nota orientativa. empleo de emergencia y recuperación empresarial

1 NOTA ORIENTATIVA - EMPLEO DE EMERGENCIA Y RECUPERACIÓN EMPRESARIAL

PREVENCIÓN Y RECUPERACIÓN DE CRISIS

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

NOTA ORIENTATIVAEMPLEO DE EMERGENCIA Y RECUPERACIÓN EMPRESARIAL

Al servicio de las personas y las naciones


Índice

Sinopsis.............................................................................................................................................. 3

1. El marco conceptual.............................................................................................................. 4 1.1. EMPLEO DE EMERGENCIA Y RECUPERACIÓN EMPRESARIAL: UN PRODUCTO CARACTERÍSTICO DEL PNUD......................................................................... 4 1.2. ¿EN QUÉ CONSISTE EL "EMPLEO DE EMERGENCIA" Y LA "RECUPERACIÓN EMPRESARIAL"?............................................................................................................................ 6

2. La fase de planificación: elaboración del documento del proyecto........ 9

2.1. ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN (INCLUIDA LA EVALUACIÓN)............................................. 9 2.2. ESTRATEGIA DEL PROGRAMA............................................................................................. 11 2.3. MARCO DE RESULTADOS..................................................................................................... 11 2.4. IDENTIFICACIÓN Y MITIGACIÓN DE LOS RIESGOS.......................................................... 14 2.5. MODALIDADES DE GESTIÓN.............................................................................................. 16 2.6. APOYO OPERACIONAL......................................................................................................... 19 2.7. ALIANZAS.............................................................................................................................. 19 2.8. SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN............................................................................................ 20 2.9. ESTRATEGIA DE COMUNICACIÓN...................................................................................... 22 2.10. MOVILIZACIÓN DE RECURSOS......................................................................................... 23 2.11. LISTA DE CONTROL RÁPIDO:............................................................................................ 24

3. Implementación del proyecto........................................................................... 25 3.1. CUESTIONES COMUNES AL EMPLEO DE EMERGENCIA Y LA RECUPERACIÓN EMPRESARIAL................................................................................................. 25 3.2. ASPECTOS RELATIVOS A LA IMPLEMENTACIÓN DE PROYECTOS DE EMPLEO DE EMERGENCIA.................................................................................................... 29 3.3. ASPECTOS RELATIVOS A LA IMPLEMENTACIÓN DE PROYECTOS DE RECUPERACIÓN EMPRESARIAL............................................................................................ 33 3.4. RECONSTRUIR MEJOR: DIEZ PRINCIPIOS RECTORES PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE UN PROYECTO DE EMPLEO DE EMERGENCIA Y RECUPERACIÓN EMPRESARIAL.......... 36 3.5. LISTA DE CONTROL RÁPIDO: IMPLEMENTACIÓN DE UN PROYECTO DE EMPLEO DE EMERGENCIA Y RECUPERACIÓN EMPRESARIAL................................................................ 37

4. Principales lecciones aprendidas .................................................................... 38

5. Anexos .......................................................................................................................................... 40

Foto de portada: Después de varios años consecutivos de sequía en Eritrea, el PNUD puso en marcha un proyecto de empleo de emergencia que involucró a ex desplazados internos en la construcción de estructuras de conservación del suelo y el agua in situ, facilitó la recuperación y rehabilitación de las tierras de labranza y logró aumentar la productividad agrícola. Foto: PNUD Eritrea


SINOPSISLa presente nota orientativa, centrada en la asistencia urgente después de una crisis, ofrece asesoramiento práctico a las oficinas del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en los países sobre el modo de planificar, diseñar e implementar un proyecto de empleo de emergencia y recuperación empresarial después de una crisis que ayude a los gobiernos y a las comunidades tras sufrir una catástrofe nacional grave.

Cuando los gobiernos y las comunidades reciben apoyo mediante intervenciones bien diseñadas y oportunas, aumenta su capacidad para "reconstruir mejor". El enfoque adoptado por el PNUD respecto de las situaciones posteriores a una crisis tiene por objetivo crear capacidad en las instituciones nacionales y locales y facilitar las alianzas entre el gobierno, la sociedad civil, el sector privado y las comunidades locales. Gracias a ello se refuerza los activos sociales, económicos, institucionales y físicos a nivel local y se aumenta su resiliencia ante los desastres de cara al futuro.

Para ayudar a los países y las comunidades a hacer frente a estos desafíos, la Dirección de Prevención y Recuperación de Crisis del PNUD ha elaborado una serie de notas orientativas para ayudar a las oficinas del PNUD en los países a desarrollar y ejecutar con rapidez actividades de recuperación inmediatamente después de una crisis. Cada nota orientativa se centra en un "producto característico" del PNUD, o ámbito de especialización de programación, en el que el PNUD tiene el mandato, la ventaja comparativa, las competencias y los conocimientos técnicos que lo habilitan para diseñar e implementar con rapidez un proyecto de asistencia a fin de apoyar a los gobiernos y comunidades afectados por una crisis. Las notas orientativas en la serie de "productos característicos" se han concebido principalmente como un recurso interno que fortalecerá y acelerará la respuesta programática del PNUD en situaciones de crisis y posteriores a una crisis. Su propósito principal es orientar la planificación y la implementación después de un desastre. No obstante, varios de los estudios de casos utilizados para su formulación extraían su experiencia de situaciones posteriores a conflictos. Por tanto, también pueden adaptarse para su utilización en situaciones posteriores a conflictos o en entornos nacionales situados en el nexo existente entre la situación posterior al conflicto y la situación posterior al desastre.

La presente nota orientativa forma parte de un conjunto de seis documentos orientados a la práctica. Otros títulos de la serie son "Rehabilitación de infraestructura comunitaria", "Gestión de escombros", "Restauración de las funciones de gobernanza local", "Coordinación y planificación de la recuperación nacional" y "Gestión de la ayuda". Estas notas pueden usarse como herramientas para orientar la elaboración de proyectos individuales que presten especial atención a las necesidades específicas, o proporcionar una base para el diseño de un programa más integrado y exhaustivo de medidas de recuperación temprana.

Formulación de la presente nota orientativaPara la formulación de la presente nota orientativa se han examinado las recientes experiencias en el diseño y la implementación de proyectos de empleo de emergencia y recuperación empresarial después de una crisis en Burundi, Eritrea, Haití, Indonesia, el Iraq, Myanmar, Nepal, Somalia y Kosovo (a los que en lo sucesivo se hará referencia en el contexto de la resolución 1244/1999 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas). Los estudios de casos y los documentos de experiencias comparadas constituyeron el material básico para la elaboración del presente documento. Además, se llevaron a cabo entrevistas con los profesionales implicados en estos proyectos, en particular con expertos técnicos tanto a nivel de las oficinas en los países como a nivel regional y de la sede, a fin de extraer las experiencias más pertinentes y las mejores prácticas. Por último, la nota se sometió a consultas en todo el PNUD, mediante una revisión interna y externa por pares, y a validación.

Estas notas orientativas son documentos "vivos". Se han redactado de tal forma que sean fáciles de actualizar con las enseñanzas técnicas y operacionales que se extraigan sobre la base de la experiencia actual. Para intercambiar ejemplos, hacer aportaciones a la nota o plantear preguntas, se puede enviar un correo electrónico al PNUD a [email protected].

Guía de profesionales El siguiente cuadro ofrece una sinopsis del contenido de esta nota:

CUADRO 1. SINOPSIS DEL CONTENIDO MARCO CONCEPTUAL

Define el marco conceptual del PNUD en la esfera del "producto característico" consistente en el empleo de emergencia y la recuperación empresarial.

PLANIFICACIÓN Presenta las principales consideraciones a la hora de planificar una intervención relacionada con el empleo de emergencia y la recuperación empresarial, con arreglo a una estructura muy parecida al modelo de documento del proyecto estándar del PNUD.

IMPLEMENTACIÓN Describe algunas de las principales cuestiones y desafíos que se plantean, así como algunos de los enfoques y técnicas que deben emplearse al implementar una intervención relacionada con el empleo de emergencia y/o la recuperación empresarial.

LECCIONES APRENDIDAS

Pone de relieve las principales lecciones aprendidas con motivo de la reciente participación del PNUD en iniciativas de empleo de emergencia y recuperación empresarial.

ANEXOS Los anexos generales incluyen: 1) un glosario de términos clave, 2) una lista de acrónimos y abreviaturas, y 3) una lista de referencias bibliográficas complementarias. A lo largo de todo el documento se remite a recursos adicionales; se puede acceder a la mayor parte de ellos a través de la página de Empleo de Emergencia de la Intranet del PNUD sobre Productos Característicos.


1.1. EMPLEO DE EMERGENCIA Y RECUPERACIÓN EMPRESARIAL: UN PRODUCTO CARACTERÍSTICO DEL PNUD El punto de partida de la implicación del PNUD en las iniciativas de empleo de emergencia y recuperación empresarial es su asociación estratégica a largo plazo con las autoridades nacionales y locales. Dado que el PNUD tiene presencia en la mayoría de los países en desarrollo a través de sus oficinas en los países, puede aprovechar su amplia experiencia de trabajo con las instituciones y comunidades locales en todos los aspectos del desarrollo humano. De este modo el PNUD adquiere un conocimiento profundo de las condiciones y normas socioeconómicas existentes y puede garantizar, en consecuencia, que las intervenciones sean sostenibles y adecuadas desde el punto de vista cultural.

Al ofrecer una asistencia rápida y oportuna, el PNUD ayuda a los gobiernos a llegar a los ciudadanos y a promover su participación en la reconstrucción social y económica de sus propias comunidades inmediatamente después de una crisis. Tomando como punto de partida el contexto, las necesidades y las circunstancias locales, el objetivo general es estabilizar los medios de vida y mejorar las condiciones socioeconómicas necesarias para el desarrollo a largo plazo. En la mayoría de los países, el PNUD cuenta con presencia y capacidad operacional sobre el terreno para poder planificar, desplegar con rapidez y gestionar intervenciones a gran escala tras una emergencia nacional grave. Su presencia y su perfil de actor del desarrollo ya consolidados en el tiempo permiten a la organización ofrecer un nivel de continuidad institucional y programática que muy pocos organismos internacionales pueden garantizar.

Los proyectos de empleo de emergencia y recuperación empresarial del PNUD pueden ayudar a las personas afectadas por una crisis a desarrollar o recuperar unos medios de vida sostenibles y contribuir a la reactivación de la economía local.

1. EL MARCO CONCEPTUAL

Gracias al apoyo del PNUD a la recuperación empresarial en Nepal, Indra Man ha pasado de ser, según sus propias palabras, “un pobre jornalero”, a convertirse en un exitoso productor de fresas y ha mejorado su capacidad para sustentar a su familia y para dar trabajo a otros miembros de la comunidad: “mi vida ha cambiado de forma radical”. Foto: PNUD Nepal.


El trabajo de corta duración generado a través de estos proyectos puede proporcionar mejoras rápidas en la infraestructura y los servicios comunitarios y permite acceder a mercados y servicios sociales, al tiempo que fortalece la preparación para casos de desastre. Los proyectos persiguen integrar las prioridades de la comunidad dentro de los objetivos más amplios de recuperación y desarrollo, así como ayudar a las personas afectadas por una situación de crisis a adquirir nuevas competencias y conocimientos técnicos que las faculten para ampliar sus oportunidades y sus opciones. En este marco, el PNUD destaca la importancia de aumentar la resiliencia mediante el principio de "reconstruir mejor", gracias a iniciativas rápidas y eficaces. Los proyectos más exitosos y sostenibles muestran una firme adhesión a los siguientes principios, a los que se hace referencia con más detalle a lo largo de la nota orientativa:

1. Maximización de la participación y el desarrollo de aptitudes de la población y las comunidades locales: varias secciones nucleares de esta nota orientativa se centran en la mejor forma de lograr este objetivo. Puede ser necesaria, por ejemplo, la incorporación del diseño de la formación y la creación de empleo, haciendo hincapié en las personas más vulnerables, los desplazados internos, los excombatientes y los jóvenes. Se pueden utilizar métodos con gran densidad de mano de obra para crear oportunidades de empleo a corto plazo, proporcionando a estas personas nuevas competencias en el proceso. El hecho de garantizar el empleo de las personas más vulnerables después de un desastre ofrece un consuelo temporal, especialmente teniendo en cuenta que, en la mayoría de los casos, los miembros más pobres de la comunidad son los más afectados;

2. Empoderamiento de las mujeres y promoción de la igualdad de género: tener en cuenta las necesidades, las preocupaciones y las prioridades de los hombres y las mujeres, e incorporar un diseño que permita a los participantes cumplir con sus obligaciones laborales y familiares. En el caso de las mujeres, esto puede incluir el establecimiento de medidas encaminadas a garantizar la igualdad salarial y unas condiciones de trabajo seguras para ellas, o la combinación del empleo de emergencia con determinadas formas de apoyo que resultan particularmente útiles a las mujeres, como las subvenciones para la puesta en marcha de empresas basadas en el hogar;

3. Creación de capacidad y capital social por medio de una coordinación, una comunicación y unas alianzas eficaces: forjar y mantener unas relaciones amplias con las organizaciones no gubernamentales (ONG) locales, las organizaciones basadas en la comunidad, las autoridades locales y el sector privado. El PNUD promueve la adopción de enfoques coherentes y coordinados entre todos los asociados a fin de garantizar la armonización, evitar los conflictos y reducir las duplicaciones. En su apoyo a las autoridades nacionales y locales, el PNUD está preparado para coordinar, actuar como catalizador o facilitador y entablar asociaciones con una amplia variedad de organizaciones que tengan objetivos similares. Para apoyar al equipo de las Naciones Unidas en el país, dirigido por el Coordinador Residente o el Coordinador de Asuntos Humanitarios (cuando se activa el equipo humanitario en el país), el PNUD también participa en calidad de coordinador de grupos temáticos sobre la recuperación temprana y desempeña un importante papel en la reintegración socioeconómica de los desplazados internos y los excombatientes. Para todas estas funciones, el PNUD aporta una gran experiencia en asociaciones con una amplia gama de organismos para llevar a cabo actividades de empleo de emergencia a gran escala. En particular, el PNUD posee vínculos estrechos con la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), la Organización Internacional del Trabajo (OIT), el Fondo de las Naciones Unidas para el Desarrollo de la Capitalización (FNUDC), el Programa Mundial de Alimentos (PMA) y el Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Hábitat) para el desarrollo de proyectos de empleo de emergencia y recuperación empresarial;

4. Protección ambiental: un compromiso de no limitarse a conservar los recursos naturales sino innovar en todos los niveles en las esferas del medio ambiente y la energía, a través, por ejemplo, de la introducción o expansión de puestos de trabajo que ayuden a proteger y recuperar los ecosistemas, promover una economía baja en carbono, evitar la generación de desechos y la contaminación, así como reducir el consumo de energía, materiales y agua;

5. Sensibilización con respecto a los conflictos: garantizar medidas de salvaguardia frente a los riesgos de creación de divisiones sociales, agudización de tensiones locales, posibles casos de corrupción y mal uso de la asistencia, y diseñar este tipo de medidas en los proyectos de empleo de emergencia y recuperación empresarial de un modo integrador y que asegure la inclusión de todos los grupos en las comunidades beneficiarias; e

6. Inversión en la reducción del riesgo de desastres: a medida que las autoridades nacionales y locales y las comunidades a nivel local se recuperan después de un desastre, se pueden integrar en los proyectos de empleo de emergencia y recuperación empresarial una serie de principios y estrategias de eficacia demostrada en materia de reducción del riesgo de desastres, por ejemplo, garantizando que cualquier infraestructura construida o rehabilitada en el marco de un programa de empleo de emergencia o a través de la asistencia inicial sea resistente a los desastres.

Pese a sus consecuencias claramente devastadoras, los desastres también brindan oportunidades para lograr un cambio constructivo. Aparte de ayudar a la comunidad a reponerse con prontitud, una recuperación rápida, que incluya proyectos de empleo de emergencia y recuperación empresarial, puede contribuir a aumentar la resiliencia en el futuro.


1.2. ¿EN QUÉ CONSISTE EL "EMPLEO DE EMERGENCIA" Y LA "RECUPERACIÓN EMPRESARIAL"?La creación de empleo de emergencia y la recuperación empresarial son formas ampliamente utilizadas de generación de empleo en las comunidades que se enfrentan a una situación de crisis o posterior a una crisis. Existen dos corrientes de programación complementaria que se pueden utilizar a modo de intervenciones iniciales en las primeras fases de una situación de crisis o del período posterior a ella, con objeto de promover la estabilidad económica y social en las comunidades vulnerables. Un proyecto de empleo de emergencia puede estimular el poder adquisitivo y el consumo de las personas afectadas por una crisis, permitiéndoles satisfacer sus necesidades inmediatas y reducir su vulnerabilidad durante la fase de recuperación. El empleo de emergencia, sobre todo si va acompañado de medidas de apoyo a la recuperación empresarial, también puede ayudar a las personas afectadas por una crisis a desarrollar o recuperar unos medios de vida sostenibles y contribuir a la reactivación de la economía local.

La creación de empleo de emergencia se define como la creación inmediata de puestos de trabajo temporales, para lo cual se emplea fundamentalmente a trabajadores no calificados para la ejecución de programas de obras públicas que requieran gran densidad de mano de obra o para otras actividades a corto plazo a las que las comunidades afectadas por la crisis hayan dado prioridad. El objetivo del empleo de emergencia en situaciones de crisis o con posterioridad a ellas es contribuir a la estabilización inmediata de los medios de vida de las comunidades vulnerables. Las intervenciones en este ámbito posibilitan una rápida inyección de efectivo en la economía local y fomentan actividades beneficiosas para las comunidades en su conjunto. En algunos casos, el empleo de emergencia puede respaldar un retorno rápido y seguro de los desplazados a sus hogares tras un desastre o un conflicto. En crisis de evolución lenta provocadas por desastres naturales, como en el caso de una sequía, el empleo de emergencia se puede activar a través de sistemas de alerta temprana y utilizarse como parte de los programas de redes de seguridad.

El PNUD implementa principalmente programas de empleo de emergencia que apoyan una modalidad de "dinero por trabajo". Este tipo de proyectos implican la provisión de salarios a cambio de trabajo mediante la realización de actividades a corto plazo, como: el desarrollo o la rehabilitación de infraestructura rural y urbana de las comunidades afectadas por una crisis, por ejemplo, canales de riego, diques fluviales, medidas de protección contra inundaciones (construcción de bancales, acequias, etc.), carreteras secundarias, mercados comunitarios, escuelas y centros de salud; la eliminación de escombros; la preparación de la tierra para actividades agrícolas, y otras. Siempre que es posible, el PNUD promueve la participación de las organizaciones basadas en la comunidad en la implementación de las actividades de empleo de emergencia a nivel local. Los acuerdos de asociación con este tipo de organizaciones pueden incluir disposiciones que permitan a las propias comunidades aportar mano de obra, materiales o dinero en efectivo adicionales para la implementación de las actividades. Los organismos que ejecutan programas de ayuda alimentaria, como el PMA, también utilizan la modalidad de "alimentos por trabajo" como opción programática. En algunos casos, puede adoptarse una combinación de las modalidades de alimentos por trabajo y dinero por trabajo. Los proyectos de empleo de emergencia suelen durar hasta seis meses en el caso de desastres leves, pero este plazo es de al menos un año en el caso de desastres graves e incluso puede ser más largo después de un conflicto. Cuando la duración es mayor, los diferentes componentes de la intervención pueden presentar distintos niveles de intensidad o ir eliminándose gradualmente. Esto puede deberse a factores estacionales, por ejemplo cuando se utiliza un programa amplio de obras públicas para compensar un ciclo de cosecha perdido a fin de facilitar la recuperación. Pero también puede formar parte del plan del proyecto o de la estrategia de salida, como en el caso en que la iniciativa se integra en un programa de redes de seguridad o cuando se reducen los programas de dinero por trabajo a medida que van aumentando otras oportunidades a más largo plazo.

La recuperación empresarial apoya la creación de empleo a través de la recuperación rápida de las pequeñas empresas y microempresas que perdieron sus bienes productivos durante un desastre o un conflicto. El objetivo es ayudar a los empresarios locales a generar ingresos a través del empleo por cuenta propia. Por lo general este apoyo adopta la forma de subvenciones o paquetes de ayuda iniciales a los empresarios que perdieron todos o parte de sus medios de vida, pero que suelen tener alguna experiencia laboral o algunos activos que todavía pueden usar o reactivar para la realización de actividades con ciclos breves de producción y venta. El término "subvención inicial" se refiere al capital generador que se proporciona a los empresarios locales con el fin de reestablecer o poner en marcha iniciativas empresariales o generadoras de ingresos. Por su parte, un "paquete de ayuda inicial" —también denominado "paquete inicial" o "kit inicial"— puede incluir equipo, herramientas y otros recursos (como semillas, por ejemplo), así como capacitación y asistencia técnica.

Aunque el número de oportunidades de empleo que se pueden crear a través de las intervenciones de ayuda a la recuperación empresarial en el mismo período de tiempo es menor que en el caso de un programa de empleo de emergencia, los puestos de trabajo generados o mantenidos a través de la ayuda a la recuperación empresarial tienen mayor probabilidad de ser duraderos. Además, al ser un indicio de que la situación posterior a la crisis se va estabilizando, la reanudación de las actividades de las pequeñas empresas puede ayudar a crear confianza entre la población y facilitar la recuperación económica local. Por estos motivos, algunos proyectos de empleo de emergencia del PNUD incluyen un componente de recuperación empresarial y también ponen en conexión a los beneficiarios con otras oportunidades a más largo plazo, como el microcrédito, los programas de ahorro y la capacitación. En Burundi, por ejemplo, esto ha facilitado la sostenibilidad de los efectos de la recuperación, puesto que algunos beneficiarios han utilizado las ganancias obtenidas a través de la ayuda inicial al empleo de emergencia para poner en marcha sus propios pequeños negocios.


Las intervenciones de empleo de emergencia que utilizan una modalidad de dinero por trabajo incluyen a menudo un componente bastante más amplio de transferencias en efectivo que el que suelen requerir las intervenciones de recuperación empresarial. En determinadas situaciones, la inyección rápida de subvenciones iniciales con unos destinatarios bien definidos puede ser todo lo que se necesita para que la población afectada por una crisis se recupere con prontitud.

Las intervenciones de empleo de emergencia y recuperación empresarial también pueden ayudar a crear rápidamente las condiciones necesarias para la recuperación a través de las vías que se describen en el cuadro siguiente.

El PNUD desempeña una función cada vez más activa en el ámbito de la creación de empleo de emergencia y el desarrollo empresarial. Las experiencias en diferentes países han ido moldeando el enfoque general del PNUD con respecto al "empleo de emergencia y la recuperación empresarial" en contextos de crisis y con posterioridad a estas, y, de forma más general, han fortalecido su papel en el fomento de la recuperación temprana. Dado que el grupo de asistencia humanitaria lidera la recuperación temprana, el cometido del PNUD en el empleo de emergencia y la recuperación empresarial nace de su compromiso global con la adopción de soluciones que promuevan el desarrollo sostenible, sean sensibles a los conflictos y los desastres y fomenten la igualdad entre los géneros.

CUADRO 2. CONTRIBUCIÓN DEL EMPLEO DE EMERGENCIA Y LA RECUPERACIÓN EMPRESARIAL A LA RECUPERACIÓN RÁPIDAEstabilización (en situaciones de conflicto)

La creación de puestos de trabajo y la seguridad de los ingresos pueden proporcionar un dividendo de paz para los grupos beneficiarios de alto riesgo, como los jóvenes, excombatientes y personas en situación de exclusión social, que pueden apoyar la estabilidad a corto plazo y, en última instancia, el logro de una paz duradera. Estas intervenciones pueden constituir un punto de partida crucial para contribuir a la reintegración socioeconómica, la inclusión social y la cohesión social, al unir a los ciudadanos con el fin de reducir la vulnerabilidad y hacer una contribución significativa a la sociedad a través de actividades importantes, como la eliminación de escombros, la limpieza de carreteras y tierras, la reconstrucción de instalaciones comunitarias, la cosecha y el acondicionamiento de terrenos para dedicarlos a la agricultura o la edificación.

Mejora de la dignidad y la autosuficiencia

La ayuda a la generación de ingresos a través del empleo permite a la población mejorar su situación personal y familiar, recuperar el control de sus vidas y ampliar sus posibilidades de elección.

Promoción de la equidad social y entre los géneros

La provisión de oportunidades de empleo dirigidas a los destinatarios adecuados puede beneficiar a las personas más vulnerables y permitir que las mujeres ejerzan su capacidad de decisión sobre los recursos disponibles.

Efecto multiplicador y reactivación de los mercados locales

Los fondos aportados pueden contribuir a generar ingresos que, a su vez, pueden generar un mayor número de puestos de trabajo en la comunidad, ya que los ciudadanos gastan el dinero a nivel local y ayudan a las empresas locales.

Efecto rápido Las intervenciones de empleo de emergencia y recuperación empresarial pueden comenzar con rapidez y por lo general no requieren un apoyo logístico significativo, a menos que existan requisitos importantes en materia de seguridad (por ejemplo, los asociados a la distribución de salarios en efectivo). Con frecuencia, el costo de transacción de la programación basada en el uso de efectivo es muy inferior al de otras formas de intervención humanitaria. Casi cada dólar de asistencia de los donantes va directamente a la población afectada. Cuando están disponibles, las transferencias electrónicas y las realizadas a través de teléfonos móviles (que el PNUD admite a través The Better Than Cash Alliance), las tarjetas inteligentes y las cuentas de ahorro en bancos y cooperativas de ahorros y préstamos pueden incluso aumentar la rapidez y la eficacia de las transacciones en efectivo, y mejorar al mismo tiempo la rendición de cuentas.

Desarrollo de capacidades y aptitudes

Los proyectos de empleo de emergencia y recuperación empresarial pueden ayudar a la población a desarrollar sus aptitudes y sus capacidades, así como un sentimiento más intenso de autoestima y pertenencia a la comunidad. Pese al enfoque de la ayuda a corto plazo, estos proyectos pueden ayudar a crear oportunidades a largo plazo cuando los fondos obtenidos merced al empleo a corto plazo se utilizan para realizar inversiones familiares a largo plazo, por ejemplo en educación, o cuando los beneficiarios entran en contacto con planes de ahorro, oportunidades de microcrédito, capacitación y servicios de desarrollo de negocios que les permiten crear o reactivar pequeñas empresas. La participación de las instituciones locales en la implementación puede contribuir a la creación de capacidad a escala local.

Recuperación de la infraestructura básica, social y productiva local

Las actividades de empleo de emergencia se prestan a la rehabilitación y el desarrollo de infraestructura y bienes comunitarios sociales, económicos y productivos básicos a través de actividades como la gestión de escombros y la recogida de desechos o la restauración de instalaciones públicas esenciales, como centros de salud, escuelas, mercados, carreteras rurales, canales de riego, sistemas de drenaje o diques fluviales.


La experiencia del PNUD en la reintegración de los repatriados, excombatientes, jóvenes y desplazados internos supone un punto más a favor del enfoque integrado con respecto a la recuperación y el desarrollo.

En este contexto, el empleo de emergencia es crucial entre las diversas opciones que deben considerarse en una situación de crisis o posterior a una crisis dentro de una estrategia más amplia de recuperación o de base zonal. El PNUD ha adoptado el enfoque de tres vías de las Naciones Unidas, que se describe en el recuadro siguiente:

En las fases iniciales de una situación de crisis o posterior a una crisis, existe una tendencia natural a concentrarse únicamente en la provisión de apoyo al empleo de emergencia a corto plazo. Sin embargo, el enfoque de las Naciones Unidas y del PNUD consiste en acometer iniciativas complementarias en los tres componentes (A, B y C) en una fase temprana, poniendo en marcha todas ellas (a ser posible) al mismo tiempo. Esto facilita que las intervenciones de emergencia inicial se traduzcan rápidamente en recuperación económica y en un crecimiento inclusivo, y garantiza que el proceso de fortalecimiento de las capacidades, las políticas, las instituciones y los mecanismos que tiene lugar a más largo plazo comience lo antes posible. El componente A constituye a menudo el principal paquete de creación de puestos de trabajo en las fases iniciales y debería ir retirándose gradualmente, mientras que los componentes B y C irán adquiriendo mayor impulso a lo largo del tiempo. Por lo general se reserva al PNUD un papel muy importante en las intervenciones que se desarrollan en el marco de los componentes A y B, y puede influir en el establecimiento de las intervenciones del componente C. La participación del PNUD puede adoptar varias formas. Existe la opción, por ejemplo, de que el PNUD administre un programa de empleo de emergencia y recuperación empresarial que incluya elementos de cada uno de estos tres componentes. Otra opción interesante, cuando sea posible, es que el PNUD planifique e implemente un programa conjunto de las Naciones Unidas combinando los tres componentes, con organismos como la OIT, el FNUDC, la FAO, el PMA, etc. (Con independencia de la forma que adopte la participación del PNUD, es necesario que tenga un papel complementario con el de la OIT, dado que este organismo desempeña una función de liderazgo en las intervenciones del componente C y a veces también participa en las iniciativas de los componentes A y B).

Recuadro 1. El enfoque de tres vías de las Naciones Unidas

(Extraído de la Política de las Naciones Unidas sobre la creación de empleo, la generación de ingresos y la reintegración en la sociedad después de un conflicto)

La Política de las Naciones Unidas sobre la creación de empleo, la generación de ingresos y la reintegración en la sociedad después de un conflicto, adoptada en 2009 y elaborada conjuntamente por el PNUD y la OIT, proporciona el marco para el diseño y la implementación de programas de empleo y medios de vida duraderos y coherentes como herramientas fundamentales para la consolidación de la paz y la recuperación. Aunque este enfoque está diseñado para situaciones posteriores a un conflicto, el PNUD lo ha adaptado para aplicarlo también en casos de desastres.

El componente A se centra en el empleo de emergencia con objeto de ayudar a la población a reconstruir sus vidas y recobrar sus medios de subsistencia inmediatamente después de recuperarse de un desastre o de un conflicto. También incluye actividades dirigidas a la creación de empleo por cuenta propia a través de subvenciones iniciales para volver a poner en marcha pequeñas empresas y microempresas que cesaron su actividad debido a un conflicto o a un desastre. El objetivo de esta nota orientativa es guiar el diseño y la implementación de actividades pertenecientes al componente A.

El componente B concierne a la recuperación económica local e incluye programas de recuperación impulsados por la comunidad, adoptando a menudo un enfoque de desarrollo zonal a escala local. Este componente resulta de ayuda durante la fase de consolidación del proceso de paz o de la recuperación, e incluye el desarrollo de las capacidades de los recursos humanos locales (es decir, capacitación profesional), el acceso a la financiación (ahorro, micropréstamos, etc.), actividades económicas de mercado, cadenas de valor en favor de los pobres, e incluye a los gobiernos a nivel nacional y local así como a la sociedad civil y al sector privado.

El componente C se concentra en la creación de empleo sostenible a través de la promoción de un entorno, unos mecanismos del mercado de trabajo y unas instituciones propicios, así como de la recuperación del sector privado.

Estos tres componentes deberían aplicarse de manera concurrente e iniciarse en una fase temprana, sobre todo los componentes A y B.


La presente sección se centra en una serie de cuestiones fundamentales que se deben tener en cuenta en la elaboración de un documento del proyecto para la gestión de escombros. Las etapas conexas del ciclo de gestión de proyectos del PNUD, según se detalla en las Políticas y Procedimientos de Operaciones y Programas del PNUD, son las etapas de ‘Justificación de un proyecto’ y de ‘Definición de un proyecto’. Las principales subsecciones se enmarcan en los siguientes títulos, ya conocidos: 1) Análisis de la situación (incluida la evaluación); 2) Estrategia del programa; 3) Marco de resultados; 4) Evaluación de los riesgos; 5) Modalidades de gestión; 6) Apoyo operacional; 7) Alianzas; 8) Seguimiento y evaluación; 9) Movilización de recursos, y 10) Estrategia de comunicación. La sección concluye con una lista de control rápido para la fase de planificación.

2.1. ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN (INCLUIDA LA EVALUACIÓN)El primer paso en la formulación de un proyecto de gestión de escombros es la realización del análisis de la situación. El análisis de la situación examina el contexto político, institucional, económico y social general, y a continuación, en una situación posterior a una crisis o un desastre, procede directamente a la realización de un análisis inicial más en profundidad de las consecuencias. El análisis de la situación establece las necesidades de recuperación urgentes que el proyecto tratará de abordar. Se establecen, junto con sus ventajas comparativas, las razones que justifican la asistencia del PNUD en la esfera de la gestión de escombros, que se inscriben en un marco de recuperación temprana y de desarrollo más amplio. Se debe dedicar una sección al estudio de viabilidad estratégica de la participación del PNUD como parte del Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo (MANUD), como miembro del equipo de las Naciones Unidas en el país, o como coordinador del Grupo de Trabajo Temático sobre la Recuperación Temprana a nivel nacional. El análisis de la situación puede basarse en un examen de los datos primarios y secundarios, informes de terceras organizaciones de confianza, estadísticas de los gobiernos u otra información pertinente extraída de encuestas locales.

El siguiente cuadro presenta un examen útil de cuestiones que deben ser exploradas a la hora de llevar a cabo un análisis exhaustivo de la situación, así como consideraciones detalladas que pueden examinarse durante el proceso de evaluación y de recopilación de información.

2. LA FASE DE PLANIFICACIÓN: ELABORACIÓN DEL DOCUMENTO DEL PROYECTO

Hombres y mujeres haitianos trabajan conjuntamente en Fort National, Puerto Príncipe, a fin de completar la ardua tarea de trasladar los escombros generados por el terremoto de 2010, a veces pedazo a pedazo, hasta un lugar de recogida provisional, antes de que los escombros se transporten a emplazamientos de reciclaje o vertederos. Foto: PNUD Haití.


CUADRO 3. CONSIDERACIONES CLAVES SOBRE LA EVALUACIÓN Cuestión Consideraciones clave Fuentes de datos Necesidad de apoyo al empleo de emergencia y la recuperación empresarial en diferentes lugares y grupos de población

• Efectos de la crisis sobre las empresas y el empleo de la población;• Número de pequeñas empresas que perdieron activos y número de personas

afectadas por la pérdida; • Número y ubicación de las comunidades que más se beneficiarían del apoyo al

empleo de emergencia y a la recuperación empresarial; número de miembros de la comunidad que se beneficiarían del apoyo al empleo de emergencia y la recuperación empresarial; y

• Los perfiles y las necesidades diferenciadas de personas pertenecientes a grupos de población específicos: hombres, mujeres, jóvenes, desplazados internos, repatriados, personas con necesidades especiales (discapacidades, VIH/SIDA) y excombatientes, hogares monoparentales.

Evaluación de los medios de vida y de la recuperación económica (tal como se describe en la Guide on Livelihoods and Economic Recovery Programming del PNUD) Evaluación de las necesidades de emergencia.

Implicaciones de las condiciones del mercado local en el diseño de una intervención en materia de empleo de emergencia y recuperación empresarial

• Si los mercados locales funcionan o no;• Si las áreas afectadas por la crisis presentan o no inseguridad alimentaria crónica y,

en caso de ser así, cuáles son sus causas; • Si actualmente el acceso de la población a los alimentos se encuentra o no limitado

por factores de suministro o de demanda, y si hay disponibilidad de alimentos y de productos básicos a precios razonables;

• Las principales características de empleo de las pequeñas empresas y a qué sectores pertenecen;

• Cómo se han visto afectados por la crisis los sectores estructurado y no estructurado; porcentaje de minoristas/comerciantes que depende del sector privado no estructurado;

• Capacidad de las instituciones de microfinanzas, bancos locales y agencias de transferencia de dinero para apoyar las transferencias de efectivo;

• Disponibilidad de los mercados y comerciantes locales para proporcionar equipos y herramientas a precios razonables; y

• Presencia de riesgos asociados al uso de la modalidad "dinero por trabajo".

Evaluación de emergencia del mercado (un ejemplo de esta herramienta puede encontrarse en http://emma-toolkit.org/)

Idoneidad de los asociados potenciales

• Efectos de la crisis sobre el gobierno; capacidad actual de implementación por parte del gobierno a escala central y/o local; existencia de ministerios con conocimientos técnicos y con experiencia en implementación de proyectos de empleo de emergencia;

• Capacidad de la oficina del PNUD en el país para administrar, implementar, supervisar y evaluar el programa y cualquier laguna de capacidad; y

• Presencia de otras organizaciones (por ejemplo, sector privado, ONG, organizaciones basadas en la comunidad) con experiencia en empleo de emergencia y/o en el trabajo con el PNUD, capacidad técnica que poseen actualmente y áreas en las que presentan lagunas en su capacidad técnica (por ejemplo: ingeniería, diseño, etc.).

Evaluación de la capacidad (véase la herramienta denominada lista de control de la Evaluación de la Capacidad para Implementación de Proyectos de las Políticas y Procedimientos de Operaciones y Programas)

Oportunidades y amenazas para integrar en el contexto local cuestiones intersectoriales prioritarias

• Oportunidades o riesgos ambientales específicos que es preciso tener en cuenta;• Oportunidades/amenazas que representa la crisis para una mejor reconstrucción;• Oportunidades/amenazas para garantizar la adopción de medidas de prevención de

desastres;• Riesgos de que aumente la vulnerabilidad de los participantes (por ejemplo, mujeres

de las que se sabe que poseen efectivo); y • Eventos, acciones y decisiones que son factores desencadenantes, actuales o

potenciales, de conflictos, y qué consecuencias tuvieron o tendrán esos factores desencadenantes en las causas estructurales de conflicto.

Análisis de conflictos

Evaluación de los medios de vida y de la recuperación económica (véase supra)

Riesgos de seguridad y medidas de mitigación asociadas

• Si el PNUD y sus asociados son capaces de acceder a las áreas de crisis y de supervisarlas;

• Cualquier tensión subyacente entre los grupos de población; • Cuestiones de seguridad relativas a la participación de las mujeres, los pagos en

efectivo o la creación de pequeñas empresas; y• Requisitos de salvaguardia para la distribución segura de salarios en efectivo.

Evaluación de la seguridad

Viabilidad y eficacia en función de los costos de los modos de pago

• Las formas de pago disponibles, viables y aceptables para la comunidad (por ejemplo, a través de ONG u organizaciones basadas en la comunidad, distribución directa, transferencias bancarias electrónicas, instituciones de microfinanzas, compañías de transferencia de dinero, o a través de teléfonos móviles); y

• La forma de pago más eficaz en función de los costos para transferir efectivo y/o proporcionar cupones.

Evaluación de emergencia del mercado (véase supra)

Disponibilidad de recursos

• Cantidad de recursos para responder a las necesidades;• Disponibilidad de recursos;• Qué recursos disponibles pueden asignarse con rapidez; y• Recursos que pueden movilizarse para su liberación inmediata.

La sección 2.10 incluye una lista de oportunidades de movilización de recursos


2.2. ESTRATEGIA DEL PROGRAMALa estrategia del programa debe describir brevemente los principales objetivos de la ayuda al empleo de emergencia y a la recuperación empresarial, y señalar cómo se producirá la transición desde las iniciativas a corto plazo hasta los objetivos a más largo plazo. Debe intentar resumir el resultado y el efecto general que pretende obtener el proyecto y la forma en que cada uno de los productos logrados contribuirá a la consecución del resultado. Asimismo, debe aclarar la manera en que el proyecto trabajará con capacidades nacionales y locales sostenibles y contribuirá a desarrollarlas, así como el modo en que se integrará el proyecto en los planes y las prioridades de desarrollo nacionales. Debe hacer referencia a otros proyectos de las Naciones Unidas y del PNUD, y explicar cómo tratará de complementarlos.

Al elaborar la estrategia del programa, puede resultar de ayuda realizar un análisis de la respuesta (posiblemente por medio de un análisis de fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas o análisis SWOT), que se sustente en las conclusiones del análisis de la situación. El análisis de la respuesta sirve para garantizar que el diseño del proyecto está optimizado en lo tocante a las realidades y las cuestiones sobre el terreno. El análisis debe servir para arrojar luz sobre las consideraciones estratégicas que se detallan a continuación.

Los proyectos de empleo de emergencia y de recuperación empresarial del PNUD a menudo se apoyan en marcos de recuperación más amplios, que permiten garantizar que las intervenciones no sean independientes y que contribuyan al logro de los resultados de recuperación y desarrollo. El empleo de emergencia a menudo se combina con la gestión de escombros y/o intervenciones de rehabilitación de infraestructura comunitaria, dos actividades que favorecen los enfoques comunitarios y que requieren gran densidad de mano de obra, para apoyar la recuperación de comunidades afectadas por la crisis, en especial las más pobres y vulnerables. Dado que el empleo de emergencia y la recuperación empresarial también están directamente vinculados con las carteras del PNUD para la reducción de la pobreza, el medio ambiente y la gobernanza, resulta por tanto esencial que todas las dependencias de programas de las oficinas del PNUD en los países colaboren en la fase de planificación con el fin de garantizar que las características de programación esenciales enumeradas se reflejen de manera destacada en el proyecto.

Cuando son muchos los asociados implicados en intervenciones de estabilización de los medios de vida, resulta fundamental el establecimiento inmediato de un mecanismo eficaz de coordinación para facilitar la promoción, la planificación y la programación interinstitucional. Dicho mecanismo puede crearse en el seno de un grupo temático dirigido por el PNUD sobre actividades específicas de recuperación temprana (por ejemplo, que abarquen la gobernanza, los medios de vida y la cohesión social); y, cuando sea posible, el mecanismo debe establecerse bajo los auspicios del gobierno. Dependiendo del contexto, la coordinación con otros sectores o grupos (por ejemplo, refugio, alimentos/agricultura, etc.) también puede resultar necesaria y ventajosa para la intervención.

Una de las consideraciones más importantes es cómo garantizar que las intervenciones a corto plazo de empleo de emergencia y de recuperación empresarial contribuyan a la restauración de los medios de vida y a la recuperación económica a largo plazo.

CUADRO 4. CONSIDERACIONES ESTRATÉGICAS FUNDAMENTALESComunes al empleo de emergencia y la recuperación empresarial

Específicas del empleo de emergencia

Específicas de la recuperación empresarial

• Integración completa y adecuada de las prioridades intersectoriales;

• Identificación y clasificación de los criterios de selección de beneficiarios para fomentar la incidencia en los pobres y vulnerables;

• Evaluación y selección de los asociados más apropiados para el proyecto y de las modalidades de implantación/asociación; y

• Desarrollo de una estrategia de comunicación viable que gestione las expectativas de los beneficiarios y de los interesados, y que garantice la transparencia y la rendición de cuentas en asuntos clave (por ejemplo, la elección de los beneficiarios).

• Selección de la modalidad apropiada: "dinero por trabajo", "alimentos por trabajo" o una combinación de ambas (en la página de Empleo de Emergencia de la Intranet del PNUD dedicada a los Productos Característicos se puede encontrar una herramienta de decisión); y

• Unas escalas de salarios apropiadas y la base de dichos salarios (por ejemplo, por unidad, por día, o como cantidad fija), si se selecciona "dinero por trabajo" como opción de pago.

• Determinación del tipo y las cantidades de ayuda inicial que se desembolsarán, de acuerdo con las evaluaciones de emergencia sobre necesidades y mercados;

• Identificación de sectores económicos y actividades productivas caracterizados por una rentabilidad relativamente elevada en ciclos cortos de producción y venta; e

• Identificación de instituciones y servicios locales que puedan ayudar a los solicitantes de subvenciones iniciales a preparar sus planes de negocio o sus estudios de viabilidad, a supervisar las empresas a medida que crecen y se expanden, y a incentivar su autosuficiencia y la capacidad de gestión de los beneficiarios.


El enfoque de tres vías de las Naciones Unidas, descrito anteriormente en la sección 1.2, recomienda que las intervenciones del componente A (como las intervenciones de empleo de emergencia y de recuperación empresarial) se vinculen a intervenciones de los componentes B y C a más largo plazo. Las Normas Mínimas para la Recuperación Económica desarrolladas por la Small Enterprise Education and Promotion (SEEP) Network también ofrecen orientación sobre este asunto. Un proyecto de empleo de emergencia y de recuperación empresarial debe incluir una estrategia de salida clara que detalle cómo apoyará el proyecto una trayectoria realista hacia el logro de resultados sostenibles. Esta estrategia de salida preverá una eliminación progresiva de actividades del proyecto, de manera que los beneficiarios de los proyectos de empleo de emergencia dispongan de perspectivas a largo plazo de empleo y obtención de ingresos (y para que no todos se queden sin trabajo al mismo tiempo), y de manera que se apoye a los beneficiarios de los proyectos de recuperación empresarial en su dependencia gradual de mecanismos basados en los mercados. La estrategia de salida debe estar estrechamente vinculada a la estrategia de comunicaciones, para que los beneficiarios se sientan alentados a planificar, desde el primer momento, pensando en el momento en que el acuerdo finalice.

A continuación figura una lista con algunas maneras concretas de garantizar que un proyecto de empleo de emergencia y de recuperación empresarial contribuya a lograr unos resultados sostenibles:

• Dirigirse a los desempleados de más larga duración y a las personas crónicamente vulnerables: cuando el proceso de selección de beneficiarios cuenta con la información adecuada, como en el caso de Burundi, donde el PNUD llevó a cabo un ejercicio de elaboración de perfiles socioeconómicos para apoyar el proceso de selección de beneficiarios, un proyecto a corto plazo puede contribuir a lograr oportunidades de empleo y de generación de ingresos a largo plazo para los grupos crónicamente vulnerables/pobres y socialmente excluidos. Una definición precisa del objetivo permite al PNUD adaptar el diseño del proyecto para responder mejor a las necesidades, las preocupaciones y las prioridades de los beneficiarios. Por ejemplo: en ocasiones, las mujeres se enfrentan a numerosas barreras que les impiden participar en actividades de empleo de emergencia o crear pequeñas empresas, pero gracias a la atención especial prestada al diseño de las actividades, de manera que sirva para responder con flexibilidad a su situación y necesidades, es posible incrementar su participación. La participación activa de la comunidad resulta vital durante la fase de planificación, lo que incluye el proceso de selección de beneficiarios. En Haití y Myanmar, los "comités de recuperación temprana" en comunidades afectadas han servido para garantizar la integridad del proceso de selección;

• Seleccionar actividades de obras públicas y de rehabilitación de infraestructura comunitaria que generan beneficios económicos locales (en intervenciones de empleo de emergencia): por ejemplo, seleccionando actividades relacionadas con canales de riego, carreteras secundarias, puentes, desarrollo de terrenos agrícolas para rehabilitación de infraestructura, o retirada de escombros, el proyecto puede contribuir a aumentar la producción de cultivos y mejorar el acceso a los mercados y servicios sociales locales;

• Dar prioridad a empresas que fomenten la producción de energía sostenible: las empresas que suministran hidroelectricidad y energía solar, o que fomentan las cocinas que ahorran energía, a menudo tienen prioridad en los proyectos de recuperación empresarial en situaciones de crisis o posteriores a una crisis. Estas iniciativas pueden vincularse a programas que mejoren el acceso a la tierra o a iniciativas de gestión comunitaria de las tierras;

• Promocionar los vínculos con los servicios financieros locales: los proyectos de empleo de emergencia y de recuperación empresarial pueden incluir enfoques innovadores de microfinanciación, que utilicen microcréditos, ahorros y/o microseguros. Esto permite a los grupos, los hogares y los principales empresarios afectados por la crisis crear o ampliar sus empresas. Los beneficiarios pueden formar grupos de ahorro y lograr créditos en instituciones de microfinanciación o, como en el caso de Burundi, se puede retener un porcentaje de su salario y depositarlo en una cuenta bancaria hasta la finalización del período de empleo. (Véanse los estudios de casos de Burundi sobre empleo de emergencia y recuperación empresarial rápida). La introducción de un componente de ahorro en el origen de la iniciativa de empleo de emergencia de Burundi alentó a los beneficiarios a destinar parte de sus ganancias diarias al ahorro y les capacitó para trabajar con mentalidad y fines emprendedores, o bien para realizar inversiones a largo plazo en sus hogares o empresas (por ejemplo, educación). También se puede alentar a los beneficiarios del apoyo a la recuperación empresarial a destinar al desarrollo de su empresa un porcentaje de una subvención inicial. Esto garantiza la implicación y la sostenibilidad. En Somalia, se generó un 20% de la contribución comunitaria. La coordinación entre la concesión de subvenciones iniciales y las iniciativas locales de microfinanciación, si es que existen, resulta esencial para garantizar una contribución positiva a la restauración de los medios de vida;

• Apoyar la prestación de servicios de desarrollo empresarial: se trata de servicios no financieros (por ejemplo, de acceso al mercado, suministro de bienes de producción, acceso a la tecnología, desarrollo de productos, formación, infraestructura, etc.) que pueden ofrecerse a grupos, hogares y empresarios para ayudarles a desarrollar empresas después de una crisis. Sirven para complementar los servicios financieros (por ejemplo, el crédito);


• Integrar la formación, la educación y el aprendizaje, especialmente en proyectos dirigidos a los jóvenes: la OIT y el PNUD han puesto en marcha iniciativas conjuntas que combinan el apoyo al empleo de emergencia y/o a la recuperación empresarial, con evaluaciones de aptitudes y formación profesional (lo que incluye prácticas laborales o de aprendizaje, y becas), servicios locales de desarrollo económico y empresarial, por ejemplo en Kosovo y en Haití. Las subvenciones y los paquetes de ayuda inicial ofrecidos sin capacitación (o la formación que se proporciona sin ir acompañada de unas mejores oportunidades laborales) pueden desanimar fácilmente a los trabajadores jóvenes o sin experiencia. El programa de capacitación de personal directivo "Inicie y mejore su negocio" (SIYB, por sus siglas en inglés) de la OIT es un recurso particularmente útil para la formación en materia de recuperación empresarial, y está centrado en iniciar y mejorar pequeñas empresas como estrategia para crear más empleo y de mejor calidad que poder ofrecer a grupos, hogares y empresarios. La OIT ha desarrollado módulos de formación que pueden incorporarse o servir de continuación a una subvención de recuperación empresarial;

• Implicar al gobierno local, al sector privado y a las ONG y organizaciones basadas en la comunidad a nivel local en la planificación y la implementación de proyectos: la participación de instituciones y actores locales en la implementación puede contribuir al desarrollo de la capacidad local e incluso a la construcción del Estado. Es importante asegurarse de que se desarrolle de manera previa una estrategia de asociaciones público-privadas y de participación del sector privado. Un punto de partida para reunir al sector público y al sector privado es invertir en la creación de "empleo verde";

• Vinculación con los planes y programas de recuperación y desarrollo del gobierno a escala nacional y local: las intervenciones de empleo de emergencia y de recuperación empresarial pueden estar apoyadas por el PNUD y por otros asociados dentro de marcos nacionales. Los proyectos deben vincularse a las estrategias y planes de recuperación y desarrollo del gobierno a escala nacional y local. Cuando existan programas gubernamentales de empleo y obras públicas nacionales o locales, es importante integrar el empleo de emergencia en ellos; por ejemplo, en la India el PNUD ha apoyado al Gobierno en su implementación de la Ley de Garantías del Empleo Rural. En algunos países, los planes nacionales de empleo sirven como red de seguridad y ahora forman parte central e integral de la estrategia de protección social, habitualmente fuera del contexto de las crisis; y

• Vinculación con las políticas nacionales y el desarrollo institucional: los programas de recuperación de medios de vida comunitarios pueden fracasar a la hora de obtener resultados sostenibles si no están suficientemente vinculados a las políticas nacionales y el desarrollo institucional. En todas las intervenciones estratégicas que apoya (incluidas las dirigidas a lograr una recuperación rápida en situaciones de crisis y posteriores a una crisis), el PNUD se esfuerza por conseguir un crecimiento económico inclusivo a largo plazo, por reducir la pobreza y por lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).


2.3. MARCO DE RESULTADOS El siguiente cuadro ofrece ejemplos de productos, indicadores y actividades indicativos que podrían formar parte del marco de resultados y recursos de un proyecto de empleo de emergencia y/o de recuperación empresarial. Las circunstancias locales deben determinar si estos resultados, productos o actividades son adecuados, o si deben elaborarse otros alternativos para cumplir los requisitos:

CUADRO 5. MARCO DE RESULTADOS INDICATIVO RESULTADO: REVITALIZACIÓN Y ESTABILIZACIÓN DE LAS COMUNIDADES AFECTADAS POR UNA CRISISProductos Indicadores Actividades A. Empleo de emergencia

Identificación de oportunidades de empleo temporal para poblaciones afectadas por la crisis

• Evaluación y documentación de grupos destinatarios.

• Revisión/análisis de datos secundarios, incluida la experiencia adquirida, para configurar el diseño del programa;

• Establecimiento de acuerdos institucionales para la selección de beneficiarios y actividades;

• Selección de asociados en la implementación; y • Realización de estudios de referencia.

Actividades de empleo de emergencia implementadas impulsadas por la comunidad

• Volumen de escombros retirado (en metros cúbicos);

• Carreteras/canales limpiados (en kilómetros);• Letrinas limpiadas/rehabilitadas;• Terreno agrícola limpiado (en hectáreas); • Zanjas de drenaje limpiadas o estructuras

de mitigación de inundaciones reparadas (en metros);

• Número de días de trabajo generados; y• Número de hombres y mujeres

participantes/empleados.

• Implementar actividades del proyecto teniendo en cuenta las necesidades de la comunidad y la capacidad de los asociados; y

• Supervisar la configuración del sistema para medir el producto y los efectos.

Fortalecimiento de la capacidad de las instituciones

• Acuerdos de cooperación firmados con organizaciones bilaterales o multilaterales;

• Calidad y eficacia de los servicios prestados; y• Disponibilidad del calendario y la calidad

del seguimiento y los datos recogidos de los asociados en la implementación (en línea o bien mediante informes).

• Evaluación de la capacidad de los asociados en la implementación;

• Impartición de una capacitación específica para proyectos de "dinero por trabajo";

• Celebración de acuerdos de cooperación con asociados claves; y

• Redacción de propuestas.

B. Recuperación empresarial

Oportunidades empresariales aprovechadas

• Número y tipo de pequeñas empresas identificadas; y

• Número de hombres y mujeres empresarios identificados.

• Evaluación de la recuperación económica local llevada a cabo;

• Paquete de comunicaciones desarrollado; y• Evaluación y documentación de grupos destinatarios.

Empresas locales consolidadas

• Número de puestos de trabajo protegidos;• Importe de subvenciones iniciales (en

dólares de los EE.UU.) concedidas por género y tipo de empresa;

• Número de microempresas y de pequeñas y medianas empresas creadas seis meses después del inicio del proyecto;

• Empleo por cuenta propia o por cuenta ajena creado, por sexos;

• Servicios de desarrollo empresarial prestados a un X% de los receptores de subvenciones en los X meses siguientes a la fecha de inicio del proyecto;

• Mercados rehabilitados/creados;• Receptores de capacitación empresarial; y• Empresas beneficiarias de

microfinanciación.

• Creación de un comité de análisis para examinar e identificar empresas prometedoras;

• Constitución de mecanismos de distribución y supervisión de subvenciones;

• Elaboración de perfiles de los beneficiarios directos: establecimiento de una referencia para cuantificar los efectos;

• Evaluación de necesidades de capacitación;• Evaluación de la capacidad de los asociados potenciales y

selección de asociados para implementar las actividades del proyecto;

• Selección de servicios de desarrollo empresarial o establecimiento de un centro de servicios de desarrollo empresarial que resulte accesible a las personas afectadas por la crisis y que preste servicios a microempresas y a pequeñas empresas del sector estructurado y no estructurado;

• Provisión de un sistema integrado de capacitación profesional, empresarial y en materia de prevención de conflictos;

• Vinculación de los hogares y las comunidades con los servicios de microfinanciación; y

• Servicios de evaluación y seguimiento.


2.4. IDENTIFICACIÓN Y MITIGACIÓN DE LOS RIESGOSEl riesgo, tal y como se define en la política del PNUD, es la posibilidad de que un acontecimiento tenga lugar y afecte al logro de los productos. Como tal, puede representar una amenaza o la pérdida de una oportunidad. El riesgo es un factor importante que hay que considerar al diseñar cualquier proyecto: para obtener directrices detalladas, se puede consultar la sección Gestión del Riesgo Institucional de las Políticas y Procedimientos de Operaciones y Programas del PNUD, que deberían examinarse detenidamente.

El cuadro 6 describe algunos de los riesgos comunes que cabe esperar que surjan durante un proyecto de empleo de emergencia y de recuperación empresarial, así como algunas medidas dirigidas a su mitigación. Es importante señalar que la lista no es exhaustiva, y en cada nuevo contexto existirán circunstancias particulares. Es necesario que antes de emprender el proyecto la oficina en el país lleve a cabo de manera sistemática un examen exhaustivo de los riesgos y las estrategias dirigidas a mitigarlos.

CUADRO 6. RIESGOS COMUNES Y MEDIDAS DE MITIGACIÓN ASOCIADAS Clasificación del riesgo

Naturaleza del riesgo Actividades de mitigación del riesgo

En materia de reputación

• El PNUD no es capaz de ofrecer a tiempo o de mantener un control de calidad de las intervenciones a gran escala;

• Escasa capacidad de implementación por parte de los asociados;

• Los proyectos/programas alimentan las tensiones y llevan a protestas o a conflictos que afectan de manera negativa a la reputación del PNUD; y

• Escasez inesperada de fondos.

• Establecer una estrategia de comunicación para gestionar las expectativas;

• Precalificar a las ONG, solicitar apoyo temporal en términos de capacidad (a través de los mecanismos SURGE o ExpRes), solicitar la activación de procedimientos de vía rápida;

• Poner en práctica un sistema de seguimiento riguroso;

• Seleccionar asociados que puedan rendir cuentas al PNUD, que tengan capacidad para alcanzar los productos del proyecto y que estén considerados justos y neutrales por parte de las comunidades implicadas;

• Ofrecer apoyo para desarrollar las capacidades de las ONG y las organizaciones basadas en la comunidad a nivel local;

• Llevar a cabo un análisis adecuado del conflicto y del mercado; y

• Crear un marco institucional claro y/o unos acuerdos permanentes con las autoridades nacionales/locales que definan las políticas y el grado de participación.

De seguridad • El apoyo no llega a las áreas de destino debido a la inseguridad; y

• No es posible entregar los fondos a los beneficiarios.

• Entrega a través de intermediarios, como organismos gubernamentales, ONG u organizaciones basadas en la comunidad a nivel local, o bien organizaciones del sector privado.

Ambientales • Uso no sostenible de recursos naturales debido a la urgencia de la creación de empleo; y

• Los efectos de un proyecto de grandes dimensiones sobre el uso de los recursos naturales que desempeñan un papel en la generación de conflictos.

• Identificar los riesgos ambientales y la función de los recursos naturales en el conflicto, y abordarlos en la fase de planificación del proyecto.

Relacionados con el género

• Reforzar determinados papeles específicos de cada género mediante la elección de proyectos de empleo; y

• Excluir involuntariamente a las mujeres de la participación en proyectos (debido a las obligaciones domésticas o a que no se les permite tomar parte en determinados tipos de trabajo, etc.).

• Identificar riesgos claves relacionados con el género para el contexto y abordarlos en la fase de planificación del proyecto.


2.5. MODALIDADES DE GESTIÓNLa gestión de proyectos de empleo de emergencia y de recuperación empresarial es una actividad compleja que precisa de conocimientos técnicos que no siempre están disponibles en la oficina del PNUD en el país. En tales casos, la opción más eficaz, previa consulta con el gobierno y los donantes, puede ser desarrollar el programa existente e integrar un componente de empleo de emergencia o de recuperación empresarial dentro de un tipo de programa permanente "por zonas". Las iniciativas por zonas, que estaban en marcha en el momento de producirse el desastre, han demostrado ser enfoques de programación versátiles, que se pueden ampliar para incorporar los desafíos en materia de respuesta rápida y recuperación temprana después del desastre. Si no es posible desarrollar un proyecto por zonas, puede ser necesario fortalecer las capacidades de la oficina en el país a corto plazo, hasta que se produzca el nombramiento en régimen de dedicación exclusiva de un experto en empleo de emergencia o recuperación empresarial que se ocupe de la gestión del proyecto.

CUADRO 6. RIESGOS COMUNES Y MEDIDAS DE MITIGACIÓN ASOCIADAS (CONT.) Clasificación del riesgo

Naturaleza del riesgo Mitigación del riesgo

Financieros y de transparencia

• Recursos que se desvían y que no llegan a la población de destino, es habitual la actitud de vivir de las rentas;

• Desvío de fondos hacia comportamientos antisociales o actividades delictivas; y

• Selección de beneficiarios expuesta a fraude (por ejemplo, listas de falsos trabajadores).

• Implementación del seguimiento de manera cuidadosa, sistemática y rigurosa;

• Modalidades de pago innovadoras, como cuentas de dinero móviles (a través del teléfono celular); e

• Inspecciones aleatorias, proceso de registro adecuado, coordinación estrecha con las autoridades y las comunidades locales/centrales, y, en la medida de lo posible, un proceso transparente y participativo en el diseño, la evaluación y la ejecución del proyecto.

Específicos de cada proyecto

• Crear expectativas indebidas en el sentido de que el programa creará más oportunidades de empleo a más largo plazo de lo que está previsto;

• Trabajos que no se ejecutan con la suficiente calidad técnica o que no presentan la suficiente resistencia ante desastres y que se convierten en una rémora;

• Errores de concepto públicos sobre el proyecto que generan protestas por parte de la población;

• Descontento público causado por una falta de coordinación con otras organizaciones que trabajan en el mismo ámbito pero con diferentes criterios;

• El proyecto no tiene suficientemente en cuenta aspectos de igualdad social y de género (por ejemplo, las mujeres o las personas con discapacidad están en desventaja porque las exigencias de trabajo físico favorecen a la mano de obra masculina sin discapacidad);

• Búsqueda de trabajo por parte de niños que no han alcanzado la edad laboral mínima;

• Distorsión del mercado laboral: unos salarios demasiado elevados pueden desviar a la mano de obra de actividades productivas y del empleo en el sector privado; y

• La oferta de oportunidades de empleo y capacitación no se corresponde con las necesidades actuales del mercado.

• Diseñar el proyecto de acuerdo con el enfoque de tres vías de las Naciones Unidas, en especial el vínculo entre los componentes A y B (por ejemplo, combinar empleo de emergencia con medidas de capacitación profesional y otros apoyos a los medios de vida, contando con información procedente del análisis del mercado laboral);

• Desarrollar una estrategia de comunicaciones sólida en torno a los objetivos y las actividades de proyecto planificados;

• Elaborar mapas de peligrosidad y una programación sensible ante los desastres, poner en marcha un intenso control de calidad técnica con suficiente capacidad de ingeniería civil para supervisar las obras;

• Establecer un mecanismo de coordinación (por ejemplo, a través del grupo temático del PNUD para actividades específicas de recuperación temprana);

• Participar activamente en la comunidad a lo largo de todo el ciclo del proyecto;

• Incluir cuotas o actividades específicas para grupos desfavorecidos;

• Verificar la edad de los trabajadores jóvenes y supervisar estrechamente su participación en las actividades del proyecto;

• Establecer de manera cuidadosa unos salarios y unas subvenciones de recuperación empresarial que eviten trastornos en el mercado de bienes y de mano de obra; y

• Aplicar unos criterios claros y transparentes para la presentación y la aprobación de propuestas de subvención dirigidas a la recuperación empresarial.


Es posible disponer fácilmente de capacidades temporales complementarias a través de los mecanismos de despliegue SURGE o ExpRes del PNUD , ambos pertenecientes a la Dirección de Prevención y Recuperación de Crisis. El mecanismo SURGE ha sido diseñado para desplegar capacidad interna con experiencia , esto es, personal del PNUD, con el fin de apoyar a las oficinas en los países que responden a las necesidades operacionales y programáticas inmediatas generadas por una crisis. Por su parte, el mecanismo ExpRes tiene como fin el despliegue de consultores expertos para ofrecer apoyo a las oficinas en los países en el contexto de cualquier iniciativa de prevención y recuperación de crisis.

La estructura y la composición del equipo de empleo de emergencia o de recuperación empresarial deberá reflejar las aspiraciones del método de prestación de los servicios previsto por la oficina en el país y las contrapartes gubernamentales (véase el siguiente párrafo, relativo a las distintas modalidades de implementación y de acuerdos con las partes responsables existentes). En un contexto posterior a una crisis grave serán necesarios expertos que cuenten con conocimientos especializados y técnicos, experiencia previa y un pleno conocimiento del empleo de emergencia o de la recuperación empresarial. Se han desarrollado perfiles laborales genéricos de SURGE, es decir, las funciones de un experto en empleo de emergencia y recuperación empresarial, capaz de ayudar en el inicio o de dirigir un proyecto inmediato del PNUD de empleo de emergencia o de recuperación empresarial. (En caso de que sea necesario movilizar apoyo a corto plazo a través del mecanismo SURGE, la oficina del PNUD en el país debería llevar a cabo de manera simultánea una labor ímproba de contratación para garantizar la sucesión del Asesor temporal de SURGE con el nombramiento permanente de un Director del Proyecto.)

Con independencia de la modalidad de implementación, tan pronto como el proyecto esté plenamente concebido y aprobado por el Comité Local de Evaluación de Proyectos (CLEP), es imperativo que se ponga inmediatamente en marcha la implementación. Los proyectos de empleo de emergencia o de recuperación empresarial deben incluir medidas para dar máxima prioridad a los componentes de empleo y de empresa en una consulta estrecha con la comunidad, acordar los criterios de selección, determinar las áreas de mayor necesidad y formalizar el compromiso con las "partes responsables", que poseen las capacidades especializadas y los enfoques de participación comunitaria requeridos.

Un programa exhaustivo de empleo de emergencia o de recuperación empresarial debe incorporar las siguientes funciones básicas: 1) un equipo directivo del proyecto, responsable de la implementación cotidiana de las actividades; 2) una capacidad de seguimiento de proyecto, con la garantía de calidad de la oficina del PNUD en el país; y 3) apoyo operacional (conocimientos especializados en finanzas, recursos humanos, adquisiciones, seguridad, bases de datos y administración).

En función de las dimensiones de las operaciones necesarias, el conjunto de la estructura de personal del proyecto puede ser el siguiente: 1) un Director del Proyecto; 2) un Director Adjunto del Proyecto; 3) Expertos en Participación Comunitaria (el tamaño del equipo basado en la comunidad también depende de la escala del desastre); 4) Expertos especializados en áreas como: desarrollo de empresas, desarrollo de mercados, medios de vida y/o ingeniería; 5) Facilitadores de Proyecto (recuperación empresarial); 6) Jefes de Equipo (para empleo de emergencia), responsables de la gestión diaria de la actividad en los lugares de trabajo, como supervisar a una treintena de trabajadores, mantener unos registros de asistencia y facilitar el desembolso de pagos a los trabajadores; 7) Supervisores de Instalaciones (para empleo de emergencia), si el proyecto está vinculado a actividades de rehabilitación de infraestructura comunitaria o de gestión de escombros; 8) un Administrador de Bases de Datos; 9) un Oficial de Comunicaciones; 10) Oficial(es) de Adquisiciones/Contratos; 11) Oficial(es) de Finanzas; 12) Oficial(es) de Recursos Humanos; y 13) Auxiliares de Oficina y Administrativos.

Determinación de la modalidad de implementación y las partes responsablesLa oficina en el país tiene varias opciones en cuanto al modo de implementar el proyecto. En la fase de planificación del proyecto, la oficina en el país debe examinar detenidamente las necesidades y los instrumentos disponibles para la selección y la contratación de posibles asociados, que se detallan en la sección "Definición del proyecto" de las Políticas y Procedimientos de Operaciones y Programas del PNUD.

Para cualquier proyecto, en consulta con el organismo de coordinación del gobierno, el PNUD seleccionará un único asociado en la implementación que responderá ante ambos. La selección del asociado en la implementación se basa en una evaluación de su capacidad para gestionar con eficacia el proyecto y obtener los productos previstos. El asociado en la implementación puede ser una entidad gubernamental ("implementación nacional"), el PNUD ("implementación directa"), un organismo de las Naciones Unidas, una organización de la sociedad civil o una organización intergubernamental autorizada que no forme parte del sistema de las Naciones Unidas. Las modalidades de implementación más utilizadas inmediatamente después de una crisis son la implementación directa o la implementación nacional: 1. Implementación directa: el PNUD asume toda la responsabilidad de la implementación del proyecto y contrata

directamente a todo el personal mediante contratos celebrados por el PNUD a estos efectos. En la mayoría de entornos de crisis, el gobierno de acogida o los donantes piden al PNUD que gestione directamente un programa o proyecto (implementación directa).

2. Implementación nacional: en muchos países en que se ejecutan programas, el PNUD opta por ofrecer su apoyo en un entorno de implementación nacional, en el que una entidad gubernamental participa como asociado en la implementación del proyecto en concreto. Esta modalidad permite que el proyecto se integre totalmente en las instituciones, las estructuras y los sistemas nacionales.


Una vez seleccionado al asociado en la implementación, este puede celebrar acuerdos con otras organizaciones, denominadas “partes responsables”, que proporcionan bienes y servicios para el proyecto, llevan a cabo actividades relacionadas con este o contribuyen al logro de sus productos. Las partes responsables responden directamente ante el asociado en la implementación. Si el PNUD no es el asociado en la implementación, por ejemplo, en el marco de una implementación nacional, de todos modos puede prestar apoyo en procesos cruciales, como la contratación y las adquisiciones, en calidad de parte responsable. Entre las partes responsables también se puede incluir a las entidades gubernamentales, las empresas del sector privado, los organismos de las Naciones Unidas o las organizaciones de la sociedad civil. Para obtener más información sobre todas las posibles configuraciones de los asociados en la implementación y las partes responsables, así como sobre los procedimientos e instrumentos conexos para la contratación de las partes responsables, véanse las Políticas y Procedimientos de Operaciones y Programas.

A menudo, las organizaciones de la sociedad civil, como las ONG o las organizaciones basadas en la comunidad, participan como partes responsables en proyectos de empleo de emergencia y de recuperación empresarial. Las opciones y modalidades de participación de las organizaciones de la sociedad civil también se detallan en las Políticas y Procedimientos de Operaciones y Programas. La oficina en el país debe prever el tiempo suficiente durante la fase de planificación para realizar todos los procesos de evaluación, selección y formalización de la colaboración con asociados, en particular las acciones relativas a la contratación y las adquisiciones, y estudiar la posible aplicación de medidas destinadas a ahorrar tiempo, como los procedimientos de vía rápida del PNUD. Los acuerdos con el asociado en la implementación y las partes responsables se deben elaborar con las funciones y las responsabilidades bien definidas, incluidas las del PNUD.

Disposiciones de implementación del proyecto - PNUD SOMALIA Diagrama 1. Proyecto zonal de recuperación temprana en el centro y sur de Somalia (2008-2010)

En Somalia, el PNUD implementó un proyecto zonal de recuperación temprana que incluyó un componente de empleo de emergencia, a través de la rehabilitación de infraestructura comunitaria, así como un componente de recuperación empresarial dirigido a hogares en comunidades vulnerables. El asociado en la implementación del proyecto fue el PNUD en el marco de la modalidad de implementación directa. Con arreglo al documento del proyecto, y tal y como aprobó la Junta del Proyecto, el PNUD contrató a varias partes responsables, principalmente organizaciones de la sociedad civil y empresas consultoras locales. Entre las organizaciones de la sociedad civil asociadas elegidas para el proyecto figuraban ONG locales y organizaciones basadas en la comunidad preseleccionadas que presentaban un historial de trabajo con comunidades locales, para facilitar la planificación participativa. Se las captó mediante la modalidad de subvención con microcapitales, lo que permitió al PNUD integrar en el proyecto un poderoso componente de desarrollo de capacidades, con el fin de impulsar la implicación y la capacidad de las organizaciones de la sociedad civil. El proyecto apoyaba el empoderamiento de las comunidades garantizando que todas las actividades de rehabilitación de infraestructura fueran acompañadas de actividades de capacitación, concienciación, promoción e intercambio de conocimientos, con el fin de desarrollar las capacidades para el mantenimiento de la infraestructura comunitaria, la gestión de los recursos naturales, la gestión de la agricultura y el ganado, así como aptitudes para las pequeñas empresas.

Debido a las condiciones de seguridad y a la imposibilidad de que el personal del PNUD accediera a las zonas en las que se estaba ejecutando el proyecto, se contrató a empresas consultoras privadas multidisciplinares (a través de un proceso de licitación) para prestar servicios específicos, como supervisión y verificación de las obras, así como elaboración de informes, desarrollo de capacidades y apoyo técnico.

Hubo participación de instituciones gubernamentales para garantizar la armonización de las intervenciones con los planes nacionales y su calidad. La participación de las autoridades locales buscó garantizar la selección de los beneficiarios y la identificación y el establecimiento de prioridades en materia de necesidades, y dicha participación se mantuvo durante la implementación del proyecto para minimizar las tensiones y los conflictos, fomentar la reconciliación local y garantizar la sostenibilidad y la implicación. Presentaron cartas de compromiso para demostrar el apoyo del Gobierno a las iniciativas y garantizar la funcionalidad y el mantenimiento de las obras. Además, se asociaron con el PNUD para apoyar la ejecución de actividades específicas del proyecto, como la rehabilitación de mercados y carreteras.


2.6. APOYO OPERACIONALEl apoyo operacional abarca aspectos relativos a finanzas, recursos humanos, adquisiciones, seguridad, tecnología de la información/bases de datos y administración. En una situación posterior a un desastre, los desafíos operacionales notificados con más frecuencia atañen a cuestiones relativas al acceso físico, las adquisiciones y el transporte. En un entorno posterior a una crisis, se pueden solicitar los procedimientos de vía rápida especiales del PNUD. Estos procedimientos sirven para aumentar la agilidad operacional y financiera de las oficinas en los países y permitir la rápida dotación de personal y adquisición de los bienes y servicios esenciales.

Además de adoptar medidas de organización dirigidas a acelerar y simplificar los procesos administrativos, las oficinas del PNUD en los países deberán preparar a los comités locales para el examen y la aprobación de documentos de licitación, dado que los equipos de adquisición y contratación se verán expuestos a una considerable presión. Los procedimientos de vía rápida no eximen de las responsabilidades relativas a la utilización, la supervisión, el seguimiento y la presentación de informes adecuados. La oficina del PNUD en el país también deberá asegurar suficiente capacidad en materia de recursos humanos, adquisiciones y administración, máxime teniendo en cuenta que puede verse afectada por la crisis o enfrentarse a nuevos requisitos generados por ella.

2.7. ALIANZASLas siguientes entidades figuran entre los asociados potenciales del PNUD en proyectos de empleo de emergencia y de recuperación empresarial:

CUADRO 7. ASOCIADOS CLAVE Posible organismo asociado

Ámbito de alianza País en el que se utilizó la alianza

OIT Un asociado importante en todos los temas relacionados con el empleo. Cuenta con amplia experiencia en capacitación profesional (lo que incluye prácticas laborales o de aprendizaje, y becas), y servicios locales de desarrollo económico y empresarial. Otras áreas en las que la colaboración entre el PNUD y la OIT suele agregar valor son los estudios sobre el mercado laboral, el desarrollo de microempresas y pequeñas y medianas empresas y los análisis de la cadena de valor.

Kosovo, Nepal, Somalia

PMA La colaboración con el PMA es fundamental en proyectos que conllevan ayuda alimentaria, como los del tipo "dinero por trabajo" o "comida por trabajo". El PMA y la FAO también son asociados cruciales en los casos en los que las actividades de las empresas están relacionadas con la seguridad alimentaria y la producción agrícola.

Eritrea, Haití, Nepal, Somalia, Iraq

FAO La cooperación con la FAO y el PMA resulta esencial cuando las actividades empresariales guardan relación con la producción agrícola y la seguridad alimentaria. Estas colaboraciones permiten desarrollar las aptitudes de las pequeñas empresas.

Somalia

Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR)

Da respuesta a las necesidades de retorno o reasentamiento de los desplazados internos. Iraq

FNUDC Proporciona capital de inversión, desarrollo de capacidades y servicios de asesoramiento técnico para promover las microfinanzas y el desarrollo local.

Nepal

Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA)

Los enfoques de gestión de los ecosistemas se pueden adaptar en la creación de "empleos verdes", es decir, puestos de trabajo que contribuyen a preservar o restaurar la calidad del medio ambiente.

Véase la Iniciativa de PNUD-PNUMA de Pobreza y Medio Ambiente

ONU-Hábitat Aporta sus amplios conocimientos especializados en rehabilitación de infraestructura comunitaria e intervenciones en materia de refugio, que resultan muy pertinentes en las intervenciones de empleo de emergencia.

Haití

Voluntarios de las Naciones Unidas (VNU)

Los VNU aglutinan un conjunto de capacidades pertinentes que han resultado útiles en iniciativas pasadas (como supervisores de instalaciones o coordinadores de programas de reintegración).

Burundi

Banco Mundial Ha respaldado la creación de una ventanilla única a escala municipal con el fin de racionalizar la normativa que afecta a las empresas.

Kosovo


CUADRO 7. ASOCIADOS CLAVE (CONT.)Posible organismo asociado

Ámbito de alianza País en el que se utilizó la alianza

Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCAH)

Sus redes regionales integradas de información son muy útiles en varios países para la difusión de artículos de fondo especializados.

Somalia

Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos (UNOPS)

Colabora con el PNUD en el examen de planes de negocio presentados por las operaciones de microfinanzas.

Myanmar

Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF)

Suministro de artículos de emergencia y prestación de servicios sociales básicos a repatriados. Además aporta conocimientos especializados en materia de rehabilitación de instalaciones de agua y saneamiento, escuelas e infraestructura sanitaria.

Eritrea

Organizaciones de la sociedad civil

Las ONG y las organizaciones basadas en la comunidad internacionales y locales suelen realizar una contribución valiosa al trabajar con las comunidades locales y han respaldado diversas actividades en el marco de proyectos de empleo de emergencia y recuperación empresarial, desde la planificación comunitaria hasta el seguimiento o el apoyo al desarrollo de pequeñas empresas. Con frecuencia, las organizaciones basadas en la comunidad son las más eficaces a la hora de movilizar la mano de obra de la comunidad. Los proyectos de empleo de emergencia presentan a menudo una oportunidad para establecer alianzas que fortalecen la sociedad civil local y permiten mejorar los resultados de los proyectos.

Indonesia, Myanmar, Nepal, Somalia, Haití

Sector privado Participa en el diseño de edificios resistentes a los desastres y apoya el desarrollo de microempresas para los pobres.

Indonesia, Somalia

2.8. SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓNDurante el diseño de cualquier proyecto, se debe establecer un marco y un sistema de seguimiento y evaluación (SyE), que deben estar en funcionamiento desde el momento en que se inicie la implementación, a fin de proporcionar una base para la gestión eficaz y la elaboración de informes sobre la marcha de los trabajos que permita evaluar el logro de los resultados planificados. Se ofrecen directrices al respecto en el apartado 2.9 de la sección "Definición de un proyecto" de las Políticas y Procedimientos de Operaciones y Programas y en el Manual del PNUD de Planificación, Seguimiento y Evaluación de los Resultados de Desarrollo. El Compendio de Planificación, Seguimiento y Evaluación sensibles a situaciones de conflicto, de la Dirección de Prevención y Recuperación de Crisis del PNUD, ofrece directrices adicionales. El presupuesto del proyecto debe incluir una dotación para contar con los recursos humanos y financieros necesarios para las tareas de SyE.

En un proyecto de empleo de emergencia, es particularmente importante llevar a cabo un seguimiento constante con el fin de proporcionar información crucial y oportuna a los interesados clave. El proceso de seguimiento identifica la experiencia adquirida, informa a los encargados de la toma de decisiones sobre diversos temas y garantiza que se disponga de pruebas sólidas para respaldar la gestión del proyecto y su promoción con los asociados. A continuación se ofrecen algunos ejemplos de información clave que será necesario supervisar en el marco de los proyectos de empleo de emergencia:

• Número de participantes (desglosado por sexos y por otros criterios pertinentes) y si los pagos llegan correctamente a estos (con relación a las personas registradas);

• Si las obras públicas finalizan correctamente y respetando los plazos establecidos: por ejemplo, rehabilitación de canales de riego, reconstrucción de escuelas, retirada y eliminación segura de escombros, etc.;

• Cómo utilizan los pagos los participantes;• Efectos sobre los hogares de los participantes y sobre los mercados locales; • Índice de progreso en relación con los resultados previstos; • Desembolso real o porcentaje de desembolso con respecto a la previsión de uso de los recursos; y• Desempeño de los asociados, de conformidad con los productos o entregables acordados: este indicador es particularmente

importante cuando se trabaja con un número elevado de ONG o de organizaciones basadas en la comunidad.

En un proyecto de recuperación empresarial también es necesario llevar a cabo un seguimiento continuo. A modo de ejemplos de información clave que será necesario supervisar en este caso cabe citar los siguientes:

• Si las subvenciones y los paquetes de ayuda iniciales llegan a los participantes;• Cómo utilizan los participantes estas subvenciones o paquetes de ayuda;


• El progreso de las empresas de los participantes; • Efectos sobre los hogares de los participantes y sobre los mercados locales; e• Índice de progreso en relación con los resultados previstos.

El seguimiento puede correr directamente a cargo del PNUD, ya sea a través del personal del proyecto o del programa. No obstante, en situaciones complejas se recomienda también encargar el seguimiento a agentes externos, como, por ejemplo, ONG, empresas del sector privado o universidades locales que estén preparadas para ello. La separación de las funciones de implementación y seguimiento es importante para mantener unas normas de seguimiento suficientemente independientes. Somalia y el Iraq aportan experiencias muy útiles en este sentido.

A continuación se enumeran algunas herramientas de seguimiento que han resultado útiles en la programación de intervenciones de empleo de emergencia y/o de recuperación empresarial:

Las evaluaciones de las intervenciones de empleo de emergencia y/o recuperación empresarial no deberían examinar únicamente el logro de los productos del proyecto y la contribución de este a los resultados, sino considerar también su eficacia en función de los costos, la estrategia de eliminación gradual o de salida de la intervención, la sostenibilidad de los resultados y cualquier posible efecto negativo sobre los beneficiarios y sobre el mercado local. Mediante el uso de las conclusiones del seguimiento y la evaluación al final del proyecto, el PNUD puede preparar un estudio de casos para llevar a cabo una difusión amplia de esas conclusiones y para utilizarlas en la promoción de las políticas. La experiencia adquirida puede contribuir al desarrollo de sistemas nacionales de protección social así como a promover los conocimientos sobre la recuperación temprana a escala mundial.

Recuadro 2. Herramientas de seguimiento

1. Estudios de referencia: se trata de un estudio que establece unos datos de referencia sobre variables clave como los ingresos, patrones de consumo, mecanismos de adaptación, índices de supervivencia y crecimiento de las microempresas, etc., para posibilitar el rastreo de los avances hacia los resultados y también para medir el impacto del proyecto (véase, más adelante, la evaluación de los efectos económicos). Cuando no sea posible realizar un estudio de referencia antes de que comience el proyecto, se debe llevar a cabo un análisis retrospectivo a efectos de evaluación;

2. Auditoría social: una herramienta para medir el grado de repercusión, a nivel comunitario y de los hogares, del trabajo realizado en el marco de un proyecto de empleo de emergencia. También puede ser utilizada para recoger información sobre el uso y los efectos de los paquetes y las subvenciones iniciales. Se realiza mediante un sencillo cuestionario, una encuesta de salida o entrevistas estructuradas, con el objeto de obtener la opinión de los beneficiarios y las comunidades de destino sobre la pertinencia del proyecto, la utilidad de los activos creados/rehabilitados, la experiencia de los participantes con el proyecto, y la forma en que los trabajadores utilizan los pagos recibidos;

3. Verificaciones aleatorias periódicas: pueden ser utilizadas en emplazamientos laborales de empleo de emergencia para comprobar si los trabajadores presentes en el emplazamiento son los mismos que figuran en la base de datos, así como si las fichas de asistencia se rellenan correctamente, etc.;

4. Estudios de mercado rápidos: sirven de complemento a una evaluación de emergencia del mercado, y miden las tarifas de trabajo eventual para obreros no calificados, así como el precio de otros bienes y materiales. El seguimiento periódico durante el proyecto de los precios y salarios (es decir, mensualmente) puede indicar si la inyección de efectivo causa inflación o distorsiones del mercado;

5. Línea directa: para presentar quejas anónimas a través de mensajes de texto (SMS), por teléfono o por correo electrónico. Si bien todos los proyectos deben buscar la transparencia, el procedimiento de reclamación ha de contar con un grado de anonimato, al menos inicialmente. Las quejas anónimas pueden reducir el riesgo de represalia, que en algunos contextos de crisis puede representar una grave amenaza para las vidas y los bienes. Es recomendable evitar los métodos de queja con acceso público, como por ejemplo Twitter o Facebook;

6. Bases de datos: la creación de una base de datos interactiva en Somalia y en el Iraq posibilitó contar con información oportuna sobre los progresos en relación con los hitos acordados, e incrementó la transparencia y la responsabilidad, al permitir que interesados como el Gobierno, los donantes y los organismos de las Naciones Unidas descargaran informes sobre las ubicaciones de los proyectos, su naturaleza, los presupuestos y los beneficiarios. Las bases de datos creadas con este fin se actualizan regularmente (por ejemplo, cada semana) y pueden ser una herramienta útil para supervisar la implementación de los proyectos de recuperación empresarial, especialmente para la recogida y aprobación de propuestas, y la distribución de paquetes y subvenciones iniciales; y

7. Evaluación de los efectos económicos: su objetivo es cuantificar la repercusión económica de los pagos en efectivo sobre los ingresos de los beneficiarios, sus patrones de consumo, los mecanismos de adaptación o los niveles de producción, así como medir los efectos multiplicadores de la inyección de efectivo en la economía, lo que incluye la aparición de empresas derivadas de actividades de empleo de emergencia o subvenciones iniciales para medios de subsistencia. Este tipo de evaluaciones también se puede utilizar para medir la transición hacia el empleo a más largo plazo, la evolución de los salarios y los precios en el mercado, y el efecto en el sector privado (especialmente en las decisiones de contratación), así como su contribución a la estabilidad social y política.


De forma más general, los siguientes principios tienen por objetivo orientar la planificación, el seguimiento y la evaluación para lograr la sensibilización con respecto a los conflictos:

• Toda la programación debe tener en cuenta las tensiones, así como los conflictos posibles o existentes, y debe llevarse a cabo de tal forma que minimice las tensiones, en lugar de exacerbarlas;

• Es necesario tener en cuenta en todas las decisiones la seguridad de todos los implicados (personal encargado de la ejecución del programa, beneficiarios, personal encargado del seguimiento y la evaluación, etc.); y

• Las situaciones de crisis son por lo general dinámicas, y es habitual que se produzcan cambios rápidamente. Por consiguiente, se debe dotar de flexibilidad a la necesidad de revisar los objetivos de la programación para que sigan ajustándose a la situación, así como a los plazos y los métodos adecuados de recopilación de datos.

2.9. ESTRATEGIA DE COMUNICACIÓNUna estrategia de comunicación sobre una intervención de empleo de emergencia y de recuperación empresarial resulta esencial y debe dirigirse específicamente a las siguientes audiencias:

• Beneficiarios/participantes: aquellas personas que necesitan conocer la duración limitada del empleo, los criterios de selección, el proceso de establecimiento de salarios, los procedimientos de registro, el enfoque geográfico, etc.;

• Autoridades gubernamentales y locales: deben estar informadas sobre los progresos realizados a fin de promover su liderazgo y su participación; y

• Medios de comunicación, donantes y público en general: es necesario informarlos de los progresos realizados y sensibilizarlos sobre posibles problemas antes de que se divulgue información errónea. Esta medida puede incluir la organización de visitas sobre el terreno.

La estrategia de comunicación debe incluir un componente sólido de información pública que articule claramente las esferas de responsabilidad entre el PNUD, el gobierno y otras partes interesadas. De esta forma se cumple el doble objetivo de mitigar los riesgos para la organización e inculcar un sentimiento de implicación en el programa.

La estrategia debe estar respaldada por una partida presupuestaria específica para el proyecto que pueda servir para financiar diversas herramientas y actividades fundamentales (como vídeos, mensajes de radio, folletos, un sitio web, etc.). Entre otros ejemplos de herramientas de comunicación prácticas y eficaces utilizadas en los proyectos de empleo de emergencia del PNUD cabe citar:

• Un sitio web público con capacidad para ubicar geográficamente y rastrear el progreso de todos los proyectos, tanto del PNUD Iraq como del PNUD Somalia. El sitio proporciona transparencia, facilita la rendición de cuentas y fomenta la visibilidad de los resultados logrados; y

• Emisión de una dramatización radiofónica sobre creación de empleo en Somalia con el fin de informar a la ciudadanía en general sobre los proyectos, el número de beneficiarios y las tarifas diarias de "dinero por trabajo".

A continuación se recogen algunos mensajes clave en los que se debe hacer hincapié al dirigirse a los medios de comunicación y a los donantes.

Mensajes clave sobre empleo de emergencia1. Los proyectos de empleo de emergencia implican a comunidades afectadas por la crisis en su propia recuperación,

y pueden incentivar la dignidad y la autoestima de los individuos, ya que como beneficiarios podrán obtener unos ingresos para mantenerse a sí mismos y sus hogares, y decidir sobre la utilización de dichos ingresos;

2. El efecto rápido de la alta visibilidad en las zonas afectadas da esperanza a la población, que percibe que la recuperación avanza. La rápida retirada de escombros y rehabilitación de la infraestructura resulta esencial para la recuperación del conjunto de la comunidad y la rehabilitación de las tierras, y también fomenta una pronta regeneración de las empresas;

3. Cada dólar procedente de las contribuciones de los donantes va a parar de manera prácticamente integra a la población afectada y no se destina a cubrir enormes gastos generales; y

4. Un número X de personas, con un porcentaje Y de mujeres (que posiblemente encabezan sus respectivos hogares), se benefician del proyecto al obtener un empleo a corto plazo (y, probablemente, también se benefician de iniciativas de capacitación, planes de ahorro, etc.).


Mensajes clave sobre la recuperación empresarial1. Las subvenciones iniciales implican a los beneficiarios en su propia recuperación después de una crisis. Esto puede

incentivar la dignidad y la autoestima de los (micro)empresarios, al ser capaces de crear o reactivar sus empresas y de lograr unos ingresos para mantenerse a sí mismos y sus hogares;

2. La recuperación de empresas contribuye a la seguridad de unos ingresos domésticos sostenibles y a la recuperación económica local. Las microempresas y las pequeñas empresas pueden generar ingresos a través del autoempleo y, si la empresa crece, pueden crear puestos de trabajo adicionales. Además, la recuperación de pequeñas empresas contribuye de manera inmediata a la revitalización de la economía por medio de la producción de bienes y servicios para los mercados locales (por ejemplo, alimentos, transporte, fabricación de ladrillos, etc.);

3. Un número X de personas, con un porcentaje Y de mujeres (que posiblemente encabezan sus respectivos hogares), trabajan por cuenta propia tras recibir ayuda inicial, y también ofrecen empleo a otras personas en sus empresas;

4. El efecto rápido de la alta visibilidad en las zonas afectadas da esperanza a la población, que percibe que la recuperación avanza. La recuperación rápida de empresas resulta esencial para iniciar el proceso de recuperación económica;

5. Existe un incremento de los ingresos nominales y reales a través del apoyo a la recuperación empresarial. Esto se traduce en un aumento del consumo en comunidades afectadas por la crisis;

6. Cada dólar procedente de las contribuciones de los donantes va a parar de manera prácticamente integral a la población afectada y no se destina a cubrir enormes gastos generales; y

7. El vínculo entre la iniciativa de "dinero por trabajo" y el desarrollo empresarial crea la base para el desarrollo y fortalece las capacidades para una consecución rápida de los ODM.

2.10. MOVILIZACIÓN DE RECURSOS El sitio web de Respuesta en Situación de Crisis del PNUD ofrece directrices a las oficinas en los países para acceder a fuentes de financiación comunes, tanto internas como externas, en situaciones de crisis y posteriores a una crisis, en particular la TRAC 3, las subvenciones para casos de emergencia de categoría 2, la financiación inicial para las intervenciones de recuperación temprana del PNUD, y las opciones de financiación no administradas por el PNUD. El siguiente cuadro presenta algunas directrices sobre los puntos de partida para la movilización de recursos.

CUADRO 8. OPORTUNIDADES DE MOVILIZACIÓN DE RECURSOS Punto de partida DescripciónReestructuración de la cartera

Cuando se inicia un proyecto de empleo de emergencia y recuperación empresarial, las oficinas del PNUD deben contemplar la posibilidad de reestructurar su cartera de programas en función de las necesidades de las comunidades afectadas por la crisis. El PNUD puede involucrar a los donantes en la revisión de la cartera y pedir la reasignación de fondos para programas de recuperación. La cuenta del objetivo de la distribución de recursos con cargo a los fondos básicos se puede usar con flexibilidad para responder sin dilación a la emergencia.

Proceso de llamamientos unificados

El proceso de llamamiento urgente y el proceso de llamamientos unificados constituyen herramientas de financiación y promoción interinstitucionales que son comunes en los contextos de acción humanitaria. Un proceso de llamamientos unificados se produce como consecuencia de una emergencia repentina y es una herramienta que se utiliza para estructurar una respuesta humanitaria coordinada durante los primeros 3 a 6 meses de una emergencia. Se lanza en el plazo de una semana desde que se produce la emergencia, y lo inicia el Coordinador de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas en consulta con todas las partes interesadas. El llamamiento unificado tiene lugar con carácter anual en países donde existen necesidades humanitarias, y es una herramienta diseñada para ayudar a las organizaciones de un país o una región a recaudar fondos y planificar, implementar y supervisar sus actividades de manera conjunta. La página sobre Políticas y Orientación del sitio web del proceso de llamamientos unificados de la OCAH ofrece directrices, modelos y ejemplos de mejores prácticas en relación con el llamamiento urgente y el llamamiento unificado.

Fondo para la acción en casos de emergencia

Se trata de un mecanismo de financiación común para fines generales que financia las necesidades prioritarias y está administrado por la OCAH en nombre del Coordinador de Asuntos Humanitarios. Estos fondos son mecanismos de financiación nacionales a los que pueden acceder ONG y organismos de las Naciones Unidas. Financian proyectos que abordan las necesidades inmediatas con efectos positivos para toda la comunidad. Para obtener información adicional sobre los fondos para la acción en casos de emergencia, véase la página sobre Financiación Humanitaria del sitio web de la OCAH de las Naciones Unidas.

Fondo Central para la Acción en Casos de Emergencia (CERF)

En el pasado, el CERF también ha financiado proyectos prioritarios de empleo de emergencia y de recuperación empresarial. El fondo está gestionado por el Coordinador del Socorro de Emergencia y la OCAH y ofrece financiación inicial rápida para la asistencia de subsistencia en el momento de la aparición de las crisis humanitarias, así como apoyo fundamental para las operaciones de respuesta humanitaria esenciales, que cuentan con pocos fondos. El componente de subsidios del CERF consta de dos elementos: uno relativo a la respuesta rápida y otro relativo a las emergencias con financiación insuficiente. Para obtener información adicional, véase el sitio web del CERF de la OCAH.


2.11. LISTA DE CONTROL RÁPIDO La siguiente herramienta se ha diseñado para ayudar a las oficinas en los países a examinar rápidamente las principales etapas de la planificación del proyecto.

CUADRO 8. OPORTUNIDADES DE MOVILIZACIÓN DE RECURSOS (CONT.)Fondo para la Consolidación de la Paz

El Mecanismo de Respuesta Inmediata y el Mecanismo de Recuperación para la Consolidación de la Paz —que son los dos elementos del Fondo para la Consolidación de la Paz— ofrecen oportunidades de financiación para proyectos de empleo de emergencia y recuperación empresarial en situaciones de crisis. El Fondo tiene entre sus prioridades el desarrollo de microempresas, los planes de empleo juvenil y la gestión de los recursos naturales, así como la reconstrucción de infraestructura básica, como la relativa a la energía, el transporte, el abastecimiento de agua potable y un saneamiento adecuado. Se deben enviar todas las propuestas de financiación con cargo a este fondo a través de la oficina del Alto Representante de las Naciones Unidas en el país. Toda la financiación de este fondo se entrega a organizaciones receptoras de las Naciones Unidas. Las ONG y las organizaciones basadas en la comunidad o las organizaciones de la sociedad civil no pueden acceder al fondo directamente; sin embargo, pueden implementar proyectos mediante acuerdos de asociación con organismos y organizaciones que reúnan las condiciones exigidas. Para obtener información adicional, véase el sitio web del Fondo para la Consolidación de la Paz.

Fondo Fiduciario Temático para la Prevención de Crisis y la Recuperación

Es un mecanismo de financiación empresarial del PNUD rápido y flexible, que se puede utilizar para dar respuesta inmediata a las crisis, así como para realizar inversiones estratégicas en programas de prevención y recuperación de crisis. La ventanilla por países del Fondo Fiduciario Temático para la Prevención de Crisis y la Recuperación se puede utilizar como un medio rápido para canalizar los recursos hacia las oficinas en los países. Es necesario un acuerdo de contribución normalizado. Se necesita un documento del proyecto firmado en la fase del desembolso. Las Políticas y Procedimientos de Operaciones y Programas del PNUD ofrecen pautas sobre el modo de acceder a la financiación del Fondo Fiduciario Temático para la Prevención de Crisis y la Recuperación. Para ponerse en contacto con un centro de coordinación en la Dirección de Prevención y Recuperación de Crisis de Nueva York en relación con el Fondo Fiduciario Temático para la Prevención de Crisis y la Recuperación, diríjase a [email protected].

Donantes La financiación de proyectos de empleo de emergencia y de recuperación empresarial del PNUD procede de una gran variedad de donantes. Por medio de diversos instrumentos, entre ellos el Fondo Fiduciario Temático para la Prevención de Crisis y la Recuperación, así como de acuerdos de participación en la financiación de los gastos celebrados a nivel nacional, numerosos donantes tradicionales y no tradicionales han financiado dichos proyectos en respuesta a solicitudes específicas de la Administradora del PNUD.

LISTA DE CONTROL PARA LA FASE DE PLANIFICACIÓN: ELABORACIÓN DEL DOCUMENTO DEL PROYECTO Medidas clave PreguntasEvaluación de las necesidades y capacidad disponible

• ¿Hay disponibles evaluaciones de las necesidades de emergencia y evaluaciones de mercados de emergencia para contribuir al diseño de un proyecto?

• ¿Han sido adecuadamente abordadas las consecuencias de la crisis desde la perspectiva del empleo?• ¿Cuáles son las necesidades de recapitalización de las pequeñas empresas?• ¿Cuáles son las fortalezas, las debilidades y la capacidad de implementación de los posibles asociados?

Consulta con los asociados

• ¿Se ha consultado al gobierno y a otros asociados, incluidas las comunidades beneficiarias, sobre la elaboración del proyecto?

Evaluación de los riesgos

• ¿Se pueden alcanzar los resultados previstos teniendo en cuenta el contexto, las limitaciones, los recursos y los plazos? • ¿Se han identificado los riesgos generales y específicos y las medidas de mitigación? • ¿Se ha aplicado en la estrategia un enfoque de conflicto y de género?• ¿Cómo se respaldará plenamente el proyecto después de su finalización?

Comunicaciones • ¿Se ha comunicado y consultado suficientemente el enfoque del proyecto con las comunidades?• ¿Se ha establecido un presupuesto para que el plan de comunicaciones llegue a todas las partes interesadas?• ¿Ha maximizado el proyecto el uso de las TIC y de las herramientas basadas en la web (también procedente para

el seguimiento)?

Movilización de recursos

• ¿Se ha reorientado la cartera de programas en curso hacia las necesidades de la crisis en consulta con el gobierno y otros asociados para el desarrollo?

• ¿Se ha recurrido a las fuentes de financiación humanitaria?• ¿Se ha recurrido a los donantes directamente?• ¿Se han captado otras fuentes de financiación interna a través de una junta de crisis del PNUD u otro tipo de

contacto con la sede?

Coordinación • ¿Se ha establecido un mecanismo de coordinación para definir las funciones dentro del grupo temático del PNUD para actividades específicas de recuperación temprana?

Resultados del seguimiento

• ¿Se han definido productos realistas con indicadores claros y se ha elaborado un sistema de seguimiento a nivel de efectos y productos?

Modalidades de gestión

• ¿Ha acogido la oficina en el país al Comité Local de Evaluación de Proyectos y ha reunido a los asociados del proyecto para que actúen como Junta del Proyecto?

• ¿Se han seleccionado las modalidades correctas y se han seguido los procedimientos (incluida la licitación) para seleccionar a las partes responsables?

Personal de la oficina en el país y del proyecto

• ¿Se ha evaluado la capacidad de la oficina en el país y la necesidad de capacidad adicional a nivel de la oficina y del proyecto?

• ¿Se han examinado los perfiles del personal necesario para implementar el proyecto?


En esta sección se analizan las cuestiones relativas a la implementación que se deberán abordar para que el PNUD convierta los objetivos descritos en las dos secciones anteriores en medidas prácticas tan pronto como sea posible. Lo normal es que la implementación de un proyecto se extienda a lo largo de un período máximo de dos años.

En la sección 3.1 se exponen las cuestiones relacionadas con la implementación que son pertinentes tanto para los proyectos de empleo de emergencia como de recuperación empresarial. Entre dichas cuestiones se incluyen las siguientes: 1) los medios para acelerar el inicio de la implementación del proyecto, 2) asegurar un enfoque impulsado y dirigido por la comunidad en la implementación, 3) la coordinación, la gestión de la información y la comunicación eficaz, 4) mantener relaciones de calidad con las contrapartes nacionales y locales, 5) la participación y el empoderamiento de las mujeres, 6) las medidas para la reducción del riesgo de desastres, y 7) la sostenibilidad ambiental.

La sección 3.2 trata los temas específicos relacionados con el empleo de emergencia, mientras que la sección 3.3 se ocupa de los referentes a la recuperación empresarial.

3.1. CUESTIONES COMUNES AL EMPLEO DE EMERGENCIA Y LA RECUPERACIÓN EMPRESARIAL

3.1.1. MEDIOS PARA ACELERAR LA IMPLEMENTACIÓN DEL PROYECTO Para funcionar con eficacia en el período inmediatamente posterior a las crisis, es importante actuar con agilidad. El cuadro siguiente esboza una serie de acciones que pueden ayudar a acelerar la implementación de un proyecto, tanto de empleo de emergencia como de recuperación empresarial:

3. IMPLEMENTACIÓN DEL PROYECTO

A través de un proyecto de empleo de emergencia respaldado por el PNUD, se contrató a trabajadores somalíes del distrito de Berdale (en la región de Bay) para rehabilitar una carretera secundaria. Foto: PNUD Somalia.


3. IMPLEMENTACIÓN DEL PROYECTO

CUADRO 9. HERRAMIENTAS Y ENFOQUES PARA LA ACTUACIÓN RÁPIDA EN SITUACIONES DE CRISIS Y POSTERIORES A UNA CRISIS Preparación de posibles asociados

La forma más rápida de comenzar un proyecto es asegurar que la participación de los asociados se lleve a cabo cuanto antes (en un entorno de implementación directa, cuando el PNUD es el asociado en la implementación, esta medida implica la participación de las partes responsables). La oficina en el país puede prepararse para ello familiarizándose con los diversos procedimientos que deben seguirse para lograr la implicación de diferentes tipos de partes responsables, incluidos los procesos de contratación/adquisición, y tomando las medidas oportunas con la mayor prontitud para llevar a cabo esos procesos, si es posible incluso antes de que sobrevenga una crisis. Esas medidas pueden incluir evaluaciones o inventarios de las capacidades con el fin de identificar a los posibles asociados; la preselección de ONG y organizaciones basadas en la comunidad locales; la celebración de acuerdos a largo plazo con ONG; y/o la elaboración de acuerdos modelo que estén siempre listos para su firma con las potenciales partes responsables, incluidas contrapartes gubernamentales, organismos de las Naciones Unidas, organizaciones de la sociedad civil y empresas privadas sobre la base de sus funciones, responsabilidades, ventajas comparativas, etc. En países de alto riesgo, este tipo de planificación de contingencias resulta prudente y muy recomendable.

Prestación de orientación y apoyo a las ONG o a las organizaciones basadas en la comunidad locales

Proporcionar orientación y apoyo a las ONG y las organizaciones basadas en la comunidad preseleccionadas a nivel local que sean partes responsables potenciales. Esto puede hacerse, por ejemplo, elaborando un sencillo manual de funcionamiento del proyecto, que incluya un modelo para la presentación de propuestas por parte de dichas organizaciones, un registro y criterios de selección de actividades y beneficiarios, así como sistemas de seguimiento y elaboración de informes. Pueden consultarse ejemplos en la página de Empleo de Emergencia de la Intranet del PNUD dedicada a sus Productos Característicos. Ofrecer información y capacitación a los potenciales asociados sobre elaboración y presentación de propuestas.

Mecanismo único de financiación

Canalizar los recursos a través de un único fondo, cuando esto sea posible, por ejemplo a través del Fondo Fiduciario Temático para la Prevención de Crisis y la Recuperación, que cuenta con ventanillas por países y modelos muy sencillos para las contribuciones de los donantes, o bien a nivel nacional a través de un fondo fiduciario de donantes múltiples. La implicación de la sede del PNUD en todas las medidas administrativas relacionadas con la firma de acuerdos con donantes, con ciclos armonizados para la presentación de informes, puede ahorrar mucho tiempo a la oficina en el país en medio de una crisis.

Inyección de capacidad

Solicitar un refuerzo temporal de apoyo a la capacidad a través de los mecanismos de despliegue SURGE o ExpRes del PNUD. Estas listas de preselección incluyen personal y consultores con perfiles variados y con experiencia preparados para su despliegue inmediato a las oficinas del PNUD en los países.

Procedimientos de vía rápida del PNUD

Enviar una petición de solicitud de los Procedimientos y Políticas de Vía Rápida del PNUD. Estas políticas y procedimientos permiten a la oficina en el país utilizar la modalidad de implementación directa y se pueden utilizar para acelerar la contratación de personal y las adquisiciones. Se pueden activar a través del Centro de Decisiones Rápidas de la Intranet del PNUD.

Modelos estándar Los modelos y los ejemplos disponibles en la página de Empleo de Emergencia de la Intranet del PNUD o en el sitio web de Sharepoint dedicado a los Productos Característicos pueden ahorrar un tiempo precioso en la fase de diseño del proyecto. Se puede acelerar la contratación, por ejemplo, utilizando las descripciones de puestos de trabajo previamente clasificadas para el proyecto, etc.

Coordinación Establecer lo antes posible una estructura eficaz de coordinación con otras organizaciones que trabajen en la misma área, por ejemplo, dentro del grupo temático dirigido por el PNUD para la realización de actividades de recuperación temprana y/o en el seno del gobierno, con objeto de garantizar el liderazgo y la coherencia de las intervenciones.

Adquisiciones Preparar un plan de adquisiciones. Dicho plan debería abordar cualquier requisito necesario para la contratación de las partes responsables, lograr la participación de un intermediario financiero para el desembolso de los pagos en efectivo y/o de las subvenciones iniciales (véase el apartado "Transferencias financieras", a continuación), así como incluir cualquier artículo o material que el PNUD adquiera directamente para crear los paquetes de ayuda inicial (por ejemplo, barcas de pesca, redes, equipo de molienda, pequeña maquinaria y equipo de procesamiento, etc.) o para los trabajadores contratados a través de un programa de empleo de emergencia.

Transferencias financieras

Cuando se necesita contar con un intermediario financiero (como un banco, una institución de microfinanzas o una empresa de transferencia de dinero) para efectuar el desembolso de los pagos en efectivo o de las subvenciones iniciales, el proceso de selección y contratación debe comenzar lo antes posible. La selección de un intermediario financiero que se encargue de realizar los pagos de salarios (o a través de The Better Than Cash Alliance) en el caso de las intervenciones de empleo de emergencia, o para el desembolso de las subvenciones iniciales si se trata de un proyecto de recuperación empresarial, debe tener lugar durante la fase de diseño del proyecto, y el mecanismo debe ensayarse previamente para garantizar que los fondos se puedan transferir de forma inmediata a través de la modalidad seleccionada cuando comience la implementación. La preselección de un intermediario bancario, o la elección de intermediarios, demuestra que la oficina en el país está a la altura de su planificación de contingencias y de su preparación para casos de desastre.

Planificación de la corriente de efectivo

Al mismo tiempo, es necesario elaborar rápidamente un plan de corrientes de efectivo para determinar cuándo se efectuarán los pagos y garantizar la disponibilidad de las sumas correctas de fondos para su distribución a los trabajadores contratados a través de actividades de "dinero por trabajo" o a los destinatarios de las subvenciones iniciales.


3.1.2. ASEGURAR LA IMPLEMENTACIÓN IMPULSADA Y DIRIGIDA POR LA COMUNIDAD El enfoque de los proyectos de empleo de emergencia y recuperación empresarial debe reflejar las prioridades de las comunidades afectadas. Para ayudar a garantizar que esto suceda, cada comunidad en su conjunto debe participar intensamente en las consultas, la evaluación, la gestión, la implementación y el seguimiento del proyecto. Unos niveles elevados de participación de la comunidad generan ganancias en cuanto a la cohesión social y la solidaridad comunitaria. Se trata de importantes beneficios intangibles derivados del proyecto. El empoderamiento de la comunidad es un proceso evolutivo y gradual; aunque a menudo es complejo y requiere mucho tiempo, enriquece notablemente la calidad del proyecto. El desarrollo de la capacidad y la capacitación de las comunidades y de las instituciones gubernamentales locales deben incluirse como una característica intrínseca del proyecto.

3.1.3. COORDINACIÓN, GESTIÓN DE LA INFORMACIÓN Y COMUNICACIÓN EFICAZ

La coordinación, la gestión de la información y la comunicación son aspectos importantes en cualquier proyecto, pero su importancia aumenta en las situaciones de respuesta en caso de desastre. Puesto que con frecuencia las propias comunidades carecen de capacidad de coordinación y comunicación, se asigna a los equipos de evaluación e implementación la responsabilidad de iniciar y mantener reuniones de coordinación periódicas, así como actividades de comunicación claras y sistemáticas. Una comunicación clara en las fases iniciales del proyecto sirve también para evitar crear la expectativa de que se van a ofrecer oportunidades de empleo a largo plazo. Es de vital importancia asegurar la asignación de suficientes recursos profesionales y financieros para llevar a cabo estas funciones. Un proyecto bien coordinado y comunicado garantiza que el proyecto tenga una buena imagen y suficiente representación. Por el contrario, un proyecto que sea incapaz de coordinar o comunicar sus actividades puede tener muchas dificultades para llegar a buen puerto. Una campaña de comunicación bien calculada puede ayudar a divulgar información importante en las diversas fases del proyecto, a garantizar un interés favorable a nivel local y a reconocer los logros fundamentales en los avances del proyecto.

3.1.4. MANTENER RELACIONES DE CALIDAD CON LAS CONTRAPARTES NACIONALES Y LOCALES

El mantenimiento de relaciones de calidad a lo largo de la implementación de un proyecto de empleo de emergencia y/o de recuperación empresarial con las contrapartes gubernamentales nacionales y locales, incluso con los departamentos locales, es una de las funciones esenciales del liderazgo de la oficina del PNUD en el país en cuestión. Se deben programar reuniones bilaterales periódicas, posiblemente antes de las reuniones trimestrales de la Junta, a fin de ofrecer sesiones informativas a nivel de Ministros o Viceministros. Ello contribuirá a asegurar la implicación, el liderazgo y la realización de consultas abiertas entre el PNUD y el gobierno de acogida. Lo ideal sería que se asignaran centros de coordinación nacionales y locales a fin de apoyar las operaciones cotidianas y velar por que los proyectos de empleo de emergencia y recuperación empresarial se implementen con el pleno respaldo de las autoridades del país de acogida y por que la creación de capacidad y el fortalecimiento institucional se lleven a cabo y se examinen de manera sistemática en las fases principales. Además, estos centros de coordinación también deberán asegurar la total integración de los proyectos de empleo de emergencia y recuperación empresarial en las políticas nacionales pertinentes. Debe existir una buena armonización, por ejemplo, entre el proyecto de empleo de emergencia y las estrategias nacionales de empleo y crecimiento económico del gobierno, así como dentro del marco de la respuesta ante desastres. Si bien la selección del centro de coordinación nacional puede quedar fuera del control del PNUD y ser responsabilidad del gobierno, será necesario realizar considerables esfuerzos para garantizar que se mantenga en todo momento una relación abierta y profesional. La organización periódica de consultas estratégicas con los asociados nacionales y los principales donantes, junto con la convocatoria de reuniones de la Junta para garantizar la ejecución adecuada del proyecto, deben llevarse a cabo en el marco del plan de implementación del proyecto.

Recuadro 3. Una herramienta de comunicación

eficaz: PNUD SomaliaEn Somalia, el PNUD puso en marcha una base de datos interactiva (www.somali-rsl.net), una herramienta que respaldaba las tareas de comunicación y seguimiento. La base de datos permitió al equipo del PNUD hacer un seguimiento de la implementación del proyecto y garantizó la presentación de los informes necesarios en el plazo establecido por parte de las ONG. Además, ofrecía a los donantes la posibilidad de supervisar el desembolso de los fondos y permitía a los directores del proyecto y a los usuarios en general acceder a fotografías, documentos, informes sobre la marcha del proyecto, planes de trabajo e información financiera, así como utilizar todo ello con fines de comunicación.


3.1.5. PARTICIPACIÓN Y EMPODERAMIENTO DE LAS MUJERES Las divisiones y desigualdades basadas en el género imponen a las niñas y las mujeres una carga más pesada que a los niños y los hombres en la mayoría de los países en desarrollo. Entre las vulnerabilidades habituales de las mujeres en situaciones de desastre se encuentran la falta de acceso a los mensajes de alerta temprana, la limitación de su movilidad debido a barreras socioculturales, la dependencia respecto de sus parejas a la hora de tomar decisiones, el mayor riesgo de sufrir abusos y agresiones sexuales, y las necesidades especiales durante el embarazo y la lactancia materna, etc. No obstante, la participación plena, el empoderamiento y la contratación de las mujeres en proyectos de empleo de emergencia y recuperación empresarial pueden tener un efecto positivo y transformador. Por tanto, los equipos de evaluación e implementación deben crear oportunidades para debatir y confirmar la información basada en el género durante las consultas comunitarias a lo largo de la vida del proyecto. Se recomienda iniciar un proceso consultivo a nivel local u organizar debates de grupo sobre temas especializados a fin de señalar las principales cuestiones y barreras que generan desigualdades entre los géneros así como explorar las oportunidades y opciones disponibles para potenciar al máximo la participación de las mujeres en el proceso de recuperación. Por ejemplo, se crearon guarderías en los centros de trabajo o en sus proximidades en Haití. Es necesario impartir formación en cuestiones de género a fin de promover la comprensión y la apreciación por parte de la comunidad de la igualdad entre los géneros y las cuestiones relativas a la diversidad. Las funciones de los hombres y las mujeres en la fase de recuperación están orientadas por las relaciones de género específicas de cada contexto, y sus aptitudes para afrontar situaciones difíciles y su capacidad de recuperación son diferentes.

La participación de las mujeres en los procesos de adopción de decisiones y su participación en pie de igualdad en las estructuras del comité del proyecto en todos los niveles permite que la perspectiva de género contribuya a la planificación del empleo de emergencia y la recuperación empresarial y la sostenibilidad de los medios de vida. A menudo son las mujeres las que gestionan los recursos del hogar, están al tanto de los cambios que se producen en su entorno y saben qué medidas pueden ayudar a crear planes de adaptación eficaces. Es fundamental, por tanto, que participen en todos los aspectos del proyecto y en todos los niveles de toma de decisiones, por ejemplo, cuando el proyecto incluye planes de reasentamiento temporal de emergencia para las familias y el personal afectados.

3.1.6. GESTIÓN AMBIENTAL Con frecuencia, muchos países en desarrollo carecen de normas o reglas en materia de medio ambiente o sencillamente no las cumplen. Además de vidas humanas, los desastres naturales y los conflictos violentos pueden destruir los recursos ecológicos, y durante la fase de recuperación a menudo existe el riesgo de que esa destrucción se vea agravada y se traduzca, a su vez, en un aumento del riesgo de que se produzcan desastres naturales. Por ejemplo, la utilización de la madera como material de construcción para la recuperación puede provocar la reducción de la masa forestal que anteriormente tenía una función protectora frente a las inundaciones y los deslizamientos de tierra. Los proyectos de empleo de emergencia deberían incluir, dentro de sus prácticas respetuosas con el medio ambiente, la recuperación, reutilización y reciclaje de los escombros generados por el desastre, y, cuando sea posible, el uso de esos escombros como material básico de construcción. Los materiales recuperados y reciclados brindan una oportunidad para promover enfoques ecológicos en cuanto a la formulación, el diseño y el mantenimiento de la infraestructura local y la reparación de edificios. A la hora de establecer los criterios para la concesión de subvenciones con fines de recuperación empresarial, hay que hacer todo lo posible para garantizar que las iniciativas no provoquen daños ambientales, sean sostenibles y fomenten la adopción de enfoques eficaces en cuanto al consumo de energía y neutros en carbono.

3.1.7. MEDIDAS PARA LA REDUCCIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES Al implementar proyectos de empleo de emergencia y recuperación empresarial, debe hacerse todo lo posible para integrar la capacitación en materia de reducción del riesgo de desastres de los beneficiarios y las comunidades participantes en el proyecto. La evaluación y cartografía de los riesgos locales en el contexto del proyecto y la adopción de medidas de reducción del riesgo deberían contribuir a impulsar el proceso de recuperación de un modo que mitigue eficazmente el riesgo de que se produzcan desastres futuros. En muchos países en desarrollo no existe a nivel local una estrategia de reducción de riesgos basada en la comunidad.

Recuadro 4. Empoderamiento de género: PNUD Indonesia

En Indonesia, el PNUD proporcionó asistencia inicial —que estaba vinculada a otras formas de apoyo, como microcréditos y capacitación— a las mujeres afectadas por el tsunami con el fin de ayudarlas a reanudar y fortalecer la actividad de sus microempresas y a recuperar su independencia financiera. Un ejemplo exitoso es el del grupo Morning Sun, dedicado a moler café (Kelompok Mentari Pagi). Este grupo estaba formado por 11 mujeres que habían quedado viudas como consecuencia del tsunami. Anteriormente, esas mujeres trabajaban solas en sus casas, moliendo café como les habían enseñado sus madres y sus abuelas. A través del apoyo a la recuperación empresarial prestado a través de un proyecto de recuperación temprana del PNUD, las mujeres se unieron y crearon el colectivo Morning Sun, lo que les permitía producir mucho más rápido y ganar más dinero. En sólo dos meses comenzaron a obtener beneficios, y al cabo de un tiempo estas mujeres se convirtieron en las únicas proveedoras de ingresos para sus familias y fueron capaces de sufragar sus necesidades básicas, como alimentos, prendas de vestir y las matrículas escolares de sus hijos.


Por consiguiente, después de un desastre natural, una evaluación de las necesidades a nivel de la comunidad determinará el riesgo y establecerá las medidas inmediatas, a corto y a mediano plazo que reduzcan el riesgo de desastres y las vulnerabilidades, así como el modo de potenciar la capacidad de las comunidades para hacer frente a la posibilidad de futuros desastres. Como consecuencia de la evaluación inicial y del proceso consultivo, se puede elaborar un plan de acción que sirva de base para integrar la reducción del riesgo de desastres en el proyecto.

Un ejemplo de cómo se puede incorporar la reducción del riesgo de desastres en las iniciativas de planificación de la recuperación es cartografiar los medios de vida de los hogares en las zonas propensas a sufrir un desastre. Esto proporciona la ventaja de poder analizar cómo pueden afectar las sequías y las inundaciones, por ejemplo, a los sistemas de medios de subsistencia locales. También se pueden incluir consideraciones de género. Además de formar a las comunidades locales en materia de sistemas de alerta temprana, existe la posibilidad de utilizar datos históricos combinados con la variabilidad estacional y la probabilidad. Esto posibilita la adopción de un enfoque más científico y previsible con respecto a la gestión, la adaptación y la mitigación de los riesgos y desastres recurrentes a nivel local.

3.2. ASPECTOS RELATIVOS A LA IMPLEMENTACIÓN DE PROYECTOS DE EMPLEO DE EMERGENCIA Esta sección se centra principalmente en algunas de las cuestiones clave que deberán tenerse en cuenta en la fase de implementación de un proyecto de empleo de emergencia: 1) la selección de los beneficiarios, 2) la selección de propuestas para implementar las actividades del proyecto, 3) el establecimiento de salarios y normas para el trabajo cotidiano, 4) los métodos de pago y mecanismos de transferencia, y 5) la salud y seguridad de los trabajadores. La sección termina con un breve resumen de algunos de los resultados logrados mediante la implementación de proyectos de empleo de emergencia en el pasado.

3.2.1. SELECCIÓN DE BENEFICIARIOS EN PROYECTOS DE EMPLEO DE EMERGENCIA

Deberán establecerse criterios claros con respecto a la selección de los beneficiarios directos de los proyectos de empleo de emergencia. Estos criterios también deberán comunicarse con claridad. Los proyectos de empleo de emergencia alcanzan su máximo nivel de eficacia cuando los grupos afectados por una crisis y las autoridades locales se ponen de acuerdo en dichos criterios y participan en el proceso de selección. La selección basada en la comunidad puede garantizar una elección de beneficiarios relativamente justa, la implicación en las actividades y la apropiación de los productos del proyecto por parte de la comunidad, y la sostenibilidad y conservación de los bienes comunitarios. No obstante, al utilizar este enfoque también es importante incluir una evaluación de la dinámica comunitaria, de las tensiones existentes entre los diferentes grupos y de los riesgos potenciales de desvío de recursos (captura por la elite), especialmente en situaciones de conflicto, con el fin de fijar criterios transparentes en relación con el principio de "no ocasionar daños".

En Burundi, por ejemplo, un precursor importante del proyecto del PNUD fue la cuidadosa elaboración de un perfil socioeconómico para evaluar la vulnerabilidad, que se utilizó para establecer los criterios que deberían cumplir los beneficiarios del proyecto. De ese modo los representantes de la comunidad y los miembros del Gobierno local pudieron efectuar la selección de los beneficiarios sin crear frustración en la comunidad, y concentrar la ayuda en las personas más pobres y vulnerables de la comunidad.

La igualdad entre los géneros se puede promover mediante la adopción de actividades y horarios de trabajo que permitan a las mujeres participar sin correr el riesgo de ser objeto de violencia o que no les exija asumir una carga de trabajo excesiva cuando, además del empleo, se tienen en cuenta las tareas domésticas. En determinados contextos, se han utilizado con éxito programas de empleo de emergencia sensibles a los conflictos para contribuir a los esfuerzos de reconciliación a través de la participación conjunta de los grupos destinatarios, como excombatientes y/u otros repatriados y las comunidades de acogida.


A continuación figura una lista de grupos destinatarios clave entre los que se seleccionan habitualmente los beneficiarios de los proyectos de empleo de emergencia:

3.2.2. SELECCIÓN DE PROPUESTAS PARA IMPLEMENTAR LAS ACTIVIDADES DEL PROYECTO DE EMPLEO DE EMERGENCIA Es fundamental que toda la comunidad se ponga de acuerdo en torno a las actividades prioritarias que es preciso llevar a cabo y garantice que las propuestas presentadas para identificar las actividades del proyecto de empleo de emergencia beneficien al conjunto de la comunidad y no agudicen las tensiones. Esto se puede hacer a través de reuniones comunitarias o bien haciendo que un comité de representantes participe en la selección de las actividades en nombre de las comunidades. Algunas oficinas en los países pueden utilizar una lista de ONG preseleccionadas para facilitar este proceso.

A continuación se enumeran algunos criterios básicos habitualmente utilizados al evaluar las propuestas para la realización de actividades de empleo de emergencia:

Recuadro 5. Principales grupos destinatarios

1. Desempleados: personas que no tienen trabajo, y que, la mayoría de las veces, pueden haber perdido sus bienes y/o a sus familiares como consecuencia de la crisis. Este colectivo puede incluir a jóvenes desempleados que cumplan el requisito de la edad mínima para trabajar establecido en la legislación laboral. Véase, por ejemplo, los estudios de casos de Haití, Burundi y el Iraq;

2. Hogares monoparentales: los criterios de selección se centran a menudo en los hogares encabezados por una mujer, a veces mediante el establecimiento de una cuota para la participación femenina. Véanse los estudios de casos de Burundi, Kosovo y Somalia como ejemplos de proyectos con un alto porcentaje de participación de mujeres. Es preciso señalar que, en determinados contextos, el fomento de la participación de la mujer puede representar un problema desde el punto de vista cultural o religioso;

3. Minorías: grupos minoritarios vulnerables y marginados dentro de la población; incluyen personas con discapacidad, personas de edad avanzada y personas que viven con el VIH/SIDA. El tipo de trabajo que se ofrece a las personas que pertenecen a estos grupos debe adecuarse al estado de salud física y a las capacidades del individuo;

4. Desplazados internos y refugiados que regresan a sus lugares de origen: véase, por ejemplo, el estudio de casos de Somalia; y

5. Grupos de alto riesgo: jóvenes, desplazados internos, mujeres y excombatientes aptos para recibir apoyo de cara a su reintegración.

Recuadro 6. Criterios para la selección de propuestas para la implementación de actividades en el marco de proyectos de empleo de emergencia

1. Beneficio local: expectativa de que la intervención proporcione un beneficio a largo plazo, no solo para las vidas y los medios de subsistencia de los beneficiarios directos receptores de empleo de corta duración a lo largo del proyecto, sino para la comunidad en su conjunto;

2. Implicación de la comunidad: las actividades de empleo de emergencia deben reflejar las necesidades y prioridades reales de la comunidad y contar con un apoyo amplio, entre otros, de los funcionarios y líderes locales y de los principales grupos destinatarios (por ejemplo, mujeres, jóvenes, desplazados internos, excombatientes, etc.), y no debe existir el riesgo de que deriven en un conflicto. Dichas actividades deben implicar una participación amplia en el seno de la comunidad y lograr su compromiso y apoyo para garantizar el mantenimiento o la gestión de los activos rehabilitados (en ocasiones las comunidades también pueden aportar suministros o mano de obra calificada a los proyectos);

3. Sostenibilidad: actividades de empleo de emergencia vinculadas a la capacitación, el desarrollo de aptitudes y las oportunidades de microfinanciación que ofrezcan a los beneficiarios unas expectativas de empleo y generación de ingresos mejores que las existentes antes de la crisis;

4. Posibilidad de ser reproducidas: las actividades deben ofrecer la posibilidad de ser reproducidas y ampliadas;

5. Solidez desde el punto de vista técnico: las propuestas deben ser técnicamente sólidas, viables, respetuosas con el medio ambiente y realistas en cuanto a su alcance, y contar con unos planes de implementación bien definidos. Pueden consultarse ejemplos de un uso adecuado de las tecnologías locales en intervenciones de empleo de emergencia llevadas a cabo en Somalia y Gaza; véase también la Nota orientativa del PNUD sobre gestión de escombros; y

6. Empleo de trabajadores no calificados: las actividades de empleo de emergencia propuestas deberían ofrecer la oportunidad a un amplio número de obreros no calificados —incluidas mujeres, personas con necesidades especiales y aquellas que pertenezcan a grupos vulnerables— de obtener un empleo temporal, acceder a capacitación y aumentar sus opciones de asegurarse un puesto de trabajo a más largo plazo.


3.2.3. ESTABLECIMIENTO DE SALARIOS Y NORMAS PARA EL TRABAJO COTIDIANO

Los salarios se establecerán en niveles proporcionales al salario mínimo. En función del contexto (según la magnitud de la crisis, por ejemplo) podrán fijarse unos salarios ligeramente inferiores a los niveles habituales del mercado, si los empleados trabajan a tiempo completo, con el fin de favorecer la participación de los grupos desfavorecidos. Si no existe un salario mínimo establecido en el país, los ingresos obtenidos a través del empleo de emergencia deberán reflejar la cantidad equivalente al efectivo de los requisitos mínimos para una cesta de productos básicos, o el equivalente al salario vigente en ese momento para la mano de obra no calificada en la zona. En ocasiones se han aplicado pagas más elevadas como medida temporal y de emergencia tras una crisis especialmente grave, con objeto de inyectar efectivo en la economía, pero este tipo de actuaciones no están justificadas a largo plazo dado que desviarían la mano de obra de otras actividades productivas y alimentaría las tensiones entre las diferentes categorías de trabajadores. El bajo nivel de los salarios debe reflejar el carácter urgente de la medida y ser capaz de atraer a un alto número de personas para que la intervención tenga un efecto significativo en la economía local. Puede encontrarse información adicional y herramientas para determinar la estructura salarial y organizar el desembolso de salarios en proyectos de "dinero por trabajo" en la página de Empleo de Emergencia de la Intranet del PNUD dedicada a sus Productos Característicos.

Será necesario establecer salarios más elevados para la mano de obra calificada. En general, los sueldos deberían determinarse con arreglo a una única tarifa diaria basada en las tareas desempeñadas y no establecer diferencias entre hombres y mujeres para un trabajo de valor equivalente. El pago también puede estar en función de los productos, por ejemplo, por metro cúbico de escombros retirados o de canal excavado. Aunque este método puede ser más complejo de administrar, se traduce a menudo en un aumento significativo de la productividad. En Haití se extrajo una importante lección; el PNUD mantuvo estrechas consultas con el Gobierno sobre el establecimiento de los niveles salariales y pasó progresivamente de un modelo de pago basado en el tiempo a otro basado en los productos mediante la introducción de la modalidad de "dinero por producción" (véase también el Documento de experiencias comparadas sobre la gestión de escombros). Además, el PNUD y el gobierno deberían colaborar en la fijación de los salarios con el fin de evitar la competencia entre las diferentes ONG o entre los donantes. La coordinación es esencial.

En colaboración con los asociados del proyecto, el PNUD también tendrá que establecer directrices en cuanto al porcentaje de los fondos asignado al pago de salarios, a sufragar los costos de capital e inversión y otros gastos generales. En general, se recomienda destinar en torno al 60% de los fondos del proyecto al pago de salarios. La rehabilitación de determinados bienes productivos, como canales de riego, sistemas de captación de agua e infraestructura de transporte también pueden requerir actividades que utilicen gran densidad de capital, como topadoras y excavadoras. Por consiguiente, es fundamental encontrar el equilibrio entre las actividades que utilizan gran densidad de capital y de mano de obra en el proyecto con el fin de no ralentizar el proceso de recuperación.

3.2.4. MÉTODOS DE PAGO Y MECANISMOS DE TRANSFERENCIA

La utilización del método de pago adecuado no sólo es importante para reducir las posibilidades de fraude o de error, sino también para acelerar los pagos y aumentar su flexibilidad. En muchos casos el PNUD no contará con un acuerdo con un proveedor preferente o con un acuerdo de prestación de servicios para esos tipos de servicios de transferencia de fondos. El uso de un número elevado de trabajadores requiere un sistema de seguimiento riguroso con un itinerario de control para contabilizar los pagos. Pagar los salarios a través de sobres puede ser rápido cuando el número de trabajadores es más reducido, pero requerir mucho tiempo y trabajo cuando la plantilla es amplia o cuando es necesario efectuar gran cantidad de pagos. La Better Than Cash Alliance ofrece diferentes opciones para la realización de transferencias electrónicas de efectivo (por ejemplo, dinero móvil, activación de tarjetas inteligentes y cuentas de ahorro, etc.) a los beneficiarios a través de proyectos de empleo de emergencia.

Si no se paga a los trabajadores en el plazo establecido puede generarse descontento, conflictos y publicidad negativa en los medios de difusión, lo que puede poner en peligro el éxito del proyecto en su conjunto. Inmediatamente después de un desastre natural o de producirse un conflicto puede ser necesario efectuar desembolsos más frecuentes y en períodos más breves. Por lo general, los pagos se efectúan con frecuencia quincenal o mensual. Sin embargo, esto dependerá en gran medida de las opciones de pago disponibles y de los requisitos logísticos y de seguridad asociados al transporte de grandes cantidades de efectivo a zonas remotas o inseguras. El cuadro siguiente destaca algunos de los principales pasos y consideraciones involucradas en el proceso de desembolso de salarios, teniendo presente que normalmente el PNUD no realiza esta tarea directamente sino a través de las partes responsables contratadas.


Los métodos de pago y los mecanismos de transferencia (por ejemplo, transferencia de dinero móvil, cuando sea posible) deben debatirse y acordarse con el gobierno y con las comunidades o empresas destinatarias de la ayuda. Los recientes avances en materia de banca móvil, banca minorista, tarjetas de débito e identificación biométrica están facilitando este proceso en muchos países, reduciendo los costos de transacción y posibilitando un mayor grado de autonomía en la adopción de decisiones sobre el uso de los fondos por parte de los beneficiarios.

3.2.5. SALUD Y SEGURIDAD DE LOS TRABAJADORES

El PNUD debe garantizar que los asociados del proyecto que se encarguen de contratar a los trabajadores o beneficiarios de los proyectos de empleo de emergencia sean conscientes de todas sus obligaciones en materia de salud y seguridad de los trabajadores, lo que incluye el seguro médico. Por ejemplo, las obligaciones de una parte responsable del PNUD que participe en un entorno de implementación directa como contratista se describe en los "Términos y condiciones generales aplicables a la prestación de servicios profesionales", y las obligaciones de una parte responsable del PNUD que participe como destinataria de una subvención en forma de microcapital se describe en el "Acuerdo de subvención a través de microcapital". Ambos documentos están disponibles en las Políticas y Procedimientos de Operaciones y Programas del PNUD. En ocasiones, sobre todo en zonas geográficamente remotas que no disponen de servicios médicos en sus proximidades, puede diseñarse el proyecto de manera que incluya personal médico, como enfermeras, que preste servicios médicos de primeros auxilios en caso de producirse un accidente laboral.

CUADRO 10. DESEMBOLSO DE SALARIOSMedidas Consideraciones clave Registro de beneficiarios para la percepción del pago

• Registro de nombres, sexo, edad, números de teléfono y documentos de identidad;• Uso de sistemas biométricos para recabar fotografías, huellas dactilares y otros datos para garantizar una

correcta identificación;• En ausencia de documentos de identidad, se registrará el nombre completo de soltera de la madre; y• Creación de una base de datos automatizada para recopilar información sobre los beneficiarios

electrónicamente, ya sea en línea o fuera de línea.

Verificación de los beneficiarios cuando cobren los pagos

• Verificación del documento nacional de identidad en la base de datos gubernamental, comprobación comunitaria o mediante un sistema de testigos en el punto de pago (por ejemplo, dos personas que firmen el recibo del pago junto al beneficiario);

• Cotejo de los datos con los que figuren en las listas de ONG o similares (como en el caso de repatriados o desplazados internos); y

• Uso de códigos de barras, números de identificación personal o contraseñas.

Cuantía del pago

• Deberá acordarse la remuneración diaria; y • Asistencia confirmada mediante listas de asistencia firmadas (o huellas dactilares).

Métodos de pago posibles

• En efectivo a través de una cuenta bancaria, una organización intermediaria o una empresa de transferencia de dinero;

• Transferencia electrónica de fondos a través de dinero móvil (teléfono móvil o monedero electrónico no necesariamente vinculado a una cuenta bancaria) o tarjetas inteligentes vinculadas a una cuenta de ahorro;

• Cheques;• Sistema de cupones a través de empresas locales; y• Dinero en sobres (como último recurso).

Posibles métodos de elaboración de informes y conciliación

• Manual, aunque no es recomendable; • Automatizado (informes diarios o semanales); y• Elaboración de informes en línea en tiempo real.

Posibles métodos para prestar servicios de apoyo a los beneficiarios

• Una dirección de correo electrónico o número para el envío de mensajes de texto telefónicos (SMS);• Asistencia a través de un centro de llamadas; y• Personal del proyecto in situ.


Debe garantizarse la seguridad de los trabajadores a lo largo de la implementación de todo el proyecto. Además de llevar a cabo campañas de seguridad e higiene de forma inmediata, es importante asegurarse de contar con los recursos que se especifican a continuación al inicio del programa:

1. Equipo de seguridad laboral, como guantes, botas o cascos; 2. Equipo de primeros auxilios; y3. Seguro de salud para los trabajadores.

3.3. ASPECTOS RELATIVOS A LA IMPLEMENTACIÓN DE PROYECTOS DE RECUPERACIÓN EMPRESARIAL Esta sección se centra principalmente en algunas de las cuestiones clave que deberán tenerse en cuenta en la fase de implementación de un proyecto de recuperación empresarial: 1) la selección de los beneficiarios, 2) las propuestas de asistencia inicial presentadas por las empresas, 3) la selección de las empresas, y 4) el fortalecimiento de la capacidad de las empresas. La sección concluye con un breve resumen de algunos de los resultados alcanzados a través de la implementación de anteriores proyectos de recuperación empresarial.

3.3.1. SELECCIÓN DE BENEFICIARIOS DE LOS PROYECTOS DE RECUPERACIÓN EMPRESARIAL

Por lo general, la asistencia inicial va dirigida a hogares, personas físicas y grupos de empresas. Los candidatos a ser receptores de ayuda pueden ser propietarios de empresas que quedaron destruidas o debilitadas por la crisis, o bien que tengan intención de poner en marcha negocios nuevos en el contexto posterior a la crisis. Los líderes locales o comunitarios suelen ser los que están mejor situados para identificar a los candidatos que cumplen los criterios de selección, si bien en determinados contextos puede que no sean suficientemente imparciales para llevar a cabo la selección. El proyecto puede apoyar la creación de un comité encargado de identificar a los posibles candidatos. Dicho comité puede incluir una representación de los líderes locales, las asociaciones de empresas, los foros de negocios, las cámaras de comercio, etc.

Recuadro 7. Resultados logrados realmente en la implementación de proyectos

En la esfera del empleo de emergencia, los seis proyectos examinados durante la elaboración de esta nota orientativa arrojaron los principales resultados que se exponen a continuación, teniendo en cuenta sus diferentes contextos nacionales:

En Burundi, el PNUD puso en marcha a principios de 2010 una iniciativa de empleo de emergencia de corta duración dirigida a 6.220 excombatientes, con la que trataba de evitar un posible conflicto interno tras la celebración de las elecciones en aquel país.

En Eritrea, un total de 25.000 hogares beneficiarios en todas las localidades en las que se desarrolló el proyecto recibieron ayuda en forma de empleo durante un mínimo de 3 meses y un máximo de 4 meses a lo largo de los 2 años de duración de la iniciativa.

En Haití, el PNUD desempeñó un papel crucial en la provisión de oportunidades de empleo de emergencia en forma de "dinero por trabajo" a más de 200.000 personas entre los meses de enero y noviembre de 2010. El proyecto se ejecutó tras el terremoto que sufrió el país el 12 de enero de 2010, que acabó con la vida de más de 230.000 personas y provocó más de 1,5 millones de desplazados. El proyecto se integró estrechamente con un programa de gestión de escombros que se ejecutó de manera paralela.

En el Iraq, entre octubre de 2005 y diciembre de 2006, el PNUD proporcionó empleo de emergencia de corta duración a cerca de 130.000 personas en 1.077 aldeas a través del Programa para la Reconstrucción y el Empleo en el Iraq. Aunque el proyecto comenzó más de tres años después del derrocamiento del Gobierno de Saddam Hussein, llegó en un momento de gran incertidumbre, inestabilidad, desigualdad regional y pobreza rural generalizada.

En Kosovo, el Programa de Empleo y Rehabilitación en Poblaciones Rurales dio trabajo a 11.322 personas en su primera fase, y en su segunda fase generó 7.000 puestos de trabajo, lo que suma un total de 18.322 puestos de trabajo creados.

En Somalia, a lo largo de los últimos años, el PNUD ha empleado a más de 70.000 personas (un 43% de mujeres y un 27% de desplazados internos) en el marco de sus actividades de empleo de emergencia de corta duración, principalmente para la reconstrucción de instalaciones que acogen mercados, carreteras locales, escuelas, centros sanitarios y estructuras de riego y abastecimiento de agua. El país presenta una fragilidad permanente como consecuencia de los efectos combinados de la inseguridad, las sequías y las inundaciones. Este entorno sujeto a múltiples peligros convierte al país en una de las naciones con mayor riesgo del mundo.


ANEXO 2. RECURSOS Y LECTURAS RECOMENDADASOCAH/PNUMA/MSB, Disaster Waste Management Guidelines, enero de 2011.Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos (EPA), 20 de marzo

Basado en la experiencia del PNUD

Recuadro 8. Criterios para la selección de los beneficiarios

1. Personas con ingresos bajos: en consonancia con el enfoque del PNUD en favor de los pobres, el programa irá dirigido a los miembros de la comunidad con menores ingresos, según se hayan identificado a través de diversos métodos, por ejemplo mediante un ejercicio de clasificación en función de la riqueza llevado a cabo durante una evaluación rápida, el enfoque de las "bolsas de pobreza" desarrollado en Nepal, o los datos disponibles a través de las encuestas por hogares;

2. Capacidad empresarial: puede darse prioridad a los conocimientos, aptitudes, experiencia y motivación empresariales; y

3. Grupos vulnerables y excluidos: mujeres u hogares encabezados por mujeres, jóvenes, desplazados internos y refugiados, excombatientes, personas con discapacidad, personas que viven con el VIH/SIDA.

Recuadro 9. Criterios para la selección de las empresas

1. Potencial comercial: existencia de un mercado y de demanda para los productos o servicios que ofrecen las empresas potenciales;

2. Sostenibilidad: disponibilidad de equipos, materias primas y tecnología en el país, así como acceso a la financiación;3. Sostenibilidad ambiental: garantía de que las empresas no dañarán el medio ambiente ni consumirán una cantidad

excesiva de recursos naturales; dicha garantía debe estar respaldada por una evaluación rápida del impacto ambiental;4. Repercusión local: potencial de que la empresa influya positivamente en la vida y los medios de subsistencia de un

alto número de personas afectadas por una crisis en una determinada zona geográfica;5. Posibilidad de ser reproducidas: las empresas se pueden poner a prueba y reproducirse en contextos similares;6. Dividendos de la paz: es probable que las empresas seleccionadas proporcionen rápidamente dividendos y

resultados de la paz o de la recuperación a las comunidades, los grupos y los hogares afectados en una situación posterior a una crisis;

7. Efecto multiplicador: es probable que las empresas generen un efecto multiplicador sobre la creación de puestos de trabajo y la recuperación económica local, que puede contribuir a mejorar la seguridad alimentaria y de los ingresos en los hogares;

8. Mujeres y jóvenes: las mujeres y los jóvenes participan en las empresas y se involucran en la toma de decisiones relativas al negocio, incluso las que atañen al uso de los beneficios; y

9. Colaboración con otras empresas: las empresas pueden mantener relaciones con otros asociados de mayor tamaño del sector privado para garantizar la adopción de un enfoque de cadena de valor con respecto a los productos y la existencia de un mercado para ellos.

Los miembros del comité deberán efectuar la selección basándose en criterios y procesos claros y transparentes, para lo que pueden contar con información de una evaluación de la recuperación económica local. En algunos casos, según proceda en función del contexto local, el proceso de selección puede incluir cuotas para garantizar una ayuda inclusiva y facilitar la fijación como objetivo de determinados grupos vulnerables. A continuación se enumera una serie de criterios indicativos que se utilizan en la selección de los beneficiarios en el apoyo a la recuperación empresarial:

3.3.2. PROPUESTAS DE ASISTENCIA INICIAL PRESENTADAS POR LAS EMPRESAS Una vez seleccionados los beneficiarios, deben elaborar una propuesta o un plan de negocio sencillo como parte de su solicitud de ayuda inicial. En este proceso suelen contar con la ayuda de facilitadores del proyecto, lo que resulta crucial si se tiene en cuenta que a menudo los beneficiarios no están familiarizados con la formulación de propuestas de negocio e incluso pueden ser analfabetos. Dado que algunos tampoco son contables ni administradores de negocios calificados, se puede incorporar capacitación en materia de alfabetización financiera en el proceso de elaboración de la propuesta de negocio. Puede encontrarse un ejemplo detallado de modelo de propuesta o plan de negocio, muy utilizado por diversas organizaciones dedicadas al desarrollo de negocios comunitarios (por ejemplo, la OIT y las ONG) en la página de Empleo de Emergencia de la Intranet del PNUD dedicada a sus Productos Característicos. Las oficinas del PNUD en los países pueden adaptar o personalizar este modelo adecuándolo al contexto local. Es posible que sea necesario adoptar medidas complementarias a la subvención o el paquete de ayuda inicial en esta fase, con el fin de garantizar la correcta implementación del proyecto.

3.3.3. SELECCIÓN DE LAS EMPRESAS Para evaluar y seleccionar las propuestas presentadas por las empresas para recibir asistencia inicial, debería crearse un comité que por lo general incluirá una representación del gobierno, de las comunidades afectadas, de la sociedad civil y de la comunidad internacional. La selección debe basarse en criterios y procedimientos claros y transparentes, que deben definirse en consulta con las comunidades afectadas. Se recomienda que las empresas seleccionadas cumplan al menos dos de los criterios indicativos que se enumeran a continuación:


Según el efecto que ejerzan sobre la economía y el empleo, las empresas se pueden categorizar en una de las dos grandes categorías siguientes:

• Empresas con bajo potencial de crecimiento: por lo general incluyen microempresas con un potencial de crecimiento relativamente bajo, como sastrerías, peluquerías, establecimientos de reparación de bicicletas, etc. Estas empresas logran un rendimiento reducido y a menudo se sitúan en niveles de subsistencia; o bien,

• Empresas con alto potencial de crecimiento: pueden desarrollarse a partir de microempresas o pequeñas y medianas empresas, agregar un valor considerable y tender a integrarse en cadenas de suministros de productos básicos. Pueden ser capaces de lograr economías de escala. Cabe citar, a modo de ejemplo, la provisión de aves de engorde, alevines para piscicultura, procesamiento de alimentos, etc. Estas empresas tienden a presentar un riesgo mayor pero agregan valor, generan beneficios, se integran en los mercados generales y son sostenibles a más largo plazo.

En países en crisis o después de una situación de crisis, el PNUD presta apoyo a ambos tipos de empresas mediante la prestación de servicios tanto financieros como no financieros (servicios de desarrollo de negocio, por ejemplo), si bien se da prioridad a esta última categoría.

3.3.4. FORTALECIMIENTO DE LA CAPACIDAD DE LAS EMPRESAS El desarrollo de la capacidad de los beneficiarios de subvenciones es vital para una implementación eficaz del proyecto. En consecuencia, es importante acometer una evaluación rigurosa de su capacidad, analizando, por ejemplo, las aptitudes, la educación, la experiencia, sus intereses y motivaciones y, en función de las necesidades, ponerlos en contacto con los proveedores de asistencia financiera y no financiera, de capacitación y de servicios. A continuación se enumeran los cuatro tipos más importantes de oportunidades a más largo plazo que suelen estar vinculadas a la concesión de subvenciones y paquetes de ayuda iniciales:

MICROFINANZAS: algunas instituciones de microfinanzas pueden albergar dudas en cuanto a la prestación de servicios financieros en un contexto de crisis. Las intervenciones deberían diseñarse de tal modo que contribuyan positivamente al restablecimiento de los medios de vida. El proceso no debe crear dependencia ni menoscabar los esfuerzos dirigidos a prestar servicios financieros de mercado de forma sostenible a largo plazo. Entre los tipos de oportunidades de microfinanciación se encuentran los siguientes:

• Microcrédito: algunas personas afectadas por una crisis pueden tener dificultades para acceder al crédito oficial (cuando han perdido sus bienes o estos se han visto dañados, como el ganado, talleres, herramientas, etc.; en estos casos las subvenciones iniciales se pueden utilizar para reducir la deuda, lo que constituye un primer paso hacia la recuperación empresarial);

• Planes de ahorro: promovidos a través de la creación de grupos de autoayuda, entidades bancarias de las aldeas, tontinas (asociaciones de ahorro o capital rotativo) y otros grupos de ahorro, que resultan muy útiles para generar capital, especialmente si la zona es beneficiaria de intervenciones de empleo de emergencia (un porcentaje del salario procedente del empleo de emergencia puede ingresarse en una cuenta de ahorro). Estos ahorros pueden ser utilizados como garantía para acceder a préstamos (microcréditos, por ejemplo);

• Planes de microseguros: ya se ha implementado este tipo de planes en países propensos a sufrir desastres, y cada vez más se incluyen como parte de los paquetes de servicios financieros, por ejemplo para compensar a los pequeños agricultores cuando las cosechas se pierden o resultan dañadas como consecuencia de desastres naturales. Los pequeños agricultores pueden pagar una prima de seguro relativamente baja, a menudo a través de un plan de ahorro o mediante su participación en programas de obras públicas rurales.

INSTITUCIONES Y PROGRAMAS DE FORMACIÓN PROFESIONAL: pueden estimular la empleabilidad y la capacidad de desarrollo empresarial de los beneficiarios. También puede proporcionarse formación de actualización profesional a los beneficiarios de subvenciones o paquetes de ayuda iniciales para ayudarles a crear sus empresas. El programa de capacitación "Inicie y mejore su negocio" (SIYB, por sus siglas en inglés) es un modelo desarrollado por la OIT que se puede adaptar a diferentes contextos y culturas. Se trata de una estrategia viable para generar rápidamente empleo por cuenta propia, y que se puede utilizar para llegar a los grupos más excluidos del mercado laboral si cumplen los criterios necesarios (como, por ejemplo, un nivel mínimo de educación).

SERVICIOS DE DESARROLLO DE NEGOCIO: estos servicios deberían ser complementarios a las ayudas económicas proporcionadas a través de la subvención para la recuperación, y resultan fundamentales para la sostenibilidad del proyecto. Las ONG, las cámaras de comercio y los actores del sector privado pueden ofrecer servicios de desarrollo de negocio. En Kenya, el PNUD y el Gobierno han creado centros de desarrollo de negocio con la finalidad de respaldar la recuperación económica tras la violencia que sacudió el país después de las elecciones de 2007. Estos servicios pueden facilitar la integración de las microempresas y de las pequeñas empresas en cadenas de valor de productos básicos (por ejemplo, productos frescos, lácteos, cacao, café, carne, cuero y pieles, etc.) y, en la medida de lo posible, contribuir a la recuperación económica efectiva de la zona.


Debe hacerse todo lo posible para que estos programas tengan un vínculo adecuado con las iniciativas de desarrollo de capacidades de las cámaras de comercio, las cooperativas de ahorro y crédito, los bancos comerciales, etc., así como con los marcos más amplios de aceleración de los ODM. Sin ánimo de elaborar una lista exhaustiva, entre los servicios de desarrollo de negocio se pueden incluir los siguientes:

• Alfabetización financiera y capacitación en materia de aptitudes empresariales; • Apoyo en la presentación de solicitudes de préstamo; • Creación y/o consolidación de grupos y asociaciones empresariales; • Promoción de redes de empresarios y clientes;• Análisis de mercado (demanda, oferta, etc.); y • Promoción del acceso a la tecnología y la innovación (por ejemplo, soluciones de uso inteligente de la energía a

través del uso de paneles solares, o soluciones tecnológicas básicas a través de la producción de bloques de tierra estabilizados).

DESARROLLO DE LA CAPACIDAD EMPRESARIAL DE LAS MUJERES: en situaciones de crisis o posteriores a una crisis, las mujeres suelen enfrentarse a numerosas barreras para el desarrollo de sus empresas. La promoción de las microempresas y las pequeñas empresas después de una crisis debe ser suficientemente flexible para dar respuesta a las necesidades y preocupaciones de las mujeres, e incluir a una serie de personas y grupos de mujeres en el proceso de recuperación empresarial. El apoyo prestado a las mujeres no debe limitarse a proporcionarles actividades tradicionales generadoras de ingresos, sino que además debe incluir empresas pertenecientes a la segunda categoría (por ejemplo, vínculos comerciales, asociaciones público-privadas, procesamiento de miel, fabricación de prendas de vestir, etc.). El caso de Burundi representa un buen ejemplo de ello.

3.4. RECONSTRUIR MEJOR: DIEZ PRINCIPIOS RECTORES PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE UN PROYECTO DE EMPLEO DE EMERGENCIA Y RECUPERACIÓN EMPRESARIAL1. Apoyar a las comunidades para que desempeñen un papel esencial en todas las etapas de la elaboración y la

implementación del proyecto a fin de reflejar sus valores, necesidades y expectativas;2. Fortalecer las instituciones, las alianzas, la coordinación y el entendimiento entre todos los organismos y la comunidad;3. Integrar consideraciones de género que potencien al máximo la participación, el empoderamiento, la

capacitación y el empleo de las mujeres, teniendo en cuenta al mismo tiempo las normas culturales y sociales;4. Potenciar al máximo la formación para el desarrollo de aptitudes y empresas, junto con las tecnologías que

requieran una gran densidad de mano de obra y un uso adecuado de la maquinaria;5. Potenciar al máximo la utilización de recursos, mano de obra, empresas, materiales, herramientas, equipo y

conocimientos locales, y asegurar que las modalidades de mantenimiento sean sostenibles y estén dirigidas por la comunidad;

6. La coordinación y las comunicaciones eficaces ayudan a gestionar las expectativas y las relaciones clave;7. Comprometerse a un alto nivel de transparencia y rendición de cuentas en la toma de decisiones y la asignación

de recursos;

Recuadro 10. Resultados logrados realmente en la implementación de proyectos

En el ámbito de la recuperación empresarial, y resumiendo considerablemente, los cinco proyectos analizados en el curso de la preparación de esta nota orientativa obtuvieron los siguientes resultados principales:

En Burundi, entre 2008 y 2009, se apoyó a 52 empresas, también mediante la creación de un centro de exposición permanente en Bujumbura que generó visibilidad y que les permitió acceder a un mercado más amplio.

En Indonesia, en el período 2006-2009, se ayudó a más de 1.000 empresas a recuperarse del impacto del tsunami de 2005.

Entre 2009 y 2011, se desarrollaron 6.000 empresas en la zona centro y sur de Somalia.

Entre 2008 y 2011, alrededor de 15.600 empresas recibieron ayuda, principalmente en la región del delta en Myanmar, tras sufrir esa zona un devastador ciclón.

En Nepal, se han desarrollado aproximadamente 5.000 empresas en la región de Tarai entre 2009 y 2011.


8. Integrar las prácticas en materia de reducción del riesgo de desastres y los mecanismos comunitarios de supervivencia, en particular la conformidad con las normas de ingeniería, los códigos y los materiales de construcción, y el cumplimiento de las disposiciones legales y de planificación locales;

9. Asegurar una armonización estratégica entre los objetivos del proyecto a corto plazo y las políticas de recuperación temprana y de desarrollo económico a más largo plazo; y

10. Apoyar el liderazgo nacional, la creación de capacidad y el desarrollo institucional durante todo el proyecto.

3.5. LISTA DE CONTROL RÁPIDO: IMPLEMENTACIÓN DE UN PROYECTO DE EMPLEO DE EMERGENCIA Y RECUPERACIÓN EMPRESARIALCUADRO 11. ASOCIADOS CLAVE Lista de control común Aspectos específicos del empleo

de emergencia Aspectos específicos de la recuperación empresarial

• ¿Es operativo el proyecto, por ejemplo, están plenamente establecidas las capacidades de recursos humanos (posiblemente complementadas provisionalmente con listas de los mecanismos SURGE y ExpRes del PNUD)?

• ¿Se han utilizado las opciones para acelerar procesos como el de contratación o licitación (por ejemplo, aplicación de los procedimientos de vía rápida del PNUD y/o de planes de contingencia nacionales)?

• ¿Se ha formalizado la participación de las partes responsables, con unas funciones y unas responsabilidades claramente definidas?

• ¿Se ha llevado a cabo una planificación de las licitaciones y de las corrientes de efectivo, teniendo en cuenta la situación de los recursos?

• ¿Se está implementando la estrategia de comunicación y se está respondiendo a las expectativas de los principales interesados?

• ¿Existen fondos disponibles para la implementación del proyecto y está en marcha la movilización de recursos?

• ¿Se ha actualizado el registro de riesgos?

• ¿Se han efectuado consultas con las comunidades y se han alcanzado acuerdos sobre criterios y procesos claros y transparentes para la selección de beneficiarios y de actividades de empleo de emergencia?

• ¿Se ha proporcionado orientación, formación y apoyo a las ONG, las organizaciones de la sociedad civil asociadas y las partes responsables a nivel local?

• ¿Qué método se sigue para vincular a los beneficiarios con la microfinanciación, la capacitación, el desarrollo de aptitudes y otras intervenciones de recuperación y desarrollo a más largo plazo?

• ¿Se lleva a cabo un seguimiento continuo para cuantificar el impacto económico sobre los mercados y los agentes locales, y para garantizar que el suministro de pagos en efectivo y de ayuda inicial no agrave los conflictos y las dinámicas de poder locales?

• ¿Existe un manual de funcionamiento sencillo a disposición de los asociados del proyecto (partes responsables en un entorno de implementación directa, por ejemplo) en el que se especifiquen los criterios para la selección de beneficiarios, las directrices sobre la evaluación de propuestas para realizar actividades de empleo de emergencia, la capacitación, la fijación de salarios, la duración del trabajo, los requisitos de seguridad, etc.?

• ¿Se reúnen la Junta y/o los comités locales del proyecto cuando es necesario aprobar decisiones cruciales para este, o la selección de propuestas sobre actividades de empleo de emergencia?

• ¿Se han establecido modalidades de transferencia de efectivo? ¿Se ha explorado alguna opción viable para realizar transferencias electrónicas?

• ¿Cómo se fijan los salarios?

• ¿Existe un registro adecuado de los beneficiarios y se han verificado las listas de beneficiarios?

• ¿Se ha revisado y sometido a prueba el proceso de pagos, y se han instaurado los sistemas apropiados? (por ejemplo, base de datos, sistema biométrico, etc.)

• ¿Se ha establecido un sistema de información y conciliación adecuado?

• ¿Se ha creado una línea telefónica directa para responder a las quejas, tal y como se describe en la sección 2.8?

• ¿Se ha elaborado un manual operativo simplificado para la recuperación empresarial dirigido a los asociados del proyecto como las ONG y las organizaciones basadas en la comunidad locales, y han recibido una orientación adecuada y la formación necesaria?

• ¿Se ha iniciado el proceso de selección y han sido identificados los beneficiarios?

• ¿Qué modelo se utiliza para la presentación de propuestas empresariales?

• ¿Reciben los beneficiarios ayuda a lo largo del proceso de presentación de propuestas (por ejemplo, se les imparte cursos de alfabetización financiera y de desarrollo de las aptitudes en materia de administración de empresas)?

• ¿Se han desarrollado estrategias de microfinanciación para garantizar que una vez suprimidas gradualmente las subvenciones iniciales, las empresas exitosas puedan optar a más ayudas?

• Dado que las subvenciones iniciales son una medida de apoyo puntual y excepcional con una duración temporal claramente definida, ¿qué otras formas de apoyo se ofrecen para incentivar la autosuficiencia y la capacidad de gestión de los beneficiarios (por ejemplo, microfinanciación, formación profesional o servicios de desarrollo empresarial)?


A continuación se refleja la experiencia del PNUD en un amplio número de situaciones de recuperación posteriores a un conflicto o a un desastre, y en particular los nueve estudios de casos documentados en los Documentos de experiencias comparadas. La oficina del PNUD en el país deberá tener en cuenta las siguientes lecciones clave a la hora de desarrollar un proyecto de empleo de emergencia:

1. SUPERVIVENCIA VITAL: la implementación de estos proyectos por parte del PNUD ha proporcionado una capacidad de supervivencia esencial tanto desde el punto de vista económico como social, al inyectar una fuente vital de recursos financieros temporales de los que se benefician decenas de miles de hogares durante un período de profunda tensión y, en algunos casos, de desesperanza. Para muchas personas también permite tender un puente entre las necesidades inmediatas de emergencia de los más afectados de esas comunidades y su recuperación a más largo plazo;

2. INVOLUCRAR A LAS COMUNIDADES PRONTO, IMPLEMENTAR CON RAPIDEZ Y EVITAR DEMORAS: aunque parezca evidente, es necesario implicar a las comunidades, a las autoridades locales y/o nacionales y a los beneficiarios en el diseño inicial del proyecto con el fin de fomentar la creación de empleo de emergencia como forma de mejorar el contrato social entre el Estado y los ciudadanos. Las autoridades pueden participar en el establecimiento de los criterios de selección, la selección de los beneficiarios y las actividades y la fijación de políticas salariales, así como prestar asistencia en otros procesos de planificación. Debido a la urgencia, el diseño del proyecto se realiza en ocasiones con excesiva premura y sin las suficientes consultas. A menudo, por ejemplo, la ejecución del proyecto sufre retrasos debido a la falta de consultas desde el inicio. También pueden producirse demoras cuando se hace excesivo hincapié en el proceso interno de redactar un documento de proyecto y un plan de trabajo. Las actividades propuestas para el proyecto requieren una colaboración constante y un alto grado de flexibilidad a medida que los planes pasan a la acción. En ese sentido, puede ser útil identificar las posibles dificultades. Puede ser necesario invertir más tiempo del previsto para encontrar el mecanismo de transferencia de fondos adecuado; no obstante, la Better Than Cash Alliance permite acceder a un mecanismo de eficacia demostrada a escala corporativa que puede adaptarse a las circunstancias locales. Una planificación meditada y rigurosa de las adquisiciones puede ahorrar mucho tiempo. La consecución de asistencia del mecanismo SURGE, los procesos de aprobación de vía rápida y los fondos de emergencia para la prevención y recuperación de crisis pueden desencadenar y acelerar una implementación rápida;

3. HABILITAR, EMPODERAR Y EMPLEAR A MUJERES: con el fin de respaldar la igualdad de oportunidades en el terreno laboral, es importante que las mujeres participen en el proceso lo antes posible. Todas las fases del proyecto, desde la evaluación previa, hasta la implementación así como el seguimiento y la evaluación (incluida la presentación de datos desglosados por sexos y edad) deben reflejar los riesgos, las oportunidades y las necesidades tanto de los hombres como de las mujeres.

4. PRINCIPALES LECCIONES APRENDIDAS

El negocio de cultivo de setas de Tulasi Budhamagar ha recibido un galardón nacional del Gobierno de Nepal. Es una de las muchas mujeres emprendedoras que han sido capaces de mejorar su propio destino y de unir sus fuerzas a las de otras mujeres organizándose en cooperativas, para lo que han contado con el apoyo del proyecto de recuperación empresarial del PNUD en Nepal. Foto: PNUD Nepal.


También resulta esencial garantizar que los distintos tipos de programas de formación y empleo ofrecidos sean accesibles para las mujeres, contar con guarderías, desarrollar campañas de promoción y sensibilización que lleguen a las mujeres y a los miembros de sus familias para informarles sobre la disponibilidad de oportunidades de capacitación y empleo, y fomentar el trabajo digno para todos;

4. INTEGRAR LA MITIGACIÓN DE DESASTRES Y LA PREVENCIÓN DE CONFLICTOS PARA RECONSTRUIR MEJOR: los proyectos de empleo de emergencia no siempre han integrado suficientemente la prevención de conflictos y la mitigación de desastres para garantizar una reconstrucción mejor en términos sociales. Estos proyectos deben incluir medidas y conocimientos técnicos en materia de diseño para concienciar sobre el conflicto y abordar sus causas fundamentales a nivel local desde su aparición, y de manera continua a medida que este se desarrolle. Es importante establecer unos criterios claros y transparentes para los receptores de oportunidades laborales, con el objeto de evitar la generación innecesaria de tensión social o de conflictos en el seno de las comunidades. El establecimiento de una cuota de mujeres trabajadoras ha sido muy útil en algunos países y debe explorarse en cada nuevo escenario;

5. NO PERMITIR QUE UNA COMUNICACIÓN INADECUADA HAGA FRACASAR EL PROYECTO: los proyectos de empleo de emergencia son entidades con gran visibilidad y generan un alto grado de interés mediático. Es necesario contar con una plataforma de comunicación dentro del proyecto para gestionar las expectativas y transmitir los mensajes correctos a las personas apropiadas en el momento adecuado. Esto también es válido para los proyectos de recuperación empresarial: garantizar que los beneficiarios comprendan que la recapitalización de las pequeñas empresas representa una oportunidad única y que los programas de "dinero por trabajo" que requieren gran densidad de mano de obra normalmente sólo proporcionan oportunidades de trabajo temporal. Las actividades de empleo de emergencia pueden resultar involuntariamente perjudiciales, en particular, en situaciones que presentan un estado de derecho débil y en las que se produce una inyección de efectivo en la comunidad (consúltense las Normas Mínimas para la Recuperación Económica elaboradas por la Small Enterprise Education and Promotion (SEEP) Network). Un seguimiento riguroso del proyecto revelará y proyectará internamente las deficiencias antes de que puedan aparecer en los medios de comunicación, dando a los gestores una ventaja para ajustar y comunicar los cambios;

6. LEGISLACIÓN LABORAL Y SEGURIDAD DE LOS TRABAJADORES: es necesario tener en cuenta la legislación laboral local, de manera que los salarios respeten la normativa local, así como los límites mínimos de edad laboral (por ejemplo, el Convenio núm. 138 de la OIT). Supervisar los efectos del proyecto en la inflación local, en la mano de obra del sector privado y en los mercados de productos básicos. A través de las partes responsables, asegurarse de que los trabajadores estén asegurados y de que se atengan a los requisitos de seguridad, etc.; y

7. ESTABLECER VÍNCULOS CON LA RECUPERACIÓN ECONÓMICA Y EL DESARROLLO A MÁS LARGO PLAZO: los proyectos de empleo de emergencia están considerados intervenciones a corto plazo. Sin embargo, siempre se debe intentar vincularlos a las estrategias de recuperación económica y a los planes de desarrollo.

A continuación se resumen las principales lecciones aprendidas en relación con la recuperación empresarial:

1. LAS SUBVENCIONES NO CONSTITUYEN UNA SOLUCIÓN APROPIADA PARA TODAS LAS SITUACIONES DE CRISIS: la concesión de subvenciones iniciales resulta menos apropiada en un entorno que sufre crisis frecuentes o recurrentes, en zonas con problemas de delincuencia graves y en regiones en las que los mercados no podrán recuperar la normalidad durante un período prolongado. Puede ser útil efectuar las evaluaciones oportunas (por ejemplo, evaluación de necesidades de emergencia, evaluación de mercados de emergencia, seguimiento de mercados, boletines de alerta temprana, etc.) para que el PNUD adopte decisiones bien fundadas. Las subvenciones iniciales deben ser concedidas de manera puntual, algo que debe transmitirse con claridad a los beneficiarios al dar comienzo el proyecto;

2. SEPARACIÓN DE PRÉSTAMOS Y SUBVENCIONES: es preferible que las subvenciones iniciales no sean concedidas por la misma institución que ofrece préstamos (por ejemplo, una institución de microfinanzas), a menos que no exista alternativa. Sin embargo, en caso de no existir asociados alternativos a la entidad de microfinanzas, esta debe contar al menos con personal diferenciado a cargo de la concesión de subvenciones y de préstamos; 3. DESARROLLAR LAS CAPACIDADES DE LAS ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL A NIVEL LOCAL PARA ACTUAR CON ARREGLO A LOS MODELOS Y LAS NORMAS DEL PNUD, PREFERIBLEMENTE ANTES DE LA CRISIS: al asociarse con organizaciones de la sociedad civil que implementan actividades de recuperación empresarial, es importante proporcionar orientación y apoyo para ayudarlas en su tarea. También resulta importante crear una red local de relaciones entre organizaciones basadas en la comunidad. El equipo del PNUD debe alentar de manera activa la colaboración entre organizaciones que trabajan en temas similares, para consolidar la resiliencia y la solidaridad a nivel local; y

4. LA AYUDA INICIAL A LAS EMPRESAS Y, EN ESPECIAL, LAS SUBVENCIONES INICIALES, DEBEN CONCEDERSE SOLAMENTE DURANTE UN BREVE PERÍODO DE TIEMPO: es importante que el PNUD y sus asociados eliminen gradualmente la ayuda inicial una vez los mercados comiencen a recuperar su actividad, y que la interrumpan por completo cuando dichos mercados vuelvan a funcionar con normalidad (con la única excepción de algunos hogares muy necesitados). Pese a que la ayuda inicial se considera provisional y a corto plazo, vincularla al acceso a servicios financieros y no financieros clave es un requisito previo para tener éxito. En consecuencia, estos programas deben integrarse progresivamente en las estrategias de recuperación económica y los planes de desarrollo nacionales y locales.


ANEXOS ANEXO 1. DEFINICIONES CLAVE

COMUNIDAD: se refiere a todos los actores, grupos e instituciones dentro de una zona geográfica, incluidas las organizaciones de la sociedad civil, las instituciones no oficiales, las autoridades locales responsables de la prestación de servicios y los proveedores de servicios de seguridad. Además de delimitarse en términos geográficos, las comunidades se pueden definir en función de los intereses que comparten, de sus valores y de las necesidades de sus miembros.

EMPLEO: se define aquí como una situación de trabajo decente que permite a la persona obtener unos ingresos suficientes para mantenerse a sí misma y/o satisfacer las necesidades de su hogar por encima de un umbral de pobreza razonable.

EMPRESA: sociedad mercantil creada por un empresario con fines comerciales. Es una organización dedicada a un negocio, con capital, trabajo, tecnología, mercado y un sistema de gestión adecuadamente organizados con el propósito de que la iniciativa y la inversión empresarial logren un resultado exitoso. En este sentido, para que las actividades familiares generadoras de ingresos sean consideradas empresas, deben llevarse a cabo en el contexto de una sociedad mercantil, lo que implica una dotación de capital y el despliegue de tecnología y sistemas de gestión así como la participación de trabajadores asalariados. Si se va contratar a familiares, estos deben percibir una remuneración acorde con el salario de mercado.

EMPRESA VIABLE: una empresa se considera viable cuando los ingresos generados a través de su actividad son suficientes para cubrir todos los gastos asociados a la provisión de insumos, la producción y comercialización (incluidos los salarios), cuando existen recursos suficientes para reemplazar el equipo (depreciación) y para proporcionar a su propietario unos ingresos razonables.

INTERVENCIÓN PARA LA REHABILITACIÓN DE INFRAESTRUCTURA: su objetivo es ayudar a reconstruir las comunidades y restaurar la infraestructura y los servicios comunitarios necesarios después de una crisis. La infraestructura puede incluir carreteras, puentes, sistemas de transporte, puertos, sistemas de agua y saneamiento, refugios, fuentes de energía y redes eléctricas, telecomunicaciones, centros de salud, escuelas, edificios gubernamentales, centros comunitarios, sistemas de riego y drenaje para la agricultura así como otras estructuras.

MEDIOS DE VIDA/SUBSISTENCIA: abarca "las capacidades, los activos (tanto recursos materiales como sociales) y las actividades necesarias para vivir".1

MICROEMPRESAS, PEQUEÑAS Y MEDIANAS EMPRESAS: las definiciones de los términos "microempresas" y "pequeñas y medianas empresas" pueden variar de unos países a otros. La Unión Europea los define del siguiente modo:

• Microempresa: empresa con menos de 10 trabajadores y con unos ingresos anuales y/o un balance anual que no superen los 2 millones de euros;

• Pequeña empresa: empresa con menos de 50 trabajadores y con unos ingresos anuales y/o un balance anual que no superen los 10 millones de euros; y

• Mediana empresa: empresa con menos de 250 trabajadores y con unos ingresos anuales que no superen los 50 millones de euros, o cuyo balance anual no supere los 43 millones de euros.

Dado que el PNUD suele dirigirse a las personas más pobres e incluidas en el tramo de ingresos más bajo, trabaja con microempresas. No obstante, a través del asesoramiento que presta a los gobiernos en materia de políticas, el PNUD crea un entorno propicio para la recuperación y el crecimiento de las microempresas y las pequeñas y medianas empresas. El PNUD se ciñe a las definiciones de los términos "microempresas" y "pequeñas y medianas empresas" que se apliquen a escala nacional o regional.

1 DFID. “The Sustainable Livelihoods Distance Learning Guide”. Fichas orientativas del DFID sobre medios de vida sostenibles. Abril de 1999.


RECUPERACIÓN ECONÓMICA: es el proceso de estimulación del crecimiento de la economía local de una zona determinada a través del desarrollo del mercado, el fortalecimiento de las empresas nuevas y de las existentes y la creación de empleo en las instituciones públicas y el sector privado, incluida la reconstrucción de la infraestructura necesaria para fomentar el comercio en los mercados locales, nacionales, regionales e internacionales.1 La recuperación económica conlleva un crecimiento sostenido después de una crisis "a tasas significativamente más altas que los niveles históricos, y debería ir acompañada de una creación de empleo considerable y de medidas encaminadas a reducir las desigualdades horizontales graves". Tras un conflicto o un desastre, debería ser un proceso transformador de reconstrucción mejor y diferente, que requiere "una combinación de reformas de amplio calado en las esferas económica, institucional, jurídica y de política" que sustente un desarrollo sólido.2

SUBVENCIONES Y PAQUETES DE AYUDA INICIALES: una subvención inicial es una ayuda en forma de capital para poner en marcha un nuevo negocio o reanudar la actividad de una iniciativa empresarial o de una actividad generadora de ingresos, mientras que un paquete de ayuda inicial —también denominado "paquete inicial" o "kit inicial"— puede incluir herramientas y pequeños equipos, insumos como semillas y materiales, así como la capacitación y asistencia técnica necesarias para ejercer una ocupación. La provisión de subvenciones y paquetes de ayuda iniciales a través de programas de estabilización de los medios de vida tiende a establecer como beneficiarios a grupos de alto riesgo, como los hogares más afectados por una crisis, las mujeres y los jóvenes, los desplazados internos, excombatientes, personas pertenecientes a grupos excluidos y otras que han perdido sus bienes, y su objetivo es ayudarles a regresar a sus lugares de origen o a recuperar sus medios de vida mediante el aprovechamiento de las oportunidades inmediatas que puedan presentarse.

ANEXO 2. ABREVIATURAS Y ACRÓNIMOS

ACNUR Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados

PMA Programa Mundial de Alimentos

CERF Fondo Central para la Acción en Casos de Emergencia

PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

FAO Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura

PNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente

FNUDC Fondo de las Naciones Unidas para el Desarrollo de la Capitalización

SEEP Small Enterprise Education and Promotion Network

MANUD Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo

SIYB Inicie y mejore su negocio

OCAH Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios SyE Seguimiento y Evaluación

ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia

OIT Organización Internacional del Trabajo UNOPS Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos

ONG Organización no gubernamental VNU Voluntarios de las Naciones Unidas

1 Women’s Refugee Commission. Building Livelihoods: A Field Manual for Practitioners in Humanitarian Settings. Mayo de 2009, pág. 342.2 Dirección de Prevención y Recuperación de Crisis del PNUD. Post-Conflict Economic Recovery: Enabling Local Ingenuity. 2008, pág. 5.


ANEXO 3. BIBLIOGRAFÍA COMPLEMENTARIA DE REFERENCIA

• Aheeyar, MMM. Cash grants and microfinance in livelihood recovery: experiences from tsunami-affected areas of Sri Lanka. ODI Humanitarian Practice Group Background Papers. Marzo de 2006. Vínculo: http://www.odi.org.uk/resources/details.asp?id=3767&title=sri-lanka-tsunami-response-microfinance

• Banking With The Poor Network (BWTP), Foundation for Development Cooperation y Citigroup Foundation. “Grants and Loans in Livelihood Restoration Following a Natural Disaster”. Resumen 3. Vínculo: www.bwtp.org/arcm/mfdm/Web%20Resources/Briefs/Brief_3.pdf

• DFID. "The Sustainable Livelihoods Distance Learning Guide". Fichas orientativas del DFID sobre medios de vida sostenibles. Abril de 1999. Vínculo: www.eldis.org/vfile/upload/1/document/0901/section1.pdf

• Help Age International. Analysis of livelihood cash grant programme implemented for older people after Tsunami. Banda Aceh, Indonesia. 2007.

• Nagarajan, Geetha. "Looking into Gift Horse’s Mouth: Implications of Cash Grants for Disaster Response by Microfinance Institutions in Mozambique”. USAID. Proyecto MBP. Noviembre de 2001. Vínculo: www.microlinks.org/ev02.php?ID=8082_201&ID2=DO_TOPIC

• Nelson, Candace, ed. "Savings Groups at the Frontier". Practical Action Publishing, enero de 2013.

• Palaniswamy, V. "The Complementary Use of Loans and Grants". 2005. Vínculo: http://microfinancegateway.com/content/article/detail/24124

• The SEEP Network. Minimum Economic Recovery Standards. 2010. Vínculo: http://www.seepnetwork.org/minimum-economic-recovery-standards-resources-174.php

• PNUD. Business Development Services How-To Guide. Centro regional del PNUD en Bratislava. Julio de 2004, pág. 5. Vínculo: http://europeandcis.undp.org/poverty/show/FA14BD48-F203-1EE9-BFE68960B3314C1D

• PNUD. Compendium for Planning, Monitoring and Evaluation in Conflict Prevention and Recovery Settings. 2009. Vínculo: http://intra.undp.org/bcpr/cp_learn/files/3/3_1.html

• PNUD. Manual de planificación, seguimiento y evaluación de los resultados de desarrollo. 2009. Vínculo: http://web.undp.org/evaluation/handbook/spanish/documents/manual_completo.pdf.

• PNUD. Nota orientativa sobre la gestión de escombros. 2012. Vínculo: https://intranet.undp.org/unit/bcpr/rrsg/SitePages/Debris%20management.aspx

• PNUD. Nota orientativa sobre rehabilitación de infraestructura comunitaria. 2012. Vínculo: https://intranet.undp.org/unit/bcpr/rrsg/SitePages/Communityinfrastructurerehab.aspx

• PNUD. Guide on Livelihoods and Economic Recovery Programming in Crisis and Post-Crisis Situations. Julio de 2011. Vínculo: https://intranet.undp.org/unit/bcpr/rrsg/SitePages/Emergencyemploymentgen.aspx

• PNUD. Post-Conflict Economic Recovery: Enabling Local Ingenuity. 2008. Vínculo: www.undp.org/cpr/we_do/eco_recovery.shtml

• Women’s Refugee Commission. Building Livelihoods: A Field Manual for Practitioners in Humanitarian Settings. Mayo de 2009. Vínculo: http://www.womensrefugeecommission.org/docs/livelihoods_manual.pdf


Agradecimientos: La presente nota orientativa es un documento técnico del personal del PNUD y no representa la postura oficial del PNUD ni de su Junta Ejecutiva. La nota se ha elaborado tomando como referencia los Documentos de experiencias comparadas basados en los estudios de casos de los países participantes, entre los que se encuentran Burundi, Eritrea, Kosovo, Haití, Indonesia, el Iraq, Myanmar, Nepal y Somalia. La nota se ha sometido a un exhaustivo proceso de consulta con las oficinas en los países y diversos profesionales y colegas para su examen.

Los autores desean expresar su agradecimiento a los colegas cuyos conocimientos especializados y aportaciones han sido fundamentales para la elaboración de esta nota orientativa. Sobre el terreno: Elfrida Kaneza (PNUD Burundi); Eyob Ghezai (PNUD Eritrea); Henri Morand (PNUD Haití); Budhi Ulaen (PNUD Indonesia); Artan Loxha (PNUD Kosovo); Wuria Karadaghy (PNUD Kirguistán); Jitendra Jaiswal (PNUD Myanmar); Nabina Shreshta (PNUD Nepal); Janthomas Hiemstra (PNUD Nigeria); Karen Bernard (PNUD Centro para el Pacífico); Mohamed Barre, Aimee Brown y Beatrice Gitongori (PNUD Somalia); Nancy Archer (PNUD Sudán). Sedes: Asoka Kasturiarachchi y Dien Le (Dirección de Políticas de Desarrollo); Alfonso Buxens y Ethel Capuno (Dirección de Gestión). Externos: Malcolm McPherson (Universidad de Harvard), Luca Fedi (OIT) y John Ohiorhenuan.

El equipo de redacción de la Dirección de Prevención y Recuperación de Crisis ha estado formado por: Abdallah Al-laham, Fabrizio Andreuzzi, Ian Holland, Ela Ionescu, George Khoury, Eric Overvest, Owen Shumba y Eugena Song. Damian Kean llevó a cabo una exhaustiva y minuciosa revisión editorial del manuscrito, y Jelena Vladicic proporcionó un diseño y maquetación claros y de fácil lectura.

Información de contacto: Para obtener información adicional o participar en nuevos debates, las oficinas en los países pueden consultar la sección de Productos Característicos del sitio web sobre Respuesta en Situación de Crisis del PNUD o a los miembros del grupo de trabajo en la siguiente dirección: [email protected]

Programa de las Naciones Unidas para el DesarrolloOne United Nations PlazaNew York, NY 10017, EE.UU. Para obtener más información, visite: www.undp.org/ Enero de 2013

Al servicio de las personas y las naciones

nota orientativa. empleo de emergencia y recuperación empresarial

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