nora gerencia social (1)

GERENCIA SOCIALEspecificidades, enfoques e instrumentos.

Nora Blaistein I Noviembre 2004

¿Por qué Gerencia Social?

Existe, desde entonces, mayor consenso sobre una nueva visión de la relación

desarrollo social / desarrollo económico: desarrollo social, no sólo como

deseable en sí mismo, sino también como requisito de un avance

económico sustentable: “gasto social” “inversión social”.


En términos pragmáticos, desde los ´90, las políticas y programas sociales

se ubicaron en un lugar central de la actividad pública, debido a las

crecientes demandas sociales generadas por las condiciones extremas

de la situación social de América latina y el Caribe.


Aunque la Gerencia Social no tiene principios totalmente diferentes

de la Administración Pública, existen características distintivas de las políticas

y programas sociales que requieren formas diferentes de gestión.

Se reconoció la especificidad y complejidad de políticas y programas sociales:

surgió de consideraciones prácticas más que de planteamientos teóricos.

Preocupación inicial por el uso “eficiente” y “eficaz”

de los recursos en el campo social: interés de los organismos internacionales

para que sus préstamos tengan una adecuada gestión (promoción de actividades

de capacitación en gestión de políticas y programas sociales).

La agenda particular de problemas gerenciales

de los programas sociales

exigen respuestas específicas y diferentes

a las de la Administración Pública.


La especificidad de la gerencia social

Característicasde los problemas

y programas sociales

Factores y dificultadesorganizacionales

y en la implementaciónde programas sociales

Factores particularesdel medio ambiente social

y político en el que sedesarrollan los

programas sociales

GENERAN

Gerencia Social como nuevo campo de conocimiento y actividad

La especificidad de la gerencia social

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La especificidad de la gerencia social \ 1

1 \.. Características intrínsecasde los problemas y programas sociales


a. Los problemas sociales son:

• Complejos: múltiples causas y dimensiones.

• Dinámicos: evolucionan en el tiempo.

• Interactúan mutuamente.

• Están débilmente estructurados: no existen líneas causales aisladas.

• Se definen de modo poco riguroso y, por tanto, no puede sugerir un claro curso

de acción.


b. Los objetivos de políticas y programas sociales:

• Son múltiples, heterogéneos, a veces inconsistentes y hasta contradictorios.

• Se definen en forma ambigua y ambiciosa, no sólo por problemas técnicos,

sino para ganar mayor consenso y legitimidad.

• Tienden a ser redefinidas durante la implementación, “cambio incremental

acumulativo” por aprendizaje y críticas que surgen durante la implementación.

• Se definen a mediano y largo plazo.

• Conllevan, muchas veces, metaobjetivos (como la autosustentación).


c. Las tecnologías son blandas debido a que:

• Las supuestas relaciones causales que vinculan insumos y actividades

con productos, resultados e impactos son más bien hipótesis a comprobar

durante la implementación que reflejo de bases teóricas validadas.

• Requieren una adecuada implementación, difícil de lograr en este

campo particular.


2 \.. Factores organizacionalesy de implementación


a. La complejidad e incertidumbre, tanto intra-organizacional como externa,

rodean la ejecución de los programas sociales.

b. La ejecución requiere una gestión inter-organizacional, en forma creciente

los programas son implementados por varias organizaciones que debenal menos

coordinarse.

c. En la ejecución existe un complejo sistema decisorio, ya que hay un gran

número de instancias de decisión, dentro de cada organización y en las diferentes

organizaciones participantes.


d. División y fragmentación de la administración pública en el área social

que generan dinámicas de conflicto y consenso.

e. Estas características conducen a una dinámica de interacción política,

a una intensa negociación entre los actores que alteran la ejecución,

y el tiempo previsto para ella, y sitúan al gerente social en un “campo de fuerzas”

que refleja las relaciones de poder entre actores.


f. Existen diferencias importantes entre el diseño y la ejecución debido a las

diferentes perspectivas de los actores sobre el programa, que dependen de su

ubicación en la jerarquía burocrática y la organización a la que pertenecen.

En muchas ocasiones los ejecutores que interactúan cara a cara con los usuarios

tienen un alto grado de discrecionalidad.

g. La concepción formalista de la ejecución aún vigente no es adecuada

en la mayoría de las organizaciones de la Región. La variedad que genera

la organización es más alta que la que posee para controlarla:

escasos instrumentos para hacer cumplir las regulaciones, falta de información

sobre el problema y la ejecución, baja capacidad técnico-administrativa.


h. Las organizaciones del sector social están entre las más tradicionales

y burocráticas del sector público: limitada capacidad técnica, tecnología atrasada,

y con un poder político débil subordinado a otras áreas.

i. Conocimientos limitados sobre implementación social,

por lo que se descansa en la habilidad del gerente para adaptar la ejecución

a los contextos inciertos, complejos y turbulentos.


3 \.. Factores particularesdel medio ambiente social y político


a. El medio ambiente en el que se desarrollan los programas se caracteriza

por la presencia de múltiples involucrados (actores con intereses directos

en el programa).

b. Los diversos actores desarrollan sus propias estrategias para que

sus intereses sean tomados en cuenta (apoyan o se oponen) que afectan

el programa, sus metas y su duración.

c. El contexto es turbulento, poco predecible y complejo, puesto que

las variables contextuales que inciden son múltiples: el ambiente político,

los patrones culturales de las comunidades destinatarias y su historia,

la organización comunitaria previa, entre otras, y operan simultáneamente.

Objetivos de la Gerencia Social

Comparte los objetivos de la Gerencia Pública:

• Obtener resultados: las actividades deben tener el impacto esperado

en la resolución o alivio del problema objetivo.

• Generar valor público: satisfacer las necesidades y crear las oportunidades

que los ciudadanos caracterizan como importantes o prioritarias a través

de la participación democrática (Mark Moore), este es necesariamente

consumido o disfrutado de manera colectiva (Alford).


El valor público refleja la base ética de la sociedad

y se define por medio de un proceso político

(negociación entre intereses, aspiraciones y demandas)

y conflictivo (no es fácil determinar qué es valioso,

cúan valioso y para quién).


La Gerencia social es una parte de la Administración Pública.

Surge del reconocimiento de graves déficits sociales,

en un contexto de sociedades profundamente desiguales,

democracias precarias e instituciones débiles.


Administración Pública Tradicional Gestión Pública

Nueva Gestión Pública Gobernación Pública Gerencia Social

Una obviedad: la gerencia social persigue fines sociales,

por lo tanto posee objetivos propios, cuyo contenido específico es definido

en cada sociedad y en cada momento:

• Construir ciudadanía: colaborar para la creación de las condiciones

en las que los ciudadanos puedan ejercer sus derechos y asumir

sus responsabilidades sociales.

• Desarrollar una ética de compromiso social y solidaridad.


• Promover la equidad, lo que implica compromiso con brindar respuestas

a las necesidades (Responsiveness) en forma igualitaria y con sentido de justicia.

• Fortalecer la democracia participativa, creando mecanismos y capacidades

para que los ciudadanos participen plenamente en la formación, ejecución

y evaluación de las políticas sociales.



Dentro de esta concepción se diferencian:

• El cómo: eficacia, eficiencia, sustentabilidad,

responsabilización (accountability), flexibilidad y adaptación, innovación,

calidad, sostenibilidad y evaluabilidad, entre otras características del enfoque.

• El para qué: que coinciden con los objetivos de la gerencia social.

Enfoque de la Gerencia Social

Las singularidades de la gestión social requiere de un enfoque particular

que contemple un pasaje o equilibrio entre las siguientes tensiones:

1. De modelos prescriptivos (recetas y normas) a modelos heurísticos

(explorar la realidad, aprendizaje por ensayo y error, comparar con otras

experiencias, reajustar marcos de referencia en función de los hechos

por la impredictibilidad, Rondinelli gestión adaptativa).

2. De gerencia intraorganizacional a gerencia interorganizacional sinérgica:

estilo gerencial de la coordinación formal a la mediación (acortar distancias

entre organizaciones), director de orquesta (actuar bajo reglas conjuntas),

productor de cine (integración participativa de las organizaciones en un

proyecto común).


3. Del “cumplimiento de normas y funciones” (mirada hacia adentro)

a la “solución de problemas” (orientación a la comunidad y los ciudadanos),

implica mayor flexibilidad y discrecionalidad de los funcionarios y ejecutores.

4. Del “interés público” (definido por el conocimiento profesional) a la generación

de “resultados valiosos” (incorporación de intereses, valores y conocimientos

de los ciudadanos e involucrados).

5. De modelos verticales a modelos participativos: movilizar las

“promesas de la participación” en diseño, ejecución y evaluación.

Correlacionado con la autosustentación es un medio,

pero dentro de este enfoque de GS es un fin.


6. Del énfasis en las “funciones y la autoridad” a la “responsabilidad

y compromiso por los procesos y resultados”, lo que implica desarrollar

responsabilidades transversales por procesos que efectivamente

generen resultados.

7. De la dispersión de esfuerzos al tejido de redes, diseño de metaredes.

8. Del “control jerárquico y externo” como mecanismo de disciplinamiento al

“contralor social y la responsabilización”, lo que requiere compromiso y cultura

de servicio, implica participación, exige transparencia y accountability

y se apoya en el monitoreo y evaluación en “tiempo real”.


9. De la secuencia lineal “racional” de los componentes gerenciales

(problema, objetivo, estrategia, ejecución, evaluación) a un proceso iterativo

(los componentes se repiten desordenadamente en forma espiralada o de bucle)

e interactivo (los componentes interactúan sucesivamente

y son interdependientes).

10. Del sesgo gerencialista/tecnicista que tiende a prevalecer

en las políticas sociales a una perspectiva socio-política del proceso

de formación, subordinando los instrumentos a los fines.


Las características de este enfoque requieren:

• Potenciar la descentralización: aprovechar sus ventajas (cercanía

con los beneficiarios, flexibilidad y agilidad en decisiones, mayor control

por parte de la población) resolviendo los problemas que puede aparejar:

transferencia de capacidades, coordinación, evitar modelo central por efecto

recentralizador (Mintzberg).

• Romper los límites entre diseñador, ejecutor y evaluador

y entre funciones estratégicas y operativas.


• Enfatizar las capacidades políticas tanto como las técnico-administrativas

incluyendo la gestión política (contar con autoridad, recursos y legitimidad),

la programática (para crear valor público) y la organizacional (construir

la capacidad operativa de la organización).

• Desarrollar una gerencia participativa de los ciudadanos y los involucrados

en todos los aspectos del programa, y manejar la participación

de los funcionarios, involucrándolos positivamente en las tareas.


• Desarrollar una gerencia adaptativa y flexible, basada en el aprendizaje

y la innovación; y capaz de redefinir el programa cuando fuera necesario

y de asumir riesgos; estratégica, con una visión a largo plazo; e integral,

capaz de considerar la complejidad e interrelación de los problemas sociales.

• Desarrollar competencias gerenciales específicas, tales como:

manejo de la complejidad, logro de la articulación social y la concertación,

una gerencia de frontera tecnológica, el desarrollo de una ética

de compromiso social.


El enfoque de Gerencia Social

es aplicable a los niveles de las políticas,

los programas y los proyectos.


Procesos, habilidadesy competencias

del Gerente Social

El gerente social debe tener habilidades y competencias para:

Llevar a cabo una planificación incremental.

Tomar decisiones de manera descentralizada.

Ejercer una autoridad colegiada (no jerárquica).

Desarrollar un liderazgo participativo.

Utilizar una comunicación interactiva, formal e informal.

Coordinar para facilitar la acción (no para su control).

Procesos, habilidades y competencias del Gerente Social.

Efectuar el monitoreo para ajustar la actividad a la estrategia (no el ajuste al plan).

Realizar la evaluación ex post (no ex ante).

Hacer uso limitado de reglas (se van desarrollando…).

Hacer que el personal cumpla objetivos (no que desempeñe funciones).

Desarrollar en el personal una alta tolerancia a la ambigüedad.

Operar y gestionar una estructura orgánica (no una jerárquica).

Procesos, habilidades y competencias del Gerente Social.

Herramientas de la Gerencia Social

Metodologías y técnicas de análisis multidimensional de los problemas.

Instrumentos específicos para analizar y lidiar con los niveles de conflicto,

complejidad, incertidumbre e innovación que caracterizan la Gerencia Social.

Los instrumentos son interactivo e iterativos: se relacionan entre si y se usan

en forma secuencial o simultanea.

Sistematizan el análisis que fundamenta las decisiones.

No son “camisas de fuerza”, sino apoyos útiles para una gestión

estratégica y adaptativa.

Son el resultado de la sistematización de buenas practicas gerenciales

en el campo social.


Análisis del entorno: guía la caracterización del contexto y facilita

la evaluación de la incertidumbre.

Análisis de involucrados: permite analizar los involucrados para explorar

o crear viabilidad socio-política.

Construcción de escenarios: permite elaborar imágenes del futuro

(hipótesis sobre la evolución previsible) posible y o deseable de una situación

útiles para el desarrollo de estrategias.

Planificación estratégica: permite desarrollar, mediante un ejercicio participativo,

la dirección futura de la organización.


Análisis de problemas: técnica para examinar una problemática

y establecer las relaciones de causa y efecto que la definen.

Instrumentos de preparación de programas y proyectos: existen diversas

metodologías y guías, por ejemplo el marco lógico.

Seguimiento y evaluación: metodologías, técnicas e instrumentos para comprobar

resultados e impactos, detectar dificultades en los procesos, y los factores internos

y externos que afectan el desarrollo del programa.

Técnicas de manejo de conflicto: permiten manejar procesos para la creación

de acuerdos negociados entre actores con intereses interdependientes

y conflictivos entre si.


Metodologías para promover y facilitar la participación: metodologías y técnicas

de trabajo participativo a lo interno de la organización, como a lo externo

(varios de las herramientas anteriores son parte de la gestión participativa).

Diseño y coordinación de redes interorganizacionales: el diseño de redes

apunta a construir patrones definidos de relacionamiento entre las organizaciones,

para la coordinación se utilizan algunas herramientas ya mencionadas.

Diseño y gestión de la descentralización.


A modo de síntesis...


Desarrollo social Políticas Públicas

Gerencia Pública

Comprensión y propuestas

para mejorar las condiciones

de vida y la equidad

particularmente a través

de las políticas sociales.

Análisis y propuestas para

mejorar el proceso de formación

de políticas públicas,

y particularmente

de las políticas sociales.

Análisis y propuestas para gestionar planes,

programas y proyectos de las organizaciones públicas

(gubernamentales y de la sociedad civil).

Es un campo de conocimiento y acción que recoge elementos, principalmente, de otros tres campos:

La Gerencia Social constituye un nuevo enfoque de gestión

de la políticas y programas sociales.

Se refiere a un cuerpo de conocimientos y prácticas,

en proceso de plena construcción,

que sirven de apoyo a la intervención de los actores sociales

en la resolución de los problemas que obstaculizan el desarrollo social.


Nora Blaistein I Noviembre 2004

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