Análisis de Indicadores Económicos ySociales de Centroamérica 1980 y 2001

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Los Modelos de Supervisión Bancariay el Rol de los Bancos Centrales en laSupervisión Prudencial

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No. 151Julio - Agosto 2002

Año XV

No. 151Julio - Agosto 2002

Año XV

Ensayo: El Tratado de Libre Comercioentre El Salvador y los Estados Unidos

Página No.20

1. LOS MODELOS DE SUPERVISIÓN BANCARIAY EL ROL DE LOS BANCOS CENTRALES EN LASUPERVISIÓN PRUDENCIAL

2. ANÁLISIS DE INDICADORES ECONÓMICOSY SOCIALES DE CENTROAMÉRICA 1980 Y 2001

3. ENSAYO: EL TRATADO DE LIBRE COMERCIOENTRE EL SALVADOR Y LOS ESTADOS UNIDOS

Lic. Luis Adalberto AquinoLic. Oscar Ovidio CabreraLic. Tomás Ricardo López

Lic. María Luisa Calderón de Castro

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Resumen Ejecutivo

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El documento presenta losmodelos de supervisión prudencialal sistema financiero que algunospaíses están aplicando, poniendoen perspectiva los pro y contras decada modelo. Así mismo, expone elrol que los bancos centrales jueganen la supervisión prudencial.

El riesgo excesivo que puedatomar una institución financiera,

puede causar efectos adversossobre los clientes e introducir laposibilidad de riesgo de crisissistémicas, que producen gravesefectos negativos en la economía,lo que constituye la razón principalpor la que los bancos seanconsiderados empresas especialesy sean regulados más rigurosamenteque otras empresas.

E l t raba jo expone unainvestigación que pretende analizarla evolución de los principalesindicadores económicos y socialesde Centroamérica para 1980 y 2001,utilizando la metodología deldiamante del desarrollo, elaboradapor el Banco Mundial, y lametodología del diagrama de radareconómico.

Los indicadores sociales se

comparan ent re cada paíscentroamericano y el conjunto depaíses al que pertenecen, deacuerdo a la clasificación del BancoMundial, por sus ingresos. Por laparte económica, se comparan lasprincipales variables económicasde cada país con el promedio de laregión, permitiendo detectardistorsiones o mejoras respecto ala media.

Este ensayo ganó el primerlugar del Certamen de Investigaciónpara Bachilleres 2002, auspiciadopor el Banco Central de Reserva deEl Salvador.

El trabajo tiene como objetivo,conocer la importancia de la firmade un acuerdo comercial entre lasnaciones de Estados Unidos de

América y El Salvador, tomandocomo indicadores los diversosaspectos de la realidad económicanacional, a fin de identificar elimpacto que tendrá esta medida enlos diferentes sectores productivosy la sociedad salvadoreña engeneral.

Los conceptos vertidosen los artículos que aparecen en

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NOTA EXPLICATIVA

Juan José Martínez

COORDINADOR

BOLETÍN ECONÓMICO

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BOLETÍN ECONÓMICO

Pese a ello, algunos autoresconsideran que en el caso delsistema bancario se requiere deun análisis específico de talesjustificaciones, debido a suinterrelación y al hecho de que lamisma regulación pueden dar lugara nuevos tipos de distorsiones. Porejemplo al tratar de proteger a losconsumidores\depositantes de unafalla bancaria que les genere lapérdida de sus ahorros, se puedeapelar a una regulación queincentive una toma excesiva deriesgo por parte de las institucionesfinancieras y por tanto requerirregu lac iones ad ic iona les .

Además de los efectos sobrelos clientes de un banco, lapropagación de las fallas bancariasindividuales al resto de bancos delsistema, introduce la posibilidadde riesgo de crisis sistémicas, queproducen graves efectos adversosen la economía, lo que constituyela razón principal por la que losbancos son cons ideradosempresas especiales y sonregulados más rigurosamente queotras empresas por los gobiernos.

El monitoreo necesario paracontrarrestar los problemasseñalados puede tener costos muyaltos para los clientes bancarios silo realizan de manera individual,por lo que esta labor, así como lasupervisión en general delcumplimiento de la normativatambién se encomiendan ainstituciones gubernamentales.

Lo anterior conduce a que laforma en que se aborde laregulación y supervisión delsistema financiero reviste una grani m p o r t a n c i a , y a q u e e lestablecimiento de normasinapropiadas puede socavar eldesempeño del sector financiero,e inclusive facilitar la ocurrencia deuna crisis.

La regulación y supervisióncontienen además elementos detemporalidad que condicionan suefectividad en el transcurso deltiempo; por lo que el entendimiento

La teoría económica señalaque el funcionamiento del sistemaeconómico se torna menos eficazen un contexto de fricciones en lastecnologías de transacción: im-perfecciones de mercado y costosde transacción, ya que los recursosfinancieros a su disposición nopueden ser asignados de maneraef ic iente por los agentes.

Los problemas de informaciónasimétrica entre los agenteseconómicos: selección adversa,r iesgo moral y costos deverificación, así como dificultades

de "polizón" o free-rider; generanuna serie de imperfecciones demercado que entorpecen laadecuada util ización de losrecursos y se traducen en un nivelde crédito e inversión subóptimo.S in embargo , d ichas im-perfecciones pueden ser minimiza-das mediante la existencia deinstituciones financieras.

Las instituciones financierascomo agentes especializados enlas actividades de compra y ventade activos financieros, desarrollanventajas en la resolución de losproblemas de in formacióna s i m é t r i c a m e d i a n t e e laprovechamiento de economías deescala y de alcance. Además, alconver t i r las obl igacionesfinancieras de un determinado tipoa otro, por ejemplo depósitos a lav i s t a e n p r é s t a m o s n ocomercializables, proveen a losdiferentes agentes económicos elservicio de divisibilidad y detransformación de plazos y riesgos,mejorando con ello la eficiencia delos contratos financieros.

Por otra parte, los mismosproblemas de in formaciónasimétrica son útiles para entenderpor qué es necesaria la regulación,en especial la bancaria, y por quélos gobiernos eligen un determi-nado tipo de intervención3 sobreotro.

Incluso en condiciones deinexistencia de leyes especialespara el sector financiero, éstet e n d r í a q u e s u j e t a r s e aregulaciones de carácter másgeneral como leyes contractuales,antimonopólicas, de quiebra y deprotección al consumidor, quenorman el comportamiento detodos los agentes económicos.

L a re g u l a c i ó n e s t a t a lespecífica es justificada por fallasde mercado que pueden provenirde la presencia de poder demercado, de la importancia deexternalidades y de la existenciade problemas de informaciónasimétrica entre compradores yvendedores4.

LOS MODELOSDE SUPER-VISIÓN BAN-CARIA Y ELROL DE LOSBANCOSCENTRALES ENLA SUPER-VISIÓNPRUDENCIAL

Juan Antonio Osorio1

Julieta Lorena Fuentes 2

JUSTIFICA-CIÓN DE LAREGULA-CIÓN Y SU-PERVISIÓNFINANCIERA

II

1 Especialista del Departamento de Investigación Económica y Financiera2 Senior del Departamento de Investigación Económica y Financiera3 Mishkin, F. (2000)4 Freixas, J. and Rochet, J. (1998)

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BOLETÍN ECONÓMICO

de información al públ ico.

Finalmente, es importantedestacar que si bien es importantediferenciar la estructura institucionalde regulación basada en el estadode desarrollo de los mercadosfinancieros y su grado de com-plejidad, esta constituye un temade segundo orden dentro delobjetivo primordial que es proveeruna supervisión efectiva, por unaagencia independiente conpersonal calificado y recursossuficientes.

A continuación se efectúa unarevisión de la forma como hansurgido y cambiado los modelosde supervisión.

Los episodios de crisisbancarias que se han suscitado alo largo de la década de losnoventa y los constantes cambiosque está experimentando laestructura y naturaleza de losserv ic ios f inanc ieros , hanconducido a prestar una crecienteatención a la importancia de lasupervisión bancaria.

El desvanecimiento de loslímites entre los contratos ofrecidospor las distintas instituciones delsistema financiero, así comotambién del creciente número deproductos y su difícil diferenciación,condujo a problemas de traslapesy de arbitraje regulatorio en laaplicación de la regulación públicabajo el modelo original desupervisión sectorial, dando lugaral surgimiento de nuevos enfoquesde superv is ión como losdenominados integrado y funcional.

El enfoque integrado, ha sidoconsiderado por algunos paísescomo la manera más adecuada deenfrentarse al surgimiento y a laráp ida expans ión de losconglomerados financieros, esdecir de grupos que ofrecen unamplio rango de productos

de las principales tendencias delsector en el ámbito doméstico einternacional es determinante paraevaluar su desempeño.

Los cambios ocurridos en losúltimos 20 años en las estructuraslegales de las institucionesfinancieras y en la naturaleza delos riesgos a enfrentar, así comolas constantes innovaciones de lastecnologías de información, hantransformado de manera signi-ficativa al sistema financierointernacional, haciendo necesariorevisar si la regulación y estructurade supervisión aplicadas continúansiendo apropiadas y si los objetivosque se plantean están siendoalcanzados de manera eficiente.

Actualmente se aplica lallamada supervisión prudencial, lacual se define como la regulacióny supervisión dirigida a promovery verificar un nivel adecuado desolvencia institucional en relacióncon los riesgos asumidos por losintermediarios, riesgos que sonrestr ingidos por l ímites deprudencia definidos por laexperiencia internacional o conbase a la realidad del país que setrate.

Con relación a los fines de laintervención gubernamental en losmercados f inanc ieros, losprincipales objet ivos de laregulación financiera u "objetivosnúcleo" identificados en la literaturason:

1) Estabilidad sistémica. Consi-derando que la susceptibilidadal contagio es lo que distinguea las instituciones financierasde las no financieras, pues lapérdida de confianza en elsistema puede transformarinst i tuciones sól idas eninsolventes, se busca preservarla estabilidad del sistemafinanciero, previniendo omin imizando las c r is isindividuales y sus posibilidadesde contagio.

2) Eficiencia de las institucionesfinancieras. Los intermediariosdeben proporcionar losservicios financieros a losmínimos costos posibles, sincargas excesivas de costosimpuestos por la regulación.

El nuevo enfoque regulatoriotambién abre la industria a lacompetencia, estableciendoreglas de operación nodiscriminatorias para losparticipantes.

3) Protección al consumidor. Losclientes que mantienen fondosen instituciones financierasnecesitan ser protegidos de lacaída de éstas, así como deabusos y conducción inapro-piada de los negocios.

Las actividades que realizanlos supervisores y reguladores paraalcanzar los objetivos se identificancomo de supervisión micro-prudencial, anál isis macro-prudencial y supervisión deconducta de negocios.

La supervisión microprudencialse desarrolla mediante inspec-ciones en el sitio y a distancia, dela solidez y solvencia de lasentidades individuales, con lo quecontribuye a la estabilidad delsistema y también protege losintereses de los consumidores.

El análisis macroprudencial seenfoca en el seguimiento del riesgopara el sistema como un todo y laidentif icación de amenazaspotenciales a la estabilidad, ques u r g e n d e l a s i t u a c i ó nmacroeconómica o de la evoluciónde los mercados financieros.

No obstante el objetivo deotorgar estabilidad al sistema, loss u p e r v i s o re s n o p u e d e ncomprometerse a eliminar el riesgo,ya que el riesgo de quiebras deinstituciones mal administradas nopuede eliminarse, lo que significaque la regulación y supervisión nodeben impedir que el mercadoexpulse las instituciones ineficienteso peor gestionadas, ya que comoGreenspan (1997) expresó: "la metacomo supervisores no debe serprevenir todas las fallas de bancos,pero mantener estándaresprudenciales suficientes, tal quelos problemas bancarios queocurran no se vuelvan generales".

La supervisión de la conductade negocios se centra en laelaboración y ejecución de lasnormas referidas a la gestión delas empresas y a sus obligaciones

LOSMODELOSDE SUPER-VISIÓN

IIII

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BOLETÍN ECONÓMICO

C. Modelo Integrado.

La aplicación de los modelossectorial y funcional ha conducidoa la existencia de múltiples entessupervisores, diversidad que hasido criticada como ineficiente parasupervisar de manera efectiva alos conglomerados financieros ylos productos financieros complejoscomo los derivados, que sonmanifestaciones del desarrollo delos mercados.

Otra de las respuestas para lasupervisión en este entorno, quese empezó a aplicar incluso antesque el modelo funcional, fue laconcentración de todas lasentidades supervisoras en una solainstitución que es responsable desuperv isar a los bancos ,compañías de seguro y entidadesde valores, en todos los aspectosrelacionados con los objetivos dela regulación y supervisión.

Algunos países se hanadherido ya a este tipo desupervisión (Países Bajos, ReinoUnido, Irlanda, Singapur, Japón yCorea) y otros se encuentranconsiderándolo, sin embargotodavía se desarrolla un debateacerca de sus bondades ydeficiencias sobre todo en Europa,discusión que ha suscitado mayorinterés a nivel internacional con lacreación del mega-regulador( regu lador comple tamenteintegrado) en el Reino Unido desde1997.

Con relación a los modelos desupervisión, a continuación semencionan algunos señalamientosteóricos y prácticos que favoreceno advierten debilidades de losmismos.

financieros en una sola plaza,a l t e r a n d o c o n e l l o l a sdemarcaciones tradicionales entrelas instituciones reguladas yreguladoras.

Así mismo, existe un grupo depaíses que consideran que elmodelo funcional constituye laopción más apropiada, para quela supervisón sea conducidaeficientemente en un contexto decambios constantes a raíz de lainnovación tecnológica y laprogresiva globalización de losservicios financieros.

En la actualidad todos losmodelos cont inúan s iendoaplicados y en muchos de loscasos se conforman como híbridosde los modelos que en adelantese exponen, ya que son lascondiciones particulares de cadapaís las que hacen que un modelou otro refleje mejor las necesidadesde su sector financiero.

A . M o d e l o S e c t o r i a l oEspecializado.

Este es el modelo tradicionalcon que se inició la supervisión enlos sistemas financieros y se apoyaen la diferenciación institucionalde los intermediarios y susoperaciones. Consiste en quediferentes autoridades sonresponsables de supervisarseparadamente la conducta decierto tipo de intermediarios,clasificados según el mercado enque desarrollan sus operaciones:banca, seguros y valores.

La apl icación de estasupervisión requiere una base deconocimientos sobre los diferentessectores financieros, pero antetodo conlleva a la acumulación deconocimientos especializados enla supervis ión de bancos,compañías de seguros y entidadesdel mercado de valores.

B. Modelo Funcional.

Surgió en respuesta a laevolución experimentada por losmercados financieros. En esteproceso, los intermediariospasaron de operar en sus

mercados tradicionales a otrosmercados, con lo que ladiferenciación de instituciones ycontratos se volvió más compleja.En este entorno, las nuevasoperaciones conllevaron a que unintermediario resultara supervisadopor diferentes agencias, así, unbanco que también operaba conseguros debía ser supervisado porla autoridad de bancos y la deseguros.

Como solución se propuso unmodelo en el que se asignabanfunciones supervisoras separadasa un número de supervisores, quedebía ser igual al número deobjetivos centrales de la regulacióny supervisión.

El modelo de supervisiónfuncional fue introducido por Taylor(1995)5 con la denominación de"picos gemelos" y se basa en ladiferenciación de los objetivos (1)protección al consumidor (quecorresponde según algunos autorescon la supervisión de la conductade negocios) y (2) protección a laestabi l idad s is témica (quecorresponde a la supervisiónprudencial).

En correspondencia con lacitada división, la Comisión deProtección al Consumidor seencargará de vigilar la conductade negocios de los intermediarioscon los consumidores minoristas,mientras que la Comisión para laEstabi l idad Financiera seráresponsable por la supervisiónprudencial de la mayoría deinstituciones financieras.

Este enfoque no está exentode críticas por quienes sostienenque pese a la diversificación de losnegocios financieros, todavíaexisten diferencias fundamentalesentre los intermediarios y susactividades o negocios. En talsentido, Goodhart 6 (1998) sugiereno menos de seis reguladores quecubren cada uno un objetivo de laregulación en los diferentes tiposde actividad e intermediarios,resultando en la práctica unavariante del mismo modelofuncional.

5 Taylor, Michael (1995)6 Goodhart, C A E, Hartmann P, Llewellyn D. T., Rojas-Suarez Liliana (1998)

ARGUMEN-TOS DE LOSMODELOSDE SU-PERVISIÓN

IIIIII

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BOLETÍN ECONÓMICO

C. Modelo Integrado

Argumentos a favor:

* Obtención de economías deescala y alcance. Se consideraque existen economías deescala en la regulación ysupervisión, si para unaactividad financiera en particular,el costo promedio de regulacióny supervisión cae cuando elvolumen de la act iv idadfinanciera aumenta. Se obtieneneconomías de alcance osinergias si los costos conjuntosde regu la r dos o másac t i v idades f i nanc ie rassimultáneamente, son menoresa la suma de los costos deregular a cada intermediariofinanciero separadamente.

Este argumento guarda estrecharelación con el del tamañopequeño del sistema financieroy su concentración de mercado.

* Tamaño del sistema financiero.En un sistema financierorelativamente pequeño, loscostos inst i tucionales desupervisión pueden reducirsecon la unificación de lasfunciones de soporte como lasadministrativas, de informacióny tecnología.

Se advierte en el debate sobreeste beneficio del modelo, en elrequisito de establecer unreducido y claro conjunto deobjetivos de la regulación, paraevitar que se incrementen loscostos de cumplimiento ylleguen a superar la economíade costos institucionales.

Dado que la mayoría desistemas de supervisión sefinancian con contribuciones delas entidades supervisadas, unsistema financiero pequeñoestará en mejores condicionesde financiar el funcionamientode una agencia supervisora concostos inferiores a los de variasagencias.

• Predominio de conglomerados

A. Modelo Sectorial.

Argumentos a favor:

• E s p e c i a l i z a c i ó n . L aacumulación de conocimientosespecializados y de experienciaen la supervisión de losintermediarios participantes enlos diferentes mercados,cons t i t uye e l p r i nc ipa largumento a favor de este tipode supervisión.

• Competencia técnica deb a n c o s c e n t r a l e s . L acompetencia técnica de losbancos centrales con relacióna los sistemas bancarios yfinancieros, es otro argumentoa favor de este modelo, que seconcretó en la participación ded ichos ins t i tu tos en lasupervisión.

Posteriormente, considerandolos principios de independenciatécnica y política, autonomíaeconómica, así como la crítica delconflicto de intereses entre lapolítica monetaria y la supervisiónp r u d e n c i a l , s e c r e a r o nsuperintendencias de bancosindependientes de los bancoscent ra les , sobre todo enLatinoamérica, no así en Europa,donde hasta la fecha la mayoríad e i n s t i t u t o s p a r t i c i p a ndirectamente en la supervisión.

Críticas:

* Reto de los conglomerados ydesarrollo financiero. Losdesarrol los del mercadofinanciero y la crecientec o n f o r m a c i ó n d econglomerados financieros, hancuestionado la vigencia delmodelo sectorial en el campode la eficiencia, cuando variasentidades supervisan sólo unaparte aislada de la institución oduplican la tarea, así tambiénpueden resultar vacíos desupervisión al delimitar de formaambigua los alcances yresponsabilidades de cadasupervisor.

La respuesta de lossupervisores especializados seenfoca a realizar la supervisiónsobre la base del balanceconsolidado del grupo y estableceracuerdos de cooperación entreagencias supervisoras, tantonacionales como extranjeras.

B. Modelo Funcional.

Argumentos a favor:

• Crecimiento de conglomerados.El modelo funcional es sugeridocomo una de las respuestass u p e r v i s o r a s a l o sconglomerados y desarrollo delsistema financiero, que seapoya en la diferenciación detareas para cumplir con losobjetivos reguladores. En estesentido se plantea como laso luc ión a l t ras lape oduplicidades de supervisiónque ocurre cuando ésta recaesobre los p roduc tos yo p e r a c i o n e s d e l o sintermediarios que realizanactividades múltiples.

• Conflicto de intereses porobjetivos contrapuestos. Supropuesta también se apoya enevitar el conflicto de interesesque pueda surgir entre losobjetivos de asegurar la solidezde las instituciones financierasy proporcionar informaciónsólida a los consumidores,asumiendo incompatibilidadf u n d a m e n t a l e n t re l a sactividades de regulaciónprudencial y la de monitorearla información de mercado yconducta de negoc ios .

Críticas:

• Traslape de Supervisión. Laprincipal crítica a este enfoquees que si bien tiene como baselos objetivos de la regulaciónen lugar de las operaciones, alf ina l los in te rmediar ioscontinúan siendo supervisadospor más de una autoridad, loque puede conduc i r aproblemas de ineficiencia yconflictos entre supervisores.

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BOLETÍN ECONÓMICO

en Europa y en Argentina para elcaso de Latino América. Lacreación de un organismointegrado de supervisión planteael tema de su relación con el bancocentral. En algunos paísesdesarrollados, la formación deestos organismos ha implicado laseparación de las funciones desupervisión del banco central.

Entre las funciones quecontinúan desarrollando los bancoscentrales, destacan la definición yejecución de la política monetariay la promoción de l buenfuncionamiento y estabilidad delsistema financiero y los sistemasde pagos. La segunda funcióncorresponde a la responsabilidadde los bancos centrales por laestabilidad sistémica, vigilanciaque efectúan a través deld e n o m i n a d o a n á l i s i smacroprudencial, que consiste endar seguimiento a los riesgosglobales del sistema e identificaramenazas potenciales a laestabilidad, que pueden derivarde la situación macroeconómica ode la evolución y estructura de losmercados financieros.

E n E u r o p a s e e s t ádesarrollando un debate sobre laconveniencia de mantener lasupervisión prudencial en el bancocentral. Los principales argumentosen torno a este debate se presentana continuación.

A. Argumentos a favor de lafunción de supervisión en bancoscentrales.

• Sinergias Informativas. Destacaque la información que sec o l e c t a p o r r a z o n e sprudenciales reviste granimportancia para los fines devigilancia de los sistemas depago y evaluación de la solidezde los mercados, así como enlos casos que el banco centraltiene que proporcionar apoyode liquidez a instituciones enp ro b l e m a s . L a m i s m ainformación resulta útil paralograr un mejor entendimientode los canales de transmisiónde la política monetaria y asíejecutar una política más eficaz.

Por otra parte la función

financieros. Es uno de losprincipales argumentos a favorde la supervisión integrada.Según este argumento, laorganización más efectiva dela supervis ión debe decorresponder a la del sectorsupervisado. La razón es quelas diversas actividades quedesarrollan los conglomerados,requieren que los riesgos delgrupo sean evaluados sobreuna base consolidada y que susupervisión no tenga vacíos,mismos que pueden producirseen los casos de múltiplessupervisores empeñados enlabores de coordinación peroque resultan inadecuadas.

• La neutralidad competitiva. Elsupervisor integrado seconsidera más efectivo paraevitar el arbitraje de supervisiónde parte de los intermediarios,cuando éstos tratan de tomarventajas competitivas al recibirtratamiento supervisor diferenteo nu lo para productosfinancieros similares.

* Transparencia y rendición decuentas. Un superv isorintegrado, con objetivos yresponsabilidades claras,obligado por ley a rendircuentas de su desempeño,encuentra más difícil evadirresponsabilidades y fallas.

Críticas:

Entre las debilidades queafronta el enfoque integrado, laliteratura identifica las siguientes,aunque algunas no son en realidadexclusivas de este modelo.

• Riesgo Moral. Al contar con unsupervisor integrado paratodos los productos eintermediarios, los mayoresriesgos inherentes a cierto tipode productos financierospueden ser subestimados y elpúblico puede verse inducidoa tomar riesgos excesivos.

• Efecto Árbol de Navidad.Aunque este no es un problemaexclusivo del modelo integrado,la aplicación a éste ocurrecuando después de crear alsupervisor único, se empieza

a incluir objetivos adicionalesque pueden poner en riesgo elcumplimiento de los básicos ore levantes de creación.Lo anterior también ocurre enlos casos de supervisiónsectoriales o especializado,cuando se van agregandoobjetivos de regulación onuevas disposiciones en unesfuerzo por llenar los vacíoslegales que aparecen en eltrayecto.

• Leviatán Burocrático. Esta esuna de las crí t icas mássignificativas a este modelo, queadvierte sobre el peligro deconcentrar en una sola agenciael poder de la supervisiónprudencial y conducta denegocios de todo el sistemafinanciero. Esta concentraciónpuede l levar a cometerarbitrariedades o abusos depoder del mega-regulador.

Conscientes de que este es unproblema que no se puedeevitar, el Reino Unido haestablecido providenciaslegales de rendición de cuentasy o b s e r v a n c i a d eprocedimientos para minimizarsus efectos.

Con relación al funcionamiento,se señala que la mega-institución puede llegar aa d o l e c e r d e e x c e s i v aburocracia y actuar de formalenta e ineficiente, además deque pueden persistir las fallasde prestar atención indebida aun sector regulado a expensasde otro.

L o s b a n c o s c e n t r a l e sparticipan en la supervisiónprudencial de la mayoría de países

LA SUPER-VISIÓNPRUDENCIALY EL ROL DELOS BANCOSCENTRALES

IVIV

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BOLETÍN ECONÓMICO

carácter monetar io . Esprecisamente ese papel al quese señala como el que inducea la asunción excesiva deriesgos por parte de lasent idades supervisadas,quienes prevén que el bancocentral siempre acudirá a sure s c a t e u t i l i z a n d o l o sinstrumentos de l iquideztradicionales.

Este argumento es parcialmenterefutado, aclarando que lasoperaciones de salvamento serealizan preferentemente contragarantías apropiadas y a tiposde interés de mercado. Por otraparte, el riesgo moral tambiénse da en las decisionesdiferidas de cierre paulatino yliquidación de institucionescuando no son los bancoscentrales los responsables dela supervisión.

• Tendencia a la creación deConglomerados Financieros.Esta crítica se apoya en elhecho que las entidadesbancarias, empresas deseguros y las agencias devalores, están estableciendovínculos cada vez másestrechos y la tradicionaldistinción entre los contratoses cada vez más difusa, algrado que los diferentes tiposde intermediarios compiten enlos mismos mercados.

A fin de reducir el costo decumplimiento de la supervisión,estos grupos soportarán mejorla carga de un supervisor único,pero se señala que el bancocentral podría no ser elcandidato idóneo debido a quesu tradicional experiencia ensupervisión ha sido la bancaria,con escasa jurisdicción sobrelas agencias de valores ycompañías de seguros.

* Concentración de Poder. Lacrítica del Leviatán Burocráticose magnificaría en el caso queel banco central concentre las

supervisora también puedebeneficiarse de la visión deconjunto de los mercadosfinancieros y sistemas depagos, que caracteriza a losbancos centrales.

Quienes se inclinan por laseparación de funcionesreconocen la necesidad deestablecer vínculos estrechosy f lu jos de informaciónapropiada entre el regulador yla autoridad monetaria, peroseñalan que eso no implica quelas dos funciones debencombinarse en la mismainstitución

• Riesgo Sistémico. Incluso en lospaíses que se ha llevado a cabola separación de las actividadesde supervisión del bancocentral (Reino Unido, Japón yCanadá), se le reconoce a laau to r idad moneta r ia laresponsabilidad incuestionableen materia de estabilidadsistémica.

La atención de un banco centralse orienta a la estabilidad delsistema financiero y trata deevaluar la posibilidad que seproduzcan contagios a lsistema, de perturbacionesocurridas en una institución. Porsu parte una autoridad con unmandato más enfocado a laprotección del inversor, secentraría más en la relaciónentre los intermediarios y susclientes.

Se sostiene que en el caso dela caída de un intermediario, elbanco central tendría menosconflicto de intereses en permitirque ocurra si estima que susalida no tendrá mayor impactoen el resto del sistema; encambio un supervisor orientadoa la protección del inversorpodría tratar de ganar tiempopara controlar la crisis.

* Independencia y CompetenciaTécnica. Este argumento destaca

la importancia de la contribuciónde los bancos centrales a laestabilidad financiera.

Una supervisión más efectivapuede lograrse con el apoyo delalto grado de independenciaalcanzado en general por losbancos centrales, que se convierteen una defensa para proteger a laautoridad de inter ferenciasexternas políticas e influencia del a s m i s m a s e n t i d a d e ssupervisadas.

La reconocida acumulación deconocimientos sobre la estructuray funcionamiento del sistemafinanciero, que a lo largo del tiempohan realizado los bancos centrales,se convierte en otro importanteelemento a aprovechar en lasupervisión.

B. Argumentos en contra de lasupervisión por bancos centrales.

• Conflicto de Intereses. Esteargumento sost iene quemediante el mantenimiento dela estabilidad de precios, elb a n c o c e n t r a l e s t ácontribuyendo a la estabilidadfinanciera, por lo que deberíaconcentrarse en ese primerobjetivo debido a que alc o m b i n a r a m b o s , l a sinquietudes sobre la fragilidaddel sistema financiero podríaninducir al banco central a relajarsu política monetaria y poneren riesgo la estabilidad deprecios.

Existe también el riesgo que laocurrencia de las cr is isfinancieras perjudiquen lareputación de los bancosc e n t r a l e s p a r a l aimplementación de la políticamonetaria.

• Riesgo Moral. Se vincula alpapel desempeñado por losbancos centrales en la gestiónde las crisis, que se derivan desus competencias supervisoras,utilizando instrumentos de

7 Países que han adoptado el Euro como moneda: Francia, Alemania, Bélgica, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, Irlanda, Grecia, España, Portugal,Austria y Finlandia

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BOLETÍN ECONÓMICO

órganos supervisores, ejecutandosupervisión conjunta, intercambiode información, realización deestudios e investigaciones,cooperación administrativa y en elcampo legal.

competencias monetarias y desupervisión de todo el sistemafinanciero, lo que agravaría lasconsecuencias de los abusosde poder. Adicionalmente, conun rol tan grande, sus funcionesserán objeto de mayorespresiones o control político.

A continuación se revisana lgunas expe r ienc ias deorganización de la supervisión quese aplica actualmente en Europa.

A. Modelos Sectorial y Funcional.

Los Países Bajos cambiaronla estructura de supervisiónsectorial por la funcional a iniciosdel año 2002, lo que significa untraslado mutuo de funciones entreel Banco Central y la Autoridad delSistema Financiero en el transcursodel citado año. Al final, la Autoridadserá responsable de supervisarexclusivamente la conducta denegocios de los intermediarios. Lareforma no se considera un cambioabrupto, sino la continuación delos acuerdos de supervisiónexistentes.

El Banco Central deberátransferir a la Autoridad todas lasfunc iones de superv is iónreconocidas como de conductade negocios y conservar lasupervisión prudencial y lasistémica, manteniendo así unvínculo entre ambas que resultaútil para actuar rápidamente, conbase en in formación másactualizada, cuando hay crisis oamenazas de crisis. Lo anteriorcon las limitaciones que significa

compartir la autonomía en políticamonetaria con el resto de paísesdel Eurosistema 7.

Otro aspecto importante delnuevo modelo es la intensificaciónde la cooperación entre los tres

1) Países Bajos, Modelo Funcional

Razones y entorno dela estructuraorganizativa

* Respues ta aConglomeradosFinancieros

* O f e r t a d eP r o d u c t o sf i n a n c i e r o scomplejos

* Autonomía deP o l í t i c aM o n e t a r i acompartida conel Banco CentralEuropeo

AgenciasSupervisoras

1) Autoridad de losPaíses Bajos paral o s m e r c a d o sfinancieros

2) Banco Central

3 ) J u n t a d ePensiones.

Responsabilidades

C o n d u c t a d e N e g o c i o s(funcionamiento de mercados,t ransparencia, protección alconsumidor e información financieraen general) de Bolsas de valores,entidades de inversión y de créditode consumo.

* Supervisión Prudencial (solidezfinanciera) de bancos, entidadesde inversión y oficinas de cambiode moneda extranjera

* Supervisión sistémica.* Funciones de Banco Central

Supervisión Prudencial de Cías. deSeguros y Fondos de Pensiones

2) España, Modelo Sectorial

Razones y entorno dela estructuraorganizativa

• Profunda crisisb a n c a r i a afinales de 70’s.

• Autonomía deP o l í t i c aM o n e t a r i acompartida conel Banco CentralEuropeo.

AgenciasSupervisoras

1) Banco Central

2) Comisión Na-cional del Mercadode Valores

3) Dirección Generald e S e g u r o s( M i n i s t e r i o d eEconomía)

Responsabilidades

• Supervisión Prudencial deentidades de crédito: bancos,cajas de ahorro, cooperativas,casas de cambio, etc.

• Estabilidad del sistema financieroy sistema de pagos.

• Funciones de Banco Central

• Supervisión Prudencial de Bolsas,Fondos de Inversión, SociedadesG e s t o r a s , F o n d o s d eTitularización, etc.

• Supervisión Prudencial deAseguradoras, Fondos y Gestorasde Pensiones

LOS MO-DELOS DESUPERVISIÓNAPLICADOSEN LA UNIÓNEUROPEA

VV

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La última transformación importanteexperimentada por la supervisiónen España, consistió en pasar deun carácter intervencionista, quecorrespondía a una polít icaeconómica del mismo tipo, a unmodelo en el que se respetan losmecanismos del mercado, peroo r i en tado a co r reg i r susimperfecciones.

En este sentido el modelo sigueconsiderándose de tipo sectorial yt iene como primer objet ivogarantizar la estabilidad delsistema, procurando minimizar lascrisis individuales y previniendo elriesgo sistemático. Como segundoobjetivo busca potenciar laeficiencia del sistema.

En correspondencia con esosobjetivos, el Banco Centraldesar ro l la ac t i v idades desupervisión prudencial y las propiasde Banca Central, donde compartela autonomía de la polít icamonetaria con el resto delEurosistema, a la vez que vigila laestabilidad del sistema financieroy del sistema de pagos.

B. Modelo Integrado.

Tres de los países escandinavos(Noruega, Dinamarca y Suecia)tienen el mérito de haber sido losprimeros en fusionar en una sola,sus agencias de supervisiónbancaria, de valores y de seguros;iniciaron este proyecto para abordarel tema de los conglomeradosfinancieros que cobraban cada vezmayor importancia, mejorar lacapacidad de supervisión y crearsinergias y economías de escala.

Noruega fue quien primeroefectuó el cambio hacia el modelointegrado en 1986 y fue resultadode un la rgo p roceso deconsolidación de su sistemaregulatorio. Le siguieron Dinamarca,que efectuó el cambio en 1988 ySuecia en 1991. El proceso en esteúlt imo se cal i f ica como unprolongado arreglo administrativo,

1) ESCANDINAVIA

Razones y entorno dela estructuraorganizativa

• Respues ta aConglomerados

• M e j o r a rS u p e r v i s i ó n ,crear sinergias yeconomías deescala.

• S i s t e m af i n a n c i e r oa l t a m e n t econcentrado ycompara t i va -mente pequeño,con predominiod e c o n g l o -m e r a d o sfinancieros.

• Crisis financierasp r e v i a s areforma.

AgenciasSupervisoras

1) Noruega (1986):Kredittilsynet

2 ) D i n a m a r c a(1988 ) : Dan i shFinanstilsynet

3) Suecia (1991):Finans Inspektionen

Bancos Centrales

Responsabilidades

Supervisión Prudencial de solvenciade bancos, compañías de inversióny de seguros.

• Seguridad y eficiencia del Sistemade Pagos.

• Estabilidad del sistema Financiero

que no fue acompañado de unarevisión fundamental en lalegislación al momento de la fusión.

A lgunas ca rac te r í s t i cascomunes en estos países son quesu sistema financiero es altamenteconcentrado y relativamentepequeño, situación que apoya elargumento de las economías deescala. Las reformas fueronprecedidas por crisis financieras ysólo se enfocan en la actividad desupervisión prudencial, dejando delado la conducta de negocios.

Con relación al papel de losbancos centrales en la supervisiónprudencial, las funciones desupervisión bancaria nuncaf o r m a r o n p a r t e d e l a sresponsabil idades de estosinstitutos, por lo que ninguno delos organismos integrados fuecreado retirando la función de

supervisión bancaria del bancocentral.

Las evaluaciones realizadassobre los modelos europeosconsideran que los organismossupervisores en Escandinavia hanlogrado incrementar la eficiencia ycreado economías de escala; sinembargo, también se señala quecon excepción de Noruega, no sehan logrado mejoras importantesen la coordinación de la supervisiónde conglomerados financieros,debido en par te a que lareorganización administrativa nofue seguida de las reformasnecesarias en la legislación. El otrofactor explicativo es de tipoorganizacional, pues al conservarlos organismos anteriores comodivisiones independientes, lacomunicación interna se muestradeficiente.

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para monitorear la estabilidadfinanciera, los peligros del excesode poder en un mega-regulador,incompatibilidad entre regulaciónprudencial y conducta denegocios, entre otros.

La respuesta en el diseño delnuevo modelo fue la adopción delmemorándum de entendimientoentre los órganos reguladores, elcual establece compromisos paracompartir información en las dosvías entre la Autoridad y el Bancode Inglaterra.

La responsabilidad de vigilar laestabilidad del sistema financieropermanece a cargo del Banco deInglaterra, por lo que comparte ydiscute con la Autoridad, una grancantidad de información pararealizar el análisis macroprudencial,actividad con la que se evalúan lasimpl icac iones de l entornoeconómico y situación de losmercados financieros locales einternacionales sobre la estabilidadfinanciera.

Para reducir el riesgo de incurriren abusos por la concentración depoder en un solo ente, se diseñóuna estructura de órganos internosde decisión separados para loscasos de sanc iones po rincumplimiento de normas.Además, la Autoridad está sujetaa un régimen de rendición públicade cuentas de las decisionesadoptadas.

Las economías de escala ya l cance se han l og r adore s t r i n g i e n d o l o s g a s t o spresupuestarios de la Autoridadpor debajo de la suma de los nueveregu lado res que ex i s t í anpreviamente. Se espera ademásque con la unificación de reportesse hayan reducido los costos decumplimiento de la regulación paralas ent idades f inancieras.

El caso más emblemático demodelo integrado es el adoptadopor el Reino Unido en 1997, quese caracteriza por concentrar enla Autor idad de Serv ic iosFinancieros (FSA) la supervisiónde todo el sistema financiero,s iendo responsable de laregulación prudencial y de laconducta de negocios. E ldesarrollo de estas actividades seefectúa a través de equipos detrabajo multi-funcionales y lamáxima autor idad en esteesquema es el Ministerio delTesoro, el cual es responsable engenera l de la es t ruc tu rainstitucional y de la legislación.

Las razones que llevaron a lareorganización del sistema desupervisión son también en estecaso, los cambios en la estructuray operaciones de los mercados,la búsqueda de economías deescala y alcance al concentrar lasresponsabilidades de nueveorganismos reguladores queexistían previamente.

El caso del Reino Unido sediferencia del de Escandinavia enque el sistema financiero domésticoes mucho más grande, diverso yse encuentra menos concentrado,siendo además sede de un centrofinanciero internacional.

Uno de los cambios mássignificativos en la estructura de lasupervisión financiera del ReinoUnido, fue el traslado de lasfunciones de regulación bancariadel Banco de Inglaterra hacia elsupervisor único. Este cambiointensificó el debate sobre lacontinuidad de la participación delos bancos centrales en las u p e r v i s i ó n b a n c a r i a ,principalmente en la zona deEuropa.

En e l Re ino Un ido seconsideraron en el debate del rolsupervisor del banco central,argumentos a favor y en contra yamencionados, como la reducciónde la capacidad del banco central

2) REINO UNIDO

Razones y entorno dela estructuraorganizativa

• Respues ta aConglomerados.

• Obtención deeconomías dee s c a l a yalcance.

• Sede de centrof i n a n c i e r ointernacional .

• Q u i e b r a d eBarings en 1995.

AgenciasSupervisoras

Ministerio del Tesoro

Autor idad (FSA)

Banco de Inglaterra

Responsabilidades

Responsabi l idad de toda laestructura institucional de supervisióny de la legislación.

Supervisión Prudencial y Conductade Negocios de todo el sistemafinanciero: bancos, cajas de ahorro,empresas de inversión, seguros,sociedades de beneficencia,mercados financieros y sistemas decompensación.

Estabilidad del sistema financierocomo un todo: sistema de pagos,estabilidad global del sistemafinanciero, representación en FSA.

VIVI

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coordinación entre supervisores.

Los argumentos más fuertes afavor de la integración de lasupervisión en un organismoúnico, después de la conformacióne i m p o r t a n c i a d e l o sconglomerados financieros, sonel logro de economías de escalay a lcance en los cos tosinstitucionales de la regulación yde su cumplimiento, el cual es ala vez respaldado por el argumentodel tamaño pequeño del sistemafinanciero.

De los modelos de supervisiónaplicados a la fecha no existe unoque haya demostrado ser infalible,por ello es importante, en laadopción o mejora de un modeloen particular, la identificación clarade sus debilidades y minimizarlas.

Cualquiera que sea el modelode supervisión aplicado, losbancos centrales, con o sincompetencias en materia desupervisión prudencial, asumen elpapel fundamental de la vigilanciade los sistemas de pagos y laestabilidad del sistema financieroen general, labor que en los paísesdesarrollados se efectúa medianteel análisis macroprudencial, el cualrequiere estrecha colaboraciónentre todos los entes vinculadosdirecta o indirectamente con lasupervisión.

La influencia del desarrollo delos mercados y de las crisisfinancieras en los cambios delmodelo de supervis ión seidentifican en este caso con laquiebra del Barings, claro ejemplode como la posición financiera deun banco puede deteriorarserápidamente al involucrarse en lasinnovaciones financieras de losderivados.

En febrero de 1995 el Baringsenfrentó el colapso a causa de laspérdidas masivas originadas entransacciones de derivadosrealizadas por Nick Leeson, jefede corredores y gerente generalde la subsidiaria Barings Futures,con sede en Singapur. Un intentode rescate emprendido por elentonces supervisor Banco deInglaterra, no fructificó.

Aunque el Banco de Inglaterra not e n í a r e s p o n s a b i l i d a d e ssupervisoras directas sobre lassubsidiarias de ultramar, seconsidera que tres instancias deprotección fallaron: los controlesinternos de riesgos, la supervisiónconsolidada de la autoridadreguladora y la auditoria externa.Con el nuevo mandato la Autoridadtiene como objetivo estatutario,promover el entendimiento delsistema financiero por el público,balanceando la protección alconsumidor con el principiogeneral que los inversionistasdeben tomar la responsabilidadde sus decisiones financieras.

Para que la supervisiónf inanc ie ra pueda cumpl i rsatisfactoriamente con su cometidoen el funcionamiento del sistemafinanciero, sus objetivos deben serclaramente establecidos y limitadosen número.

Los cambios en los modelosde supervisión f inanciera ybancaria han sido históricamenteinfluenciados por el mismodesarrollo del sistema financiero,donde la supervisión ha procuradoadaptarse al nuevo entornoinstitucional y de productosfinancieros; en los casos mástraumáticos, la estructura y marcoregulatorio han respondido a fallasque han ev idenciado susdebilidades y la urgencia deefectuar reformas.

Las respuestas supervisorasen el debate sobre cuál es elmodelo de supervisión más eficazpara la supervisión de losconglomerados y productosfinancieros complejos, se encauzanpor un lado hacia la supervisiónintegrada por una sola autoridad,que desarrolla su tarea medianteequipos multidisciplinarios o conla coordinación entre sus unidadesinternas. Por otra parte, tambiénreciben apoyo los supervisoresespecia l izados en base ainstituciones o funciones desupervisión, quienes abordan eltema de conglomerados mediantela ejecución de acuerdos de

CONCLUSIONES

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Bibliografía