migracion y ambiente en las islas galapagos

El WWF es la organización de conservación independiente más grande yde mayor experiencia en el mundo. Cuenta con 4,7 millones de socios yuna red global activa en 96 países.

La misión de WWF es detener la degradación del ambiente natural yconstruir un futuro en el cual los seres humanos vivan en armonía con lanaturaleza:- Conservando la diversidad biológica del mundo- Asegurando que el uso de los recursos naturales renovables sea

sustentable- Promoviendo la reducción de la contaminación y el consumo desmedido.

Direcciones:World Wildlife Fund1250 Twenty-Fourth St., N.W. Washington, DC 20037 USA. Web: www.ww-fus.org <http://www.wwfus.org> Tel. (202) 293-4800. Fax: (202) 293-9211

Programa Galápagos - WWFEdf. Fundación Natura, piso 2.Av. República 481 y Almagro. Casilla 17-01-253Quito, EcuadorTel. (593 2) 250-33-85 al 250-33-94Telefax: (593 2) 254-5639

en las Islas GalápagosMIGRACIÓN y AMBIENTE

Análisis de los incentivos económicos y las

políticas que impulsan las tendencias migratorias

a las Islas Galápagos, los potenciales impactos

del control migratorio en la sociedad y el

ambiente, y las políticas para reducir la

presión por la migración

Migración y Ambiente en las Islas Galápagos

Análisis de los incentivos económicos y las políticas que impulsan las tendencias migratoriasa las Islas Galápagos, los potenciales impactos

del control migratorio en la sociedad y el ambiente, y las políticas para reducir la

presión por la migración

Febrero 2003

Migración y Ambiente en las Islas Galápagos

Preparado porFondo Mundial para la Naturaleza (WWF, por sus siglas en inglés); Motu Economic and Public Policy Research, New Zealand; e,Instituto de Ecología Aplicada (ECOLAP) – Universidad San Francisco de Quito

Financiado por:

Coordinadores del Proyecto:- Lauren B. Spurrier, WWF - Carlos A. Valle, Programa Galápagos-WWF

Elaboración:- Suzi Kerr – Motu Economic and Public Policy Research, New Zealand- Susana Cárdenas – Instituto de Ecología Aplicada, Universidad San Francisco de Quito, Ecolap-USFQ,

Ecuador- Joanna Hendy, Motu

Coordinadoras de Recursos: - María Elena Godbey, WWF - Irma Larrea Oña, Programa Galápagos-WWF

Equipo de Apoyo:- Amparo Castillo- Daniela Rosero

Edición:Raúl Borja

Fotografía Portada© Archivo Criollo, 2003

Impresión y diseño de portada:AH/editorialReg. Der. Autor No.018602 ISBN - 9978-58-129-4Este documento debe citarse de la siguiente manera: W W F. Migración y Medio Ambiente en las IslasG a l á p a g os. Quito, Febrero 2003

Se debe citar la fuente en todos los casos. Fragmentos de este producto pueden ser traducidos y reproducidossin permiso siempre que se indique la fuente. Para la traducción o reproducción total de este documento WWFdebe ser notificado con anticipación. La responsabilidad de los contenidos y las opiniones expresadas es de losautores.

Publicado en Quito, Ecuador por World Wildlife Fund © 2003 WWF. Todos los derechos reservados paraWorld Wildlife Fund, Inc.

Agradecimientos

El estudio Migración y Ambiente en las Islas Galápagos fue financiado por el Fondo Mundial pa-ra la Naturaleza (WWF, por sus siglas en inglés). Agradecemos a Carlos Valle, Bronwyn Golder,Gunther Reck, Jim Wilen y Ed Taylor por sus valiosos comentarios y sugerencias vertidas duran-te su elaboración. La obtención de la información requerida no hubiera sido posible sin el apoyoy colaboración del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC), y de manera especial de lademógrafa Pilar Ortiz. Igualmente, agradecemos al Ministerio de Economía y Finanzas, al Conse-jo Nacional de Electrificación (CONELEC), a PETROCOMERCIAL, a la Corporación de Estu-dios para el Desarrollo (CORDES), y a Fundación Natura. En Galápagos, agradecemos al Institu-to Nacional Galápagos (INGALA), a las tres municipalidades y de manera específica a sus depar-tamentos financieros, a la Compañía ELECGALAPAGOS, al Consejo Provincial, entre otros. Ex-tendemos un agradecimiento especial a Eduardo Villota, Sandra Sandoval y Juan Andrés Robali-no por su asistencia en la traducción.

Nuestros sinceros y especiales agradecimientos también para todas aquellas personas que fueronentrevistadas durante el proyecto y cuya lista incluimos a continuación. Su invalorable tiempo eimportantes ideas nos permitieron tener un rango amplio de perspectivas sobre diferentes aspectosy estamos seguras que esa información contribuyó para enriquecer el estudio. Las opiniones y co-mentarios expresados en este informe no reflejan necesariamente sus puntos de vista.

Fueron entrevistadas: Lauren Spurrier y María Elena Godbey (WWF-Estados Unidos), Carlos Va-lle (Director Ecorregional Programa Galápagos-WWF), Irma Larrea (Programa Galápagos-WWF), Gunther Reck (Director Ejecutivo ECOLAP-USFQ), Cecilia Falconí y María FernandaGarcía (Fundación Natura), Fernando Espinoza (Director Fundación Charles Darwin), Alfredo Ca-rrasco (ex Subdirector de la Estación Científica Charles Darwin y ex-Secretario General de la Fun-dación Charles Darwin), Alfredo Ortiz (Alcalde de Santa Cruz), Oscar Aguirre (Gerente del IN-GALA), Francisco Castro (Departamento de Control Migratorio del INGALA), José Calvopiña(Estación Científica Charles Darwin), Enrique Ramos (Estación Científica Charles Darwin), HansSchiess (Presidente de la Cámara de Turismo de Galápagos), Freddy Herrera (Ministerio de Turis-mo), Robert Bensted-Smith (Director Estación Científica Charles Darwin), Rodrigo Martínez (Di-rector de Planificación del INGALA), Marlo Brito (consultor para la elaboración del Plan Regio-nal de Galápagos), Franklin Zavala (ex presidente de la Cooperativa de Pesca de San Cristóbal),Verónica Toral (Departamento de Biología Marina de la Estación Científica Charles Darwin), Pa-blo Ospina (consultor para el Estudio MIGAMA), Sonia Pisco (vecina de la parroquia Santa Ro-sa), Lorenzo Freire (vecino de la parroquia Bellavista), Carlos Zapata (Sistema de Inspección yCuarentena y técnico de la Fundación Científica Charles Darwin).

Las opiniones expresadas en este estudio pertenecen únicamente a las autoras. Todos los errores uomisiones también son de su responsabilidad exclusiva.

3

Extracto

El presente estudio se concentra principalmente en aspectos relacionadoscon la migración, razón por la cual tiene un alcance específico. El análi-sis se enfoca desde una perspectiva económica, pero también se extiendeal estudio de políticas públicas. Este trabajo es complementario al PlanRegional pues discute aspectos similares. Sin embargo, nuestro análisisincluye las justificaciones de las políticas propuestas. Tratamos de deter-minar no solo la existencia del problema, sino de identificar las políticasfactibles y capaces de solucionar dichos problemas. El estudio evalúa laimportancia de diferentes temas y los beneficios de considerarlos. Desa-rrolla recomendaciones de políticas con mayor detalle, tratando de quesean lo más concretas posibles e incluye un ensayo de priorización de di-chas políticas, enfatizando en aquellas que parecen ser más factibles y quetendrían un impacto positivo mayor dadas las limitaciones institucionales.Finalmente, este estudio pretende ser una herramienta útil para los toma-dores de decisiones que velan por la conservación y el desarrollo susten-table de las Islas Galápagos.

Índice

1. INTRODUCCIÓN 91.1. Fuentes bibliográficas centrales 111.2. Estructura del estudio 121.3. Efectos de la migración sobre los recursos naturales 131.4. La biodiversidad en Galápagos 14

1.4.1. Especies introducidas 161.5. Explotación de los recursos naturales 19

1.5.1. La pesca en Galápagos 201.6. Presión sobre el suelo urbano 221.7. Aumento del parque automotriz 241.8. Demanda de recursos naturales 241.9. Generación de desechos y contaminación 251.10. Impactos de la agricultura 261.11. Conclusiones preliminares 27

2. LALEY ESPECIAL DE GALÁPAGOS 282.1. Los residentes permanentes 282.2. Los residentes temporales 282.3. Los turistas y transeúntes 292.4. El mercado laboral en Galápagos 292.5. ¿Funciona la Ley Especial en la realidad? 292.6. Efectos de la Ley en el mercado laboral local 302.7. Limitaciones a la movilidad territorial de la población 322.8. Presiones políticas sobre el control de la migración 342.9. Inmigración ilegal y corrupción 342.10. La necesidad de fortalecer la Ley Especial 352.11. ¿Se puede reducir la presión sobre la Ley Especial 37

3. REVISIÓN EMPÍRICA DE LOS PATRONES DE MIGRACIÓN 383.1. La población total en períodos específicos 383.2. La migración por origen y a lo largo del tiempo 38

3.2.1. Origen provincial de los inmigrantes 393.3. Emigraciones de Galápagos a las provincias 403.4. La migración desde 1998 403.5. Crecimiento poblacional por aumento de los residentes 42

3.5.1. La migración de residentes permanentes 433.5.2. La migración de residentes temporales 43

3.6. ¿Cuánta gente y carga ingresan a Galápagos? 443.6.1. El flujo de pasajeros 443.6.2. El ingreso de carga 45

MIGRACIÓN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALÁPAGOS

4. TEORÍADE LA MIGRACIÓN 464.1. Causas, motivos e impactos de la migración 464.2. Efectos de las políticas poblacionales en Galápagos 474.2.1. La regulación de las externalidades 474.3. Provisión de infraestructura 484.4. Políticas públicas de carácter social 484.5. ¿Por qué emigra la gente de Galápagos? 494.6. La limitación a la movilidad de las personas 504.7. La migración como medio de ajuste del mercado laboral 504.8. ¿Quién migra a Galápagos? 514.9. Un modelo económico simple de migración 524.10 Decisiones socialmente óptimas 524.11. Decisiones personales 53

5. INCENTIVOS ECONÓMICOS Y POLÍTICOS A LA MIGRACIÓN 545.1. Distorsiones causadas por los subsidios 54

5.1.1. Subsidio al transporte aéreo de residentes 545.1.2. Subsidio a los combustibles fósiles 575.1.3. Subsidio al consumo eléctrico 605.1.4. Las tarifas eléctricas de Galápagos 61

5.2. Subsidios de las finanzas públicas 625.3. Ingresos tributarios en Galápagos 635.4. Ingresos de los gobiernos seccionales 635.5. Resumen de los subsidios en Galápagos 645.6. La regulación de las externalidades 655.7. El manejo del turismo 69

5.7.1. Impactos del turismo en el aumento de la migración 715.8. La actividad pesquera 71

5.8.1. Las instituciones del manejo pesquero 725.8.2. Regulaciones a la extracción del pepino de mar 745.8.3. Regulaciones a la extracción de la langosta 755.8.4. Otras regulaciones de especies 75

5.9. Impacto ambiental de la pesca 765.10. Migración y pesca 765.11. Resumen

6. ANÁLISIS EMPÍRICO DE LOS FACTORES QUE IMPULSAN LAMIGRACIÓN 786.1. Hipótesis 786.2. La inmigración 786.3. La emigración 806.4. El método 816.5. Algunos resultados 83

6.5.1 La inmigración 836.5.2. La emigración 856.5.3. Resumen 86

7. EL MANEJO DE LAS RELACIONES ENTRE MIGRACIÓN Y AMBIENTE EN GALÁPAGOS 877.1. Políticas de control directo de la población 88

7.1.1. Mejoramiento de los sistemas de control migratorio 887.2. Sistemas discrecionales de control de residentes temporales 897.3. Sistema de impuestos a los residentes temporales 90

7.3.1. Ventajas y desventajas del sistema de impuestos 907.4. Permisos de residencia transferibles 91

7.4.1. Ventajas y desventajas del sistema de permisos transferibles 927.5. Sistemas de permisos parciales 947.6. Las presiones creadas por los subsidios 957.7. Política de reducción de subsidios 967.8. Política de reorientación de subsidios 97


7.9. Reducción de las presiones de la migración 987.10 Impactos del turismo 98

7.10.1.Interiorización de los costos ambientales del turismo 997.10.2. Control directo a operadores y turistas 1007.10.3. Restricciones al turismo 1017.10.4. Transferencia de los derechos de turismo 1017.10.5. Un turismo generador de más beneficios locales 102

7.11. Regulaciones a la actividad pesquera 1037.11.1.Sistemas más simples y de transición 104

7.12. Reducción del impacto de la migración y controles migratorios 1067.12.1. Reducción del impacto a través de la protección ambiental 1077.12.2. Reducción del impacto a través de la remediación ambiental 1087.12.3. Reducción del impacto de los controles migratorios 108

7.13. La importancia de la educación 1087.14. Límites directos a los salarios y precios 1117.15. Participación de la mujer en la fuerza de trabajo 112

8. NECESIDAD DE DESARROLLAR CAPACIDADES LOCALES 1138.1. Mejoramiento de las capacidades para controlar la migración 1138.2. Capacidad para regular las actividades económicas 113

9. IDENTIFICACIÓN DE SÍNTOMAS Y DEFINICIÓN DE OBJETIVOS GENERALES 1159.1. Diagnóstico del problema 1159.2. Recomendación de posibles soluciones 115

9.2.1. Políticas de control directo de la población 1159.2.2. Políticas de reducción y reorientación de los subsidios 1169.2.3. Políticas de reducción de las presiones migratorias con efectos negativos en el ambiente 1169.2.4. Políticas de reducción de los impactos ambientales de la actividad económica y

del crecimiento de la población 1179.3. Implementación y construcción de capacidades 1179.4. Los estudios futuros deben servir a los creadores de políticas 117

Bibliografía 119

Anexos 121


Índice de TablasTabla 1 Principales indicadores de biodiversidad terrestreTabla 2 Especies extintas, amenazadas e introducidasTabla 3 El Parque Nacional Galápagos y las áreas habitadasTabla 4 Embarcaciones de pesca y pescadores artesanales registradosTabla 5 División política y administrativa de la provincia de GalápagosTabla 6 Población de las islas habitadas y migración entre islasTabla 7 Producción de desechos sólidos en Galápagos (1998)Tabla 8 Población de Galápagos incluyendo inmigrantes y emigrantesTabla 9 Inmigración, emigración y crecimiento poblacional de GalápagosTabla 10 Origen provincial de los inmigrantes a GalápagosTabla 11 Residentes permanentes recalificadosTabla 12 Carga enviada a GalápagosTabla 13 Subsidio por boleto aéreo comparado con la tarifa nacionalTabla 14 Incremento del valor de las tarifas de los boletos aéreosTabla 15 Subsidio Anual Estimado por transporte aéreoTabla 16 Valores subsidiados por unidad de combustible transportado a GalápagosTabla 17 Subsidio al transporte de combustible despachado a GalápagosTabla 18 Subsidio por tonelada de GLP en Galápagos y el Ecuador continentalTabla 19 Asignaciones del FERUM para Galápagos y el EcuadorTabla 20 Egresos e ingresos tributarios per cápita 1997-98Tabla 21 Clasificación de los ingresos municipales por fuente (%)Tabla 22 Estimación del subsidio per cápita anual Tabla 23 Efectos en la migración y los sueldos del aumento del 10% en el turismoTabla 24 Densidad poblacional de GalápagosTabla 25 Resumen de datosTabla 26 Correlaciones entre variablesTabla 27 Variables socio económicas en Galápagos y el resto del EcuadorTabla 28 Inmigración a Galápagos (5 años) por cada 100.000 personasTabla 29 Emigración desde Galápagos (5 años) por cada 100.000 personas

Índice de FigurasFigura 1 La zona húmeda con uso agrícola en las islas habitadasFigura 2 Número de plantas introducidas en GalápagosFigura 3 Población residente en GalápagosFigura 4 Tasa de crecimiento poblacional de GalápagosFigura 5 Turistas ecuatorianos y extranjeros desde 1979Figura 6 Contribución de la migración al crecimiento poblacional desde 1950Figura 7 Inmigrantes según provincias más importantes por períodoFigura 8 Nacimientos de residentes permanentes que viven en GalápagosFigura 9 Razones para solicitar la residencia permanenteFigura 10 Pasajeros desde y hacia GalápagosFigura 11 Impactos de las limitaciones a la migración en el mercado laboralFigura 12 Tarifas del boleto aéreo Guayaquil - Galápagos o viceversaFigura 13 Número de vuelos (pasajeros adultos) desde y hacia GalápagosFigura 14 Subsidio al transporte aéreo para los residentes de GalápagosFigura 15 Volúmenes anuales de combustible despachados por PetrocomercialFigura 16 Comparación de precios promedio esperados por región y ciudades ($/kWh)Figura 17 Recaudación del IVA e impuesto a la renta en GalápagosFigura 18 Efectos de los controles de los salarios sobre el mercado laboral


Las Islas Galápagos son un archipiélago localiza-do a 600 millas de la costa del Ecuador que poseeuna riqueza natural única en el mundo. La obra deCharles Darwin “El origen de las especies” (1859)en la que propuso por primera vez la Teoría de laEvolución se gestó allí, al notar las diferencias en-tre las especies de cucubes y tortugas gigantes enlas islas.

Durante los años 90 un gran número de personasprovenientes del Ecuador continental migraron aGalápagos en busca de oportunidades económi-cas. A pesar de que el turismo es el principal gene-rador económico de las islas, la migración induci-da por el turismo podría amenazar el futuro del ar-chipiélago.

De 1974 a 1997 Galápagos ha experimentado unacelerado crecimiento demográfico, cercano al6% anual. A esa velocidad, la población se dupli-caría cada 12 años. Aumentos en la población pro-ducen incrementos del riesgo de invasiones de es-pecies ajenas a las islas, que ponen en serio peli-gro su frágil ecosistema. Además, dicho creci-miento demográfico aumenta la presión sobre elhábitat sensible de Galápagos, a consecuencia deldesenvolvimiento de actividades como la agricul-tura con especies vegetales exóticas, el desarrollodel comercio, la extracción de materiales como elcascajo, y la sobre-pesca.

Actualmente, el ‘Solitario Jorge’es el único repre-sentante de una de las sub-especies de tortugas gi-gantes que dieron nombre y fama a estas islas.Otras poblaciones de algunas especies han sido se-veramente reducidas, aunque se realizan grandesesfuerzos de reproducción en cautiverio, que estánrevirtiendo esos efectos.

El aumento en la población humana tiene, además,impactos no ambientales como las presiones so-

ciales para aumentar la infraestructura (caminos,agua de consumo humano, electricidad), incre-mentar los servicios sociales (educación, salud) ycambios acelerados en la cultura local a conse-cuencia de la influencia de nuevos individuos condiferentes experiencias.

El crecimiento de la población no es la única cau-sa de la degradación ambiental. El impacto am-biental de la población depende del quehacer decada persona: el tipo de actividad que efectúa, laforma y el lugar en que se llevan a cabo esas acti-vidades, etc. Asimismo, la migración no es la úni-ca causa del crecimiento de la población. Entre lamitad y las dos terceras partes de ese crecimientoestá relacionado con la inmigración (3.5 - 4%).Este efecto se ve mermado a causa de la emigra-ción (1-2%), mientras que la tasa natural de creci-miento de la población se halla entre el 3 y el 4%.

El objetivo de la Ley Especial de Galápagos esconservar la biodiversidad de las islas Galápagos.Esta ley limita severamente la migración hacia lasislas. La condición de residentes permanentes selimita a quienes nacieron en Galápagos, pero ade-más a las personas que han vivido allí más de 5años antes de 1998, a sus esposos/as e hijos/as.Los permisos de residencia temporal son concedi-dos solo cuando los empleadores justifican la ne-cesidad de contratar a personas que tengan habili-dades especiales, y en ausencia de personas conese perfil laboral entre los residentes en Galápa-gos.

Si la Ley Especial se implementara totalmente re-duciría significativamente la migración y aumen-taría la protección ambiental. La información delCenso Nacional de Población (noviembre 2001)indica que la tasa de crecimiento de la poblaciónen las islas ha decrecido, posiblemente debido en


INTRODUCCIÓN

9

1. INTRODUCCIÓN

La Provincia de Galápagos está conformada por 19 islas, 47 islotes y 26 rocas opromontorios de origen volcánico situadas en el Océano Pacífico a 960 kilómetros delEcuador continental.

Fuente: Plan Regional para la Conservación y el Desarrollo Sustentable de Galápagos, INGALA, 24 de octubre del2002

gran parte a la aplicación de la Ley Especial. Latasa de crecimiento se ubica en el 5.04% anual en-tre 1998 y el 2001, que es apenas mayor a la tasade crecimiento natural en los años 80. La migra-ción neta se ha reducido probablemente a menosdel 1.5%1, lo que se ha logrado a pesar de las in-mensas presiones de la migración a Galápagos, aconsecuencia de la crisis económica que afecta alEcuador desde los años 1999 y 2000.

Sin embargo, la realidad se vuelve más complejacuando entran en conflicto las necesidades econó-micas y la protección ambiental. En el corto pla-zo, se ha demostrado las dificultades de aplicar laLey Especial de modo efectivo, debido a la faltade capacidad administrativa local. Esta necesidadestá siendo tomada en cuenta. A largo plazo, laspresiones políticas y económicas se concentrarány pueden aplacar o hasta eliminar la Ley.

Las presiones migratorias han aumentado a lo lar-go del tiempo a consecuencia de una serie de sub-sidios, principalmente al costo de la energía ytransporte. Los niveles de vida son más altos enGalápagos que en muchas provincias del Ecuadorcontinental. Las restricciones directas a la migra-ción determinadas por la Ley Especial se ponen enconflicto con los fuertes incentivos para migrar aGalápagos, lo que crea problemas sociales y eco-nómicos.

Los residentes permanentes tienen una posiciónde privilegio en el mercado laboral, pues la gentede afuera no puede competir con ellos por puestosde trabajo en las islas. De manera anecdótica escu-chamos que es difícil encontrar en Galápagos ma-no de obra capacitada, por lo que el costo de laexistente es extremadamente alto. A escala local,algunos individuos se benefician claramente deesta situación, y otros simplemente sufren por losaltos costos que esto implica. A lo largo del tiem-

po, la Ley Especial podría significar un problemasi la gente joven de las islas empieza a creer quepara alcanzar un nivel de vida aceptable no es ne-cesaria una buena capacitación, ni hacer esfuerzosen el trabajo. Oportunidades turísticas valiosaspueden ser desperdiciadas por falta de capacida-des locales.

Ecuador no es un país rico y debe usar sus recur-sos en forma inteligente para beneficiar a toda supoblación. Desde el punto de vista económico, esun hecho que el mayor beneficio de Galápagos alargo plazo es la conservación de su biodiversidadpor el valor agregado por el turismo, actividad quese realiza en general en forma eficiente. Algunosespecialistas dicen que 10% de los turistas gene-ra el 75% de los ingresos de Galápagos.2 Mejorarla calidad de las experiencias del turista que visitalas islas es probablemente más rentable que au-mentar la cantidad de visitantes, o cuota anual deturistas. Sin embargo, para proteger este recursoúnico y obtener los máximos beneficios posiblesdel turismo se requiere una regulación apropiada yprescindir de los beneficios inmediatos generadospor las oportunidades.

Se necesita mecanismos para proveer flexibilidaden el mercado laboral, al mismo tiempo que prote-ger el ambiente y obtener beneficios para el país yde modo particular para los residentes locales,quienes pueden incidir en el medio natural. Unaregulación efectiva requiere mucho más que unalegislación fuerte. Se debe tomar en cuenta, ade-más, las limitaciones en la capacidad de regula-ción, los intereses de la gente local y las presionesen contra de la normativa. La mejor regulación esaquella que tiene el apoyo de la comunidad queestá siendo regulada, pues a pesar que la regula-ción limita su conducta, la comunidad puede reco-nocer beneficios en ella.

El primer paso en la reforma de la normatividad esmodificar las disposiciones legales que agravanlos problemas. En el caso de Galápagos, éstas se

1. El método detallado para obtención de estas cifras se incluye enla sección 3 del estudio.

2. Entrevista con Fernando Espinoza, Director Ejecutivo FCD.


INTRODUCCIÓN

10

El 18 de marzo de 1998 es una fecha de importancia fundamental para el A r c h i p i é l a g o ,cuando el Congreso Nacional emite la Ley de Régimen Especial para la Conservacióny Desarrollo Sustentable de la Provincia de Galápagos que se publica en el RegistroOficial, dotándole de un estatuto de autonomía único en el país.

relacionan principalmente con los subsidios quehan sido aplicados por varios años. El segundo pa-so es ampliar las regulaciones que ya existen paraque puedan alcanzar sus objetivos. Galápagos po-see en la actualidad un buen cuerpo legal, inclu-yendo la Ley Especial y su Reglamento General.Estos instrumentos pueden ser refinados y fortale-cidos en muchas formas. El tercer paso es fortale-cer la cooperación local: las organizaciones loca-les pueden educar, construir confianza y promoverla auto-regulación, que es importante para cual-quier tipo de regulación que se pretenda imple-mentar.

Organismos locales efectivos podrían proveer in-formación relevante, serían participantes directosen la formulación e implementación de las regula-ciones, y podrían reducir la oposición y cualquieractitud que limite la aplicación de los instrumen-tos legales. Finalmente, cuando la capacidad insti-tucional sea lo suficientemente fuerte, nuevas re-gulaciones más sofisticadas pueden ser implemen-tadas, para permitir flexibilidad y alcanzar eficien-cia. Después de analizar los objetivos, las presio-nes subyacentes, y las regulaciones actuales, suge-rimos varias formas de mejorar las regulaciones yreducir las presiones de migración.

1.1. FUENTES BIBLIOGRÁFICASCENTRALES

A continuación se destaca algunos estudios en losque se basa el presente informe, y se discute la for-ma en que nuestro trabajo complementa y extien-de otras investigaciones. Esta descripción no pre-tende ser una revisión amplia de esa literatura.Muchos estudios cualitativos han explorado lascausas de la migración. Gernier (1994) estudia di-ferentes grupos para entender las características ylas experiencias de los inmigrantes, turistas y con-servacionistas. Además, analiza los motivos de lamigración-visita y sus impactos. Ospina (2000a)se basa en una perspectiva sociológica para enten-der las rutas que los inmigrantes toman, estudialas interrelaciones sociales y sus efectos en la mi-gración, encontrando que algunos inmigrantes sonreclutados directamente por los empleadores, em-presas privadas y el gobierno. El turismo y la agri-cultura son las actividades que más reclutan traba-jadores en las islas. En lo que se refiere al empleo

público, Galápagos ha seguido el mismo patrónque el resto del Ecuador, con un fuerte crecimien-to del número de trabajadores públicos hasta lacrisis de 1999. El proceso de descentralizaciónprovincial, el fortalecimiento de las municipalida-des y la creación del INGALA han aumentado elempleo público en Galápagos. Las redes familia-res son también muy importantes; la gente localprovee información, busca contactos y oportuni-dades de trabajo, y facilita la inmigración a sus fa-miliares. Finalmente, alguna gente migra a Galá-pagos por aventura o por la búsqueda de un nuevomodo de vida. Es posible que no conozcan perso-na alguna ni tengan ofertas de trabajo. El trabajode Ospina considera, además, el impacto de la mi-gración en la cultura de Galápagos.

Otras investigaciones incluyen modelos sobre laestructura económica de Galápagos y analizan lasimplicaciones económicas de las políticas. Taylory Yúnez-Naude (1999) construyen un modelocomputable de equilibrio general de la economíade Galápagos, buscando implicaciones de las dife-rentes actividades en el PIB, la demanda de traba-jo y las presiones migratorias. Taylor et al (2002)extiende este modelo y lo aplica para el análisisdel ecoturismo y sus efectos en Galápagos. Utili-zamos algunos de esos resultados en nuestro aná-lisis. Wilen et al (2000) estudia los beneficios eco-nómicos de la Ley Especial en la Reserva Marinade Galápagos. Este último estudio considera elimpacto de la pesca y del turismo e incluye infor-mación valiosa acerca de la regulación de esas ac-tividades. Estos autores indican que la ReservaMarina es marginalmente beneficiosa para lospescadores en el largo plazo. En el corto plazo, loscostos de una reducción de la pesca se compensanen mayor porcentaje por los beneficios a largo pla-zo de una pesca sustentable. Sin embargo, la Re-serva ha beneficiado significativamente al turis-mo. Se sostiene que los turistas estarían dispuestosa pagar alrededor de 3 ó 4 millones de dólares ex-tra por año si las especies marinas de Galápagosson protegidas.

El tercer conjunto importante de investigacionesresume la información estadística de los principa-les factores que se relacionan con Galápagos. Eneste caso se provee información sobre las regula-ciones actuales. Además, se incluye recomenda-ciones para la formulación de políticas. Por ejem-plo Bremner y Pérez (2001) investigan la demo-


INTRODUCCIÓN

11

grafía de Galápagos, con atención especial a cues-tiones de género y buscan las implicaciones en eluso de los recursos.

El estudio MIGAMA, "Parque Nacional Galápa-gos: dinámicas migratorias y sus efectos en el usode los recursos naturales"3, es un recurso clave pa-ra tratar la temática de la migración en las islas. Sebasa principalmente en la información del censoespecial que se ejecutó en la provincia de Galápa-gos en 1998. Resume las características demográ-ficas y socio-económicas de grupos caracterizadospor su estatus migratorio: nativos, nuevos inmi-grantes, viejos inmigrantes, emigrantes. Constru-ye relaciones causales alrededor de la migración yresume efectos visibles de las presiones demográ-ficas. Incluye resúmenes de entrevistas extensasrealizadas en grupos focales de inmigrantes, cla-sificados por sectores económicos específicos:agricultores, pescadores, trabajadores de la cons-trucción, comerciantes, artesanos y empresariosdel sector de servicios al turista. El estudio MI-GAMA se enfoca en el por qué y el cómo se ope-ra la inmigración, así como en las experiencias desus actores. Por último, hace recomendaciones ex-tensas que cubren desde el control migratorio has-ta la actividad pesquera, el desarrollo rural, el con-trol para la introducción de especies, la educacióny la emigración desde Galápagos al continente.

Fundación Natura y el Fondo Mundial para la Na-turaleza (WWF, por sus siglas en inglés) producencada año el Informe Galápagos, que incluye infor-mación actualizada e indicadores de monitoreosobre aspectos relevantes de las islas: migración,turismo, desarrollo del sistema de cuarentena, pes-ca, reserva marina, educación, salud, conserva-ción de especies nativas e introducción de espe-cies exóticas, entre otros. Los Informes Galápagos

proveen información importante y útil sobre regu-laciones, operación de las instituciones y progra-mas, y una compilación de datos actualizados poraño dentro de una base de datos socio-económicosy un SIG (Sistema de Información Georeferencia-do) de Fundación Natura. Este fue un recurso bi-bliográfico valioso para muchos temas tratados enel presente estudio.

El Plan Regional para la Conservación y el Desa-rrollo Sustentable de Galápagos fue terminado almismo tiempo que el presente estudio. Este planfue desarrollado a través de un proceso participa-tivo extenso y esquematiza opiniones, recomenda-ciones y programas específicos de manejo de losecosistemas marinos y terrestres, para el desarro-llo sostenible, el desarrollo humano y una mejorgobernabilidad en las islas. Por la amplitud de losobjetivos del plan, se distribuye las diferentes res-ponsabilidades entre sectores y no se desarrollanlas justificaciones de las políticas planteadas.

En las áreas donde nuestras inquietudes se trasla-pan, el plan identifica presiones y problemas simi-lares a los que nosotros consideramos. La mayoríade nuestras recomendaciones se incluyen en su lis-ta. Desafortunadamente, los recursos son limita-dos y el plan no prioriza esas actividades, ni pro-vee detalles de los mecanismos para su implemen-tación.

1 . 2 . E S T R U C T U R A D E L E S T U D I O

El estudio tiene nueve secciones. Empieza con losantecedentes de los problemas ambientales que lomotivaron (Sección 1). Luego revisa aspectos dela Ley Especial aprobada en 1998, que tiene comouno de sus objetivos precisamente el control mi-gratorio. En el estudio se describe la Ley y sobrela base de evidencias anecdóticas se discute cómo3. El estudio fue dirigido por Raúl Borja para Fundación Natura -

WWF, con auspicio de la Fundación Mac Arthur, 2000.


INTRODUCCIÓN

12

Los principales usos de la Reserva Marina de Galápagos son el transporte marítimo, elturismo y la pesca. La pesca artesanal es la única permitida conforme con la LeyEspecial de Galápagos. De acuerdo al registro pesquero del Parque Nacional Galápagos(2001), en Galápagos hay 869 pescadores y una flota de 426 embarcaciones de pesca(incluyendo botes, fibras y pangas). La flota tiene en la mira la explotación de alrededorde 100 diferentes especies de peces e invertebrados.

está operando en la actualidad y cómo puede me-jorar su puesta en práctica (Sección 2). Más ade-lante se revisa la historia empírica de la migracióny de la población de Galápagos. Se considera losniveles de migración, los lugares de origen de losinmigrantes y los de destino de los emigrantes(Sección 3). Posteriormente se revisa la teoría dela migración y la relación entre ese fenómeno y elmercado de trabajo y se confronta la cuestión depor qué la gente migra y qué sucedería si se limi-tara la migración (Sección 4).

Más adelante se estudia las condiciones económi-cas y políticas específicas de Galápagos que dis-torsionan los incentivos para migrar, las mismasque han dado lugar a un intenso flujo migratorio yun desarrollo económico acelerado, tomando encuenta las implicaciones ambientales de algunasactividades de ese tipo. Se considera los efectos delos subsidios directos y la regulación inadecuadadel uso de los recursos (Sección 5). Se analiza em-píricamente los patrones de inmigración y emigra-ción para entender por qué la gente ingresa y salede Galápagos hacia el continente (Sección 6).

Posteriormente, ya con una idea formada de losantecedentes de la regulación, así como de la teo-ría y la realidad de la migración, se incluye (Sec-ción 7) las políticas que pueden reducir las presio-nes migratorias sin causar costos económicos al-tos o presiones sociales indeseables. Se toma encuenta el contexto ecuatoriano y las regulacionesexistentes al sugerir políticas que enfoquen tantolas ideas pragmáticas de corto plazo, como los ob-jetivos de largo plazo. En adelante se consideracómo se puede aumentar la capacidad administra-tiva para permitir que las políticas nuevas y exis-tentes sean implementadas con facilidad (Sección8). Finalmente se presenta las conclusiones (Sec-ción 9).

1.3. EFECTOS DE LAMIGRACIÓN SOBRE LOSRECURSOS NATURALES4

La flora y la fauna de las Islas Galápagos evolu-cionaron hasta el siglo XVII sin la presencia de se-res humanos. Entonces llegaron los balleneros ybucaneros para depredar enormes cantidades deballenas y tortugas gigantes propias de ese lugar yúnicas en el planeta. Desde entonces, las activida-des humanas han ejercido presión sobre los recur-sos naturales de las islas con diferentes conse-cuencias en su medio natural. Hasta hoy, cada per-sona que llega a Galápagos trae consigo nuevosriesgos sobre sus ecosistemas frágiles, no solo losnuevos residentes permanentes en las islas y losinmigrantes que buscan mejores oportunidades detrabajo, sino también el creciente número de visi-tantes (turistas) al Parque Nacional Galápagos –PNG y hasta quienes llegan con afanes de investi-gación científica.

Las Islas Galápagos mantienen todavía el 95% dela biodiversidad que poseían antes de la llegada delos humanos. Este dato podría parecer optimistapara la conservación de la biodiversidad de las is-las, sin embargo, una evaluación científica de lastendencias ecológicas indica que los ecosistemasde Galápagos están cambiando rápidamente, estándecreciendo la abundancia y distribución de laspoblaciones de algunas especies, un alto porcenta-je de especies está amenazado y algunas de ellasestán perdiendo su habilidad natural para sobrevi-vir a ciclos naturales como el fenómeno de El Ni-ño.5 Si las actividades humanas, incluyendo eltransporte de personas y productos, la sobreexplo-tación y demanda de energía continúan su actual

4. La principal autora de esta sección es Susana Cárdenas.5. FCD - WWF (2002), y ECCD (2001).


INTRODUCCIÓN

13

El Plan Regional para la Conservación y el Desarrollo Sustentable de Galápagos(INGALA, octubre del 2002) establece el marco institucional, las competencias, elrégimen de residencia, educación, salud, actividades productivas. Es el marco obligatorioque deberá regir los procesos de planificación de todas las entidades, organizaciones yactores de la provincia.

tendencia al incremento, causarán la pérdida deespecies y sub-especies de flora y fauna.

La pérdida de la biodiversidad y el riesgo de espe-cies amenazadas son fenómenos difíciles de eva-luar debido al poco conocimiento que se tieneacerca de los números poblacionales y la distribu-ción de algunas especies, como es el caso de lamayoría de invertebrados terrestres. Se han repor-tado varias disminuciones con porcentajes mayo-res al 50% para ciertos órdenes. Para el caso de losambientes marinos, los principales limitantes parala evaluación de la pérdida de biodiversidad son ladificultad de establecer un punto referencial en unestado prístino y las limitaciones de estudio paralas diferentes taxa.6

Además, las pérdidas de biodiversidad y específi-camente las extinciones, son efectos a largo plazo,que tienen lugar en períodos cronológicos exten-sos. Sin embargo, es posible describir el estado ac-tual de los ecosistemas e identificar los cambiosmediante la comparación de indicadores relacio-nados con las principales actividades que causanimpactos en dichos ecosistemas.

El estudio incluye una comparación de las tenden-cias de algunos indicadores ambientales y de bio-diversidad, que serán relacionados con lo que seconoce acerca de las tendencias poblacionales ylos patrones de distribución espacial de la pobla-ción en las islas, con énfasis en las actividades hu-manas que causan impactos directos e indirectosen el ambiente insular. Todo aquello que las pobla-ciones hacen en Galápagos para su subsistenciatiene un efecto en el ambiente y en el mercado la-boral local. Por ejemplo, si la actividad pesqueramotiva la inmigración y las pesquerías están de-creciendo, la regulación pesquera es un problemaclave que se debe afrontar.

1.4. LA BIODIVERSIDAD EN GALÁPAGOS7

Las investigaciones sugieren que Galápagos haperdido más especies por kilómetro cuadrado enlos últimos 400 años en comparación con otros ar-chipiélagos del planeta.8 No hay duda de que laextinción contemporánea en todos los grupos deplantas y animales ha sido causada principalmen-te por la presencia humana y, sobre todo, por elefecto agresivo de las especies introducidas y laexplotación excesiva de ciertos recursos naturales.A pesar de ello, no hay evidencias reales de extin-ción en ciertos grupos de flora y fauna. Algunasespecies no han sido encontradas en tiempos re-cientes en islas donde usualmente eran registra-das, habiendo registros de las mismas únicamenteen islas no afectadas por las especies introducidas.Este es el caso de algunas especies endémicas deisópodos terrestres, arañas, escorpiones, especiesnativas de hormigas y escarabajos.

Los niveles de extinción son bajos para la biodi-versidad terrestre de las islas, alrededor de 1.5%del total de la biodiversidad inicial. No hay re-gistros de extinciones de especies marinas cau-sadas por acciones humanas. Sin embargo, lastasas de especies en peligro y especies amenaza-das son altas, especialmente para vertebrados einvertebrados terrestres: el 50% y 60% de lasespecies nativas de ambos grupos están amena-zados (Tablas 1 y 2).

6. Taxa, género de plantas o animales.

7. Los datos provienen de FCD y WWF (2002) y se basan en elTaller Internacional de Biólogos Conservacionistas (mayo1999), donde se establecieron medidas específicas para evaluarcriterios referentes a especies, comunidades-hábitat, paisaje,extensión de hábitat, especies introducidas, entre otros, con elfin de crear una visión de biodiversidad para el futuro.

.8. FCD y WWF (2002).


INTRODUCCIÓN

14

Biodiversidad es la variedad de organismos vivos de cualquier fuente, incluidos losecosistemas terrestres y marinos y otros ecosistemas acuáticos, así como los complejosecológicos de los que forman parte. Comprende la diversidad existente dentro de cadaespecie, entre las especies y de ecosistemas, como resultado de procesos naturales oculturales.

Fuente: Ministerio del Ambiente.

Los cambios en la distribución y abundancia de al-gunas especies se han presentado tanto en el am-biente terrestre como marino. Para el primer caso,estos cambios dependen de la zona de vegetaciónque ha sido alterada principalmente por las espe-cies introducidas. En el ambiente marino, el altonivel de explotación de ciertas especies con altovalor comercial ha tenido un efecto relevante ensu abundancia y estructura poblacional, como esel caso de los pepinos de mar. La disminución deltamaño poblacional es más visible en ciertos ca-sos. Una de las principales amenazas de poblacio-nes pequeñas es su menor capacidad para adaptar-se a variaciones ambientales como el fenómeno deEl Niño, que se ha desarrollado con más fuerza yfrecuencia en los últimos años.

El hábitat terrestre de las islas debería estar bienprotegido si se considera que el 96.7% de su ex-tensión pertenece al Parque Nacional Galápagos.

La superficie terrestre total (788.200 has.) se des-compone así: 761.844 has. son Parque Nacional, yel 3.3% restante (26.356 has.) es zona formada poráreas habitadas, urbanas y rurales (agrícolas), enlas islas San Cristóbal, Santa Cruz, Isabela y Flo-reana. La isla Baltra es base militar ocupada por laFuerza Aérea Ecuatoriana. (Plan Regional, 2002).

La pequeña extensión habitada no está protegida.A pesar de ser apenas el 3.3% del espacio de lasislas, tiene una enorme importancia en el conjun-to de la biodiversidad de Galápagos. Las islas másgrandes y altas tienen una de las cuatro zonas devegetación más diversa: la zona húmeda. Esta zo-na es dedicada a la agricultura y ganadería. En laisla San Cristóbal se ha perdido casi toda su zonahúmeda y en Santa Cruz queda un remanente del25% (Figura 1). Las plantas endémicas como laMiconia y el helecho gigante de Galápagos estánamenazadas. En este contexto, las acciones para


INTRODUCCIÓN

15

proteger las islas habitadas son prioritarias para laconservación de la biodiversidad de este Patrimonio

Natural de la Humanidad.

Los indicadores de biodiversidad de Galápagosmuestran que hay una alta presión sobre las es-pecies nativas, principalmente por causas an-tropogénicas que serán discutidas más adelan-te. Sin embargo, estos indicadores están limita-dos por la posibilidad y grado de investigaciónde las poblaciones y especies. Se desconoceaún si como consecuencia de la mayor activi-dad humana extractiva y de los cambios climá-ticos, las especies más susceptibles experimen-tarán una reducción significativa de variabili-dad genética.

1.4.1 ESPECIES INTRODUCIDAS

Las especies introducidas son la mayor amenazaen las Islas Galápagos y su incremento tiene rela-ción directamente proporcional con el crecimientode la población humana: a más movimiento de per-sonas y productos hacia - desde y entre las islas,mayor número de especies introducidas. El trans-porte entre el continente y las islas ha sido subsi-diado, lo que es una de las causas del incrementode la movilidad de personas y cargas en las déca-das recientes. Ahora que los subsidios al transpor-te se han reducido, sería interesante monitorear lasvariaciones en el transporte de pasajeros.9

Las personas llevan especies a las islas ya sea ac-cidental o intencionalmente, para sus actividades

9. Ver sección 5 sobre subsidios.


INTRODUCCIÓN

16

agrícolas y ornamentales. Los residentes sonagentes de dispersión de especies introducidas através del desarrollo de los puertos. Con la cons-trucción de nuevas carreteras, caminos, muelles,etc. se facilita la dispersión de especies introduci-das. Los movimientos de los turistas están relati-vamente mejor controlados.

Las tasas de introducción de plantas, vertebradose insectos son extremadamente altas si se las com-para con sus tasas naturales de establecimiento:10, 1.25 y 1.2 mil veces mayores respectivamen-te. Como lo indica la Tabla 2, se han encontradohasta la fecha alrededor de 600 plantas invasoras,30 vertebrados introducidos y 300 insectos exóti-cos. A pesar de que el número de vertebrados in-troducidos es bajo en relación con otros grupos, suimpacto es mayor. Valga un ejemplo: una sola es-pecie, como los chivos, puede afectar a varias es-pecies nativas. También hay que considerar queestos números pueden ser mayores debido a queno todas las zonas han sido evaluadas y que hayuna alta incertidumbre sobre el número real deplantas e invertebrados introducidos.10

Las causas generales más importantes de la intro-ducción de especies son los cambios en los proce-sos ecológicos naturales que han contribuido a ladisminución de poblaciones y a una potencial ex-tinción de especies nativas. Los organismos inva-sores afectan los ecosistemas naturales a través dela depredación, competencia con los organismosnativos, alteración de estructuras del hábitat, sir-viendo como huéspedes y transmisores de enfer-medades. El efecto de organismos vectores y pa-

tógenos es todavía desconocido y por lo tanto,constituye una creciente amenaza.

Tanto los animales como las plantas introducidastienen ventajas sobre las especies nativas. Porejemplo, los seres humanos han introducido algu-nas especies con fines agrícolas y su adaptación alos pastizales los ha ayudado a su distribución. Unestudio llevado a cabo por Mauchamp (1997) de-terminó que el 75% de las plantas introducidashasta ese momento fue traído por los colonos parasus fincas.

Mauchamp graficó, además, el número crecientede plantas introducidas desde los primeros años decolonización de las islas, y sugirió que su tasa vade la mano con el crecimiento poblacional.11 Aun-que la identificación de un mayor número de plan-tas introducidas registradas es resultado de un ma-yor esfuerzo de la investigación biológica en losúltimos años, se nota una verdadera variación enla tasa de introducción de especies a partir de lamitad del siglo XX, lo que coincide con el inicio ycrecimiento de la migración humana y la expan-sión agrícola en Galápagos (Figura 2)

Otro aspecto relacionado indirectamente con la in-troducción de especies a Galápagos y las necesi-dades humanas es la disponibilidad del recursoagua. En las zonas altas de las islas habitadas,12

gran parte del agua es resultado de la precipitaciónde lluvias. La presencia de mamíferos introduci-


INTRODUCCIÓN

17

10. FCD y WWF (2002).11. Citado en Fundación Natura y WWF (2001), Informe Galápagos

2 0 0 0 - 2 0 0 1 .12. Santa Cruz, San Cristóbal, Isabela y Floreana.

dos como chivos y ganado vacuno, y las activida-des humanas de pastoreo y siembra de especiescomo café, por ejemplo, han reducido el bosquenativo, y por ende, el nivel de condensación.13 Sise considera que la población humana está cre-ciendo y que existen pocas fuentes de agua dulceen las islas, la disponibilidad de este recurso seráun aspecto crítico en el futuro cercano.

Los impactos de las especies introducidas no pue-den ser controlados en su totalidad a través delSistema de Inspección y Cuarentena de Galápagos(SICGAL) y de los programas de erradicación delas mismas, pero sí reducidos. Los controles delSICGAL han sido más efectivos desde el año2000 (niveles más altos de inspección), cuandoentró en su fase de implementación definitiva, lue-go de la etapa piloto.14 Actualmente, el SICGALcuenta con más recursos humanos y económicos.Además de la inspección del equipaje en los aero-puertos (que era la única inspección que se reali-zaba antes del año 2000), ahora se inspecciona lacarga marítima en el puerto de Guayaquil, de don-de parte el 75% de la carga marítima que ingresaa Galápagos.

Una lista de los productos permitidos y restringi-dos para el ingreso a las islas fue emitida en ene-ro del 2000. Durante ese año se realizaron 804confiscaciones, la mayoría de ellas (47.8%) en elaeropuerto de la isla Baltra, y el 68% fueron pro-ductos no permitidos. Un análisis de las retencio-nes por categoría de residencia indica que los resi-dentes son el grupo que lleva a Galápagos másproductos no permitidos y restringidos (74%), se-guido por los turistas extranjeros (17%) y los tu-ristas nacionales (9%).15 El papel que cumplen losresidentes es de particular importancia, si se toma

en cuenta que el porcentaje de residentes que via-ja por vía aérea a Galápagos es mucho menor queel de turistas (menos de la tercera parte en la ma-yoría de los años). Esto sugeriría que la dependen-cia de productos del continente para la supervi-vencia de los residentes de Galápagos contribuyeampliamente al incremento de la introducción denuevas especies.

A pesar de que el SICGAL ha sido mejorado enlos últimos años, todavía hay aspectos que requie-ren atención, por ejemplo, no existe todavía uncontrol sistemático y completo en los puertos ma-rítimos de zarpe y arribo. Una de las razones pue-de ser la falta de infraestructura de base perma-nente, tanto en aeropuertos como en puertos marí-timos, así como la falta de una regulación defini-da y aprobada que involucre la participación de laArmada y otros sectores de la sociedad, incluyen-do a los operadores de turismo. Tampoco hay lascondiciones sanitarias necesarias en los puertos(aéreos y marítimos), peor aún en los barcos decarga donde, por ejemplo, no hay bodegas de fríoni fumigación adecuada.

El control actual se basa en la observación visual y elchequeo manual a cargo de inspectores del SICGALque carecen de máquinas de Rayos X, de perrosamaestrados para la identificación de productos ries-gosos en los puertos, o de otros medios modernos dedetección. La inspección del transporte de pasajeros ycomercio de productos dentro del archipiélago es mí-nima y debería ser intensificada. Finalmente, los resi-dentes y turistas están ahora mejor informados que enaños pasados; sin embargo, desde septiembre del2000, la operación efectiva del sistema y su continui-dad dependen del SESA(Servicio Ecuatoriano de Sa-nidad Agropecuaria), una división del Ministerio deAgricultura que ha tenido últimamente problemas depersonal y huelgas laborales, lo que debilita objetiva-mente al sistema de inspección y cuarentena dada ladesconfianza en los miembros de la comunidad y ladisminución de su nivel de involucramiento.1 6

13. Hamman et al (1997), y Laweson & Estupiñán (1987) citado enHamman (1991).

14. Zapata, C., citado en Fundación Natura y WWF (2001).15. Idem.16. Zapata, C., entrevista personal con Susana Cárdenas.


INTRODUCCIÓN

18

Algunas especies vegetales introducidas son: guayaba, cascarilla, supirrosa, pomarrosa,mora, higuerilla, pasto elefante, café, entre otras. Entre las especies animales traídas delcontinente son: vacas, caballos, burros, chivos, cerdos, perros, gatos, ratas, ratón decampo, hormiga colorada, paloma de Castilla, gallos y gallinas, pájaro garrapatero,ranas, gusanos de fruta, entre los más dañinos al ambiente.

1.5 EXPLOTACIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES

La sobreexplotación o práctica extractiva nosustentable de los recursos naturales es otraamenaza importante impuesta por los seres hu-manos a los ecosistemas de Galápagos.1 7 A l g u-nas especies terrestres y marinas han sido ex-traídas en grandes cantidades, no solo para elconsumo local sino también como recurso co-mercial. Cualquier aumento en la población hu-mana deviene mayor presión por consumo derecursos. De la misma manera, los inmigrantesdel continente son atraídos por las oportunida-des lucrativas del comercio de algunas especiesmarinas como el pepino de mar, por ejemplo.Así, hay una fuerte relación entre población,fuerza laboral y uso extractivo de ciertas espe-cies de interés comercial.

Antes de 1990, la sobreexplotación de tortugasfue alarmante. Todas las poblaciones de tortu-gas en las islas fueron explotadas, y en la ma-yoría de ellas reducidas en más del 60%. Sine m b a rgo, los esfuerzos para prevenir la depre-dación, y su reproducción manejada en cautive-rio, han sido medios muy efectivos. Otros ver-tebrados que han sido sobre-explotados son loshalcones, palomas y patos. 1 8

En el ambiente terrestre, pocas plantas nativas sonde uso directo por los seres humanos, excepto al-gunas especies de árboles usadas principalmentepor su madera. La tasa de explotación de algunosárboles maderables es más alta que su tasa de re-generación dentro del Parque Nacional Galápa-gos. La necesidad de este recurso no solo se ha in-crementado por el rápido crecimiento poblacional,sino también por el mayor nivel de vida y el cre-cimiento económico en las islas, que ha estimula-do la demanda de madera para las nuevas embar-caciones y viviendas.19 El matazarno y el guayabi-llo endémico son ejemplos de especies que han si-do afectadas por la actividad humana.

El uso extractivo de recursos minerales para la fa-bricación de pavimentos y en la construcción deedificios y viviendas ha tenido efectos negativosen ciertas especies como los caracoles B u l i m u l i d a ey algunas plantas.2 0 La escasez de estos recursosminerales no renovables ha dado lugar a la identi-ficación de otros sitios de extracción y al aumentode la dependencia de la importación de esos mate-riales desde el continente, incrementando el riesgode introducción de especies.


INTRODUCCIÓN

19

“Las islas Galápagos dadas a conocer por los buques balleneros que frecuentaban susaguas, fueron descubiertas por los españoles en los primeros tiempos de su arribo a laAmérica, pero consideradas por ellos de ningún valor, por suponer que todas carecíande agua dulce, las olvidaron del todo”.

Fuente: M. Villavicencio, Geografía de la República del Ecuador, Nueva York, 1858.

Galápagos es uno de los más complejos, diversos y únicos archipiélagos oceánicos delmundo, considerado como un laboratorio natural que ha contribuido al estudio yconocimiento de los procesos evolutivos, con relevancia mundial para la ciencia, laeducación y el turismo de naturaleza. Por su localización recibe la influencia de variascorrientes marinas. Por su diversidad biológica marina, el endemismo de su flora yfauna terrestre, y la presencia de procesos evolutivos no alterados, fue declaradoPatrimonio Natural de la Humanidad, Reserva de la Biosfera y parte de los Humedalesde la Convención Ramsar.

17. FCD y WWF (2002).18. Ídem.19. Hamman (1991).20. FCD y WWF (2002).

1.5.1. LA PESCA EN GALÁPAGOS

La pesca sustentable es uno de los más grandesdesafíos al hablar de conservación de recursos ma-rinos en Galápagos. La pesca empezó como unaactividad comercial formal alrededor de 1930. Ac-tualmente es la segunda actividad económica másimportante en las islas, luego del turismo.21 Laaparición de nuevos mercados, especialmente losasiáticos que demandan productos no tradiciona-les como pepino de mar y la aleta de tiburón, hatenido una gran influencia en el crecimiento de es-te sector. Esta actividad no solo que atrae tempo-ralmente a habitantes de las islas que regularmen-te tiene otros trabajos, sino también que convoca amigrantes del continente. El resultado global esuna presión creciente sobre las especies de mayorvalor comercial.

En términos ecológicos, la sobre-pesca no soloafecta la abundancia y distribución de ciertas es-pecies, sino que puede tener un efecto significati-vo en la estructura poblacional. Algunas especiesson indicadores ecológicos relevantes, por lo quela reducción de su número o su extinción causaríadesequilibrios y efectos negativos en el conjuntodel ecosistema marino de las islas, que siendo al-terados son menos capaces de sobrellevar otraspresiones tales como el fenómeno de El Niño oderrames de combustible en el mar.

Las pesquerías en Galápagos han crecido y se handiversificado. El número de pescadores artesanalesregistrados se ha incrementado desde aproximada-mente 100 a inicios de los años 40–50 del siglo XX,hasta 956 en el 2002 (Tabla 4). Este incremento sedebe principalmente al uso de nuevas prácticas,económicamente más rentables, y al aumento delvalor comercial de ciertas especies en los mercadosinternacionales. El número de botes de pesca y es-pecies objeto de la extracción se ha incrementadoen forma proporcional al número de pescadores,siendo a la fecha 444 y 100 respectivamente.

La migración generada directamente por el incre-mento de la pesca difiere según el calendario pes-quero. La primera migración importante surgióentre 1982 y 1984 debido a la pesquería de langos-ta. La segunda ola migratoria empezó en la déca-da de los 90 a consecuencia de la de pepino demar. No existe información exacta sobre la parti-cipación de los migrantes continentales en las pes-querías de pepino recientes, pero su carácter alta-mente lucrativo con seguridad atrae a personas delcontinente.24

El Programa de Investigación y Monitoreo Pes-quero Participativo (PIMPP) demuestra que enrealidad hay más pescadores activos que los regis-trados en los listados del PNG durante los últimosaños.22 En 1991 hubo una diferencia de alrededordel 29.7% 23 y del 80% en el año 2000 para laspesquerías de pepino (1229 pescadores en este úl-timo caso). En el caso de la langosta, fueron mo-nitoreados 1183 pescadores durante el período del2000, comparados con los 682 registrados en elPNG. En buena medida, la diferencia se explicapor la participación de los residentes, que dejan aun lado sus actividades habituales para dedicarse ala pesca temporal. A pesar de ello, este incremen-to podría incluir también a migrantes temporalesque vienen desde el continente.

Durante estas olas migratorias -especialmenteaquellas que tuvieron lugar antes de la emisión dela Ley Especial en 1998- los migrantes tuvieronuna influencia significativa en la diversificaciónde artes y técnicas de pesca en Galápagos.25

En efecto, nuevas tecnologías fueron traídas por losbarcos atuneros y migrantes del continente. Estosúltimos vinieron especialmente de las zonas coste-ras continentales de Salango, Puerto López y Puer-to Cayo, pertenecientes a la provincia de Manabí;de Salinas y la Puntilla, en la provincia del Guayas.

Puerto Villamil, en la isla Isabela, es un ejemplode la evolución de las artes y técnicas de pesca enGalápagos por influencia externa. Los pescadoresisabeleños usan ahora motores a diesel en lugar desus tradicionales canoas a remo; manejan actual-mente el tridente para la captura de langosta, ins-trumento traído por los buzos de Salango en losaños 80. Las mejoras y actualizaciones en los mé-todos de pesca han sido también motivadas por losaltos ingresos que deja la actividad, especialmen-te de ciertas especies de alto valor comercial

21. Ídem.22. Este programa empezó en 1997 en la Estación Científica

Charles Darwin con el objetivo de generar una base técnicapara el uso sustentable de los recursos en la Reserva Marina deGalápagos.

23. Citado en Fundación Natura y TNC (2000)a.24. Fundación Natura y TNC (2000) a.25. Explicado en detalle en Fundación Natura y TNC (2000)a.


INTRODUCCIÓN

20

durante los últimos años. Tanto el aumento del nú-mero de pescadores, como los avances tecnológi-cos han ocasionado incrementos en el monto totalde capturas.

Uno de los indicadores usados por los científicosmarinos para evaluar la reducción en la abundan-cia de especies por la pesca es la captura por uni-dad de esfuerzo. Este indicador es una estimacióndel promedio de captura por día efectivo de pescay pescador. Si los pescadores obtienen menos cap-turas por día de pesca, significa que las reservasestán disminuyendo. Este indicador ha disminuidosignificativamente para el caso de la langosta es-pinuda de Galápagos, el pepino de mar y el baca-lao (las tres pesquerías más lucrativas) durante losúltimos años y muestra una tendencia representa-tiva de poblaciones sobreexplotadas. 26

Los sitios alejados de los puertos habitados mues-tran niveles mayores de capturas por unidad de es-fuerzo tanto para langosta como para pepino de

m a r, especialmente en los casos de Fernandina, Isa-bela norte, Darwin, Wolf e Isla Española.2 7 Este he-cho sugiere que la marcada reducción en la abun-dancia de estas especies está localizada en las áreascosteras cercanas a los puertos habitados. Para elcaso del pepino de mar, el 88.3% del total del volu-men capturado en el 2001 corresponde a Isabelaoeste y Fernandina. Hay una clara disminución enSan Cristóbal, donde los porcentajes de las capturastotales se han reducido significativamente del26.4% (1999), al 12.6% (2000) y 2% (2001).

Los indicadores biológico-pesqueros dejan en cla-ro que no solo hay una reducción de la densidadpoblacional de esas especies, sino también una so-bre-pesca de crecimiento, tanto para langostas co-mo pepinos de mar. La sobre-pesca de crecimien-


INTRODUCCIÓN

21

La Reserva Marina constituye el área de sustento alimenticio de varias comunidades deorganismos, incluyendo alrededor de un millón de aves marinas pertenecientes a 19especies; miles de aves costeras residentes de 13 especies; alrededor de 30 especies deaves migratorias regulares; cerca de 20.000 lobos marinos de dos especies, y especiesendémicas como la iguana marina, el cormorán no volador, el pingüino y el albatros deGalápagos. Es también el refugio natural de muchas especies marinas amenazadas enotras partes del mundo: ballenas, tiburones y la tortuga verde del Pacífico.

Fuente: Plan Regional, 2002

26 FCD y WWF (2002).27 J.C. Murillo et al (2002), en Fundación Natura y WWF (2002),

Informe Galápagos 2001-2002.

to significa que individuos de talla pequeña (edadbiológica menor) son capturados frecuentementeen violación a los requerimientos de talla mínima.La estructura poblacional está afectada, lo que in-fluencia a su vez en la recuperación futura y laabundancia de esas especies.

El programa de monitoreo pesquero manejado porla Estación Científica Charles Darwin y el PNG hadefinido regulaciones para las pesquerías de lan-gosta y pepino de mar durante los últimos años,que incluyen límites en el tamaño de captura, con-troles de comercio, sitios permitidos para la pesca,cuotas de captura, calendarios de pesca y sancio-nes. Estas acciones han procurado mejorar el ma-nejo de los recursos, sin embargo, hay presionesfuertes para no respetar los límites de las regula-ciones. En particular, en numerosas ocasiones sehan excedido las cuotas y las temporadas de pes-ca, así como las tallas mínimas de captura. La sus-tentabilidad de las especies comerciales está seria-mente amenazada si no se ejecuta medidas de con-trol adicionales y no se aplica con rigor las regu-laciones.

No solo alarma el incremento del número de pes-cadores artesanales y de embarcaciones de pesca.

Según la Ley Especial, solo los pescadores artesa-nales registrados en las cooperativas pueden ejer-cer esas actividades en Galápagos. Sin embarg o ,hay una presión continua de los pescadores indus-triales del continente, especialmente radicados enel puerto de Manta donde está la mayor flota pes-quera del Ecuador, que hacen campañas periódicasy cabildeo al más alto nivel político para obtenerderechos de pesca dentro de la Reserva Marina deGalápagos. De otra parte, la pesca ilegal escapa alcontrol del Parque. Junto con la presión de la pes-ca industrial, la acción ilegal aumenta la presiónsobre los recursos marinos de las islas, lo que pue-de incrementar el total de capturas hasta exceder lacapacidad del ecosistema para recuperarse.

1.6. PRESIÓN SOBRE EL SUELO URBANO

Agravando los efectos del crecimiento poblacio-nal de Galápagos, la población empezó a abando-nar las áreas rurales para trasladarse a los puertos.Puerto Ayora y Puerto Baquerizo Moreno se handesarrollado rápidamente y en la actualidad hay


INTRODUCCIÓN

22

REQUISITOS PARA LA ACTIVIDAD PESQUERAARTESANAL

1. Tener la calidad de residente permanente en la provincia de Galápagos; y,

2. Afiliarse a una de las cooperativas de pescadores artesanales de la provincia deGalápagos, legalmente constituidas a la fecha de promulgación de esta Ley.

Fuente: Art. 43 de la Ley Especial de Galápagos.

“La pesca artesanal es una actividad productiva realizada por un trabajador directo queposee los instrumentos, materiales y medios de captura, para quien el mar representa elprincipal medio de subsistencia. Los pescadores artesanales casi siempre organizan susfaenas en pequeñas unidades de captura, frecuentemente articuladas con base en elparentesco. En el interior de cada unidad pesquera, las relaciones técnicas deproduccióncorren a cargo del dueño de la embarcación quien juega el papel de propietario,a d m i n i s t r a d o r, trabajador y consumidor. Sin embargo, cada faena depende del esfuerzoconjunto de los miembros del equipo de pescadores-parientes, lo que minimiza losriesgos y robustece la participación laboral para la reproducción de las condiciones devida y trabajo”.

Fuente: La pesca artesanal en el Ecuador, CEPLAES, Quito, 1987.

poca tierra disponible para futuros asentamientosen áreas urbanas.

Puerto Ayora experimenta la situación más crítica.Esta ciudad ha crecido rápidamente de 1990 enadelante, pasando de 5.310 a 9.582 habitantes, ex-perimentando un 6.7% de crecimiento anual. El86% de su población actual del cantón Santa Cruz(11.388 habitantes) se concentra en el área urbana.

A principios del 2002, el municipio del cantónSanta Cruz legalizó 600 lotes nuevos, de modoque toda el área urbana proyectada para asenta-mientos humanos está ahora totalmente ocupada,28

lo que ejercerá una fuerte presión social sobre la


INTRODUCCIÓN

23

En Galápagos hay 604 unidades de producción agropecuaria (UPA’s) ocupando 23.426hectáreas. De ellas, 347 dedican 11.697 hectáreas a cultivos de pasto y 66 aprovechanlos pastos naturales en una extensión de 2.458 hectáreas. Fuente: III Censo Agropecuario Nacional, 2000.

Hace 25 años había 316 UPA’s con 18.470 hectáreas de tierra.Fuente: II Censo Agropecuario, 1974.

28. Entrevista personal a Alfredo Ortiz, Alcalde de Santa Cruz.

adquisición de lotes urbanos en los próximosaños, tema de la agenda municipal que posible-mente requerirá la consideración de “alternativas”como la ocupación de áreas rurales, la parcelaciónde fincas agrícolas abandonadas, la optimizacióndel uso del espacio urbano y la ampliación de lacobertura de servicios básicos de agua de consu-mo humano y la evacuación de aguas servidas porejemplo.

Algunas fincas rurales están actualmente subdivi-diéndose y empezando un proceso de urbaniza-ción. Esto ocurre en la parroquia Bellavista, enSanta Cruz, y en el sur de Isabela. Las entrevistasindican que los residentes de Puerto Ayora estáncada vez más interesados en adquirir tierras enáreas rurales, para vivienda.

Nuevos barrios residenciales privados están apa-reciendo en esas áreas.

La ubicación de la población dentro de las islas esotro aspecto relevante. Como indica la Tabla 6, enaños recientes los residentes de Galápagos hanconsiderado a la isla Isabela como un lugar atrac-tivo para mudar su residencia. Este interés puedeincrementarse considerablemente en el futuro cer-cano. Una posible reubicación de la población deGalápagos es crítica si se considera que Isabelatiene el 50% de la biodiversidad de Galápagos ytierra habitable fuera del área reservada para elParque, a diferencia de las otras islas habitadas.

1.7. AUMENTO DEL PARQUEAUTOMOTRIZ

El número de vehículos en Galápagos se ha incre-mentado un 54% entre los años 2000 y 20012 9 l oque aumenta la presión para que se construya máscalles y carreteras, que impactan en la fragmenta-ción y pérdida del hábitat, así como en la dispersiónde especies introducidas. La intensificación del trá-fico vehicular causa la muerte de centenares deaves por semana en Santa Cruz. Se ha reportadoque en la isla de Baltra han sido atropelladas igua-nas de tierra por los autobuses que transportan pa-

sajeros entre el aeropuerto y el Canal de Itabaca.3 0

Todo esto se suma a la mayor demanda de combus-tibles (gasolina y diesel) para los automotores.

1.8. DEMANDA DERECURSOS NATURALES

El crecimiento poblacional aumenta la demandade recursos naturales. Los no renovables como elagua dulce, suelo urbano, materiales de construc-ción, madera, etc. son limitados y cada vez másescasos en las islas. La dependencia de recursosimportados del continente -combustibles, cemen-to, alimentos, etc.- aumenta el riesgo de contami-nación ambiental y potencia la introducción de es-pecies invasoras.

Según el Plan Regional de Galápagos (2002), elúltimo inventario de recursos hidrológicos (1989)confirma que hay fuentes permanentes de agua pa-ra consumo humano solo en Floreana y San Cris-tóbal. En general, el agua dulce no se puede acu-mular en la superficie debido a la geología de lasislas: el 70% de su superficie es roca desnuda. Elagua de lluvia generalmente se asienta en las zo-nas altas de las islas donde hay mayores niveles deprecipitación y menores de infiltración. Dado elrápido crecimiento poblacional, sobre todo dePuerto Ayora, algunas grietas por donde vertía elagua dulce están ahora contaminadas, previéndosegraves problemas de suministro de agua y de sa-lud pública, situación que puede empeorar a cortoplazo si las zonas altas sufren una mayor altera-ción del hábitat por impacto de la actividad agrí-cola y de las especies introducidas.

El consumo creciente de energía no renovable au-menta la demanda de combustibles. El crecienteparque vehicular, el número de embarcaciones depesca y turismo, el consumo local de energía eléc-trica, explican en suma esa demanda que se satisfa-ce mediante la importación de combustibles fósilesdel continente.3 1 Su transporte, desembarque, alma-cenamiento, distribución al consumidor final y ma-nejo de desechos incrementan el riesgo de acciden-tes, que son muy graves en los frágiles ecosistemasde las islas. La política de subsidios del Estado alprecio final de los combustibles ha favorecido elaumento del consumo de esos recursos, tema que secuantifica y discute en detalle en el capítulo 5.

29. Cárdenas, S. (2001), Fundación Natura y WWF (2002).30. FCD y WWF (2002).31. Algunas estimaciones del consumo y distribución de energía

eléctrica por sector del año pasado pueden encontrarse enCárdenas, S. (2001) y Fundación Natura y WWF (2002).


INTRODUCCIÓN

24

Una amenaza mayor es la contaminación por pe-tróleo, no solo en los ecosistemas marinos, sinopara las aves y mamíferos, especialmente los pin-güinos y cormoranes. Un ejemplo reciente es elderrame de 240.000 galones de diesel y bunker delbuque tanquero Jessica, en el año 2001, frente a labahía de Puerto Baquerizo. Este accidente causóuna contaminación extensa, si bien sus efectosfueron controlados gracias a las condiciones am-bientales favorables y las actividades de rescate ymitigación inmediatas que contaron con una parti-cipación activa e inusual de la población local yotros agentes de desarrollo local.

Si los subsidios al transporte de combustibles nose reducen o eliminan, y si no se promueve el usode energías renovables y menos contaminantes enlas islas, la demanda creciente de combustiblesimportados elevará la probabilidad de nuevos ac-cidentes como el del Jessica, con efectos severosen la salud humana y el medio ambiente.

1.9. GENERACIÓN DE DESECHOSY C O N TA M I N A C IÓN

La generación de desechos en las islas ha aumen-tado con el crecimiento de actividades económi-cas como el turismo y comercio, además del au-mento de la población. En el período 1997-1998 laproducción de desechos/día/persona en las tres is-las habitadas fue mayor que el promedio nacional(Tabla 7).32 Si la generación de desechos per cá-pita se mantiene constante en cada isla, la cantidadtotal de desechos aumentaría un 33% en el 2001.

El promedio kg/día/persona a escala nacional es0,4 mientras que en Galápagos es de 0,9 hechomuy preocupante pues si bien el nivel de recolec-ción de basura es alto en las islas, no hay un pro-grama de manejo de desechos apropiado que ase-gure un impacto ambiental mínimo. La mayoríade desechos sólidos en Galápagos son orgánicos ydepositados en áreas abiertas asignadas por losmunicipios, sitios que están a corta distancia delos puertos principales: a 4 Km. de Puerto Ayora,a 3 Km. de Puerto Baquerizo Moreno. El otro tipode desechos sólidos se quema sin tratamiento pre-vio. Los medios actuales de manejo ayudan a ladispersión de especies exóticas.33 Los incremen-tos en la producción de desechos sólidos en Galá-pagos están relacionados directamente con el cre-cimiento poblacional e incrementarán la necesi-dad de disponer de nuevos sitios para su descarte.

Existe una contaminación costera localizada ycercana a los puertos desarrollados. Aunque es pe-queña, esta contaminación constituye una amena-za para los seres humanos y la biodiversidad ma-rina.34 Se compone principalmente de desechosdomésticos (sobre todo orgánicos) y basura, algoobservable a primera vista en los puertos, proble-ma estético y ambiental que se relaciona directa-mente con los asentamientos humanos, los hábitosde las personas y el crecimiento poblacional.

1.10.IMPACTOS DE LAAGRICULTURA

La agricultura es otra actividad humana que haafectado al ambiente natural de Galápagos desdelos primeros tiempos de la colonización. Como seenfatiza más adelante, la tala de árboles y el pas-toreo han alterado una de las zonas más diversasde las islas habitadas, esto es la zona húmeda ubi-


INTRODUCCIÓN

25

32. Fundación Natura y WWF (1999), Informe Galápagos 1998-1999.

33. FCD y WWF (2002).34. Ídem.

cada en el piso alto (Ver Figura 1). La tierra de lazona húmeda es muy atractiva pues dispone deagua dulce (lluvias de temporada), que las haceaptas para la agricultura. La cantidad de tierra quese ha destinado a esa producción se ha incremen-tado en 31% entre 1974 y 1986 (de 18.600 a24.400 hectáreas).35 Los resultados del III CensoAgropecuario (2000) muestran que Galápagos tie-ne 23.400 hectáreas destinadas a la agricultura, loque indicaría una mínima reducción en la exten-sión de esa actividad en las islas.

Conforme crece la población, se incrementa elmovimiento de personas desde las áreas ruralesagrícolas, a las urbanas o puertos, de modo que lasfincas son abandonadas. Esta migración rural-ur-bana tiene lugar, entre otras razones, por las opor-tunidades de trabajo más lucrativas en los puertos,como el turismo y la pesca.36 Grandes cantidadesde tierra agrícola fueron abandonadas en los últi-mos lustros y en consecuencia muchas hectáreasse convirtieron en tierra subutilizada. La encuestaagropecuaria de 1986 demuestra que el 49% de latierra agrícola de las islas habitadas era usado pa-ra pastos y que el 40% estaba abandonado. En1986, el área de tierra usada para pastoreo en San-ta Cruz era superior a lo técnicamente recomenda-do por el PRONAREG (1987): 10.200 hectáreas,frente a 2.700 de hectáreas utilizadas.

Un estudio posterior de evaluación de la agricultu-ra en Santa Cruz (1996) indica que esta situaciónno había cambiado.37 De acuerdo a un estudio del

mercado agropecuario de San Cristóbal realizadopor el Programa Araucaria de la Agencia Españo-la de Cooperación Internacional (AECI)38, indicaque el 43% del total (8.016) de hectáreas asigna-das a la agricultura estaba abandonado.39 Parte deestas tierras está ahora siendo destinada al desa-rrollo residencial.

Tanto las tierras abandonadas como las subutiliza-das representan un alto riesgo para el ambiente te-rrestre de las islas pues favorecen a la dispersión deespecies introducidas, lo que promueve la expan-sión potencial de las mismas en las áreas del Par-que Nacional. Un estudio en Isabela ha demostra-do que las zonas abandonadas ayudaron a la dis-persión de la guayaba y la mora, dos de las espe-cies de plantas más agresivas.4 1 Uno de los princi-pales objetivos de la promoción de la actividadagrícola en Galápagos ha sido sostener la oferta lo-cal de productos frente a una demanda creciente,para reducir el riesgo de introducción de especiestraídas desde el continente. El monto de alimentosimportado desde el continente se ha incrementadode modo significativo. En 1984 fueron 520 tonela-das y en el 2000 subieron a 2.242 toneladas, lo queequivale a un incremento de 4.3 veces.4 0

Algunas causas han contribuido a la improductivi-dad y decaimiento de la agricultura en Galápagos:la falta de disponibilidad de agua de riego y la de-pendencia de la lluvia de la época húmeda, la pre-sencia de suelos no aptos, la falta de técnicas apro-piadas y sustentables, la ausencia de capacitaciónsistemática a los finqueros, los costos altos de lamano de obra ocasionados por la emigración ru-ral-urbana, la baja disponibilidad de materia pri-ma, la desorganización de los productores, las de-ficiencias en el mercadeo de los productos, la ca-rencia de crédito productivo, entre las principalescausas. Actualmente, algunos programas y estu-dios financiados por ONGs internacionales comoAraucaria (Cooperación Española) están ensayan-do mejorar la agricultura en las islas.


INTRODUCCIÓN

26

El problema central del sector agropecuario es su falta de competitividad. La agriculturade Galápagos no es rentable dada su baja productividad. Ni siquiera satisface la demandalocal de productos para el consumo.

Fuente: Plan Regional de Galápagos, 2002.

35. INGALA2002, Plan Regional (borrador).36. Ídem.37. Fundación Natura y WWF (1997), Informe Galápagos 1996-

1997.38. Araucaria es un programa específico de la Agencia Española de

Cooperación Internacional, que coordina con el PNG y elMinisterio del Ambiente.


40 Fundación Natura y WWF (2001), Informe Galápagos 2000-2001.

41 Fundación Natura y TNC (2000) a.

Por otro lado, si existiera un límite en las importa-ciones a fin de promover la producción agrícolaisleña, los productores locales tendrían el controlsobre los precios y podrían aumentarlos pues se-rían los únicos proveedores. Los precios de mono-polio empezarían a controlar el mercadeo en lasislas. El sistema requeriría entonces de un procesocon controles de precios para los productos agrí-colas de modo que los consumidores no se veanafectados. Se trataría de un sistema con competen-cia con los comerciantes dispuestos a importar losproductos desde el continente, a fin de equilibrarlos precios al consumidor.

La fuerza laboral agrícola es un aspecto crítico pa-ra la producción, pero también es factor que im-pulsa la migración a las islas. Algunos propieta-rios de fincas en el área rural de Bellavista afirmanque los residentes no están interesados en trabajaren la agricultura, lo que les obliga a traer personal(jornaleros) del continente. El jornal a los migran-tes es bajo comparado con el que ellos tendríanque pagar a los trabajadores locales, y esto lesayuda a mantener niveles de rentabilidad. Esta si-tuación presente ahora en las islas puede consti-tuirse en un problema serio en el futuro si la im-plementación de una agricultura autosuficientedeja de ser un aspecto prioritario.

Es recomendable realizar estudios sobre los bene-ficios reales del autoabastecimiento agrícola paraGalápagos. Una alternativa podría ser realizar unainversión significativa en mejorar la infraestructu-ra del sistema de cuarentena y reducir así el riesgoambiental ligado a las importaciones de insumosagrícolas y alimentos. Se podría identificar aque-llos productos que imponen un mayor riesgo, paraque las importaciones de los mismos no sean per-mitidas y promover su producción local.

En caso que se decida que el autoabastecimientoagrícola es un objetivo prioritario del desarrollolocal de las islas, es necesario evaluar las necesi-dades principales y reales del mercado a fin depromover una agricultura sustentable y efectiva.Es posible que la mejor solución sea una fuerte in-

versión en tecnología apropiada en lugar de lacontratación de nuevos migrantes como fuerza la-boral, donde la segunda opción aumentaría la de-manda real y una presión más alta sobre los recur-sos naturales locales.

1.11.CONCLUSIONES PRELIMINARES

• A corto plazo es difícil conciliar las aspiracio-nes económicas de una población crecientecon los estándares ecológicos a fin de garanti-zar un ecosistema saludable. Sin embargo, Ga-lápagos todavía tiene la oportunidad de un de-sarrollo sustentable. Los reglamentos para laaplicación de la Ley Especial, que incluiríanregulaciones específicas, están siendo elabora-dos y jugarán definitivamente un papel crucialen tal sentido.

• La población humana ha influido en el am-biente natural de las islas de distintas maneras.Si consideramos que somos una especie intro-ducida en ese ecosistema, deberíamos preveniry mitigar los efectos que imponemos al am-biente. Todos los impactos ambientales de Ga-lápagos están estrechamente relacionados conel crecimiento poblacional.

• Las presiones sobre los recursos naturales nosolo son responsabilidad de los inmigrantes, si-no de la comunidad residente en las islas en ge-neral. La inmigración constituye todavía la cau-sa más importante del crecimiento de la pobla-ción. Adicionalmente, los migrantes no estáncomprometidos con la sustentabilidad de los re-cursos naturales de las islas, y buscan satisfacersu necesidad de rentabilidad a corto plazo.

En las siguientes secciones, se analizarán los ele-mentos que impulsan la migración a Galápagos ycuáles serían las políticas que se deben establecerpara controlar el crecimiento poblacional y miti-gar sus efectos ambientales en las islas.


INTRODUCCIÓN

27

El Censo de Población del 2001 registró a 902 personas (mayores de 5 años) trabajandoen la actividad agropecuaria de Galápagos (PEA), distribuidas 482 en Santa Cruz, 270 enSan Cristóbal y 150 en Isabela.

En esta sección se resume y analiza los aspectosclaves de la Ley Especial relacionados con la mi-gración y el mercado laboral. Los aspectos rela-cionados con la pesquería, el turismo y la educa-ción son discutidos después en la sección corres-pondiente. La Ley requiere que se emitan los re-glamentos específicos para que pueda ser aplicadaen su totalidad. El reglamento de control migrato-rio está en proceso de elaboración.42 La Ley esta-blece tres categorías de residencia: permanente,temporal y turista.43

2.1. LOS RESIDENTES PERMANENTES

La Ley (Art. 26) reconoce la residencia permanen-te a: las personas nacidas en Galápagos, hijos/asde padre o madre residentes permanentes en las is-las; quienes mantengan relación conyugal o uniónde hecho reconocida por la ley con un residentepermanente en Galápagos; y quien a la fecha deexpedición de la ley (18 de marzo de 1998) residapor más de cinco años continuos en la provinciade Galápagos. Podían solicitar ese reconocimien-to los residentes temporales que a la fecha de ex-pedición de la Ley Especial residían en Galápagospero no cumplían las condiciones para acceder a laresidencia permanente, una vez que cumplierencinco años de residencia continua en las islas. Losresidentes permanentes pueden trabajar en cual-quier actividad en Galápagos incluso como miem-bros de una cooperativa de pescadores.

Según la Ley44 , los residentes permanentes y tem-porales reciben un descuento del 50% en el valorde los pasajes aéreos y del 30% sobre las tarifas detransporte marítimo de carga. La reflexión sobreeste tema se desarrolla en la sección 5 del estudio.

2.2. LOS RESIDENTES TEMPORALES

La Ley Especial (Art. 27) reconoce la residenciatemporal a las personas que en Galápagos cum-plan funciones públicas, culturales, académicas,técnicas, deportivas, científicas, profesionales, re-ligiosas o sean miembros de los organismos delsector público, durante el tiempo que duren suscargos o actividades. También tienen esa categoríaquienes realicen actividades laborales en relaciónde dependencia por un tiempo de hasta un año.Cumplido el período del contrato de trabajo sepierde automáticamente la residencia temporal.Por último, tienen esa categoría el cónyuge o con-viviente legalmente reconocido, y los hijos/as deun residente temporal mientras dure la residenciatemporal de los padres, cónyuge o conviviente.

Los empleadores de Galápagos pueden postularante el INGALA a un permiso de residencia tem-poral a fin de emplear legalmente a una personaque no es residente permanente. En ese caso, losempleadores tienen que demostrar en un procesoque establece la Ley, que esos trabajadores no es-tán disponibles en el mercado laboral local. Ini-cialmente, los empleadores podían poner cual-quier limitante en las aplicaciones para postulan-tes a permisos temporales, sin tener que justificar-las, por ejemplo, el requerimiento que para desem-peñarse como mucama, la persona hable inglés.Este aspecto está cambiando ahora, y los requisi-tos para un puesto de trabajo tienen que definirseen forma más amplia. El Comité de Control deResidencia del INGALA -una instancia con un al-to componente político- resuelve las postulacionesdespués de haber sido revisadas por el personal deinspectores de ese organismo. Los permisos de re-sidencia temporal duran hasta un año prorrogablepor lapsos iguales. (Art. 27)

Los residentes temporales pueden trabajar exclu-sivamente en la actividad que justificó su entradaa Galápagos. El empleador no es responsable antela Ley si emplea a un trabajador ilegal. Las perso-nas que estén residiendo ilegalmente en Galápa-gos serán expulsadas.45 Los empleadores debendepositar en el INGALA una garantía equivalente

42. El INGALAcoordinó este proceso con la consultora PriceWaterhouse.

43. Se incluye en la tercera categoría a los transeúntes (Art. 25).44. Título X disposición séptima de la Ley.


LA LEY ESPECIAL DE GALÁPAGOS

28

2. LA LEY ESPECIAL DE GALÁPAGOS

a 30 veces el salario mínimo vital (alrededor de120 dólares), que será ejecutada si el empleado noabandona Galápagos luego de haberse cumplidoel tiempo de su contrato, y por ende, de su estadíalegal en las islas. Algunas compañías de turismoparecen no estar de acuerdo con este requerimien-to, y otras simplemente lo ignoran. En muchos ca-sos, los residentes temporales se cambian de untrabajo a otro y ningún empleador asume la res-ponsabilidad de garantizar su regreso.

Como proceso transitorio, la Ley dispuso que elComité de Control de Residencia revise y recalifi-que en un plazo de 90 días contados a partir de laexpedición del Reglamento General (11 de enerodel 2000), la condición de los residentes en Galá-pagos, quienes disponían de carnés extendidos porel Gobernador de la provincia de modo no siem-pre transparente. En cumplimiento de esa disposi-ción transitoria, esas personas debían estar recali-ficadas hasta abril de ese año, proceso de recalifi-cación que no fue posible por razones políticas, fi-nancieras y técnicas, y que se completó a finalesdel año 2000. La recalificación del INGALA eli-minó a 2.028 personas que habían tenido el esta-tus legal de residentes permanentes. Desde iniciosdel 2001 empezó un nuevo proceso de actualiza-ción del registro de residencia con el fin de emitirlos carnés definitivos que posibiliten inclusive uncontrol electrónico en los aeropuertos.47

De acuerdo a la base de datos del INGALA, la ma-yoría de residentes permanentes ha revalidado sucarné y son alrededor de 17.567 personas.

2.3. LOS TURISTAS YTRANSEÚNTES

Turista es la persona cuyo propósito en Galápagoses visitar las áreas protegidas y las zonas pobladasde Galápagos. La categoría “transeúnte” es similara la de “tránsito”. (Art. 29)

Los turistas y transeúntes pueden entrar a Galápa-gos y quedarse 90 días máximo, siempre y cuandotengan un pasaje de retorno y la tarjeta de controlde tránsito otorgada por el INGALA. En la mayo-ría de los casos de los transeúntes, el INGALA r e-tiene el boleto aéreo de retorno como una medidacautelar de control a fin de garantizar la salida desu titular. Bajo circunstancias excepcionales, el

permiso de 90 días puede ser renovado por unavez. Los turistas y transeúntes no pueden trabajarde modo remunerado mientras están en Galápagos.

2.4. EL MERCADO LABORALEN GALÁPAGOS

Las personas que desempeñen alguna actividadeconómica en Galápagos y que sean residentespermanentes están obligadas a organizarse en cor-poraciones como cooperativas, asociaciones, cá-maras, etc. El objetivo de esta disposición es coad-yuvar al control de los permisos de trabajo en lasislas. Por otra parte, la Ley determina que en Galá-pagos los sueldos y otras formas de remuneracióndel trabajo deben ser 75% más altos que el mínimopagado en el continente por ese mismo trabajo.4 8

Esto se cumple en los sectores público y privado,pero los trabajadores no pagan el impuesto del se-guro social con el 75% extra. De acuerdo al Infor-me Galápagos 1997-1998, la comparación entrelos salarios mínimos vitales del continente y los deGalápagos indica que algunos sueldos son mayoresque lo requerido, pero otros son más bajos.

2.5. ¿FUNCIONA LA LEYESPECIAL EN LAREALIDAD?

La Ley Especial no funciona tal como está plan-teada y existen serios problemas en su cumpli-miento. Antes de la Ley no hubo un registro ade-cuado de las personas residentes permanentes, porlo que fue necesario el proceso de revalidación delos carnés. Se ha comprobado que es difícil iden-tificar a las personas que son elegibles para esacondición de residencia. El engaño y el uso de in-fluencias de tipo familiar, corporativo o políticoprobablemente han facilitado el estatus de resi-dencia permanente a personas que no cumplen conlos requisitos.

45. Art. 81 del Reglamento General de la Ley.46. Fundación Natura y WWF (2001).47. Los anteriores carnés de residencia eran duplicados con facili-

dad.48. Título X disposición novena de la Ley.



29

El sistema de residencia temporal está operandopero hay preocupación de que la Ley sea interpre-tada de modo conveniente a los empleadores o alos trabajadores. Ciertos trabajadores temporalesse quedan en Galápagos después que sus permisoshan expirado, los empleadores no cumplen sucompromiso de facilitar su retorno y las autorida-des encuentran difícil encontrarlos y expulsarlos.Esos residentes ilegales son en muchos casos ayu-dados o al menos tolerados por la gente local. Fi-nalmente, algunos empleadores expresan su frus-tración por no poder obtener a tiempo el personalque necesitan para hacer su trabajo en forma efec-tiva.

La Ley se ha aplicado por más de tres años y enGalápagos se ha comenzado a creer que se puedecontrolar el futuro. Hay indicios de que se estámejorando en la planificación y el control de resi-dencia. Se están haciendo esfuerzos serios parafortalecer la implementación de la Ley, aspectoque se discute posteriormente.

A pesar de estos avances positivos, la Ley se hallabajo presión permanente y es probable que éstaaumente. La fuente principal de dicha presión esel mercado laboral. Hay personas que desean ve-nir a Galápagos y otras que quieren emplearlas. LaLey limita ese movimiento. A medida que la eco-nomía de Galápagos crece y la demanda turísticaaumenta, esta presión podría tornarse más intensa.Las presiones políticas también pueden intensifi-carse en la medida que las diferencias entre el es-tándar de vida de los que viven en Galápagos y deaquellos que residen en el continente continúenaumentando, y siga creciendo la desigualdad eco-nómica dentro de Galápagos. En las próximas sec-ciones discutimos estos efectos con mayor detalle.

2.6. EFECTOS DE LALEY EN EL MERCADO LABORAL LOCAL

El turismo es el principal impulsor de la economíade Galápagos. El número de turistas en Galápagosha ido aumentando en forma continua desde 1997.Aquel año hubo un total de 62.809 turistas, cifraque en el 2000 aumentó a 71.560 personas.49 De-bido a la crisis económica en el continente, la ma-yor parte de ese incremento fue de turistas extran-jeros, que son los que más aportan. Muchos de losproveedores de servicios turísticos tienen su baseen el continente y trabajan con embarcacionesgrandes y cruceros no locales. La infraestructura yservicios turísticos locales son usados en ciertogrado.

En el mismo período comentado, el crecimientodel empleo ha sido limitado, lo que significa quela demanda está sobrepasando la oferta de empleo,aumentando los sueldos en el turismo y en otrasáreas que siguen creciendo como la construccióny el comercio local. Este efecto en los salariospuede haberse balanceado temporalmente por ladisposición legal de pagar sueldos más altos(75%) que el sueldo mínimo en el continente, loque ha reducido la demanda laboral. Sin embargo,el crecimiento económico puede rápidamenteaventajar esta limitación.

Taylor et al (2002) usó el modelo de la economíade Galápagos para estimar el impacto de un incre-mento del 10% en el turismo sobre los salarios lo-cales, y proyectar la presión sobre la migración demano de obra. Su estudio también hizo la simula-ción de los impactos en la producción local y losprecios.50

La alta demanda laboral no se aplica para todoslos trabajos sino para empleos en sectores especí-ficos. El sector turístico necesita en la mayoría delos casos trabajadores con entrenamiento especia-lizado: dominio de idiomas, habilidades para enta-

49. Datos tomados de la Tabla 4.1 del Anexo 4 de FundaciónNatura y WWF (2001).

50. Ver Tabla 6, Taylor et al (2002).



30

El desarrollo económico en las islas aumenta la diferencia de sueldos entre el continentey las islas, fenómeno que puede tener impactos sobre los incentivos para migrar y, enconsecuencia, en la eficacia de medidas de control de la migración.

blar relaciones interpersonales, conocimientos debiología, entre los principales. Por el contrario, laoferta laboral de los residentes permanentes tien-de a ser relativamente poco especializada en esosaspectos. En 1998, el 23% de los residentes (tem-porales y permanentes) mayores de 24 años ha-bían completado su educación superior, pero muypocos hablaban un segundo idioma.51 Entre loshabitantes locales que tienen un certificado de es-tudios o entrenamiento en asuntos de ecoturismo,la evidencia anecdótica sugiere que la calidad desu educación es a menudo baja. Puede ser difícilencontrar gente con entrenamiento especializadocomo secretariado de alto nivel, por ejemplo.

Según la Ley, donde las habilidades locales no es-tán disponibles (y esto debe ser demostrado ante elComité de Control de Residencia del INGALA),los empleadores pueden contratar residentes tem-porales del continente. Sin embargo, este procesodemora al menos 15 días para obtener un nuevoempleado, retraso que se constituye en un proble-ma real por ejemplo en el sector turístico dondeciertos empleados como los cocineros, son reque-ridos en forma inmediata para cubrir una deman-da extraordinaria de visitas.

De otro lado, el desequilibrio entre los requisitosprofesionales requeridos por los empleadores yofertados por la gente local se traduce en los bajossueldos que se pagan en los sectores que requierenun entrenamiento bajo y, por lo tanto, en el creci-miento de estos sectores. Particularmente, muchostrabajadores locales se han cambiado a la pesca almenos a tiempo parcial (por temporadas). La ex-cepción es la captura de langosta que requiere delconocimiento y experiencia de buzos especializa-dos. Esta movilidad hacia la actividad de la pescacrea definitivamente presión ambiental.

Una consecuencia no intencional de la Ley cuan-do establece la condición de que los trabajadores(residentes permanentes) deben pertenecer a una

organización social, es la formación de cartelesque presionen al alza de los sueldos y salarios lo-cales en ramas de ocupación específicas. Al utili-zar sus cooperativas o asociaciones para limitar laoferta de mano de obra especializada y presionaren contra del ingreso de trabajadores temporalesque objetivamente bajan los niveles de las remu-neraciones, los trabajadores locales organizadospropician el encarecimiento de algunas activida-des y ramas de la producción como, por ejemplo,la construcción. Los residentes y en particular lospequeños empleadores deben pagar altos sueldosy salarios, pues no pueden reclutar fácilmente alpersonal externo. La evidencia anecdótica sugiereque la desigualdad en el aumento de las remunera-ciones y costos está creando más desigualdadesentre los residentes de Galápagos, lo que equivalea más presión social y resentimiento.

Como en cualquier lugar con estándares de vidamás altos, donde los más pobres tienen alguna es-tructura de protección social,52 los residentes loca-les no tienen por qué aceptar trabajos que ellos en-cuentran poco atractivos.53 Es difícil y lo será ca-da vez más, encontrar gente en Galápagos para lostrabajos manuales no calificados, como la limpie-za de hogares y locales comerciales, el trabajoagrícola, etc. aún cuando haya mano de obra conbajo nivel de capacitación en el mercado laborallocal. Los residentes permanentes no aceptarán es-tos trabajos, a pesar de que ellos no están realmen-te calificados para labores más especializadas. Losresidentes permanentes sin entrenamiento tienen,además, muy poco incentivo para adquirir nuevashabilidades mientras puedan acogerse al estatusprivilegiado otorgado por la Ley.

51. Fundación Natura y TNC (2000)a, Tabla 22.52. En Galápagos sería el acceso preferencial que establece la Ley

a favor de los residentes permanentes.53. Esta situación se parece mucho a la de los países europeos

occidentales donde el desempleo es alto y el trabajo manual eshecho principalmente por los inmigrantes, lo que crea presionessociales y problemas de racismo y xenofobia.



31

El turismo también tiene efectos fiscales, a través del cobro del tributo de entrada alParque Nacional y de los impuestos pagados por los servicios turísticos y su gasto localpor las autoridades fiscales. Los turistas son además una fuente de ingreso para lasorganizaciones ambientales en las islas.

Fuente: J. Edward Taylor, Antonio Yúnez-Naude - Abril, 1999.

Al mismo tiempo, los residentes permanentes seoponen a la entrada de los trabajadores temporalesen sectores y ramas de actividad donde puede ha-ber competencia. Los residentes temporales ocu-pan algunos de los mejores empleos y con su pre-sencia ocasionan la reducción de los sueldos, loque impacta entre los trabajadores locales poten-ciales. En definitiva, la gente local desea protegersus perspectivas de empleo y su nivel de remune-raciones, al mismo tiempo que desenvolverse enun mercado laboral más libre, debido al alto costode la mano de obra en ciertos servicios y ramas dela producción.

2.7 LIMITACIONES A LA MOVILIDADTERRITORIAL DE LAPOBLACIÓN

La Ley Especial de Galápagos reduce la movilidadde la población entre el archipiélago y el continen-te. De una parte, el nivel de vida es realmente másalto en las islas que en el Ecuador continental, di-ferencia que desalienta la emigración de los resi-dentes permanentes al continente. De otra parte, lainmigración está ahora limitada a los esposos o es-posas de los/las residentes permanentes, a las per-sonas de esta categoría que viven fuera de Galápa-gos, y a quienes pueden obtener los permisos de re-sidencia temporal. En consecuencia, es probableque la población de Galápagos sea en adelante me-nos dinámica que antes de 1998 cuando se aprobóla Ley, lo cual tiene ciertas ventajas para el desa-rrollo institucional local y de la conciencia am-biental en las islas, pero también tiene desventajasen el contexto global donde el flujo de ideas y ha-bilidades es cada vez más importante para el éxitoeconómico y la existencia de una sociedad vigoro-sa. Investigaciones recientes demuestran que el

conocimiento intangible es cada vez más impor-tante y es transmitido únicamente a través del con-tacto directo en un período de tiempo. Esta es unarazón para que las ciudades sean cada vez másatractivas y casos como el Valle Silicon es unejemplo de éxito.

Al respecto, hay dos consideraciones importantes:la primera tiene que ver con los niveles de flujosabsolutos de población; y, la segunda, con la com-posición de esos flujos. Los niveles de flujos mi-gratorios se discutirán en la sección 4.

La Tabla 8 muestra información cuantitativa sobrelas características de las personas inmigrantes,emigrantes y aquellas establecidas en Galápagos.Se puede ver que en general desde 1982 la pobla-ción se ha ido envejeciendo gradualmente. Laedad de los inmigrantes y emigrantes pareciera seraproximadamente la misma (aunque se está com-parando inmigrantes de los años 90 con emigran-tes de los 80). Tanto unos como otros son más jó-venes en comparación con el total de la poblaciónluego de 1998, aunque poco representativos en1990.

Si se revisa la población con bajos niveles de ins-trucción, los emigrantes parecen ser representati-vos en 1990 como parte de la población total. El18.6% de los mayores de 6 años de edad, entreemigrantes y población en general, tiene 3 años omenos de educación primaria.

Por el contrario, en 1998 hay entre los inmigran-tes menos individuos con nivel de educación bajo,dato comparado con la población en general(4.6% contra 7.9%). De esta manera, se estaríaoperando una pérdida del recurso humano conmuy bajos niveles de educación.



32

Existirán regímenes especiales de administración territorial por consideracionesdemográficas y ambientales. Para la protección de las áreas sujetas a régimen especial,podrán limitarse dentro de ellas los derechos de migración interna, trabajo o cualquierotra actividad que pueda afectar al medio ambiente. La ley normará cada régimen.

Fuente: Constitución Política del Ecuador, Art. 238.

54. Fundación Natura y TNC (2000)a Gráficos 2, 3, 4, Tablas 9, 13y 54. Los datos tienen como fuente los censos del INEC.

Tanto los inmigrantes como los emigrantes estánmás calificados que la población en general en am-bos períodos y en los dos indicadores (excepto pa-ra aquellos con título de postgrado en 1990). Estopuede estar relacionado en parte con la edad -lagente más joven en general tiene un mejor nivel deeducación-. Esto indicaría que los inmigrantes es-tán mejor educados que los emigrantes, de modoque Galápagos experimenta una ganancia neta demayor nivel de educación a través de la migraciónneta. Sin embargo, estos resultados pueden estar in-fluenciados por el hecho que los emigrantes fueron

observados 8 años antes, en 1993. Si los niveles deeducación están aumentando en Galápagos, esto eslo que todos esperarían. Las diferencias son marca-das de modo que podrían reflejar un efecto real delproceso migratorio que vive Galápagos.

Estos resultados son consistentes con la experienciainternacional que sugiere que la gente que muda suresidencia es generalmente más joven y más educa-da. También sugieren que la migración ha sido unmedio para aumentar el nivel de educación en Ga-lápagos. Si se limita la migración podría haber im-plicaciones negativas.



33

2.8. PRESIONES POLÍTICAS SOBRE EL CONTROLDE LA MIGRACIÓN

En general, la población de Galápagos apoya laLey siempre y cuando las restricciones no afectena nivel personal o familiar. La gente local sienteque ha hecho muchos sacrificios para proteger aGalápagos. Ellos ven a la Ley más como un ins-trumento generador de nuevas restricciones, quecomo un reconocimiento de los beneficios que lesconfiere. Es difícil para la gente de Galápagos en-tender la razón de hacer otros esfuerzos e inclusoperder “derechos” o limitar sus oportunidades so-lo para que el sistema funcione. Los beneficios dela Ley para la mayoría de residentes locales no sonaún visibles. Algunos de los beneficios de la Leydependerán de cómo se resuelva el déficit de edu-cación que está presionando por el alza de preciosde bienes claves. Por el contrario, cuando los re-sidentes locales no pueden ayudar a un familiar amudarse a Galápagos, o cuando ellos no puedenemplear a alguien que quisieran hacerlo, los cos-tos son visibles y afectan fuertemente a esas per-sonas.

Algunos políticos locales favorecen la inmigra-ción pues así esperan aumentar las posibilidadesde votos para sus partidos y no para la oposición.Esto podría ser cierto cuando ellos facilitan la en-trada de grupos bien definidos. También podríahaber presiones de ciertos políticos a nivel nacio-nal, que están más preocupados del bienestar delos ecuatorianos en general, que del de los resi-dentes de las islas en particular. Esos personajespueden intentar debilitar la Ley Especial, a fin deque se mude más gente desde el continente haciaGalápagos. Ellos también pueden presionar parapermitir la pesca industrial en la Reserva Marinade Galápagos y el turismo de gran escala en las is-las.

La Ley beneficia principalmente a los residentesen Galápagos, pero en una perspectiva de largoplazo, más bien debería agregarle valor al Ecuadoren su conjunto, mediante la maximización de losbeneficios de los recursos turísticos. Sin embargo,

esas ganancias aparentan ser intangibles en rela-ción con las ganancias inmediatas del aumento delempleo, y en relación con los resultados del turis-mo y la pesca en el contexto de un país que en-frenta grandes y graves presiones económicas.

La gente del Ecuador continental tiene tambiénuna influencia sobre la Ley Especial. En algunasocasiones han habido intentos de modificarla, másque todo para que se permita la pesca industrial enla Reserva Marina de Galápagos. Estas presioneshan tenido incluso el apoyo de ciertos políticos lo-cales.

2.9. INMIGRACIÓN ILEGAL YCORRUPCIÓN

Los mismos factores que crean la presión políticapara “reformar” la Ley, hacen que la gente sea mástolerante con quienes la burlan. En relación con lamigración ilegal, unos residentes locales sugierenque no hay soborno de por medio, pero otros usansus influencias sociales y políticas para ayudar aamigos, familiares o potenciales empleados. Lapoblación en general no reclama contra esta con-ducta, ni siquiera ve la razón de que no se utiliceesos medios. Generalmente se ve los beneficiosparticulares, mas no las implicaciones para la inte-gridad de todo el sistema.

La falsificación de documentos habilitantes esotro problema.55 Últimamente se ha hecho más di-fícil esta actividad ilegal gracias a la introducciónde nueva tecnología en la emisión y control de losdocumentos de identificación de residencia (car-nés). Una situación inusual se genera con la pobla-ción ecuatoriana indígena que migra a Galápagos.Hay indígenas que se aprovechan de que los ofi-ciales de migración del INGALA no pueden dis-tinguirlos fácilmente cuando examinan las foto-grafías de los carnés, de modo que pueden 'reci-clar' los permisos de residencia y hacer que variosfamiliares y amigos entren en Galápagos usandola misma credencial. Los nuevos carnés con tec-nología electrónica, pretenden reducir la falsifica-ción y facilitar el proceso de control en los puer-tos de ingreso y egreso de las islas.

Un problema mayor se presenta cuando la genteentra legalmente a Galápagos, pero no abandonalas islas en el plazo legal. La vigilancia del

55. Entrevista con Oscar Aguirre, Gerente del INGALA, enero2002.



34

cumplimiento de la Ley y la expulsión de esaspersonas tienen un alto costo. Actualmente nohay incentivo para que los empleadores ayudenal INGALA a identificar a los residentes ilegales.El requisito legal no siempre se cumple, porejemplo, que los visitantes transitorios posean unpasaje de retorno al continente. La entrada y sa-lida no son controladas con rigurosidad, en parti-cular cuando algunas personas ingresan utilizan-do medios tales como barcos de carga, avionesmilitares, barcos de pesca industrial que desem-barcan migrantes en alta mar, etc.

En general, persisten problemas con la capacidadinstitucional de Galápagos para controlar este fe-nómeno. El INGALAtiene un presupuesto muy li-mitado para esta enorme y complicada tarea: apro-ximadamente USD $250.000 en el 2001. En Galá-pagos hay quienes, incluso, cuestionan si el IN-GALA es la institución idónea para ejercer esecontrol. La principal misión del INGALA es ac-tuar como ente planificador del desarrollo de laprovincia. El rol del INGALA está definido en laLey, de modo que no puede ser cambiado fácil-mente. Como veremos en la próxima sección, elINGALAestá trabajando con énfasis para mejorarsu función operacional en este aspecto.

2.10.LA NECESIDAD DEFORTALECER LA LEYESPECIAL

La Ley pudo haber sido escrita de tal forma quesea más fácil su cumplimiento y aplicación. Aho-ra esto es quizás imposible, pues al intentar refor-mar la Ley se corre el riesgo de poner todos susaspectos en discusión, lo que puede significar elincurrir en altos costos y posiblemente introducircambios desfavorables para los fines que se pro-puso la normativa. La Constitución restringe lasreformas a la Ley y su interpretación. El Regla-mento General de la Ley fue expedido en enerodel 2000. Los reglamentos específicos para los te-mas de pesca y migración están todavía en proce-so de preparación. Es posible que algunas aclara-ciones más concretas a la Ley puedan ser incluidasen dichos reglamentos.

El cumplimiento de la Ley en lo que respecta alcontrol migratorio tiene cuatro componentes prin-

cipales: monitoreo del estatus de los residentestemporales y permanentes, seguimiento del ingre-so de todas las personas a Galápagos, verificacióndel estatus legal de los residentes en las islas, ycomprobación de que abandonan las islas quienesestán ilegalmente.

El primer paso está bastante avanzado. El procesode identificación de los residentes permanentesestá casi completo. La consultora Price Waterhou-se fue contratada para realizar una auditoría deta-llada de los registros de residencia, con el fin decrear una base de datos completa para dar el segui-miento adecuado a los residentes temporales ypermanentes. Esta empresa está creando un ma-nual de procedimientos para el procesamiento delas postulaciones de permisos temporales. La em-presa Controles está a cargo de desarrollar un sis-tema informatizado de registro de los flujos mi-gratorios. La compañía IMPSAT se encargará dela instalación del equipo requerido para que fun-cione correctamente el sistema de control.

Es posible entrar a Galápagos sin ser registrado.Los aeropuertos están bien controlados, pero sepuede arribar en el avión logístico militar y no pa-sar por los “filtros” de control. En el pasado re-ciente era posible ingresar a Galápagos por mediode los barcos cargueros. Se realizaron entrevistastelefónicas a todas las compañías que operan bar-cos de carga con destino a Galápagos, y solo unaafirmó haber transportado pasajeros en el pasadoreciente. En 1999, esta compañía transportó alre-dedor de 120 extranjeros, 50 nacionales y 70 resi-dentes de las islas. Sin embargo, luego del derra-me de combustible del buque tanquero Jessica enel año 2000, empezó un mayor control a estas em-barcaciones y se retiró la autorización para eltransporte marítimo de pasajeros. Estos inconve-nientes están siendo solucionados mediante unacercamiento mayor y la firma de acuerdos forma-les con la Armada Nacional y las compañías na-vieras. Actualmente, los acuerdos con el INGALAse dan a nivel de personeros y no de la instituciónmisma, con lo que se genera una debilidad en elcontrol por la rotación del personal de esa institu-ción pública. Algunas personas entran en yatesprivados y embarcaciones pesqueras. Lo anteriorcrea brechas en el monitoreo de entrada, las mis-mas que deben ser solucionadas.

En Galápagos se dan varios casos de residenciailegal: individuos que no están registrados, otros



35

que entraron legalmente pero que han decididoquedarse, algunos que están haciendo actividadesno autorizadas. El INGALArealiza al azar un che-queo de la condición de residencia, medida que noes popular en Galápagos. Esto pone de manifiestoalgunos problemas relativos al respeto a los dere-chos a la privacidad, margina a los habitantes lo-cales y a los ilegales, y reduce la voluntad de lapoblación para cooperar y apoyar el esfuerzo delcontrol migratorio.

Una alternativa sería inducir a los operadores deturismo y transportistas a que cooperen con el se-guimiento a los viajeros entre islas. Esto sería par-ticularmente útil para detectar a la gente que de-sembarca en alguna de las islas más pequeñas, yque ingresa por la noche evadiendo los controlesmigratorios. Esta actividad podría también ocasio-nar resistencia y poner en evidencia problemas deprivacidad, a no ser que se realice con discreción ycuidado. Si esto se limita a identificar a las perso-nas que viajan de una isla más alejada a San Cris-tóbal o Santa Cruz, sería suficiente. Las personasidentificadas podrían ser requeridas ante el INGA-LA, y una lista de ellas debería ser entregada direc-tamente al personal de control para asegurarse quecumplan con las formalidades de migración.

La identificación de la gente que trabaja en formailegal en Galápagos requiere la cooperación de losempleadores. No es ilegal emplear personas sinestatus de residencia, de modo que los empleado-res no tienen actualmente la obligación de apoyaral INGALAen este asunto. Puede darse el caso de

que los empleadores quieran mantener a un traba-jador inmigrante ilegal, o que haya vínculos deamistad o parentesco, por lo que no quieran repor-tarlo voluntariamente.

En suma, hay que asegurarse que la gente abando-ne Galápagos una vez que su permiso de residen-cia temporal expira, o simplemente cuando sonidentificados sin el estatus legal. Una buena ideapara incentivar a los empleadores a que aseguren elretorno de sus empleados temporales es implemen-tar la cancelación de una garantía significativa almomento en que el trabajador ingresa a las islas.Esta garantía sería devuelta cuando se haya proba-do su salida. Esta idea no requeriría un cambio enla Ley, y podría ser incluida en el reglamento espe-cial de migraciones que está en preparación.

Es altamente costoso deportar a un inmigrante ile-gal. El pasaje aéreo de una sola vía para un ciuda-dano ecuatoriano cuesta desde Baltra a Quito USD$110 y a Guayaquil USD $82. El INGALA haidentificado a muchos residentes ilegales que ge-neralmente declaran no tener el dinero para pagar-se su boleto de regreso al continente; el INGALAtampoco puede cubrir los gastos de expulsión.Dos propuestas podrían reducir este problema: laprimera, tener puntos de control de la migración

56 Si parte del problema es que el personal del INGALApuede serinfluenciado con propinas o simplemente ser convencido de nocumplir la Ley, los incentivos económicos, la satisfacción ymotivación en el trabajo, así como la capacitación podríaninfluir en su decisión para hacer cumplir bien la Ley.



36

en Guayaquil y Quito, a fin de asegurarse que nohaya personas que viajen a Galápagos sin sus pa-peles en orden. La segunda, cumplir seriamente elrequerimiento de la Ley según el cual todos los tu-ristas y transeúntes deben tener su pasaje de retor-no cuando ingresan a Galápagos.56

2.11. ¿SE PUEDE REDUCIR LAPRESIÓN SOBRE LA LEYESPECIAL?

El resto del estudio se concentra en estimar lasprincipales presiones sobre la Ley Especial, asícomo entender sus causas e identificar posiblessoluciones. La sección 7 incluye un menú de op-ciones políticas que podrían ayudar a reducir estaspresiones. Estas pueden ser agrupadas en cuatrotipos de medidas: políticas que directamente ha-gan que el control migratorio sea más flexible re-duciendo la falta de personal especializado en elINGALA y permitiendo medios legales de entradaa quienes quieren migrar; políticas que reduzcan oreformen los subsidios que actualmente hacen quela migración a Galápagos sea muy atractiva; polí-ticas que regulen las externalidades causadas poraquellos que viven en Galápagos como el uso dela tierra urbana, la pesca y el turismo; finalmente,políticas que eleven el nivel de instrucción deaquellos que viven en Galápagos y que a la vez re-duzcan la falta de habilidades locales y la inequi-dad que conlleve a incrementar las presionessociales.



37

3.1. LA POBLACIÓN TOTAL ENPERÍODOS ESPECÍFICOS

Existen varios aspectos relacionados con la pre-sencia humana que son importantes en términosde presión e impacto sobre el medio ambiente: lapoblación actual y su velocidad de crecimiento, elingreso de más personas a Galápagos y el trans-porte de bienes hacia las islas.

El grupo mayor de personas presente en las islasen un determinado período de tiempo es la pobla-ción residente. Esta población demanda serviciostales como disposición final y manejo de basura yde aguas servidas, agua potable, electricidad y usodirecto de la tierra. Ellos además crean una de-manda de transporte de bienes hacia las islas. Lapoblación residente de Galápagos ha ido crecien-do regularmente desde principios de los años cin-cuenta, como se evidencia en la Figura 3.

Como se puede notar en la Figura 4, la tasa de cre-cimiento poblacional anual de Galápagos ha creci-do lentamente desde 1950 con una reducción tem-poral durante los años 60.

Los turistas y pasajeros usan servicios y causanpresión ambiental. Además inducen a un alto nivelde consumo y a un continuo abastecimiento de ali-mentos y otros bienes hacia Galápagos. La Figura5 muestra que el número de turistas ha aumentadorápidamente desde 1979. Se nota un aumento rá-pido del número de turistas extranjeros desde lamitad de los años ochenta. Para el año 2000, el nú-mero total de turistas excedió los 70.000. ¿Cuángrande es el impacto ambiental de los turistas ytranseúntes comparado con el de los residentes?

En el estudio de De Miras (1995) citado en Fun-dación Natura y WWF (1996) se sugiere que la es-tadía promedio de los visitantes nacionales a Ga-

lápagos es tres días y cuatro días para el caso delos extranjeros. Si aplicamos estos valores a losdatos que hemos encontrado, en un día promedioen el año 2000 había alrededor de 743 turistas.57

Los turistas corresponden solo al 4% de aquellospresentes en cada punto en el tiempo, de maneraque tendrían un bajo impacto directo. Su impactomayor es de carácter social, pues contribuyen asostener mayores niveles de empleo en el merca-do local. Debido a que gastan más que los residen-tes locales por día, los turistas podrían tener tam-bién un impacto desproporcionado en los bienesimportados a Galápagos, aunque gran parte de eseabastecimiento va directamente a las embarcacio-nes turísticas y no ingresan a las islas.

3.2. LA MIGRACIÓN PORORIGEN Y A LO LARGODEL TIEMPO

La migración juega un papel importante en el cre-cimiento poblacional. Una parte del crecimientopoblacional documentado en los párrafos anterio-res se debe claramente a un crecimiento natural,pues el número de nacimientos excede al de de-funciones. La Figura 6 muestra de forma relativael papel que juega la inmigración, la emigración yel aumento natural de la población de Galápagosen el crecimiento poblacional total. La línea en elmedio indica el crecimiento resultante de la inmi-gración de las personas nacidas fuera de Galápa-gos. El número de inmigrantes en cada períodofue obtenido del informe MIGAMA, o estimado


REVISIÓN EMPÍRICA DE LOS PATRONES DE MIGRACIÓN

38

57 El Censo de Galápagos de 1998 indica más turistas que elnúmero calculado con nuestra metodología, pero sus númerosclaramente dependen del período dentro de cada año. Nosotrospredijimos 670 para el año 1998 mientras que el censo reporta772.

58. Todos los datos usados en esta sección están en el anexo dedatos (Excel) del estudio. Pueden ser encontrados también en:www.motu.org.nz/Apendicededatos.xls

3. REVISIÓN EMPÍRICA DE LOS PATRONES DE MIGRACIÓN

mediante la comparación entre el número de per-sonas que el día del censo declararon residir enGalápagos aunque nacieron en otras provincias.58

Esa cifra es un subregistro pues algunos inmigran-tes anteriores habrían muerto durante el períodointercensal. De otro lado, excluye a los inmigran-tes de otros países. Entre 1993 y 1998, el 3% delos inmigrantes provinieron de otros países. En1998, el 1.3% de la población de Galápagos y el2.16% de los inmigrantes que habían llegado des-de 1950 habían nacido fuera del Ecuador. La tasade crecimiento por inmigración al parecer se man-tiene constante, lo que indica que el número de in-migrantes estuvo creciendo rápidamente hasta1998.

La línea inferior indica la contribución neta de lamigración al crecimiento poblacional, en otras pa-labras, la inmigración menos la emigración degente nacida en Galápagos. La emigración en ca-da período se obtiene por la diferencia entre el nú-mero de personas nacidas en Galápagos y aquellos

que ahora viven en otros lugares del Ecuador. Es-ta cifra también es un subregistro, pues no toma encuenta a la gente que ha abandonado el país y a laque ha muerto después de migrar al continente.Tampoco incluye la gente que se mudó a Galápa-gos desde el continente y que luego retornó al mis-mo. Estos individuos están incluidos en los valo-res de inmigración, los cuales son en realidad flu-jos netos de personas nacidas fuera de las islas. Ladiferencia entre la línea inferior y la superior esuna estimación del incremento natural.

En los años en que podemos estimar el crecimien-to de la migración neta, esta se ubica entre el 30y 50% del crecimiento poblacional. El crecimien-to natural es claramente una parte importante delcrecimiento poblacional. La emigración tambiénes importante. El análisis por separado de la inmi-gración explica únicamente una parte del creci-miento poblacional.

3.2.1.ORIGEN PROVINCIAL DE LOSINMIGRANTES

Las provincias de Guayas, Tungurahua y Pichin-cha contribuyen con la mayoría de los inmigranteshacia Galápagos. Su contribución total ha bajadoalgo desde 1950, pero aún contribuyen con más del60%. De las tres, Guayas es la más importante.

En cierto grado, el peso de la cuota provincial dePichincha, Guayas y Tungurahua refleja el tamañopoblacional de las mismas. La Tabla 10 muestraque la provincia de Pichincha contribuye con unporcentaje más bajo en relación con su población,



39

comparada con Loja o Esmeraldas. Sin embargo,Guayas y Tungurahua no solo contribuyen con unalto porcentaje del total de los inmigrantes, sinoque además representan un porcentaje alto en suprovincia.

La emigración desde otras provincias hacia Galá-pagos no está en función del tamaño poblacional.En la sección 6, se exploran otras causas de la mi-gración, razones que podrán aclarar las razonespor las cuales la gente migra a Galápagos.

3.3. EMIGRACIONESDE GALÁPAGOSA LAS PROVINCIAS

Como vemos en la Tabla 10, la mayor parte de laspersonas nacidas en Galápagos que emigran se vaa las provincias de Guayas y Pichincha. Guayas esla provincia más cercana y su capital Guayaquil esla ciudad más grande del Ecuador. Quito es tam-

bién bastante accesible por un pequeño costo ex-tra en el transporte, y es la segunda ciudad ecuato-riana por su tamaño. Es muy probable que los in-dividuos que abandonan las islas emigren ya seapor estudios o por oportunidades de trabajo urba-no no disponibles en Galápagos. Esto reflejaríatambién un gran número de personas que salen delas islas, pero que conservan un potencial retornoa Galápagos. Con los datos existentes y disponi-bles no se pudo detectar los flujos brutos de emi-gración.

3.4. LA MIGRACIÓN DESDE 1998

Los resultados del Censo Nacional del 2001muestran un crecimiento poblacional del 5.04%(2.557 personas) en el período 1998-2001. Esta ci-fra es menor que la de principios de la década delos 90. No se conoce todavía qué porcentaje de es-ta cifra se debe a la inmigración, emigración y cre-cimiento natural de la población. Este dato podría



40

sugerir que la Ley Especial no ha sido totalmenteexitosa en su objetivo de controlar la migración,aunque sí la ha disminuido de alguna manera y esposible que haya tenido un efecto significativo enla inmigración, que es el único aspecto que efecti-vamente controla.

Como se indica en la figura 5, el número de turis-tas extranjeros continúa creciendo desde 1998hasta junio del 2001. Sin embargo, lo ocurrido el11 de septiembre del 2001 en Estados Unidos hareducido recientemente las visitas de extranjeros alas islas. El número de visitantes decreció un 36%entre agosto y septiembre de ese año. De otro la-do, las visitas de turistas nacionales se redujeronentre 1998 y 1999, debido principalmente a lasmalas condiciones económicas en el Ecuador con-tinental. A pesar de ello, las cifras de turistas na-cionales se incrementaron de nuevo entre 1999 y2001. En forma general, el turismo ha crecido ca-da año desde 1998, lo que habría incrementado asu vez la demanda de servicios locales y, por tan-to, la presión por la migración a las islas.

Durante 1999 y los primeros meses del 2000 hubouna fuerte crisis económica en el Ecuador conti-nental, manifestada mediante una creciente infla-ción, la devaluación del sucre y una crisis banca-ria sin precedentes, todo lo cual abrió los caminos

a la dolarización de toda la economía ecuatoriana.La crisis en el Ecuador continental y el constantecrecimiento del turismo hacia Galápagos habríansido los motivos inmediatos para la migracióndesde 1998 en adelante.

La emigración de la mano de obra ecuatoriana apaíses europeos, especialmente a España, reportósus niveles más altos durante este período. Posi-blemente esto redujo la presión sobre Galápagos.De todos modos, la presión por la migración a lasislas fue alta durante este período y en principiopudo haber sido mayor si no hubiese entrado envigencia la Ley Especial y los primeros signos decontrol migratorio.

En adelante, se discute algunos aspectos que po-drían impulsar un futuro crecimiento de la pobla-ción con residencia legal en las islas derivado desi nuevos residentes permanentes nacen en Galá-pagos y si hay una inmigración neta (llegadas me-nos salidas). La inmigración es legal para los resi-dentes permanentes y temporales con contrato deempleo, y por lo tanto depende del número de re-sidentes permanentes que están viviendo fuera deGalápagos, de cuántos de ellos retornen a las islas;del número de personas que adquieren la residen-cia permanente; y del número de residentes tem-porales contratados cada año.



41

3.5. CRECIMIENTOPOBLACIONAL PORAUMENTO DE LOSRESIDENTES

El estatus de residencia permanente puede ser ob-tenido por nacimiento (cuando los padres son resi-dentes permanentes); por matrimonio o unión li-bre reconocida legalmente; o por derecho (resi-dentes quienes al momento de expedición de laLey Especial habrían vivido por más de cincoaños consecutivos en Galápagos).

El INGALA está utilizando una base de datos pa-ra monitorear el estado de los residentes en las is-las durante el proceso de emisión de los carnés de-finitivos de residencia. Sin embargo, el proceso nose ha completado aún, lo que dificulta la interpre-tación de los datos.

Los datos de nacimiento son relativamente confia-bles aunque excluyen a los niños nacidos de pa-dres residentes permanentes que viven en el conti-nente. Estos datos podrían presentar variacionesen la definición y exactitud, cuando se decida mo-nitorear a los residentes permanentes a lo largo deltiempo. La Figura 9 indica que el crecimiento na-tural de la población de residentes permanentespuede ser pequeño aunque fuente potencial y sig-

nificativa del incremento.59 Sin embargo, no sedispone de datos sobre las defunciones.

Es difícil evaluar el incremento de los residentespermanentes debido a causas diferentes a los naci-mientos a lo largo del tiempo pues el proceso decarnetización aún no se completa. Además, los da-tos no desagregan a las personas que están recali-ficando su estatus de residencia basado en el dere-cho por tiempo de permanencia, y aquellas que re-cientemente obtuvieron ese estatus. Hasta agostodel 2002, 18.660 residentes permanentes se ha-bían recalificado (registrado bajo un nuevo siste-ma de base de datos), en contraste con los 11.282registrados hasta octubre del 2000 (Tabla 11).Hasta octubre del 2000, el nuevo proceso de cali-ficación había eliminado 1.728 carnés emitidospor la Gobernación antes de 1999.60

Si se considera que el número de nacimientos enGalápagos es de 200 a 300 por año desde 1999, elalto incremento de residentes permanentes recalifi-cados desde mayo del 2000 puede sugerir que granparte de ese incremento se debe a la obtención delestatus de residencia permanente, ya sea por uniónconyugal o derecho. Otra parte del último incre-mento obedece posiblemente a un retraso en el pro-ceso de recalificación. Es probable que los númerosse incrementen todavía más cuando este procesohaya terminado.6 1 Cuando esto suceda, obtendráneste estatus (a futuro) solo las personas que genui-namente sean residentes permanentes, por matri-monio o nacimiento. Según los datos actuales delINGALA, las principales razones de residencia per-manente son: por nacimiento (39%) y por derecho(39%), por derecho pues sus padres son residentes(15%) y el 7% por unión conyugal (Figura 9). Esprobable que el futuro crecimiento por nacimientoso matrimonios se encuentre alrededor de 300 casospor año, considerando que el matrimonio contribu-ye en un bajo porcentaje.



42

59. Datos preliminares que deben ser validados cuando el procesode carnetización se complete.

60. Antes de 1999 fueron emitidos 13.010 carnés de residencia per-manente por la Gobernación de Galápagos. Fundación Natura yWWF (2001).

61. La fecha límite para el proceso de recalificación fue mayo del2001, pero fue pospuesta

3.5.1. MIGRACIÓN DE RESIDENTESPERMANENTES

Otra fuente potencial de migración a partir de laemisión de la Ley Especial son los residentes per-manentes que viven en el continente y que decidentrasladarse a Galápagos. De acuerdo a la base dedatos del INGALA actualizada hasta abril del2002, fuera de las islas viven unos 2.128 residen-tes permanentes. Ellos tienen derecho a regresar yresidir en Galápagos. De igual forma, las personasque se conviertan en residentes permanentes fuerade las islas, ya sea por nacimiento, matrimonio oderecho, incrementan el grupo de potenciales mi-grantes legales.

3.5.2. MIGRACIÓN DE RESIDENTESTEMPORALES

No se cuenta con estimaciones confiables del nú-mero de residentes temporales que viven actual-mente en Galápagos. Hemos considerado en estasección algunos indicadores que podrían sugerir laimportancia de los residentes temporales en la mi-gración. La Gobernación de la provincia habríaemitido 5.798 carnés de residencia temporal hasta1999 62, algunos de los cuales habrán expirado pe-ro la mayoría seguirá vigente. Hasta agosto del2002, la base de datos del INGALA incluía 1.325residentes temporales con carnés de residencia vá-lidos.63 Sin embargo, el número definitivo de resi-dentes temporales en las islas será conocido cuan-do concluya el proceso de emisión de carnés de re-sidencia. El personal del INGALA estima que ac-tualmente existen alrededor de 2.000 residentestemporales.64 Otras personas creen que ese núme-ro puede llegar hasta 4.000 personas.

Otro indicador dentro de esta categoría es el nú-mero de contratos de trabajo autorizados. En elaño 2000, el INGALAaprobó 1.069 contratos pa-ra residentes temporales. La Ley Especial permiteque los esposos/as e hijos/as de las personas quetienen contratos temporales adquieran también elestatus de residencia temporal. Esto indicaría queel número de nuevos residentes temporales en elaño 2000 era mayor que 1.069. El 33% de estoscontratos era para el sector turismo, el 15% para lafuerza militar y policial, y el 14% para la conser-vación. En Santa Cruz, los contratos más comunesfueron para los sectores del turismo y la conserva-ción, mientras que en San Cristóbal fueron paralas instituciones de control, los militares, el turis-mo y la educación.

El gobierno central es el más grande empleador enGalápagos. Más de 800 personas están actualmen-te trabajando para varias instituciones guberna-mentales. El Parque Nacional Galápagos empleaalrededor de 280 personas, 212 son residentestemporales. El INGALA aproximadamente a 110,algunas residen temporalmente en el continente.Las tres municipalidades juntas emplean a 250personas. En la Estación Científica Charles Dar-win están 250 personas. Estas cifras no incluyen alConsejo Provincial, los representantes de los mi-nisterios, el sector militar y las empresas del Esta-do. Si se considera a las familias de esos emplea-dos (3 miembros promedio), estas institucionespúblicas podrían aportar con aproximadamente


63. De los 1.325 residentes temporales, 917 están en Santa Cruz,336 en San Cristóbal y 72 en Isabela.

64. Francisco Castro, entrevista.



43

2.400 residentes. Indirectamente, estos empleadostienen un nivel de ingreso relativamente alto y encierta forma incrementan la atracción económica alas islas. La mayoría de ellos son residentes tem-porales.

Según la Ley Especial, los permisos de residenciatemporal deben ser renovados cada año. No tene-mos el dato de cuántas de las 1.069 personas conestatus de residencia temporal han terminado sucontrato de trabajo. El requisito de renovar la resi-dencia temporal todavía no es una exigencia ple-namente llevada a la práctica, y no se aplica paralos empleados públicos. Si se considera que exis-te una alta presión para acceder a la residenciatemporal, esta puede ser la mayor fuente del creci-miento poblacional futuro.

3.6. ¿CUÁNTA GENTE Y CARGAINGRESAN A GALÁPAGOS?

La introducción de especies constituye el mayorriesgo ambiental en Galápagos, riesgo que se re-laciona directamente con el número de personasy con la cantidad y tipo de productos que ingre-san a las islas. Además, depende de la calidad delsistema de inspección y cuarentena. Una mayorpoblación residente implica mayor número deviajes desde y hacia las islas, y mayores nivelesde carg a .

3.6.1. EL FLUJO DE PASAJEROS

En el año 2000, el 49% de los productos retenidospor el SICGAL estuvo asociado con pasajeros yfue hallado en el equipaje de mano, ropa y carga.Ese porcentaje tan alto podría reflejar el grado deesfuerzo e intensidad de la revisión en los aero-puertos de Quito y Guayaquil, pero también indi-caría un riesgo alto impuesto por el movimientode pasajeros.

En el año 2000, 96.368 pasajeros viajaron a Galá-pagos: 55.161 desde Quito y 41.207 desde Guaya-quil.65 Del gran total, más de 25 mil pasajeros fue-ron residentes, lo que sugeriría que en promedioun residente realiza dos vuelos (ida y retorno) ca-da año. Con los datos disponibles es imposible se-parar los vuelos de los residentes permanentes ylos de los temporales. El total de vuelos se ha du-plicado desde 1991 (no con una tasa uniforme) ylos residentes han contribuido de forma constantea esta tendencia. Los turistas extranjeros, por suparte, son responsables del incremento en el por-centaje de los vuelos, mientras que el número deturistas nacionales se ha reducido.

Algunas personas han ingresado a Galápagos porvía marítima. Al respecto, no hay información



44

65. Fundación Natura y WWF (2001), Tabla 4.3. Las cifrasincluyen todos los vuelos de TAME hacia Galápagos. Losnúmeros de residentes incluyen solo los vuelos de este grupo depasajeros.

confiable y los datos disponibles indican que elnúmero de pasajeros es mucho menor comparadocon aquellos que ingresan por vía aérea. Entrevis-tas personales con propietarios de barcos de cargaindican que antes del derrame del buque tanqueroJessica en el año 2000, dos de los cinco barcos decarga que llegan a Galápagos transportaban pasa-jeros esporádicamente. En 1999, el barco de cargaVirgen de Monserrate transportó aproximadamen-te 220 pasajeros a las islas, de los cuales, 100 eranextranjeros, 50 nacionales y 70 residentes aproxi-madamente. Desde el 2000, los barcos de cargano están autorizados para el transporte de pasaje-ros ya que no cumplen los requisitos de ley. El in-greso a las islas también se realiza por medio deyates privados y embarcaciones de pesca. Se de-bería incrementar el control en los puertos maríti-mos considerando que la entrada legal e ilegal depersonas a las islas es todavía posible. Los ingre-sos ilegales al parecer imponen riesgos ambienta-les aún mayores.

3.6.2. EL INGRESO DE CARGA

El transporte de carga impone también riesgos sig-nificativos. Se conoce que las ratas fueron intro-ducidas a Galápagos por barcos de carga. Cuatrobarcos de carga transportan actualmente una va-riedad de productos a las islas: el Marina 91, SanCristóbal, Virgen de Monserrate y Paola. Cadauna de estas embarcaciones viaja una o dos vecespor mes a Galápagos.

No se dispone de estadísticas continuas y consisten-tes sobre la cantidad de carga transportada a las is-las. La Dirección General de Marina Mercante(DIGMER) posee algunos datos desde noviembredel 2000, pero no incluye a todas las embarcaciones

y todos los meses del año. La Tabla 12 hace estima-ciones de carga enviada a Galápagos entre noviem-bre del 2001 y febrero del 2002. Si se considera adiciembre como un mes típico, los envíos anualesde carga a Galápagos bordearían los 8 millones dek i l o g r a m o s .

Sería de gran utilidad conocer más acerca de lacantidad y composición de la carga y las tenden-cias a lo largo del tiempo. Se puede suponer que lacantidad de carga transportada estaría relacionadadirectamente con el número de residentes y turis-tas que viajan a las islas, y cuyo número crece rá-pidamente en la década de los 90.



45

En esta sección se describe los factores que moti-van la migración en un marco conceptual que seenfoca principalmente desde la teoría económica.Stillwell y Congdon (1991) identifican otras dosdisciplinas académicas que han contribuido coninvestigación complementaria a entender el fenó-meno de la migración.

Los sociólogos y sicólogos sociales se han con-centrado en las motivaciones individuales de lamigración, incluyendo factores personales, fami-liares, estrés comunitario, así como influenciasdemográficas que incluyen relaciones familiares,edad y sexo.66

Los geógrafos se han concentrado en modelos deagregación de flujos inter-regionales de la pobla-ción. Ellos usan principalmente modelos gravita-torios, que en su forma más simple explican losflujos poblacionales en términos del tamaño de losgrupos poblacionales de las regiones y las distan-cias entre las dos poblaciones.67

4.1. CAUSAS, MOTIVOS EIMPACTOS DE LAMIGRACIÓN

A continuación se analiza la migración y se inten-ta responder a tres preguntas teóricas: ¿por qué lostrabajos y las personas están situadas donde es-tán?; ¿cuáles son las causas para que las personasmigren?; ¿cuáles son los impactos de las limita-ciones en la movilidad? Finalmente se presentaun modelo simple en el cual se enmarca nuestroanálisis posterior.

En un mundo eficiente, las personas estarán ubica-das donde hay buenas oportunidades económicas,y en un lugar agradable, o al menos aceptable,donde vivir. Las personas necesitan trabajos para

sobrevivir de manera que se ubican donde hay em-pleo. Al mismo tiempo, las empresas necesitanemplear personas y su elección de domicilio serádonde hay personas para emplear.68

Las islas Galápagos son pequeñas y están aisladas,lo cual les da muchas desventajas económicas.Una razón importante para el empleo en un lugarcomo éste es la existencia de oportunidades de tra-bajo relacionadas con los recursos naturales quedeben ser aplicadas en el lugar mismo. En particu-lar, el turismo es una oportunidad importante y re-quiere de servicios locales e insumos. Igualmente,la pesca debe ocurrir en el mismo sitio. La inves-tigación biológica y ecológica es otra fuente deoportunidades económicas que deben tambiénrealizarse en Galápagos. Estos factores direccio-nan el empleo hacia el turismo, la pesca y la inves-tigación científica.

Si la gente vive y trabaja en Galápagos por estasrazones, requerirá a su vez de servicios. Esto im-plica flujos de empleo en el comercio, los servi-cios de salud y educación, la construcción, entreotras áreas.

La cantidad de individuos que serán empleadosen estos sectores y áreas dependerá del costo delempleo comparado con los costos de ejecutar almenos una parte de las actividades requeridas enotros lugares. Por ejemplo, en el caso del turis-mo, los guías, chefs, y personal de hotelería ne-cesitan residir en Galápagos, pero la alimenta-ción puede ser producida y procesada en otro lu-gar; así mismo, los guías pueden vivir en otro lu-gar del país cuando no están trabajando. En Ga-lápagos inclusive los turistas, guías y chefs, pue-den vivir en las embarcaciones. En el otro caso,la pesca artesanal requiere que los pescadores re-sidan en puertos cercanos, pues las embarcacio-nes son pequeñas y por lo mismo los viajes de lasjornadas de pesca deben ser cortos. Los pesque-ros industriales pueden operar desde el continen-te mediante el uso de embarcaciones grandes yno realizar desembarques en tierra. En cuanto ala investigación científica, las personas involu-cradas deben estar en Galápagos para colectardatos de campo o desarrollar programas específi-cos, sin embargo, algunas otras actividades de


TEORÍA DE LA MIGRACIÓN

46

4. TEORÍA DE LA MIGRACIÓN

66. Ritchie (1976) realizó un resumen del estudio de la migracióndesde la perspectiva sociológica (como se cita en Greenwoodet al (1991).

67. Clark (1986) presenta un resumen del estudio de la migracióndesde la perspectiva geográfica (citado Greenwood et al, 1991).

68. Krugman (1995) presenta un modelo de equilibrio de la ubi-cación espacial de las empresas y trabajadores, que es la basepara muchas ideas desarrolladas en la siguiente sección.

investigación pueden ser realizadas en otro lugar.Como ejemplo, se puede considerar los progra-mas de investigación en la Antártica, donde solouna mínima parte del personal permanece duran-te el invierno en ese lugar. Muchos roles de apo-yo pueden ser llevados a cabo fuera del sitio conla ayuda de los modernos medios de transporte,informática y comunicaciones que hoy se dispo-n e .

De la misma manera, hay servicios que puedenser proporcionados en el lugar mismo o desde ele x t e r i o r. En el pasado, tan solo parte de muchosservicios tales como los bancos, seguros, ventas,vendedores especializados, o salud, podían serprovistos en las islas.

Durante los últimos 10 años, la creciente deman-da mundial de turismo y la dinámica de los mer-cados internacionales de mariscos han dado lugara una presión cada vez más fuerte sobre la pobla-ción de Galápagos. Por el contrario, el mejora-miento del transporte y las comunicaciones po-drían reducir la necesidad de proveer servicioslocales, lo que potencialmente reducirá la pre-sión por un aumento de población.

Algunas personas desearían vivir en Galápagosaún cuando sus trabajos no lo requieran. Esto po-dría incluir a personas jubiladas, y otras que tie-nen trabajos que implican continuos desplaza-mientos de un lugar y que podrían residir encualquier lugar. Estos individuos decidirían viviren Galápagos por el estilo de vida y los atributosespeciales del lugar. A medida que más trabajospueden implicar más desplazamientos (inclusocon el mayor uso de teléfonos celulares e Inter-net), y que más personas jubiladas decidan des-plazarse con mayor frecuencia de un lugar a otro,los servicios y atributos especiales que ofreceGalápagos podrían atraer a más individuos conestas cualidades. Estos individuos podrían esta-blecerse en Galápagos por el solo hecho de sugusto por el estilo de vida que ofrece.

Si los costos de vida y los costos operativos enGalápagos son subsidiados, más actividades quepodrían desarrollarse fuera de las islas tendránlugar con mayor probabilidad en Galápagos, in-cluyendo algunas actividades que no están intrín-sicamente ligadas a Galápagos.

4.2. EFECTOS DE LASPOLÍTICASPOBLACIONALES ENGALÁPAGOS

4.2.1. LA REGULACIÓN DE LAS EXTERNALIDADES

Una externalidad ocurre cuando una persona eje-cuta una acción pero no asume todas las conse-cuencias de la misma. Por ejemplo, un pescadorque colecta muchos pepinos de mar y abandonaGalápagos, no es afectado directamente por el ba-jo número de pepinos que quedan para el futuro.Otros pescadores asumirán este costo. Una exter-nalidad importante en Galápagos se da cuando ca-da nuevo visitante (residente o turista) que ingre-sa a las islas, trae un grado de riesgo de introducirespecies ajenas. Estas especies introducidas pue-den afectar el ambiente, lo que conlleva a la re-ducción de las oportunidades de turismo, que a suvez repercute en los costos de terceros (futuros tu-ristas y operadores de turismo, por ejemplo), aligual que pérdidas a la biodiversidad. Los visitan-tes a Galápagos no asumen el costo del riesgo queellos imponen, por lo tanto, no participan del cos-to total. Por este camino, las externalidades con-ducen a la ineficiencia.

El rol del gobierno en regular las externalidadespuede aumentar o disminuir la presión a favor delincremento de la población. Cuando la falta de re-gulaciones conduce a la sobreexplotación de unrecurso, o a la masificación de un turismo que au-menta los impactos en el sitio de visita hasta des-truirlo, o a la excesiva presión de la pesca, etc.,una regulación eficiente puede reducir el númerode trabajos en la industria y bajar temporalmentela presión de población. La conservación del re-curso aumentará la población en el largo plazo pe-ro dentro de límites sustentables.

Por el contrario, si la externalidad hace la vidamenos atractiva y productiva en Galápagos, unaregulación efectiva de la externalidad puede pro-piciar migración. Por ejemplo, un manejo inefi-ciente de las aguas servidas puede aumentar loscostos para la población o puede incrementar lacontaminación local y por consiguiente reducir elturismo, la pesca, y en general, reducir la calidad



47

de vida. Si el gobierno puede mejorar la infraes-tructura para el tratamiento de las aguas servidas,haría la vida más atractiva en aquel lugar, lo queinfluiría en la productividad positiva de las empre-sas de turismo y pesca.

4.3. PROVISIÓN DEINFRAESTRUCTURA

Los gobiernos nacionales a menudo son los prin-cipales proveedores de infraestructura dada la es-cala de los proyectos y el monopolio público. Es-ta infraestructura modifica los costos y beneficiosde las actividades locales. La inversión guberna-mental en caminos, aeropuertos, facilidades por-tuarias, etc., y en activos especiales de largo plazocomo los parques nacionales, responde a las nece-sidades y características de cada localidad, perotambién influencian las decisiones futuras. Si lasinversiones de infraestructura son más altas quelas requeridas según el nivel económico de la ac-tividad local, pero no son financiadas por impues-tos locales, propiciarán más migración.

4.4. POLÍTICAS PÚBLICAS DECARÁCTER SOCIAL

Políticas públicas como las de salud y educaciónque ofrecen niveles de servicios iguales en lugaresdistintos están efectivamente subsidiando áreascomo Galápagos, donde el costo de provisión deestos servicios es más alto. Proveer servicios desalud a una población pequeña tiene un costo percápita más alto que para una población más gran-de. Si los servicios de salud con niveles equivalen-tes son financiados por el gobierno central, un

área remota como Galápagos tenderá a ser alta-mente subsidiada. Esto propiciará niveles altos depoblación. La educación es un caso similar, parti-cularmente a nivel post-primaria. El suministro deelectricidad y agua es también más costoso enáreas remotas como Galápagos. Un mismo nivelde acceso y precio en diferentes provincias impli-ca altos niveles de subsidio a las áreas remotas.

Si el gobierno local provee estos servicios usandoimpuestos locales, no hay subsidio, aún cuando elnivel de servicio sea alto. La población local ele-girá el nivel de servicio más eficiente para ella. Enun caso extremo, los gobiernos locales pueden servistos como otro tipo de empresa a quien la pobla-ción compra el paquete de servicios y éstos sonofrecidos cuando la gente elige donde vivir.69 EnGalápagos, muchos de los servicios son entrega-dos por los gobiernos locales (Municipios y Con-sejo Provincial), incluyendo el desarrollo urbano(alcantarillado, manejo de desechos, agua de con-sumo humano, parques, etc.), el desarrollo rural yla infraestructura vial. El gobierno local tiene in-cluso cierto control sobre la educación y la salud.Un pequeño porcentaje de estos servicios es finan-ciado localmente.

De igual manera, algunas políticas públicas soninapropiadas en áreas aisladas, por ejemplo, lacompleja infraestructura burocrática más bienacorde con una provincia grande, pero completa-mente inapropiada en una región con menos deveinte mil personas como Galápagos. Si la buro-cracia se financiara de los recursos locales, habríauna pérdida para la provincia que desalentaría elcrecimiento poblacional. En cambio, si fuera fi-nanciada por el gobierno central no sería una pér-dida directa, pero reduciría la eficiencia de las ac-tividades del gobierno local y tendría un impactodirecto en la población. Un gobierno local menoseficiente hace las actividades económicas menosproductivas y reduce el empleo total y la pobla-ción. Este tipo de gestión pública conduciría a unaregulación menos efectiva de las externalidades69. Esto se explora en el modelo de Tiebout (Tiebout, 1956).



48

Galápagos sufre escasez de agua dulce. Solo San Cristóbal cuenta con fuentes de aguadulce permanentes, que son insuficientes para la demanda de la población. En Santa Cruze Isabela hay pequeñas fuentes de agua dulce, que abastecen solo a algunas familias, yque en la temporada seca desaparecen. El agua que se consume en Baltra y en los barcosde turismo es traída desde Guayaquil.

negativas, como aquellas que se generan en la dis-tribución de tierras urbanas, lo que propicia el cre-cimiento poblacional.

4.5. ¿POR QUÉ EMIGRA LAGENTE DE GALÁPAGOS?

A través del tiempo, cambia el número óptimo dela población y la composición de los oficios enuna determinada localidad. Para ajustarse a esoscambios las personas deciden modificar su resi-dencia con lo que los salarios no permanecen es-táticos. Si más personas son necesarias en una lo-calidad, tiene lugar un flujo inmigratorio y los sa-larios suben. Si son necesarios menos empleados,se propiciará la emigración y los salarios bajan. Lagente muda su residencia porque no tiene la expe-riencia necesaria para desempeñarse en los pues-tos disponibles en el lugar donde se encuentra, opor el contrario, porque los trabajos que vienenbien con su experiencia no están disponibles enese lugar. Por último, la gente viaja con sus fami-lias.

Aún en ausencia de cambios en el escenario delempleo, si no hay restricciones habrá un flujo con-tinuo de inmigración y emigración. La gente jovenviaja por estudios o para comenzar una nueva ca-rrera profesional. También se cambia de lugar deresidencia porque se prefiere un estilo de vida di-ferente, o por razones personales, como el matri-monio.

Cuando una persona toma la decisión de mudar suresidencia, compara los beneficios netos que espe-ra recibir en la nueva localidad con los costos queimplica el cambio. Los modelos económicos sebasan en la manera de maximizar el bienestar per-sonal o familiar. Los modelos más complejos to-man en consideración la naturaleza de los sueldos:si éstos son fijos en el tiempo, los individuos semudarán a un nuevo trabajo con el mismo o me-nor sueldo pero considerando la posibilidad deque mejoren sus perspectivas.70 En varios estudiosse ha encontrado que la gente que migra a lasgrandes ciudades no mejora inmediatamente sunivel económico, pero con el tiempo sus sueldostienden a aumentar posiblemente porque se está enun ambiente donde hay más posibilidades deaprender de aquellos que lo rodean.71

Otro aspecto relacionado con los sueldos es que enocasiones éstos son inciertos y la gente no sabeexactamente qué tipo de trabajo y sueldo será po-sible obtener en el nuevo lugar, a no ser que semuden a un trabajo específico y de ser éste el ca-so es probable que no se queden en ese trabajo pa-ra siempre. La gente toma sus decisiones de mi-grar de acuerdo con las expectativas de su sueldoactual y futuro, y basándose en la probabilidad dequedarse desempleada.72

Potenciales migrantes comparan los beneficios ac-tuales y futuros con los costos financieros de mu-dar su residencia, así como con los costos socialesy personales de tener que crear nuevos vínculossociales y familiares con la nueva comunidad.Cuando los costos de mudarse son altos será me-nos probable la mudanza. Es poco probable, ade-más, que los individuos acepten cambios que a suparecer no serán permanentes. Algunas personastienen vínculos fuertes con lugares específicos porrazones emocionales y culturales, y es poco pro-bable que cambien su residencia.

Empíricamente, las personas jóvenes de más altonivel educativo se muda más frecuentemente, qui-zás porque ganan más a corto como a largo plazo;en el primer caso, porque dirigen sus habilidadesa una mejor oportunidad, y en el segundo, porqueestarán en el mercado laboral por más tiempo. Es-tas personas, además, enfrentan menores costospersonales y sociales cuando cambian de lugar. Esmenos probable que se muden personas adultasque son propietarias de casas y otros inmuebles.Es más probable que la gente se mude si las doslocalidades (la de partida y la de llegada) estáncercanas y si culturalmente son similares. Dadoque Galápagos no está cerca de otro lugar, es pro-bable que se muden a las islas quienes viven cer-ca de Guayaquil y Quito, porque el tiempo de via-je es menor. La gente de la ciudad es más proba-ble que se traslade a áreas urbanas.



49

70. Sjaastad (1962) es reconocido por el análisis del capitalhumano con respecto a la migración, que considera lamigración como una decisión de inversión para aumentar laproductividad de los recursos humanos y por consiguiente secentra en la naturaleza dinámica de los retornos en diferenteslocalidades.

71. Ver por ejemplo Glaeser y Maré (2001).72 Herzog, Schlottmann et al (1993) revisan los estudios empíricos

acerca de la migración como una búsqueda espacial de trabajo.Estos estudios se centran en la incertidumbre acerca de lossueldos y la probabilidad de empleo en localidades diferentes.

Más adelante se incluye un análisis específico delos factores que influyen en la emigración e inmi-gración desde y hacia Galápagos.

4.6. LA LIMITACIÓN A LAMOVILIDAD DE LASPERSONAS

La Figura 11 muestra el efecto de limitar la migra-ción en el mercado laboral. Las curvas de la ofer-ta y la demanda en 1998 son típicas de un merca-do sin restricción. En el año 2002, las curvas co-rresponden a una población relativamente fija. Lademanda laboral ha aumentado, posiblemente de-bido al boom económico local. La oferta laboralpuede expandirse de modo muy limitado a travésde ciertos flujos migratorios, y se incrementa laparticipación laboral de quienes residen en Galá-pagos.

La combinación de la limitación de la movilidadde las personas con el crecimiento de la demandalaboral crea una presión en la migración. Si la mo-vilidad no fuese restringida (E*2002 – E2002),más individuos serían empleados y existiría másinmigración. La distancia V indica el monto queun migrante potencial estaría dispuesto a pagar, yel monto que un empleador estaría dispuesto aofrecer respecto del salario si no existiera la limi-tación a la migración, o sea, si el migrante poten-cial fuese permitido de entrar en Galápagos. A ma-

yor V, mayor es la presión de entradas ilegales ode cambios a la reglamentación a la inmigración,que son motivados políticamente.

Este modelo se aplica a empleados y empleadores,o a personas que manejan negocios o actividadespersonales. Por ejemplo, si hay más visitantes ha-brá más oportunidades para los conductores detransporte público, y si es así, crecerán los ingre-sos en esa actividad y más individuos querrán en-trar en ella. Si se trata de una actividad o negociopersonal, el salario es el equivalente al ingreso ge-neral por tal actividad.

La Figura 11 es un gráfico con tendencias teóricas.Indica la dirección de los efectos, no el tamaño eintensidad de los mismos. ¿Cuán grande será ladistorsión motivada por las limitaciones a la mi-gración? ¿Cuánta presión ejercerá esta distorsiónen cumplimiento y defensa de la restricción?

4.7. LA MIGRACIÓN COMOMEDIO DE AJUSTE DELMERCADO LABORAL

Cuando la oferta y la demanda de trabajo están endesequilibrio, hay cinco mecanismos de ajuste. Laprimera es la decisión de los individuos de cam-biar su residencia o mudarse. Este tipo de ajustefue discutido anteriormente y es el tema principalde este estudio. Otros mecanismos también pue-den ser importantes. Los otros ajustes son:



50

• Creación y eliminación de trabajos en empre-sas existentes.

• Migración de las empresas.

• Cambios en la tasa de participación de la fuer-za laboral.

• Nivel de los salarios.

La importancia de la migración como mecanismode ajuste varía en los distintos países. En los Esta-dos Unidos, por ejemplo, la población es altamen-te móvil y la migración es un mecanismo muy im-portante en la economía. En general, en los paíseseuropeos es menor. En el Ecuador, si se considerael número total de personas que se mudaron deprovincia de residencia entre 1985 y 1990, dividi-do para 5 a fin de estimar el flujo anual, y para lapoblación total en 1990, se tiene que un 1.3% delos habitantes mudaron su residencia.73 En con-traste, en Estados Unidos alrededor de 3.32% de lapoblación se mudó entre estados, y en los paísesde Europa occidental esa tasa varió entre el 0.54%y 1.64%.74 Si consideramos solo a Galápagos, en1990 el 6% de la población inmigró y el 3% emi-gró en el último año aproximadamente. Entonces,si el Ecuador tuviera una movilidad comparable ala de Europa, Galápagos tendría una movilidadmucho mayor. En consecuencia, la migración ha-bría sido un importante mecanismo para el ajustedel mercado laboral en Galápagos al menos hasta1998.

Si la población no se puede ajustar por medio dela migración, lo hará mediante otras vías. Las ta-sas de participación laboral tenderán a aumentaren el tiempo por razones de desarrollo general, porejemplo, las mujeres adquirirán mayor educacióny asumirán menos el trabajo doméstico, las perso-nas de mayor edad que tienen buena salud y soncapaces de trabajar lo harán hasta una edad másavanzada, pero también mejorarán los niveles desueldo lo que hace más atractivos los trabajos.

Las empresas pueden contratar o irse a otro lugarsi sus actividades no son particularmente rentablesen Galápagos. Si este proceso es facilitado habrámenor presión en el mercado laboral y la deman-da de trabajo bajará. Si las políticas tratan de crearnuevos trabajos o proteger antiguos empleos, la

presión se incrementará y tanto los sueldos comola participación laboral necesitarán aumentar aúnmás. Aunque esto podría ser contraproducente,beneficiará a algunos grupos específicos. Una po-lítica más apropiada sería mejorar la capacitaciónde la gente de modo que, cuando pierda sus traba-jos, pueda reubicarse en otras áreas que tengan es-casez de recursos humanos y paguen sueldos másaltos.

Si los sueldos tienen un nivel mínimo (como ocu-rre con los trabajadores que tienen permisos tem-porales de residencia en Galápagos) el ajuste desueldos no es posible. Esto probablemente no esun limitante ya que las disminuciones en los suel-dos son un sustituto de la emigración, que no estálimitada en las islas. Actualmente, las presionesson de la inmigración.

Con controles efectivos a la inmigración se puedeesperar que mejoren los sueldos en Galápagos,que haya mejores tasas de participación laboral(más mujeres y personas de edad trabajando), quese reduzca el trabajo en negocios personales (puessus costos serán muy elevados), que se eliminenplazas dentro de algunas empresas y que otras sal-gan de Galápagos. Mientras más se dependa de lossalarios elevados como mecanismo de ajuste, ha-brá mayor presión social y mayor estímulo a la in-migración. Los residentes de Galápagos capacesde trabajar en los sectores con alzas de sueldos se-rán cada vez más privilegiados.

4.8. ¿QUIÉN MIGRA AGALÁPAGOS?

En general, la gente joven y educada con nivelesaltos de motivación tiende a mudar más su residen-cia. Si la inmigración es limitada, la emigracióncontinuará involucrando a aquellos con mejor pre-paración, mientras que la composición de la pobla-ción que migra a Galápagos será controlada porfactores de carácter económico. Si estos factoresfavorecen a las personas que tienen un capital hu-mano que ofrecer a Galápagos, por ejemplo gentejoven con buenas habilidades, la composición de lapoblación no cambiará dramáticamente. Si los fac-tores que influyen en la inmigración (permanente ytemporal) se basan principalmente en las conexio-nes y redes familiares, las habilidades de aquellos73. Datos tomados del INEC (1990) Tabla P-25.

74. Datos extraídos de OECD (2000) p 53.



51

que entran en Galápagos podrían ser menores quelas de aquellos que emigran de Galápagos, y en-tonces la composición de la población tendería acambiar. La nueva composición podría no ajustar-se a las necesidades de los empleadores que tienenuna creciente demanda de mano de obra con habi-lidades específicas.

4.9. UN MODELO ECONÓMICOSIMPLE DE MIGRACIÓN

La base de nuestro análisis de la migración es unacomparación entre un modelo (patrones de migra-ción) que se ejecutaría si todos los migrantes to-maran en consideración los efectos de sus decisio-nes racionales sobre el resto de la sociedad (la so-ciedad óptima), y las decisiones reales que tomanlos migrantes (las decisiones personales). Las de-cisiones son diferentes por las reglamentacionesgubernamentales o la falta de estas.

El objetivo de este estudio es el análisis de la altapresión migratoria que tiene efectos ambientalessignificativos. La gente migra a un lugar o creauna demanda que conduce a presiones sociales,económicas y políticas porque los sueldos suben ylos empleadores tienen dificultades para encontrarpersonal con la formación que necesitan.

En secciones previas se han desarrollado varios as-pectos que influyen en la decisión de migrar. Estasección resume los elementos claves de esas deci-siones. Podemos usar este marco simple para iden-tificar los problemas que conducen a las decisionespersonales de migrar. Anteriormente hemos utiliza-do este marco para organizar e interpretar la infor-mación acerca de los subsidios y reglamentación (ocarencia de reglamentación) en sectores claves.

4.10.DECISIONESSOCIALMENTE ÓPTIMAS

Una persona o familia muda su residencia a Galá-pagos si ello beneficia al Ecuador, más aún, a to-da la población, siempre y cuando su aumento enbienestar por mudarse a Galápagos sea mayor queel aumento de los costos impuestos a la sociedad,donde:

UiG – UiO > gasto social en iG – gasto social en iO

UiG es prosperidad (conveniencia o ventaja) del in-

dividuo i en las Galápagos (G), mientras que UiO

es la misma prosperidad del individuo si vivieraen otro lugar. De la misma manera, el gasto social(salud, educación, agua potable, alcantarillado,subsidios de electricidad, entre otros) que capte unindividuo i en Galápagos es comparado con elgasto que la misma persona capte en otro lugar O.

La prosperidad de una persona depende del sueldoque recibe, el costo de vida y los atributos econó-micos y no económicos asociados con la vida enun lugar particular.

UiG = U ( sueldoiG, precios de los bienes del consu-

midorG, atributos especialesG)

Los atributos especiales también incluyen la pro-ximidad al Parque Nacional, el clima, los serviciospúblicos disponibles y otras características de lavida de Galápagos. Estos últimos serán valoradosen forma distinta dependiendo del individuo y suspreferencias.

El gasto social es igual a:

Gasto per cápita en salud, educación, agua, alcan-tarillado, etc.

- impuestos pagados por estos servicios por elindividuo

+ Subsidios a todos los bienes y sueldos del con-sumidor

+ Efectos externos al ambiente

+ Efectos externos a otros (pescadores, operado-res turísticos, etc.)

El gasto público no debería incluir el gasto en con-servación pues no responde únicamente a los inte-reses de la población local sino que es un benefi-cio nacional y global. Si todos los individuos to-maran en cuenta estos aspectos al considerar laopción de migrar, el nivel de la migración de Ga-lápagos sería óptimo y no habría necesidad de uncambio de políticas. Desafortunadamente, los in-dividuos que enfrentan esa circunstancia lo hacende modo diferente y mucho más simple.



52

4.11. DECISIONES PERSONALES

UiG > U iO

En ausencia del cumplimiento de la Ley que pon-ga restricciones a la migración, un individuo (per-sona o familia) mudará su residencia a Galápagossi presume que allí estará mejor que en el lugardonde se halla en ese momento:

UiG > UiO

Si existen subsidios netos que favorecen la vida enGalápagos, más personas se mudarán a Galápa-gos, destino que es deseado socialmente. Este es-tudio pretende medir el tamaño de la distorsiónentre las decisiones privadas y las sociales.

Distorsión = Gasto Social iG – Gasto Social iO

El objetivo es encontrar maneras de minimizar ladistorsión social enfatizando en reducir su margenpara las personas que están considerando migrar aGalápagos, antes que para aquellas que ya vivenen las islas. Más adelante se incluye una mediciónempírica de las distorsiones que causa la presiónde la migración generada a través de los subsidiosy la regulación inadecuada de las externalidades.Posteriormente se mide el alcance del efecto delos subsidios en la migración observada.



53

En esta sección se identifica las fuentes de distor-sión espacial que incentivan a la gente a migrarpor razones de ineficiencia económica y política.Estas razones incluyen los subsidios a la energíaeléctrica, el transporte, la educación y otros bienesen Galápagos. Otras fuentes de distorsión inclu-yen la regulación inadecuada a actividades talescomo el turismo y la pesca, donde el beneficio ga-nado por aquellos que toman parte en estas activi-dades excede al beneficio ganado por la sociedad.

Si un pescador obtiene a corto plazo un buen re-torno por la extracción del recurso, pero si el mis-mo disminuye a lo largo del tiempo, entonces lasociedad está subsidiando al pescador, pues las fu-turas generaciones (o incluso los mismos pescado-res en unos pocos años más) asumirán el costo deesas acciones.

5.1. DISTORSIONES CAUSADASPOR LOS SUBSIDIOS75

Los subsidios fueron aplicados inicialmente paraasegurar un mínimo nivel de vida de una pobla-ción relativamente pequeña en un lugar aislado delEcuador continental, y de ese modo compensar losefectos de tal aislamiento y de las restricciones in-herentes a su condición de Parque Nacional. Alaplicar los subsidios, el gobierno central promovióel movimiento de personas hacia las islas. Recien-temente, Galápagos se ha convertido en un lugar

atractivo para vivir y hay una creciente preocupa-ción por el aumento de la migración hacia las is-las. Los subsidios, sin embargo, continúan promo-viendo la migración.

Los costos para proveer servicios públicos talescomo la salud, educación, electricidad, abasteci-miento de agua, transporte terrestre, son mayoresen todas las áreas remotas del mundo, como esGalápagos, debido a su aislamiento y la ausenciade economías de escala. Por lo tanto, si el Gobier-no central ofrece niveles iguales de servicios endiferentes provincias, está efectivamente subsi-diando el costo de vida en las islas. Además depromover la migración, los subsidios suscitantambién actividades que generan externalidadesambientales, como por ejemplo, el riesgo ambien-tal por el transporte de combustibles fósiles a lasislas.

Esta sección mostrará los subsidios más fácilmen-te identificables en Galápagos, su relación con po-sibles causas de la migración y sus efectos en elmedio natural. Se incluirá una estimación del ta-maño de cada subsidio por unidad del bien subsi-diado, así como un monto total, además de una vi-sión de cómo ha cambiado el subsidio en el tiem-po. El análisis de datos para esta sección dependedel tipo de subsidio. Para algunos fue posible ob-tener una serie histórica mientras que para otrosencontramos información para períodos o años es-pecíficos. Se discutirá los subsidios al transportede pasajeros desde el continente, el consumo deenergía (combustible fósil y electricidad) y losservicios públicos.

5.1.1. SUBSIDIO AL TRANSPORTEAÉREO DE RESIDENTES

En esta sección se discute principalmente el casodel transporte aéreo que conecta Galápagos con elcontinente. La Ley Especial establece un descuen-to para los residentes en las islas, en el costo (tari-fa o flete que paga el usuario) del transporte decarga por vía marítima. Sin embargo, el descuen-to no se cumple en su totalidad por falta de exigi-

75. La autora principal de esta sección es Susana Cárdenas.76. Disposición general séptima de la Ley: “…los residentes de la

provincia de Galápagos tendrán derecho a un descuento deltreinta por ciento (30%) sobre las tarifas de transportación decarga por vía marítima”.

77. “Para los residentes permanentes y temporales, las tarifas detransportación aérea y marítima de pasajeros aplicarán un des-cuento del cincuenta por ciento (50%) de su valor, en todas lasrutas entre la provincia de Galápagos y las ciudades de Quito,Guayaquil y todas aquellas con las que se mantenga o seestablezca en el futuro nuevas rutas aéreas y marítimas, desde yhacia Galápagos. La misma tarifa se aplicará para trans-portación aérea o marítima entre las islas de la provincia deGalápagos”. Ídem.

78. Fundación Natura y WWF, Informe Galápagos 1997-1998.


INCENTIVOS ECONÓMICOS Y POLÍTICOS A LA MIGRACIÓN

54

5. INCENTIVOS ECONÓMICOSY POLÍTICOS A LA MIGRACIÓN

bilidad de los usuarios, razón por la cual no seanaliza en esta sección el caso del transporte decarga.76

El subsidio al costo del boleto aéreo hacia y desdeGalápagos es un aspecto relevante en el tema quese está tratando. Desde 1992 (Art. 3 de la Ley151), las personas calificadas como residentes enlas islas tienen el descuento del 50% en todas lastarifas de transporte entre las islas y el continente.La Ley Especial de 1998 ratifica esta determina-ción.77

El objetivo del régimen de tarifas reducidas es brin-dar apoyo a las personas que viven en áreas remo-tas. No solo los residentes o colonos de la región in-sular poseen una tarifa especial en el boleto aéreo,pues los residentes (indígenas y colonos) de la re-gión amazónica también la tienen desde 1997, tarifaque fluctúa en el 75% de la tarifa ordinaria en dichasr u t a s .

Siendo este el beneficio principal que concede el es-tatus de residente, indirectamente promueve la

migración y además el deseo de alcanzar legal o ile-galmente la residencia.7 8 º Además, estimula a que losresidentes viajen más frecuentemente al continentey viceversa, lo que tiene un efecto ambiental negati-vo pues implica un mayor riesgo de introducción deespecies exóticas a las islas.

Conforme a la Ley Especial, los residentes en Galá-pagos tienen un monto subvencionado por boletoaéreo equivalente al 50% de la tarifa nacional ordi-naria. La Tabla 13 muestra que solo a partir del año2002 el costo es efectivamente del 50% pues enaños anteriores fluctuaba entre el 66% y 75% debi-do a las presiones locales por mantener una tarifam e n o r. Hasta el año 2000, tanto residentes perma-nentes como temporales gozaban del mismo nivelde subvención. En el año 2001 hubo el primer inten-to por diferenciar estas dos categorías de residentes,estableciendo una tarifa para los temporales del50% mientras que los residentes permanentes teníanun subsidio del 73%. Desde el año 2002, se volvió aunificar el monto del subsidio y se fijaron ambas ta-rifas en lo indicado por la disposición legal.



55

Se ha definido el subsidio con relación a la tarifaordinaria. El monto puede incluso ser mayor si seconsidera que el verdadero costo de oportunidades la tarifa que pagan los extranjeros, en cuyo ca-so, la tarifa nacional estaría también subsidiada.

Al comparar las tarifas aéreas a Galápagos con lasdel Ecuador continental (en dólares corrientes cal-culados al tipo de cambio promedio anual) se con-cluye que la tarifa de colonos en la ruta Guaya-quil-Galápagos (90 minutos de vuelo) es inclusomenor que la tarifa nacional Quito-Guayaquil (30min.) o Quito-Machala (45 min.).

De igual forma, el análisis del porcentaje de incre-mento anual entre las tarifas que pagan los resi-dentes de Galápagos y el resto de pasajeros en elEcuador, demuestra que las tarifas del continentehan aumentado en mayor proporción hasta el año2000. Desde el año 2001 empieza un ajuste mayorde las tarifas de residentes, alcanzando en el 2002un incremento del 102% con respecto a 1999, locual se debe a dos razones: los ajustes de los pre-cios por la dolarización y el objetivo de la empre-sa TAME de fijar la tarifa de residentes en el 50%de la tarifa ordinaria, alcanzado en el 2002.

En dólares corrientes, las tarifas que pagan los extran-jeros se han mantenido constantes en $ 150 desde1996 hasta el 2002, mientras que para los nacionales ylos residentes han variado sustancialmente.7 9 ( F i g u r a1 2 )

En dólares corrientes, la tarifa aérea para los residentesdecrece en el período 1997-2000 y el número de vue-los aumenta. Apartir del 2001 la tarifa de residentes seincrementa con la implantación en el Ecuador del ré-gimen de dolarización, siendo notable su aumento enel 2002, cuando se evidencia una disminución en losvuelos de residentes. Las tarifas nacionales tambiéndisminuyeron entre 1998 y el 2000, sin embargo, losvuelos no aumentaron considerablemente. (Figura 13)

Para el caso de los turistas extranjeros, el número devuelos ha aumentado año tras año, lo que explica el au-mento del ingreso (impuesto) por visita al Parque Na-cional, aunque su tarifa se ha mantenido constante.8 0

(Figura 13)

Según la compañía TAME, el promedio anual subsi-diado a los residentes de Galápagos por el servicio detransporte aéreo en el período 1996-2001 fue de 1.262millones de dólares, con un monto total en esos 6 añosequivalente a 7.572 millones de dólares.8 1 El nivel delsubsidio se ha incrementado año tras año hasta llegar asu valor máximo en el año 2000, de un 63% respectoa 1999, debido al incremento del número de pasajerosresidentes transportados. La situación cambió en el2001 cuando el monto subsidiado descendió al 4.54%,que indica una alta sensibilidad de la demanda de pa-sajes en función del precio del boleto que empezó a in-crementarse (Tabla 15).

Al comparar las cifras con las estimaciones de recau-dación basadas en los pasajes vendidos a los pasajerosextranjeros, el subsidio total se eleva casi tres veces



56

79. Actualmente el boleto para extranjeros cuesta $ 389 paraextranjeros y $ 219 para nacionales, desde Quito hasta Baltra yretorno (julio 2003).

80. Actualmente el impuesto por visita al Parque NacionalGalápagos es de US $ 100 para extranjeros y US $ 6 paranacionales.

81. Sobre la base del análisis de recaudación realizado porFundación Natura en el Informe Galápagos 1997-1998. Se uti-liza la tarifa neta cobrada por la aerolínea TAME, sin considerarel IVA y la tasa aeroportuaria. Se asume además que el costoreal es la tarifa nacional. Se incluye únicamente a los pasajerosadultos, no medias tarifas que se cobra a los menores de 12años, ni tarifas especiales o de temporada.

más que el valor real subsidiado a los residentes isle-ños. La recaudación real por los pasajes vendidos a losresidentes, si se les cobrara la tarifa normal, sería entreel 200 y 400% sobre la recaudación efectiva de esteg r u p o .

Apesar que los cupos designados a los residentes isle-ños son menores que los reservados a los pasajeros na-cionales o extranjeros en los vuelos de TAME, el be-neficio de una tarifa subsidiada era evidente hasta elaño 2000. El número de vuelos de los residentes se ha-bía incrementado año tras año. Actualmente las tarifashan llegado a los niveles determinados por la Ley, y sepresume que se mantendrán constantes salvando losincrementos periódicos de la tarifa nacional.

5.1.2. SUBSIDIO A LOS COMBUSTIBLES FÓSILES

Todos los combustibles fósiles están subsidiadosen Galápagos debido a que el costo del transportepor mar del combustible desde el terminal en LaLibertad, en la provincia del Guayas, hasta el ter-minal en la isla Baltra, y de allí a las tres islas po-bladas, lo asume el Estado con el objetivo de be-neficiar a una población que se encuentra aisladay por ello restringida del consumo de combustible.

Hasta junio del 2001, el subsidio al transporte ma-rítimo de combustible beneficiaba a toda la pobla-ción insular. Mediante la expedición del decreto



57

ejecutivo 1610 (2 de julio del 2001), quedan exen-tas del subsidio las grandes empresas turísticas queson las mayores consumidoras del combustible enlas islas, principalmente de diesel (60%) y en se-gundo lugar, de gasolina8 2 , de modo que estas em-presas cancelan el costo del transporte más el mar-gen de utilidad por comercialización (8%).8 3 A c-tualmente, el subsidio favorece a la población engeneral, especialmente para la generación de ener-gía eléctrica y para clientes que compran directa-mente en las gasolineras de cada isla poblada.

El subsidio rebaja el costo de la canasta familiaren Galápagos, situación que promueve la migra-ción. Adicionalmente, promueve más actividadesque utilizan combustible fósil de modo intensivo,lo que causa más uso de esos combustibles en lu-gar de energías alternativas no contaminantes. Elincremento en el uso de combustibles fósiles oca-siona daños ambientales directos. Debido al creci-miento de la población y de las actividades econó-micas en las islas, promovidas en cierta propor-ción por el efecto directo del subsidio de combus-tible en el consumo per cápita de combustible, lademanda de combustible es cada vez mayor, situa-ción que aumenta las probabilidades de accidentesde combustible durante las labores de transporte ydescarga, además de posibles efectos nocivos enel ambiente de Galápagos.

En Galápagos se comercializa diesel, bunker, ga-solina extra y gas licuado de petróleo (GLP). Laempresa estatal Petrocomercial es la única que co-mercializa diesel y gasolina en las islas, es decir,no hay empresas privadas como Texaco, Shell,Mobil, etc., como sucede en el Ecuador continen-tal. Para el caso del GLP, a más de la empresa

estatal mencionada hay empresarios distribuidoresprivados que venden el GLP a los pobladores. Losprecios de Petrocomercial son más bajos que losde las compañías privadas. El precio del GLP esalto y subsidiado por el Estado en todo el país. Losprecios de comercialización de Petrocomercialson los mismos a nivel nacional, es decir, el pre-cio cancelado por la población local en los centrosde distribución de esa empresa estatal no incluyeel costo de transporte de los combustibles.

Los precios del transporte de carga de todo tipo deproductos (combustibles, electrodomésticos, co-mida, materiales de construcción, etc.) desde Gua-yaquil a Galápagos y viceversa, así como entre is-las, son fijados por la Dirección General de la Ma-rina Mercante (DIGMER). El diesel y la gasolinaextra son transportados una o dos veces al mes, através del buque tanque Taurus de la Armada Na-cional. El GLP es transportado en barcos privadosde carga, como el Paola, Cristóbal, Virgen deMonserrate y el Marina 91. Los precios que debecancelar Petrocomercial son, en este caso, defini-dos por la DIGMER.

En dólares corrientes, el monto anual subsidiadopor galón de diesel o gasolina extra promedia 14centavos de dólar entre 1995 y el 2002. Por cilin-dro de gas de 15 Kg., el subsidio promedio anualhasta el año 2001 equivale a 1.91 dólar. (Tabla 16)

Aparte del costo real del transporte del producto,Petrocomercial debe cancelar costos por días dedemora de la embarcación en las islas, los quepueden variar dependiendo de las condiciones deembarque y desembarque. Para el año 2002, la ta-rifa por demora del buque tanque Taurus es de $515.97 dólares por día.

Una estimación del monto anual subsidiado por eltransporte del combustible -sin incluir los costospor demora de la embarcación en la bahía, ni eltransporte entre islas- indica que entre 1995 y el

82. Cárdenas 2001. Estudio del transporte y la energía enGalápagos (Informe interno para el Fondo Mundial para laNaturaleza).

83. Artículo 5 del Decreto 1610, Registro Oficial 359, 2 de juliodel 2001.



58

PETROECUADOR es la única empresa encargada del abastecimiento, transporte ycomercialización de los productos hidrocarburíferos para la región insular. Los productosque se entregan son: diesel, gasolina extra y gas licuado de petróleo, a precios preferenciales.Estos precios tienen un subsidio de 17 centavos de dólar por galón transportado.

Fuente: Plan Regional, 2002.

2000, el Estado canceló un promedio deUS $ 508.000 anuales por concepto de transporte decombustible. El total acumulado en ese período fuede 3.05 millones de dólares.

El valor del subsidio se incrementa anualmente sobretodo por el consumo de combustibles que es cadavez mayor en las islas (Tabla 18, Figura 15), por tresmotivos: la creciente operación turística, la demandade diesel para generar la electricidad y el incrementodel parque automotor de Galápagos. Apartir de juliodel 2001, los niveles de subsidio se reducen por ladisposición legal que obliga a las embarcaciones deturismo a abastecerse en Baltra y cancelar los costosde transporte de combustible8 5. La reducción del sub-sidio para el caso del diesel será relevante pues elsector turístico consume alrededor del 60%8 6. Encambio, los operadores locales que se abastecen di-rectamente de las gasolineras en las islas seguiránsiendo favorecidos con ese subsidio.

En el Ecuador continental, el Estado también subsi-dia al precio del combustible que llega al consumi-dor final. En el caso de Galápagos, el costo de la to-nelada de GLPtransportada por vía marítima fue enel período 1996-2001, en promedio un 817.7% ma-yor que el costo ponderado del gas movilizado portransporte terrestre (Tabla 16). El precio del GLP e sigual tanto en el continente como en Galápagos, pe-ro la diferencia del monto del subsidio entre losdos lugares se origina en el costo del transporte,mucho mayor en Galápagos por la distancia y lamovilización por vía marítima.

84. La disminución en dólares corrientes responde a la devaluacióndel sucre. La percepción del consumidor era que había unfuerte incremento de los precios en sucres corrientes ya que susalario y sus expectaciones de precio no se movían al mismoritmo que la inflación.

85. No se estimó el monto del subsidio para el 2001 por falta decifras ajustadas a ese año.

86. Cárdenas 2001.



59

5.1.3.SUBSIDIO AL CONSUMOELÉCTRICO

La generación eléctrica en Galápagos tiene un cos-to muy elevado pues se genera utilizando diesel. Esel único sistema no incorporado a la red nacionalcontinental, además de implicar un riesgo ambien-tal muy serio por la dependencia al abastecimientode diesel que llega desde el continente en buquestanques. Con ciudades que crecen, un número cre-ciente de personas en Galápagos demanda un nivelmayor del servicio y de los recursos para brindarlo.

Los costos de generación de electricidad en Galápa-gos son más altos que en el continente debido a ladependencia del combustible fósil, mientras que enel continente se basa en la generación hidroeléctri-ca principalmente. Por lo tanto, hay un déficit fi-nanciero en la operación y el mantenimiento de lageneración eléctrica que no es cubierto por la re-caudación al consumo.

Hasta 1997, INECEL (Instituto Ecuatoriano deElectrificación) administraba las actividades rela-cionadas con la provisión de energía eléctrica y es-tablecía los precios referenciales para su comercia-lización. El Informe Galápagos 1997-1998 de Fun-dación Natura, muestra cifras del déficit anual paraSanta Cruz en el período 1990-1996, déficit absor-bido por el gobierno central.8 7

Con el proceso de privatización de las empresasestatales, se creó en 1998 la empresa ELECGA-L A PAGOS, que genera, distribuye y comercializala energía eléctrica en el archipiélago. Los preciosreferenciales de la generación, distribución, trans-misión y administración del servicio de electrici-dad son calculados y establecidos por el ConsejoNacional de Electricidad (CONELEC) sobre la ba-se de la información proporcionada por las empre-sas regionales.

El subsidio por kWh de energía eléctrica es igual ala diferencia entre el costo de generación determi-nado por ELECGALAPAGOS y el precio referen-cial establecido por el CONELEC. Para el año2001, el valor subsidiado por kWh generado enGalápagos era de 5.86 centavos de dólar (11.39 elcosto de generación menos 5.53 de precio referen-cial), subsidio que es cubierto en su totalidad por elFondo de Electrificación Rural y Urbano Marg i n a l(FERUM) que se integra con el aporte del presu-puesto fiscal y de los usuarios del servicio eléctri-co a nivel nacional.8 8

En el período 1998-2002, el monto total asignadopor el FERUM a Galápagos para cubrir el déficitascendió a 5.180 millones de dólares, equivalentesal 5.38% del monto total asignado al país. Lasasignaciones a la región insular se han incrementa-do año tras año. (Tabla 19)



60

El turismo y la pesca son los sectores que más consumen combustibles: 49% y 43%respectivamente. La electricidad es el tercer sector importante, con un consumo del21% del total.


El 47% de los recursos económicos del FERUM(desde 1996) proviene de los ingresos fiscales ori-ginados en las regalías petroleras y derechos detransporte del crudo; el resto se cubre con un por-centaje de la facturación de los distribuidores a losconsumidores finales de los sectores comercial eindustrial a nivel nacional. Es decir, una mínimaparte de estos fondos proviene de Galápagos.

El FERUM cubre únicamente el déficit de opera-ción y mantenimiento de la generación, los otrosrubros se incluyen en las tarifas mismas. Los be-neficiarios de este subsidio son todos los consumi-dores de electricidad de Galápagos, sin distingo deninguna naturaleza.

Un subsidio paralelo a la generación eléctrica enlas islas es el costo del transporte marítimo decombustible a Galápagos, igualmente absorbidopor el Estado, considerando que ELECGALAPA-GOS consume en promedio mensual el 26% deldiesel despachado a las islas.89

El reglamento del FERUM establece que sus fon-dos pueden ser utilizados para la construcción desistemas de generación que utilicen energías reno-vables no convencionales, únicamente para zonasrurales marginales y aisladas. En Galápagos pue-de aplicarse esta subvención debido al crecienteinterés por los sistemas de generación eléctricausando fuentes renovables. Un proyecto que ya hasuperado la fase de factibilidad es la implementa-ción de sistemas híbridos, combinación de energíaeólica y solar, para proveer electricidad al sectorrural de la isla Floreana.90

Un posible financiamiento del FERUM para laaplicación de sistemas de energía renovable enGalápagos no sería un subsidio como tal a los re-sidentes de Galápagos, a menos que los nuevosprecios de generación de electricidad sean meno-

res que los generados mediante el uso de diesel.En cambio, la energía renovable reduciría directa-mente el riesgo de daño ambiental. Si toda la elec-tricidad fuera producida con métodos no contami-nantes, cualquier subsidio que baje los precios dela electricidad continuaría promoviendo la migra-ción, pero no representaría incentivos a la afecta-ción del medio natural.

5.1.4. LAS TARIFAS ELÉCTRICAS DEGALÁPAGOS

Una comparación de las tarifas promedio a nivelnacional (2002) demuestra que las de Galápagosse hallan ligeramente por encima del precio pro-medio nacional. Las tarifas inferiores son las deQuito y Guayaquil, y las del resto del Ecuadorcontinental están por encima de la tarifa promedioen las islas.

Es interesante observar que el precio promedio to-tal por kWh en Galápagos es menor que en mu-chas provincias del continente. La razón es que,aparte de estar cubiertos gran parte de los costosde generación por el FERUM, los costos de distri-bución y transmisión son menores que en el conti-nente a consecuencia de las distancias más cortaspara proveer el servicio. (Figura 16)

87. Ospina y Erickson, Fundación Natura y WWF, InformeGalápagos 1997-1998

88. Fondos utilizados en sistemas de distribución en sectoresrurales o urbano-marginales; sistemas de generación que utili-cen energías renovables no convencionales solo para sectoresrurales; y la operación y mantenimiento de sistemas eléctricosen la Amazonía, Galápagos y las zonas fronterizas.

89. Cárdenas (2001).90. El proyecto es coordinado por la Agencia Española de

Cooperación Internacional, AECI.



61

5.2. SUBSIDIOS DE LASFINANZAS PÚBLICAS

Un subsidio resulta de la diferencia entre el gastopúblico y el ingreso generado por los residentes lo-cales. En Galápagos los subsidios promueven lamigración pues hay servicios públicos con nivelesmayores a los que se podría generar con financia-miento local. Además, los subsidios incrementan laactividad económica en las islas mediante la crea-ción de nuevos empleos. En Galápagos, los subsi-dios se otorgan a través de la provisión directa delos servicios públicos o por medio de las municipa-l i d a d e s .

Alrededor del 30% de los egresos del gobierno cen-tral es asignado para los servicios provinciales desalud y educación, obras públicas (infraestructurafísica) y conservación, entre otras actividades. Porel otro lado, el 20% de los ingresos del Estado sontributos recaudados en la provincia, lo que incluyeel IVA, ICE e Impuesto a la Renta.9 2 En forma ge-neral, la mayoría de las provincias son deficitariaspues aportan menos de lo que reciben.9 3 La diferen-cia entre las transferencias del fisco a las provinciasy las recaudaciones por pagos de impuestos en elámbito provincial no es una medida absoluta delsubsidio pues hay otro tipo de ingresos que perci-ben. Sin embargo, es un indicador de los niveles desubsidio relativo entre provincias.

Al respecto, un análisis comparativo de la regióninsular con el resto de las provincias dará una idea

aproximada de la cuantía del subsidio relativo, yaque en términos absolutos, los niveles de gasto e in-greso por provincia no son iguales.

En todo el Ecuador la provincia que más egresoper cápita presenta es Galápagos, cifra cuatro ve-ces mayor al promedio provincial del resto. Estodemuestra claramente un subsidio al costo de vidade Galápagos. Se trata de mantener un nivel simi-lar de servicios a pesar de que los costos son ma-yores por la lejanía del archipiélago y la ausenciade economías de escala. De otra parte, los ingre-sos tributarios per cápita de Galápagos se encuen-tran en un nivel intermedio, siendo Pichincha,Guayas y Azuay las provincias con mayor recau-dación. (Tabla 20)

La comparación del subsidio per cápita a nivel na-cional muestra claramente que Galápagos tiene unnivel de subsidio superior en relación con las de-más provincias. Al comparar la relación egresossobre ingresos totales del gobierno central, se ob-serva que las provincias con mayor nivel de egre-sos sobre ingresos son las de la Amazonía.94 Galá-pagos se halla en un nivel intermedio, el doble delas provincias de la Sierra y Costa de donde pro-vienen la mayoría de los migrantes.

Un gran porcentaje del gasto público en Galápa-gos se distribuye como salarios ya que la Ley Es-pecial enfatiza que los empleados en las islas de-ben tener un incremento del 75% adicional al suel-do normal pagado en el continente.



62

91. Los precios promedio esperados a lolargo del año no siempre secumplen por las decisiones guberna-mentales.

92. Albornoz (2000).93. La diferencia se obtuvo de otros

tipos de impuestos como elimpuesto a la renta y otras fuentesde ingreso.

94. Las provincias de Zamora-Chinchipe, Morona-Santiago, Napo,Pastaza, Sucumbíos y Orellana.

Una parte significativa del gasto del gobierno cen-tral es para la conservación, gasto que no eleva di-rectamente la calidad de vida en Galápagos. Unaparte de este gasto beneficia a personas del conti-nente que se ocupan de la conservación. De estamanera, el gasto público elevado no genera nece-sariamente servicios públicos de mayor calidad.

5.3. INGRESOS TRIBUTARIOSEN GALÁPAGOS

Según las finanzas públicas, el nivel de subsidio re-lativo se reduce conforme aumenta la recaudacióntributaria a escala provincial, es decir si se mejorala política de cobro y pago de impuestos. La recau-dación de impuestos en Galápagos muestra una ten-dencia creciente notable a partir del año 2000. Porejemplo, entre 1993-1998 el monto promedio anualrecaudado del IVA y del impuesto a la renta era de157 mil dólares. Existía una alta evasión si se con-sidera que la economía en general y particularmen-te el turismo crecían en las islas.9 5 La Figura 17muestra altas tasas de incremento en los años 2000y 2001, 340% y 119% respectivamente.

5.4 INGRESOS DE LOSGOBIERNOS SECCIONALES

Un análisis del nivel de ingresos propios de losgobiernos municipales de Galápagos en relacióncon su ingreso total permite observar como se in-crementa la dependencia al gobierno central y aotras fuentes exógenas.

Entre 1990 y 1997 disminuyó el nivel de transfe-rencias corrientes del gobierno central a los muni-cipios de Galápagos, específicamente de los can-tones Santa Cruz y San Cristóbal, variando del73.7% en 1990, al 36.4% en 1997.96 Esta tenden-cia ha variado desde 1998, cuando los ingresosmunicipales totales disminuyen. (Tabla 21)

En general, las transferencias del gobierno centraldisminuyen. Los ingresos propios de los munici-pios (tasas, tributos y venta de bienes y servicios)se mantienen en Santa Cruz, mientras que en San

95. Una distorsión en la recaudación tributaria de Galápagos obedecea que las empresas pueden tener un domicilio fiscal diferente allugar donde operan, lo que se repite entre muchos operadores deturismo de las islas.

96. Gallegos, Jaime (1999).



63

Cristóbal e Isabela suben entre 1998 y 1999, perobajan en el año 2000; en consecuencia, aumenta ladependencia al ingreso originado en el tributo quepagan los visitantes al Parque Nacional Galápa-gos.

Los niveles de recaudación municipal (que no so-brepasan el 25% como fuentes de ingresos muni-cipales) indican que los costos de los servicios pú-blicos son cubiertos de manera mínima por los re-sidentes en Galápagos. Antes de 1998 (aprobaciónde la Ley Especial) el subsidio a las municipalida-des era cubierto principalmente con las transferen-cias del gobierno central, y a partir de ese año porlos ingresos del tributo de los visitantes al Parque.Si se considera que los municipios gastan parte desus fondos en conservación y en brindar serviciosturísticos, el uso de la tarifa de entrada al Parqueno representa un subsidio para los residentes. Pordesgracia, es difícil separar los gastos en conser-vación y servicios turísticos que hacen los munici-pios, y los gastos en otros servicios y actividadeslocales.

5.5. RESUMEN DE LOSSUBSIDIOS EN GALÁPAGOS

Una estimación del monto total subsidiado a laprovincia de Galápagos en el período 1998-2000se observa en la Tabla 22. Para el cálculo se hanconsiderado los montos de cada subsidio indicadoen esta sección. En el caso del subsidio de finan-zas públicas se incluye las transferencias del go-bierno central, los ingresos por el pago del im-puesto de entrada al Parque y los gastos de los go-

biernos seccionales: municipios y consejo provin-cial. Como contraparte se considera la recauda-ción fiscal por concepto de pago de impuestos.

El Estado subsidia alrededor de US $ 15 millonesanuales, y recauda el 1 al 3% como pago de im-puestos. Cada residente de Galápagos está subsi-diado en un monto cercano a US $1.000 dólarescorrientes por año, lo que representa un porcenta-je significativo del PIB per cápita en el Ecuador(el 76% en el 2000). Sin embargo, se debe consi-derar que el subsidio total está algo sobrestimadopues los montos incluyen los gastos por conserva-ción.97

En forma general, el nivel de subsidios disminuyea partir de 1998. Tanto el subsidio al transporte depasajeros entre Galápagos y el continente, como elde movilización de combustible tienen un incre-mento inicial en el período 1998-2001, pero su re-ducción es notable en el 2001 cuando se alcanza elnivel de tarifa de residente establecido en la Ley,y se elimina el subsidio de movilización de com-bustible para el sector turismo. Los montos desti-nados por el fisco a modo de transferencias tien-den a disminuir, aunque esta disminución se com-pensa con la dependencia al ingreso por la cuotadel tributo de entrada de los visitantes al Parque,que perciben las instituciones públicas. De otraparte, el nivel de recaudación de impuestos crecedesde 1998, lo que indica que el subsidio efectivodisminuye aún más.

En realidad, los servicios y actividades de la po-blación de Galápagos mantienen niveles altos desubsidio. Sin embargo, hay una tendencia a mejo-rar los niveles de recaudación de impuestos a es-cala provincial, especialmente en los dos últimosaños. A medida que disminuya el nivel de subsi-dios efectivos habrá menor presión a favor de lamigración a Galápagos.

97. En descargo, se ha incluido solo los subsidios identificables, habiendo en realidad otros más.



64

El salario mínimo vital, mínimo sectorial o sueldo básico de la provincia deGalápagos en cada categoría está formado por la suma del salario mínimo vital, ysalario mínimo sectorial o sueldo básico del continente más el 75% de incremento.Sobre este resultado se calcularán y pagarán las remuneraciones complementarias, asícomo las bonificaciones adicionales.

Fuente: Disposición General Octava de la Ley Especial de Galápagos.

Otra fuente de distorsión económica que promue-ve la migración incluye las externalidades en elmedio natural y en otros usuarios de los recursosnaturales, en aspectos como la pesca y el turismo,cuyos costos no son absorbidos por los agentes in-volucrados directamente en tales actividades. Es-te tema será analizado en la siguiente sección.

5.6. LA REGULACIÓN DE LASEXTERNALIDADES

En esta sección se describen las operaciones delsector pesquero y del turismo, las regulaciones ac-tuales y los problemas percibidos.



65

En el caso hipotético que dos grupos pesqueros ri-vales estuviesen extrayendo pepinos de mar deuna misma área, la extracción será rentable a cor-to plazo hasta que el costo de extracción por uni-dad de especie adicional exceda el costo de su ex-tracción. Si un grupo tuviera el control total de lapesquería de pepinos de mar, extraería cada añomenos pepinos de mar para mantener un stock re-productor saludable para el año siguiente cuandoestén extrayendo nuevamente. Estos pescadoresno extraerían más pepinos de mar aún cuando fue-ra rentable hacerlo a corto plazo. Los pescadorestienen un incentivo para proteger el recurso pueslos beneficios futuros que resulten de la protec-ción serán de ellos mismos.

Sin embargo, cuando hay dos grupos compitiendopor el recurso, no hay razón para que cada grupoexplote menos, pues si uno obtiene menor esfuer-zo pesquero, sus rivales sacarán más, aun cuandoel total extraído sea el mismo. Este escenario esperjudicial para ambos grupos. Si hubiera una me-jor comunicación y confianza entre ellos, acorda-rían extraer menos pepinos de mar y a largo plazoambos grupos ganarían más. Si no hay confianzay comunicación, será mejor para cada uno extraerla mayor cantidad posible antes de que el otro lohaga primero.

El problema que se genera con esta lógica de com-petencia se denomina externalidad en economía.Una externalidad se crea cuando el bienestar de un

actor, ya sea una empresa, familia o individuo, de-pende directamente de sus actividades y tambiénde las actividades de los otros actores. El bienes-tar de cada grupo de pescadores está en función delo que hace el otro grupo de pescadores, lo queconlleva a dos efectos o ineficiencias. Primero, enconjunto ellos no protegen el recurso de mar comopara que la próxima temporada sea apropiada. Se-gundo, ellos pescan demasiado rápido, de modoque realizarán su trabajo incluso cuando las condi-ciones de tiempo son desfavorables, trabajandotiempo extra y aumentando sus riesgos.

Si la gente que usa recursos que generan externa-lidades sobre los demás no es capaz de regularseunos a otros a través de la cooperación, y si no hayregulación impuesta por las autoridades, ocurriránvarios efectos que denotan ineficacia y no susten-tabilidad. A corto plazo, la lógica de las externali-dades generará demasiado producto (pescado, pe-pinos de mar, visitas de turistas, etc.), de modoque los precios tenderán a bajar, en tanto que el sa-lario y la ganancia de la gente serán más altos, pe-ro no habrá motivación suficiente para evitar o mi-tigar el impacto sobre los demás. Demasiada gen-te tendrá la intención de trabajar en la rama de ac-tividad en cuestión, de modo que la externalidadgenerará más presión por ejemplo a favor de lamigración. A largo plazo se agotará el recurso,caerán los sueldos, disminuirá el empleo y bajaránlas ganancias.



66

En Galápagos, algunas externalidades importantesse han generado en los sectores de la pesca y el tu-rismo. Si hay más operadores de turismo bajará lacalidad del servicio ofrecido por los operadoresactuales (esto se discute más abajo), a consecuen-cia del riesgo impuesto por la introducción de es-pecies exóticas que a su vez es un efecto de losflujos mayores de personas y bienes hacia Galápa-gos y entre las islas; pero también mediante la dis-posición de mayor cantidad de desechos líquidosy sólidos que no son tratados en forma apropiada,y del aumento del uso de energía convencional,que a su vez aumenta el riesgo de derrames decombustibles de origen fósil.

Las externalidades pueden ser manejadas con coo-peración adecuada entre los usuarios competido-res de un recurso que se afectan mutuamente, opueden tratarse a través de la regulación impuestay mantenida por el gobierno. El tratamiento ade-cuado dependerá de la naturaleza de la externali-dad, el motivo que la crea y los grupos afectados.

La pesca y el turismo básicamente explotan "re-cursos de propiedad común". Los resultados de al-gunos estudios han puesto en evidencia que variascondiciones ayudarían a los actores de estas acti-vidades a encontrar soluciones cooperativas parael manejo de sus recursos sin la intervención gu-bernamental.98 El primer requerimiento clave esque el grupo que extrae el recurso sea claramentedefinido y consistente en el tiempo. Este grupo de-be estar en capacidad de excluir otros grupos aje-nos. Los actuales usuarios deben tener incentivospara tomar en cuenta los intereses de futuros usua-rios. El problema de la rápida migración en Galá-pagos ha sido que los grupos de usuarios del re-curso han ido aumentando drásticamente y mu-chos de los recién llegados no pretenden estable-cerse en Galápagos a largo plazo. Así, estos últi-mos no están interesados en el manejo sustentabledel recurso. La Ley Especial debería ayudar a es-tabilizar a los grupos de usuarios que necesitancooperar.

Si el grupo de gente involucrada en el uso de es-tos recursos es pequeño y bien definido, sería ca-paz de auto-regularse. Esto les permitiría evitar la"tragedia de los comunes", en la cual la gente so-bre-explota el recurso destruyéndolo, aún cuandotodos se beneficiarían más si pudieran coordinar yconfiar entre ellos.

El grupo de gente involucrada en la pesca en Ga-lápagos está bien definido por su pertenencia a lascooperativas. En el caso del turismo, el grupo deoperadores también está definido por quienes os-tentan una licencia o cupo de operación. Otros in-dividuos están involucrados en la actividad turísti-ca, como los propietarios de hoteles y restauran-tes. Los turistas que visitan las islas por cuentapropia (sin una agencia definida) y los residentestemporales no están claramente definidos. Por suparte, los residentes permanentes son un grupobien definido ahora y tienen el interés común detratar con mayor cuidado temas locales como eluso de la tierra y la disposición final de los dese-chos sólidos. A pesar de esto, son un grupo nume-roso y difícil de coordinar. Ellos están comenzan-do a trabajar en intereses comunes a través del IN-GALA y dentro de los procesos de planificaciónlocal.

El grupo que decide la coordinación para la pro-tección del recurso debe tomar dos tipos de deci-siones. Primero, ¿cómo se debería manejar el re-curso en forma óptima? Esta es una pregunta refe-rida al uso eficiente del recurso, que en el caso delas pesquerías incluiría cuestiones como ¿cuántopescar, cuándo y dónde hacerlo, y con qué méto-dos? En el caso del turismo, incluiría tomar deci-siones acerca de cuántos turistas pueden entrar enel área protegida, dónde visitar, cuándo hacerlo ycon qué controles a sus actividades. La decisióndel manejo óptimo es difícil, pero sobre todo esuna cuestión técnica. Segundo, ¿quién deberíacontribuir a proteger el recurso y recibir el benefi-cio del retorno? Ésta es una pregunta relativa a ladistribución neta de los beneficios y técnicamenteno hay una respuesta única.

Otro aspecto se relaciona con la habilidad de losusuarios locales para manejar un sistema que lesbrinde los mayores beneficios posibles al grupo deusuarios como un todo. Esta es principalmenteuna cuestión de acceso a la información necesaria,si ésta se halla disponible y si es confiable, si ellosreciben consejo y asesoría adecuados, y si losusuarios comunes tienen confianza en sus líderesde modo que acepten un plan de manejo bien di-señado. Si el plan no está bien diseñado, o si espercibido como si no lo fuera, los usuarios no loapoyarán.

98. Ver Orstom (1990) p 90.



67

Es importante para los usuarios poder contribuir alproceso con su conocimiento y sentir que sus pun-tos de vista son adecuadamente representados enla toma de decisiones. Lo último elevará la calidadde las decisiones e influirá a que los usuarios es-tén más propensos a apoyar el plan y a contribuirvoluntariamente a su cumplimiento.

Cualquier plan que requiera que la gente haga sa-crificios individuales por un beneficio colectivorequiere un monitoreo del comportamiento indivi-dual. Es importante ver si las personas rompen lasreglas y también que el resto de la población ten-ga confianza en que el proceso de monitoreo secumple. Es más probable que la gente cumpla conlas reglas si saben que los demás también las cum-plen. La pregunta clave es ¿quién monitorea elcomportamiento? Sin duda, deben ser personas deconfianza del conjunto de la sociedad local. Si losusuarios están descontentos con su comporta-miento necesitan tener algún medio para multar oreemplazar a quienes realizan el monitoreo. Estoreduce el riesgo de que los agentes de monitoreose corrompan, abusen de su poder, o simplementeno realicen su trabajo. En muchos casos, los agen-tes del monitoreo serán otros usuarios.

Una vez que los agentes de monitoreo hayan iden-tificado un acto de incumplimiento del sistema,generalmente necesitan implementar un procesopara decidir si realmente las reglas no fueron cum-plidas y cuál sería la sanción pertinente. Los agen-tes de monitoreo pueden equivocarse o estar ses-gados, o podría existir una circunstancia especialque no tomaron en cuenta. Por esto se requiere deun mecanismo de resolución de conflictos. Todoslos usuarios de un recurso que hayan sido sancio-nados, hasta donde sea posible, deben considerarjusto el juicio. Esto crea y mantiene la confianzaen el sistema y contribuye a que los usuarios con-tinúen apoyándolo, y ayuden a los agentes de

monitoreo a identificar problemas futuros y hacerque las sanciones se cumplan.

También es importante la forma y la intensidad dela sanción cuando un usuario es sorprendido in-cumpliendo las reglas. Es tentador establecer san-ciones fuertes para desanimar la infracción de lasreglas. Sin embargo, en muchos casos la genterompe las reglas por equivocación o porque estáen alguna circunstancia personal especial. Otrospodrían hacer ciertas consideraciones sobre la per-sona que rompió la regla y podrían ver que en cir-cunstancias similares ellos tal vez harían lo mis-mo. A ellos no les gustaría que se impongan fuer-tes sanciones si saben que ellos mismos podríanestar en ese caso. Si los castigos son muy severos,la gente tendería a perdonar a los transgresores envez de castigarlos. Esto provocaría que el sistemase debilite puesto que sentaría precedentes parapermitir que las personas rompan las reglas sin su-frir consecuencias. Es mejor identificar cuán gra-ve fue el incumplimiento y en qué grado el usua-rio no pudo evitar romper la regla. Violaciones pe-queñas no intencionales deberían recibir pequeñassanciones; violaciones serias e intencionales debe-rían ser fuertemente penalizadas.

Un último requerimiento es que el sistema legalpermita a los usuarios usar la legislación para ha-cer cumplir los contratos, o crear sus propios sis-temas "legales". De no ser así, inclusive un buenconjunto de reglas acordadas en común no podráncumplirse fácilmente.

Las evidencias mostradas en estudios de casos deuso de recursos de propiedad común que consi-guieron auto-regularse sugieren que no es sufi-ciente contar con un buen plan de manejo, un mo-nitoreo efectivo y un cuerpo de sanciones acordeal nivel del incumplimiento. La clara definicióndel grupo usuario es importante en aquellas condi-ciones donde hay presión por parte de los nuevos



68

En lo referente al turismo, 80 embarcaciones ofrecen 1.685 plazas en Galápagos y semovilizan en 56 sitios de visita terrestres y 62 sitios de visita marinos. La flota turísticamovilizó en los últimos 20 años alrededor de 850.000 personas, con un crecimientoanual superior al 6%. En 1979 se registraron 11.765 visitantes, mientras que en el año2000 se superó los 70.000 visitantes.


usuarios potenciales. Las otras características co-mo la participación en la toma de decisiones, elmecanismo para la resolución de conflictos y elapoyo legal son claves en el proceso, pero no fac-tores críticos.

En algunas situaciones los grupos locales seráncapaces de auto-regularse pues todas las externali-dades están dentro del grupo. Cuando no son ca-paces de aquello, podrían necesitar la ayuda delgobierno. La lista de requisitos descrita anterior-mente podría ayudar a identificar la forma másadecuada de intervención gubernamental.

La situación especial de Galápagos hace que elmanejo local por sí solo no solucione los proble-mas. La comunidad internacional tiene un fuerteinterés en la conservación de las islas, por sus eco-sistemas y biodiversidad únicos. Sus intereses sereflejan indirectamente a través de los intereses delos turistas y también mediante las actividades deciertas agencias internacionales y ONGs que tra-bajan en Galápagos.

5.7. EL MANEJO DEL TURISMO

Los turistas representan riesgos ambientales por laintroducción de especies cuando entran en Galá-pagos y cuando se trasladan entre las islas. Tam-bién pueden ocasionar impactos en los ecosiste-mas al realizar actividades como caminatas, snor-kelling, entre otras. Estos efectos están en granmedida bien controlados, particularmente en el ca-so de los turistas que usan embarcaciones de turis-mo y que están siempre acompañados de guías deturismo. El impacto ambiental más importante delturismo se da a través del requerimiento de servi-cios como alimentación, agua, disposición final dedesechos y los trabajos locales que sostienen esosrequerimientos.

A continuación se discute los medios de control alturismo en Galápagos, y en qué medida los turis-tas imponen costos al medio ambiente, que no sonasumidos por ellos ni por los operadores de turis-mo. Finalmente, se reflexiona la medida en queesto conduce a una excesiva presión migratoria.99

El turismo es el motor del crecimiento de la econo-mía de Galápagos. Este emplea al 40% de los resi-dentes locales y en 1999 aportó con alrededor de

135 millones de dólares a la economía de Ecuadory 33 millones a la economía de Galápagos.1 0 0

Taylor et al (2002) estiman que el turismo contri-buye con el 65.4% a la economía de Galápagos. Elturismo ha crecido sostenidamente desde fines delos años sesenta. En 1970, visitaron Galápagos4.500 turistas.1 0 1 En el año 2000, más de 70.000 vi-sitantes llegaron a las islas. La composición socialy económica de los turistas ha cambiado gradual-mente y ahora la mayoría son turistas extranjerosde alto nivel de gastos. Por lo mismo, los benefi-cios económicos locales provenientes de estos tu-ristas también han aumentado gradualmente.(Ver Figura 5)

El Ministerio del Ambiente (antes Instituto Nacio-nal Forestal y de Áreas Protegidas), a través delParque Nacional Galápagos es la entidad responsa-ble de la planificación, autorización y control delturismo en las islas. Estas instituciones pueden juz-gar cuando hay violaciones a los controles e impo-ner sanciones. Todos los operadores de turismoque trabajan dentro de las áreas protegidas delEcuador deben tener autorización del Ministeriodel Ambiente. Desde la emisión de la Ley Especial(1998) los nuevos derechos de operación de turis-mo son otorgados únicamente a residentes perma-nentes en Galápagos. Los actuales derechos deoperación de turismo podrán ser transferidos ex-clusivamente a residentes permanentes. El gobier-no emitió en el año 2002 un reglamento que regu-la específicamente el turismo en las Galápagos.

Las embarcaciones que hacen viajes de turismopor más de un día deben ser registradas en el PNGy pagan al Parque una tarifa por pasajero de acuer-do al tipo de embarcación. El total de pasajeros es-tá limitado indirectamente por un sistema de cuo-tas. En mayo de 1999, un total de 82 embarcacio-nes de turismo con una capacidad de 1.690 pasaje-ros fueron registradas en el Parque Nacional. Estees un límite efectivo únicamente si las tasas deocupación no cambian significativamente. A demás



69

99. Esta sección cita principalmente a Taylor et al (2002) y Wilenet al (2001.

100.Estimaciones basadas en encuestas a turistas hechas en 1998 y1999 (Wilen et al 2001). La Estación Charles Darwin sugiereun valor de US $100 millones de dólares anuales. Otros valoresse pueden encontrar en Miras (1995) citado en Taylor et al(2002).

101.Camhi (1995) citado en Wilen et al 1999.

se debe incluir embarcaciones más pequeñasconsiderando entre ellas a las embarcaciones detour diario y buceo deportivo. Las embarcacionesde turismo operan con un sistema de itinerario fi-jo para evitar las visitas excesivas en algunos si-tios de visita. Toda embarcación debe tener unguía turístico con licencia por cada 16 turistas.Desde marzo de 1998, cuando entró en vigencia laLey Especial, todos los nuevos guías de turismodeben ser residentes permanentes en las islas.

Es claro que los turistas no ejercen presión única-mente sobre el área protegida. Muchos se quedanparte de su estadía en hoteles en tierra y comen enlos restaurantes locales. Las actividades que ellosrealizan fuera del área protegida casi no son con-troladas. El Ministerio de Turismo es responsablede regular los niveles mínimos de calidad en elsector turístico, de reglamentar las actividadesfuera de las áreas protegidas, y del control de laoferta de servicios. Cualquier nueva infraestructu-ra de turismo en Galápagos debe ser aprobada porel INGALA, y una de las condiciones para dichaaprobación es tener un impacto mínimo en el me-dio natural.

Como un control indirecto al turismo, el gobiernolimita el número de pasajes en las aerolíneas, queson los principales (casi los únicos) medios dearribo a Galápagos. Alrededor del 98% de los pa-sajes aéreos es vendido, lo que indica su efecto li-mitante (Taylor et al 2002). Las regulaciones decuarentena son aplicadas también a los turistas. Alentrar a Galápagos todos los turistas deben pagarun impuesto de entrada, que varía entre 100 dóla-res para los turistas extranjeros mayores de 12años, hasta 3 dólares para los ecuatorianos meno-res de 12 años. Estas recaudaciones son repartidasconforme a la Ley Especial entre el Parque Nacio-nal, las municipalidades de los tres cantones, elConsejo Provincial, la Reserva Marina de Galápa-gos y otros organismos locales. El 5% de estosfondos se entrega al Servicio de Cuarentena (SIC-GAL). Un remanente de los fondos recaudados esinvertido en la educación, deportes, salud, serviciosturísticos y protección ambiental. Solo una mínimaparte de este impuesto cubre directamente los im-pactos ambientales causados por el turismo.

A pesar de los reglamentos que controlan el turis-mo, es posible que nuevas empresas puedan tenerun impacto ambiental que sobrepase sus benefi-cios, a menos que la planificación y el control se

efectúen cuidadosamente. Las nuevas iniciativasde turismo deben ser bien seleccionadas a fin deque puedan maximizar los beneficios económicosy sociales a largo plazo, y minimizar los impactosambientales del turismo.

El turismo tiene un enorme potencial para el desa-rrollo local y da beneficios para el Ecuador en ge-neral. Como resultado de esto, actualmente hayvarias iniciativas para expandir la actividad del tu-rismo. Estas ideas deben ser implementadas deforma clara y con precaución para preservar elmedio natural y mantener a largo plazo los benefi-cios del recurso. El conjunto de la actividad turís-tica debe ser limitado a un nivel sustentable, y losdiferentes proyectos de turismo deben ser priori-zados cuidadosamente. Las diferentes iniciativasde turismo tienen distintos impactos económicos.Hay expectativas locales de impulsar un gran de-sarrollo turístico en Isabela. En este caso los ries-gos ambientales son claros y deben ser analizadoscontrastándoles con el valor económico real de taldesarrollo. Otra idea es la iniciativa de desarrollaruna universidad en Galápagos, que a corto plazono emplearía a gente local debido al nivel de espe-cialización que se requeriría. En este caso, seríanecesario que migren más residentes temporales acubrir esos puestos. A pesar de esto, la universidadde Galápagos se beneficiaría directamente de la ri-queza de recursos naturales únicos que hay en lasislas y constituiría un medio para elevar el niveleducativo de la población local en general.

En función de la sustentabilidad ambiental de Ga-lápagos, la certificación ambiental de las opera-ciones de turismo está comenzando a implemen-tarse con la participación de actores externos paraaumentar su credibilidad.

5.7.1. IMPACTOS DEL TURISMO EN ELAUMENTO DE LA MIGRACIÓN

El turismo es el mayor agente promotor de la eco-nomía de Galápagos, pero también es el agenteeconómico que más promueve la migración. Si lamigración es limitada gracias a la ejecución de re-glamentaciones, el crecimiento del sector del tu-rismo conducirá a la escasez de gente especializa-da y por lo tanto, se elevarán los sueldos, salariosy costos locales. Taylor et al (1999 y 2002) creanun modelo de análisis de la economía de Galápa-gos que permite hacer simulaciones del efecto de



70

un aumento del turismo en la migración, o en lossueldos si la migración es limitada.

Un aumento del 10% en el turismo a Galápagosconducirá a un aumento aproximado del 5% en lafuerza laboral local, aumento en la demanda queserá cubierto con un incremento de la fuerza labo-ral migrante, si ésta es permitida legalmente. Si lamigración está reglamentariamente restringida,ese aumento del 10% en el turismo significaráhasta un 6% de incremento de los sueldos entre lostrabajadores no especializados, y a un 9% en el ca-so de los trabajadores especializados. Los preciostambién aumentarán significativamente, en parti-cular si la migración es restringida. Taylor et al(2002) ensayan también algunos efectos directosdel aumento del turismo en la obtención de aguade consumo humano y la tala de bosque.

El aumento de los sueldos y salarios locales, la es-casez de trabajadores especializados y los preciosmás altos ejercerán presión sobre la Ley Especial,lo que puede conducir a una mayor flexibilidaddel control migratorio. En este caso, ingresaránmás turistas, lo que significará mayores niveles demigración y amenaza ambiental. En este caso hi-potético, los turistas, operadores y la fuerza labo-ral local inducida no asumen los costos del riesgoambiental incrementado. El tipo de actividad tu-rística también se degradará, pues no se centraráen el turismo de alto costo con bajo riesgo am-biental, que maximiza el valor del recurso de Ga-lápagos y del Ecuador en general, sino que el re-curso turístico será desaprovechado mediante unaactividad de bajo valor, con gran volumen de vi-sitantes y mayor riesgo ambiental.

5.8. LA ACTIVIDAD PESQUERA

La actividad pesquera puede causar tres tipos deimpacto ambiental. Primero, desde un punto devista puramente económico, la sobreexplotaciónde una pesquería es ineficiente y causará a largoplazo injusticia social a medida que la reserva delrecurso se deteriora. Segundo, la pesca tiene efec-tos sobre otras especies del ecosistema, por ejem-plo, la pesca incidental que cambia el equilibrio dela cadena trófica, lo que implica un daño directo almedio ambiente. La sobrepesca puede tambiénponer en peligro actividades de alto valor turísticosi causa perjuicios a la Reserva Marina. Tercero, sihay una actividad de pesca extensiva, habrá un in-cremento en el número de pescadores. Si la pescano es controlada esto conduce a una presión demigración excesiva.

Comparada con el turismo, la actividad pesqueratiene menor participación en la economía de Galá-pagos. Taylor et al (2002) estiman que contribuyecon un 8% al PIB de Galápagos. En Isabela, lapesca aporta alrededor del 61% del PIB local. Wi-len et al (2000) hicieron un análisis de la historiade la pesca en Galápagos, en los ámbitos legal yeconómico. En el presente estudio se resume lospuntos claves obtenidos en esos análisis y se com-plementa con información más reciente relaciona-da con la reglamentación.

En 1997 había 613 pescadores registrados en lascooperativas de pesca (Wilen et al 2000). Este nú-mero había crecido a 956 en el 2002, lo que en par-te se debe al requisito impuesto por la Ley Especial



71

de estar asociado a una de las cooperativas localespara poder extraer el recurso. Por lo tanto, esos da-tos no reflejan un crecimiento real pues en este nú-mero no estarían representados todos los pescado-res activos. Por ejemplo, en el año 2000 hubo máspescadores faenando que registrados en la tempo-rada de pepino, más o menos el 80%.102

En el censo de 1998, 396 personas identificaron ala pesca como su actividad primaria o secundaria,de los cuales 245 declararon que pescaban a tiem-po completo y solo 97 de forma parcial. Revelo yHerrera (1999), citados en Wilen et al (2000) afir-man que de un total de 868 pescadores, 180 erande San Cristóbal, 160 de Santa Cruz, 165 de Isa-bela y 370 no eran locales. Entrevistas hechas porWilen et al (2000) sugieren que en 1999 había en-tre 400 y 450 pescadores activos durante todo elaño. En junio de 1999 se registraron en el Parqueun total de 222 embarcaciones pesqueras, y a fina-les del 2000 hubo 417 embarcaciones registradas.Entre 1995 y 1997 el ingreso total de la pesqueríaartesanal fue estimado en alrededor de 3 millonesde dólares (CDRS, 1999 citado en Wilen et al2000).

Esta diversidad de cifras se explica parcialmenteporque el grupo de pescadores es muy diverso eincluye a pescadores locales dedicados a tiempocompleto, pescadores locales a tiempo parcial, ypescadores temporales provenientes del continen-te sin interés alguno en el buen estado de las pes-querías insulares en el largo plazo. Actualmentehay muy poca cooperación entre los pescadores delas diferentes islas, más aún, hay diferencias mar-cadas en el liderazgo de las cooperativas.

Un elemento clave en la historia de las pesqueríashasta 1997 fue la dura resistencia a los controles,lo que incluso suscitó protestas violentas en las is-las. La resistencia fue una respuesta al cierre com-pleto de las pesquerías de pepino de mar y de lan-gosta en 1992.

Hay ciertas evidencias de sobreexplotación del re-curso. Los pescadores compensan la disminuciónde captura por unidad de esfuerzo con un aumen-to en el esfuerzo para mantener su nivel de ingre-sos. Los riesgos importantes de las pesquerías sonla sobreexplotación del pepino de mar y la langos-ta, el peligro de la pesca industrial extensiva en

aguas más profundas, y la pesca ilegal e inciden-tal de tiburones. La pesca también ha sido unafuerza que atrae migración, mucha gente llegó aGalápagos a principios de los años 90 cuando co-menzó la pesca lucrativa del pepino de mar. Lapesca es una actividad riesgosa y los pescadoresreconocen la necesidad de conservar las reservaspor especie. Por otro lado, los pescadores quierenoportunidades de empleo alternativas, especial-mente para sus hijos, y están abiertos a involucrar-se con estrategias que les permitan abandonar lapesca y dedicarse a otras actividades.

5.8.1. LAS INSTITUCIONES DELMANEJO PESQUERO

Desde que la Reserva Marina de Galápagos fueestablecida como parte de la Ley Especial, la ac-tividad de la pesca dentro de las 40 millas náuti-cas de esa Reserva ha sido limitada a la pesca ar-tesanal. La pesca artesanal está definida en elPlan de Manejo. La pesca industrial no está auto-rizada por la Ley dentro de la Reserva. Única-mente los residentes permanentes que son miem-bros de las cooperativas están autorizados parap e s c a r.

Mediante los artículos 13 y 14 de La Ley Especialse creó la Autoridad Interinstitucional de Manejode la Reserva (AIM). Su rol es establecer un Plande Manejo para la Conservación y Uso Sustenta-ble de la misma, que define, permite y prohíbe lasactividades dentro de la Reserva, al mismo tiem-po que fija los detalles de las regulaciones de laspesquerías (calendario de pesca, volumen, tama-ño, especies y artes permitidos de pesca). Ta m-bién autoriza la investigación científica para elmejoramiento de las políticas de conservación ydesarrollo de las pesquerías. La AIM incluye a re-presentantes del gobierno, la comunidad de inves-tigación científica, los sectores de turismo y depesca. Las cuatro cooperativas de pescadores es-tán representadas por un integrante del sector. Noestá claro si esta persona representa exactamentela voluntad de la comunidad de pescadores. Deesta manera, es probable que los pescadores sien-tan que sus puntos de vista no estén representadosadecuadamente, a pesar de que tienen un repre-sentante en la AIM. Además, no todas las decisio-nes se toman por consenso y la AIM opera pormayoría de votos. El Plan de Manejo es coordina-

102.Fundación Natura y TNC (2000)a



72

do por el Parque Nacional y debe ser entregado alConsejo del INGALA para su aprobación.

De acuerdo al Plan de Manejo, las Islas Galápagosestán zonificadas para diferentes usos (Wilen et al2000). Se pueden distinguir tres zonas básicas: zo-nas de 'puertos', zonas de 'usos limitados' y zonasde 'uso múltiple'. Las zonas de uso limitado sonregiones costeras divididas en subzonas para la'protección y comparación', para usos extractivosy no-extractivos (pesca y turismo); las de manejoespecial sirven en cambio para la recuperación oexperimentación. En la zona de 'uso múltiple' es-tán permitidos tanto los usos extractivos como no-extractivos.

No hay zonas de reserva separadas para pesquerías,en parte porque no se tiene suficiente informaciónpara separarlas y por el costo de monitoreo paracontrolar una zonificación más específica.

La segunda institución relevante en el sector pes-quero es la Junta de Manejo Participativa (JMP)que organiza el proceso de participación. La JMPtoma las decisiones locales por consenso y envíaestas decisiones a la AIM para la decisión.

El tercer grupo de instituciones son las cuatrocooperativas de pesca. La Ley dice que es obliga-toria la participación en las cooperativas de todoslos pescadores locales. De 1999 al 2003 fue im-puesta una moratoria al ingreso de nuevos miem-bros a las cooperativas, después de su rápido cre-cimiento en 1998. Habría consenso entre las coo-perativas para extender indefinidamente la mora-toria de afiliación.1 0 3

Las cooperativas son las representaciones forma-les de los pescadores. En realidad, son entes polí-ticos. En principio, pueden crear sus reglamentosque se aplicarán a todos sus miembros. Por ejem-plo, las cooperativas pueden asignar la cuota pes-quera y fijar las embarcaciones para la extracciónde pepinos de mar. Las cooperativas no se encar-gan del mercadeo de pescado.

Actualmente las cooperativas no están fuertemen-te organizadas. Los representantes elegidos y queson enviados a la JMP y a la AIM no tienen el apo-yo completo de sus organizaciones, ni están auto-rizados para involucrarse en negociaciones a nom-

bre de los otros miembros, lo que hace que losprocesos de negociación sean escabrosos. Muchospescadores son miembros de las cooperativas úni-camente porque es un pre-requisito para el ejerci-cio de la actividad. Hay muy poca cooperaciónentre las cuatro cooperativas de pesca, a pesar deque tienen intereses comunes. Los líderes recono-cen la necesidad de coordinar y cooperar entre sípero sus miembros de base no siempre les apoyanen la gestión ni confían en ellos. En julio de 1999se estableció la Asociación de Propietarios de Em-barcaciones (operadores) como un intento de re-presentar a todos los pescadores.

Desde 1998 las cooperativas de pesca no han defen-dido de modo transparente los derechos de susmiembros de base, ya sea limitando la afiliación denuevos pescadores o protegiendo las pesquerías delos pescadores ilegales. Esto se explica parcialmen-te por la idea generalizada de que más miembros enla cooperativa equivalen a una mayor fuerza políti-ca local. Además, algunos piensan que si la presiónambiental aumenta, los pescadores no se veríanafectados pues vendrían a Galápagos ingentes fon-dos internacionales. De esa manera, su falta deatención a la conservación se ve reflejada en uncomportamiento estratégico. Finalmente, sus insti-tuciones habrían sido desarrolladas de modo inade-cuado si se piensa en la necesidad de proteger susintereses. Actualmente la migración de pescadoresestá siendo controlada y a medida que la comuni-dad de pescadores se autolimita y estabiliza, y la re-glamentación se aplica de modo efectivo y justo,sustentada por la Autoridad Interinstitucional deManejo y el Parque Nacional, se espera un desarro-llo significativo del sector.

El Director del Parque es el responsable de la coordi-nación para la preparación del Plan de Manejo, segúnla Ley Especial. El Parque se encarga de coordinar elmanejo, dar seguimiento al uso sustentable del recur-so e investigar en la Reserva Marina Galápagos. A d e-más planifica, administra y ejecuta las políticas .

La Ley Especial le asigna al Parque el poder parahacer cumplir las disposiciones relacionadas con laReserva Marina. El Parque se encarga de llevar elregistro de las embarcaciones pesqueras. La LeyEspecial determinó una moratoria para aumentar elnúmero de embarcaciones de pesca por 5 años, pe-ro los dueños de las embarcaciones registradas pue-den reemplazarlas con embarcaciones más grandeshasta un límite definido en el Plan de Manejo.



73

103.Comunicación personal con Franklin Zavala – Pescador deCristóbal, ex-presidente de la Cooperativa de Pesca de SanCristóbal.

La pesca en Galápagos está controlada principal-mente en los puertos marítimos, además de loscontroles de salida al continente por vía aérea. Elcontrol del comercio de pepinos de mar secos en-tre embarcaciones es más difícil en comparacióncon la exportación de langosta o pescado congela-do. Aquello ocurre debido al número elevado depuertos y oportunidades ilegales para exportar.

5.8.2. REGULACIONES A LAEXTRACCIÓN DEL PEPINODE MAR

El pepino de mar (disecado) es vendido principal-mente en el mercado asiático. La venta comenzó aprincipios de los 90 como un negocio muy renta-ble. Se puede extraer alrededor de 1.200 pepinosde mar por día/persona, quizás unos 10.000 en unajornada de 12 días. Todos los pescadores (los queson a tiempo completo y los de temporada) reco-lectan pepinos de mar. Hay más accidentes de bu-ceo asociados con la pesca del pepino de mar quecon la pesca de langosta. En 1999 una persona mu-rió y otras 29 fueron trasladadas a Guayaquil paratratamiento de descompresión. (Wilen et al 2 0 0 0 ) .

La pesquería de pepino de mar fue cerrada oficial-mente en 1992 y reabierta parcialmente en 1994luego de fuertes incidentes entre la población y elParque, autorizándose una temporada de tres me-ses y una cuota de captura límite de 550.000 indi-viduos. Esta pesquería se ha caracterizado por losconflictos y los casos repetidos de pesca ilegal. En1994, a pesar de la cuota definida, fueron extraí-dos alrededor de 6 millones de pepinos de mar,aún cuando la temporada fue cerrada antes de sutérmino.

Las regulaciones actuales son más complejas e in-volucran más participación de los pescadores. Laregulación de esta pesquería es de alto costo com-parada con las de otras pesquerías. En 1999, fueaplicado un sistema de monitoreo estricto. La coc-ción de los pepinos de mar está permitida en lasembarcaciones o en los puertos, pero el secado es-tá restringido a los puertos, lo que no siempre secumple. Las capturas son monitoreadas en lospuertos, pero se han comprobado casos de evasión

de esta regulación. En 1999 fueron establecidaszonas de no-extracción con la participación depescadores locales.

En el 2001, la Autoridad Interinstitucional de Ma-nejo fijó un límite de 4 millones de pepinos de marpara la temporada y se distribuyó una cuota indi-vidual por pescador. Las cuotas fueron definidaspara una sola temporada de pesca y asignadas porigual a todos los miembros de cooperativas sinconsiderar datos de captura histórica. Esto signifi-có que los pescadores a tiempo completo recibie-ran cuotas iguales a las de los pescadores a tiem-po parcial. Algunas cuotas fueron negociadas peroel mercado no funcionó de forma apropiada y hu-bo un remanente de cuotas no usadas. Algunospescadores piensan que pagaron un precio muy al-to por la cuota por la dificultad de evaluar ex anteel resultado de la pesquería.104 Actualmente algu-nos de los contratos de negociación de la cuota es-tipulan que el precio de la misma dependa del pre-cio comercial de la especie en el año. Como resul-tado de estos problemas, algunos pescadores noven favorable el sistema de cuotas individuales.

No se tiene certeza de que el sistema de cuotas in-dividuales sea aplicado en el futuro. Las tempora-das de pesca se siguen aplicando, pero estas sonmedidas referenciales sin fundamentos biológi-cos. La pesca ilegal aún sigue ocurriendo fuera dela temporada. Hasta 1999 la venta de pepinos demar era la actividad más rentable después de lapesquería ilegal de aleta de tiburón (Wilen et al2000). La pesquería del pepino de mar es cada vezmenos rentable en parte por la sobreexplotación,que sube los costos de extracción, pero ademáspor la competencia de México, que ha bajado losprecios internacionales.

5.8.3. REGULACIONES A LAEXTRACCIÓN DE LA LANGOSTA

Alrededor del 29% de los ingresos de los pescado-res de Galápagos proviene de la langosta (Wilenet al 2000). La captura de langosta requiere demás conocimiento puesto que los buzos necesitanconocer los lugares específicos donde esta especiese encuentra. El buceo es peligroso pero no en lamisma escala que la extracción de pepino de mar.Los buzos especialistas en langosta son bien paga-dos. A diferencia que los pepinos de mar, las lan-gostas deben ser congeladas para su comercializa-



74

104.Comunicación personal con Franklin Zavala.

ción. Las características de esta especie no permi-ten su venta en estado fresco y por tal razón, lamayor parte de la captura de langosta se vendecongelada. Alrededor de 600 pescadores de Galá-pagos serían capaces de recolectar langostas. Lareserva de langosta estaría aumentando posible-mente por influencia de eventos climáticos comoel fenómeno de El Niño; pero el tamaño está dis-minuyendo lo que sugiere que hay sobreexplota-ción del recurso.

Desde 1999 se implementó regulaciones a la cap-tura de langosta. Se empezó fijando una tempora-da de pesca de cuatro meses (anteriormente era de4-6 meses, usualmente desde julio a diciembre).Las fechas de la temporada han cambiado año trasaño debido a la duración de las negociaciones en-tre el Parque y los pescadores, mas no por razonesbiológicas. Hay restricciones en cuanto a la ex-tracción de individuos con tamaños mínimos decola (muy jóvenes) y de hembras en estado de re-producción; sin embargo, hay cierta flexibilidaden la captura de hembras reproductora con un ta-maño mínimo de cola. Desde 1997 se ha logradoacuerdos entre los pescadores y el Parque, relati-vos al monitoreo, la comercialización y los méto-dos de captura permitidos. El cumplimiento de lasregulaciones sobre los límites de tamaño y estadode las hembras ha aumentando desde 1997. Todaslas exportaciones deben ser registradas. El únicométodo legal para la captura de la langosta es elbuceo (sin SCUBA) sin uso de arpones, hecha deforma manual. No se usa trampas y no se autorizacapturarlas por la noche. Algunas zonas que anteseran de “protección” fueron incorporadas en 1999.En los últimos años no se ha cumplido el total decaptura permitida.

5.8.4. OTRAS REGULACIONESDE ESPECIES

LA PESCA BLANCA

La pesca blanca ha sido por décadas el pilar de lapesca de Galápagos. Últimamente su importanciacomercial es menor que la de la langosta, el pepi-no de mar y los peces oceánicos. La pesca blancase la realiza todo el año pero no tiene un nivel al-to de comercialización. La mayor parte de estapesca es recreativa y para consumo local. Embar-caciones de turismo capturan pescado fresco para

sus clientes, lo que no está autorizado por la LeyEspecial. Hay una planta procesadora en San Cris-tóbal que permite vender al continente; sin embar-go, no hay similares facilidades que ayuden a lacomercialización en las otras islas. La mayor par-te de los productos de esta pesquería es vendidapara el consumo local, los operadores turísticos yrestaurantes. En el período comprendido de enerohasta marzo se produce bacalao seco-salado parael feriado de Semana Santa en el continente. Ac-tualmente no hay mayor problema con la conser-vación de la mayoría de las especies de pescablanca, y esto se debe a las limitaciones tecnológi-cas que restringen su explotación y a las limitacio-nes de mercadeo. Una notable excepción, sin em-bargo, es el bacalao, que ha sido explotado por dé-cadas y cuyas poblaciones muestran signos clarosde disminución.

LA PESCA DE ALTURA

En el pasado Galápagos fue una fuente importan-te de la pesca industrial de atún, la misma que al-canzó un valor promedio anual de 8 millones dedólares antes de 1997 (CDRS –1999, citado enWilen et al 2000). El establecimiento de la Re-serva Marina tuvo un gran impacto pues excluyóa los pescadores industriales. Muy pocos pesca-dores locales tienen la capacidad para realizarpesquerías de especies pelágicas. En 1999, solotres embarcaciones estaban equipadas para la pes-ca de atún. En contraste, antes de 1998 alrededorde 16 embarcaciones industriales pescaban enforma regular en lo que ahora es la Reserva Ma-rina de Galápagos. Posiblemente algunos pesca-dores locales quisieran estar involucrados en estapesquería pero requiere un capital significativo ymayor experiencia.

5 . 9 . I M PA C TO A M B I E N TA L D EL A P E S C A

La sobreexplotación del recurso no es la únicacausa de impacto ambiental. La pesca median-te el palangre preocupa grandemente por suefecto en las aves y mamíferos marinos resulta-do de una pesca incidental. Hay métodos alter-nativos al palangre que no son usados en Galá-p a g o s .



75

La pesca ilegal continúa siendo un problematanto para especies comerciales como para lasvedadas. Particularmente, la pesquería de tibu-rón para aprovechar la aleta representa un granproblema ambiental. La pesquería de aleta de tibu-rón es extremadamente rentable, obviamente esuna actividad ilegal que experimenta aumentosconsiderables. Los tiburones son considerados unrecurso turístico y más que todo un indicador am-biental. Hasta ahora, el impacto de la pesca de ti-burón sobre el turismo en Galápagos ha sido limi-tado pues la mayor parte de la actividad ocurre enel norte y el oeste del archipiélago, zona donde laactividad turística es menor.

5.10.MIGRACIÓN Y PESCA

En el pasado, las oportunidades para realizar laactividad pesquera, especialmente durante losaños del boom de la pesca del pepino de mar, hansido los principales motores de la migración aGalápagos. La evidencia anecdótica sugiere queel impacto no es tan grande como se había creí-do. De hecho, hay buzos que vienen a pescar lan-gostas y pepinos de mar pero regresan a Salangoo a otra de las áreas importantes en el continentepara continuar con su actividad de pesca. Ellosno migran permanentemente.

A pesar de esto, la migración general ha tenidoun fuerte impacto sobre la pesca. Los buzos mi-grantes crean problemas a los buzos locales por-que tienen costos de subsistencia más bajos; puesellos no residen en Galápagos todo el año. A c-tualmente son ilegales pues no pertenecen a lascooperativas de pesca locales. La gente que mi-gra por las oportunidades en el turismo se cam-bia a la actividad pesquera durante la temporadadel pepino de mar, dado el bajo nivel de conoci-miento necesario para esa actividad y la alta ren-tabilidad de esa pesquería. En general, hay lacreencia que actualmente hay demasiados pesca-dores.

Por otro lado, una prohibición total de que nue-vas personas se involucren en la pesca tendría unefecto adverso en el desarrollo de las pesquerías.Los migrantes pueden llegar con buenos conoci-mientos de pesca y conservación del medio.Ellos pueden traer consigo conocimiento sobre

nuevas tecnologías, métodos innovadores de pes-ca, nuevos equipos e instrumentos, información dedónde comprarlos y cómo usarlos. También pue-den aportar con los conocimientos y contactos pa-ra la distribución y comercialización del produc-t o .1 0 5 Mientras la reglamentación de las pesqueríassiga siendo inadecuada, cualquier incremento en laeficiencia de la pesca, tales como mejoras en ladistribución y comercialización, conducirá a unamayor rentabilidad y por lo tanto, un mayor esfuer-zo pesquero, lo que sería perjudicial tanto en loambiental como económicamente.

5.11.RESUMEN

En esta sección se ha identificado el alcance y na-turaleza de los subsidios a las actividades econó-micas en Galápagos. Estos subsidios estimulan elaumento de la actividad económica y fomentan lamigración. En consecuencia, los subsidios entranen conflicto directo con los deseos de conservar elmedio natural de las islas.

En términos de regulación, y considerando que lamigración está fomentada por una reglamentacióninadecuada, se ha analizado dos actividades im-portantes, el turismo y la pesca, que tienen impac-tos directos e indirectos sobre el medio ambiente.Ambas están reguladas de varias formas por dife-rentes entidades. A pesar de esto, las externalida-des ambientales siguen existiendo. Es improba-ble que aquellos que trabajan en esas actividadestomen en cuenta la totalidad de los impactos sobreel medio ambiente, pues no están conscientes deltema ambiental, pero pueden hacerlo si las reali-dades económicas que ellos enfrentan entran enconflicto con la conservación.

Un sector que no ha sido abordado en este análisises el de investigación. Los impactos per cápita delos investigadores y trabajadores del área de con-servación en la economía local podrían ser mayo-res que los impactos per cápita del turismo y lapesca, ya que su nivel de salario es más alto que eldel residente promedio, y la mayor parte de su pre-supuesto se destina a sueldos de la gente local,



76

105.Entrevista con Enrique Ramos, enero del 2002.

que gasta localmente. Quienes están más identifi-cados con la conservación del medio ambiente po-drían también estar causando un impacto indirectosignificativo, que se podría reducir si se limita elnúmero de investigadores en Galápagos, o se com-pensa las externalidades asociadas a través de unaumento de la inversión en actividades de conser-vación. Las organizaciones de conservación debe-rían tomar en cuenta el impacto indirecto que cau-san y balancearlo con los beneficios que brindan.

En la siguiente sección se considerarán ciertas evi-dencias empíricas sobre los factores que impulsanla migración. La próxima sección propone y dis-cute varias aproximaciones para reducir la presiónambiental y la de la migración, manteniendo pre-sente las realidades políticas locales y tratando deasegurar el bienestar de la gente local.



77

6.1. HIPÓTESIS

A continuación se analiza las características de lasprovincias de las que proviene la gente que migraa Galápagos, y también de aquellas a las que emi-gra la población de Galápagos. Este análisis pro-porciona una idea de las cualidades de la genteque actualmente está migrando a Galápagos, masno identifica las causas de la migración. En la sec-ción 4.9. se discutió un modelo simple de migra-ción. La hipótesis que se maneja dice que la gentedecidirá migrar si su bienestar va a ser mayor enotro lugar, o de otra manera:

UiG (sueldoiG, comodidades o atributos especialesG)

> U iO (sueldoiO, comodidades o atributos especia-

lesO)

Donde el bienestar (U) de una persona dependedel sueldo que recibe y las comodidades asociadascon vivir en un lugar determinado. En esta sec-ción, se consideran las características que afectanel bienestar de una persona y que motivan que mi-gre a Galápagos. ¿La gente que migra a Galápagosproviene de provincias con altos niveles de espe-cialización laboral y son por lo tanto trabajadoresque demandarán sueldos altos? ¿Vienen esas per-sonas de provincias con peores condiciones de vi-da, o de provincias con condiciones de vida simi-

lares a Galápagos? Además, se consideran las ca-racterísticas de los lugares a dónde la gente de Ga-lápagos emigra. ¿La gente de Galápagos se dirigea lugares con mejores oportunidades de educa-ción, es decir mejores ingresos en el futuro?¿Tienden esas personas a emigrar a lugares concondiciones socioeconómicas similares a Galápa-gos? ¿Se van a lugares donde hay una demanda al-ta por trabajadores especializados?

Los factores teóricos que impulsan la migraciónfueron discutidos en detalle en la sección 4; a con-tinuación se analiza la evidencia empírica que lossustentan.

6.2. LA INMIGRACIÓN

Se supone que la gente migra a Galápagos atraídapor oportunidades de mejores sueldos, mayor co-modidad, mejores atributos del lugar y lazos fami-liares y comunitarios. Se supone también que lagente que migra a Galápagos por razones de em-pleo tendría una especialización que está en de-manda en las islas, es decir, en turismo, pesqueríase investigación científica. Se supone, además, quehay una mayor migración desde provincias con ni-veles más altos de educación. Es decir, se tendríauna relación positiva. También se supone que laeducación en cierto grado está correlacionada conuna mayor movilidad de la gente, lo cual tendría elmismo efecto. Sin embargo, como es más proba-ble que los trabajadores estén en las ciudades, es-te efecto estaría afectado en nuestro análisis por elalto número de gente sin educación que tambiénvive en las ciudades. Entonces, una vez que elefecto de esta variable sea controlado usando ladensidad poblacional, se espera una relación posi-tiva entre la inmigración y la educación (a su vezrelacionada negativamente con el analfabetismo).

También es probable que la inmigración ocurradesde provincias que tienen bajo empleo hacia lasde alto empleo, debido a que es probable que lagente obtenga empleo o mejores sueldos en esas


ANÁLISIS EMPÍRICO DE LOS FACTORES QUE IMPULSAN LA IMIGRACIÓN

78

6. ANÁLISIS EMPÍRICO DE LOS FACTORES QUEIMPULSAN LA MIGRACIÓN

áreas. De otra manera, a menor nivel de empleo enla provincia, es más alta la probabilidad de que lagente migre a Galápagos. Es decir, la inmigracióntendría una relación negativa con el empleo.

El empleo está correlacionado positivamente conla educación, es decir, a mayor nivel de educaciónmayor el nivel de empleo, de modo que la gentecon más educación tenderá a ser más móvil. Estonos lleva a suponer que, a mayor nivel de empleomás probabilidad de que la gente migre, un efectoopuesto al de la hipótesis de oportunidad de suel-do. Para mantener el supuesto de que es más pro-bable que gente migre de provincias con mayordesempleo, debemos controlar la variable movili-dad. Sin embargo, debido a que estamos midiendoal nivel de provincia, no podemos separar comple-tamente los efectos de la movilidad de los efectosde las oportunidades de trabajo. En consecuencia,los resultados serían inconclusos como productode estos efectos puestos.

La gente tiende a migrar hacia lugares con mayordensidad poblacional en comparación con aque-llos sitios desde donde partieron. La gente usual-mente migra hacia áreas con mayor empleo y conmejores oportunidades de aprendizaje, y esto esmás probable en las grandes ciudades (Glaeser yMaré, 2001). En el caso de Galápagos, la densi-dad poblacional es mucho más baja que el prome-dio nacional (Tabla 25) pero tiene muchas carac-terísticas similares a las ciudades, las que le hacenatractivo. Usualmente, áreas aisladas y poco habi-tadas tienen una demanda de mano de obra pocoespecializada y para los trabajos en agricultura.Galápagos tiene demanda de mano de obra espe-cializada, algo similar a la demanda de una ciu-dad. Esto nos lleva a suponer que más personasmigrarán a Galápagos desde las grandes ciudadesdebido a que las ciudades son una buena fuente delas habilidades requeridas en Galápagos. Así, seespera una relación positiva entre la densidad po-blacional y la migración a Galápagos.

Adicionalmente, Galápagos al igual que las ciuda-des, posee instalaciones atractivas como restau-rantes, y un alto nivel promedio de educación en-tre la población (independientemente de la calidadde esa educación). Es más probable que la gentese mude a lugares con similitudes culturales, lle-vándonos nuevamente a suponer una relación po-sitiva entre densidad poblacional e inmigración.

Otro factor que impulsa la migración es el efectode los atributos especiales que pueda tener un si-tio específico. Es menos probable que la gente mi-gre hacia lugares donde los atributos o condicio-nes sociales son peores. En general, esperamosque la gente se mude desde provincias con peoresatributos hacia lugares con mejores comodidadesy características, mejorando así los atributos dis-ponibles para ellos en tal lugar. Por ejemplo, luga-res con mejores servicios de salud, menos pobre-za, menor violencia e inseguridad recibirían másgente que viniera de provincias más pobres, conmenor número de profesionales de la salud, mayordesnutrición infantil y alta violencia social. Así,habría una relación negativa entre el número deprofesionales de la salud y la inmigración, y unarelación positiva entre la desnutrición infantil yviolencia social con la inmigración. Sin embargo,es posible que no podamos comprobar empírica-mente esto debido a la movilidad reducida de lagente más pobre y menos educada. Si se pudieracontrolar la variable movilidad podríamos esperaruna relación positiva entre pobreza y/o atributosinferiores y la inmigración en Galápagos. Sin em-b a rgo, no se puede controlar completamente la mo-vilidad al medirla en el ámbito provincial, lo cualnos llevaría a resultados empíricos inconclusos.

Los subsidios pueden también reflejar lacalidad/cantidad de atributos especiales disponi-bles en una provincia. En el caso de Galápagos,los subsidios relativamente altos se reflejan enmejores atributos, lo que nos lleva a pensar quela migración fluye desde bajos a más altos subsi-dios, es decir, que hay una relación positiva entreinmigración y subsidios. Sin embargo, provin-cias más pobres con peores atributos y comodi-dades pueden atraer también altos subsidios puesson menos autosuficientes, lo que nos lleva aconcluir lo opuesto. De esta manera, esta medidapuede también llevarnos a resultados empíricosno concluyentes.

Se supone que la gente migre a provincias que tie-nen similares estilos de vida, costumbres y habili-dades, atributos comparados con aquellos de don-de provienen. Las áreas costeras tienen más simi-litudes con Galápagos que otras áreas interiores enel Ecuador continental. La evidencia anecdóticasugiere que mucha de la inmigración a Galápagoscorresponde a pescadores. Si esto fuese verdad,esperaríamos que la gente migrara más desde pro-



79

vincias costeras del Ecuador que desde el interior,siempre y cuando otros factores sean controlados.La gente en las provincias costeras tiene tambiénmás acceso a Galápagos por medio de embarcacio-nes que les permiten mudarse más fácilmente. Es-to también se traduce en una relación positiva en-tre la ubicación cercana a la costa y la inmigración.

Por lo general, es menos costoso mudarse a luga-res más cercanos. La única vía de transporte a Ga-lápagos es el transporte aéreo. Así, es muy proba-ble que la gente se mude más desde lugares queestán más cercanos a los aeropuertos de Quito yGuayaquil.

Por último, es más probable que la gente se mudehacia lugares donde tienen familiares y otros lazossociales con la comunidad. En este estudio nos fueimposible probar esta hipótesis con los datos dis-ponibles ya que no se pudo separar el efecto de lared de conexiones con la comunidad, de otros fac-tores que hacen más atractiva la migración. Por lomismo, no se puede concluir si la gente se muda aGalápagos porque tiene una buena red de conexio-nes allí, o se muda a los mismos lugares donde tie-ne familiares, o simplemente porque los lugares alos que se muda son similares y por lo mismo másatractivos.

6.3. LA EMIGRACIÓN

El flujo de gente que deja Galápagos son trabaja-dores que emigran a lugares donde tienen mejorestrabajos o diferentes a los disponibles en las islas,gente joven que se muda en busca de educación, oque emigra por preferencias personales o de esti-los de vida.

Se supone, además, que es más probable que lagente que deja Galápagos se mude a provinciascon más alto empleo, y mejores oportunidades desueldos. Así, se espera una relación positiva entrela emigración y la actividad económica. La gente

que se muda para especializarse se iría a lugaresdonde puedan ganar conocimientos a través de lainteracción con gente mejor educada, es decir, aprovincias con más altos niveles de educación, loque nos hace suponer una relación positiva entreemigración y educación. Generalmente, la densi-dad poblacional es una fuente poderosa de atrac-ción de emigrantes, pues refleja oportunidades deempleo y educación que son más disponibles enlas ciudades densas. Así, sería más probable que lagente se mude a provincias con densidad pobla-cional más alta.

La gente no emigraría a lugares con peores atribu-tos, comodidades y condiciones sociales. En con-secuencia, esperaríamos una mayor probabilidadque se mudaran a lugares con mejores condicioneseconómicas. Esto significa que probablementeemigrarían a provincias con menor desnutricióninfantil y menor criminalidad. Al igual que con lainmigración, se espera que los niveles de subsi-dios produzcan resultados inconclusos.

Es más probable que la gente migre a lugares quetengan costumbres y demanda de especializacio-nes similares a las de los lugares de donde provie-nen. Así, sería más probable que la gente de Galá-pagos emigre a provincias costeras debido a las si-militudes culturales, de estilo de vida y trabajo.

También es más probable que la gente emigre aprovincias más cercanas ya que esto involucra unmenor costo de mudanza y también similitudesculturales. La cercanía puede pensarse en términosde accesibilidad. A Galápagos se accede por víamarítima (carga) y por vía aérea (personas y car-ga), de modo que es más probable que la gente quedeja Galápagos se mude a provincias costeras oaquellas que están cercanas a Guayaquil y Quito.

Tal como en la inmigración, con los datos dispo-nibles no se pudo separar la red de efectos causa-les de similitud coincidental, de aquellos efectosde similitud de preferencia y por lo tanto, no sepudo analizar el efecto de red.



80

Inmigración = Población que salió desde la provincia en los últimos 5 años /población total de esa provincia.

Emigración = Población que llegó a la provincia en los últimos 5 años / poblacióntotal de esa provincia.

6.4. EL MÉTODO

El análisis aplicado consistió en la aplicación dedos regresiones lineales simples agrupadas por elmétodo de los cuadrados mínimos, donde para ca-da observación se mide el nivel de provincia encada año y se ajusta al tamaño poblacional de ca-da provincia. Las variables dependientes son in-migración y emigración, que fueron calculadascomo la tasa de la población de la provincia deorigen y destino respectivamente.

Como variables explicativas se consideran: em-pleo, niveles de educación, pobreza, salud, crimina-lidad, subsidios, y densidad poblacional. (Tabla 25)

Para el análisis de la migración hacia Galápagosse considera las características de la provincia des-de donde ocurrió la migración, comparadas conlas de Galápagos.106 Al considerar la emigracióndesde Galápagos, se usaron las características de

la provincia hacia donde ocurrió la migración re-lativas a las características de Galápagos.

Características relativas = Características de laprovincia – Características de Galápagos

Se incluyó el tiempo como una variable explicati-va, creando una variable de ocurrencia para cadaaño. Esta fue creada para controlar los cambios enla presión de la migración en el tiempo como re-sultantes de factores que no podemos medir.

Las correlaciones se muestran en la Tabla 26 y lascaracterísticas de Galápagos comparadas con lasdel Ecuador continental están en la Tabla 27.

La inmigración y emigración de provincias, y losdatos poblacionales fueron tomados de los censos



81

106.Esto no tiene influencia sobre el nivel de significancia de larelación. Solo cambia la constante de manera que puede serconsiderado como una normalización de los datos.

nacionales de 1974, 1982, 1990 y 1998. Sin em-bargo, los datos de emigración están únicamentedisponibles para 1974, 1982, y 1990. Por lo tanto,hay un total de 36 observaciones para el análisisde inmigración y 27 para el análisis de emigra-ción.

Los efectos de oportunidad salarial fueron repre-sentados usando una medida de actividad econó-mica de la provincia, esto es, la PEA / PoblaciónTotal x 100 (porcentaje de la población económi-camente activa con respecto a la población total).

Para probar el efecto de la educación o las carac-terísticas de especialización de las poblaciones, seconsideró el analfabetismo, el promedio de añosde colegio cursados y el número de estudiantesuniversitarios graduados. La tasa de analfabetismousada representa el porcentaje de analfabetismode la población. El número de estudiantes univer-sitarios graduados se midió como porcentaje de lapoblación mayor a los 6 años de edad.

Como efectos de los atributos especiales se consi-deraron la pobreza, disponibilidad de servicio desalud, criminalidad y subsidios. La tasa de desnu-trición infantil se usó como una medida de la po-breza y se midió como porcentaje de los niños me-nores de 5 años de edad. Para la salud se usó el nú-mero de profesionales de la salud como un por-centaje de la población. Para la criminalidad se to-

mó en cuenta el número de homicidios por100.000 personas. Los subsidios fueron represen-tados usando la relación entre los ingresos muni-cipales provenientes de fuentes locales respecto algasto municipal total.

La actividad económica, el analfabetismo, el nú-mero promedio de años cursados en el colegio y elnúmero de graduados universitarios provienen delos Censos Nacionales de 1974, 1982 y 1990. Losvalores fueron extrapolados hasta 1998 para serusados con los datos de inmigración. La desnutri-ción infantil y el número de profesionales de la sa-lud se obtuvo del SIISE (Versión 2.0 – 2001), da-tos que están disponibles a partir de 1990. Los da-tos de homicidios solo están disponibles para1999 y su fuente es CORDES (Padilla 2001). De-bido a la falta de datos para otros años, estas va-riables fueron consideradas constantes en el tiem-po. Los datos de subsidios corresponden a 1990 y1996. Se asumió la tasa promedio de estos dosaños como constante en el tiempo. La fuente co-rresponde a la sección Gestión Municipal, de labase de datos ODEPLAN (2000).

Se creó una variable indicadora de ocurrencia pa-ra analizar si una provincia está ubicada en la Cos-ta o no, y de ese modo reflejar las similitudes cul-turales entre las áreas costeras y Galápagos. Tam-bién se consideró la distancia de viaje a Galápagos



82

como una variable explicativa. La mayoría de lagente viaja desde sus provincias a las dos ciudadesmás importantes: Guayaquil y Quito, y de ahí aGalápagos. Por esta razón, se usó la distancia deestas dos ciudades a Galápagos como la medida dedistancia. Para estudiar los efectos de la ciudad, seutilizó como indicador la densidad poblacional decada provincia, que fue calculada según datos depoblación y área de la provincia.

En general, se observa que los indicadores deoportunidades económicas y los atributos y como-didades locales son mejores en Galápagos que enel resto del Ecuador, lo que hace a Galápagos unlugar atractivo a donde migrar.

6.5. ALGUNOS RESULTADOS

6.5.1 LA INMIGRACIÓN

La Tabla 27 muestra los resultados del análisis deregresión usando la inmigración como variabledependiente. El bajo número de observacionesrestringió severamente el número de variables quese podía probar simultáneamente. Por consiguien-te, se muestran únicamente los resultados de rela-ción significativa.

De todas las mediciones de habilidades/educa-ción, tan solo el analfabetismo dio como resultadouna regresión significativa. Se encontró una rela-

ción negativa entre el analfabetismo y la inmigra-ción (Tabla 28, columna uno) lo que indica que amayor analfabetismo en una provincia, menor esla probabilidad de que la gente de allí migre a Ga-lápagos o, por el contrario, a menor analfabetismoen la población es más probable que la gente mi-gre a Galápagos. El efecto de mayor movilidad dela gente más educada parece dominar el efecto deldeseo de la gente de mudarse desde provincias conmenor nivel de educación hacia provincias conmayor número de gente educada.

Al analizar los efectos de oportunidad de los in-gresos económicos no se observó una relación sig-nificativa entre la migración a Galápagos y la ac-tividad económica. Esto se mantuvo aún despuésde controlar los efectos de la densidad poblacionalo de la especialización usando cualquiera de lasmedidas de educación. Por lo tanto, no hay evi-dencia que sugiera una mayor probabilidad de quemigre la gente a Galápagos desde las provinciascon un alto desempleo.

La segunda columna de la Tabla 28 muestra los re-sultados del análisis de regresión entre la densidadpoblacional y la inmigración. El coeficiente dedensidad poblacional es positivo, lo que sugiereque hay una probabilidad más alta de que gentemigre a Galápagos desde provincias con una altadensidad poblacional, es decir, desde grandes ciu-dades.

La tercera columna indica los resultados de la re-gresión entre el número de profesionales de la sa-lud y la inmigración, que dio como resultado un



83

coeficiente negativo, lo que sugiere que a mayornúmero de profesionales de la salud, menor es laprobabilidad que la gente inmigre a Galápagos.Esto es consistente con el efecto de los atributosespeciales; hay una mayor probabilidad de que lagente se mude a provincias con mejores serviciosde salud mejorando así su nivel de comodidad.

Los otros efectos de atributos especiales analiza-dos fueron la desnutrición infantil, los homicidiosy subsidios. Al controlar la densidad poblacional yel número de profesionales de la salud, encontra-mos una relación negativa significativa entre ladesnutrición infantil y la migración a Galápagos

(tercera columna). Esto indica que a mayor tasa depobreza, es menor la probabilidad de que alguienmigre de esa provincia a Galápagos. En este caso,el efecto de los atributos especiales es afectadopor el efecto de la movilidad. Es decir, la gente esmenos móvil en áreas con alta desnutrición infan-til, y por ende, es menos probable que se mude alugares con mejores condiciones sociales y atribu-tos especiales.107



84

107.Nos preocupó que la regresión podría estar dominada por lasdos provincias más grandes. Sin embargo, cuando excluimoslas dos provincias grandes, la relación se mantuvo.

No se encontró una relación significativa entre loshomicidios y los subsidios con la inmigración.

No se detectó una relación significativa entre lainmigración y la ubicación cercana a las costas,aún cuando se controló la densidad poblacional, laaccesibilidad usando la distancia desde los aero-puertos principales, y la actividad económica. Porlo tanto, no hay un parámetro que sugiera una ma-yor probabilidad de que la gente migre a Galápa-gos desde localidades costeras.

La regresión entre la distancia, como medida deaccesibilidad, y la inmigración dio un resultadopositivo significativo (cuarta columna). De estamanera, hay una probabilidad alta de migración aGalápagos desde las provincias más cercanas. Sinembargo, esto reflejaría únicamente la correlaciónentre ‘distancia’ y ‘densidad poblacional’.

Cuando el tiempo fue controlado usando una va-riable de ocurrencia, el efecto significativo de lasvariables explicativas desapareció, sin embargolos coeficientes de las variables bajo la regresiónse mantuvieron iguales. Esto quiere decir que lapérdida de significancia se debe a un aumento enel número de variables más que a una falta de re-

lación entre las características poblacionales con-sideradas y la inmigración en el tiempo. Por últi-mo, la quinta columna muestra la relación entre eltiempo y la inmigración. Los coeficientes aumen-tan con el tiempo hasta 1998; luego disminuyenlevemente.

6.5.2. LA EMIGRACIÓN

La Tabla 29 muestra los resultados de las regresio-nes usando la emigración como variable depen-diente. Solamente se muestran los coeficientessignificativos debido al pequeño tamaño de lamuestra.

El empleo fue significativo como variable expli-cativa luego de controlar la pobreza, usando la va-riable desnutrición infantil (primera columna). Es-to indica que hay una mayor probabilidad de quela gente emigre de Galápagos a lugares con mayoractividad económica, cuando el impacto de la po-breza se mantiene constante. Estas variables estánlevemente correlacionadas en forma positiva.

Cuando se controló la variable de tiempo, ningunade las variables explicativas de la educación por sí



85

sola produjo un resultado significativo. Cuando laaccesibilidad también fue controlada, usando ladistancia desde los principales aeropuertos, el nú-mero de años de colegio cursados dio un resultadopositivo significativo. Por lo tanto, a nivel más al-to de educación en una provincia, mayor es la pro-babilidad de emigrar hacia allá. Esto se puede veren la segunda columna de la Tabla 29.

La regresión entre la emigración y la densidad po-blacional como variable explicativa no dio un re-sultado significativo, sugiriendo que no necesaria-mente es más probable que la gente migre a luga-res donde se concentra una mayor población, esdecir a las ciudades.

Al considerarse los efectos de los atributos espe-ciales, se encontró una relación negativa significa-tiva entre la desnutrición infantil (como medida dela pobreza) y la emigración, cuando se controló ladistancia y el tiempo (ver tercera columna). Estosugiere que a mayor tasa de desnutrición infantil,manteniendo todas las otras variables constantes,menor es la probabilidad de que alguien emigredesde Galápagos hacia esa provincia.

No se detectó una relación entre la tasa de homi-cidios y la emigración, o entre los subsidios y laemigración. No hay evidencia que sugiera unamayor probabilidad que la gente emigre a áreascon menor criminalidad, o a áreas con mayoressubsidios.

No se encontró una relación significativa entre laemigración y las similitudes culturales medidassegún la ubicación cercana a las costas. Esto secomprobó después de controlar los efectos de laciudad usando la densidad poblacional. No haynada que indique una mayor probabilidad de quela gente emigre a provincias costeras.

Al analizar los efectos de la variable accesibilidad,la consistencia de un coeficiente negativo para ladistancia en todas las regresiones en la Tabla 28sugiere que es más probable que la gente emigre aprovincias más cercanas a los principales aero-puertos, es decir, a provincias que son más accesi-bles.

En estas regresiones las variables de ocurrenciapara cada regresión fueron positivas y aumentaronen el tiempo, o sea, la emigración se incrementócon el tiempo.

6.5.3. RESUMEN

• Es más probable que la gente migre a Galápa-gos desde provincias con baja tasa de analfabe-tismo, alta densidad poblacional, bajo númerode profesionales de la salud, baja desnutricióninfantil, y desde provincias que están más ac-cesibles. El analfabetismo tiene dos efectos: laremuneración está relacionada con la especia-lización y la movilidad. A menor tasa de anal-fabetismo hay más gente especializada (pro-medio) en la población, por lo tanto, más altasson las probabilidades de que tenga especiali-zación, lo que corresponde a la demanda labo-ral en Galápagos, y a que sean más móviles.

• La relación positiva con la densidad poblacio-nal refleja, por un lado, la disponibilidad de lostipos de especializaciones laborales que de-manda Galápagos; y por otro, las similitudesculturales entre Galápagos y las ciudades.

• La relación negativa con el número de profe-sionales de la salud sugiere un efecto de losatributos especiales, donde es más probableque la gente migre a lugares con mejores servi-cios de salud.

• La relación negativa con la desnutrición infan-til sugiere un efecto de movilidad, donde lagente es menos móvil en lugares con mayor ni-vel de pobreza.

• En contraste con la inmigración, es más proba-ble que la gente de Galápagos emigre a provin-cias con tasas más altas de educación, especia-lización y menor desnutrición infantil.

• La gente deja Galápagos buscando mejoresoportunidades de educación y capacitación, nodisponible en las islas.

• Es poco probable que la gente de Galápagosemigre a lugares con alta desnutrición infantil,o más pobreza, pues esto representaría una dis-minución en sus comodidades sociales.

• También es probable que emigre a provinciascon actividad económica más intensa, lo querepresenta mejores oportunidades de aumentarsus ingresos, y a lugares cercanos a Quito yGuayaquil, las ciudades que disponen de los ae-ropuertos que conectan al Ecuador continentalcon Galápagos.



86

El objetivo general de este estudio es encontrarpolíticas que:

• Protejan y mejoren el medio ambiente único deGalápagos.

• Promuevan el bienestar humano en generalmediante el mejor uso posible de los recursosnaturales en Galápagos.

• Promuevan el bienestar de los residentes de lasislas a fin de ganar su apoyo activo al desarro-llo sustentable que recompense sus esfuerzos.

En este estudio se incluye políticas que garanticenun bienestar neto para el Ecuador, país que no tie-ne suficiente capital para subsidiar los beneficiosambientales globales en gran escala. Creemos quehay muchas oportunidades para implementar bue-nas políticas que beneficien a todos y no solo fa-vorezcan a ciertos grupos.

Cualquier regulación efectiva debe involucrar a lapoblación local, ya que es ella quien necesaria-mente implementará la regulación y la hará cum-plir.A menudo, es la población local quien tiene lainformación más completa sobre los detalles quehacen efectiva una política. Las políticas deberíanser diseñadas para minimizar conflictos. Éstas de-ben ser simples, de modo que las buenas ideas nofracasen al llevarlas a la práctica. Es más difícil demanipular a las regulaciones simples, pues sonmenos vulnerables al mal uso. Las políticas debentomar en cuenta las limitaciones de las capacida-des personales e institucionales de una pequeñacomunidad en un país en vías de desarrollo.

Anteriormente se ha analizado las fuentes de de-gradación ambiental más importantes en Galápa-gos y las causas y efectos de la migración a las is-las, así como los problemas que pueden causar laslimitaciones a la migración en el mercado laborallocal, y cómo éstas pueden ocasionar pérdidaseconómicas y sociales significativas, estimularpresiones y provocar el derrumbe de la Ley Espe-cial. Se ha analizado también las distorsiones quetrae consigo la migración excesiva. Estas seccio-nes fueron elaboradas con la intención de profun-dizar el entendimiento de las raíces de los proble-

mas que enfrenta Galápagos. Así mismo, permitenpredecir futuros problemas e identificar probablesmedios para minimizar y evitar estos problemas.

El presente análisis sugiere que la Ley Especialpuede tener fuertes efectos positivos sobre el me-dio ambiente y que de hecho crea una infraestruc-tura útil para aquello. Sin embargo, la Ley Espe-cial también genera per se problemas y debe sercomplementada con otros esfuerzos adicionales.Sin esos esfuerzos que mejoren la regulación, lossueldos locales de algunas ocupaciones subiránfuertemente presionando a favor de la migraciónilegal y socavando la aplicación de la Ley. Tam-bién los precios locales subirán agravando el re-sentimiento local y creando mayor desigualdadsocial, pues solo algunos grupos se benefician desalarios y precios más altos. La escasez de fuerzalaboral especializada se intensificará limitando eldesarrollo de la economía local y particularmentede algunos sectores claves, como el turismo. Estollevará a una pérdida de beneficios económicostanto para la gente local como del Ecuador en con-junto. La falta de un flujo de gente hacia y desdeGalápagos probablemente creará estancamientosocial.

El control de la población es solo una parte de unaestrategia efectiva de protección del medio am-biente. El impacto ambiental puede ser desacele-rado al limitar los movimientos de población, pe-ro no es tratado adecuadamente. Las actividadeseconómicas que continúan en Galápagos no nece-sariamente minimizarán el impacto ambiental. Elflujo de gente entre las islas podría intensificar elimpacto ambiental, aún manteniendo la poblaciónconstante. De cualquier modo, la Ley Especialcontrola la migración pero no la población total.Una política efectiva necesita tratar cuatro interro-gantes: ¿Cuánta gente habita en las islas? ¿Quié-nes son? ¿Qué hacen? ¿Cómo lo hacen? Distintaspolíticas deben tratar estas interrogantes y se po-drían complementar mutuamente.

La Ley Especial fue el primer paso. Este marco le-gal proporcionó las bases sobre las cuales puedenser construidas otras políticas. En esta sección, se


EL MANEJO DE LAS RELACIONES ENTRE MIGRACIÓN Y AMBIENTE EN GALÁPAGOS

87

7. EL MANEJO DE LAS RELACIONES ENTREMIGRACIÓN Y AMBIENTE EN GALÁPAGOS

agrupan las potenciales políticas complementariasen cuatro grupos:

1. Políticas que controlan directamente la población.

2. Políticas que reducen la presión de la migraciónque se origina directamente por los subsidiosgubernamentales.

3. Políticas que reducen el exceso de la presión demigración poblacional y los efectos ambienta-les adversos generados por una deficiente re-gulación de las actividades económicas, inclu-yendo el turismo y las pesquerías.

4. Políticas que mitigan directamente los efectosambientales de las actividades económicas, elcrecimiento poblacional y los efectos adversosdel control de la migración.

Esta sección incorpora además las proposicionesclaves hechas por otros estudios, como el InformeMIGAMA, los aportes de la Estación CientíficaCharles Darwin y de otras instituciones y gruposlocales. En la mayoría de los casos no se identificalas fuentes de las ideas, pues muchas de ellas se so-breponen y comparten entre los grupos. Ta m b i é nse incluye nuevas ideas que emergen del análisisrealizado en este estudio. Se delinea cada políticay se discute su posible efectividad para lograr lastres metas indicadas al inicio de esta sección. A lmismo tiempo, se plantea los posibles efectos nodeseados que pudieran generar esas políticas.

7.1. POLÍTICAS DE CONTROLD I R E C TO DE P O B L A C I Ó N

7.1.1. MEJORAMIENTO DE LOSSISTEMAS DE CONTROLMIGRATORIO

Actualmente hay dos problemas con el control mi-gratorio de la población de Galápagos. Primero,aún no se aplica severamente la Ley Especial a finde evitar la entrada ilegal de personas. Segundo,cuando el control migratorio es fuerte puede crearproblemas en los mercados laborales y distorsio-nes que bajan el bienestar y crean conflictos. Al-gunos de estos síntomas ya han sido observados amedida que aumenta el control.

Una política obvia es asegurarse que los controlesde migración incluidos en la Ley Especial real-mente se cumplan. En la sección 2 se discutió losesfuerzos y posibles estrategias futuras para lograresto. Para que los controles de la migración seanexitosos deben ser capaces de dar seguimiento alas personas que entran a Galápagos y que debensalir, así como a su estatus legal de residencia.También es necesario tener capacidad para contro-lar efectivamente la entrada y permanencia ilegalde los/las migrantes. Si se decide que el control dela migración sea más flexible, esta deber ser unapolítica continua y no simplemente un tipo de con-trol coyuntural.

En términos de flexibilidad del control migratorio,para evitar efectos adversos se debe pensar en suspropósitos principales. El control de la migracióndebe ser una parte esencial del control total de lapoblación y del control de la entrada de bienes ypersonas con sus riesgos ecológicos asociados.Podría no ser necesario evitar totalmente la migra-ción, sin embargo, hay que frenar el crecimientopoblacional y controlar el nivel de entrada de bie-nes y personas.108

El control de la población podría lograrse a travésdel aumento de la emigración, la disminución de lastasas de crecimiento natural de la población, y unamigración más reducida. Algunos han sugerido queGalápagos podría absorber un crecimiento de la po-blación equivalente al 2.5-3%.1 0 9 La capacidad deGalápagos para absorber nuevas personas en formasostenible dependerá claramente del nivel de im-pacto por persona. Esto representa una variable dela calidad de los sistemas de cuarentena, la planifi-cación regional y otras reglamentaciones locales, locual se discute en las siguientes secciones.

Una decisión clave es el nivel de crecimiento po-blacional que el sistema desea alcanzar. Actual-mente este nivel no está especificado, sino deter-minado indirectamente por el número de permisosde residencia temporal otorgados, el crecimientonatural (nacimientos menos defunciones), y el sal-do entre inmigración y emigración de residentespermanentes.



88

108.Incluso estos objetivos son de mediana importancia. Lo priori-tario es la protección del medio ambiente y el bienestarhumano.

109.Se habla generalmente de estos porcentajes como migración,sin embargo, nuestra sospecha es que se trata de un incrementode población alrededor de este nivel.

Al fijar un nivel de crecimiento poblacional se ge-neran tres problemas. Primero, si se va a permitirla entrada de algunas personas adicionales comoresidentes temporales, ¿a quiénes se permitirá laentrada y mediante qué proceso? Segundo, ¿cómopodría ser fomentada y favorecida la emigración?Tercero, ¿puede ser reducido el crecimiento natu-ral de la población? Una mayor emigración y unbajo crecimiento natural permitirían sin duda unmayor flujo de residentes temporales.

7.2. SISTEMASDISCRECIONALES DECONTROL DE RESIDENTESTEMPORALES

El actual sistema de entrada a Galápagos de traba-jadores temporales se basa en un modelo similar alde las visas de trabajo que aplica Estados Unidosa los inmigrantes extranjeros. En efecto, un em-pleador debe patrocinar al empleado contratado ydemostrar que le es imposible emplear una perso-na local para hacer ese mismo trabajo.

Un sistema alternativo de control de la inmigra-ción comúnmente usado en diferentes países es el“modelo de puntaje". A las distintas característicaspersonales tales como ocupación, educación, si-tuación económica y edad se les asigna un punta-je basado en las necesidades percibidas del país olugar de recepción, y solo se permite la entrada alos inmigrantes potenciales con alto puntaje.

Las ventajas de este sistema son: los criterios parapermitir la entrada son transparentes. La entradano depende de la habilidad del empleador o patro-no para usar el sistema de inmigración. Los crite-rios pueden ser revisados periódicamente con unproceso definido de evaluación de necesidades lo-cales. Las desventajas son que en un mercado la-boral tan pequeño como el de Galápagos, la esca-sez de mano de obra especializada es extremada-mente específica y es improbable que los criteriosgenerales puedan estar acordes con la mano deobra especializada que los empleadores necesitan.Es extremadamente difícil anticipar las necesida-des de cualquier mercado laboral aún en el muycorto plazo. La capacidad de responder al aumen-to de las necesidades de mano de obra especializa-da es una parte esencial de cualquier sistema.

Un sistema intermedio podría involucrar líneas di-rectrices generales de los tipos de personas que seconsideran indispensables, esto acoplado con elactual sistema de postulaciones de los empleado-res para casos específicos. Cada año el INGALApodría reportar las características de aquellos ca-sos de permisos temporales concedidos con rela-ción a las directrices. Este sistema entregaría in-formación útil y mejoraría la transparencia del sis-tema, asegurando que algunos grupos no abusendel sistema en su beneficio propio, o por el contra-rio, no queden fuera. El sistema intermedio podríatambién sugerir áreas donde una mayor educaciónlocal pudiera suplir las necesidades de trabajado-res temporales si algunos trabajos y mano de obraespecializada son consistentemente requeridos enlos permisos temporales.

Estos sistemas requieren de procesos burocráticospara evaluar cada postulación de residencia tem-poral. Esto involucra a los empleados de serviciopúblico en procesos discrecionales. Cualquier de-cisión basada en una evaluación discrecional quepueda conferir beneficios económicos considera-bles tanto al migrante como al empleador, para de-jar entrar a las personas y satisfacer las necesida-des de amistades y familiares, invita a la corrup-ción. Además, puede estar sometida a los prejui-cios de los funcionarios locales, que pueden tenerideas o intereses específicos en relación con lasnecesidades de capital humano en Galápagos. Lapresión política local también puede ser ejercidapara aumentar la entrada de ciertos tipos de perso-nas o limitar la entrada de otras. Inevitablemente,este proceso requiere mucho tiempo, lo cual pue-de ser costoso para los empleadores.

Otras dos formas de abordar el problema harían alproceso mucho más simple y casi desprovisto dejuicio discrecional, al forzar a los empleadores atomar decisiones sobre cuáles son los recursosque ellos realmente necesitan, y a los potencialesmigrantes a tomar decisiones acerca de si quierenrealmente ir a Galápagos considerando el verda-dero costo involucrado en la inmigración. Un “im-puesto” como instrumento de esa política fija unprecio para la entrada pero no fija el número de in-dividuos que ingresan. Este impuesto sería utiliza-do principalmente para los residentes temporales.Otra forma de abordar el problema sería medianteun “sistema de permisos negociables” que fija unameta para la población total pero no fija el precio



89

de la entrada. Este último podría ser utilizado pa-ra los residentes temporales y/o permanentes.

7.3. SISTEMA DE IMPUESTOSA LOS RESIDENTESTEMPORALES

Un problema subyacente con los residentes tem-porales radica en que cada una de esas persona su-ma presión al ambiente y a la infraestructura local.Sería deseable limitar los permisos de residenciatemporal a aquellos migrantes cuya contribuciónsea mayor que el costo social y ambiental queellos mismos ocasionan. La pregunta clave es ¿có-mo racionar la entrada de residentes temporales alas Islas Galápagos?

Una solución sería determinar el costo ambientaly social de una persona adicional por año y reque-rir que cualquier residente temporal pague esecosto, en cuyo caso optarán por entrar a Galápa-gos solo quienes tienen una oportunidad de traba-jo que cubra un ingreso más alto que la tasa im-puesta, o si obtienen un valor personal adicionalpor vivir en Galápagos. De esta manera, la distor-sión se corregiría y entraría el número y la combi-nación óptima de personas.

El nivel de la carga también necesita cambiar en uncierto plazo, a fin de reflejar los cambios de los cos-tos ambientales y el nivel de los servicios que bene-ficiarán al nuevo migrante. Si se mejoran los siste-mas de cuarentena y de planificación para la utili-zación del suelo, el costo ambiental por persona se-rá más bajo y quizá el impuesto podría ser tambiénmás bajo. Por el contrario, si el número de residen-tes permanentes aumenta en un cierto plazo y lapresión sobre el ambiente también se incrementa, eldaño ambiental causado por una persona adicionalpodría elevarse. Si los subsidios a los residentes deGalápagos (Sección 5.2) se reducen, o se hacen me-nos accesibles a los residentes temporales, el costosocial que una persona adicional impone bajará y elimpuesto podría también disminuir.

Más que confiar simplemente en el impuesto co-mo mecanismo de control, se podría aplicar tam-bién algunas protecciones básicas por persona afin de evitar la entrada de personas tales como de-lincuentes, gente con un historial de infracciones

ambientales o que hayan transgredido previamen-te las regulaciones de control migratorio a las islas.Incluso si el impuesto no cubriera todo el costo am-biental (que en todo caso sería difícil de estimar),reduciría la presión migratoria y complementaría alsistema discrecional actualmente existente.

Esto tiene algunas semejanzas con el actual siste-ma de garantía, según el cual los empleadores delos residentes temporales depositan un valor comogarantía el momento que el residente temporal in-gresa a Galápagos, y lo recuperan cuando sale. Es-ta opción es parte de la actual reglamentación, pe-ro no es cumplida cabalmente.110

El propósito básico de la garantía es obligar a lasalida del individuo contratado después de que ex-pira el permiso de residencia temporal, pero no li-mita la entrada. No obstante, el tener que deposi-tar un bono en garantía desalentaría a algunos em-pleadores, y de igual manera jugaría un papel elimpuesto como mecanismo de control.

Los ingresos del impuesto se podrían utilizar devarias maneras. En la sección 7.2.2 se discute lasventajas de las diversas opciones sobre el cambiode dirección de los subsidios donde se presentanproblemas similares.

7.3.1. VENTAJAS Y DESVENTAJAS DELSISTEMA DE IMPUESTOS

Las ventajas de abordar el problema por medio deun impuesto incluyen el tratar directamente el pro-blema subyacente de la migración excesiva, almismo tiempo que implementar un sistema conlas mínimas restricciones posibles. Mediante estafórmula se deja a la gente en libertad de tomar supropia decisión acerca de entrar en las islas pagan-do el impuesto, o en forma equivalente, emplear aun residente temporal y pagar el impuesto. En es-te caso ningún burócrata controla esta decisión. Elgobierno necesita muy poca información para im-plementar este sistema. No necesita planear lacompleja tarea de cómo se desarrolla la economía.Aquellos empleados que son más requeridos porlos empleadores, y aquellos que desean vivir en Ga-



90

110. “El auspiciante será responsable de la salida de su auspiciado encaso de pérdida de la categoría de residente temporal… paratodo lo cual rendirá una garantía equivalente a 30 salarios míni-mos vitales generales…” (Art. 61 del Reglamento). A c t u a l m e n t ese deposita US $ 120 como garantía.

lápagos, serán los que entren a las islas. Finalmen-te, el monto recaudado aumentará las rentas públi-cas y esos recursos se pueden utilizar para mejorarel medio ambiente o la infraestructura local, lo quebeneficiaría a los residentes permanentes.

A primera vista, un sistema fiscal donde el im-puesto sea pagado por los empleadores localespuede ser interpretado como perjudicial para losresidentes permanentes; sin embargo, no es así.Los residentes locales y las empresas se beneficia-rían del uso de los ingresos fiscales recaudados siestos se dirigen al mejoramiento de la infraestruc-tura y los servicios locales.

La mayoría de los residentes permanentes encon-trarán que de este modo ha aumentado su protec-ción contra los residentes temporales, de modoque podrían bajar los salarios locales. Los únicostrabajadores que perderán son aquellos que debidoa escasez artificial en el mercado de trabajo localtienen salarios bastante altos. La gente que tengaque emplear a estos trabajadores se beneficiará deun impuesto en términos de la calidad de sus tra-bajadores y del costo.

En general, los costos de los servicios que se pro-porcionan localmente serán menos distorsionados,de modo que se evitará los costos poco razonablesde emplear a gente con habilidades específicas. Porejemplo, si hay una escasez aguda de trabajadoresde la construcción, más albañiles ingresarán a Ga-lápagos y pagarán el impuesto, y los costos de laconstrucción bajarán a niveles razonables. Si nohay una escasez aguda de mano de obra con unahabilidad particular u ocupación específica, los tra-bajadores que tengan tal habilidad recibirán sala-rios más altos porque bajará la migración temporal.

El impuesto lo pagarán los patronos cuando el be-neficio marginal de contratar un trabajador tempo-ral sea mayor que el costo marginal. En caso deque el trabajador desee residir en Galápagos, éstepagará el impuesto por sí mismo. El patrono se en-frentará a un sistema mucho más flexible con cos-tos de negociación más bajos con el INGALA, ycon menos retrasos. Los patronos que perderán sonaquellos a los que el sistema anterior (el actual) lespermitía emplear trabajadores que producen mayo-res costos que beneficios para Galápagos. Por lotanto, los únicos residentes locales que perderánson aquellos que estaban ganando demasiado gra-cias al sistema discrecional ahora vigente.

En verdad, bajo un sistema de impuestos es menosprobable que las personas pobres entren a Galápa-gos con residencia temporal. Esto se debe a que lagente pobre tiende a estar menos capacitada. Ensituaciones en las que los inmigrantes potencialesde bajos recursos están dispuestos a hacer laboresque los locales no desean realizar, podría ser ren-table para los empleadores pagar el impuesto.Además, los empleadores podrían enfrentar unasituación en la cual, ofreciendo pagar más a los re-sidentes locales, estos estarían dispuestos a reali-zar estas tareas. Si una familia en Galápagos deseafirmemente facilitar la migración temporal de unmiembro de la familia o un amigo, puede pagar elimpuesto en su nombre. Si uno de los objetivossociales es ayudar a la gente pobre del continente,definitivamente hay mejores opciones que el per-mitir que un pequeño número de gente necesitadamigre a Galápagos.

El cobro de un impuesto a los residentes tempora-les fue propuesto en el borrador original de la LeyEspecial. Las recaudaciones iban a invertirse eneducación y capacitación. Sin embargo, esto nofue incluido en el borrador final. La creación deun impuesto requiere la aprobación del Congreso.Una opción podría ser poner como requisito quelos empleadores de residentes temporales contri-buyan con un monto de recursos equivalente alimpuesto para capacitación local o para un fondode educación. Esto permitiría alcanzar un resulta-do muy parecido al sistema de impuesto, pero se-ría políticamente más viable.

Finalmente, ambos sistemas, el discrecional deentradas y el impuesto a los residentes temporales,afectan solamente la inmigración y emigración delos trabajadores temporales. Estos mecanismos noresponden automáticamente al crecimiento de lapoblación interna y no promueven ni facilitan laemigración de los residentes permanentes.

7.4. PERMISOS DE RESIDENCIATRANSFERIBLES

A continuación se describe las características deun sistema de permisos de residencia transferiblescon sus beneficios y desventajas. Luego se discu-te la factibilidad política y práctica de utilizar al-gunos elementos de este sistema en Galápagos y



91

cómo esta propuesta puede ser introducida gra-dual o parcialmente.

Un sistema de “permisos de residencia transferi-bles” fijará un límite anual de residentes tempora-les y permanentes. Éste puede ser revisado anual-mente tomando en cuenta el aumento natural de lapoblación o respondiendo a las crecientes deman-das ambientales. A diferencia del sistema de im-puesto, en el cual la decisión clave es la cuantíadel impuesto, la decisión clave ahora es el núme-ro óptimo (techo) de residentes en Galápagos. Ca-da uno de los residentes permanentes recibirá unpermiso. Se podría fijar como requisito que lospropietarios de permisos temporales deban pagarpor ellos. Si el límite es más grande que el núme-ro de personas actualmente beneficiarias de per-misos temporales, o con estatus de residencia per-manente, los permisos sobrantes pueden ser ven-didos y la recaudación puede ser usada para cual-quier propósito. Si el límite óptimo está por deba-jo del nivel actual de permisos, el gobierno tendráque comprar algunos permisos y quienes vendanel permiso tendrán que salir de Galápagos.

El propietario de cada uno de estos permisos ten-drá que ser rastreado con sumo cuidado. Cada re-sidente permanente tendría un permiso y cada re-sidente temporal tendría que obtener uno antes deentrar a Galápagos. El INGALApodría usar su ba-se de datos para el control.

Una vez que la propiedad de cada permiso haya si-do establecida, cualquier persona que quiera en-trar necesitará encontrar a alguien para alquilar(transferencia temporal) o comprar (transferenciapermanente) el permiso. Cada vez que entra un in-dividuo (residente temporal) alguien partirá deGalápagos, de tal forma que la población total semantendría bajo control. Al igual que cuando seutiliza el impuesto, algunas limitaciones adiciona-les podrían ser fijadas a los nuevos propietarios delos permisos para excluir a individuos no desea-dos en las islas. Una restricción adicional podríaser el permitir que alguien obtenga la residenciapermanente (por ejemplo, solo permitir que secompre permisos en lugar de alquilarlos), única-mente si ha vivido en Galápagos por un cierto pe-ríodo de tiempo. El requisito anterior podría crearmás cohesión social y hacer que los nuevos inmi-grantes sean socialmente más aceptados. Las ven-tas y los alquileres de los permisos no deben regu-larse, simplemente se necesitaría reportarse al IN-

GALAy que se revise su legalidad antes de que latransferencia sea finiquitada. El permiso no estaríatransferido legalmente hasta que sea reportado, asíla gente no podría entrar a Galápagos sin registrarpreviamente la transferencia del permiso.

7.4.1. VENTAJAS Y DESVENTAJASDEL SISTEMA DE PERMISOSTRANSFERIBLES

El sistema de permisos mantendría el objetivo delcontrol de la migración establecido bajo la LeyEspecial, pero sería mucho más flexible. Resolve-ría los problemas de escasez de trabajadores espe-cializados y el riesgo de segmentación social ori-ginados por una población estática. Desalentaríala inmigración y promovería la emigración, peroes un mecanismo por el cual quien realmente quie-ra inmigrar a Galápagos lo pueda hacer sin nece-sidad de cometer ilegalidades.

Los empleadores estarían en capacidad de contra-tar a quienes realmente deseen y no tendrían la ne-cesidad de ser parte de un proceso político, o depersuadir a los burócratas para que acepten sus so-licitudes de permisos temporales. El Gobierno nonecesitaría tener información sobre la escasez depoblación especializada antes de tomar decisionessobre qué tipo de gente y con qué destrezas se ne-cesita en Galápagos. Si el número total de permi-sos es el adecuado para mantener la capacidad delambiente con el sistema de cuarentena y la protec-ción ambiental actuales, entonces cualquier perso-na que decida entrar a Galápagos deberá comprarun permiso, enfrentándose al costo real de su deci-sión; por lo tanto, tomará la decisión correcta entérminos sociales sin subestimar los costos.

Con este sistema la emigración sería totalmentevoluntaria. Todos los residentes permanentes ten-drían el derecho de vivir con sus descendientes enGalápagos. Si deciden partir al continente –de mo-do temporal o definitivo- serían recompensadospor la reducción del impacto ambiental.

Un grupo de gente que seguramente quisiera par-tir es el de los estudiantes y jóvenes, por motivosde estudios y para desarrollar sus carreras en elcontinente. Ellos estarían facultados para alquilarsus permisos a quien quiera trabajar temporalmen-te en Galápagos mientras están afuera. Esto brin-daría la posibilidad de disponer de recursos para



92

financiar experiencias de aprendizaje. Las perso-nas más deseosas de transferir sus permisos sonaquellas que tienen residencia permanente pero yano viven en Galápagos. Esas personas solamentequieren mantener la opción de volver. El pagoque ellos podrían recibir por vender sus permisosharía que valga la pena renunciar a esta opción. Elalquiler y la venta de permisos no reducirán signi-ficativamente la población en el corto plazo, puesninguno de estos grupos probablemente vive enGalápagos. Aquellos que no hayan vivido en Ga-lápagos podrían transferir sus permisos a la genteque realmente desea vivir allí.

El sistema de permisos permitirá cierto crecimien-to de la población determinado por el límite depermisos. Sería importante investigar cuán gran-des son estos grupos de estudiantes y personas po-seedoras de permisos de residencia que no residenen Galápagos. Datos del INGALA sostienen quehabría 2081 residentes permanentes viviendo en elcontinente y 47 en otros países. Si el límite óptimode la población es cercano a la población que ac-tualmente vive en Galápagos, al introducir el sis-tema de permisos de residencia será importantecomprar algunos de los permisos para no permitirun crecimiento en la población.

Quienes viven en Galápagos pueden decidir emi-grar a largo plazo. Quienes están más dispuestos apartir son aquellos que poseen habilidades que noson particularmente demandadas en Galápagos;ellos pueden vender sus permisos para usarlos co-mo capital para establecerse en el continente. Fa-milias enteras podrían movilizarse o se podría ge-nerar un proceso de emigración a través de gene-raciones, con jóvenes que parten con el objetivode encontrar oportunidades futuras más ampliasen el continente. Es probable que aquellas perso-nas con poco arraigo en Galápagos sean las quepartan, como es el caso de los inmigrantes reciénllegados.

Al igual que con el sistema de impuestos, el siste-ma de permisos puede recaudar dinero que podráser usado para muchos propósitos. Solamente ha-bría recaudación cuando se vendan los permisos,si todos los permisos son distribuidos o vendidosen un inicio, se generará ingresos solamente enese momento. Si el gobierno no vende todos lospermisos excedentes (que no hayan sido asigna-dos a los residentes permanentes), los empleado-res que quieran emplear trabajadores temporales

podrían alquilar permisos al gobierno, que debe-ría fijar el monto del alquiler al mismo nivel al quese fijaría el impuesto anual.

Una de las desventajas del sistema de permisos deresidencia transferibles es que fija un límite explí-cito a la población residente. Esto puede ser polí-ticamente complicado. Quienes enfrentarán lasconsecuencias de la política de crecimiento de lapoblación no deben, como resultado de ambigüe-dades e incertidumbres, esperar cosas diferentesde las que esta política realmente implica.

Un segundo problema se origina cuando el merca-do de permisos no opera en forma correcta. Prime-ro, el proceso de transferencia es complejo y poreso mismo, difícil para los posibles compradoresel encontrar posibles vendedores. El grado decomplejidad puede ser evitado si se minimiza loscontroles del gobierno sobre el proceso (los trámi-tes) y si se pone a disposición pública un lugarelectrónico o físico donde la gente pueda anunciarsu interés de comprar o vender los permisos. Lagente puede anunciarse a través de periódicos lo-cales, o usar un boletín oficial.

Si algún grupo gana el control sobre el proceso decompra y alquiler de los permisos, se pudiese ejer-cer un control discrecional sobre quién vive enGalápagos. Si esto sucediera, ese grupo lograríaque sus amigos y empleados obtengan permisoscon mayor facilidad o a un menor costo, excluyen-do así a otros posibles interesados. Por ejemplo,grandes empresas pudiesen intentar que pequeñoscompetidores no obtengan permisos. Si las empre-sas grandes simplemente pagan a los trabajadorestemporales más que los pequeños competidores,aquello no sería ningún problema. El problemaaparece solamente si se utiliza esto como una es-trategia en contra de la competencia para perjudi-car deliberadamente a las pequeñas empresas.

Un problema particular aparecería el momento enque algún grupo sea presionado para vender suspermisos si no lo desea. Si el mercado es maneja-do en forma simple y todas las transacciones setransparentan, sería mucho más difícil para cual-quiera manipular el mercado. El INGALA podríaasegurar que las transacciones se realicen en for-ma abierta y que ambas partes realmente apruebenla transacción.

Es extremadamente importante que aquellos quevenden los permisos lo hagan voluntariamente y



93

con consentimiento conocido. Necesitan entenderque si venden el permiso renuncian al derecho devivir en Galápagos para siempre. Si quisieran vol-ver tendrían que comprar un permiso nuevo. Quié-nes deseen vender necesitan pensar en las implica-ciones de esta gran decisión para que no se arre-pientan más tarde y protesten en contra del siste-ma. Actualmente, la gente de Galápagos no en-tiende claramente los privilegios asociados de serun residente permanente y el valor que ese dere-cho puede tener en el futuro. Por eso mismo, pue-den renunciar a este derecho sin considerar sufi-cientemente la pérdida que esto significa.

Una cuestión legal crítica que está asociada al sis-tema de permisos de residencia transferibles es larenuncia obligatoria y definitiva a la residencia.Después de haber vendido sus permisos esas per-sonas no tendrán derecho a reclamar su residenciade nuevo, si no han comprado otro permiso. Ade-más estarían renunciando a la residencia de sus hi-jos, y quien les haya comprado el permiso estaráganando la residencia para los suyos. La posibili-dad de renunciar a la residencia no está reconoci-da en la Ley Especial, de modo que, antes de con-siderar la puesta en marcha de este sistema el go-bierno debe buscar el asesoramiento legal corres-pondiente y asegurarse si la renuncia a la residen-cia puede ser legalmente definitiva.

Al igual que con el impuesto, algunos pueden ar-gumentar que la gente más pobre y las pequeñascompañías no van a estar en capacidad de pagarpor los permisos. Debemos recordar que la gentede bajos ingresos que actualmente es residentepermanente no se verá afectada por este mecanis-mo, por el contrario, ganará un activo valioso. Escierto que los pobres pueden tener menos opcio-nes para inmigrar que los ricos. El mismo argu-mento ya expuesto, sobre si permitir la inmigra-ción de una pequeña cantidad de pobres desdeEcuador continental a Galápagos es la mejor op-ción para ayudarlos, se aplica aquí también. Galá-pagos es un lugar especial en muchos sentidos,por lo tanto, es posible tener éxito implementandouna política que parece beneficiar solo a los ricos.En efecto, la Ley Especial ya crea bastantes privi-legios significativos a aquellos que tienen la suer-te de ser residentes permanentes. El valor de estosprivilegios será más claro en el futuro.

7.5. SISTEMAS DE PERMISOSPARCIALES

Se ha descrito un sistema de permisos que se apli-ca a residentes temporales y permanentes, en tan-to mecanismo único para controlar la migración.Puede que no sea posible implementar este meca-nismo en el corto plazo, pero hay varias opcionesque pueden ser utilizadas para la transición a estesistema.

Una opción es aplicar el sistema solamente a losresidentes temporales. Los residentes permanentesno podrán renunciar a su residencia y no tendránpermisos para venderlos. Sin embargo, en lugar detener un sistema discrecional para otorgar los per-misos temporales, el INGALA simplemente limi-taría el número de permisos cada año y los vende-ría al mejor postor. Este sistema se podría ampliarpara permitir que los residentes permanentes quetemporalmente no viven en las islas puedan alqui-lar temporalmente sus permisos a quienes buscanser residentes temporales. Esta modificación noimplicaría que estas personas renuncien a su con-dición de residencia permanente. La validez de lospermisos puede ser evaluada cada año, y seríanusados únicamente mientras el residente perma-nente no viva en Galápagos.

Otra opción para la etapa de transición sería em-pezar por permitir que los residentes permanentesvendan los permisos solamente al gobierno o aONGs. Esto implicaría que el total de la poblaciónpermitida se reduzca cada vez que un permiso esvendido, lo que puede llevar a la percepción deque este sistema tiene como objetivo simplementereducir la población local. Sin embargo, si existela posibilidad de que la gente “compre” su entra-da a Galápagos este sistema le resolvería la duda.

En lugar de introducir todo el sistema en un mo-mento dado, sería mejor permitir cierta cantidadde intercambios de residencias permanentes, endonde una persona renuncia a su residencia y otrala obtiene, a fin de demostrar cómo podría funcio-nar el nuevo sistema y cómo ambas partes intere-sadas podrían beneficiarse.



94

7.6. LAS PRESIONES CREADASPOR LOS SUBSIDIOS

La dificultad de reducir los subsidios se debe a losgrandes beneficios que este mecanismo propor-ciona a los residentes permanentes, quienes pue-den dar o restringir el apoyo a políticas necesariaspara la protección de Galápagos. Los subsidios,además, facilitan el reclutamiento de mano deobra capacitada y permiten que los servicios bási-cos sean más baratos, lo que aumenta la calidad devida de todos los residentes de Galápagos. Estemecanismo es equitativo ya que muchos de los be-neficiarios no tendrían acceso a estos servicios enotras circunstancias. Sin embargo, la mayoría deindicadores sugieren que los habitantes de Galá-pagos tienen un nivel de vida más alto en compa-ración con los pobladores del Ecuador continental.

Los subsidios causan un impacto ambiental signi-ficativo. Es necesario ver con claridad cómo lossubsidios causan ese impacto para entender mejorcuáles subsidios y qué aspectos de los mismos sonlos más perjudiciales. Si se reduce unos cuantossubsidios o se cambia su forma para mitigar elperjuicio de manera significativa, sería posiblemantener muchos de los beneficios para los resi-dentes permanentes y, al mismo tiempo, alcanzarlos objetivos ambientales.

Los subsidios causan impactos en dos sentidos:primero, incentivan la migración excesiva hacialas islas. Segundo, condicionan comportamientosdirectamente perjudiciales. Los subsidios más im-portantes en Galápagos son para el transporte, laenergía (electricidad y combustible) y los servi-cios públicos, que serían menos perjudiciales si sepagaran localmente, o si recibieran el mismo tipode financiamiento que en el continente.

El efecto de los subsidios en las presiones migra-torias depende de su valor para los posibles nue-vos residentes. El efecto de los subsidios en la mi-gración opera a través de sus efectos sobre los in-dividuos que están en el momento de decidir si in-migrar a Galápagos o emigrar de las islas. Esaspersonas serán afectadas por cualquier cambio depolítica de subsidios. Debido a que la Ley está envigencia, los nuevos residentes que decidan entrara Galápagos en respuesta a los subsidios seránprincipalmente residentes temporales. Los resi-dentes permanentes no alterarán su decisión de te-

ner hijos, ni cambiarán sus patrones de matrimo-nio debido a los subsidios. Sin embargo, los sub-sidios afectarán los incentivos de los residentespermanentes para emigrar de Galápagos.

Desde la aprobación de la Ley Especial en 1998,los residentes temporales que ingresan legalmen-te son principalmente individuos altamente capa-citados, quienes, en general, tendrán mayores in-gresos, viajarán más entre el continente y las is-las, usarán más cantidades de energía y valoraránmás la educación y los servicios de salud por loque, probablemente, estimarán más los subsidiosactuales. En cambio, el tipo de residentes perma-nentes que tienen más probabilidad de emigrarson los jóvenes estudiantes, quienes se beneficiansignificativamente de los subsidios actuales. Porlo tanto, el nivel actual y la forma de los subsidiospueden tener efectos significativos en la migra-ción legal.

Se podría argumentar que gente con facilidad dedesplazamiento, educada y especializada es exac-tamente la que necesita Galápagos, por lo que esimportante que los subsidios atraigan y retengan aese tipo de personas. Sin embargo, si Galápagosnecesita a esas personas, los empleadores puedenofrecerles salarios más elevados para que com-pensen los efectos de la reducción de subsidios.Estos salarios se concentrarán en quienes los em-pleadores quieran contratar en lugar de afectar atoda la población de Galápagos.

Los residentes temporales no se verán beneficia-dos de los subsidios para viajar y debido a quepertenecen generalmente a los estratos más po-bres, consumirán menos energía y valorarán me-nos la educación. Los subsidios afectarán susoportunidades de trabajo, pero al parecer en me-nor magnitud.

Los subsidios pueden tener además efectos direc-tos y muchas veces perversos sobre el comporta-miento de consumo de todos los residentes. Lossubsidios al transporte incentivan la movilidad, loque incrementa el riesgo de introducción de espe-cies ajenas a los ecosistemas de Galápagos. Lossubsidios al combustible y la electricidad estimu-lan un uso mayor de esos insumos y aumentan elriesgo de derrames. Además, incentivan más pes-ca, actividad que consume energía, y más trans-porte entre las islas para turismo y otros propósi-tos. La sobreexplotación de la pesca implica que



95

cualquier aumento de esa actividad cause directa-mente un problema ambiental. El transporte entreislas es particularmente dañino por la transferen-cia de especies. En contraste, los subsidios a laeducación y salud pueden ser desiguales e inefi-cientes, pero no inducen directamente a activida-des que perjudican el ambiente.

Como se explicó en la sección 5.2, los subsidiosestán controlados por diferentes instituciones, lamayoría por agencias del gobierno central. Algu-nos están especificados en la Ley Especial, de talforma que es más difícil cambiarlos. Por lo tanto,reducir o reorientar los subsidios probablementerequerirá una intervención política centralizada.Los gobiernos locales tienen algún control sobreel uso de sus recursos para servicios públicos, porlo tanto, tienen una capacidad limitada para reo-rientarlos.

Los recursos provenientes de ONGs para activida-des en Galápagos también pueden tener efectosnegativos en la migración. Si estos son utilizadosdirectamente para el mejoramiento ambiental, elefecto neto ciertamente es positivo. Pero si sonorientados a mejoras sociales, hay que cuestionar-se si sus beneficios directos en la sociedad no se-rán contrarrestados por los impactos ambientalesindirectos a causa de las presiones migratorias quegeneran.

7.7. POLÍTICA DE REDUCCIÓNDE SUBSIDIOS

La reducción de subsidios disminuirá la inmigra-ción, de modo que ejercer el control migratorio se-rá más fácil. Un sistema de permisos reflejaría através del precio del mismo, el valor de los subsi-dios; la implementación de un impuesto podríatambién reflejar este valor. Si los subsidios se re-ducen, los precios de los permisos o del impuestopodrían también reducirse. Esto haría que estossistemas reduzcan fácilmente los incentivos quedistorsionan los sistemas o controlan el mercadode permisos.

Aún cuando se redujera solamente los subsidiosde los residentes temporales, esto podría tenerefectos significativos sobre la migración legal eilegal, ya que los residentes temporales son losque más varían su conducta ante la calidad de v i-

da de Galápagos. Una de las ventajas sería que nose perdería el apoyo de los residentes permanentes.Reducir los subsidios para los residentes tempora-les se podría hacer solamente afectando los subsi-dios de transporte. Sería difícil tener diferentes pre-cios para el consumo de la electricidad y el com-bustible, y casi imposible ofrecer diferentes nivelesde servicios públicos. Una excepción son los pro-gramas de capacitación especial o becas para laeducación superior, a los que no aplican actualmen-te los residentes temporales. Aunque sea técnica-mente posible, esto causaría fricciones sociales.

En teoría, cualquier subsidio podría ser reducido oeliminado, lo que reduciría todos los incentivos delos residentes a viajar frecuentemente al continen-te, o consumir combustible de modo excesivo.Respecto al combustible, un paso intermedio po-dría ser bajar gradualmente la provisión de com-bustible a través de Petrocomercial a las operado-ras extranjeras de turismo. Esto impactaría en lareducción del consumo de combustible y en laspresiones migratorias, sin causar un impacto di-recto en los residentes de Galápagos. La mayoríade los consumidores del continente compran com-bustible a través de compañías privadas (Texaco,Shell, entre otras). Al remplazar a Petrocomercialcon compañías privadas se removería los subsi-dios y se daría lugar a un proceso más transparen-te. Puede que esto en un principio no sea lucrativopara las compañías distribuidoras de gasolina de-bido al tamaño limitado del mercado de Galápa-gos, especialmente si en el período de transiciónPetrocomercial todavía opera, pero puede haberincentivos para formar parte de un proyecto am-bientalmente beneficioso. Este proceso podría sercombinado con un desplazamiento hacia el mane-jo y transporte de combustibles de forma más se-gura y sostenible, como parte de una estrategia deenergía más amplia. Alternativamente, Petroco-mercial podría simplemente aumentar sus preciospara reflejar los costos de transporte y el riesgoambiental relacionado con la provisión de com-bustible a Galápagos.

Reducir el subsidio del diesel al proveedor deelectricidad de Galápagos a través de un aumentodirecto del precio o forzándole a comprar combus-tible a los proveedores privados, aumentaría losprecios locales de la electricidad y reduciría su de-manda. Reducir el subsidio directo a la electrici-dad tendría el mismo efecto. Ambas medidas baja-



96

rían el consumo del diesel, lo que implica no soloun impacto ambiental directo sino, además, unareducción en las presiones migratorias.

Aunque la reducción de subsidios es teóricamentela manera más eficiente de bajar las distorsionesambientales más perjudiciales, la medida tambiénreduciría directamente los niveles de vida de losresidentes de Galápagos. Por lo tanto, se debe lle-var a cabo estas medidas en forma lenta y hay quetomar en cuenta que este proceso será limitado porfactores políticos. Por esto se considera a conti-nuación la posibilidad de reorientar los subsidiosde modo que el nivel de vida de la mayoría de lagente se mantenga, pero los efectos perjudicialesal ambiente se reduzcan.

7.8. POLÍTICADE REORIENTACIÓNDE SUBSIDIOS

Reorientar los subsidios a productos que benefi-cian principalmente a familias de altos recursosque se movilizan fácilmente, mas no a familiaspobres con poca movilidad, reduciría la migraciónneta. El subsidio a la educación básica en lugar dela educación superior tendría como objetivo hoga-res más pobres que acceden menos a la educaciónsuperior. Aumentar la calidad de los servicios desalud básica, haciéndoles accesibles a todos los re-sidentes, en lugar de aumentar la calidad de un sis-tema de salud más especializado que sería utiliza-do principalmente por familias de altos ingresos,podría provocar menos migración que los subsi-dios actuales. Estos cambios en el uso de los sub-sidios podrían incentivar la inmigración ilegal quetiende a involucrar a individuos de bajos recursos.El beneficio de esta política dependería de la cali-dad general de los controles migratorios.

La reorientación de los subsidios desde activida-des directamente perjudiciales al ambiente haciaotras con beneficios sociales, aunque aumentaríalas presiones migratorias, reduciría el impacto delos subsidios. Por ejemplo, reducir los subsidios altransporte (viajes) y uso de combustibles, aumen-tando el gasto en educación, suministros sustenta-bles de agua, alcantarillado, caminos o salud, pro-vocaría una gran mejora social y ambiental. Reo-rientar los subsidios hacia actividades ambiental-

mente beneficiosas como la cuarentena, la educa-ción ambiental y la rehabilitación del hábitat trae-ría, además, beneficios a largo plazo para la eco-nomía local en general y, por lo tanto, para los re-sidentes permanentes; pero los efectos serían mu-cho más indirectos, lo que significaría menos apo-yo popular al sistema.

Sin embargo, dado que los subsidios son princi-palmente controlados por entidades específicasdel gobierno, generalmente será difícil o imposi-ble reorientar los subsidios desde una actividadhacia otra totalmente diferente, aún dentro de unamisma organización. Sin embargo, algunos cam-bios en los subsidios podrían ser valiosos.

Por ejemplo, si el propósito del subsidio al transpor-te es facilitar el acceso de los residentes a los viajesesenciales al continente, esto se podría lograr con unmenor impacto ambiental si el número de vuelossubsidiados fuese limitado. En estos momentos, losbeneficios se los llevan aquellos residentes que via-jan frecuentemente al continente y retornan a las is-las. Esta no fue la intención de la política de subsi-dios al transporte. Los vuelos subsidiados podríanlimitarse a uno anual por residente, no transferible,con vuelos gratis para emergencias médicas certifi-cadas por un doctor. Si esto fuera una política dereorientación en lugar de una política de reducciónde los subsidios al transporte, el financiamiento glo-bal podría ser mantenido. Esto podría alcanzar elobjetivo original sin necesidad de subsidiar a losviajeros frecuentes, y sin hacer de Galápagos undestino excesivamente atractivo para los individuoseducados que tienen fácil movilidad y quieren mi-g r a r.

Otra posibilidad para la reorientación de los subsi-dios involucra al sector eléctrico. Uno de los subsi-dios para la electricidad proviene del Fondo de Elec-trificación Rural y Urbano Marginal, FERUM. A c-tualmente, el precio al consumidor de la electricidades significativamente más bajo que el costo de pro-ducción y el FERUM cubre la diferencia. El Fondotiene otro programa para la construcción de sistemasde energía renovable o no convencional. El subsidioactual podría ser reorientado a fin de que en Galápa-gos se reduzca la dependencia del diesel. El precioal consumidor podría quedarse en un nivel bajo, o sepodría aumentar al nivel del costo real, pero en cadacaso el efecto ambiental del subsidio sería reducido.Mientras el diesel sea subsidiado será difícil compe-tir con cualquier otra opción de energía renovable.



97

7.9. REDUCCIÓNDE LAS PRESIONESDE LA MIGRACIÓN

En esta sección se incluye políticas para evitar losproblemas originados por la regulación inadecua-da de la actividad económica. Las mejoras a la re-gulación de la actividad económica son comple-mentarias a las políticas que incrementan los con-troles a la migración y aquellas que reducen o reo-rientan los subsidios. Si las actividades económi-cas pueden ser reguladas de forma tal que impon-gan menos externalidades ambientales, Galápagosserá capaz de sostener más actividad económica yuna población más grande. Mejores regulacionesincentivan a la gente adecuada a realizar las acti-vidades adecuadas en forma adecuada. Mejoresregulaciones pueden reducir las presiones migra-torias.

Una forma importante de regulación que empiezaa ser implementada en Galápagos es la regulaciónal uso de la tierra. Actualmente hay poco controldel desarrollo comercial y residencial a través deun nuevo proceso de planificación regional coor-dinado por el INGALA. Las decisiones y losavances deben tomar en cuenta los impactos am-bientales directos e indirectos que no están cubier-tos por otras formas de regulación. Deben tomaren cuenta, además, las presiones de la infraestruc-tura local. Las restricciones en el desarrollo urba-no son una estrategia efectiva para restringir la ac-tividad en general. Si existen otras formas de res-tringir esa actividad -por ejemplo limitaciones alnúmero de turistas o a la población total-, la plani-ficación regional debería concentrarse en la loca-lización y el tipo de turismo, así como en el desa-rrollo residencial, en lugar de usar la planificaciónpara duplicar los controles del nivel de actividad.Las estrategias reguladoras generalmente son máseficientes en función de objetivos específicos.

Un aspecto importante en la regulación del uso dela tierra en Galápagos es la necesidad de protegerlos límites del área del Parque Nacional. Con elcrecimiento de la población y la economía, esos lí-mites estarán bajo presión creciente. Actualmenteexiste poca tierra sin ocupar alrededor de las ciu-dades más importantes: Puerto Ayora y Puerto Ba-querizo. Los procesos para tomar decisiones obje-tivas sobre nuevos avances que eviten impactos

ambientales necesitan ser fuertemente promovi-dos antes de que las presiones políticas fuercendecisiones en función del beneficio comercial. Eldesarrollo de la tierra es costoso y difícil de rever-tir.

A continuación, el estudio se centra en las dos ac-tividades económicas fundamentales en la econo-mía de Galápagos, que tienen impactos significa-tivos, directos e indirectos: el turismo y la pesca.Con esas políticas se busca minimizar el impactoambiental de estas actividades y maximizar su be-neficio.

7.10.IMPACTOS DEL TURISMO

Si se pudiera calcular el costo ambiental de todaslas actividades turísticas y hacer que los turistasy operadores lo absorban, no se necesitaría de po-líticas adicionales. Esas personas tomarían buenasdecisiones para maximizar su beneficio económi-co y minimizar el costo ambiental que imponensus visitas. Esos costos son difíciles de calcular,como difícil es relacionarlos directamente con losdaños o riesgos de cada actividad. Para afrontaresas dificultades, las políticas existentes cobranimpuestos a una parte de estos costos, haciendomediciones que aproximan los perjuicios y el ries-go, en función de los días de visita.

En muchas situaciones no se puede medir o impo-ner los costos y se necesita tomar medidas másbien preventivas. Por ejemplo, no se puede obser-var con exactitud el cuidado para prevenir lastransferencias de especies mientras los botes turís-ticos viajan entre las islas. En cualquier caso, nose conoce cómo relacionar el cuidado para reducirlos riesgos de estas transferencias y el costo am-biental del aumento de las mismas. En otros casos,si el impacto potencial no es probable pero es muygrande si ocurre, disuadir al pago de multas no se-rá efectivo, porque el sistema no es capaz de for-zar a que los operadores paguen una multa por eldaño causado. La prevención directa puede incluirrestricciones en la actividad o la reducción de im-pactos de diferentes actividades.

Para maximizar las ganancias del turismo y almismo tiempo proteger el ambiente se necesita to-mar tres medidas: incentivar a los turistas y a losoperadores para que internalicen los costos am-



98

bientales que imponen y de este modo cambiar sucomportamiento para que minimicen esos costos;controlar directamente su comportamiento para li-mitar los impactos; y por último, cuando los im-pactos ambientales por turista se hayan reducidohasta un punto razonable, limitar el monto total deturistas.

Con el fin de ganar el apoyo local y aumentar losbeneficios del turismo en el Ecuador, las políticasdeberían considerar en qué medida los ecuatoria-nos captan las ganancias del turismo. Si se incen-tiva y facilita el empleo de residentes permanentescomo trabajadores del sector turístico (un elemen-to clave para captar los beneficios), también se re-ducen las presiones de traer más residentes tempo-rales para resolver las necesidades de este sector.

7. 10.1.INTERNALIZACIÓN DE LOS COSTOS AMBIENTALES DELTURISMO

En cierta medida, los turistas pagan una parte delcosto ambiental que imponen sus visitas a las is-las, en el momento que cancelan el tributo de en-trada al Parque Nacional Galápagos. Además, losoperadores turísticos pagan tarifas basadas en elnúmero de días de los pasajeros de sus botes. Sinembargo, cabe hacerse estos cuestionamientos:¿reflejan esas tarifas el impacto ambiental?, ¿res-ponden esas tarifas a los diferentes niveles de im-pacto que dependen del tiempo de estadía y de lasactividades realizadas?, ¿cumplen esa función lastarifas usadas para prevenir y moderar el impactoambiental?

Actualmente las tarifas son usadas para una granvariedad de propósitos, por lo que la última pre-gunta es difícil de responder. Aún si las tarifas fue-ran efectivas, es probable que los turistas causenalgún impacto que no podrá ser corregido mien-tras otras áreas ciertamente mejorarían. Por lo tan-to, es difícil calcular si el impacto y esos ingresoseconómicos son equivalentes. Por ejemplo, los tu-ristas podrían causar la introducción de nuevas es-pecies y financiar programas efectivos de repro-ducción cautiva para proteger y aumentar la po-blación de tortugas en la isla Española.

La eficiencia no requiere que los pagos recolecta-dos sean gastados en reparar el impacto. Estos in-centivarán a la gente para que tome decisiones de

tal modo que no causen impactos por los cuales noestarían dispuestos a pagar. La ganancia para losturistas excede el impacto ambiental. El uso de losfondos es una decisión entre el bienestar de losecuatorianos (gasto en educación y salud) o el be-neficio de proteger el ambiente (gasto en cuaren-tena y reproducción cautiva).

La tarifa por turista de ingreso al Parque NacionalGalápagos no depende del tiempo de estadía.Tampoco varía entre quienes se involucran en elturismo con base local, que tiene mayor impactoen términos ambientales, y aquellos que hacentour de crucero.

Las tarifas de ingreso deberían ser regularmenterevisadas para calcular si reflejan los impactosambientales del turismo. El monto fijado debe sermás alto que el costo del impacto a fin de recolec-tar ingresos adicionales para el Ecuador. Esto po-dría llevar a la sobreprotección del ambiente, perosi los turistas extranjeros están extremadamenteinteresados en visitar Galápagos, su número nocambiará demasiado no obstante las tarifas más al-tas. El gobierno podría recolectar fácilmente másingresos provenientes de los turistas. En contras-te, la tarifa no debería ser menor que el impactocausado, pues en ese caso el Ecuador perdería,pues los turistas degradan el activo representadopor el patrimonio ambiental. Particularmente en elcaso de Galápagos, el beneficio económico direc-to sale en gran medida fuera de Ecuador.

Uno de los problemas de la estrategia de cobro detarifas como instrumento para la protección am-biental es que no resuelve las situaciones en lascuales la actividad puede causar grandes impactossi no se toman los cuidados necesarios. Si un ope-rador turístico es descuidado y permite impactosconsiderables por parte de los turistas, debería sermultado a fin de disuadir a otros a no practicar esecomportamiento. Desgraciadamente, si el impactoes grande será imposible imponer la multa corres-pondiente. En ese caso, los jueces limitarán lamulta por razones políticas, o la compañía se de-clarará en bancarrota y no pagará. Si esto pasa,otros operadores no serán disuadidos a no causarimpactos ambientales similares.



99

Una forma de minimizar el riesgo es requerir quelos operadores turísticos firmen un bono antes deque empiecen su actividad, de un monto tal quesea suficiente para cubrir la mayor parte del im-pacto que pudieran causar. Así no habría proble-mas con el pago del bono en el caso que el opera-dor sea descuidado y provoque grandes impactos.En ese caso el gobierno ya recaudó el dinero, porlo tanto no tiene que extraerlo posteriormente alimpacto ambiental. El operador turístico no nece-sita pagar el dinero de la garantía por sí mismo pa-ra pagar el bono, pues esto podría excluir a mu-chos operadores pequeños. Estos podrían lograrque una compañía aseguradora provea una garan-tía en su nombre y pagar la prima anual a la ase-guradora. Así la compañía aseguradora manten-dría un control sobre el operador para minimizarel riesgo.

Por lo tanto, las tarifas a los turistas y los operado-res deben ser calculadas y niveladas de modo su-ficiente. Podría haber una ganancia neta si se dife-rencian las tarifas según las probabilidades del im-pacto ambiental. Requerir que los dueños de per-misos turísticos emitan bonos ambientales incen-tivaría a los operadores a prevenir accidentes quecausen grandes impactos ambientales.

7.10.2. CONTROL DIRECTO AOPERADORES Y TURISTAS

Las tarifas tienen un efecto limitado pues son im-puestas en función de medidas simples, tales co-mo el número de turistas y de días de visita en lasislas, y posiblemente en relación con la naturalezageneral de la actividad que van a realizar. Los tu-ristas y los operadores no pueden ser diferencia-dos con al nivel de cuidado que tienen para evitarimpactos ambientales. Aún si no fuera tan difícildiferenciar las tarifas de cobro, no es fácil obser-var el nivel de cuidado de los visitantes respectodel ambiente natural de las islas. Además, los ope-radores turísticos podrían desconocer las medidaspara evitar los impactos ambientales.

Por lo expuesto, las políticas de control directoson muy importantes a la hora de complementar elmecanismo de tarifas. Primero, pueden evitargrandes impactos por decisiones tales como nue-vos desarrollos urbanos. La planificación regional

es una herramienta importante para esto. Paracualquier decisión de gran magnitud, los gobier-nos locales (municipios) y el Parque Nacional de-berían hacer una valoración del costo local, en tér-minos ambientales y de infraestructura, y compa-rarlo con los beneficios. Los contratistas de cons-trucciones deberían ser incentivados a desarrollarpropuestas tecnológicas alternativas que represen-ten menos costos en lugar de enfrentar solamenteel dilema de construir o no construir. Esto permi-tiría soluciones con compromisos y una reducciónde conflictos.

En Galápagos se sostiene que el turismo maneja-do con base local tiene mayor impacto que lasgrandes operaciones turísticas manejadas desdeafuera. Esto podría solucionarse a través de reque-rimientos más formales sobre el uso de guías loca-les, y el fortalecimiento de los controles a las acti-vidades turísticas en los pueblos. La capacitaciónde la gente local involucrada en la actividad turís-tica ayudará a minimizar el impacto de sus activi-dades, al igual que mejorará la calidad de la ofer-ta turística. Por ejemplo, las operaciones localesde buceo y tour de bahía son poco controladas enel presente y los guías no tienen un nivel suficien-te de conocimientos como sería lo adecuado.

De otra parte, actividades que involucran el uso deanimales que pueden propagar semillas tales co-mo los paseos a caballo por las partes altas de al-gunas islas, pueden ser particularmente dañinas alambiente, de modo que deben ser restringidas, sino erradicadas.

En general, todos los esfuerzos para organizar lositinerarios turísticos a fin de minimizar los riesgosde transportar y diseminar especies introducidas,reducirían el impacto ambiental por turista, así co-mo el presionar a los operadores para que cuidenque los turistas no propaguen especies entre las is-las y eviten actividades extractivas. Monitorear lasformas de transporte utilizadas para reducir elriesgo de transmisión de especies, por ejemplousando aviones en lugar de fibras para la movili-zación entre islas, será de gran valor. Por último,el costo del transporte debería reflejar el riesgoambiental que impone. Una forma de promoveresto es evitar el desarrollo de aeropuertos grandesen otras islas del archipiélago, para que los vuelosestén restringidos.



100

7.10.3. RESTRICCIONES AL TURISMO

Si bien una combinación adecuada entre tarifas ycontroles directos puede minimizar el impacto delturismo en el ambiente, elevaría al mismo tiempoel costo de operación, y reduciría automáticamen-te el número total de visitantes. Imponerse un te-cho de visitantes es útil si otras formas de controlno son efectivas. Puede ser particularmente útilcuando el ambiente tiene una capacidad de cargaen un nivel razonable, pero es particularmentesensible a aumentos del número de turistas sobreese nivel de tolerancia. Una restricción puedemantener los límites debajo de la capacidad decarga.

Si se aplica un techo al número de visitantes, éstedebe ser flexible, pues hay que evitar el uso de esamedida para proteger a ciertas operadoras. Yaexisten algunas restricciones en Galápagos, porejemplo, el gobierno limita el número de vuelos aBaltra y no hay más viajes provenientes del conti-nente excepto los que arriban a Baltra y PuertoBaquerizo. El número total de turistas está limita-do indirectamente mediante el control del númerode embarcaciones de turismo. Una opción seríacongelar el número de embarcaciones (o aumen-tarlo en forma lenta) hasta asegurarse que el im-pacto ambiental del turismo está bajo control. Es-to podría crear cierto proteccionismo, pues nuevosoperadores turísticos podrían quedarse sin la posi-bilidad de operar embarcaciones. Congelar la acti-vidad turística no permitirá que las diversas expe-riencias turísticas se amolden para brindar mejo-res paquetes al visitante. Dado que el techo del tu-rismo será limitado (directamente o a través decostos más altos por las tarifas y controles), es crí-tico enfocar al turismo como una actividad conoportunidades únicas, que son de gran beneficiopara los operadores y todo el Ecuador.

Es improbable que Galápagos vaya a competir enel mercado turístico de “mar, sol y arena”, pues es-tá demasiado alejado y el costo ambiental lo hacepoco rentable. Muchos lugares del mundo puedenofrecer este tipo de turismo, de modo que el mer-cado tiende a saturarse y el precio que los turistasestán dispuestos a pagar es menor. Sin embargo,Galápagos podría vincularse con opciones turísti-cas de mar, sol y arena en el continente, para brin-darles una experiencia combinada con ecoturismo,si eso es lo que desean los turistas. Galápagos

cautiva con su geografía turística inusual atraídapor sus experiencias únicas y el contacto directocon la naturaleza. Concertarse en sus ventajascomparativas podría ser más rentable.

7.10.4. TRANSFERENCIA DE LOSDERECHOS DE TURISMO

Una forma de limitar el número total de turistasque visitan Galápagos a fin de permitir flexibili-dad en el desempeño de los operadores, brindarservicios de calidad y dar flexibilidad al tipo deexperiencias turísticas que se ofrecen, es imple-mentar un sistema de derechos de turismo transfe-ribles. La base para esto ya existe bajo el sistemade cupos otorgado por el Parque Nacional. A con-tinuación se discute de modo breve cómo el siste-ma existente podría ser extendido y cuáles seríansus ventajas.

Cualquier sistema de derechos transferibles debedefinir la cuota que será tranzada, asignar clara-mente la propiedad y establecer un sistema de in-tercambio de las mismas. Actualmente las cuotasestán definidas en Galápagos en términos de díasdel turista en las islas. Esto podría expandirse detal forma que la cuota implique el derecho del pa-sajero a días de visita y la responsabilidad de cum-plir normas ambientales definidas. Si estas no soncumplidas, la cuota podría ser revocada. El ParqueNacional puede asegurarse que se apliquen lasnormas ambientales mediante controles, o cuandolas nuevas cuotas sean asignadas o vendidas, quie-nes desean conseguirlas podrían proponer sus pro-pias normas y mejores ideas para la protección yremediación ambiental. Estas normas podrían sertomadas en cuenta en los procesos de concurso pa-ra la asignación de cupos.

Este tipo de proceso fue usado efectivamente paracontrolar la contaminación de los autobuses detransporte masivo en el centro de Santiago de Chi-le. Las rutas en el centro de la ciudad estaban limi-tadas y los concursos para operar en esa área fue-ron definidos en función de precios y del plan demanejo ambiental.

La propiedad de las cuotas días/pasajero es actual-mente asignada a través de un proceso por el cuallos operadores nuevos o quienes quieren expandirsu actividad deben obtener nuevos cupos. En unsistema de transferencias, los concesionarios tienen



101

su cuota asegurada por un período de tiempo fijo,aunque se les puede obligar gradualmente a cum-plir normas ambientales más rigurosas. En este ca-so, cuando el Parque pone a disposición nuevascuotas, o cuando las cuotas existentes se renuevan,estas pueden ser concesionadas a un precio másalto, balanceándole al sistema con consideracio-nes ambientales. Cuando las cuotas son limitadasaumentan su valor. En este caso, los operadoresestán dispuestos a comprarlas porque sus negociosson más rentables con un número limitado de tu-ristas que pagarían más por la reducción de laoferta. Si el Parque Nacional vendiera cuotas, losingresos podrían ser usados para financiar activi-dades de conservación, o en general para brindarbeneficios a los ciudadanos de Galápagos y a losecuatorianos en general. Los beneficios de unamejor regulación serían captados por el Ecuador yno por compañías operadoras extranjeras.

Alternativamente, las cuotas podrían ser coloca-das en forma discrecional. Una desventaja del sis-tema de cuotas cuando son escasas es que son másvaliosas y ello incentiva a los operadores a usar suinfluencia política para obtenerlas. Los grandesoperadores podrían ser capaces de usar el sistemapara excluir a los pequeños. Un sistema discrecio-nal es fácil de operar sin manipulación cuando lascuotas no son valiosas, pero es difícil de manejar-lo cuando las cuotas son limitadas.

La cuota puede ser vendida en perpetuidad o porun período de tiempo limitado. El beneficio clavede colocarlas en perpetuidad es que los operadorespueden hacer inversiones seguras con la certeza deque continuarán operando. La desventaja es quemuy pocas cuotas serán intercambiadas y podríaser difícil comprarlas para los nuevos operadoresturísticos. Además, si la cuota es vendida inicial-mente a un precio muy bajo, la población local po-dría recibir pocos beneficios. La colocación decuotas por 20 ó 30 años, si se realiza en forma ro-tativa con cierta cantidad de cuotas caducando enpequeños intervalos de tiempo, podría ser unabuena opción. Los operadores turísticos necesita-rían remplazar una parte de su cuota periódica-mente. Esto les forzaría a valorar de nuevo y ge-nerarían un mercado activo.

Un sistema de cuotas permite controlar efectiva-mente el número de turistas, puede combinarsecon incentivos para mejorar el desempeño am-biental y al mismo tiempo, permite flexibilidad en

el sector turístico. Si los operadores tienen que pa-gar por el derecho de dar servicios a los turistas,deben encontrar formas de mejorar la calidad delservicio que proveen. Además, tienen que adaptarsus paquetes para atraer a aquellos turistas que es-tán dispuestos a pagar más. Esto podría provocarque el servicio se concentre más que todo en turis-tas de altos ingresos con intereses ecológicos y,por lo tanto, que se ofrezca tours más largos conmayor participación de especialistas en Biología uotras ciencias. Este sistema también podría llevaral desarrollo de tours más cortos, donde cada tu-rista pague más por día por una intensa experien-cia de ecoturismo. El sector podría evolucionarpara distinguir los servicios turísticos que seanmejor valorados y más importantes para el opera-dor turístico y el Ecuador en general. En todas lasdecisiones que se tome el impacto ambiental seríaconsiderado a través de controles directos, tarifasy condiciones ambientales que se ofrecen cuandose compite por cuotas.

El sistema existente de cuotas días/pasajero podríaser adaptado de forma relativamente fácil parabrindar un sistema más flexible que además ofrez-ca mayor ganancia a los operadores ecuatorianos.Podría hacerse gradualmente para minimizar lostrastornos y la oposición política por parte de cier-tos operadores locales y extranjeros.

7.10.5. UN TURISMO GENERADOR DE MÁS BENEFICIOS LOCALES

No es suficiente que el turismo sea bien reguladopara controlar el impacto ambiental y maximizarsu beneficio. Ecuador es un país relativamente po-bre y es importante que su población se beneficiedel uso de sus valiosos recursos naturales. Ade-más, el turismo efectivo y la regulación migratoriarequieren apoyo local de los residentes. Éstos apo-yarán más una regulación estricta si pueden perci-bir sus beneficios.

Una cuestión clave es la capacitación a los habi-tantes locales y la provisión de oportunidades deempleo para ellos en el turismo. Si la capacitaciónes más efectiva cuando es impartida directamenteen el trabajo, que cuando se la imparte a través decursos, los operadores turísticos podrían ser emu-lados a emplear y capacitar cierto porcentaje depersonas ecuatorianas, y si la regulación migrato-ria es inflexible, a emplear y capacitar un porcen-



102

taje de residentes permanentes de Galápagos. Si seimplementan controles migratorios más flexibles(como los que se discuten en la sección 7.1), losfondos obtenidos a través de impuestos o pagospor permisos de residencia podrían ser parcial-mente orientados a la capacitación local.

La capacitación básica requerida es en cienciasbiológicas y ecología, idiomas y servicios, dondelo más difícil es definir las capacidades que se ne-cesita para trabajar con turistas de países desarro-llados, que por lo general tienen altas expectativassobre el nivel del servicio. Las capacidades inter-personales que se requieren solamente podrían seralcanzadas a través del contacto extensivo con tu-ristas y otros extranjeros, pues la cuestión es deorden cultural.

Obligar a los operadores turísticos a emplear ungran número de locales probablemente reducirá lacalidad del servicio turístico a corto plazo pues loshabitantes locales no poseen las habilidades y co-nocimientos necesarios. Por lo tanto, la capacita-ción es una estrategia de largo plazo y cualquierdiseño de políticas para incentivarla debe tomar encuenta los beneficios de la calidad y la contribu-ción económica del turismo. Esta es una cuestiónque el turismo de Galápagos enfrenta actualmen-te, ya que la Ley Especial determina que puedenpostular a nuevos guías naturalistas únicamentelos residentes permanentes en las islas. A pesar dealgunos programas recientes de capacitación, aho-ra existen pocos guías locales de calidad y con ex-periencia, problema que no se resolverá de la no-che a la mañana.

El segundo aspecto a considerar es asegurarse queel mercado de operadores de turismo y las nuevasoportunidades de negocios estén abiertos a losecuatorianos. Las barreras administrativas queperjudican a los operadores ecuatorianos debenser investigadas de modo profundo. Se podríabuscar soluciones si hay fallas en los mercados decapital que hacen difícil que los operadores loca-les de calidad obtengan créditos. Sin embargo, sedebe tener mucho cuidado para no subsidiar a po-tenciales negocios mal organizados y planeados,simplemente porque pertenecen a algún miembrode la sociedad local. Frecuentemente, cuando losoperadores no pueden encontrar crédito en losbancos se debe a una buena razón. Es probableque el apoyar oportunidades de negocios con ele-mentos administrativos claros, con planes de ne-

gocios y capacitación en las operaciones de turis-mo, sea más efectivo para crear negocios localesque provean beneficios genuinos, en lugar de pro-veer préstamos con tasas bajas de interés.

7.11.REGULACIONES A LAACTIVIDAD PESQUERA

En esta sección se formula propuestas para regu-lar la pesca recreativa y comercial, a fin de brindarbeneficios a los pescadores actuales al mismotiempo que se protege las reservas a largo plazo.La regulación de la pesca debe desarrollarse con-juntamente con los pescadores, pues su participa-ción activa y voluntaria es esencial. En el pasadola regulación de la pesca ha estado asociada conconflictos violentos. Ahora se está buscando unasolución, pero esa experiencia seguirá siendo unacuestión importante a tomarse en cuenta.

Lo primero que se necesita es mejorar el control yla identificación del grupo interesado en la pesca.Los pasos iniciales en este sentido ya han sido da-dos por la Ley Especial que exige que todos lospescadores sean miembros de una cooperativa, yademás con la moratoria para ingresar en las coo-perativas. Las listas completas de los miembros delas cooperativas no han sido totalmente estableci-das, además existen todavía niveles altos de pescailegal, especialmente de especies lucrativas comoel pepino de mar y la langosta. Por último, las coo-perativas son grupos grandes y poco manejables,con muchos miembros que no son pescadores atiempo completo. Cuando el grupo de pescadoresesté bien identificado, puede ser introducida algu-na medida flexible que permita la entrada y salidade pescadores. Es imposible permitir cierta flexi-bilidad cuando los miembros del sector pesquerono son observables.

Una vez que el grupo de pescadores esté definidoclaramente, aumentará la capacidad organizativade las cooperativas para representar los interesesde sus miembros y autorregularse. Se les puededar asistencia para enfrentar esta tarea difícil ylenta a través de asesoramiento y recursos paraayudar a desarrollar instituciones y procesos. Par-te de este trabajo ya esta siendo realizado por elParque Nacional, la Estación Científica CharlesDarwin y otros agentes locales. Las regulaciones



103

no pueden ser realmente efectivas sin el esfuerzoy apoyo de los mismos pescadores. Por lo tanto,éste es un ejercicio esencial para la construcciónde capacidades humanas locales.

La regulación pesquera requiere una reducción dela pesca total en las especies y áreas que están ba-jo presión por exceso de extracción. Existen variasformas de aplicar estas restricciones. Algunas tie-nen la ventaja de ser fáciles de implementar y mo-nitorear, pero pueden ser extremadamente costo-sas para los pescadores. Por ejemplo, la imple-mentación de restricciones en el equipo es relati-vamente fácil de ejecutar y tiende a reducir la pro-ductividad de la actividad pesquera, lo que reducelos incentivos y protege las reservas. Sin embargo,cualquier mejora ambiental es alcanzada a costade una disminución de los ingresos de los pesca-dores y del desarrollo de la industria pesquera. Esdecir, esas restricciones pueden tener alcances enel plano ambiental, pero con un costo social y eco-nómico muy alto. Es probable que esto motive laresistencia de esos actores a largo plazo. Las res-tricciones a la pesca artesanal en la Reserva Mari-na de Galápagos es un ejemplo de este tipo de po-líticas con sus consecuencias.

El sistema ideal es el que restringe la pesca anualpara cada reserva de peces a un nivel de recolec-ción sustentable dados los stocks iniciales calcula-dos al momento de introducir el sistema. Las res-tricciones deben ser fijadas tomando en cuenta losfactores ecológicos y el beneficio económico detener mayores reservas, lo que significa a la largamayor facilidad de captura. El límite total puedeser definido por cuotas en toneladas para cada re-serva de especies de peces. Cada pescador recibeuna cuota por stock, distribución que puede reali-zarse en las cooperativas. La distribución está ba-sada en datos históricos de pesca a fin de que lospescadores realmente activos reciban cuotas ma-yores, lo que permite una transición simple desdeel sistema actual al de cuotas, pues la mayoría degente puede continuar haciendo su actividad habi-tual. Así mismo, es necesaria una cantidad menorde dinero para implementar este sistema. Alterna-tivamente, la cooperativa podría preferir vender lacuota a sus miembros y distribuir las ganancias. Siel nivel histórico de pesca es más alto que el nivelsostenible, se podría pagar a algunos pescadorespara que renuncien a sus derechos iniciales, re-compra que puede ser financiada por el gobierno,

ONGs o por las rentas futuras de aquellos pesca-dores que permanezcan en el sector, los mismosque se beneficiarán de mayores cuotas alcanzandouna mejor situación inclusive si pagan por la re-compra.

Lo ideal sería que las cuotas sean transferibles detal forma que los pescadores puedan entrar o salirde alguna pesquería específica y recolectar el ni-vel de cuota (diferentes toneladas para diferentesstocks) que equivalga al tipo de especie que pre-fieren pescar con el bote, tripulación y sitios depesca disponibles y/o permitidos. Si la cuota esválida por varios años, o a perpetuidad, los pesca-dores pueden tomar buenas decisiones de inver-siones a largo plazo con respecto al tipo de bote yequipo que necesitan. Los pescadores potencialespueden por su parte tomar decisiones acerca de lacapacitación para entrar en el sector. Regulacionesestables de largo plazo brindan seguridad en lasinversiones y en el empleo. El sistema de CuotasIndividuales Transferibles (CIT) propuesto evitael exceso de pesca e impone el menor número deposibles limitaciones sobre quién pesca, cuándopesca y cómo pesca. Por lo tanto, los beneficiospueden ser maximizados. Los sistemas de CIT hansido incorporados en la industria pesquera alrede-dor del mundo.

Un sistema CIT debe ser complementado con al-gunos controles directos. Por ejemplo, si los pecestienen temporadas de reproducción durante lascuales los stocks son vulnerables, una alternativasería tener calendarios de pesca. Esto no es utili-zado como un mecanismo para restringir la activi-dad total, sino para controlar cuando se realiza lapesca, de tal forma que el impacto sea el mínimo.Si los pescadores entienden el propósito del siste-ma de temporadas de pesca y las cuotas, recono-cerán que ayudar a imponer las regulaciones va ensu beneficio. Las restricciones del equipo puedenser útiles para evitar la captura de peces que toda-vía no cumplen el tamaño/talla permitidos. Resu-miendo, el propósito de las restricciones no es re-ducir la pesca total, sino cambiar su composición.

7.11.1. SISTEMAS MÁS SIMPLESY DE TRANSICIÓN

Cualquier regulación tiene que ser relativamentesimple ya que existe un gran número de pequeñosoperadores en el sector pesquero de Galápagos, lo



104

cual complica el monitoreo. Además, la mayoríade pescadores no tiene niveles altos de educaciónpor lo que sería inconveniente fijar reglas comple-jas. El nivel actual de capacidad institucional enlas cooperativas y el nivel específico de conoci-miento sobre las reservas probablemente no per-mitirían la implementación en el corto plazo de unsistema CIT. No sería posible fijar los límitesapropiados y monitorear la pesca sería bastante di-fícil para muchas de las especies.

Se podría utilizar sistemas más simples en formapermanente o como transición al sistema CIT alargo plazo. Estos sistemas tendrían parte de la fle-xibilidad del sistema CIT pero serían más simplesde administrar. Debido a la similitud con las for-mas actuales de regulación, estos mecanismos se-rían más conocidos y podrían ser más aceptados.

Una posibilidad es tener un sistema de cuotastransferibles para las embarcaciones. El tipo debotes que puede ser utilizado en la Reserva Mari-na de Galápagos es limitado por la Ley Especial.Si no lo fuera, limitar el número de embarcacionesde pesca solamente provocaría el uso de unidadesmás grandes. El Parque Nacional lleva un registrode las embarcaciones, por lo mismo es relativa-mente simple mantener la moratoria de permisos ypermitir a los pescadores sustituir sus embarcacio-nes o vender sus permisos a otros, si fueran a ven-derlas o usarlas en otra actividad no pesquera. Silos mismos tipos de embarcaciones fueran utiliza-dos para operaciones turísticas (buceo y pesca de-portivos), su uso necesitaría ser monitoreado, locual sería relativamente fácil de realizar.

El número actual de embarcaciones permite la so-brepesca, por lo que el actual sistema debe combi-narse con un programa de recompra de permisosde embarcaciones, para así retirar ese excedente yreducir la flota pesquera. Este es un aspecto co-mún en los casos de introducción de un sistema decuotas transferibles en áreas pesqueras con excesode extracción del recurso. La política de recomprapermite alcanzar los objetivos socio-ambientalesde reducir las presiones sobre el recurso y evitarconflictos con la población a consecuencia de losrecortes en la pesca.

Gradualmente, los permisos de las embarcacionesrestantes ganarán valor. El grupo de propietariosde permisos será relativamente pequeño y fácil deidentificar. Tendrán intereses comunes a la hora de

proteger los recursos y excluir a los individuos noidentificados con el grupo ni con la actividad.Además, estarán emulados a controlar a otras em-barcaciones para asegurarse que no se esté pescan-do ilegalmente.

Una desventaja de la política restrictiva del núme-ro de embarcaciones como alternativa a la políticade techos de captura total por especie es que el sis-tema no responde a los casos de ciertas especiesque podrían ser extraídas en exceso. Por ejemplo,si los pepinos de mar son bastante rentables perose encuentran en peligro por exceso de extracción,el límite en el número de botes no protegerá susstocks. Igualmente, este sistema no incentiva a lospescadores a que concentren sus esfuerzos en lu-gares donde las reservas son mayores. Económi-camente, la política de restricciones en el númerode embarcaciones tiende a generar un uso excesi-vo de la infraestructura, y a introducir embarca-ciones más potentes que puedan capturar volúme-nes mayores. Los pescadores serán incentivados apescar a lo largo del año en vez de concentrarse enlas temporadas más rentables y seguras. Un nivelefectivo de control ambiental sobre el exceso depesca probablemente requerirá rigurosas limita-ciones en el número de embarcaciones. El sistemaCIT podría utilizar más embarcaciones en formamás restringida pero más efectiva.

Una tercera posibilidad sería limitar el número depescadores en lugar del número de botes o la can-tidad de pesca. De modo similar funciona el siste-ma actual pues los pescadores deben pertenecerobligadamente a una cooperativa. El problema esque el número existente de pescadores registradosya es grande. Si todos ellos se dedicaran a la pes-ca a tiempo completo las reservas serían rápida-mente destruidas. Muchos de ellos no son pesca-dores activos, como se ha dicho, pues se dedican ala pesca a tiempo parcial o simplemente mantie-nen los cupos de pesca para sus hijos, lo cual espermitido por la Ley.

Suponiéndose que se implementara un sistema depermisos transferibles por el cual cada miembrode la cooperativa recibe una autorización para pes-car, y que la cooperativa u otros desearan reducirla actividad pesquera disminuyendo el número depescadores, se necesitaría hacerlo en número con-siderable para obtener un impacto significativo enel esfuerzo pesquero total. Los primeros pescado-res en vender sus permisos serían aquellos que no



105

se dedican a la pesca de todas formas. Esto impli-ca un problema difícil aún cuando hay propuestasgenuinas por parte de pescadores a tiempo com-pleto para dejar la actividad. Por ejemplo, una aso-ciación de buzos ha propuesto que se le pague a ungrupo de 50 a 60 integrantes para que dejen de ex-traer el recurso y se desplacen a la actividad turís-tica de buceo deportivo. De todos modos, no haygarantía de que otros pescadores de las cooperati-vas sustituirán sus actividades pesqueras.

Una forma en que las cooperativas reducirían gra-dualmente de tamaño sería mediante la obligaciónde que sus miembros sean pescadores activos. Ladefinición de “pescador activo” podría basarse enla comprobación de un cierto número de días depesca en los pasados tres años. Mientras las em-barcaciones de pesca o la pesca total sean limita-das, no aumentará la actividad total pero gradual-mente separará a los pescadores a tiempo comple-to de los pescadores a tiempo parcial, y convertiráa las cooperativas en organizaciones más peque-ñas y manejables.

La última opción -mencionada de modo frecuenteen Galápagos- es la oferta de otras oportunidadeseconómicas para los pescadores con el objetivo deincentivarlos a dejar la pesca de modo voluntario.Dado el alto nivel de peligro en la actividad pes-quera y las bajas perspectivas económicas, estasoportunidades podrían ser una opción aceptable.Sería ambientalmente efectivo que mejoren lasopciones económicas de todos los pescadores. Laopción mencionada requeriría restricciones clarassobre quién puede entrar a la actividad pesquera ya un programa que beneficie a un amplio númerode pescadores.

Una propuesta particular es expandir el turismo enIsabela para reducir la presión de la pesca total.Probablemente esto no resulte efectivo pues noexiste un grupo definido que pueda pescar en esaisla. Si parte de ellos encontrara trabajo en turismoy dejara la pesca, otros probablemente vendríandesde Santa Cruz y San Cristóbal para tomar suslugares, en cuyo caso la población total en Isabelaaumentaría y el nivel de actividad pesquera no sereduciría. De otra parte, no es seguro que los pes-cadores isabeleños encuentren fuentes de trabajoen la actividad turística y que ellos estén suficien-temente entrenados para este tipo de trabajos, in-cluso puede ser que no los encuentren atractivos.Es más probable que los nuevos trabajos en turis-

mo sean ocupados por una población de migrantesque llegue a Isabela desde Santa Cruz y San Cris-tóbal sin ningún impacto particular en la actividadpesquera.

El turismo solamente podría sustituir a la pesca silos pescadores o sus hijos fueran capacitados paratrabajos de esa naturaleza, y si la expansión en elsector del turismo en Galápagos fuera lo suficien-temente grande como para reducir la oferta totalde pescadores potenciales, situación que podríaocurrir a largo plazo asumiendo que la poblacióntotal sea controlada efectivamente. Sin embargo,es poco probable que ésta sea una estrategia efec-tiva a corto plazo. Puede tomar una generación omás cambiar los niveles de educación para que lapoblación local sea empleada a gran escala en elturismo y de esta manera abandone la actividadpesquera voluntariamente.

En resumen, una combinación entre la clara defi-nición de la membresía de las cooperativas de pes-ca, el desarrollo de capacidades humanas e institu-cionales en las cooperativas, el mejoramiento delconocimiento científico y las reducciones gradua-les en el número de embarcaciones y pescadoreses, probablemente, la estrategia a largo plazo másefectiva. La nueva regulación necesita ser desarro-llada conjuntamente con los pescadores, ser com-plementada con el fortalecimiento de las institu-ciones y del conocimiento local, y ser simple. Acorto plazo, las urgencias ambientales podrían re-querir que estos esfuerzos sean complementadoscon regulaciones más estrictas tales como la fija-ción de temporadas de pesca y las restricciones enel equipo, a fin de proteger las reservas de espe-cies. Cuando otras formas de regulación se vuel-van más efectivas, estas restricciones podrán sermodificadas para no convertirse en limitaciones afuturos esfuerzos conjuntos.

7.12.REDUCCIÓN DEL I M PA C TODE LA MIGRACIÓN YCONTROLES MIGRATO R I O S

A continuación se resume algunos puntos de vistaque han sido mencionados por otros autores, enparticular, las sugerencias hechas por la EstaciónCientífica Charles Darwin (2001).



106

7.12.1. REDUCCIÓN DEL IMPACTO ATRAVÉS DE LA PROTECCIÓN AMBIENTAL

Considerando que el riesgo ambiental más impor-tante en Galápagos es la introducción de especies,la principal medida de protección sería mejorar lossistemas de cuarentena, aumentando el uso decontroles en Guayaquil y Quito antes de que losbienes ingresen a Galápagos. El uso de cámarasespeciales y canes entrenados mejoraría la inter-vención de los inspectores del SICGAL para iden-tificar bienes riesgosos y productos de comercioilegal. Un aumento en la cooperación entre lascompañías de transporte marino y los militares ce-rraría las actuales brechas en el sistema de cuaren-tena. Mejorando la educación de los inspectores yresidentes permanentes, de los transportistas decarga y operadores turísticos para que entiendan laimportancia de la cuarentena y sepan cuáles acti-vidades crean los riesgos más altos, se reduciríalos riesgos de evadir los controles, disminuiría eltransporte de objetos potencialmente riesgosos yaumentaría el apoyo al SICGAL. Crear un sistemapara identificar rápidamente y enfrentar las nue-vas filtraciones permitiría el control antes de supropagación. Mejorar la cuarentena y la reacciónante nuevas filtraciones aparentemente es una for-ma inmediata y valiosa de utilizar los recursos.

El segundo problema clave es la propagación deespecies, que puede ser reducido mediante el con-trol del transporte entre las islas. Se trata de quehaya menos movimientos y que la gente y los bie-nes que se transportan sean debidamente inspec-cionados. La isla Isabela es particularmente vulne-rable a la introducción de especies. Algunas medi-das particularmente beneficiosas para controlar lapropagación de especies pueden ser: evitar el in-cremento de la población y de la actividad econó-mica entre islas; no incluir vuelos directos adicio-nales desde el continente; restringir los puertosque pueden ser usados para la carga de embarca-ciones desde el continente; y minimizar los impac-tos del transporte entre islas.

El impacto económico de cualquier restricciónpuede ser minimizado si se entiende la razón porla cual la gente necesita viajar entre las islas y seutiliza medios alternativos para lograr los objeti-vos que justifican una movilización de ese tipo.Una sugerencia es mejorar las telecomunicaciones

para que la gente tenga menos necesidad de viajarentre las islas.

Las pérdidas económicas causadas por la severi-dad de las restricciones al transporte en el desarro-llo de los habitantes de las islas menos pobladas(Isabela y Floreana) pueden ser relativamentecompensadas debido a la pequeña población quehabita en ellas. Si el costo ambiental del desarro-llo económico de esas islas es alto, cualquier es-fuerzo para ayudar a esas comunidades debe con-centrarse en los individuos de esas comunidades,incluyendo la posibilidad de ayudarles a su reubi-cación de residencia, en vez de mejorar los servi-cios en tales islas. La mejora de los servicios esti-mulará a la gente residente a quedarse y a otras amigrar a esas islas, agravando con ello los proble-mas ambientales. Brindar becas para la educacióno facilitar recursos para que los residentes actualesestablezcan negocios o carreras en otros lugarespodría ser más efectivo y valioso a largo plazo.

La propagación de especies exóticas dentro de ca-da isla puede ser reducida evitando el uso de ani-males para el transporte e incentivando a los pro-pietarios de tierras agrícolas a controlar las plagasen sus fincas. Se ha sugerido que esos propietariosdeben ser estimulados a expandir la producciónagrícola a las tierras que están abandonadas, puesesto reduce las plagas y limita la necesidad de im-portar alimentos. Esta idea -y en particular la quepromueve la autosuficiencia alimentaria- pareceser una opción costosa y poco efectiva, y debe sercuidadosamente comparada con otras opcionesposiblemente más directas para controlar la propa-gación de especies exóticas a partir de la actividadagrícola.

Cualquier infraestructura nueva como una carrete-ra, aeropuerto, puerto marítimo o nuevo desarrollodentro de los límites del Parque Nacional aumen-ta el riesgo de filtración y propagación de especiesexóticas. El desarrollo residencial y el abandonode fincas agrícolas también aumentan ese riesgo.Sería valiosa una planificación regional que tomeen cuenta los efectos de nuevos progresos en eltransporte de especies. Los riesgos tienen que serclaramente identificados y comparados con losbeneficios económicos de cada propuesta de desa-rrollo. Si se lleva a cabo proyectos residenciales,se necesita crear sistemas para fortalecer la miti-gación del impacto, cuyo costo debe ser pagadopor los contratistas.



107

7.12.2. REDUCCIÓN DEL IMPACTO ATRAVÉS DE LA REMEDIACIÓN AMBIENTAL

En algunos casos, evitar el daño ambiental es ex-tremadamente costoso o imposible. Sería mejorusar los recursos para la remediación ambiental yaceptar su costo en lugar de promover medidas deprotección extremas. Por ejemplo, aun cuando sesea cuidadoso en la aplicación del sistema de cua-rentena, algunas especies nuevas se filtrarán a Ga-lápagos. Una vez que los sistemas de cuarentena yreacción rápida estén establecidos, podría ser me-jor gastar los recursos adicionales en la crianza deespecies en cautiverio, la eliminación de plagas yla restauración del hábitat en tierras agrícolasabandonadas. Esta es una decisión ecológica quedebe tomar en cuenta el costo económico de lasdiferentes formas de mejorar el ambiente.

7.12.3. REDUCCIÓN DEL IMPACTODE LOS CONTROLESMIGRATORIOS

En la sección 2 se analizaron las presiones quesurgen de las restricciones migratorias de la LeyEspecial a la economía y la sociedad de Galápa-gos. Si estas presiones no son manejadas de mane-ra efectiva, la Ley Especial limitará severamenteel potencial de Galápagos para contribuir al desa-rrollo del Ecuador, o los controles migratorios seanularán por la intensa presión económica y so-cial. Finalmente, la degradación ambiental se ace-lerará de nuevo.

En la sección 7 se discute algunas propuestas a finde hacer las restricciones migratorias más flexi-bles. Este es un elemento clave para reducir laspresiones económicas y sociales que se origina-rían en la población a partir de la puesta en mar-cha de las limitaciones migratorias. Sin embargo,las presiones pueden ser complementadas usandootras políticas. Si ninguna de las opciones señala-das en esta sección puede ser implementada, hayotras políticas que deben ser aplicadas. A conti-nuación se reflexiona sobre tres posibilidadesmencionadas comúnmente en Galápagos.

7.13.LA IMPORTANCIA DE LAEDUCACIÓN

¿Por qué es tan importante la educación? La edu-cación es probablemente el motor fundamental deldesarrollo. La única forma realmente efectiva deaumentar los niveles de vida y asegurar que losciudadanos ecuatorianos y los residentes de Galá-pagos reciban más equitativamente los beneficiosprovenientes de los recursos únicos de Galápagos,es mejorando sus niveles de educación.

Cuando hay controles de migración que limitan elmercado laboral local, la mejora en la educaciónayuda a superar la escasez de destrezas claves, queparaliza el desarrollo de los sectores que requierentales recursos como el ecoturismo de alta calidadpor ejemplo. Dicha escasez dispara los salarios aniveles extremadamente altos en áreas específicas,creando resentimientos y haciendo que sea casiimposible para la población local común tener ac-ceso a ciertos servicios.

La gente con mejor educación tiende a ser másmóvil. Son personas capaces de encontrar buenasoportunidades en muchos lugares. Si no tienen lasdestrezas que son específicas para Galápagos peroles agradaría residir en otro lugar, son capaces deemigrar, reduciendo las presiones demográficasen las islas y permitiendo que otros con habilida-des esenciales entren a Galápagos.

Gente mejor educada está más predispuesta a en-tender la importancia de la conservación y las ac-ciones que se necesitan para mantenerla. Como seexpone en la sección 8, es esencial un mejor capi-tal humano en Galápagos a fin de construir la ca-pacidad institucional efectiva que permita regularla migración, el turismo y la pesca, así como im-plementar la protección y remediación ambiental.

¿Cómo se puede mejorar la educación de los resi-dentes de Galápagos? El primer elemento clave esdefinir los objetivos de las mejoras en la educa-ción. En Galápagos, en general la gente interesadaen estos asuntos está de acuerdo en que la educa-ción es importante pero algunas veces tiene obje-tivos contradictorios. ¿El objetivo es facilitar laemigración o construir capital humano local? ¿Escapacitar a la gente para tareas específicas biendefinidas (como ser guías turísticos) o brindardestrezas generales que puedan ser usadas en una



108

gran variedad de formas para responder a los cam-bios de las necesidades del mercado laboral?

Los objetivos dependen del contexto. Si los con-troles de migración son extremadamente inflexi-bles sería importante capacitar a la gente en nichosespecíficos. Una forma de tratar el problema delos objetivos cuando el contexto general es incier-to (como continuará siéndolo) es considerar losroles de los diferentes tipos de educación. La edu-cación ocurre dentro y fuera de las escuelas, demodo formal e informal, en Galápagos y en elEcuador continental (inclusive en otros países).Los diferentes orígenes de la educación tienen di-ferentes roles.

Es extremadamente difícil predecir las necesida-des del mercado laboral local en el corto plazo de-jando de lado el largo plazo. Este problema seagudiza en una economía pequeña como la de Ga-lápagos, donde el número de gente en cada activi-dad laboral es pequeño y en muchos casos las va-cantes aparecen esporádicamente, cuando los indi-viduos se retiran, y no en forma continua. En laseconomías modernas la mayoría de trabajadoresrequiere tener diferentes experiencias laborales através de sus vidas. Por esta razón, es riesgoso quela educación sea demasiado especializada, parti-cularmente en los primeros niveles. El nivel deeducación escolar debe tener como objetivo la ex-celencia en destrezas generales que pueden seraplicadas en un amplio rango de trabajos. En Ga-lápagos, donde muchos de los trabajos requiereninteracción con los turistas o investigadores ex-tranjeros, sería valioso para todos los estudiantesun énfasis adicional en idiomas extranjeros y com-prensión de la diversidad cultural.

Los salarios de los educadores en Galápagos sonrelativamente altos. Sin embargo, no están en fun-ción del desempeño de los educadores y debido alas regulaciones a la migración existe poca com-petencia por esos puestos de trabajo. La calidad delos educadores puede ser mejorada con capacita-ción, o a través de mediciones de desempeño paraidentificar y recompensar a los educadores de ca-lidad y eliminar a los mediocres.

Traer residentes temporales como educadores, es-pecialmente cuando tienen habilidades específicasen lenguajes y cultura, podría ser beneficioso paraaquello. Existe escasez de profesores de inglés,por ejemplo. Profesores temporales extranjeros

podrían enseñar a estudiantes y capacitar a profe-sores. Otro problema es la baja calidad de la in-fraestructura y equipos educativos. Los presu-puestos para la educación son controlados por elMinisterio de Educación. El gobierno ha reducidosignificativamente el gasto de educación en Galá-pagos en los últimos años y el INGALA está ac-tualmente financiando la reforma curricular.

En Galápagos se están realizando importantes es-fuerzos para mejorar la educación formal. La re-forma de la educación integral ha estado avanzan-do durante casi dos años. Su objetivo es reorientarlas necesidades de la educación en las islas. ElServicio Ecuatoriano de Capacitación Profesional(SECAP) está ayudando en el mejoramiento decapacidades a través de la instrucción a los profe-sores. Un estudio sobre la calidad de la educaciónen Galápagos fue realizado por la Escuela Politéc-nica del Litoral, e incluye varios resultados y reco-mendaciones útiles para mejorar la educación es-colar y post-escolar en las islas.

Una vez que la niñez y gente joven haya tenidouna buena educación básica, la educación post-es-colar puede concentrarse en el desarrollo de des-trezas más específicas para nichos del mercado la-boral. Estas destrezas podrían ser impartidas a tra-vés de la capacitación local. Por ejemplo, los resi-dentes permanentes podrían ser capacitados paraser guías turísticos. La riqueza del conocimientocientífico disponible en el Parque Nacional y laEstación Científica Charles Darwin, unida a lanecesidad del conocimiento y las experiencias lo-cales únicas de Galápagos, facilitarían este tipo decapacitación. Sin embargo, también se beneficia-rían significativamente de una mejor capacitaciónen Ciencias Naturales de nivel universitario, y conexperiencias internacionales para mejorar sus des-trezas en lenguajes, así como con el conocimientoy adaptación a diferentes culturas.

La Ley Especial abre la posibilidad a un régimende reducción de impuestos a favor de la capacita-ción de residentes permanentes. El costo del entre-namiento puede ser deducido del pago del Im-puesto a la Renta sujeto a declaración anual. Va-rias entidades ofrecen becas a los residentes per-manentes para que estudien fuera de Galápagos,por ejemplo, la Estación Científica Charles Dar-win conjuntamente con INGALA y el InstitutoEcuatoriano de Crédito Educativo (IECE). Uno delos problemas con las becas es que los estudiantes



109

beneficiarios no regresan a Galápagos una vez queculminan sus carreras. Si la capacitación tiene co-mo objetivo el llenar nichos del mercado laborallocal, aquellos que son capacitados a través de es-tos programas deben ser incentivados a quedarseen Galápagos, al menos si es que son necesarios.

Las becas para efectuar los estudios universitariosson un mecanismo muy caro como para pretendera través de ellas incentivar la emigración general,que deviene incentivo solo a la emigración de laspersonas locales mejor capacitadas. Este problemase puede enfrentar obligando a los beneficiarios delas becas a regresar a Galápagos por un cierto pe-ríodo después de la graduación. A los beneficia-rios se les podría poner la condición de reembol-sar la beca si no regresan a aplicar sus conoci-mientos en Galápagos. Una forma de realizar estoes convertir a la beca en préstamo que es condo-nado si el estudiante regresa a trabajar por un pe-ríodo suficientemente largo.

Una decisión clave es identificar los temas de ca-pacitación que deben ofrecer las becas. Un análi-sis continuo de la escasez en el mercado laborallocal podría identificar las profesiones y destrezasque probablemente se necesitarán más a medianoy largo plazo. No hay necesidad de que la capaci-tación sea de nivel universitario; es posible quemás apropiada sea la capacitación de nivel inter-medio orientada a mecánicos, secretarias, cocine-ros, agentes de viajes, carpinteros, etc. La capaci-tación orientada a los gremios puede ser provista através de una combinación de cursos y prácticasque se pueden realizar en el continente.

Gente poco educada no podrá reconocer el valorde la calidad de la educación o inclusive el de suexistencia. Es importante que se tenga concienciadel valor de la educación y se constate que la gen-te joven con mejor educación obtiene mejores em-pleos. Lo ideal sería que padres y estudiantes seanlos usuarios más importantes de la educación, yque presionen a las instituciones pertinentes a me-jorar la calidad del servicio. La oferta de una me-jor educación será menos efectiva si no hay de-manda ni deseos por un nivel más alto de educa-ción.

Una cuestión clave a la hora de distribuir los re-cursos en la educación es tener presente que la ca-lidad de la educación es tan importante como lacantidad. Aumentar el número de educadores o re-

ducir el tamaño de las clases y proveer oportuni-dades en la localidad para ganar calificaciones tie-ne poco impacto a menos que se promueva unaprendizaje real. Los certificados de capacitaciónque no garantizan destrezas reales no revierten be-neficios a los empleadores, y a largo plazo tampo-co a quienes los recibieron. La existencia de másoportunidades locales para obtener títulos univer-sitarios a través de la educación a distancia puedeser contraproducente, si aquellos que se gradúanen ese sistema experimentan que los empleadoreslocales no desean contratarlos. Esto es especial-mente importante si consideramos un aumento enlas oportunidades de educación en Galápagos quepretende facilitar el estudio en el continente a losjóvenes residentes en las islas.

Cualquier política que pretenda mejorar la educa-ción y la capacitación requiere recursos económi-cos. El diseño de la política determina quién pro-vee esos recursos. Los beneficiarios directos delas mejoras en la oferta de destrezas específicasson los empleadores, que actualmente se enfrentana la escasez de personal calificado, y que están so-licitando la residencia temporal a fin de traer tra-bajadores desde el continente. A esos empleadoresse les debe obligar a contribuir al financiamientode la capacitación de los residentes permanentes(ver la sección 7.1), de modo que en el futuro ten-drán una necesidad más reducida de traer trabaja-dores con residencia temporal. De otra parte, losoperadores turísticos que actualmente emplean amuchos residentes temporales, y que en el futurose verán obligados a emplear más residentes loca-les, serán los grandes beneficiarios de los progra-mas de capacitación específicos. Los empleadorespodrían contribuir a la capacitación local median-te la creación de espacios para aprendices localesque realicen prácticas en ciertos empleos.

Muchos de los beneficios económicos del turismoen Galápagos son captados por empresas extranje-ras. Una de las estrategias para obtener beneficioslocales es incentivar y obligar a esas compañías acontribuir al financiamiento de la capacitación. Sucontribución tendría beneficios a corto plazo parael Ecuador, por el financiamiento de una actividadproductiva, y a largo plazo los trabajadores ecua-torianos capacitados podrían trabajar en el sectorturístico y captar más beneficios para Galápagos.La contribución más efectiva de las compañías ex-tranjeras debe ser a través de la capacitación.



110

Obligarles a que empleen a más trabajadores loca-les no es suficiente. Necesitan ser incentivadas afin de que promuevan la capacitación de modo ac-tivo.

La educación tendrá beneficios ambientales si sereduce la presión sobre la Ley Especial y se faci-lita el control de la población. Podría tener benefi-cios a consecuencia del aumento en la concienciade la población respecto de la conservación, bene-ficios ambientales que son compartidos global-mente pero que recaen más que todo en el Ecua-dor como propietario de ese recurso. Por lo tanto,hay cierto grado de justificación a los subsidiosadicionales para la educación en Galápagos, queactualmente recibe más fondos por estudiante quecualquier otra parte del país111.

La justificación del financiamiento del gobiernocentral originado por los beneficios ambientalesque entran al Ecuador puede ser contrarrestadacon argumentos de equidad que sugieren que elgasto adicional del fisco debe enfocarse en lossectores más necesitados del país. Adicionalmente(ver sección 7.1) hay que ser más cuidadosos alcrear políticas con el objetivo de reducir presionesque no hagan a las Galápagos más atractivas y porlo tanto que aumenten la presión migratoria. Partedel aumento en el gasto para la educación podríavenir de las mismas islas mediante la reorienta-ción de los recursos existentes y particularmentede los subsidios.

7.14.LÍMITES DIRECTOS A LOSSALARIOS Y PRECIOS

En la sección 2 (Figura 11) se mostró el efecto delas restricciones en la oferta de trabajo en los sala-rios locales causadas por el control migratorio. Enefecto, si el control de la migración es inflexible,los salarios aumentarán de modo significativo afin de que la oferta de trabajadores capacitadosiguale a la demanda, mientras aumentan las opor-tunidades económicas y por lo tanto la demandade trabajo. En cambio, si los controles de migra-ción son flexibles los salarios aumentarán pero enmenor medida.

La gente en Galápagos está empezando a sentir losaumentos de los salarios en algunos sectores, in-cluyendo la construcción y agricultura. Estos in-crementos crean problemas para los empleadoresy usuarios de estos servicios. Ante ello se han pro-puesto dos soluciones. La primera, permitir másmigración direccionada a esos sectores, lo que re-solvería el problema a corto plazo, aunque a la lar-ga minaría el propósito de la Ley Especial. La LeyEspecial gradualmente causará que los salariosaumenten en muchos sectores, no solamente enlos antes indicados, sino en general, y si la res-puesta es siempre permitir más migración, estanunca será controlada.

La segunda solución propuesta consiste en limitarlegalmente los salarios de estos sectores. Como seve en la Figura 18, un límite en los salarios al ni-



111

111.Base de datos del SIISE.

vel de 1998 agudizaría la escasez de mano deobra, si la demanda de trabajo continúa aumentan-do. S es el faltante en el 2002 entre la oferta de tra-bajo y la demanda al nivel de los salarios de 1998.Es probable que las grandes compañías y aquellosempleadores que son capaces de ofrecer condicio-nes no salariales atractivas, sean los que escoge-rían primero entre el pequeño grupo de trabajado-res. El número limitado de trabajadores no necesa-riamente sería utilizado donde son más valiosos.Lo que es peor, con limitaciones de salarios, lostrabajadores locales no tendrían incentivos paracapacitarse. La escasez persistiría o empeoraría.Limitar los salarios es una solución atractiva perosuperficial a un síntoma del control migratorio,pero es muy perjudicial desde el punto de vistaeconómico y posiblemente social.

Implantar limitaciones directas a los precios de losbienes producidos tendría efectos perjudiciales si-milares a los de la escasez de la oferta de trabajo.Si los bienes no pueden ser producidos fuera deGalápagos e importados, se originará escasez.Cualquier sistema de racionamiento de bienes se-ría económicamente ineficiente e injusto.

7.15.PARTICIPACIÓNDE LA MUJER ENLA FUERZA DE TRABAJO

Otra política para enfrentar la escasez de la ofertade trabajo sería aumentar la participación en lafuerza laboral de quienes ya residen en Galápagos.Hasta cierto punto esto pasaría automáticamentesi se permite que los salarios aumenten mientraslas mujeres reciben educación y capacitación paraque puedan formar parte de las oportunidades delmercado laboral. Esto podría facilitarse a través deun mayor énfasis en la educación de las niñas, asícomo de una reformulación de los programas parala participación laboral de las mujeres, removién-dose las barreras a su integración como parte de lafuerza de trabajo local, pero también facilitando elacceso de sus hijos/as a las guarderías. Las princi-pales barreras probablemente serán culturales.Hay desventajas en tener más mujeres trabajandocuando ellas se encargan de la educación de los hi-jos, lo cual será balanceado con el ingreso extrapor familias.

Además, mientras los salarios aumentan la gentede edades mayores tenderá a trabajar por mástiempo. Si tienen cualidades que localmente sonescasas, se reducirán las presiones en el mercadolaboral. Será valioso remover cualquier barrera odesincentivo para las personas mayores que ten-gan buena salud y desean trabajar. Estas dos op-ciones son soluciones limitadas al problema deldesequilibrio entre la demanda de trabajo que seincrementa y una población relativamente fija.



112

Se ha mencionado previamente el desarrollo decapacidades en el ámbito individual para atenderlas deficiencias del mercado laboral de Galápagos.Para implementar políticas efectivas con el fin dereducir la presión de la migración y controlar lapoblación, se requieren habilidades individuales ycierto desarrollo institucional. Las políticas debenser diseñadas para ser efectivas dada la capacidadexistente, pero si es posible mejorar dicha capaci-dad de una manera definida, las opciones para quelas políticas sean efectivas se incrementarán. Al-gunas políticas esenciales no están implementadasen la actualidad como resultado de las limitacio-nes de las capacidades locales.

Una mejor capacidad en las instituciones no se re-laciona necesariamente con más capacidad. Incre-mentando el número de personal en posiciones depolítica y aumentando el tamaño de las institucio-nes se puede contribuir a la migración. Traer con-sultores externos implica en cierta forma más visi-tantes y mayor actividad económica y por lo tan-to, aumenta de la amenaza al medio ambiente.

Mejorar la calidad del recurso humano y de lasinstituciones a la vez que minimizar las necesida-des de cantidad debe ser un objetivo claro del de-sarrollo local de Galápagos. Varias personas hansugerido que Galápagos tiene demasiadas institu-ciones para un grupo de islas (cuatro) con una po-blación de alrededor de 20.000 habitantes. Un ma-yor número de instituciones no resultará necesa-riamente en mejores regulaciones y servicios. Laduplicación, falta de coordinación y de concentra-ción de recursos pueden ocurrir si el financiamien-to y las funciones relacionadas se esparcen entrelas instituciones. Los recursos pueden estar rediri-gidos hacia una concurrencia poco productiva en-tre las instituciones. Reducir el número de institu-ciones y la superposición de funciones burocráti-cas podría mejorar el desarrollo de dichas funcio-nes, además de reducir directamente la presión so-bre la población y el mercado laboral.

8.1. MEJORAMIENTODE LAS CAPACIDADESPARA CONTROLARLA MIGRACIÓN

En la sección 2 se discutió la necesidad de mejo-rar las capacidades para controlar más efectiva-mente la migración. Lo básico es un buen registrode los residentes permanentes y temporales, unbuen sistema de monitoreo de la entrada y salidade todas las personas, y el cumplimiento reforza-do de las regulaciones migratorias, además de unbuen proceso para determinar a quiénes se les de-be conceder la residencia temporal. Actualmente,el INGALA está trabajando en esta necesidad demejorar las capacidades. La calidad de la infraes-tructura que pueda crear el INGALAdebe ser mo-nitoreada continuamente ya que es la pieza básicade cualquier sistema de control migratorio.

8.2. C A PACIDAD PA R AREGULAR LAS A C T I V I D A D E SE C O N Ó M I C A S

Se ha discutido la regulación en tres áreas princi-pales de actividad económica: el uso de la tierra,el turismo y la pesca. La capacidad para regular elturismo a través del Parque Nacional parece estarbien desarrollada, aunque los roles de otras insti-tuciones necesitan todavía armonizarse.

Las pesquerías se enfrentan a un grave problemade falta de capacidades, sobre todo en las áreas deinvestigación y en la habilidad de las cooperativaspara contribuir al diseño e implementación de lasregulaciones. Una definición más clara del rol delas cooperativas y una reducción del número depescadores ayudarán a construir sus propias insti-tuciones. Proveer de asistencia técnica de alto ni-vel y capacitar directamente en el diseño e imple-mentación de las regulaciones de la pesca, así co-mo continuar el proceso de participación activa


NECESIDAD DE DESARROLLAR CAPACIDADES LOCALES

113

8. NECESIDAD DE DESARROLLAR CAPACIDADES LOCALES

mediante el involucramiento de los pescadores enla toma de decisiones, ayudará a aumentar y me-jorar las capacidades locales.

Dada su población tan pequeña, parece que Galá-pagos tiene demasiadas municipalidades y entida-des gubernamentales involucradas en la planifica-ción regional y la provisión de infraestructura lo-cal. Muchas de las funciones municipales podríanser combinadas y compartidas entre las tres enti-dades, lo cual no solo que reduciría la necesidadde duplicar habilidades, sino que aseguraría la ar-monía y coordinación de los servicios públicosentre las islas. Por ejemplo, una institución podríacontrolar el suministro de agua en las islas habita-das. Si el número de instituciones fuera reducido,la relación del tiempo entre comunicación y con-sulta sobre la implementación definitiva de medi-das se vería reducida. La capacitación de los re-cursos humanos sería más productiva pues los res-pectivos insumos se podrían enfocar en un menornúmero de empleados que tendrían más influenciay control dentro de su área de responsabilidad.

A pesar que la asociación de los municipios deGalápagos puede ser políticamente difícil, no haybarreras legales a que se den acuerdos para com-partir responsabilidades, de manera que un muni-cipio tome la responsabilidad para una función es-pecífica y otro para otra. El INGALA podríacoordinar esto si fuera necesario. Según la Ley Es-pecial, el INGALA debe controlar el trabajo reali-zado y el dinero gastado por los municipios. Si ladecisión es ejercer una influencia indirecta me-diante la contratación de un consultor que trabajecon todos los implicados; quizás podría conside-rarse enfocar los esfuerzos en reducir el númerode grupos relevantes donde sea posible y más va-lioso hacerlo.

En general, la multiplicidad de organizaciones pú-blicas hace que cualquier avance en las regulacio-nes sea difícil de implementar y costoso. Además,resulta difícil cuantificar el nivel de subsidios aGalápagos pues hay varios canales para el subsi-dio indirecto. De este sistema se obtiene un exce-so de regulaciones escritas, con un gran númerode reglas posiblemente contradictorias entre sí.Cuando la regulación se hace demasiado comple-ja, limita la actividad económica o queda ignora-da en la práctica. Reducir el número de institucio-nes puede resultar difícil porque la estructura re-gulatoria de Galápagos simplemente imita la del

resto de la república, pero valdría la pena investi-gar si las funciones se pueden combinar de mane-ra formal o informal.

Finalmente, el régimen de cuarentena es otra áreadonde sería de enorme valor un mejoramiento decapacidades. La mejora del control de las espe-cies introducidas tendría beneficios ambientalesd i r e c t o s .

Empezamos explorando la información legal, ad-ministrativa y estadística sobre la migración y elcrecimiento de la población. Basándonos en fuen-tes estadísticas, informes y entrevistas, identifica-mos los asuntos de preocupación actual y futura, ylos objetivos que comparten estos asuntos en rela-ción con la migración y el ambiente en Galápagos.

Descubrimos la importancia de separar los objeti-vos generales de los mecanismos intermedios. Lamigración no es el único problema y tampoco elcontrol migratorio es el objetivo prioritario de Ga-lápagos. Es cierto que el aumento de la poblaciónrepresenta un incremento de la presión sobre elambiente, pero solo una parte es resultado de lamigración pues la presión sobre el ambiente tam-bién es efecto del crecimiento natural de la pobla-ción y de los bajos niveles de emigración.

Encontramos que algunos problemas ambientalesde Galápagos son el resultado de una inadecuadaregulación, lo que no tiene relación con el nivel dela población. Hallamos que las regulaciones quepretenden controlar la migración están creandoproblemas económicos y sociales, lo que las debi-litan. Aunque este informe se centra en la migra-ción, su análisis se enmarca en un contexto másamplio.

Los objetivos que intenta contribuir a resolver elestudio son:

1. Proteger el ambiente natural excepcional deGalápagos.

2. Promover el bienestar del pueblo ecuatorianoen general, mediante el mejor uso de los recur-sos de Galápagos.

3. Promover el bienestar de los residentes de Ga-lápagos involucrando su apoyo activo a un fu-turo sostenible de las islas y la compensaciónpor sus esfuerzos.


NECESIDAD DE DESARROLLAR CAPACIDADES LOCALES

114

9.1. DIAGNÓSTICODEL PROBLEMA

Una vez que se tuvo una idea clara de los objeti-vos y los problemas, trabajamos en el diagnósticode los orígenes de los mismos. Empezamos resu-miendo la teoría sobre los elementos que impulsanla migración. Luego, aplicamos estos elementos ala situación particular de Galápagos. El análisisdel presente estudio sugiere que la Ley Especialcrea una infraestructura muy útil y puede tenerefectos muy positivos en el ambiente. Sin embar-go, también genera problemas y necesita ser com-plementada con esfuerzos adicionales.

Sin aplicar esfuerzos adicionales para mejorar laLey, los salarios locales de algunas ocupacionesaumentarán considerablemente, incrementando lapresión de la inmigración ilegal y los esfuerzospara hacer más laxa la aplicación de la Ley. Losprecios locales aumentarán creando resentimien-tos en la comunidad y aumentando la desigualdad,pues solo unos grupos de residentes se beneficia-rán de los altos salarios. La escasez de mano deobra capacitada se intensificará limitando el desa-rrollo de la economía local y particularmente desectores claves como el turismo. Esto conducirá ala pérdida de beneficios económicos para la pobla-ción local en general y para el Ecuador como país.

Nuestro análisis empírico en combinación con es-tadísticas sobre las características de los inmigran-tes y emigrantes sugiere que hasta 1998 los inmi-grantes tendían a ser gente más capacitada, prove-niente de ciudades grandes, mientras que los emi-grantes partían al continente en busca de oportuni-dades de capacitación y empleo. Estos flujos sonsaludables para la economía y la sociedad de Ga-lápagos. Restricciones a consecuencia de la infle-xibilidad de la regulación migratoria crean estan-camiento social y económico.

Encontramos que los subsidios para algunas acti-vidades son bastante altos. Estos subsidios no so-lo hacen más activa a la economía de Galápagos,sino además permiten que la vida sea más atracti-

va, incentivando la migración, pero también uncomportamiento ambiental perverso como porejemplo el uso excesivo de combustible y el exce-so de viajes al continente.

Encontramos que la regulación al turismo -el sec-tor económico principal en las islas- es relativa-mente apropiada, aunque puede mejorar. Por otrolado, la regulación pesquera es bastante débil. Losproblemas con la regulación han hecho atractiva lamigración en el corto plazo (antes de que los re-cursos se hayan degradado) conduciendo a impac-tos ambientales directos.

9.2. RECOMENDACIÓN DEPOSIBLES SOLUCIONES

La Ley Especial fue un paso muy importante ysentó las bases para construir otras políticas.A continuación se enumeran las políticas quepodrían explorarse o implementarse. Los deta-lles de estas políticas, sus justificaciones, ven-tajas y desventajas son asuntos discutidos enla sección 7.

9 . 2 . 1 . POLÍTICAS DE CONTROLD I R E C TO DE LA P O B L A C I Ó N

Hacer cumplir las leyes y regulaciones existen-tes, especialmente:

• El seguimiento y deportación de residentesi l e g a l e s .

• La aplicación de las garantías para los resi-dentes temporales.

Reducir la demanda de trabajo mediante:

• El mejoramiento de la eficiencia de los servi-cios públicos para minimizar la cantidad delrecurso humano.

• La búsqueda de la priorización del número deequipos de investigación y viajes de personalde ONGs y representantes del gobierno.


IDENTIFICACIÓN DE SÍNTOMAS Y DEFINICIÓN DE OBJETIVOS GENERALES

115

9. IDENTIFICACIÓN DE SÍNTOMAS YDEFINICIÓN DE OBJETIVOS GENERALES

Exploración de las siguientes políticas:

• Creación de un sistema para evaluar la necesi-dad de posibles inmigrantes temporales de mo-do no discrecional.

• Aprobación de impuestos que financien la ca-pacitación local, o la asignación de fondos pa-ra la capacitación de los empleadores de mi-grantes temporales. Ese impuesto permitiríaque se levanten algunas regulaciones de entra-da a Galápagos, lo que reduciría la discrecio-nalidad del proceso.

Exploración de la posibilidad de crear un sistemade residencias transferibles, específicamente de la:

• Posibilidad legal de renunciar permanente-mente a la residencia.

• Utilización de un sistema de permisos para losresidentes temporales.

• El alquiler de los permisos de residencia per-manente.

• La venta de los permisos de residencia en ca-sos especiales.

9.2.2. POLÍTICAS DE REDUCCIÓN YREORIENTACIÓN DE LOS SUBSIDIOS

Reducción o restricción de los subsidios a:

• La electricidad y al combustible.

• El transporte aéreo al continente, limitándole aun vuelo anual por residente y excepcional-mente en casos de emergencias de salud.

Reorientación de los subsidios:

• En beneficio de los residentes permanentes ylas personas de menores recursos económicos.

• A favor de la educación escolar y becas paraestudios superiores y capacitación de la pobla-ción local para ocupar plazas de trabajo quedemandan mayor nivel de preparación y habi-lidades.

• A los servicios básicos de salud y salubridad.

• Utilización de los subsidios a la electricidad pa-ra la promoción del uso de energías renovables.

• Reorientación de los subsidios hacia la cuaren-tena y la conservación.

9.2.3. POLÍTICAS DE REDUCCIÓN DELAS PRESIONES MIGRATORIASCON EFECTOS NEGATIVOS ENELAMBIENTE

• Fortalecimiento de la regulación del uso de latierra mediante un mejoramiento en el procesode planificación regional.

Turismo

• Revisión continua de las tarifas de las patentesde operación anual de los operadores turísticos.

• Mejoramiento del control del turismo local.

• Imposición de las mismas reglas ambientales alos operadores turísticos grandes y locales.

• Atención constante a los itinerarios, forma detransporte y trabajo de los guías para evitar laintroducción de especies.

• Obligación de los operadores turísticos decumplir normas y poseer cuotas para operar.

• Capacitación a los residentes para obtener ma-yores beneficios del turismo. Capacitación enidiomas extranjeros, administración hotelera,conservación, ecología, etc.

Pesca

• Fortalecimiento de las cooperativas.

• Reducción del número de miembros y creaciónde una membresía preferencial para los pesca-dores activos.

• Capacitación continua en las cooperativas.

• Creación de un sistema de cuotas individualestransferibles a largo plazo.

• Evaluación de los programas de investigacióncientífica para saber si están recolectando lainformación necesaria.

• Creación de un sistema de cuotas transferiblespara las embarcaciones, que incluya programasde recompra de cuotas de embarcaciones.

• Fortalecimiento de las regulaciones para laprotección de las reservas naturales mediante:- Calendarios de pesca ajustados a la biolo-

gía de las especies.- Uso regulado de equipos para proteger a las

especies en forma apropiada desde el puntode vista biológico, así como reducción de laeficiencia (reducir los incentivos de la pesca).



116

- Estas regulaciones pueden ser levantadaspara alcanzar los objetivos complementa-rios mientras son implementadas las regu-laciones más eficientes.

9.2.4. POLÍTICAS DE REDUCCIÓN DEIMPACTOS AMBIENTALES DELAACTIVIDAD ECONÓMICA YDEL CRECIMIENTO DE LAPOBLACIÓN

Protección ambiental

• Fortalecer el SICGAL y el sistema de respues-ta rápida a la introducción accidental de espe-cies.

• Minimizar los viajes entre islas, por ejemplo,mejorando las telecomunicaciones.

Educación

• Mejoramiento de la educación escolar mediante:- La concentración en el conocimiento gene-

ral que puede servir en cualquier lugar, en-fatizándose en la educación en idiomas,conservación y culturas extranjeras.

- La utilización de residentes temporales co-mo profesores de lenguaje y la capacitacióna los profesores locales en idiomas.

- La introducción de recompensas por de-sempeño entre los profesores, en lugar delrégimen de aumentos generales de salarios.

• Mejoramiento de la educación para adultos yeducación post-escolar mediante:- Financiamiento de mejoras en la educación

post-escolar a través de impuestos a lascompañías extranjeras, y a los empleadoresde trabajadores temporales.

- Direccionamiento de la educación post-es-colar en función de las destrezas necesariasen la localidad.

- Creación de un fondo de becas para la capa-citación fuera de Galápagos en actividadesespecializadas y educación universitaria.

- Formalización de préstamos educativos,que serán condonados si los estudiantes re-gresan a trabajar en Galápagos.

• Énfasis en el mejoramiento de la calidad de laeducación.

9.3. IMPLEMENTACIÓN YCONSTRUCCIÓN DE CAPACIDADES

• Enfatizar en la calidad institucional en lugar dela cantidad.

• Reducir el número de instituciones encargadasdel control y la regulación.

• Fortalecer la participación local y la autorregu-lación, por ejemplo los pescadores deben par-ticipar en la planificación regional.

• Fortalecer el sistema de cuarentena.

9.4. LOS ESTUDIOS FUTUROSDEBEN SERVIR A LOSCREADORES DE POLÍTICAS

Dos asuntos críticos surgieron de manera reitera-da durante el análisis y la discusión de este estu-dio, sin embargo de lo cual no pudieron ser trata-dos con detalle: el primero, la necesidad de mejo-rar la comprensión de la demografía de la pobla-ción de residentes permanentes a fin de proyectarel aumento natural de esa población. Es posibleque el crecimiento natural de esa población lleguea ser en el futuro más importante que la migra-ción. El segundo asunto, la idea errónea y comúnde la autosuficiencia agrícola como forma de re-solver y disminuir el riesgo ambiental de la intro-ducción de especies. Es probable que ésta no seala alternativa efectiva o económica a ese proble-ma. Además, podría crear problemas significati-vos e inesperados. Antes de realizar cualquier es-fuerzo para implementar esa política, deben serexploradas cuidadosamente otras alternativas.

Muchas de nuestras recomendaciones tienen unsentido exploratorio. Otras necesitan mayor inves-tigación antes de que se tome una decisión de im-plementarlas. Este informe cubre un amplio rangode problemas, de modo que no se pudo analizarciertos problemas con profundidad. Además, so-mos ajenos a Galápagos y el buen diseño de laspolíticas requiere la participación e informaciónlocales. Estas son sugerencias sobre la dirección.Sería valioso explorar mediante investigacionesmás aplicadas y específicas. Toda la información



117

recogida para este proyecto está disponible en elApéndice de Datos en Microsoft Excel, para quefuturos investigadores no repitan nuestro trabajoy puedan avanzar en el desarrollo de políticasefectivas y equitativas.



118

• Albornoz, Vicente, Gobierno Central, Autono-mías y Finanzas Provinciales, Cuaderno sobredescentralización No. 2, CORDES, 2000

• Albornoz, Vicente, Bernd Armbruster and Da-vid Nolina, Finanzas provinciales del sectorpúblico no financiero, Cuaderno sobre descen-tralización No. 7, CORDES, 2001

• Bensted-Smith Robert, Turismo, Economía,Población, Especies Introducidas y Conserva-ción: Optimización de las Relaciones entre Tu-rismo y Conservación, Estación CientíficaCharles Darwin, 2000

• Bremner, Jason y Jaime Pérez, DemographicDynamics, Gender and the Resource Use in theGalapagos Islands (MIGAMA, report preparedfor TNC), August 2001

• Cahmi, Merry, Industrial Fisheries ThreatenEcological Integrity of the Galápagos Islands.Conservation Biology 9, pp. 715 – 724, 1995

• Cárdenas, Susana, Estudio del Transporte yEnergía en Galápagos, Informe interno paraWWF, 2001

• Charles Darwin Foundation and the WorldWildlife Fund, A Biodiversity Vision for theGalapagos Islands. Ed. R. Bensted-Smith.,CDF, Puerto Ayora, Galápagos, 2002

• CDRS, La pesca industrial del atún y Galápa-gos, informe no publicado, Yolanda Kakabad-se, Ministra del Ambiente. Galápagos, 1999

• De Miras, Claude, Las Islas Galápagos, UnReto Económico: Tres Contradicciones Bási-cas. Fundación Charles Darwin e Institut Fran-cais de Recherche Scientifique pour le Déve-loppement en Coopération (ORSTOM). Quito,1995

• ENDEMAIN, Informe de la Región Insular,Quito, 1999

• Erickson A y P. Ospina, Estimated Population,poverty, labour force, public policies and mi-gration, Fundación Natura y WWF, InformeGalápagos 1997-1998

• Estación Científica Charles Darwin, Estrategiapara lograr la sustentabilidad de la presenciahumana en Galápagos: recomendaciones basa-das en un análisis de las sinergias y los conflic-tos entre la conservación de la biodiversidad ylas aspiraciones de la comunidad, borrador,octubre 2001

• Fundación Natura y TNC, Parque NacionalGalápagos: Dinámicas migratorias y sus efec-tos en el uso de los recursos naturales, Quito,Junio, 2000a

• Fundación Natura y TNC, Parque NacionalMachalilla: Dinámicas migratorias y sus efec-tos en el uso de los recursos naturales, Quito,Junio, 2000b

• Fundación Natura y WWF, Galápagos Reports1996-1997 to 2001-2002

• Gallegos, Jaime, Análisis del gasto público ysubsidios en Galápagos, informe preparado pa-ra el estudio MIGAMA, Fundación Natura,Quito, Ecuador, 1999

• Glaeser, E. & Maré, D., Cities and skills, Jour-nal of Labor Economics, 19(2), pp. 316-42,2001

• Greenwood, M. J., Mueser, P. R., Plane, D. A.and Schlottmann, A. M., New directions in mi-gration research, Annals of Regional Science25:237-270, 1991

• Grenier, Christophe, Migraciones, turismo yconservación en las islas Galápagos. Funda-ción Charles Darwin y ORSTOM, Quito, 1994

• Groenewold, N., Does Migration Equalise Re-gional Unemployment Rates? Evidence fromAustralia, Papers in Regional Science 76:1-20,m, 1997

• Hamann. O., Indigenous and Alien Plants inthe Galapagos Islands: problems of conserva-tion and development. The Role of Conserva-tion and Development, Hewood y P.S. WyseJackson. Denmark.Herzog, H. W., Schlott-mann, A. M. and Boehm, T. P. (1993)


BIBLIOGRAFÍA

119

Bibliografía

"Migration as Spatial Job-Search: A Survey ofEmpirical Findings". Regional Studies 27:327-340, 1991

• INEC, V Censo de Población y IV de Vi v i e n d a,Quito, Ecuador, 1990

• Kreider, Jan F., y William Reinert, EnergyBlueprint for the Galapagos Islands, Reportprepared for WWF, August, 2001

• Krugman, Paul, Development, Geography andEconomic T h e o r y ( M I T Press: Cambridge,Mass.), 1995

• Maré, Dave C. y WaiKin Choy, Regional la-bour market adjustment and the movements ofpeople: A review, Working Paper 01/8, NewZealand Treasury, June, 2001

• Ministerio del Ambiente, Galápagos: Estrategiapara su conservación y desarrollo sustentable,Quito, Ecuador, 2001

• ODEPLAN, INFOPLAN: Atlas para el Desa-rrollo Local, base de datos, versión 1.1., 2000

• Ospina, Pablo, Migraciones, Actores e Identi-dades en Galápagos, Instituto de EstudiosEcuatorianos, Quito, Ecuador, 2000a

• Ospina, Pablo, El Hada del Agua: ética am-biental y actores sociales en Galápagos, Insti-tuto de Estudios Ecuatorianos, Quito, Ecuador,2000b

• Ostrom, Elinor, Governing the Commons: TheEvolution of Institutions for Collective Action,Cambridge University Press, 1990

• Padilla, Oswaldo, Potencial Económico Pro-vincial, Cuaderno sobre descentralización No.8, CORDES, 2001

• Revelo, William y Marco Herrera, Diagnósticode la actividad pesquera artesanal en la RegiónInsular de Galápagos, versión preliminar. Ins-tituto Nacional de Pesca (INP), Guayaquil -ECChD y PNG, Puerto Ayora, Galápagos,1999

• Seabright, Paul, Managing Local Commons:Theoretical Issues in Incentive Design, Journalof Economic Perspectives 7 (4) Fall pp: 113-134, 1993

• SIISE, Sistema Integrado de Indicadores So-ciales del Ecuador, versión 2.0, 2001

• Ta y l o r, J. Edward, Antonio Y ú n e z - N a u d e ,Estudio Económico de Galápagos, Draft Re-port to Interamerican Development Bank,April 1999

• Ta y l o r, J. Edward, Antonio Y ú n e z - N a u d e ,George A. Dyer and Sergio Ardila, The econo-mics of eco-tourism: A Galapagos island eco-nomy-wide perspective, Draft, January 2000

• Tiebout, Charles, A Pure Theory of Local Ex-p e n d i t u r e s, Journal of Political EconomyLXIV, October, pp: 416-24, 1956

• Tietenberg, Tom, Environmental and NaturalResource Economics, 3rd Edition, Harper Co-llins, New York, 1992

• Wilen, James E., Micki Stewart, David F. Lay-ton, Economic Analysis of the Galapagos Mari-ne Reserve Resources Management Plan, U n i-versity of California at Davis, May – Informepara el BID, 2000


BIBLIOGRAFÍA

120

ANEXO EXPLICATIVOMIGRACIÓN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALÁPAGOS

A. Contenido• Los incentivos económicos y las políticas que impulsan tendencias migratorias en las islas Galápagos. • Los potenciales impactos del control migratorio en la sociedad y el ambiente. • Las políticas potenciales para reducir la presión por migración.

B. Apéndice de datos

Este es un archivo de Microsoft Excel File que compila los datos y cálculos relevantes que han sido colecta-dos y desarrollados como parte del análisis socio-económico dentro del estudio de migración. Todos los datospueden ser encontrados también en www.motu.org.nz/Apendicededatos.xls El archivo está compuesto de dossecciones principales:

• La primera, compuesta de cuatro hojas de trabajo Excel, que contiene datos de migración.• La segunda, integrada por nueve hojas de trabajo, que incluyen los principales indicadores socio-eco-

nómicos usados en el análisis empírico de los factores que impulsan la migración.

Al usar este archivo es importante conocer que:• Cada hoja de trabajo ha sido identificada con un membrete de acuerdo con los datos que contiene.• Las fuentes y notas específicas para cada variable (cada columna en las tablas) han sido incluidas a

modo de comentarios en la celda superior que indica el título, la misma que está marcada con un trián-gulo rojo en su esquina superior derecha. Al final de esta guía, se incluye una lista general de la biblio-grafía utilizada, la misma que puede ser consultada o revisada para futuras investigaciones.

• Para algunos de los indicadores socio-económicos, especialmente aquellos que se refieren a datos depobreza, se han incluido definiciones como cuadros de texto en la parte inferior de la tabla de datos.

• Algunos de los gráficos que han sido elaborados tomando como base los datos se incluyen también enla parte inferior de la respectiva tabla.

• Todos los cálculos fueron elaborados por las autoras de este estudio. Cualquier error u omisión es res-ponsabilidad de las mismas.

C. Bibliografía utilizada

• Para los datos de migración:- Fundación Natura y TNC: Parque Nacional Galápagos: dinámicas migratorias y sus efectos en el uso

de los recursos naturales, Quito, 2000- INEC: Censos Nacionales de Población y Vivienda, 1974, 1982, 1990- INEC: Censo de Población y Vivienda de Galápagos, 1998- INEC: Resultados Preliminares del Censo Nacional del 2001, Quito, 2002- INEC: Ecuador: Migraciones interprovinciales absolutas acumuladas hasta los años 1974,1982,1990,

Quito, 1994

• Para los indicadores socio-económicos:- ODEPLAN, Base de datos - INFOPLAN: Atlas para el Desarrollo Local, versión 1.1, Quito, 2000- Padilla, Oswaldo: Potencial Económico Provincial, Cuaderno sobre descentralización No. 8, COR-

DES, Quito, s/f - SIISE: Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador, versión 2.0, Quito, 2001.


ANEXOS

121

En caso de preguntas tomar contacto con:- Susana Cárdenas - Instituto de Ecología Aplicada, Universidad San Francisco de Quito, Ecuador,

[email protected] Dra. Suzi Kerr - Motu Economic and Public Policy Research, New Zealand


ANEXOS

122

124

GRÁFICOS

Período Guayas Tungurahua Pichincha Resto1950 - 1962 43% 19% 17% 21%1962 - 1974 39% 12% 17% 31%1974 - 1982 22% 19% 10% 48%1983 - 1990 42% 13% 12% 33%1993-1998 36% 13% 12% 38%

Provincia

Porcentaje de migración a

Galápagos por provincia, 1950 -1998

Porcentaje de la población que se

desplaza a Galápagos, 1950 - 1998

Porcentaje de emigrantes de

Galápagos a otras provincias, 1962 - 1990

Guayas 35% 0.045% 25%Tungurahua 14% 0.093% 3%Pichincha 12% 0.026% 47%El Oro 3% 0.027% 6%Chimborazo 2% 0.014% 1%Manabí 7% 0.016% 3%Cotopaxi 2% 0.016% 1%Esmeraldas 3% 0.033% 3%Los Ríos 3% 0.016% 3%Loja 6% 0.035% 5%Cañar 1% 0.015% 1%Azuay 1% 0.006% 1%Resto 5% 0.015% 1%Otros países 2%

0%20%40%60%80%

100%120%

1950 -1962

1962 -1974

1974 -1982

1983 -1990

1993-1998

Período de Tiempo

Po

rce

nta

je d

e

inm

igra

nte

s

RestoPichinchaTungurahuaGuayas

131

Incidencia de la Pobreza: porcentaje de la población que se encuentra debajo de la línea de pobreza. La línea de pobreza equivale al costo de lacanasta de bienes y servicios que permite satisfacer las necesidades básicas de educación, salud, nutrición y vivienda. Su valor es de $ 55 (1994)por mes / persona. La medición se basa en la proyección del consumo, mediante modelos de regresión múltiple, de la Encuesta de Condiciones deVida (1995) al censo de 1990. La medición del consumo proporciona resultados más estables y confiables que la del ingreso. INEC, Censo dePoblación y Vivienda de 1990; INEC- Banco Mundial, Encuesta de Condiciones de Vida, 1995.

Incidencia de la Indigencia: porcentaje de la población que se encuentra debajo de la línea de indigencia. La línea de indigencia equivale al costode una canasta básica de alimentos que reúna los requisitos nutricionales mínimos. Se ubica en la mitad de la línea de pobreza. Su valor es de $ 28(1994) por mes / persona. La medición se basa en la proyección del consumo de la Encuesta de Condiciones de Vida de 1995 al Censo de 1990. Lamedición del consumo proporciona resultados más estables y confiables que la del ingreso. INEC, Censo de Población y Vivienda de 1990; INEC-Banco Mundial, Encuesta de Condiciones de Vida, 1995.

Indice de Necesidades Basicas Insatisfechas: es el complemento respecto a 100 del Indice de Desarrollo Social. Este índice está en una escala de0 a 100 puntos, sus valores mayores indican peores condiciones sociales (mayores necesidades) y viceversa. Su fórmula es: INBI = 100 – IDSINEC, Censo de Población y Vivienda de 1990; Marcelo Moreano, Fernando Carrasco y Jorge Bacallao. Desnutrición y condiciones socioeconómicas en el Ecuador, CONADE - UNICEF - OPS, Quito, 1994; INEC - Banco Mundial, Encuesta de Condiciones de Vida, 1995.

133

Tasa global de fecundidad: número promedio de hijos/as que nacen de mujeres en edad reproductiva(entre 15 y 49 años) considerando tasas de fertilidad constantes para cada año.


TITULO DE CAPITULO

136


TITULO DE CAPITULO

137

Taza global de fecundidad número promedio de hijos/as que nacen de mujeres en edad reproductiva(entre 15 y 49 años) considerando tasas de fertilidad para cada año


TITULO DE CAPITULO

140

migracion y ambiente en las islas galapagos

Documents