memoria de grado facultad de economía diciembre de 2016
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Memoria de Grado
Facultad de Economía
Diciembre de 2016
El monopolio de la sal en Colombia y los buscadores de rentas (1836-1870)
Daniel Andrés Martínez Martínez1
20124014
Resumen
A lo largo de la segunda mitad del siglo XIX, el monopolio de la sal representó una de
las fuentes de ingresos más estables y significativos de la hacienda pública.2 En este
trabajo se investiga el funcionamiento del monopolio de la sal en Colombia. Se busca
demostrar la existencia de búsqueda de rentas por parte de los grupos de interés que se
veían beneficiados con los contratos de arrendamiento para la extracción de la sal desde
un estudio de casos con un enfoque teórico. Primero con una serie de reformas que
buscaban establecer procesos de centralización o descentralización, y posteriormente con
la influencia de personajes cuyos nexos políticos permitieron apropiarse de la renta. Se
concluye en las reformas que prevaleció el sistema de arrendamiento, se generaron
mayores captaciones de renta a costa del detrimento de los ingresos estatales
correspondientes al monopolio de la sal.
Abstract
Along the second half of the nineteenth century, the monopoly of salt represents one of
the most stable and significant sources of income in public finances. This work
investigates the functioning of the monopoly of salt in Colombia. The investigation looks
to demonstrate the existence of rent seeking activities by the interest groups that were
privileged by lease contracts for the extraction of salt. The method used in this research
is a case study with a theoretical approach. First, with a series of reforms that sought to
establish processes of centralization or decentralization, and later with the influence of
prominent people whose political nexuses allowed to appropriate the income. It is
concluded in the reforms that prevailed the lease system, were generated higher income
captures at the expense of the decrease of state revenues corresponding to the monopoly
of salt.
1 Estudiante de Economía y Administración de Empresas de la Universidad de los Andes. Correo
electrónico: [email protected] 2 20% en promedio entre 1836-1870
Clasificación JEL: N560, N960
Palabras clave: monopolio de la sal, rent seeking , gobierno por colaboración,
economía moral, renta de salinas, precios.
TABLA DE CONTENIDO:
1) Introducción
2) Revisión de literatura
3) Marco Teórico
4) Transición a la Modernización y Rent seeking : Mac Douall, Ignacio Morales
Espinosa: Buscadores de renta
5) Monopolio y Reformas de Hacienda
i. Reforma de 1847
ii. Reforma de 1850
iii. Reforma de 1859
iv. Reforma de 1866
6) Conclusiones
1) Introducción
Desde la antigüedad, la sal ha sido un elemento de primera necesidad que ha permitido la
generación de monopolios por las esferas del poder, dada su difícil explotación y su
potencial para generar ganancias a aquel que la produzca (Kurlansky, 2003). A lo largo
del siglo XIX, el monopolio de la sal representó una de las fuentes de ingresos más
estables y significativos de la hacienda pública de la Nueva Granada. Tras la eliminación
del monopolio del tabaco y la transferencia del de licores a las provincias alrededor de
1850, el de la sal fue el único monopolio estable en manos del gobierno central. Su
importancia fue tal que, después de la renta aduanera, logró ser el segundo proveedor de
ingresos públicos durante la segunda mitad del siglo XIX. Incluso, en algunos años, fue
la principal renta del gobierno, por encima de las aduanas desde 1861 hasta 1864,
llegando a representar más del 40% de los ingresos nacionales en 18663.
El monopolio de la sal fue instaurado durante el período colonial, siendo un estanco
cedido en administración por las autoridades del Virreinato desde 15994 hasta una vez
instaurada la República en 1820 (Groot, 2008). Posterior a esto, el monopolio siguió
operando de forma similar pero con pequeñas reformas paulatinas en cuanto a su logística,
en la misma vía que se daban cambios en las instituciones nacionales. En 1824, por leyes
especiales, las minas de sal en el territorio se declararon propiedad del Estado5, quien
entregó contratos de arrendamiento y administración de salinas a particulares con el
objetivo de articular las ganancias que dejaba su explotación. Estas responsabilidades
eran subastadas a agentes privados mediante contratos de elaboración que se podían
extender hasta diez años (Garavito, 2000).
Este esquema fue ampliamente debatido a través de los diferentes gobiernos, de acuerdo
a sus ideas de economía política6. Básicamente, se dividió en dos modalidades de
contratación: la primera fue la más común durante la colonia, operaba mediante contratos
3 Memorias de Hacienda y Fomento (Gutierrez, 1861, 1862 ; Largacha, 1863; Cuenca, 1864) 4 Según Groot, Francisco de Sande dio instrucciones para la posesión y control de las salinas para
garantizar el trabajo indígena, su producción y administración en Junio de 1599 5Anteriormente la corona controlaba principalmente las del altiplano Cundiboyacense. En 1824 el Estado
se apropió de todas aquellas que no estaban enajenadas. 6 Aquellos que fueran más liberales como Tomás Cipriano promovieron la abolición del monopolio o la
concesión de contratos a privados, mientras aquellos más centralistas optaron porque los procesos de elaboración y administración correspondieran únicamente al estado. Según Januario Salgar (1884) dentro de la ciudadanía común, había un gran acuerdo en la completa nacionalización del monopolio para evitar el interés individual de la ganancia.
de administración en los cuales el gobierno obtenía la totalidad de las utilidades de la
salina y asignaba un administrador, un interventor y cuatro oficiales subalternos; la
segunda, que funcionó mediante contratos de arrendamiento, consistía en ceder una o más
salinas con una convocatoria previa, a cambio de que el contratista se comprometiera a
producir a un nivel tal que el producto líquido fuera igual o superior al año anterior (Peña,
2005). La principal diferencia entre estos dos métodos de contratación radicó en los costos
e ingresos gubernamentales de la manutención de salinas, pues mediante los contratos de
administración el Estado controlaba todo el proceso productivo, junto con los altos costos
que esto acarreaba, y a cambio obtenía el producto líquido de la sal. Mientras que,
mediante la modalidad de arrendamiento, el Estado ganaba el importe anual bajo el cual
la sal estaba gravada, desentendiéndose de los costos de producción que recayeron en los
contratistas.
En la primera mitad del siglo XIX se empieza a ver una predilección hacia el esquema de
arrendamiento, debido a los altos gastos que llevaba el sostenimiento de las salinas
cedidas en administración (Coral, 2013). Puesto que el sistema de arrendamiento tenía
menor supervisión del Estado central, es factible suponer que individuos con influencia
política o empresarial aprovecharon esta situación para beneficiarse de los contratos
ejerciendo presión en las instancias políticas locales y/o nacionales.
En cuanto a la explicación conceptual, la teoría del Public Choice ha desarrollado el
concepto focal de este trabajo: la búsqueda de rentas (rent seeking ) que explica, los
mecanismos utilizados por ciertos grupos o individuos para la captura de una parte
sustancial del ingreso “nacional”, en una economía. Esta apropiación no se deriva de su
participación en la actividad productiva sino en la capacidad de influir en las instancias
políticas que elaboran las reglas de juego con el fin de beneficiar a grupos particulares de
interés y así lograr la transferencia de la riqueza general hacia sus bolsillos (Buchanan y
Tullock, 1980 y 1995; Tullock 1988; Olson, 1992).
El objetivo principal de este estudio es determinar si, entre 1836 y 1870, los contratistas
de las salinas usaron nexos políticos para adueñarse de una renta7 económica ajena a la
7 Para claridad, de ahora en adelante el término renta se apega a la definición de Ricardo: “«La renta, no
puede consistir en ninguna adición general a la riqueza de la comunidad, pues el excedente neto en cuestión no es más que unos ingresos transferidos de una clase a otra» --David Ricardo (1823). Para
actividad productiva y del beneficio de un sistema monopolístico, en un contexto de
incertidumbre institucional de reformas de hacienda tanto centralistas como
descentralistas. Esto se demuestra gracias a las actividades poco ortodoxas que se
presentaron en el marco del estanco tales como: la asignación de contratos a agentes
improductivos que tenían conexiones políticas, la facilidad que brindaba el monopolio a
los particulares para captar una porción de los ingresos de la sal correspondientes al erario
público o a la ciudadanía y el éxito económico que tuvieron los grupos de presión gracias
a las condiciones que lograban imponer las familias rentistas a la ciudadanía, dada la
condición de monopolista en un municipio que gira entorno a la producción de la sal: La
Salina.
Se busca también demostrar que las reformas descentralizadoras a favor del esquema de
arrendamiento, influyeron negativamente en los ingresos estatales por concepto de
salinas, y fortalecieron las actividades rent seeking. Las reformas afectaban, por decreto,
los precios y los límites de las cantidades vendidas. No obstante, las cantidades transadas
se afectaban exógenamente de acuerdo a los intereses de los contratistas, cuyo margen de
acción cambiaba dependiendo del tipo de reforma. Vale la pena resaltar que el propósito
de la investigación no es estimar la porción de la renta capturada por la élites, ni
cuantificar los recursos invertidos por los buscadores de renta para acceder a los
privilegios,8 sino exhibir algunas prácticas de los contratistas que sugieren actividades
rent seeking .
Puesto que no hay más investigaciones que contemplen directamente este fenómeno
aplicado a algún sector a lo largo de la historia reciente de Colombia, este trabajo pretende
dar una perspectiva distinta lo que tradicionalmente ha estudiado la historiografía
colombiana respecto a los monopolios. Así, con el objetivo de demostrar la presencia de
este tipo de actividades, se aplican elementos teóricos de rent seeking , planteados por los
exponentes de la Escuela de Virginia, a algunos casos puntuales de apropiación de las
rentas no productivas en las principales salinas del país en el siglo XIX que son indicios
de actividades rent seeking .
referirse a la Renta Salina (término usado en el siglo XIX para los ingresos estatales de un sector) se nombra “Ingreso Nacional” o “Ingreso de salinas” 8 Estos recursos invertidos son por concepto de sobornos y demás métodos para acceder a los privilegios
Lo anterior se desarrolla siguiendo el método de estudio de casos, provistos por distintas
fuentes primarias que se enumeran más adelante. De estos casos, tres corresponden al
contratista Alejandro Mac Douall, quien estuvo a cargo de las salinas más productivas del
país por más de un cuarto de siglo, a pesar de los continuos problemas que tuvo su
contratación. En el primer caso, se hallaron enormes incumplimientos en metas de
producción que sugieren contratación “a dedo” y no por méritos productivos; en el
segundo, hay una serie de subcontrataciones que permitieron capturas de renta en cadena,
y en el tercero, se muestran ventas por encima de lo producido que le permitieron al
contratista obtener una porción adicional de la renta. Por otro lado, se hace un seguimiento
a la dinastía rentista de la familia Espinosa quienes mediante métodos poco
convencionales y ayudas políticas, lograron adueñarse y mantener durante varias
generaciones el arrendamiento de La Salina en Chita, estableciendo pre condiciones
precarias en su entorno para brindar “soluciones” si estaban a cargo del monopolio.
Para brindar una visión macro de estas actividades y sus efectos, se utilizan las reformas
de hacienda compiladas por Luis Fernando López Garavito. En ellas se observa el
esquema organizacional de la hacienda pública, junto con las fluctuaciones en la
producción e ingreso de la sal, enfatizando en los períodos de centralización y
descentralización. Adicionalmente, las reformas de hacienda centralistas que fomentaban
los contratos de administración, resultan útiles para ver la efectividad de estos en el fisco
salino. En contraste, los efectos de los contratos de arrendamiento, prevalecieron en
periodos de reformas no centralistas.
Para ejecutar el método planteado, esta investigación se vale de las herramientas teóricas
brindadas por Gordon Tullock y James Buchanan en relación a la búsqueda de rentas en
monopolios obtenidos por nexos entre élites y autoridades, como fenómeno natural del
proceso político. Dentro de las fuentes documentales están: las Memorias de Hacienda y
Fomento, los informes de la Gaceta Oficial de la Nueva Granada y las Reformas de
Hacienda que se hicieron entre 1846 y 1867. Adicional a estas, se encuentran contratos,
árboles genealógicos y acusaciones, que implicaron a personajes políticos y a lobbistas
con contratos de administración directa o arrendamiento.
A continuación, este documento contiene una primera sección de revisión de literatura
que muestra lo expuesto por diversos autores respecto al monopolio de la sal en Colombia,
los monopolios fiscales (licores y tabaco) como fuente de ingresos y la Rent seeking en
Colombia durante el siglo XVIII. La segunda sección explica el marco teórico que
sustenta la teoría específica de la rent seeking que se va a tratar en este estudio. Después
se expone un marco empírico dividido en dos partes: la primera es un análisis macro de
la operación salina y de los efectos de las reformas de hacienda que afectaron el fisco
nacional por concepto de este monopolio y sus esquemas de arrendamiento; la segunda,
brinda una visión micro del monopolio de la sal, las relaciones de poder en los grupos de
interés y los principales exponentes de la Búsqueda de Rentas en las salinas de Zipaquirá,
Nemocón, Tausa y Chita. Finalmente, se presentan las conclusiones.
2) Revisión de Literatura
La mayor parte de la literatura encontrada sobre Rent seeking en monopolios es
desarrollada desde un punto de vista teórico. Sin embargo, es poca la bibliografía
relevante sobre búsqueda de rentas aplicada a monopolios estatales/fiscales. Dentro de la
literatura teórica de rent seeking es referencia obligada la obra de Tullock y Buchanan,
ya que sus textos son canónicos en cualquier estudio sobre el tema y, aunque sus ideas
han sido usadas para analizar monopolios modernos son aplicables a otros periodos de la
historia. Sus planteamientos serán analizados con mayor minucia, más adelante, en el
marco teórico.
El estanco de licores fue uno de los principales monopolios estatales de antaño, operó de
forma similar al salino ya que contó con contratos de administración directa y
arrendamiento asignados a un particular a través de asentismo9 y remates de los derechos
de producción y provisión (Ramirez, 2014). Este autor explica que ambos sistemas de
contratación generaron cuantiosas ganancias a los beneficiados por el monopolio, tal
como sucedía con los demás estancos del siglo XIX. La existencia de un monopolio
supone la aparición de un beneficio extraordinario para el monopolista y, en concordancia
con Tullock (1967), habrá grupos dispuestos a invertir recursos con tal de conseguir una
legislación favorable del gobierno que permita acceder a los privilegios del monopolio.
9 El sistema de asiento consistía en la licitación y concesión que el departamento hacía a personas naturales y asociadas, que por un determinado tiempo destilaban el aguardiente de renta (Ramirez, 2014)
Otro monopolio que representó una fuente fiscal de gran importancia fue el estanco del
tabaco. En su trabajo sobre la Rebelión de los comuneros, Martínez (2014) explica que
las élites la promovieron con el objetivo de capturar una mayor parte de la renta que se
compartía con el Estado Borbónico. Su tesis “La Revolución de 1781 Campesinos,
tejedores y la Rent seeking en la Nueva Granada”, estudia la búsqueda de rentas en el
estanco del tabaco y argumenta que uno de los principales objetivos de las élites
neogranadinas, como institución aliada y rival del Estado, fue alcanzar posiciones
políticas o ejercer influencia sobre las entidades públicas, con el objetivo de capturar
rentas en paralelo a la obtención de estancos. En ella, su autor recomienda el uso de
herramientas metodológicas, similares a las aplicadas en este proyecto, al mostrar
“evidencias que confirman la hipótesis de que la política estatal de instauración y
fortalecimiento de los monopolios creaba una institucionalidad económica de tipo
“extractivo” que dio como resultado una pugna interna por la captura de las rentas
generadas por esos monopolios” (p. 71). Mediante casos específicos, muestra la
trascendencia política de las “casas nobles” pertenecientes a la élite santafereña que entre
tejían alianzas y pugnas con el Estado borbónico para concentrar la riqueza y el poder.
Ya en específico, sobre la materia de la sal, Joshua Rosenthal (2012) brinda un análisis
institucional que se enfoca en la explotación las salinas de Chita y Múneque, para explicar
la transición del monopolio de las principales minas ubicadas en el centro del país. El
autor hace énfasis en la ineptitud del nuevo Estado para controlar las distintas salinas del
país, que permitió grandes capturas de rentas por parte de grandes familias mediante
métodos poco ortodoxos de manipulación a las entidades públicas, tales como maneras
de trabajar con y alrededor del Estado para beneficiarse de los contratos, de las
necesidades de los trabajadores y de las condiciones de un municipio cuya economía
giraba alrededor de la sal.
Finalmente, otro texto que considera el monopolio de la sal, para un periodo y ámbito
espacial cercanos a los de esta investigación es el de Peña (2005). Él argumenta que la
discordia entre los gobiernos de distintos periodos -en un contexto de debilidad
institucional post-independencia- impidió dar continuidad a una estructura monopolística
que maximizara los ingresos nacionales por concepto de la sal. Rosenthal (2012) por el
contrario, argumenta que estos monopolios locales y los recursos invertidos en su
consecución, fueron los que dieron paso a la corrupción de las instituciones,
debilitándolas. Peña (2005) realiza un análisis de las reformas de hacienda que pretendían
centralizar o descentralizar las rentas en respuesta a las continuas crisis fiscales para evitar
contrabando y aumentar sus ingresos. Estas reformas afectaron la legislación de las
salinas en materia del sistema de contratación, lo que a su vez influyó en la obtención de
rentas que se estudian en este trabajo.
3) Marco Teórico
El rent seeking es un concepto pertinente para analizar una situación donde se despliegan
esfuerzos, recursos e influencias para la captura de una renta económica. Un despliegue
de actividades de búsqueda de rentas lo encontramos, en la siguiente sección, con las
acciones desplegadas por el señor Mac Douall y la familia Espinosa para obtener el
manejo exclusivo de la renta de las salinas de Zipaquirá, Nemocón, Tausa y Chita en
diferentes espacios temporales del siglo XIX.
El concepto de la rent seeking fue desarrollado en el marco del programa de investigación
de del Public Choice. Gordon Tullock desarrolla en The Welfare Costs of Tariffs,
Monopolies, and Theft de 1967 lo que posteriormente Anne Krueger (1974) nombraría
como Rent seeking o Búsqueda de Rentas. Tullock explica que mientras exista una
oportunidad que prometa generar ganancia extraordinaria, las personas invertirán
recursos y tiempo para obtenerla. Una de mejores formas para obtener ganancias
extraordinarias es la consecución de un monopolio. Como existen diversos aspirantes por
esa renta económica, los potenciales monopolistas invertirán recursos para obtenerla,
llegando, incluso, a la situación extrema de que el gasto de los participantes puede igualar
o superar la renta. Por tanto, explica Tullock, se presenta una pérdida irrecuperable de
eficiencia para el conjunto de la sociedad. Esta supera el conocido triángulo de
Herberger, que se enseña en la microeconomía tradicional, pues será un área mayor que
contiene los recursos invertidos por los potenciales monopolistas. Al triangulo se le debe
adicionar el llamado Rectángulo de Tullock para obtener la pérdida total de eficiencia
(Tullock, 1967).
En esta misma perspectiva se pronuncia James Buchanan, pero ahora introduciendo un
nuevo elemento descuidado por Tullock que es el proceso político para la constitución de
las rentas. Para Buchanan (2003) “si hay algún valor que se pueda ganar a través de la
acción política, las personas invertirán recursos en los esfuerzos destinados a hacerse con
dicho valor” (p.211)10. Para obtener y mantener un monopolio en su poder, los grupos de
interés tienden a formar alianzas políticas buscando un beneficio mutuo entre estos
individuos. Mancur Olson (1992) estudia la acción colectiva que despliegan los agentes
de un conglomerado que buscan un bien común (pero exclusivo), dados unos incentivos
económicos.
Como sostiene Buchanan (2003) y Tullock (1988), la búsqueda de rentas es el fenómeno
natural de los procesos políticos, razón por la cual se conforman grupos de presión. La
lógica de funcionamiento de estos grupos es estudiada por Olson (1992). La Escuela de
Virginia (Buchanan y Tullock, entre otros) crea una teoría de acción colectiva y de grupos
de presión que explica la lógica de comportamiento de burócratas, políticos y ciudadanos
corrientes. El punto de partida de esta teoría es la consideración del gobierno como un
cuasimercado que provee rentas, pero no como una institución que genera bienestar social
y solventa problemas de externalidades (Álvarez, 1995). La presión ejercida por los
grupos de interés, con el fin de obtener privilegios monopolísticos, prevalece sobre la
actividad productiva de otros grupos menos poderosos. En paralelo, aunque sin conexión
con los teóricos de la rent seeking , pero en su misma lógica, Jagdish Bhagwati (1982)
expone el concepto que denomina “Directly Unproductive Profit-Seeking Activites
(DUP)” que es conceptualmente similar a la Rent seeking , pero con un enfoque específico
al lucro ajeno a la productividad; esto es, la generación de ingresos sin adicionar bienes
o servicios a la economía. Según Bhagwati “…is that they represent ways of making a
profit (i.e., income) by undertaking activities which are directly unproductive; that is, they
yield pecuniary returns but do not produce goods or services that enter a utility function
directly or indirectly via increased production or availability to the economy of goods that
enter a utility function” (Bhagwati, 1982).
Como se aprecia, este conjunto de conceptos nos permite una primera aproximación al
análisis de una realidad concreta como la escogida en esta investigación que es acerca de
las acciones desplegadas por unos agentes en pro de la captura de una renta económica
como lo fue la derivada del monopolio de la sal entre 1836-1870.
10 Traducción libre
4) Monopolio y Reformas de Hacienda
Con la llegada del general Santander a la presidencia en 1832, se inició una serie de
pequeñas reformas de índole social, político económico y cultural con tinte liberal y
humanista. Anteriormente, mediante la Ley del 24 de Julio de 1824,11 la República de la
Nueva Granada tomó el control y decidió declarar propiedad del Estado todas las salinas
que no estuvieran enajenadas, monopolio con el cual la nación se sostuvo por muchas
décadas. La administración directa se mantuvo por un tiempo, y en años posteriores se
cambió por un sistema de arrendamiento debido a los altos costos de aparatos, hornillas,
calderas y acueductos en las salinas que el gobierno no logró mantener. (Garavito, 2000).
En esta primera mitad del siglo se da una transición paulatina de un monopolio estatal
hacia un monopolio fiscal que funcionó mediante contratos de arrendamientos, el cual se
explica más adelante. Este modelo fue desplazando gradualmente el modelo básico
colonial en que el Estado era el encargado completo de las salinas, tanto de la explotación,
administración y elaboración de los tres tipos de sal12.
Por otro lado, resulta necesario explicar que una vez instaurado el estanco salino en 1778,
su evolución también fue atípica, pues a diferencia de los estancos de tabaco y
aguardientes, que ya poseían cierta tradición y organización clara con modelos de Nueva
España o del Virreinato de Perú, el estanco de las salinas fue una exigencia a la creatividad
burocrática neogranadina, pues en la América española los modelos a seguir eran escasos
(Coral, 2013). Esto explica porque en el transcurso de los treinta y dos años desde su
creación en 1778 hasta 1810 sólo Zipaquirá se mantuvo invariablemente por
administración directa de la Corona, mientras Tausa y Chita sufrieron transiciones de una
administración directa por parte de la Corona a arrendamiento de la renta por particulares,
y viceversa (AGN, SF, Ls. 791-802). Esto evidencia que la falta de experiencia en el
11 Art1: Todas las salinas de la republica que no estén enajenadas pertenecen a ella y por tanto se tendrán
como parte de las rentas nacionales, y su administración toca a la república. Art 2: El poder ejecutivo las administrará por cuenta de la Republica, bien por arrendamientos consultando los lugares y circunstancias en que se hallan. Art 3: el poder ejecutivo fijará el máximo precio a que se pueda vender la sal en cada una de las salinas, sea que las administre la república o se pongan en arrendamiento. Art 4: Igualmente se dará al congreso una razón exacta de cuanto se haya cobrado en consecuencia de esta ley. Gaceta de Colombia #151. Ley sobre la administración de las salinas 12 Vijúa, Caldera y Compacta
manejo de estos espacios salinos se tradujo en un experimento de ensayo y error, donde
paulatinamente a través de la práctica el Estado decidió que algunas salinas serían de
mejor manejo a través del arrendamiento y no de su administración directa. Sin embargo,
en términos fiscales es importante resaltar que aunque la hacienda pública tuvo ingresos
constantes, estos variaban dependiendo del estatus de contratación, pues las arrendadas
generaron ingreso por el importe anual bajo el cual estuviese gravado, mientras que las
controladas por el Gobierno bajo la modalidad de administración directa obtenían sus
ingresos por el producto líquido que la salina dejara.
Puesto que el Estado tenía en su propiedad todas las salinas que no estuviesen enajenadas
por la ley de 1824, esta institución escogía el sistema de contratación más apropiado de
acuerdo a sus intereses. En caso de que las salinas fuesen manejadas por administración
directa, el Estado asignaba un administrador, un interventor y cuatro oficiales subalternos
más los empleados que consideraran necesarios (el sueldo del administrador y el
interventor no podía exceder el 10% de lo recaudado, y el resto de los empleados
devengaron un sueldo anual que oscilaba entre 200 y 700 pesos según la labor). Si en caso
contrario, la modalidad escogida era mediante contratos de arrendamiento, se hacía una
invitación previa convocando a los interesados en hacer propuestas, y el Ejecutivo
contrataba con aquel que le brindara mayor ventaja y seguridad a los intereses nacionales.
Posterior a la convocatoria el Estado cedía una o varias salinas a cambio de una suma que
fuera igual o superior al producto líquido del año anterior de las salinas que se fueran a
arrendar. El sistema de arrendamiento ahorraba a la Hacienda los costos derivados del
proceso productivo, dado que el arrendatario asumía la mayoría de estos. (Peña, 2005).
Por practicidad, y quizás en orden a la presión ejercida por grupos influyentes, empezó a
figurar una tendencia en las principales salinas hacia un esquema de arrendamientos. El
sistema dio paso a futuras confrontaciones entre dirigentes por el modo de operación del
monopolio y por las diferencias ideológicas, cuestión que se tradujo en un dilema sobre
la centralización o descentralización de las rentas nacionales. Así mismo también surgió
una polémica por parte de los ciudadanos que protestaron los altos precios de un bien de
consumo de primera necesidad, dado su carácter de monopolio “privado”. Ellos
argumentaron que el monopolio debía estar en manos del Estado “benefactor y caritativo”
que no tiene el interés particular de la ganancia que poseen los contratistas, tal como
aseguraría Januario Salgar años después:
Si se le abandonara (el monopolio salino) a la apropiación
particular, el interés de los consumidores quedaría
evidentemente sacrificado, y el monopolio individual -que
la ley tendría que proteger- llevaría la masa de población
consumidora y pobre, a la desesperación. Si pues las salinas
fueran de propiedad particular, el Gobierno tendría que
comprarlas o expropiarlas, porque el monopolio individual
es implacable, y el monopolio del Gobierno tiene que ser
caritativo, puesto que en el fondo no es verdadero
monopolio, porque el dueño de las salinas es la Nación, la
población consumidora en común, y el Gobierno solo es un
administrador que tiene que distribuir el producto en
relación con el número y la riqueza de los consumidores
(Salgar 1884, p.5)
Dadas las disputas sobre economía política13, se presentaron una serie de reformas en la
hacienda pública (muchas veces contrapuestas a la reforma inmediatamente anterior), que
Garavito (2000) logra compilar de manera oportuna. Puesto que el periodo estudiado en
esta memoria es 1836-1870, sólo se analizan las reformas de hacienda de mayor
relevancia hechas en estos años, junto con las modificaciones específicas en la legislación
de los monopolios. Las reformas buscaban romper el nexo con el régimen, y en líneas
generales estas divergían básicamente en centralizar y descentralizar las rentas y la
estructura organizacional de la Hacienda, discrepando también, en si el monopolio debía
abolirse, fiscalizarse o ser completamente público. En el periodo analizado hay un
incremento general de la renta salina, con importantes fluctuaciones que no tienen ningún
carácter cíclico, sino que corresponden a choques externos como periodos de guerra y
reformas a la Hacienda.
Según Garavito (2000), previo a la cuarta reforma republicana a la Hacienda pública se
gestionó una reforma tributaria en 1840 con el objetivo de cubrir un déficit en las finanzas
13 Disputas entre federalismo/centralismo, liberalismo/conservatismo, librecambio/proteccionismo
públicas de orden fiscal y de caja. Entre los puntos relevantes a este estudio está que por
mandato fiscal:
i. Se crea un gravamen de 8 reales por cada quintal de producción de sal
comercializada al interior del país (derecho de internación)
ii. Se faculta al Ejecutivo para fortalecer la producción de sal, como renta
monopólica vital en la estructura de ingresos fiscales
Dado que la reforma buscó fortalecer el sector salino, se aprecia la efectividad del poder
Ejecutivo para reforzar la producción, pues se presenta un aumento del 6,85% de la
producción vendida en el año siguiente a la reforma, y de 11,86% en dos años (Ver Anexo
1) que favoreció el recaudo con el nuevo impuesto de 8 reales por quintal comercializado.
a. Cuarta Reforma al sistema de Hacienda Nacional (1846) y Quinta Reforma al
sistema de Hacienda Nacional (1847)
Durante el mandato de Tomás Cipriano de Mosquera se generan a nivel nacional unos
cambios liberales de forma más progresiva respecto a la lenta ruptura con el esquema
colonial. Una vez posesionado el Secretario de Hacienda Lino de Pombo, se gestiona una
reforma que brinda unas bases para la centralización del ingreso, pues a partir de 1846 se
suprimen los cargos de directores de aguardientes, tabacos y salinas y se unen en una sola
dependencia: La Dirección de Rentas Estancadas (DRE). En la renta de las salinas, la
DRE “se encarga de la administración elaboración o arrendamiento por cuenta del Estado
y la gestión de la elaboración de las salinas que estuvieran en manos de particulares”
(Garavito, 2000).
Puesto que el déficit fiscal seguía vigente, se trató de imponer un sistema de contratos por
arrendamiento para asegurar rentas fijas derivadas de las actividades de monopolio, entre
ellos el de la sal, para que las contribuciones gravaran las rentas y se disminuyera en
número de funcionarios de la administración y por ende, el gasto público.
Sin embargo, la reforma resulta poco efectiva y se refleja en una caída del producto bruto
de 0,47% contrario al incremento anual del ingreso de la sal en años anteriores. Por esta
razón en el año siguiente, el nuevo Secretario de Hacienda, Florentino González, ejecutó
la quinta reforma republicana al sistema de Hacienda Nacional (1847) que, en general,
buscó descentralizar los ingresos estatales, en contraste con la anterior reforma. Para esto
divide la DRE en una dirección de impuestos y otra de rentas, y se aprecia un aumento en
producción del 7,45% (Anexo 3) y en el ingreso de la sal de 1,90 (Anexo 4), gracias
también a la ley de salinas de Mayo de 1847 que rebajó los precios de la sal para
incrementar su consumo. 14
En 1847, se decretó mediante esta ley que el Poder Ejecutivo podía disponer que dos o
más salinas dependieran de una administración general, bajo cuya dependencia estarían
los administradores particulares (Peña, 2005). Previo a la ley de salinas de 1847, se había
establecido que los contratos de administración y arrendamiento no podían exceder diez
años. Esta ley, en oposición a la reforma de 1846, buscó proteger las salinas que estaban
bajo la modalidad de administración, estableciendo los contratos de arrendamiento
exclusivamente en las salinas que se imposibilitara la manutención por parte del estado;
así mismo prohibió que las salinas arrendadas hicieran competencia a aquellas que
estuvieran bajo administración directa. Cómo se explicó, esta reforma tuvo un impacto
positivo sobre el ingreso bruto de la sal en el estado 15
b. Sexta Reforma al sistema de Hacienda Nacional 1850 y Séptima Reforma al
sistema de Hacienda Nacional 1851
De las anteriores, esta reforma es la más efectiva y relevante de mediados de siglo. Esta
reforma es el punto central de la descolonización del régimen de Hacienda pública.
Manuel Murillo Toro como Secretario de Hacienda impulsó la libertad de industria y
logró descentralizar la mayoría de rentas nacionales. Con este propósito, eliminó el
monopolio fiscal del tabaco y trató, sin éxito, de abolir la renta de salinas y aduanas a
cambio de la creación de un impuesto único y directo.
Esta reforma mantuvo el crecimiento que se venía dando en términos de cantidades
vendidas, pero disminuyó la renta del Estado por concepto de la sal en 18,76% (Anexo 3
y 4). Después de esta reforma se presentan cambios fundamentales en la distribución del
ingreso público como se muestra en los gráficos a continuación:
14 Gaceta Oficial 1340 de 1852. Informe del Secretario de Hacienda 15 Ley 26 de Mayo 1847, orgánica de la renta de salinas. Codificación Nacional de las Leyes de Colombia.
AGN
Fuente: Gráficos del autor con base en las memorias de hacienda (1839-1870)16
Después a la eliminación del monopolio del tabaco, la distribución del ingreso cambió
significativamente, ya que la sal pasó de representar el 17,08% del ingreso total en 1846,
al 29,10% en 1856 y el 41,54% en 1866. En la Séptima Reforma al sistema de Hacienda
Nacional del siguiente año, se inicia el despegue en la renta de salinas que caracterizaría
la segunda mitad del siglo XIX (Anexo 2) que sólo se vio interrumpido por la Guerra
16 Con excepción de los años 1845, 1848, 1849,1857, 1858 y 1860-1863 por falta de datos.
Civil de 1860-1862 y en 1866, cuando se planteó la Novena Reforma al sistema de
Hacienda Nacional.
c. Novena Reforma de Hacienda Nacional 1866
Anterior a esta reforma el fisco se estaba viendo gravemente afectado por el contrabando.
Para enfrentar esta problemática el recién posesionado Secretario de Hacienda Tomás
Cuenca adoptó una medida que consistió en rebajar el precio de la sal compacta en 40%,
que el mismo calificó como justa, filantrópica y provechosa para la población de los
Estados Unidos de Colombia (Cuenca, 1865). La reforma de 1866 presentó como
características respectiva a las rentas, las siguientes:
● Reiteró que eran bienes nacionales, que junto con las rentas, contribuciones,
derechos y acciones pertenecen al Gobierno de la Republica
● Se reducen los años de contratación de 10 a 7 en administración, y de 10 a 5 en
arrendamiento
● Se aumentó el precio de la sal por cada 10 kilos en 70 centavos.
Además del aumento en precio de la sal que favorecía los intereses de los productores,
también se implementaron restricciones a los contratistas, ya que se redujeron los años de
contratación a los que estaban bajo la modalidad de arrendamiento y de 10 a 7 años en el
tiempo de administración. Por otro lado, el estado se volvió más severo con los
defraudadores que aplicando sanciones pecuniarias, y pena carcelarias en caso de evadir
la multa.
Recapitulando, la reforma de 1846 buscó fortalecer el fisco, centralizando las rentas en
sola dirección y promoviendo el sistema de contratos por arrendamiento para asegurar
rentas fijas derivadas de las actividades del monopolio, mediante gravámenes a los
ingresos salinos y reducción de costos estatales. Esta reforma tuvo impactos negativos
sobre el ingreso estatal por concepto de la sal. Por tanto, se planteó la reforma de 1847
que buscó proteger las salinas que estaban bajo la modalidad de administración,
estableciendo los contratos de arrendamiento exclusivamente en las salinas que se
imposibilitara la manutención por parte del estado, presentando crecimiento en el
producto bruto de la sal y en las cantidades vendidas, en divergencia al decrecimiento que
generó la reforma de 1846.
Posterior a esto, en 1850u se planteó la reforma que liberó todos los monopolios, excepto
el salino. Esto tuvo consecuencias negativas en el producto bruto de la sal, pues el Estado
buscó desentenderse de los gastos operativos de los demás monopolios, y buscó
financiarse con impuestos de los sectores ex monopolistas y de los sistemas de
arrendamiento que daban mayor libertad a los contratistas por su escasa intervención.
Como los resultados fueron negativos, al año siguiente se reformó nuevamente la
hacienda pública obteniendo resultados favorables (en 1852, cuando entró en vigencia la
reforma), y dando el primer acercamiento al despegue de este ingreso que se vio
interrumpido únicamente por choques externos cómo se aprecia en el gráfico siguiente:
Fuente: Gráficos del autor con base en las memorias de hacienda (1839-1870)
Los óvalos azules muestran los periodos en los cuales las reformas que buscaron
fortalecer la intervención del estado en el monopolio, mediante la administración directa.
Se aprecia que el impacto fue positivo en la mayoría. Por otro lado, los hexágonos rojos
muestran periodos de decrecimiento, algunos coinciden con la prevalencia del sistema de
arrendamiento como fuente de ingreso fiscal, tal como el posterior a la reforma de 1846
y el de 1850.
A pesar de no haber cifras de la producción de 1860 por la memoria de hacienda faltante
debido a la guerra civil de 1860, se sabe por las fuentes investigadas (Rosenthal, 2012)
que la cantidad total de sal vendida se restringió en más del 50% por motivos productivos,
consecuencia del conflicto bélico. Otra razón que puede explicar este detrimento a las
arcas nacionales, es la bondad que aplicó el Estado con la ley de salinas de 185917 que
mitigó las sanciones penales a los defraudadores de los contratos, estableciendo multas
pecuniarias únicamente.
El análisis de las reformas sugiere que la modalidad de arrendamiento, que brindaba
mayor libertad y menor supervisión a los contratistas, sumado a la falta de severidad en
las sanciones implementadas a los defraudadores; pudo permitir que ellos se valieran de
acciones non sanctas para lograr apropiarse de una porción del ingreso nacional. Por tanto,
queda cuestionarse por qué, a pesar de los resultados negativos de este sistema, el Estado
siguió implementando esta modalidad ¿Habrían intereses mezclados entre los
legisladores y estos contratistas?
5) Rent seeking , Fraudes y Corrupción: Mac Douall, la Familia Espinosa
y las esferas del poder
En sociedades pre-capitalistas, como lo era la Nueva Granada del siglo XIX, las
actividades de rent seeking eran corrientes, (incluso más que en el presente) debido la
facilidad de sistema económico colonial y post colonial para promover monopolios.
Según Martínez (2014), “la consecución de un monopolio o un empleo que permitiera
apropiarse de la riqueza pública y los ingresos del Estado fue el motivo recurrente para la
movilización de esfuerzos y recursos monetarios de las más poderosas familias residentes
en Santafé y en las provincias de la Nueva Granada”. El carácter lucrativo de los
monopolios incentivó y sigue incentivando a los individuos a que formen alianzas con los
grupos de poder para lograr obtener lucro.
Un caso muy notable de estas relaciones de poder, es aquel que concierne al señor
Alejandro Mac Douall. Como resultado de su accionar logró obtener contratos de
arrendamiento sobre las salinas más productivas del siglo XIX: las de Zipaquirá,
Nemocón y Tausa, desde 1834 hasta poco antes del 186018 valiéndose de estrategias
17 Ley de salinas 1859. Codificación Nacional de las Leyes de Colombia. AGN 18 Memorias de hacienda (1834-1860)
cuestionables moralmente y de relaciones políticas para explotar las salinas por más de
25 años, a pesar de los contratiempos que tuvo su administración.
En el gráfico siguiente se observa la relevancia de las salinas asignadas en arrendamiento
a Mac Douall. Para 1844, 1856 y 1865 las salinas de Zipaquirá, Nemocón y Tausa
representaron más del 70% del total del producto. Al analizarlas por separado, cada una
de estas tenían producciones superiores que las de Múneque y Chita. Por tanto, estas
fueron las salinas que más ingresos generaron a la hacienda nacional durante el siglo XIX
a cualquier nivel de precios de la sal.
Bajo la modalidad de arrendamiento que fue prevaleciendo progresivamente a partir de
la ley de 1824, Alejandro Mac Douall estuvo a cargo de estas tres salinas por más de un
cuarto de siglo. Esto a pesar de que legalmente los contratos no podían excederse de 10
años. Por lo tanto, en esta sección queremos ver qué factores pudieron influir en la
permanencia de este contratista en el arrendamiento de las significativas fuentes de
ingreso de la Nueva Granada y los métodos usados para apropiarse de rentas extra
productivas.
Alejandro Mac Douall fue un ingeniero y prominente comerciante escocés nacido en 1804
en la villa de Drummore. Se radicó a temprana edad en el Altiplano Cundiboyacense,
rodeándose de las altas esferas sociales y políticas del centro del país. Posteriormente se
casó con Rosa Durán Azuero, una mujer perteneciente a una distinguida familia oriunda
de Santander. Su prestigio era principalmente por el lado materno; sus tíos eran el jurista,
Fuente: Gráfico del autor en base a las memorias de hacienda (1845, 1857, 1866)
político y candidato presidencial Vicente Azuero, quien fue socio empresarial de Mac
Douall; y Juan Nepomuceno de Azuero y Plata, un reconocido sacerdote y prócer de la
independencia.19
Este representó el primer acercamiento de Mac Douall con la élite política de la Nueva
Granada, valiéndose de nexos familiares para lograr sus metas económicas en un futuro.
Esta parece una estrategia audaz para facilitar a un inmigrante sin ninguna tradición, la
obtención de rentas por convenios políticos. La relación entre Mac Douall y Rosa Durán
dejó como fruto cinco hijos, de ellos el más destacado fue Roberto Mac Douall, un
reconocido poeta zipaquireño que ocupó cargos políticos como vicecónsul en México y
Secretario de Gobierno, heredando los beneficios políticos de su padre.
Después de obtener cierto reconocimiento, instauró los pilares de sus negocios más
transcendentales: las ferrerías y las salinas. En ambos sectores forjó a corta edad
importantes relaciones políticas que después le valieron para obtener privilegios sobre el
resto de la sociedad, e incluso sobre las otras élites.
A la edad de 30 años, en 1834 el señor Mac Douall junto con su socio Ignacio Morales
estaban a cargo de las salinas de Zipaquirá, Nemocón, Tausa; y adquirían con otro socio20
el privilegio de elaborar las minas de hierro del distrito parroquial de Pacho,
Cundinamarca proveniente de una sociedad franco colombiana compuesta por Leandro
Ejéa y Bernardo Dasté, a cambio del 25 % de las utilidades obtenidas por la “Compañía
Granadina” nombre de la sociedad de Mac Douall, tal como afirmó José Antonio de Plaza
en La acusación contra siete hecha en 1853 contra el escocés y los demás involucrados
en una cadena de fraudes .
La sociedad colombo francesa había adquirido pocos años antes el privilegio de la
explotación del hierro por parte del Congreso, pero por motivos desconocidos deciden
traspasar el privilegio a la Compañía Granadina compuesta por tres socios y dividida
estratégicamente en 400 acciones. Si bien, mediante escritura pública les correspondía a
Éjea y Dasté “reservarse perpetuamente el derecho a la cuarta parte de las utilidades
netas que los cesionarios obtuviesen” (De Plaza, 1853) Mac Douall y sus socios
19 Genealogías de Colombia. http://www.genealogiasdecolombia.co/familia/Individuo.aspx?r=ALEJANDRO-MAC-DOUALL_73M2421428423420420421 20 El socio se llamaba Diego Davidson, quien luego incursionó también en el sector salinero
accedieron a concederles este porcentaje de la renta a cambio del privilegio. tal cómo
Tullock y Buchanan (1980) definen la búsqueda de rentas (Rent seeking ) el fenómeno
mediante el cual grupos o personas influyentes con cierto poder dentro de la sociedad,
buscan capturar una parte del ingreso nacional, gracias al privilegio que tienen para influir
en los entes gubernamentales encargados de regular un mercado21. El ingreso que estas
élites francesas desearon obtener no se derivó de ninguna actividad productiva, sino de
su capacidad de hacer lobby a la administración pública para obtener este tipo de
privilegios que se tradujeron en rentas ajenas a la actividad productiva, tal como es el
caso de las obtenidas por la sociedad colombo francesa que obtenía el 25% de las
utilidades sin “hacer nada”; o para adquirir rentas adicionales a lo correspondido por la
producción y comercialización. (Buchanan & Tullock 1995; Olson, 1992; Tullock, 1988).
En 1837, Mac Douall y compañía tuvieron inconvenientes en la mina férrea por los
elevados costos de producción correspondientes a la elaboración del hierro, que a pesar
de los múltiples intentos no pudieron cubrir. Por tanto, decidieron realizar un contrato de
elaboración con el Dr. Roberto Brunch y el Dr. Judas Tadeo Landínez, cuya sociedad
estaba compuesta por cien acciones (78 de Landínez) en el cual esta nueva sociedad se
comprometió a elaborar el hierro y venderlo exclusivamente a la “Compañía Granadina”
de la cual era socio el rentista escocés. Otros cuatro años después, en 1841 el Dr. Landínez
vende 5000 quintales de hierro a José María Plata -en 1854 sería el Secretario de Hacienda
encargado de supervisar las rentas de aduanas y salinas- (Plata, 1853) dejando como
prenda las 78 acciones de su compañía. Sin embargo, Landínez quebró el mismo año sin
cumplir el contrato ni ceder las acciones adecuadamente, por lo que posteriormente se vio
envuelto en líos legales con Plata, quien también trató en forma poco ortodoxa vender las
acciones o el título de 4000 quintales de hierro sin poseerlos, implicando a otras tres
personas en esta maraña legal que se conoció como La Acusación Contra Siete (De Plaza,
1853) pero que no brindan ningún aporte significativo para este análisis. En este orden de
ideas, se halla una relación entre élites empresarias, élites políticas y corrupción.
En 1834 mientras en alguna zona aledaña al municipio de Pacho, Mac Douall adquiría
una parte de las acciones de la compañía explotadora de la mina férrea; en otra zona
durante el mismo año, un grupo de destacados personajes de la élite granadina
21 Buchanan, James y Gordon Tullock (1980), El cálculo del consenso. Fundamentos lógicos de la
democracia constitucional, Espasa-Calpe S.A, Madrid.
conformados por Ignacio Morales, Alejandro Mac Douall, el tío de su esposa Vicente
Azuero y Mariano Calvo se reunían con el Jefe Político de Bogotá, Rufino Cuervo; con
el objetivo de reconocer una deuda de 120.000 pesos con el Estado, la cual la sociedad
estuvo obligada a pagar por un desfalco y que “seguirán pagando en el transcurso del año
5000 pesos mensuales hasta completar los 60.000 que dejaron de pagar en 1832” (León,
2011) por dos años en concepto de la producción de sal en las minas de Zipaquirá,
Nemocón y Tausa. Es decir, la obligación fue responder exclusivamente por lo faltante,
omitiendo cualquier sanción económica o efectos inflacionarios de la cuantía original.
Rentas Nacionales 1832
Sal Aduanas Tabaco Otros Total
$ 254.002,00 $ 869.894,00 $ 598.059,00 $ 763.060,00 $ 2.485.015,00
Como se aprecia en el gráfico en 1832 la sal representó aproximadamente el 10% del
ingreso total con un valor estimado de $253.002. Según la Gaceta Oficial de la N.G #677,
en 9 años, hasta 1834 se obtuvo rentas por 3.285.734 que en promedio fueron 365.081
pesos anuales; es decir en el primer año del desfalco hubo una diferencia de ingresos de
$112.079 respecto al promedio anual.
Este faltante del ingreso estatal sugiere muchas conjeturas. Una de ellas es que la sociedad
formada entre empresarios y políticos estaba desfalcando el erario público, ya que estas
acciones eran muy comunes y en la década de los 30 del siglo XIX eran sancionables con
cárcel o multas. Sin embargo, por la influencia de los involucrados en las esferas de poder
Fuente: Elaboración propia en base a las memorias de hacienda de 1833
de la Nueva Granada es poco probable que se les aplicara algún tipo de sanción. Incluso,
según lo investigado, de todas las acusaciones que tuvo Mac Douall, ninguna terminó en
multas o cárcel.
Otro motivo que puede justificar dicho faltante es sugerida por la incapacidad productiva
de la sociedad explotadora de las minas. Puesto que el Estado imponía metas de
producción a los contratistas de arrendamiento, es factible que los involucrados en este
caso no hayan logrado cumplirlas; pues muchas veces los contratos no fueron concedidos
a personas destacadas por su mérito productivo sino que se escogían “a dedo” aquellas
sociedades que estuvieran ligadas de alguna forma a las autoridades encargadas de estas
asignaciones
No obstante, la sociedad estaba perdiendo de una forma u otra, una parte sustancial del
ingreso estatal gracias a las actividades desplegadas por los contratistas para acceder a
pérdida del ingreso perteneciente a la Hacienda. Sin embargo, esta pérdida de bienestar
se permitió gracias a la condición de monopolio estatal, ya que si funcionara con un
esquema de libre competencia, o incluso de administración directa, sería mucho más
difícil la apropiación de las rentas. En congruencia con Tullock (1967), estas acciones, y
su impunidad se permiten debido a las alianzas temporales entre empresarios como Mac
Douall y políticos en ascenso como Vicente Azuero que se hacían con los contratos de
explotación del monopolio gracias a la influencia ejercida en los entes políticos ya
establecidos; pues tal como sugiere (Martinez, 2014) uno de los principales objetivos de
las élites para la obtención de cargos públicos o de ejercer influencia sobre los que los
poseían era básicamente la captura de rentas.
Por tanto, en menos de diez años, Alejandro Mac Douall e Ignacio Morales estaban
implicados en dos problemas legales: la deuda de 120 mil pesos con el Estado a causa de
no pagar la sal producida de dos años en las principales salinas del país y la sub
contratación en la elaboración del hierro que dio paso a una serie de estafas, la cual se
retoma a continuación.
Por un lado, las minas de la segunda renta más importante que tenía la Hacienda pública
operaban de forma poco convencional con el objetivo de apropiarse de una renta
correspondiente al Estado. Por el otro lado, se apreciaba el fenómeno de Rent seeking en
su Estado más puro: Un privilegio cedido por el Estado a una empresa férrea (Sociedad
Colombo Francesa) que recibía la cuarta parte de las ganancias sin realizar ninguna
actividad productiva a cambio de la concesión del privilegio a una nueva compañía
(Sociedad Granadina) que se encargó de la elaboración del hierro por pocos años hasta
que los costos fueron insostenibles, mostrando la ineptitud para producir esta mina. Sin
embargo, Mac Douall y compañía no dejaron escapar el privilegio que obtuvieron por
parte de los franceses, pues contrataron con la sociedad formada por el Dr. Landínez y el
Sr. Brunch la elaboración del mineral, quienes sí tenían la capacidad productiva. Es decir,
antes de que se presentara el inconveniente con la persona que luego sería secretario de
hacienda; la empresa férrea estaba compuesta por tres compañías que estaban capturando
porciones de la renta en cadena: La colombo francesa obtenía el 25% de los dividendos
de la mina sin ningún tipo de carga, la elaboradora encargada de producir el hierro no
tenía derecho a disponer de él, sino que estaba obligada a vendérsela a la Compañía
Granadina, única dueña del producto que conseguía a un precio menor al del mercado.
.
Cómo se explicó, las rentas obtenidas, muchas veces no se derivaron de la producción o
de la explotación directa a la mina, sino que correspondieron a la habilidad de estos
grupos de presión para obtener y mantener privilegios políticos, como la obtención de
estos contratos, a pesar de su insolvencia productiva. Lo anterior muestra que las
instancias políticas no contrataron con aquellos que mostraron una mayor capacidad
productiva, pues a pesar de poder contratar directamente a Landínez y Brunch,
ahorrándose lo captado por la Sociedad Francesa y la Sociedad Granadina, no lo hicieron.
Por tanto, se infiere que estos entes políticos actuaron en beneficio de sus intereses
particulares y los de las élites, mediante la concesión de estos privilegios
Estado Sociedad Colombo Francesa
Sociedad
Granadina
Judas Landínez y
Robert Brunch
Jose María
Plata Cayetano Navarro
José Antonio Plaza
Fuente: Elaboración propia en base a “La Acusación contra siete”
Consecuente a esto, en el año 1841 se forma una pequeña economía captadora de rentas
en dos sub sectores mineros de gran relevancia para los recursos públicos que incluía
franceses, escoceses, granadinos, políticos, empresarios o políticos-empresarios. Aun así,
Mac Douall y Morales, implicados en ambos desfalcos siguieron operando por más de 10
años las minas salinas más importantes que tenía el país.
Después, en 1855 Miguel S. Uribe22 redacta una defensa para Alejandro Mac Douall,
respecto a una acusación pública que “El Tiempo #20” emprendió contra el lucrativo
contratista. La denuncia argumenta que se efectuó un fraude a los compradores en el
pesaje de la sal, pues en el momento de venderse la producción usual de 625.000 kgs al
mes se desfalcaba un 10% de la sal comprada, es decir, vendían 562,500 kgs de sal por el
valor de 625.000 kgs, que equivalen a $3.625 a un precio de la sal compacta de 72.5
centavos los 12.5 Kgs23.
En su defensa, apoyada también por el gobernador24, argumentaron que era una falla en
la báscula que realizaba el pesaje y que el faltante era mucho menor al que reclamaban
los consumidores. Paradójicamente el gobierno asumió la responsabilidad de compensar
la sal robada a los compradores, transfiriendo así, una parte del ingreso de todos los
colombianos para cubrir la renta captada por Mac Douall, que generó una perdida
irrecuperable de bienestar al resto de la sociedad. A final de ese año, el juez de circuito
de Zipaquirà dictó un seguimiento de causa contra Mac Douall y Eusebio Bernal, junto
con Eduardo Wills y Juan Ritchie acusados de cómplices de amangualarse para pagar a
los trabajadores de las fábricas salinas con salitre.25 Sin embargo, esto último se
comprobó; pero según la legislación del siglo XIX no se cometió delito alguno en pagar
con este mineral; además de las penas morales, los contratistas no recibieron sanción,
pues no se comprobó que el fraude fuese significativo.26 A mediados de siglo, los
contratistas tenían a las instituciones actuando a favor de ellos en una sociedad pre
capitalista (en transición) se creó una cultura de monopolios cuyas instituciones estaban
permitiendo e incluso incentivando fraudes y desfalco en pro de un beneficio mutuo con
22 Tomado de Miguel Uribe (1855) El contratista de elaboración de sales en Zipaquirá, Nemocón y Tausa,
Alejandro Mac Douall. 23 Memoria de Hacienda 1856 24 Gaceta Oficial de la Nación 1870 (27 de octubre 1855) 25 El salitre es un compuesto similar a la sal usualmente usado para la saturación de aguasa salinas para
compactar la sal en grandes cantidades A parte a esto era un bien inútil sin mucho valor económico 26Gaceta Oficial de la Nación1946 (Pag 256 1856)
los grupos de interés, dados los estímulos para negociar y favorecerse económica
(políticamente) tal como afirma Olson (1992)
Otro caso notable, es el expuesto por Peña (2005) en interés a la administración de las
Salinas de Chita. Allí se rigió un contrato de elaboración que generaba una utilidad neta
de 484.655 reales (60.581 pesos), pero que se rescindió por uno nuevo en orden a los
elevados gastos que asumió el gobierno.
Este nuevo contratista solicitó exitosamente que se revocara el contrato al no poder
cumplir con sus obligaciones, eximiéndose mediante medios desconocidos de la multa
generada por la cancelación anticipada. Sin embargo, el contratista continuó con la
elaboración a un precio menor al licitado en los contratos, y se apoderó mediante contratos
de los bosques particulares alrededor de la salina, evitando competencia alguna. Cómo
elaboraba aproximadamente un 7% de la producción mensual de la contratación
anterior27, se generó una especulación en donde los mismos empleados de la
administración compraban grandes cantidades de sal, revendiéndolas con un recargo de
24 reales la carga. El autor afirma que se pagó una contribución mayor equivalente a 24
reales x carga, en promedio representaba 265.000 reales que captaron los monopolistas
particulares. Finalmente, por reclamos de los ciudadanos, el gobernador de la Provincia
de Tundama suspendió y sometió a juicio al administrador de estas salinas.
Puesto que para ese entonces ya habían iniciado las reformas liberales de mitad de siglo,
el Secretario de Hacienda (1852) Juan Nepomuceno extendió todas las salinas que estaban
bajo la modalidad de administración, hacia el sistema de arrendamiento, por la facilidad
para recoger esta suma fija y suprimir costos al erario. No obstante, esta decisión proliferó
este tipo de actividades fraudulentas que llamaron la atención del gobierno central, dada
la corrosión de las instituciones locales. Para solucionarlo, plantearon algunas reformas
de Hacienda a nivel nacional y en el marco del monopolio que se explican en la siguiente
sección. Las reformas atenuaron las discusiones sobre la abolición del monopolio
privado, por los abusos cometidos en ese contexto. Incluso el sub director de rentas y
futuro secretario de hacienda, Aníbal Galindo, fue con una comisión a supervisar la salina
de Zipaquirá, concluyendo que aunque resultara imposible abolir esta renta estatal por los
27 Según los datos recogidos antes se elaboraban 127.000 arrobas; este nuevo contratista elaboró
solamente 9.132 al mes
cuantiosos ingresos que generaban; era necesario reformar la ley orgánica para fijar un
precio máximo que redujera su costo de consumo. En esta discusión participaron los
contratistas Mac Douall, Bernal y Jesus Quijano, quienes se opusieron argumentando que
esa reforma no tendría “ningún efecto”, cuando en realidad tuvo el efecto de disminuir la
cantidad de renta captada por estos personajes.
A pesar de todos estos percances que rodearon los excedidos años de contratación de Mac
Douall, él nunca fue sancionado penalmente ni multado; incluso contó con el apoyo de
gobernadores, secretarios de hacienda para defenderse y salir bien librado de todas las
acusaciones que se presenciaron durante su contratación.
Dinastía Espinosa, captación de rentas en las altas esferas de Boyacá
Joshua Rosenthal (2012), planteó una serie de casos de corrupción que involucraron a los
individuos relacionados con la producción de sal en la salina de Chita. Uno de los más
notables y atípicos fue el de la Familia Espinosa. Tanto Bonifacio Espinosa como su hijo
Honorato sirvieron en la labor de contratistas de esta salina, y su otro hijo Bernardo llegó
a ocupar cargos en el Ministerio de Finanzas.28 Rosenthal destaca que en contraste a los
demás contratistas prominentes de esta salina, los Espinosa nunca controlaron (como
arrendatarios o propietarios) las tierras forestales alrededor de la ciudad, típicamente un
elemento crucial para obtener un contrato. A pesar de esto, usando su experiencia
adquirida en el trabajo en la salina, los contactos y métodos que el autor consideró
despiadados, lograron un nivel de éxito que pocos alcanzaron en esa salina.
Cuando empezó a regir el sistema de administración directa planteado en la ley de 1824,
Bonifacio Espinosa llegó a Chita para ejecutar un contrato de correo en 1836. Este mismo
año trabajó en el almacén de la Salina hasta que fue remplazado por Juan Nepomuceno,
acusado de corrupción y de escapar con una suma cuantiosa de dinero. Bonifacio se
caracterizó por ser una persona cruel y sin escrúpulos, pues a pesar de que lograba
administrar bien a los obreros, el trato hacia ellos era precario. Además según las fuentes
de Rosenthal, este personaje era poco correcto en su método empresarial; pues no
escatimaba en incumplir sus obligaciones contractuales que iban desde cosas simples
cómo realizar reparaciones menores en lo correspondiente a Chita, hasta la reactivación
28 Traducción literal. El autor hace referencia a la Secretaría de Hacienda, entidad pública encargada de
las finanzas de la nación
de los muelles cercanos a la salina;, también se decía que la sal producida por él era de
pésima calidad, y que para obtener los contratos prometió extender la infraestructura
industrial de la salina de manera poco realista. En 1847 no devolvió un cuantioso
préstamo por 6.000 pesos para la producción de sal; además el cabildo de Chita escribió
unas quejas que destacaban que los míseros pagos por la madera (además de monopolista,
podía considerarse de los principales monoposonistas de este bien) podrían obligar
abandonar el municipio que se desarrollaba entorno a la salina.
En 1850, debido a los numerosos inconvenientes generados por el actuar de Bonifacio, el
Secretario de Hacienda decide directamente rescindir el contrato que poseía desde 1845.
Sin embargo, el patriarca de los Espinosa trata infructuosamente de recuperar la operación
de este fructífero monopolio durante, accediendo únicamente a contratos menores como
la supervisión de mejoras en la carretera entre la salina y Chita, dada su influencia sobre
los contratantes públicos. No obstante, en 1860 su hijo Honorato vuelve a obtener el
control de la salina, después de una década de esfuerzos poco ortodoxos.
Los métodos de Honorato Espinosa para acceder a los contratos se valían de artimañas.
Por ejemplo, aprovechó el desempleo en torno a la producción de madera para prometer
que si obtenía el contrato de elaboración de sal, compraría grandes cantidades de madera
(en contexto a la escasa demanda de madera que había durante la convocatoria); sin
embargo, una vez obtuvo los contratos aprovechó su poder de mercado como demandante
de madera y trabajo, para pagar precios bajos de ambos.
Fuente: Elaboración propia en base a las memorias de hacienda (1845, 1848, 1857, 1866)
En la gráfica se aprecia que en 1844 antes de los Espinosa controlaran la salina de Chita
se producían aproximadamente 1.349.000 Kgs de sal. Dos años después de que Bonifacio
Espinosa adquiere el contrato de administración en la salina, la producción cae en 9,36%
en contraste al aumento de las rentas de la familia. Después de las reformas liberales de
1850, la administración central se preocupa por la propagación de redes de corrupción en
las principales salinas del país, e interviene a Mac Douall en Zipaquirá y a Bonifacio en
Chita, finalizando anticipadamente el contrato que regía hasta 1852. La producción en
1856, posterior a estas decisiones vuelve a ocupar los niveles que tenía antes de Espinosa.
Sin embargo en 1865 cuando Honorato Espinosa adquiere nuevamente la salina para la
familia rentista, la producción fue de 1.008.562, la menor de los años analizados; con una
disminución del 23,47% en nueve años.
Esta familia logró adueñarse de cuantiosas rentas, a costa de la producción del Estado;
dada la condición de monopolio, no necesariamente una mayor producción genera un
aumento en ingresos, sino que según la teoría económica del monopolio los agentes de
este producen a niveles que maximicen su ingreso29 y vendiendo al nivel de precios que
ellos deseen. Esto es permitido en sociedades pequeñas con un Estado permisivo, y de la
mano con el beneficio mutuo entre grupos de presión y grupos políticos, tal como el
residente de la salina, Ramón Toledo se pregunta retóricamente porque “… Espinosa had
never been on bad terms with the Finance Ministry given his record of malicious acts?”
(Rosenthal, 2012). Los datos permiten concluir que dado el éxito de los Espinosa para
capturar rentas monopolísticas con métodos inescrupulosos, sacrificaron el bienestar de
la sociedad, no sólo en términos de condición humana, sino que disminuyeron la
producción de sal, sacrificando el consumo de los habitantes y disminuyendo el ingreso
del fisco durante un prolongado periodo de tiempo.
6) Conclusiones
La independencia dio paso a una lenta ruptura con el Estado colonial en el ámbito político,
social y económico; ruptura que se atenuó después de mediados del siglo XIX. Hubo una
suave transición en las instituciones económicas que divergían entre centralizar o
descentralizar las rentas nacionales, la estructura de los ingresos fiscales basados en
monopolios y la organización de la Hacienda Pública.
29 Cuando el costo marginal es igual al precio marginal
Con el propósito de romper el esquema heredado del Virreinato, en 1824 el Estado declaró
de su propiedad todas las salinas que no estuvieran enajenadas, para dar paso a una nueva
modalidad de administración y arrendamiento que confrontó a políticos que querían
abolir el monopolio por los altos niveles de contrabando contra aquellos que propusieron
mantenerlo debido a las cuantiosas rentas que este generaba.
Por otro lado, aparte del dilema político, el público también se opuso a la contratación
por arrendamiento dado el interés privado, pues como diría Salgar años después (1884)
la ciudadanía no apoyó este sistema de arriendos por que exponía un bien de primera
necesidad al interés insaciable de la ganancia. Así mismo, Salgar solicitó que la
explotación salina fuese un monopolio a cargo del Estado benefactor.
Mientras se dieron estas disputas, resulta lógico suponer que el sistema de arrendamientos
que desentendió al Estado del proceso productivo permitió actividades Rent seeking (en
orden al interés natural por la ganancia), donde un sector importante de las élites
residentes del país estaba constituido por personas cuya actividad principal se dirigía a
obtener situaciones de privilegio económico con respecto al resto de la sociedad y con
referencia a otros grupos de élite, gracias a las situaciones. Estos privilegios se obtenían
mediante vínculos familiares con políticos que facilitaban el “cabildeo” (lobby) ante las
instancias del Gobierno, estando presentes en las mismas como “empleados” o burócratas
con el propósito expreso de favorecer intereses particulares.
Estas rentas obtenidas, solían tener en común un carácter “no productivo” y, ajeno o
adicional lo económico. Tal cómo Mac Douall fue capaz de obtener rentas, cuando vendía
la sal por encima de las cantidades que realmente producida, generando un diferencial
lucrativo e improductivo similar a las Directly Unproductive, Profit-seeking Activities de
Bhagwati, y a las rentas obtenidas por la “Sociedad Franco Colombiana” a cambio de
ceder el derecho de explotación obtenido por el Estado.
Si bien (Martinez, 2014) mostró que el fenómeno de Rent seeking resultó muy frecuente
en sociedades pre capitalistas que operaron mediante monopolios estatales; en el caso de
la sal, la descentralización de las rentas permitió la proliferación de estas actividades,
cuando proliferaron el sistema de contratación mediante arrendamiento. Pues como se
explicó, s periodos de estas reformas se caracterizaron por un crecimiento promedio
decreciente, mientras que las reformas que descentralizaron la renta en arrendamiento
solían tuvieron un promedio decreciendo.
A pesar de la experiencia con monopolios pasados, el Estado central siempre buscó
fortalecer el salino, centralizando ingresos; a medida que esto sucedía los buscadores de
renta se favorecieron de las instituciones locales creadas por las reformas federalistas,
disminuyendo el ingreso, quizás por la facilidad para influir en un Estado levemente
intervenido, en comparación con la fuerte intervención que supuso la administración
directa.
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Anderson, R.
ANEXOS:
Anexo 1
Fuente: Elaboración propia en base a las memorias de hacienda (1835-1971)
Anexo 2
Fuente: Elaboración propia en base a las memorias de hacienda (1835-1971)
Anexo 3
Fuente: Elaboración propia en base a las memorias de hacienda (1835-1971)
Anexo 5
Fuente: Elaboración propia basado en Salt and Colombian State (Rosenthall, 2012)
