manual_finanzas

8/14/2019 manual_finanzas

1/227

MANUAL DE ESTADSTICAS

DE FINANZAS PBLICAS

2001

FONDO MONETARIO INTERNACIONAL


2/227

2001 International Monetary Fund

Edicin en espaol

Divisin de Espaol

Departamento de Tecnologa y

Servicios Generales

Traduccin: Roberto Donadi y Marcelo Mareque

Correccin de pruebas: Myriam Collyns

Autoedicin: Christine K. Brown

Library of Congress Cataloging-in-Publication Data

Government finance statistics manual 2001 / Statistics Department.-- [2nd ed.].

p. cm.

Rev. ed. of: A Manual on government finance statistics. 1st ed. 1986.

Includes index.

ISBN 1-58906-136-5

1. Finance, Public--Statistics--Handbooks, manuals, etc. I. InternationalMonetary Fund. Statistics Dept. II. Manual on government finance statistics.

HJ131 .M36 2001

336'.007'2--dc21 2001039660

Precio: US$50

Solictese a:

International Monetary Fund, Publication Services

700 19th Street, NW, Washington, DC 20431, EE.UU.

Tel: (202) 623-7430 Telefax: (202) 623-7201

E-mail: [email protected]

Internet: http://www.imf.org


3/227

ndice

Prlogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . vii

Prefacio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . viii

1 Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1A. Finalidad delManual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1B. Usos del sistema de EFP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2C. Estructura y caractersticas del sistema de EFP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2D. Cambios metodolgicos con respecto al sistema de EFP 1986 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4E. Aplicacin del sistema de EFP revisado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5F. Estructura delManual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

2 Cobertura del sistema de EFP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7A. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7B. Sectores y unidades institucionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8C. El sector gobierno general y sus subsectores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11D. El sector pblico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16E. Sectores distintos de los sectores gobierno general y pblico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18F. Residencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

Grfico 2.1: El sector gobierno general y sus subsectores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14Grfico 2.2: El sector pblico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

Anexo del captulo 2: Proteccin social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21A. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21B. Caractersticas de las prestaciones sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21C. Clasificacin de los sistemas de proteccin social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22D. Unidades que participan en los sistemas de proteccin social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

3 Flujos, saldos y reglas contables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

A. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26B. Tipos de flujos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26C. Reglas contables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

4 Marco analtico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40A. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40B. Objetivos analticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40C. Construccin del marco: Relacin con el anterior sistema de EFP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41D. Componentes y conceptos del marco analtico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41E. Estado de operaciones del gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43F. Operaciones en efectivo del gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48


4/227

G. Estado de otros flujos econmicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49H. Balance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50I. Otros indicadores analticos de poltica fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50

Grfico 4.1: Estructura del marco analtico del sistema de EFP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42Cuadro 4.1: Estado de operaciones del gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43Cuadro 4.2: Estado de fuentes y usos de efectivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48Cuadro 4.3: Estado de otros flujos econmicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49Cuadro 4.4: Balance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51Recuadro 4.1: Indicadores analticos de poltica fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52

5 Ingreso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53A. El ingreso y sus componentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53B. Clasificacin y registro del ingreso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

Cuadro 5.1: Clasificacin del ingreso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

6 Gasto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71A. Clasificacin del gasto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71B. Clasificacin econmica del gasto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72C. Clasificacin funcional del gasto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85D. Clasificacin cruzada del gasto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

Cuadro 6.1: Clasificacin econmica del gasto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72Cuadro 6.2: Clasificacin del gasto por funciones del gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87Cuadro 6.3: Clasificacin cruzada de las clasificaciones funcional y econmica del gasto . . . . . . . . . . 89

Anexo del captulo 6: Clasificacin de las funciones del gobierno . . . . . . . . . . . . . . 90

7 Balance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123

A. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123B. Definicin de los activos y pasivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123C. Valoracin de los activos y pasivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126D. Clasificacin de los activos y pasivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127E. Patrimonio neto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143F. Partidas informativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143G. Clasificacin cruzada complementaria de los derechos financieros por sector

de la contraparte del instrumento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145

Cuadro 7.1: Balance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124Cuadro 7.2: Clasificacin de los activos no financieros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128Cuadro 7.3: Clasificacin de activos financieros y pasivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135Cuadro 7.4: Clasificacin cruzada de los derechos financieros y los sectores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146

8 Transacciones en activos no financieros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147A. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147B. Valoracin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148C. Momento de registro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148D. Consumo del capital fijo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149E. Registro neto de flujos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150F. Clasificacin de transacciones en activos no financieros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150

Cuadro 8.1: Clasificacin de transacciones en activos no financieros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151

iv


5/227

9 Transacciones en activos y pasivos financieros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156A. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156B. Valoracin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157C. Momento de registro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158

D. Registro neto y consolidacin de flujos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158E. Atrasos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158F. Clasificacin de transacciones en activos y pasivos financieros por tipo de instrumento

financiero y residencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159G. Clasificacin de transacciones en activos y pasivos financieros por sector y residencia . . . . . . . . . . 163

Cuadro 9.1: Adquisicin neta de activos financieros e incurrimiento neto de pasivos clasificadospor instrumento financiero y residencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159

Cuadro 9.2: Adquisicin neta de activos financieros e incurrimiento neto de pasivos clasificadospor sector de la contraparte del instrumento financiero y residencia . . . . . . . . . . . . . . . . . 164

10 Otros flujos econmicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165A. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165

B. Ganancias por tenencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165C. Otras variaciones en el volumen de activos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169

Cuadro 10.1: Clasificacin de otros flujos econmicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166

Apndice 1 Cambios con respecto al Manual de estadsticas delas finanzas pblicas 1986 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174

A. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174B. Cobertura de unidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174C. Momento de registro de los eventos econmicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174D. Cobertura de eventos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175E. Valoracin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175F. Registro bruto y neto de flujos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175

G. Integracin de flujos y saldos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175H. Definiciones y clasificaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175I. Partidas de resultado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177J. Armonizacin con otros sistemas estadsticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177

Apndice 2 Operaciones de deuda del gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178A. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178B. Intereses, principal y atrasos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178C. Asuncin de una deuda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178D. Pagos de deuda en nombre de otra unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179E. Condonacin de deuda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179F. Reestructuracin y reprogramacin de deuda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180G. Cancelacin y reduccin contable de deuda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180H. Operaciones de canje de deuda por capital social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180I. Arrendamientos financieros y de operacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180J. Remocin contable de deuda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181

Apndice 3 El sistema de estadsticas de finanzas pblicas y el sistema decuentas nacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182

A. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182B. Cobertura y normas contables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182C. Comparacin entre las estructuras del sistema de EFP y del SCN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182D. Uso de los datos del sistema de EFP para compilar datos del SCN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184


6/227

Cuadro A3.1: Secuencia de cuentas de transacciones del SCN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183Cuadro A3.2: Correspondencia entre las categoras de transacciones del sistema de EFP y el SCN . . . . 191

Apndice 4 Clasificaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195

A. Clasificacin del ingreso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197B. Clasificacin econmica del gasto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198C. Clasificacin de flujos y saldos de activos y pasivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199D. Clasificacin de las erogaciones totales por funciones del gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201E. Clasificacin de transacciones en activos y pasivos financieros por sector . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203

Grfico A4.1: Los cdigos de clasificacin del sistema de EFP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196

ndice analtico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205

vi


7/227

v

Prlogo

Experiencias recientes, sobre todo durante crisis financieras, han puesto de manifiesto la importancia de detec-tar temprano las fuentes de vulnerabilidad y de adoptar oportunamente las medidas correctivas. Uno de losaspectos fundamentales de la labor del FMI en esta esfera es ampliar la disponibilidad de datos esenciales, paralo cual lleva a cabo una serie de actividades. Cabe citar, en ese sentido, la labor del Departamento de Estadsticaen la elaboracin de manuales que describen las metodologas que deben emplearse para compilar estadsticaseconmicas y financieras. Me complace, por lo tanto, presentar la segunda edicin delManual de estadsticasde finanzas pblicas, publicacin que se agrega a la serie de manuales elaborados por el Departamento, como elManual de balanza de pagos, elManual de estadsticas monetarias y financieras y elManual de cuentas nacio-nales trimestrales, todos ellos armonizados con el Sistema de Cuentas Nacionales 1993.

EsteManual constituye un avance importante en las normas para compilar y presentar estadsticas fiscales, y

es parte de un esfuerzo a escala mundial para mejorar la contabilidad pblica y la transparencia en las operacio-nes. Las estadsticas de finanzas pblicas son fundamentales para el anlisis fiscal y desempean un papel cru-cial en la elaboracin y el seguimiento de programas financieros bien concebidos, as como en la supervisin dela poltica econmica. Cabe resaltar que esteManual introduce la contabilidad en base devengado, los balancesy la cobertura completa de las actividades econmicas y financieras de los gobiernos. En la actualidad sonpocos los pases que estn en condiciones de observar las normas que se prescriben en esteManual, pero su n-mero se est incrementando continuamente y espero que se mantenga esa tendencia. Recomiendo este Manuala los compiladores y usuarios como instrumento importante en su labor e insto a los pases miembros a que adop-ten las directrices que establece como base para compilar las estadsticas de finanzas pblicas y para presentaresa informacin al FMI.

ElManual fue elaborado por el Departamento de Estadstica en consulta directa con expertos en estadsti-cas de finanzas pblicas de pases miembros y de organismos internacionales. Mi agradecimiento a todos losexpertos que colaboraron por su valiosa asistencia y espritu de cooperacin.

Horst KhlerDirector Gerente

Fondo Monetario Internacional


8/227

viii

Prefacio

ElManual de estadsticas de finanzas pblicas es el ltimo de una serie de directrices internacionales sobre me-todologa estadstica publicadas por el Fondo Monetario Internacional. Este Manual, que actualiza la primeraedicin publicada en 1986, es un avance importante en las normas para compilar y presentar estadsticas fisca-les, y es parte de una tendencia mundial hacia una mayor rendicin de cuentas y transparencia en las finanzas,las operaciones y la supervisin gubernamentales. ElManual fue elaborado por el Departamento de Estadsticadel FMI en cumplimiento de su misin de proporcionar direccin robusta para el desarrollo y la aplicacin deprcticas estadsticas slidas.

ElManual fue concebido para compiladores de estadsticas de finanzas pblicas, analistas fiscales y otros usua-rios de informacin fiscal, pero tambin puede ser de utilidad para compiladores y usuarios de otras estadsticasmacroeconmicas interesados en comprender las relaciones entre los diferentes conjuntos de estadsticas, sobre

todo para los compiladores de cuentas nacionales que utilizan las estadsticas de finanzas pblicas como insumo ensu labor. Sin embargo, se centra en las definiciones, clasificaciones y directrices para la presentacin de estadsti-cas de finanzas pblicas, y no describe los mtodos que han de emplearse para compilar las estadsticas. La orien-tacin prctica basada en esteManual se proporcionar en una gua de compilacin y mediante la asistencia tcnicay la capacitacin a los pases miembros. ElManual se publicar en rabe, chino, espaol, francs, ingls y ruso.

El anlisis fiscal est en proceso de rpida evolucin dada la creciente complejidad de la formulacin y la eva-luacin de la poltica fiscal. Para hacer frente a estos nuevos requisitos, elManual introduce la base devengadopara registrar los eventos econmicos de manera que se incluyan todos los flujos de recursos, integra los balan-ces con las transacciones y otros flujos, y define mltiples partidas de resultado a fin de que pueda seleccionarsela partida apropiada para una necesidad analtica especfica. Adems, los conceptos y principios presentados enelManual estn armonizados con los del Sistema de Cuentas Nacionales 1993 (SCN 1993) para que las estads-ticas de finanzas pblicas puedan utilizarse en forma conjunta con otras estadsticas macroeconmicas.

ElManual es una iniciativa ambiciosa en materia de metodologa estadstica. Se reconoce que la aplicacin

del sistema plenamente integrado que se presenta en esteManual llevar tiempo y tendr que avanzar al ritmoque determinen las diferentes necesidades y circunstancias de cada pas. En particular, muchos pases tendrnque revisar sus sistemas contables para poder utilizar la base devengado y las nuevas clasificaciones.

La elaboracin de esteManual ha sido una tarea ardua y compleja, que ha involucrado a varias personas condiferente formacin y especializacin durante un largo perodo. El autor principal del Manual es el Sr. JohnPitzer, un consultor. El proyecto se inici bajo la supervisin del Sr. Thomas McLoughlin y se concluy bajo ladireccin del Sr. Paul Cotterell, jefes sucesivos de la Divisin de Finanzas Pblicas del Departamento de Estads-tica del FMI. Para la redaccin delManual se consultaron expertos del FMI, de pases miembros y de organis-mos internacionales. El Sr. Sean Culhane, del Departamento de Relaciones Externas del FMI, dirigi el procesode produccin de la publicacin final en ingls. La traduccin al espaol fue revisada por un grupo de economis-tas de la Divisin de Finanzas Pblicas del Departamento de Estadstica del FMI, que incluy al Sr. AlbertoJimnez de Lucio (Coordinador), Sra. Rita Mesas, Sr. Ethan Weisman y Sra. Elizabeth Merino (Consultora).

Se decidi elaborar esta nueva versin tras la publicacin delSCN 1993

y para atender las deficiencias cre-cientemente reconocidas en la metodologa delManual de 1986. En marzo de 1995 se envi una nota concep-tual y un cuestionario a los compiladores de los pases miembros para solicitarles sus comentarios sobre variosaspectos metodolgicos y determinar la disponibilidad de fuentes de datos. En octubre de 1995, elSr. McLoughlin elabor un documento interno dando forma al nuevo sistema. En julio de 1996 se distribuy undocumento de trabajo del FMI elaborado por el consultor Sr. Don Efford, titulado: The Case for AccrualRecording in the IMFs Government Finance Statistics System, que fue fundamental en el debate en torno al cam-bio de la contabilidad base caja a base devengado. En agosto de 1996 se distribuy para comentario un docu-mento titulado: Government Finance Statistics: Annotated Outline, y el Sr. Efford redact el primer borrador delManual entre 1996 y 1997. El Sr. Pitzer supervis la versin final delManual, que pas por diversas rondas derevisin y redaccin para reflejar los comentarios de los expertos de pases miembros y de funcionarios del FMI.


9/227

En febrero de 2001 se organiz una reunin de expertos en estadsticas de finanzas pblicas para discutir elManual, tras la cual tuvo lugar una ronda final de cambios para incorporar las conclusiones a las que se lleg.

No puede dejar de sealarse la colaboracin entre el Departamento de Estadstica y el Departamento deFinanzas Pblicas. La Sra. Adrienne Cheasty encabez la redaccin del captulo 4 (Marco analtico) y, junto con

sus colegas, hizo un valioso aporte mediante consultas y asesoramiento en la elaboracin de todo elManual.Los funcionarios del FMI expresan su reconocimiento y agradecen las contribuciones de los expertos queparticiparon en la reunin de febrero de 2001:

Australia Sra. Betty Gruber

Australia Sr. Don Efford

Australia Sr. Brett Kaufmann

Canad Sr. Terry Moore

Estados Unidos Sr. Timothy Dobbs

Hungra Sra. Gizella Csonka

India Sr. Tarun Das

Portugal Sra. Margarida Salvaao ClaroRusia Sra. Irina Dubinina

Sudfrica Sr. Louis Venter

Tailandia Sra. Chalalai Jiwasukapimat

Uruguay Sra. Isabel Rial

Banco Mundial Sra. Barbro Hexeberg

BCE Sr. Werner Bier

BCE Sr. Manuel Coutinho Pereira

BCEAO Sr. Bernard Konan

CEI Sr. Youri Ivanov

Eurostat Sr. Denis Besnard

OCDE Sr. Christopher Heady

OCDE Sr. Paul McCarthy

ONU Sr. Viet Vu

Carol S. CarsonDirectora

Departamento de Estadstica

Fondo Monetario Internacional


10/227

1. Introduccin

En este captulo se describen la finalidad de este ma-

nual, los usos de las estadsticas de finanzas pbli-

cas, la estructura del sistema de estadsticas de

finanzas pblicas, los principales cambios metodol-

gicos que han tenido lugar desde la edicin anterior

de este manual y los mtodos para poner en prcticael nuevo sistema.

A. Finalidad del Manual

1.1 En esta segunda edicin delManual de estadsti-cas de finanzas pblicas (Manual de EFP, o Manual

de EFP revisado)1 se describe un sistema estadsticomacroeconmico especializado (el sistema de EFP)que tiene por objeto apoyar el anlisis fiscal. En elManual se presentan los principios econmicos y con-tables que se han de utilizar para compilar las estads-

ticas, as como las directrices para la presentacin delas estadsticas fiscales dentro de un marco analticoque incluye partidas de resultado adecuadas2. En estemanual no se tratan sistemticamente los aspectosprcticos de la compilacin de las estadsticas; dichosaspectos del sistema de EFP se considerarn en unagua de compilacin.

1.2 El principal objetivo delManual de EFP es pro-porcionar un marco conceptual y contable integraladecuado para analizar y evaluar la poltica fiscal, es-pecialmente en lo que se refiere al desempeo del sec-tor gobierno general, y en forma ms amplia del sectorpblico de cualquier pas. El concepto de sectorse describe en el captulo 2. En sntesis, el sector go-bierno general comprende las entidades que ejecutan

la poltica pblica mediante la provisin de servicios,principalmente no de mercado, y la redistribucin delingreso y la riqueza, financiando ambas actividadesprimordialmente con gravmenes de carcter obliga-torio sobre los dems sectores. El sector pblico com-

prende el sector gobierno general y las entidadescontroladas por el gobierno, conocidas como corpora-ciones pblicas, cuya principal funcin es realizaractividades comerciales.

1.3 Tradicionalmente, los analistas de las finanzaspblicas han utilizado las estadsticas fiscales paraanalizar el tamao del sector pblico; su contribucina la demanda agregada, la inversin y el ahorro;la repercusin de la poltica fiscal en la economa, in-cluidos el uso de recursos, las condiciones monetariasy el endeudamiento nacional; la presin tributaria; laproteccin arancelaria y la red de proteccin social

(vase el recuadro 4.1 del captulo 4). Asimismo, losanalistas han mostrado cada vez mayor intersen evaluar la eficacia del gasto en el alivio de la po-breza, la viabilidad de las polticas fiscales, la deudaneta, la riqueza neta y los pasivos contingentes delgobierno, incluidas las obligaciones por pensiones deseguridad social.

1.4 Para lograr estos objetivos analticos en muchoscasos es preciso utilizar estadsticas para el sector p-blico en lugar del sector gobierno general. Las corpo-raciones pblicas, tanto financieras como no finan-cieras, pueden llevar adelante de diversas formas laspolticas fiscales del gobierno, por lo cual el anlisisde sus actividades fiscales a menudo requiere estads-ticas sobre todas sus actividades y no solo estadsti-cas aisladas sobre transacciones especficas. Inclusoen los casos en que solamente se compilan estadsti-cas para el sector gobierno general, es necesaria ciertainformacin sobre las corporaciones pblicas a fin dereflejar el nivel y las variaciones en el nivel de propie-dad del capital social de las corporaciones pblicasen poder de unidades del sector gobierno general.

1La primera edicin se public en 1986 con el ttuloManual de esta-dsticas de las finanzas pblicas. Se har referencia al mismo como

Manual de EFP 1986.2Las partidas de resultado resumen el valor neto de las actividadescomprendidas en un conjunto de asientos contables, tal como el valorneto del ingreso total menos el gasto total. En el captulo 4 se detallanel marco analtico y sus partidas de resultado.


11/227

1.5 Los conceptos bsicos, clasificaciones y defini-ciones empleados en este manual dependen de razo-namiento y principios econmicos que deberan seruniversalmente vlidos prescindiendo de las circuns-

tancias en que se apliquen. Por consiguiente, el sis-tema de EFP es aplicable a todos los tipos deeconomas, independientemente de la estructura ins-titucional o jurdica del gobierno del pas, su grado dedesarrollo estadstico, el sistema de contabilidad fi-nanciera del gobierno, o el alcance de la propiedadpblica de entidades con fines de lucro. Sin embargo,el hecho que exista una gran diferencia entre los pa-ses en lo que respecta a su estructura gubernamentaly econmica implica que las diversas partes de estemanual no sern igualmente pertinentes para todoslos pases.

1.6 En esta edicin delManual de EFP se actualizanlas normas reconocidas internacionalmente para com-pilar las estadsticas requeridas para el anlisis fiscal,que se establecieron en elManual de EFP 1986. Lasnormas revisadas han sido armonizadas con las co-rrespondientes normas de otros sistemas estadsticosmacroeconmicos reconocidos internacionalmente,en la medida en que sean compatibles con el objetivode apoyar el anlisis fiscal. Los otros sistemas estads-ticos son el Sistema de Cuentas Nacionales (al que enadelante se hace referencia como SCN 1993), que esun sistema de amplio alcance, y dos sistemas especia-lizados: el de estadsticas de balanza de pagos y el de

estadsticas monetarias y financieras3. Este manual sebasa, en gran medida, en el texto del SCN 1993 paraevitar que se interprete que se ha pretendido dar a lostrminos un sentido diferente4.

B. Usos del sistema de EFP

1.7 El sistema de EFP tiene por objeto proporcionarestadsticas que permitan a las autoridades encarga-das de formular las polticas y a los analistas estudiar

de manera coherente y sistemtica la evolucin de lasoperaciones financieras, la situacin financiera y lasituacin de liquidez del sector gobierno general odel sector pblico. El marco analtico del sistema de

EFP puede utilizarse para analizar las operaciones deun nivel especfico de gobierno y las transaccionesentre diferentes niveles de gobierno, as como la tota-lidad del sector gobierno general o del sector pblico.

1.8 Un mtodo que se utiliza en el sistema de EFPpara producir informacin resumida sobre el desem-peo global y la situacin financiera del sector go-bierno general o del sector pblico consiste en usarun conjunto de partidas de resultado, como el resultadooperativo neto, prstamo neto/endeudamiento neto, yla variacin en el patrimonio neto. La forma ms efi-caz de definir y medir estas partidas de resultado es

dentro de un marco contable integrado y de alcancegeneral como el sistema de EFP.

1.9 A diferencia de los indicadores analticos, los da-tos detallados del sistema de EFP pueden utilizarsepara analizar reas especficas de las operaciones delgobierno. Por ejemplo, podra ser til contar con in-formacin sobre determinadas formas de tributacin,sobre el nivel de gastos incurridos en un determinadotipo de servicio social, o sobre el monto del endeuda-miento del gobierno frente al sistema bancario.

1.10 La armonizacin del sistema de EFP con otrossistemas estadsticos macroeconmicos significaque los datos obtenidos a travs del primero puedencombinarse con los obtenidos mediante otros sis-temas para evaluar los desarrollos en el sector go-bierno general o el sector pblico con relacin alresto de la economa. Similarmente, la adopcin denormas reconocidas internacionalmente permite uti-lizar las estadsticas de finanzas pblicas para reali-zar anlisis comparativos de las operaciones del go-bierno entre pases, tales como comparaciones de losimpuestos o gastos como proporcin del productointerno bruto.

C. Estructura y caractersticasdel sistema de EFP

1.11 El sistema de EFP se refiere al sector gobiernogeneral y al sector pblico, segn se definen estossectores en el SCN 1993 y en el captulo 2 de estemanual. La definicin de estos sectores se basa enlas unidades institucionales que los integran, queson entidades econmicas que tienen capacidad, por

Manual de estadsticas de finanzas pblicas 2001

2

3

Comisin de las Comunidades Europeas, Fondo Monetario Interna-cional, Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos,Naciones Unidas, Banco Mundial, Sistema de Cuentas Nacionales1993 (Bruselas/Luxemburgo, Nueva York, Pars, Washington, 1993).Fondo Monetario Internacional,Manual de balanza de pagos , quintaedicin (Washington, 1993). Fondo Monetario Internacional,Manualde estadsticas monetarias y financieras (Washington, 2000).4Este manual tambin se basa, en gran medida, en las Clasificacionesde gastos por finalidades de las Naciones Unidas (Nueva York, 2000)en lo que respecta a la Clasificacin de las funciones del gobierno quese presentan en el captulo 6, y en la publicacin anual de la Organi-zacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos tituladaRevenueStatistics (Pars), en lo que respecta a las descripciones de las catego-ras de impuestos que se presentan en el captulo 5.


12/227

derecho propio, de poseer activos, incurrir pasivos yrealizar actividades econmicas y transacciones conotras entidades. Debido a estas caractersticas, lasunidades institucionales son tema de inters econ-

mico y estadstico, el cual puede satisfacerse por me-dio de la compilacin de un conjunto completo decuentas para dichas unidades, que incluya balances.

1.12 En el sistema de EFP se registran dos clases deflujos: transacciones y otros flujos econmicos5. Lamayora de las transacciones son interacciones entredos unidades institucionales que tienen lugar pormutuo acuerdo. En elEstado de operaciones del go-bierno (vase el captulo 4) se registran los resultadosde todas las transacciones durante un perodo conta-ble. Se clasifican como ingreso, gasto, adquisicinneta de activos no financieros, adquisicin neta de ac-

tivos financieros o incurrimiento neto de pasivos. Lastransacciones que generan ingresos o gastos dan lu-gar a una variacin en el patrimonio neto. Otros tiposde transacciones producen variaciones iguales en losactivos y/o los pasivos y, por lo tanto, no dan lugar auna variacin en el patrimonio neto.

1.13 Los otros flujos econmicos incluyen las varia-ciones en los precios y una diversidad de otros hechoseconmicos que afectan a las tenencias de activos ypasivos, como las cancelaciones contables de deuda ylas prdidas catastrficas. En elEstado de otros flujos econmicos (vase el captulo 4) se resumen

estas variaciones de los activos, los pasivos y el patri-monio neto.

1.14 El Balance (vase el captulo 4) del sectorgobierno general o del sector pblico es un estadoque refleja los saldos de activos financieros y no fi-nancieros de su propiedad, el saldo de derechos deotras unidades frente a estos sectores (es decir, suspasivos), y su patrimonio neto, que es igual al valortotal de todos sus activos menos el valor total detodos sus pasivos.

1.15 El hecho que las transacciones y los otros flujoseconmicos reciban un tratamiento integral en el sis-tema de EFP permite conciliar plenamente los balan-ces de apertura y de cierre. En otras palabras, lossaldos de un determinado tipo de activo o pasivo alcomienzo de un perodo contable, ms las variaciones

de dichos saldos como resultado de transacciones yotros flujos econmicos son iguales al saldo al finaldel perodo. Un sistema estadstico integrado de estanaturaleza permite describir y analizar plenamente

los efectos de las polticas y de hechos econmicosespecficos.

1.16 Los flujos y saldos registrados en el sistema deEFP se clasifican de diversas formas. Por ejemplo,cada transaccin de ingresos se clasifica teniendo encuenta si se trata de un impuesto o de otro tipo de in-greso; las transacciones de gastos se clasifican segnsu finalidad y su tipo econmico; los activos se clasi-fican en financieros o no financieros, y los activos ypasivos financieros se clasifican en funcin del tipode instrumento y del sector de la unidad que emiti elactivo en poder del gobierno o de la unidad que tiene

en su poder el pasivo incurrido por el gobierno.

1.17 Pese a que el sistema de EFP se ha armonizadocon el SCN 1993, hay diferencias entre los dos siste-mas estadsticos. La diferencia ms importante es queel sistema de EFP centra la atencin en las transaccio-nes financieras gravar, gastar, endeudar y prestarmientras que el SCN 1993 tambin centra la atencinen la produccin y el consumo de bienes y servicios.Por consiguiente, el tratamiento de las actividadesproductivas del gobierno en el sistema de EFP difieresustancialmente del tratamiento que reciben dichasactividades en el SCN 1993. Hay diferencias impor-

tantes en lo que atae al tratamiento de la formacinde capital por cuenta propia, los sistemas de jubila-cin para empleados del gobierno y el grado de con-solidacin (vase una explicacin ms detallada en elapndice 3).

1.18 En muchos casos, la compilacin de estadsticasde finanzas pblicas ser el primer paso en la compi-lacin de estadsticas para el sector gobierno generalde las cuentas nacionales. Por esta razn, algunos da-tos que normalmente no figuraran en una presenta-cin estndar de EFP deben asentarse en registros

auxiliares porque se requieren para las cuentas nacio-nales. Por ejemplo, deben registrarse las estimacionesdetalladas de los sistemas de jubilacin para emplea-dos del gobierno para poder dar a estos sistemas eltratamiento diferente que requiere el SCN 1993.

1.19 Los conceptos se definen en el sistema de EFPde la misma manera que en el SCN 1993, pero lacobertura de determinadas categoras de transaccio-nes puede ser ligeramente diferente. Por ejemplo, laremuneracin a los empleados registrada como gasto

Introduccin

5Los flujos reflejan la creacin, transformacin, intercambio, transfe-rencia o extincin de valor econmico. Las transacciones y los otrosflujos econmicos se definen y describen con mayor detalle en elcaptulo 3.


13/227

en el sistema de EFP no incluye la remuneracin a losempleados que participan en la formacin de capitalpor cuenta propia, pero en el SCN 1993 s se incluyela remuneracin de todos los empleados. Sin embargo,

la definicin y composicin de la remuneracin a losempleados (denominada remuneracin de los asala-riados en el SCN 1993) es idntica en ambos siste-mas. La utilizacin del mismo nombre (en ingls)cuando la cobertura es diferente puede generar con-fusin. Para indicar que la cobertura o algn otro as-pecto de un concepto difiere del mismo concepto enel SCN 1993, se incluye la notacin [EFP] despusdel trmino utilizado en EFP y se explica en quconsiste la diferencia.

1.20 Las contingencias, como las garantas deprstamos y las garantas implcitas de otorgar pres-

taciones sociales en caso de que surjan diversas nece-sidades, pueden tener importantes influenciaseconmicas en la economa general, pero no dan lu-gar al registro de transacciones u otros flujos econ-micos en el sistema de EFP hasta que no se produceefectivamente el hecho o la condicin pertinente. Porconsiguiente, se prev el registro de las contingenciascomo partidas informativas.

D. Cambios metodolgicos conrespecto al sistema de EFP 1986

1.21 La metodologa para compilar las estadsticasde finanzas pblicas que se describe en este manualdifiere considerablemente de la utilizada en elManual de EFP 1986. En los prrafos siguientes seresumen las principales diferencias, que se explicancon mayor detalle en el apndice 1.

1. Cobertura

1.22 La cobertura del sistema de EFP revisado se cen-tra en el sector gobierno general segn se define en elSCN 1993

, donde los sectores se definen sobre la basede las unidades institucionales que los integran. En elManual de EFP 1986la cobertura se define con crite-rio funcional e incluye las transacciones pertinentesrealizadas por cualquier unidad que cumpla una fun-cin de gobierno. Frecuentemente, algunas funcionesde gobierno estn a cargo de unidades que integran elsector pblico definido con criterio amplio. Para refle-jar las transacciones y actividades fiscales que tienenlugar fuera del sector gobierno general, se recomiendacompilar estadsticas para el sector pblico e iden-

tificar las transacciones realizadas entre unidades delsector gobierno general y corporaciones pblicas.

2. Bases de registro de los eventos econmicos

1.23 En el sistema de EFP revisado los flujos se regis-tran en base devengado, lo que significa que los flujosse registran en el momento en que el valor econmicose crea, transforma, intercambia, transfiere o extingue.En elManual de EFP 1986, las transacciones se regis-tran cuando se recibe o entrega efectivo.

1.24 La utilizacin de la base devengado tambinimplica que las transacciones no monetarias estnplenamente integradas en el sistema de EFP revisado.En el Manual de EFP 1986solo algunas transac-ciones no monetarias se registraban como partidas

informativas.

3. Valoracin

1.25 Los flujos, as como los activos, los pasivos y elpatrimonio neto, se valoran a los precios corrientes demercado en el Manual de EFP revisado, pero seprev el registro del valor nominal de los ttulos dedeuda como partida informativa. En el Manual deEFP 1986, los ttulos de deuda se valoran al montoque el gobierno est obligado a pagar al vencimientode la deuda, que puede diferir tanto del valor nominalcomo del valor corriente de mercado.

4. Balances

1.26 En el sistema de EFP revisado se incluyen ba-lances completos, que comprenden todos los saldosde activos financieros, activos no financieros, pasivosy patrimonio neto. En el Manual de EFP 1986seincluyen solo los saldos de determinadas deudas.

5. Integracin de los flujos y saldos

1.27 El registro completo de las transacciones y los

otros flujos econmicos permite integrar plenamentelos flujos y saldos y conciliar las diferencias entre losbalances de apertura y de cierre. Aplicando el Ma-nual de EFP 1986esta conciliacin de los saldos delas obligaciones de deuda no es posible sin obtenerinformacin complementaria.

6. El marco analtico

1.28 En el sistema de EFP revisado se han incorporadovarias partidas de resultado nuevas. Esta innovacin


4


14/227

Introduccin

est vinculada a la nocin que el anlisis del sectorgobierno general o del sector pblico debe incluir unavariedad de factores y que ninguna medida es por ssola suficiente a todos los efectos. En el Manual de

EFP 1986, el marco analtico centra la atencin enuna sola partida de resultado, el dficit/supervitglobal.

1.29 El definir en el nuevo sistema a los ingresos ygastos como variaciones en el patrimonio neto comoresultado de transacciones, lleva a modificar el trata-miento de las transacciones en activos no financieroscon respecto al utilizado en elManual de EFP 1986y a introducir nuevas partidas de resultado. Anterior-mente, las transacciones en efectivo en activos no fi-nancieros se consideraban ingresos y gastos decapital, que afectaban al dficit/supervit global. En

el nuevo sistema, la diferencia entre el ingreso y elgasto es una partida de resultado, el resultado opera-tivo neto, que mide la variacin en el patrimonioneto como resultado de transacciones.

1.30 Todas las transacciones que involucran la ad-quisicin o disposicin de activos financieros se con-sideran actualmente transacciones financieras, yprstamo neto/endeudamiento neto es una partida deresultado que se define como la adquisicin neta detodos los activos financieros menos el incurrimientoneto de todos los pasivos como resultado de transac-ciones. En el Manual de EFP 1986, la adquisicin

neta de activos financieros con fines de poltica se de-nominaba concesin de prstamos menos recupera-ciones y se consideraba como gasto al calcular eldficit/supervit global. En cambio, en el sistema re-visado se prev otra partida de resultado, el resultadofiscal global, que permite dar a la adquisicin neta dedeterminados activos financieros un tratamientosimilar al de la adquisicin neta de activos financie-ros con fines de poltica en elManual de EFP 1986(vase el captulo 4).

E. Aplicacin del sistemade EFP revisado

1.31 Para algunos pases solo ser posible compilaruna pequea parte del sistema de EFP revisado,por lo menos inicialmente. No es conveniente esta-blecer prioridades generales en cuanto a la recolec-cin de datos cuando las circunstancias econmicaspueden variar tanto de un pas a otro. En la prctica,usualmente lo mejor es que las autoridades naciona-

les determinen las prioridades ya que tienen mayorconocimiento de la situacin, las necesidades y losproblemas de sus respectivos pases.

1.32 Se reconoce que la aplicacin del sistema deEFP plenamente integrado que se presenta en estemanual llevar algn tiempo y deber avanzar alritmo que determinen las diversas necesidades y cir-cunstancias de cada pas. Especficamente, muchospases tendrn que revisar sus sistemas contablesbsicos para adaptarlos a los principios de contabili-dad en base devengado y a las nuevas clasificacionesdel sistema de EFP6.

1.33 No obstante, es probable que muchos pasessigan una trayectoria similar en la aplicacin del sis-tema. Por ejemplo, como primer paso hacia el nuevo

sistema los pases podran adoptar la estructura revi-sada de clasificacin del estado de operaciones delgobierno o del estado de fuentes y usos de efectivo, yadaptar sus estadsticas actuales en base caja teniendoen cuenta las deficiencias conocidas, por ejemplo, in-corporando informacin sobre atrasos en ingresos ogastos. Otro paso podra ser la recopilacin de infor-macin del balance sobre los activos y pasivos finan-cieros, que permitira realizar estimaciones de losotros flujos econmicos del sistema relacionados condichos activos y pasivos. Probablemente un paso msdifcil sea la recopilacin de un conjunto completo dedatos sobre los saldos de activos no financieros en un

momento determinado y su valoracin a precios co-rrientes de mercado. Por ltimo, podra adoptarse unsistema de contabilidad totalmente en base devengadoque permita preparar balances completos.

F. Estructura del Manual

1.34 El resto de este manual puede dividirse en dostemas generales. En los captulos 2 a 4 se desarrollanlos conceptos utilizados en el sistema, y en los cap-tulos 5 a 10 se describen las clasificaciones utilizadas

y los tipos de flujos o saldos incluidos en cada cate-gora de clasificacin.

1.35 En el captulo 2 se describe la cobertura delsector gobierno general, la divisin de dicho sector en

6Aunque el sistema de EFP se describe en trminos contables estn-dares, es importante recordar que es un sistema de declaracin dedatos estadsticos que podra presentar importantes diferencias con elsistema de contabilidad financiera subyacente a partir del cual seobtiene la mayora de las estadsticas de las finanzas pblicas.


15/227

subsectores y su expansin para abarcar el sector p-blico. En el captulo 3 se resumen, en primer lugar,los conceptos de transacciones, otros flujos econmi-cos y saldos de activos y pasivos. Seguidamente se

describen las reglas contables que rigen su registro,que incluyen el momento de registro, la valoracin yla consolidacin. En el captulo 4 se describe el marcoanaltico, que es la presentacin de las transacciones,los otros flujos econmicos y los balances en unaforma que permita calcular las partidas de resultadocomo indicadores analticos de las actividades delsector gobierno general.

1.36 En los captulos 5 a 10 se describen las clasifi-caciones de las transacciones, los otros flujos econ-micos y los saldos de activos y pasivos. El captulo 5trata de las transacciones de ingresos, que represen-

tan aumentos del patrimonio neto. En el captulo 6se describen las transacciones de gastos, que redu-cen el patrimonio neto. En el captulo 7 se describen

el balance y la clasificacin de los saldos de activos,pasivos y el patrimonio neto. En el captulo 8 se pre-senta una clasificacin de las transacciones en activosno financieros, y en el captulo 9 una clasificacin

de las transacciones en activos y pasivos financieros.Por ltimo, en el captulo 10 se consideran los otrosflujos econmicos.

1.37 ElManual incluye cuatro apndices. En el apn-dice 1 se describen los cambios metodolgicos conrespecto alManual de EFP 1986; en el apndice 2 sedescribe el tratamiento de diversas transacciones yotros flujos econmicos de deuda o relacionados condeuda. En el apndice 3 se resumen las relacionesentre el sistema de EFP y el SCN 1993, y en el apn-dice 4 se enumeran todos los cdigos de clasificacinutilizados en el sistema de EFP. En un anexo del ca-

ptulo 2 se describe la proteccin social, en tanto queun anexo del captulo 6 reproduce la Clasificacin delas funciones del gobierno.


6


16/227

2. Cobertura del sistema de EFP

En este captulo se definen los conceptos de sector

y unidad institucional y se utilizan dichos concep-

tos para definir el sector gobierno general y el sector

pblico.

A. Introduccin

2.1 El gobierno de un pas comprende las autorida-des pblicas y sus organismos, que son entidadescreadas mediante procesos polticos y dotadas depoder legislativo, judicial y ejecutivo en un rea terri-torial determinada1. Las principales funciones econ-micas de un gobierno son a) asumir la responsabilidadpor la provisin de bienes y servicios a la comunidaden trminos no de mercado, ya sea para consumo co-lectivo o individual, y b) redistribuir el ingreso y la ri-queza por medio de pagos de transferencia2. Otra

caracterstica del gobierno es que estas actividadesdeben financiarse principalmente con impuestos uotras transferencias obligatorias3. Obviamente, ungobierno tambin puede financiar una parte de susactividades durante un determinado perodo endeu-dndose o adquiriendo fondos de fuentes distintasa las transferencias obligatorias, tales como de ingre-sos por intereses, ventas incidentales de bienes yservicios o arriendo de activos del subsuelo.

2.2 Los bienes y servicios suministrados a la comu-nidad para consumo colectivo normalmente consis-ten de servicios tales como administracin pblica,defensa y aplicacin coercitiva de la ley. Por defini-cin, los servicios colectivos siempre se suministran

gratuitamente. Los bienes y servicios que tpicamentese suministran para consumo individual son los deeducacin, salud, vivienda, recreacin y cultura. Es-tos servicios pueden suministrarse en forma gratuitao bien el gobierno puede imponer un cargo por ellos.Los bienes y servicios proporcionados a la comuni-dad en su conjunto o a individuos pueden ser produ-cidos por el propio gobierno o adquiridos por ste aun tercero.

2.3 En principio, el sistema de EFP abarca todas lasentidades que influyen de manera significativa en laspolticas fiscales. Normalmente, la aplicacin de es-

tas polticas est a cargo de entidades que se dedicanexclusivamente a las funciones econmicas del go-bierno, como un ministerio gubernamental. Sin em-bargo, adems de estas entidades, la poltica fiscalpuede ser ejecutada por empresas pertenecientes ocontroladas por el gobierno que realizan bsicamenteactividades comerciales. Estas empresas, como elbanco central o la empresa nacional de ferrocarriles,a las que se denomina corporaciones pblicas, no seconsideran parte del gobierno, aunque se debe reco-pilar estadsticas sobre las mismas.

2.4 Por consiguiente, para determinar la coberturade las entidades incluidas en el sistema de EFP espreciso considerar dos preguntas. En primer lugar,cul es la unidad estadstica para la que es factible ysignificativo recopilar estadsticas? Y, en segundo lu-gar, cules de esas unidades estadsticas deberanincluirse en el sistema de EFP?

2.5 Con respecto a la primera pregunta, la unidad es-tadstica utilizada en el sistema de EFP es la unidadinstitucional, la misma unidad que constituye la base

1El trmino gobierno se utiliza aqu como nombre colectivo queabarca todas las entidades de un pas que se ajustan a esta definicin.Con mayor frecuencia se har referencia a los diversos gobiernos

individuales de un determinado pas. Por ejemplo, un pas puedetener un gobierno central, varios gobiernos estatales, provinciales oregionales y muchos gobiernos locales.2Los conceptos de produccin de mercado y no de mercado se descri-ben en los prrafos 2.31 a 2.37. En sntesis, la produccin no de mer-cado comprende los bienes y servicios distribuidos gratuitamente ovendidos a precios muy bajos.3El requisito de financiar las actividades con transferencias obligato-rias es necesario para diferenciar un gobierno de una institucinsin fines de lucro, que puede realizar las mismas funciones que un go-bierno pero obtiene sus fondos a travs de transferencias voluntarias,rentas de la propiedad, o ventas. Las transferencias obligatorias pue-den recibirse de manera indirecta. Por ejemplo, un gobierno localpuede financiar sus actividades con donaciones del gobierno central.


17/227

del SCN 1993. Como se explica ms adelante en estecaptulo, este tipo de unidad tiene capacidad, porderecho propio, de poseer activos, incurrir pasivosy realizar actividades econmicas y transacciones

con otras entidades. Se ha elegido esta unidad pordiversas razones:

Las estadsticas pueden basarse en informacin deentidades para las que pueden compilarse conjun-tos completos de cuentas, incluidos balances. Estascuentas permiten la integracin de los flujos y lossaldos. En otras palabras, todas las variaciones queexperimenta el balance durante un perodo conta-ble pueden atribuirse a una transaccin o a otroevento especfico registrado en el sistema.

Los datos necesarios para compilar estadsticas ge-

neralmente se obtienen de los registros contablesexistentes o pueden conseguirse con facilidad.

Las estadsticas para el gobierno pueden armoni-zarse con las estadsticas del SCN 1993 debido aque las entidades para las que se compilan estads-ticas se definen con idntico criterio.

2.6 Una alternativa a compilar EFP tomando comobase las unidades institucionales, sera compilar esta-dsticas de todas las unidades de la economa pero in-cluir solo aquellas estadsticas que se relacionendirectamente con actividades fiscales. En tal caso, no

solo sera imposible preparar balances y explicar lasvariaciones observadas en los balances utilizandoesas estadsticas sino que, adems, en la prctica nosera posible separar las actividades fiscales de lascorporaciones pblicas de sus actividades comercia-les ordinarias. Por ejemplo, es improbable que losprstamos otorgados por una corporacin pblica fi-nanciera con una tasa de inters deliberadamente in-ferior a la tasa de mercado puedan identificarseseparadamente de los prstamos similares otorgadosa la tasa de mercado.

2.7En cuanto a cules son las unidades instituciona-les para las que se debera compilar estadsticas, en

este manual se desarrollan dos criterios principales.Primero, se define el sector gobierno general, el cualcomprende todas las unidades institucionales querealizan principalmente actividades no de mercado.Segundo, se define el sector pblico para captarel impacto que tienen en la poltica fiscal las activida-des de las corporaciones pblicas. Se incluyen en ltodas las unidades del sector gobierno general mstodas las corporaciones pblicas. Adems, se definen

una serie de subsectores del sector gobierno gene-ral y el sector pblico debido a su potencial utilidadanaltica.

2.8 En el resto de este captulo se definen, en primerlugar, los conceptos de sector y unidad institucionalen general y, posteriormente, se aplican estos concep-tos al sector gobierno general y al sector pblico. Porltimo, se describen los otros sectores mencionadosen este manual y el concepto de residencia.

B. Sectores y unidades institucionales4

1. Definicin de sector

2.9 La totalidad de la economa de un pas puede di-

vidirse ensectores, cada uno de los cuales consta deuna serie de unidades institucionales definidas enla seccin siguiente que son residentes de la econo-ma. En este manual se sigue el criterio del SCN 1993al dividir inicialmente la totalidad de la economa encinco sectores mutuamente excluyentes. Las unida-des5 que integran cada sector tienen objetivos simila-res, y estos objetivos, a su vez, son diferentes de losque corresponden a las unidades de los otros sectores.Los cinco sectores son los siguientes:

El sector de corporaciones no financieras, quecomprende las entidades creadas con el objeto de

producir bienes y servicios no financieros para elmercado.

Elsector de corporaciones financieras, que com-prende las entidades cuya actividad es prestarservicios financieros para el mercado.

Elsector gobierno general, que comprende las en-tidades cuya actividad primaria es desempear lasfunciones de gobierno.

El sector de instituciones sin fines de lucro quesirven a los hogares

, que comprende todas las ins-tituciones sin fines de lucro residentes, excepto lascontroladas y financiadas principalmente por el go-bierno, que proporcionan bienes y servicios no demercado a los hogares.


8

4La intencin ha sido adoptar definiciones y descripciones de los sec-tores y unidades institucionales plenamente coincidentes con las defi-niciones y descripciones pertinentes que figuran en el captulo IV delSCN 1993.5De aqu en adelante frecuentemente se utilizar el trmino unidaden lugar de la expresin completa unidad institucional.


18/227

Cobertura del sistema de EFP

El sector de hogares, que comprende pequeosgrupos de personas que comparten la misma vi-vienda, que mancomunan, total o parcialmente, susingresos y su riqueza, y que consumen colectiva-

mente ciertos tipos de bienes y servicios.

2.10 A los efectos del anlisis, cada uno de estos sec-tores puede dividirse en subsectores, y los subsecto-res pueden combinarse de diferentes maneras paraformar otros sectores. Por ejemplo, el sector gobiernogeneral puede dividirse en los subsectores gobiernocentral, gobiernos estatales y gobiernos locales, yel sector de corporaciones no financieras puede divi-dirse en corporaciones pblicas no financieras y otrascorporaciones no financieras.

2. Definicin de unidad instit ucional

2.11 Una unidad institucionales una entidad econ-mica que tiene capacidad, por derecho propio, de po-seer activos, incurrir pasivos y realizar actividadeseconmicas y transacciones con otras entidades.A continuacin se describen las principales caracte-rsticas de las unidades institucionales:

La capacidad de una unidad institucional de serpropietaria de bienes o activos por derecho propiosignifica que puede intercambiar la propiedad debienes o activos mediante transacciones con otrasunidades institucionales.

La unidad institucional tiene capacidad de tomardecisiones econmicas y realizar actividades eco-nmicas de las que es directamente responsableante la ley.

La unidad institucional tiene capacidad de incu-rrir pasivos en nombre propio, de aceptar otrasobligaciones o compromisos futuros y de suscribircontratos.

Existe un conjunto completo de cuentas para la

unidad institucional, incluido un balance de acti-vos, pasivos y patrimonio neto, o bien resulta po-sible y significativo, desde un punto de vista eco-nmico y jurdico, compilar un conjunto completode cuentas para la unidad institucional siempre quese requiera.

2.12 Hay dos grandes tipos de entidades que puedenllegar a considerarse unidades institucionales: a) laspersonas o grupos de personas que constituyen hoga-res y b) las entidades jurdicas o sociales cuya exis-

tencia es reconocida por la ley o la sociedad conindependencia de las personas u otras entidades quesean sus propietarias o las controlen.

2.13 Los cuatro tipos de entidades jurdicas o socia-les reconocidos en el SCN 1993 y en este manualcomo unidades institucionales son las corporaciones(sociedades en el SCN), las cuasicorporaciones (cua-sisociedades en el SCN), las instituciones sin fines delucro y las unidades gubernamentales.

2.14 Las corporaciones son entidades jurdicas,creadas con el fin de producir bienes o servicios parael mercado. Pueden ser fuente de utilidades o de otraganancia financiera para sus propietarios. La corpo-racin es propiedad colectiva de accionistas que tie-nen atribuciones para nombrar a los directores

responsables de su gestin general. Las unidadesinstitucionales de propiedad o bajo el control del go-bierno, que se consideran corporaciones segn el cri-terio aplicado en este manual, se conocen comocorporaciones pblicas. Todas las corporaciones inte-gran el sector de corporaciones no financieras o elsector de corporaciones financieras, segn el carcterde su actividad primaria.

2.15 La clave para clasificar una unidad como corpo-racin no es su situacin jurdica sino el hecho queproduzca bienes y servicios para el mercado y seafuente de utilidades u otra ganancia financiera para

sus propietarios. Algunas instituciones sin fines delucro y algunas unidades gubernamentales son jurdi-camente corporaciones pero no se consideran comotales a los efectos de las estadsticas econmicas de-bido a que no producen para el mercado. Otras insti-tuciones sin fines de lucro son, desde el punto de vistajurdico, corporaciones que producen para el mer-cado pero no son fuente de ganancia financiera parasus propietarios. Por el contrario, algunas entidadescon diferente denominacin jurdica, como las socie-dades annimas, se consideran corporaciones a losfines de las estadsticas econmicas.

2.16 Las cuasicorporaciones son entidades que noestn constituidas como corporacin ni tienen otracondicin jurdica similar, pero que funcionan comosi fueran corporaciones, tal como se definen en losdos prrafos anteriores. Las cuasicorporaciones tam-bin reciben el mismo tratamiento que las corpora-ciones en el sistema de EFP, lo cual significa que sonunidades institucionales independientes de las unida-des a las que pertenecen jurdicamente. Se clasifi-can como miembros del sector de corporaciones no


19/227

financieras o del sector de corporaciones financieras,segn el carcter de su actividad primaria.

2.17 Lo que se pretende con el concepto de cuasicor-

poracin es separar de sus propietarios aquellas em-presas no constituidas como corporacin pero querealizan actividades comerciales, son suficientementeautnomas e independientes y se comportan como sifueran corporaciones. Para ser tratadas como cuasi-corporaciones debe existir un conjunto completo decuentas para la empresa o debe ser posible elaborardichas cuentas, incluyendo cualquier flujo de ingre-sos y capital entre la cuasicorporacin y su propieta-rio. Son ejemplos de posibles cuasicorporacionespblicas las imprentas del gobierno o los rganos queproducen servicios culturales para su venta al pblico.

2.18 Para que exista una cuasicorporacin pblica,el gobierno debe dotar a la direccin de la empresa dediscrecionalidad suficiente en lo que respecta a lagestin del proceso de produccin y el uso de sus fon-dos. La cuasicorporacin debe tener la capacidad demantener su propio capital de trabajo y de financiartoda o parte de su formacin de capital, ya sea conrecursos propios o mediante la obtencin de prsta-mos. La posibilidad de distinguir los flujos de ingre-sos y de capital entre una cuasicorporacin y launidad gubernamental propietaria de la misma suponeque las actividades operativas y de financiamiento dela cuasicorporacin no estn totalmente integradas

con las actividades pertinentes de la unidad propieta-ria, pese a que la cuasicorporacin no es una entidadjurdica separada.

2.19 Las instituciones sin fines de lucro (ISFL) sonentidades jurdicas o sociales creadas para produciro distribuir bienes y servicios, pero no pueden serfuente de ingresos, utilidades ni otra ganancia finan-ciera para las unidades que las establecen, controlano financian. Las ISFL pueden dedicarse a la produc-cin de mercado o no de mercado. En el primer caso,como ocurrira con un hospital que cobra precios de

mercado o una universidad que cobra matrcula, laISFL debe retener el excedente que genere por mediode sus actividades productivas para financiar activi-dades futuras o distribuirlo entre unidades institucio-nales distintas a las unidades que la establecieron,controlan o financian. Estas ISFL de mercado, aligual que las corporaciones y las cuasicorporaciones,integran el sector de corporaciones no financieras o elsector de corporaciones financieras. Las dems ISFLforman parte del sector de instituciones sin fines delucro que sirven a los hogares o del sector gobierno

general, segn cules sean las unidades que las con-trolan y aportan la mayor parte de su financiamiento.

2.20 Las unidades gubernamentales (o del gobierno)

son unidades institucionales cuya actividad primariaes desempear las funciones de gobierno, es decir,tienen poder legislativo, judicial o ejecutivo sobreotras unidades institucionales dentro de un rea de-terminada; asumen la responsabilidad de proveer bie-nes y servicios a la comunidad en su conjunto o a loshogares individualmente en trminos no de mercado;efectan pagos de transferencia para redistribuir elingreso y la riqueza, y financian sus actividades, demanera directa o indirecta, principalmente medianteimpuestos y otras transferencias obligatorias que re-ciben de unidades pertenecientes a otros sectores. To-das las unidades gubernamentales forman parte del

sector gobierno general.

2.21 Unfondo de seguridad sociales un tipo parti-cular de unidad gubernamental que se ocupa de laoperacin de uno o ms sistemas de seguridad social,que se definen en el anexo de este captulo. Los fon-dos de seguridad social deben reunir los requisitosgenerales de toda unidad institucional, es decir, se de-ben organizar separadamente de las dems activida-des de las unidades gubernamentales, mantener susactivos y pasivos separados de estas ltimas, y reali-zar transacciones financieras en nombre propio.

3. Aplicacin de la definicin de unidadinstitucional al gobierno

2.22 Segn la complejidad de la organizacin guber-namental, puede ser difcil identificar las unidadesgubernamentales. La mayora de los ministerios, de-partamentos, organismos, juntas, comisiones, autori-dades judiciales, organismos legislativos y otrasentidades que constituyen el gobierno no son unida-des institucionales porque no tienen la facultad de po-seer activos, incurrir pasivos ni realizar transaccionespor derecho propio. En general, todas las entidades

financiadas mediante partidas asignadas en el marcode un presupuesto controlado por la legislatura debenamalgamarse en una sola unidad institucional.

2.23 Las unidades gubernamentales no estn limita-das en cuanto a su ubicacin geogrfica. Por ejemplo,los distintos ministerios o departamentos de un deter-minado gobierno pueden estar dispersos deliberada-mente en toda la jurisdiccin del gobierno. Sinembargo, siguen siendo parte de la misma unidad ins-titucional. Similarmente, un ministerio o depar-


10


20/227

tamento determinado puede mantener oficinas o filia-les en muchas localidades diferentes a fin de atenderlas necesidades locales. Estas oficinas y filiales sonparte de la misma unidad institucional.

2.24 Sin embargo, puede haber entidades del gobiernocon identidad jurdica propia y un grado sustancial deautonoma, que incluya poder discrecional sobre elvolumen y la composicin de sus gastos y una fuentedirecta de ingresos, como impuestos asignados a finesespecficos. Frecuentemente, estas entidades soncreadas para cumplir funciones determinadas, comola construccin de caminos o la produccin no demercado de servicios de salud y educacin. Estas en-tidades deben tratarse como unidades gubernamenta-les separadas si mantienen un conjunto completo decuentas, son propietarias de bienes o activos por dere-

cho propio, realizan actividades no de mercado por lasque deben rendir cuentas ante la ley, y tienen capaci-dad para incurrir obligaciones y celebrar contratos.

2.25 Muchos gobiernos asignan volmenes sustan-ciales de recursos a la proteccin social por medio deprestaciones sociales, que son pagos en efectivo o enespecie para proteger a toda la poblacin o a segmen-tos especficos de la poblacin contra determinadosriesgos sociales. Un riesgo social es un evento o cir-cunstancia que puede afectar adversamente el bienes-tar de los hogares en cuestin, ya sea imponiendodemandas adicionales sobre sus recursos o reduciendo

sus ingresos. Son ejemplos de prestaciones socialeslos servicios mdicos, la compensacin por desem-pleo y las pensiones de la seguridad social. Debido ala gran escala de los programas de proteccin socialde muchos pases y a las diferentes posibilidades deorganizacin de dichos programas, en un anexo deeste captulo se describen los diferentes tipos de pro-gramas y sus efectos en las estadsticas del sectorgobierno general.

2.26 Cuando un gobierno comprende dos o ms uni-dades institucionales, normalmente una de las unida-

des controla a las otras. Lo ms probable es que launidad que ejerce el control incluya la legislatura,el jefe de Estado y el poder judicial. A diferencia delas corporaciones, una unidad gubernamental no con-trola a otra unidad gubernamental a travs de la pro-piedad del capital social sino designando a susadministradores y/o estableciendo las leyes y regla-mentaciones para su financiamiento. Ninguna unidadgubernamental es propiedad de otra, y las unidadesgubernamentales no emiten ttulos de participacinen el capital.

2.27 Las corporaciones pblicas, a diferencia de lasunidades gubernamentales, pueden ser fuente de ga-nancias financieras para las unidades gubernamenta-les que las poseen o controlan. En algunos casos, la

corporacin emite ttulos de participacin en el capi-tal, de modo que la ganancia o prdida financiera seasigna claramente a su(s) propietario(s). En otros ca-sos, no se emiten ttulos de participacin en el capitalpero es evidente que una unidad gubernamental espe-cfica controla las actividades de la corporacin y esfinancieramente responsable de ella. En tales casos,se supone que la unidad gubernamental responsablees implcitamente propietaria de los ttulos de partici-pacin en el capital emitidos.

C. El sector gobierno general

y sus subsectores

1. El sector gobierno general

2.28 El sector gobierno general comprende todaslas unidades gubernamentales y todas las ISFL node mercado que son controladas o financiadas princi-palmente por unidades gubernamentales6. En ade-lante se utilizar el trmino unidad del gobierno ge-neralpara hacer referencia a las unidades del sectorgobierno general7.

2.29 Las ISFL no de mercado que son controladas yfinanciadas principalmente por unidades guberna-mentales son entidades no gubernamentales desde unpunto de vista jurdico, pero se considera que llevanadelante las polticas gubernamentales y son efectiva-mente parte del gobierno. Los gobiernos pueden re-currir a instituciones sin fines de lucro en lugar deorganismos gubernamentales para llevar adelante de-terminadas polticas gubernamentales debido a quelas ISFL pueden ser vistas como independientes, ob-jetivas y no sujetas a presiones polticas. Por ejemplo,las actividades de investigacin y desarrollo y el esta-

blecimiento y mantenimiento de normas en campos


1

6Solo las unidades gubernamentales y las ISFL residentes estnincluidas en el sector gobierno general, pero puede suponerse quetodas las unidades gubernamentales y las ISFL controladas por el go-bierno son residentes. El concepto de residencia se describe en losprrafos 2.70 a 2.77.7En este manual se utilizar en general el trmino unidad del go-bierno general, pero en la mayora de los casos el texto es igualmenteaplicable a las corporaciones pblicas. En algunos casos, se har re-ferencia a las corporaciones pblicas o a las unidades del sector p-blico para mayor claridad. De lo contrario puede suponerse que laexpresin abarca la totalidad del sector pblico.


21/227

como la salud, la seguridad, el medio ambiente y laeducacin son esferas en que las ISFL pueden serms efectivas que los rganos gubernamentales.

2.30 Una unidad del gobierno controla a una ISFLno de mercado cuando tiene la capacidad de determi-nar la poltica o el programa general de la ISFL. Unaunidad gubernamental puede determinar la polticao el programa general mediante el derecho a desig-nar a los funcionarios que administran la ISFL o atravs de medios financieros. El grado de control queimplica el hecho de proporcionarle financiamientodepende de los plazos y restricciones a que estnsujetos los fondos y del monto del financiamiento.Por lo tanto, es necesario determinar cada caso aten-diendo a los hechos y circunstancias particula-res. Una ISFL es financiada principalmente por

una unidad gubernamental cuando la mayor partede los fondos operativos de la ISFL provienen de launidad gubernamental8.

2.31 El sector gobierno general no incluye las corpo-raciones ni las cuasicorporaciones pblicas. Cuandouna unidad vende el total o parte de su produccin,puede ser difcil determinar si ha de clasificarse comounidad gubernamental o como corporacin pblica osi existe una cuasicorporacin pblica. En general,para efectuar esa determinacin debe considerarse sila unidad vende su produccin a precios de mercado.Toda unidad que vende toda o casi toda su produc-

cin a precios de mercado es una corporacin o cua-sicorporacin y todas las otras unidades son unidadesgubernamentales. En el caso de las unidades pbli-cas, sin embargo, no siempre es fcil identificar losprecios de mercado. Para determinar si los preciosson o no de mercado y, por lo tanto, para clasificar lasunidades, se recurre al concepto de precios econmi-camente significativos.

2.32 Sonprecios econmicamente significativos losque influyen en forma importante en las cantidadesque los productores estn dispuestos a suministrar y

los compradores a adquirir. Sin embargo, esta defini-cin solo puede aplicarse despus de considerar cau-telosamente todos los hechos y circunstancias delcaso. Aunque no se pueden ofrecer directrices preci-sas, est claro que un precio econmicamente signifi-cativo no tiene que ser tan alto como para cubrir todoslos costos de produccin. En el otro extremo, un pre-

cio es econmicamente no significativo si no es cuan-titativamente importante ya sea desde el punto devista de la oferta o de la demanda. Es posible que secobren precios de este tipo para recaudar algunos in-

gresos o lograr una cierta reduccin del exceso de de-manda que puede surgir cuando se prestan serviciosen forma totalmente gratuita, pero no tienen por ob-jeto eliminar ese exceso de demanda. El precio solodesalienta la demanda de las unidades con necesida-des menos apremiantes, sin reducir apreciablementeel nivel total de la demanda.

2.33 Laproduccin de mercado comprende los bie-nes y servicios que se venden a precios econmica-mente significativos, dispuestos de otra forma en elmercado, o que se pretende destinar a la venta o dis-posicin en el mercado. La produccin no de mer-

cado comprende los bienes y servicios que se sumi-nistran gratuitamente o a precios econmicamente nosignificativos a otras unidades institucionales o a lacomunidad en su conjunto.

2.34 Un productor de mercado es una unidad quecomercializa la totalidad de su produccin. En estecontexto, la produccin de mercado incluye la pro-duccin bajo la modalidad de formacin de capitalfijo por cuenta propia. Un productor no de mer-cado es una unidad que principalmente suministrabienes y servicios gratuitos o a precios econmica-mente no significativos a los hogares o a la comuni-

dad en su conjunto. Estos productores tambinpueden realizar algunas ventas de produccin demercado como actividad secundaria.

2.35 Por consiguiente, al clasificar las unidades quevenden toda o parte de su produccin, deben conside-rarse dos preguntas. En primer lugar, si la unidadvende la mayor parte o toda su produccin, son losprecios econmicamente significativos? En caso afir-mativo, la unidad es una corporacin pblica. Si nin-guno de los precios es econmicamente significativo,se trata de una unidad del gobierno general. En se-

gundo lugar, si solo algunos de los precios son econ-micamente significativos o si la unidad solo vendeparte de su produccin, es posible identificar unacuasicorporacin dentro de la unidad? En caso afir-mativo, los componentes organizativos que vendensu produccin a precios econmicamente significati-vos y que tienen un conjunto completo de cuentas sonconsiderados una cuasicorporacin. Los restantescomponentes formaran una unidad del gobierno ge-neral. Si no es posible formar una cuasicorporacin,los componentes que venden su produccin a precios


12

8Segn lo indicado en la nota al pie de pgina 4, el criterio para asig-nar las ISFL a los distintos sectores es idntico al aplicado en lascuentas nacionales.


22/227

econmicamente significativos siguen formando parteintegral de la unidad del gobierno general y susventas son parte de los ingresos de dicha unidad.

2.36 Si una unidad del gobierno general vende partede su produccin a precios econmicamente signifi-cativos, es posible que existan uno o ms establecimientos de mercado. Un establecimiento es unaempresa9 o parte de una empresa situada en un sololugar en el que realiza una nica actividad produc-tiva, o donde la actividad productiva principal repre-senta la mayor parte del valor agregado de la empresa.En la prctica, un establecimiento se identifica usual-mente con un lugar de trabajo especfico en el cual serealiza un determinado tipo de actividad productiva.Una unidad institucional puede estar integrada poruno o ms establecimientos.

2.37 Un establecimiento de mercado dentro de unaunidad del gobierno general es un establecimiento quevende o dispone de otro modo de toda o la mayorparte de su produccin a precios econmicamente sig-nificativos10. Todos los dems son establecimientosno de mercado. Un productor no de mercado, comouna unidad del gobierno general, tendr mayormenteestablecimientos no de mercado, pero puede tener unoo ms establecimientos de mercado. Por ejemplo, uncentro de natacin municipal que cobra entrada o unaeditorial oficial que vende sus publicaciones puedenser establecimientos de mercado. La definicin de es-

tablecimiento de mercado implica que se dispone deregistros contables completos sobre las actividadesproductivas del establecimiento, incluido el valor desu produccin y el costo de generar la produccin. Sinembargo, no tendr un balance completo ni tendr lacapacidad de realizar transacciones financieras anombre propio. Si tuviera esas caractersticas se loconsiderara una cuasicorporacin. Las ventas deestablecimientos de mercado se identifican en el cap-tulo 5 como una categora especfica de ingresos. Lasventas de establecimientos no de mercado, sean o nosus precios econmicamente significativos, se clasifi-

can como una categora diferente de ingresos: ventasincidentales de bienes y servicios.

2.38 Estas reglas generales sobre la clasificacin delas unidades tienen dos excepciones. La primera esque, si la unidad es una organizacin de servicios

internos que vende su produccin principalmente aotras unidades gubernamentales, como un centrode transportes, una central de abastecimiento o una f-brica de municiones, se considera una unidad auxiliar

y sus actividades se consolidan con las otras activida-des de la unidad gubernamental que la controla. La se-gunda es que, en algunos casos, una unidad queaparenta ser una corporacin financiera es de hechouna unidad del gobierno general. Tpicamente un go-bierno puede establecer una autoridad central encar-gada de la obtencin de prstamos, que obtiene fondosen el mercado y luego los presta solo a unidades delgobierno general, generalmente en condiciones co-merciales. Estas organizaciones no hacen sino facili-tar la obtencin de prstamos al gobierno y debenclasificarse como unidades del gobierno general11.

2.39 Otra consecuencia de compilar estadsticas to-mando como base las unidades institucionales es queuna parte de la autoridad monetaria puede ser incluidaen el sector gobierno general. Normalmente, el bancocentral es una unidad institucional separada que seclasifica como corporacin pblica. Sin embargo, enalgunos pases el gobierno central puede incluir uni-dades que realizan transacciones financieras que enotros pases seran realizadas por el banco central. Enparticular, puede haber unidades gubernamentalesque sean responsables de emitir billetes y monedas,mantener reservas internacionales, administrar fon-dos de estabilizacin cambiaria o realizar transaccio-

nes con el FMI. Cuando las unidades en cuestinsiguen estando financieramente integradas con el go-bierno y bajo el control y la supervisin directa delgobierno, no pueden considerarse unidades institu-cionales separadas, y las funciones de autoridad mo-netaria que desempea el gobierno se registran en elsector gobierno general.

2. Subsectores del sector gobierno general

2.40 Frecuentemente es necesario o conveniente porrazones analticas desagregar las estadsticas del sec-

tor gobierno general. Se presentan dos mtodos pri-marios para determinar los subsectores. La diferenciaentre ambos es el resultado de aplicar distintos trata-mientos posibles a los fondos de seguridad social.

2.41 Dependiendo de los mecanismos administrati-vos y jurdicos, puede haber ms de un nivel de go-bierno dentro de un pas, y deberan compilarse


1

9Una empresa es una unidad institucional que se dedica a laproduccin.10Los establecimientos de mercado en este manual son el equivalentems prximo al concepto de empresa adscrita delManual de EFP 1986.

11Si la unidad en cuestin otorga prstamos principalmente a corpora-ciones pblicas, entonces se clasificara como corporacin financiera.


23/227

estadsticas para cada nivel. En el sistema de EFP, seprevn tres niveles de gobierno: central, estatal, pro-vincial o regional; y local. No todos los pases tienen

los tres niveles, en algunos solo hay un gobierno cen-tral o un gobierno central y un gobierno de nivel infe-rior. En otros pases puede haber ms de tres niveles.En tal caso, las diversas unidades deben clasificarsecomo uno de los tres niveles sugeridos aqu. Ademsde los niveles de gobierno, la existencia de fondos deseguridad social y su papel en la poltica fiscal pue-den exigir que se compilen estadsticas para todos losfondos de seguridad social como un subsector sepa-rado del sector gobierno general.

2.42 Pueden surgir problemas de clasificacin cuando

las operaciones del gobierno son realizadas por unaunidad del gobierno general que rinde cuentas simul-tneamente a dos niveles de gobierno. La decisin encuanto a la clasificacin puede ser especialmente dif-cil si el organismo tiene su propia fuente de financia-miento, por ejemplo, impuestos asignados a tal fin.Similarmente, una ISFL puede estar controlada o fi-nanciada principalmente por dos o ms unidades gu-bernamentales que pertenezcan a diferentes niveles degobierno. Por ejemplo, una unidad del gobierno esta-tal podra tener el derecho de designar a la mayora de

los directivos de una ISFL, pero el financiamiento po-dra ser suministrado principalmente por el gobiernocentral. Las unidades del gobierno general sujetas acontrol por dos niveles de gobierno deberan clasifi-

carse en el nivel de gobierno que predomina en el fi-nanciamiento o el control de sus operaciones, pero nopueden establecerse reglas precisas que puedan apli-carse a todos los arreglos posibles.

2.43 Los requisitos para clasificar las unidades delgobierno general segn el nivel de gobierno al quepertenezcan, y segn sean o no un fondo de seguridadsocial, pueden acomodarse en dos conjuntos de sub-sectores alternativos. En primer lugar, todos los fon-dos de seguridad social podran clasificarse segn elnivel de gobierno que los administra y combinarsecon otras unidades del gobierno general del mismo

nivel. Por consiguiente, los subsectores seran

manual_finanzas

Documents