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1Este es un Obsequio del Instituto inumerito) de Investigaciones Sociales

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0 0 2 4 0Coordinación: Carlos D. Mesa

Redacción y Edición: Mónica Navia

Diseño de la Portada: Ana María Bravo

ILDIS, La Paz, Junio de 1989Impreso en Bolivia

El ILDIS no necesariamente compartelas opiniones vertidas por los autores.

PRESENTACION

Tras un quinquenio de ejercicio ininterrumpido de la democra-cia, los bolivianos debemos afrontar el desafío de profundizarla ypreparar su proceso de maduración.

El ILDIS considera importante abrir un espacio plural y ampliode debate sobre algunos temas esenciales que atañen a dicha demo-cracia y que reflejen el pensamiento de los diferentes actores. Conello, se busca promover de modo innovador la formación, produc-ción y circulación plural de ideas, desde las élites políticas e inte-lectuales hacia los 'líderes de opinión" y la población en general.

El FORO POLITICO no posee como meta buscar el consenso, si-no más bien, se dirige a incentivar el debate desde posiciones di-vergentes, pero con la voluntad compartida de buscar-soluciones ypropuestas alternativas que permitan el avance de la sociedad. Deesta manera, el FORO POLITICO desea convertirse en un punto deencuentro y de reflexión, en el que cada temática sea tratada en for-ma analítica, formativa e informativa. Esto implica prescindir deposturas propagandísticas, eludiendo ópticas que unilateralicen elpunto de vista ideológico o partidario. Para garantizar el carácterpluralista y democrático del FORO POLITICO, invitamos a políti-cos e ideólogos que reflejen lo más ampliamente el espectro globalde la política boliviana.

Cada uno de los participantes del FORO POLÍTICO ha sido in-vitado a título personal. Dado el elevado número de sus miembros,se ha limitado la participación de ellos a solamente tres eventos. Seconsidera que de esa manera el diálogo podrá ser más minuciosorespecto a cada una de las temáticas tratadas.

El séptimo FORO POLITICO se realizó el día 2 de marzo de 1989,

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en torno a la ponencia de Alfonso Ferrufino Valderrama tituladaMARCO JURIDICO CONSTITUCIONAL DEL SISTEMA POLITI-CO. Los comentarios estuvieron a cargo de Carlos Serrate y LuisVásquez. Además de la ponencia y de los comentarios, la presentepublicación recoge, de forma resumida, las intervenciones de losparticipantes en el debate.

Queremos expresar nuestro reconocimiento a los integrantesdel FORO POLITICO por su interés en este esfuerzo común y porsus valiosas contribuciones a la realización de este trabajo.

Carlos D. Mesa Heidulf SchmidtCoordinador Director de ILDIS

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BASES JURIDICO CONSTITUCIONALES DELSISTEMA POLITICO

Alfonso Ferrufino Valderrama

I. INTRODUCCION

1. Aproximación metodológica

Empiezo por proponer tres definiciones que me parecen in-dispensables para establecer una discusión sobre el tema, y queseguramente habrán de contar con un relativo consenso:

Estado: sistema de aparatos en que se estructura el poderpolítico para realizar sus tareas de organización y dirección dela sociedad civil.

Sistema político: un conjunto de estructuras, institu-ciones y prácticas que cumplen un rol de mediación entre el Es-tado y la sociedad civil. Este concepto comprende, sobre todo,los partidos políticos, pero no exclusivamente; comprende tam-bién los sindicatos, las asociaciones empresariales, las FuerzasArmadas, la Iglesia, la prensa, los comités cívicos.

Sociedad civil: el conjunto de organismos "privados" enque se estructura el cuerpo social.

Es un hecho que surgen inevitables superposiciones o duplici-dades entre estas tres categorías de análisis. Por ejemplo, las

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Fuerzas Armadas son aparato de Estado por excelencia; pero enla práctica actuaron también como mediaciones entre la socie-dad civil y el Estado, y en algunos casos cubrieron todo el espa-cio estatal como partidos en el gobierno. Es el mismo caso delos sindicatos, o de las asociaciones empresariales, organiza-ciones que rigurosamente pueden reputarse como pertene-cientes a la sociedad civil, pero que actúan como mediacionesentre la sociedad civil y el Estado.

2. Momentos del sistema político en Bolivia

El autoritarismo centralista es el rasgo más general y comúna las diversas formas de organización política de nuestro país,desde el Imperio Inca, pasando por la Colonia y a lo largo delperíodo Republicano. El Inca, el Virrey o el Presidente de la Au-diencia en su caso, y el Presidente, encarnan estos tres mo-mentos históricos. En el período Republicano, el caudillismopresidencialista fue la fórmula político estatal más recurrente.Los partidos "modernos", el Partido Conservador y el Liberal,no hicieron sino darle mayor consistencia y estabilidad a la dic-tadura presidencial.

La Constitución más liberal del Continente, como se reputó laboliviana, naufragó casi cotidianamente bajo la dictadura presi-dencialista, sin importar que el autócrata sea bárbaro o ilustra-do, conservador o liberal, republicano o populista. La sociedadcivil queda en ese marco reducida a una suerte de comparsapalaciega o callejera, cuya adhesión se adquiere y se pierdecada día. "Caído Belzu, viva Melgarejo" parece obviar mayoresexplicaciones sobre el tema.

El caudillismo se atrincheró en el Poder ejecutivo. Esta si-tuación ya en 1895 condujo al parlamentario don Ignacio León,citado por José Carrasco, a proponer un proyecto que estabaconcebido más o menos en los siguientes términos: "Se declaraninútiles las elecciones, el Presidente de la República nombrará alos diputados y senadores, y elegirá a su sucesor". No estádemás recordar que la Constitución Bolivariana propone preci-

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samente el carácter sucesorio de la presidencia y la no respon-sabilidad del Presidente de la República por sus actos de gobier-no. La Constitución de Santa Cruz limita el período presidenciala cuatro años y establece la responsabilidad del Presidente;pero le otorga la facultad de cerrar las Cámaras Constitucio-nales. Por lo tanto, caudillismo-presidencialismo-voto califica-do son el tríptico que constituye la fórmula del sistema políticoanterior al 52. Para decirlo de una manera provocadora: son in-gredientes de la misma salsa llamada democracia liberal "huay-raleva"; gamonales y partidos son los mecanismos de la repro-ducción de ese tríptico. La guerra del Chaco pone al descubiertoen toda su desnudez la impostura de este sistema, donde unosponen la sangre y otros cobran los dividendos. Entonces nacenlos partidos populares antioligárquicos.

En 1952 cambia el tríptico. El voto universal sustituye alvoto calificado; pero permanecen los otros dos elementos, cau-dillismo y presidencialismo, por supuesto en un escenario y conactores cualitativamente distintos. Las masas iletradas y depiel obscura irrumpen en escena. El MNR es Partido, Estado yPoder a la vez, y su interlocutor "civil" casi exclusivo es elsindicato (Lazarte). Allí advertimos un nítido desface entre elsistema político institucional y el sistema político real que dehecho está conformado por la COB, el Gobierno y la Embajada deEstados Unidos. El Parlamento juega un papel absolutamentesubordinado, y la dictadura presidencial en el período del MNRse hace aún más intensa ante un Parlamento en el que el 80% desus miembros son incondicionales al Presidente, y el otro 20%,dada la correlación de fuerzas, es acallado o apaleado. Es indu-dable que quienes deben su calidad de diputados o senadores a ungesto magnánimo de "su graciosa majestad" el Presidente, nodesean y no pueden expresar impugnación alguna sobre las deci-siones del Poder ejecutivo.

Barrientos suprime a la COB e introduce a la burguesía in-termediaria emergente del 52 en el triángulo. La UDP intentarestituirle a la COB su rol central; pero el sindicato ya no es larepresentación universal de la sociedad civil; han "nacido", son

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"descubiertas" las regiones, las etnias, las poblaciones margi-nales como nuevos actores dentro del sistema de representa-ción civil.

Finalmente, a partir de 1985 el neoliberalismo, en su expre-sión política, se propone reinstalar una democracia liberal "co-mo Dios manda", que repele a los actores sociales colectivos,establece que la sociedad civil debe ser anónima, con lo cual laúnica identidad reconocida y reconocible es la del "ciudadano-elector", individual y abstracto al mismo tiempo. Desde luego,hay excepciones como los productores de la hoja de coca, queen tanto colectividad social tienen un peso específico y una ca-pacidad de intervención política que no puede ser desconocidapor el poder.

3. Estado de derecho

En los países capitalistas existe ciertamente una correlacióndirecta entre la capacidad hegemónica de la clase o de las clasesdominantes y la vigencia del Estado de derecho en tanto pri-macía de la Constitución y sujeción de las funciones estatales enel marco de la ley. Sin embargo, es igualmente cierto que tam-bién en esos países cuando la clase dominante advierte que sudominación está seriamente amenazada, no vacila en romper el"orden constituido" apelando a las formas más brutales. Alema-nia, Italia, a su modo, son una demostración de ello; y en elcaso de América Latina, Chile es probablemente la mejor de-mostración de las dos situaciones: la vigencia del Estado dederecho, por una hegemonía de clase; la ruptura de ese Estadode derecho porque se produjo una ruptura de la hegemonía.

En Bolivia la constante recurrencia al Golpe de Estado; a lasreformas constitucionales ad hoc, como la de 1961 para permi-tirle a Víctor Paz Estenssoro su reelección en 1964; actitudesdel propio Congreso Nacional, que se exime de la observancia dela Constitución, para dar lugar a un acuerdo político transac-cional que recientemente eligió a Wálter Guevara ante la impo-sibilidad técnica de elegir a Paz o a Siles; o, finalmente la

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transgresión de la Constitución, son elementos permanentes denuestra historia. El D.S. 21060 o el D.S. 21137 sobre el régi-men social, la Reforma Tributaria, la Reforma Electoral, las"autorizaciones" de la presencia de tropas norteamericanas enterritorio boliviano sin existir convenios internacionales re-frendados por el Congreso Nacional, son manifestaciones deesas frecuentes transgresiones de la Constitución. Deben serentendidas como expresiones de la ausencia o crisis de hege-monía de la clase dominante en Bolivia, y, por lo tanto, de laimposibilidad de establecer en este momento —no quiero hacercábalas al futuro— un régimen de derecho real y perdurable.

II. ESTADO Y SISTEMA POLITICO

1. Los "Tres Poderes"

Si en la teoría general del Estado la "división de poderes"constituye una ficción, en la realidad boliviana lo es en gradoextremo. La "independencia y coordinación" que proclama laConstitución Política del Estado, ha dado paso de forma dra-mática a relaciones de dependencia y subordinación casi absolu-tas de los órganos legislativo y judicial respecto del ejecutivo.

a) El órgano ejecutivo

La historia boliviana y la Constitución consagran el régimenpresidencialista. El jefe de Estado asume la dirección de la po-lítica y en sus manos reside lo esencial del poder administrati-vo. El mismo nombra y revoca al Gabinete; guarda la iniciativaprincipal, incluso en materia legislativa, en todo lo que con-cierne a empleos de la administración pública. Lo mismo sucederespecto de la aprobación del Presupuesto —y en esto las de-mostraciones son abundantes—. El debate congresal sobre elPresupuesto es ciertamente una formalidad que no tiene ningunaposibilidad de modificar los criterios propuestos básicamentepor el Poder ejecutivo. En realidad, se trata de una mera rati-ficación.

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Con respecto a la imposición de tributos, la iniciativa la con-serva el Poder ejecutivo. Es evidente que hay excepciones: unparlamentario, diputado o senador, puede proponer una ley res-pecto del establecimiento de nuevos tributos o de gastos del es-tado; esta propuesta tiene que pasar a consulta del Poder ejecu-tivo; si éste no responde en 20 días, el tema del proyecto deley entra en discusión en el Congreso.

El Congreso, por su parte, debe dar prioridad a las iniciati-vas del Ejecutivo, el cual dispone, además, de la facultad de le-gislar por decreto. De hecho, el decreto es una forma legislati-va que el Poder ejecutivo emplea a fondo. El Presidente tienederecho, por lo demás, a "vetar" una ley, mientras que el Con-greso requiere dos tercios de los miembros presentes para ra-tificar esa ley; en caso contrario, la ley queda cancelada.Además, nombra al Fiscal General, al Contralor General y alSuperintendente de Bancos que son precisamente cabezas deinstrumentos que deben fiscalizar y controlar las acciones de laadministración estatal; en otras palabras, el propio Presidenterealiza su auto-control. Finalmente, el Presidente es a su vezCapitán General de las Fuerzas Armadas y quien designa al altomando militar.

Si a todas estas formas explícitas y específicas que hacenposible la absoluta primacía del poder del Presidente de la Re-pública sobre el conjunto del aparato estatal, sumamos la moda-lidad misma de la conformación del Parlamento, entonces elcuadro está completo, porque diputados y senadores son elegi-dos en una misma plancha, conjuntamente con el Presidente y elVicepresidente de la República. Es indudable que el electorado,tal vez en un 95%, no se entera siquiera por quién está votandopara senador o diputado; su opción se restringe al Presidente dela República. En consecuencia, ese mecanismo establece a suvez un grado de subordinación del Parlamento que ya es verda-deramente extremo.

Por supuesto, formalmente existen límites al poder presi-dencial: el juicio político, la interpelación y la censura contra

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los ministros de Estado; pero sabemos que tiene un alcance es-trictamente moral. Es decir, la Constitución no prevé que losministros del Gabinete deban dimitir en el momento que son cen-surados; la Constitución sólo prevé que las políticas impugnadasdeberán cambiarse, lo que tampoco ocurrió sino muy excepcio-nalmente, cuando la correlación de fuerzas políticas fue dema-siado desfavorable al Poder ejecutivo, como en la época de laUDP e, incluso en ese entonces, el Presidente Siles mantuvo aun Ministro a pesar de la censura del Parlamento.

Con respecto al Juicio de Responsabilidades que solamentepuede ser establecido en aspectos muy puntuales cuando el Pre-sidente está en ejercicio de su mandato, también tenemos la ex-periencia histórica. El caso de García Meza nos releva de mayo-res argumentos; si con este individuo el Juicio de Res-ponsabilidades no funcionó o funcionó tan mal que desde la clan-destinidad está provocando al país con sus comunicados deprensa, es obvio que, en el fondo, este juicio no constituye unmecanismo suficientemente adecuado para establecer restric-ciones al absolutismo presidencial.

b) El Parlamento

Procuremos despejar algunos mitos. El "primer poder delEstado", que es una frase que adorna muchos discursos parla-mentarios y también muchos discursos presidenciales, no tieneninguna base de realidad. La antítesis, un "antro de parásitos ytránsfugas", es la impresión muy generalizada hoy día en laopinión pública nacional con respecto al Parlamento. Estos ex-tremos están mostrando una evolución histórica que podemosconfigurarla mejor a través de los acontecimientos de 1979.

En agosto de 1979, después de 18 años —si no recuerdo mal—de gobiernos de facto, de dictaduras, el país redescubre al Par-lamento, y es evidente que le asigna posibilidades y facultadespoco menos que providenciales. Ese fenómeno tiene que ver condos factores: por un lado, los regímenes de facto tienden a pro-vocar en la sociedad civil un efecto de idealización de la demo-

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cracia representativa y, por lo tanto, de su instrumento, elParlamento. Por otro lado, en 1979, a diferencia de todo elperíodo anterior, incluido el del MNR, el Parlamento se pone aldesnudo, se expone ante la opinión pública a través de los me-dios de comunicación de masas y específicamente de la televi-sión, acusando con mayor intensidad y transparencia la crisispolítico-institucional del Estado. Esto revela un gran cambio:por ejemplo, Marcelo Quiroga Santa Cruz hizo intervencionestan brillantes en la época en que fue diputado por la ComunidadDemócrata Cristiana en la discusión sobre la nacionalización delpetróleo, como las que hizo en el Juicio de Responsabilidades aBánzer. Pero es en esta segunda época que Marcelo Quiroga secatapulta y se convierte en un referente político en el país,porque la televisión lo proyecta a la conciencia colectiva.

Pero toda esa ilusión, toda esa enorme expectativa que segeneró en torno al Parlamento en 1979 muy pronto se desvane-ció y se tornó en frustración y en anatema. Entonces todo elmundo se pasó al otro lado de la alforja, y el Parlamento seconvirtió en una instancia que no servía absolutamente paranada.

Un factor que concurre a esta situación es la bicamaralidad,que debe suprimirse rotunda y categóricamente. Es un resabioarcaico de una experiencia históricamente superada, que no tie-ne razón, sentido ni objeto en nuestro país. Expongamos sola-mente algunas razones.

La bicamaralidad desnaturaliza el carácter de la representa-ción política por el procedimiento de elección: dos por mayoría,uno por la primera minoría, rompiendo la pluralidad de la repre-sentación política. Es un hecho que históricamente se convirtióen un factor de bloqueo, de entrabamiento de iniciativas po-líticas que amenazan modificar las reglas del juego y el statuquo. Además duplica los procedimientos legislativos; se repitenabsolutamente todos los mecanismos de debate de las leyes, conla diferencia de que el Senado nunca o muy rara vez entra a unaconsideración de fondo sobre los proyectos de ley; simplemente

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tiene una posición preestablecida con respecto a permitir o no laaprobación de una ley. Por ejemplo, la Ley Orgánica de Munici-palidades, que consta de unos 147 artículos fue aprobada en elSenado en 2 días; en la Cámara de Diputados ese debate requirióde aproximadamente 45 días de sesión permanente, por razónde materia. Esto no quiere decir que la Ley Orgánica de Munici-palidades sea perfecta; pero seguramente habría sido inaplica-ble en la forma como el Senado la pasó a la Cámara de Diputa-dos.

Un hecho reciente, la suspensión de una sesión permanentedel Congreso Nacional destinada al tratamiento de los pequeñosahorros en dólares, y la personería jurídica del MNRI, entreotros, por decisión del Senado, revela el problema de la presun-ta influencia de la banca en relación con la desdolarización. Ensíntesis, la bicamaralidad es un factor explicativo de fondo dela ineficiencia y la creciente pérdida de legitimidad del CongresoNacional.

Otro factor que debemos considerar es el sistema de elec-ción de los parlamentarios. La lista se elabora con un caudillo ala cabeza; las nóminas requieren su previo visto bueno, y noimportan tanto los méritos políticos como el grado de incondi-cionalidad del postulante al líder, caudillo o jefe.

También influye la obsolescencia de los mecanismos y nor-mas de funcionamiento interno. El sistema de comisiones es unejemplo de ello. Las comisiones son simplemente espacios deaprovechamiento personal con fines absolutamente ajenos a laactividad parlamentaria. Eso se convirtió en una norma; y elhecho de que no estén todos los partidos en la constitución delas comisiones, las hace absolutamente inócuas; los informesque se presentan son verdaderamente antológicos, y a vecesson más breves que el título de la ley informada.

Desde luego, el presidencialismo se añade como otra razóndeterminante de esta situación.

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c) El órgano judicial

En el marco de la discusión sobre el Estado de derecho entrala juridicidad de los actos del poder público, la preservación dela vigencia de la Constitución. La Corte Suprema de Justiciaestá investida de la expresa facultad de velar por la vigencia dela Constitución Política del Estado: "Conocer en única instanciade los asuntos de puro derecho, cuya decisión depende de laconstitucionalidad o inconstitucionalidad de las leyes, decretosy cualquier género de resoluciones (Art. 127, inc. 5)(1). Actúatambién como tribunal de única instancia en los juicios de res-ponsabilidades contra los altos dignatarios de Estado y altosfuncionarios con jurisdicción nacional por delitos cometidos enel ejercicio de sus funciones.

La justicia ordinaria tiene, además, específicas facultadespara actuar contra toda resolución de autoridad pública que nosea judicial, que usurpe funciones o ejerza jurisdicción o potes-tad que no emane de la ley, a través del recurso directo de nuli-dad (Art. 122, inc. 2). Se le encomienda también a la Corte Su-prema de Justicia, la salvaguarda de los derechos y garantíaspersonales proclamados por la Constitución, a través del Ampa-ro Constitucional y el habeas corpus (Arts. 18 y 19). En lapráctica, estas facultades, o casi todas las que tienen que vercon la juridicidad de los actos del Estado y la vigencia de losderechos políticos y civiles, no se cumplen porque la autonomíadel órgano judicial respecto del ejecutivo es poco menos queinexistente. Aquí queda planteada la pregunta: ¿quién guarda ala Constitución?

2. Soberanía popular y democracia representativa

"La soberanía reside en el pueblo" (Art. 2) es el postulado

(1) Todos los artículos que están entre paréntesis fueron tomados de la ConstituciónPolítica del Estado, editada en 1983.

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fundamental de la Constitución Política del Estado que recoge laconsigna de toda la revolución democrático burguesa. "La volun-tad soberana del pueblo es la única fuente legítima del poder po-lítico". Esta es la consigna de la lucha contra la Monarquía queculminará con el advenimiento de la democracia representativaque transforma al hombre concreto (obrero, empresario, pro-ductor agrícola, terrateniente, ama de casa, artesano, profe-sional o comerciante) en "ciudadano elector", un ente abstrac-to, individualizado, que transfiere (delega) su capacidad dedecisión (la soberanía) a unos representantes o a una colectivi-dad de representantes: "el pueblo no delibera ni gobierna sinopor medio de sus representantes y de las autoridades creadaspor ley" (Art. 4).

Así, la "ciudadanía", en el marco de la democracia represen-tativa, universaliza y diluye los intereses específicos (inmedia-tos o mediatos) de las clases sociales subordinadas, en funciónde los intereses de las clases dominantes transformados en "in-terés general" o "interés nacional". Por eso son dominantes lasclases, porque detentan la capacidad de convertir sus interesesespecíficos en "intereses generales". En ese marco, el pluripar-tidismo y el sistema electoral crean en la sociedad civil la ilu-sión de autodeterminación, de soberanía; le hacen consentir quees ella la que se dirige a sí misma mediante la "elección", laopción, entre varias, de una vía de organización del Gobierno,del Parlamento y de todo el poder público.

Desde luego que en términos históricos, el modelo de demo-cracia representativa juega un papel progresista indudable, so-bre todo porque es la instancia política, el mecanismo que haceposible la superación de las trabas feudales para el desarrollode las fuerzas sociales productivas en el advenimiento del ca-pitalismo. Pero en la experiencia boliviana, ese papel progre-sista está reducido a casi nada por el voto calificado antes del52, y en todo tiempo por el caudillismo, por el clientelismo, losfraudes y manipulaciones de los procesos electorales que hanconvertido en una suerte de caricatura a la democracia repre-sentativa.

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a) El régimen electoral

Realmente el pueblo boliviano tuvo que realizar enormes es-fuerzos y sacrificios, tuvo que correr mucha agua bajo el puen-te —y sangre, decimos aquí— antes de llegar al Estatuto Electoraldel 8 de abril de 1980, que resulta ser el instrumento jurídicomás avanzado de la legislación electoral boliviana. No es causalque las elecciones de 1985, realizadas bajo la vigencia de esaley, hubieran sido consideradas como las más limpias de la his-toria boliviana. Esa legislación no era sino la síntesis formaliza-da de una correlación de fuerzas que, por su equilibrio, hizoposible un Estatuto Electoral que garantice, dentro de un margenrazonable de posibilidades, la limpieza del proceso electoralcomo el mecanismo fundamental de constitución de los poderespúblicos. Esto se logró con un poder electoral que era aceptable-mente independiente y con un sistema de asignación de las dipu-taciones que reconocía la pluralidad y la representación social.El sistema del cociente único fue sin duda un enorme avancerespecto del sistema vigente en la época del MNR. Hasta la elec-ción de 1978, una mayoría que se lleva el 80% y una segundaque se lleva el 20%, liquidaba en el marco, digamos post 52,toda posibilidad de representación genuina de la pluralidad socialy de la pluralidad política. Es obvio que en la época del MNR setenía una coherencia, no sé si legitimidad o no, con el sistemapolítico real.

Las modificaciones introducidas por el acuerdo ADN-MIR-MNR en mayo de 1986 constituyen una profunda y peligrosa re-gresión. El haber entregado el control absoluto del poder electo-ral a los tres partidos más votados en 1985, que tienen la ma-yoría absoluta, y que por lo tanto controlan el Poder ejecutivo,el legislativo y el judicial, ha sido una regresión profunda res-pecto de la garantía de elecciones limpias y libres. Podemos verlos efectos concretos en las denuncias recíprocas sobre fraudeentre el MNR y ADN. La asignación de los Notarios Electoralescomo cuotas, como parte de un botín de guerra entre los trespartidos, la determinación arbitraria de la Corte Nacional Elec-toral sobre el establecimiento de asientos electorales, allá

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donde ADN tuvo malos resultados en el 87, que los suprime yobliga a algunos ciudadanos a hacer 48 horas de caminata parallegar al asiento electoral a inscribirse, puede provocar que nose inscriba pero que sí vote.

Además se conoce la capacidad de manipulación del conteo deios votos en el proceso electoral. En 1987 al Movimiento Boli-via Libre se le escamotearon, por lo menos demostrados en lasactas, 15.000 votos, anulando las mesas en las cuales notoria-mente había tenido una alta votación. Es el caso del norte de Po-tosí, donde evidentemente aparecía un resultado que le otorgaba297 votos al MBL, 1 al MNR, 1 a ADN, etc. La Corte Electoralde Potosí eliminó alrededor de 20 mesas. En Cochabamba sepresentó una situación semejante. Así, esta modificación de lacomposición del poder electoral introduce factores de desnatu-ralización de la representación política muy graves.

A esto se suman los riesgos de la aplicación del sistema deldoble cociente, que puede provocar que quien vota por el Movi-miento Tupac Katari, por ejemplo, puede acabar eligiendo aBánzer. Quienes entran a una primera vuelta a la distribución delos diputados, son los partidos que han logrado la cifra reparti-dora, pero el cociente de asignación se establece solamente en-tre quienes han entrado a esa primera vuelta. Entonces los vo-tos de Tupac Katari acaban por elegir a un diputado de ADN. Esexactamente ésa la consecuencia práctica del sistema del doblecociente para la asignación de las diputaciones. Estos factoresrestringen de hecho la representación política y lesionan conello la legitimidad democrática de los órganos del poder públicoque se forman por la vía electoral.

3. Los Partidos Políticos

El artículo 223 de la Constitución Política del Estado otorga alos partidos políticos (y a los frentes o coaliciones formadaspor ellos) el virtual monopolio de la representación popular. Esverdad que admite otras formas de representación con la deno-

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minación, bastante difusa, de agrupaciones cívicas. Son los co-mités cívicos, son las asociaciones profesionales, empresaria-les. Pero estas formas de representación se subordinan a lospartidos políticos, por lo menos, en el ámbito electoral.

Cabe formularse entonces dos preguntas: ¿Son los partidosinstrumentos idóneos y suficientes para ejercer la representa-ción popular en la constitución de los órganos del poder público?Los partidos acusan ciertamente una muy frágil institucionali-dad. Hay algunos factores explicativos: caudillismo en primerlugar; el carácter corrosivo de la relación partido-poder esta-tal; los partidos ad hoc, conformados generalmente en los pe-ríodos de dictadura a la sombra del dictador a través de recur-sos estatales ilegítimamente utilizados para su conformación.

La segunda pregunta, que retomaré más adelante, cuestionasi no es ya tiempo de otorgar un estatus jurídico-político, esdecir, un estatus que tenga una eficacia específica en la relacióncon otras formas de organización y representación social y elsistema de decisiones estatales a las comunidades campesinas yotras formas "naturales" de organización de la sociedad civil.

III. SISTEMA POLITICO, CONTROL Y PARTICIPACIONPOPULAR

Parece evidente, como sostiene Jorge Lazarte en la ponenciadel primer Foro Político, que asistimos a una ampliación y di-versificación de las formas de intervención social en el sistemade decisiones estatales, particularmente a nivel local (JuntasVecinales-Municipios), a nivel regional (Comités Cívicos-Cor-poraciones Regionales de Desarrollo, Empresas Públicas Regio-nales y Agencias Ministeriales) y, finalmente, a nivel sectorial(el caso más evidente: productores de coca versus PIDYS).

La sociedad civil boliviana presenta una densa red organiza-tiva. Alguien decía que probablemente ésta es la sociedad másorganizada del Continente; casi todos los ciudadanos pertenecena una o a más organizaciones. Sin embargo, esa creciente

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ampliación y diversificación de las formas de intervención so-cial en el sistema de decisiones estatales y esa densa red orga-nizativa paralela correspondiente a lo primero, se dan "de fac-to", y no tienen una correspondencia específica en el sistemapolítico institucional. Aquí parece surgir un gran deslace, por-que la participación de la sociedad civil en el sistema políticoinstitucional se limita a esa cita solitaria y puntual de algunossegundos entre el "ciudadano elector" y su conciencia, con elánfora cada cuatro años, o cada dos, en el caso de las elec-ciones municipales.

Por otro lado el control social sobre los organismos del po-der público es virtualmente inexistente. Aquí proponemos —sólolo enuncio— el mecanismo de la revocabilidad del mandato deparlamentarios y munícipes bajo ciertas condiciones. Reitera-mos rotundamente que es indispensable el reconocimiento ju-rídico político de las formas "naturales" de organización y re-presentación de la sociedad civil. Por ejemplo, las comunidadescampesinas respecto de los municipios o, para ser más preci-sos, la Central de Cabildos Mojeños, o la Asamblea del PuebloGuaraní, son irremplazables; no hay ninguna otra forma de or-ganización del sistema político institucional que pueda reempla-zar esas formas culturales, históricas de organización de la so-ciedad civil. Entonces parece absolutamente ineludible el otor-garles un estatuto dentro de lo que es el sistema político insti-tucional.

I V. LAS REFORMAS INELUDIBLES

Más allá del debate ideológico-político sobre la necesidad deconservar este sistema político, esta estructura político-ju-rídica, reformarlo o transformarlo completamente, pareceexistir un creciente consenso para abordar reformas urgentes anuestro sistema jurídico constitucional. Mencionamos algunas,aparte de las propuestas que son ya prácticamente de consensounánime (el voto a los 18 años, la elección del Presidente porsufragio directo a través de una segunda vuelta o la reduccióndel porcentaje electoral, etc.):

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La descentralización político-administrativa y económicadel Estado. Es absolutamente inimaginable una descentrali-zación sólo político-administrativa. Es sin duda, la más im-portante de las reformas a encarar desde una perspectivaglobal. La descentralización condensa un conjunto de pro-puestas de reformas parciales del órgano ejecutivo; modifi-ca los espacios de la acción político-estatal de lo nacional alo regional, y plantea nuevos requerimientos a los actores einstrumentos políticos. La mayor cercanía del sistema dedecisiones respecto de la realidad en que actúa ese sistemaacrecienta las posibilidades de control y participación so-cial. Es lo que, de alguna manera, ya sucede con los munici-pios.

En relación con el fenómeno del presidencialismo, es crucialestablecer límites sustanciales a las facultades del Presi-dente de la República, a través de la desconcentración defunciones en el propio órgano ejecutivo. Parece absoluta-mente excesivo que el Presidente de la República tenga quefirmar, por ejemplo, los títulos de tierras de ReformaAgraria. Debe disponerse también de mecanismos de controlmás eficaces, en manos del Parlamento y del órgano judi-cial. Un cambio importante es la necesidad de suprimir lavicepresidencia, la que por su ambigüedad, por su ubicaciónno es ni Parlamento ni Poder ejecutivo, pero normalmenteactúa como correa de transmisión de este poder neutrali-zando, por lo tanto, al Congreso. Es un híbrido insostenible.

En lo relativo al Parlamento Unicamaral, debe realizarseuna modificación del sistema de elección de sus miembros,una separación absoluta de elección de Presidente y de par-lamentarios, la revocabilidad del mandato, la representa-ción provincial y reformas drásticas en los procedimientosinternos de su funcionamiento.

El mayor problema que enfrenta el Poder judicial es su faltade autonomía, al ser designado por los mismos factores que

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controlan el Poder ejecutivo, los partidos políticos. Es obvioque los Ministros de la Corte Suprema están absolutamentesubordinados al Poder ejecutivo, por el enorme peso es-pecífico que tiene a través del presupuesto, y a los partidospolíticos porque han intervenido en su constitución. Por lotanto, es de suma importancia elegir a los miembros de laCorte Suprema, y a nivel, departamental, a los miembrosde las Cortes Distritales, por medio de un sufragio directo yuniversal, bajo condiciones que respeten la carrera profe-sional de los postulantes.

El Contralor y el Fiscal General de la Nación deben ser ins-trumentos que actúen en el ámbito del Parlamento. No pare-ce razonable seguir manteniendo esta ficción del autocon-trol: el propio Presidente y jefe de la administración nom-bra a quienes van a controlar a su administración; eso notiene sustento alguno.

En el campo del régimen electoral no solamente se debe re-tornar a la Ley de 1980 en lo que respecta a la constitucióndel poder electoral. La Ley Electoral, y no por casualidad,introdujo una profunda distorsión. La Constitución Políticadel Estado no establece que la Corte Electoral esté confor-mada por representantes del Poder ejecutivo, legislativo yjudicial; ésa es la manera cómo el sistema estatal en su mo-mento aseguró la absoluta subordinación del poder electoral.

El poder electoral debería estar constituido exclusivamentepor la representación de los partidos y su composición porconsenso o por sorteo, dentro de los marcos que establecíala Ley de 1980, de manera que pueda garantizar la real au-tonomía, independencia e imparcialidad que postula elartículo 226 de la Constitución Política del Estado. La com-posición actual es la antítesis de tales principios.

También se requiere el restablecimiento del cociente únicoen la asignación de las diputaciones, definido por la LeyElectoral de 1980.

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Habría un último elemento, relativo a las medidas a seradoptadas en el marco de la legislación electoral sobre elregistro electoral. Como siguen las cosas, el sistema elec-toral y, por lo tanto, el proceso de constitución "de-mocrática" de los poderes públicos acusará siempre un gra-do de ilegitimidad que puede ponerlo al borde de sudesquiciamiento. El gobierno incumplió deliberadamente ladecisión del Congreso Nacional de proceder a la identifica-ción de toda la ciudadanía, es decir, a la entrega de docu-mentos de identidad de la ciudadanía.

El procedimiento de la Reforma Constitucional y el sistemaelectoral, no nos parece un tema secundario. La Reforma Cons-titucional debe ser encarada en el marco de una consulta populardonde la ciudadanía participe activamente en decisiones queserán determinantes para su existencia futura. Por ello nocreemos en la pertinencia de restringir el debate y la aproba-ción de las reformas constitucionales simplemente al Parlamen-to; el referéndum es el mecanismo más idóneo para romper coneste desface entre sistema político institucional y sociedad ci-vil.

A manera de epílogo y de provocación: el sistema del 52 sepropuso enterrar la democracia liberal "huayraleva" a travésdel reconocimiento de las mayorías nacionales en tanto actorasdel sistema político y del Estado. Hoy día los remanentes de eseproceso adoptan un modelo político que no es sino la reinstaura-ción de las formas más clásicas de la democracia "huayraleva":el cheque contra el cheque, el endiosamiento de los poderes delEstado y del principio de autoridad y las nuevas formas de ga-monalismo.

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COMENTARIOS

Carlos Serrate

En Bolivia y en toda América Latina tenemos un gran desafío:nos ponemos a la altura que los tiempos demandan de nosotros oseguimos de tributarios del mundo desarrollado, y cada vez conmenores posibilidades de romper con éxito las cadenas de la de-pendencia en sus tres órdenes capitales: el económico, el tec-nológico y el cultural.

Hablar del "marco jurídico constitucional de un sistema po-lítico" significa hacer toda una "disección en vivo" del cuerposocial. Podemos hacerlo como en el cuadro de Rembrandt "Lalección de anatomía del doctor Tulp" de 1632 o por el actual yúltimo sistema de resonancia nuclear magnética. Obviamenteque debemos inclinarnos hacia el último, para lo cual tenemosque mirar al siglo XXI y darnos cuenta que estamos frente alcomienzo del tercer milenio cristiano. Para este efecto, debe-mos aceptar que nuestra historia recién cumplirá 500 años en1992, sin embargo de pertenecer a la sociedad occidental, "fi-lial de la sociedad helénica", también debemos considerar queprincipalmente en Bolivia, Perú y Ecuador, en el sur; así comoen México y Guatemala en el centro, la existencia de una civili-zación "paterna", a la que en nuestro caso no hemos sabido nihemos podido dar una solución de integración. El 69% de la po-blación boliviana es nativa-indígena, y nuestro problema es po-nernos a tono con el "Occidente moderno que es una civilizaciónde clase media"(2).

Siguiendo el plan del Estudio de la historia de Arnold J. Toynbeenos hemos contactado en el espacio pero no en el tiempo. Tene-mos que reconocer, como señalaba Toynbee acerca de Inglate-rra, que Bolivia de ninguna manera es una "unidad inteligible en

(2) TOYNBEE, Arnold, J., Estudio de la historia.

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sí misma", sino parte de un todo mayor que en nuestro caso esLatinoamérica.

En PAIDEIA de Werner Laeger sobre "Los ideales de la culturagriega", se expresa un concepto aplicable al intentc de esteForo Político: "exponer la acción recíproca entre el procesohistórico mediante el cual se ha llegado a la formación del hom-bre griego y el proceso espiritual mediante el cual llegaron losgriegos a la construcción de su ideal de humanidad"(3). Sus-titúyase la palabra "griego" por "americano" y cámbiese eltiempo pasado por futuro y se tendrá el basamento episte-mológico del desarrollo del tema que estamos tratando.

Cuando se pregunta sobre el "marco jurídico constitucional delsistema político", la respuesta no puede ser otra que la Consti-tución. De acuerdo con Hans Kelsen debemos decir que la Con-stitución es el "grado supremo" del ordenamiento jurídico, esdecir, que "la ley es ejecución de la Constitución de la mismamanera que la sentencia es ejecución de la ley"(4). Nosotrospodemos decir tranquilamente, sin ruborizarnos y con jocosi-dad, que la Constitución es el chaleco de fuerza que se le pone aun loco que es la sociedad. Ya Fernando Lassalle en Berlín el año1862, definía: "La Constitución es la ley fundamental proclama-da en el país, en la que se echan los cimientos para la organiza-ción del Derecho público de esa Nación"(5). Es así que para no-sotros el "marco jurídico constitucional del sistema político" esla Constitución sancionada y promulgada el 2 de febrero de1967. Esta es la camisa de fuerza que nos pusieron los legisla-dores de aquel año. Pero debe tenerse en cuenta que la camisade fuerza se le pone al Soberano, que es el pueblo, el loco quereclama derechos y garantías y al cual se le exige y amenazacon su respeto y cumplimiento. Sin embargo los detentadoresdel poder, usurpadores o no, la han violado mil y una veces.

En mi primera juventud yo me solazaba leyendo Las mil y una

LAEGER, Werner, PAIDEIA.KELSEN, Hans, Teoría pura del Derecho.

(5) LASSALLE, Fernando, ¿Qué es una Constitución?

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noches. De allí obtengo la siguiente alegoría: Un sultán bonachónbueno y justo representa el gobierno del país; a su derechasiempre está el Gran Visir de su confianza, dispuesto a usur-parle el poder, que representa las Fuerzas Armadas, y a su iz-quierda, el sultán tiene al astrólogo o adivino, que representa laIglesia, dispuesta siempre a complacer y a acompañar por igualal sultán o al Gran Visir usurpador. Sherezada, por su parte, esla doncella que todos los días trata de salvarse de ser violada yrepresenta la Constitución.

Antes de analizar si el marco corresponde al sistema político ono, debemos saber lo que entendemos por sistema político. Al-fonso Ferrufino hizo una definición muy genérica, donde preci-samente el concepto de las instituciones jurídicas no está sufi-cientemente introducido, y más bien, su definición está referidaa aspectos de organizaciones de la sociedad que —lo expresa altérmino de su exposición— requieren de una mayor instituciona-lización dentro de la sociedad política. Mauricio Duverger noshabla del sistema político como "todo conjunto de roles en losque los diversos elementos forman un conjunto ordenado y soninterdependientes unos de otros"(6). Complementando esa de-finición, podemos decir de otra manera más explícita con elpropio Duverger que "llamamos sistema político al conjunto delsistema social, estudiado bajo la perspectiva de sus aspectospolíticos". Es decir, podemos aceptarla como una definición querealmente engloba toda la necesaria conceptualización de conte-nido que debe tener un sistema político. De este modo, nuestrosistema político se define con todas las imperfecciones y dege-neraciones propias del subdesarrollo económico y cultural comouna "democracia capitalista dependiente y atrasada".

En este sentido, comprobamos que el conflicto Norte-Sur seprofundiza en vez de procurar acortar la brecha que los separa.En esta lucha el enemigo es el imperialismo y sus aliados euro-peos occidentales que profesan el liberalismo económico desa-rrollado, la tecnodemocracia y las compañías transnacionales

(6) DUVERGER, Mauricio, Instituciones políticas y derecho constitucional.

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que al decir de John Keneth Galbrait conforman la "tecnoestruc-tura" internacional, que es la esencia de la oligarquía eco-nómica. Este mecanismo oligárquico de poder mundial está porencima de los propios Estados capitalistas y los influye a travésde gobiernos que pueden alternarse en el poder, sin modificarmayormente su sistema. Los partidos Republicano y Demócrataen los Estados Unidos; los partidos socialdemócratas y de-mócratacristianos o conservadores en Europa Occidental en losúltimos años, marcadamente a partir de 1980, instruyeron asus agentes y guardianes financieros, a manera de una nuevainiciativa para el mundo occidental, particularmente de su áreade influencia y de dependencia financiera, la aplicación de po-líticas económicas que, bajo el nombre de neoliberalismo, noson sino correspondencias de la estructura del primer liberalis-mo que sirvió como ideología para el desarrollo de la revoluciónindustrial de los años 1780-1880.

Estas son las características dominantes que controlan nuestrosistema político. Por lo tanto, la pregunta resultante de estadiscusión debe ser: ¿Corresponde el marco jurídico constitucio-nal al sistema político? Nosotros creemos que no, es decir, que"el conjunto del sistema social" exige la modificación del marcoconstitucional actual, de manera que se pueda establecer la ne-cesaria correspondencia entre ambos, junto a un "deber ser" decambio y modernización de la comunidad nacional. Esto sólo pue-de ser logrado a través de una Asamblea o Convención Constitu-yente. De acuerdo con lo que señalaba al final de su exposiciónAlfonso Ferrufino, el problema está en considerar el aspectoformal del modo de convocar a una Constituyente. No estoy deacuerdo con su planteamiento de referéndum; pero sí veo la ur-gente necesidad de convocar a una Asamblea o ConvenciónConstituyente y esto quizás podamos discutirlo más detenida-mente por la importancia del tema y, particularmente, por lanecesidad de precisar cómo se convoca a una Constituyente(7).

(7) Ver: Carlos Serrate, ¿Quién teme a la Constituyente?, en "Domingo", HOY, 4 de diciem-bre de 1988.

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BIRHOTECA

PROAI-PAEp Luis Vásquez GTZ

Uno de los primeros hechos que nuevamente se pone en tela dediscusión en la reflexión sobre el sistema jurídico constitucio-nal del sistema político es el que se refiere a la metodología conla que se debe abordar las bases del sistema jurídico político dela Reforma. Podemos precisar dos vías para llegar a la soluciónde este conflicto: mediante un análisis coyuntural y por institu-ciones, o por la realización de un análisis metodológico, a partirde la concepción del sistema constitucional.

Una rápida revisión de la historia constitucional de nuestro paísprecisa dos características objetivas: Primero, el elevadomargen de inestabilidad del régimen constitucional que tuvo másde 20 reformas constitucionales en las que se pueden apreciardos ondas estatales largas: una, que nace del Estado liberal dederecho, implantado en 1826 con la Constitución Liberal Mo-nárquica; otra, que emerge de la Revolución del 52, cuando seconsagra en nuestro país el Estado social de derecho. Sin em-bargo, estas ondas estatales sólo encubren un conjunto de mo-vimientos políticos y sociales que se fueron desarrollando, yque establecieron cierto tipo de reformas de carácter superfi-cial más que de fondo.

Un análisis técnico de estas dos ondas estatales no revela va-riación alguna de los conceptos planteados desde un principio enel constitucionalismo mundial. Uno de ellos es la división tridi-mensional de los poderes del Estado en Poder ejecutivo, legisla-tivo y judicial, modificado solamente en una oportunidad, cuan-do se entró al sistema de la cuatridimensionalidad de estesistema, al establecerse el sistema electoral como parte de lospoderes fundamentales del Estado.

Parto del hecho de que indudablemente el Foro Político hizo unamención bastante importante a la crisis orgánica del Estado na-cional, sobre todo en lo que respecta a uno de los puntos que seubica precisamente en el sistema constitucional. Una de las

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grandes derivaciones de esta debilidad extrema del sistemaconstitucional boliviano es la elevada incoherencia que existe enel planteamiento de instituciones. Alfonso Ferrufino señalabaque el sistema adoptado en la última Constitución Política denuestro país, tiende a constituir un régimen de carácter presi-dencial, prácticamente basado en la sumisión de las minoríassobre las mayorías; sin embargo, en este Foro Político seapuntó acertadamente que esta democracia de mayorías queproclama la Constitución normalmente se convirtió en una de-mocracia de minorías. Jamás se logró establecer un sistema demayoría absoluta en nuestra historia, y es muy difícil pensarque en el curso de los próximos años se pueda lograr este tipode resultado.

Así, un análisis de la incoherencia del sistema se define porquese establece un régimen presidencialista de mayorías, y sinembargo se establece un régimen electoral en el que la disper-sión de los partidos políticos y de las oportunidades electoraleslo debilita tanto que entra en contradicción con el sistema cons-titucional. Por lo tanto, los objetivos que persigue el sistemaconstitucional como tal no se interrelacionan adecuadamente conel sistema electoral, con el sistema político y con la gobernabi-lidad que se plantea a partir de la crisis orgánica del Estado.

Las razones anteriores nos motivan a creer que abordar meto-dológicamente el estudio de las bases jurídico constitucionalesde la Reforma debe considerar una discusión profunda sobreeste nuevo aporte del constitucionalismo mundial, es decir, unanálisis sistémico. El análisis sistémico nos debe llevar a com-prender que el sistema constitucional y el régimen político seencuentran en una categoría conceptual de contradicción y deintegración dialéctica. Sistema constitucional y régimen políticopor asimilación —digamos—, mantienen la misma relación dialéc-tica que se da entre forma y contenido. La Constitución, comobase del sistema constitucional, es nada más que la forma comose expresa un determinado régimen político; la forma de inte-gración que se produce entre Estado, economía y sociedad. Estonos permite comprender que las relaciones entre sistema y

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régimen son vitales para arribar al sistema político y al régi-men constitucional.

Creemos que en la actual crisis orgánica que se está planteandoes necesario abordar las bases del sistema del Estado social ydemocrático de derecho, sin que se pueda confundir con una so-cialdemocracia o una traslación mecánica de los términos. ElEstado social y democrático de derecho y pretende de algún mo-do, como sistema constitucional, articularse un modelo de acu-mulación que permita la viabilidad del sistema que estamos pro-pugnando. Desde ese punto de vista, las conclusiones que pro-pone Alfonso Ferrufino, nuevamente plantean soluciones par-ciales a un problema que debe ser analizado desde el punto devista sistémico. Por ejemplo, el hecho de plantear la sustitucióndel sistema presidencial por el régimen parlamentario, está encontradicción con el sistema que se propone al mismo tiempoque es el del cociente único, el cociente de distribución que es-taba aprobado en la Ley Electoral de 1980. Está en contradic-ción porque una de las debilidades de la democracia boliviana seexplica precisamente por la falta de opciones que permitan unamayor aglutinación del electorado, es decir, no puede cristali-zarse todavía una democracia de mayorías porque precisamenteel sistema político y el régimen electoral establecen cierto tipode mecanismos que tienden a la dispersión.

Cuando se aprueba la reforma de la Ley Electoral y el sistemadel doble cociente, uno de los objetivos que se pretende lograres buscar una racionalización del sistema político, es decir,tratar de evitar una multiplicidad de ofertas electorales que endefinitiva tiendan a debilitar el sistema democrático en sí. Porlo tanto, en las propuestas que hace a título de conclusión Al-fonso Ferrufino, también percibimos problemas que desconectanel sistema en vez de conectarlo, es decir, la elección directa dela Corte Suprema no constituye una salvaguarda de las ga-rantías constitucionales que deberían existir; la existencia deun régimen parlamentario en un sistema de ingobernabilidadcomo un producto de la crisis del Estado social de derecho, tam-

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poco tiende a responder coherentemente al sistema que sequiere plantear.

Percibo grandes faltas de conexión en las conclusiones con laidea general del sistema, que es la idea global que pretendo pre-sentar en esta intervención. El sistema constitucional es algomucho más complejo. Portantiero y otros autores que estudia-ron la crisis del Estado de Derecho, establecieron que una de lasrazones centrales de la crisis del Estado social de derecho, seproducen por la excesiva carga de demandas y de expectativasque la sociedad civil vuelca sobre el Estado social; y el Estadosocial, por su parte, actúa frente a esas cargas con una elevadaineficiencia. Es decir, tiende a ensanchar las posibilidades y lasfacultades del Estado y tiende a volverse un Estado de carácterelefantiásico, incapaz de responder adecuadamente a ese con-junto de demandas que se van planteando.

Por lo tanto, la perspectiva de la democracia boliviana en fun-ción de su consolidación está ligada definitivamente a la consa-gración de un sistema presidencial que indudablemente tiene quetener mejores vínculos de conexión interpoderes. Según esto,las funciones del Poder ejecutivo deben ser funciones de con-centración de poder para evitar el sistema de ingobernabilidad yde dispersión, pero al mismo tiempo, se requiere establecer undeterminado tipo de mecanismos que hagan una reforma estatalen su conjunto. Esto quiere decir que, desde el punto de vista dela reforma del Parlamento o del Poder legislativo, el Poder le-gislativo debe ser mucho más representativo, y en eso estoy deacuedo con Alfonso Ferrufino, porque el problema de la listaúnica es un sistema que no permite una adecuada representaciónde las regiones; pero plantear la unicamaralidad frenaría pre-cisamente las posibilidades de la elección directa, especial-mente en un medio como el boliviano, donde la democracia re-cién empieza a penetrar en la conciencia individual. Esto per-mite suponer también que el sistema de la unicamaralidad estáen contradicción con el sistema de representación. Lo que habríaque establecerse en el sistema del Poder legislativo son las fun-ciones que debe tener cada una de estas Cámaras.

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La Cámara de Diputados debería mantenerse en cuanto tal; masla Cámara de Senadores debería asumir un nuevo rol, vinculadodirectamente a las regiones y elegido directamente por las re-giones. Este sistema se sigue, por ejemplo, en el Estado social-democrático de derecho consagrado por la Constitución españolaque es uno de los ejemplos del constitucionalismo más vivo quetenemos en nuestra historia.

Desde el punto de vista del Poder judicial la elegibilidad directatendería a complejizar el sistema de elecciones. Un artículo re-ciente escrito en Madrid, afirmó que las elecciones pueden serel primer atentado contra la democracia. En Bolivia podemosverlo así. Mi elección como Alcalde de El Alto se enfrenta alproblema de que en el segundo año de mi gestión, cuando debíacristalizar una serie de programas, debo enfrentarme a dosnuevas elecciones. Esto quiere decir que la democracia tambiénpuede sucumbir ante el propio proceso electoral y, por lo tanto,multiplicar las posibilidades de elección atentaría en definitivacontra la estructura orgánica de una democracia estable ysólida que se pretende conquistar.

Por lo tanto, debe existir en primer lugar, un nivel de concen-tración de todos los niveles jurisdiccionales dispersos queactualmente existen, y un nivel de separación de funciones. LaCorte Suprema debe actuar en tanto nivel jurisdiccional pararesolver conflictos sociales, comerciales, individuales dentrode nuestra sociedad, y debe crearse al mismo tiempo un meca-nismo de salvaguarda del sistema constitucional, que sería eltribunal de garantías constitucionales con facultades para esta-blecer un equilibrio con respecto al sistema parlamentario, através de la interposición de demandas de revisión de la cons-titucionalidad de las leyes creadas en el Parlamento. Eso contri-buiría al fortalecimiento de la democracia para evitar que ma-yorías parlamentarias relativas puedan aprobar determinadotipo de leyes que modifiquen así la propia Constitución; a la vez,guardaría la estabilidad del sistema en su conjunto y permitiríauna mejor solución de los conflictos.

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En suma: proponemos una tridimensionalidad, un tribunal dejusticia ordinaria para la resolución de los conflictos individua-les, un tribunal de garantías constitucionales, y un tribunalelectoral que debería tener un carácter de permanencia de largotiempo basado en dos principios:

la necesidad de avanzar de una democracia de dispersión auna democracia de concentración. Por ello, si el sistema deldoble cociente no es el mejor de los sistemas, es, en todocaso, un mejor sistema para lograr el objetivo central deobtener una mayor concentración de las opciones electo-rales.

la constitución del poder electoral tiene que obedecer a lalógica política del país en concreto. Si la democracia es unsistema de mayorías, el poder electoral, velando por supluralidad, también debe prever la posibilidad de la repre-sentación en función del contexto social y político en un de-terminado momento. Pero para evitar que éste sea inesta-ble, debe tener un término de duración mucho más largo.

¿Cómo enfrentamos el problema de la participación popular? Sibien queremos una reducción del aparato estatal, queremos unamayor gobernabilidad del sistema, a través del fortalecimientodel subsistema presidencial. Así, debemos proponer formas deinteractuación de la sociedad con respecto al Estado. Las formasde participación de la ciudadanía en el contexto estatal puedenrealizarse a partir de los siguientes mecanismos:

El referéndum es una necesidad vital del nuevo sistemaconstitucional boliviano; es la forma de consulta demo-crática más legítima sobre decisiones trascendentales quese deben tomar en un país.

A través de la iniciativa popular legislativa, no sólo el Par-lamento puede tener la capacidad de la iniciativa legislado-ra, sino también la ciudadanía adecuadamente organizada y apartir de cierto tipo de contextos, que puede ser capaz de

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introducir proyectos de ley dentro del sistema parlamenta-rio que permitan una mayor aproximación entre sociedadcivil y estructura estatal.

c) La generación de espacios intermedios de la política. Deacuerdo con mi experiencia del gobierno comunal como ungobierno próximo a la ciudadanía, más allá de la teoría, con-sidero que la Constitución de espacios socioestatales para laresolución de demandas es una de las claves de la integra-ción del sistema estatal a la sociedad. Debemos ser capacesde crear espacios socioestatales donde el conjunto de de-mandas que vienen de la sociedad hacia el Estado encuentrenespacios de resolución y reciclaje de esta resolución. Porejemplo, la creación a la inversa del Ministerio Público, delFiscal General de la Nación, del defensor del pueblo dentrode este tipo de sistema constitucional, permitiría a la pobla-ción tener un ministerio público al revés, es decir, un de-fensor de los derechos constitucionales sociales de la pobla-ción que le permita interactuar e incluso interpelar lasactuaciones del Estado en sus tres poderes.

Este último sistema, que tal vez lo describo de una manera pocometodológica está orientado a entender que:

El sistema constitucional es sistema. No podemos entenderlomás como un conjunto de instituciones incoherentes queestán planteándose problemas porque no existe una determi-nada metodología para abordar el tema.

Creemos que el tipo de Estado social y democrático debe in-terpretar adecuadamente dos tipos de vertientes: la necesi-dad de orientar el conjunto político a una práctica material yreal de la democracia; no renunciar al sistema de la tridi-visión de poderes en el sistema del Estado de derecho que sonbásicos en el planteamiento del Estado Liberal; pero, al mis-mo tiempo, integrar ese sistema a los conceptos de demo-cratización de la representación que se tienen que dar en lasdiferentes instancias del poder estatal.

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— Es fundamental velar por la participación y la integración en-tre sociedad y Estado en un solo conjunto.

Tengo la impresión de que desde este punto de vista bastantetécnico, el tema de las bases jurídico constitucionales del siste-ma nos plantea un problema. Como dice Carlos Serrate, la Cons-titución se ha vuelto un poco un chaleco de fuerza para el desa-rrollo social de nuestro país; no podemos reformar totalmentela Constitución, las reformas parciales tienen un período degestación y de maduración de largo tiempo y de esta manera secomienzan a desvirtuar las posibilidades de solución. La articu-lación de un patrón de acumulación en nuestro país en una inte-gración adecuada de Estado, economía y sociedad debe encon-trar ciclos de acumulación que sean más largos de lo queestamos previendo ahora.

Creo que las relaciones entre sistema constitucional y sistemapolítico están planteando, básicamente en la propuesta de Alfon-so Ferrufino, una postura semejante a la de Aldo Solari, de sus-titución del régimen presidencial por el régimen parlamentario.Este es un tema que deberíamos discutirlo ahora, porque pro-pone una base ideológica bastante importante que debería seraclarada si optamos por construir una democracia de fortaleci-miento nacional. Indudablemente una de las razones de la crisisdel Estado social, su ingobernabilidad en base a un sistema par-lamentario, caería todavía en un problema mucho más difuso.

Desde el punto de vista de la interrelación entre sistema y régi-men político, sistema constitucional y régimen político, haytres elementos que deben entrar en tela de discusión: en primerlugar, la necesidad de reducir las opciones electorales, de cons-tituir una democracia cada vez más fuerte; en segundo lugar,deberíamos entrar a la discusión del sistema electoral como elpunto del toque eléctrico de todo el sistema político; en tercerlugar, analizar críticamente la crisis del sistema político por suincapacidad de representar adecuadamente las relaciones que sedan entre sociedad y Estado.

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DEBATE

Jorge I 'n'arte

Una discusión en la izquierda sobre el tema que planteó AlfonsoFerrufino en su intervención, es esencial para comprender elfuncionamiento de cualquier sistema político o cualquier formade organización gubernamental. La democracia no es solamenteuna forma de sociedad, sino también es norma. No hay sistemapolítico que no funcione determinando al mismo tiempo sus pro-pias reglas de juego. Entrar en esta discusión respecto a la de-mocracia política es lo que tradicionalmente se llama democra-cia formal.

Alfonso Ferrufino abre un debate importante respecto de la per-cepción de algunas corrientes de izquierda. Esto no implica quese deba ignorar la necesidad de sustentar otra forma de demo-cracia complementaria, pero sí que se considere el tema de lasnormas jurídico-constitucionales del sistema político como unproblema vital.

Por otra parte, el ponente afirma que en Bolivia estamos en unasuerte de crisis político-institucional de Estado. Aceptar estaafirmación presupone un concepto de crisis demasiado elástico,de tal modo que cualquier perturbación del sistema pueda ser unsigno de crisis. Según esto se alude ahora a una "crisis" de Ga-binete, cuando en realidad es simplemente un recambio de mi-nistros. Sociológicamente, crisis implica una ruptura en el fun-cionamiento del sistema. De acuerdo con ello, las dificultadesactuales del sistema político-institucional revelan más bien di-ficultades en su funcionamiento que propiamente una crisis, unaruptura. Crisis existe, por ejemplo, cuando el Parlamento y elPoder ejecutivo se enfrentan, se neutralizan y no marchan. Nocreo que una situación comparable se presente actualmente. Loanterior me permite concluir que en Bolivia no hay crisis delsistema político. La prueba de ello es que está funcionando y que

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las elecciones presidenciales próximas se realizarán según loprevisto.

Tocando otro aspecto de las proposiciones me parece que Alfon-so Ferrufino otorga una connotación puramente negativa a laciudadanía; es decir, a la ciudadanía que rompe las identidadescolectivas. Aun admitiendo esto preguntaría por mi parte sipuede existir sistema político democrático, cualquiera que sea,que funcione sin ciudadanía; si la ciudadanía es prescindible enun sistema democrático. La ciudadanía efectivamente iguala;pero la COB, para funcionar, también tiene que igualar a lostrabajadores; la Universidad, para permitir el funcionamientodel sistema político universitario debe sostener que todos sonuniversitarios. Entonces quizás el problema no consista tanto enla ciudadanía misma, como forma de identidad colectiva queiguala a la población sino en la vinculación de la ciudadanía conel sistema político; el problema es el sistema político dentro delcual funciona la ciudadanía.

No estoy seguro de que la democracia representativa sea inven-ción del capitalismo. Habría que establecerse una diferenciaciónentre la democracia representativa como parte de una doctrinapolítica y como mecanismo de representación. Se puede noaceptar a la democracia representativa liberal mas no su meca-nismo. No es posible hacer funcionar sólo la democracia directa;la COB o el movimiento obrero que siempre fueron vistos comoparadigmas democráticos en Bolivia, hacen funcionar la demo-cracia directa y la democracia representativa al mismo tiempo.Basta que haya cierto número de personas para que su funciona-miento sea inevitable. En consecuencia, no creo que la democra-cia representativa, en tanto iguala a todos los ciudadanos y losconvierte en electores, tenga efectos de disolución sobre losgrupos organizados de manera colectiva. La democracia repre-sentativa puede funcionar perfectamente en diferentes sistemaspolíticos.

Con respecto a la demanda de retornar a la Ley Electoral del80, habría que preguntarse si beneficiaría al sistema político la

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forma de proporcionalidad allí presente. Es deseable que seconstituyan en Bolivia fuertes corrientes políticas y la propor-cionalidad, en la forma en que se aplicó en el 80, tiende másbien a la fragmentación. Además, no se puede afirmar que lasreformas electorales introducidas después del 80 hayan sido deltodo negativas.

Un problema central de la discusión sobre el sistema políticoinstitucional en Bolivia es el de su gobernabilidad. Cualquierempeño de reforma político-institucional en el país, debe orien-tarse a resolver no sólo el problema de su gobernabilidad inten-to realizado a través de un sistema político-institucional presi-dencialista sino su otro polo, que es uno de los ejes no resueltosen la vida política del país: cómo compatibilizar gobernabilidady democracia. El período 82-85 demostró de manera fehacienteque no es fácil compatibilizar las dos cosas; que a veces la de-mocracia hace imposible !a gobernabilidad y la gobernabilidadanula la democracia.

Mario Castro

Quienes trabajamos en medios de comunicación no estarnos den-tro de una caja de rebotes, sino dentro de una caja de resonan-cia. Allí sufrimos —ése sería el término— cuanto acontece en elpaís. Dentro del quehacer político, en el campo jurídico consti-tucional, se revelan facetas que no dignifican precisamente alsistema por muy bien elaboradas que estuvieran las normas quedeben regir el Derecho Constitucional. No es ésta, de ningúnmodo, una exhortación, sino una reflexión en torno a un temaque Alfonso Ferrufino no mencionó y que es esencial: la conduc-ta humana en relación con los preceptos. Los diferentes poderesdel Estado acusan una notable corrupción y el problema se ex-plica por el factor humano. El mismo expositor afirmó que en elParlamento existen no sólo preceptivas obsoletas, una CartaMagna cuya modificación es necesaria, sino conductas corrup-tas en los ámbitos legislativos que no obedecen a la más genuina

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representación a la que aspira el ciudadano. En el Poder judicialtambién existe una corrupción acentuada, salvo honrosasexcepciones, que no dignifica a la administración de justicia.

Luis Vásquez sostenía que también está en crisis el Derecho engeneral al coincidir en hablar de crisis general. La explicaciónde este problema se encuentra en las actitudes, la acciones delos hombres. Pretender ahora sugerir qué se debe hacer paramodificar esa corrupción, es motivo de un estudio muy detenidoen el que tendrían que intervenir muchos factores. En el paísexiste una corrupción a todo nivel y son los hombres quienesdeben cambiar, sobre todo si este sistema debe modificarse,para que se lo aplique correctamente y beneficie al país, a susciudadanos, a sus instituciones.

Ramiro Velasco

Existe el consenso general para una reforma constitucional. Pe-ro los alcances y el contenido de esta reforma tendrán que serobjeto de un debate nacional para que la reforma amplíe y per-feccione los derechos del ciudadano y el sentido de la democra-cia. Hay una correlación política de fuerzas que ha de tratar deimponer una reforma conservadora que suprima lo que la Cons-titución contiene de progresista como el régimen económico ysocial, los derechos sociales que tienen que ver con la salud, laeducación y el trabajo; el papel del Estado frente a los grandesmonopolios privados, las normas que precautelan taxativamentela soberanía nacional, etc. Frente a estas conquistas populares,nacionales y sociales, es importante la decisión de mantenerlas.

Las probables materias de reforma tienen que ver con la ciuda-danía, nuevas normas de elección para la cabeza del ejecutivo yen general para el régimen político. Asimismo el tema de la des-centralización también estará ligado a las reformas constitucio-nales. Existe una nueva situación que requiere de un nuevo mar-co normativo; yo diría que se trata de ampliar la democracia y

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hacer efectivos ciertos principios aceptados en teoría pero ne-gados en la práctica social concreta: el principio de que la sobe-ranía reside en el pueblo, por ejemplo, debe ser explicitado enla norma constitucional en el sentido de la participación y de laampliación de derechos políticos reales a mayorías importantesque de hecho están marginadas de los derechos políticos. La ex-posición de Alfonso Ferrufino trata al detalle sobre estas cues-tiones.

Otro aspecto que está presente en toda ley fundamental es el dela relación entre el Estado y la sociedad. Se sabe que la Consti-tución no sólo reglamenta los derechos individuales, tambiénprotege al Estado, a la autoridad, al sistema político. Interesaque la sociedad, sus múltiples formas organizativas, gane ma-yores espacios democráticos para que avance en los niveles departicipación y decisión.

Un elemento de fondo es el de la representación. En la prácticael sistema representativo es bastante quimérico, el únicovínculo entre el representado y el representante es el voto, elsufragio. Los que eligen carecen de los mecanismos de controlque permitan asegurar la fidelidad del mandato o el cumplimien-to de ciertos fines y objetivos. Esta es una de las razones por laque el Legislativo ha venido perdiendo prestigio y credibilidad.Estas cuestiones de fondo también deberían ser debatidas en elmarco de una reforma constitucional.

Finalmente, el tema de la descentralización administrativa o po-lítica administrativa, ocupará un lugar importantísimo. Hastaahora las preocupaciones en esta materia han venido de las pre-siones regionales, hay un marcado acento regional en varios delos proyectos existentes, por lo tanto, en ellos, prevalece aúnel interés regional. Ahora de lo que se trata es de enfocar lacuestión de la descentralización desde el Estado nacional, de talmodo que las regiones desfavorecidas y postergadas no empeo-ren su situación. La asignación regional de recursos, una justadivisión regional del trabajo y una concepción de integración ycomplementación de economías y recursos naturales, son ele-

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mentos fundamentales para una descentralización con criteriosde equilibrio y equidad. Pero además de los factores eco-nómicos, en la dimensión política, la descentralización tiene queser enfocada desde el punto de vista de la democratización delEstado boliviano de tal modo que no signifique una descentrali-zación del centralismo en las capitales departamentales y másbien se extienda y se amplíe a los ámbitos provinciales. La des-centralización tiene que convertirse en un instrumento de pro-greso y desarrollo.

Ramiro Bairenechea

No habría que felicitar a Alfonso Ferrufino por su "realismo po-lítico" sino porque su intervención abre un espacio de bús-quedas, de hipótesis, que no habían podido ser encaradas en elpasado, ya que —también lo apuntó Jorge Lazarte— parecía untabú para la izquierda asumir la discusión del derecho, en susmanifestaciones legitimadoras del Estado.

La política, a diferencia de lo que se afirma frecuentemente, noes el arte de lo posible sino más bien el arte de lo imposible. Deotra manera sería simplemente una suerte de inercia estimuladapor las fuerzas ciegas de la sociedad y de las contradiccionesque la atraviesan. La entiendo como el arte de lo imposible, enel sentido de que puede modificar incluso radicalmente, aquelloque parece estable, eterno e intangible, haciendo tangible yapropiable toda la realidad, incluido el Estado.

La exposición parece plantear una bidimensionalidad del proble-ma: sociedad civil y Estado, como dos niveles opuestos. Pero elEstado y la sociedad civil son partes de esa totalidad social con-creta; y en tal sentido, el Estado debe asumirse como algo quenace en el propio contexto social, aunque en determinado mo-mento las funciones que cumple se divorcian de la praxis socialconcreta. Ese proceso de desprendimiento nos ha llevado a unasuerte de fetichismo del Estado, que distorsiona de una manera

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alienada, su interconexión con la sociedad civil. Proponer que seresuelva esta contradicción, haciendo que la sociedad civil se"infiltre" en el Estado, no me parece lo más adecuado. Al con-trario, el Estado debe reabsorberse en la totalidad social, demodo que ese distanciamiento se resuelva en una unidad. Enúltima instancia, ése es el objetivo, la utopía de la sociedad.

Tal vez por esta visión alienada ideamos, cuando discutimos elproblema de la Constitución y de las normas, modelos de Cons-titución a partir de modelos abstractos de Estado, separándonosde esa sustancia estatal que es la sociedad civil. En ese sentido,vemos a las normas como un elemento externo y no como partede la sustancia estatal. De allí la necesidad de asumir esa clá-sica distinción entre la Constitución formal, que es ese conjuntode normas básicas escritas y la Constitución real, que es la ar-ticulación de los factores de poder y que representa un momen-to de la correlación de fuerzas. Entendida así, no debe hablarsede una crisis jurídica en este país y, por ende, de reformar laConstitución, puesto que, de hecho, se ejerce la Constituciónreal, y quien tiene el poder, aplica las normas necesariasaunque éstas no figuren en ella o aun la contradigan.

Surge entonces un tema también polémico: el voto como unasuerte de representación del consenso. En las condiciones delsistema electoral boliviano, el voto, además de no representarel consenso, a veces es una manifestación de violación de esteconsenso. Habría que preguntarse si influye en la toma de deci-siones. Podríamos constatarlo en las pasadas elecciones presi-denciales, donde quienes votaron por el MNR no votaron por el21060. Esta delegación se enajenó por la práctica del sistemarepresentativo tradicional: se elige personas y no proyectos, yen ese sentido, se trata de una opción entre ofertas —mer-cancías— electorales que se representan por la imagen de laspersonas.

Por eso no es una solución proponer reformas constitucionalesque modifiquen uno u otro artículo de la Constitución. Primeroes necesario asumir al Estado boliviano como un Estado no con-

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solidado cuyo modo de existir se define por una crisis políticapermanente, y que habrá de agudizarse sólo con la crisis revo-lucionaria que permita transformarlo. Es un mal congénito, de-finido en su propio origen, cuando se produjo la ruptura entre lasubstancia estatal que es la sociedad boliviana, la sociedad delos ayllus, con el Estado Colonial que excluyó estas formas deorganización social preestatal.

Carlos Mesa

Como una aclaración inicial a la exposición de Luis Vásquez debodecir que existen 17 modificaciones de la Constitución y no 20.En el caso boliviano se establece como norma, no la modifica-ción constitucional, sino la formulación teórica de una nuevaConstitución.

No coincido con la periodización histórica formulada aquí. Laprimera onda estatal a la que hace referencia no se puede apo-yar en la Constitución Monárquica Bolivariana, que de hechosólo funcionó en la Presidencia de Sucre. El sistema constitu-cional boliviano se funda en la Constitución de 1831 del Maris-cal Andrés de Santa Cruz.

Por otro lado, a la segunda etapa de la Constitución señaladacronológicamente a partir de 1952 se le antepone la Constitu-ción de 1947; en 1961 la Constitución "revolucionaria" haceuna inserción fundamental que fue mencionada: el nuevo sistemaeconómico y social. Desde un punto de vista filosófico es unaConstitución liberal; no modifica los principios básicos del sis-tema político en lo más mínimo. El aporte básico de esta Cons-titución es, desde luego, el voto universal de 1952, que cambiael carácter de la participación popular aunque conservando elmarco constitucional.

En términos generales la Constitución boliviana es liberal con el

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aporte de la Constitución de 1961, anulada con el golpe de 1964y rescatada por la Constitución de 1967, con algunas modifica-ciones como la eliminación de la reelección presidencial.

El gobierno de la bipartidaria y del Pacto por la Democracia son,para la oposición, una aplanadora que anula el concepto demo-crático real de funcionamiento del Poder legislativo. Así el con-cepto de gobernabilidad se apoya constitucionalmente en el he-cho de que el Ejecutivo debe tener garantizada la mayoría en elLegislativo, llámase bipartidaria o llámase el haber conseguidoel 50% más uno de los votos. Ese ha sido el criterio que deter-minó básicamente la gobernabilidad de Bolivia.

Así, al hablar de las reformas constitucionales, el tema de lamayoría y de la segunda vuelta es vital, porque tiene que vercon la esencia de la posible gobernabilidad o no del país. LaConstitución actual nos ubica en una democracia de minorías.Por lo tanto debemos discutir una votación directa que no pasepor el Congreso.

Finalmente, entre las posiciones de izquierda se encuentra laplanteada por Alfonso Ferrufino, que acepta como marco de re-ferencia una Constitución liberal, la nuestra, que puede perfec-cionarse. Por su parte, Ramiro Velasco sigue manejándose en lacategoría de las utopías, descalificando el voto y asumiéndolocomo un elemento de distorsión. De esta manera niega que laConstitución pueda funcionar como marco de referencia, por loque en el fondo lo único que estamos haciendo y viviendo es larepresentación de los sectores de poder que hacen de la Cons-titución real un hecho distinto de la Constitución formal. Se pro-pone con ello no modificar la Constitución porque esas modifica-ciones pueden hacer retroceder los logros de 1967.

Aun cuando se trata de una posición importante desde el puntode vista de principios, pone en peligro a la izquierda de margi-nalizarse, y precisamente por ello la discusión tiende a quedar-se en el campo de la modificación constitucional en manos de

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quienes, en teoría, podrían hacer regresivo este proceso cons-titucional.

Alfonso Ferrufino

Como advertí al inicio de mi exposición, la utilización de losconceptos previos de Estado, sistema político y sociedad civilse explica por el propósito de encontrar un espacio común dediscusión en este Foro; pero lamentablemente no vinieron re-presentantes del MNR o ADN. De este modo se explican algunasobservaciones de Ramiro Barrenechea, que las asumo comoválidas, a mi exposición. Una de ellas es la separación induda-blemente arbitraria entre Estado y sociedad civil, que tiene sólopropósitos analíticos.

Para nosotros la reforma constitucional debería ser un instru-mento de debate político nacional donde la sociedad civil se in-volucre. La Constituyente excluye esa posibilidad. Desde esepunto de vista es vital el mecanismo del referéndum.

Luis Vásquez propone plantearse, a través de la reforma cons-titucional, la adopción de un nuevo modelo de acumulación. Sinembargo un nuevo modelo de acumulación importa de alguna for-ma una ruptura del régimen estatal en vigencia. Su propuesta nocorresponde a un análisis técnico del sistema jurídico constitu-cional, pero tiene la virtud de hacer un conjunto de proposicio-nes que están pensadas en términos de lo que para la izquierdaes pertinente en el marco político actual, es decir, una estrate-gia pensada en términos de acumulación, no como la perfectibi-lidad del sistema vigente, sino en la medida en que sea posibleintroducir cambios en ese sistema que hagan posible la mayoracumulación política en una perspectica de cambio.

Desde ese punto de vista discrepo de sus observaciones sobre lareforma electoral. Comparto que lo ideal desde la izquierda ydesde la derecha es la concentración de opciones electorales. El

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problema es cómo se lo hace, sobre todo si se conocen los pro-cedimientos antidemocráticos, arbitrarios que se introducen enla reforma electoral y en el manejo del poder electoral. No po-demos, por lo tanto, bajo la premisa de que el objetivo es buenojustificar todo lo que justamente distorsiona el sistema político.Lo que acaba de ocurrir con la decisión arbitraria de la CorteNacional Electoral que injustificadamente excluyó a Unión CívicaNacional del proceso electoral para evitar que los votos quepodía reunir perjudiquen a los partidos mayoritarios, así comoel endoso de la sigla del PS-1 al partido de Roger Cortés sonexpresiones de tal arbitrariedad. Comparto que las eleccionesconstituyen el mecanismo principal de reproducción del sistemapolítico en lo formal; pero también sostengo que será probable-mente el mecanismo principal de su descomposición.

Con respecto al concepto de ciudadanía en una democracia libe-ral, en el marco de la sociedad capitalista, es arbitrario haceruna separación entre sistema político y base, es decir, infraes-tructura. En la experiencia concreta boliviana, tal como existey se practica, la ciudadanía es un mecanismo de alienación, dedisolución de la identidad colectiva; y dada la evolución de losprocesos electorales pone en riesgo la propia vigencia del siste-ma electoral entendido como un mecanismo fundamental de re-producción racional.

En 1979 la campaña de la UDP logró, con ínfimos recursos, re-sultados favorables, debido a una relativa debilidad del aparatoestatal que permitió unas elecciones más o menos limpias, a unespacio disponible para el mensaje político así como a una re-ceptibidad social para este mensaje. Hoy el ciudadano electordiferencia una y otra propuesta electoral sólo a través de imá-genes publicitarias. Desde ese punto de vista la práctica de laciudadanía y el ejercicio electoral resultan ser mecanismos dealineación, de disolución.

Hubiera querido referirme abundantemente al tema de la co-

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rrupción en Bolivia, que es un componente orgánico del sistemade acumulación. En ese sentido lo que se aplica a la acumulacióndel capital se transfiere, aunque no mecánicamente, al mundodel funcionamiento del sistema político. En ese sentido, el virajede la campaña de Max Fernández es ilustrativo de este proble-ma, el "alquiler" de la sigla de Falange Socialista Boliviana co-mo un intercambio de mercancías.

Otro problema es el "transfugio", que adquirió característicasalarmantes en los últimos tiempos. La mayor responsabilidad deesta forma de corrupción política está en el partido que lo tole-ra y que incluso lo estimula, al aceptar de nuevo al ex-militanteque regresa de otro partido, demostrando incapacidad paraguardar las debidas consideraciones con su propia dignidad yrespetabilidad.

En relación con la propuesta sobre la descentralización, es ver-dad que la reforma constitucional puede tener ese doble signo,que tal vez sea negativo en cuanto al régimen social; puede serincluso una regresión en términos de la mayor inequidad inter-regional del país. Las condiciones actuales, por ello, exigen lapresentación de una propuesta definitiva. Hace dos años el Co-mité Cívico de Cochabamba hizo, al respecto, un planteamientoque no tuvo resonancia en el debate nacional. La descentraliza-ción es probablemente la única cuña que hace viable la reformaestatal más amplia, porque nadie aceptará indiscriminadamenteuna reforma estatal salvo que exista una fuerte presión social,política.

Por último, estoy de acuerdo con Carlos Mesa acerca de que lamayoría es una condición sine qua nom del sistema porque estáasumida por la Constitución. Lo que debe preocuparnos es cómose obtiene esa mayoría sin lesionar más de lo que está el siste-ma de la representación política. También comparto que la se-gunda vuelta no es un tema meramente formal; tiene, sin duda,un peso específico importante en la constitución, en el funciona-miento mismo del sistema político.

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Carlos Serrate

Cuando en el país se empieza a discutir el problema de la refor-ma constitucional y, por lo tanto, el sistema político noto unagran confusión de planos para tratar el problema. Usando unametáfora clásica de la filosofía, es "el mirar el bosque y el ca-minar dentro del bosque", señalaría que el mirar el bosque aludea la parte dogmática de la Constitución y el caminar dentro delbosque a la parte orgánica de la Constitución. En ese sentido,nuestras intervenciones se refieren a la parte orgánica; nos he-mos empezado a mover dentro del bosque, buscando. Debemosdiferenciar los dos planos y mirar primero el bosque; es comoel fondo y la forma, el uno hace al otro, es un proceso evidente-mente dialéctico y no pueden prescindir el uno del otro.

Cuando hablo de la parte dogmática de la Constitución señalo quedebemos discutir qué significan el pasado, el presente y el futu-ro. Me remito a la afirmación de Toynbee acerca de que somosuna sociedad occidental de clase media, y resulta que tenemosprecisamente una ley fundamental traída del demoliberalismoque recoge esa esencialidad occidental y la aplicamos a una so-ciedad diferente que todavía está desarrollándose, que es todanuestra genealogía paterna.

Ahora bien, moviéndonos del campo dogmático al orgánico, lafalta de participación de esa gran mayoría nacional a la que he-mos marginado permanentemente, resultará que en esta coyun-tura —una vez más— participaremos en unas elecciones donde sevotará para resolver problemas de un millón de habitantescuando ya somos siete.

A partir de esta reflexión debemos plantearnos si estamos con-formes con lo que es hoy en día este país. Asimismo debemosaceptar que si hemos llegado a una situación de tanto atraso ymarginamiento dentro del conjunto latinoamericano, estamospor caminos equivocados o corremos el riesgo de perecer,porque hacia el siglo XXI las sociedades débiles no serán via-

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bles. Para entonces los problemas se resolverán en bloquescontinentales que no admitirán espacios vacíos de geografía sinpersonalidad real y de presencia fuerte en la comunidad inter-nacional. Allí es donde se hace necesaria la discusión dogmáticade la Constitución, que se deja permanentemente a un lado, re-duciendo el problema a un simple articulado de la Constitución.

Dentro de la discusión sobre la parte orgánica, un análisisartículo por artículo, los separa del todo, asemejándose a unárbol aislado que no es considerado como parte de la ecologíadel bosque. Esto explica la necesidad de aceptar una correlacióndialéctica de fondo y forma, que se deja permanentemente a unlado.

Es necesario realizar un gran debate nacional, como observóAlfonso Ferrufino, cuyo marco tiene que ser una Constituyente,porque es allí donde los pueblos de la República son convocadospara elegir a quienes habrán de modificar la Constitución. Laderecha se sostiene en la idea de que se debe reformar la Cons-titución solamente a través de los mecanismos que establece lamisma. Se entiende que ellos no tienen ningún interés en modifi-carla ni en discutir el tema. En ese sentido, entran en una grancontradicción de lo que es conceptualmente la teoría constitu-cional.

Citando a un autor mexicano que se refiere a la gran reforma dela Constitución del 17 en México: "El poder constituido pasa aser el que constriñe al poder constituyente", la voluntad delpueblo se somete a un camino exclusivo, como si la sociedad yel pueblo hubieran caído en su propia trampa.

En ese sentido, la duda de quién convoca a la Constituyente debeser el primer tema de discusión, que se ha postergado constan-temente en la Cámara de Diputados. Tal vez debemos hablar deconvocar a una Constituyente por el poder constituido, o llegaral absurdo de esperar que un golpe militar lo haga, como se hizoanteriormente. El reto está en aprender a conducirnos dentro denuestra propia juridicidad, y establecer que es posible, dentro

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de un procedimiento constitucional actual, convocar a una Cons-tituyente.

Surge también la pregunta de quién le teme a la Constituyente;le teme la derecha porque evidentemente a través de la discu-sión puede desatar una situación de cambio que el país necesita;le teme la izquierda porque la correlación de fuerzas puede per-judicarla. Lo importante es que esta Constitución deberá ser elreflejo de la Constitución social real, liberal o conservadora, laexpresión de la voluntad popular. En ese sentido la izquierda de-be aceptarla, sobre todo si se toma en cuenta que los regímenesespeciales de la Constitución, tanto económicos como socialesno vienen del 61, ni de la Revolución Nacional, sino del 35, yconsagrados en el 37 en la Convención de aquella época.

Luis Vásquez

La idea de Carlos Serrate que plantea ver primero el bosque oprimero el árbol, no había sido considerada anteriormente enlos debates sobre sistemas constitucionales. Es la idea de acer-carse primero al valor sistémico, la filosofía y la orientacióndel proceso global. Partiendo de esta base, considero necesariohacer algunos comentarios.

Carlos Mesa afirmó que, desde el punto de vista historicista, nose aplicaba la diferenciación que nosotros hacíamos de dos on-das estatales largas. A partir del modelo sistémico hicimos unanálisis de las bases filosóficas sobre las cuales se construyenlos tipos de Estado en el país. Así, cuando partía del 52, no merefería a la Constitución de ese entonces, sino al cambio es-tructural político que generó cambios indudables en el sistemapolítico y en el sistema institucional. Indudablemente desde elpunto de vista sistémico no podemos asimilar el Estado liberalde derecho al Estado social de derecho; por eso me refiero a dosondas estatales largas. Esta es una precisión metodológica muyimportante.

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Ramiro Velasco establece una diferencia entre una Constituciónreal y una Constitución formal. No podemos considerar por mástiempo la existencia de reformas que partiendo de lo jurídicomodifican centralmente el escenario político. La interrelaciónentre sistema jurídico y sistema político es cada vez más evi-dente.

La viabilidad o la inviabilidad de la reforma constitucional no esun tema de teoría política sino de política práctica. Desde esepunto de vista debe analizarse el sistema normativo nacional,para comprobar que nuevamente lo formal condiciona a lo real.Dentro de este sistema, bajo el principio del Estado liberal, elEstado sometido al Estado de derecho, no sería posible pensaren una reforma total de la Constitución. Este es un elemento quedebe analizarse a través del proceso legislativo.

Es necesario analizar también el tema del poder constituyente ydel poder constituido. Si decimos que el poder constituido tienecapacidad de transformarse en poder constituyente, daríamosun salto que haría que toda la base filosófica del Estado liberalcaiga por su propio peso. Por lo tanto, la forma de legitimaciónde ese salto del poder constituido al poder constituyente debetener ese espacio social al que Carlos Serrate y Alfonso Ferru-fino llaman un gran debate nacional; mas éste, en última instan-cia, será un debate de élites. En consecuencia, es necesario unreferéndum, es decir, una consulta al país sobre la necesidad decambio de la Constitución Política de Estado. De todas maneras,es necesario romper el mito de que la reforma constitucionalsea la panecea de soluciones de toda la reforma del Estado.

Con respecto a la propuesta de Alfonso Ferrufino sobre la des-centralización, considero que además de entenderla en su con-cepto formal de la estructuración territorial del poder, debeotorgársele un contenido político, ideológico y económico. Ladescentralización toca precisamente el centralismo, que acusóuna intensificación con la última reforma tributaria. A pesar deque el Estado boliviano no se basa en el centralismo sino en lamultiregionalidad, los excedentes que están generando las re-

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giones sólo se concentran en los centros económicos del país. Enese sentido, no puede hablarse de una democracia en la reparti-ción de los ingresos nacionales y de los excedentes. En el casode las ciudades de La Paz y El Alto, por ejemplo, la primeraconcentra, por la vía de la reforma tributaria, los ingresos delDepartamento. Por ello el Alto, si se somete a esa ley, pierdemás del 80% de sus ingresos.

Tomando en cuenta las exposiciones anteriores, considero queeste Foro Político puede arribar a buenas conclusiones si parti-mos de lo siguiente:

Es necesario introducir reformas al Estado boliviano que novayan necesariamente por la vía de la Constitución Políticadel Estado. Para precisarlo parto de las propuestas de Alfon-so Ferrufino que son objeto de debate político: la descentra-lización, el régimen electoral y la ley de partidos políticos.

Es necesario plantearse, desde el punto de vista sistémico,un gran debate teórico sobre cuál es el modelo que estamosaspirando dentro de un proyecto de concertación nacional.

Es importante que el Parlamento asuma su rol, y a partir deél pueda señalar las vías de la reforma constitucional. Senecesita no solamente un gran debate, sino una verdaderaconsulta popular a través del referéndum.

Carlos Serrate

En contra de la afirmación de Luis Vásquez, en ningún momentoinsinué la transformación del poder constituido en constituyen-te. Cuando digo que el poder constituido no debe constreñir alconstituyente, quiero decir que existen vías de que el primeroviabilice el camino del poder constituyente, es decir, el poderconstituido necesariamente debe convocar al poder constitu-yente, no puede constituirse a sí mismo porque no sólo signifi-

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caría un Golpe de Estado, sino un verdadero golpe social.

Es necesario también revisar el artículo 35 de la Constituciónque señala que "Las declaraciones, derechos y garantías queproclama esta Constitución no serán entendidos como negaciónde otros derechos y garantías no enunciados que nacen de la so-beranía del pueblo y de la forma republicana de gobierno". La in-terpretación de tal artículo nos permite afirmar que el poderconstituido puede convocar a un poder constituyente, y paramayor legitimidad, convocar también a un referéndum —como loseñalan Alfonso Ferrufino y Luis Vásquez—, que ratifique esavoluntad de convocar a una Constituyente. Pero el referéndum,es antes, no después para supuestamente hacerle aprobar alpueblo un paquete llamado "La Nueva Constitución".

Ramiro Barrenechea

De la exposición de Alfonso Ferrufino se desprende un elementomuy importante. Si se piensa, con sentido práctico, en la posi-bilidad de modificar aquellos vicios —a los que han hecho men-ción casi todos los participantes— producto de la alienación quese da por vía de la representación y por la del sistema electo-ral, también tendríamos que tomar en cuenta la necesidad derecuperar la soberanía popular por medio del voto, pero quesignifique la convocatoria a los pueblos de la República a parti-cipar del Estado. El voto ya no debe ser, en la conciencia popu-lar, sólo aquella obligación periódica de acudir a las ánforas. Esnecesario interpelar a esos pueblos y nacionalidades, a travésde opciones que les permitan intervenir en el proceso de las de-cisiones.

No pensamos que participar en elecciones sea un esfuerzo ne-cesario para evitar la marginalización, en la que estarían mu-chos bolivianos no por falta voluntaria de participación sino porexclusión, por expulsión de los mecanismos de las decisionespolíticas y, por lo tanto, del Estado. Esta marginalidad política

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forzosa es la que abre una brecha tan grande entre el Estado yla sociedad civil en Bolivia, como la analizada hoy.

Más allá de las precisiones que, en algunos casos son técnicas yen otros de adecuación del Estado a las necesidades de la mo-dernidad, deberíamos tomar en cuenta el reconocimiento po-lítico de las comunidades (aymaras, quechuas, tupiguaraníes,etc.). De esta manera, los pueblos de la República participarían,a través de cualquier mecanismo (Constituyente, referéndum,etc.), que garantice la legitimidad de una opción que los integreen esa nueva versión estatal, que se expresaría formalmente enla Constitución. Esa sí sería una verdadera legitimación de lasreformas constitucionales. Sin embargo, es necesario precisaralgunas reformas previas a la reforma de la Constitución, quepermitan recuperar la posibilidad del consenso por el voto.

Una de ellas, que está implícita en la intervención de AlfonsoFerrufino, es el hecho de que en las elecciones presidencialeslas mayorías por el voto se convierten en minorías a través dela delegación. Por ejemplo, la representación en el Parlamentoconvierte a la mayoría electoral en una minoría parlamentaria,porque existe una discriminación de la representación: en LaPaz se requieren 27 mil votos para elegir un representante;mientras que en otros lugares, se necesitan sólo mil o dos milvotos. Esta situación produce una enajenación de esa presuntarepresentatividad del Parlamento.

Otro ejemplo demostrativo lo constituyen las alianzas en elParlamento, que pueden convertir a una mayoría real en unaminoría formal. A esto se suma la corrupción y otros mecanis-mos que son producto del propio sistema que pretendemostransformar. Lo anterior pone en duda la capacidad de auto-transformación de un sistema representativo cuyo sustento esla enajenación de la soberanía popular. Por lo tanto, se debe to-mar en cuenta las observaciones de Alfonso Ferrufino antes deplantearse los mecanismos de reforma de la Constitución,porque —de todos modos— la Constituyente o el referéndum yason una reforma de hecho de la Constitución. Esto sólo puede ha-

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cerse a través del consenso, que no necesariamente se expre-sará a través del voto en el sistema electoral que tenemos.

Jorge Lazarte

Quisiera aclarar que cuando hablé de crisis me referí a la crisispolítico-institucional del Estado, y no a la crisis de legitimacióndel Estado. La legitimación no es la institucionalidad del Estado ypuede haber crisis en el uno sin que haya crisis en el otro.Puede hablarse tal vez de crisis de hegemonía, pero incluso laausencia de hegemonía no implica de por sí una crisis. Para quehaya crisis debe haber tensión; de lo contrario, la crisis notiene sentido. Crisis implica necesidad de decisión, de resolu-ción, de tensión de algo que se desarregla, y es probable que enese sentido el Estado no esté en crisis institucional. La crisistambién puede referirse a otro tipo de relaciones entre el Esta-do, la sociedad, los partidos, etc., pero aun en ese caso habríaque especificar si realmente existe una crisis del sistemapolítico en Bolivia.

Retrata Hofmann

Aunque no cabe duda que el actual sistema político funciona re-lativamente bien, especialmente en comparación con el pasado,debemos preguntarnos cuánta legitimidad tiene en la población.El hecho de que se concurra a elecciones —más o menos obliga-damente— aún no nos responde la pregunta. Se mantiene la pre-gunta de fondo que es la de las mediaciones entre la "sociedadcivil" y "la sociedad política". A medida que la gente no se vearepresentada por las instancias jurídicas previstas, es decir,partidos, se abre la posibilidad de "irrupciones" sociales y po-líticas incontrolables. El desenlace no necesariamente sería re-volucionario, ya que podemos llegar a una situación de violenciasimilar a la del Perú. Por lo mismo, contentarnos con la cons-

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tatación superficial del funcionamiento del actual sistema po-lítico, puede llevarnos a la subestimación de los síntomas de lacrisis, que se agudizan en la misma medida que el alejamientoentre los representantes políticos y los supuestamente repre-sentados es mayor.

Alfonso Ferrufino

Nada garantiza que justamente la introducción de mecanismosde manipulación del sistema electoral en forma arbitraria y lapersistencia de un funcionamiento tan ineficiente como el delParlamento no generen en un momento dado las condiciones deruptura estatal a las que hace referencia Ramiro Barrenechea,es decir, las condiciones de una crisis. Los resultados de laselecciones presidenciales permitirán revisar esta argumenta-ción.

Con respecto al referéndum no creemos que se trate de unanueva cita con el elector quien responderá si se realiza o no unareforma constitucional. Nosotros planteamos una combinación.El Congreso próximo declara la necesidad de la reforma y ela-bora dos proyectos alternativos: uno por mayoría y otro porminoría. Ese naturalmente es el producto de las proposiciones yde la correlación de la fuerza política dentro del Parlamento.Esas dos grandes propuestas van a la consulta democrática y enel lapso de un año aproximadamente se debaten a nivel de la so-ciedad civil de la manera más intensa posible. Obviamente losaparatos de Estado como los medios de comunicación social ha-brán de funcionar como coadyuvantes en ese debate. Cumplidoese lapso, se realiza la consulta. En ese momento la ciudadaníavotará por una de las dos proposiciones. A eso le llamamos elgran debate nacional.

Esta propuesta surge por la necesidad de no constreñir la deci-sión de las reformas constitucionales al ámbito de la represen-tación parlamentaria, porque una Constituyente se conformaría

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con las mismas reglas que actualmente estamos considerando sino como malas, como inadecuadas.

Ramiro Velasco

Ya que se toca el tema de la crisis, es importante señalar queno sólo en Bolivia sino también en toda América Latina el factorsocial es un factor dominante, que las demandas sociales insa-tisfechas contienen un enorme poder explosivo. En Venezuela,por ejemplo, casi inmediatamente elegido un presidente con am-plio consenso, surge una explosión social que es conjurada conmétodos represivos, surge así una barrera entre las propuestasdemocráticas del Gobierno venezolano y las políticas de ajusteque se están ejecutando en los países de América Latina. El de-safío de la democracia latinoamericana consiste en que si no sesatisfacen estas demandas sociales insatisfechas pueden so-brevenir estallidos sociales de consideración.

En Bolivia se ha alcanzado un nivel de estabilidad económica ypolítica de cierta consistencia. Pero por debajo se está incre-mentando el problema social, los costos sociales de la estabili-dad se están acumulando en proporciones gigantescas: un de-sempleo inaudito, una miseria creciente y secuelas de des-nutrición y mortalidad. En estas condiciones, la ideología de laestabilidad no debería convertirse en un valor absoluto.

Por todo esto, no sólo es pertinente hablar de una onda larga dela crisis, sino también pensar con ideas frescas de cara al año2000 como acaba de señalarlo Carlos Serrate; nuestras estra-tegias provinciales en materia económica y política están lle-gando a su fin; es el momento de pensarnos como parte del Con-tinente, de un Continente que debe alcanzar su identidad entorno a su historia común y sus problemas comunes como ladeuda externa, el intercambio desigual la marginalidad social,etc.

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PUBLICACIONES DEL FORO POLITICO

Nuevos parámetros en la política boliviana

Análisis comparativo de sistemas electorales

Medios de comunicación y cultura política

Modelos de la democracia

Construcción de la representación política

Contexto internacional y política en Bolivia

7. Constitución y sistema político

Inventario

=eche

MIEMBROS DEL FORO POUTI

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