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El ejercicio de la ciudadanía en los comienzos del siglo XXI:

Una visión desde América Latina.

Rodrigo Losada, Ph.D. Director Departamento de Ciencia Política

Pontificia Universidad Javeriana Bogotá, Colombia

rlosada@javeriana.edu.co 1

Ponencia preparada por su presentación en el 21er Congreso Mundial de Ciencia

Política, Santiago de Chile, Julio 12-16 de 2009.

1 Esta ponencia ha sido elaborado a partir de un trabajo presentado en el Seminario Internacional sobre “Los ciudadanos y la política en los albores del s. XXI”, organizado por el Instituto de investigaciones Gino Germani de la Universidad de Buenos Aires, en Buenos Aires, agosto 27-29 de 2008; y de una segunda versión del mismo discutida en el I Congreso Colombiano de Ciencia Política, Bogotá, septiembre 30 – Octubre 2, 2008.

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Abstract

Esta ponencia pretende, primero, analizar las implicaciones que para el ejercicio de la ciudadanía se derivan de algunos grandes procesos de cambio acaecidos, o en marcha, en América Latina, los cuales afectan el ejercicio de la ciudadanía, y segundo, plantear algunas reflexiones de fondo sobre la naturaleza y el papel futuro de los partidos políticos, así como sobre algunas nuevas formas de representación política.

Con esta ponencia se pretende, primero, compartir un visión sobre tres grandes procesos

de cambio socio-económico y político acaecidos en América Latina, los cuales afectan

sustancialmente el ejercicio de la ciudadanía2, y segundo, plantear algunas reflexiones

de fondo sobre el papel futuro de los partidos políticos, así como sobre las nuevas

formas de representación política.

I – Tres grandes procesos de cambio

Los tres procesos de cambio a que me refiero son, primero, la llamada movilización

cognitiva de las sociedades latinoamericanas, segundo, el progresivo desarrollo de la

sociedad civil en las mismas, y tercero, la multiplicación de escenarios legales para la

participación política de los ciudadanos. Se trata pues de procesos que, no sólo han

enriquecido y ampliado la vida ciudadana, sino que han incidido en forma considerable

tanto en la concepción como en el ejercicio de la representación política

Primer proceso: En los últimos 50-70 años, la población latinoamericana, unos países

más temprano otros más tarde, ha transitado desde una masa caracterizada por un nivel

educativo bajo y por un costoso acceso a medios de información alternativos, a una

masa de electores con mediano nivel educativo, provista de un fácil acceso a una

variedad de medios diversos de información. En términos de Inglehart (1977) y de

Dalton (1984), ha tenido lugar una enorme y silenciosa “movilización cognitiva”,

entendida esta como una sustancial reducción en los costos ciudadanos para adquirir

2 Se entiende aquí por ciudadanía “aquel estatus que se concede a los miembros de pleno derecho de una comunidad. Sus beneficiarios son iguales en cuanto a los derechos y obligaciones que implica.” (Marshall 1998: 37).

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información sobre el entorno político, acompañada de un considerable incremento en la

habilidad ciudadana para procesar la abundante información a su alcance. Cabe esperar

que esta movilización se profundice aún más en la medida en que un mayor porcentaje

de la población obtenga acceso a la Internet y que esa misma población incremente su

nivel educativo promedio.

Cabe anotar además que el proceso de movilización cognitiva ha ido acompañado de un

proceso simultáneo de masiva migración del campo hacia la ciudad. Más aún, parecería

que la migración a la ciudad profundizó el proceso de dicha movilización. Tal es el caso

de la transición desde el campesino de las décadas del 30 al 50 del siglo pasado,

escasamente capaz de leer y escribir, con limitado acceso a la radio – la televisión no

había llegado aún -, y por ende dependiente de los políticos locales para orientarse sobre

el mundo político, hasta los hijos o nietos de ese campesino hoy residentes en grandes

centros urbanos quienes han tenido seis, ocho o diez años de educación formal, y

cuentan con televisión e Internet al alcance de su mano. Estos ya no dependen del

político local para informarse sobre el acontecer político porque lo están conociendo

directamente desde sus hogares y son capaces de emitir juicio personal sobre los

mismos. Por supuesto, el proceso de movilización cognitiva ha sido todavía más radical

en el caso de las mujeres.

La movilización cognitiva, acompañada en forma creciente de la riqueza informativa

que ofrece la vida en ciudad, ha generado un electorado más crítico y autónomo, más

capaz de apoyar a candidatos ‘outsiders’ o independientes, y más dispuesto a votar

ahora por un partido, ahora por otro. Asimismo, dicha movilización parece estar

asociada profundamente al proceso de recomposición que han vivido prácticamente

todos los sistemas de partido en América Latina.

Segundo proceso: Desde mediados del siglo XX ha tenido lugar un considerable

desarrollo de la sociedad civil latinoamericana, poco reconocido por la academia. Se

trata de la así llamada “revolución asociacional”3, es decir, una proliferación de formas

asociativas voluntarias del sector privado, sin ánimo de lucro, las cuales atienden desde

servicios educativos y de salud, hasta la defensa de los derechos de las minorías,

pasando por actividades recreativas, de protección a sectores laborales y profesionales,

de ahorro, de defensa del medio ambiente, y de otras numerosas actividades. Pero no

sólo prestan estos servicios, sino en muchas ocasiones actúan también como voceras de

3 Salamon (1994: 109).

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sus agremiados ante las autoridades públicas. Como bien se sabe, se las denomina

organizaciones no gubernamentales (ONGs) u organizaciones de la sociedad civil. El

hecho es que esas asociaciones u organizaciones se han multiplicado de modo

significativo en América Latina en los últimos 30 o 40 años.4 Esta multiplicación de

diversas formas de asociación se encuentra relacionada, por supuesto, con la

movilización cognitiva recién mencionada y con los procesos migratorios que la han

acompañado, pero encierra particular importancia porque tiene lugar en un período en el

que la imagen de los partidos políticos ha sido predominantemente negativa y en el que

los sentimientos partidarios se han debilitado. Un rasgo adicional del desarrollo de la

sociedad civil en América Latina es la creciente presencia de organismos de la sociedad

civil global en procesos de representación política ante las autoridades latinoamericanas.

Piénsese por ejemplo en Amnistía Internacional o en Transparencia Internacional.

Tercer proceso: Las oportunidades legales de participación política, tanto electorales

como no-electorales, han experimentado un incremento considerable, en algunos casos

espectacular. Hace cincuenta años esas oportunidades habían sido clausuradas, o eran

escasas en cuanto se hallaban centradas ante todo en los procesos electorales más o

menos periódicos, en las actividades de contados grupos de interés, y en los contactos

personales que algunos lograban aprovechar para tratar de influir en las decisiones

políticas o gubernamentales. Con el correr del tiempo, esas oportunidades se ampliaron

en términos del número de cargos públicos por proveer mediante elecciones populares;

del porcentaje de población con derecho a participar; y de los espacios públicos en

donde los ciudadanos pueden ejercer sus derechos y libertades.

Resumiendo lo recién argumentado, cumple decir que, a lo largo de las últimas cinco o

siete décadas, ha surgido en América Latina un conjunto de ciudadanos mejor

informados y más capaces de juzgar y tomar decisiones políticas por sí solos; ha

adquirido importancia considerable el voto independiente; ha aparecido un universo de

organizaciones de la sociedad civil numeroso, pluralista e internacional; se ha hecho

sentir de manera permanente un conjunto polifónico de representantes de las

preferencias ciudadanas el cual excede, en número y aparente eficacia, a los voceros de

los partidos políticos; y se ha abierto una variada multitud de oportunidades de

participación ciudadana. Parece, sin duda, que a través de estos cambios el ejercicio de

4 Ver, entre otros, los capítulos sobre Argentina, Brasil, Colombia, México y Venezuela en Salamon et alii (1999) y Feinberg, Waisman y Zamosc (2006).

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la ciudadanía se ha fortalecido y que el “empoderamiento” ciudadano difícilmente

tendrá marcha atrás.

II – Dos reflexiones

Los tres procesos recién mencionados me llevan, en una primera reflexión, a identificar

unos hechos que pueden interpretarse como novedosos ejercicios de representación

política, los cuales riñen con la teoría tradicional de dicha representación y con el

monopolio atribuido a los partidos políticos en esa materia.5 La segunda reflexión

plantea la necesidad de revisar tanto la teoría normativa tradicional sobre la

representación política, como las pretensiones representativas excluyentes de los

partidos políticos.

Primera reflexión: Por muchos decenios, la ciudadanía latinoamericana se ha apoyado

en un sistema de representación “promisoria” es decir un sistema de representación

basado en promesas, en el cual los partidos, y los elegidos a cargos públicos a nombre

de aquellos, se constituían en los voceros casi únicos de las preferencias ciudadanas.6 Si

se amplía la concepción de representación política más allá de su versión “promisoria”,

se constataría que hoy se están viviendo en América Latina unos sistemas políticos en

donde los intereses de diversos sectores de la población están siendo representados, por

actores no elegidos popularmente, quienes además suelen actuar en escenarios de

representación distintos de los tradicionales.

Desempeñan esas nuevas formas de representación política, en primer lugar, muchos

dirigentes de las miles de asociaciones de la sociedad civil atrás aludidas, por supuesto

unos más eficazmente que otros. En segundo lugar, también lo hacen otros actores

políticos tales como algunos medios de comunicación de masas, los líderes de protestas

sociales aun cuando sean efímeras, los burócratas del sector público que se apropian de

ciertas preocupaciones ciudadanas y luchan por atenderlas, y aun ciertos magistrados de

las más Altas Cortes, en la medida en que con sus sentencias pro-activas, de carácter

general, están creando nueva legislación a favor de algunos sectores sociales. Lo que

5 Por representación política se entiende, con Thompson (2001), el proceso mediante el cual una persona o grupo actúa a nombre de otras personas o grupos tomando decisiones terminantes (normas constitucionales, leyes, normas reglamentarias, sentencias judiciales, etc.) a nivel de toda la sociedad, o tratando de influir sobre ellas. 6 Uso el lenguaje de Mansbridge (2003), a quien se aludirá más extensamente en un momento posterior.

6

cabe destacar es que todos los mencionados compiten, en el ejercicio de la

representación política, con los integrantes del Congreso y de las otras corporaciones

públicas menores, y con frecuencia parecen superarlos.7

Cuando las funciones del Estado eran pocas y de escasa cobertura, resultaba

relativamente fácil que un partido pretendiera representar los intereses de amplios

sectores de la población. En la medida en que, con el Estado Benefactor, las

expectativas de los electores por la acción gubernamental se multiplican y divergen en

incontables direcciones, se vuelve cada vez más difícil para los partidos representar

semejante heterogeneidad de intereses. Surge entonces, como complemento a la acción

partidaria, las novedosas formas de representación recién aludidas.

Más aún, se fortalece una forma de representación política a la cual se le ha prestado

escasa atención. Me refiero a la de los funcionarios de elección popular de la Rama

Ejecutiva, el presidente o autoridades subnacionales. Por ejemplo, en la medida en que,

durante su campaña electoral un candidato a la alcaldía local se compromete a llevar a

cabo ciertas políticas públicas y una vez elegido trata de cumplir con su promesa, está

ejerciendo un acto de representación política, así la teoría normativa predominante no lo

reconozca.8

Segunda reflexión: Se dio a entender atrás la conveniencia de concebir la representación

política en términos que vayan más allá de la versión tradicional, entendida esta como

teniendo lugar entre un actor principal y un agente suyo. Probablemente cualquier

latinoamericano conoce que el principal son los ciudadanos, y el agente, el representante

elegido por aquellos. En esta teoría, cuando se habla de democracia representativa como

procedimiento se quiere significar un sistema de gobierno en el cual, por un lado, las

máximas autoridades públicas son no sólo escogidas por los ciudadanos mediante

elecciones sino investidas por aquellos de una misión representativa, y por otro, existen

mecanismos para obligar a los representantes a rendir cuentas ante sus electores. Por

consiguiente, según la misma teoría, si no se desarrolla un proceso eleccionario, libre,

competitivo y limpio, nadie puede arrogarse el título de representante del pueblo, y si no

tiene lugar alguna forma de rendición de cuentas ante los ciudadanos, la pretendida

representación política se convierte en una farsa. ¿Cómo puede darse sustento teórico a 7 Sobre la importante reflexión teórica acerca de nuevas formas de representación política, comentada más adelante, ver Mansbridge (2003). 8 Autores reconocidos en el tema de la representación política desconocen este tipo de representación. Ver, por ejemplo, Manin (1998), Manin, Przeworski y Stokes (1999) y Mansbridge (2003).

7

las nuevas formas de representación política? Se espera que los conceptos propuestos en

seguida ayuden a comprender por qué formas no tradicionales de representación política

han sido incorporadas a esta ponencia y por qué esas mismas formas están clamando

por reconocimiento dentro de la teoría normativa democrática.

Esas nuevas formas parecen haber prosperado a todo lo largo de la historia de la

democracia, pero continúan con mayor auge en la actualidad, por ejemplo, en

situaciones en donde alguien defiende ante las autoridades públicas los intereses de un

tercero sin que este la haya elegido su representante, y/o donde quien actúa como

representante no rinde cuentas a quien pretende representar sino ante otros actores del

sistema político o ante sí mismo. En un artículo del año 2003, en la American political

science review, Jane Mansbridge formula una glosa a la versión tradicional y propone

tres formas nuevas de representación política distintas de aquella. La glosa se aprecia de

inmediato en virtud de la expresión utilizada por Mansbridge para aludir a la teoría

tradicional de representación política, a saber, “representación promisoria” (“promissory

representation”).9 Con esta etiqueta se quiere destacar que en dicha versión quien

pretenda ser representante se obliga con, o promete, una determinada actuación a favor

de los intereses de los electores.

De las tres formas nuevas de representación, en la primera, titulada “representación

anticipatoria” (“anticipatory representation”), el llamado representante asume la defensa

de unos intereses que no le han sido confiados, pero en virtud de la cual él o ella espera

ser premiado(a), en unas próximas elecciones. La rendición de cuentas

(“accountability”) tendrá lugar en los comicios futuros. Tal es el caso de un burócrata

que, después de trabajar activamente por un determinado sector social, se presenta como

candidato a un cargo electivo con la esperanza de que los miembros de ese sector le

apoyen con su voto.

La segunda forma recibe el extraño nombre de “giroscópica” (“gyroscopic

representation”) porque alude a una situación en donde los electores no eligen en virtud

de las promesas hechas por la candidata, sino porque ven en ella alguien que va a

comportarse tal como ellos lo esperan. La eligen porque perciben que ella encarna los

valores y puntos de vista de sus electores y creen que ella, examinándose a sí misma y

escudriñando sus experiencias de vida, va a tomar las posiciones más convenientes para

sus electores, es decir, dando vueltas sobre sí misma como el giróscopo, va a sostener

9 La traducción propuesta así como las subsiguientes no han sido autorizadas.

8

sus puntos de vista en una posición correcta y estable. En este caso, la rendición de

cuentas tiene lugar entre la representante y su propia conciencia.

Por último, la tercera forma se denomina “representación sustituta” (“surrogate

representation”) en cuanto que el elector no escoge su representante, sino que este

decide por sí mismo representarlo. Tal es el caso de muchos defensores de la causa

ambiental, de los derechos humanos, o de un grupo étnico o social discriminado.

Igualmente es el caso del magistrado de una Alta Corte a quien se aludió atrás. También

aquí la rendición de cuentas tiene lugar entre el representante y su propia conciencia.

Pero cabe igualmente hablar de una tácita rendición de cuentas ante la sociedad, en

cuanto miembros de esta alabarán o criticarán la conducta de aquel.

Como bien se aprecia, la propuesta de Mansbridge se aparta de la concepción de

representación política que la concibe en términos de principal-agente y de rendición de

cuentas ante el principal. No la niega, pero considera necesario contemplar otras formas

de representación política que, yo diría, se ajustan más a los procesos descritos al

comienzo de esta ponencia y a los casos de representación aludidos en las reflexiones

recién propuestas.

III – Esbozo de conclusiones

Creo poder bosquejar dos conclusiones de lo planteado hasta aquí en esta ponencia.

Primero, la teoría normativa sobre partidos políticos debería dejar de reclamar para

estos un papel excluyente, o cuasi-excluyente, en el ejercicio de la representación

política.10 De hecho, en la actualidad del siglo XXI, los partidos comparten con otros

actores políticos ese ejercicio. Segundo: ¿En qué queda entonces aquello de la “crisis de

la representación política”? Si se acepta la variedad de formas de representación atrás

propuesta sería necesario entrar a reconsiderar por completo esa así llamada crisis. Se

trata, pues, de dos conclusiones de amplio vuelo cuya validez quisiera entrar a discutir

con ustedes.

10 Ver, entre otros, Schattschneider (1942), Sartori (1980: 57-60, 80-83) y Beyme (1986)

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Democracy, accountability, and representation (New York: Cambridge University Press), pp. 29-54.

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The Johns Hopkins University. SALAMON, Lester. “The rise of the nonprofit sector”, 1994 Foreign affairs 73(4): 109-122. SARTORI, Giovanni. Partidos y sistemas de partido I. 1980 Madrid: Alianza. SCHATTSCHNEIDER, E. E. Party government. 1942 Nueva York: Rinehart. THOMPSON, D. F. "Political representation", en International encyclopedia of the 2001 social and behavioral sciences (Amsterdam: Elsevier), pp. 11696-8.

Mayo 31, 2009