los riesgos fiscales: fuentes, revelación y administració

Riesgos Fiscales Fuentes, Revelación y Gestión

Ricardo VellosoDepartamento de Asuntos Fiscales, FMI

Presentación a la Conferencia del ICGFM, 21 de mayo de 2009

Presentación

• Los Riesgos Fiscales podrían ser definidos como desvíos de los resultados fiscales (déficits, deudas/PIB) de lo esperado al momento de prepararse el presupuesto y/o otros pronósticos fiscales.

• ¿Qué tan grandes son los riesgos fiscales para varios grupos de países?

• ¿Cuáles son las fuentes más importantes de riesgo?

• ¿Qué pueden hacer los formadores de politicas sobre los riesgos fiscales?

Contexto• Mayor interés en la revelación de los riesgos fiscales y la

gestión: más países están preparando declaraciones de riesgo fiscal.

• La presentación se basa en un trabajo reciente de FAD, considerado en la Junta Ejecutiva de la FMI.

• Una extensión del trabajo en curso de la FMI sobre la transparencia fiscal (un Código revisado y un Manual sobre la Transparencia Fiscal).

• Pautas Preliminares: una herramienta para los formadores de políticas que se evolucionará con la experiencia.

• Más pedidos de servicios de asesoraría en esta área.

Esquema de la Presentación

• ¿De qué tamaño son los riesgos fiscales? • ¿Cuáles son las principales fuentes de riesgos

fiscales? • ¿En la práctica, cómo es que los países revelan

los riesgos fiscales? • Pautas Preliminares para la identificación, la

revelación y la gestión de los riesgos fiscales. • Una posible declaración de los riesgos fiscales.

¿De qué tamaño son los Riesgos Fiscales? Desvíos Sorprendentes de Deuda/PIB

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mean-1sd +1sd-2sd +2sd-3sd +3sd-4sd +4sd-5sd +5sd

-30 -20 -10 0 10 20 30In percent of GDP; positive deviation if actual > forecast

Total obs. 398; mean=-0.77; sd=6.78; skewness=0.21; kurtosis=6.96

Deviations of Debt/GDP--All Countries

¿De qué tamaño son los Riesgos Fiscales? Desvíos Sorprendentes de Deuda/PIB

10th Percentile

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mean-1sd +1sd-2sd +2sd-3sd +3sd-4sd +4sd-5sd +5sd-6sd +6sd

-20 -15 -10 -5 0 5 10 15 20In percent of GDP; positive deviation if actual > forecast

Total obs. 1397; mean=-0.36; sd=3.21; skewness=-0.47; kurtosis=8.96

Deviations of Balance/GDP--All Countries

Desvíos Sorprendentes del Saldo/PIB

10th Percentile

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en

cy


-10 -5 0 5 10In percent of GDP; positive deviation if actual > forecastTotal obs. 378; mean=0.02; sd=2.20; skewness=-0.42; kurtosis=6.80

Advanced Countries

10th percentile

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40

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mean-1sd 1sd-2sd 2sd-3sd 3sd-4sd 4sd-5sd 5sd-6sd 6sd

-20 -15 -10 -5 0 5 10 15 20In percent of GDP; positive deviation if actual > forecastTotal obs. 388; mean=-0.57; sd=3.52; skewness=-0.66; kurtosis=10.34

Emerging Countries

10th Percentile

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08

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01

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req

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-15 -10 -5 0 5 10 15In percent of GDP; positive deviation if actual > forecastTotal obs. 631; mean=-0.45; sd=3.49; skewness=-0.21; kurtosis=6.86

Developing Countries

Fuentes del Riesgo Fiscal• Los riesgos fiscales surgen de choques

macroeconómicos y la realización de responsabilidades contingentes.

• Las fuentes de los choques macroeconómicos incluyen el crecimiento real del PIB, la inflación, los precios de los commodities y tasas de interés y tipos de cambio.

• Las responsabilidades contingentes son obligaciones disparadas por eventos inciertos y podrán ser: - -- Explícitas: definidas por ley o contrato, p. ej., garantías de deuda. – Implícitas: resultan de la titularidad gubernamental

de las EEs, expectativas de que el gobierno dará asistencia (p. ej, tras desastres naturales, para depositantes en caso de una falla bancaria, etc.)

Crisis Monetarias (depreciación de por lo menos 25 p.p. y por menos 10 p.p. mayor que el año anterior)

10th percentile

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que

ncy

mean-1sd +1sd-2sd +2sd-3sd +3sd

-10 -5 0 5 10In percent of GDP; positive deviation if actual > forecast

Total obs. 46; mean=-2.22; sd=3.33; skewness=-0.91; kurtosis=3.12

Deviations of Balance/GDP--All Countries

Exportadores de Petróleo: Años de Aumentos de los Precios

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Fre

qu

en

cy

mean-1sd +1sd-2sd +2sd-3sd +3sd-4sd 4sd

-30 -20 -10 0 10 20 30 40In percent of GDP; positive deviation if actual > forecastTotal obs. 27; mean=-6.07; sd=10.23; skewness=-0.70; kurtosis=2.94

Deviations of Debt/GDP--Fuel Exporters

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cy

mean-1sd +1sd-2sd +2sd-3sd +3sd

-15 -10 -5 0 5 10 15 20In percent of GDP; positive deviation if actual > forecastTotal obs. 26; mean=3.16; sd=5.18; skewness=-0.41; kurtosis=5.69

Deviations of Balance/GDP--Fuel Exporters

Fuentes de Riesgos FiscalesResultados

• Aumentos realmente grandes e inesperados de la relación deuda/PIB: crisis bancarias, crisis de tipo de cambio (especialmente cuando las grandes deudas están denominadas en moneda extranjera); asunciones de deuda

• Riesgos más comunes al déficit fiscal: disminuciones del crecimiento económico; cambios en términos de comercio adversos

Los Costos Fiscales de las Crisis Bancarias

Costos brutos vs. costos netos

Tasas de Recuperación: Riesgos fiscales al lado de los activos

Las Crisis Bancarias: Los Costos Fiscales Netos

(en porcentaje del PIB)

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Las Crisis Bancarias: Tasa de Recuperación

(la recuperación como participación en los costos fiscales brutos)

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Sweden

Norway

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ysiaChil

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Colom

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8

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Bolivi

a

Urugu

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United

Sta

tes

Korea

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Brazil

Paragu

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Thailand

Venez

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Czech

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Indo

nesia

Nicara

gua

Mex

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Domini

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Turkey

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Argent

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1995

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1980

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1989

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2001

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Russia

Sri La

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Los Beneficios de la Revelación

• Aumenta el incentivo para que los principales riesgos sean identificados, estimados y controlados con cuidado.

• Promueve respuestas más tempranas y más ágiles en términos de políticas.

• Aumenta la confianza de los interesados en la calidad de la gestión fiscal.

• Reduce la incertidumbre para inversores y contribuyentes.

• Mejora el acceso a mercados internacionales de capital. • Una tendencia internacional hacia mayor revelación.

Los Choques Macroeconómicos

• Los riesgos fiscales provenientes de choques macros son revelados por muchos países, incluso todos los de la UE, la mayoría de los miembros del OECD y algunos de los mercados emergentes (Brasil, Chile, Indonesia)

• Modalidades:– Análisis de Sensibilidad (p. ej., salario mínimo en Brasil).– Escenarios macroecómicos alternativos completos (Nueva

Zelandia).– La incertidumbre sobre las proyecciones de base a veces se

ilustra a través de un cuadro de abanico (E.U.A.)

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Nueva Zelandia• Responsabilidades nítidas por los pronósticos macros y

fiscales para ayudar a asegurar presupuestos realistas. • Los expertos independientes evalúan los pronósticos

macros y fiscales. • Sensibilidad del presupuesto y de pronósticos de medio

plazo a las principales presuposiciones • Escenarios macroecómicos y fiscales alternativos

completos son considerados al lado de un escenario de base.

• Este enfoque provee a los formadores de políticas una mejor idea del camino probable de los agregados fiscales y mejora su capacidad de juzgar si los efectos de los choques fiscales serán temporales o permanentes.

17

18

Definición General - Son obligaciones ya asumidas, pero cuyos cronogramas y valores son contingentes en algún evento futuro incierto, fuera del control del Gobierno.

Otra Definición- Obligaciones contingentes fuera de los libros (contabilidad)

Las Responsabilidades Contingentes


Responsabilidades Contingentes

Explícitas (obligaciones basadas en contratos, leyes

o claros compromisos a políticas).

Implícitas(obligaciones políticas o morales

y no contractuales)

Garantías(préstamos, comercio, tasa de cambio; pensión mínima,

ingresos, lucros y garantías de tasa de rendimiento bajo PPPs.)

Rescates(de empresas públicas, instituciones financieras,

gobiernos sub-nacionales, empresas privadas estratégicas)

Gastos por desastres naturales

Reclamos legales contra el estado

Asistencia en desastres naturales

Otrasp.ej. Indemnizaciones; programas

de seguro, capital no llamado

Limpieza del medio ambiente

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• Las prácticas de revelación controladas por las normas de contabilidad, informes y transparencia.

– Normas de Contabilidad (IPSAS):

– Normas estadísticas (GFSM 2001).– Mejores Prácticas (2001), FMI Código de Transparencia y Manual (2007)

• También exigido por PFM o la legislación sobre la transparencia fiscal (Australia, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Francia, Nueva Zelandia, Nigeria, Pakistán, Perú, RU).

Loss can be measuredRecord in financial statements

and disclose nature of contingency

Disclose nature of contingency and amount

No Disclosure

Loss cannot be reasonably measured

Disclose nature of contingencyDisclose nature of

contingencyNo

Disclosure

Likelihood and measurability of loss

Loss more likely than not (probability > 50%)

Loss less than likely but more than remote

Loss remote


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• Lugares de revelación:– Estados Financieros (Australia, Canadá, Nueva Zelandia, E.U.A).

– Documentación presupuestaria

El marco fiscal de medio plazo (Chile, Colombia, Perú).

– Informes sobre la gestión de la deuda (Japón, República Checa, Turquía).

– Declaraciones de riesgos fiscales (Australia, Brasil, Chile, Colombia, Indonesia, Nueva Zelandia).


22

• Las declaraciones de revelación normalmente incluyen: 1. Clasificación por categoría principal.2. Importancia fiscal, naturaleza y raciocinio.

– Exposición total, costo previsto y pérdidas “no esperadas”.– Explicaciones para cambios en RC entre períodos. – Cuando es difícil cuantificar, discusión de la naturaleza y el

alcance. – Propósito de política pública, duración y beneficiarios.

3. RC individuales grandes: descripción de su naturaleza, alcance y cuantificación (mucha veces el valor nominal).

4. Información sobre llamadas anteriores al gobierno.5. Información sobre los activos en reserva (p. ej., fondo de

seguro de depósitos).


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• Exenciones de revelacilón:• RCs implícitas, mara minimizar el peligro moral.• Informacioines que, si cuantificadas, perjudicarían:

– Intereses importantes del país – Seguridad o defensa del país.– Relaciones internacionales del gobierno.– Litigio y negociaciones en curso.

• Las exenciones se aplican principalmente a la cuantificación de RCs; Todavía se debe revelar su existencia, su naturaleza y su alcance general.


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Lo que los países revelan

Garantías de Préstamos y Programas de Seguro

Garantías de Infraestructura

Garantías de Pensiones

Demandas Legales

Responsabilidades Ambientales

Capital que se puede llamar ( Org. Internacionales)

Déficit casi fiscal del Banco Central

Responsabilidades Implícitas

Responsabilidades no Cuantificables

Australia, Canadá, Chile, Colombia, Nueva Zelandia, África del Sur, EUA

Chile, Colombia

Chile, África del Sur, EUA

Australia, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Nueva Zelandia, EUA

Canadá, Nueva Zelandia, EUA

Australia, Chile

Australia, Canadá, Nueva Zelandia

Australia, Canadá, Nueva Zelandia

Chile, Pakistán, EUA

Al máximo autorizado, valor nominal, pérdida esperada (anual & NPV), pérdida no esperada (anual & NPV; probabilidad de 95% & 99%); detalles garantías y préstamos garantizadas (vencimiento, moneda, tasa de interés)

Valor nominal

PAÍSES ESCOGIDOS INFORMACIONES CUANTIFICABLES REVELADAS

Pérdida máxima, pérdida esperada (anual & NPV) pérdida no esperada (anual & NPV; probabilidad de 5, 50, 95, 99%), evolución de las pérdidas esperadas NPV

Valor, prestaciones esperadas (anual & NPV), llamadas de garantías anteriores

Valor nominal (cantidades reclamadas), pérdidas esperadas (anual, NPV), gama de pérdidas esperadas, pérdidas no esperadas (99%), éxito del pasado

Costos esperados

Déficit casi fiscal y posición capital de CB; responsabilidades CB garantizadas

Descripción de responsabilidad

Costo fiscal de crisis bancarios anteriores, costos anteriores de la estabilización de precios de

combustible

La revelación de las RCs en práctica

Pautas para a revelación y gestión de riesgos fiscales

• Los riesgos fiscales a los cuales el gobierno está expuesto deben ser identificados y revelados para facilitar una política fiscal efectiva.

• Los riesgos deben ser mitigados de una manera económica.

• Debe haber un marco administrativo y legal claro para regular la gestión fiscal general y la exposición del gobierno a los riesgos fiscales.

• Los riesgos deben ser incorporados sistemáticamente en el análisis fiscal y el proceso presupuestario.

Pautas de identificación y revelación

• Disponibilidad de información: recopilación y monitoreo de todos los riesgos—su importancia, probabilidad, donde son posibles, su cuantificación.

• Marco legislativo/de contabilidad para la revelación de los riesgos, con presuposición de publicación; las excepciones basadas en criterios claros (materialidad, peligro moral, prejuicio de intereses nacionales).

• Presentación completa de los riesgos en la documentación presupuestaria, posiblemente en declaraciones de riesgos fiscales.

Pautas de Mitigación Económica de Riesgos

• Los esfuerzos para tratar o reducir los riesgos fiscales antes que se tomen o se materialicen incluyen una combinación de:– Evaluar si el gobierno debe aceptar un determinado

riesgo. – Modificar la actividad para reducir el riesgo. – Tomar un seguro o de otra manera transferir o

compartir los riesgos, principalmente con los que son capaces de influenciar el resultado.

– Designar los riesgos en base de una evaluación de la mejor capacidad de aguantar y controlar los mismos.

Pautas para el marco legal/administrativo

• Designación clara de las responsabilidades entre el GC y el resto del sector público en el uso de fondos públicos.

• La gestión de los riesgos fiscales podrán ser facilitada por una unidad del GC que pueda monitorear y controlar el riesgo general y considerar las interacciones.

• La integración con la gestión fiscal general es facilitada por la ubicación de la unidad del MdF.

• Los ministros/agencias deben tener responsabilidades claramente especificadas para controlar su exposición al riesgo.

• La responsabilidad por aceptar riesgos debe ser separada de la de estimar los costos potenciales.

Pautas para incorporar los riesgos fiscales en la política

fiscal y el proceso presupuestario

• El análisis de riesgos deberá ser incorporado al el marco de la política macroeconómica, con blancos fiscales que permitan la posibilidad de que algunos riesgos se materialicen.

• La exposición a los riesgos fiscales deberá ser incorporada al análisis de sostenibilidad.

Pautas para incorporar los riesgos fiscales en la política

fiscal y el proceso presupuestario

• Las decisiones sobre las responsabilidades contingentes deben ser integradas al ciclo anual presupuestario para que se consideren propuestas al lado de instrumentos en competencia.

• Debe haber un marco para exigir la aprobación parlamentaria de las responsabilidades contingentes.

• Una designación anual presupuestaria podría ser incluida para cubrir el costo esperado de las responsabilidades contingentes (general, por categoría principal o específica).

Los riesgos macroeconómicos y la sensibilidad presupuestaria

- Discusión del éxito de los pronósticos macroeconómicos en años recientes, con comparación de las presuposiciones utilizadas en los pronósticos presupuestarios contra los resultados reales.

-La sensibilidad de los ingresos totales y los gastos a variaciones de cada una de las principales presuposiciones económicas en las cuales se basa el presupuesto (p.ej., el impacto de los tipos de cambio y tasas de interés en los ingresos y los gastos), con una explicación de los mecanismos subyacentes.-- Los posibles métodos y aparatos de presentación incluyen escenarios alternativos o cuadros de abanico.

Declaración de los Riesgos Fiscales


La deuda pública-La sensibilidad a los niveles de la deuda pública y el servicio de la deuda a variaciones de presuposiciones sobre, p. ej., tipos de cambio y tasas de interés. El impacto de la estrategia de gestión de la deuda en la exposición del gobierno a riesgos. - La política y el marco institucional para los préstamos gubernamentales.

Gastos contingentes del gobierno central - El valor esperado y la exposición bruta del gobierno a las responsabilidades contingentes—especialmente las garantías del GC (p.ej., a empresas estatales); los informes deben incluir grupos amplios de garantías pero también cualquier garantía individual importante. Debe revelarse el raciocinio y los criterios para a provisión de garantías.


Gastos contingentes del gobierno central (cont.)-El sector bancario. Esquema de seguro de los depósitos y—a la medida que las autoridades piensen que esto no vaya a generar un peligro moral—los riesgos del sector bancario. - Acción legal contra el gobierno central: Reclamos anteriores (incluso los valores), y el valor nominal de reclamos actuales, incluso un descargo de responsabilidad de que al informar el riesgo el gobierno no admite su responsabilidad. - Los desastres naturales: el impacto fiscal de desastres en años recientes. Nivel y operación de una posible reserva de contingencia para desastres naturales (si se aplica). Alianzas Público-Privadas (PPPs) - Resumen del programa de PPPs, incluso (i) cómo cabe dentro de la infraestructura del país y otras necesidades de inversión, y (ii) el marco de políticas y justificación de las PPPs.


Alianzas Público-Privadas (cont.)-Exposición general acumulada de las PPPs existentes del gobierno, y exposición bruta de garantías e instrumentos semejantes.

Empresas estatales- El marco de políticas para las EEs (política de precios y de dividendos) - El desempeño financiero y la posición de sector de EE y las mayores EE’s.- El desempeño financiero y la posición de bancos estatales.

Los gobiernos sub-nacionales - El marco legal para relaciones fiscales intergubernamentales y un resumen del desempeño financiero reciente de los gobiernos sub-nacionales y la posición financiera.

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¡Gracias!

los riesgos fiscales: fuentes, revelación y administració

Economy & Finance