los dilemas no resueltos de la descentralizacion

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LOS DILEMAS NO RESUELTOS

DE LA DESCENTRALIZACIN

Romeo Grompone

DOCUMENTO DE TRABAJO N 118

CONTENIDO

LOS DILEMAS NO RESUELTOSDE LA DESCENTRALIZACIN 5

I. LAS RESISTENCIAS DEL ESTADO A LADESCENTRALIZACIN 6

II. LAS PROPUESTAS MUNICIPALISTASA LA DEFENSIVA 18

III. LAS DIVERSAS VERTIENTESDE LOS REGIONALISTAS 32

IV. LAS SOCIEDADES REGIONALES YLA PARTICIPACIN CIUDADANA 44

V. ALGUNAS CONCLUSIONES TENTATIVASEN UN ESCENARIO DE INCERTIDUMBRE 66

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LOS DILEMAS NO RESUELTOSDE LA DESCENTRALIZACIN

Instituto de Estudios Peruanos, IEPHoracio Urteaga 694, Lima 11 332-6194 / 424-4856Fax (51 1) 332-6173

ISSN: 1022-0356 (Documento de Trabajo IEP)ISSN: 1022-0429 (Serie Sociologa y Poltica)

Impreso en el PerMayo, 2002200 ejemplares

Depsito Legal: 1501402002-2428

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La descentralizacin es una reforma ineludible en un pas quehistricamente ha destinado menos del 5% de su presupuesto a los gobiernos locales. Al mismo tiempo se advierten las difi-cultades de emprenderla, ya que se vincula con la reforma del Estado,con nuevas formas de articulacin y representacin polticas, y conpropuestas de desarrollo. En este trabajo se procura demostrar que al-gunos de estos temas no se han tratado con el suficiente detenimiento.

Aqu se consideran estos problemas desde el punto de vista de lasociologa poltica, enfoque desde el cual se puede hacer alguna con-tribucin, ya que el espacio de debate ha sido ocupado generalmentepor economistas, planificadores, administradores, juristas y profe-sionales vinculados a tareas de promocin social.

La propuesta que se defiende es la de la creacin de instanciasregionales y municipales, sin compartir el entusiasmo de muchos dequienes se adhieren a esta posicin. Advertir los riesgos no supone te-ner una actitud renuente al cambio. La descentralizacin es una cons-truccin institucional que requiere saber lo que est pasando con elEstado, las organizaciones polticas, las sociedades regionales y laparticipacin ciudadana. Aqu se trata de examinarlos ingresando en eldebate existente, cuyos trminos no siempre han sido bien explici-tados, dando cuenta de algunas dificultades y sugiriendo caminos parasuperarlas.

GROMPONE, Romeo

Los dilemas no resueltos de la descentralizacin. Lima: IEP, 2002.(Documento de Trabajo, 118. Serie Sociologa y Poltica, 30)

DESCENTRALIZACIN / REFORMA POLTICA / ESTADO /PARTICIPACIN CIUDADANA / PER

WD/05.01.01/SP/30

Este proyecto forma parte del Programa Institucional de Sociologa yPoltica 2000-2001 auspiciado por la Fundacin Ford.Donacin 980-0347-1.

Serie: Sociologa y Poltica, 30



7I. LAS RESISTENCIAS DEL ESTADO A LADESCENTRALIZACIN 1

La mayora de especialistas y polticos tiende a coincidir en que ladescentralizacin debe ser un proceso gradual y flexible. Al mismotiempo, como si hubiera otro carril por donde los procesos discurrierancon mayor velocidad, unos aguardan demasiado de ella por el lado delas esperanzas de cambio y otros no dejan de advertir sobre los ries-gos que pueden derivarse cuando esta reforma entre en funcionamiento.Por un perodo prolongado no se discuti demasiado desde estasperspectivas encontradas, como si todava no hubiera llegado el mo-mento de expresar las discrepancias en el tema. Durante el autori-tarismo, la polmica sobre la descentralizacin resultaba irrelevante yen los primeros meses de la transicin democrtica predomin el fr-gil consenso de lo no dicho y lo no cotejado. Finalmente, el conflictocomienza ahora a expresarse y probablemente proseguir en el medianoy el largo plazo. Se coincide en considerar que estamos ante un cambioque afecta tanto a la estabilidad poltica como al alcance y la viabili-dad de las transformaciones que se consideran necesarias introducirpara crear una nueva institucionalidad, ms abierta a la intervencinciudadana.

Hay algunos defensores de una propuesta regionalista que, parecie-ra, esperan resolver aquello que el sistema poltico ha dejado todavaen suspenso, como es la reconstitucin de partidos y organizacionessociales. Existe la confianza en verdad, pocas veces fundamentadacon rigurosidad de que debilitadas las experiencias de articulacinde intereses, especialmente los gremios, y reconocida la decadencia o,por lo menos, el severo cuestionamiento a las propuestas de cambioradical sustentadas por los partidos, la descentralizacin sea la asignaturapendiente cuya superacin permita ingresar a una nueva etapa. Paramuchos de sus defensores, tambin es la propuesta o el atajo para in-troducir temas como el empleo y el desarrollo, quedndose en este plano

en enunciados generales e imprecisos, para aspirar a un nuevo apogeodel movimiento social, y en estas condiciones reanudar con nuevasfuerzas una discusin sobre el modelo de sociedad deseable.

Desde el punto de vista de un significativo grupo de personas yorganizaciones que asocia el proceso de descentralizacin con el de laregionalizacin, una reforma en esta direccin supone una transferen-cia del poder en que los contrapesos institucionales tienen su realexpresin en los territorios y no slo en la relacin de poderes propiosdel Estado de Derecho. El proceso sera, adems, el camino ms ade-cuado para profundizar la democracia, ampliando las representacio-nes y dndole una referencia tangible a la participacin ciudadana, ascomo facilitar las bases para un pacto social y poltico en una dinmicaprogresiva y sostenida, capaces de reconstruir a la sociedad y al Estadoestableciendo nuevos fundamentos para las relaciones entre estas dosinstancias. Por esta va, puede afirmarse, en otro plano, un desarrolloeconmico sustentable y ms equitativo que cambie la manera de en-tender el pas.2

En el extremo opuesto de esta corriente de opinin se toma nota deeste discurso a la vez que se tiene que ingresar a pie forzado aten-diendo a las recientes reformas constitucionales en una discusinsobre la descentralizacin, en la que existe un consenso poltico exten-dido y un compromiso del gobierno que no se comparte. La respuestams que propositiva es la advertencia de los riesgos de transferenciaspoco fundamentadas de acuerdo con los criterios de buena admi-nistracin de fondos para inversin y gastos, los peligros de crisis fisca-les y la alteracin del orden de asuntos a considerar segn su importanciarelativa. Las demandas regionales podran interferir en las priorida-des de los lineamientos de orientacin macroeconmica, preocupacinen ocasiones excluyente. Para un conjunto significativo de profesiona-les y tcnicos en general se espera poco, o ms bien se teme a la regio-nalizacin por razones que pueden no ser compartidas, pero resultanatendibles y que tienen que ver con el riesgo de la creciente expan-sin de reclamos que no pueden ser contemplados en los lmites de-

1. Para elaborar este documento me he entrevistado con Javier Azpur, Luis Chirinos,Manuel Dammert, Efran Gonzales de Olarte, Mara Isabel Remy y RudecindoVega, a quienes agradezco su disposicin a aclarar algunas de mis dudas apor-tando valiosas ideas y sugerencias.

2. Estos planteamientos traducen un consenso amplio sobre el tema entre dirigentessociales e investigadores y promotores de las Organizaciones no gubernamen-tales (en adelante ONG) que auspiciaron los ms influyentes foros y asambleasregionales.



8 9partamentales afectando la gobernabilidad del sistema. Y se tiendems bien a buscar el fortalecimiento de los municipios restringiendolas competencias de una instancia intermedia entre stos y el gobier-no central.

En los trminos que est planteado el debate en sus consecuenciaseconmicas y polticas, importan poco, en verdad, las encuestas quesealan que el tema no se encuentra entre las prioridades de la pobla-cin. Hay demasiadas cosas en juego y actores estratgicos radicalmentecomprometidos los movimientos regionales y los tecncratas neo-liberales, entre otros para que pueda invocarse a una difusa opininpblica como instancia a la que se le reserva las palabras finales. Porqueen el juego se encuentra centralmente comprometida una discusin queliga descentralizacin con reformas institucionales y reforma del Estado.Y es precisamente lo que se espera del Estado, lo que se tiene que de-cidir ahora y cuya consecuencia se va a hacer sentir en los aos ve-nideros. Los interlocutores expresan al respecto sus ansiedades y temoresaunque estos sentimientos se escuden o se respalden en una argumen-tacin razonada.

El Estado comienza a ser considerado un actor con autonoma

Podra decirse que con el regreso a la democracia el Estado retorna alprimer plano, para expresarlo en los trminos de un artculo sobre eltema de Theda Skocpol, por la insistencia de la discusin sobre loscambios en esta institucin en el perodo reciente. En efecto, los pro-blemas de la institucionalidad estatal, sus tareas y orientaciones es-tuvieron, como veremos, puestos en discusin en las ltimas dcadasen el Per, por gobiernos de distintas orientaciones, aun aquellos queproclamaban en sus versiones ms radicales reducir su papel y en lasms realistas reorientarlo. Y al margen de lo que se haya logrado o noconseguir respecto a los objetivos inicialmente propuestos, uno delos temas en particular donde ha incidido la discusin sobre polti-cas de reforma a realizarse tiene como eje de preocupacin el de ladescentralizacin.3

Como se sabe, por un largo perodo hubo dificultades para percibiral Estado como un actor autnomo. Desde una perspectiva pluralista,no era ms que el reflejo de la competencia y las negociaciones dedistintos grupos insertos en la sociedad. En una orientacin marxista,resultaba la expresin de la interaccin de diferentes fuerzas en de-siguales condiciones de poder. Cuando se trataba de posturas neoli-berales extremas, se entenda que la intervencin del Estado creabarigideces para el libre desarrollo del mercado, como consecuencia noslo de la creciente intervencin estatal en el proceso productivo, sinotambin del peso que en l tienen organizaciones de intereses quedistorsionan los procesos econmicos en la asignacin de recursos.

Cada una de estas concepciones se ha matizado en sus formulacionesprimeras introduciendo, de una manera u otra, problemas de legitima-cin que no es del caso detallar. Tiende a coincidirse en reconocer alEstado como actor social que puede estar guiado por sus propios in-tereses y que se encuentra en condiciones de realizar un conjunto deopciones estratgicas en trminos de articulacin de objetivos, gene-racin de nuevos recursos de poder y organizacin de circuitos de in-formacin que involucran con frecuencia tambin elementos de con-trol. Estos procesos no son la extensin natural de las fuerzas socialesque constituyen su apoyo y que slo explican parcialmente su estilo deactuacin.

La prescindencia de una reforma descentralista en los modelosde desarrollo centrados en el Estado

Trasciende los propsitos de este trabajo hacer una historia acerca delas razones por las que el Per es un pas en extremo centralizado.Importa, en cambio, para explicar la situacin actual y las discrepanciasy trabas a las que estamos enfrentados, hacer una breve referencia a lo

3. Este trabajo no discute en detalle las distintas alternativas descentralistas denuestra historia reciente porque su inters se orienta a considerar las relacionesentre rgimen poltico y esta reforma administrativa ms que a detenernos en los

antecedentes, punto por lo dems ampliamente explorado en la bibliografa sobreel tema. Puede mencionarse al respecto, entre otras investigaciones, la de PedroPlanas: La descentralizacin en el Per republicano: 1891-1998. Lima, Muni-cipalidad de Lima, 1998; Carlos Contreras: Centralismo y descentralismo en lahistoria del Per independiente. JCAS / IEP. Serie N. 4, 2000 y Johny Zas FrizBurga: La descentralizacin ficticia. Per 1821-1998. Lima, Universidad delPacfico, 1998.



10 11ocurrido en las ltimas dcadas. Cuando el pas creca con el modelode industrializacin por sustitucin de importaciones, antes de su abrup-ta e inevitable decadencia, las ideas e imgenes de inclusin social y deintegracin estuvieron presentes tanto en los gobernantes como en lamayora de ciudadanos. En ellas, corresponde destacar, no gravitabademasiado la iniciativa de impulsar la descentralizacin como un cambioeconmico y poltico que contribuyera decisivamente en el proyectoque se buscaba establecer.

En Amrica Latina, la escasa relevancia de impulsar una agendadescentralista en el perodo se debi fundamentalmente a que un modelovolcado haca el mercado interno promoviendo el desarrollo industrialy usufructuando el excedente de la produccin primaria se sustentabaen una alianza establecida entre actores residentes en los grandes centrosurbanos y migrantes recientes, fundamentalmente grupos de industria-les, clases medias, burocracia, asalariados, pobladores. En esta lnea,la descentralizacin no se encontraba entre las prioridades ni siquieraen los movimientos regionales, preocupados por demandas de desarrolloy distribucin que no asociaban directamente con una reconfiguracinde la organizacin territorial en atribuciones y competencias.

En el Per, no obstante la influencia que pueden haber tenido estascircunstancias, la explicacin parece radicar, especialmente durante elgobierno militar, por el lado de la influencia de las lites en el poderpor controlar el conjunto del proceso poltico, evitando generar proce-sos que escaparan de sus posibilidades de manejo, ms que como unaconsecuencia indirecta del estilo de desarrollo emprendido. En una sin-gular reiteracin, como veremos, estas mismas razones de que noquedaran mrgenes de decisin que escaparan de los criterios de dis-crecionalidad del gobierno central parecen haber gravitado en los aosen que cobra vigencia el autoritarismo y la aplicacin discontinua dela propuesta neoliberal.

La Asamblea Constituyente, expresin institucional que procura-ba dar las bases para el funcionamiento del rgimen democrtico esta-bleci en la Constitucin de 1979 un modelo basado en la formacinde regiones y municipios. A la vez se entenda que las polticas secto-riales, especialmente las del rea social, salud y educacin, deban teneruna cobertura universal, y aplicarse desconcentradamente sin que elministerio respectivo cediera en la direccin del conjunto de sus

competencias. En este contexto, la atencin a la pobreza apareca comoconsecuencia del conjunto de la poltica econmica y social, por lo queno se consideraba relevante hacer, como ocurriera despus, distincionesms o menos precisas entre los grupos de menores ingresos para dis-criminar medidas a tomar con respecto a cada uno de ellos.

A principios de la dcada del ochenta se establecen los gobiernoslocales; los alcaldes provinciales y distritales llegan a su cargo porelecciones motivando un pronunciado contraste entre su legitimacincomo interlocutores polticos y los menguados recursos que se le re-distribuyen, as como aquellos que pueden generar. Las regiones, porsu parte, se establecen en 1989 en un contexto de hiperinflacin, vio-lencia poltica, alto conflicto social, debilidad de las organizacionessociales y aparicin de los primeros signos de lo que sera el desgastede los partidos polticos. Como se sabe, hablar de oportunidades his-tricas perdidas puede, en muchos casos, ser un recurso retrico paraenfrentarse a hechos consumados que transcurrieron en un sentidoopuesto al deseado y ya no hay puntos de retorno y obra entonces comosustituto de una explicacin sustantiva. Quizs conviene tener en cuentaesta advertencia al tratar de dilucidar los motivos por los que la des-centralizacin no llegara a afirmarse.

Revesz seala que con la cada definitiva del modelo de indus-trializacin por sustitucin de importaciones habra culminado unadeterminada etapa de nation building, por el cual el sistema polticointent establecer su base de legitimidad asegurando la integracinpoltica de los sujetos y el state building mediante la burocracia capazde aplicar la poltica del centro a la periferia del sistema poltico y de lasociedad civil.4 Y agrega que la descentralizacin territorial y polticapuede generar, en una siguiente etapa, una nueva dinmica que creanuevos criterios para el establecimiento de relaciones significativas entreEstado y sociedad.

Estos procesos que parecen haber tenido vigencia en otros pasesde la regin no ocurrieron en el Per. El Estado tom una orientacincentralista en las ltimas dcadas por su debilidad antes que por su

4. Revesz, Bruno: Avances y retrocesos de la descentralizacin territorial y polticaen Colombia, Bolivia y Per, en Bruno Revesz (ed.) Descentralizacin y go-bernabilidad en tiempos de globalizacin. Lima, CIPCA / IEP, 1998.



12 13fortaleza, no poda delegar porque sus pretensiones de gobernar elterritorio contrastaba con lo reducido de sus capacidades de ordena-miento y de control, proceso que mantena inalterable la histricacentralizacin del poder poltico. Y los esfuerzos de integracin fraca-saron generando una doble marginacin, la de aquellos grupos que nolograron incorporarse al proceso de modernizacin y los que fueronexpulsados por el fin de un proyecto que en teora iba a proporcionarlesuna relativa estabilidad en el empleo y referentes institucionales que ledieran un sentido de pertenencia tanto para plasmar sus demandas como,en otro plano, afirmar sus identidades sociales.

El inevitable centralismo del perodo reciente

Las polticas de ajuste estructural emprendidas por el Per desde 1990exigan, de acuerdo con las sugerencias de los organismos multilatera-les, un cuidadoso manejo de variables macroeconmicas y, en teora,una relativa indiferencia a las presiones y las reivindicaciones que sur-gen desde la sociedad. Y criterios inspirados en la misma racionalidadtecnocrtica debieran inspirar una segunda etapa que tiene que ver conla reforma del Estado. Otra vez se repite en este perodo la renuencia adescentralizar o ms bien se ingresa en el proceso contrario, porque dela transferencia progresiva de competencias antes parcialmente con-cedidas a las regiones se pasa a una nueva etapa caracterizada por unatodava ms marcada concentracin de competencias en el gobiernocentral.

Lechner ha sealado la paradoja neoliberal, en la que quienes pre-conizan esta orientacin en lugar de procurar un Estado mnimo tratabande ponerlo en lnea de acuerdo con los requerimientos de unaeconoma de mercado, lo que supone una persistente intervencin deesta instancia atendiendo a las necesidades de una exigente reformapoltica.5 En el mismo sentido, Vilas alude a la creciente concentracinde competencias en el gobierno central y, en especial, en el poder eje-cutivo. Segn el autor, en momentos en que la literatura sobre con-solidacin de las transiciones democrticas abogaba por el acotamiento

de las atribuciones polticas del poder ejecutivo (por ejemplo, Stepany Skach 1993; Linz y Valenzuela, 1994) las exigencias de las democra-cias de mercado reforzaban la tradicional primaca presidencial respec-to de los parlamentos y los tribunales (Weffort 1992; Vilas 1994;ODonnel 1995; Pereira Almao 1997).6

Una de las condiciones buscadas en el marco vigente en ese entoncesera el supuesto aislamiento deliberado de los tcnicos para delinear po-lticas cuyos instrumentos de gestin no tomaban en cuenta ni polticassectoriales de corte universalista por considerar su presunta falta deasidero respecto a los hechos a encarar ni la descentralizacin cuyo im-pulso introducira distorsiones innecesarias o indebidas en relacin alos objetivos econmicos y polticos trazados. Mientras el ncleo go-bernante afirmaba desde 1992 un rgimen que adquira progresiva-mente rasgos autoritarios un grupo reducido de estos tcnicos influadecisivamente en las orientaciones que se tomaban.

Como seala Camou, analizando los rasgos generales en el conjuntode la regin, en el perodo no existe una relacin lineal entre los interesesde los actores, las pretensiones de los expertos y las decisiones de po-lticas pblicas; se crean ms bien crculos de expertise que afianzansus propios intereses, pero inciden tambin en las polticas econmicascon patrones y criterios de evaluacin de modelos y teoras que dan porevidentes e indiscutibles. Se genera as una suerte de analistas simb-licos que configuran progresivamente una nueva lite.7

En el Per, esta actuacin libre de compromisos que no sean conlas del propio circuito en que interactan, y fuertemente intervencionista,se ve favorecida por un ambiente de despolitizacin. A diferencia deotros pases de la regin, los tcnicos no tienen vnculos ms o menosporosos con partidos polticos y corrientes de opinin ms amplias. Siesto hubiera ocurrido, sus opciones habran sido ms complejas por noguiarse por la sola racionalidad instrumental de los saberes adquiridos

5. Lechner, Norberto: La reforma del Estado y el problema de la conduccinpoltica, en Bruno Revesz (ed.). Op. cit.

6. Vilas, Carlos: Ms all del consenso de Washington? Un enfoque de algunaspropuestas del Banco Mundial sobre reforma institucional. Revista del CentroLatinoamericano de Administracin del Desarrollo (CLAD), N. 18. Caracas,octubre 2000.

7. Camou, Antonio: Los consejeros del prncipe. Saber tcnico y poltica en losprocesos de reforma econmica en Amrica Latina. Nueva Sociedad, N. 152,noviembre-diciembre 1997.



14 15en su especializacin. En todo caso, salvo la apuesta al crecimientoeconmico en el largo plazo y sus supuestos efectos beneficiosos parael conjunto de la poblacin, se disocia en la mayora de la tecnocraciala poltica econmica de la social entendida esta ltima en sentido amplioy se tiende a establecer correctivos localizados en la extrema pobrezaque se expresa en las orientaciones dirigidas a la atencin focalizada.

A partir de 1997, la poltica ya no divide tareas con lo que se haceen la economa, sino pasa a comandarla. El gobierno de Fujimori, queinicia el proceso de una segunda e inconstitucional reeleccin mientrascontina la progresiva penetracin en el Poder Judicial y desmantelainstituciones encargadas de que se respetara el ordenamiento jurdicocomo el Tribunal Constitucional, supedita la orientacin econmicaa sus propsitos de corto plazo. Se generaliza la corrupcin sustentadaen un grupo de militares, polticos y empresarios vinculados al gobiernoy se desarrolla una maquinaria poltica clientelista dirigida a obtener elapoyo de la poblacin ms pobre recurriendo a la ayuda particularmen-te en alimentos y en obras de infraestructura en las comunidades aleja-das y en la periferia de las ciudades. Algunos lineamientos ortodoxossugeridos por los organismos internacionales son abandonados y semuestra inequvocamente que en realidad en ninguna etapa del procesohubo una intencin de llevar adelante una reforma del Estado queconsiderara entre otros temas el de la descentralizacin, por las con-secuencias polticas para el gobierno que resultaran de una distribucinde poder que le restara atribuciones y mrgenes de maniobra.

En las polticas sociales se hace ms notoria la superposicin decompetencias entre distintas entidades desconcentradas y, entre el poderejecutivo y las municipalidades, en la que a menudo interfieren o entranen una contienda para la realizacin de diversas tareas Foncodes, Infes,Pronamachcs, Inade, Pronaa, el programa de desayunos escolares a laque se agregan los frecuentes conflictos entre los Consejos Transitoriosde Administracin Regional (CTAR) con los alcaldes. Resulta complejodiscernir cunto de este proceso se debe a desorden administrativo y enqu medida responde a intenciones de control y cooptacin de los ciu-dadanos, pero en todo caso ambas circunstancias explican la situacinque se vivi en este perodo. Por otro lado, atizar conflictos entre res-ponsables de distintos programas, reclamando por sus fueros reales opresuntos, formaba parte de una compleja estrategia del rgimen

autoritario para actuar dirimiendo a quien le corresponda realizar ta-reas caso por caso, tomando en cuenta lealtades e impactos polticos, ala vez que un impreciso ordenamiento institucional en estas materiasfacilitaba las transgresiones en las que se incurra.

En otro plano, y como seala Gonzales de Olarte, los programas deajuste econmico neoliberal emprendidos en todos los aos del auto-ritarismo favorecieron lo que el autor denomina el neocentralismo.8En efecto, la distorsin de los precios relativos y el atraso cambiariofavorece a sectores exportadores de alta renta diferencial, como la mi-nera y la pesquera, y en mbitos urbanos a los servicios y la cons-truccin, trabando las posibilidades de una reconversin productiva yde una nueva industrializacin. Las principales privatizaciones actuaronen algunos casos pasando de ser monopolios estatales a monopolio delas nuevas empresas y, en general, orientaron sus inversiones a estosmismos sectores de actividad econmica. No hubo una orientacin delgasto en industria ni servicios destinada a favorecer el desarrollo de lasciudades intermedias por falta de inters del gobierno, que desincen-tivaba o no promova la inversin privada en esta direccin, por lo queel proceso obstaculizaba las perspectivas descentralistas. Las polticassociales compensatorias que en teora se dirigen a la periferia tenan unimpacto limitado en las regiones, en la medida que la mayor parte delos insumos utilizados provienen del centro o son importados. Por otrolado, la marginalizacin de las polticas sectoriales que buscaran, adiferencia de las sociales focalizadas, una cobertura ms amplia y al-gn nivel de otorgamiento de competencias por fuera del gobierno cen-tral, contribuy a debilitar los cada vez ms cuestionados impulsos a ladescentralizacin.

Como concluye Gonzales de Olarte, los cambios en la estructuraproductiva redujeron la importancia de la industria, fortalecieron elsector servicios, y favorecieron, en la periferia, a la minera que incorpo-ra poco nivel agregado debido a sus condiciones de explotacin. Estasituacin tiende a favorecer relaciones indirectas entre centro y peri-feria y no las directas que suponen niveles ms afinados de diseoinstitucional y ciertos grados de negociacin poltica entre los actoresinvolucrados.

8. Gonzales de Olarte. Efran: Neocentralismo y neoliberalismo en el Per. Lima,IEP, 2000.



16 17Interpretando por nuestra parte lo que seala este autor, la forma enque discurriera el proceso econmico se ajust progresivamente a lospropsitos polticos del autoritarismo que, controlando desde el cen-tro, no permita que se abrieran escenarios ms amplios en las que almenos se desconcentraran parcialmente las polticas sectoriales ysociales. Estas condiciones promovan adhesiones circunstanciales yde corto plazo de los grupos de poblacin con mayores niveles de ne-cesidades y tradicionalmente los menos contestatarios e impugnadores,quitando en el mismo movimiento espacio para que se articularandemandas regionales por actores sociales con algunas posibilidades deplantear alternativas o siquiera poner en debate reivindicaciones msexigentes y complejas de atender por los gobernantes.

La descentralizacin en el nuevo escenario democrtico

Esta complejidad a la que se ha hecho referencia es la que se plantea enprimer plano con el retorno a la democracia en la que tiene que es-tablecerse nuevos vnculos entre Estado y sociedad fortaleciendo lasrepresentaciones polticas y sociales, auspiciando la participacin ciu-dadana y los mecanismos de rendicin de cuentas. La reforma consti-tucional aprobada en marzo del 2002 para que funcione una instanciade gobierno regional es el inicio de un proceso en la que hay que ordenarniveles de planificacin y gasto, definir las competencias normativas yfiscalizadoras de los Consejos Regionales y las consultivas del Consejode Coordinacin Regional, asegurar unidad en la gestin, conciliar laeficiencia con la democratizacin y con la transparencia en las decisio-nes que se tomen. Y en esta misma dinmica definir las competenciasdesconcentradas y las descentralizadas que van a tomar en adelante laspolticas sectoriales que ya no van a depender exclusivamente del mandocentralizado de los ministerios.

El tema de la descentralizacin no puede separarse del de la refor-ma del Estado en su integridad si se quiere promover un cambio a lavez realista y en profundidad. La forma que se lleve a cabo esta trans-formacin puede ser gradual, pero parte de las definiciones sustantivasy los plazos para realizar los cambios deben establecerse en un brevelapso para reducir situaciones de incertidumbre. De lo contrario, puedepreverse un escenario difcil de manejar por la impaciencia de los

movimientos regionales, la urgencia por sealar las particularidades decada departamento que fomentarn reclamos fuertemente particu-larizados aunque formalmente se adhieran al marco de una norma-tividad general y quizs el surgimiento de conflictos entre sectores,organismos pblicos descentralizados, presidentes regionales y alcaldesprovinciales procurando preservar o expandir cada uno su espacio deinfluencia poltica.

La apelacin al principio de la subsidiariedad indica que lo quepuede ser abordado por un rgano ms cercano a la poblacin: lo distri-tal frente a lo provincial, lo provincial frente a lo regional, lo regionalante lo nacional, no es conveniente que sea sustituido por una instanciasuperior, puede ser un razonable principio orientador en el nuevo mar-co institucional que se est creando. Su simple invocacin no alcanza,sin embargo, para resolver los temores y aprensiones respecto a unareforma regionalista. Esta percepcin gravita especialmente en diri-gentes y tcnicos preocupados de modo principal y a veces excluyen-te por la estabilidad macroeconmica y de los polticos atentos a losproblemas de gobernabilidad que requieren ordenar una agenda, defi-nir los consensos y encauzar los conflictos para regular en lo posiblela oportunidad en la que ellos se plasmen y establecer un marco ra-zonable de soluciones o de alternativas respecto a los planteamien-tos primeros.

En el trasfondo de este proceso se encuentra una discusin sobrelas prioridades que deben otorgarse a los municipios o a las regiones enla que intervienen, adems de la ya sealada competencia poltica, dis-tintas interpretaciones sobre la capacidad de iniciativa y de gestin delos gobiernos locales y los logros alcanzados por ellos en ms de dosdcadas en que los alcaldes estn llegando al poder mediante elecciones.Y asociada indirectamente a esta discusin, las apreciaciones sobre lasvinculaciones entre poltica y economas regionales, si estos espaciosconfiguran escenarios vlidos tanto para promover el desarrollo comopara apuntar hacia la reconfiguracin institucional en un pas como elPer, caracterizado por su extrema heterogeneidad.



19II. LAS PROPUESTAS MUNICIPALISTAS A LA DEFENSIVA

La descentralizacin apoyada en la promocin de los municipios antesque el fortalecimiento de una instancia regional, es una posicin de-fendida por diversas corrientes de opinin, aun en parte de quienesreconocen la pertinencia de los cambios constitucionales introducidosque establecen la vigencia de ambos niveles de gobierno. Algunos cen-tran sus argumentos en las buenas experiencias llevadas adelante porlos municipios, que es necesario seguir promoviendo antes que interferiren el desarrollo de sus potencialidades. Otras opiniones aparecen dicta-das por la prudencia y hasta por el pesimismo atendiendo a la debilidadde las economas y las sociedades regionales en el Per, por lo que estanueva instancia que se est promoviendo en la reforma constitucionalsera, en la mayora de los casos, una creacin artificiosa y con poten-ciales riesgos. Hay quienes se preocupan por destacar los problemas degobernabilidad y gestin pblica llamando la atencin sobre los peligrosde crear dficit fiscales, como en otro plano, la ineficiencia que puedeintroducirse al constituir una burocracia que aborde responsabilidadeselaboradas de gestin si se tiene en cuenta la ausencia de capacidadeslocales. Finalmente, se seala el peligro de fragmentar la representacinen distintos niveles de resolucin lo que impide la formacin o la con-solidacin de un sistema poltico estable.

Aunque no entren directamente en el debate sobre opciones muni-cipales o de gobierno regional, en un informe del Banco Mundial, Burki,Perry y Dillinger sealan los peligros de un proceso de descentralizacinque no haga las adecuadas previsiones de polticas pblicas y de asigna-ciones presupuestarias.9 Refirindose a Amrica Latina aunque sin tratarespecficamente el caso peruano subrayan la discontinuidad o la faltade sincronizacin entre reformas polticas, generalmente decididas apre-suradamente, y las consiguientes y no siempre resueltas dificultades depasar de un sistema de asignaciones presupuestales propias de una admi-nistracin centralizada a otro que, reconociendo la presencia de una ovarias instancias de gobierno subnacional, tenga que reformar la base

tributaria o su administracin. Se origina el problema de cmo organi-zar sobre bases consistentes las transferencias entre regiones buscandopreservar mrgenes relativamente amplios de autonoma en el manejode los recursos. La descentralizacin de funciones ha anticipado, por logeneral, a la descentralizacin de ingresos. En buena medida, la discu-sin que se abre en los aos venideros en el pas respecto a esta reformainstitucional va a estar centrada entre la voluntad poltica de impulsareste cambio y las advertencias sobre los inconvenientes que este procesopuede traer en trminos de una razonable conduccin econmica.

Por otro lado, y en oposicin a las orientaciones ms proclives a laregionalizacin, estos autores se preocupan por sealar que la des-centralizacin no es la reforma estructural ms importante a realizarse.Tomando ejemplo de polticas sectoriales sealan que en educacin elcambio ms importante tiene que ver con la influencia de la comunidaden la contratacin y despido de directores de los centros educativos yde estos directores en la contratacin de los docentes. Esta orientacinse mueve a nivel local o ms directamente comunitario. De otra parte,en lo que se refiere a salud entienden que aquello que va a introducirmodificaciones ms sustantivas es en la extensin de un sistema de se-guros y en lo relativo a transporte, las polticas de privatizacin. El es-cenario regional y subnacional se mueve entre el exceso de gastos y lainoperancia, segn esta corriente de interpretacin. La afirmacin de lolocal surge en buena parte por defecto de otras instancias de admi-nistracin ms que como resultado de sus propias potencialidades.

El fatalismo econmico como resistencia a la regionalizacin

En el informe de SASE, que ha sido objeto de discusin de distintosforos sobre descentralizacin auspiciados por diversos organismos decooperacin internacional, se tiende a destacar que en el Per, a dife-rencia de otros pases, las regiones no se basan en nacionalidades quehan afirmado su autonoma en un proceso que reconoce races histri-cas de larga data ni en estructuras federativas que surgieron de pactosentre estados que disponan previamente de competencias de gobiernoen que los niveles bsicos de administracin deban ser preservados.10

9. Burki, Javed, Guillermo Perry y Dillinger, William: Ms all del centro: la des-centralizacin del Estado. Estudios del Banco Mundial sobre Amrica Latina yel Caribe. Washington, Banco Mundial, 1999.

10. SASE: Servicios para el desarrollo: descentralizacin para un desarrollo sos-tenible. Aporte ciudadano. Online paper, 2001.



20 21Aqu, las razones para la viabilidad o no de las regiones se basan encriterios estrictamente econmicos ya que se sustentan en la formacinde un sistema urbano y en la maduracin de un mercado regional alinterior del cual los intercambios han dejado de ser predominantementeagropecuarios.

El planteamiento de SASE es representativo de una significativacorriente de opinin que desconfa de la descentralizacin regionalatendiendo a la forma que se ha estructurado el pas y cuya tendenciaes difcil de revertir, a su criterio, introduciendo una nueva normatividad.Las polticas sectoriales, por ejemplo, en lo fundamental encuentran,en esta interpretacin, vigencia a nivel local ya que la mayora de obrassalvo en transporte y energa se resuelven en las provincias y en losdistritos, y otro tanto ocurre con la administracin en educacin o salud.No se siente la necesidad de un nivel intermedio que aparece como unaconstruccin arbitraria, salvo en los casos en los que existe una acentua-da primaca urbana que es directamente promocional en relacin altamao de las ciudades e indirectamente proporcional en lo que se refierea su entorno a los costos de transporte para llegar al centro urbano.

En esta interpretacin se reacciona con fuerza contra lo que seconsidera una concepcin voluntarista del desarrollo que supone quelas regiones pueden surgir por un acto normativo y que al margen dela consideracin estricta de las dinmicas econmicas haya quienespretendan imponer una perspectiva cientificista acerca de cul es ladelimitacin correcta para constituirlas. A criterio de ese informe, carecede sentido desde el plano de las decisiones polticas pensar cul es lasubdivisin territorial ms ajustada ya que la historia econmica ysocial crea un espacio de relaciones sociales al interior del cual surgeuna identidad que se reconoce en un conjunto particular de interesesparticulares confluyentes de la cual, con el paso del tiempo surge laaspiracin de reservar como una cuestin interna la negociacin de susaspiraciones.

Esta concepcin tiene la particularidad de fundamentar objecionesa la descentralizacin regional en la que las invocaciones al desarrolloy a la modernidad se apoyan en rasgos fuertemente deterministastomadas de versiones arcaizantes del marxismo y de las corrientes neo-clsicas. Su invocacin a la historia econmica y social es unaabstraccin no explicada que remite a un primer movimiento o una

causa final que condiciona todo el proceso con carcter de inevitable.Colocadas en este plano, las instituciones polticas en las que los actoresvan plasmando proyectos, aspiraciones y mediaciones estn ausentes oresultan impotentes. No tienen entonces, si se atiende a las bases deeste razonamiento, la autonoma necesaria para reconfigurar la realidadsalvo que obedezcan pasivamente a un criterio de verdad esta vez s derasgos cientificistas en sus versiones ms primarias ya que surge deuna lgica que viene desde fuera, a la que hay que reconocer para nocaer en el error. Finalmente, los actores sociales son portadores de unaracionalidad estructural que los lleva a definir sus intereses objetivos.No existe pluralismo de opciones, historias particulares, mrgenes deimprovisacin, desarrollo diferenciado de capacidades de interpretaciny discernimiento, tradiciones o estilos de asociacin peculiares que pue-dan incidir en los resultados a alcanzarse. Por lo que los simplismos enla interpretacin del proceso de descentralizacin que toma en cuentalas regiones no se encuentran slo entre quienes la defienden sin exa-minar detenidamente sus probables dificultades y trabas sino tambinentre quienes se oponen a ella por un razonamiento econmico fatalista.En ste no quedan espacios de libertad para que las personas y las or-ganizaciones introduzcan cambios y procuren que tengan xito suspropuestas; es ms la idea misma de propuesta carece de sentido.

Pregunta pertinente en esta corriente de opinin es si la necesariaplanificacin del acondicionamiento territorial a nivel departamental omultidepartamental para promover mercados necesita un gobiernodepartamental o regional o si basta con una instancia de coordinacinentre municipalidades, opcin que parece preferirse. O se interroga siquizs lo urgente es concentrar las inversiones en aquellas localidadesrurales con mayores potencialidades de acuerdo con un plan provincialo departamental de acondicionamiento territorial en lugar de seguir comohasta ahora con mapas de pobreza realizado con criterios generales yque tiene rendimientos insuficientes y hasta nulos. El pensamiento deesta corriente es que lo prioritario es que el propio sistema econmicogenere racimos de ciudades de distinto tamao que intensifiquen susrelaciones mercantiles estando las zonas rurales o vinculadas a estosreferentes o sujetas a una inevitable marginacin, que en definitiva esmejor aceptar antes de incurrir en intervenciones que van contra la lgicaprevaleciente de los intercambios establecidos. En todo caso, y de



22 23acuerdo con los tipos de ciudades ya existentes, la poltica del Estadoradica fundamentalmente en crear alternativas viales adecuadas quegeneren una estructura nacional de comunicaciones que se subordine alos flujos econmicos ya existentes.

Las capacidades de innovacin de los gobiernos locales

Si bien Chirinos es partidario de la creacin de una instancia regionalentiende necesario expandir las competencias de los municipios ya nopor defecto de otras formas de descentralizacin, sino como resultadode una evaluacin favorable acerca de las capacidades que han de-sarrollado los gobiernos locales luego de ms de dos dcadas de eleccindemocrtica de sus autoridades.11 Considera que hay un desfase entrelo legislado en la materia y la realidad existente, pero este desencuentrose explica en ltima instancia por un hecho positivo. En efecto, poriniciativa de las municipalidades y por sus vnculos con otros actoressociales, los gobiernos locales han intentado, y en buena parte han lo-grado, resolver un conjunto de tareas que no estaban previstas en elordenamiento jurdico como parte de sus competencias. En el proceso,se han creado nuevas fronteras para la accin municipal para hablaren trminos del autor que escaparon de las previsiones de quienescrearon este nivel de administracin. En el mismo sentido Balln sealaque, tal como lo expresan diversas encuestas de opinin pblica, lasmunicipalidades son las instituciones del Estado que merecen mayorconfianza de los ciudadanos y a la que, en consecuencia, deben otor-grsele mayores recursos.12

Chirinos indica que en lo relativo al desarrollo se otorg a los mu-nicipios atribuciones genricas que fueron superadas por la labor delos alcaldes y de los regidores, tanto en el mbito provincial como en eldistrital, pese al incumplimiento generalizado del Poder Ejecutivo decolaborar en establecer lineamientos y objetivos para la gestin local,as como de prestar asistencia tcnica y econmica. Los municipiosllevaron adelante polticas de promocin, intervencin directa y esta-

blecimiento de condiciones generales de produccin para el desarro-llo de sus localidades que desbordaron lo que eran en principio susatribuciones.

El medio ambiente es un tema que la legislacin trata desorde-nadamente, superponiendo competencias entre distintos organismos ydando a los gobiernos locales atribuciones que en sus rasgos generalesaparecen como formales y declarativas. Sin embargo, Chirinos identificadiversas acciones emprendidas por alcaldas provinciales y distritales,entre ellas la defensa del medio ambiente frente a terceros, acciones depreservacin, de promocin, control, regulacin y manejo de recursosnaturales e inclusin de componentes medioambientales en la plani-ficacin del desarrollo y en la ejecucin de obras pblicas y la prestacinde servicios. La carencia de recursos explicada en parte por no asignr-seles al municipio desde el centro poltico al no estar bien definidas lascompetencias en la materia, afecta, sin embargo, la sostenibilidad en eltiempo de estas iniciativas.

En polticas sociales en las que como se ha visto, durante los aosde vigencia del rgimen autoritario, se introdujo deliberadamente unesquema confuso de superposicin de competencias, las municipali-dades, sostiene este autor, consiguieron, superando parcialmente estoscontratiempos, promover acciones en lo concerniente a temas relativosa la alimentacin, la educacin, la salud, la niez, las mujeres y lajuventud.

En general, estas experiencias han tratado con mayor o menor xitode incorporar la participacin de la comunidad. En la definicin delineamientos y en la orientacin de estas tareas, en muchas de ellas fuesignificativa la colaboracin de las ONG. En algunos casos, estasacciones se han complementado con esfuerzos de capacitacin tanto delas propias autoridades locales como de los funcionarios municipales yactores significativos de la comunidad. Y, en general, las iniciativashan procurado articular diversas dimensiones vinculando, por ejemplo,las polticas sociales con la promocin del medio ambiente e integrandoambas dimensiones en los planes de desarrollo.

En otro plano, no menos importante, se han establecido asociacionesentre municipalidades especialmente en cuencas y microcuencas queresponden a racionalidades econmicas y polticas que obedecen acriterios ms realistas que las que delimitaban jurisdicciones desde la

11. Chirinos, Luis: Las nuevas fronteras de la accin municipal. Informe, 1999.12. Balln, Eduardo: La descentralizacin desde la perspectiva poltica, en Las

condiciones de la transicin democrtica para la reforma descentralista.Cuadernos Descentralistas N. 1. Lima, Grupo Propuesta Ciudadana, 2001.



24 25legislacin vigente. Se impone as un estilo contractualista en la de-finicin de compromisos que responsabiliza a las partes y supera lasinercias burocrticas.13

La defensa de los municipios por el temor a la regionalizacin

Mientras Chirinos argumenta sobre las ventajas del fortalecimiento delos gobiernos locales pensando en la complementariedad con la instan-cia regional, la llamada Carta de Navegacin sobre reforma del Estadoelaborada en junio de 2001, al fin del gobierno de transicin, pocoantes que asumiera un gobierno democrticamente electo, es un do-cumento cuidadosamente elaborado y consistente que en la superficieira en la misma direccin que el autor mencionado.14 Llama la atencin,no obstante esta primera impresin, que en lo que se refiere al tratamientode la descentralizacin se encuentra implcita ms que sealadadirectamente una posicin reticente a introducir cambios institucionales,lo que conduce a defender una propuesta orientada casi exclusivamen-te al afianzamiento de los municipios. A lo largo del detenido examenque se hace de las polticas sectoriales, as como en los captulos relati-vos a las polticas de alivio a la pobreza y a la participacin ciudadanaen este informe no pueden identificarse en la definicin de tareas yresponsabilidades niveles de intervencin prevista para las regiones.Se plantea, en cambio, como los actores a considerar el gobierno central,los organismos pblicos descentralizados, los municipios y, en ciertoscasos, algunas atribuciones conferidas a la comunidad.

En el documento especfico sobre descentralizacin elaborado porPalacios, la propuesta se organiza proponiendo una descentraliza-cin del gasto corriente hacia las municipalidades bajo planes espec-ficos para cada zona por sectores o ministerios.15 Y como otra decisina tomar es promover planes de inversin con proyectos supervisadostcnicamente en la que esta vez s, aunque sin entrar en mayoresprecisiones, se contempla tanto a los gobiernos regionales como a las

municipalidades. Se seala la conveniencia de que antes de iniciarcualquier proceso de reforma considerando el desorden legislativoy en la administracin que existe en la actualidad sera aconseja-ble que haya una transferencia generalizada de competencias hacia ladireccin general de cada uno de los sectores para que stos determinencon los elementos de juicio necesario que es aquello que convienedescentralizar.

Esta valoracin es objetada por quienes encaran el tema de ladescentralizacin desde una perspectiva regional, pues sostienen quehabr una tendencia de los ministerios a retener competencias, no ne-cesariamente por una vocacin controlista signada por la intole-rancia, sino por la desconfianza sobre los resultados de la delegacinde algunas responsabilidades fundamentales a una burocracia que noest lo suficientemente calificada y que alterara polticas cuidado-samente elaboradas. El momento de desprenderse los sectores de algu-nas de sus competencias para incluso promover acciones concertadasquedara sujeto as a postergaciones a plazo indefinido.

Palacios sostiene que en el fondo existen dos tipos de Estado, aque-llas entidades que atraen funcionarios supervisados por indicadores dedesempeo los llamados por algunos islotes de modernidad conmayores niveles de calificacin y de remuneracin; y los que estnsujetos a los criterios regulares que ordenan la carrera administrativaque dificultan la gestin gubernamental. La autora parece dar pordescontado la inevitabilidad de esta organizacin, ya que la mencionasin proponer alternativas. Es probable, entonces, que desconfe de lascapacidades existentes en los espacios locales y los regionales, siendoal menos los municipios un mbito mejor conocido y con competen-cias menos invasoras respecto a la situacin existente que se apoya yreconoce el mencionado dualismo. No es de extraar, entonces, quedesde su perspectiva existan justificadas aprensiones acerca de la des-centralizacin atendiendo a razones de eficiencia y de eficacia.

En todo caso, queda por saber si las burocracias centralizadas estn,con todas sus limitaciones, mejor capacitadas que las existentes a nivellocal. Este supuesto no toma en consideracin, a criterio de Revesz,dos elementos de juicio. En primer lugar, en un cierto nmero demunicipalidades, especialmente las ms importantes, estas burocra-cias han acumulado experiencias de gestin que los coloca en situacin

13. Chirinos, Luis: Para pensar la descentralizacin de funciones, en Lineamientospara la construccin de un consenso descentralista. Cuadernos descentralistasN. 2. Lima, Grupo Propuesta Ciudadana.

14. http://www.cartadenavegacion.com.15. Palacios, Rosa Mara: Descentralizacin, en Carta de Navegacin.



26 27ventajosa respecto a su rea de influencia si se le compara con lo quepuede hacer la administracin del gobierno centralizado.16

Por otra parte, el desarrollo de capacidades no es un concepto es-ttico, definido de una vez y ya incrustado en sus caractersticas tantoen el presente como en el futuro previsible. La transferencia descen-tralizada es lo que permite crear, bien conducida, un espacio para lacreatividad y para la innovacin.

A diferencia de lo que sostiene Chirinos, Palacios entiende quelos municipios no tienen ni los recursos ni la capacidad tcnica paracumplir con las obligaciones que les impone la ley. Atendiendo a estehecho y considerando la heterogeneidad existente en el pas, propo-ne el gradualismo en el traslado de competencias a las municipalida-des (no toma en cuenta, sino bajo alusiones circunstanciales que no seintegran al argumento, la instancia regional) y que este traslado se reali-ce mediante convenios entre autoridades locales, el sector que segn elcaso se encuentre involucrado y un Ministerio de Descentralizacinque ordenara todo el proceso. Con respecto a la misma idea de un Mi-nisterio de Descentralizacin se objeta por el lado de los que aboganpor una descentralizacin radical que sera una superimposicindistorsionadora de aquello que debe resolverse desde las regiones ylas localidades. En efecto, consideran que los problemas de distribucinde competencias son transversales a todos los sectores del Estado quedebieran estar comprometidos en el proceso. Por lo que la creacin deuna instancia especfica de orientacin del proceso debilitara unapropuesta de cambio al librar al resto de la administracin de la parteque le correspondera tomar como responsabilidades y atribuciones.

En lo relativo a los convenios de gestin propuestos por Palacios,queda por resolver cmo hacer compatibles criterios de evaluacin quesean suficientemente diferenciados para atender a esta misma hete-rogeneidad territorial a la que se invoca. El establecimiento de los mo-dos de llegar a estos acuerdos sobre la base de objetivos bien precisadosdebiera a la vez discriminar lo que puede esperarse en departamen-tos de tan diferente nivel de desarrollo como, por ejemplo, Piura yApurmac. Pareciera que no puede hacerse una defensa general de es-

ta poltica sin precisar los criterios para que los sectores intervengan enlos espacios regionales y locales siguiendo pautas a la vez flexibles yequitativas.

Quedan adems pendientes problemas polticos que pueden pre-valecer sobre una escurridiza argumentacin tecnocrtica. As, aunquelas situaciones existentes zona por zona sean dismiles es probable queexista un efecto de arrastre por lo que lo cedido en competencias aun municipio o a una regin provoquen demandas y reivindicacionesen otros espacios que no pueden ser resueltos por aspticos criterios deevaluacin. Por otro lado, si bien la aspiracin es establecer un plu-ralismo poltico que no lleve a preferencias por determinados alinea-mientos partidarios estos niveles de independencia no estn aseguradosde antemano. Se requiere una participacin activa de actores y orga-nizaciones locales y regionales para que estos convenios de gestin nohagan discriminaciones no justificadas entre autoridades que estn afavor del gobierno y otras que responden a una lnea opositora. Es unadificultad que puede superarse, pero no pasarse por alto como si ladescentralizacin como cualquier otra reforma del sector pblico tuvie-ra garantizada de por s su neutralidad.

La autora coloca entre las atribuciones de esta cuestionada idea deun Ministerio de la Descentralizacin el fortalecimiento de capacidadesinstitucionales de los gobiernos locales, la generacin de ingresospropios considerando especialmente la ampliacin tributaria o unadistribucin ms equitativa de la recaudacin y la tarea de integrar ypropiciar la coordinacin entre los planes de desarrollo regional odepartamental desarrollados por los gobiernos regionales y munici-pales. Estos criterios que pueden ser compartidos contrastan con unaactitud reticente a emprender un cambio institucional descentralista,un relativo distanciamiento de un proyecto en esta direccin con respectoal conjunto de la reforma del Estado, tema que la especialista ha expuestocon solvencia en otros trabajos, sin establecer vnculos definidos conpolticas sectoriales, por ejemplo, en educacin y salud. A ello se agregala desconfianza de lo que puede hacerse en los espacios regionales yuna insuficiente atencin a las condicionalidades polticas que van ainfluir en los logros y fracasos de las propuestas que se sugieren.

16. Revesz, Bruno: La dcentralisation au Prou: une reforme en panne, en Pro-blmes dAmrique Latine Trimestriel N. 37, nouvelle srie, abril-junio, 2000.



28 29La paradoja de la resistencia neoliberal de delegar a la sociedad

Una pregunta que parece pertinente es saber las razones por las queuna opinin que le da especial relevancia al sealamiento de las in-suficiencias del Estado y a la necesidad impostergable de modernizar-lo y que muestra una actitud de prudencia respecto a concebirlo en supapel de promotor del desarrollo, no va ms lejos en sus sugerencias dereforma institucional. El tema al que se aluda acerca de las insuficien-cias de la burocracia y las dificultades por falta de capacidades de ex-tenderla en una poltica de descentralizacin no propone una alternativasustantiva de cambio. En la concepcin de la carrera pblica la Cartade Navegacin discute como las nicas opciones disponibles elegir en-tre trayectorias ad hoc resueltas por cada institucin pblica o bienestablecer un rgimen nico en la que slo se excluira a los funcionariosde confianza y trabajadores con mayor especializacin tcnica, queestaran organizados en un rgimen especial. Y propone de modo gen-rico entre otros aspectos que tienen que ver con los problemas de ga-rantizar un buen desempeo, una evaluacin continuada y bonificacio-nes por productividad o por el cumplimiento de objetivos individualeso grupales.

En esta percepcin no se toma en cuenta, en particular, en relacincon la descentralizacin, la conveniencia de una reforma gerencial. Enla concepcin de Bresser Pereira sobre el tema, se sealan las ventajasde una redefinicin de las formas de intervencin estatal en lo econmicoy en lo social recurriendo a la contratacin de organizaciones pblicasno estatales para realizar servicios de salud, educacin y cultura entreotros.17 Se tratara de esta manera de promover un Estado facilitador,financiador y evaluador de lo que se est haciendo en las polticas p-blicas, en especial las sociales ya que el ethos de la burocracia tradicio-nal basado en nociones de inters pblico, neutralidad ideolgica yracionalidad de la administracin atenindose a los procedimientos,segn una concepcin de la modernizacin que parte de Weber, no seadapta a las situaciones cambiantes de las sociedades complejas en lasque vivimos.

El Estado puede delegar el cumplimiento de algunas polticas quele son tradicionalmente asignadas, y generalmente se revisan los casosde Inglaterra a partir de la dcada del ochenta, y de Nueva Zelanda enla actualidad, como ejemplos de la creacin de mecanismos de mercadoo cuasimercado en las organizaciones pblicas y privadas vinculadas algobierno que definen objetivos y compiten entre s.

Se trata entonces de crear un espacio pblico no estatal; pblico enlo que concierne al tipo de inters que, adems, no siempre tiene queestar orientado al lucro; y no estatal en la medida que no necesaria-mente debe involucrarse en el proceso instituciones provenientes de laadministracin.

En la misma lnea de argumentacin, Carlos Antonio Moralesadvierte que las organizaciones pblicas no estatales pueden tener elinconveniente de que la eficiencia y la efectividad que consiguen al-canzar en pequea escala no se traduzca en resultados comparablescuando actan en espacios ms amplios.18 Se hace notar tambin lasdificultades de que con este sistema se mantenga un patrn uniformeconducente a la estabilizacin de la oferta y que su afirmacin insti-tucional requiera de un tiempo de maduracin muy prolongado, cir-cunstancia que conspirara con los cambios urgentes requeridos paraun nuevo diseo de los servicios pblicos. En otro plano, si bien estediseo institucional estimula la participacin ciudadana y la innova-cin, este proceso puede conducir a costos crecientes lo que dificultaraencauzarlo hacia una democratizacin de la gestin pblica.

Estos inconvenientes no impiden para el mencionado autor unaevaluacin favorable de esta iniciativa. Ella incentiva la competenciamediante el aumento de la capacidad de eleccin y promueve laeficiencia sin que ello sea incompatible con nociones de compromisosocial. La oferta se multiplica y el sistema tiende a una atencin a lavez ms diversificada y especializada, lo que favorece mayores nivelesde exigencia y de satisfaccin de los usuarios. La institucionalidad quese quiere propiciar apunta a un modelo posburocrtico de evaluacinde resultados estructurado por objetivos y metas. Estas organizacionesa las que se delega tareas les interesa, por lo general, propiciar el surgi-

17. Bresser Pereira, Luiz Carlos: Reforma del Estado para la ciudadana. La reformagerencial brasilea en la perspectiva internacional. CLAD. Buenos Aires,Eudeba, 1999.

18. Morales, Carlos Antonio: Suministro de servicios sociales a travs de orga-nizaciones pblicas no estatales, en Luiz Carlos Bresser y Nuria Cunilll (ed.) Lopblico no estatal en la reforma del Estado. CLAD. Buenos Aires, Paidos, 1998.



30 31miento de liderazgos democrticos y estimular la participacin, espe-cialmente, en lo que tiene que ver con polticas sociales. Y en otro ni-vel auspicia la capacidad de articulacin sectorial e intersectorial enambientes de competitividad que van a favorecer la obtencin de logrosmensurables, as como en un creciente involucramiento de la ciudadana.

No compartimos esta poltica, ya que entendemos que existe unanocin bsica de responsabilidad del Estado que no se resuelve por lamera delegacin de competencias, y que hay tareas relativas a la redis-tribucin de poderes polticos y de orientaciones que responden acriterios de equidad social que aqu se dejan en suspenso o no se atien-den. Es pertinente interrogarse, sin embargo, por las razones por lasque una reforma con esta orientacin no es tomada en cuenta poraquellos que realizan los ms severos cuestionamientos a la gestinburocrtica tradicional. Acaso no resolveran algunos de los contra-tiempos de una descentralizacin administrativa? Quizs ocurra pa-radjicamente que quienes impulsan medidas que se orientan al libredesarrollo de una economa de mercado tienden a ser renuentes a delegarhacia la sociedad civil.

La apertura invocada por algunos profesionales y especialistasencuentra un lmite que tiene que ver con la aprensin de que se generensituaciones que escapen al control de una conduccin centralizada enla que la prioridad es la poltica econmica, a la que se subordina lapoltica social. Por ello, la tendencia es crear dos niveles de estamentosburocrticos: los privilegiados en competencias e ingresos vinculadosen teora a un proyecto de modernidad, y los tradicionales a los que setiene que asumir como un costo inevitable, un peso muerto que provie-ne de herencias y rutinas de un anterior estilo de gestin de la que po-co puede esperarse en las condiciones actuales. Apenas contentarsecon asignarle bajas remuneraciones correspondientes a las mengua-das expectativas de producir un cambio sustantivo en sus estilos deactuacin.

Quizs esta actitud parta de la percepcin que, como sealaSchneider, las polticas de reforma administrativa, a diferencia de otroscambios como los de la privatizacin y la liberalizacin econmica, notienen ganadores directos y sus efectos se hacen sentir en el largo plazo.Adems, buena parte de los agentes encargados de la reforma sonburcratas de niveles alto y medio que seran afectados por esta

transformacin y tienen como recurso la asimetra de informacinexistente que juega a su favor en el momento de tomar o aplicar de-cisiones y entorpece que se establezca un nuevo estilo de gestin.19Incide, entonces, en quienes aspiran a polticas neoliberales, un clculopoltico que aprecia que los menores costos van por el lado de promoverun grupo reducido de funcionarios altamente calificados que cumplenlos principales objetivos estratgicos en la administracin al margendel conjunto del sistema.

En lo que se refiere al proceso de descentralizacin, por las razonesque hemos mencionado, estos tcnicos neoliberales temen que se ge-neren dinmicas que alteren las variables macroeconmicas al mismotiempo que se asiste a transformaciones que quisieran contener y queconsideran en buena medida inevitables, atendiendo a la presente si-tuacin poltica. Quizs exista desorientacin sobre el camino a seguir,tal vez se preocupen de modo inadvertido de preservar estilos tradi-cionales de gestin anticipando el fracaso de las iniciativas de reformainstitucional colocndose en una posicin defensiva de advertir los ries-gos, sin que tenga como contrapartida la iniciativa poltica que cabraesperar de una corriente de opinin tan influyente. Es como si de acuerdocon un guin previsto se supiera de los riesgos de los intentos de reformainstitucional y se postergara el momento del sealamiento de su fracasoantes que intervenir activamente en el debate. Pareciera que se esperarala oportunidad para sealar los peligros de una descentralizacin malencarada aguardando un contexto ms favorable para intervenir se-alando los bloqueos, ineficiencias, un probable manejo irresponsablede recursos y la consiguiente disminucin de expectativas de la regio-nalizacin. Con esta base ingresaran con fuerza en el escenario, intro-duciendo a la vez crticas y alternativas.

19. Schneider, Ben Ross: Las polticas de la reforma administrativa: dilemas inso-lubles y soluciones improbables, en Revista del Centro Latinoamericano deAdministracin para el Desarrollo (CLAD) N. 20. Caracas, junio 2001.



33III. LAS DIVERSAS VERTIENTES DE LOS REGIONALISTAS

Las orientaciones que defienden la creacin de una instancia regionalde gobierno tienen entre ellas diferencias muy marcadas. Coinciden enque se trata de una medida para ordenar la administracin del pas alargo plazo reformando el Estado sobre la base de la promocin de po-lticas sectoriales de cobertura amplia, que es adems un procedimientoadecuado para obtener instituciones polticas ms representativas y,finalmente, asegurar un desarrollo econmico equitativo. Ms all deesta coincidencia bsica se hacen sentir discrepancias en torno a losplazos para ejecutar la reforma y sobre todo en el diagnstico de lasituacin existente. Algunos autores entienden que desde hace tiempohay dinmicas que se orientan a restarle primaca a la ciudad de Limamientras otros estiman que se necesitan dar pasos ordenados donde nopueden permitirse errores por precipitacin si se quiere revertir la secularpropensin histrica al centralismo en el Per.

Hay quienes consideran que en un lapso relativamente breve seestara en condiciones de cambiar tendencias en la inversin y el gasto,as como ya es posible proyectar con realismo pactos fiscales queaseguren un crecimiento sostenido y relativamente complementario delconjunto del territorio del pas y garantizar criterios razonables de re-distribucin. En contraste, existe una corriente de opinin, proba-blemente mayoritaria, que entiende que este proceso slo ser posiblesi se toma la actual organizacin departamental como una situacinque se atiene a los hechos consumados, especialmente la poca dispo-sicin a cambiar este estado de cosas en el conjunto del pas, pero quea mediano y largo plazo es necesario crear espacios econmicos msviables que disminuyan las actuales brechas existentes en cuanto apotencialidades de las distintas zonas. Finalmente, an entre quienesdefienden la regionalizacin, existen especialistas que ven con preo-cupacin la ausencia de capacidades locales provincianas tanto a nivelde alcaldes, regidores, funcionarios locales como de grupos empre-sariales. Mientras otros valoran los planes estratgicos departamentaleselaborados por instituciones de la sociedad civil y diversas ONG, ascomo destacan la importancia de los movimientos regionales articula-dores de nuevas demandas y propuestas que estaran precipitando unproceso de democratizacin del pas con potencialidades que no se poda

prever hasta pocos aos atrs en lo que se refiere a capacidad de iniciati-va y de innovacin.

En suma, no existen posiciones de defensa de las regiones queconsigan alinearse en un solo bloque sino que se dividen entre quienesse mueven con prudencia por el temor de empujar a la historia yperder el rumbo y aquellos que estiman que el proceso quizs no sea deresolucin inmediata pero hay tareas a cumplir a corto plazo para lasque slo basta disponer de la necesaria voluntad poltica.

Las expectativas optimistas: la regionalizacincomo un hecho consumado

Dammert ha realizado un conjunto de estudios detenidos y bien fun-damentados sobre el tema de la descentralizacin, y en sus recientestrabajos parece asumir que ya estn dadas las bases para restarle laprimaca urbana a Lima tomando en consideracin tendencias que seestn haciendo notar con rasgos cada vez ms marcados en el conjuntodel pas. Algunos patrones actuales de desarrollo prefiguran a su criteriouna visin de futuro en la que la capital perdera buena parte de sucapacidad de articulacin poltica y econmica. As, en lo relativo a laagroexportacin ya se est en condiciones de producir un cambio sus-tantivo mediante un manejo racional de los recursos existentes, una decuyas prioridades es el trasvase de las aguas de la cordillera oriental ala occidental. Se pueden ir tomando medidas orientadas a estructurarun plan vial en el que se establezcan tres ejes transversales biocenicos:en el norte, centro y sur del pas. Tareas de promocin emprendidas porel sector privado y la inversin pblica pueden impulsar eslabonamien-tos industriales y territoriales en diversos megaproyectos, minera,produccin de cido sulfrico, siderurgia, extraccin de gas en la quese estar en condiciones de exportar con incorporacin de un com-ponente significativo de valor agregado. En el pas, a criterio del autor,estn dadas las condiciones para un nuevo criterio de uso de la energabasado en un sistema nacional interconectado. Por su parte, en zonasdeprimidas como las tierras altas y los valles interandinos se est encondiciones de modificar la situacin existente mediante la recuperacinde andenes, la crianza de camlidos y el mejoramiento de los niveles deproductividad de la ganadera y la forestacin. Una poltica bien orien-



3534 tada puede redefinir la funcin de la Amazona como eje estratgiconacional con lneas a desarrollar que van desde la promocin del valoragregado de la diversidad gentica existente al aprovechamiento de lainterconexin fluvial, el manejo adecuado de los bosques y hasta laampliacin de la frontera agrcola. Otros lineamientos enfatizan en laexpansin generalizada del crdito, la formacin de centros de inves-tigacin cientfica y tecnolgica en las principales ciudades del pas, yen otro plano el estmulo a circuitos tursticos macrorregionales. Elconjunto de estas transformaciones impulsara la descentralizacin yun crecimiento sostenido y sustentable.20

Los planteamientos de este autor delinean un programa, pero noestablecen una secuencia ordenada de argumentos que explique cmopueden llevarse adelante las medidas propuestas en su conjunto y cadauna de ellas en particular. Seguramente conoce los supuestos en losque se apoya su propuesta, pero por lo resumido de su anlisis no daespacio al lector para compartirlos. Decir que es una imagen objetivoresulta insuficiente si no se explica lo que se quiere, y no se examinandetenidamente procedimientos, perspectivas, obstculos en trminoseconmicos, polticos y sociales. Expuestos como estn los argumen-tos pueden verse como una suerte de espejo invertido de lo propuestopor SASE a lo que ya hacamos referencia. En el caso de Dammert, haytendencias inevitables que conducen a la regionalizacin. En SASE exis-te un fatalismo histrico y econmico tambin sin mediaciones que ha-cen esta regionalizacin inviable. Quizs algunos de los malentendidosen el tema surgen de la expresin de estos puntos de vista polarizados.

En general, los autores que defienden una postura regionalistaextrema, muchos de ellos provenientes de ONG que asesoran a gobiernoslocales o promueven concertaciones y foros descentralistas, asocian elproceso con la democracia, el desarrollo y la equidad. Con la democraciaporque asegura la apertura de mltiples canales de participacinciudadana. La vinculan al desarrollo porque se generaran entornos com-petitivos para la provisin de bienes econmicos, as como marcosjurdicos y sociales adecuados para la inversin por las ventajas quetiene un aparato productivo distribuido equilibradamente. Y, finalmen-

te, se contribuye a resolver los problemas de equidad al atender mejorlas diferencias entre las distintas zonas del pas y definir as las prio-ridades que deben darse a cada una de ellas con instrumentos ms ade-cuados que los que existen actualmente.

Estas afirmaciones se pueden compartir, pero requieren de unaexplicacin que trataremos de ir exponiendo ms adelante. Dicho conun estilo declarativo, da por demostrado un conjunto de supuestos li-berados de toda carga de probarlos. En efecto, en lugar de afirmar lademocracia, una regionalizacin mal diseada puede llevar a lafragmentacin de los mecanismos de representacin poltica y a la dis-persin de demandas, y es probable que promueva liderazgos localesorientados a la cooptacin y el clientelismo. El desarrollo regional esun objetivo a lograrse, pero requiere como condicin dar argumentos ysugerir lneas de poltica que sirvan para contrarrestar la primaca deLima, por ser sta una economa de aglomeracin que lleva a la con-centracin de los mercados de capitales y de trabajo y a una posicinde hegemona en lo relativo al otorgamiento de servicios. La regio-nalizacin puede tambin contribuir a promover la equidad, pero paraello se tiene que ser ms explcito y cuidadoso en los argumentos quequieren demostrar la compatibilidad de la redistribucin con el cre-cimiento y lo que al respecto puede hacerse en cada departamento pararesolver este problema.

La regin articulando espacios econmicos y sociales

Estas consideraciones obligan a ser cautos y realistas en la defensa deuna perspectiva regional como nueva manera de organizar las relacionesentre Estado y sociedad civil. Las buenas intenciones polticas importan,pero slo toman validez cuando se tienen garantas que van a alcanzarimpacto poltico desbrozando el camino y haciendo un detenido se-alamiento de dificultades y obstculos. En este sentido, Bossier conun lenguaje actualizado de reforma institucional, ubica de modo convin-cente las razones por las que el desarrollo necesita, a su criterio, pensarsedesde un nivel regional.21 Afirma para ello la importancia de una ins-tancia mesoeconmica de descentralizacin.

20. Dammert, Manuel: Hacia la reforma nacional descentralista. La democraciaterritorial. Lima, 2001. Del mismo autor: Plan estratgico para la descen-tralizacin 2001- 2021, en Grupo Propuesta Ciudadana. Op. cit.

21. Boisier, Sergio: Teoras y metforas sobre el desarrollo territorial. Santiago deChile, CEPAL, 1999.



3736 La macroeconoma, a su criterio, constituye un espacio abstractode relaciones y variables agregadas asociado a sistemas con pretensionesde universalidad en cuanto a las reglas de comunicacin, comercio yproduccin, y que en un perodo de relativo auge del modelo neoliberalutiliza de modo generalizado indicadores parecidos para diferentesrealidades como, por ejemplo, la reduccin del dficit fiscal, el aumentodel comercio y las reservas y la apertura externa. La microeconoma,por su parte, se refiere a la persona tanto en su condicin de productorcomo de consumidor y muestra los tonos grises, sociales y territorialesde la macroeconoma, entre ellos la marginacin, el desempleo y, enotro plano, movimientos sociales que irrumpen a veces inesperadamentecomo respuesta a las polticas de ajuste.

Una proyeccin hacia el desarrollo debe buscar la interaccin en-tre instituciones y personas que se asocia, segn Boisier, a un nivelintermedio que slo puede ser resuelto si se hace referencia a una ins-tancia territorial recurriendo a una articulacin intermedia regional odepartamental. En los estados contemporneos inmersos en socieda-des complejas las relaciones entre los sistemas econmicos, sociales yculturales no establecen vnculos fluidos relativamente sencillos deexaminar e interpretar. Existe, ms bien, una tendencia a la entropa decada uno de estos sistemas. No puede recurrirse entonces a la idea delplan como procedente de un agente nico, el Estado, con la aspiracinde controlar el conjunto del proceso y estableciendo fines de acuerdo auna racionalidad unidimensional, plana que aspira a que no se escapeninguno de los elementos decisivos a tomar en cuenta en el anlisis.

A juicio de Boisier, el criterio a defender es el de la estrategia y elproyecto poltico. En la estrategia se parte de la existencia una multipli-cidad de cuotas de poder en las instituciones y en una vasta trama de or-ganizaciones y actores que obliga a la negociacin antes que insistir encriterios dados de antemano, error histrico de varios de los intentosdescentralistas en la historia del Per. El proyecto poltico aspira, por suparte, a la acumulacin de capacidades. Una propuesta regional la dis-tribuye entre diversos protagonistas creando y estimulando la concertacin.

Boisier seala con acierto que cualquier pretensin de esquematizarel futuro regional mediante el uso de proyecciones deterministas carecepor completo de sentido en una poca caracterizada por la turbulenciadel entorno.

Un proyecto poltico regional requiere de un proceso de negocia-cin, ms o menos preciso cuando se establece un derrotero, sujeto aacomodos y ajustes a lo largo del proceso orientado en diversas direc-ciones y cubriendo varios frentes a la vez. Uno de estos frentes son lasinstancias jerrquicas del gobierno central u otros agentes externos,discutiendo lineamientos que evitan la dispersin o el desorden. Es im-prescindible, adems, el dilogo con el conjunto de actores y agentesregionales; as como establecer vnculos horizontales para asegurar unflujo adecuado de criterios y decisiones con los municipios y con orga-nizaciones de la comunidad.

Boisier advierte como una tensin no resuelta la coexistencia deculturas de desarrollo en la que intervienen comportamientos com-petitivos individualistas que en ocasiones consiguen objetivos apre-ciables en trminos de crecimiento al margen de la equidad junto conorientaciones cooperativas solidarias que apuntan, y a veces con xito,a la equidad junto con la contrapartida de un avance sostenido en eltiempo.

Regionalizacin, tensiones del centro con la periferia ypolticas sectoriales

Gonzales de Olarte es, a nuestro criterio, el autor que sosteniendo lapertinencia de la creacin de una instancia regional afronta con mayorrigurosidad las dificultades del proceso. Mantiene una vocacin re-formista, pero sin permitirse fciles optimismos. Como ha sido su in-sistente prdica, la extrema heterogeneidad del pas condiciona lasdecisiones y obliga a soluciones polticas exigentes, creativas y res-ponsables. Existe una primaca de Lima en tanto concentradora derecursos, beneficiaria de economas de aglomeracin que le hace contarcon mercados de bienes, de capitales, de trabajo, financieros, ademsde la provisin de servicios estratgicos que apuntalan un modelocentralista. Partiendo de este extremo establece una graduacin en laque en un segundo nivel de influencia se encuentran las regionesdescentralizadas de la costa con niveles estimables de conformacinde mercado de trabajos y de bienes. Las zonas de colonizacin admi-ten algn grado de comparacin con el caso precedente aunque sincondiciones que lo acerquen en sus indicadores en los trminos prin-



38 39cipales de desarrollo, competencia y sostenibilidad. Por ltimo, laseconomas de la sierra poseen mercados de bienes, dbiles mercadosde trabajo y una importancia decisiva de las economas de subsisten-cia especialmente en las zonas donde se localiza principalmente la po-breza rural.

Este sistema que genera una dinmica centro periferia ha sidoinstituida en buena parte por la importancia de la minera que utilizatecnologas intensivas en capital, oferta escasa de oportunidades detrabajo en sus zonas de localizacin, poca disposicin a propiciar es-labonamientos con la industria regional y posibilidades de creacin dedivisas que no han contribuido, sin embargo, a generar relaciones demutua competencia entre la ciudad y el campo por las ventajas que hantenido a su favor los centros urbanos por beneficiarse de las impor-taciones competitivas y a menudo los subsidios. El proceso de centra-lizacin se ve favorecido, adems, por la creacin de monopolios yoligopolios en Lima y la consiguiente influencia de grupos de intersvinculados a este proceso; la importancia de la recaudacin tributariaen la capital, an de empresas que produciendo en la periferia tienenen la metrpoli sus sedes administrativas; y la importancia polticay electoral de la ciudad principal, lo que conduce a hacer concesionesy a prestar facilidades que favorecen que se mantenga la situacin actualsin cambios.

Conviene por su claridad citar con alguna extensin a Gonzales deOlarte, cuando indica que:

...el crecimiento divergente se debe a lo que Myrdal (1957), Hirschman(1958) y Kaldor (1973) denominaron y teorizaron como causacin acu-mulativa; las regiones desarrolladas tienden a serlo porque el crecimientode sus productividades eleva los sueldos y salarios; estos aumentos in-crementan la demanda, la que a su vez incentiva el acrecentamiento de lasproductividades y as sucesivamente. Hay una nica manera de contra-rrestar esta tendencia y otra de paliar sus resultados. La primera (o contra-tendencia) tiene que ver con la generacin de centros alternativos conespecializacin productiva, de tal manera que se genere una competenciamonopolista u oligopolista entre centros. La segunda (o paliativa) se da atravs de la intervencin reguladora o redistributiva del Estado, quetransfiere recursos compensatorios del centro a la periferia, con el propsitode mantener la unidad nacional y de amortiguar los conflictos distributivos

espaciales. La descentralizacin debera poder combinar ambas manerasy el problema consiste en saber quin y cmo se llega a activar una deestas vas o ambas.22

Las alternativas mencionadas tienden a privilegiar una intervencindel Estado en el proceso de descentralizacin que no se confronta conla actividad privada ni se opone a que se promuevan dinmicas de mer-cado, sino que parte de un diagnstico probablemente desencantadosobre la fortaleza de las sociedades regionales y, en particular, de susgrupos empresariales, lo que no podra resolverse, por lo menos, en elcorto plazo atrayendo la inversin privada en zonas poco atractivas enlo relativo a su probable rentabilidad.

Gonzales de Olarte asocia el tema de la descentralizacin con el delas polticas sectoriales. Entiende que la promocin de la industriadebiera buscar un desarrollo equilibrado en lo regional, para lo que serequiere de disposiciones sobre aranceles bien diseadas con el propsi-to de importar bienes de capital. Medidas orientadas al crdito puedenservir para dirigir una poltica competitiva orientada a la exportacin sise acompaa con una adecuada evaluacin de los resultados obtenidospara no otorgar privilegios y concesiones indebidas. Por su parte, unapoltica comercial adecuada requiere de asociaciones entre pequeas ymedianas empresas de provincia para negociar en bloque evitando unadispersin de ofertas que se traducira, en el largo plazo, en desventajasen la negociacin de las unidades productivas cuando se negocia anteentidades nacionales o supranacionales de gran escala.

En otro plano, se necesita definir incentivos para el desempeo delos gobiernos regionales y municipales que no pueden estar sujetos acriterios estandarizados teniendo en cuenta, en cambio, el nivel de de-sarrollo y las necesidades de cada departamento. En algunos casos sedebe evaluar los objetivos de crecimiento econmico sostenido exa-minando con rigurosidad los logros alcanzados. En otras zonas la aten-cin debe dirigirse a objetivos vinculados al impacto de las polticassociales; en especial en salud y educacin.

22. Gonzales de Olarte, Efran: La descentralizacin en el Per: entre la fortaleza delcentro y la debilidad de la periferia, en Bruno Revesz (ed.). Op. cit.



4140La descentralizacin integrada a la reforma del Estado

El enfoque de Guerra Garca y Santa Cruz cuenta con el apreciablemrito que su defensa de la regionalizacin se acompaa de un cuidadosoexamen de las dificultades a superar, as como de las condiciones po-lticas para plasmar este proceso. Tiene, adems, la virtud en verdadpoco frecuente en los estudios sobre el tema de no encerrar el pro-blema tratndolo en una suerte de burbuja en la que el tratamiento de ladescentralizacin se disocia de consideraciones que la vinculan con lareforma del Estado, ya que incurrir en esta actitud supone caer en losequvocos de una voluntad transformadora sin sustento que la apoye.

Advirtiendo una situacin de debilidad econmica, heterogeneidady marginaciones, los autores entienden el carcter impostergable de unpacto social que vincule al Estado; al sector privado, en especial lasempresas; al sector social, y a los partidos polticos; otorgndole pro-tagonismo a las iniciativas surgidas de las propias regiones y provincias,lo que requiere tambin examinar con detenimiento sus potencialidadespara evitar despropsitos guiados por la buena voluntad.

Reconociendo la necesidad de un marco legal adecuado, los autoressubrayan que el abordaje de esta poltica no se resuelve nicamente apartir de decisiones presidenciales, parlamentarias o tecnocrticas, sino se es sensible, adems, a admitir la necesidad de involucrar autorida-des locales y fuerzas sociales o polticas provincianas. De lo contrario,se incurrira en un salto al vaco, de los tantos dados en el pas a lolargo de su historia cuando se aborda esta cuestin. Decirlo no basta, esnecesario en opinin de Guerra Garca y Santa Cruz constituiruna clase poltica provinciana involucrada en estrategias de desarrollo,planes regionales que no surjan de la urgencia y de la improvisacin, laimportancia de promover mecanismos eficaces de gestin en la ejecucinde proyectos y una efectiva rendicin de cuentas.23

Las dificultades son tan notorias que el fracaso de los gobiernosregionales puede fcilmente conducir a un repliegue municipalista, elrefugio a espacios controlables postergando, otra vez, una nueva con-

figuracin institucional del pas, difcil de lograr, pero a la larga mscompatible con una reforma poltica extendida y representativa, con unEstado que tenga una mayor eficacia y con una concepcin del desarrolloque se oriente tanto al crecimiento como a la equidad.

Como contrapartida del mencionado repliegue municipalista agre-gamos por nuestra parte existe el riesgo de movimientos regionalistasque se orientan a propsitos redistributivos compartibles, pero a losque con frecuencia les falta una adecuada fundamentacin para susmltiples demandas. La consecuencia de un escenario poco favorable ala regionalizacin es la discontinuidad en los procesos de cambioinstitucional y, en otro plano, la desafeccin ciudadana.

El cambio hacia la regionalizacin se mueve en un equilibrio enlos mrgenes entre su necesidad y su riesgo y no queda otra opcin queprocurar un proceso econmico y poltico con un desenlace favorable,sabiendo las dificultades que van a encontrarse en el camino. Comomanifiestan estos autores, no puede pensarse en la divisin actual dedepartamentos como un escenario propicio ni en trminos de desarrolloni en perspectiva de una reforma institucional que asegure un sistemams representativo. Es impostergable crear unidades ms amplias quepromuevan circuitos consistentes en lo relativo a la inversin, com-petitividad, complementariedad y creacin de empleo. Entienden queun instrumento para el logro de este propsito es un diseo legislativoprevio de incentivos polticos y econmicos que fomente acuerdos yasociaciones.

Tal como est planteado, es ms fcil decir que hacer. A nuestrocriterio, los particularismos y a veces las identidades de vuelo corto delos departamentos no responden solamente a razones culturales oargumentos, justificados o no, que los lleva a desconfiar de los vecinos,sino tambin a la intencin de sacar partido de su condicin. A los demayor perspectiva econmica les interesa proyectar sus ventajas y lacomplementariedad con zonas ms pobres no requiere de una reformapoltica, sino seguir aprovechando los intercambios ventajosos en losque se mueven, en trminos de relaciones de mercado. En los depar-tamentos ms pobres su misma precariedad ser el fundamento de unademanda orientada a la redistribucin. Y la descentralizacin puedeser una oportunidad para elevar su nivel de exigencias. La aplicacinsuperficial de criterios de equidad pueden orientarse a continuar con

23. Guerra Garca, Francisco y Francisco Santa Cruz: En torno a la regionalizacin.Lima, CEDEP, 2002.



4342 inercias de larga data ms que a comprometerse con el cambio, y ladcada del autoritarismo favoreci criterios de ayuda social que vana dificultar cambios de actitud en la poblacin.

Para Guerra Garca y Santa Cruz, otro riesgo del proceso es que segeneren enfrentamientos entre los alcaldes provinciales, especialmentelos de capital de departamento, y los p

los dilemas no resueltos de la descentralizacion

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