AMÉRICA INDÍGENAVolumen LIX Número 1 Enero -Marzo 2003

Editorial

Alfredo Zalce (1908-2003)In memoriam

Declaración de Cuernavaca

Seguridad jurídica y participación política: vía para el desarrollo económico y cultural de lospueblos indígenas de Bolivia

Wigberto Rivero Pinto

Derechos de los pueblos indígenas de ColombiaIvo García Vargas

Derechos indígenas y jurisprudencia constitucional en Costa RicaRubén Chacón Castro

La legislación indígena y el desarrollo económico, social ycultural de los pueblos indígenas en Chile

Corporación Nacional de Desarrollo Indígena

Situación jurídica, económica y social de los pueblos indígenas de EcuadorArturo León

El vigoroso y nuevo proceso de la democracia intercultural en GuatemalaMario Chaj

El Instituto Nacional Indigenista de MéxicoMelba Pría

Los pueblos indígenas de PanamáJerónima Leticia Branca

La legislación, el desarrollo económico, social y cultural, y las perspectivas de los pueblos indígenas de Paraguay

La legislación, el desarrollo económico, social y cultural, y la situación del movimiento indígena del Perú

Aldo Palacios Courret

Situación de los asuntos indígenas en VenezuelaGabriela Croes Esté

Indígenas estadounidenses y nativos de AlaskaDepartamento del Interior de los Estados Unidos de América

El derecho indiano y las reformas borbónicas en la sociedad colonial peruana (Lima y Sierra)

Enrique Valiente Catter

INSTITUTO INDIGENISTA INTERAMERICANOCONSEJO DIRECTIVO

Chile, Presidente: Luis MairaEl Salvador, Vicepresidente: Eduardo Cálix LópezArgentina, Oscar Guillermo GaliélBolivia, José Gabino Villanueva GutiérrezBrasil, Luis Filipe de Macedo SoaresColombia, Luis Ignacio Guzmán RamírezCosta Rica, Rafael A. Sequeira RamírezEcuador, Gustavo Vega Delgado

Guatemala, Jorge Rolando Escoto MarroquínHonduras, René Becerra ZelayaMéxico, Huberto Aldaz Hernández y JuanJosé Gómez CamachoNicaragua, Álvaro J. Sevilla SieroPanamá, Dionisio de Gracia GuillénParaguay, José Félix Fernández EstigarribiaPerú, Alfredo Arosemena FerreirosVenezuela, Lino Martínez Salazar

DIRECTOR HONORARIOGuillermo Espinosa Velasco

Costa Rica, Elsa Pacheco MuñozChile, Luis MairaGuatemala, Laura Solórzano Foppa

México, Arnulfo Embriz Osorio y Carolina Díaz Garduño

Paraguay, Alcides Albariño

COMISIÓN ADMINISTRADORA

El INSTITUTO INDIGENISTA INTERA-MERICANO es el organismo especializadode la OEA que articula el SistemaIndigenista Interamericano. Creado en 1940,tiene su sede en la ciudad de México y lointegran 16 paises de América, cuyos re-presentantes conforman su Consejo Direc-tivo y, cinco de ellos, su Comisión Admi-nistradora. Su función es apoyar la acciónindigenista de los gobiernos miembros, es-tudiar y analizar la situación de los pueblosindígenas de América, difundir e intercam-biar información relativa a los pueblos in-dios del continente y promover una políti-ca indigenista que, en la búsqueda del de-sarrollo integral y la erradicación de la po-breza, permita su consolidación como gru-pos étnicos y favorezca la constitución desociedades pluriculturales y democráticas.

THE INTERAMERICAN INDIANISTINSTITUTE is the OAS’ specialized branchthat articulates the lnteramerican IndíanistSystem. Founded in 1940, the lnstitute’s mainoffices is located in Mexico City and íspresently integrated by 16 member states ofthe continent whose representatives form theDirective Council, ftve of which integrate itsAdministration Commision. Its function is toback the indigenist actions of membercoltntries, study and analize the situation ofthe indigenous peoples of America, difuseand exchange information on continent’sindigenous peoples and promote anindigenist policy that, in tIte search forintegral development and tIte el imination ofpoverty, permits their consolidation as ethnicgroups favoring tIte constitution ofpluricultural and democratic societies

AMÉRICA INDÍGENA

Revista trimestral, contiene información re-lativa al conocimiento científico de los pue-blos indios de América, al análisis de susproblemas, procesos y tendencias, y a susrelaciones con las respectivas sociedadesnacionales.

Trimestral publication thaI providesinformation of scientific knowledge ofAmerica’s Indian communities, analyzingtheir problems, processes and tendencies aswell as relations with society in tIte countriesthey inhabit.

Volumen LIX Número 1 Enero-marzo de 2003

AMÉRICA INDÍGENA

Instituto Indigenista InteramericanoOrganismo Especializado de la OEA

México

Director HonorarioGuillermo Espinosa Velasco

Coordinador AdministrativoSamuel Cano Enríquez

Editor HonorarioLeopoldo Zorrilla Ornelas

Editor:© Instituto Indigenista Interamericanohttp://www.indigenista.orgAv. de las Fuentes Núm. 106Col. Jardines del PedregalDelegación Álvaro ObregónMéxico, D.F., 01900Teléfonos: (52) (55) 5595-8410 y 5595-4324Fax: (52) (55) 5568-2213e-mail: ininin@data.net.mxApartado postal: 20315C.P. 01001, México, D.F.Enero de 2003

ISSN 0185-1179

Editorial

Con la presente entrega –volumen LIX, número 1, enero-marzo de 2003- el Instituto IndigenistaInteramericano (I.I.I.) reanuda la publicación de América Indígena, que se imprimió y distribuyóde manera ininterrumpida desde fines de 1941 hasta el primer semestre de 1998. Diversas causasocasionaron esa suspensión, entre las que ocupan un lugar destacado la aguda escasez de recursoseconómicos y la poca disponibilidad de artículos, estudios, notas y contribuciones de investigado-res, indígenas, indigenistas, especialistas en ciencias sociales, etc.; de las instituciones académicasy de gobierno, y de las organizaciones indígenas y las no gubernamentales.

Como aún no se han superado plenamente tales restricciones, el I.I.I. decidió romper elestancamiento publicando América Indígena en un nuevo formato, mediante el empleo de avancestecnológicos que abaratan costos y permiten una más rápida distribución. Con el entusiasta apoyode Norberto Zamora, funcionario del Instituto Nacional Indigenista (INI) de México, fue posiblesubirlo a la red e incluirlo en la “página” del propio I.I.I. (www.indigenista.org). El acceso estotalmente gratuito y todos los artículos, estudios y notas podrán ser bajados, impresos yreproducidos según la decisión del lector. Tanto el I.I.I. como América Indígena agradecen deantemano la difusión del contenido de la revista y solicitan muy atentamente que los comentarios,críticas y aclaraciones se remitan a nuestra dirección electrónica (ininin@data.net.mx) o directa-mente a nuestras oficinas en la ciudad de México.

El número que ahora se pone a disposición de los lectores está constituido principalmente porlas ponencias que los representantes de los gobiernos de Bolivia, Costa Rica, Colombia, Chile,Ecuador, Guatemala, México, Panamá, Paraguay, Perú y Venezuela presentaron durante la Terce-ra Reunión Técnica de Directores y Autoridades de Asuntos Indígenas del Continente, convocadapor el I.I.I. y llevada a cabo en Cuernavaca, estado de Morelos, México, en noviembre de 1998. LaRedacción hizo pequeños cambios editoriales y de sintaxis que no modifican el sentido de lasopiniones emitidas por los participantes en la reunión. Adicionalmente, se incluye un comunicadodel Departamento del Interior de Estados Unidos, que da cuenta de la situación jurídica de losindígenas estadounidenses y los nativos de Alaska, en tanto ciudadanos de ese país. Por último,figura un interesante y muy documentado estudio sobre el derecho indiano y las reformas borbónicasen el virreinato del Perú a fines del siglo XVIII.

Además de la versión electrónica, el I.I.I. hará una muy limitada edición impresa, paradistribuirla entre las representaciones oficiales de los países miembros, las instituciones indigenistasde los gobiernos, las universidades e instituciones académicas y las organizaciones de indígenas eindigenistas de América.

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Sólo resta reiterar a nuestros lectores que agradecemos de antemano sus aportaciones ycríticas, así como la difusión y propaganda que hagan entre sus colegas, amistades y conocidos, enlos ámbitos profesional y oficial, respecto de la reaparición de América Indígena. Estamos segurosque con el esfuerzo y la contribución de autores, editores y lectores, nuestra revista volverá aocupar su destacado sitio entre las publicaciones enfocadas al estudio de los problemas de lospueblos indígenas de América, a la difusión de las experiencias en el camino del reconocimiento,protección y enriquecimiento de la diversidad étnica y cultural y del desarrollo equitativo, libre dediscriminación y paternalismo.

Guillermo Espinosa Velasco Leopoldo Zorrilla Ornelas Director Honorario Editor Honorario Instituto Indigenista Interamericano América Indígena

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Alfredo Zalce (1908-2003)in memoriam

El 19 de enero falleció en Michoacán, de donde era nativo, el maestro Alfredo Zalce, induda-blemente el último gran representante de la llamada Escuela Mexicana de Pintura. Su nombre –como lo ha subrayado la prensa en estos días- está íntimamente ligado a los de Diego Rivera, JoséClemente Orozco, David Alfaro Siqueiros, Rufino Tamayo, Leopoldo Méndez, Pablo O’Higgins,Frida Kahlo, Jean Charlot, Luis Arenal, Fermín Revueltas y José Chávez Morado, a la Liga deEscritores y Artistas Revolucionarios, al Taller de la Gráfica Popular y a numerosos proyectosdefinidos estética, ideológica y existencialmente en el clima social, político y cultural generado porla Revolución Mexicana y por las luchas populares, nacionales e internacionales, del siglo XX.También, como veremos enseguida, Zalce fue uno de los artistas plásticos que contribuyeron adefinir, crear y difundir la iconografía del indigenismo.

Nacido en Pátzcuaro (la localidad en la que se firmaría en 1940 el acta de nacimiento delInstituto Indigenista Interamericano, en ocasión de celebrarse el Primer Congreso IndigenistaInteramericano), Zalce se vinculó tempranamente al mundo de la plástica (era hijo de fotógrafos),tanto en Michoacán como en la ciudad de México, donde se formaría bajo el magisterio del propioRivera, Guillermo Ruiz, Germán Gedovius, Lenadro Izaguirre y Carlos Dublán, entre otros. Fuecondiscípulo de Carlos Alvarado Lang, quien sería una influencia definitiva en la labor de dibujantedel otro gran ilustrador del indigenismo: Alberto Beltrán, fallecido recientemente. La trayectoria deZalce corrobora lo que, en los últimos años, han señalado antropólogos e historiadores: el indigenismofue tanto una política de Estado que guió la intervención gubernamental en las llamadas “regionesde refugio”, como una corriente ideológica y un gran movimiento artístico y literario. No resultacasual, entonces, que Zalce aparezca asociado, como artista plástico, primero a las MisionesCulturales y más tarde a dos publicaciones emblemáticas del indigenismo del siglo XX: la revistaAmérica Indígena y el Anuario Indigenista. Alfredo Zalce, Leopoldo Méndez, Carlos Mérida (elcreador del logotipo del Instituto Indigenista Interamericano) y, de manera sobresaliente el yamencionado Alberto Beltrán, son quizás los más importantes artistas gráficos de ese momento ylos que dejaron su huella en las publicaciones periódicas y en la vasta colección de libros deantropología, lingüística y etnohistoria editados por el I.I.I.

Actualmente, el Instituto ha iniciado las tareas de salvaguarda de sus acervos, la preparaciónde colecciones documentales en medios magnéticos, la publicación de América Indígena, y elanálisis, la sistematización y la difusión de datos sobre la situación de los pueblos indígenas deAmérica en el inicio del siglo XXI, como parte esencial del programa de trabajo definido por suactual Director Honorario, Guillermo Espinosa Velasco. A su trabajo personal se debe la elabora-ción de un disco compacto que contiene todas las viñetas que aparecieron en los volúmenes I alXXXVIII de América Indígena, que en número significativo fueron elaboradas por Alfredo Zalce,especialmente en las primeras entregas de la publicación. Para esa edición se elaboró un catálogoordenado por volumen y número de la revista, lo que permite acceder fácilmente al conjunto deesta producción gráfica, de indudable valor estético e histórico.

El Instituto Indigenista Interamericano se adhiere a las manifestaciones de pesar por la muertedel gran maestro michoacano.

AMÉRICA INDÍGENA. Volumen LIX, Número 1, Enero-marzo de 2003

Declaración de Cuernavaca

Los representantes de los gobiernos de Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador, Guatemala, México,Panamá, Perú y Venezuela, reunidos en Cuernavaca, México, durante la Tercera Reunión Técnicade Directores y Autoridades de Asuntos Indígenas del Continente, convocada por el InstitutoIndigenista Interamericano,

DECLARAMOS LA NECESIDAD DE:

1. Profundizar real y efectivamente el proceso de relanzamiento del Sistema Interamericano dePromoción de los Derechos y el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, garantizando la participacióne involucramiento pleno de los Gobiernos Nacionales, de los pueblos indígenas y organismosregionales a partir del Instituto Indigenista Interamericano.

2. Insistir a los Gobiernos en el fortalecimiento de sus estructuras nacionales de atención a pueblosindígenas, como parte de una estrategia de gobernabilidad, derecho y desarrollo, que viabilice lasustentabilidad de los sistemas democráticos con la participación de los pueblos y organizacionesindígenas.

3. Responsabilizar al conjunto de instituciones del Estado en la definición de políticas públicaspara el desarrollo social integral de los Pueblos Indígenas que permitan a las instancias responsa-bles diseñar, supervisar y evaluar el cumplimiento del conjunto de acciones en su beneficio.

4. Invitar y apoyar los esfuerzos de autoridades y organizaciones de los pueblos indígenas delContinente, a consolidar el proceso organizativo de promoción de sus derechos.

5. Coordinar esfuerzos para promover la formación de cuadros técnicos indígenas al más alto nivel,que promuevan su participación equitativa.

6. Recomendar a los Gobierno Nacionales desarrollar y ejecutar una propuesta coordinada paraque los Censos de cada país, recojan y asuman de manera precisa los indicadores de desarrollohumano de los pueblos indígenas.

7. Definir competencias y establecer mecanismos de coordinación y cooperación como sistemainteramericano, que posibilite la intermediación entre gobiernos y pueblos indígenas.

8. Instar a los Gobiernos Nacionales, pueblos y organizaciones indígenas y organismos internacio-nales a apoyar el fortalecimiento y desarrollo del Decenio de los Pueblos Indígenas.

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9. Generar espacios de análisis, diálogo y reflexión entre organizaciones, pueblos indígenas,Poderes del Estado y otros sectores interesados para evaluar a profundidad el impacto de lalegislación internacional sobre los proyectos de desarrollo en zonas indígenas.

10. Proponer mecanismos resolutivos que establezcan una vía de legalización de las decisiones delSistema Interamericano de Asuntos Indígenas en el seno de la Organización de Estados America-nos.

Reconocemos la voluntad política del Gobierno Mexicano y en particular la hospitalidad y apoyodel Instituto Nacional Indigenista para la realización de esta III Reunión Técnica de Directores delSistema Interamericano.

Cuernavaca México, 25 de noviembre de 1998

Etnlgo. José del Val BlancoDirector del Instituto Indigenista

Interamericano

Lic. Wigberto Rivero PintoBOLIVIA

Viceministro de Asuntos Indígenas yPueblos Originarios

Sr. Ivo García VargasCOLOMBIA

Director General de Asuntos Indígenas delMinisterio de Gobernación

Lic. Arturo León BastidasECUADOR

Secretario Ejecutivo del Consejo Nacional dePlaneación y Desarrollo de los Pueblos Indí-

genas y Negros

Sr. Antonio Mamani MamaniCHILE

Sub-Director de la Corporación Nacionalpara el Desarrollo Indígena

Lic. Jerónima Leticia Branca PANAMA

Directora Nacional de Política Indigenista delMinisterio deGobernación y Justicia

Lic. Gabriela Croes EstéVENEZUELA

Directora de Asuntos Indígenas del Minis-terio de Educación

Lic. Melba PríaMÉXICO

Directora General del Instituto NacionalIndigenista

Lic. Aldo PalaciosPERU

Coordinador Técnico de la SecretaríaTécnica de Asuntos Indígenas

Sr. Mario ChajGUATEMALA

Director del Fondo para el DesarrolloIndígena de Guatemala

Sr. Don Efraín Enríquez GamónEmbajador de Paraguay en México

Sr. Roberto Ramón Reyes MazzoniEmbajador de Honduras en México

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* Viceministro de Asuntos Indígenas y Pueblos Originarios de Bolivia

Seguridad jurídica y participación política: vía para eldesarrollo económico y cultural de los

pueblos indígenas de Bolivia

Wigberto Rivero Pinto*

La Democracia y el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas

Es la recuperación del Estado de derecho en muchos países de América Latina, en otros lasdemandas de desarrollo y profundización de los sistemas democráticos, la redefinición del papeldel Estado benefactor y empresario, y el inicio de los proceso de globalización, el contexto en quesurgen las reivindicaciones y demandas indígenas, los movimientos originarios que interpelan a losEstados nacionales. Lo importante es analizar si estos contextos han posibilitado o por el contra-rio han dificultado para que los Estados nacionales puedan dar respuestas satisfactorias a lasdemandas y reivindicaciones indígenas. En el caso boliviano, el debate y las reivindicacionesindígenas se imponen como un tema importante de la agenda política, en el marco de la democraciaformal representativa.

La ratificación del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre PueblosIndígenas y Tribales en países independientes, mediante la Ley 1257 del 11 de julio de 1991, es unpunto de llegada en las reivindicaciones de los pueblos indígenas, que se logró con una soberbiamarcha de los pueblos indígenas del Amazonas que conmovió e interpeló a toda la nación, perotambién representa un punto de partida para las reformas jurídicas e institucionales.

Bolivia, el Estado, la sociedad civil y los pueblos indígenas le deben mucho al Convenio 169 dela OIT: fue la norma mínima, la única, que nos permitió modificar nuestro ordenamiento jurídico enun ejercicio no muy fácil de adecuar a la letra y el espíritu del Convenio a la legislación boliviana.

Muchos de los conceptos jurídicos del Convenio fueron incorporados en las leyes bolivianas,y en algunos casos desarrollados hasta constituir una verdadera legislación indígena. No se puedenegar que también se dieron involuciones o retrocesos, pero los procesos históricos tienen esta ricacomplejidad. Este debate fue nacional porque involucró a toda la sociedad boliviana y se consagróen las reformas constitucionales, de las cuales las más importantes son dos:

- Reconocimiento de los derechos indígenas, modificando el artículo primero Constitucional,mediante la incorporación de la naturaleza multiétnica y pluricultural de Bolivia, e introdu-ciendo en el artículo 171 derechos específicos en favor de los pueblos indígenas.

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- Reforma institucional, mediante la creación del Tribunal Constitucional, del Defensor delPueblo, del Consejo de la Judicatura y la descentralización administrativa.

Con el nuevo marco jurídico constitucional se dieron los siguientes cambios:

a) Proceso de reformas legales

Las reformas legales se expresan en los siguientes ordenamientos:

- el reconocimiento y titulación de las tierras comunitarias de origen en favor de los pueblosindígenas (artículo 171 constitucional y Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria);

- las tierras de los Pueblos indígenas están exentas del pago del impuesto predial; no podránser revertidas, enajenadas, gravadas, embargadas ni adquiridas por prescripción (Art. 3numeral III de la Ley 1715);

- reconocimiento de la personalidad jurídica de los pueblos indígenas, de las comunidadesindígenas y campesina y de sus organizaciones superiores (Art. 171 constitucional y Leyde Participación Popular);

- el derecho al uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables existentes en lastierras de los pueblos indígenas (Ley Forestal y Ley del Servicio Nacional de ReformaAgraria), y la incorporación de los derechos indígenas en la Ley de Hidrocarburos y elCódigo Minero;

- el derecho a la educación intercultural y bilingüe (Ley de Reforma Educativa), y

- reconocimiento de los sistemas jurídicos indígenas o derecho consuetudinario ( Art. 171constitucional, Art.3 de la Ley 1715 y Art.16 de la Ley 1674).

b) Proceso de reformas institucionales

En el Poder Ejecutivo:

La entidad responsable de la política indígena hasta 1993 fue el Instituto Indigenista Boliviano(IIB), con toda la herencia de las políticas integracionistas y paternalistas que estuvieron de bogaen las décadas de los cincuenta y sesenta, que se prolongaron hasta los años ochenta.. Posterior-mente, el IIB, se transformó en la Subsecretaría de Asuntos Étnicos, manteniendo la arcaica y pocoprecisa definición de «étnicos», que es resistida por los propios pueblos indígenas.

El actual Gobierno, consciente de la importancia del tema indígena, ha creado el Viceministeriode Asuntos Indígenas y Pueblos Originarios (VAIPO), dentro del Ministerio de Desarrollo Soste-nible y Planificación. La denominación de este Viceministerio está enmarcada en la definición queotorga nuestra Constitución Política y el Convenio 169 de la OIT, es decir, Pueblos. El Viceministerioes el responsable de las políticas en materia de pueblos indígenas, velando por la transversalidadde lo multiétnico y pluricultural en las estructuras estatales. Entre sus atribuciones específicas delestán:

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1) Proponer políticas y normas para el desarrollo integral de los pueblos indígenas yoriginarios.

2) Vigilar el cumplimiento y aplicación de la legislación y de los convenios internacionalesque establecen derechos y promueven el desarrollo de los pueblos indígenas y originarios.

3) Promover el análisis de la realidad económica y socio cultural de los pueblos indígenas yoriginarios.

4) Promover la plena incorporación de los pueblos indígenas y originarios a la vida económi-ca, social y jurídica del país, conservando sus identidades y valores culturales.

5) Apoyar las gestiones de consolidación del derecho propietario sobre las tierras y territo-rios de los pueblos indígenas y originarios.

En el Poder Legislativo:

En la Cámara de Diputados se ha creado el Comité de Pueblos Indígenas y ComunidadesOriginarias, como una instancia operativa y de investigación sobre lo concerniente al sector; es unnexo entre los pueblos indígenas y las organizaciones indígenas con el Poder Ejecutivo. En elSenado de la República funciona también el Comité de Comunidades Indígenas y campesinas, coneste mismo fin.

c) Proceso de reformas judiciales

Uno de los temas fundamentales de la reforma constitucional fueron las judiciales; existe lacerteza de que para el desarrollo económico y social es necesario y muy importante para laseguridad jurídica, y que las instituciones encargadas de la protección jurisdiccional logren unaverdadera institucionalidad. Si la seguridad jurídica es importante, lo es mucho más para lospueblos indígenas, quienes son objeto de vulneración y conculcación de sus derechos y son losmás frágiles y vulnerables.

Las reformas judiciales que directamente beneficia a los pueblos indígenas son:

1) Creación y designación del Tribunal. El control constitucional es trascendente para lospueblos indígenas, pues permite proteger sus derechos consagrados. Por ejemplo, muchasautoridades judiciales no admiten las demandas de las comunidades indígenas ni aceptan lapersonería de las autoridades tradicionales, pretendiendo que se sigan sujetando a las normasdel Código y Procedimiento Civil, lo que vulnera el Art. 171 de la Constitución. La jurispru-dencia constitucional permitirá el desarrollo de las normas relativas a los pueblos indígenas.

2) Creación y designación del Defensor del Pueblo, institución a la que de manera expresa se leha otorgado la atribución de «velar por el respeto y la protección de la naturaleza multiétnicay pluricultural del Estado boliviano y promover la defensa de los derechos humanos de lospueblos indígenas y originarios del país.»

3) El la Corte Suprema de Justicia se han iniciado importantes acciones tendientes a la capaci-tación de jueces y fiscales en legislación indígena y la práctica internacional de defensa de losderechos humanos, en coordinación con el VAIPO. Existe el compromiso de la Corte Suprema

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de iniciar la capacitación de traductores indígenas para incorporarlos en los juzgados.

La democracia en Bolivia ha sido capaz, en el contexto y con las limitaciones histórico-legales,de dar respuestas importantes, aunque, sin lugar a dudas insuficientes, a las demandas de lospueblos indígenas de Bolivia. Las reformas jurídicas, los cambios institucionales y la reformajudicial han sido avances importantes para que se otorguen seguridad jurídica a los pueblosindígenas de Bolivia, requisito fundamental para iniciar procesos de desarrollo económico y cultu-ral.

Hay que resaltar que estas reformas siempre han contado con el impulso, el esfuerzo y la luchade los pueblos indígenas y originarios, así como de sus organizaciones. No ha sido, pues, unaconcesión voluntaria del poder político, sino de consensos, algunas veces difíciles de conseguir,entre el Estado nacional y las organizaciones indígenas

Desarrollo con identidad

El 20 de octubre de 1998, el gobierno del presidente Hugo Bánzer presentó oficialmente eldocumento Política Nacional Indígena y Originaria: Desarrollo con Identidad, en cuya presenta-ción destacó: «No siempre en nuestra historia, estos pueblos han sido tratados con equidad ni seles ha brindado las oportunidades para su desarrollo sostenible, tanto por parte del Estado comode la sociedad civil. Pero ahora, más que nunca antes, está vigente para nosotros el mandatoconstitucional que nos exige la construcción de un país solidario, multiétnico y pluricultural. Porello, hoy, en Bolivia la cuestión indígena y originaria es cuestión de Estado.»

El objetivo estratégico de la política indígena y originaria, desarrollo con identidad, es elsiguiente: “... coadyuvar al incremento de su calidad de vida, progreso económico, participaciónpolítica y la afirmación cultural de los pueblos indígenas». Para alcanzar tal fin, el GobiernoNacional propone a la sociedad boliviana:

1) Equidad en el desarrollo social: Adaptar las políticas, estrategias y planes del Estado en lossectores sociales de salud, educación, saneamiento básico, hábitat y vivienda, a las particula-ridades culturales de los pueblos indígenas y originarios, procurando su aplicación equitativaen las jurisdicciones administrativas en las que habitan.

2) Oportunidades para el desarrollo económico: Promover la elaboración de políticas, estrate-gias y planes específicos de Estado para el desarrollo económico de los pueblos indígenas yoriginarios, facilitando las oportunidades para su organización empresarial auto y cogestionaria,procurando la concurrencia sostenida de tecnologías, recursos y servicios.

3) Dignidad en el desarrollo cultural: Fomentar el desarrollo de políticas, estrategias y planesespecíficos de Estado para la dignificación y adopción social de los valores, normas y expre-siones de las diversas culturas indígenas y originarias, promoviendo su afirmación e integra-ción efectivas en la vida cotidiana local y regional.

4) Institucionalidad en el desarrollo político: Promover el ejercicio efectivo, individual y colec-tivo, de los derechos indígenas, institucionalizando su participación ciudadana y potenciandolas capacidades de sus liderazgos para el acceso y el desempeño eficaz en las institucionespolíticas del Estado a nivel municipal, departamental y nacional.

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La participación de los pueblos indígenas

Se han invertido enormes e ingentes recursos económicos para lograr los objetivos de superarla pobreza, integrar las sociedades indígenas a la sociedad nacional, homogenizar la diversidad, enfin, establecer el mito del desarrollo, nada de esto se ha logrado en Bolivia, por el contrario, losresultados son inversamente contrarios a los propósitos.

La pobreza ha ido en aumento y se ha ahondado a niveles críticos. Indígena es sinónimo depobre y de marginación, es lacerante la comparación entre el desarrollo occidental moderno ypujante de nuestras metrópolis y la paupérrima situación de las comunidades indígenas y campe-sinas, condenadas a la exclusión.

A pesar de ello, las sociedades indígenas continúan manteniendo su fortaleza, se han generadoprocesos de reivindicación de su propia identidad; las sociedades indígenas se están volviendo areconstituir empezando por revalorizar su lengua, su derecho consuetudinario, el respeto de susautoridades tradicionales; las demandas de reivindicación de sus tierras y territorios y por último,exigiendo un desarrollo propio con identidad y sustentabilidad. No sólo un desarrollo con identi-dad, sino un desarrollo desde la identidad. La diversidad ya no es obstáculo para el desarrollo, sinoun factor que guarda enormes potencialidades para el impulso del desarrollo social y cultural nosólo de las comunidades indígenas y campesinas, y también para toda la sociedad.

La democracia boliviana está fortalecida, porque políticamente ha asumido la diversidad comoun factor de unidad; en el ámbito económico y productivo también es necesario asumir la diversi-dad de modos de producción y sistemas económicos. La viabilidad de un modelo económico noradica en la eliminación de otros tipos de modelos productivos; por el contrario, si quiere serviable, es necesario que los asuma en un diálogo permanente que los redefina y rearticule. Sólo asíes posible generar procesos de desarrollo que incorporen lo mejor de la tecnología occidental y lomejor de la tecnología productiva de las sociedades indígenas.

En mi país, el prejuicio en contra de las culturas indígenas, históricamente ha impedidorevalorizar y aceptar que la sociedades indígenas son portadoras de un conocimiento, de unaciencia, de una economía y de sus propios sistemas jurídicos. Pero esto está siendo revertido. Lasculturas indígenas tienen valores que se constituyen en cimientos sólidos para generar procesos dedesarrollo desde la identidad, que promuevan un desarrollo social, cultural y económicamentesostenible.

Destacamos algunos de estos valores: la gran capacidad participativa de las comunidades y dela misma sociedad; la redistribución, mediante la lógica del don y de la reciprocidad, que no buscala igualdad sino la equidad, cuya máxima expresión se encuentra en la fiesta; la profunda religiosi-dad que rodea la relación entre la sociedades indígenas y la naturaleza; la gran capacidad organizativa,tanto al nivel micro como al nivel macro social; el profundo apego a la identidad y la tradición, peroal mismo tiempo, con un ansia desmesurada hacia lo moderno y el cambio. Todos estos factores ymuchos más son las bases sólidas para lograr un desarrollo desde la identidad indígena, para lograrun verdadero desarrollo con identidad para toda Bolivia.

Los pueblos indígenas demandan hoy controlar su propio desarrollo y establecer sus propiasprioridades; el desafío es llevar adelante un desarrollo sostenible, que además permita lograr laconservación del medio ambiente y la naturaleza. Este desafío es posible superarlo, siempre ycuando exista la participación de los pueblos indígenas en todos los niveles de decisión. Sin la

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participación de las comunidades campesinas e indígenas, sin tomar en cuenta sus conocimientosseculares, se estarían repitiendo los mismos errores que nos ha llevado a esta situación de empo-brecimiento y enormes daños ecológicos. Por estas razones, el Gobierno Nacional, medianteDecreto Supremo del Poder Ejecutivo, ha creado el Consejo Consultivo de Pueblos Indígenas yOriginarios, integrado por las organizaciones indígenas y campesinas más importantes y represen-tativas de Bolivia y los principales ministerios del Poder Ejecutivo, este Consejo tiene las siguien-tes atribuciones:

1) Concertar políticas destinadas a desarrollar la naturaleza multiétnica y pluricultural delpaís, especialmente lo relativo a los derechos sociales, económicos y culturales de lospueblos indígenas y originarios de Bolivia.

2) Proponer planes y estrategias de desarrollo integrales nacionales y regionales queobserven y refuercen la identidad de los pueblos indígenas y originarios.

3) Promover acciones destinadas al reconocimiento de tierras a los pueblos indígenas yoriginarios.

4) Recomendar medidas encaminadas a superar la discriminación étnica.

5) Establecer estrategias para la construcción de una sociedad intercultural y bilingüe,formulando políticas sociolingüísticas.

6) Promover y difundir los derechos individuales y colectivos de los pueblos indígenas.

7) Proyectar y proponer disposiciones legales que beneficien a los pueblos indígenas yoriginarios de Bolivia.

8) Procurar el estudio y reconocimiento de los sistemas jurídicos indígenas (derechoconsuetudinario).

9) Promover acciones y estrategias encaminadas a la protección y conservación del patrimo-nio histórico, cultural y natural de los pueblos indígenas y originarios de Bolivia.

Si bien la seguridad jurídica es un requisito para el desarrollo social y cultural de los pueblosindígenas, la existencia de políticas gubernamentales que guíen el accionar público es fundamental.La participación de los indígenas y sus organizaciones en la formulación, diseño, ejecución yevaluación de los procesos de desarrollo sociales, económicos y culturales es condición insoslaya-ble y la única forma en que se puede garantizar la sostenibilidad del desarrollo social y económicode los pueblos indígenas.

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* Director General de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior de Colombia

Derechos de los pueblos indígenas de Colombia

Ivo García Vargas*

Es grato para la Dirección General de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior de Colom-bia presentar, a nuestros homólogos de los países de América, a los directivos del InstitutoIndigenista Interamericano y a los C invitados especiales a este evento, la reciente publicaciónsobre los «Derechos de los Pueblos Indígenas en Colombia», que contiene la legislación especialindígena nacional.

Como quiera que uno de los temas a tratar en la reunión de hoy, quizá central de este evento,versa sobre los avances y problemas en el campo de la legislación indígena en los países de Américay sobre las condiciones de reproducción social y cultural de los pueblos y comunidades indígenasdel continente, seguramente encontrarán en esta publicación una compilación del conjunto de losderechos y garantías especiales que gozan los pueblos indígenas en Colombia.

En la actualidad, según los censos y proyecciones oficiales, habita en Colombia aproximada-mente un millón de indígenas, pertenecientes a 84 pueblos, quienes cuentan con 64 idiomaspropios vigentes y representan aproximadamente 2% de la población total del país. Estos pue-blos y comunidades indígenas poseen características culturales, territoriales, sociales, políticas,económicas y espirituales muy variadas, pues van desde grupos que basan su economía en activi-dades de caza, recolección, pesca y agricultura itinerante, con actividades de caza, recolección,pesca y agricultura itinerante -con predominancia en las regiones de selva, sabana y desiertotropical-, hasta grupos de economía «campesina’’, especialmente en la zona andina, y otrosgrupos de pueblos que desarrollan actividades de explotación minera, artesanal, de comercio y detrabajo asalariado.

Cada pueblo indígena comporta una historia y unas formas de contacto con la sociedadnacional y regional particulares, con mayores o menores grados de articulación a la economía demercado y de interlocución con los entes de gobierno local, regional y nacional, así como la vigenciaen sus relaciones económicas, políticas, sociales o espirituales de formas de intercambio tradicio-nales y de redistribución basadas en lazos de reciprocidad, solidaridad y complementariedad, y deprincipios integrales sobre la concepción del ser humano, la vida, la naturaleza y lo sagrado.

La heterogeneidad cultural se manifiesta igualmente en las diferentes densidades de población,formas de gobierno interno, grados de organización existentes y distribución territorial. Los pue-

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blos indígenas en Colombia habitan en la costa caribe y el desierto semiárido de la Guajira, en laregión del Pacífico, en territorios de selva y llano de la Orinoquia y Amazonia y en la regiónAndina. Ocupan 70% de las fronteras terrestres nacionales y es ostensible su presencia en losterritorios de expansión del modelo de desarrollo nacional y global de explotación de los recursosnaturales. Tienen presencia en 200 de los 1000 municipios del país; en los territorios ocupadospor los diversos grupos étnicos se encuentra cerca de 60% de la riqueza de la biodiversidad, elpetróleo y recursos naturales no renovables, incluidos los estratégicos utilizados en tecnologías depunta.

Estas condiciones han impuesto en Colombia el desarrollo de un proceso de reactualización delas relaciones Estado nacional - pueblos indígenas, hacia la definición participativa de formas deinterlocución intercultural y pluralista, con fundamento en nuevos paradigmas relativos a la reali-zación de los derechos reconocidos en su beneficio, así como en un adecuado ejercicio de lasresponsabilidades y deberes que el Estado, el Gobierno nacional y de los demás sectores de lanación tienen con los pueblos indígenas, por la significación e implicaciones de la realidad política,económica, social y territorial que comporta el principio de respeto a la diferencia.

Asimismo, existe variedad en las relaciones de los pueblos indígenas con el Estado y con otrasinstituciones, que van desde comunidades con una mayor capacidad de interlocución y gestión,hasta comunidades relativamente aisladas y tradicionales, a las que la acción institucional llegaintermediada o en forma muy lejana.

A escala territorial, las poblaciones indígenas en Colombia ocupan actualmente aproximada-mente una cuarta parte del territorio nacional, mas o menos 29 millones de hectáreas, en sumayoría bajo la figura de Resguardo, entendido éste como propiedad privada colectiva. Variascomunidades y pueblos indígenas aún no han logrado la titulación integral de sus territorios, eimportantes sectores reclaman la dotación de tierras suficientes y adecuadas, como una prioridadque debe ser atendida por el Estado. Entre ellos se destacan pueblos o comunidades indígenas conmayor grado de vulnerabilidad y con gran fragilidad para lograr su supervivencia y garantizar sufuturo.

La situación de violencia política, social y territorial, con expresiones armadas, han afectado alos pueblos indígenas y sus territorios de manera dramática, con lamentables episodios de viola-ción de las normas del derecho internacional humanitario. Los grados de violencia política ydestrucción del entorno que se presentan en nuestro país son diversos y en extremo preocupantes;en este escenario, los pueblos indígenas tienen una importante presencia nacional, por cuantodesde hace muchos años y hasta ahora, de manera repetida, nos señalan diversos caminos deconvivencia (sistemas regulatorios y de control social) y de respeto a la diversidad cultural ynatural de la nación, así como los llamados de las comunidades a la paz a través de declaratorias deneutralidad activa y de autonomía interna para decidir su presente y su futuro sin injerencia defuerzas políticas o armadas, ajenas a sus pueblos y sus cosmovisiones.

A partir de la expedición de la Constitución Política de 1991, en nuestro país se han impulsadoprofundas transformaciones del Estado colombiano. Una de ellas, muy importante, es la dinámicade garantizar los derechos de los pueblos indígenas. Se ha avanzado en la clarificación y elreconocimiento de los derechos colectivos fundamentales de los pueblos indígenas: derecho alterritorio, a la identidad, la diferencia cultural, la participación plural, a la autonomía política y degobierno: jurídica, territorial, administrativa y fiscal, y al derecho al desarrollo propio. Derechosque han sido reclamados por los pueblos indígenas con sus luchas y que han logrado concretar un

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cambio constitucional y legal importante, pues en Colombia la aspiración principal de los pueblosindígenas ha sido por décadas la autonomía cultural, territorial y de gobierno. La consagraciónconstitucional de los territorios indígenas como Entidades Territoriales de la República sintetiza,por vía del ordenamiento territorial, esa reivindicación fundamental.

En ese sentido, sigue vigente en el país la necesidad dar concreción legislativa a las EntidadesTerritoriales Indígenas (ETI), la cual se encuentra ligada a un proyecto político de los pueblosindígenas y al proceso nacional de reordenamiento territorial y de construcción de una democraciaparticipativa plural. Por su parte, el Estado colombiano ha concretado algunas normatividadesreferentes a la participación de los pueblos y comunidades indígenas en los recursos corrientes dela nación, por medio de las transferencias a los resguardos, como un régimen transitorio en tanto,por vía legislativa, se constituyen las Entidades Territoriales Indígenas. También ha reconocidonuevos espacios de participación política democrática a los indígenas con la creación, a nivel delsector legislativo, de una circunscripción nacional especial para pueblos indígenas, con dos curulesen el Senado de la República. Aún se encuentran por crear e inaugurar otras formas de participaciónpolítica plural como instancias de interlocución de gobierno. Por otra parte, se han abierto espa-cios de participación administrativa que garantizan la participación de representantes de lospueblos y organizaciones indígenas nacionales en los Consejos Nacional y Territoriales dePlaneación, en los Consejos Directivos de las Corporaciones Autónomas Regionales del MedioAmbiente, en la Mesa Nacional de Concertación con los Pueblos y Organizaciones Indígenas, y enla Comisión Nacional de los Territorios Indígenas, entre otros organismos asesores del Gobierno.

Es importante destacar que la Constitución colombiana de 1991 reconoce en beneficio de lospueblos indígenas la vigencia de un pluralismo jurídico y normativo. Es decir, la vigencia enColombia de tres ordenes normativos o sistemas de derecho vigentes en, que tienen como caracte-rística el ser diferentes y complementarios:

- La legislación general de la República, aplicable a todos los colombianos y en tal virtud a losmiembros de los pueblos indígenas, que en su calidad de ciudadanos gozan de todos losderechos y están sujetos a similares obligaciones de los demás nacionales;

- La legislación especial indígena, compuesta por los Convenios y Tratados Internacionalesratificados por Colombia sobre derechos de los grupos étnicos y de los pueblos indígenas; pornormas constitucionales y legales (nacionales, regionales y municipales), que establecen dere-chos especiales en beneficio de los pueblos indígenas e integra regulaciones legales en materiade identidad, derechos territoriales y de medio ambiente, autonomía, participación y consultaprevia, aceptación de la pluralidad de modelos de desarrollo y el derecho al desarrollo propioy a la selección de una articulación al modelo nacional en lo económico y lo social, adecuacióninstitucional, educación, salud administración pública, administración de justicia, régimenfiscal y régimen electoral, entre otras materias.

- Los sistemas jurídicos propios, que constituyen sistemas de derecho reconocidos constitu-cionalmente y, en esta medida, válidamente aplicables, los cuales están integrados por lasnormas, instituciones, usos costumbres y procedimientos, métodos de control y regulaciónsocial propios de la tradición cultural de cada uno de los pueblos indígenas, implícitos en suhistoria cultural, concepción espiritual, mitología y cosmovisión particulares, en sus sistemasde parentesco, formas de propiedad, uso, aprovechamiento y conservación de sus territoriosy recursos naturales. Se caracterizan por concepciones particulares de derecho, justicia, auto-ridad y poder, participación y representación, mediadas por instituciones culturales propias

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y determinadas por los principios de armonía social, espiritual con la naturaleza y en equili-brio de fuerzas.

En cuanto a las condiciones de reproducción social y cultural de los pueblos indígenas en losúltimos años, claramente se ven tres tendencias enmarcadas en la transformación nacional, queestán afectando de modo vertiginoso a las comunidades indígenas. En primer lugar, la reforma delEstado, la cual se ha venido llevando a cabo desde hace una década, y que ha incluido procesos deapertura económica, de descentralización administrativa, de privatización de los activos del Esta-do, el reordenamiento territorial, y la misma construcción de la democracia participativa. Estosprocesos han venido avanzando de modo desigual y en ocasiones contradictorios, en variossentidos: carencia de un concepto claro de autonomía territorial en general; falta de coordinacióndel proceso de descentralización, en cuanto a su evolución sectorial y espacial; énfasis normativoy a la vez debilidad de gestión en todas las instancias estatales; dificultades y lastres culturalesdiscriminatorios en la interlocución y articulación de las diferentes instancias territoriales y secto-riales con los pueblos y comunidades indígenas.

En segundo lugar, los procesos socioeconómicos de transformación regional y espacialdinamizados por la apertura económica, que incluye importantes desarrollos mineros,agroindustriales, portuarios, de infraestructura eléctrica y de vías de comunicación, los cualescomprometen o afectan los territorios indígenas y sus recursos, generalmente coincidentes conecosistemas frágiles o ricos en recursos naturales estratégicos, como la biodiversidad.

En tercer lugar, los principales factores socioeconómicos y políticos de la violencia en el país,y en general de desconocimiento y violación de los derechos humanos, que también comprometendirectamente a los pueblos indígenas y sus territorios: Entre los primeros se encuentran lascondiciones tradicionales de pobreza, narcotráfico y cultivos ilícitos, colonización y expansiónganadera, y entre los segundos, el paramilitarismo, la guerrilla, y el clientelismo tradicional y denuevo tipo (tecnocracia, manejos clientelistas de recursos, de transferencias y de regalías).

Estas circunstancias han determinado una pérdida real en la calidad de vida de los pueblos ycomunidades indígenas, como quiera que estos también forman parte de los sectores sociales endonde impera la pobreza y la marginalidad impuestas por los modelos de desarrollo del país. Noobstante, cabe resaltar la integralidad de los sistemas políticos, organizativos y de representaciónde los pueblos y comunidades indígenas como una de sus mayores fortalezas; la capacidad degestión de su propio desarrollo y la riqueza de muchos de sus modelos tecnológicos y de regula-ción de los ecosistemas frágiles, ricos en recursos naturales de sus territorios; la complejidad yriqueza de sus sistemas de poblamiento y de control y regulación social, que aún están a la esperadel reconocimiento pleno y de su incorporación a los sistemas económicos, jurídicos y políticosnacionales y regionales, como fuentes del desarrollo nacional.

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* Ponencia elaborada por el abogado Rubén Chacón Castro en julio de 1997

Derechos indígenas y jurisprudenciaconstitucional en Costa Rica

Rubén Chacón Castro*

1. Antecedentes

Históricamente, los miembros de las comunidades indígenas no estaban acostumbrados aacudir a los estratos judiciales para reclamar sus derechos. Más bien, como lo cuenta la tradición,las poblaciones indígenas estructuraron a lo largo del tiempo diversos mecanismos de justiciapropia. No es posible determinar el momento en que, en Costa Rica, esta práctica de derechoconsuetudinario empezó a descuidarse, en el sentido de que se fueron introduciendo mecanismosmediatizadores, que contribuyeron a la imposibilidad de que siguieran siendo las propias comuni-dades indígenas las que administraran su justicia, cuando se trataba de conflictos entre miembrosde esas mismas colectividades.

Como sea, la inserción del sistema judicial no indígena en el seno de las comunidades de lospueblos originarios, no es muy añeja. Al decir de algunos viejos funcionarios que laboraban para elPoder Judicial a mediados de los años sesenta en zonas rurales cercanas a algunos territoriosindígenas, la participación de la jurisdicción ordinaria para la resolución de problemas jurídicos (oinclusive para la averiguación y decisión sobre asuntos criminales), no era constante, y los juecesy alcaldes muchas veces dejaban en manos de las propias autoridades indígenas la resolución deestos asuntos. Conforme el sistema judicial se fue extendiendo, y quizá también en razón de lainjerencia de ciertos intereses económicos poderosos en los territorios indígenas, los miembros deestas comunidades comenzaron a negar la legitimidad que hasta este momento habían dado a lasautoridades tradicionales, acudiendo de manera cada vez más masiva a los estratos judiciales paradirimir sus asuntos. Del mismo modo, ello también se fundamentó en una acelerada pérdida deconfianza en la justicia tradicional, por razones muy diversas que no es del caso comentar aquí.

Las comparecencias que los miembros de las comunidades indígenas hacen a las despachosjudiciales, en general se refieren a reclamos por asuntos muy individuales o, en el mejor de loscasos, a situaciones que afectan a una pequeña porción de la población (es decir, se trata delreclamo de intereses personales o muy localistas). Los indígenas -quizá al igual que la población engeneral- son víctimas del anquilosado sistema de administración de la justicia nacional, pero porser integrantes de un sector de la población que sufre del maltrato y los prejuicios de una sociedadcon mentalidad etnocéntrica, sus posibilidades de encontrar la reivindicación de sus derechos enese ámbito no son los mejores. Sólo hay que pensar en los indígenas que ingresan temerosos a unas

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hostiles oficinas judiciales, muchas veces hablando un idioma que no conoce ningún funcionario.Obviamente, éstas no son las mejores condiciones para que en su favor se cumpla el principioconstitucional de “ justicia pronta y cumplida”.

Posiblemente fue a partir de la emisión de la Ley de Jurisdicción Constitucional, en 1989 (quecrea una instancia judicial para controlar la constitucionalidad de los actos de sujetos de derechopúblico o privado), cuando comenzó una nueva etapa de la incursión de entidades y personasindígenas dentro del aparato judicial costarricense. Desde entonces, más de dos docenas de asun-tos relacionados específicamente con los derechos de los pueblos indígenas se han ventilado o seestán resolviendo en los estrados de la denominada Sala Constitucional o «Sala Cuarta», porgestiones que directamente realizan organizaciones o miembros de las comunidades indígenas.

Así, a finales del siglo XX, en Costa Rica se ha abierto una posibilidad de reclamo en la sedejudicial constitucional, aunque las otras instancias (penal, laboral, agraria, etc.) se mantienen, comoen el pasado, cerradas en la práctica. En efecto, en estas jurisdicciones no se han resuelto asuntossignificativos que hayan marcado una diferencia en favor de los derechos de las comunidadesindígenas, y aunque en el caso de la materia constitucional tampoco se perciben cambios significa-tivos en favor de la autonomía indígena, lo cierto es que esta nueva jurisdicción es un crisol deposibilidades a futuro, en la lucha de estos pueblos por la defensa de sus derechos.

Prueba de lo anterior es que los problemas históricos que padecen estas comunidades no hanencontrado en la vía judicial no constitucional un apoyo que signifique un salto cualitativo en suscondiciones. Por ejemplo, luego de 1961, cuando se aprobó la «Ley de Tierras y Colonización»(Ley del ITCO), se dispuso en contraposición de lo que decía la «Ley General de TerrenosBaldíos» de 1939 (que fue derogada por la citada normativa de 1961) que las tierras que se habíandeclarado entonces como de propiedad de los indígenas, serían en lo sucesivo tierras estatales. Setrataba de un verdadero caso de despojo territorial, no sólo por contravenir lo que disponía elartículo 45 Constitucional (1949), sino el derecho de propiedad indígena que estipulaba el Conve-nio 107 de la Organización Internacional del Trabajo (01T), que se incorporó a la legislacióncostarricense a partir de 1959. Pero esta situación no sólo nunca ha sido alegada en estradosjudiciales sino que se ha legitimado con el tiempo por haberse constituido en el marco de referenciapara el actual sistema de reservas indígenas que existen en el ordenamiento jurídico costarricense.

Pero el más determinante de los problemas que han padecido los territorios indígenas, y queaún hoy representa la principal causa de pérdida de sus áreas, lo constituyen las compras de tierrasque en estas jurisdicciones hacen personas no indígenas. Todo esto pese a que desde 1977 la LeyIndígena consagró que las apropiaciones de tierras que bajo esos supuestos hicieran personas noindígenas, resultaran nulas desde el punto de vista jurídico.. Sin embargo, desde hace más de veinteaños en muchos territorios indígenas un gran porcentaje de sus tierras está en manos de poseedoresilegítimos. La jurisdicción común no ha sido eficaz para contrarrestar esta situación. Las razonesque propician estas ilegalidades hay que encontrarlas en el aberrante sistema procesal judicial, enlos prejuicios de los funcionarios y en la absoluta falta de voluntad política de las autoridades, queno en pocos casos están vinculadas con los intereses de los poseedores ilegítimos de las tierras.Como sea, este es otro asunto que espera el apoyo -o la desintegración- del aparato judicial, paraser resuelto.

Pero hay otros muchos asuntos, que se están planteando o que se presentarán en el futuroinmediato ante los tribunales de justicia, y preferentemente ante la «Sala Cuarta». Una de éstas esla participación directa de las comunidades indígenas en los procesos de recuperación de tierras,

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que en la actualidad son dirigidos casi con exclusividad por el ente estatal encargado de los asuntosindígenas, violentándose así los numerales 7.1, 14.1 y 14.3 del Convenio 169 de la OIT, que estáincorporada al sistema normativo nacional desde 1992. Del mismo modo se citan las críticas alsistema de ordenación comunal impuesto por el Estado, que determina que para lograr su recono-cimiento jurídico, las comunidades indígenas deban regirse por una estructura legal ajena a susintereses y carente de respaldo comunal.

Todos éstos son asuntos que han quedado planteados en la mesa, y esperan condicionesideológicas más progresistas de parte del aparato político y judicial, para ser reivindicadas. Mien-tras tanto, la sociedad costarricense -que quiere enterarse- observa los procesos cada vez másordenados, de un incipiente (aunque con trayectoria) movimiento indígena que quiere ser protago-nista en las luchas políticas que dentro del marco de la globalización y el libre-mercado ha decaracterizar al sistema político costarricense del nuevo milenio. La definición de estos temas: laorganización indígena, el derecho a la tierra y la posibilidad de decidir por sí mismo acerca de sufuturo, son ingredientes de competitividad -para usar la terminología en boga- que marcarán elgrado de autonomía indígena para los próximos años. Por ello, el asunto jurídico se torna importan-te.

2. Los reclamos ante la sede judicial constitucional

Tal y como se afirmó, la emisión de la Ley de la Jurisdicción Constitucional provocó unatransformación de las relación ciudadanos-Poder Judicial. Se hizo un poco más asequible presentarreclamos ante la Corte Suprema de Justicia. Hoy, muchos recursos que se presentan para defenderlos derechos, por la violación a un derecho constitucional, son redactados por indígenas que sólorecurren a un abogado para que se analice la redacción jurídica de sus escritos y, en algunos casos,para solicitar la autenticación de su firma. Y aunque esto no quiere decir que el sistema judicial seha abierto, sí representa un cambio que propicia un mayor acercamiento entre los administrados yel aparato judicial, para que aquellos coadyuven en su democratización, o fatalmente advierten unanquilosado sistema de impartición de justicia.

En 1990 se presentó ante la Sala Constitucional de Costa Rica el primer recurso de amparo,que pretendió la reivindicación de una situación que afectaba derechos de indígenas. Este asunto seresolvió finalmente por medio del voto 1 786 de 1993, en el cual el órgano judicial constitucionalacogió tal reclamo. Pero este juicio implicó varias situaciones curiosas. Inicialmente -como se dijo-nunca se había presentado ante este estrado, una demanda en pro de derechos indígenas. Tambiénsurgió como el primer caso en la historia que se amparaba en el Convenio 107 de la OIT. Yfinalmente, pese a que se fundamentó el recurso en el referido Convenio 107 de la OIT, la emisiónde la sentencia (que se falló en 1993) se hizo con base en los preceptos del Convenio 169 de la OIT(aprobado desde 1992). Es decir, que en más de treinta años de vigencia del Convenio 107, el únicocaso que se gestionó con base en él se resolvió conforme a lo que indicaba el nuevo convenio -queen ese momento aún no había alcanzado un año de vigencia.

Posteriormente se han presentado y resuelto más casos, siempre en la sede judicial constitu-cional, que versan sobre temas muy variados, tales como la composición de la Asamblea Generalde la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, la impugnación de disposiciones administrativasrelativas a la creación de estructuras indígenas impuestas por el Estado, y otros muchos asuntospromovidos por sectores no indígenas que se inconforman por ese medio con la legislaciónindigenista (con el fin principal de dejar sin efecto la declaratoria de inalienabilidad de las tierrasindígenas, para así tener libre acceso a ellas).

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En la actualidad se ventilan muchos recursos de amparo y acciones de inconstitucionalidad,cuyas resoluciones serán vitales para definir el futuro de los derechos de los pueblos indígenas deCosta Rica. En este contexto, que no hay que perder de vista que, en el fondo, todo esto tiene quever con el asunto ideológico que se resume en la máxima de que en este ámbito «es ilegítimo lo quela corriente política imperante en la Sala Constitucional determine». Por ello, el movimientoindígena debe hacer esfuerzos ingentes para dar a conocer a estos funcionarios su realidad, y asíintentar que personas que están formadas sólo por la tradición jurídica, puedan avanzar hacianuevas concepciones del mundo que les permitan comprender la realidad y la filosofía de lospueblos indígenas.

La reivindicación de los derechos territoriales ya ha comenzado a plantearse ante la jurisdic-ción constitucional, por parte de los propios indígenas. En 1996 se presentaron dos recursos deamparo, uno por parte de vecinos indígenas del territorio de Kékoldi (localizado en la costacaribeña talamanqueña, en la provincia de Limón), que se tramita en el expediente de amparo5636-96, y el otro gestionado por miembros de la comunidad indígena de Guatuso (situado en lazona norte del país, en la provincia de Alajuela) ventilado en el expediente de amparo 7361-96. Losindígenas de Talamanca impugnan un Decreto Ejecutivo que ordenó redelimitar los linderos de suterritorio, sin contar con la consulta de esa población (conforme reza el artículo 6 del Convenio 169de la OIT), y del mismo modo claman por derogar el acto administrativo que consolidó losderechos de grandes corporaciones turísticas, que abarcan justamente las áreas costeras excluidasde su territorio En el caso de Guatuso, se trata de un reclamo más profundo e histórico. En sualegato, los miembros de esta comunidad, urgen al Estado la derogación de disposiciones arbitra-rias adoptadas hace más de 10 años, que han consolidado los derechos ilegítimos de personas noindígenas sobre sus tierras.

En ambas situaciones, la resolución del máximo órgano constitucional judicial será determinan-te en el sistema territorial indígena de Costa Rica. Son requerimientos que versan sobre el yareferido asunto de la violación de los derechos a causa de la falta de voluntad política para hacercumplir la ley, y se caracterizan por procurar la restitución de situaciones que surgieron a causa deactos de despojo o usurpación en contra de los indígenas.

3. Algunas ideas en torno a los objetivos que justifican reclamar ante la sede judicialconstitucional

En la perspectiva de quienes apoyan solidariamente los procesos de reivindicación de losderechos indígenas, el sentido práctico justifica el incoar procesos judiciales constitucionales:

a) Contribuye a fijar un ámbito o marco de referencia, con la finalidad de conocer laslíneas fundamentales de acción de la propia Sala Constitucional, en materia de dere-chos indígenas;

b) Permite, con base en la jurisprudencia que se emite en esa sede, que los pueblosindígenas propongan al aparato político proponer estrategias de acción en torno ala consolidación de propuestas, y

c) Posibilita medir la constitucionalidad de las múltiples y añejas disposiciones jurídi-cas que regulan la materia en el ordenamiento.

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El uso que se haga de estas instancias, debe coincidir con los principios de respeto a laautodeterminación indígena y la participación comunitaria. Por ello se propone que cualquieracción judicial de trascendencia similar a las presentadas, sea producto de una reflexión colectiva.Esto asegurará que en cualquier caso -se admita el reclamo o no- se genere dentro de la comunidadindígena un proceso de conciencia tal, que estimule un salto cualitativo que permita cada vez más,de forma profunda, que las entidades indígenas puedan enfrentarse con mayor solvencia al sistemaimperante, en reclamo de sus derechos. Acudir a la vía constitucional judicial debería ser, en el casode las comunidades indígenas, un ejercicio de autodeterminación, de presión política, y no unasimple espera pasiva de un veredicto.

Este carácter activo de la participación indígena tiene, como una de sus consecuencias máspositivas, una construcción grupal de los casos, así como la recopilación de las pruebas. Lasexperiencias que a este respecto se han dado indican que este trabajo provoca que los indígenasparticipantes conozcan directamente los problemas procesales e institucionales que tienen que vercon el reclamo que buscan activar, y esto los pone de cara a la realidad del sistema. La construccióncolectiva de casos, por parte de los miembros de una comunidad indígena, permitirá que estascomunidades asuman una responsabilidad sin precedentes, una guía de los casos, y fundamental-mente desterrará la actitud paternalista relacionada con el hecho de que sea el órgano judicial el quefije el destino del movimiento indígena.

4. Un caso particular

Aún no es posible tener una idea clara de cuál es la posición política de la Sala Constitucionalfrente a la generalidad de las demandas que han presentado y presentarán los indígenas. Aunque sepuede advertir que muchas de las resoluciones que en los últimos tiempos ha adoptado ese órganojudicial, con relación a algunos de los derechos indígenas reclamados, se rigen por una posiciónmuy cercana a las tesis que plantean los jerarcas de la entidad estatal indigenista (la ComisiónNacional de Asuntos Indígenas -CONAI-), todavía es válido inferir que las posiciones de losjueces que adoptan esas decisiones están impregnadas más de prejuicios e ignorancia, que de unafranca posición ideológica. Pero esa parcialidad de los administradores de justicia podría debersea errores de las partes interesadas (indígenas), por no explicar y documentar de manera másextensa o clara su posición. Aunque igualmente no hay que dejar de creer que todas las resolucionesdel citado tribunal son una expresión viva de una concepción del mundo (ideología) de las personasque fallan tales casos.

La Sala Constitucional avala la interpretación que hace la entidad indigenista estatal, en elsentido de que sea la entidad paraestatal denominada «Asociación de Desarrollo Integral» (ADI),la representante de todos los indígenas de un territorio. Y para arribar a esa conclusión sólo sonválidas dos interpretaciones: que a juicio de los juzgadores, las «A.D.I.» son expresiones realmen-te representativas, sin importar que no provienen de la voluntad indígena, sino de una imposiciónestatal; o que no ha sido posible demostrar que los indígenas tienen posibilidades de organizarsebajo formas tradicionales distintas a las «ADI», tal y como lo hacían antes de 1979, cuando noexistían las «A.D.I.». La Sala Cuarta ha hecho prevalecer una entidad que tiene sólo veinte años deexistencia en contra de comunidades que se organizan por sí solas desde tiempo inmemorial.

Toda esta discusión, lleva a tratar un caso revelador. En primer lugar, algunos antecedentes.Cuando se aprobó la Ley Indígena de 1977, el numeral 4 estableció el derecho de los pueblosindígenas de «organizarse en sus estructuras comunitarias tradicionales». En 1978, el decreto quereglamentó dicha ley, dispuso en el artículo 5 que, no obstante lo que indicaba la ley, las entidades

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que representarán a las comunidades indígenas serían las «Asociaciones de Desarrollo Integral»(ADI), que serían representadas por los presidentes de sus respectivas Juntas Directivas.

Las ADI son estructuras comunales que fueron creadas por ley; es decir, se trata de instanciasparaestatales, que además no tienen ninguna relación con el modo como tradicionalmente se hanorganizado las comunidades indígenas. Entre los problemas que implica la vigencia de estas asocia-ciones en los territorios indígenas, está el hecho de que no es posible impedir que personas noindígenas se afilien a las mismas; que hay una injerencia de parte de la entidad estatal encargada dela supervisión de las ADI (la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad (DINADECO),que se caracteriza por un desconocimiento casi total de la vida de estos pueblos, y que es mínimala afiliación indígena en tales entidades paraestatales.

En 1993, tres dirigentes indígenas, representantes a su vez de tres organizaciones indígenas,por medio de un recurso de amparo y una acción de inconstitucionalidad (expedientes 629-93 y1026-P-93, respectivamente) se opusieron a la vigencia de un Decreto Ejecutivo que creó unanueva estructura organizativa indígena denominada «Consejo Étnico Indígena» (Decreto Ejecutivo21 475-G del 12 de octubre de 1992). Uno de los fundamentos del reclamo es que dicha disposi-ción jurídica no había sido consultada a las comunidades y por ello el mismo contravenía elprecepto sexto del Convenio 169 de la OIT.

El Decreto impugnado otorgaba al «Consejo Étnico» atribuciones en el campo de la defensa dela cultura indígena y la ADI era la encargada, en parte, de conformar esta instancia. Se argumentabaque las ADI no eran las instituciones adecuadas para defender la cultura indígena. El Decreto seobjetaba por no haber sido consultado y por exaltar -dándole atribuciones en el campo de ladefensa de los derechos culturales a formas organizativas impuestas, que perpetuaban el controlsocial que el Estado había creado desde 1979.

En el proceso judicial se recontaron experiencias que habían sufrido las comunidades indígenasen razón de la vigencia de las ADI, como la experiencia de la comunidad indígena de Salitre (delCantón de Buenos Aires, provincia de Puntarenas) en la cual se eligió como presidente de la JuntaDirectiva a un terrateniente no indígena, que había ganado su postulación gracias a los votos de unamayoría indígena que lo apoyó en vista de la relación de poder que tenía con éstos: los indígenaseran los quienes trabajaban en sus grandes fincas como jornaleros.

La impugnación constitucional se falló por la Sala Cuarta el 20 de junio de 1995, por medio delvoto 3197-95, declarando que el Decreto no era ilegítimo, y que había sido emitido por iniciativade las propias comunidades indígenas, quienes habían manifestado su acuerdo ante la ComisiónNacional de Asuntos Indígenas.

Varios aspectos explican cómo llegó la autoridad judicial a esta conclusión. En primer lugarCONAI exaltó lo que disponía el Reglamento a la Ley Indígena y concientizó a los jueces que enlas comunidades indígenas sólo existen las ADI (lo cual no es cierto, pues ahí se desarrollanasociaciones civiles, asociaciones de hecho, clanes familiares, grupos de trabajo, etc.). Otra de lasrazones que privaron en el ánimo de los funcionarios para adoptar esa decisión se centró en ladocumentación que CONAI presentó, en la que demostró por medio de constancias emitidas porsólo siete Juntas Directivas de las ADI, de los 22 que conforman la totalidad de los territoriosindígenas, que sí habían sido consultados en esa medida. Finalmente, explica la sentencia, la inerciade los accionantes, quienes sólo se limitaron a presentar el recurso, y no demostraron esas situa-ciones.

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Como se ve claramente, en la mayoría de los casos ni siquiera una tercera parte de la poblaciónindígena está afiliada a las ADI Del mismo modo, a las asambleas casi nunca asiste más decincuenta por ciento de los asociados. De esa manera, quienes al final eligen a los representantes dela comunidad (es decir a la Junta Directiva), representan un muy bajo porcentaje con relación alnúmero de miembros de las ADI y una cantidad ínfima si se compara con la población indígena.

La moraleja de todo esto, que no es precisamente un cuento, es la necesidad de que lasorganizaciones indígenas que acuden a reclamar sus derechos a los estrados judiciales comprendanque los juzgadores no tienen posibilidades reales -por formación, y en muchos casos por convic-ción- de conocer la realidad de sus comunidades, y que a esto se deben que agregar los intereses deentidades paraestatales y estatales que se sirven del sistema normativo imperante para hacer creerque la suya es la única realidad.

Cuando las organizaciones indígenas cuenten con los recursos suficientes para hacer conocersu realidad, la situación variará. Si aún así, no se lograra cambiar la perspectiva de los entesjurisdiccionales, sin duda habrá que pensar en otras vías para hacer valer los derechos históricos.

5. Bibliografía

- Sala Constitucional, Corte Suprema de Justicia, Voto 3197-95.- Expediente de Recurso de Amparo presentado ante la Sala Constitucional, 629-93.- Expediente de Recurso de Amparo presentado ante la Sala Constitucional 5636-96.- Expediente de Recurso de Amparo presentado ante la Sala Constitucional 7361-96.- Expediente de Acción de Inconstitucionalidad presentado ante la Sala Constitucional1026-P-93.- Iglesia Luterana Costarricense, Programa Social y Jurídico. Estudio sobre las asociacionesde desarrollo integral en territorios indígenas, Chacón Castro, Rubén; Beissbenger, Klaus; yBlanco Cruz, Odir, San José. (En proceso de finalización) 1996.- Guevara Berger, Marcos y Chacón Castro, Rubén, Territorios Indios en Costa Rica: Antece-dentes, Situación Actual y Perspectivas, San José, García Hermanos Editores, 1992.- Tenorio Alfaro, Luis. Reservas Indígenas de Costa Rica. San José. Imprenta Nacional,1988.

Territorio indígena

Boruca

Terraba

Talamanca BribriUjarras

GuatusoRey Curre

CabagraBajo Chirripo

Número de afiliados indígenas en las ADIy número de participantes en la última Asamblea

Población indígena

500506

3,500867

520521

1,3891,880

Número de afiliados

a las ADI

117150

638136

178116

184192

Participación de afiliados

en la ultima asamblea (%)

51 (43.6)68 (45.3)

304 (47.6)70 (51.4)

56 (31.5)75 (64.6)

71 (38.6)60 (31.2)

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La legislación indígena y el desarrollo económico, social y cultural de los

pueblos indígenas en Chile

Corporación Nacional de Desarrollo Indígena

1. Avances y problemas en el campo de la legislación indígena

Un punto de inflexión importante en la situación de los indígenas en Chile se registro en 1978,con la promulgación de los Decretos Leyes 2568 y 2750, que modificaron sustancialmente la LeyIndígena 17729 cuya breve vigencia fue truncada por el régimen militar. Hasta el decenio de losnoventa, la legislación indígena prácticamente estaba restringida a la situación del pueblo mapuche,e incluso sólo se consideraba parcialmente a sus particularidades penhuenche, lafquenche y huilliche.Los grupos étnico- culturales aymara. quechua, colla, yámana, kawashkar, empezaron a sertomados en cuenta en la legislación indígena chilena a partir de la Ley 19253.

La situación del pueblo rapanui, de Isla de Pascua, territorio insular chileno, tuvo un tratoespecífico en la Ley 16411, de 1966, con una relativa aplicación hasta 1973. Las acciones tendien-tes a modificar el régimen de dominio o posesión de la tierra en la Isla se reiniciaron en 1979, conel Decreto Ley 2885, a cuya aplicación se opusieron fuertemente los rapanui.

La resistencia a los decretos 2568 y 2750 para subdividir las tierras de las comunidadesindígenas y favorecer las condiciones para incorporarlas al mercado, tenían un fuerte acentoetnocida. De hecho, el decreto 2750 señalaba que « una vez liquidada la comunidad (en términosdel dominio o posesión de la tierras) éstas dejaban de ser tierras indígenas, e indígenas sus dueños”.

El absoluto rechazo a este Decreto hizo que el oficialismo de ese momento lo anulara; sinembargo, el decreto 2568 operó con eficacia, desestructurando las comunidades en sus componen-tes sociales, económicos y culturales. Ciertamente, fue un proceso gradual y diferenciado, deacuerdo con la realidad de los grupos indígenas, su diversidad interna y sus recursos de adaptabi-lidad sociocultural,

En la misma dirección se aplicó el Decreto Ley 1939, sobre la división de predios rústicoscampesinos, aplicable también en sectores indígenas. Lo cierto es que la división de las tierrasindígenas introdujo cambios profundos, configurando una nueva situación de la realidad indígenachilena.

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El movimiento social indígena que emergió entre 1978 y 1989 hizo posible el Acuerdo deNueva Imperial, realizado el 1 de diciembre de 1989. El acuerdo tuvo el sentido de establecer unarelación entre el Estado y los Pueblos Indígenas, siendo sus puntos principales el reconocimientoconstitucional de los pueblos indígenas de Chile, y una nueva legislación. En este Acuerdo, lasfuerzas políticas, democráticas se comprometieron a perfeccionar las normas jurídicas, con lafinalidad reconocer a los pueblos indígenas como sujetos de derecho y, por consiguiente, lograruna legislación indígena que tomara en cuenta de la dignidad intrínseca de los indígenas y suaceptación en un país pluriétnico y multicultural.

Después de un amplio proceso de participación de las comunidades de base, de los pueblosindígenas aymara, atacameño, rapanui, kawashkar y mapuche, con sus particularidades pehuenchelafquenche y huilliche, se analizaron varios documentos de propuestas de cada uno de los pueblos,aprobándose un anteproyecto de ley indígena en el Congreso Nacional Indígena, enero de 1991, enTemuco.

La Comisión Especial de Pueblos Indígenas. CEPI. creada en mayo de 1980, se encargó de laredacción del articulado del anteproyecto formalizando la presentación como anteproyecto de leyindígena en el Congreso Nacional Indígena, realizado en Temuco en enero de 1991. Para facilitarsu tramitación, los asesores del Gobierno en esta materia analizaron e hicieron observaciones alanteproyecto antes de su discusión en el Parlamento.

Finalmente, la Cámara de Diputados y el Senado eliminaron o modificaron ciertas disposicio-nes muy importantes, tales como los territorios de desarrollo indígena, las organizaciones compa-tibles con el derecho consuetudinario del respectivo pueblo y con la característica de ser sujetos decrédito, lo cual parecía ser coherente con los nuevos tiempos.

La Ley Indígena 19 253, del 5 de octubre de 1993, establece normas sobre protección yfomento del desarrollo de los indígenas. La ley reconoce como principales etnias indígenas de Chilea la mapuche, aymara, rapanui o pascuense, las comunidades atacameñas, quechuas y collas delnorte del país, y las comunidades kawashkar o alacalufe y yámana o yagán, de los canales austra-les.

La metas que la Corporación ha comprometido y, de las cuales se desprenden sus líneasprogramáticas son cinco:

a) Desarrollo económico y territorial indígena, a través del incremento de su base territorialy material.b) Fortalecimiento de los derechos políticos, y sociales de los pueblos indígenas.c) Promoción del desarrollo de la cultura y la identidad indígenas.d) Fortalecimiento de la sociedad civil indígena.e) Formación de recursos humanos indígenas, con enfoque intercultural.

Los instrumentos de la ley indígena 9 253:

• La Corporación Nacional de Desarrollo Indígena. • Las Disposiciones permanentes de protección jurídica. • El Fondo de Desarrollo, que financia programas especiales dirigidos al desarrollo de laspersonas y comunidades indígenas, promueve la adecuada explotación de las tierras y velapor su equilibrio ecológico, armónico y social. (Art.26).

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* El Fondo de Tierras y Aguas, que brinda solución a los problemas de tierras, amplía laextensión de las tierras indígenas y favorece el acceso al recurso físico y jurídico de lasaguas (Art. 21).* Las Áreas de Desarrollo Indígena, que son los espacios territoriales en los cuales hanvivido ancestralmente los pueblos indígenas y son inseparables de su existencia y desarro-llo, donde «los organismos de la administración del Estado focalizarán su acción en bene-ficio de los indígenas y sus comunidades» (Art.26).

Se ha avanzado significativamente. Sin embargo, aún no se ha puesto a prueba todo el articu-lado de la ley, explorando ámbitos de acción que podrían abrir nuevas alternativas de gestiónindigenista y nuevas condiciones para la autogestión indígena. Empero, es cierto no hay unreconocimiento de pueblos indígenas, como estaba planteado en el anteproyecto, por lo que estorepresenta un desafío en la formulación de qué se entiende por pueblo indígena, de qué modo esteconcepto se operacionaliza en el dominio jurídico y que implicaciones tiene para el Estado, tantoen su concepción como en su organización.

La legislación indígena ha tenido ciertos desafíos en los últimos tiempos, producto de lasinversiones de empresas privadas -principalmente transnacionales- en los denominadosmegaproyectos, que involucran inversiones en tierras de comunidades indígenas. Existe un conjun-to de apreciaciones en cuanto la aplicabilidad y eficacia de las disposiciones que cautelan losderechos indígenas en relación con los megaproyectos y sus impactos.

El provecto de construcción de la central hidroeléctrica Ralco, en el alto Bío Bío, por ejemplo,ha puesto en evidencia la necesidad de estudiar la aplicabilidad de otros instrumentos jurídicos,como la ley minera, el dominio o usufructo de las riqueza del subsuelo, la normativa de concesioneseléctricas y las disposiciones sobre gravámenes y servidumbres establecidas en el Código Civi1chileno.

En otros casos, principalmente en los sectores de comunidades aymaras y atacameñas, losconflictos están en relación con la singularidad de la legislación de aguas que, en síntesis separa eldominio o propiedad de la tierra y el agua, al mismo tiempo que deja al libre mercado la inscripciónde los derechos de agua y su especulación en el mercado. Esta situación afecta particularmente alos pueblos indígenas, pues la mayor parte de los derechos de aguas ya están inscritos, cuestión deoportunidad e información, y además, porque las familias o comunidades indígenas no puedenasumir fácilmente los procedimientos y costos.

En Chile, algunas de esta materias se han tratado a través de procedimientos de negociación ymanejo de conflictos; algunos de los procedimientos de mayor eficacia se han asumido en conve-nios de trabajo con el Ministerio de Bienes Nacionales, la Dirección General de Aguas y elMinisterio de Obras Públicas. A pesar de que la mayoría de estos temas están considerados en elConvenio 169 de la OIT, en el Congreso Nacional aún no se ha dado curso a la posibilidad deanalizarlos.

En relación con el Proyecto de Declaración Americana sobre los Derechos de los PueblosIndígenas y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblo Indígenas, lasinstancias y los procedimientos vigentes deberían permitir una mayor capacidad para establecercriterios consensuados en la definición de políticas en las relaciones interétnicas e interculturales.

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2. Acciones y retos del desarrollo económico y social de los pueblos indígenas

Según el XVI Censo Nacional de Población y Vivienda de 1992, la población en Chile es de11 348 401 personas; de ellas, 998 385 son indígenas, 7.6% del total; de ellos, dos tercios reside enlocalidades urbanas y un tercio en rurales.

Según la encuesta CASEN de 1996, que mide principalmente variables socioeconómicas, lapoblación indígena y su distribución nacional están concentrados principalmente en la IX región(29.4%), X región (10.7%), I región (9.8%) y XI región (7%); y en términos. Absolutos, en lasregiones IX, Metropolitana, X y VIII. Por pueblo, la distribución determinó: 81.4% mapuche,14.3% aymara. 1.6% , atacameño 1.2% rapanui, 0.9% colla ,0.5% quechua, 0.2% yagán y 0.02%kawashkar. Llama la atención la gran vulnerabilidad de cuatro pueblos, que por su escasovolumen de población necesitarían recibir un tratamiento especial, para reducir el riesgo de suextinción. Generar opciones especiales de apoyo material, rescate cultural y protección hacia susrepresentantes es una necesidad imperiosa e impostergable de la sociedad en general, y del Estadoen particular.

Respecto de la distribución del ingreso, se pudo determinar que la población nacional tiene un23.2% de pobres y la población indígena un 35.6%, lo cual demuestra que no se ha tenido el mismonivel de éxito en superar la pobreza étnica. La pobreza indígena, desagregada por pueblo, afectamás a los mapuches (38.4%) y territorialmente se concentra en las regiones VIII, IX y X. En lo queatañe a la ocupación y el empleo, es dramática la diferencia al determinar sus remuneraciones. Enpromedio los indígenas perciben la mitad que el resto de la población y las mujeres indígenas sóloun tercio.

La alta concentración de la población indígena en los dos quintiles de ingreso (62.5), viene areforzar la tesis de que quedó históricamente marginada del proceso de crecimiento económico, yque se expresa en el núcleo duro de pobreza indigente. Por el contrario, sólo 6.3% de su poblaciónfigura en el quintil más alto.

Los principales porcentajes que se desprenden del análisis de la ocupación, según rama deactividad económica, indican que la población indígena se concentra preferentemente en el sectorsilvo-agropecuario, con 38.5%; le siguen en importancia los sectores de servicios comunales,sociales y personales (21.4%), comercio (12.7%) e industria manufacturera (10.6%). Estas tresramas concentran 70.5% de la población indígena económicamente activa.

Paralelo a ello, para las tres ramas principales de ocupación se da una proporcionalidad en losingresos que es menor respecto de los no-indígenas, según el siguiente orden: 51.9% silvo-agropecuario, 62.5% servicios comunitarios, sociales y personales y, 83.2% comercio. Esta últi-mas cifras son las que más gráficamente expresan la discriminación hacia los indígenas, que setraduce finalmente en una pobreza étnica.

Respecto de la educación, cabe la pena destacar las diferencias en analfabetas y el niveleducacional al que llegan. La gran mayoría accede a la educación pública, sin embargo, la reducidatasa de analfabetismo (2.1%) que presenta el grupo etáreo indígena de 15 a 35 años de edad,indicaría una buena focalización en las políticas de educación puestas en práctica en las últimasdécadas para permitir el acceso a la educación a grupos históricamente excluidos y que hoy se hantornado grupos prioritarios. Es necesario destacar que esta cifra aún se mantiene sobre la medianacional de 1,6 por ciento.

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Dentro del ámbito de la salud, si se compara la cobertura de los diferentes sistemas previsionales,se observa que 81% de la población indígena es beneficiario de sistema público, lo que contrastacon el 59.7% que presenta la población a nivel nacional. De esta cobertura 53.6% de la poblaciónindígena beneficiaria está clasificada en el grupo A, con gratuidad de 100% en los costos de salud,debido a los mínimos ingresos que perciben por el trabajo que desarrollan.

Un nuevo reto para los pueblos indígenas, entrando al siglo XXI, sin duda es el fenómeno dela globalización económica y comunicacional, que tiene efectos inmediatos en las relacionesinterétnicas e interculturales. La globalización profundiza la brecha en la distribución de losingresos, y los indígenas, como uno de sectores sociales más vulnerables, debe enfrentarse anuevos desafíos para sobrevivir.

El Estado se encuentra en la necesidad de definir sus políticas y, en la medida de lo posible,compatibilizarlas. Sin embargo, el componente político que podría representar el movimientosocial indígena es incipiente. La capacidad de negociación política depende de alianzas ocasionales,y los instrumentos jurídicos internacionales para garantizar los derechos indígenas no tienen aúnincidencia en la legislaciones chilena. Las empresas privadas actúan en el mercado optimizandotodos los recursos tecnológicos y jurídicos a su alcance, y por consiguiente disminuyendo el perfilimpactos ambientales y socioculturales de los proyectos de inversión en territorios indígenas.

El libre mercado presiona a los sectores indígenas: a los campesinos indígenas, respecto de sustierras y territorios y sus frágiles economías; a los migrantes, como consecuencia de las limitacio-nes en sus unidades productivas y también en sus nuevas condiciones de trabajadores asalariados,frecuentemente de tipo temporal; a los indígenas en situaciones urbano-marginal o peri-urbano,por la precariedad de su inserción en las economías informales o en situaciones laborales inesta-bles. En el caso de Chile, la profundización de la inserción global del país tiene como objetivomantener el dinamismo del sector exportador a través de su creciente apertura e incorporación a losmercados internacionales.

La inversión en infraestructura y educación han sido definidos como los dos grandes instru-mentos que permitirían sustentar el crecimiento del país y avanzar hacia una dinámica económicamás compleja que se caracterice por la incorporación de más valor a las exportaciones nacionales,hasta ahora fuertemente concentradas en recursos naturales con baja elaboración. Un supuestoimplícito en este esquema es que las empresas privadas, particularmente los cong1omeradostransnacionales, capitalizarán el esfuerzo nacional de inversión en educación, con lo que el país secolocará en una nueva posición en la división internacional del trabajo y en los mercados interna-cionales de bienes y servicios. Este enfoque de la inversión social, empero, no considera adecuada-mente los importantes recursos públicos invertidos en infraestructura vial y en servicios básicosde capacitación de la mano de obra que son capitalizados por las empresas privadas ytransnacionales.

Un reto para los indígenas rurales es equilibrar sus unidades productivas en el punto en el que,además de producir alimentos para el autoconsumo, se produzca también para generar excedentesque les permitan satisfacer otras necesidades básicas. Para lograr esto, en las economías deficitariasse requiere subsidiar las economías campesinas en infraestructura productiva e insumos paradeterminados rubros, dependiendo de las condiciones de ciertos mercados.

Para los indígenas urbanos el reto es lograr mayor calificación o competencia en el trabajo, queles facilite su inserción laboral en igualdad de oportunidades con otros sectores sociales. La

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política de igualdad de oportunidades a través de la optimización de la gestión pública, ha tenidoalgunos resultados parciales en el caso de los pueblos indígenas.

El Fondo de Tierras y Aguas Indígenas, entre otros productos, ha logrado 72 623 has de tierrasadquiridas y 41 956 has traspasadas; 2 103 has con proyectos de riego, 7 487 has con dominioregularizado; 7.159 lts/seg. de aguas regularizadas y adquiridas; 26 423 títulos inscritos en elregistro de tierras, con 147 038 hectáreas..El Fondo de Desarrollo ha estado dirigido a satisfacerrequerimientos de infraestructura productiva, doméstica y comunitaria, junto a iniciativas localesde fomento productivo asociativo, investigación y capacitación en materias asociadas.

3. Acciones y retos del desarrollo cultural

No obstante los avances en el posicionamiento de los temas indígenas a escala nacional,particularmente en las regiones de significativa presencia indígena, éstos se refieren principalmen-te a las acciones de la CONADI. Hasta el momento no se ha formulado una política cultural en elpaís y menos aun que ésta considere la especificidad de los grupos étnico-culturales o pueblosoriginarios. La política cultural que ha propuesto la CONADI tiene su base en la misma leyindígena y en las líneas programáticas de la institución.

Desde otra perspectiva, la valoración, recuperación y desarrollo de las culturas indígenascorresponde en propiedad a quienes son parle de éstas. Las lenguas propias constituyen el eje dearticulación de la nueva construcción de identidad en el pueblo respectivo, particularmente paralos pueblos que mantienen cierta vitalidad lingüística con una población significativa de hablantes,en términos de la calidad de sus recursos lingüísticos, para proyectar una comunidad de hablantes,competentes.

Para todos los pueblos independientemente de su recuperación o no como comunidad lingüís-tica, la educación intercultural es una estrategia de articulación de la identidad. En todos los casos,las referencias espaciales, de parentesco, de simbolismos, así como las referencias culturales detipo material e ideológico se constituyen en recursos para una política cultural.

El desarrollo de las culturas indígenas requiere de ciertas condiciones:

- Un marco normativo regulatorio que ofrezca garantías para materializar voluntadespolíticas y canalizar financiamiento para programas sociales. - El desarrollo conceptual, para la definición de una política cultural que comprenda lasculturas de los pueblos. indígenas. - Un plan de acciones culturales ampliamente consensuado con las autoridades tradicio-nales de los pueblos respectivos, de modo que la apropiación de la política cultural seasimultánea con la acumulación de fuerza propia para otorgar legitimidad a esa política. - La formación de cuadros técnico-políticos indígenas que potencien el desarrollo de lainterculturalidad, esto es, prever las condiciones que permitan establecer los códigos ycanales de comunicación que sean pertinentes... - Una política comunicacional a escala nacional que privilegie la interculturalidad.

Los estereotipos y la discriminación son fenómenos sociales arbitrarios, en los que histórica-mente se ha silenciado o negado la voz o el discurso indígena. Hoy día, a pesar de la tendencia a lahomogeneidad cultural producto de la globalización y el desarrollo tecnológico de los medios decomunicación, debería ser mas fácil la participación . Siendo las culturas indígenas preferentemen-

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te de discurso oral, los programas de radiodifusión y, los microprogramas de televisión amplían lasposibilidades de comunicación, sobre todo si se piensa en destinatarios multiculturales, y no sólopara una audiencia restringida a un sólo grupo étnico-cultural o un pueblo. Por otra parte, lacomunicación escrita en la propia lengua es un desafío en términos de la apropiación de las nuevastecnologías.

Los actuales retos del desarrollo cultural tienen que ver con la rearticulación de los espacios desocialización y sociabilidad, tanto en los ámbitos rurales como los urbanos, a través de propuestaspropias de los indígenas. En esta dirección, se ha avanzado con una política de cultura y, educaciónintercultural bilingüe destacan:

- Implementación de 22 experiencias en educación indígena básica (EIB) en los nivelespre-básico, básico y, medio. Apoyo a especializaciones pedagógicas; capacitación detécnicos y profesionales indígenas; diseño curricular para la maestría en EIB; produccio-nes de microprogramas televisivos y radiales sobre las etnias. - Publicación de una revista temática bianual; elaboración de bases sociales y políticaspara EIB en los pueblos aymara, atacameño, mapuche, kawashkar, yagán, quechua yrapanui; publicación del libro «Hacia la interculturalidad y el bilingüismo en la educaciónchilena»; publicación de la serie sobre «Propiedad de la Tierra de los Pueblos Indígenas deChile». - Ocho estudios lingüísticos y grafemarios; capacitación de microempresarios; 8.000becas para estudiantes indígenas; aportes específicos para la protección del patrimonioarqueológico, donde la participación indígena recién se comienza a plantear.

En estas materias, un reto importante es establecer una agenda de trabajo para desarrollar unaestrategia de interculturalidad, involucrando a organismos públicos y privados.

4. Situación y perspectivas del movimiento indígena

El Acuerdo de Nueva Imperial de 1989 y la promulgación de la Ley 19 253, sobre protección,fomento y desarrollo de los pueblos indígenas de Chile, en 1993, fueron momentos culminantesdel emergente movimiento indígena chileno. Sin embargo, paradójicamente, con esta institucionalidadespecifica para los indígenas las organizaciones que impulsaron estos cambios pierden vitalidad.El tejido organizacional se amplía, canalizando las organizaciones de base directamente sus intere-ses y proyectos, sin la mediación de las organizaciones sociopolíticas representativas. Por consi-guiente se deteriora el papel negociador que habían tenido las organizaciones firmantes del Acuer-do de Nueva Imperial.

Después de cuatro años de vigencia de la Ley Indígena, las organizaciones vuelven en a tomarla iniciativa, convocando al Congreso de cada Pueblo con el propósito de evaluar la aplicación dela Ley y el desempeño de la CONADI y de los Consejeros Nacionales Indígenas, así comoaspectos nuevos, como los megaproyectos en tierras indígenas. De esta manera se replantean lasacciones para lograr un nuevo acuerdo, una nueva relación de los indígenas con el Estado y lasociedad global.

Las vinculaciones de los referentes orgánicos de cada pueblo son de carácter esporádico yhasta el momento no se ha trabajado para generar las condiciones para crear una organizaciónnacional indígena. En la situación interna de cada pueblo destaca la existencia de múltiplesorganizaciones de diverso tipo. Se ha planteado la necesidad de una orgánica como pueblo de nivel

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nacional, lo cual aun después de los congresos aymara, atacameño y mapuche, realizados a fines de1997, no se ha materializado en todos los pueblos indígenas.

Existe la necesidad de una orgánica indígena que aglutine a todos los pueblos,para potenciar sus capacidades de propuesta y de negociación, para lograr legitimidad como interlocutor válido frente al Estado y la sociedad global.

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Situación jurídica, económica y social de lospueblos indígenas de Ecuador

Arturo León*

Prólogo

En el Ecuador la población indígena esta en situación de alto riesgo, afectada por deficientesniveles de salud y nutrición; deterioro acelerado de su hábitat y constante destrucción de suecosistema; aumento progresivo del analfabetismo y alta deserción escolar; falta de fuentes detrabajo; carencia de servicios básicos, saneamiento ambiental y vivienda; falta de capacitacióntécnica y profesional; abandono de la mujer y la niñez indígena.

El Ecuador es un país con un alto nivel de heterogeneidad estructural, tanto a nivel espacial oregional como económico, político, social y cultural, aspectos que lo caracterizan como plurinacional,pluricultural y plurilingüe. La raíz de esta heterogeneidad social está dada por la presencia de unimportante porcentaje de población indígena que se calcula en 35% de la población nacional.

La población indígena está agrupada en doce nacionalidades: Awa, Chachi, Epera, Tsáchila,Siona, Secoya, Záparo, Cofán, Shuar, Achuar, Huaorani y Quichua; además de la diversidad depueblos de la nacionalidad Quichua que comparten medio geográfico y tienen un idioma común:imbayas, otavalos, imantas, caranquis, cayambis, quitus, caras, panzaleos, guarangas, salasacas,chibuleos, puruhaes, cañaris, saraguros, alamas y napo runas.

Es necesario precisar que el concepto de nacionalidad no es sinónimo de nación ni se contra-pone a ella. La nación es el concepto sociológico correspondiente al Estado. La nacionalidad aludea la unidad de historia, de lengua y de cultura de un grupo social. Por lo tanto, dentro de una naciónpueden coexistir varias nacionalidades, sin afectar su esencia. En una nacionalidad pueden existirsubgrupos a los que se han denominado «pueblos»(1), que si bien comparten las característicasgenerales de la nacionalidad, se agrupan en torno al parentesco y tienen elementos culturalesdiferentes.

La forma de organización social predominante de los pueblos indígenas es la comunidad(2), endonde desarrollan todas sus actividades de reproducción familiar a través de mecanismos o prác-ticas de solidaridad. A diferencia de la organización social comunitaria, hay otras formas organizativasque pueden ser de carácter territorial, sector, clase o gremio. Las mas importantes de acuerdo a surepresentatividad son: CONAlE, FEINE, FENOCIN, FENACLE, FENOS y FEI. Las nacionali-dades indígenas deben ser entendidas en una perspectiva de cambio y no como formas congeladas

* Secretario Nacional Ejecutivo del Consejo Nacional de Planificación y Desarrollo de los Pueblos Indígenas de Ecuador1. La OIT los reconoce como pueblos indígenas2. La Ley de Comunas señala que las comunas son aquéllas que han sido reconocidas y se les ha otorgado personería jurídica.

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que se han mantenido sin alteración. Nuestras nacionalidades no son las mismas que existieronantes de la conquista, allá están sus raíces formando parte de un largo proceso histórico, quecontiene múltiples relaciones en espacios históricos determinados -Colonia y República-, y endonde, para enfrentar las diferentes situaciones en un contexto de subordinación, hemos creadoestrategias de supervivencia que nos ha permitido mantener nuestra identidad como indígenas.

Por lo tanto, para comprender la situación indígena actual es necesario contextualizarla dentrode los procesos socioeconómicos y políticos por los que han atravesado tanto el país como lasdiferentes regiones en las que hemos estado inmersos y formando parte del proceso.

Históricamente, la población indígena ha estado vinculada a las actividades agrícolas, por loque la tierra ha sido, es y será el elemento fundamental de supervivencia. Sometida a durascondiciones de explotación durante todo el período colonial y gran parte de la república, lapoblación indígena andina fue arrinconada al «huasipungo»(3) como parte constitutiva del sistemahacendario o latifundista. El incremento demográfico de los pueblos indígenas llevó a una perma-nente subdivisión de las parcelas, dificultando y limitando la producción de bienes necesarios parala subsistencia, lo que unido al deterioro de la tierra y a la mala situación económica general obligóal indígena a buscar mecanismos alternativos para cubrir sus necesidades. La migración temporalfue la estrategia de sobrevivencia que nos mantuvo ligados a la comunidad pero que, a la vez, nosexpuso a la influencia cultural de los otros sectores de la sociedad. Estos procesos, que constitu-yen una constante en las últimas décadas se definen con más claridad después de la promulgaciónde las Leyes de Reforma Agraria (1964 y 1973), determinando que nos enfrentemos a situacionesdiversas:

a) Aquellos que permanecen en las comunidades, cuya forma de sobrevivencia radica en laproducción de pequeña propiedad parcelaria, bajo relaciones de trabajo familiar, complemen-tado con actividades tales como la artesanía y el comercio; mantienen su relación vital con lacomunidad, que constituye el principal espacio de solidaridad y el mecanismo mediante el cuallogran mantener su identidad cultural.Recientes investigaciones sobre el mundo indígena andino asigna a la comunidad indígenapapeles como: ser espacio de legitimación de valores, modos y prácticas indígenas, de expre-sión cultural, de representación política y defensa de sus intereses, de gestión social de losrecursos naturales básicos y de otros necesarios para la reproducción; en definitiva, la comu-nidad se convierte en un espacio de cohesión social e ideológica que genera un sentimiento deidentidad, atravesado con una fuerte relación de parentesco, constituyendo un instrumentoviable para la solución de sus problemas y condición para la participación indígena en elmercado.Ante estas consideraciones, cualquier acción social orientada a la población indígena debepasar por la comunidad, como su forma de organización social básica. En este sentido, dadaslas múltiples funciones que cumple la comunidad en la vida social del indígena, es el espacioadecuado para la acción integral.

b) Otros segmentos indígenas se vieron obligados a la migración definitiva o temporal, debidofundamentalmente a la escasez de tierras y el bajo nivel productivo de sus parcelas. Muchosse han asentado como colonos, especialmente en la Amazonia ecuatoriana, en tanto que otrostienen como destino los centros urbanos, en donde se han constituido como parte de loscinturones de miseria. En estos casos, el proceso de asimilación a la sociedad mayor essumamente fuerte, por lo que se debilitan sus nexos con la comunidad originaria, y muchasveces entran en un proceso de mestizaje y aculturación más acelerado.

3. El sirviente del hacendado que posee una porcioncilla de tierra que cultiva en derredor de su choza.(empobrecimiento total),

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c) En la actualidad los pueblos indígenas atraviesan por una compleja situación social caracte-rizada por los siguientes aspectos:

• Una economía de subsistencia sustentada en la agricultura minifundista, en donde la tierra esel elemento vital de sobrevivencia de la comunidad; recurso que cada vez es más limitado porla subdivisión de las parcelas debida a la herencia, la erosión de la tierra, la carencia de riego, demedios económicos para adquirir insumos, de asistencia técnica, etc.

• Participación en el mercado en términos desiguales, en donde los precios de sus productos sefijan de acuerdo a las grandes empresas agroindustriales.

• Las condiciones de vida de los indígenas son extremadamente precarias: carecen de serviciosde luz eléctrica, agua potable, salubridad, educación, etc. En esas condiciones y con bajosniveles de nutrición, en las comunidades indígenas se presentan altos índices de mortalidadmaterno-infantil, morbilidad general y significativas tasas de fecundidad; esto nos hace enten-der que la población indígenas ecuatoriana está por debajo del nivel de la extrema pobre

• Cultural y socialmente son discriminados por su vestido, lengua y costumbres, situación quelos diferencia de las formas ideológicas que emanan la sociedad mayor.

En Ecuador los indígenas no tienen un espacio de acción definido, en particular a causa de lossucesivos procesos de migración a zonas urbanas, especialmente a partir de la promulgación de laprimera Reforma Agraria (1964) y del proceso de articulación de formas tradicionales de produ-cción con la lógica del mercado. El área rural es el principal espacio de asentamiento indígena,situación que lo ubica dentro de los procesos de transformación del agro, con connotacionesespecíficas, aunque no excluyentes.

Para ubicar la situación dentro del contexto histórico, consideramos pertinente precisar losiguiente:

- La existencia de relaciones serviles de producción que vincula a la hacienda(4) con la pequeñaposesión campesina, determina que las tierras fértiles y más productivas se concentran engrandes propiedades. Alrededor de este tipo de propiedad se encuentran tierras de uso comu-nitario ubicadas en tierras altas destinadas a la producción de bienes de autoconsumo.

- En los dos casos, el uso de la tierra se orienta a la agricultura, con formas de produccióntradicionales y con significativa utilización de mano de obra, razón por lo que la extensión dela tierra determina el volumen de producción. En consecuencia, la lógica agrícola, especialmen-te en la sierra ecuatoriana, condicionó un proceso permanente de ampliaciones de la fronteraagrícola en detrimento de áreas forestales.

- En la Costa y la Amazonia ecuatorianas la situación se expresa de manera diferente:asentamientos indígenas tradicionales propietarios de extensiones significativas de tierra(5)con formas de producción tradicionales y baja articulación al mercado.

La permanente erosión del suelo en la Sierra y la presión colonizadora en la Costa y laAmazonia determinó la ampliación de la frontera agrícola, presionando sobre la población indígenavinculada a la pequeña propiedad, que se ve obligada a incursionar en tierras altas o de páramo, que

4. Grandes propietarios de tierras; latifundistas

5. Posesión ancestral de tierras (Ley de Desarrollo Agrario)

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por sus condiciones ecológicas mantienen baja productividad lo que impacta en las condiciones devida de la población, situación que se agrava por el incremento demográfico que desemboca en unapermanente división de la parcela campesina.

En la Amazonia y la Costa las nacionalidades indígenas, por efectos de la colonización, fuerondesalojados de sus tierras de asentamiento tradicional, obligándoles a trasladarse a zonas de másdifícil acceso o a ligarse a formas de conducta de la sociedad mayor. El modelo de desarrolloaplicado tanto en Ecuador, como en el resto de América Latina, concibe el proceso de industria-lización como el eje dinámico del crecimiento económico, razón por la que en los años sesenta yfundamentalmente en los setenta, mediante políticas estatales se promovió:

a) Una mayor concentración de población en las áreas urbanas, ante las posibles necesidadesde mano de obra para la industria.b) Cambios en la estructura de la propiedad agraria.c) Modernización de procesos productivos agrarios, donde la integración de la tecnología,conduciría a la destrucción de las ineficientes formas de producción hacendaria y parcelaria,con la consecuente expulsión de población rural hacia las zonas urbanas.

De acuerdo con estos criterios, se dejaron de entregar recursos al agro, se le impusierontributos adicionales y se pagaron bajos precios a los productos agrícolas, todo en función deldesarrollo industrial, que se concebía como objetivo de máxima prioridad.

Esta situación, que generó transferencias del capital agrario a otras actividades económicas,también determinó una disminución del gasto social, generando mayores niveles de pobreza,especialmente a los sectores sociales de más alto riesgo. Por otro lado, esta lógica condujo a lasnacionalidades indígenas a una «crisis de reproducción» determinada por:

- Escasez y deterioro del recurso principal: la tierra.- Ausencia de medios técnicos de producción.- Ausencia de infraestructura productiva.- Incremento demográfico acelerado de las áreas urbanas.

Los pueblos indígenas, si bien están circunscritos a actividades tradicionales, como generadorasde valores de uso, se encuentran articulados al mundo mercantil, como productores en algunaescala de valores de cambio, teniendo siempre como fin último la recreación del mundo comunal yfamiliar.

Lineamientos de política social

En la actualidad las naciones indígenas son la que padecen mayor marginación, vulnerabilidady más alto riesgo lo que las ubica en un escenario social sumamente complejo. En la medida en quelos pueblos indígenas que habitamos el Ecuador hemos mantenido históricamente una organiza-ción de tipo comunal, que ha sido el sustento de nuestra cultura, es necesario una política pluriculturale integral que abarque todos los planos de la vida social, incluyendo demandas políticas deautogobierno, autogestión y autonomía que desafían y estimulan la imaginación política.

Hemos conceptuado a la autogestión como un elemento fundamental en el proceso de desarro-llo de los pueblos, porque consideramos que no significa aislamiento ni conservación, sino evolu-ción sobre un plan propio, interacción en un terreno de igualdad. Y a los políticos que tratan de

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aprovechar de esta vertiente con fines de maliciosos, demostraremos con la realidad que la autogestiónsobre todo es revolución y no una actualización del folklorismo.

La integralidad implica, también, enfrentar el problema de la territorialidad(6) desde la pers-pectiva de los distintos actores socioculturales comprometidos: procesar demandas de descentra-lización provenientes desde las organizaciones representativas de los pueblos indígenas; adecuarlos sistemas de representatividad pública y de planificación económica y social en las zonasinvolucradas, e institucionalizar relaciones entre las organizaciones indígenas y el gobierno central.Estas acciones, solo son posibles si se diseña una política social que incluya todos los componen-tes que el mundo indígena demanda, de acuerdo con sus especificidades, y articulados con susformas de organización propias.

Las políticas sociales tradicionales se han caracterizado por la ejecución de programas yproyectos paternalistas o meramente asistencialistas, cuando no han sido subordinadas alclientelismo político; no se han sustentado en estudios previos de focalización y, en muchasocasiones, no han llegado a los sectores sociales verdaderamente necesitados; por todos estoselementos sus acciones han sido de muy bajo impacto social.

De una u otra manera estos mecanismos han distorsionado los objetivos prioritarios de lapolítica social: atender a los sectores más vulnerables de la sociedad, a los grupos sociales máspobres. Es por ello que se torna indispensable el diseño y ejecución de un mecanismo técnico quese sustente en la identificación social y espacial de los pueblos indígenas, para que los objetivos dela política social tengan un verdadero impacto en los mismos.

La política social que debe estar orientada a la ejecución de acciones sociales en beneficio dela población indígena no sólo constituye una necesidad; además, permitirá:

a) Promover la tradicional organización comunal indígena, entendida como «capital cultural»para el desarrollo integral, en dos direcciones básicas: primero, impulsar y adecuar la organiza-ción como recurso del desarrollo económico y; segundo, estructurar instituciones sociales ypolíticas propias de los pueblos indígenas como alternativa de convivencia social.

b) Adoptar políticas reales para el reconocimiento real de la condición plurinacional, pluriculturaly plurilingüe de nuestro país.

c) Utilización de la lengua propia en la educación y en funciones administrativas; fomentar elconocimiento de dicha lengua para el resto de la sociedad.

d) Fomentar prácticas educacionales con énfasis en el respeto a la cultura propia, sobre todopara que los niños puedan tener acceso a la educación desde su propio idioma.

e) Posibilitar que los pueblos indígenas asuman la dirección de sus propios sistemas e institu-ciones educacionales

f) Valorizar las prácticas médicas indígenas que han coexistido secularmente junto a la medici-na y ciencia «occidentales», no sólo mediante la legalización de la práctica de la medicinaandina, sino articulándola paulatinamente a los sistemas de salud preventiva y curativa oficialcon prácticas comunitarias.

6. Control y uso de recursos del suelo y el subsuelo en zonas de propiedad indígena

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En este contexto y reconociendo la necesidad de contar con una institución a nivel estatal, sehan creado instancias gubernamentales, tales como La Oficina de Asesoría de Asuntos Indígenas,la Secretaría Nacional de Asuntos Indígenas y Minorías Étnicas y el Ministerio Étnico Cultural,instancias que de alguna manera tratan de apoyar el desarrollo de los pueblos indígenas y negrosdesde una visón gubernamental, sin considerar la real necesidad de las nacionalidades y pueblosindígenas. Posteriormente, luego de las jornadas de lucha popular del 5 de febrero de 1997, comoun mandato de las nacionalidades indígenas del Ecuador se creó el Consejo Nacional de Planifica-ción y Desarrollo de los Pueblos Indígenas(7), mediante el Decreto Ejecutivo 133, publicado en elRegistro Oficial núm. 25 del 18 de marzo de 1997, como una instancia técnica especializada en eldesarrollo de los pueblos indígenas, que garantiza la participación tanto en los procesos adminis-trativos como en los de planificación de acciones para las organizaciones y nacionalidades indíge-nas del país.

La creación del Consejo Nacional de Planificación y Desarrollo de los Pueblos Indígenas yNegros refleja un nuevo modelo de gobernabilidad, basado en la honestidad, imparcialidad ytransparencia en la ejecución de planes, programas y proyectos de desarrollo para nuestrospueblos, alejado de la asistencia y paternalismo acostumbrados. Las cosas han cambiado, se hantransformado las viejas relaciones caracterizadas por su alto nivel de conflictividad, en un nuevoproceso que propicia la presencia del diálogo permanente, franco, directo, no coyuntural entre lasdiferentes organizaciones indígenas. El CONPLADEIN es la instancia que regula el desarrollo conidentidad, equitativo y solidario, con absoluto respeto a las diferencias culturales, normas consti-tucionales y leyes que rigen en nuestro país.

Por su carácter amplio y democrático con las comunidades y organizaciones, el CONPLADEIN,ha recibido pedidos y proyectos de apoyo económico-social. Sin embargo esta situación se tornacada vez más preocupante porque debemos responder organizadamente a esta creciente demanda.Por esta razón se estimó conveniente diseñar un plan de acción que oriente y recoja las diversasnecesidades, para darles un tratamiento sostenido en la perspectiva de apoyar procesos organizativostanto a nivel social como económico, mediante el Proyecto de Desarrollo de los Pueblos Indígenasy Negros del Ecuador, financiado por el Banco Mundial, el FIDA, el Gobierno Nacional y losbeneficiarios, crédito que por primera vez en la historia del Ecuador asumen directamente lospueblos indígenas, de tal manera que permita enfrentar la problemática de manera integral eintegrada a una realidad concreta.

Bajo este contexto, las nacionalidades y pueblos indígenas de Ecuador han hecho posible elreconocimiento oficial del Sistema Nacional de Educación Intercultural Bilingüe, mediante lacreación de una Dirección Nacional en el Ministerio de Educación, mismo que está reconocidopor la Constitución y la Ley núm. 150 como un organismo descentralizado técnica, financiera yadministrativamente.

Sujetos de derechos

Nuestro país sigue enfrentando los mismos dilemas y desafíos para la construcción de unasociedad sin exclusiones, una democracia sin violencia, un desarrollo centrado en la realización delas personas y en el respeto al medio ambiente. No obstante los inmensos esfuerzos e iniciativasde la mayoría de la población, una modernización fundada en las leyes implacables del libremercado y en la reducción de la responsabilidad social y económica del Estado ha generado unacreciente desigualdad social y altos índices de pobreza.

7. CONPLANDEIN

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Es por ello que los pueblos indígenas proclaman su voluntad de consolidar la unidad de lanación ecuatoriana en el reconocimiento de su diversidad y en ejercicio de su soberanía. En estesentido las nacionalidades y pueblos indígenas, gracias a la lucha persistente de sus organizacionesy representantes indígenas en el Congreso Nacional y la Asamblea Nacional Constituyente, hemoslogrado la ratificación del Convenio 169 de la OIT; además hemos conseguido incorporar en laConstitución Política de la República del Ecuador, las normas fundamentales que amparen susderechos y libertades:

a) El Ecuador es un Estado Social de Derechos, soberano, unitario, independiente, democráti-co, pluricultural, multiétnico, de administración descentralizada y participativo. Su Gobierno esrepublicano, presidencial, selectivo, representativo, responsable y alternativo.

b) El territorio del Ecuador es indivisible. La administración del Estado y la representaciónpolítica se establecen las entidades seccionales, provincias, cantones, parroquias y circunscrip-ciones territoriales indígenas y afroecuartorianas, de acuerdo con los requisitos señalados por laley. Las demarcaciones de provincias, cantones y parroquias sólo determinan competenciaspolíticas y administrativas.

c) La organización, competencias y facultades de los órganos de administración de las circuns-cripciones territoriales indígenas y afroecuatorianas, están establecidas en la ley.

Derechos de las nacionalidades indígenas

Se reconoce la existencia de los pueblos indígenas, que se autodefinen como nacionalidadesde raíces ancestrales y al pueblo negro, que forman parte del Estado ecuatoriano, único e indivi-sible. En el marco de la Constitución, de la Ley y del respeto al orden público y los derechoshumanos, el Estado reconoce y garantiza los siguientes derechos colectivos a los pueblos indí-genas

a) A mantener, desarrollar y fortalecer su identidad y tradiciones en lo espiritual, económico,social, cultural, lingüístico y político.

b) A conservar la propiedad de sus tierras comunitarias, que serán inalienables, imprescriptibles,inembargables e indivisibles, salvo en la declaratoria de la utilidad pública, y gozarán deexcepciones del impuesto predial, de acuerdo con la ley.

c) El estado reconoce la posesión ancestral de las tierras comunitarias y las adjudicará en formagratuita, conforme a la ley.

d) A participar en el uso, usufructo, administración y conservación de los recursos naturalesrenovables que se hallen en sus tierras.

e) A ser consultados sobre planes y programas de prospección y explotación de los recursosno renovables existentes en las tierras donde habitan.

f) A acceder, en cuanto sea posible, a los beneficios económicos que reporten y recibirindemnizaciones por los impactos socioambientales que causen, y a conservar y promoversus prácticas de manejo de la biodiversidad y su entorno natural.

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g) A conservar y desarrollar sus formas tradicionales de convivencia social, de organización, degeneración y ejercicio de la autoridad.

h) A no ser desplazados como pueblos de sus tierras.

i) A la propiedad intelectual colectiva de sus conocimientos ancestrales, a su valoración, uso ydesarrollo, conforme a la ley.

j) A mantener, desarrollar y administrar su patrimonio cultural, histórico y artístico.

k) Al uso de símbolos y emblemas que los identifiquen (wipala = bandera de los pueblosindígenas).

l) A acceder a una educación de calidad y contar con su sistema de educación interculturalbilingüe.

m) A ejercer sus propias prácticas, sistemas y conocimientos de la medicina tradicional,incluido el derecho a la protección de los lugares rituales y sagrados, plantas, animales,minerales y ecosistemas de interés vital desde el punto de vista de su práctica ancestral demedicina.

n) A formular prioridades en lo que atañe a su desarrollo, planes y proyectos para el mejora-miento de sus condiciones económicas y sociales.

o) A recibir del Estado recursos que consten en el presupuesto general.

p) A participar mediante representantes en los organismos oficiales que determine la ley.

Otros derechos indígenas reconocidos en la nueva Constitución

a) El Estado formulará la práctica nacional de salud y vigilará su aplicación, controlará elfuncionamiento de las entidades del sector, reconocerá y promoverá el desarrollo de lamedicina tradicional e impulsará el avance científico en el área de la salud, con sujeción aprincipios bioéticos.

b) La ley regulará el adecuado ejercicio de la medicina y de las prácticas alternativas ytradicionales.

c) Se reconoce a las autoridades de los pueblos indígenas el derecho de ejercer funciones deadministración de justicia y aplicación de procedimientos y normas propios en la solución deconflictos, de conformidad con sus costumbres o derecho consuetudinario, siempre que nosean contrarios a la Constitución y las leyes. La ley compatibilizará estas funciones con elsistema judicial nacional y las atribuciones de los poderes del estado.

d) El Estado respeta y promueve por igual todas las lenguas de los ecuatorianos. El castellanoes el idioma oficial. El quichua, el shuar y los demás idiomas ancestrales son de uso oficial enlos términos que fije la ley.

e) El Estado protegerá el derecho de la población a vivir en un medio ambiente sano y

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ecológicamente equilibrado, que garantice un desarrollo sustentable. Velará para que estederecho no sea afectado y garantizará la preservación de la naturaleza.

f) La preservación del medio ambiente, la conservación de los ecosistemas, la biodiversidad yla integridad del patrimonio genético del país.

g) La prevención de la contaminación ambiental, la recuperación de los espacios naturalesdegradados, el manejo sustentable de los recursos naturales y los requisitos que para estosfines deberán cumplir las actividades públicas y privadas.

h) El establecimiento de un sistema nacional de áreas naturales protegidas, que garantice laconservación de la biodiversidad y el mantenimiento de los servicios ecológicos, de conformi-dad con los convenios y tratados internacionales.

i) La ley tipificará las infracciones y determinará los procedimientos para establecer res-ponsabilidades administrativas, civiles y penales que correspondan a las personas naturaleso jurídicas, nacionales o extranjeras, por las acciones u omisiones en contra de las normas deprotección al medio ambiente.

j) Toda decisión estatal que pueda afectar al medio ambiente, deberá contar previamente conlos criterios de la comunidad, para lo cual ésta será debidamente informada. La ley garanti-zará su participación.

El aporte que las diferentes nacionalidades indígenas entregan al proceso de fortalecimiento dela democracia y su permanente afán por buscar mejores días para nuestras colectividades, seconsolida en la práctica de nuestros valores, conocimientos, creencias, idiomas y costumbres queancestralmente hemos ejercido.

La activa participación de los pueblos indígenas repercutirá en las nuevas relaciones deconvivencia con nuestros semejantes. Garantizará que de manera libre y democrática manifiestensus valores y creencias, reclamen más espacios de participación, soliciten respeto a su diferencia,exijan libertad en el ejercicio de sus derechos. Desde este escenario, el futuro de las nacionalidadesy pueblos indígenas debe ser mirado y entendido como el espacio de consolidación de nuestracultura, organización, ciencia y sabiduría, idioma, costumbres, es decir, de nuestra vida.

El proceso organizativo y de lucha

Desde hace aproximadamente dos décadas, los pueblos indígenas del Ecuador, encabezadospor las organizaciones nacionales, regionales, provinciales, locales y de base iniciaron una nueva lalucha por las reivindicaciones, presentando diferentes demandas al Estado ecuatoriano, orientadosen un camino plural, democrático, y equitativo. Hemos pasado momentos muy angustiosos condiferentes gobiernos, en los que muchos de nuestros hermanos ofrendaron sus vidas. Nos hacostado largos procesos de reflexión y análisis entender a la clase política dominante, aspirando aque el Estado se reconozca como plurinacional, dentro de nuestra cosmovisión.

El levantamiento indígena de 1990, abrió espacio de diálogo entre los pueblos indígenas yel gobierno; gracias a esta movilización, por fin se nos reconoció un sitial como actores políticosde primera línea. Los pueblos indígenas nos afirmamos como sujetos de derecho público, comoactores colectivos al amparo de un marco jurídico internacional que ventajosamente contempla

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los principios universales idóneos que respaldan nuestra lucha, nuestras demandas, nuestrasaspiraciones.

La tenacidad de las organizaciones indígenas no ha permitido que el movimiento indígenaescatime esfuerzos, ni claudique su valentía y sapiencia; en este sentido, la lucha continúa. Lamarcha indígena de 1992, por demandar territorio; la marcha por la vida y la Reforma a la Leyde Desarrollo Agrario; la caída de Bucaram; la gran marcha por la Toma de Quito para la Asam-blea Popular, entre otras acciones, han sido semilla para que las nacionalidades y pueblos indí-genas alcancemos el reconocimiento de los derechos colectivos.

El CONPLADEIN, desempeña un papel muy importante en este proceso de desarrollo ylucha, por lo que uno de sus objetivos es impulsar que estos logros sean plasmados en leyessecundarias, tales como:

- La Ley Orgánica de las Nacionalidades, Pueblos y Organizaciones del Ecuador.- La Ley de Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas;- La Ley de Educación Intercultural Bilingüe, y- La Ley de Participación Popular, entre otras.

¡La lucha continúa!

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El vigoroso y nuevo proceso de lademocracia intercultural en Guatemala

Mario Chaj*

La huella trazada por los abuelos y padres mayas en el tiempo y en el espíritu, constituye hoyla belleza y la fortaleza del caminar maya en esta tierra del maíz. La visión profunda que sentimosy poseemos de nuestros antepasados nos permite vislumbrar el sendero de nuestra vida, hoyenriquecida por la presencia de otros pueblos hermanos.

Los mayas de hoy estamos dejando huellas en la construcción de nuestro país, un país quepueda sentir nuestro latir como pueblo, estamos gozando y preparando esta oportunidad de oroque tenemos en nuestras manos para iluminar los senderos del nuevo siglo y de las futurasgeneraciones. Nuestro mensaje a cada ser humano sobre el universo es el de continuar con la vida,garantizarla hoy, la de todos los valiosos elementos que constituyen el universo. Estamos cami-nando, ancianos, adultos, jóvenes, niños y niñas, mayas, xinkas, ladinos y garífunas, de igualmanera forjando los destinos del mundo en las diversas esferas del quehacer humano.

Esta Exposición consta de las siguientes partes:

1. Situación de los pueblos indígenas;2. Los Acuerdos de Paz;3. Avances y problemas en la legislación;4. Acciones y retos y,5. Perspectivas del movimiento indígena.

La situación de los pueblos indígenas en Guatemala

Guatemala es un país multicultural, conformado por mayas, ladinos, xinkas y garífunas,diferenciados por su historia y su realidad actual. La mayoría ha sido excluida de la participaciónpolítica y de la toma de decisiones en todos los aspectos de su vida: económica, política, social ycultural, conviviendo en un Estado que ha excluido principalmente a la población indígena deldesarrollo que implica educación, salud, vivienda, participación ciudadana y otras respuestas a susnecesidades y expectativas. Hoy por hoy, esta población diversa y rica culturalmente, encuentraen el marco de los Acuerdos de Paz un espacio de cambio y de atención a sus necesidades, a suproblemática y a sus expectativas con su participación.

*Director Ejecutivo del Fondo de Desarrollo Indígena Guatemalteco

AMÉRICA INDÍGENA. Volumen LIX, Número 1, Enero-marzo de 2003(1/9)

Guatemala tiene un territorio de 108,889 kilómetros cuadrados. En 1995, su población era de10.3 millones de habitantes(1). La diversidad cultural de la población guatemalteca, es hoy baseimportante de los diferentes planteamientos de desarrollo en todos los ámbitos de la vida nacionaly se considera a la pluriculturalidad como eje de toda acción que tanto el gobierno como la sociedadcivil se planteen.

En estos momentos en que se construye la paz en Guatemala después de 36 años de conflictoy más de 500 años de exclusión y marginación del pueblo maya, se valora la participación ampliade los diferentes pueblos y sectores sociales del país para consolidar la paz y la democraciaintercultural. La experiencia de la negociación y del cumplimiento de los Acuerdos de Paz, espe-cialmente el Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos

Indígenas, han demostrado la capacidad y visión de los indígenas en la elaboración de lasdistintas propuestas en cuanto a la oficialización de los idiomas indígenas, la tierra, el derechoconsuetudinario, la espiritualidad, la participación de la mujer, las reformas constitucionales, laparticipación a todos los niveles y la reforma educativa.

Los Acuerdos de Paz

La sociedad guatemalteca experimenta desde hace algunos años una triple transición. Se hapasado ya de la guerra a la paz, se transita del autoritarismo a la democracia participativa y, porúltimo, se busca pasar de una economía Estado-céntrica y cerrada, a una de mercado, integrada alproceso de globalización. Este nuevo escenario acentúa la urgente necesidad de un esfuerzo comúnde los guatemaltecos, en torno a una agenda pública capaz de conducir, a través del diálogo y laconcertación, a un Acuerdo Nacional(2).

Guatemala está viviendo la especial experiencia de construir la paz y la democracia con laparticipación propositiva de los pueblos indígenas. El nuevo proceso conlleva un reconocimientoa la diferencia de los pueblos, el respeto a la diversidad cultural e ideológica, simplemente necesariapara el crecimiento de las relaciones interculturales y de los procesos de desarrollo en el corto ylargo plazos.

El Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas es uno de los acuerdos másimportantes para Guatemala porque constituye el primer documento que tanto en el ámbitonacional como el internacional reconoce explícitamente la situación y la identidad de los pueblosindígenas.

El establecimiento de la interculturalidad requiere necesariamente el reconocimiento de losestereotipos sociales actuales y del racismo que cruza los diferentes niveles de la sociedad, lasconclusiones del Proyecto Sociedades Desgarradas por la Guerra también establecen(3): El Acuer-do sobre Identidad es un ambicioso acuerdo que comprende fases sucesivas de cumplimiento. Loimportante a destacar es el inicio de una revolución silenciosa en el ámbito de la cultura tradicionalde esta sociedad y hasta de sus estructuras de poder. Lo de revolución alude a la posibilidad de unalenta erosión de la cultura racista que acepta empezar a discutir la dimensión multiétnica de lasociedad y las consecuencias que se derivan de ello y del reconocimiento de los derechos colectivosindígenas. Por el lado del Estado ha habido una voluntad de iniciar el cambio en las relaciones frentea la población indígena conformando las Comisiones prescritas, donde de hecho, hay una delega-ción de autoridad.

1. D. Cojtí, “El movimiento maya”, 1997.2. “Democracia en Guatemala: la misión de un pueblo entero”, Internacional IDEA, p.3, 1998.3. “Guatemala, la construcción de la paz”, Informe de la IV Reunión Nacional, WSP, Guatemala, 12 de marzo de 1998.

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La interculturalidad es concebida como la parte dinámica de la multiculturalidad, lo cualimplica:

• el fortalecimiento y consolidación de la identidad;• la legalidad de pueblo;• la reforma educativa;• la oficialización de los idiomas;• el derecho maya-derecho indígena y,• la participación política en un proceso de co-gobernabilidad o corresponsabilidad en la

conducción del Estado(4).

La interculturalidad permitirá el respeto y el desarrollo de los diferentes pueblos en Guatema-la. «El reconocimiento de la identidad de los pueblos indígenas es fundamental para la construcciónde la unidad nacional basada en el respeto y ejercicio de los derechos políticos, culturales, econó-micos y espirituales de todos los guatemaltecos»(5).

La construcción de la democracia en Guatemala significa superar firmemente grandes retos,entre ellos la pobreza y la pobreza extrema, la discriminación, el racismo, el machismo, etc. quepermita visualizar nuevas condiciones justas para la armoniosa relación de la sociedad guatemaltecaen general. Si una democracia se reconoce, según Gandhi, por su capacidad para reconocer y darespacio a las minorías, con mayor razón existe en la medida en que logra la participación de lamayoría de la población. No puede haber democracia en Guatemala sin el reconocimiento de ladignidad y la participación de los indígenas(6).

Por otro lado, es necesario que los esfuerzos de consolidación democrática hagan énfasis en losiguiente: La construcción de la democracia en una sociedad exige, como primer paso, la estructuracióny regulación de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil. Esta última no puede entendersecomo un grupo limitado de personas sino como la comunidad en su conjunto. El proceso requierela existencia de una red funcional dentro de la sociedad, que permita su desarrollo y participación.Implica, asimismo, que los conflictos que necesariamente surjan entre los sectores, las personas yéstas con el Estado, tengan mecanismos claros y legítimos para resolver las diferencias(7).

Los avances y problemas en el campo de la legislación sobre pueblos indígenas

Avances en las Reformas Constitucionales

Los pueblos indígenas participaron por primera vez en el debate constitucional, considerandola realidad multicultural de Guatemala y los escenarios en que se dan los acuerdos de paz, desde laespecificidad indígena; las organizaciones de los pueblos indígenas buscan optimizar y hacercumplir adecuadamente los Acuerdos de Paz , construir un Estado pluricultural, pluriétnico yplurilingüe.

Se organiza la Comisión Nacional Permanente de Reforma Constitucional de los PueblosIndígenas, que mediante una fase de consulta con las organizaciones indígenas y no indígenas sobreal contenido de las reformas a proponer, define los artículos que tanto política como jurídicamenteson viables y, en consulta con expertos y especialistas, se llega a la siguiente fase de construcciónjurídica, proponiéndose la reforma de diez artículos de la constitución, de los cuales cinco sonespecíficos para los pueblos indígenas:

4. Rigoberto Quemé, Diálogo Interamericano, CDPM-URL.5. AIDIPI, “Identidad de los pueblos indígenas”, primer párrafo del numeral 1.6. “Democracia en Guatemala: .a misión de un pueblo entero”, op. cit., p.997. Ibid, p.222

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1. Artículo 1º. De la persona humana y la Nación. El estado de Guatemala se organiza paraproteger a la persona humana y a la familia, su fin supremo es la realización del bien común. LaNación guatemalteca es una y solidaria, dentro de su unidad y la integridad de su territorio espluricultural, multiétnica, multilingüe.

2. Articulo 66. Identidad y espiritualidad de los pueblos indígenas. El Estado reconoce, respe-ta y protege el derecho a la identidad de los pueblos Maya, Garifuna y Xinka; sus formas devida, organización social, costumbres y tradiciones; el uso del traje indígena en hombres ymujeres y sus distintas formas de espiritualidad, idiomas y dialectos y el derecho a transmitir-lo a sus descendientes...

3. Artículo 70. Leyes específicas. Una ley regulará lo relativo a la materia de esta sección.Cuando se prevean medidas administrativas susceptibles de afectar directamente a los Pue-blos Indígenas, se consultará a dichos pueblos por los mecanismos que establecerá otra leyespecifica.

4. Artículo 143. Idiomas. Son idiomas oficiales del Estado: El Español para todo el territorionacional y los idiomas indígenas que establezca la ley, fijando su ámbito de aplicación materialde acuerdo a criterios técnico, lingüísticos y territoriales.El Estado reconoce, respeta y pro-mueve los siguientes idiomas indígenas: Achi’, Akateko, Awakateko, Chalchiteko, Chórti’,Chuj, Itza’, Popti’, Kaqchikel, Kíche, Mam, Mopan, Poqomam, Poqomchi’, Qánjobál,Sakapulteko, Sipakapense, Tektiteko, Tzútujil, Uspanteko, Garífuna y Xinka.

5. Artículo 203. Independencia del organismo judicial y potestad de juzgar... El Estado recono-ce el derecho consuetudinario indígena, entendido como las normas, principios, valores, pro-cedimientos, tradiciones y costumbres de los pueblos indígenas para la regulación de suconvivencia interna; así como, la validez de sus decisiones siempre que la sujeción al mismosea voluntaria y que no se violen derechos fundamentales, definidos por el sistema jurídiconacional, o por lo tratados y convenios internaciones en materia de derechos humanos, acep-tados y ratificados por Guatemala; ni se afecten intereses de terceros.

Sobre la Participación de la Mujer, se organiza el Foro Nacional de la Mujer

Primero, en el marco del Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas, seorganiza la Comisión Nacional Permanente de Derechos de la Mujer Indígena, que reúne a mujeresrepresentantes de las 21 comunidades lingüísticas, con quienes ha desarrollado y presentado elpasado 9 de diciembre de 1997, la Propuesta de Creación de la Defensoría de la Mujer Indígena. LaComisión plantea que la Defensoría de la Mujer Indígena debe ser una entidad autónoma, conpersonalidad jurídica, con capacidades de adquirir derechos y contraer obligaciones. La Comisiónde Derechos de la Mujer se encuentra negociando en este momento con la Secretaria de la PazSEPAZ la instalación de la Defensoría.

Por otro lado, el Proyecto de Ley de Dignificación y Promoción de la Mujer fue discutido yaprobado en segunda lectura por el Congreso de la República. En el ámbito nacional se instala elForo Nacional de la Mujer con participación de mujeres indígenas a través de la Comisión NacionalPermanente de Derechos de la Mujer Indígena, dentro de los 4 ejes y en su estructura: en lacoordinación, en los equipos técnicos y como facilitadoras en las comunidades lingüísticas. Loanterior se realiza para diseñar propuestas para las políticas públicas y de la participación de lamujer en todos los niveles.

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El Foro Nacional de la Mujer analizó el 12 y 13 de noviembre de este año una propuestaencaminada a fomentar el desarrollo económico y social de la mujer.

Avances en relación al tema de la tierra

Se concretan en la Ley de Fondo de Tierras, creado en coordinación con representantesindígenas

Se ha constituido una Comisión Paritaria de Tierras (con participación indígena y guberna-mental) para discutir la problemática nacional y desarrollar el Anteproyecto de Ley del Fondo deTierras, aprobado en su primera lectura en la sesión plenaria del Congreso de la República elpasado 27 de octubre de 1998. El artículo 2 señala la naturaleza de Fontierras, que es una institu-ción de naturaleza pública, participativa y de servicio, instituida para facilitar el acceso a la tierray generar condiciones para el desarrollo rural integral y sostenible, a través de proyectos produc-tivos, agropecuarios, forestales e hidrobiológicos. Cito algunos de sus objetivos:

Artículo 3. Objetivos. Son objetivos del Fondo de Tierras:

a. Definir y ejecutar la política pública relacionada con el acceso a la tierra, en coordinación conla política de desarrollo agrario del Estado.b. Administrar los programas de financiamiento público orientados a facilitar la adquisición yadjudicación de tierras productivas de distinto origen, a campesinos y campesinos sin tierra ocon tierra insuficiente.

Uno de los problemas más importantes en la implementación de los Acuerdos de Paz es la faltade coordinación entre la administración de justicia de los pueblos indígenas y la del Estado, que nofue creada constitucionalmente. El tema de la administración de justicia tan solo inicia a discutirseen Guatemala, los Acuerdos de Paz son la posibilidad de cambios primarios para transformar elsistema que implica por supuesto asumir los conocimientos indígenas sobre las formas de admi-nistrar justicia que paralelamente las comunidades desarrollan en la cotidianidad, aportes valiosospara la solución de esa problemática El proceso de transición a la democracia y hacia el fortaleci-miento de las instituciones que componen un real Estado de Derecho debe constituirse participativo,pluralistas y futurista; cambiando esquemas autoritarios y corruptos que generan únicamente ladescomposición de la sociedad, violencia e impunidad.

Las Acciones y los retos del desarrollo económico y social.

Los Acuerdos de Paz, nueva perspectiva del trabajo gubernamental

Guatemala enfrenta en la actualidad un triple proceso: de construcción de la democracia, dedefinición del perfil del Estado que operará dentro de ese sistema político y de establecer lascaracterísticas de la nación(8).

La nueva perspectiva gubernamental de trabajo se seguirá definiendo sobre la base de lapluriculturalidad guatemalteca, la construcción de las identidades culturales diversas y la identidadnacional basada en elementos, valores y principios positivos de vida, compartidos en la cotidianidad;el fortalecimiento de las relaciones interculturales armoniosas; el diálogo, el debate y la ejecuciónasumida con responsabilidad de la sociedad civil y del gobierno.

8.”En busca de un camino: Gobernabilidad democrática y reforma del Estado, democracia en Guatemala”, International IDEA, Guatemala,1998, p.43.

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Otro aspecto necesario lo constituyen los fondos sociales, especialmente el Fondo de Desa-rrollo Indígena Guatemalteco (FODIGUA), que promueve la autogestión de las comunidadesindígenas y facilita recursos y procesos para el desarrollo de potencialidades y capacidadeshumanas, económicas, políticas, sociales y culturales propositivas para el desarrollo nacionalpluricultural.

Por el otro lado, todos los guatemaltecos debemos contribuir para sobrepasar grandes retos,entre ellos:

a) Superar el desempleo. El desempleo, afecta particularmente a la población indígena, queposee una muy baja calificación de recursos humanos a causa de la limitación en cuanto aoportunidades de educación técnica y profesional. Dentro de los parámetros e indicadoresmacro económicos y oficiales no cuenta como empleo el ejercicio de actividades informalesespecíficamente relacionadas con el campo. Aunque no se reconoce plenamente por la socie-dad, la economía del país ha sido sostenido básicamente por el trabajo y la producciónindígena.

Entre 1986 y 1998 se registró en Guatemala un crecimiento normal de la Población Económi-camente Activa (PEA), es decir, en correspondencia con el aumento de la población. Tambiénse registró un aumento del nivel del empleo que se explica básicamente por la reactivacióneconómica en general que tuvo lugar por el efecto de las condiciones externas y las medidas deestabilización impulsadas al inicio del período. El desempleo descendió a 13% durante esosaños. Dos sectores mantienen el mayor peso dentro de la PEA: el subsistencia agrícola (35%de la PEA en 1986 y 31.8 en 1989), seguido por el informal, que mantiene la misma proporciónrespecto de la PEA en todo el período; en tercer lugar figura en el moderno agrícola, conalrededor del 12%. Es importante señalar que alrededor de 63% de la PEA de Guatemala seocupa en sectores laborales precarios; es decir, donde los ingresos y el tipo de empleo son desubsistencia(9).

Dentro de esta realidad, el acuerdo socio-económico y la situación agraria desempeñan unpapel importante, porque deben sentar las bases de un desarrollo económico humanizado,justo y sostenible especialmente, para quienes han esta marginados del mismo. Hacia esepunto deben confluir las políticas, programas y proyectos de desarrollo que impulsan tanto elgobierno como la sociedad civil.

b) Fortalecer la autogestión comunitaria. La organización de la población indígena estápasando a nuevos niveles, tanto de atención a necesidades y problemáticas inmediatas, espe-cialmente en lo socio-económico, para establecer estrategias que contrarresten las causas de lapobreza, las cuales implican adoptar acciones políticas. La historia ha marcado momentos delucha de la población, inicialmente de demanda, de protesta, que luego en el marco de lainstrumentación de los Acuerdos de Paz han sido de propuesta y de acción. Es necesario quetanto las instituciones del Estado como las organizaciones no gubernamentales en generalcontinúen y concreticen sus esfuerzos en la inversión para el recurso humano, la educación, lacapacitación técnica, profesional y científica que pueda garantizar en el mediano y largo plazola autogestión y el desarrollo sostenible nacional.

c) Erradicar la pobreza. Es importante reconocer que a finales del siglo XX, el país es uno delos más pobres del mundo, donde la mayoría empobrecida es la población indígena: EnGuatemala el total de la población en pobreza llega a 71%, de esta proporción, 55% se

9. “Centroamérica en reestructuración: mercado laboral y pobreza en Centroamérica”, SSRC, FLACSO, 1998, pp.65-67.

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encuentra en pobreza extrema; del total de pobres, 74% está en el área rural del país(10). Segúndatos de la Secretaria General de Planificación Económica, al iniciar la década de los noventa el10% que constituía el sector con más altos ingresos percibió el 40.8% de la renta nacional,mientras que en 1989, percibió 44%. Por otro lado, el 10% de la población con menoresingresos percibió en 1981 el 2.4% del ingreso, mientras que en 1989 obtuvo solamente el0.5%(11).

Sin embargo, los retos son mayores si se reconoce que el nivel de pobreza política y culturalque enfrenta la sociedad guatemalteca, lo cual requiere de estudios exhaustivos que identifi-quen la particularidad de la problemática, así como identificar las potencialidades y las opcio-nes de la población.

d) Eliminar el analfabetismo. El analfabetismo, afecta principalmente a las mujeres indíge-nas. En Guatemala, 60% de las mujeres son analfabetas; entre las mujeres indígenas de lasáreas rurales este porcentaje llega a 90%, lo que indica que tiene las tasas más grandes deanalfabetismo de toda América Latina y Centro América, con la sola excepción de Haití(12).

e) La participación de la mujer en todos los niveles de la vida nacional. Son varios losfactores que limitan la participación de la mujer en los diversos niveles y ámbitos de vida.Entre ellos está el alto grado de analfabetismo, que afecta la posibilidad de obtener empleo, ypor ende su salud, su economía y sus posibilidades de participación política.

Sin embargo, existe una experiencia de aporte al sustento familiar, tanto en su economía comoen el ámbito del desarrollo cultural y educativo, y que además contribuye a la organizacióncomunitaria. En la década de los noventa, la participación y organización de las mujeres,especialmente las mayas, se ha fortalecido, lo cual se manifiesta en el surgimiento de organiza-ciones en nuevos espacios como el político, tanto a escala regional como nacional. En elCongreso de la República, 12 mujeres son diputadas y ocho más forman parte del GabinetePresidencial; aunque es un número mínimo comparado con el total de 80 diputados y 70miembros del Gabinete Presidencial, se está logrando un espacio importante para las mujeres,porque su papel actual es admirable, amplio y con madurez política que aporta a la construc-ción de la pluriculturalidad y el futuro del país.

A nivel de las organizaciones no gubernamentales, las mujeres están escalando posiciones en ladirección de los diferentes procesos. Sin embargo, es necesario aumentar y promover su realparticipación en los partidos políticos, para la visión integral de los planteamientos naciona-les.

f) La eliminación del racismo y la discriminación. Sobre la lucha contra la discriminación,el Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas también indica que: “Parasuperar la discriminación histórica hacia los pueblos indígenas, se requiere del concurso detodos los ciudadanos en la transformación de mentalidades, actitudes y comportamientos.Dicha transformación comienza por un reconocimiento claro por todos los guatemaltecos dela realidad de la discriminación racial, así como de la imperiosa necesidad de superarla paralograr una verdadera convivencia pacífica”.

El racismo y la discriminación han cruzado históricamente los diversos ámbitos y niveles de lavida nacional, en contra de la población marginada, que es la indígena y dentro de ella, la mujer.Los Acuerdos de Paz están abriendo las puertas para la discusión y el diálogo sobre la

10. “Centroamérica en reestructuración”, FLACSO, SSRC, enero de 1998, p.1811. Carrera, Maribel, “Guatemala: mercado laboral y pobreza en el contexto del ajuste”, FLACSO, 1998.12. Rodríguez, Alicia, “La mujer y los derechos humanos”, Guatemala, 1997.

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diferencia cultural, sobre los valores y principios de cada pueblo, la especificidad de suhistoria y su situación actual. Este hecho está conllevando a sectores políticos, académicos ysociales a cuestionar el racismo y la discriminación, paso necesario para la búsqueda desoluciones pacíficas y armoniosas en pro de mejores relaciones entre la sociedad guatemalteca.

La propuesta de crear la Defensoría de la Mujer Indígena y de enviar iniciativas al Congreso dela República para eliminar y sancionar la discriminación, son alternativas de cambio a favor delos indígenas en Guatemala.

Las acciones y retos del desarrollo cultural

La oficialización de los idiomas indígenas

Según el Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas: “1) El idioma es unode los pilares sobre los cuales se sostiene la cultura, siendo en particular el vehículo de la adquisi-ción y transmisión de la cosmovisión indígena, de sus conocimientos y valores culturales. En estesentido, todos los idiomas que se hablan Guatemala merecen igual respeto”. ... “2) Para este fin, elGobierno tomará las siguientes medidas: 1) promover una reforma de la Constitución Política dela República que liste el conjunto de los idiomas existentes en Guatemala que el Estado estáconstitucionalmente comprometido en reconocer, respetar y promover”.

En este momento, en Guatemala se ha alcanzado el reconocimiento constitucional de losidiomas indígenas como parte del proceso de oficialización, nivel que requiere del involucramientoobjetivo y subjetivo de los aparatos del Estado y de toda la población guatemalteca para suimplementación, lo cual conlleva beneficios interculturales,

Artículo aprobado dentro de las Reformas Constitucionales: «Título III, El Estado, Capítulo1, El Estado y su forma de gobierno Artículo No.143. Idiomas. Son idiomas oficiales del Estado:el Español para todo el territorio nacional y los idiomas indígenas que establezca la ley, fijando suámbito de aplicación material de acuerdo a criterios técnicos, lingüísticos y territoriales”. El Estadoreconoce, respeta y promueve los siguientes idiomas indígenas: Achi, Akateko, Awakateko,Chalchiteko, Chórti’, Chuj, Itza’, Ixil, Poptí, Kaqchikel, Kíche, Mam, Mopán, Poqomam,Poqomchi’, Qánjobál, Sakapulteko, Sipakapense, Tektiteko, Tzútujil, Uspanteko, Garífuna yXinka.

La reforma educativa

Como proceso, se ha iniciado con la participación de los diferentes pueblos y el Estado. ElAcuerdo sobre Identidad también reconoce que “el sistema educativo es uno de los vehículos másimportantes para la transmisión y desarrollo de los valores y conocimientos culturales. Deberesponder a la diversidad cultural y lingüística de Guatemala”. La experiencia paritaria en eltratamiento de la educación en Guatemala ha sido grande; fruto de ese proceso de trabajo, consulta,diálogo y consenso hoy se cuenta con el diseño de reforma educativa, el cual está empezando a serasumido por los diferentes sectores sociales.

El marco filosófico de la reforma educativa considera que «el fenómeno cultural es el rostromás definido y específico de una nación, porque encierra en sí los tesoros de su vida y de suhistoria, de su espíritu y de sus aspiraciones presentes y futuras”.

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La administración de los centros ceremoniales

Aunque el Acuerdo sobre Identidad reconoce el valor histórico y la proyección actual de lostemplos y centros ceremoniales como parte de la herencia cultural, histórica y espiritual maya yde los demás pueblos indígenas, en materia de administración de los centros ceremoniales hahabido poco avance, en cuanto a la respuesta del Estado ante las demandas y expectativas de lapoblación indígena.

La Comisión Nacional Permanente de Espiritualidad y Lugares Sagrados se ha constituidopara el cumplimiento del mandato establecido en el Acuerdo sobre Identidad y se encuentra enestos momentos finalizando el documento denominado «Definición, preservación, reglamentacióny administración de los lugares sagrados» lo cual ha sido coordinado estrechamente con el ConsejoNacional de Ancianos, integrado también para ese mismo fin. La propuesta señala «la definiciónde lugares sagrados, la redefinición del papel de las entidades del Estado, especialmente delInstituto de Antropología e Historia, y la creación de una entidad autónoma compuesta por losguías espirituales para la preservación y administración de todos los sitios sagrados.

Perspectivas del movimiento

a) La comunicación entre los Estados sobre sus experiencias y adelantos sobre legislaciónindígena. Creemos que es indispensable que en todos los escenarios se discutan con másprofundidad los temas que involucran a los pueblos indígenas, los nuevos cambios generadosen el debate de cada país sobre el reconocimiento de sus derechos y los resultados de losprocesos de relación entre gobiernos y pueblos indígenas; ojalá esto pudiera hacerse a muyalto nivel.

b) La más dinámica y fuerte discusión de los instrumentos sobre derechos de los pueblosindígenas en los escenarios internacionales y su posible aprobación y ratificación por losEstado miembros, tales como el Convenio 169, el proyecto de Declaración de los Derechos delos Pueblos Indígenas, el proyecto sobre Derechos Indígenas de la OEA, entre otros.

c) Por otro lado, creemos que es imperativa la participación de profesionales indígenas en losespacios internacionales, para que la dinámica de relación pluralista se empiece a desarrollardesde estos niveles, especialmente en aquellos que fueron creados con tal fin, como el FondoIberoamericano y el Instituto Indigenista Interamericano.

d) El intercambio de experiencias entre representantes indígenas del continente. Es importanteque se organicen actividades de intercambio de experiencias entre los dirigentes indígenas delcontinente. Precisamente en mi país se empieza a organizar entre organizaciones indígenas yel FODIGUA el encuentro internacional de pueblos indígenas, posiblemente a realizarse amediados de 1999 y que buscará evaluar los objetivos del Decenio Internacional, compartir loslogros del Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas, y sobre todo prepa-rarnos a los desafíos del siguiente milenio. Esperamos el apoyo de todos ustedes y estarándebidamente informados e invitados cordialmente.

e) Nuestro apoyo a la búsqueda de nuevos proyectos y procesos en el marco de los objetivosdel Decenio Internacional de los Pueblos Indígenas de la ONU, especialmente en las nuevas ynecesarias relaciones que deberán construirse entre gobiernos y pueblos indígenas.

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El Instituto Nacional Indigenistade México

Melba Pría*

El Instituto Indigenista Interamericano (III), organismo al que estamos afiliados por nuestrocarácter de instancias nacionales de atención a los pueblos indígenas, nos ha convocado una vezmás para que analicemos la marcha de los trabajos que, como lo esperamos, conducirán a lacreación del Sistema Indigenista Interamericano. Estos trabajos están enfocados a tres cuestionesde gran relevancia para la definición de políticas continentales y para del desarrollo de los organis-mos aquí reunidos, incluido, por supuesto, el propio Instituto convocante: me refiero proyecto deDeclaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, a la iniciativa para lareforma de la Carta de Pátzcuaro y a la adhesión y aplicación del Convenio 169 de la OrganizaciónInternacional del Trabajo (OIT). En este sentido, la reunión técnica da continuidad a una de lasdeclaraciones de principios fundamentales del III, que señalaba «que el problemas de los gruposindígenas de América es de interés político, de carácter continental y relacionado con los propó-sitos afirmados de solidaridad entre todos los pueblos y Gobiernos del Nuevo Mundo»(1).

Debo enfatizar lo señalado por el Secretario de Desarrollo Social de México, en el sentido deratificar la adhesión mexicana a las iniciativas de países hermanos del continente y de otrosorganismos internacionales para diseñar y consolidar políticas de Estado que permitan el libredesarrollo de los pueblos indígenas, de sus lenguas, culturas, formas de organización social, defen-sa de sus territorios, preservación y usufructo de los recursos naturales, protección de sus legaressagrados y, en especial, ejercicio efectivo de sus derechos políticos, individuales y colectivos.

Nos encaminamos a la conclusión del siglo y del milenio con un panorama que quizás nopodían vislumbrar los pioneros del indigenismo de Estado y que, al menos en parte, se fueconfigurando como recusación o rechazo de los modelos que ellos forjaron. Panorama complejo enel que confluyen las políticas de la globalización con las manifestaciones más diversas de lapluriculturalidad, y en el que, en contraste con los irrupciones económicas y tecnológicas sinfronteras, se desatan las «venganzas de los particularismos», para decirlo con palabras de un poetanuestro, Octavio Paz.

En lo que al trabajo de esta reunión y al del propio Instituto Nacional Indigenista de Méxicoatañe, el fenómeno más relevante de este fin de siglo lo constituye aquello que se ha dado en llamar«el resurgimiento étnico», esto es, la renovaba presencia de los pueblos indios en los múltiplesescenarios de la vida social, económica y cultural, su búsqueda de mecanismos para desarrollar

* Directora General del Instituto Nacional Indigenista de México.1. Acta final del Congreso Indigenista Interamericano, cap. LXII, “Declaración solemne de principios fundamentales”, Pátzcuaro, Mich.,México, abril de 1940.

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procesos autonómicos, sus intervenciones cada vez más libres de intermediarios y su positivaafirmación identitaria. Incluso aquellos procesos que emergieron como contestación y rechazo alas políticas de Estado y de gobierno hacia los Pueblos Indígenas -como las reuniones de BarbadosI y II en la década de los setenta evolucionaron al incluir no sólo las voces sino también la presenciaactiva de los representantes indios.

Al lado de lo anterior vemos surgir una nueva sensibilidad en los organismos y en los forosinternacionales en donde participan los países aquí reunidos. La quiebra progresiva de los modelosde integración y homogeneización en los últimos treinta años ha marchado al parejo con el surgi-miento de iniciativas, declaraciones, programas, convenios, constitución de comisiones y gruposde trabajo, fondos especiales de financiamiento y asistencia técnica, directrices políticas yoperacionales, y una nueva legislación que refleja, con mayor o menor fidelidad, la necesidad deuna reestructuración jurídico-administrativa en los Estados nacionales que poseen núcleos signifi-cativos de población indígena. Un repaso, seguramente incompleto, de las nuevas iniciativasrelativas al mundo indígena, muestra que numerosas áreas de la Organización de Naciones Unidas,de la Organización de Estados Americanos, del Banco Mundial y del Banco Interamericano deDesarrollo, por una parte, y de los gobiernos de los países, por la otra, participan en campos tandiversos como los derechos sobre biodiversidad, la protección de las minorías, el combarte a ladiscriminación racial y al etnocidio, la defensa del patrimonio cultural, el acceso a los mediosmodernos de comunicación e información, la educación bilingüe e intercultural, el desarrollo sus-tentable, la participación política y la reforma del Estado. A esta animación de la problemática delos pueblos indígenas contribuyen también las orientaciones que subrayan el enfoque de género yla reivindicación del papel protagónico de la mujer en el mundo indio. Incluso las políticas decombate a la pobreza, instrumentadas en una gran cantidad de países, reclaman la necesidad dedotar de enfoques diferenciales a las estrategias de intervención destinadas a revertir la condiciónde miseria y marginación de las poblaciones indígenas.

Seguramente la creación del Sistema Indigenista Interamericano obligará, como lo ha señaladoel III, “a avanzar en el proceso de consulta y análisis del proyecto de Declaración Americanasobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y la plena participación de los Estados miembros dela OEA en el consenso necesario para su aprobación». En cualquier caso, las políticas y propues-tas que definan las características del Sistema deberán establecerse sobre la base de los nuevoscontextos nacionales e internacionales, y de los avances logrados por los pueblos indios en ladiscusión de sus problemáticas y la satisfacción de sus demandas. Incluso debe postularse explí-citamente la necesidad de perfeccionar los instrumentos que han generado o adaptado los organis-mos internacionales, y que encuentran aplicación en nuestros países. Iniciativas como las quellevaron a la Instalación del Grupo de Trabajo sobre Asuntos Indígenas en el seno de la ComisiónEconómica y Social (ECOSOC) de la ONU, a la de la Convención para la Prevención y la Sanciónde Delito de Genocidio y de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formasde Discriminación Racial, que desarrolla la Unión Internacional para la Conservación de la Natu-raleza con el Pacto de Río, las propuestas de la UNESCO sobre patrimonio cultural, la DirectrizOperacional. 4.20 del Banco Mundial sobre los Pueblos Indígenas de América Latina y el Caribe,el establecimiento del Decenio de los Pueblos Indígenas, la adhesión creciente (aunque todavíaparcial) al Convenio 169 de la OIT, la Iniciativa de Salud para las Poblaciones Indígenas de lasAméricas de la OPS, entre otras que se podrían nombrar, señalan al cónclave de países americanosaquí reunidos una base promisoria, quizás insuficientemente aprovechada, pero en cualquier casoindicativa, de la necesidad de que el Sistema Indigenista Interamericano recoja lo más avanzado deestas experiencias internacionales, y de las que tienen lugar en el seno de los países miembros dela OEA.

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En los Comentarios de la Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indíge-nas que hizo públicos el Director del Instituto Indigenista Interamericano, en marzo de este año,se señalan dos circunstancias que gravitarán en las discusiones presentes y futuras: por una parte,el hecho auspicioso de que prácticamente en todos los países americanos con población indígena,«las nuevas concepciones que sobre el Estado Nacional predominan, han derivado en profundoscambios jurídicos constitucionales, que implican de manera central el reconocimiento del carácterpluricultural de nuestras naciones, así como las previsiones jurídicas que lo garantizan»; perotambién, y es ésta una cuestión insoslayable, la necesidad de que la Declaración Americana dé «unpaso adelante» respecto de la caracterización que de los pueblos indígenas hace el Convenio 169,para poder así derivar «el conjunto de atribuciones jurídicas y de campos de acción de susderechos».

Uno de los mecanismos que esta III Reunión Técnica parece evidenciar es el de la necesidad deactuar simultáneamente como organismo constituido por países y como cónclave interamericanoEn ambos casos deben manifestarse nuestras instituciones desarrollando las tareas nacionales y lasencomiendas internacionales; en ambos también deben conjugarse estos esfuerzos con los quelogren las representaciones indígenas en diversos escenarios en los que hoy se manifiestan. Apetición de la Dirección General del III, México será la sede, en el segundo semestre de 1999, delXII Congreso Indigenista Interamericano. Debemos llegar al Congreso -en el que participarán losdirectivos de los organismos de países, pero también líderes destacados y representativos de lospueblos indígenas de América- con resoluciones respecto de la necesidad de poner en marcha,efectivamente, el Sistema Indigenista Interamericano. Esta es una decisión que no puede poster-garse si, como se ha señalado en la I y II Reunión Técnicas, expresa y materializa el consensodeclarado de nuestras naciones.

México ha sido consecuente -sorteando numerosas dificultades financieras por todos conoci-das- en el cumplimiento de sus compromisos con las instancias e iniciativas internacionales que seproponen como objetivo central el desarrollo indígena:

· A comienzos del presente año efectúo un depósito de dos millones de dólares para la creacióndel Fideicomiso del Fondo Indígena en el Banco Interamericano de Desarrollo, siendo el primerpaís (y hasta este momento el único de los miembros latinoamericanos) en formalizar estecompromiso contraído en la II Asamblea General del Fondo Indígena efectuada en La Paz,Bolivia, en mayo de 1997.

· Hace poco más de un mes integró un extenso informe de actividades sobre la aplicación delConvenio 169, que la Secretaría de Relaciones Exteriores hizo llegar a la Comisión de Segui-miento de la OIT.

· México, y en particular el Instituto Nacional Indigenista, se han hecho eco de la iniciativa delBanco Mundial para facilitar la aplicación de la Directriz Operacional 4.20, desarrollando elproyecto Perfiles Indígenas y el Sistema de Información Geográfica para nuestro país y lospaíses de Centroamérica.

· Con el Fondo Indígena y el Instituto Indigenista Interamericano -en concordancia con unainiciativa del Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo (PNUD)- el INI ha estable-cido una serie de acuerdos para desarrollar indicadores socioeconómicos para los pueblosindígenas de América, a los que un consultor del Fondo aludirá en el transcurso de esta reunión.

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· Con el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS),el INI creó la Maestría en Lingüística Indoamericana que, encontrándose ya en su quintageneración, recibe alumnos indígenas de varios países hermanos.

· También con el CIESAS, y gracias al apoyo de la Fundación Mac Arthur, el InstitutoNacional Indigenista estableció un Diplomado sobre Derechos de los Pueblos Indígenas queacaba de concluir, y que se benefició con la participación de expertos y de alumnos de variosde los países aquí reunidos.

· Finalmente, permítanme expresar nuestra preocupación ante una situación que debe seranalizada cuidadosamente. México ha asistido en todo momento técnica y financieramente alInstituto Indigenista Interamericano, aportando un porcentaje de recursos notablemente ma-yor al que contractualmente está obligado. Lo hemos hecho convencidos de la importancia yutilidad de las acciones del III, y de la necesidad de fortalecer la cooperación interamericana,pero insistimos en que el esfuerzo de los países miembros debería evitar situaciones que unacooperación asimétrica suele generar.

Cualquier que sea la nueva institución interamericana que propongamos, y conscientes de lasdificultades económicas comunes, debemos asegurar corresponsabilidad financiera y apoyo técni-co. Para la reestructuración del Instituto proponemos:

1. Definir el papel del III en los nuevos contextos de la relación con pueblos indios y asegurarla presencia de éstos.

2. Apoyar la adecuación de los organismos en los países para la integración efectiva en elSistema Interamericano.

3. Definir las áreas de competencia del III para evitar contradicciones con las áreas del FondoIndígena, y establecer mecanismos de cooperación y coordinación entre ambas organizacio-nes y la afiliación de países en ambas organizaciones.

4. Definir una agenda de mecanismos resolutivos para elevar las decisiones de la OEA..

5. Generar un programa de trabajo con compromisos específicos sobre el Foro de LíderesIndígenas, el Foro de Mujeres y el Centro de Información y Documentación de los PueblosIndios de América, entre otros.

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* Directora Nacional de Política Indigenista del Ministerio de Gobernación y Justicia de Panamá

Los pueblos indígenas de Panamá

Jerónima Leticia Branca*

Hoy, que nos reunimos en este cónclave convocado por el Instituto Indigenista Interamerica-no, es propicia la ocasión para evocar desde la experiencia panameña el papel que les cabe a lascomunidades indígenas, referente a su propio desarrollo y de cara al nuevo milenio, es decir, a sufuturo inmediato.

Panamá ha creado, a través de una legislación consecuente y concertada, cuatro comarcasindígenas. Tales decisiones son portadoras de un contenido desarrollista y como tal, facilitan laapertura de la iniciativa local y crea condiciones para una mayor participación económica, impul-sando el etnodesarrollo. En esta experiencia enfocamos el devenir de las poblaciones indígenas conuna acción orientadora, con el fin de propiciar que las comunidades sean económicamente activas,a fin de que superen la situación de pobreza, dejada por la herencia paternalista y la discriminaciónen todas sus formas.

Para llegar a resultados efectivos en este terreno, es necesario poner en practica estrategiascomunitarias de participación en la vida económica local, regional y nacional, y en la inserciónurbana, buscando impulsar la autogestión y que los pueblos indígenas- sean actores protagonistade su propio progreso.

Es complejo, lo sabemos, pues en las condiciones históricas del desenvolvimiento de la rela-ción económica entre los Estados de nuestro continente y sus respectivas comunidades indígenasexiste una brecha muy marcada, ya que nuestras economías, en estado de crisis crónica, noresponden a los requerimientos que éstas comunidades demandan, como la participación activa ydirecta de las poblaciones indígenas en el desarrollo material y económico de los países en que seasientan, y en los beneficios derivados de este desarrollo, por encontrarse en directa dependenciadel desarrollo global.

En este caso, consideramos como prioridad el desarrollo de la creatividad, el aprovechamientode la potencialidad de las comunidades aborígenes, el fomento de sus capacidades empresariales yla articulación de sus procesos económicos con los mercados regionales, nacionales e internacional.Pero dichas metas demandarán múltiples esfuerzos, por lo que será necesario no sólo la creaciónde comarcas como lo a hecho nuestro país, sino encontrar vías de ajustes jurídicos para situacionestan delicadas como el control territorial, el control de recursos naturales y la tenencia de las tierras,que en Panamá tiene el carácter colectivo. También se debe llegar a una revisión cuidadosa delconcepto mismo de desarrollo económico, versus economía tradicional indígena

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En cuanto a métodos de participación indígena, persisten en la opinión indígena actitudes yformas de conductas regionales en las decisiones sobre temas que les atañen, en especial respectode la aceptación de proyectos, los que en su gran mayoría son rechazados sin ser analizados;también en la gestión de programas que los involucran, e incluso que involucran a terceros, actitudque debe ser sustituida por un método de revisión y consulta representativa o colectiva de todaslas partes, para que de una manera objetiva y razonada se logre el mayor beneficio posible paranuestras comunidades indígenas, que son las mas olvidadas.

Las partes involucradas de nuestro país nos encontramos actualmente en la revisión de dichasnormas, con el fin de integrar cada día más y en forma efectiva y constante a muchas comunidadesindígenas con las Direcciones Estatales. Tal es el caso de la creación reciente de la AutoridadNacional del Ambiente y la sanción de la Ley 34, que establece la educación bilingüe, para con ellosbuscar una mayor atención a la educación en las áreas indígenas. En lo referente a la participación,se requerirá renovar perspectivas y modelos consecuentes con manejos de propuestas y planes.

El verticalismo gubernamental y la influencia de la empresa privada, imponen roles pasivos alindígena, en lo que atañe a decisión, planificación y gestión, lo que es incompatible con unaconcepción del desarrollo económico que aspire a ser unificadora de los intereses de diversosgrupos, lo que crearía beneficios entre sí, y propiciar desarrollos modernos de nivel macroeconómico.En suma, debe de apoyarse toda clase de iniciativas y proyectos dirigidos a favorecer a los gruposindígenas, y promover la participación directa de éstos de manera consultiva, como en la planifi-cación para el desarrollo en sus áreas tradicionales y en la administración y gestión de los progra-mas y proyectos. Dentro de lo posible, se deberá ofrecer el mayor respaldo a sus iniciativas yproyectos, especialmente aquellos que cuenten con el consenso de sus organizaciones locales yregionales.

Referente al hábitat, la preservación del entorno natural demanda un manejo de los recursosnaturales y una instrumentación adecuada en el plano de la tecnología. La importancia y utilidad dela introducción de recursos tecnológicos modernos en las comunidades indígenas de nuestro con-tinente es, en principio, necesario. Sin embargo, se deberá insistir en la necesidad de recuperar,evaluar, desarrollar y revitalizar conocimientos y tecnologías tradicionales que con frecuencia,resultan adecuados, tomando en cuenta su entorno y que eventualmente constituyen aportes devalor para la misma tecnología moderna.

Debe insistirse también en la necesidad de incorporar a los diseños utilizados, planeamientosy formas de ejecución de acordes con la experiencia acumulada por las comunidades y los líderesnativos, en sus esfuerzos espontáneos por desarrollar su economía, adaptándolos a las exigenciasde los mercados modernos, para elevar sus niveles de vida.

Recogiendo la experiencia panameña en los casos de las comarcas de San Blas, Gnöbe-Buglé yla Emberá-Wounaan, la respuesta a la problemática indígena debe ser, reiteramos, una noción deletnodesarrollo concebido como un proceso de liberación y despliegue del potencial de las comuni-dades aborígenes, tratando de satisfacer las aspiraciones indígenas y haciendo énfasis en la totali-dad cultural y tradicional de cada grupo, en donde lo económico constituye sólo un aspecto. No setrata, pues, de una mera reforma de métodos, sino de un modelo autogestionario de participaciónplena, dirigido a consolidar su economía y su autoestima. Es necesario que en esta relacióngobierno-etnia se dé la verdadera importancia y posición en la forma de decisiones en asuntosrelacionados directa o indirectamente con las poblaciones indígenas.

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Un ingrediente central en el nuevo modelo es el reconocimiento de los sectores étnicos comoagentes económicos. Esto significa que el desarrollo económico y la reafirmación cultural indígenadeberán mantenerse en cada comunidad particular de acuerdo a su medio ambiente e idiosincrasia,de tal modo que la dinámica económica nacional se apoye en las tradiciones indígenas y ofrezca losmedios para que éstas se ubiquen en el ámbito moderno y contribuyan al progreso de ésta AméricaIndia.

Las comarcas panameñas en la actualidad tienen la tarea de consolidar su autogestión econó-mica y, en ese camino, nos encontramos trabajando de cara al nuevo milenio, juntos gobierno ycomunidades indígenas, como parte de nuestro Estado.

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* Texto presentado por el señor Efraín González Gamón, Embajador de Paraguay en México.

La legislación, el desarrollo económico, social y cultural, y las perspectivas de los

pueblos indígenas de Paraguay*

Avances y problemas de la legislación indígena

El principal avance que se ha registrado en la legislación indígena de Paraguay es la elevacióna rango constitucional de los derechos consagrados en la Ley 904/81, así como la adopción de losconceptos más avanzados en la materia.

En efecto, la Constitución Nacional promulgada en junio de 1992, que reconoce la existencia delos pueblos indígenas como grupos de cultura anteriores a la formación del Estado paraguayo,establece:

a) el derecho de los Pueblos Indígenas a preservar y desarrollar su identidad étnica en elrespectivo hábitat;b) el derecho de aplicar libremente sus sistemas culturales y de organización política, social yeconómica, así como a participar en tales ámbitos de la vida del país del país, de acuerdo consus usos consuetudinarios;c) a preservar su vida socio-cultural y defender las tradiciones de las etnias;d) a ser dotados gratuitamente de tierras, con cargo al Estado, en extensión suficiente yadecuada aptitud para la conservar y desarrollar sus formas peculiares de vida;e) al respeto a sus peculiaridades culturales, especialmente en lo relativo a la educación formal;f) a defenderse de la represión demográfica, la depredación de su hábitat, la contaminaciónambiental, la explotación económica y la alienación cultural.

La Constitución vigente establece la pluralidad cultural de la nación paraguaya y reconoceexplícitamente la existencia de los indígenas como pueblos. Por otra parte, se define como «un paíspluricultural y bilingüe”. Son idiomas oficiales el castellano y el guaraní; y las lenguas indígenas, deotras etnias forman parte del patrimonio cultural de la Nación. Además de estar exentos delservicio militar, se exime a los indígenas del servicio civil o social y de las cargas públicas queestablezca la ley, lo que se puede valorar como un acto de restitución y de justicia.

El Paraguay también ha ratificado el Convenio 169 de la Organización Internacional del Traba-jo, sobre las poblaciones tribales en países independientes, pasando a ocupar el segundo lugar enel orden de prelación del derecho positivo en el país. La exposición de motivos aprobada para laratificación de este Convenio mencionó sus virtudes: «Los conceptos de respeto y participación;respeto a la cultura, la religión, la organización social y económica y la identidad propia»; consti-tuye la premisa de la existencia perdurable de los pueblos indígenas y tribales superando suintegración, como se establecía en el Convenio anterior, el 107.

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Respecto de las tierras, se reconoce la relación especial que tienen los indígenas con las tierrasy territorios que ocupan o utilizan de alguna manera, así como sus derechos de propiedad yposesión. Los recursos naturales existentes en las tierras de estos pueblos deberán ser protegidosespecialmente, comprendiendo el derecho a participaren su utilización, administración y conser-vación.

El Convenio incluye otros aspectos, como la contratación y las condiciones de empleo, laformación profesional, la promoción de artesanías e industrias rurales, la seguridad social, la saludy la educación, así como contactos y cooperación a través de las fronteras.

En relación a las disposiciones legales aplicables, los derechos indígenas se canalizan actual-mente a través de las siguientes leyes.

* Ley 904/1981, “Estatuto de las Comunidades Indígenas» * Ley 854/1960, “Estatuto Agrario» * Ley 1372/1988, “ Régimen para la Regulación de Asentamientos Indígenas» * Ley 43/1989, «Prohibición de innovar en Tierras Indígenas»

El Estatuto de las Comunidades Indígenas establece como principio general la preservaciónsocial y cultural de las comunidades indígenas, la defensa de su patrimonio y sus tradiciones, elmejoramiento de sus condiciones económicas, su efectiva participación en el proceso de desarrollonacional y su acceso a un régimen jurídico que les garantice la propiedad de la tierra y otrosrecursos productivos, en igualdad de derechos con los demás ciudadanos. En lo que concierne a lapropiedad comunitaria y la gratuidad de estas tierras, cabe puntualizar que este derecho ha sidomuy bien recibido por las comunidades indígenas, pues se ha elevado a rango constitucional(artículo 640), lo que significa que los conflictos relativos a la legalización de las tierras indígenaspueden ser definidos con una fuerza jurídica superior, y que en adelante, ya no se podrá alegar lainconstitucionalidad de las demandas indígenas.

El derecho consuetudinario, asimismo, se halla reconocido en la Ley 904/81, aunque con elmismo lenguaje constitucional; empero, en ella se previene explícitamente que en casos de super-posición de ambos sistemas, la duda favorecerá al indígena (disposición de carácter tuitivo).

La promulgación de este Estatuto es el primer paso dado por la legislación paraguaya, alaceptar los peculiaridades de las poblaciones indígenas y sus diferencias, como grupo étnicos, delos otros sectores de la población del país. Esta ley fue elaborada en forma participativa, enconsulta a los indígenas y con amplia participación de las instituciones indigenistas privadas.

Según Esther Prieto, una de las redactoras del anteproyecto de la Ley, en su trabajo «AlgunasConsideraciones sobre el Estatuto de las Comunidades Indígenas», existen contradicciones de laLey, pues en su primera parte otorga autonomía a las comunidades indígenas, y en la segunda partecrea el órgano de control que es el INDI. No obstante, agrega la mencionada profesional, «el papelde los indígenas como destinatarios de esta norma, queda expresado en toda su extensión y encuanto al principio de Auto-gestión, el Estatuto trata de concretar fórmulas conciliables como laPersonalidad Jurídica de las Comunidades Indígenas».

Esta personalidad jurídica comunitaria de carácter privado, conjugada con medidas procesalescombinadas con el derecho agrario, encuentra una confluencia en la articulación de la legalización detierras en la instancia del Instituto de Bienestar Rural (IBR). En el Paraguay no existe el fuero

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agrario, a pesar de que la mitad de la población vive en el área rural. La gestión de tierra, se planteaen la instancia administrativa del IBR, entidad que otorga tierra, y al mismo tiempo dirime conflic-tos de primera instancia, siendo sus resoluciones apelables ante el Tribunal de Cuentas.

El Estatuto contiene el reconocimiento explícito de cuestiones esenciales para la vida de lospueblos indígenas, tales como:

a) reconocimiento de la existencia legal de las comunidades indígenas;b) respeto a los modos de organización tradicional que así como a las normas consuetudinarias;c) establece el procedimiento para el reconocimiento del liderazgo y de la personería jurídica;d) otorga a la comunidad la titularidad de la tierra en forma gratuita, indivisa e imprescriptible,no pudiendo ser objeto de garantía no enajenada por motivo alguno. Es decir, se titulan aperpetuidad a las comunidades.e)derecho sobre la ocupación tradicionalf) defensa del patrimonio de las comunidades indígenas.

La debilidad principal de la Ley 904/1981 radica en el confuso alcance del procedimiento. Elderecho de fondo y el de forma se hallan mezclados; existen disposiciones meramente declarativas,y las instancias operacionales invocadas en la ley, como el INDI y el IBR, carecen de responsabi-lidad o atribuciones para cumplir acabadamente lo que ella dispone. No se establecen sancionespor el incumplimiento de la Ley y, consecuentemente, se aplica sólo en parte o de acuerdo con labuena voluntad de los obligados. Por el incumplimiento de los plazos establecidos para lostrámites y correspondientes resoluciones; la no inscripción de los Títulos de Propiedad en elRegistro del INDI; la actitud de las entidades privadas -y también algunas del sector público- de noinformar de las actividades realizadas ni menos de dar participación al INDI en las mismas. La faltade reglamentación de esta ley aumenta toda esta problemática.

Puede afirmarse que el resultado global de la aplicación de la Ley 904, es positivo. No haresuelto «todo» pero ha logrado que se cumpla su objetivo, que es la titularidad comunitaria de lastierras indígenas”. El hecho de que se haya obtenido un logro mayor, y que se siga afrontando lacrisis de la depredación de los bosques y otras violaciones de los derechos indígenas, puedeexplicarse más que por la carencia normativa, por la falta de voluntad política de cumplirla, la quepersiste hasta hoy, en opinión de Mima Vázquez, indigenista, actualmente Magistrada de la 2a.Instancia (Tribunal de Apelación).

La Ley 43/1989, por la cual se modificaron disposiciones de la Ley 1372/1988. «que estableceun régimen para la regulación de los asentamiento de las comunidades indígenas», sancionada porel Congreso el seis de Diciembre del año 1989, contiene básicamente la prohibición de innovar, elconcepto de ocupación del espacio y la participación indígena. El artículo 18 de la Ley 1372 semantiene en sus mismos términos: “declárese de interés social y sujetas a expropiación las tierrasque resultaron afectadas por las disposiciones de la presente Ley”.

Acerca de la prohibición de innovar, se establece que no admitirá innovación de hecho y dederecho en perjuicio de los asentamientos de las comunidades indígenas durante la tramitación delos expedientes administrativos y judiciales a que diera lugar la titulación definitiva de las tierras.No se considera innovación la siembra y cosecha de frutos o productos necesarios para la subsis-tencia, cuando los mismos se realizan en los lugares habituales. Administrativamente, la Ley actúacomo instrumento de salvación de las Medidas de Garantía del IBR, y tanto el amparo como lagarantía siguen siendo utilizados, pero ya con respaldo de la Ley 43.

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Otro artículo de fondo de esta ley dispone que «La superficie de tierra afectada para cada unade las comunidades indígenas, será verificada y determinada en el terreno, conforme al número defamilias asentadas o a asentarse de cada comunidad, de tal modo de asegurar la viabilidad culturaly económica, así como la expansión futura de la misma”. Por otra parte, se amplía la extensión dela aplicación de la Ley 1372 a otras comunidades indígenas y modifica los procedimientos, en unintento de superar los obstáculos en la tramitación.

El Instituto Paraguayo del Indígena (INDI) creado por la Ley 904/1981, constituye unaentidad autárquica, con personería jurídica y patrimonio propio. Tiene por funciones principalesestablecer y aplicar políticas y programas; coordinar, fiscalizar y evaluar las actividades indigenistasde los sectores público y privado; prestar asistencia científica, técnica, jurídica, administrativa yeconómica a las comunidades indígenas; gestionar la asistencia de entidades nacionales o extranje-ras; promover la formación técnico-profesional del indígena y la capacitación para la organizacióny administración de las comunidades, así como apoyar las gestiones y denuncias de los indígenasante entidades gubernamentales y privadas.

En definitiva, Paraguay cuenta con un marco constitucional y legal muy avanzado y lo quefalta es promover la aplicación efectiva de las normas tuitivas de los indígenas en la sociedadnacional, que es muy racista; difundirla al seno de los propios pueblos indígenas y acompañarlosen la defensa de sus derechos, particularmente en el derecho humano fundamental: el de la vida. Eldesarrollo humano, la defensa de los derechos de las comunidades indígenas en lo relativo a lapropiedad de sus recursos básicos y a su identidad, así como al mejoramiento de las condicionessociales y económicas; la defensa contra la regresión demográfica, la depredación de su hábitat, lacontaminación ambiental, la explotación económica y la alienación cultural.

La Constitución Nacional por ser de primer rango en el orden de prelación de las leyes, abre laposibilidad para incorporar el derecho de los indígenas en las demás leyes, con un amplio sentidode transversalidad y evitando el tradicional conflicto de jerarquía entre leyes de diversas temáticas.Por otra parte, falta modificar algunas disposiciones legales para adecuarlas a la nueva Constitu-ción, en particular las siguientes:

* Ley 804/81. Estatuto de las Comunidades Indígenas* Ley 854/83. Estatuto Agrario* Código Laboral, Ley 813/83 y Código de Procedimientos Laborales 741/61* Leyes de Protección del Medio Ambiente y Explotación de Recursos Naturales* Ley del Servicio Militar Obligatorio* Ley 125/91 que establece el nuevo Régimen Tributario* Ley de Minas e Hidrocarburos* Código Electoral* Legislación Penal, de fondo y forma* Legislación Civil, de fondo y forma* Código Sanitario* Ley Orgánica Municipal

Acciones y retos del desarrollo económico y social para los pueblos indígenas

Los Programas de Acción del INDI, son los realizados directamente por los miembros de lainstitución, en cumplimiento de las funciones que les corresponde, según la Ley de su creación yconcordantes. Los programas tienen los objetivos siguientes:

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a) defensa del patrimonio y las tradiciones de las comunidades indígenas por medio de laasistencia jurídicay socio-antropológica; b) mejoramiento de las condiciones económicas de las comunidades, por medio de la asisten-cia técnica para la para formulación, implementación y evaluación de proyectos de desarrollohumano, étnico, ecológico y productivo, el apoyo a través de proyectos de etnodesarrollo entemas de producción, salud, educación y capacitación organizativa; c) acceso a un régimen jurídico que garantice a los pueblos indígenas la propiedad de la tierray otros recursos productivos, a través de la asistencia jurídica, socio-antropológica, regulaciónde la tenencia de tierras, títulos de propiedad, liderazgo, personería jurídica, documentaciónpersonal y cedulación.

Para la ejecución de sus programas de acción, el INDI cuenta con las unidades siguientes:

* Dirección Jurídica* Registro y Patrimonio Indígena* Planificación y Proyectos, que comprende el Dpto. Socio-Antropológico y la Dirección deSalud* Técnica, que comprende los Dptos. Agropecuario y de Educación.

La Dirección de Planificación y Proyectos apoya la concreción de la política y de los objetivosprioritarios establecidos por el INDI a través de la identificación, formulación, seguimiento,asesoría en la administración y evaluación de proyectos que involucren a comunidades indígenas.Participa regularmente en actividades sobre gestiones pertinentes en calidad de miembro de lasComisiones Técnicas Interinstitucionales para la formulación o seguimiento de proyectos deprotección de comunidades indígenas. Se proporciona asesoramiento a comunidades indígenasinteresadas en la identificación, elaboración y administración de proyectos de desarrollo.

Así, toda la asistencia se brinda teniendo en cuenta los permanentes pedidos y las necesidadesimpostergables de acción (se actúa como bomberos apagando incendios), dadas las crecientes eimpredecibles necesidades que van surgiendo y en la medida de la disponibilidad de los recursos.Lo expuesto ha dificultado la ejecución de programas previamente planificados.

De conformidad con la Ley 904/81, el INDI destina prioritariamente los recursos de la insti-tución a la adquisición de tierras para asentamiento indígenas (en los últimos años la proporciónfue de aproximadamente el 87.6% del total del Presupuesto). En el trienio 1995-97 el presupuestodestinado a tierras se incrementó en una relación de hasta 20 a 1. En tal periodo, el Estado destinóel equivalente a unos 25 millones de dólares a la adquisición de 600,000 ha. de tierra para 98asentamientos de ocho etnias indígenas, casi todas del Chaco. Por otra parte, en el transcurso delaño fueron distribuidos alimentos básicos, semillas y herramienta a 35 comunidades del Chacopara impulsar el cultivo en las propias chacras de los indígenas; los mismos hoy cuentan conproductos de consumo como porotos, maíz, curcubitáceas, batata y otros rubros de consumoadaptados al suelo chaqueño. Este programa fue encarado conjuntamente con el Ministerio deAgricultura y Ganadería. Igualmente, con recursos propios del INDI fueron atendidas 48 comuni-dades indígenas con la provisión de herramientas menores de labranza y alambres.

El Dpto. de Educación del INDI acompañó a los maestros no indígenas e indígenas que ejercenla docencia en las escuelas indígenas, y de manera especial a estos últimos, en las gestiones querealizan para la implementación de la cultura nativa en el marco de la reforma educativa. En esteemprendimiento se tiene estrecha cooperación con el Ministerio de Educación y Cultura y las

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entidades indigenistas del sector privado. El INDI, con sus recursos propios ha proveído duranteel año villas con pupitres para siete escuelas y 6 617 útiles escolares a alumnos correspondientesa 23 comunidades indígenas del país. Asimismo ha distribuido leche proporcionada a través delMinisterio de Educación y Cultural a todas las escuelas indígenas del país, beneficiando a 10 255alumnos de 123 comunidades. Igualmente ha proporcionado durante el año medicamentos por unvalor total de 251,245.5 dólares, tanto para los pacientes de la clínica solventada por el INDI comopara los indígenas atendidos en distintos centros asistenciales de salud. Para servicios especializa-dos, tales como transfusiones, estudios, análisis, etc., se ha proveído de un total de 50 475 000guaraníes. De los más de 82 millones de guaraníes empleados en el pago de pasajes a indígenas, granparte, se ha destinado a costear los correspondientes al retorno de pacientes dados de alta.

Cabe destacar la muy buena cooperación del Comité de Emergencia Nacional (CEN), el IBR,y las FF AA con el INDI para socorrer a comunidades indígenas del Chaco, que fueron afectadasprimero por la sequía y luego por la inundación más fuerte de los últimos 50 años, por el fenómenoclimatológico El Niño. Se distribuyeron víveres, ropa, mantas, chapas y comestibles proporciona-dos por el CEN, contándose con la cooperación del IBR. para el transporte de los víveres ymedicamentos. En el mismo sentido. La Cruz Roja Paraguaya y el Ministerio de Educación yCultura brindaron su apoyo al proveer de leche a las escuelas y comunidades indígenas. Esimportante señalar la rápida respuesta de la sociedad civil al pedido de sensibilización hecho porel INDI mediante la prensa para colaborar con los indígenas chaqueños afectados por la inunda-ción, en la provisión de ropas usadas y cualquier otro material de utilidad. De esta recolección seencargó el INDI y posteriormente la hizo llegar a los más necesitados, de acuerdo a las prioridades.

También se ha logrado una eficaz coordinación con el MOPC, en la apertura de caminos parala comunidad indígena de Vera ró (Dpto. de Canindeyú), de Campo Ampú (Dpto. de Boquerón);ampliación y reparación de camino y construcción de un puente para la comunidad indígena YvyPyte (Dpto. de Amambay); construcción de puente y apertura de camino para la comunidadindígenas de Pindo’i (Dpto. de Caaguasu) y puente para la comunidad de Yvy Morofi.

A través de la asistencia de la ANDE se consiguió la provisión de energía eléctrica para 4comunidades

Acciones y retos del desarrollo cultural

En el Plan de Apoyo al Desarrollo de los Pueblos Indígenas elaborado por la Comisión TécnicaInterinstitucional INDI-FEPI (sector público y privado), se establecieron los siguientes lineamientosreferentes al rescate y promoción del desarrollo cultural:

a) terminar y revertir el proceso de deterioro de la cultura y la constante pérdida de la memoriacolectiva, la regresión demográfica, la explotación económica y la carencia de patrimonio quepadecen los pueblos indígenas.b) Promover y apoyar el desarrollo de la identidad de las etnias, fortaleciendo sus caracterís-ticas como pueblo dentro de los hábitat deseables, respetando sus sistemas de organizaciónsocial, política, jurídica, económica, religiosa y otras manifestaciones de su cultura.c) Respetar y apoyar la adopción y la reinterpretación de rasgos culturales de etnias diferenteso de la sociedad envolvente o de entidades tecnológicas, esencialmente en rubros y en técnicasde producción y administración, así como de organizaciones autónomas de cooperación ydesarrollo de empresas artesanales destinadas a mejorar sus condiciones de vida.d) Promover la recomposición de los pueblos indígenas como tales por medio del fortaleci-

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miento de la identidad étnica y procurar la unidad de cada etnia, dentro de la diversidad decomunidades específicas.

Los indígenas que viven en el Paraguay se caracterizan por la multiplicidad de sus culturas,organización social, estrategias adaptativas y de condiciones sociales de existencia, dependiendofundamentalmente de la historia de sus relaciones con grupos externos. En la definición de laidentidad de los indígenas se emplean criterios culturales y especialmente la autoidentificación, encuya virtud son los propios indígenas quienes se adscriben a una colectividad local o comunidad ya una etnia. Se les considera portadores de la configuración cultural criolla -que se enraiza en lacultura Guaraní- a los indígenas guaraní parlantes, que constituyen fundamentalmente los campe-sinos y pobladores urbanos pobres, (la gran mayoría de la población paraguaya),. El sector quedescalifica a los criollos no habla el guaraní y se adscribe a la configuración cultural euroamericana.

Cabe puntualizar que si bien los guaraníes fueron «derrotados» militarmente por los españo-les, impusieron su lengua a los «vencedores» y, con esa imposición, las posibilidades ligadas a ella.En la actualidad el Paraguay es uno de los países con mayor tasa de bilingüismo (guaraní yespañol), con preeminencia de aquél. Los indígenas de la Edjá. Tupi Guaraní, que habitaban laregión oriental, practicaban a la llegada de los españoles, en el siglo XVI, una agriculturaecológicamente orientada y altamente productiva. Los indígenas chaqueños, pámpidos y palsulíticos,que vivían de la caza y recolección, recibieron una escasa influencia de la cultura europea y criolla.Sólo a fines del siglo XIX, con la instalación de las lamineras en el Alto Paraguay, la región comenzóa ser ocupada económicamente. En 1896 entraron a instalarse los misioneros anglicanos y en 1926los menonitas.

Procesos adaptativos

Entre los sub-grupos guaraníes, los ava-chiripá son los que registran mayor índice de aculturacióndebido al entrecruzamiento biológico con paraguayos. Se mantiene el sentido de identidad étnica,aunque se notan tensiones internas entre grupos que responden a pautas de comportamientoajenas a la etnia. Quienes permanecen más fieles a sus tradiciones son los mbya-guaraní, descen-dientes de los caingua o monteses. En general no aceptan el tutelaje de misioneros ni escuelas , porconsiderarlos las vías de desarticulación de la etnia. Algunas de sus comunidades aún ejercenplenamente su autonomía, pero pagando un precio muy alto, ya que son de los más afectados porel proceso de degradación.

No obstante la fidelidad a sus tradiciones, los mbya incorporaron en su proceso adaptativoelementos de otras culturas, tales como la chagra en trabajas agrícolas, uso de radiocasetes, herra-mientas, etc. Los pai-tevyterá son los mejor adaptados a los procesos de cambio que afectaron labase material de su cultura, debido a que se les aseguró sus tierras hace más de 20 años y al celo quesiempre mantuvieron de su autonomía. Actualmente los dos asentamientos pai-tavyterá (estable-cidos fundamentalmente en el Dpto. de Amambay), constituyen comunidades mucho más viablesque las colectividades campesinas que se fueron desarticulando. Estos cedieron sus pequeñasparcelas especialmente a productores farmer brasileños y pasaron a depender del trabajo asalaria-do temporal, viviendo ya no en estado de pobreza crítica, sino de indigencia, en una zona defrontera con el Brasil, de tráfico de drogas, contrabando de madera en rollo y violencia.

Algunas etnias están en proceso de extinción, en el sentido que ya no hablan su lengua; ya losmás jóvenes no conocen mucho sus tradiciones. Su padre fue guano y su madre sanapaná; ya notienen una ubicación específica en ninguna etnia, se declaran más bien indio genérico. Otras etnias

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se encuentran en proceso de diferenciación y tienen un comportamiento como una colectividadétnica diferenciada, y esta diferencia se nota en todo, en el trato que se dan, en las relacionesinternas, cuando coexisten y ocupan un mismo territorio.

Juan Reushaw plantea en su libro que el fracaso de algunos programas se origina en problemade comunicación intercultural y, más específicamente, en el desconocimiento de las perspectivaindígena, de la forma como estos definen el desarrollo, el bienestar. Hasta hoy poco se focaliza enel sistema de valores en el que se basa la economía de los indígenas. La discusión se articula en laforma como los indígenas chaqueños conciben la propiedad, los recursos y la igualdad.

La ética igualitaria se manifiesta en la notable uniformidad de las condiciones materiales devida. Destaca el hecho que en general las casas de cualquier asentamiento indígena son casi idénti-cas y que exista poca variación en las pertenencias que se encuentran en cada una. Esta uniformi-dad de posesiones materiales no se debe sólo a la situación de marginación, sino más bien respondea una ética igualitaria firmemente sostenida, que califica la acumulación de bienes más allá de uncierto nivel como una amenaza al orden social. La idea indígena de la igualdad no es meramente laausencia de diferencias socio-económicas, sino sobretodo en un principio moral positivamenteafirmado, estrechamente ligado a la visión del individuo como un ser autónomo. Lo notable es queesa aspiración igualitaria suele ser lograda.

En cuanto a las formas de propiedad, los indígenas chaqueños diferencian una propiedadpersonal, los artículos de consumo, y el dinero que no sea incorpora a la esfera de la reciprocidadgeneralizada; la división de bienes según sexo ciertamente favorecen las relaciones equitativas degénero.

La reciprocidad, que es un valor en sí mismo, más que una estrategia de sobrevivencia, está enla base de relaciones sociales densas que van más allá de los lazos de parentesco; de hecho en lassociedades del Chaco la idea de igualdad se expresa en el acto de compartir y en la generosidad. Elintercambio generalizado minimiza la incertidumbre y asegura que todos en el grupo tengan algoque comer; esta orientación se mantiene en aquellas comunidades que dependen principalmente dela caza o el trabajo asalariado. Es un sistema de seguro mutuo que se sigue dando entre los puebloscazadores-recolectores.

En las sociedades indígenas del Chaco, los principios de igualdad y autonomía personalproveen la base a su identidad étnica y explican la fuerte dependencia de los recursos inmediata-mente disponibles. El análisis cultural del desarrollo sugiere que no habrá desarrollo del Chaco sinincorporar la perspectiva de los indígenas (que representan una importante proporción de supoblación): sus ideas, creencias, significados, sentimientos y su percepción del lugar que ocupanen el mundo.

Los pueblos indígenas tienen una visión integrada de los procesos naturales y lossocio-culturales, y en ella caben las formas de explotación sustentable de los recursos naturales. Lacapacidad de acción es inseparable de la confianza de las colectividades en sí mismas y de laafirmación de su propia identidad cultural, que define las potencialidades humanas a ser aprove-chadas en la acción del desarrollo.

Situación y perspectivas del movimiento indígena

La organización social está condicionada por las normas que establecen derechos y obligacio-nes, y sabemos que es difícil mantener la creencia de normas y tradiciones cuando las bases

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materiales fueron substancialmente afectadas, como es el caso de territorios indígenas de la regiónoriental y el Chaco. La cultura, que define la participación interna, implica una configuración algoambigua que mantiene rasgos tradicionales pero que debe ir adaptándose a un nuevo contexto.

Los pueblos indígenas paraguayos son sociedades profundamente orientadas a la autonomía,por lo cual el liderazgo tiene que ser consensuado por las respectivas comunidades. La organiza-ción social de las colectividades étnicas cuya estructura se basa en base en el parentesco, aunqueno todas son así, se organizan como una aldea y varias aldeas integran una comunidad, un gruposocial. La base de la organización social está constituida por grupos familiares y encabezada por uncacique con mucha ascendencia sobre sus múltiples parientes. Es importante remarcar la existenciade un liderazgo religioso y un liderazgo político: éste es el que se encarga de las relaciones congrupos externos del sector público o privado.

El liderazgo religioso es portador de los conocimientos tradicionales, no solamente de lasabiduría religiosa, y el grupo no se puede cohesionar si no tiene un líder religioso; es él quienrecuerda las normas del grupo, los distintos rituales, cómo se tiene que manejar las relacionescomunitarias, las relaciones sociales y cómo se manejar las relaciones con la naturaleza y con losobrenatural. El papel del liderazgo religioso es cohesionar al grupo, pues sin cohesión no existenlas relaciones sociales, la estabilidad en los asentamientos ni seguridad del bienestar.

La crisis de liderazgo se ha vuelto frecuente en tiempos recientes debido a factores externosque están debilitando esta institución. Cuando el líder no puede resolver los problemas, laspresiones externas, los despojos y los saqueos, pierde legitimidad. Su gente piensa que no estácumpliendo bien su papel, y allí aparece la inestabilidad, comienzan a abandonarlo los integrantesde su comunidad. Por lo expuesto, la política indigenista debe fortalecer y dar capacidad a losgrupos locales para que puedan tomar decisiones adecuadas.

En cuanto a los movimientos indígenas, debe consignarse que la Asociación de ParcialidadesIndígenas (API), fundada en 1976, nucléa a indígenas representativos de distintas parcialidades,aunque con mayoría de indígenas de la etnia nivaclé. La APT consiguió reivindicar derechosfundamentales de los indígenas, comenzando por su reconocimiento como etnias en la Ley 904/81,cuya sanción ha prohijado. Asimismo, la API gestionó la creación de un organismo estatal que seocupara de la promoción de los indígenas, el INDI, que de ser una oficina dependiente del Minis-terio de Defensa se transformó en entidad autárquica, con un representante indígena como miem-bro del Consejo Directivo y dos como integrantes en la Junta Consultiva, para ejercer el control delfuncionamiento de dicha institución, de forma a lograr eficacia.

En los últimos años se han registrado movimiento reivindicativos de tierras, impulsados porlos pueblos enxet. El 12 de octubre de 1998 último hubo una marcha de indígenas chaqueños hastala capital y peticiones a las autoridades de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, reclaman-do una pronta solución a los problemas de tierras, atención a salud y educación. Recientemente sehan ido conformando movimientos étnicos con categorías de Asociación de Comunidades, talescomo la de «Pai retä joaju»; la de Ava Chiripa, del alto Paraná, la Canindeyu, la Coordinadora dePueblos Indígenas del Pilcomayo, del pueblo Nivaclé.

Cada pueblo esta gestando movimientos de representación ante el Estado y la sociedad nacio-nal. Tienen como características comunes las de ser promovidos u orientados por ONG, con fuerteénfasis en la revitalización cultural y otras reivindicaciones. No existe, sin embargo, plena apropia-ción de los fines establecidos. No consideran en profundidad temas que atañen a pueblos y

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comunidades en cuanto a su identidad. Se reivindica más bien el derecho de administrar losrecursos asignados a determinados proyectos de desarrollo. Aparecen nuevos cargos no tradicio-nales, tales como los de Presidente, Secretario y Tesorero, así como Estatutos Sociales formaliza-dos e inscritos en Registros Públicos, para su validez jurídica.

En cuanto a la perspectiva del movimiento indígena, a nivel de los 17 pueblos existentes en elParaguay, la API debería modificar sus Estatutos, para permitir la participación real de los 17pueblos, superando la actual primacía de socios fundadores de una etnia. Se podría incluir comosocios a las organizaciones de los pueblos indígenas (Asociación de Comunidades) que tendríanigual número de votos, lo mismo que los representantes de los socios fundadores, quienes tendríansu representación en la Asamblea, de acuerdo a las etnias a que pertenecen.

Los pueblos indígenas deberían tener una representación independiente tanto de misioneroscomo de organizaciones no gubernamentales, del Estado y de partidos políticos. Para ello esnecesario contar con recursos financieros propios, originados en el aporte de los miembros, einclusive una parte de la dieta del consejero ante el INDI, para solventar los gastos básicos defuncionamiento de la institución.

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* Coordinador Técnico de la Secretaría Técnica de Asuntos Indígenas

La legislación, el desarrollo económico,social y cultural, y la situación del

movimiento indígena del Perú

Aldo Palacios Courret*

Deseamos iniciar nuestra intervención citando a Jacques de Lors, con respecto a los retos quetiene el mundo ad portas del siglo XXI:

• La tensión entre lo mundial y lo local: convertirse poco a poco en ciudadano del mundo sinperder las raíces y participando activamente en la vida de la nación y de las comunidadeslocales.• La tensión entre lo universal y lo singular: la mundialización de la cultura se realiza progresivapero parcialmente; es importante no olvidar el carácter único de cada persona, su vocación deescoger su destino y realizar todo su potencial, dentro de la riqueza de sus tradiciones y sucultura propias.• La tensión entre tradición y modernidad pertenece a la misma problemática: adaptarse sinnegarse a sí mismo, edificar la propia autonomía en dialéctica con la libertad y la evolución delos demás.• La tensión entre el largo y el corto plazos; tensión eterna pero alimentada actualmente por unpredominio de lo efímero y de la instantaneidad. Las opiniones piden respuestas y solucionesrápidas, mientras que muchos de los problemas encontrados necesitan una estrategia paciente,concertada y negociada.• La tensión entre la indispensable competencia y la preocupación por la igualdad de oportu-nidades, entendiendo a la competencia que estimula, la cooperación que fortalece y la solida-ridad que une.

Así, la exigencia de la solidaridad supone superar las tendencias a encerrarse en su propiaidentidad, para dar lugar a una comprensión de los demás basadas en el respeto de la diversidad. Laexigencia de reconocer que no todos los grupos humanos son semejantes, nos obliga a aceptar ladiferencia, a reconocerla, y a descubrir que los demás pueblos tienen una historia que también esrica e instructiva. El conocimiento de las demás culturas conduce entonces a una doble toma deconciencia: la de la singularidad de la propia cultura, pero también la de la existencia de unpatrimonio común de toda la humanidad. Todas las formas de identidad son complejas, porquecada individuo se define en relación con el otro, con los otros y con varios grupos de pertenencia,según modalidades dinámicas.

AMÉRICA INDÍGENA. Volumen LIX, Número 1, Enero-marzo de 2003(1/12)

Compartimos también el concepto de desarrollo humano, entendido como un proceso condu-cente a la ampliación de las opciones de que disponen las personas. Básicamente son tres opcionesesenciales: tener una vida larga y saludable, adquirir conocimientos y tener acceso a los recursosnecesarios para disfrutar de un nivel de vida decoroso.

Antecedentes

Las comunidades indígenas del Perú tienen un origen precolombino cuya célula fundamentalfue el ayllu o la familia nuclear y extensa. A través del tiempo esta célula se mantuvo, aunque fuecambiando en sus formas y funciones, debido a su inserción en nuevos sistemas de origenexógeno. No existe una sola identidad indígena, existen varias y a veces están fraccionadas, es decir,el indígena actual es alguien que comparte la identidad cultural urbana y la ha hecho suya enmuchos casos. Lo indígena se comprende como identidad con pertenencia a una comunidad.comunidad indígena; por lo tanto, es entendida, en el caso andino, como «comunidad campesina»,y en el caso amazónico, como «comunidad nativa».

Cabe señalar que la mayor parte de las referencias a la sociedad rural serrana y costeña nosremite a su clasificación como campesinos, los cuales poseen diferencias culturales respecto a lacultura citadina. La familia lingüística quechua es de 3 199 474 hablantes, según el censo de 1,993,y la familia lingüística aru, básicamente aymara, es de 420 215 hablantes. Por otro lado, la pobla-ción indígena censada y estimada de la Amazonia peruana es de 300,000 hablantes pertenecientesa 41 pueblos que habitan en nueve departamentos, 34 provincias y 118 distritos del país. Segúnestudios de la década de los setenta, la mayor parte de la población nativa era monolingüe.

La prioridad que está proponiendo el Estado en relación a la población indígena es promoverla mejor articulación entre las demandas de las comunidades campesinas y nativas y la oferta deservicios por parte del Estado. Todo ello en el marco del esquema de economía de mercado vigenteactualmente en el Perú y con ello la importancia que tiene la actividad empresarial para generarfuentes de riqueza y puestos de trabajo.

Avances en el campo de la legislación indígena

La Constitución de 1933 consagró la existencia legal y reconoció a las comunidades indígenas.Además, se dio al Estado la obligación de asegurar la integridad de la propiedad comunal. El CódigoCivil de 1936 definió a las comunidades indígenas como personas jurídicas, pero facilitó la aboli-ción de éstas si no se registraban. Lo cual era un requisito clave para su existencia legal.

Después de la participación del Perú en el Primer Congreso Indigenista Interamericano dePátzcuaro, el 25 de marzo de 1942 se creó oficialmente el Instituto Indigenista Peruano. Esteorganismo realizó una extensa investigación y llevó a cabo programas de desarrollo para la asimi-lación de la población indígena dentro del mundo occidental. Promovió la artesanía, la formación decooperativas, la agricultura y otras actividades en las comunidades. Financió y publicó unos 250trabajos de campo, cuya perspectiva antropológica sirvió para entender a las comunidades entérminos de derechos sobre la tierra, modelos de autoridad y desarrollo socio-económico.

El primer Estatuto de Comunidades Indígenas, promulgado por el Decreto Supremo 11 de1951, estuvo dirigido a regular todos los aspectos de la vida comunal, así como a ubicar a lacomunidad dentro del derecho oficial. Las comunidades fueron definidas como «personas jurídicasde derecho privado, basadas en la asociación de individuos vinculados por la tradición, hábitos ycostumbres, o por la posesión de la tierra en común».

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La Reforma Agraria

En 1963 se promulgó la Ley 15307, que garantizaba los derechos de propiedad de las comu-nidades indígenas sobre sus tierras, así como sobre las adjudicaciones que se les pudiera hacer. Sedio prioridad a los campesinos, comunidades y a cooperativas sin tierras, prohibiendo además laapropiación privada de las tierras comunales. La propiedad fue atribuida a la comunidad comopersona jurídica.

El gobierno militar promulgó la Ley de Reforma Agraria en 1968, mediante el Decreto Ley17716. El propósito central era adjudicar tierras a grupos de campesinos organizados en grandesempresas asociativas. Uno de los aspectos más importantes de esta ley fue el cambio de denomi-nación legal de las comunidades. En lugar de «indígenas», la ley las denominó «comunidadescampesinas», reemplazando así una referencia racial con un término socio-económico. La activi-dad del Estado se concentró en la producción, la distribución de la tierra, la redistribución de larenta y el desarrollo tecnológico. El resultado de todo ello fue que los antiguos propietarioslatifundistas perdieron sus derechos de propiedad, los cuales fueron adjudicados y repartidosentre los campesinos.

El estatuto de las comunidades campesinas de 1970

El Estatuto Comunal promulgado en 1970 intentó reestructurar los elementos económicos,sociales y culturales de las comunidades campesinas. El Estado buscó «modernizar» la produccióncampesina y mejorar las condiciones de vida de este sector a través del establecimiento de asocia-ciones cooperativas y la puesta en marcha de proyectos de tecnología de punta. La comunidadcampesina fue definida como «un grupo de familias de la comunidad que posee la tierra y seidentifica con un determinado territorio. Las familias de la comunidad están vinculadas por rasgossociales y culturales, el trabajo comunal, la ayuda recíproca y, básicamente, por las actividadesasociadas con la agricultura».

Se intentó codificar el régimen económico y político comunal, tanto interno como externo. Sureconocimiento como personas jurídicas de derecho privado, status legal ya adquirido a través delCódigo Civil de 1936, fue confirmado. El gobierno trató de integrar a las comunidades en ladinámica estatal, pero de una manera estrictamente formal. Así, se mantuvo el requisito delreconocimiento administrativo (inscripción registral) como paso previo para obtener representa-ción legal y protección ante los intereses de terceros.

Para obtener el reconocimiento, la comunidad requería un título de propiedad u otra prueba dela posesión de sus tierras. La comunidad también necesitaba probar que era un «grupo social», consólidos vínculos internos, y que se tenía la aprobación de dos tercios de los comuneros para iniciarel trámite. La Ley de Reforma Agraria trató asimismo de revitalizar las «normas y valores tradicio-nales». Tal revitalización tomó en cuenta la ayuda mutua y la cooperación andina tradicional.

Las comunidades nativas de la selva amazónica

En 1974 se promulgó el Decreto Ley sobre las Comunidades Nativas y de PromociónAgropecuaria de las Regiones de Selva y Ceja de Selva (Decreto Ley 20 653). Por primera vez unaley reconocía a las comunidades indígenas de la selva amazónica como unidades socio-económicas,estableciendo sus derechos a organizarse y de propiedad de sus territorios. Antes de esta ley, lapolítica del Estado se orientaba a beneficiar casi exclusivamente las comunidades indígenas de la

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región andina, toda vez que los proyectos se basaban en el funcionamiento y la estructura de estascomunidades, cuya situación es distinta a la de las poblaciones indígenas de la región amazónica.

Esta ley fue derogada en 1978 por el Decreto Ley 22 175, Ley de Comunidades Nativas y deDesarrollo Agrario de las Regiones de Selva y Ceja de Selva. Lo relevante es que se concedía a lasllamadas comunidades nativas la facultad de resolver sus conflictos y controversias de naturalezacivil de mínima cuantía que se originasen entre sus miembros. Se estableció además su competenciapara decidir en forma definitiva en caso de faltas. Esta era una excepción al sistema legal peruano,que establecía la unidad de la jurisdicción estatal.

La Constitución Política de 1979

Esta carta incorporó muchas de las reformas políticas, económicas y sociales propuestas yadoptadas durante el período del gobierno militar, entre 1968-1975. Pero el texto fue inspirado porun viejo error: las comunidades fueron definidas sólo como unidades de producción económica,mientras que sus dimensiones sociales y culturales apenas fueron reconocidas.

Según esta Constitución, el criterio fundamental para definir el derecho de propiedad sobre latierra era la conducción directa. En otras palabras, la propiedad de la tierra estaba condicionada aque el propietario trabajara directamente su parcela; de otra manera, el Estado podía ser revertirla.Sin embargo, esto nunca ocurrió en la realidad. La propiedad podía ser ejercida tanto en formaindividual como asociativa (incluida la comunal). Un segundo criterio era la función social de lapropiedad. Por ejemplo, se puso especial atención en el uso de bienes, pero descuidando lorelativo a los beneficios y traspasos de éstos.

La existencia legal y la representación de las comunidades también fueron constitucionalmentereconocidas. En cuanto a las tierras comunales, se estableció que éstas sólo podían ser transferidaspor interés público o con el acuerdo de las dos terceras partes de los comuneros. Esta decisión fuecriticada porque se consideraba que una medida de este tipo no protegía a las comunidades. A pesarde estos temores, por lo menos en los trece años de vigencia de esta Constitución ninguna comu-nidad acordó transferir sus tierras.

La autonomía de las comunidades campesinas también se expandió en aspectos tales como eluso de la tierra, el trabajo comunal, la organización interna y el manejo económico. Pero lascomunidades eran todavía mantenidas fuera de una abierta participación en la economía nacional,al impedirles la obtención de créditos o la hipoteca de sus tierras. En términos de autonomíacultural, las tradiciones comunales fueron respetadas y protegidas. Este hecho permitió ciertofundamento para el reconocimiento de la existencia del derecho consuetudinario.

La representación legal de las comunidades derivó en un tema que fue ampliamente debatido,tanto política como teóricamente. Pero la realidad fue que sólo después de ser reconocidas, lascomunidades podían disfrutar de una efectiva representación legal. El Registro de ComunidadesCampesinas estuvo basado en principios tomados de otras formas de representación legal.

La ley de titulación y demarcación territorial

La Ley de Titulación y Demarcación Territorial fue promulgada en 1987. Según la norma, elterritorio comunal se encuentra formado por la tierra original de la comunidad, los terrenos adqui-ridos de acuerdo al derecho agrario y civil, y las tierras asignadas durante el proceso de Reforma

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Agraria. También se estableció un procedimiento especial que se aplicaría en los casos en que lacomunidad no contara con el título de las tierras que ocupase. Dicho procedimiento era tambiénaplicable cuando existiera una disparidad entre las tierras señalada en sus títulos y las tierrasefectivamente poseídas. Así, una comunidad puede pedir ante la Dirección Regional Agraria que seexamine su territorio, presentando mapas o cualquier otro medio probatorio necesario para com-probar la legalidad de sus posesiones, títulos de propiedad, certificados o bosquejos. A su vez, laDirección puede ordenar una evaluación del área total de la comunidad, para determinar los límitesentre la comunidad solicitante y sus vecinos.

Esta ley es una norma procedimental por excelencia, que incorpora disposiciones importan-tes, como el reconocimiento económico de la simple posesión comunal, a fin de evitar conflictos.También admite el uso de cualquier medio para probar la posesión de las tierras, una medida quepermite el reconocimiento y comprensión de ciertas prácticas consuetudinarias.

La ley de comunidades campesinas

En 1987 se promulgó también la Ley 24 656, Ley General de Comunidades Campesinas,buscando un equilibrio entre la modernización y el respeto de las estructuras comunales tradicio-nales. Las comunidades fueron consideradas, así, instituciones autónomas y democráticas. Seprotegió y fomentó el trabajo comunal, estableciéndose que éste era regulado por los usos, cos-tumbres y tradiciones comunes. En general, se asumía que cualquier norma comunal debía serrespetada y debía pasar a formar parte de la estructura normativa.

Las comunidades fueron definidas como organizaciones de interés público, conformadas porfamilias que habitan y controlan territorios según sus ancestrales relaciones económicas y cultura-les. Estas relaciones podían estar referidas a la tenencia de la tierra comunal, el trabajo colectivo, laayuda mutua, o la conducción democrática de la comunidad. De acuerdo con la ley, los principiosnormativos que regulan la vida de la comunidad son la igualdad de derechos y obligaciones, laprotección de los intereses comunales, la participación, la solidaridad, la reciprocidad, la ayudamutua y la protección del equilibrio ecológico, expresada en la promoción para reforestar tierrascomunales.

Los comuneros, a su vez, fueron clasificados en dos grupos: i) comuneros calificados, ocomuneros adultos, que han vivido por más de cinco años en la comunidad y nunca han pertene-cido a otra; y ii) comuneros integrados, como el esposo de una comunera calificada que solicita seradmitido en dicha comunidad. Los comuneros integrados sólo tenían derecho de usar los bienes yservicios comunales, en tanto que los calificados contaban, además, con el derecho de voto ydistribución de la tierra. Entre las principales decisiones relacionadas con ello se encontraba lalotización y asignación de las parcelas desocupadas o abandonadas. El abandono de las parcelasfamiliares o la no explotación directa de la tierra llevaba a la devolución de ésta a la comunidad,decisión que requería una mayoría calificada en la Asamblea General.

El Estado otorgaba su apoyo y protección cuando los recursos naturales de la comunidad(minas, bosques, agua) fueran explotados. En tales casos, se permitía la constitución de empresasaún con la participación de terceros ajenos a la comunidad. De esta manera, el modelo «coopera-tivo» inicial fue modificado. Habían tres tipos de sistemas asociativos:

a) Empresas comunales, organizadas por las propias comunidades, a fin de contar con unida-des productivas de bienes y servicios comunales.

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b) Empresas multicomunales, entidades de derecho privado, de responsabilidad limitada yparticipación comunal directa; sus fines eran las actividades productivas, distributivas, manu-factureras e industriales, que incluían la comercialización y el consumo de bienes y serviciosrequeridos por las comunidades.c) Participación individual de los comuneros en empresas tanto del sector público comoprivado. La idea era animar a los comuneros a participar en actividades económicas de granrendimiento.

La Asamblea General, como órgano supremo de la comunidad, tenía nuevas atribuciones:organizar rondas campesinas, elegir agentes municipales y, especialmente, proponer candidatospara los cargos de Juez de Paz, Gobernador, y Teniente Gobernador de la jurisdicción comunal.

El trabajo comunal era considerado una «contribución voluntaria» de los comuneros para eldesarrollo integral de la comunidad. Dado su carácter no contractual, la legislación laboral no eraaplicable. Por ello, en vez de sueldos los comuneros podían recibir los beneficios de su esfuerzo enla forma de servicios colectivos (salud, educación, capacitación técnica, etc.).

La expansión de la «frontera agrícola» nacional fue fomentada a través de un fondo estatal. Lameta era emprender agresivamente la distribución, preservación y recuperación de la tierra agríco-la, siendo implementados diversos proyectos para recobrar andenes y sistemas del riego. Lapolítica gubernamental incluyó la instalación de minicentrales hidroeléctricas y nuevos asentamientosrurales.

El código penal de 1991

En abril de 1991 se dictó el Decreto Legislativo 635, Código Penal, que modificasubstancialmente el tratamiento otorgado a los indígenas por la legislación anterior. El artículo 15dispone que aquél que por su cultura o costumbres comete un hecho punible sin poder compren-der el carácter delictuoso de su acto, será eximido de responsabilidad. Asimismo, señala que si porla misma razón, en caso esa posibilidad se hayare disminuida, se atenuará la pena. Por su parte, elartículo 45 del mismo Código dispone que el juez, al momento de fundamentar y determinar lapena, deberá tener en cuenta tanto las características sociales que hubiere sufrido el agente, asícomo su cultura y sus costumbres.

Constitución política de 1993

En diciembre de 1993 se promulgó la actual Constitución Política del Perú. En la misma líneade la Carta anterior, el artículo 2 inciso 19 dispone que es un derecho fundamental de la persona laidentidad étnica y cultural. El mismo artículo determina que el Estado reconoce y protege lapluralidad étnica y cultural de la nación y que, por último, todo peruano tiene el derecho de usarsu propio idioma ante cualquier autoridad, mediante un intérprete.

Dentro del capítulo destinado a los derechos sociales y económicos, el artículo 15 dispone queel Estado fomenta la educación bilingüe e intercultural, según las características de cada zona,preserva las diversas manifestaciones culturales y lingüísticas del país y promueve la integraciónnacional. Por su parte, el artículo 48 señala que son idiomas oficiales el castellano y, en las zonasdonde predominen, también lo son el quechua y el aymara y las demás lenguas aborígenes, segúnlo determine la Ley.

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En cuanto al régimen de las comunidades campesinas y nativas, el artículo 89 dispone queéstas tienen existencia legal y son personas jurídicas, autónomas en su organización, en el trabajocomunal, en el uso y en la libre disposición de sus tierras, así como en lo económico y administra-tivo dentro del marco que la Ley establece. Se dispone también que la propiedad de las tierras delas comunidades es imprescriptible, salvo en el caso de abandono. Por último, se señala que elEstado respeta la identidad cultural de las comunidades campesinas y nativas.

La innovación constitucional más importante se plasma en el artículo 149, que dispone que lasautoridades de las comunidades campesinas y nativas, con el apoyo de las Rondas Campesinas,pueden ejercer las funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial, de conformidad con elderecho consuetudinario, siempre que no violen los derechos fundamentales de la persona. Unaley por dictarse establecerá las formas de coordinación de dicha jurisdicción especial con losJuzgados de Paz y con las demás instancias de Poder Judicial

El artículo 149

El artículo dispone que la función jurisdiccional podrá ser ejercida por las autoridades de lascomunidades campesinas y nativas, de conformidad con su derecho consuetudinario. Convieneresaltar que las comunidades podrán resolver sus conflictos aplicando su propio derecho, cuyolímite constitucional es el respeto de los derechos fundamentales. Si bien todavía pueden existireventuales violaciones a estos derechos dentro de las comunidades, esta situación está en francoretroceso debido a diversos factores, como la creciente integración de las comunidades, la intensi-ficación de la educación por el Estado, las acciones misioneras de varias iglesias, y los medios decomunicación.

La opción de la Constitución Peruana por limitar estas facultades mediante el obligado respe-to de los derechos fundamentales se justifica, según el ministro de Relaciones Exteriores, FernandoDe Trazegnies, en que «el pluralismo jurídico tiene que salvar la noción de derechos humanos, apesar de todo lo ambigua y occidentalizada que puede ser. Estamos ante una herencia de lahumanidad, de la que no podemos renegar y que debemos llevar adelante». Para el Estadoperuano, los derechos humanos y las garantías constitucionales son el limite para cualquier acep-tación del derecho consuetudinario.

Así como los miembros de las poblaciones indígenas tienen derecho a mantener sus valoresculturales y por tanto a regularse con sus propias normas, ellos también tienen el derecho aidentificarse con algunos valores de la sociedad moderna, como los derechos fundamentales y, portanto, a exigir que éstos se respeten con ellos. El derecho a la identidad cultural no sólo sirve paraexigir el respeto de aquella cultura donde uno ha nacido, sino también consiste en la libertad deidentificarse con una cultura distinta a la tradicional.

Los derechos fundamentales están definidos en los artículos 1 y 2 de la Constitución, a los quehay que agregar los adoptados por nuestro país a través de los tratados internacionales. Estosignifica, en principio, que al solucionar sus conflictos las poblaciones indígenas no sólo debenrespetar los derechos a la vida y a la integridad física, sino también el derecho a no ser víctima detortura, violencia ni tratos humillantes. Se limitarían así a sancionar con multas, trabajos comuna-les o privación de libertad, sanciones que por lo demás se establecen con un rigor significativamentemenor al aplicado por el Poder Judicial.

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Ultimas disposiciones legislativas

En 1996 se dictó el Decreto Legislativo 885 que aprueba la Ley de Promoción del SectorAgrario. Esta norma contiene una serie de disposiciones que promueven la actividad empresarialde distintos sectores de la sociedad, entre ellos, las comunidades indígenas. Los beneficios sonbásicamente de carácter tributario.

Retos y acciones del desarrollo económico, social y cultural para los pueblos indígenas

Retos

La base económica de la vida de las comunidades indígenas, caracterizadas por el trabajocolectivo, el manejo de la tierra, y un sistema de producción y consumo predominantemente deautoconsumo, además de una organización interna capaz de tener una permanente gravitación enla vida de los pobladores, está cediendo a otro tipo de economía, caracterizada por el predominiodel trabajo asalariado, la creciente minifundización, y la mayor vinculación al mercado externo ycreciente consumo de productos externos. La organización comunal solamente controla a un sectorpequeño de la población, en general a los más pobres y a los que no tienen tierras.

La tenencia de la tierra es el componente sustancial de la identidad cultural. Tiene un valormágico-religioso, además de su valor de uso y de intercambio. Su concentración o dispersión hanpermitido y siguen permitiendo la diferenciación en las relaciones del poder económico y social. Latenencia de la tierra tiene, además, vínculos estrechos con el medio ambiente y el manejo derecursos hidrobiológicos.

La demanda de mano de obra para cubrir trabajos en las ciudades intermedias está atrayendomás y más a los indígenas. Salen de sus comunidades a trabajar durante la semana y retornan adormir; a éstas se les llama «comunidades dormitorio». Otros salen temporalmente a las minas, atrabajos en carreteras y a obras de infraestructura promovidas desde el gobierno central, peromantienen a sus familias en la comunidad.

Los trabajos comunales propiamente dichos se reducen solamente a los miembros de la comu-nidad que también están inmersos en trabajos asalariados. La mujer ha ingresado al trabajoasalariado, aunque en menor cantidad y sus salarios, en general, son menores que el de los varones,a pesar que el volumen del trabajo puede ser igual. Las mujeres suplen las ausencias de aquellos,para que no pierdan su condición de comuneros. En la selva, la organización del trabajo gira entorno a la unidad doméstica local de la familia extensa, pero también existe el trabajo asalariado, enparticular para aquellos agricultores con orientación al mercado que requieren permanentementede mano de obra local.

Las actividades agropecuaria, ganadera y artesanal se desarrollan dentro de ciertos límites, quehan afectado la calidad y cantidad de la producción. Estas nuevas condiciones, explican en parte lacrisis agraria y consecuentemente el incremento de la importación de alimentos. Cinco son losmayores destinos de la producción agropecuaria y artesanal, en orden decreciente: el autoconsumo,el mercado, las semillas, el intercambio y el fondo ceremonial (excedente destinado a cubrir lasnecesidades de las fiestas religiosas y sociales).

Los trueques o intercambios de productos agropecuarios y artesanales le permite a los indíge-nas contar con productos de consumo que no producen, además de que este intercambio tiene

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valor sociocultural, al afirmar la identidad étnica. Al mismo tiempo, estos pequeños mercados sonel inicio de una cadena mayor, porque desde esos lugares los comerciantes acopian los productospara llevarlos a mercados y ferias más grandes, incrementando los precios. En estos mercadoslocales la mujer tiene un papel determinante, porque es quien comercializa los productos produ-cidos por la unidad doméstica.

En algunas comunidades ciertos productos se venden como excedentes, en otras son exclusi-vamente orientados al mercado. Como consecuencia de esta selectividad, muchas variedades loca-les de maíz, tubérculos y yuca han ido desapareciendo, o se producen en cantidades muy peque-ñas, sólo para cubrir las necesidades de una dieta que cada vez más es sustituida por productos delmercado. La creciente presencia de productos alimentarios de origen mercantil, procedentes de lasciudades y de otros países, y la sustitución de la producción nativa por los productos con mayorvalor, están afectando directamente los patrones de consumo de las poblaciones indígenas. Talescambios en los hábitos de consumo, a su vez condicionan la toma de decisiones sobre qué produc-tos deben ser sembrados.

En general, los indígenas todavía consumen lo que producen, pero al mismo tiempo produceny no consumen, o consumen poco, algunos productos, entre ellos la leche, el queso, la carne, loshuevos y los animales domésticos. Estos productos son mayoritariamente para el mercado. Conla venta de esos productos se compran panes, fideos, arroz colorantes químicos, aceite, mantecavegetal , azúcar, etc., productos que ya están consolidados en la dieta indígena y que, además, deacuerdo a sus valores culturales, tienen mayor prestigio. Productos nativos como la quinua,cañihua y la gran variedad de tubérculos y leguminosas, forman una parte no dominante sinocomplementaria en la alimentación indígena. En la nueva economía doméstica, cada vez se destinamás dinero a la compra de productos alimenticios que provienen del mercado y no solamentealimenticios, sino también suntuarios.

El censo de 1993 no tomó como base de contabilidad a las comunidades sino a los distritos.Casi siempre un distrito es una comunidad campesina matriz, en cuyo interior hay varias comuni-dades campesinas. En la selva, varias comunidades nativas han formado federaciones para mejorrepresentarse y actuar colectivamente ante los retos externos. Cada presidente de comunidad es undelegado ante la federación. La organización interna de las comunidades campesinas y nativas estáregida por un estatuto que regula los objetivos, funciones, derechos obligaciones y deberes, tantode las autoridades comunales como de sus miembros, y de la administración de los recursosnaturales.

Las transformaciones socioeconómicas y culturales que han experimentado las zonas rurales,en particular durante los últimos 20 años, han afectado directamente la organización y funciona-miento de las comunidades campesinas y nativas. Hace dos o tres decenios éstas eran funcionalesa las necesidades de sus miembros, a pesar de que en períodos anteriores a la Reforma Agraria, lashaciendas habían debilitado sus bases económicas y sociales. A partir de 1993, con la pacificación,muchas comunidades empezaron a reconstruir sus organizaciones, pero las condiciones internaseran distintas. Las mujeres han empezado a asumir nuevas responsabilidades en el liderazgo, conuna visión más clara de respuesta a los nuevos retos y, principalmente, a la escasa vocacióncomunal de los jóvenes.

Las comunidades indígenas de la sierra no han logrado su consolidación como ejes de laorganización socioeconómica y política. Esto explica la inexistencia de organizacionessupra-comunales y de movimientos indígenas con capacidad de tomar decisiones intercomunales.

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El recurso más importante de las poblaciones indígenas es el capital social y cultural. Este recursono solamente es un factor decisivo en la manutención de la identidad, sino que permite la movili-zación de recursos para la producción, en particular en la generación del trabajo comunal, factoresencial para hacer realidad los proyectos de desarrollo. De igual manera, los conocimientosindígenas sobre el manejo de tecnologías, medicina tradicional, manejo de recursos naturales ymanejo de información concerniente a la producción y productividad, deben de tomarse en cuenta.Es cierto que por sí solos estos recursos no pueden resolver los diversos retos del desarrollointegral, porque las actuales poblaciones indígenas se encuentran inmersas en el desarrollo rural,regional, nacional e internacional.

Acciones

Para atender a las comunidades indígenas, el gobierno peruano ha iniciado una estrategia quecomprendía mejorar los arreglos institucionales pertinentes. Son casos concretos, por ejemplo, lacreación del Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano y la Comisión deAsuntos Indígenas del Ejecutivo (CAI), que es una instancia de reunión de todos los representan-tes de los ministerios involucrados en la temática indígena, para coordinar, analizar, discutir ydecidir la aplicación de programas y acciones para el desarrollo de las comunidades indígenas, asícomo para diseñar soluciones a las dificultades o problemas que puedan encontrarse.

El desarrollo económico-social y cultural de la población indígena en el Perú se inscribe en elmarco de la «Estrategia de Reducción de la Pobreza Extrema y Bases para un Desarrollo Sosteni-ble». No se trata únicamente de dirigir el gasto social para atender las necesidades inmediatas ourgentes de la población indígena, sino de crear las condiciones para que esta población tenga lacapacidad de autososustentarse e incluso generar excedentes que le den las posibilidades delprogreso. Claro está que, en un primer momento, se considera la necesidad de asistir a la poblaciónque se atiende, pero paralelamente va la capacitación y la provisión de condiciones mínimas comola infraestructura básica de salubridad, las vías de acceso, los insumos y semillas, entre otros, paraque empiecen su proceso hacia el desarrollo económico.

Para ello se han definido tres ejes en la estrategia de reducción de la pobreza extrema y de crearbases para un desarrollo sostenible: satisfacción de necesidades básicas, promoción económica ypromoción de la ciudadanía. El primer eje, satisfacción de necesidades básicas, se refiere a lainversión social necesaria para dar a los ciudadanos un stock mínimo de capital humano que loshabilite para participar en los beneficios que trae el desarrollo. Comprende la inversión en educa-ción, salud, nutrición y justicia.

El segundo eje, promoción económica, apunta a crear en la población beneficiaria la capacidadde autosustentarse. Tiene como pilares básicos la adecuada focalización y la priorización deacciones en la ejecución de proyectos de infraestructura social y económica, de proyectos produc-tivos y de formación de corredores económicos.

El tercer eje, promoción de la ciudadanía, trabaja claramente en asentar las bases para eldesarrollo sostenible a través de la promoción de una cultura de derechos y deberes, sobre la basede relaciones armoniosas y de equidad. Así, busca que conceptos como equidad de género, preven-ción de violencia familiar, promoción de los niños y adolescentes, y respeto a la identidad étnicay cultural de la población indígena, recorran longitudinalmente el accionar de instituciones públi-cas, el sector privado, la sociedad civil, las organizaciones sociales de base, y los ciudadanos engeneral.

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Así, la coordinación y articulación de las acciones que se realizan, y la medición del impactoque se alcanza con ellas, cobran un espacio privilegiado en nuestra agenda para el desarrolloindígena, haciendo de ello un mecanismo para la constante mejora de la calidad, eficiencia y eficaciade la inversión social destinada a la población indígena.

Gracias a las inversiones que ha realizado el Estado peruano en los últimos años en infraestruc-tura vial y económica, hoy existen muchas comunidades que tienen la posibilidad de sacar susproductos hacia mercados más amplios. Se busca promover que el sector privado tienda puentesa la producción de estas comunidades, lo cual redundará en que accedan al mercado con productosde mayor calidad, articulando así a la población pobre con el mundo empresarial moderno. Por suparte, la población en extrema pobreza, entre ellas las comunidades indígenas, ya trabajan en lapriorización de sus necesidades, la discusión de sus problemas y la gestión de soluciones para losmismos, lo cual se potenciará, aplicando así un enfoque participativo de desarrollo.

Perspectivas del movimiento indígena en el Perú

Aspectos generales

Las comunidades indígenas, al tiempo que se esfuerzan por preservar su identidad y sustradiciones culturales, deben tomar conciencia de la interdependencia del país, de las distintasregiones y del mundo.

• El reconocimiento de los derechos humanos, conjugado con el sentido de las responsabilida-des sociales. Se debe articular las tradiciones culturales y los contextos nacionales y regionalesy conciliar los derechos del individuo con los de la colectividad.• El afán de equidad social y de participación democrática en la toma de decisiones y en laconducción de los asuntos públicos.• La comprensión y la tolerancia de las diferencias y el pluralismo culturales, requisito previoindispensable para la cohesión social, la coexistencia pacífica y la solución de litigios mediantela negociación.• El espíritu de solidaridad. Cada uno debe asumir la parte que le corresponde de la responsa-bilidad colectiva.• El espíritu empresarial, cualidad necesaria no sólo para ser productivos y competitivos en elámbito económico, sino también para hacer frente a todas las situaciones de la vida.• El respeto a la igualdad entre los sexos, que ha sido descrito como la clave del desarrollo y delcombate contra la pobreza, y a la vez la puerta abierta al desarrollo e indicador de ese mismodesarrollo.

Situación Nacional

Actualmente en el Perú se discute un Proyecto de Ley de Poblaciones Indígenas, Comunida-des Campesinas, Comunidades Nativas y Organizaciones Indígenas, así como un Proyecto de Leyde Protección de los Derechos de los Pueblos Indígenas. En ambos casos se concreta la preocupa-ción del Poder Legislativo por los temas indígenas, buscando sistematizar la legislación en concor-dancia con el Convenio 169 de la OIT.

A principios del presente año (1998) se ha dado inicio a un proceso de participación estraté-gica entre el Estado peruano y las comunidades indígenas. Se trata de establecer los canales ymecanismos necesarios para que las propias comunidades indígenas señalen cómo ven su futuro y

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de qué manera pueden coparticipar en su propio desarrollo. Así, se desarrollaron dos consultasindígenas: la Consulta Andina, llevada a cabo en el Cuzco del 26 al 30 de enero de 1998, con 72representantes de las comunidades campesinas de la costa, sierra norte, sierra centro y sierra sury, la Consulta Amazónica, llevada a cabo en Iquitos del 2 al 5 de junio de 1998 , con 100representantes de las comunidades nativas de la selva baja y alta. Como resultado, se cuenta con:

* La identificación de demandas actualizadas y relevantes formuladas por los pueblos indíge-nas.* La identificación de prioridades de reforma en las políticas públicas para atender mejor a lasnecesidades de los pueblos indígenas.* Conocimiento e información actualizada sobre la operatividad y la eficiencia de la inversiónpública, para identificar su reorientación en función de generar un mayor impactosocio-económico.

A través de ambas consultas se obtuvieron, como productos finales:

• Visión Estratégica Andina• Visión Estratégica Amazónica

Ambas visiones fueron elaboradas de manera participativa por las propias poblaciones indí-genas, como actores directos y responsables del análisis, diseño y elaboración de las estrategiaspara su desarrollo sostenible y su autodesarrollo. A partir de ello la Secretaría Técnica de AsuntosIndígenas desarrolla diversas acciones y elabora un Proyecto para el Desarrollo de la Poblaciónindígena, con la participación directa de técnicos indígenas, de consultores internacionales y detécnicos del Estado peruano.

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Situación de los asuntos indígenasen Venezuela

Gabriela Croes Esté*

La Población Indígena en Venezuela

Según el Censo Indígena efectuado por la Oficina Central de Estadística e Informática (OECI)en 1992, que constituye a la fecha la fuente más completa y confiable, la población indígenaasciende a 315,815 personas. Esta cifra representa 1.5% de la población del país, pero la propor-ción es mucho mayor en cinco de los diez estados de la República con población indígena,alcanzando cerca de 50% en Amazonas y mucho más en dieciocho de los municipios de esosmismos estados, en los que varía de 10.7 a 97.3 por ciento.

Esta población comprende 28 pueblos, étnica y lingüísticamente diferenciados (véase cuadroanexo), que en Venezuela se denomina «etnias» o «grupos étnicos» y se distribuye principalmenteen 1494 comunidades (poblados o asentamientos típicamente indígenas) 339 centros pobladosrurales (de 2 500 o menos habitantes, mayoritariamente «criollos», o no indígenas) y 526 «ba-rrios» urbanos.

Según el Censo, 58% de la población indígena habitaba zonas rurales y selváticas, mientras que42% lo hacía en el medio urbano. Sin embargo, en estos porcentajes influye fuertemente el puebloindígena más numeroso del país, que también tiene población en Colombia, los wayuu o «guajiros».Con una población de 168 729 personas en Venezuela (el 53.4% de la población indígena nacional)los wayuu tienen 63% de su población en el medio urbano, principalmente en el estado de Zulia yrepresentan 82.9% de la población indígena en centros urbanos. Los 27 pueblos indígenas restan-tes tienen 85% de su población en zonas «rurales», aunque esta categoría incluye en una ampliavariedad de situaciones que inciden significativamente y en las condiciones de vida de las comuni-dades indígenas, como zonas ganaderas, forestales, pesqueras, mineras y petroleras, así como unalto número de áreas protegidas por razones ambientales, selváticas o silvestres. Los territoriostradicionales indígenas, o zonas de ocupación tradicional indígena, que han perdurado al menos enparte, se encuentran en su mayoría en la periferia del país, en zonas fronterizas de escaso desarro-llo, y que con pocas y relativas excepciones, ya no están exclusivamente ocupadas por los pueblosindígenas que antes los poseían.

* Directora de Asuntos Indígenas del Ministerio de Educación de Venezuela

AMÉRICA INDÍGENA. Volumen LIX, Número 1, Enero-marzo de 2003(1/8)

Situación socioeconómica y cultural

Se observa una gran variabilidad socioeconómica y cultural entre las comunidades indígenas delas diversas regiones, e incluso entre comunidades de un mismo pueblo, producto de la interacciónde tres factores: la cultura original y la historia del pueblo indígena al que pertenecen, las activida-des económicas regionales y las interrelaciones de las comunidades con la sociedad no indígena.

Dentro de esta variabilidad, sin embargo, las comunidades y los individuos de los diversospueblos indígenas, incluso cuando residen en el medio urbano, han conservado una fuerte identidadétnica en relación al pueblo al que pertenecen, a pesar de la línea integracionista que ha predomi-nado en la política indigenista nacional desde principios del siglo XX. Incluso ha habido unresurgimiento espontáneo del sentido de identidad en pueblos que se creían étnicamente extintosen el Oriente del país, en las zonas más tempranamente colonizadas, como es el caso de loschaimas y cumanagotos, así como también entre individuos de otros pueblos que antes renegabande su etnicidad.

Este fortalecimiento de la identidad indígena, que se debe en parte a los criterios más justos eilustrados sobre la materia que se vienen perfilando a partir de los años setenta en medios especia-lizados nacionales e internacionales, y a la creciente participación de dirigentes indígenas informa-dos, no significa para los indígenas de Venezuela ninguna confrontación en cuanto a identidadnacional: se identifican como indígenas venezolanos, pero pertenecientes al pueblo indígena res-pectivo. Es importante señalar esto en relación a los temores infundados de ciertos sectoresvenezolanos sobre las presuntas opciones separatistas de estos pueblos.

Esta fortaleza de la identidad se refleja en la vigencia de las 28 lenguas indígenas del país, apesar de los cambios culturales impuestos por las circunstancias sociales: 80% de la poblaciónindígena mayor de 5 años empadronada en 1992 hablaba una o más lenguas indígenas, solamente,o además del español y otras lenguas no indígenas (que pueden incluir el portugués o el inglés,según la cercanía de los países vecinos) y 19% hablaba solamente una o más lenguas indígenas,mientras que 20% hablaba únicamente lenguas no indígenas.

Como mencionamos a propósito de la variabilidad socioeconómica y cultural de la pobla-ción indígena, en Venezuela existe una gran diversidad de situaciones entre pueblos y comunida-des, en cuanto a la conservación de los patrones de vida propios, a su control sobre tierras yrecursos naturales, al impacto del desarrollo en sus territorios tradicionales sobre sus condicio-nes de vida, y a las respuestas que generan.

Así, tenemos que aún existen comunidades de pueblos, como el yanomami, en Amazonas, queconservan un modo de vida casi idéntico al que practicaban en tiempos prehispánicos, aunque yano se encuentran tan aislados, Estas son excepciones favorecidas por la ubicación de estos pueblosen zonas apartadas, de difícil acceso y mayoritariamente intocadas por el desarrollo, por lo que nohan experimentado cambios ambientales importantes y las comunidades disponen libremente desus tierras y recursos, pero son extremadamente vulnerables al impacto de la penetración de susterritorios tradicionales por extraños, como es le caso de mineros ilegales, turistas y aventureros,especialmente en lo relativo a la propagación de enfermedades transmisibles, contra las cualescarecen de defensas orgánicas. La gran mayoría de las comunidades indígenas se encuentra, comohemos dicho, en zonas rurales y selváticas en las que se han implantado desde hace varias décadasdiversas formas de explotación por empresas públicas y privadas, especialmente en ganadería,minería (oro, diamantes, bauxita, hierro, carbón) prospección y explotación petrolera, explotación

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de madera y otros recursos forestales, pesquería y turismo, con pocos beneficios para las comu-nidades indígenas, excepto las vías de comunicación y algunos servicios sanitarios y educacionales( 29.7% dispone de escuela y 11.4% de dispensario).

Este sector, que presenta la mayor variabilidad demográfica, socioeconómica y cultural, es elmás característico. Son pueblos que tienen crecientes relaciones con poblaciones no indígenas ocon misiones religiosas desde tiempos coloniales, y se han adaptado en cierta medida a las circuns-tancias creadas por el desarrollo nacional. No obstante, estas comunidades son también las quesufren y han sufrido más intensamente en sus territorios tradicionales el impacto de la explotaciónde los recursos naturales, especialmente en zonas ganaderas, mineras y petroleras. Aunque enprincipio tienen más acceso a los servicios nacionales y regionales y a la información sobre susderechos, y algunos han podido aprovechar estas circunstancias para luchar por sus derechos einiciar procesos de etnodesarrollo, la mayoría se encuentra en malas o pésimas condicionessocioeconómicas y sanitarias, debido a las perturbaciones ambientales, sociales y culturales y,sobre todo a la pérdida de tierras y recursos naturales que, al incidir sobre la alimentación,repercute directamente sobre la salud.

Las comunidades indígenas urbanas constituyen «barrios» indígenas que padecen todos losproblemas de la marginalidad urbana, agravados por la discriminación, pero en la mayoría de loscasos mantienen relaciones regulares con sus comunidades de origen, incluso sistemas de intercam-bio, conforme a los patrones organizativos propios de su cultura. Una pequeña proporción denivel medio, no cuantificada, incluye profesionales y empresarios.

Casi todos los pueblos indígenas tienen su población distribuida en varios medios, desde losmás apartados y tradicionales posibles hasta los urbanos, logrando cierto acceso a los recursosmateriales y culturales de los diferentes medios; este fenómeno acentúa la variabilidad entrecomunidades sin menoscabo de su identidad étnica.

La población indígena económicamente activa también varía en cuanto al tipo de actividades.Esta variación es difícil de medir porque en un alto número de casos se combinan distintasactividades al mismo tiempo. Los porcentajes que siguen, basados en el último censo indígena, sonpor lo tanto aproximados, pero indican la variabilidad socioeconómica.

A nivel nacional, tenemos 30% de la población indígena mayor de 8 años trabajaba por cuentapropia, incluidos los que se desempeñan como patronos. El 28% se dedica a actividades desubsistencia (principalmente agricultura, caza, pesca y recolección para consumo doméstico),26% vivía del trabajo asalariado (incluye servicio doméstico y 16% desempeñaba trabajos ocasio-nales. Como punto de comparación, en el estado de Amazonas, 51.7% se dedicaba a actividades desubsistencia, 27.6%, al trabajo asalariado, 19.7% trabajaba por cuenta propia y 1 % vivía detrabajos ocasionales.

En realidad, en la mayoría de las comunidades del medio rural y selvático se producen ycomercializan en pequeña escala excedentes agrícolas, pesqueros y forestales, así como artesaníasy servicios turísticos, en asociación con las actividades tradicionales de subsistencia y con otrasactividades, como minería artesanal y trabajo asalariado permanente o temporal, según las tierrasy recursos de los que dispongan y las condiciones sociales locales. Estos factores con frecuencialimitan drásticamente las potencialidades económicas de estas comunidades y sus posibilidades deetnodesarrollo.

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Vale la pena mencionar que 59.5% de la población indígena mayor de 10 años es alfabeta y,en un creciente número, es alfabeta en forma bilingüe, resultado del régimen de educaciónintercultural bilingüe, decretado en 1979 y del cual hablaremos más adelante.

Problemas prioritarios

El problema fundamental de la mayoría de los pueblos indígenas de Venezuela es la precarie-dad de sus derechos sobre sus tierras y territorios y la progresiva reducción de los mismos. A pesarde que la Ley de Reforma Agraria garantiza a las comunidades indígenas el disfrute de sus tierras,bosques y aguas de ocupación tradicional, y de que el Convenio 107 de la OIT, Ley Nacional, poraprobación del Congreso de la República, establece el derecho de las poblaciones indígenas a lapropiedad de sus tierras y a la permanencia en sus territorios tradicionales; tierras y territorios queson legalmente propiedad de la Nación. No existen mecanismos eficaces para el cumplimiento deestas disposiciones y sólo 28% de las comunidades indígenas tiene algún tipo de título legal, y esosólo sobre una fracción de las tierras que ocupan tradicionalmente.

En consecuencia, los pueblos indígenas y sus comunidades ocupan de hecho, cada vez unasuperficie menor de sus territorios originales. Si bien generalmente se les permite permanecer enellos, paralelamente se permite todo tipo de actividades, principalmente extractivas, que interfie-ren con el desenvolvimiento social y económico de las comunidades y con el acceso de losindígenas a los recursos, necesarios para su subsistencia, reduciendo progresivamente al mínimosu espacio y la viabilidad de dicha permanencia.

Con pocas excepciones, los territorios tradicionales indígenas se encuentran en lo que hastaahora fueron zonas de reserva, en las que hoy, con los planes de privatización y apertura minera,petrolera y turística que se impulsan, se inician procesos de desarrollo de recursos, a gran escala,sin medidas que protejan efectivamente a las comunidades indígenas del inevitable impacto socialy ecológico.

La legislación que regula los aspectos ambientales de los proyectos de desarrollo contienepoquísimas disposiciones favorables a las comunidades indígenas, quedando éstas desprotegidasfrente a dichos proyectos. Esto es una lástima, puesto que, gracias al estado de conservaciónecológica lograda por sus tradicionales formas de manejo ambiental, se han decretado 60 áreasprotegidas en zonas de ocupación tradicional indígena, las cuales, excepto las dos reservas debiosfera creadas en el Alto Orinoco y en el Delta, se restringe el uso de sus tierras por estascomunidades, sin protegerlas de las actividades de terceros. Son numerosos los casos, pero citare-mos tres de los más graves.

Un caso reciente es la apertura de la Reserva Forestal de Imataca, una de las áreas protegidasmencionadas, a la explotación minera a gran escala por empresas multinacionales, que afecta partede los territorios tradicionales de cuatro pueblos indígenas y la riqueza biológica del área. El casooriginó una vehemente polémica nacional y se encuentra actualmente en la Corte Suprema deJusticia.

En otras zonas indígenas, como las de Apure y el Delta del Orinoco, zonas de pobreza crítica,el impacto proviene de la expansión de la ganadería, en detrimento de las áreas de subsistencia delas comunidades. Esto en el Delta se agravó por alteración artificial del caudal de un río con finesde navegación, que ocasionó la salinización de las tierras de varias comunidades, y por la explota-ción intensiva de recursos forestales y pesqueros, lo cual ha originado la migración de centenares

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de indígenas warao a las ciudades como indigentes y mendigos. La apertura de una parte del Delta(fuera de la Reserva de Biosfera) a la prospección y explotación petrolera podría agravar aún másesta situación, aunque las empresas involucradas han manifestado su interés por desarrollar acti-vidades, principalmente asistenciales, en beneficio de las comunidades indígenas de su área deinfluencia. En el estado de Apure, esta situación ha ocasionado un cuadro de miseria realmentedramático y actitudes abiertamente hostiles de los ganaderos contra los indígenas.

Si bien la mencionada distribución de la población indígena entre los medios selvático, ruraly urbano, parece un proceso tendente al acceso a recursos diversos, el número relativamente altode indígenas que vive en condiciones de marginalidad urbana se explica principalmente por estasituación, aunada a las que describimos a continuación.

Otro problema preocupante es el estado de la salud en la mayor parte de la población indígena,especialmente en el medio rural y en algunos casos, el selvático. Esto se atribuye, según los casos,a la pérdida de fuentes naturales de abastecimiento alimentario, al cambio desordenado de lospatrones de vida y alimentación, a la contaminación del agua de los ríos y a la introducción deenfermedades transmisibles exógenas, especialmente malaria, tuberculosis, hepatitis, cólera enciertas zonas y en otras oncocercosis. Este último factor es el más significativo en las comunidadesmás aisladas, incluso las que conservan el uso de suficientes tierras, como es lamentablemente elcaso con las comunidades yanomami. El stress inducido por estos cambios también se consideracomo un factor de morbilidad. Los servicios de salud no son suficientes para enfrentar con éxitoesta situación, especialmente en las zonas más apartadas. El 86,8% de las comunidades indígenasno dispone de un dispensario y los que existen tienen escasos recursos, tanto humanos comomateriales.

En su mayoría, los indígenas desconocen la etiología y las formas de transmisión, prevencióny tratamiento de las nuevas enfermedades, así como las consecuencias de cambiar de las dietastradicionales a la comercial, así como el valor nutricional de ambos grupos e alimentos. Sus plantasmedicinales, intensamente estudiadas, directa o indirectamente con fines farmacéuticos comercia-les, no parecen ser estudiadas para el tratamiento específico de las enfermedades que los afectan,y estos estudios no les están reportando ningún beneficio a cambio de sus conocimientos. Seespera que por efectos del Acuerdo de Cartagena se logren algunos avances en este sentido, lo cualestá en estudio.

Otro problema importante es la falta de información, capacitación y apoyo a los indígenaspara el manejo de las situaciones señaladas, así como para la elaboración y ejecución de proyectosde desarrollo o etnodesarrollo propios de las comunidades, acordes con sus patrones de vida y suambiente y manejables directamente por ellos mismos. Prácticamente, en todas las comunidadessurgen iniciativas productivas que en demasiados casos no prosperan por tener que enfrentarse aproblemas que superan su capacidad, especialmente en lo relativo a los módicos financiamientosiniciales, y a los obstáculos en el transporte y la comercialización. Son muchas veces víctima deintermediarios inescrupulosos y de artimañas mercantiles o administrativas que frustran susesfuerzos. Los intentos de implantar modelos de desarrollo ajenos en estas comunidades, aunquese denominen «autogestionarios», han fracasado al no ajustarse a sus patrones organizativos ni asu capacidad gerencial, y al generar conflictos internos, quedando además estas comunidades comomorosas por no poder pagar los créditos recibidos.

Algunas comunidades de Amazonas, Bolívar y Zulia han logrado algunos resultados conproyectos propios, principalmente agrícolas, lo cual demuestra la viabilidad de esta línea de

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etnodesarrollo, que puede conducir a mejorar la calidad de vida de las comunidades indígenas a lavez, su participación en la economía y la vida regional y nacional, preservando su ambientenatural, su identidad y lo esencial de sus culturas.

La política indigenista

La política indigenista oficial en Venezuela parece encontrarse en un período de transición, enel que interactúan los planteamientos de sectores conservadores, partidarios de la líneaintegracionista-paternalista-asistencialista, predominante hasta los años setenta, con los de lossectores especializados nacionales internacionales y los de los indígenas.

Los avances legislativos en la materia han sido muy escasos en los últimos diez años. En estelapso sólo se cuentan el Decreto 625 (1989), que norma el turismo en el Estado Amazonas ycontiene un Capítulo sobre los derechos de las comunidades indígenas; un artículo que exceptúa alos indígenas en la Ley Penal del Ambiente (1992), los Decretos que crean las antes mencionadasReservas de Biosfera (1991), que contienen disposiciones favorables a los indígenas y una brevemención de esta población en la Ley Orgánica de Descentralización (1984) y en el Plan Nacionalde Ordenación Territorial (1998). No se ha logrado aún la ratificación del Convenio 169 de la OIT,debido a la oposición de algunos sectores económicos y políticos. Tampoco ha prosperado elproyecto de reforma constitucional, en el que se había logrado incorporar varios artículos favora-bles a los indígenas, ni el proyecto de Ley Orgánica de Pueblos, Comunidades y Culturas Indíge-nas, introducido en el Congreso Nacional en 1987.

En consecuencia, la legislación indigenista actual se basa esencialmente en el Artículo 77 de laConstitución vigente, (1961) el cual en su 20 Párrafo ordena el régimen de excepción que requierala protección de las comunidades indígenas y su Incorporación progresiva a la vida de la nación.Existe sólo una Ley actual totalmente referida a los indígenas, la Ley Aprobatoria del Convenio107 OIT (1983) y dos decretos: el 250 (1951) que regula las expediciones a zonas ocupadas porindígenas, con fines de protección y el 283 (1979), que establece el Régimen de EducaciónIntercultural Bilingüe en las comunidades indígenas. El restos de las disposiciones sobre estospueblos y sus comunidades consiste en artículos de diversas leyes y decretos y algunas resolucio-nes ministeriales.

A pesar de todas estas limitaciones, hay algunos avances en el campo jurídico, como son losrecientes fallos de la Corte Suprema de Justicia a favor de comunidades indígenas: el primeroanulando la Ley de Ordenamiento Territorial del Estado Amazonas, por no considerar a lascomunidades indígenas en el establecimiento de los municipios, con base en la excepcionalidadconstitucional y en la Ley Orgánica del Régimen Municipal, y el segundo reconociendo a unacomunidad kariña la propiedad de las tierras que les habían sido otorgadas durante la Colonia,disputadas por la municipalidad de Aguasay, estado de Monagas. También es importante en estesentido la propuesta de la Procuraduría General de la República de reconocer la propiedad origina-ria de la tierra a las comunidades indígenas.

El órgano rector de la política indigenista nacional es la Dirección de Asuntos Indígenas delMinisterio de Educación, con rango de dirección de línea. Otros organismos que participan enestos asuntos son: la Fiscalía General de la República cuya Dirección de Derechos Humanoscomprende una Unidad de Derechos Indígenas, que desempeña una importante labor; el Ministe-rio de Agricultura y Cría; la Procuraduría Agraria Nacional y el Instituto Agrario Nacional, compe-tentes en materia de tierras, el Ministerio del Ambiente y su Instituto Nacional de Parques, en lo

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relativo a áreas protegidas: el Consejo Nacional de Fronteras; el Ministerio de Sanidad y Asisten-cia Social y los gobiernos regionales y municipales de las entidades con población indígena, a loscuales el actual proceso de descentralización de la administración pública proyecta transferirciertas competencias indigenistas. Diversas misiones religiosas, tanto católicas como evangélicas,continúan desarrollando sus actividades pastorales en comunidades indígenas, esforzándose enalgunos casos, especialmente las católicas, por apoyar y capacitar a los indígenas, como ocurre conla Misión Salesiana del Alto Orinoco en relación a los Yanomami

Los indígenas se han estado organizando y tomando conciencia de sus derechos legales. Con elapoyo y la asesoría de algunas ONG dedicadas a los derechos humanos y a la defensa del ambientehan creado organizaciones que desarrollan acciones para la defensa de dichos derechos. Vale lapena destacar que estas acciones se realizan por la vía democrática y se basan en las leyesnacionales específicas generales y en los convenios internacionales ratificados, así como en lasdisposiciones y recomendaciones de los organismos internacionales que se ocupan de estos asun-tos, sin que en ningún momento hayan incurrido en actos violentos, a pesar de sus planteamientosalgunas veces vehementes. Existe en Venezuela una organización nacional, el Consejo NacionalIndio de Venezuela (CONIVE), conformado por 8 organizaciones regionales y 15 organizacionesétnicas o locales afiliadas pero autónomas.

La política indigenista debe orientarse a reconocer y estimular el valor y las potencialidadesde los pueblos indígenas y sus culturas, que apuntan a formas de desarrollo propias, sin queesto excluya la protección y asistencia que en muchos casos son necesarias ni al derecho deciertas comunidades a conservar estilos de vida más tradicionales, si así lo desean y mientras lodeseen. Esto supone, de manera absoluta, la garantía de sus derechos sobre sus tierras y territo-rios de ocupación tradicional, en cantidad y calidad suficientes así como medidas eficaces quelas protejan de otras actividades regionales; pero también participación informada de las comu-nidades en los procesos económicos, sociales y políticos en sus regiones, que la descentraliza-ción administrativa y el régimen municipal deberían favorecer.

Para que esta participación y estos procesos de desarrollo propios puedan ser reales y notraicionen los valores y aspiraciones de los pueblos indígenas, es además indispensable unaformación especial, intercultural, que puede llevarse a cabo dentro del marco del Régimen deEducación Intercultural Bilingüe (REIB), que incorpora a la educación formal, para todos losniveles, los conocimientos, valores y destrezas de cada cultura indígena y los contenidos esencia-les de los programas ordinarios, adaptados al medio, en ambas lenguas.

Debido a la difícil situación económica que experimenta el país, la Dirección de AsuntosIndígenas opera con recursos muy limitados y hemos concentrado nuestros esfuerzos en esta área,además de la permanente cooperación con otros organismos y con las organizaciones indígenas endiversos asuntos y la prestación de asesoría, así como de asistencia a las comunidades. Se trabajaintensamente en el relanzamiento del REIB, que por diversas circunstancias, después de su im-plantación experimental en 1982, en 140 comunidades de nueve pueblos indígenas, ha adolecido defalta de seguimiento y estímulo. Igualmente se trabaja actualmente en el establecimiento de lamejor forma de articulación de REIB con el nuevo Curriculum Básico Nacional, con el cual debemantener equivalencia sin traicionar sus objetivos específicos. Para estos efectos se han realizadoen el presente año consultas con docentes indígenas de todos los pueblos, quienes a pesar delescaso apoyo que han recibido hasta ahora, manifestaron enfáticamente su voluntad de continuarcon este régimen.

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La consulta concluyó con la elaboración de un diagnóstico sobre la aplicación del Régimende Educación Intercultural Bilingüe con sus debidas propuestas regionales de los docentes indí-genas y unos lineamientos para un Plan Estratégico de Acción para ser llevado a la práctica apartir de 1999.

Dentro del marco del REIB se desarrollan además actividades de capacitación de docentesindígenas, especialmente en el proyecto «Valoración e Intercambio Cultural en Poblaciones Indí-genas», con financiamiento de la O.E.A., y de rescate de lenguas indígenas en el cual se proyecta,para el año entrante, la edición de textos en idioma indígena y castellano.

Otro aspecto prioritario para la Dirección de Asuntos Indígenas es el que tiene que ver conel tema sanitario, para lo cual esta Dirección centra sus esfuerzos en la elaboración delineamientos que darán paso a una Política Nacional de Salud Indígena. En este sentido, a partirde enero de 1999 se hará una consulta nacional por región, con la participación de enfermeros ydocentes indígenas y demás líderes de la comunidad.

CENSO INDÍGENA DE VENEZUELAPOBLACIÓN INDÍGENA DE VENEZUELA POR ENTIDAD Y ETNIA

ETNIAS

Akawayo

Añu

Arawak(1)

Baniva

Baré

Bari

Eñepá

Guajibo

Jodi

Kanña

Kurripako

Mapoyo

Pemón

Piapok (2)

Plaroa (3)

Puinave

Pumé

Saliva

Sape

Uruak

Warzo

Warekena

Wayuu

Yanomami(4)

Yavarana

Yekuana

Yeral

Yukpa (5)

Otros (6)

No Indígena(7)

TOTAL

TOTAL

811

17 440

248

1 192

1 226

1 520

3 134

11 608

643

11 141

2 816

178

19 129

1 333

11 539

774

5 419

79

28

45

24 005

428

168 729

15 012

319

4 472

744

4 174

274

7 355

315 815

AMAZONAS

1 166

1 225

139

9 418

257

2 770

16

1 169

9 368

774

2

79

427

13 347

319

2 671

744

32

589

44 512

ANZOATEGUI

6 610

2

355

6 917

APURE

1

726

5 383

11

96

6 217

BOLIVAR

811

248

21

1

2 994

1 462

386

3 391

46

177

19 113

164

2 165

34

28

45

33

1 665

1 789

22

382

34 977

AMACURO

5

2

1

3

20 981

1

1

131

21 125

MONAGAS

766

2 725

185

3 679

SUCRE

374

266

58

698

MERIDA

209

34

243

TRUJILLO

75

1

76

ZULIA

17 440

1 520

168 443

4 174

220

5 524

197 321

1. Ubicados al noreste del país.2. Incluye al subgrupo kuiva.3. Incluye al subgrupo mako.4. Incluye al subgrupo, sanimá.S. Incluye el subgrupojapreria.6. Se refiere a la población indígena perteneciente a grupos indígenas localizados en los países vecinos de Colombia. Brasil y la Repú-blica de Guyana,7. Se refiere a aquellos individuos que declararon no ser indígenas pero que forman parten de un hogar indígena.

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Indígenas estadounidenses y nativos de Alaska

Departamento del Interior de los Estados Unidos de América*

Las naciones indígenas siempre se han consideradocomunidades distintas e independientes que retienen

derechos naturales originales de ser irrefutablesposeedores de la tierra. En sí, el término “nación”

que tan generalmente se les aplica, significa“un pueblo que se distingue de los demás”.

John Marshall, 1832Worcester v. Georgia

31 U.S. (6 Pet.) 5l5,516.

Introducción

En los Estados Unidos, la América indígena está constituida por más de 550 tribus, con unapoblación total algo menor a dos millones de personas. Es la población más joven y de crecimientomás acelerado de nuestro país. Cerca de cuarenta por ciento de todos los indígenas estadouniden-ses y los nativos de Alaska tienen menos de veinte años. Aproximadamente 20% del total vive en314 reservas, tierras indígenas y pueblos de Alaska, que forman el país indígena.

Los indígenas estadounidenses y los nativos de Alaska poseen una tierra básica de 3 615 210millas cuadradas aproximadamente. Ésta se compone de tierras en fideicomiso, que alcanzan untotal aproximado de 44 millones de acres (17.8 millones de hectáreas).

Aunque las condiciones económicas en el país indígena han mejorado en los últimos años, suscomunidades continúan rezagadas, si se les compara con el resto de los Estados Unidos, entérminos de logros sociales, económicos y educacionales. El nivel de ingreso entre los indígenasestadounidenses y nativos de Alaska es considerablemente inferiores al de los demás estadouni-denses; alrededor de 31% siguen viviendo por debajo del nivel de la pobreza, mientras que el nivelde nacional era de 13% en 1990. Hay algunos factores que contribuyen a complicar esta situación,como el relativo aislamiento geográfico, la infraestructura física subdesarrollada y el aspectodemográfico, que acentúan los retos que enfrentan las tribus en sus esfuerzos por alcanzar mejornivel y calidad de vida para sus miembros.

AMÉRICA INDÍGENA. Volumen LIX, Número 1, Enero-marzo de 2003(1/7)

Respuestas a algunas preguntas frecuentes

¿Cuál es el status legal de las tribus de los indígenas americanos y los nativos de Alaska?

El artículo 1, sección 8 de la Constitución de los Estados Unidos confiere al gobierno federalla autoridad para establecer relaciones con las tribus y, por lo tanto, coloca firmemente las tribusdentro de la familia constitucional de nuestra nación. Cuando la autoridad gubernamental de lastribus se vio amenazada por primera vez, en 1830, el Primer Magistrado John Marshall articuló elprincipio fundamental que ha guiado la evolución de la legislación federal indígena hasta el presen-te: las tribus poseen el status de nación y retienen los poderes inherentes al autogobierno.

¿Cuáles son los poderes inherentes al autogobierno tribal?

Las tribus poseen todos los poderes del gobierno, excepto aquellos que el Congreso ha extin-guido expresamente o que la Suprema Corte ha dictaminado que son inconsistentes con losintereses nacionales prioritarios. Las tribus, por lo tanto, poseen el derecho de formar sus propiosgobiernos, hacer y ejecutar leyes tanto civiles como penales, recaudar impuestos, establecermembresías, dar licencias, regular las actividades, delimitar zonas y excluir a individuos de losterritorios tribales.

Las limitaciones a los poderes tribales de autogobierno son pocas e incluyen las mismaslimitaciones aplicables a los estados de la Unión; v.gr. las tribus y los estados no tienen poder paradeclarar la guerra, comprometerse en relaciones exteriores y acuñar moneda.

¿Cómo están organizadas las tribus?

Las tribus tienen el derecho inherente de operar bajo sus propios sistemas de gobierno.Muchas han adoptado constituciones, mientras otras operan bajo “artículos de asociación” uotros cuerpos legislativos y algunos todavía tienen sistemas tradicionales de gobierno. El jefeejecutivo de una tribu es generalmente llamado presidente tribal, pero también puede llamarse jefe,gobernador. El jefe ejecutivo preside usualmente lo que generalmente se conoce como ConsejoTribal. Éste lleva a cabo la función legislativa de la tribu, aunque algunas requieren del referéndumde los miembros para legislar.

¿Qué significa el término «tribu reconocida por la federación»?

Reconocimiento es un término legal que significa que los Estados Unidos mantienen unarelación de gobierno a gobierno con una tribu y que ésta existe políticamente en condición de“nación dependiente en el ámbito doméstico”. Una tribu reconocida por la federación es una queya existía o que evolucionó como sucesora de una tribu cuando tuvo su contacto original con losno-indígenas.

Las tribus reconocidas por la federación poseen ciertos derechos inherentes de autogobierno ytienen derecho a ciertos beneficios, servicios y protecciones federales derivados de su relaciónespecial por el fideicomiso.

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¿Cuál es la jurisdicción de las cortes tribales?

Las cortes tribales tienen jurisdicción civil sobre los indígenas y no-indígenas que residen orealizan negocios en las reservas. Las cortes tribales tienen jurisdicción penal en las faltas tribalesque tengan lugar y sean cometidas por los indígenas estadounidenses en su territorio(1).

¿Por qué se hace referencia a los indígenas estadounidenses y nativos de Alaska como «america-nos nativos»?

Al referirse a los indígenas estadounidenses y nativos de Alaska lo apropiado es usar lostérminos indígenas americanos y nativos de Alaska. Ambos señalan una distinción cultural entrelos pueblos indígenas de los Estados Unidos continentales y los de Alaska.

Mientras que el término “americanos nativos” se empezó a usar en el decenio de 1960, alreferirse a los indígenas estadounidenses y nativos de Alaska, con el tiempo este uso se haextendido para incluir a todos los pueblos nativos de los Estados Unidos, incluyendo hawaianos,chamorros y samoanos estadounidenses.

¿Son ciudadanos los indígenas estadounidenses y los nativos de Alaska?

Los indígenas estadounidenses y los nativos de Alaska son ciudadanos de los Estados Unidosy de los estados donde residen(2). También son ciudadanos de las tribus a las que pertenecen, deacuerdo con los criterios que cada una de ellas establece.

¿Cuál es la relación entre los Estados Unidos y las tribus?

La relación entre las tribus y los Estados Unidos son de gobierno a gobierno. Este principio hadado forma a toda la historia de las relaciones entre el gobierno federal y las tribus y está estable-cido en la Constitución de los Estados Unidos.

¿Pueden votar los indígenas estadounidenses y los nativos de Alaska?

Los indígenas estadounidenses y los nativos de Alaska tienen el mismo derecho al voto quetodos los ciudadanos de los Estados Unidos. Estos grupos votan en las elecciones estatales ylocales, así como en las tribales. De igual manera que los gobiernos federal estatales y locales, lastribus tienen el derecho soberano de establecer criterios de elegibilidad para los votantes.

¿Quién es un indígena estadounidense o un nativo de Alaska?

Como principio general, un indígena es una persona con algún grado de sangre indígena y queuna tribu o el gobierno estadounidense lo reconocen como tal. No hay un criterio único, federal otribal, que establezca la identidad de una persona como indígena. Las dependencias gubernamen-tales usan diferentes criterios para determinar la elegibilidad para los programas y servicios. Lastribus también tienen criterios de elegibilidad, que varían para determinar la pertenencia o no a latribu en cuestión.

1 La jurisdicción penal en el país indígena está gobernada por la ley federal establecida en el Título 18 de los Códigos de los EstadosUnidos, en las Secciones 1151, 1152 y 1153. Bajo estos estatutos, lo Estados Unidos expresamente retuvieron la jurisdicción sobre delitosmayores cometidos por los indígenas y los delitos contra indígenas cometidos por no indígenas. De acuerdo a las interpretaciones de laSuprema Corte, los delitos entre no indígenas, aun cuando ocurrieren en territorio indígena, recaen en los estados.2. A los indígenas se les otorgó la ciudadanía conforme al decreto de ciudadanía indígena de 1924. (8 U.S.C. párr. 1401). Enmiendasposteriores aclararon que el decreto era también aplicable a los nativos de Alaska

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Es importante entender la diferencia entre el término indígena desde los puntos de vista étnicoy el político-legal. Las protecciones y los servicios que proveen los Estados Unidos a los miem-bros de las tribus no funcionan a partir de la condición de indígena estadounidense en un sentidoétnico, sino de que la persona es miembro de una tribu reconocida por los Estados Unidos y conla cual estos sostienen una relación especial, por medio del fideicomiso. Esta relación especialconlleva obligaciones y responsabilidades legalmente forzosas.

¿Tienen los indígenas americanos y los nativos de Alaska derecho de ocupar cargos en losgobiernos federal, estatales y locales?

Los indígenas estadounidenses y los nativos de Alaska tienen los mismos derechos que todoslos ciudadanos para ocupar cargos públicos. En este siglo los indígenas estadounidenses y losnativos de Alaska, sin distinción de sexos, han ocupado cargos por elección y nombramiento entodos los niveles de gobierno estatales, locales y federal. Charles Curtis, miembro de la tribu kawde Kansas, fue vicepresidente de los Estados Unidos en el gobierno del presidente Herbert Hoover.

Los indígenas también han sido elegidos al Congreso de los Estados Unidos. Ben NighthorseCampbell, miembro de la tribu cheyenne del norte, en Montana, fue elegido al senado en 1992,después de haber cumplido con su tercer periodo en la Cámara de Representantes.

Históricamente, ¿han compartido una lengua común todos los indígenas estadounidenses y losnativos de Alaska?

Los indígenas estadounidenses y los nativos de Alaska hablan muchas lenguas. A finales delsiglo XV se hablaban más de 300 lenguas entre los indígenas estadounidenses y los nativos deAlaska. Algunos estaban ligados por “troncos lingüísticos”, lo que quiere decir que grupos tribalesampliamente esparcidos hablaban lenguas similares. Hoy se hablan unas 250 lenguas; muchas deellas también se escriben.

¿Qué son las reservaciones?

Son territorios reservados como tierras natales permanentes de las tribus; algunas fueronestablecidas por medio de tratados mientras que otras lo fueron por estatutos u órdenes.

¿Qué significan la autodeterminación y el autogobierno tribales?

Estos dos conceptos tienen mucha importancia en las políticas del gobierno federal relativas alos indígenas y son también los objetivos de las más importantes leyes federales. En cuanto apolíticas, los conceptos son similares al sistema de concesiones en bloque, mediante el cual a losgobiernos estatales y locales se les otorga la oportunidad de administrar directamente los progra-mas federales.

Bajo las leyes de autodeterminación y autogobierno, a las tribus se les ha concedido autoridadpara controlar y operar los programas fundados y administrados por la federación, cuando asídecidan hacerlo. Es más, estas leyes afirman la creencia fundamental estadounidense de que losproblemas locales se resuelven mejor en el ámbito local, usando los recursos colectivos de lanación.

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¿Cuál es la relación entre los gobiernos tribales y los estatales?

Puesto que la Constitución confiere autoridad sobre asuntos indígenas al gobierno federal,generalmente los estados no tienen autoridad sobre los gobiernos tribales. Éstos no están subordi-nados a aquellos, sino que retienen el derecho de promulgar y hacer cumplir leyes y reglamentos,más o menos estrictos que las de los estados en los que estén contenidos las tierras de susreservaciones.

Las tribus poseen el derecho y la facultad de regular las actividades en sus tierras, prescindien-do del gobierno estatal correspondiente. Sin embargo, las tribus frecuentemente colaboran ycooperan con los estados por medio de pactos y acuerdos. Las relaciones tribu-estado también sonde gobierno a gobierno.

¿Cuál es el papel que desempeña la Oficina de Asuntos Indígenas (Bureau of Indian Affairs –BIA)en la provisión de servicios a los indígenas estadounidenses y los nativos de Alaska?

El papel de la BIA ha cambiado drásticamente con el tiempo. Hasta los años sesenta era elproveedor oficial de servicios a los indígenas estadounidenses y los nativos de Alaska. Conformese aproximó el siglo XXI, el BIA está llevando a cabo sólo las políticas y leyes federales deautodeterminación y autogobierno.

En su papel moderno, los especialistas y técnicos del BIA trabajan con los administradorestribales para proteger y administrar los recursos de fideicomiso y supeditan las tomas de decisióna los informes de las tribus sobre los temas en cuestión. Además, el BIA apoya a las tribus en susproyectos para mejorar su calidad de vida y elevar el nivel general de ésta en las comunidadestribales.

¿Cuáles son los «Derechos del Tratado”?

Desde 1777 hasta 1871 las relaciones de los Estados Unidos con las naciones indígenasindividuales se llevaron a cabo mediante negociaciones y tratados. Estos «contratos entre nacio-nes» crearon conjuntos de derechos únicos para beneficio de cada una de las tribus participantes.Tales derechos, como las obligaciones de cualquier otro tratado en que participan los EstadosUnidos, representan “la ley suprema del país.» Como tal, la protección de los derechos del tratadoes una parte crítica de la relación del Fideicomiso Federal Indígena.

¿Cuál es la responsabilidad del Fideicomiso Federal Indígena?

La responsabilidad del Fideicomiso Federal Indígena es una obligación legal bajo la cual, losEstados Unidos «se han impuesto obligaciones morales de las más alta responsabilidad y confian-za» hacia las tribus indígenas (Seminole Nation v. United States, 1942). Fue primeramente discu-tido por el Primer Magistrado de la Suprema Corte de los Estados Unidos, John Marshall, enCherokee Nation v. Georgía, 1831. A lo largo del tiempo la doctrina del fideicomiso ha sido elcentro de otros numerosos casos de la Suprema Corte. Es uno de los principios más importantesde la legislación indígena federal.

La responsabilidad del Fideicomiso Federal Indígena es una obligación fiduciaria legalmenteexigible, por parte de los Estados Unidos para proteger las tierras, los bienes, recursos y derechosde los tratados, así como un deber para cumplir los mandatos de la legislación federal con respecto

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a las tribus de los indígenas estadounidenses y los nativos de Alaska. En muchos casos concernien-tes a la responsabilidad, la Suprema Corte ha empleado un lenguaje que sugiere que ésta conllevadeberes legales, obligaciones morales y el cumplimiento cabal de los acuerdos y expectativas quehan surgido durante todo el curso de las negociaciones entre los Estados Unidos y las tribus.

BIBLIOGRAFÍA

Publicaciones seleccionadas

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Otras Referencias seleccionadas

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Presidential Memorandum: April 29, 1994.Government to Government Relations wIth NativoAmerican Tribal Governments.Presidential Memorandum: April 29, 1994. Policy Concerning Distribution of Eagle Feathers forNative American Religious Purposes.

Otras fuentes de información

Bibliotecas locales - primeras y mejores fuentes para encontrar información sobre los indígenassobre los indígenas estadounidenses y los nativos de Alaska.

Otras fuentes importantes

Natural Resources LibraryU.S. Department of the Interior1849 “C” Street, N.W. Rm.1151Washington, D.C. 20240

Smithsonian InstitutoPublic Affairs OfficeDepartment of Anthropology10th Street and Constitution Ave., N.W.Washington, D.C. 20256

Library of CongressGeneral Reading Room Division10 First Street, S.E.Washington, D.C. 20540

National Archives and Records Administration,Civil Reference Branch (NNRC)7th Street and Pennsylvania Ave., N.W.Washington, D.C. 20408

The Departament of the InteriorOffice of American Indian Trust1849 “C” Street, N.W. MS2472-MIBWashington, D.C.20240Phone (202) 208-3338

«La más extrema buena fe siempre debe observarse hacia los indígenas; sus tierras y suspropiedades nunca deben tomarse sin su consentimiento, pero de tiempo en tiempo deben ha-

cerse leyes fundadas en la justicia y la humanidad para prevenir daños contra ellos ...”

Artículo Tercero Northwest Ordinance 1789

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El derecho indiano y las reformas borbónicas en la sociedad colonial peruana (Lima y Sierra)

Enrique Valiente Catter

En el breve esquema que voy a plantear, sujeto a futuras rectificaciones, intentaré reproduciren una forma bastante general la presencia jurídica del “miserable” en el periodo de las reformasborbónicas. Además, también es necesario enfatizar el significado y los antecedentes de estacondición social, que en el título del Bando de O’higgins aparece dentro del derecho indiano ynatural. Este Bando, contemporáneo al periodo de las reformas borbónicas, transmite jurídica yadministrativamente no sólo la naturaleza del dominio colonial (tributo, mita, servicio personal,corregimiento, encomienda, repartimientos de objetos), sino también la pugna de intereses habidaentre la política de la Corona y los “particulares intereses de los dueños de haciendas y cañavera-les”. Estos intereses, aunque ilegales a todas luces, estaban considerados como normas adquiridasy sancionadas por el derecho de conquista. Ya en este capítulo de la historia del Perú estaríandelineados los contornos de su geografía social, proyectándose en la realidad socio-económica, lascontradicciones históricas entre la Costa y la Sierra.

El documento que empleo es un Bando publicado “para contener el mal trato cometido por loshacendados de cañaverales a los miserables indios”. Es un apéndice de la Descripción geográficadel Partido de Andaguaylas de la Intendencia de Guamanga, obraje de Yaurumayo, confeccionadopor su Gobernador Intendente, don Demetrio O’Higgins, en su visita de 1801. Por lo demás, paraaproximarnos a la realidad social americana considero importante exponer los hechos o impactosculturales y sociales que dieron vida a las normas legales en las Indias, pues América Latina, comoespacio articulado a un sistema mundial, no puede comprenderse en sus diferentes aspectos, sinreferirse a la historia de la Península Ibérica.

Gran parte del “espíritu legal”(1) del bando de O’Higgins aparece dibujado en las Instruccio-nes otorgadas en Barcelona por las Majestades Católicas, Don Fernando y Doña Isabel a DonCristóbal Colón el 2 de mayo de 1493. Además de encargarle encarecidamente la cristianización y

1. En la Baja Edad Media, con la extensión de la obra de Aristóteles por Europa, aparece una nueva técnica jurídica. Los “comentaristas”suceden a los “glosadores”. Ya no solo se trata de una mera aclaración de la “litera” de la ley (función que realizaron los glosadores), sinodel “sensus” de la misma. En lugar de la letra del texto legal, interesa ahora su contenido, su verdadero “espíritu”. Bartolo de Sassoferratoy sus continuadores, utilizando la nueva técnica, desarrollaron una intensa labor, no sólo de interpretación del derecho romano-canónico, sinode elaboración de un nuevo derecho -el “jus comune”- basado en aquel, pero adaptado a las necesidades de la época. La supervivencia enEspaña de numerosas técnicas medievales en la Edad Moderna, incluida la jurídica, y transplantadas a América, persistieron hasta fecha muytardía. A finales del siglo XVIII aún se registran escritos y una técnica jurídica que hasta en sus rasgos externos es una supervivencia medieval( (Sánchez Bella 1991: 104-111; Tomás y Valiente 1969:114; Manzano 1956:26 ).

AMÉRICA INDÍGENA. Volumen LIX, Número 1, Enero-marzo de 2003(1/19)

la instrucción de la lengua(2) a los moradores de aquellas islas y Tierra-firme, le mandan que los...“traten muy bien y amorosamente ..., y si caso fuese que alguna o algunas personas tratasen mala los dichos indios en cualquier manera que sea que el dicho Almirante como Visorrey y Goberna-dor de sus Altezas, lo castigue mucho por virtud de los poderes de sus Altezas que para ello lleva”(Konetzke 1953: 1-2). El “espíritu legal” de estas Instrucciones, lo vemos reproducido reiterada-mente en una gran cantidad de pragmáticas, cédulas, provisiones, autos acordados y otras provi-dencias legales insertas en la Recopilación de 1680, y en los “cedularios” (colección de leyes norecopiladas) compendiados por particulares en el siglo XVIII y comienzos del XIX(3). A grandestrazos, la tónica de estos testimonios jurídicos en favor de los miserables indios radicó principal-mente, en pretender regular la encomienda, el pago del tributo y los servicios personales, ademásde establecer la prohibición del reparto de objetos a subido precio y de obligar a abonar el pagoconvenido por la mercadería o el trabajo efectuado. Pero como es bastante conocido, la suerte deeste copiosísimo y magnánimo cuerpo legal tuvo muy diferentes resultados.

Por otro lado, la consolidación de la conquista y sus relaciones dinámicas, motivan el caráctercasi siempre golondrino de las disposiciones legales. Fue un constante ordenar, rectificar y sus-pender a criterio de los gobernantes de la Península o del Nuevo Mundo. Esta inseguridad legisla-tiva y el carácter transitorio de las normas jurídicas, lo podemos observar claramente en el manejolegal del espinoso asunto de los “servicios personales”(4). Y en cuanto a la ejecutoria de las leyesse podría afirmar que las mismas disposiciones reales no serían aplicadas de modo uniforme entodas las posesiones de ultramar(5), contándose también que después de las reformas borbónicas,los intereses regionales, unidos al arbitrio judicial más la práctica del lugar, generarían inevitablestendencias localistas(6).

En cuanto a la inseguridad legislativa, cabría añadir que no sólo es el fruto de la falta de unpanorama concreto, o que la dificultad resolutoria radicaba exclusivamente en la cotidiana, distantey compleja práctica casuística. Este tejido legal, con innumerables urdimbres y cabos sueltos,reproduce también en la primera etapa de la presencia europea en el Perú la pugna de intereseshabida entre la corona, la iglesia y las élites locales(7). Inevitablemente, esta pugna de beneficiosgeneró toda una serie de vicios, exacciones y prevaricatos, cuyos principales tributarios fueron laspoblaciones prehispánicas. En 1563, Fray Domingo de Santo Tomás consideraba “que la inefica-cia no residía en las buenas proviciones de papel, sino en sus ejecutores que hacían todo lo

2. En cuanto a la conexión del lenguaje como elemento cultural aglutinante, existe una anécdota histórica. La Reina Isabel en 1492, despuésde la conquista de Granada, le preguntó sin ambages al estudioso Nebrija cuando este le presentó su Gramática, ¿Para qué sirve?. A lo queel obispo de Ávila, hablando en nombre de los estudiosos respondió: “Majestad, el idioma es el perfecto instrumento del Imperio” (Hanke1958:22-23).3. Ante el vacío legal generado por la caducidad de muchas disposiciones de la Recopilación de 1680, aunado a la congestión jurídicaproducida por las posteriores leyes habilitadas por el Gobierno Central, se podría afirmar que esta segunda etapa post-Recopilación “formaparte de otro cuerpo legislativo Indiano” (Mariluz 1956-1957:267-268).4. Como ejemplo de este característico rasgo de la dominación servil en la Colonia, citaremos algunos ejemplos. En las Instrucciones quese libraron al Virrey, Marqués de Cañete, le mandaron hacer investigaciones sobre las doctrinas y tasas tributarias, “pero en cuanto a ejecutarlas leyes prohibitorias del ‘servicio personal’ mandadas derogar por las Leyes Nuevas ... le proponían que se abstuviera de cumplirlas”.(Vargas 1551-1596, t.II, 1966:62). Muy posteriormente, ya bien entrado el siglo XVIII, sobre las encomiendas de servicio personal manda elRey, el 4 de diciembre de 1720 que en “las encomiendas de ‘servicio personal’, no se había de hacer novedad alguna, sino quedarse en elestado en que se hallaban . ... y por el inconveniente que de lo contrario podía seguirse al servicio de Dios y mío” (Konetzque 1691-1779,t.3, 1962:182).5. En cuanto al artículo 30 de las Leyes Nuevas (derogación paulatina de la encomienda), en Nueva España, el virrey Antonio de Mendoza,decidió prorrogar su publicación, mientras que en el Virreinato del Perú su puesta en práctica motivó la rebelión de Gonzalo Pizarro. Enconsecuencia, el 20 de octubre de 1545 el Emperador Carlos V, se vio precisado a revocar el artículo 30 (Someda 1981:263-264).6. Un ejemplo ilustrativo, es el desempeño de los visitadores Areche y Escobedo en el Perú, Chile y el Plata. Sus acciones coordinadorasestuvieron condenadas al fracaso. Desde Lima, el Virrey Guirior combate a Areche encarnizadamente, y desde Buenos Aires, Cevallos oVértiz lo ignoran por completo. Hay que tener presente que Areche estuvo investido directamente del cargo de visitador General porCarlos III (instrucciones del 17 de mayo y 20 de junio de 1776) y que su primer objetivo era efectuar una amplia acción reformadora en laanquilosada y corrupta administración colonial (Céspedes 1947:156-170). Para muchos investigadores, el abuso de los poderes legalesjunto a la corrupción administrativa contribuyó a gestar una nueva burguesía comercial y sobre todo, a socavar la dominación colonial enAmérica, desencadenando los procesos revolucionarios que protagonizaron la independencia de América (Saguier 1989:274)7. Primero fueron los encomenderos y más tarde los corregidores, intendentes y subdelegados y, como lo demuestra el Bando de O’Higgins,los dueños de Haciendas Cañaverales.

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contrario” (Tord T. V, 1980:113). El ideario lascasiano se funda en “la aplicación estricta de lasnormas cristianas de la restitución de lo injustamente adquirido” (Lohmann 1966:21). También elhistoriador ayacuchano del siglo XVII, Guaman Poma, en su Nueva Crónica aconseja al Rey paraque se den los cauces de una buena administración de justicia y un buen gobierno. Este cronistaafirma que las causas principales de los defectos de la administración colonial, son la corrupción yel desconocimiento de las leyes. “Madre de Dios, protégenos ... de los justicias, corregidor,alguacil, encomendero, escribano, mayordomo, teniente, españoles de ‘tambo’ (tienda), despojadoresde hombres y ladrones” (Guaman Poma 1980:780). El Bando de O’Higgins (1801) tambiéncomprueba que a comienzos del siglo XIX continuaban las prácticas compulsivas del “serviciopersonal”, a la vez, que se eludía los pagos de jornales y se obligaba a la adquisición de productosinnecesarios y a subido precio. “...los hacendados, sus Administradores, y Mayordomos, losazotan, ponen grillos ... sobre el excesivo que dicen hacerse a los naturales en el valor de los efectosen que se les pagan sus jornales ... les quitan sus ganados sin pagárselos”.

Al iniciarse el siglo XVIII, el cuerpo legal de la vida jurídica en las Indias estuvo conformadobásicamente por la Recopilación de 1680 y la nueva Recopilación castellana de 1567, los FuerosMunicipales, el Código de las Siete Partidas y el Fuero Juzgo, además de las colecciones de cédulasindianas no recopiladas que ya hemos citado anteriormente. Con estos argumentos legales la“Monarquía absoluta quiere intervenir y dirigir la política, la economía, la moral, las costumbres,quiere proteger la ortodoxia religiosa y la configuración estamental de la sociedad, quiere garantizarel orden público y el respeto a la paz interior. Mas existe una manifiesta desproporción entre esosfines omnicomprensivos y unos medios de gobierno torpes, mal organizados y en gran partepodridos por una visión patrimonial y egoísta del ejercicio de los cargos públicos”. (Tomás yValiente 1969:46). A lo anteriormente dicho podríamos añadir que las reformas borbónicas, prin-cipalmente las emprendidas por Carlos III y su ministro Gálvez, oscilan entre una profundatransformación de las estructuras del Estado y el peso de una sociedad estamental que pretendepreservar el status quo heredado.

En torno al lenguaje y al término jurídico “miserable”. El derecho natural y el estatusjurídico de los habitantes del Nuevo Mundo.

Hasta las reformas borbónicas, la legislación de la Metrópoli estuvo encaminada a imponer enlas Indias un orden normativo que tiene su origen en las viejas instituciones castellanas. Al final decuentas, se trató de adaptar instituciones europeas, con una fuerte raigambre medieval, a un mundonuevo que mostraba una geografía y una historia muy diferente a todo lo conocido hasta esa fecha.Según la provisión de Valladolid del 9 de julio de 1520, se estableció que el Nuevo Mundo seencontraba unido a la Corona Real de Castilla y posteriormente, el 24 de septiembre de 1571, «areducirlos al estilo y forma, con los de Castilla y León son regidos ... para este fin se han criado yproveido en las Indias, casi los mismos tribunales, i oficios que tiene Castilla; Virreynatos,Chancillerias, Goviernos, Corregimientos, Alcaldias Mayores i los demás que han parecido conve-niente» (León Pinelo 1629, Parte II, cap. I, foj. 115). Junto a los virreyes, oidores, religiosos,doctrineros, encomenderos, corregidores, alcaldes, alguaciles y otros empleados gubernamentales,desembarcan en las Indias el lenguaje y las normas jurídicas que habrían de reglar la vida pública enel periodo colonial.

Tanto el lenguaje como el derecho hunden sus raíces en la tradición de los pueblos; a menudola tradición oral y el derecho consuetudinario funden sus contenidos en los textos, alegatos ymanuscritos legales(8). Con el término jurídico de “miserable” el pasado, se moviliza a través de lapalabra, proyectando al mundo actual a las mentalidades y a las disposiciones legales vigentes en

8. Sobre la articulación del lenguaje y el derecho, son fundamentales los trabajos de F.C. Savigni y J. Grimm, realizados en el siglo XIX (Savigni1978-1979:23-25, Grimm 1853:5). Sobre este aspecto, también es muy importante la obra de J. G. Herder, fundador de la escuela históricaalemana en el último cuarto del siglo XVIII; el tema de la ligazón entre los pueblos y el lenguaje lo debate principalmente en su libro Uber derUrsprung der Sprache, Leipzig, 1772.

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Indias al iniciarse el siglo XIX. El concepto de miserable aparece por primera vez en un textooficial en 1563. Es una Ordenanza de Felipe II por la cual “los indios son considerados ‘misera-bles’ por el estado de gentilidad en que se encontraban ... por eso precisamente había que conquis-tar América para llevarles la luz de la fe y de la palabra” (Castañeda 1971:21).

La condición de rniserable tiene un largo recorrido en la historia del derecho. Ovidio, en el Libro1 de la Metamorfosis considera a “míser”, “miserandus” y “miserabilis” como sinónimos, siendoeste último “el término que tomó carta de naturaleza en el campo del Derecho” (Castañeda1971:25). Se consideran involucrados bajo este término a los que inspiran compasión propterinjuriam fortunae, a los que precisan una especial protección y a los amparados por el dictamende un juez. Los contenidos de esta condición y sus privilegios se encuentran también en la famosaley de Constantino, pero con cierta vaguedad, dando lugar a un cúmulo de dificultades, como si“debían ser considerados como miserables también cuando no carecían medios de fortuna”. Otracuestión muy debatida radicó en determinar si “la mujer virgen o célibe tenía también la condiciónde miserable” (Castañeda 197 1: 11-12). Elio Antonio de Nebrija, en su vocabulario Español-Latinoconsigna :miserable digno de misericordia, miseradus; miserable no digno de ella, miserabilis;miserablemente, miserabiliter (Nebrija facsm. 1495, 1951). Solórzano Pereira en su política india-na articula a los débiles con el término de miserable “pues no parece justo, que requiriendo estetrabajo (minería) ombros tan recios y fuertes, como los requiere y advierte Georgio Agrícola, sedexe todo a esos ‘miserables’, quedando en descanso, y placeres los mestizos y mulatos, que sonde tan mala raza, casta y condiciones” (Solórzano 1647, t. l, 1930:29). También eran consideradosmiserables los estudiantes o escolásticos, incluyéndose en esta denominación a los convertidos onuevos en la fe.

En materia de privilegios, sólo en relación al derecho contractual y procesal existen más de 176artículos. Los miserables podían elegir juez y ser interrogados, aún después de estar cerrada lacausa. Éstas también podían entrar bajo la jurisdicción del fuero de la iglesia y ventilar el caso anteun juez eclesiástico (Castañeda 1971:15-18). En la Ley 1, dictada por don Enrique en Toro el año1371, en la petición 5, y luego ratificada en Burgos el año 1373, petición 13, y posteriormentevuelta a mencionar por don Juan II en Valladolid el año 1442, petición 14, se estipula la prohibiciónque se impidan las apelaciones de jueces inferiores a las Audiencias Reales “que no sean osados deimpedir ni estorbar los pleytos de las viudas y de los huérfanos, y de los pobres y personasmiserables” (Novísima Recopilación, t.2, lib. IV, tít. 1. Ley 11805:199). En fin, los miserables,aunque menores de edad pueden apelar al Papa, al Rey o a la Curia Suprema, y siempre los legadosa los miserables se consideran legados a causas pías (Castañeda 1971:15-18).

Las categorías doctrinales empleadas por los europeos para la colonización del nuevo mundono se pueden entender sin esbozar la tradición teológica-jurídica contemporánea a la conquista. Lacultura jurídica castellana de los siglos XVI y XVII conservaba los supuestos filosóficos y teológicosbajo-medievales de la escolástica, que le dan coherencia y unidad. Existían principios formales que,extraídos de la concepción y del ordenamiento general del mundo, eran aplicables a la vida jurídica.De esta manera se debe de entender que en el área del derecho, la discusión jurídica estaba dotadanecesariamente de una base teológica. Así se explica que muchos trabajos del pensamiento jurídicode aquella época sean obra de notables teólogos, o que en última instancia los tratados doctrinalesse enfocaran desde una óptica similar a la empleada en la teología. Palacios Rubios (al igual queGregorio López y Vázquez Machaca, entre otros), al ocuparse de los problemas suscitados por eldescubrimiento del Nuevo Mundo, lo hace siguiendo las huellas de los teólogos (Sepúlveda 1979:6).La ortodoxia religiosa afirmaba, que la naturaleza humana es parte de la voluntad divina, de ahí quetodo conocimiento válido debería arrancar y terminar en la teología. El teólogo, con su saber

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especializado, está llamado a dirimir en cualquier campo y tal como sentencia Vitoria “el oficio delteólogo es tan vasto, que ningún argumento, ninguna disputa, ninguna materia, parece ajenos a suprofesión” (Vitoria 1960:23). Y como corolario se debe anotar que, siendo uno de los fines exprofesos del Estado castellano el “doctrinamiento de las nuevas tierras conquistadas”, la alianzaentre los reyes y la jerarquía eclesiástica, entre los juristas y los teólogos, fue lógica, profunda ybastante comprometida.

Desde el primer viaje de Colón surgieron los conflictos acerca del status jurídico de loshabitantes del Nuevo Mundo. Frente a la posición jurídica del miserable, inserta en el viejo derechocastellano, surge el derecho natural esgrimido principalmente por los dominicos Francisco deVitoria y Bartolomé de las Casas. El derecho natural es el producto de las ideas platónicasenunciadas en el siglo XIV por Santo Tomás. Contiene básicamente, las determinaciones eternasde lo justo (Welzel 1962:20). El Obispo de Chiapas con su tesis “el derecho natural debe deprevalecer sobre al común y al castellano”, se convierte sin duda, en el más destacado, tenaz eintransigente defensor de los naturales. El derecho natural es el único válido para resolver losconflictos de los pueblos que se rigen por diferente derecho. Todo hombre, aunque sea infiel ysalvaje como los indios, tiene la plena capacidad y los mismos derechos del hombre civilizado(García-Gallo 1972:135).

Gran parte de la discusión teológico-jurídica que plantea el descubrimiento de América seventiló en torno a la autoridad temporal y universal del Papa Alejandro VI, para donar el descubri-miento del Nuevo Mundo a los Reyes Católicos mediante las bulas del 3 y 4 de mayo de 1493. Lasideas de la Baja Edad Media de Gregorio VII e Inocencio III habían sentado las bases de unimperium totius mundi, derivado e instituido por la Iglesia y que lo declara feudo a su vez delPapa(9). Juan Ginés de Sepúlveda, portavoz de la visión vertical del mundo, se hace eco de todaslas opiniones basadas en las viejas y falsas teorías imperialistas y de dominación servil. Emplea laprédica del Evangelio para argumentar el uso de la fuerza para la cristianización y el sometimiento(Vitoria 1960:508). Y éste fue su principal fundamento para favorecer las llamadas “guerrasjustas” o el derecho de desposeer de sus dominios a los infieles; incluso llegó a escribir un tratadojustificando la guerra contra los turcos (Sepúlveda 1979:17) Solórzano Pereira, en la misma líneadel imperium totius mundi afirmaba “los infieles e idólatras ... pudiesen adquirir y tener tierras yseñoríos, éstos sesaron y se traspasaron a los fieles, que se los pudiesen quitar, después de lavenida de Cristo al mundo, de quién fue constituido absoluto monarca y cuyo imperio, juntamentecon su sacerdocio, comunicó a San Pedro y a los demás pontífices” (Zavala 1971:17).

El tema de la legalidad o ilegalidad de las llamadas guerras justas fue el punto central de muchostratadistas en la primera mitad del siglo XVI. Sepúlveda afirmaba que era justo hacer una guerrajusta apoyada en la autoridad del Papa, y además, estaba a favor del dominio de lo perfecto sobrelo imperfecto según el sentido aristotélico, justificado por el estado de barbarie de los indios y lasuperioridad de los europeos (Sepúlveda 1963: 15; 1979:27-29). Edigio Romano estaba a favor dela “licitud de la guerra contra los infieles y de la subordinación de los estados paganos a laiglesia”(10). Pero ya en pleno siglo XVI, la reflexión teológica-jurídica convenía también en que elsupuesto dominio universal del Papa no podía constituir ninguna justificación jurídica para lasllamadas guerras justas y aún menos de donar los nuevos descubrimientos. Las Casas, en el epílogode su Historia de las Indias, hace un ataque frontal contra los requerimientos(11) o guerra justa

9. Son los mismos glosadores que realizaron la síntesis de la idea de un dominio teocrático universal del Papa, que encomienda y delegael mandato sobre lo temporal al Emperador, a quién los demás reyes debían sumisión y vasallaje (Vitoria 1960:524).10. Tesis derivada de la teoría teocrática y del universalismo del orbis christianus medieval (Vitoria 1960:535).11.El “requerimiento” era el acto jurídico que se empleaba para justificar las conquistas. En el caso de la tragedia de la conquista del Perú,baste recordar la exigencia que hace Pizarro, por intermedio del padre Valverde a Atahualpa, sobre su sujeción al Rey Carlos V, en méritoa las bulas alejandrinas. Siguiendo el testimonio de los cronistas, el padre Valverde realiza este “requerimiento cumpliendo con los requisitosformales y lo lleva a cabo en compañía de un intérprete Felipillo, con una cruz y un ejemplar de la Biblia (López de Gómara 1551-1552, t.I,1965:202-203).

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“que por ceremonia hacían y los que iban y mandaban hacer los que gobernaban y llamábanseletrados juristas,... que aquellos requerimientos eran injustos y absurdos y de derecho nulos” (LasCasas, Lib. III, 1965:409-410). Con estos argumentos pone en cuestión la tesis del Ostiense,defendida principalmente por Palacios Rubios, Matías de Paz, Malferit, León Pinelo y SolórzanoPereira(12). La formalidad del “requerimiento amparada por el Derecho castellano, únicamentehipostasia los deseos de lucro de los adelantados o capitanes poseedores de las capitulacioneslibradas por la Corona desde 1493(13). “Alonso de Zuaso, juez de Santo Domingo, en su carta aMr. Xevres “uno de los grandes daños ha sido que su alteza el Rey Católico quiere dar a algunosla facultad que so color de descubrir fuesen con su armada a su propia costa,...tales armadores segastaban para hacer las dichas armadas ... llevaban terrible codicia”(Zavala 1971:14).

Resulta decisivo para la corriente del derecho natural del siglo XVI (concepción jusnaturalista)en contra de las teorías teocráticas medievales, el planteamiento doctrinal que realiza el dominicoFrancisco de Vitoria. Los argumentos de Vitoria resultan insostenibles en el pensamientoteológico-jurídico de su época. En de temparantia (1537), con toda libertad de criterio el profesorde Salamanca asumía que “los príncipes cristianos, frente a los infieles no pueden más con laautoridad del Papa que sin ella,... porque los paganos no son de ningún modo vasallos del Papa,porque el Pontífice no puede dar a los príncipes un dominio político que él no tiene” (Vitoria1960:530). En principio “no existe el pretendido dominio universal del Papa, y su potestadtemporal indirecta solo es dada en orden a lo espiritual” (Vitoria 1960:531). La legitimidad de laocupación de las indias se debe de apoyar en el derecho de “natural sociedad y comunicación”(14),libre entre todas las gentes y pueblos del mundo (Vitoria 1960:550). Vitoria también postula laigualdad jurídica de todos los pueblos. Todos los hombres son iguales en Derecho y en potestadespolíticas y la designación de los poderes públicos se deben a las voluntades humanas (Vitoria1960:530-534). Pugna además contra la opinión de juristas y colonizadores que consideraban a losindios por su barbarie natural como incapaces de verdadero dominio y soberanía(15).

La culminación de estas dos corrientes del pensamiento -la tomista, con fundamentos platóni-cos, por un lado, y por el otro la aristotélica-, es la célebre polémica protagonizada por Las Casasy Sepúlveda en Valladolid, entre los años 1550 y 1551. El agobio de la Corona por los resultadosde su política exterior -crisis por el cisma luterano y el descalabro de su economía-(16) los conducea dar consistencia filosófica a su política imperialista, decidiéndolos en última instancia a adoptarlos principios más ortodoxos de la escolástica. Para su política indiana, esto significaba, en buenostérminos, oficializar la tendencia legalista a favor del sistema de sujeción de la encomienda, arras-trando en un proceso irreversible a la condición jurídica de miserable a todo lo largo del gobiernocolonial. En el siguiente punto veremos que, doscientos cincuenta años más tarde y a pesar de lasreformas borbónicas, el Bando de O’Higgins confirmará que la condición jurídica de miserable aúncontinuaba bajo las mismas condiciones y bajo las mismas leyes que a mediados del siglo XVI.

12. La tesis del ostiense (Cardenal Enrique de Sussa, 1271) se emplea como argumento en pro de la validez de la donación del Papa a losReyes de Castilla. Criticando Las Casas a López Rubio, quien redactó el ‘requerimiento’ a Pedrarias Dávila para la conquista de tierra firme“se inspiró en el error del Hostiense, fundando sobre él el título de los Reyes de Castilla sobre las Indias”(Las Casas Lib. Ill, 1965:25-28).13. En la nueva etapa que se inicia después de los sucesos de 1499 (destitución de Colón) la Corona expide Capitulaciones concediendolicencia para descubrir y poblar bajo normas que libran al erario Real de sufragar el gasto de la expedición.14. Muchos investigadores consideran a Vitoria como el fundador del derecho internacional, inclusive precediendo al tratadista holandés HugoGrocio.15 En el pensamiento filosófico de ese tiempo estaba extendida la idea de que los indios eran hombres de inferior condición y nacidos parala servidumbre, en especial bajo la interpretación de Ulpiano, basada en las ideas aristotélicas acerca de la esclavitud natural de los pueblosbárbaros (Vitoria 1960:533).16. A partir de 1550 empezó la crisis económica de la monarquía española. El erario Real se encontraba muy gastado y no podía hacerfrente a sus gastos bélicos. Peleaba no solo contra el cisma luterano, sino también contra turcos y bereberes por la hegemonía delMediterráneo. En 1556 todas las entradas del fisco se hallaban comprometidas hasta 1561 (Ventura T:III, 1975:102-104).

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Reformas borbónicas

El derecho indiano y las reformas borbónicas

Conforme entran las luces al siglo XVIII, la brecha entre el orden normativo que impulsó lacolonización y las nuevas corrientes culturales, precipitó la caducidad de muchas disposicioneslegales. En este punto cabe volver a mencionar, para establecer proporciones, que la tarea legisla-tiva después de la Recopilación de 1680 es tan importante que forma parte de otro cuerpolegislativo (Mariluz 1978: 10), empero, en cuanto a su manejo, es frecuente escuchar lamentacio-nes en el siglo XVIII sobre el laberinto jurídico originado, principalmente, por el envejecimiento dela Recopilación y por la superposición de cuerpos legales de diferente época (Mariluz 1978: 1 l).La dificultad del manejo jurídico no sólo se limitaba al desfase de la Recopilación de 1680 sino,como parece que fue una norma a todo lo largo del gobierno colonial, también a un número increíblede cédulas y ordenanzas que permanecieron ignoradas o en todo caso, con muy limitado accesopara una gran mayoría. En 1789, una Real Cédula admitía sin empachos, la dificultad de losvasallos de Indias de “instruirse suficientemente en todas las Cédulas incertas ... y mucho menosen las Cédulas Generales y particulares y Ordenanzas municipales aprobadas por diversas pro-vincias”(17). El gobierno de Carlos III intentó salir del paso en 1776 creando un nuevo Código paralas Indias, para actualizar y reunir las dispersas disposiciones legales, pero fracasó rotundamente,quedando como muchos otros, en el rincón de los proyectos inconclusos. La gente del foropretendió superar este caos legislativo transcribiendo y extractando las Cédulas y Ordenanzas envolúmenes que se conocen bajo el nombre de Cedularios. Los que desarrollaron un tema especial,como José de Rezábal y Ugarte, con su trabajo sobre las medias “anatas”(18), ofrecíancomplementariamente al mundo jurídico las normas legales que habían logrado reunir para lograr sucometido. Tenemos entre los cedularios más conocidos, los de Manuel Silvestre Martínez, Fran-cisco Antonio Elizondo, Santos Sánchez, Manuel José de Ayala, Juan de Corral Calvo, Lebrón yCuervo y Juán José Matraya y Ricci, autor del Moralista Filathélico Americano (Mariluz1978:10-19). Al final del siglo XVIII todas las ciudades consideradas como cabezas políticascontaban con estas colecciones de cedularios que contribuyeron a mantener en funcionamiento a lamaquinaria pública del Estado.

En muchos aspectos, las reformas borbónicas realizadas en la Península y en América,tienden a uniformar a la nueva legislación indiana con la castellana, pero en lo que respecta a los“naturales» de las Indias -miserables-, el orden jurídico permanece inalterable. En este últimoaspecto, Matraya alude en su compilación a leyes que no aportaban nada nuevo a la Recopilaciónde 1680. Representan, simple y llanamente, una mera actualización temporal a todo lo anterior-mente legislado. Se hace hincapié, en coleccionar las leyes sobre el cumplimiento de la prohibiciónde los servicios personales(440), acerca de los deberes de los protectores de indios(533), y de laobservancia de las Ordenanzas de Toledo, especialmente con respecto a la mita de Potosí(550), ytambién, las relacionadas con la incorporación de las encomiendas vacantes a la Corona(478) etc..Esta parte inerte de la política legislativa indiana obedece principalmente a que la sociedad estamentalcolonial permaneció sin cambios notables después de las reformas borbónicas, contándose tam-bién con que los ingresos fiscales del virreinato del Perú, reposaban y reposaron en gran medidaen la tributación y en la capitación del trabajo -encomienda- de la misma población tributaria. Enel Bando de O’Higgins [1801], la condición jurídica del miserable mantiene la línea doctrinal y legaltrazada por las Instrucciones de Ovando de 1501 y 1503. Entendemos que la continuidad de esteordenamiento jurídico demuestra, retrospectivamente, la naturaleza del dominio colonial en lasindias -encomienda, servicio personal, tributo, mita, reparto de objetos etc-. De haberse dadoreformas socio-políticas, estas conllevarían incuestionablemente vínculos inseparables con las

17. Real Instrucción sobre educación, trato y ocupación de los esclavos del 31 de mayo de 1789 (Kontezque, t.III, 1962:643).18. Derecho que se pagaba al obtener ciertos títulos, empleos o beneficios.

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reformas legales. Las bases del pensamiento europeo del siglo XVIII, el racionalismo de la ilumi-nación, tardaría muchos años en llegar a España. El cambio del derecho natural enraizado en laescolástica por el derecho natural, fundamentado en la razón -el buen salvaje- en el Nuevo Mundosólo se dio en círculos intelectuales muy reducidos, sin ninguna repercusión práctica en lo que tanacertadamente Jorge Basadre llama el Perú profundo.

Las reformas borbónicas y el Perú; el Bando de O’Higgins.

La trascendencia del Siglo de las Luces se introdujo oficialmente en España con la llegada de ladinastía de los Borbones al poder real, a comienzos del siglo XVIII. Se ha proclamado coninsistencia que éste fue el periodo español de las grandes reformas. Para América, la Ilustraciónrepresenta el intento de adecuar el gobierno colonial a los nuevos rumbos y necesidades de laMetrópoli. Este movimientos de ideas y hechos revistió en América multitud de formas diversas,imprevisibles y contradictorias, aunque tal como lo describe Sebastián Lorente “siempre estuvomuy limitado por las mezquinas tendencias del coloniaje”(Lorente 1871: l). Los principales obje-tivos del programa consistieron: en centralizar el gobierno, incrementar el crecimiento de la pro-ducción y el libre comercio, estimular una redistribución del capital, defender el imperio contraotras potencias y, sobre todo, llevar a cabo una amplia reforma que abarcase todos los niveles dela administración colonial (Morin 1979:154; Deustua 1965:XLVI). En cuanto a materia de políticatributaría y legislativa, se buscaba aumentar los ingresos fiscales mediante el incremento de la masatributaria y de proporcionar los medios legales para transferir las ganancias indebidas de loscorregidores y funcionarios locales al erario del rey. Sintetizando, su fin inmediato fue drenar losexcedentes de las colonias a la Metrópoli a partir de un mayor control fiscal.

Instrumentación

Hacer viable la reforma administrativa en el Perú constituyó, para Carlos III y su ministroGálvez un gran reto que, a corto y a mediano plazo, como veremos más adelante, les acarrearíacomplejos y contradictorios resultados(19). Ya don Jorge Juan y Antonio de Ulloa en sus NoticiasSecretas de América [1735-1745], describe la severidad extrema de los corregidores y sus allega-dos en su trato con los naturales, especialmente en el uso y abuso de poderes legales, pues aconveniencia ignoraban cualquier orden Real que obstaculizara o disminuyera sus propios intere-ses (Juan [1735-1745] t.II, 1985:151-184). Para dar viento a las reformas borbónicas, en 1776 laCorona decidió enviar al visitador Areche, para poner arreglo en la hacienda pública y restaurar elerario del Rey. Como afirma Fisher “la reforma de este corrupto sistema local era claramente unade las mayores tareas que enfrentaba el visitador” (Fisher 1981:30). Uno de los grandes problemasque enfrentaron el Concejo de Indias y del Rey fue la falta de datos confiables sobre el estado delas finanzas, la población y los recursos de las colonias indianas. Para cumplir este vacío de lapolítica colonial, el visitador Areche debía efectuar visitas provinciales, como la visita de O’Hígginsen 1791, que cumplía a finales del siglo XVIII la función de levantar censos de recursos naturalesy poblacionales para conocer el número exacto de tributarios, y de esta manera, erradicar el fraudefiscal y ejercer un efectivo control sobre los recaudadores del tributo, los corregidores y más tardelos intendentes y subdelegados. El censo del Virrey Gil en 1795 arrojó una población total de1 076 122 habitantes, la mayoría de los cuales eran indios (Fisher 1981:19-20).

En el siglo XVIII, la impunidad con que obraban los corregidores despojaba con iniquidad y asu antojo a la comunidad tributaria. Además de los consabidos tributos, servicios personales yexpropiación de tierras, se generalizó la distribución forzosa de mercaderías, contándose ademásque los corregidores, teniendo como atributo la jurisdicción civil y criminal en Primera Instancia

19. Las reformas borbónicas contribuyeron a ensanchar el comercio y a crear una emergente burguesía comercial, gracias al abuso de lospoderes legales e ilegales. A la larga, este estado de cosas socavaría el orden colonial, constituyéndose como una causa más que contribuyóa la independencia de América (Saguier 1989:5).

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(Hampe 1988:80), disponían de la fuerza pública para el recaudo de sus adeudos. Aunque tolera-do, el comercio de los corregidores era a todas luces ilegal. La política reformista de la Coronaalentaba en gran escala el incremento de la circulación de mercadería entre América y la Metrópoliy, dentro de esta dinámica, los repartimientos forzosos de mercadería creaban una demandaartificial -pero que era una demanda al final de cuentas- con una circulación de bienes que benefi-ciaba directamente a las élites, comerciantes, agricultores etc. Se argumentaba a su favor “que erauna forma de hacer participar activamente a las grandes masas tributarias en la economía delVirreynato”(Fisher 1981:27). Esta modalidad de crear demanda a través de los repartos en elVirreinato del Perú, prontamente se oficializó y se reglamentó con “excepción de la Audiencia deQuito donde no existieron los repartimientos” (Juan t.11, 1985:152). La regulación de los arance-les para controlar el precio de los artículos distribuidos por el corregidor fue aprobada para el Perúen 1756, y se ordenó pegar sus copias en las puertas de los ayuntamientos (Fisher 1981:30). Peroel problema no se reducía al solo hecho del reparto, sino, lo que era más perjudicial para lapoblación tributaría, a su valor de uso. “Sin embargo una de las características perturbadoras delsistema de repartimiento consistía en que los bienes impuestos a los indios eran generalmenteinútiles” (Fisher 1981:26). La dinámica de los repartos en la economía colonial desarrolló supropia estructura interna, en la cual el corregidor era el eje que articulaba a la población tributaria-economía de subsistencia- con los comerciantes -economía de circulación de bienes con dinero. Enotras palabras, el circuito que unió a estas dos economías, fue la práctica mercantil colonial, dondeel truck system -pago en especie- se reconvertía en dinero contante y sonante o en letras decambio. “La habilitación de los corregidores formaba el recurso principal de las negociaciones deesta capital (Lima) con el país entero. En pocas manos circulaban y se confundían los capitalesmás crecidos” (Mercurio Peruano 1791:3 -4)

Para las reformas borbónicas no todo se reducía a activar la actividad mercantil entre laPenínsula y América, pues otro de sus objetivos prioritarios consistió en incrementar las rentas delerario fiscal. Aquí cabría recalcar, que la recaudación tributaria fue uno de los fundamentos centra-les de la reforma administrativa. Se debe entender, que gracias a las reformas borbónicas, mucha dela espectacular alza del recaudo de los tributos(20) no está directamente relacionada al aumento dela población tributaría, sino a la optimación de la recaudación tributaria mediante el mejor controlfiscal sobre los corregidores, y después de 1784, a la presión fiscal desatada por la nueva burocra-cia estatal: los intendentes y los subdelegados. Era una costumbre bastante arraigada que elcorregidor se coludiera con el cacique (21) o jefe étnico para elaborar listados dobles de tributarios,con el fin de presentar oficialmente un número menor de personas hábiles para el pago del tributo(Juan t. II, 1985:154). El clientelaje larvado en más de dos siglos de coloniaje, aliado histórico dela corrupción administrativa, creó numerosos medios de presión y de opresión sobre la poblacióntributaria. Los entuertos mediante los cuales los corregidores y sus tenientes se enriquecían aexpensas de los naturales -y del fisco- eran principalmente cuatro: repartimientos, serviciospersonales, confiscación de tierras y alquiler de peones (Sanchez-Albornoz 1978:97). Al final delsiglo XVIII para aumentar el numerario se intentó unificar las contribuciones de originarios,forasteros y agregados(22), pero se fracasó ante la fuerte resistencia de la población afectada, que20. En la información correspondiente a las cajas de Piura, Cuzco y Potosí del libro de Tord, Hacienda, comercio, fiscalidad y luchas sociales ,se puede leer que el recaudo del tributo para la década 1780-1789, supera casi al doble de la década anterior (Tord 1981:79-80).21. “Cacique” ( ‘cuaraca’ en quechua) es una palabra de origen “taíno” incorporada a la escena peruana por la dinámica que tuvo laconquista de América. En la primera mitad del siglo XVI, en cuanta expedición organizaron en el Nuevo Mundo, los ejército europeostambién movilizaron a uno y otro lado del continente el léxico de las nuevas especies o modos de vida que a su paso iban encontrando, yen las etapas posteriores lo emplearon como sinónimo para rebautizar lo que ellos consideraban igual o semejante. Como los conquista-dores, desde el gobierno dictaron también la norma con el lenguaje de contacto. Prontamente el uso de estas palabras se generalizó,incluso dentro de los de lengua vernácula. Tenemos muchos ejemplos de términos que se han difundido en toda América, y se lesencuentra ya en los textos tempranos jurídicos y en el relato de los cronistas equidistantes a sus lugares de origen, y I en la actualidadcontinúan perdurando, con igual o diferente significación. Sobre estos últimos términos tenemos los términos “cacique”, cuyo significadooriginal es Jefe étnico, pero hoy es sinónimo de déspota. Existen también otras palabras taínas integradas al contexto andino que nodifieren mucho de su significación del siglo XVI, estando integradas totalmente al vocabulario popular, como maíz, canoa, chicha, etc.. Enesta área, otros términos encontrados a menudo en las Crónicas han dejado de emplearse como ,,tiangues» (mercado, del azteca‘tianquiztli’). En quechua, mercado es “katu”.22. Los términos de “agregados” y “forasteros” llegaron a parecer intercambiables y las matrículas designaban por uno u otro nombreindistintamente. Los dos vocablos se aplican evidentemente a un mismo sujeto (el indio no comunero, agricultor en tierra ajena), pero no sonredundantes. Tal como ocurría con el adjetivo “advenedizo”, expresan un aspecto distinto del mismo tipo de persona. “Agregado” remite a ungénero de residencia y de relación ocupacional; “forastero” a una condición social y fiscal. La contaduría de tasas ignoró a los agregados;

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se creía eximida del pago del tributo (Sanchez-Albornoz 1978:55). Areche, al llegar al Perú, leescribe a un amigo radicado en México, “La falta de jueces de rectitud, las mitas de indios y elcomercio provincial tiene cadáver a esta América. Los corregidores no tratan de otra cosa que desus intereses ... ¡Hay amado amigo!, que cerca está de perderse todo aquí no corrigiéndose estosexecrables abusos, pues cuentan ya demasiados años, y están muy cerca de su trágico fin, sino setoma con preferencia su remedio ... Aquí todo es interés particular, nada público» (Vargas,1776-1815, t. 5, 1966:29).

La gran rebelión de Tupac Amaru fue para muchos observadores una protesta dirigida princi-palmente para denunciar el reparto doloso de mercancías a precios fuera de arancel, contra lasexacciones de los corregidores y los malos tratos recibidos en los obrajes y, además, para que seprohibiera el cumplimiento de la mita minera (Bonilla 1977:38). Un mes más tarde de esta rebelión,en diciembre de 1780, el sistema de repartimientos fue abolido oficialmente. El virrey Jáuregui ensu proclama explicó esta medida en vista de “las injurias y daños que causaban a los yndios cuyasquejas inundan los tribunales”(23). Se consideran como las consecuencias de mayor importanciaderivadas de esta sublevación, además de la supresión de los repartimientos, la creación de losintendentes en reemplazo de los corregidores(24), el fin del sistema de reenganche de los mitayosy la creación de la Audiencia del Cuzco. La mita no fue suprimida hasta el año 1810 (Vargas,1776-1815, t. V, 1966:64).

En el virreinato del Perú en 1784, al igual que en México en 1786, se implantó el régimen de lasIntendencias(25). Los subdelegados, además de toda una nueva pléyade de burócratas, reempla-zan al viejo sistema que giraba alrededor de los corregidores para el recaudo del tributo, y de los“arrendadores” para el cobro de los diezmos y alcabalas(26). La nueva administración colonialcontinuó con los medios coercitivos contra la población tributaria y asimismo prosiguió practican-do las acciones de cohecho en común acuerdo con las élites regionales. Muchos empleados públi-cos esgrimían a su favor que sus salarios no eran adecuados a sus funciones (Deustua 1965:27). En1784 Escobedo señalaba que sería difícil obtener subdelegados dignos, a no ser que se proveyeransalarios adecuados(27).

Para los Reyes, las reformas borbónicas resultaron catastróficas. La creación definitiva 1777del Virreinato del Río de la Plata con jurisdicción política en las ricas minas del Alto Perú, rompiópor su eje al modelo comercial hegemónico que detentaba Lima en la costa del Pacífico, con más dedoscientos años de tradición (Flores Galindo 1984:17). Aunque muchos consideran que el mono-polio de Lima estaba minado desde muchos años antes, por el intenso contrabando de barras deplata con dirección a Buenos Aires (Céspedes 1947:26). Pero no solo era Buenos Aires el únicopuerto de contacto empleado por el mercado negro para exportar la plata con destino a Europa,también los contrabandistas franceses la sacaban a lo largo de la costa del Pacífico (Brown 1988:352).

Sin embargo, los nuevos centros mineros productores de plata demandaban, a través de loscomerciantes de Lima, productos europeos(28). El aumento de la producción de plata de Cerro dePasco cuadriplicó entre 1786 y 1795 las exportaciones de Lima, pasando de 101,000 pesos a

23. Archivo General de Indias. Indif. General 1713, Areche a Gálvez. N° 195, 20 de Ago. 1780. En Fisher 1978:34.24 También es necesario considerar, en cuanto al reemplazo de los corregidores por los intendentes, que esta medida tarde o temprano seiba a tener que adoptar, a semejanza de sus similares de la Península.25. En el Perú, el régimen de las Intendencias se instauró el 7 de julio de 1784, y en la Nueva España el 4 de diciembre de 1786 (Morazzani1972:31,38).26. Con las aduanas se pasó a administrar directamente las alcabalas, función que con anterioridad había estado en manos de particulares“arrendadores”, a los cuales se alquilaba temporalmente el cargo de recolector de alcabalas. En forma similar se operó el cobro de losdiezmos eclesiásticos, ya que estos eran periódicamente subastados al mejor postor, que por lo general era un hacendado local (O’Phelan1982:53).27. Archivo General de Indias. Audiencia de Lima 1117, Escobedo a Galvez, No. 306, 16 de Jul. 1784, en Fisher 1981:107.28. “A la pérdida del Alto Perú en 1776 siguió no una declinación de la industria minera del antiguo Virreynato, sino un alza de los registrosde producción de plata desde solo 246,000 marcos en 1777, a más de 500,000 marcos en 1792; su alza sería aún mayor, hasta un tope de 637,000marcos en l799", en Fisher 1978:257.

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417,000, contabilizándose el 49 %. de la mercadería como “efectos de Europa”. Otro tanto sepodría decir de la mina de Hualgayoc de la provincia de Cajamarca, donde en 1788 sus importacio-nes llegaron a 226,000 pesos, de los cuales el 74 % era mercadería europea (Fisher 1988:407). Peroen cifras absolutas, la política mercantilista de corte liberal motivó en el Perú un déficit en labalanza comercial. Para ilustrar, los panes de azúcar(29) de las haciendas cañeras del litoralperuano se vieron desplazados de sus mercados tradicionales -Chile y Argentina- por una azúcarmás barata proveniente de Brasil y Panamá.

Resultados

Respecto del resultado de las reformas borbónicas es muy difícil aspirar, al nivel de esteensayo y sobre todo al estado actual de las investigaciones a formular apreciaciones globales concarácter determinista. En principio, aunque existen trabajos en general, se carece de“macro-observaciones basadas en cómputos globales y masivos, de preferencia seriales, paraalternarlos con las pruebas microscópicas que, a la manera de sondeos sobre áreas reducidas,aportan matices y confirmaciones” (Morin 1979:156). En este aspecto, la información sobre elimpacto de las reformas borbónicas en el Virreinato del Perú es muy fragmentaria, por la falta deestudios amplios que articulen los cómputos regionales. Además, no todo el problema se reduce ala existencia o a la interpretación de las fuentes, sino a las causas que podrían alterar las mismasfuentes. Es muy peligroso para la coyuntura peruana, como afirma Morin para el caso mexicano,deducir la curva del movimiento económico o demográfico a partir de los ingresos fiscales (Morin1979:163). Como líneas arriba ya lo hemos esbozado, con el solo incremento de la recaudación deltributo, es muy delicado estimar el crecimiento de la población tributaría, pues el alza del montorecabado no siempre corresponde a un aumento demográfico de la población tributaría. Perodespués de todo, hay acuerdo entre los especialistas en plantear que la población autóctona creció,y que la mestiza y la blanca tuvieron una tendencia a la baja estimada entre 75 y 50 por ciento,(Tandenter 1995:13). Asimismo, en el comercio ultramarino -otro de los puntales de las reformasborbónicas- el cálculo de la demanda de bienes para el consumo peninsular o regional es bastanterelativo. Tanto el destino de las exportaciones de Cádiz al Callao, como las del Callao a Cádiz sequedan en estimaciones, ya que no es posible calcular las distribuciones de mercadería embarcadascon destino al Callao pero que en realidad se quedaban en Valparaíso o Arica, o continuaban hastaGuayaquil, operándose el mismo problema en sentido inverso, porque las embarcaciones quesalían del Callao con dirección a Cádiz también acodaban y cargaban mercaderías en otros puertos(Fisher 1988:402-405).

Por otro lado, la recaudación del diezmo que se emplea generalmente para calcular la produc-ción agraria y la variación de precios, tiene estimaciones finales muy ambiguas. La oscilación de lascosechas -buenas y malas- se combina con altos y bajos precios, que “convierten a los diezmos enuna fuente que reproduce sólo estimados, pero que al final de cuentas son necesarios” (Florescano1967: 1-2, Burga 1987:13). Por lo común, en este cálculo de las oscilaciones de producción y deprecios, “a una baja de la producción corresponde un alza de los precios y viceversa” (Morin1979:160). Para complicar aún más el análisis final de los diezmos, está el hecho de que los grandespropietarios controlaban el mercado impulsando ofertas en las subastas, para especular “con las

29. En el Perú colonial se llamaba “pan de azúcar” al producto final que resulta de calentar, batir y enfriar al “guarapu” (quechua) o jugo dela caña de azúcar, Saccharum sp. Su forma final la adquiere de los moldes donde se le deja reposar hasta que el líquido se solidifica. En laactualidad, tanto en el Perú, Bolivia, Chile, Argentina y México se le conoce como “chancaca”, voz derivada del nahuatl (chiancaca), quesignifica mazapán de la tierra (Malaret 1931:176). En Ecuador y Colombia se le denomina “panela”. Se le emplea generalmente para fabricarmiel y para obtener la “azúcar rubia”. El término pan de azúcar ya fue usado en la Península con anterioridad al descubrimiento de América.Su uso fue corriente en el comercio del azúcar de África hacia la Península, y además en los ingenios de azúcar en los que trabajaban esclavosmoros y negros africanos, ubicados en las serranías calientes de España a finales del siglo XV. En la colonia, el pan de azúca era empleadoen los ingenios y en los trapiches artesanales como una unidad de comercio, aunque la medida oficial era la arroba. Pan de azúcar tambiénes un americanismo, pues desde su introducción al Nuevo Mundo ha sido utilizado como toponímia, asociándolo por su forma a las siluetasde las montañas. El más famoso ejemplo es el Pan de azúcar de la bahía de Guanabara, en Río de Janeiro. En Lima una “huacha” (adoratorio)en el distrito de San Isidro, popularmente llamada “Huallamarca», fue rebautizada como Pan de azúcar (Cubillas 1974:139).

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cantidades de productos agrícolas que recogen como diezmos; los movimientos en dinero de losdiezmos siguen, entonces, un movimiento inverso al de las cosechas”(30). Y si hacemos menciónal análisis cualitativo de este impuesto decimal, no siempre es muy claro diferenciar al décimo conel veinteavo, para precisar el pago del diezmo que corresponde a la cosecha del “producto de latierra” del que se refiere al “producto europeo”. Contándose además que la producción deanimales y plantas de la tierra emprendida dentro de la comunidad estaban exentos del pago deldiezmo, aunque sí debían pagar el veinteavo por los productos europeos cosechados o criados.Para los europeos, la regla funcionaba en sentido contrario. Debían de pagar la décima parte por losproductos europeos criados o cultivados. En este contexto de asignación tributaria que aparente-mente no ofrece ninguna duda, tanto los agricultores criollos o españoles, así como los diezmeros,frecuentemente interpretaban la norma a su favor, perjudicando muchas veces a las comunidadescampesinas(31)(Burga 1987:12). En Lima, de acuerdo a la recaudación del diezmo, en la segundamitad del siglo XVIII la agricultura no se debatía en la misma situación de crisis que la del norte,pero tampoco llegó a alcanzar el dinamismo que tuvo el siglo anterior. Aquí cabría indicar que sololos viñedos y cañaverales se beneficiaron con este dinamismo del siglo XVIII, no así los valles máscentrales, dedicados a los cultivos de “pan llevar” (Burga 1987:27). Mientras que por otro lado, enlas zonas altoandinas hay un incremento sostenido en la recaudación decimal, tanto en cifrasabsolutas como en relativas. En la sierra, entre 1792 y 1803, los partidos de hacienda se muestranmás dinámicos que los partidos de comunidades en la recaudación de este impuesto (Burga1987:27). Pero como afirma el mismo Tandenter para sintetizar este problema de análisis, es muydifícil separar en la información ambos rubros de la masa decimal total (Tandenter 1995:15).

Con este criterio global en el análisis final de los diezmos no es posible diferenciarcuantitativamente la producción de las comunidades campesinas, y de este modo particularizarsus oscilaciones cíclicas de producción y sus curvas de ingresos. Dos variables mas que cabríaañadir en este panorama tentativo es la variación de precios y salarios, tan importantes paradeterminar los ciclos de carestía y empobrecimiento. Para Nueva España, Florescano argumentaque “el alza de precios coincide con el apogeo de la minería, beneficiando a los grupos de privile-giados ... la inamovilidad de los salarios . . . separaba a los pobres de los ricos ... condiciones parauna explosión revolucionaria ... Hidalgo inicia la revolución de Independencia» (Florescano 1967:l). En el Virreinato del Perú los salarios permanecen inamovibles, pero en general, los estudiossobre los precios muestran un alto grado de convergencia, señalando para el siglo XVIII un nivel deprecios inferior al de la segunda mitad del siglo XVII, así como también fijan tendencias sostenidasque oscilan entre el estancamiento y la baja (Tandenter 1995:17). Los datos aportados por PabloMacera en su trabajo de recopilación de precios en el Perú, siglos XVI-XIX, representan unabuena fuente para sugerir nuevas interpretaciones. Como él sustenta, la respuesta a la baja o al alzade los precios tiene que encontrarse dentro y fuera de la misma serie de precios. “Las series deprecios pueden evidenciar cambios pero nada nos dicen acerca de sus causas, que pueden respon-der a diverso tipo de condicionamiento. En algunos de ellos predominaran los factores naturales-clima, plagas etc.- y en otros en cambio aquellos de carácter político social” (Macera t.1, s.f.:xxix).En función a la evolución de los precios, las áreas de producción y los habitantes se puede plantearque “la demanda interna no creció al ritmo de la población global ni en las ciudades ni en lascomunidades indígenas” (Tandenter 1995:22). Pero podemos concluir y adelantar una conclusiónpreliminar respecto del siglo XVIII: en el área altoandina, existió una “crisis en el bienestar de lascomunidades indígenas andinas» (Tandenter 1995:22).

30. B. Larson. “Economnic Decline and Social Change in an Agrarian Hinterland: Cochabamba (Bolivia) in the late Colonial Period”. EnTandenter 1983:67.31 No siempre se interpretaba al “producto de la tierra” como “de la tierra”, ni al producto “europeo” como “europeo”. Además, no estaba muyclaro si los europeos debían de pagar también el veinteavo cuando sembraban o cultivaban “productos de la tierra”, y casi siempre lo lograban(Burga 1987:12). Por otro lado, el cultivo de ciertas especies como el trigo estaba sujeto a reglamentaciones especiales. La pregunta es,¿cuando se aplica la desgravación tributaria y cuando no?

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Algunos rasgos característicos de la costa y de la sierra. Conclusión.

En esta rápida visión que apunta más a fijar los problemas del análisis de las interpretación yaexistentes, no se pueden dejar de señalar algunos de los principales rasgos que marcaron la épocade las reformas borbónicas, emprendidas por Carlos III y su ministro Gálvez. La dinámica de unabalanza comercial desfavorable, acompañada de una mínima circulación monetaria, fue un mal quese generalizó en los centros urbanos en gran parte de América Española a finales del siglo XVIII(32). Se daba la paradoja como apunta Morin para Nueva España “cuanto más aumentaba susemisiones monetarias -con el aumento de la producción de plata (Fisher 1978)-, menos monedaconservaba para su circuito interior» (Morin 1979:168). Esta falta de dinero circulante se torna uninstrumento clave para la práctica coercitiva. Especialmente, en el pago del tributo se demandó alos campesinos una liquidez monetaria de la cual no disponían (O’Phelan 1983:123), que losconvirtió en víctimas de actividades especulativas tendientes a obtener beneficios y capital detrabajo a bajos precios. Lejos de representar, como en España, una expansión de las fuerzasproductivas, las reformas borbónicas reforzaron en América Latina su status de mercado colonial,contribuyendo grandemente al endurecimiento de las estructuras sociales. Morin, para el caso deMéxico resume, “degradación de las condiciones de vida de las clases populares”(Morin 1979:169).Moreno, para Quito, expresa “comienzo de una época de malestar y descontento de ampliossectores populares de las colonias” (Moreno 1985:283). Aunque en Lima, en una publicaciónaparecida en el Mercurio Peruano en 1791, se reconocía que el comercio libre había reducido lafortuna y el poder de los antiguos comerciantes monopolistas(33), también se sostenía que habíantenido éxito en extender la prosperidad a un sector más amplio de la sociedad (Mercurio Peruano1791:3-4). La pérdida del monopolio comercial del la corporación Tribunal del Consulado, queapuntaba principalmente a transacciones de alta rentabilidad y escaso riesgo, hizo surgir uncomercio que estimaba obtener sus ganancias con un menor margen de utilidades (Fisher 1988:408).Pero el mismo Fisher también propone, que hay evidencias de que el control de los negocios enLima se había desviado, como en otros virreinatos, a manos de migrantes peninsulares reciénvenidos de la Metrópoli, especialmente en 1784. Ese año, los cinco “Gremios Mayores” deMadrid abrieron oficinas primero en Arequipa y dos años más tarde en Lima, y al poco tiempo yaestaban controlando el mercado a expensas de los comerciantes criollos que no pudieron adaptarsea las nuevas reglas de juego impulsadas por el comercio libre (Fisher 1988:408-409). Pero al mismotiempo, los comerciantes oriundos de España, fueron privilegiados con el dominio monopólico delcomercio ultramarino (Fisher 1988:412). Según un observador de la época -Lequanda-, una atmós-fera de desaliento recorrió Lima (Mercurio Peruano 1791:3-4).

¿Pero, qué pasaba en las haciendas o en las comunidades del interior, articuladas a un mercadoregional o de autosuficiencia?(34) Según los censos, representaban aproximadamente 50 % de lapoblación total del virreinato (Deustua 1978: 11). O’Higgins, en su visita de 1801 constató lasupervivencia del reparto de mercaderías superfluas a subidos precios -abolido desde 1780-

32. “La parte transferible fuera de la colonia oscilaba entre 40 y 60 por ciento -en la primera mitad del siglo fue inferior a un tercio-, mientrasque la otra parte era absorbida por la compra de materias primas (tabaco, azogue, salitre etc.), o por los gastos de percepción y los gastosadministrativos y militares. Como la extracción alcanzaba la parte monetarizada, ella provocaba una hemorragia de monedas que, combinadacon el déficit de la balanza comercial, daba como resultado una mínima circulación monetaria” (Morin 1979:167-168).33. El “Tribunal del Consulado” se creó en 1593, pero en forma efectiva fue implantado por una provisión del Marqués de Montesclaros el13 de noviembre de 1613. Fue suprimido en 1822, restablecido en 1829, para ser definitivamente extinguido en 1886 (Romero1937:205-206). Su matriz, como muchas otras instituciones coloniales, fue originaria de la Península. En la Península se creó en 1494 elfamoso Consulado de Burgos. “Esta entidad debía poner término al caótico desarreglo que en el mercado de las lanas había provocadola ausencia de los judíos -expulsados en 1492-, que habían detentado, casi como un monopolio, las técnicas de crédito y del cambiomonetario. Las semejanzas del Consulado burgalés con otras instituciones análogas reguladoras del comercio en Barcelona y Valencia,evidencia la difusión institucional entre ambas monarquías peninsulares (Castilla y Aragón);... los gérmenes de las Ordenanzas delConsulado de Burgos y otros similares (como la Casa de Contratación y el Consulado de San Sebastián), pueden rastrearse en laorganización de ciertos gremios medievales, como el de Pontevedra ...» (Pérez de Tudela 1955:19-2l).34. La renta en producto que obtenían los corregidores, curas, hacendados, etc.,. de la mano de obra servil, prontamente era encarrilada hacia

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llevada a cabo por los subdelegados, además de otras argucias y venalidades para no pagar lossalarios a los desvalidos indios -considerado ya en las Instrucciones de Ovando de 1501 y 1503.La modalidad de sujeción del “adelanto”, que más tarde en la República se conocerá bajo el nombrede “enganche”, ya era una práctica bastante común, que corría paralela al cálculo medido de dejar“a guardar” en la casa de los campesinos -sin ningún compromiso aparente mediato ni inmediatopor parte del depositante, principalmente comestibles, alcohol y coca. Se puede leer en el Bandode O’Higgins “a cuenta de sus jornales en el laboreo de las dichas haciendas les dan pañetes, a ochoy doce reales la vara, bayetas a seis reales, cuanto es constante que esos efectos compran loshacendados a mucho menos de la mitad del precio que se les cargan ... dan mieles a guardar, carnessaladas y podridas, y otras menudencias a exorbitantes precios por tanto para cortar de raiz estosabusos, excesivos precios, que en lo sucesivo cumplan los denunciados dueños, o arrendatarios ...en no maltratar, y pagar semanalmente sus jornales ... sin adelantárseles cosa alguna ... mande sepaguen en dinero en ‘tabla y mano’ semanalmente los jornales de dichos trabajadores sin adelantar-les cosa alguna”(35). También O’Higgins fue testigo de que continuaba la práctica de la “presta-ción de servicios personales”, proscritos tácitamente desde las Instrucciones de Ovando de 1501y 1503 y más específicamente en las Leyes Nuevas de 1542 “les obligan a servirse de pongos, ya sus mujeres a hilar de mitanas, a quienes también las hacen hilar de valde”. A su vez, comprobóla supervivencia de los malos tratos y la apropiación de mercaderías sin el pago del precio justoestipulado en las capitulaciones de Santa Fe de 1493 y en las Instrucciones de Ovando de 1503.“Los hacendados, sus administradores, y mayordomos los azotan, ponen grillos, les quitan susganados sin pagárselos”.

Quizá pensando en el pago del tributo –que, como ya hemos indicado, era el principal rubrodel erario fiscal- O’Higgins pone especial interés para que la remuneración de los servicios genereal menos un excedente sobre el mínimo vital para asegurar el pago del tributo. “Que no les ajustansus cuentas, y el ignorar los indios el estado de ellas, y el cálculo que yo he formado de todo, queapenas les reportan medio real diario de trabajo” . En este sentido, es importante anotar el especialcuidado que pone O’Higgins en la confección del Libro de palo. Sobre este último término, esconveniente anotar, para un mejor análisis del texto, que Libro de palo es un americanismo usadoen el Bando como sinónimo de Libro de tabla. O’Higgins lo emplea indistintamente al referirse allibro de cuentas o listados. Palo (del lat. palus), según la Real Academia, es un trozo de maderamucho más largo que grueso, y en esta lexicalización, reemplaza al término tabla. Entre otrasfinalidades, el libro de palo también indica el número de tributarios, y consecuentemente, el montototal del tributo a recabar. “i en otro libro para sentar el número de los dias que trabajan, que el dePalo intitulado al campo, cuyo modelo hice con mis propias manos y dejé explicado su uso”. Porotro lado, también hace hincapié en que se ejecute el cumplimiento del horario de trabajo junto alacatamiento de las normas de conducta establecidas por el ordenamiento estamental colonial. “yque éstos respeten a los expresados Hacendados y que trabajen las horas prescriptas por lasOrdenanzas del Perú, que señalan desde salirse el Sol hasta ponerse, con tres horas de descanso aldia”. Y para corregir los abusos y desagraviar a los indios, al igual que las Leyes de Burgos de 1512,en el epílogo de su Bando amenaza expresamente, que procederá a castigar a “los culpables condoble rigor que si estos delitos se hubieran cometido contra Españoles”

En la segunda visita, efectuada por O’Higgins en 1804, para revisar la eficacia de las medidasreparadoras, encontró que se había logrado algún progreso en la promisión de obras públicas y dealgunas mejoras en las normas generales de gobierno, pero se quejaba de que era extremadamentedifícil ejercer un control real sobre sus subdelegados. Además, las reformas urgentes acusaban elretraso del excesivo centralismo de Lima, ya que el balance del poder administrativo entre elintendente y el virrey había pasado considerablemente a favor de este último (Fisher 1981:

35. Que se consulte en el “libro de tabla” donde están asentados los días trabajados, y según esta relación, se abone al trabajador su salario

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180-181l). Sánchez-Albornoz, en su trabajo sobre “Indios y tributos en el Alto Perú”, manifiestaque en Tapacari -Cochabamba- se distribuyó tierra en 1792, pequeña reforma agraria para que lapoblación tributaria pudiera cumplir con sus obligaciones fiscales, pero también afirma que estamedida se llevó a cabo en detrimento de la propiedad comunal (Sánchez-Albornoz 1978:14).Reiterando, el tributo fue el rubro fiscal más importante del gobierno colonial. Es por esta razónque la política agraria legisló de tal manera “que las familias indígenas no perdieran el control de susparcelas asegurando de esta forma la mano de obra para el trabajo de la mita y el pago del tributoindígena” (Bonilla 1987:289).

La condición de miserable en el Virreinato del Perú, como lo constatamos con el Bando deO’Higgins, mantiene una continuidad jurídica y social en la Historia colonial desde antes de ladinastía de los Habsburgo hasta los Borbones. En el derecho indiano, pese a los cambios empren-didos en el siglo XVIII, impulsados por el racionalismo de la ilustración, que en España sedenominan reformas borbónicas, la legislación referida a los naturales de las Indias quedó inalterada.Frente a las reformas borbónicas, la naturaleza misma de la sociedad estamental mantuvo estáticasu estructura y, de haberse dado cambios en su jerarquía, en principio conllevarían tambiéncambios en el ordenamiento jurídico. Cosa que no se dio, quedando la situación jurídica delmiserable en el siglo XVIII, frente al derecho indiano, en el lugar donde estaba y como estaba amediados del siglo XVI. Esto se explica por la naturaleza misma del dominio colonial, que estuvofundamentada principalmente, en la encomienda, la mita, el tributo, el reparto de objetos y losservicios personales, y que está reproducido en el siglo XVIII por el Bando de O’Higgins. En estecontexto, el cambio que implicaron las reformas borbónicas para la población autóctona, enprincipio radicó en la substitución administrativa de corregidores por intendentes y subdelegadosy en el cambio del régimen de propiedad, manteniéndose la situación de litigio entre los hacendadosy la administración colonial. En el siglo XVI, la institución que retuvo la servidumbre del miserablefue la encomienda, mientras que en el siglo XVIII, fue la hacienda, régimen de propiedad particularque se expandió y consolidó desde el siglo XVII (Tandenter 1995:19). Por otro lado, el resultadode las reformas borbónicas en el Perú es muy complejo, pues intervienen muchas variables que aúnno han sido totalmente determinadas, confundiéndose los logros con los indicadoresmacroeconómicos leídos en cifras relativas, basados especialmente en el aumento cuantitativo delas “exportaciones agrícolas de la costa del Perú con dirección a Cádiz” (Fisher 1988). Es indudableque estos resultados tuvieron un efecto multiplicador en determinadas áreas y capas sociales de laCosta, pero visto globalmente, sólo contribuyó a ensanchar la brecha que ya separaba a estas dosregiones del Perú, y específicamente a las comunidades campesinas del resto del país. La visión delas fríos gráficos estadísticos se tienen que impregnar de lo social, para reproducir la vida de loshombres que no puede ser cuantificada.

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