libro_cre

Responsable

Francisco Valds LpezSecretario Ejecutivo

Edicin

Jos Carlos Fermat Romero

CoedicinCarlota Cagigas Castell-TrregaGuillermo Gutirrez AmanteGabriela Garca Trevio BaigtsDaniel Acevedo Mrquez

Diseo EditoralEditorial Cuarta Pared

Primera edicin, 2005

Comisin Reguladora de EnergaDerechos reservados. Se prohbe la reproduccin total

o parcial de esta obra por cualquier mtodo.

Comisin Reguladora de EnergaHoraci 1750, Col. Los Morales Polanco, 11510, D.F.

www.cre.gob.mx

ISBN en trmite

Impreso en Mxico

NDICE

PrlogoFernando Elizondo Barragn

La poltica econmica de la reforma elctrica en MxicoLuis Tellz Kuenzler

Apuntes sobre el proceso de reforma estructural del gas natural en MxicoHctor Olea Hernndez

El debate sobre el precio de las ventas de primera mano de gas naturalFrancisco de la Isla Corry

Desarrollo y perspectivas de la distribucin del gas natural en MxicoJavier Estrada Estrada

La industria del gas natural licuado en Mxico.Una perspectiva regulatoriaAlejandro Brea de la Rosa

La normalizacin sobre gas natural en Mxico: Instrumento fundamental para la seguridad y la con abilidad de la industriaRal Monteforte Snchez

La regulacin elctrica en MxicoRubn Flores Garca, Alejandro Peraza Garcay Marco A. Gonzlez Martnez

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Luis Tellz Kuenzler

Lessons from international experience with electricity market monitoringFrank A. Wolak

Energas renovables en Mxico y en el mundoFrancisco Barns de Castro

Antecedentes de la regulacin energtica en Mxico. El peso determinante de la herencia petroleraAngel de la Vega Navarro

La autonoma tcnica y operativa como presupuesto de la funcin de regulacin: Agenda de fortalecimiento de la Comisin Reguladora de EnergaFrancisco Valds Lpez y Francisco de Rosenzweig Mendialdua

Regulacin energtica en Mxico: Avances y desafos a 10 aos de la expedicin de la ley de la CREDionisio Prez-Jcome Friscione

Anexos

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7PRLOGO

Fernando Elizondo Barragn

Durante los ltimos diez aos hemos sido testigos de una profunda transformacin del Estado Mexicano, que ha incluido cambios signi cativos en la forma y contenido de la regulacin energtica y de las instituciones encargadas de su ejecucin.

El impulso modernizador de la economa mexicana instrumentado en las dcadas de 1980 y 1990 se bas en importantes reformas legales, entre las cuales sobresalen las que crearon un nuevo tipo de instituciones reguladoras nunca antes vistas en nuestro pas.

En el caso espec co de la Comisin Reguladora de Energa (CRE), desde su creacin ha enfrentado el constante reto de consolidarse como un rgano colegiado de alta es-pecializacin tcnica que, mediante la aplicacin de la normatividad vigente, aliente la inversin productiva y garantice un suministro con able, de calidad, seguro y a precios competitivos de energticos, en bene cio de los usuarios.

Este reto, sin embargo, ha tomado diversas formas en la medida en que se transforma el entorno institucional en el que ha operado la CRE durante sus diez aos de vida. Despus de todo, el funcionamiento e interaccin de los poderes Ejecutivo, Legisla-tivo y Judicial inciden de manera determinante en el diseo y e cacia de la poltica regulatoria. La separacin efectiva entre estos tres poderes en un sistema de pesos y balances; el acotamiento de las facultades reglamentarias del Ejecutivo; la interpre-tacin rigurosa de dichas facultades por parte de la Corte en caso de controversia; el debilitamiento de los instrumentos partidistas de control sobre los legisladores, por slo mencionar algunos, son ejemplos de elementos institucionales que han evolucio-nado de manera vertiginosa desde el ao en que la CRE entr en funciones.

La Reforma a la Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica de 1992 permiti la participacin privada en la generacin de energa elctrica mediante de las guras de autoabastecimiento, cogeneracin, produccin independiente, pequea produccin, exportacin e importacin, y al ao siguiente, la creacin de la CRE constituy el primer paso para evitar discrecionalidad del Ejecutivo en la aplicacin de dicha legislacin.

Sin embargo, en sus primeros dos aos de vida, bajo el liderazgo de la Doctora Geor-gina Kessel, si bien la CRE fungi como el rgano tcnico responsable de resolver las cuestiones derivadas de la aplicacin de las disposiciones legales en materia de energa elctrica, an no contaba con la autonoma tcnica y operativa necesarias para incidir signi cativamente en el desarrollo de la industria. En ese entonces, las funciones regulatorias del sector energa en Mxico todava estaban jerrquicamente

8concentradas en la Secretara de Energa, Minas e Industria Paraestatal como cabeza de sector. Adicionalmente, los organismos descentralizados Comisin Federal de Elec-tricidad (CFE) y Petrleos Mexicanos (Pemex) frecuentemente fungan como juez y parte en la aplicacin del marco jurdico respectivo.

La CRE ampli y profundiz su mbito de competencia con las reformas de 1995 a la Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en el Ramo del Petrleo, para regular tambin actividades de la industria del gas natural. De manera paralela, obtuvo su autonoma tcnica y operativa con nuevas atribuciones a partir de la publicacin de la Ley de la Comisin Reguladora de Energa el 31 de octubre de 1995, fecha que con-memoramos precisamente con esta publicacin.

Durante esos aos, la rpida evolucin del sector energa en Norteamrica, activada por la desregulacin elctrica y de la industria del gas natural a principios de la dcada de 1990, as como la implementacin en 1994 de la NOM-085 que regula y delimita las fuentes jas de emisiones, dieron lugar a un acelerado proceso de transformacin que la CRE tuvo que enfrentar para poder cumplir con su labor de promocin y desarrollo de las actividades reguladas, proteger a los usuarios y limitar el poder de mercado de los participantes del Estado.

Coincidieron con ese proceso tambin importantes cambios en el mbito judicial. La reforma respectiva, anunciada en el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, ampli las atribuciones que la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos le atribua al Poder Judicial de la Federacin, modi cando la composicin de la Suprema Corte y hacindola menos vulnerable a injerencias indebidas de los poderes Ejecutivo y Legis-lativo. El impacto de dicha reforma en el sector energa ha sido sumamente importante, a juzgar por la autonoma e imparcialidad con que el Mximo Tribunal resolvi ya dos controversias constitucionales relacionadas con la regulacin aplicable al subsector electricidad.

En los ltimos aos de la dcada pasada, el trabajo de diversos grupos interinstitu-cionales coordinados por la SENER en materia de poltica energtica, deriv en la conclusin de que el ciclo combinado alimentado con gas natural era la alternativa tecnolgica ms econmica y ambientalmente viable para la expansin del parque de generacin elctrico. Ello gener una relacin creciente y estrecha entre las industrias elctrica y de gas natural, as como mayores necesidades de inversin para esta ltima, con el consecuente nfasis en la aplicacin de la regulacin respectiva, con base en el Reglamento de Gas Natural publicado en 1995, as como de las Directivas de Precios y Tarifas, de Contabilidad y de Determinacin de Zonas Geogr cas.

El primer lustro de actividad de la CRE fue, en este sentido, fundamental para crear sus cimientos institucionales. Destaca la labor de su presidente Hctor Olea en la construc-cin del andamiaje relativo a las Zonas Geogr cas de Distribucin y a los procesos

9de licitacin asociados. Fue tambin en esos primeros cinco aos que se aprobaron las Condiciones Generales para la Prestacin del Servicio de Transporte del Sistema Nacional de Gasoductos, as como la Directiva de Ventas de Primera Mano de Gas Natural y se otorgaron los primeros permisos de transporte de gas de acceso abierto y para usos propios a inversionistas privados.

El cambio de siglo para el sector energa en Norteamrica estuvo marcado por dos eventos que transformaron radicalmente la industria, cuyas consecuencias atestigua-mos an hoy en da: la crisis energtica de California y la estrepitosa y sorpresiva quiebra de Enron. Ambos pusieron en evidencia la fragilidad de los mercados energ-ticos, la estrecha interrelacin del sector con otras disciplinas regulatorias tales como las prcticas contables y nancieras pero, sobre todo, el hecho de que la regulacin en materia energtica no es un proceso acabado o esttico.

En este contexto, la tercera poca de la CRE, que inici en el ao 2000, result mucho ms compleja que las anteriores y puso a prueba el marco institucional hasta enton-ces erigido. Fue entonces cuando se emprendieron los primeros procesos de revisin tarifaria quinquenal de los permisionarios de distribucin y de los principales sistemas de transporte de acceso abierto de gas natural. Tambin se cre, primero de manera temporal y posteriormente de manera de nitiva, el marco regulatorio de las Terminales de Almacenamiento que permiti anticiparse a la regulacin de las plantas de regasi -cacin de gas natural licuado.

Hoy, a diez aos del inicio de la regulacin energtica en Mxico, nos encontramos en una coyuntura compleja: el marco regulatorio de la industria del gas natural no ha podido consolidarse como se haba programado en lo referente al rgimen permanente de ventas de primera mano, a la competencia en comercializacin y al acceso abierto al Sistema Nacional de Gasoductos. Adicionalmente, la estructura de la industria ha cambiado de manera radical: a la fecha, la CRE ha otorgado 21 permisos de distribucin y 19 permisos de transporte de gas de acceso abierto.

Sin embargo, el suministro de gas natural para la generacin elctrica continuar constituyendo el mayor reto para la regulacin: durante los prximos diez aos, el sub-sector electricidad consumir 50 por ciento de la demanda nacional de gas natural, la cual habr triplicado los volmenes observados hace una dcada, cuando se plantearon las bases de la regulacin de dicho combustible en Mxico. En ese entonces, se prevea un escenario exportador de gas. Hoy en da, a pesar de los esfuerzos de la presente administracin para aumentar la oferta nacional, el escenario ms probable es neta-mente importador.

No cabe duda que los retos aqu sealados para la CRE durante el siguiente quinquenio requieren de su fortalecimiento institucional. En materia elctrica, es imperativo otor-garle las atribuciones para establecer las tarifas para el servicio pblico; interpretar

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contratos, convenios y dems disposiciones que sean aprobados por la CRE para la realizacin de las actividades reguladas; establecer los trminos y condiciones para la prestacin de los servicios de transmisin, distribucin y suministro de energa elctri-ca; aprobar, expedir y supervisar la aplicacin de las reglas del despacho de generacin; e imponer sanciones a los participantes en las actividades reguladas, entre otras.

En materia de gas natural, su fortalecimiento es indispensable para lograr el acceso abierto del Sistema Nacional de Gasoductos; separar efectivamente la comercia-lizacin de las ventas de primera mano; desarrollar un nuevo mecanismo de precios del gas natural por centro de consumo; y fomentar el almacenamiento subterrneo de gas tanto en domos salinos como en pozos de gas ya agotados.

Estamos actualmente en presencia de una coyuntura favorable al impulso y consoli-dacin del desarrollo e ciente del sector:

Primero, estn en proceso de aprobacin importantes proyectos de infraestructura y suministro de gas natural para el sector elctrico, cuya dimensin puede llegar a determinar virajes signi cativos en la poltica energtica del pas.

Segundo, est por emitirse el resultado de la revisin tarifaria del Sistema Nacional de Gasoductos para su segundo quinquenio as como sus implicaciones para el nivel de los costos de transporte y la formacin de precios regionales.

Tercero, a nes de 2006 est programada la entrada en operacin comercial de la terminal de regasi cacin de gas natural licuado de Altamira, la primera en su tipo en Mxico.

Por ltimo, el hecho de que la sucesin en la presidencia de la CRE a nes de este ao no coincida con el cambio de administracin en el gobierno federal, permite que, por primera vez, la regulacin energtica establezca una agenda independiente de me-diano y largo plazo.

En resumen, durante los siguientes diez aos la CRE debe jugar un papel central en el desarrollo del sector energtico y en la consolidacin de sus procesos de transicin hacia modelos ms abiertos y competitivos. En el contexto de la renovacin de los poderes Ejecutivo y Legislativo, la CRE se convierte, pues, en un ancla institucional en el que muchos actores del sector cifran sus expectativas. Ello demanda una CRE fortalecida, dinmica, de avanzada, que se constituya en una autoridad regulatoria autnoma con atribuciones su cientes, claras y viables.

Es responsabilidad de todos hacer posible lo necesario, de manera que la regulacin del sector energa sea capaz de enfrentar e cazmente sus retos presentes y futuros y, contribuya al desarrollo del sector energtico como una de las palancas ms impor-

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tantes del progreso nacional, a travs del suministro su ciente de energticos de alta calidad a precios competitivos.

Finalmente, dejo constancia de una felicitacin y un reconocimiento al personal y en especial a los actuales comisionados, Dionisio Prez Jcome (presidente), Jorge A. Ocejo Moreno, Ral Monteforte, Adrin Roj y Francisco J. Barns de Castro, por la dedicacin, profesionalismo y e cacia con que han desempeado su importante funcin.

La poltica econmica de la reforma elctrica en Mxico

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LA POLTICA ECONMICA DE LA REFORMA ELCTRICA EN MXICO

Luis Tllez Kuenzler*

En febrero de 1999 el presidente Ernesto Zedillo present al Congreso de la Unin una reforma para modi car los artculos 27 y 28 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicano, para poder establecer una estructura e ciente y moderna al sector elctrico nacional. La composicin de los partidos en el Congreso supona que la refor-ma sera aprobada. No obstante, diferentes coyunturas como el proceso de elecciones federales politizaron en extremo la discusin y evitaron que las reformas se aprobaran. Durante la administracin del presidente Vicente Fox se ha proseguido con el esfuerzo de cambiar estructuralmente la operacin del sector elctrico en el pas. Aunque el al-cance de las reformas propuestas en esta ocasin son ms limitadas que las planteadas en 1999, tampoco han sido aprobadas por el Congreso.

Durante este periodo, se ha perdido un tiempo valioso. La economa mexicana es la ni-ca economa, con la excepcin de la de Corea del Norte, que continua manteniendo un monopolio estatal en todas las etapas de la explotacin, transformacin y aprovisiona-miento de combustibles fsiles y de electricidad. Esto tiene un costo importante sobre la e ciencia y la competitividad, lo que por supuesto implica una menor generacin de empleos y bienestar para la sociedad. Es por eso fundamental que se tomen acciones al respecto. En este captulo se analizan los principales puntos de la propuesta de cambio estructural de 1999, as como las causas de su falta de aprobacin.

Introduccin: la reforma elctrica propuesta

El 2 de febrero de 1999 el presidente Ernesto Zedillo present al Congreso de la Unin, para su consideracin, una iniciativa para reformar los artculos 27 y 28 de la Consti-tucin con el objeto de establecer las bases para realizar un profundo cambio estruc-tural en la industria elctrica nacional. La reforma propuesta tomaba en cuenta las particularidades de la economa mexicana y de su sector elctrico, consideraba los cambios tecnolgicos en el rea elctrica, como en los de la informtica que se dieron en la ltima dcada, e incorporaba las mejores prcticas adoptadas en los procesos de modernizacin de los sectores elctricos de otros pasesi. El objetivo de la reforma era establecer las bases de un sector elctrico en Mxico que estuviera a la altura de los que operan en las economas de alto crecimiento y que permiten un abasto e ciente de este insumo estratgico.

*Agradezco a Jos Carlos Femat por la investigacin realizada para la elaboracin de este artculo.

10 Aos de Regulacin Energtica en Mxico

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La industria elctrica

La reforma contemplaba separar las reas en las que se poda tener competencia o incorporar una regulacin que la generara, de aquellas en las que, por sus condiciones tcnicas, se tena un monopolio natural. En las dos primeras, que corresponden a la generacin y distribucin, se estableca la posibilidad de participacin de inversin privada (nacional o extranjera), mientras que la tercera, que se re ere a la transmisin, permanecera en manos del Estado.

Los activos de generacin del Estado podran privatizarse, excepto la generacin nu-cleoelctrica y geotrmica, mientras que los de distribucin podran concesionarse, bajo un esquema de regulacin que llevara a tarifas competitivas.

El control de la red nacional de transmisin, es decir, el despacho elctrico, continuara a cargo del sector pblico de manera exclusiva, pero con reglas claras de operacin.

En este sentido, la iniciativa propona introducir competencia en las actividades de la industria elctrica que, por su naturaleza, la permitieran, particularmente en los seg-mentos de generacin y comercializacin, mismos que estaran sujetos a un rgimen de permisos. Esto ltimo se reforzara con la propuesta de establecer un mercado elc-trico para que los generadores y los compradores (distribuidores, comercializadores y grandes usuarios) realizaran transacciones de compraventa de electricidad en un marco competitivo. De esta manera, se buscaba que los generadores compitieran entre ellos para ofrecer su energa a travs de posturas de oferta (una cantidad disponible a cierto precio) con el objeto de que los compradores la adquirieran de quienes ofrecieran los precios ms bajos. Tambin se estipulaba la posibilidad de establecer esquemas de abastecimiento de largo plazo, que permitiran a los usuarios contar con condiciones de suministro acordes con las caractersticas econmicas de su operacin. Este tema es de fundamental importancia dado que las empresas con las que compiten las mexica-nas en la gran mayora de los pases del mundo no slo tienen acceso al ujo elctrico a precios y calidad ms competitivos, sino que pueden establecer contratos que con-sideran la estacionalidad de sus ujos durante el ao, posibilidades de nanciamiento y cobertura de costos, etc.

La creacin de un mercado elctrico asegurara que la energa elctrica de menor costo llegara a los usuarios, bene cindolos con menores tarifas elctricas. Este mercado sera operado en tiempo real por una entidad autnoma que ordenara de menor a mayor a los generadores de acuerdo al precio de su postura, hasta satisfacer la de-manda de energa requerida en cada momento, lo que garantizara una operacin trans-parente y no discriminatoria del despacho elctrico.


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En trminos generales, la reforma propuesta por el presidente Zedillo tena los siguien-tes objetivos:

Garantizar el suministro de electricidad para cubrir las necesidades crecientes del pas.

Proporcionar un servicio elctrico con able, de alta calidad a precios y condiciones competitivas para impulsar el crecimiento de la economa.

Dar mayor exibilidad a todo el esquema de abastecimiento de electricidad para permitir que las empresas mexicanas tuvieran condiciones similares a la de sus pares en otras economas.

Atraer ms inversin del sector privado para fortalecer el desarrollo de la industria elctrica.

Ampliar la cobertura del servicio elctrico y apoyar con subsidios a los usuarios en los hogares que lo requirieran.

Crear nuevos y mejores empleos para los trabajadores de la industria elctrica y de todo el pas.

Contar con ms recursos pblicos para otras reas prioritarias, como educacin, salud, agua y combate a la pobreza.

Rea rmar la rectora del Estado en un sector elctrico fortalecido.

Fortalecimiento regulatorio e institucional

La participacin de los sectores pblico, social y privado en la industria elctrica, bajo la rectora del Estado, requera un marco legal claro y transparente, as como un marco institucional autnomo y estable que brindaran certidumbre a los participantes.

El marco regulatorio propuesto tena como objetivo propiciar una estructura industrial y de servicios e ciente, a partir de combinar la regulacin de los monopolios naturales (transmisin y distribucin) con la promocin de la competencia econmica en las ac-tividades potencialmente competitivas (generacin y comercializacin).

De esta forma, adems de las reformas que se propusieron para modernizar al sector elctrico, el fortalecimiento regulatorio e institucional fue otro de los objetivos que persegua el Ejecutivo Federal, pues era necesario actualizar y fortalecer el papel y las responsabilidades de las distintas instituciones que participan en el sector energtico, conforme a los requisitos que la nueva organizacin demandara.

La Secretara de Energa (Sener) por ejemplo, al estar encargada del desarrollo de la planeacin metdica de la expansin y desarrollo del sector energtico nacional; de formular las polticas energticas; de proponer cambios legislativos y regulatorios


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de participar, junto con la SHCP y la SEDESOL, en la de nicin e instrumentacin de las polticas de subsidios; de fomentar la inversin privada; de establecer acuerdos inter-nacionales, de promover el uso e ciente y el ahorro de la energa elctrica y de coordi-nar el funcionamiento y operacin de las empresas paraestatales, deba asumir nuevas responsabilidades, adquirir nuevas atribuciones y fortalecerse para hacer frente a los retos de la modernizacin del sector energtico. De igual forma, deba dotrsele de los instrumentos necesarios para poder guiar el cambio estructural del sector elctrico y proveer los incentivos para su desarrollo e ciente y competitivo.

El desarrollo de este marco jurdico claro, transparente y predecible deba ser acompa-ado de modi caciones a la legislacin secundaria. En particular, se consider nece-sario fortalecer a la CRE, como rgano encargado de la regulacin del sector, a travs del otorgamiento de diferentes atribuciones, ahora en materia de electricidad. En par-ticular, la CRE se encargara de la regulacin tcnica y econmica del sector. Entre las principales responsabilidades se consideraron las siguientes:

Supervisar el cumplimiento de la regulacin, para lo cual contara con la facultad de requerir informacin nanciera y operativa a las empresas y entidades reguladas.

Otorgar permisos y concesiones para realizar las actividades de generacin, transmisin, distribucin y comercializacin de energa elctrica.

Expedir directivas para las actividades reguladas en materia elctrica. Promover la competencia entre los participantes de la industria elctrica y

coordinarse con la Comisin Federal de Competencia para el control de prcticas anticompetitivas.

Establecer las bases para la regulacin tarifaria y establecer estndares de calidad para la provisin de los servicios de transmisin y distribucin.

Aprobar y veri car los planes de inversin de las empresas de distribucin y del organismo encargado de la transmisin.

Promover mecanismos para la solucin de controversias entre los participantes de la industria.

Imponer sanciones a quienes no cumplan con la regulacin.

Por lo tanto, de haber sido aprobada la reforma constitucional, y una vez expedida la legislacin secundara correspondiente, las facultades y responsabilidades tanto de la Sener como de la CRE se habran visto sustancialmente incrementadas. Lo anterior, con el objeto de permitir la expansin adecuada del sector en un esquema econmico cuyo objetivo era proporcionar un servicio e ciente, de clase mundial, a los usuarios.


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La reforma y el entorno poltico

Para llevar a cabo el proceso de cambio estructural propuesto, se consider necesario reformar la Constitucin, particularmente los artculos 27 y 28, ya que esta opcin era la que abra mayores posibilidades para el cambio estructural y ofreca la oportunidad de crear un autntico mercado elctrico.

Uno de los objetivos de las reformas propuestas era brindar certeza jurdica a los concurrentes de los diversos regmenes de participacin privada que se abriran con los cambios y a aquellos que fueron autorizados a partir de la reforma a la Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica en 1992. Lo anterior debido a que, por un lado, la Constitucin estipula que la generacin, conduccin, transformacin, distribucin y abastecimiento de energa elctrica que tenga por objeto de la prestacin del servicio pblico, es una actividad reservada de manera exclusiva al Estado; mientras que, por el otro, la Ley Elctrica permite a los sectores social y privado participar en algunas de las actividades del sector elctrico, particularmente en generacin. Esta diferencia ha sido sujeta de discusiones que, de hecho, llev a una controversia constitucional en la materiaii. La modi cacin al marco legal, se busc a partir del mbito constitucional debido a que presentaba las siguientes ventajas en la instrumentacin de la reforma:

Mantener la rectora del Estado sobre la actividad. Dar una clara seal de la voluntad poltica del Ejecutivo Federal. Permitir la desincorporacin de los activos de generacin y distribucin. Permitir instrumentar la visin de largo plazo en un solo proceso de cambio

estructural. Dar la pauta para las reformas necesarias a la legislacin secundaria. Dar certidumbre jurdica a las inversiones que ya se venan haciendo y en forma

acelerada por parte del sector privado, inversiones basadas en los cambios de 1992.

Los tiempos polticos hacan necesario que, para lograr este cambio constitucional y legal, fuera indispensable el apoyo del Partido de la Revolucin Institucional (PRI) y de otro partido en el H. Congreso, para obtener la mayora cali cada que exige un cambio constitucional.

Por razones de su plataforma, de los pronunciamientos polticos desde su fundacin y, en general, por la visin del pas que como partido sostiene, se consider que el respaldo adicional podra provenir del Partido Accin Nacional (PAN). La actitud que haban adoptado los legisladores del PAN en las votaciones de otras iniciativas relacio-nadas con un cambio estructural de la economa como las de telecomunicaciones, ferrocarriles y aeropuertos coincida con la posicin del Ejecutivo Federal, lo que


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permiti suponer que, pese a las di cultades propias de una reforma como la plan-teada, era posible obtener el apoyo del PAN. De igual forma, era claro que, por su plata-forma, pronunciamientos, etc., no se contara con el apoyo del Partido de la Revolucin Democrtica (PRD).

El difcil camino de la negociacin

La estrategia para lograr la aprobacin de la reforma al sector elctrico implic un dilogo amplio con la sociedad y se bas en los siguientes puntos:

Estrategia de comunicacin para que la poblacin comprendiera por qu se buscaba una reforma al sector elctrico. sta incluy:

a) Comunicacin en medios masivos.b) Explicacin y convencimiento a los distintos sectores de la economa (empresarios, trabajadores, agricultores, etc.)c) Visitas de funcionarios a todos los estados de la Repblica para difundir en los medios locales en qu consista la reforma y dialogar sobre ella con los distintos sectores.

Explicacin y negociacin de la reforma con el partido en el gobierno (PRI). Explicacin a los partidos de oposicin para, eventualmente, llegar a una

negociacin mediante la que se poda obtener su voto. Explicacin y dilogo con los distintos actores de la industria elctrica: trabajadores

y sus sindicatos, tcnicos y funcionarios de las empresas estatales.

Del dilogo que se sostuvo con los distintos grupos y personas se obtuvieron ideas muy valiosas que contribuyeron a enriquecer la propuesta de reforma.

Las posiciones a favor

A nales de agosto de 1999, el Comit Ejecutivo Nacional (CEN) del PRI emiti un comunicado a la opinin pblica en el que, adems de destacar que el sector elctrico mexicano es una de las obras ms importantes y signi cativas de los gobiernos emer-gidos de la Revolucin Mexicana, es decir de los gobiernos del PRI, se manifest a favor de la propuesta presentada por el ex presidente Zedilloiii. Textualmente, el comu-nicado expresaba que:

El Partido Revolucionario Institucional ha participado en el debate y anlisis de la propuesta presidencial, lo ha hecho para enriquecer su propio punto de vista y para adoptar la decisin que mejor corresponda al inters nacional.

A partir de los primeros resultados del debate, el Partido Revolucionario Institucional expresa su respaldo a la iniciativa presidencial...iv.


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Aunque en ocasiones se lleg a percibir un distanciamiento por parte de ciertos grupos al interior del PRI, stos se tenan ubicados y no se percibieron como un obstculo para la aprobacin de la iniciativa de reformav.

La propuesta de reforma constitucional fue acogida por un PRI dividido. Ciertos grupos, como el llamado Grupo Galileo, mostraron reticencia aduciendo los principios ideo-lgicos tradicionales del partido, como el de la defensa del Estado intervensionista y protector de la industria, aunque posteriormente exibilizaron su postura. De hecho, en el documento titulado El PRI ante la reforma elctrica, el PRI establece su posicin y, recurriendo a su Programa de Accin y a su Plataforma Electoral 1997-2000, muestra que no exista tal contradiccin.

Por un lado, el Programa de Accin sealaba que el PRI considera que el sector ener-gtico es estratgico y que, para mantener su competitividad, debern disearse y adoptarse los mejores esquemas de reorganizacin y reestructuracin de las enti-dades del sector, respetando los derechos de los trabajadores.

Por el otro, en la Plataforma Electoral 1997-2000, el PRI reconoca que la expansin y desarrollo de la infraestructura energtica era una demanda inaplazable, que requiere ujos de inversin que rebasaban la disponibilidad de recursos pblicos en ese enton-ces (y que todava lo hacen). El partido se declar convencido de la necesidad de que el Estado instrumentara nuevos esquemas de participacin que estimularan a los em-presarios a invertir en proyectos de infraestructura y que se deba alentar la inversin extranjera directa como complemento de la inversin nacional.

Por lo tanto, seala el mismo documento, la iniciativa de reforma a los artculos 27 y 28 constitucionales es totalmente congruente con los principios y compromisos es-tablecidos en los Documentos Bsicos del PRI y que dichas reformas permitiran que la industria elctrica se transforme de acuerdo a las exigencias del pas, a las nuevas tecnologas y a los procesos mundiales de reestructuracin en esa industria.

Las citas anteriores muestran que el dilogo que el Ejecutivo Federal sostuvo con su par-tido permiti obtener su apoyo para una eventual votacin de apoyo en el H Congreso.

El PAN, por su parte, estableci inicialmente que no discutira el proyecto de reforma constitucional mientras que el Ejecutivo no enviara sus iniciativas de reforma a la legis-lacin secundaria, pues las consideraba esenciales para entender los alcances de la reforma y de nir su posicin.

El Ejecutivo proporcion en breve a los distintos partidos representados en el Senado (que fue la Cmara de origen) un borrador de la legislacin reglamentaria. Pese a que se cont con un proyecto de legislacin secundaria para su discusin, en mayo de 1999 el lder de los senadores panistas seal que su partido no tena an los elementos


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para debatir la iniciativa de reforma y que continuaran en la elaboracin de un pro-yecto propio. Un diputado panista seal que su partido tena en su agenda el debate sobre la reforma elctrica, pero que sera hasta septiembre de 1999 cuando tendran listo su proyecto, que ste considerara aspectos histricos, jurdicos y laborales y que tomara en cuenta que el Estado conservase el patrimonio de la Comisin Federal de Electricidad (CFE).

El Comit Ejecutivo Nacional del PAN no de ni su posicin durante mayo del mismo ao y descart que aprobara junto con el PRI la reforma constitucional. Sostuvo que no jara su postura hasta que el partido hubiese terminado sus propios estudios.

En junio de 1999, en el documento titulado Estado y E ciencia de la Industria Elc-trica, la bancada panista en la Cmara de Diputados seal que, en lugar de privati-zarse, era necesario establecer una serie de mecanismos para permitir el mejoramiento de los servicios del sector elctrico y que se manifestaba por la autonoma adminis-trativa, nanciera y estratgica del sector elctrico bajo la supervisin del Ejecutivo, por la eliminacin de los subsidios cruzados y la canalizacin de la inversin privada hacia el mejoramiento de la capacidad de CFE y Luz y Fuerza del Centro (LFC). Pese a estos aparentes cambios de opinin, la postura del partido no se alej de la necesidad de reformar el marco legal para permitir su modernizacin y la atraccin de capitales privados. Informalmente se transmin que el PAN no tomaba una posicin de nitiva de apoyo por los posibles costos polticos que esto podra implicar en la siguiente eleccin presidencial.

Es interesante hacer un ejercicio contrafctico y establecer un escenario en el que con el respaldo del PRI, que estaba asegurado, el PAN hubiera apoyado la reforma. En ese caso, el gobierno del Presidente Fox hubiera tenido un marco legal sobre el cul construir una industria elctrica moderna, e ciente y competitiva que hubiera abierto la posibilidad de importantes inversiones tanto nacionales como extranjeras en el sector. Adems, se hubiera tenido la posibilidad de aplicar medidas que el sector privado ha urgido al gobierno para lograr un abasto a precios competitivos internacionalmente.

Las posiciones en contra

La experiencia en el debate sobre la petroqumica indic que, sin una negociacin previa con la dirigencia sindical sera muy difcil lograr su apoyo y el de los partidos que los cobijan. En contraste con las posturas del PRI y PAN, se saba de antemano que entre los principales opositores a la reforma se encontraran los sindicatos relaciona-dos con la industria (el Sindicato Mexicano de Electricistas (SME) y el Sindicato nico de Trabajadores Electricistas de la Repblica mexicana (SUTERM)vi. Era claro que el PRD, por su propia ideologa, se opondra.


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Los sindicatosDesde que fue presentada la reforma en febrero de 1999, el SME se pronunci en con-tra de la reforma y su postura se radicaliz a lo largo del tiempo y evolucion desde la publicacin de desplegados en los principales medios de difusin, hasta la recoleccin de rmas en contra de la privatizacin, la amenaza de abandonar las las del Congreso del Trabajo y la movilizacin de sus agremiados para cerrar calles y avenidas de las principales ciudades del pasvii.

El SME argument en diferentes foros y a travs de diferentes documentos (como el titulado Porqu el SME se opone a la modernizacin del Sector Elctrico?) que la privatizacin pondra en riesgo los logros sindicales re ejados en el Contrato Colectivo de Trabajo, que habra despidos masivos de trabajadores electricistas y que se vulnera-ra la soberana nacional. Cabe sealar que el Contrato Colectivo del SME, tan largo como un libro, es tan rgido y alejado de la modernidad laboral y a la e ciencia, que requera en aquel momento de transferencias anuales del gobierno federal a LFC por ms de 1,500 millones de dlares.

Para fundamentar su negativa a la iniciativa de reforma, los lderes del sindicato defendieron la postura de que LFC es rentable y los trabajadores altamente productivosviii, por lo que el proyecto de reforma no tendra sentido.

En varias ocasiones, Rosendo Flores, entonces Secretario General del SME, a rm contar con las alianzas polticas necesarias para impedir el avance de la iniciativa de reforma. En este sentido, a principios de mayo de 1999 declar contar con los 125 votos de los diputados del PRD, as como con el apoyo de legisladores del Partido del Trabajo (PT), del Partido Verde Ecologista de Mxico (PVEM) y no descart el contar con algunos del PRIix.

La radicalizacin de su postura, aunada al entorno poltico derivado de las elecciones federales que se llevaran a cabo al ao siguiente, debilit las posiciones a favor de la reforma y fortaleci la de quienes se opusieron a ella. Los actores polticos de oposicin supieron capitalizar en trminos polticos la percepcin negativa que se form en la poblacin sobre los procesos de reestructuracin anteriores (como el bancario). Como describira la revista Business Mxico, los esfuerzos de privatizacin en Mxico son vistos por muchos como erroresx.

El SUTERM, por su parte present una postura ambigua ante la iniciativa de reforma, pues mientras su dirigencia se mostr a favor desde un principio, algunas secciones regionales se declararon abiertamente en contra.

A nales de febrero de 1999, el mes en el que se present la iniciativa, su Secretario General, Don Leonardo Rodrguez Alcaine, descart cualquier posibilidad de unirse al


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SME para trabajar en la conformacin de un frente de defensa de la industria elctrica, argumentando que los dos sindicatos tenan diferentes criterios en torno al proyectoxi. Durante el transcurso del ao, Rodrguez Alcaine mantuvo su postura, defendindola en diferentes foros y medios. A principios de abril, sta se hizo evidente cuando se sum al Comit Nacional de la Confederacin de Trabajadores Mexicanos (CTM) a fa-vor de la iniciativa. Don Leonardo Rodrguez trat de mantener una sola postura al interior del partido y, en varias ocasiones, como ocurri a principios de junio advirti que detrs de las secciones disidentes podra estar la mano negra del PRD y que pretenda favorecer a sus propios objetivos partidistasxii. Una y otra vez a rm que no haba divisin entre los agremiados del SUTERM: lo que existe entre los trabajadores electricistas es la demanda de que se respete el Contrato Colectivo de Trabajoxiii. Esta demanda fue, desde un principio, una de las posiciones fundamentales de la reforma que estableca claramente en sus documentos explicativos que los cambios se haran con pleno respeto a los derechos de los trabajadores y que se mantendra vigente el contrato colectivo del SUTERM.

La postura de algunas secciones regionales fue, en contraste, de abierto rechazo. Des-de un principio, las secciones de Sonora, Nuevo Len, Chihuahua, Jalisco, Hidalgo y Guerrero exigieron a Rodrguez Alcaine sumarse a su rechazo. A nales de abril, otras secciones (Rosarito, Baja California, Tula Vapor, Tula C.C., Valle de Mxico, Tuxpan, Oaxaca, Pinotepa y otras 20 ms) publicaron un desplegado en la prensa nacional en donde manifestaron su rechazo y exigieron a las dems secciones exponer su postura con el objeto de que la dirigencia del SUTERM disponga de los elementos su cientes para que pueda asumir una postura de nitivaxiv.

A nales de mayo, la ambigedad entre la dirigencia y las secciones regionales lleg a un punto lgido, pues el vocero del sindicato declar que exista la amenaza de que por lo menos 20 delegaciones regionales rompieran con el gremio si Rodrguez Alcaine no modi ca su postura en torno a la privatizacin del sector elctricoxv. A mediados de junio, la situacin pareci volverse ms difcil, pues el lder sindical destituy a Evangelina Navarrete, delegada sindical, por estar participando en algo para lo que no tiene derecho y estar auspiciada por el PRDxvi. Este escenario pareci encontrar un punto de quiebre cuando, a nales de junio, la Secretara de Energa, la CFE y la representacin de la SUTERM rmaron un convenio de estabilidad laboral en el que se estableca que, en caso de que la modernizacin o reestructuracin de la industria elctrica requiera modi caciones a las condiciones de trabajo, stas se haran me-diante convenio o acuerdo, respetando los derechos laborales.

El PRDLa postura del PRD era previsible y conocida. Diferentes miembros del partido, como Sergio Benito Osorio Moreno, presidente de la Comisin de Energa de la Cmara de Diputados durante la LVII Legislatura (octubre diciembre de 1999) defendi la oposicin de su partido a la iniciativa de reforma argumentando que si el gobierno


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haba nanciado el desarrollo de la infraestructura en el pasado, seguramente podra seguir hacindolo en el futuro contratando un mayor endeudamientoxvii.

Se vieron continuaba el diputado perredista tasas de crecimiento de 7 por ciento durante la dcada de 1970 y fuimos capaces de nanciarlas y podremos seguir nan-cindolas en el futuro. Los argumentos del partido continuaron. Entre otros aspectos se argument que la iniciativa signi caba rendir los intereses del pas a los intereses extranjeros. Incluso, se lleg a argumentar que la apertura del sector fue una promesa al Fondo Monetario Internacional y a Estados Unidos cuando, despus de la crisis de 1995, el pas requiri 50 millones de dlares para salir de ella.

En diferentes documentos emitidos por el partido, la postura del PRD (y de la izquierda en general) no vari. En algunos de ellos se document que el gobierno exager su perspectiva de demanda y se acentuaron sus di cultades para nanciar la expansin del sector elctrico que el pas requera. En junio de 2000, la Alianza por Mxico (in-tegrada por el PRD, el Partido del Trabajo (PT) y otros partidos) lanz el documento Conclusiones: Debate Nacional para la Construccin de una Propuesta Alternativa de Reestructuracin del Sector Elctrico con el que concluyeron que permite mejorar el desempeo del Sector Elctrico, otorgndole viabilidad nanciera que posibilita su crecimiento sin la necesidad de modi car los artculos 27 y 28 constitucionalesxviii. El anlisis de los alcances y propuestas del documento rebasa los lmites del presente artculo; no obstante, queda claro que la postura del PRD, y de la izquierda en general, era la consabida: la defensa de principios como la rectora del Estado, los derechos de los trabajadores, la creacin de nuevos puestos de trabajo y el bene cio de las comu-nidades rurales y zonas urbanas menos favorecidas.

El n de la reformaEl 28 de agosto de 1999, el SME, junto con el llamado Frente Nacional de Resistencia contra la Privatizacin de la Industria Elctrica y otras asociaciones sociales, polticas, campesinas y estudiantiles, convocaron a una manifestacin en contra, principalmente, de la iniciativa de reforma. Entre sus demandas se encontraba, adems, la salida del ejrcito de Chiapas y el cumplimiento de las demandas del Consejo General de Huelga de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM). Como se pudo apreciar, la huelga en la UNAM vino a complicar el proceso poltico de aprobacin de la Reforma.

Segn los organizadores de la marcha, unas 70 mil personas asistieron a la mani-festacin. Segn clculos o ciales, unas 25 mil personas atendieron el llamado. Adems de la registrada en la Ciudad de Mxico, en ciudades como Tula, Hgo., Monterrey, N.L., y Morelia, Mich., se registraron manifestaciones paralelas. El principal orador, Rosendo Flores asegur que la iniciativa de reforma no obedeca a los intereses nacionales sino a prescripciones de los organismos internacionales y las polticas neoliberales del presidente de la Repblicaxix.


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Ante el poder de convocatoria del SME y dems organizaciones, el proceso de huelga en la UNAM y con el proceso de elecciones federales en marcha, el avance en el apoyo poltico a la iniciativa de reforma fue perdiendo solidez. En particular, la postura del PAN fue debilitndose conforme se acercaron las elecciones. Como resultado, el PAN comenz a alejarse ideolgicamente del PRI en un esfuerzo para diferenciarse de l y obtener mayor legitimidad ante el electoradoxx. A nales de 1999, Francisco Xavier Salazar, secretario de la Comisin de Energa del Senado y miembro del PAN a rm que la iniciativa no pasara durante el periodo de sesiones de octubre diciembre. Entre otras razones, la falta de apoyo del PRI a distintas iniciativas panistas y diferencias profundas respecto al rescate bancario fueron la causa de la falta del apoyo del PAN a las reformas.

Al paso del tiempo, y con la ocurrencia de diversos factores, como los resultados del proceso de eleccin federal (que otorg la victoria a un candidato de oposicin) y la in-tegracin del Poder Legislativo en 2000 (que dio al PRI la primera minora en la Cmara de Diputados y una mayora simple en la de Senadores), se fue con gurando un esce-nario distinto al originalmente pensado para la discusin y aprobacin de la reforma enviada por el ex presidente Zedillo y de otras relacionadas con la modernizacin del sector elctrico mexicano. La crisis de California a nales de 2000 tambin se perme en el nimo de la sociedad y de los legisladores, quienes comenzaron a formarse la opinin de que los mercados no funcionan tan bien despus de todoxxi.

En esa tesitura, la iniciativa del Ejecutivo Federal, junto con otras dos una del PAN y otra del Partido Verde Ecologista de Mxico (PVEM) fue rechazada por el Senado de la Repblica el 24 de abril de 2002 bajo los argumentos, entre otros, de que:

La experiencia internacional ha demostrado que los mercados elctricos no funcionan.

La compraventa de energa quedara sujeta a las fuerzas del mercado. El sector privado no era capaz de garantizar la continuidad en la prestacin del

servicio pblico de electricidad. El mercado no sera el mejor instrumento para atender las necesidades del servicio

pblico.

Conclusiones

El pas perdi no slo un tiempo valiossimo, sino una oportunidad histrica para mo-dernizar su sector elctrico. Una reforma como la planteada por el presidente Zedillo habra contribuido para atraer inversiones productivas al pas, a modernizar las plantas de generacin elctrica, a expandir las redes de transmisin y distribucin en donde se


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presentan problemas de congestin, y a permitir una mayor competencia que hubiera redundado en bene cios para los usuarios del servicio. La iniciativa de reforma se pre-sent ante el H. Congreso de la Unin en un momento que se consider clave para su aprobacin. No obstante, la radicalizacin de la oposicin, las manifestaciones y el proceso de elecciones federales redujeron enormemente el apoyo conseguido y, por ende, las probabilidades para su aprobacin.

La administracin del presidente Fox abandera una reforma que, en ciertos aspectos, se asemeja a la presentada en 1999. En este sentido, contempla modi caciones a los artculos 27 y 28 de la Constitucin con el objeto de permitir a la iniciativa privada par-ticipar en la generacin de electricidad. Propone tambin algunas modi caciones a la legislacin secundaria y contempla la creacin de usuarios cali cados quienes podrn elegir a su suministrador de energa o suscribir contratos de compraventa de sta.

No obstante, las propuestas di eren en el alcance y profundidad de la reestructuracin del sector. As, por ejemplo, a diferencia de la propuesta del ex Presidente Zedillo, no se tiene prevista la creacin de un mercado competitivo de electricidad a travs del que se pueda asegurar el intercambio de energa al menor precio posible; tampoco se contem-pla el otorgamiento de concesiones en materia de distribucin del uido elctrico, con lo que se habra fomentado mayor competencia en este rubro; nalmente, no prev la independencia del Centro Nacional de Control de Energa (CENACE), con lo que el trato no discriminatorio en el despacho de electricidad no quedara totalmente garantizado. Un ltimo factor en el que ambas se diferencian es en el alcance de la desincorporacin de los activos del sector y la participacin privada (nacional y extranjera) en el proceso. Este elemento habra permitido al Estado contar con mayores recursos para destinarlos a otras reas que requieren especial atencin: seguridad, educacin, salud, etc.

A partir de la publicacin del dictamen, en el pas se ha desarrollado un intenso inter-cambio de puntos de vista y propuestas entre las diferentes fracciones parlamentarias, expertos y otros actores polticos, para acordar la profundidad y alcance de la reestruc-turacin del sector elctrico mexicanoxxi. Si bien es cierto que cada faccin partidista ha presentado su propia visin en torno a la de modernizacin de industria elctrica nacio-nal, existe la certidumbre de que se requiere hacer algo para homologar su marco legal y permitir la modernizacin de la industria. No se puede seguir perdiendo tiempo en una discusin aparentemente simplista (Estado vs. mercado). Existen diferentes aspec-tos que debern ser discutidos. Lo importante es hacerlo e iniciar lo ms rpidamente este proceso, pues tomar todava tiempo en madurar.


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Acerca del autor

Luis Tllez Kuenzler

Desde enero de 2004, Luis Tllez es codirector de The Carlyle Group en Mxico, una de las rmas de inversin en capital privado ms grandes del mundo. De 2002 a 2004, Luis Tllez se desempe como Vicepresidente Ejecutivo de DESC, S.A. de C.V.; esta empresa cuenta con una destacada presencia en industrias como la de fabricacin de autopartes, qumicos, alimentos y en el negocio inmobiliario. Actualmente es miembro de su Consejo de Administracin. De 1997 a 2000 fungi como Secretario de Energa de Mxico. Durante los tres aos anteriores, Luis Tllez trabaj como Jefe de la O cina de Presidencia del entonces Presidente Ernesto Zedillo. En la primera mitad de 1994 colabor como Coordinador de la Campaa del entonces Candidato a la Presidencia del PRI, Ernesto Zedillo. De 1990 a 1994, desempe el cargo de Subsecretario de Pla-neacin en la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos. Durante este perodo Tllez encabez las negociaciones del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte en materia de agricultura. Entre 1987 Y 1990, ocup el puesto de Director General de Planeacin Hacendaria en la Secretara de Hacienda y Crdito. Luis Tllez es Licenciado en Economa por el Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico (ITAM) y cuenta con un doctorado en Economa por el Instituto Tecnolgico de Massachussets (MIT). Es autor de varios artculos de carcter tcnico as como de algunos libros, siendo coautor en varios de ellos con colegas como Rudiger Dornbusch, entre otros.

Apuntes sobre el proceso de reforma estructural del gas natural en Mxico

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APUNTES SOBRE EL PROCESO DE REFORMA ESTRUCTURAL DEL GAS NATURAL EN MXICO

Hctor Olea Hernndez

En 1995, el Ejecutivo Federal decidi instrumentar un proceso de reforma estructural a n de promover el aprovechamiento del gas natural en Mxico. A diez aos de esa de-cisin poltica se hace propicia la ocasin para documentar los propsitos y alcances de dicha reforma y, sobre todo, los principios que siguieron su instrumentacin oportuna. Hoy, el capital privado es el principal motor de desarrollo de la nueva infraestructura de transporte, almacenamiento y distribucin de este combustible en el pas, gracias al establecimiento de un marco legal y una autoridad reguladora que brinda certeza y con anza a inversiones de largo plazo.

A pesar de mostrar signos de desgaste, las reglas del juego que se dictaron hace diez aos han sido aplicadas a cabalidad por la autoridad. Los principios econmicos de regulacin establecidos en sus orgenes siguen vigentes, a pesar de que los instrumen-tos jurdicos se hayan revisado y actualizado.

Este artculo tiene por objeto describir los motivos de la reforma y su proceso de apli-cacin. Desde un principio, el Ejecutivo Federal se propuso marcar un rumbo claro: pro-mover el cambio a travs de reformar los instrumentos legales requeridos y de nir las instituciones encargadas de operar las reformas. Por primera vez, el desarrollo institu-cional era una condicin sine qua non para el xito de la reforma. La instrumentacin sine qua non para el xito de la reforma. La instrumentacin sine qua nonde una reforma estructural busc incorporar un esquema de convivencia entre el sector pblico (Petrleos Mexicanos, Pemex) y el privado, lo que requiri de la adopcin de soluciones innovadoras que no haban sido aplicadas previamente en otros procesos de cambio en Mxico.

La instrumentacin exitosa de la reforma del gas natural en Mxico permiti acumular valiosas experiencias que pueden ser aplicadas a los procesos de reforma de otras industrias o sectores en el pas, en particular en la industria elctrica. Este artculo des-taca diez lecciones que podran ser consideradas para llevar a cabo un cambio exitoso en otros sectores de la energa en Mxico, y propone algunas recomendaciones de poltica, a n de hacer ms e ciente y competitivo el sector.


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I. Introduccin

De acuerdo con estimaciones o ciales, el crecimiento y modernizacin del sector energtico requerir inversiones cercanas a 10 mil millones de dlares anuales, a n de generar una infraestructura energtica su ciente, e ciente y competitiva que permita alcanzar las metas de crecimiento econmico esperado.

En los ltimos aos, las necesidades energticas de la industria se han multiplicado tanto en cantidad como en calidad y tipo de servicios, mientras tanto, aqullos propor-cionados por los organismos pblicos no han evolucionado conforme a estas demandas. Cuestiones de poder monoplico, de control poltico, de exceso de normatividad y de rigidez presupuestaria impiden tener la motivacin al cambio necesaria para adaptarse a las nuevas condiciones de la empresa energtica internacional.

Las limitaciones de los monopolios estatales y sus efectos sobre la competitividad de la industria nacional se acentan aun ms. Esta situacin contrasta con la evolucin de los sectores energticos de otros pases en los que se ha promovido la competencia, permitiendo la participacin privada en actividades previamente reservadas al Estado. La experiencia internacional demuestra que la participacin de la iniciativa privada en el sector energtico no slo es posible sino que es una condicin necesaria para fomen-tar el crecimiento, la e ciencia y la competitividad de ese sector en Mxico.

La participacin de la iniciativa privada es factible bajo un proceso de desmonopo-lizacin del sector energtico que permita la convivencia entre empresas pblicas y privadas. Para ello es necesario:

Rede nir las reas reservadas exclusivamente al Estado y concentrar los esfuerzos de los organismos pblicos en estas reas;

Abrir espacios para que la iniciativa privada complemente los esfuerzos del sector pblico en reas prioritarias;

Segmentar vertical y horizontalmente los monopolios estatales y transformarlos en organismos pblicos y empresas del Estado con verdadera vocacin gerencial y de negocios;

Introducir condiciones de competencia efectiva, a n de que los operadores estatales y las empresas privadas participen en el sector energtico en condiciones de igualdad, y

Fortalecer la capacidad rectora del Estado en el sector.

En 1995, estos principios fueron puestos a prueba por primera vez en Mxico con la introduccin de un proceso de reforma estructural institucional y normativa para per-mitir la participacin privada en el transporte, almacenamiento y distribucin de gas natural en nuestro pas.


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A diez aos de haber instrumentado las primeras decisiones de poltica, este artculo hace un recuento de las circunstancias, el proceso y los resultados de este proceso de reforma. Asimismo, pretende extraer algunas lecciones de esta experiencia que pudie-ran ser tomadas en cuenta en futuros proyectos de reforma energtica en el pas.

II. Antecedentes de la reforma

Hasta 1995 Pemex era la nica entidad autorizada para construir, operar y ser propietaria de gasoductos en Mxico, as como la nica con facultades para importar, exportar y comercializar gas natural en territorio nacional. Esta estructura industrial verti-calmente integrada dio lugar a un limitado aprovechamiento del gas natural en el territorio nacional.

Gr ca 1.- Estructura de la industria de gas natural previa a 1995

Durante ese periodo, Pemex construy un sistema troncal de gasoductos de transporte de aproximadamente nueve mil kilmetros de longitud, mismo que estaba subutilizado debido al bajo consumo de gas natural en el pas. A travs de este sistema, Pemex transportaba el combustible a sus propios centros de produccin, a grandes clientes industriales y a algunas plantas de generacin de energa elctrica de la Comisin Federal de Electricidad (CFE) localizadas al norte y centro del pas.

Por su parte, en algunas ciudades las redes locales para el suministro de gas natu-ral a usuarios industriales, comerciales y residenciales (sistemas de distribucin) eran operadas por comisionistas privados de Pemex. Bajo ese rgimen los agentes privados no tenan incentivos para realizar nuevas inversiones orientadas a expandir la infra-estructura de distribucin existente.


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Por ello, la disponibilidad del energtico estaba restringida a pocas reas: Monterrey (en donde se concentraba 85 por ciento del volumen total del combustible manejado por las distribuidoras), Quertaro, Ciudad Jurez, Chihuahua, Saltillo, Nuevo Laredo, Piedras Negras y el norte de la zona conurbada y el sur de la Ciudad de Mxico. Este entorno contribuy a que el uso de gas natural en la industria, el comercio y los hogares fuera limitado con respecto a su potencial de consumo, por lo que se dio poca importan-cia a la expansin de la infraestructura de gasoductos del pas.

El bajo per l de consumo de este combustible contrastaba de manera importante con el hecho de que Mxico era el octavo productor mundial de gas natural. Durante varias dcadas, Pemex enfrent excedentes de produccin de gas natural que lo oblig a la liberacin o venteo de importantes volmenes del mismo a la atmsfera.

A n de revertir esta situacin, y con objeto de impulsar una poltica de aprovecha-miento de un combustible limpio, e ciente y seguro, como el gas natural, desde el co-mienzo de su administracin (1994), el presidente Ernesto Zedillo impuls una profunda reforma estructural de esa industria.

En esencia, dicha reforma consisti en abrir a la participacin privada actividades que previamente estaban reservadas al Estado a travs de Pemex, tales como el almace-namiento, el transporte y la distribucin de gas natural por medio de ductos, as como el impulso al comercio exterior e interior.

III. Objetivos y alcance

La reestructuracin de la industria de gas natural se insert en el proceso de moder-nizacin del sector energtico mexicano como una medida para proveer a la planta productiva nacional con una opcin energtica limpia, segura y competitiva, en condi-ciones de oportunidad, su ciencia y calidad. Lo anterior bajo la premisa de que la oferta de insumos energticos con estas caractersticas contribuira decisivamente al desa-rrollo sustentable de Mxico y al bienestar de su poblacin.

Para tal efecto, se establecieron las siguientes lneas generales de accin, mismas que han orientado el proceso de reestructuracin de la industria de gas natural hasta la fecha:

Ampliar la cobertura de los servicios energticos con base en un mejor aprovechamiento de los recursos no renovables y con una perspectiva de equidad intergeneracional;

Mejorar y hacer e ciente la operacin de las empresas paraestatales;


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Propiciar un uso ms limpio y e ciente de la energa para mejorar la proteccin al ambiente;

Promover la inversin del sector privado para disponer de mayor capacidad en infraestructura energtica con el n de fortalecer el desarrollo del pas, y

Apoyar la competitividad de la economa y bene ciar a la poblacin.

A partir de estos lineamientos, y en estricto apego a los mandatos constitucionales, en 1995 el gobierno federal de ni los objetivos de la reforma estructural de gas natural:

Asegurar una oferta su ciente, oportuna y competitiva de gas natural que satis ciera la demanda de la planta productiva nacional para hacer frente a un entorno econmico ms competitivo;

Promover la utilizacin de combustibles limpios para hacer viable la aplicacin de la nueva normatividad ambiental;

Abrir nuevas oportunidades de inversin productiva y generar nuevas fuentes de empleo permanente;

Fomentar una sana competencia en este sector, para bene cio de los usuarios nales;

Propiciar una adecuada cobertura nacional en materia de disponibilidad del combustible, y

Facilitar el desarrollo de nuevos proyectos de generacin de energa elctrica en las modalidades permitidas bajo el marco jurdico vigente desde 1992 (auto-abastecimiento, cogeneracin, produccin independiente y pequea produccin).

En la mayora de los procesos de reestructuracin en otros sectores, tanto en Mxico como en otros pases, se haban empleado estrategias de privatizacin caracterizadas por la desincorporacin de bienes pblicos, lo que implicaba que el Estado se retirara del desempeo de actividades espec cas para que el sector privado tomara su lugar. De manera caracterstica, esas estrategias de privatizacin respondieron a condicio-nes de desabasto o baja calidad en la prestacin de los servicios, razn por la cual el pblico en general las acept como condicin para obtener una mejor calidad en el servicio, aunque ello implicara incrementos en el costo del mismo.

Tal situacin no era aplicable a la industria de gas natural de Mxico, ya que sta presentaba caractersticas particulares que la diferenciaban de las comnmente obser-vadas en otros procesos de cambio estructural, por ejemplo:

Pemex haba desarrollado una adecuada red de transporte que tambin daba servicio a la CFE y a algunos clientes industriales, pero que se encontraba subutilizada por la falta de sistemas de distribucin que llevaran el combustible al resto de la industria y los hogares del pas, y


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El objetivo de los requerimientos de inversin no era lograr una mejora en la calidad de los servicios, sino ampliar los sistemas de distribucin y transporte para ofrecer una alternativa energtica a precios competitivos respecto de combustibles, como gas LP, combustleo y diesel, principalmente.

Dadas estas condiciones particulares del sector de gas natural, la instrumentacin de la reforma estructural busc incorporar un esquema de convivencia entre el sector p-blico (Pemex) y el privado, lo que requiri de la adopcin de soluciones innovadoras que no haban sido aplicadas previamente en otros procesos de cambio estructural en Mxico.

IV. Secuencia de instrumentacin

La instrumentacin de la reforma enfrent el reto de lograr un esquema competitivo en el que el sector privado participara activamente en la creacin de nueva infraestruc-tura, al mismo tiempo de convivir y competir con Pemex en igualdad de condiciones. Para estos efectos fue requisito indispensable disear y aplicar la reforma estructural en los tiempos y en el orden adecuados como condicin necesaria para dar con anza y certidumbre a los particulares que estuvieran interesados en comprometer inversio-nes de largo plazo en la industria de gas natural. Ello requiri tomar medidas en tres mbitos principales:

Adoptar decisiones de poltica receptivas a las demandas de la comunidad inversionista;

Modi car el marco legal con el n de formalizar los cambios propuestos ante el poder legislativo, y

Crear una autoridad reguladora (Comisin Reguladora de Energa, CRE) dotada con autonoma tcnica y operativa, as como con atribuciones su cientes para guiar el cambio y con las facultades necesarias para disear y aplicar el marco legal de manera transparente e imparcial, tanto a los operadores pblicos como a los privados.

Dado que no se contaba con precedentes nacionales en la materia, el diseo e instru-mentacin del marco regulador de la industria de gas natural implic un importante esfuerzo institucional por parte de la CRE. La reforma de esta industria fue innovadora en aspectos que van desde la conceptualizacin de la visin industrial de largo plazo hasta el tipo de interaccin entre la autoridad, los participantes de la industria y el pblico en general.


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El xito del programa de reforma energtica requiri de un proceso que de ni clara-mente cada una de las etapas de instrumentacin y de que stas fueran llevadas a cabo con un orden lgico, con un objetivo de nido y en los tiempos previstos. De lo contrario, se corra el riesgo de que surgieran incongruencias y desviaciones, las cuales hubieran generado factores institucionales de resistencia al cambio y de descon anza por parte de los inversionistas privados, poniendo en riesgo el xito de la reforma.

Gr ca 2.- Secuencia lgica para reestructurar la industria

La primera etapa del proceso de instrumentacin consisti en establecer la visin de largo plazo de las industrias energticas del pas, incluyendo la de nicin de las reas que seran reservadas de manera exclusiva al Estado y las reas en las que la iniciativa privada podra participar para complementar los esfuerzos gubernamentales. En esta etapa, se de ni el papel que desempeara cada una de las instituciones involucradas y la participacin que tendran dentro de la reestructuracin.

El siguiente paso consisti en adoptar las decisiones de poltica requeridas para ins-trumentar el programa de reformas. Durante esta etapa, se someti a un proceso de consultas pblicas la visin de largo plazo y su estrategia de instrumentacin. El pro-ducto nal de esta fase fue un documento de poltica consensuado entre todos los participantes, mismo que cont con un balance adecuado entre los diferentes intereses vinculados con el desarrollo del sector y los de proteccin a los usuarios, as como con el compromiso del Ejecutivo Federal de llevar a cabo la reforma propuesta.

Como tercera etapa fue necesario replantear el marco legal vigente, con el n de garantizar su congruencia con las decisiones de poltica adoptadas. Esta etapa fue fun-damental para dar certeza, transparencia y exibilidad a los nuevos inversionistas. El objetivo fue promover inversiones de largo plazo y garantizar la competencia en las actividades del sector energtico y la provisin de mejores servicios a los usuarios.

Finalmente, las entidades del sector energtico deban ser transformadas para ade-cuarlas al marco jurdico y a la visin de largo plazo, con el n de promover un desa-rrollo institucional congruente con los objetivos de la reforma. Esto signi c separar claramente las funciones de propietario, regulador y operador del Estado, y asignar


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cada una de estas funciones a instituciones slidas, transparentes y crebles, cuyos ob-jetivos fueran acordes con las funciones asignadas para evitar con ictos de intereses.

Esta secuencia de instrumentacin permiti que las decisiones de poltica iniciales del Ejecutivo Federal fueran traducidas en una nueva organizacin industrial del sector energtico. De esta forma, se evit que el nuevo marco jurdico resultara un mani esto de buenas intenciones ante la falta de instituciones que pudieran llevar a cabo la ins-trumentacin exitosa del programa de reforma.

En suma, el proceso de diseo e instrumentacin de la reforma estructural de la industria del gas natural se caracteriz por su innovacin y oportunidad, as como por haberse aplicado de manera oportuna, transparente e imparcial. Esto se re eja en el hecho de que el sector privado constituye hoy el principal motor del desarrollo de in-fraestructura de gas natural y opera bajo un marco regulador que brinda certidumbre a la inversin de largo plazo en bene cio de los usuarios nales.

V. El proceso de reforma

A n de llevar a cabo un adecuado proceso de reforma aplicable a la industria de gas natural se llevaron a cabo cuatro actividades principales:

1. Diagnstico. Se diagnosticaron las causas que haban limitado el desarrollo del sector a partir del estudio de su evolucin en los aos previos y la participacin de la iniciativa privada dentro de las actividades de distribucin.

2. Anlisis de la experiencia internacional. Con objeto de incorporar la experiencia internacional en el diseo de la reforma estructural de la industria del gas natural en nuestro pas se analizaron reformas similares en otros pases y se estudi su aplicacin al caso de Mxico. Para ello, se llevaron a cabo anlisis detallados de la operacin de esta industria en diversos pases, entre los que destacaron Argentina, Canad, Estados Unidos, Nueva Zelanda y el Reino Unido. A partir del estudio de estas experiencias se concluy que para garantizar el xito de la reforma estructural en Mxico era imprescindible:

De nir claramente las funciones de propietario, regulador y operador, y Desarrollar un marco legal e institucional claro y predecible que alentara la

participacin de la iniciativa privada.3. Consulta pblica. Con base en las conclusiones obtenidas del diagnstico y

del anlisis de la experiencia internacional, se formul una propuesta de reforma estructural, misma que fue sometida por primera vez en la historia del sector energtico a un proceso de consulta pblica.


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La convocatoria se envi a los interesados en el desarrollo del sector, y fue atendida por el Poder Legislativo, dependencias gubernamentales, usuarios que contaban con el servicio y tambin por inversionistas potenciales, instituciones nancieras y acadmicas especializadas, as como por agencias reguladoras de otros pases. Las opiniones vertidas en este proceso enriquecieron la propuesta, dando lugar a un proyecto de nitivo que contaba con tres caractersticas principales:

Consenso. Incorporaba los intereses de todos los participantes en el sector; Balance. Favoreca el desarrollo equilibrado del sector en todos sus mbitos y

cuidaba los intereses de los usuarios, y Compromiso. Contena la decisin poltica del Ejecutivo Federal para promover la

industria de gas natural.

4. Proceso de instrumentacin de la reforma. Finalmente, se estableci el orden lgico y necesario de las fases para instrumentar la reestructuracin de la industria.

En particular, se debi desarrollar una nueva organizacin industrial basada en una visin de largo plazo en la que participaran Pemex y operadores privados. El diseo de esta visin permiti solucionar retos y mantener una actitud congruente con las metas planteadas, para lo cual:

Se identi caron cada una de las actividades que integran la industria; Se de nieron las actividades en las que el Estado tendra exclusividad y aqullas

en las que el sector privado podra participar; Se diferenciaron las actividades constituidas por monopolios naturales y legales

que, por lo tanto, se consideraron como actividades reguladas, y Se determinaron las actividades potencialmente competitivas, mismas que

estaran reguladas por el mercado.

Gr ca 3.- Visin de largo plazo para la industria de gas natural


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El xito del cambio estructural de la industria de gas natural no se sustentara en la privatizacin de los activos del sistema de transporte de Pemex, ya que exista una red de transporte que se encontraba subutilizada. Gracias al empleo de esta estrate-gia se evit utilizar mecanismos de desincorporacin agresivos que, si bien hubieran permitido maximizar los ingresos pblicos en el corto plazo, pondran en riesgo el establecimiento de un esquema en el que la inversin privada complementara los es-fuerzos del Estado en el desarrollo de nueva infraestructura. Esta situacin eventual-mente se hubiera re ejado en un incremento en los costos de los servicios trasladables a los usuarios nales, lo que resultara contradictorio con el objetivo de proveer nue-vas opciones energticas al menor costo posible.

De conformidad con la estrategia propuesta, a lo largo de 1995 se realizaron las refor-mas pertinentes a la Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en el Ramo del Petrleo y se expidi el nuevo Reglamento de Gas Natural. Lo anterior, con el n de rede nir el mbito de la industria petrolera y establecer los lineamientos generales del marco regulador de la industria de gas natural, as como brindar certidumbre jurdica a los inversionistas interesados en incursionar en este sector.

Con estricto apego a los tiempos establecidos en el Reglamento de Gas Natural, la CRE estuvo a cargo de la expedicin de los instrumentos bsicos de regulacin nece-sarios para dar inicio al desarrollo de nueva infraestructura. Con ese n, y con objeto de responder al reto de disear de manera expedita un marco regulador que fomentara el desarrollo competitivo de la industria, la CRE puso en marcha procesos de consulta pblica en los que participaron cmaras industriales y asociaciones de usuarios, repre-sentantes del sector nanciero, acadmicos y empresas nacionales y extranjeras inte-resadas en el desarrollo del sector energtico mexicano.

El resultado de estas consultas fue positivo. La CRE envi un mensaje de transparencia y apertura frente a temas nunca antes tratados en pblico, adems de que se compro-meti a mantener esta actitud en el futuro. Dichas consultas pblicas lograron:

Involucrar a todos los participantes de la industria en particular a los inversionistas potenciales en la elaboracin de las reglas del juego (directivas, normas o ciales mexicanas, entre otras);

Construir los consensos necesarios que permitieran una aceptacin generalizada de la regulacin, minimizando enfrentamientos en la etapa de instrumentacin, y

Desarrollar un marco regulador que equilibrara los intereses de los distintos participantes en la industria (por ejemplo, usuarios nales, transportistas y distribuidores).

Uno de los logros ms signi cativos de la CRE en el desarrollo del marco normativo fue que se establecieron los bloques fundamentales del modelo bsico de regulacin en


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tan slo doce meses, lo que le dio credibilidad al proceso de reforma. La utilizacin de los procesos de consulta pblica no slo gener con anza entre los inversionistas, sino que tambin evit el posible riesgo de que stos se inconformaran con la regulacin, lo que hubiera provocado retraso del desarrollo de infraestructura.

La oportunidad, transparencia y credibilidad que se logr con este esfuerzo llam la atencin de gobiernos extranjeros (Venezuela, Per y Vietnam), organismos multina-cionales (Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, BID, y Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico, OCDE) e instituciones de educacin superior (Rice University y Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, CIDE), los cuales elabo-raron trabajos de investigacin destacando las bondades del esquema utilizado en nuestro pas e invitaron en repetidas ocasiones a funcionarios de la CRE a foros donde se discuten las experiencias y particularidades del caso de Mxico.

Del mismo modo, este esfuerzo llam la atencin de empresas nacionales e interna-cionales lderes en el ramo, gracias a lo cual los inversionistas reconocieron las nuevas oportunidades de negocios que se abrieron y que han permitido desarrollar un mercado e ciente y competitivo de gas natural en Mxico.

VI. Desarrollo institucional

El xito de cualquier reforma estructural no slo se sustenta en el desarrollo de un marco jurdico claro, su ciente y transparente, sino tambin en instituciones facultadas para instrumentarlo y darle operatividad. En particular, el desarrollo institucional del sector energtico se orient a fortalecer la rectora del Estado con el n de garantizar que la nueva organizacin industrial bene ciara a todos los mexicanos y que el sector se convirtiera en un verdadero pilar del crecimiento econmico. Para ello, fue necesario identi car las diferentes funciones que debe realizar el Estado como operador, propie-tario y regulador, y asignarlas a la institucin correspondiente.


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Gr ca 4.- Estructura institucional del sector energtico en Mxico

La experiencia adquirida en otros procesos de reestructuracin hace evidente la impor-tancia que tiene un adecuado desarrollo institucional para el xito de la reforma. Las decisiones de poltica y la visin de largo plazo deben re ejarse en el marco jurdico, pero la aplicacin de ste corresponder a las instituciones, por lo cual el fortaleci-miento y modernizacin de stas constituye un factor esencial para el cambio.

Para dar credibilidad y operatividad a la organizacin industrial planteada se requiri fortalecer la capacidad rectora del Estado mediante un esquema de regulacin e -ciente, aplicable de manera imparcial tanto a los operadores pblicos como privados. En el entorno anterior a la reforma, Pemex operaba como un monopolio autorregulado en materia de gas natural, lo que re ejaba una confusin de los papeles del Estado como dueo, operador y regulador de los recursos energticos.

Adems, la labor de regulacin estaba dispersa en distintas instituciones (por ejemplo, las Secretaras de Energa, de Hacienda y Crdito Pblico, de Comercio y Fomento Industrial, la entonces Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo y Pemex), lo que dio lugar a una falta de congruencia entre los instrumentos de regulacin expe-didos por las autoridades involucradas, as como a con ictos de intereses en la toma de decisiones. Por ejemplo, la necesidad de nueva infraestructura para el transporte y distribucin de gas natural entraba en con icto con la necesidad de disminuir las erogaciones presupuestales, o bien, una mayor oferta de gas natural implicaba afectar las ventas de otros combustibles.

A efecto de revertir esta situacin se determin de nir claramente las atribuciones y funciones de las entidades involucradas en el proceso de reestructuracin. De esta manera, se aseguraba que stas tuvieran objetivos claros y realizaran sus acciones de manera congruente y coordinada, evitando con ello acciones contradictorias que pudieran poner en riesgo el xito de la reforma.


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Para ello se fortalecieron las funciones de propietario de la Secretara de Energa, la cual es la encargada de de nir la poltica energtica del pas y de supervisar las operaciones de las entidades del sector. Por su parte, Pemex conserv su funcin de operador, mientras que la CRE se constituy como la nica autoridad reguladora tras la expedicin de la Ley de la Comisin Reguladora de Energa en octubre de 1995.

Esta separacin y de nicin de funciones permiti que las instituciones gubernamen-tales involucradas en el sector desempeen sus actividades de manera clara y trans-parente, evitando con ictos de inters al contar con objetivos claros y de nidos. Por su parte, los nuevos participantes en la industria operaran en un ambiente de certidumbre puesto que conoceran las funciones y objetivos de cada entidad gubernamental.

La Ley de la CRE transform a esta instancia de rgano puramente consultivo en ma-teria de electricidad (como lo estableci su decreto de creacin de 1993) a un rgano desconcentrado, dotado con autonoma tcnica y operativa, encargado de la regulacin de las industrias elctrica y de gas natural. Asimismo, dicho ordenamiento ampli las facultades de la CRE y concentr en ella atribuciones que anteriormente se encontraban dispersas en otras dependencias y entidades, lo cual fue requisito indispensable para dar claridad, transparencia y estabilidad al marco regulador de la industria de gas natural.

VII. Principales resultados

Desde un inicio, la reforma estructural de la industria de gas natural tuvo como obje-tivo asegurar una infraestructura de transporte y distribucin su ciente, oportuna y competitiva para satisfacer las demandas de la planta productiva y de la generacin de energa elctrica. En esencia, con esta reforma se abri a los particulares la posibilidad de construir, operar y ser propietarios de sistemas de transporte, almacenamiento y distribucin de gas natural actividades previamente reservadas al Estado. Como resul-tado de esta reforma, el sector privado constituye hoy el motor principal del desarrollo de infraestructura de gas natural en Mxico y opera bajo un marco regulador e caz que brinda certidumbre a la inversin de largo plazo en bene cio de los usuarios nales.

Ello ha sido clave para consolidar la reestructuracin de la industria de gas natural y contar con una amplia participacin de inversionistas privados en la expansin de infraestructura. La CRE ha otorgado 168 permisos de transporte, almacenamiento y distribucin de gas natural que representan compromisos de inversin por ms de 7 mil millones de dlares para la construccin y operacin de 40 mil kilmetros de ductos. Gracias a ello, 149 municipios y el Distrito Federal estn siendo bene ciados por el uso de este energtico.


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Cuadro 1.- Infraestructura de gas natural en Mxico

VIII. Diez lecciones para el cambio estructural

La instrumentacin exitosa de la reforma del gas natural en Mxico permiti acumular valiosas experiencias que pueden ser aplicables a los procesos de reforma de otras industrias o sectores en el pas, en particular en la industria elctrica. A continuacin se enlistan diez lecciones que podran ser consideradas para instrumentar un cambio exitoso en el sector de la energa en Mxico.

Leccin 1.- De nir la visin a largo plazo de la industria. El primer paso de una reforma estructural es fundamentar en una visin de largo plazo la organizacin indus-trial que permita solucionar los retos que se enfrentan y que sea congruente con las metas que se pretenden alcanzar. En espec co, la visin de largo plazo deber:

1. Identi car claramente cada una de las actividades que integran la industria;2. De nir las actividades en las que el Estado tendr exclusividad y aqullas en las

que el sector privado podr participar;3. Diferenciar las actividades con monopolios naturales y legales de las actividades

potencialmente competitivas;4. Determinar el alcance de los monopolios legales, y 5. Establecer condiciones equitativas para la competencia entre los participantes.

Leccin 2.- Las decisiones de poltica deben instrumentarse mediante refor-mas legales. Es indispensable que la evolucin esperada de la industria se concrete

Modalidad Permisos Longitud Inversin comprometida(millones de dlares)

Transporte 143 12,036 2,035

Acceso abierto 27 11,316 1,807

Usos propios 116 720 228

Distribucin 21 28,042 1,021

Almacenamiento 4 n.a. 2,336

Total 168 40,078 5,392

*

* Corresponde a permisos de almacenamiento de gas natural licuado con una capacidad de 1.25 millones de metros cbicos


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a travs de modi caciones al marco legal. La visin de largo plazo debe gurar como el objetivo principal del nuevo marco regulatorio. Asimismo, las modi caciones legales deben establecer de manera precisa las atribuciones de las instituciones gubernamen-tales y de nir claramente las reglas que normarn la participacin de los particulares. En suma, las decisiones de poltica debern estar plasmadas en un nuevo marco regulador.

Una condicin importante es que la reforma legal conciba un marco institucional bien de nido que brinde la con anza necesaria a los inversionistas con respecto a la validez y aplicacin del marco regulador.

En este sentido, los procesos de consultas pblicas son tiles para conocer la opinin de los participantes en la industria respecto a los instrumentos legales propuestos para llevar a cabo la reforma. Un proceso de consultas permite crear un marco regulador que desde su gnesis est brindando certidumbre a los inversionistas potenciales al hacerlos partcipes de su elaboracin.

En el desarrollo de la regulacin es importante considerar las asimetras de informacin que existen entre las empresas reguladas y el regulador. La regulacin debe proveer incentivos para que las empresas incrementen su e ciencia, trasladen estos bene cios al consumidor nal y revelen la informacin necesaria para su regulacin.

Leccin 3.- Crear instituciones slidas. El marco regulador debe separar en dife-rentes instituciones las funciones de operador, dueo y regulador que generalmente ostenta el gobierno. La nalidad de esta separacin es de nir objetivos claros para cada una de las instituciones gubernamentales, minimizar los con ictos de intereses al interior de ellas y evitar las controversias por atribuciones concurrentes.

Las funciones de poltica y evaluacin de desempeo de las empresas pblicas deben quedar a cargo de la institucin gubernamental que sea la cabeza del sector, mientras que las funciones de operacin, en su caso, deben quedar a cargo de las empresas pblicas. Por su parte, los instrumentos de regulacin deben concentrarse en una au-toridad autnoma con atribuciones necesarias y su cientes para cumplir su objetivo de promover el desarrollo e ciente de la industria.

Leccin 4.- Permitir la participacin de la iniciativa privada. Las reformas al marco legal deben especi car las reas en que los particulares podrn participar y de-ben establecer las reglas bajo las cuales se dar esa participacin. Las reglas de nidas deben ser instrumentadas a travs de marcos reguladores e institucionales que pro-muevan la participacin de la iniciativa privada a travs de una visin de largo plazo de la industria, un marco regulador que brinde certidumbre y el desarrollo de instituciones slidas.


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Leccin 5.- La privatizacin no es el objetivo de la reforma. La desincorporacin de empresas pblicas debe ser utilizada slo cuando contribuya a crear un ambiente ms competitivo. En este caso, es importante analizar los mecanismos de desincor-poracin para evitar que los criterios de maximizacin de los ingresos pblicos sean contrarios al establecimiento de un esquema competitivo o representen un costo que deba ser trasladado a los usuarios nales. Asimismo, se deber considerar que es posible lograr esquemas competitivos donde el sector privado participe en las nuevas inversiones y compita con los operadores del sector pblico establecidos.

Leccin 6.- La reforma debe seguir la secuencia correcta. La reforma estructural debe ser instrumentada de manera global en los tiempos y el orden adecuados para que los particulares comprometan inversiones de largo plazo en la industria:

1. Tomar las decisiones de poltica acerca del desarrollo de la industria en el largo plazo;

2. Desarrollar el marco legal e institucional necesario para instrumentar y apoyar el proceso de reforma estructural;

3. Fomentar la participacin de los particulares en las nuevas inversiones de la industria, y

4. Instrumentar, en su caso, los esquemas de desincorporacin de empresas pblicas.

Leccin 7.- Ms competencia es mejor que menos competencia. En la reforma estructural se debe privilegiar la utilizacin de mecanismos de mercado. Las activida-des potencialmente competitivas deben ser abiertas a la competencia. Las actividades que constituyen monopolios naturales o legales deben ser reguladas en cuanto a precio y calidad del servicio, para simular comportamientos competitivos por parte de los ope-radores con poder de mercado.

El marco regulador debe proveer espacio para que se genere un ambiente de compe-tencia en la industria, a travs de la promocin del desarrollo de mercados secundarios

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