Lección 1

I.- El Estado democrático de Derecho y la Administración Pública

• Estado de Derecho, (fines del XVIII) fruto de un proceso de decantación histórica en un doble

• sentido:– formal, supone la consagración de

determinados principios y técnicas y su fiscalización por jueces y tribunales independientes;

– material, implica el compromiso constitucional a favor de la vigencia efectiva de ciertos valores, que se estiman como prioritarios en el orden constitucional.

• Constitución de 1978, ambas vertientes están presentes :– material en los artículos 1.1 ; 9.2; 10.1 – Formal 9.3

Los elementos principales y actuales del Estado de Derecho en relación a la Administración Pública son tres:

• A/ EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

• B/ EL CONTROL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA Y LA TUTELA JUDICIAL

• C/ EL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD PATRIMONIAL

A/ EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD• Actuación conforme a la

Ley.– se proclama en el art. 9.1

CE, con carácter general para todos los ciudadanos y poderes públicos (no sólo el Gobierno y la Administración Pública),

– y de modo más concreto queda garantizado en el art. 9.3 CE.

Artículo 9.[Principios constitucionales]1. Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la

Constitución y al resto del ordenamiento jurídico.2. Corresponde a los poderes públicos promover las

condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integran sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social.

3. La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

TITULO IDe los derechos y deberes fundamentalesArtículo 10.[Derechos y deberes fundamentales]1. La dignidad de la persona, los derechos inviolables que le

son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los demás son fundamento del orden político y de la paz social.

2. Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce, se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España.

TITULO IVDel Gobierno y de la AdministraciónArtículo 97.[Funciones del Gobierno]El Gobierno dirige la política interior y exterior, la

Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes.

Artículo 103.[Funciones y órganos de la Administración. Funcionarios]

1. La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.

2. Los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley.

3. La ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones.

• El principio de legalidad de la Administración Pública del art. 103.1 CE implica diversas consecuencias:

Sometimiento pleno a la Ley y al Derecho:– sometida a las normas escritas, así como

a sus propios reglamentos (inderogabilidad singular)

– también queda sometida a las normas no formalizadas: principios generales del Derecho no positivados y a la costumbre.

– la plena juridicidad de la acción administrativa. Interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

Vinculación positiva o negativa a la Ley:La Ley, puede ser fundamento previo e inexcusable para la posterior actuación de la Administración Pública (vinculación positiva o positive Bindung)La Ley, puede ser, no un presupuesto previo, sino un límite, de modo que la Administración Pública puede actuar válidamente mientras no contravenga la Ley (vinculación negativa o negative Bindung).

• Tras discusión doctrinal , en nuestro Estado la solución se encuentra (SANTAMARÍA) en un camino intermedio. – Así, requerirían de un previo apoderamiento

legal todas las actuaciones ablatorias de la Administración Pública, esto es las enderezadas a limitar la esfera de libertad y propiedad de los ciudadanos (art. 53.1 CE. ).

– Existiría, vinculación negativa, en relación a aquellas actuaciones administrativas encuadradas en la actividad de fomento — claramente favorecedora — o de organización interna de la propia Administración Pública.

• PAREJO ALFONSO distingue entre:– primacía de la Ley, vinculación negativa – reserva de Ley, vinculación positiva.

B/ EL CONTROL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA Y LA TUTELA JUDICIAL

– El control jurisdiccional de la Administración Pública tiene dos vertientes:

• una objetiva, recogida en el artículo 106.1 CE, • y otra subjetiva: configurada como derecho

fundamental en el art. 24 CE.

Artículo 106.[Control de la potestad reglamentaria y de la legalidad. Indemnización a particulares por

el funcionamiento de servicios públicos]1. Los Tribunales controlan la potestad

reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican.

2. Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.

Artículo 24.[Derecho a la tutela judicial efectiva]1. Todas las personas tienen derecho a obtener la

tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión.

2. Asimismo, todos tienen derecho al Juez ordinario predeterminado por la ley, a la defensa y a la asistencia de letrado, a ser informados de la acusación formulada contra ellos, a un proceso público sin dilaciones indebidas y con todas las garantías, a utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa, a no declarar contra sí mismo, a no confesarse culpables y a la presunción de inocencia. La ley regulará los casos en que, por razón de parentesco o de secreto profesional, no se estará obligado a declarar sobre hechos presuntamente delictivos.

• Desde el punto de vista objetivo debemos referirnos a varios aspectos:– Los sujetos titulares del control: son los Jueces y

Tribunales integrantes del Poder Judicial (art. 117 CE).– El objeto del control es:

• la acción normativa del Gobierno• la acción singular del Gobierno en la medida en que

éste actúe como órgano supremo de la Administración Pública

• la acción de la Administración, tanto singular como normativa

• y la acción materialmente administrativa de órganos constitucionales no encuadrados en la Administración Pública

• la conducta por omisión de la Administración• y las actuaciones materiales constitutivas de vía de

hecho.

• Desde el punto de vista subjetivo, el control jurisdiccional de la actividad administrativa tiene un necesario correlato en el derecho fundamental a obtener la tutela judicial efectiva de los Jueces y Tribunales para la defensa de los derechos subjetivos y de los intereses legítimos.– es un control de carácter “rogado”, requiere

una previa actividad procesal del interesado. Este derecho goza de una protección reforzada (art. 53.2 CE; arts. 114 y ss. LJCA).

• El derecho a la tutela judicial efectiva se integra por una serie de garantías o derechos:– Derecho a la acción y al proceso, lo que

conlleva la obtención de una resolución —estimatoria o desestimatoria— sobre el fondo, salvo que existan obstáculos procesales que lo impidan (resolución de inadmisión).

– Derecho a una efectiva contradicción procesal, que se concreta en posibilidades efectivas de alegación, debate y prueba en defensa de las propias posiciones.

– Prohibición de indefensión, , que se permita a las partes en el proceso disponer de los medios y oportunidades adecuados para defender adecuadamente sus derechos e intereses.

– Derecho a un proceso sin dilaciones indebidas, derecho a que el proceso se desarrolle en unos tiempos procesales razonables.

– Derecho a una tutela cautelar como garantía de efectividad de la sentencia que recaiga en el proceso: derecho que se ha visto incrementado en su contenido a través de la LJCA (arts. 129 y ss. LJCA) y la consagración de la cláusula general de medidas innominadas más allá de la mera suspensión del acto recurrido. Estas medidas incluso pueden ser de carácter positivo cuando la naturaleza de los intereses en juego así lo exija.

C/ EL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD PATRIMONIAL• El derecho de los ciudadanos a mantener

la integridad del valor económico de su patrimonio frente a las privaciones singulares de que pueda ser objeto por parte de los poderes públicos.

• Dicha privación puede producirse en nuestro sistema a través de dos instituciones fundamentales: expropiación forzosa art. 33.3 CE y responsabilidad patrimonial o aquiliana de la Administración Pública (art. 1902 C.C.), se pronuncian los arts. 106.2 y 121 CE.

• Artículo 33.[Derecho a la propiedad privada y a la herencia]

1. Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia.

2. La función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes.

3. Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes.

• Artículo 106.[Control de la potestad reglamentaria y de la legalidad. Indemnización a particulares por el funcionamiento de servicios públicos]

1. Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican.

2. Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos

• Artículo 121.[Error judicial]Los daños causados por error judicial, así

como los que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, darán derecho a una indemnización a cargo del Estado, conforme a la Ley.

II. El Estado social y la Administración Pública• Supone una evolución

necesaria del Estado liberal de Derecho.

• Se concreta en la inserción en las Constituciones de nuevos derechos sociales y en el otorgamiento de una finalidad conformadora de la sociedad a la acción intervencionista del Estado

• El Estado social busca, a impulsos de crecientes movimientos de protesta (crítica marxista, doctrina social de la Iglesia, etc.), la mejora de las condiciones de libertad e igualdad de todos los ciudadanos en todos los planos (económico, cultural, político) y no sólo desde un punto de vista formal sino también material.

• Estado social nacido de la CE de 1978:– se manifiesta en diversos artículos

desde el Preámbulo; el art. 1.1.; art. 9.2.;

– tiene varias funciones (GARRORENA MORALES):

• Función asistencial. • Función de intervención y tutela de la

economía• Función de remodelación social

• Asistencial, el Estado como gestor de toda clase de prestaciones, servicios y actividades tendentes a asegurar las condiciones fundamentales de la existencia humana. Arts. 27.4 y 5, 41, 43, 45, 47, 49, 50.

• Tutela de la economía, se acepta plenamente la intervención del Estado en cualesquiera procesos productivos, así como la reserva a través de Ley de recursos o servicios esenciales al sector público, Art. 128, 33.2, 38, 131

• Remodelación social, implica la realización de transformaciones de la estructura social en beneficio del logro de una igualdad sustancial y no meramente formal de los individuos (art. 14 CE).

Artículo 14.[Principio de igualdad]Los españoles son iguales ante la ley, sin

que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social.

• La Administración Pública del Estado social es una Administración Pública estructuralmente compleja, omnipresente, que le permita la consecución de los objetivos referidos, con una decisiva vertiente social.

• La Administración Pública, debe actuar con sometimiento a los principios de :– eficacia — consecución del deber

ser normativo, de los objetivos que le traza el ordenamiento — (art. 103.1 CE),

– eficiencia — justa y proporcionada adecuación de medios a fines para la consecución de los objetivos precitados — (art. 31.2 CE),

• Su fin es claramente de naturaleza social, la Administración Pública existe para servir a los intereses generales, (art. 103.1 CE).

III. El Estado autonómico• Consecuencias de su proyección

sobre la Administración Pública en nuestro modelo organizativo.

• La realidad político-administrativa se caracteriza por su naturaleza policéntrica, lo que determina la existencia de una multiplicidad de centros dotados de poder político en diversos grados.

• La creación de las Comunidades Autónomas implica la existencia de diecisiete poderes legislativos y administrativos de ámbito territorial inferior.

• La consagración constitucional de la autonomía local implica la existencia de un núcleo competencial mínimo reconocido a favor de los Municipios para la gestión de sus respectivos intereses.

• La complejidad de este modelo organizativo se proyecta fundamentalmente en dos planos, el normativo y el organizativo.

• La existencia de una pluralidad de centros dadores de normas exige la existencia de unas reglas mínimas tendentes a dotar de seguridad jurídica al proceso de determinación del Derecho aplicable así como, en algunas materias, a la definición de un marco normativo mínimo común para todo el territorio del Estado.

• Esta decisiva función se articula a través del sistema de distribución competencial consagrado en los artículos 148 y 149 CE, en cuyo desarrollo el Tribunal Constitucional ha desempeñado una labor decisiva.

• Comunidades Autónomas han asumido competencias normativas y de gestión en un gran número de materias,

• el estudio del Derecho Administrativo ha de tener en cuenta :– la normativa autonómica y,– en su caso,las Ordenanzas dictadas

por las Entidades Locales

• El modelo territorial de organización del poder público consolidado ha supuesto la proliferación de estructuras organizativas diversas como consecuencia de la autonomía constitucionalizada en los artículos 2, 137, 140 y 141 del Texto Constitucional.

• También desde el punto de vista orgánico, el régimen jurídico de las Administraciones Públicas está determinado por la complejidad competencial, pues si bien la autonomía implica el reconocimiento de la potestad organizativa, su ejercicio viene Condicionado en muchos casos por lo dispuesto en las normas dictadas por otras entidades de ámbito territorial superior.

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