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Las siguientes 6 diapositivas describen el enfoque con el cual se adelantó el empalme (aunque no siempre hubo consenso entre los integrantes de la comisión, especialmente al final del proceso), se evaluó la información recibida de los funcionarios públicos y contratistas y se redactó este informe. El informe tiene como fines: (1) describir la situación del sector (2) advertir a los funcionarios entrantes sobre las condiciones que van a encontrar, y (3) dimensionar los retos frente a algunas propuestas del nuevo gobierno.

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• La patología política que se conoce como complejo de Adán no significa que la innovación sea imposible o censurable. Lo que ocurre es que algunos recién llegados no distinguen entre criterios generales y los procesos necesarios para volverlos actos de gobierno eficaces, y por eso se les ocurre que tienen soluciones en las que nadie había pensado. Gobernar significa movilizar rutinas establecidas de todo tipo existentes en el funcionariado, que se realimentan entre sí en una red muy tupida de comportamientos pautados, rutinas que se evocan unas a otras, en prácticas e imágenes de fuerte raigambre cultural (“perro viaje late echao”, “cambiar todo para que todo quede igual”, las rencillas entre entidades cuyas acciones se interfieren, el compadrazgo administrativo, etc). Una labor muy gruesa de ingeniería administrativa se requiere para producir comportamientos pautados distintos.

• La fracasomanía es un término inventado por Albert Hirschman, un reconocido estudioso de las condiciones de los gobiernos latinoamericanos. Bogotá fue reconocida internacionalmente como una ciudad que había abandonado la vieja costumbre latinoamericana: una leyenda cundió, según la cual sus gobiernos “construían sobre lo construido”. Esto no era completamente cierto, pero las declaraciones de que se estaba haciendo eran importantes. La situación creada por el último gobierno cambió este patrimonio colectivo, poniendo al nuevo gobierno a explicitar los problemas que deja el saliente. El espíritu que animó la declaración introductoria del programa de gobierno: “[Bogotá] es el más claro ejemplo de un proceso de crecimiento concentrador, excluyente y segregador”

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anima estas dos patologías. ¿De verdad Bogotá es el más claro ejemplo, el peor de todos? ¿En los últimos años no se ha hecho nada por mejorar la vida de los más pobres, pero nada de nada? ¿Nadie, ningún gobierno, ha intentado romper estas tendencias hacia la desigualdad?

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Esta diapositiva hace parte de un informe breve sobre herramientas disponibles en la SDM para medir la congestión. Las líneas y puntos en rojo muestran conflictos de congestión. Como se observa, el centro expandido es crítico, pero no el único. Se presenta esta gráfica con un doble propósito: mostrar que la SDM cuenta con herramientas para medir el problema, y un equipo que ha venido adquiriendo pericia, es decir, no se comienza en ceros. En segundo lugar, la presentación de la gráfica sugiere que cualquier medida se respalde en un diagnóstico suficientemente preciso de la situación vigente, y una modelación del impacto que puede tener.

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Es importante recordar que los peajes en zonas de congestión son una medida que aliviaría. Sustituiría otra (prohibir la circulación del 40% del parque automotor en toda la ciudad, durante 14 horas diarias) que, ya se sabe, tiene un fuerte impacto sobre la manera como usamos la ciudad los bogotanos en nuestro doble carácter de consumidores o productores. No es una medida para poner restricciones a una libertad de circulación, que no existe.

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Aunque aquí se afirma que la medida es políticamente retadora, el resultado de un programa de televisión (Veredicto), muestra que puede tener respaldo mayoritario.

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En retos como estos existe la tentación de encargar a una entidad distrital el desarrollo de un proyecto que otra necesita. Es necesario recordar que esto tiene riesgos. No conocemos el caso de una entidad, como al SDM, imponiendo multas a otra, como la ETB, por el incumplimiento de compromisos. Si se desea encargar a la ETB de aspectos técnicos del proceso, es necesario hacerlo bajo un diseño que tenga en cuenta los riesgos, deje alternativas de salida, y haga una evaluación juiciosa de costos y beneficios.

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Estas tres diapositivas muestran dos tipos de acciones: unas son del tipo “cultura ciudadana”. Sobre éstas no sobra advertir que las técnicas de cultura ciudadana no son una pomada para resolver problemas estructurales con base en invocaciones ingeniosas para que “seamos buenitos”. Cuando aludimos a ella, estamos adoptando el enfoque según el cual la cultura ciudadana es “ingeniería de autoridad”. Sobre esto hay amplia bibliografía. Se sugiere que aún la decisión de cambiar la reglamentación de pico y placa se acompañe de acciones de cultura ciudadana. El “trancón” en Bogotá no se puede aliviar sin medidas de fondo. Las medidas del tipo “cultura ciudadana” deben escogerse con cuidado, previa investigación sobre el impacto esperado. No es aconsejable comenzar con invocaciones generales sin compromisos de impacto, porque se corre el riesgo de saturar el imaginario colectivo con los cuentos de siempre, lo que promueve el escepticismo. La experiencia de la administración saliente en programas tipo “cultura ciudadana” en movilidad fue más bien una de sustitución de guardias de tránsito por guardias cívicos. Sus éxitos y fracasos deben terminar de evaluarse para aprender lecciones. El costo anual de estas acciones fue del orden de 5000 millones de pesos anuales. Ver en anexo, el número 37, una carpeta que contiene información sobre las mediciones y los resultados.

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Es posible que acciones del tipo cultura ciudadana requieran un estilo de gobierno amigo del consenso y la unidad y no un gobierno de conflicto.

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Esta gráfica, tomada de la presentación de la SDM, y las gráficas siguientes, pretenden mostrar cómo el aumento del parque automotor no fue motivado por la medida de ampliación de pico y placa, por lo menos no como causa principal. La disminución del precio de los automóviles, las facilidades de crédito, el mejoramiento de la situación económica de la ciudad, los imaginarios de consumo y algunos cambios demográficos (aumento de las familias monoparentales, familias en las que los dos cónyuges trabajan, por ejemplo), llevaron a los bogotanos a adquirir automóvil. La disminución de pico y placa no va a alterar esta tendencia. Volvemos a recordar que respecto de otras ciudades grandes de América Latina, Bogotá tiene aún una baja tasa de motorización, lo que quiere decir que habrá aún espacio para que más vehículos pretendan circular por las vías de la ciudad.

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Esta y las siguientes dos diapositivas son tomadas de la primera presentación de la SDM

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No se recomienda desechar el proyecto sin hacer una evaluación cuidadosa de los resultados de esta primera fase. Es una de las primeras tareas de la nueva administración. Es posible que algunas declaraciones del alcalde se hayan hecho sin suficiente conocimiento de este proyecto.

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El SITP puede no ser solamente el reto No.1 en movilidad para el próximo gobierno, sino el reto No. 1 del próximo gobierno. En últimas, como se verá, este informe sugiere fuertemente la idea de apostarle a su éxito y no a su fracaso. Está lleno de retos.

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Las decisiones de más impacto que tomará la próxima administración en los primeros días tienen que ver con el SITP y con los operadores de este nuevo sistema y de Transmilenio en sus tres fases. No hay ya tiempo en este informe para escudriñar a fondo cada una de las importantes cuestiones que esperan decisión. La comisión sugirió en su momento que el alcalde asistiera directamente a escuchar las explicaciones de quienes más conocen el tema, los actuales gestores, y directamente a ellos les hiciera preguntas sobre el estado de la cuestión. La información que se suministra aquí proviene de las respuestas que dieron a las preguntas que hizo la comisión en las diferentes oportunidades en las que se interactuó con la administración en ejercicio. Puede mirarse en todos sus detalles en la compilación de documentos que se anexa a este informe. Para la especulación histórica queda la respuesta a la pregunta de si debido a las circunstancias creadas por el paro de buses del 2009 no habría sido mejor abortar el proceso, cuando aún estaba en sus inicios. Lo que importa hoy en día es que la dinámica es irreversible, y detenerla tiene riesgos mucho mayores que continuarla. Administrativamente no hay más alternativa. Políticamente, hay que abandonar el rol de oposición. El informe está orientado a sugerir que se adopte una nueva actitud. Lo cierto es que en un par de entrevistas el alcalde dio declaraciones que no se fundamentaron en un conocimiento suficiente del SITP. Un twitter mencionó un otrosí en ciernes, y a pesar de que se difundió como proveniente del empalme nunca

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pudimos corroborar la información que contenía.

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Diapositiva tomada de una presentación del SITP, así como las 4 siguientes. Las rutas llamadas urbanas corresponden bastante estrechamente con las rutas del TPC tradicional.

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En varios espacios del empalme en los que ha indagado a la administración saliente por las decisiones, el grupo que representa al alcalde entrante ha asumido la actitud de oposición, no la actitud de quienes van a gobernar. Un buen ejemplo de lo que esto significa es la actitud frente al período de 75 minutos para tomar el segundo transporte. Se parte de la suposición de que los que toman esta decisión son unos malvados, que no consideran la situación de los pobres, en cambio, los que entran, sí son buenitos. No es la actitud correcta para gobernar. Si se va a gobernar y se apuesta al éxito, no conviene censurar este intervalo desde el exclusivo punto de vista de que sería lindo que fueran tres horas, cinco horas, sino desde la posición de haber un balance entre sostenibilidad y servicio. Si el nuevo gobierno quiere, puede cambiar los 75 minutos. Pero debe hacer un cálculo sobre los costos que esto representa y sobre los comportamientos en contra del sistema que generaría un período más largo.

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Datos tomados de una aclaración de TM sobre el tema. El documento fuente completo está en el anexo.

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Diapositiva tomada de una sesión de empalme de TM Este resultado es algo sorprendente dadas las crisis repetidas en el sistema. Aunque se requiere investigar con más cuidado el tema, parece que la apuesta fuerte de la próxima administración es reforzar donde sea posible el sistema de Transmilenio, afectar lo menos posible su funcionamiento con declaraciones propias de la oposición, definir con la mayor prontitud las inversiones a corto plazo contempladas en el CONPES 3677 que refuerzan a Transmilenio y al SITP, y manejar de manera firme pero cordial la relación con los operadores. Vale la pena advertir sobre la necesidad de evaluar las ineficiencias producidas en la Avenida Caracas por sus problemas estructurales, y tomar la decisión, eventualmente, de concentrar recursos de mantenimiento vial en las calzadas, con una intervención masiva y no puntual como se ha venido haciendo hasta ahora.

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En el documento 22, precisiones sobre aumento de tarifas, se pueden encontrar argumentos detallados sobre este crucial tema.

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Ver aclaraciones en el documento No. 20, Aclaraciones de TM sobre cuestiones financieras

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Las consecuencias de dejar un rezago en tarifas serían catastróficas para las arcas del distrito. Si no se toma una decisión pronto, más tarde las decisiones (o las consecuencias de no tomarlas) serán más dolorosas.

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El documento No. 9, TMSA segunda sesion, diapositivas 36 en adelante, donde se presentan los temas actuales de negociación y la postura asumida inicialmente por los contratistas.

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Ver notas de la diapositiva anterior.

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La decisión del Tribunal es una decisión con futuro incierto. No sabe si su existencia dificulta o facilita la discusión con los operadores. Sobre esto, ver http://www.razonpublica.com/index.php/econom-y-sociedad-temas-29/2635-tropezon-en-transmilenio-un-fallo-grave-para-la-ciudad-.html

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El tema ya ha sido comentado en una dispositiva anterior.

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En el proceso de licitación – adjudicación para operar este servicio, ambas partes se ponen en tensión haciendo un balance de riesgos y beneficios. Al final, se pactan unas condiciones contractualmente, y la evolución de la prestación del servicio termina marcada por la realización o no de ciertos riesgos. Por ejemplo, algunos operadores de alimentadores encontraron rendimientos económicos menores de lo esperado. Los operadores de TMI, como se ve en esta información, resultaron con una rentabilidad del capital invertido muy alta, pero sus contratos están por vencerse. ¿Puede un juez decir que lo pactado en el contrato ya no vale, porque la rentabilidad es alta, como realización o no de riesgos? Hay jurisprudencia clara en sentido contrario, argumentan los funcionarios de TM.

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La comisión preguntó a los operadores por varios de estos cuellos de botella para la implantación del SITP. Todos habían sido detectados, y narraron las acciones que están en curso para atenderlos. El seguimiento de estos temas es primera prioridad de la administración que entran. ¿Es verdad que todos los requerimientos de equipos y talleres podrán estar a tiempo para la implantación del sistema? ¿El tiempo necesario para implantar paraderos es suficiente? Varias cifras muestran que la presión sobre la capacidad de los proveedores de equipos y servicios es enorme, y no es evidente que se puedan cumplir, a pesar de contar con 18 meses para la implantación. Sobre los ritmos de implantación, ver documento 12: TMSA quinta sesión implantación SITP.

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Los 1000 conductores que no quedaron asociados recibirán a su debido turno una comunicación de la SDM anunciándoles que el servicio que venían prestando “ya no va más”. ¿Qué harán? Por la estructuración del negocio de los operadores, y por reglamentación presente en el contrato, los operadores del SITP quedan a cargo de la acción contra el transportador pirata. Esto es más fácil escribirlo que cumplirlo. Es un reto de gobierno.

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El asunto de los terminales y garajes es quizás el reto más difícil de cumplir. Según manifestaron los directivos y diseñadores del sistema, la falta de liderazgo del gobierno distrital en este punto es preocupante, y sería muy grave que continuara. De los cinco años previstos para cumplir con los terminales/garaje, ya han pasado varios meses y el gobierno distrital no arranca. Hay que entrar a tomar decisiones en el tema, que no pongan en riesgo las finanzas distritales. Es más fácil decir que se estructurará un concurso para conceder a actores privados los derechos para proveer la infraestructura de terminales, que ponerlo a marchar. Aquí hay incertidumbres muy importantes, y las demoras del Distrito en tomar decisiones pueden ser muy graves.

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Aquí se pasará de los actores del empalme a los actores de gobierno. El sistema entrará en operación, y hay que tomarlo para resolver los problemas que están creados, o para encontrar alternativas mejores de solución frente a las existentes. El tipo de dilema frente al SITP es parecido al de peajes urbanos. Se trata de comparar el actual servicio público de transporte colectivo, con el que se piensa implantar, e indudablemente, el actual está muy lejos de ser bueno.

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Consultar el documento 26 (DTS de la K 7ª), y el documento 9, TMSA segunda sesión, diapositivas 43 en adelante. A pesar de la suspensión del contrato, el contratista ha avanzado ideas sobre la delicada intersección de la K 7ª con calle 72. No tenemos información sobre esto. Es necesario profundizar en aspectos como: • Capacidad de la calle 71 para soportar el flujo de buses de Transmilenio, algunos

de ellos bi-articulados; • Modelación de tráfico por la carrera 7ª en ambos sentidos al autorizar el cruce a la

izquierda de los buses para tomar la calle 72; • Revisar la capacidad de la carrera 7ª entre calles 72 y 100 para soportar la

circulación de buses de TM por el carril derecho, algunos de ellos biarticulados • El DTS supone que en la 7ª con calle 100 habrá transbordos al SITP, en una estación

que aún no existe. La decisión de sustituir el transmilenio ligero por la séptima por un tranvía es muy delicada, peor aún si se piensa como tren-tram de cercanías. En todo caso por ahora es un deseo del nuevo alcalde, no contrastado en su debido momento con los compromisos y los retos. Uno de los primeros retos es entrar a negociar los contratos con los concesionarios del SITP, que han hecho sus modelos financieros bajo el supuesto de que operarían en el corredor de la séptima. Éste no es un reto menor, y debe atenderse de inmediato. Todo (o casi todo) es posible. Los ingenieros encontrarán una solución al problema

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del transbordo buses-tranvía en la estación del Museo Nacional, una infraestructura complejísima actualmente en construcción. Pero costará un dineral. Los usuarios castigan el transbordo, conviene tenerlo en cuenta. Pero además, hay rutas que se suspenden: usuarios que vendrían por la décima pueden tomar servicios de TM que bajen por la calle 72 y continúen buen por la autopista, bien por la calle 80. Todas estas opciones no serán viables con el tranvía. LOS RETOS DE SUSTITUIR EL DISEÑO DE LA SÉPTIMA POR UN TREN-TRAM SON TAN GRANDES, QUE PUEDE SER MEJOR DESISTIR DE LA IDEA La alcaldesa Clara López ha propuesto un corredor verde. Ver breve exposición de la idea del mismo en documento 9, TMSA segunda sesión, diapositivas 46 y ss. Esto se ve muy crudo y se convierte en un factor más de complejidad.

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El primer secretario de Tránsito de la administración Moreno sucumbió por la licitación de semáforos. Hoy en día, se informó en el empalme con la SDM, la licitación de semáforos, que es más que eso, es un sistema inteligente como herramienta para mejorar la movilidad, fue delegada a la ETB y fracasó. Si la ETB hubiera sido una empresa privada, estaría sometida a la presión de demandas. El mantenimiento de los semáforos actuales también es posible que entre en crisis. De suma urgencia: resolver este problema en las primeras semanas de gobierno.

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Ésta y las dos diapositivas siguientes tienen que ver con el mismo tema: la Unidad de Mantenimiento Vial (UMV), los Distritos de Conservación, nombre que se le ha dado a los contrato de mantenimiento vial que administra el IDU y las obras de mitigación de riesgos inminentes que ahora recaen en la UMV. En los primeros meses es urgente estar atento a la nueva ola invernal. El IDEAM ha anunciado una temporada seca muy corta. Hay riesgos de deslizamiento con amenaza de vida en barrios del sur-oriente, con mandatos ya entregados a la UMV. Es de suma urgencia entrar a tomar decisiones sobre este tema, incluso pensando, en caso de ser necesario, en declaraciones de urgencia manifiesta, previas consultas jurídicas.

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La unidad de coordinación del tema de movilidad en el DC es el Comité Sectorial de Movilidad. Hace parte del conjunto de comités sectoriales previstos en el Acuerdo 257 que reformó la estructura administrativa, y reglamentados por el Decreto 505 del 2007 (Ver documento No. 25). La SDM manifestó durante el empalme tener lista una propuesta de reestructuración de la Secretaría. Transmilenio tiene lista también una reestructuración. Se ha escuchado a algunos miembros de la comisión plantear la primacía de los “rieles” sobre las “llantas” en la coordinación del sector. También se ha escuchado sobre el “modelo francés”, una administradora de concesiones. Transmilenio tiene prohibido por acuerdo de creación prestar servicio de movilización de pasajeros. Hay necesidad de establecer en dónde quedará la gerencia del proyecto de construcción del metro (en la comisión se habló de la posibilidad de contratar una interventoría con una firma internacional para los diseños de ingeniería básica). ¿Cómo se organizará todo el sector? Conviene no adelantar aventuras sobre lo que debe quedar en cada parte. Parece más claro que el próximo cuatrienio vaya trabajando, sin tomar decisiones apresuradas en sesiones tipo “lluvia de ideas”, y de pronto deje como patrimonio para la ciudad una estructura para la gestión del tema, ya en marcha. La consultoría del diseño conceptual del metro tiene propuestas. Hay que tener en cuenta que es necesario preparar la relación entre el metro y los otros sistemas.

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Importante, aunque no urgente: se sugiere analizar la necesidad de una profunda reingeniería en la empresa “Terminal de Transporte, S.A.”

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El Comité Sectorial de Movilidad, presidido en los momentos cruciales por el alcalde, debe tomar decisiones sobre los recursos del CONPES. Una labor de primera urgencia.

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La descripción de los problemas de congestión y del mantenimiento vial en la ciudad permite concluir que no es posible gobernar el tema desde el gobierno central de la ciudad exclusivamente. Como las localidades y sus instituciones de gobierno son una realidad existente, es necesario delegar-descentralizar-desconcentrar algunas responsabilidades en gobiernos locales, que consulten adecuadamente los riesgos de externalidades y la captura por intereses privados, a lo que es más lábil la administración local porque es menos vigilada. Pero esta alternativa, cuyas decisiones no pueden pasar del primer año sin una propuesta clara y contundente, debe hacerse paralelamente con una redefinición de las localidades y de los gobiernos locales. Tenemos tres localidades con cerca de un millón de habitantes. Allí la ventaja de la cercanía, que es la motivación para descentralizar, desaparece. El programa de gobierno del alcalde entrante no propuso para la descentralización nada más que “fortalecerla”, es decir, nada. El mismo término se ha empleado en los últimos cuatro gobiernos, para no hacer nada. Si realmente se quiere una solución estructural para el gobierno de la movilidad de la ciudad, éste es un tema prioritario.

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