las políticas públicas y la infancia en españa: evolución, impactos y percepciones

8/3/2019 Las polticas pblicas y la infancia en espaa: evolucin, impactos y percepciones

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LAS POLTICAS PBLICAS Y LAINFANCIA EN ESPAA: EVOLUCIN,

IMPACTOS Y PERCEPCIONES

nete por la infancia

PROPUESTASPARALAREFLEXIN


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Las Polticas Pblicas y la Infancia en Espaa: evolucin, impactos y percepciones

EDITAUNICEF EspaaC/ Mauricio Legendre, 36

28046 Madrid913 789 [email protected]

www.unicef.es

AUTORACaptulo 1: Lourdes Gaitn Muoz

Captulo 2: Olga Cant

Captulo 3: Begoa Leyra Fatou

Presentacin: UNICEF Espaa

HA COLABORADOAna Brcenas Vias (estudio etnogrfico)

EQUIPO DE COORDINACIN (UNICEF ESPAA):Armando Bello, Mara von-Bredow

y Gabriel Gonzlez-Bueno

DISEO Y PRODUCCINRex Media SL

Documento impreso en papel 100% reciclado

Las opiniones contenidas en esta publicacin son

responsabilidad de los respectivos autores y autoras, y no

reflejan necesariamente la poltica y los puntos de vista de

UNICEF.

Todos los datos utilizados en este informe proceden de

fuentes oficiales e independientes

Depsito Legal: M-14245-2011

FERERO 2011


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PRESENTACIN

CAPTULO 1Contexto y marco conceptual: el Estado de Bienestar, laspolticas pblicas y los derechos de los nios

CAPTULO 2El impacto de las polticas pblicas monetarias en la infancia

CAPITULO 3Estudio etnogrfico sobre percepciones y vivencias de beneficiariosde prestaciones y/o servicios pblicos para la infancia en Espaa

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ndice


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En 1990, ao de la Cumbre Mundial en favor de la Infancia, el Estado espaol ratific la Convencin de Naciones Unidassobre los Derechos del Nio (CDN), documento que marca un cambio fundamental en la manera de percibir al nio comosujeto de derechos y que plantea muchos desafos al pas en la manera de definir y aplicar sus polticas pblicas.

Durante las dos primeras dcadas de vida de la CDN, la mayora de los Estado firmantes han avanzado, sobre todo, enel diseo y la implementacin de aquellas reformas legales y normativas para garantizar que la legislacin nacionalfuese acorde con la Convencin. Estas reformas legales han sido y son absolutamente necesarias, pues los derechosson mandatos que necesitan de leyes y regulaciones para constituirse en polticas. Las reformas legales sirven para

orientar y legitimar la accin pblica, ayudan a preservar polticas progresivas (incluyendo instituciones y recursos) fren-te a cambios de gobiernos, y ofrecen a la sociedad civil un instrumento poderoso de incidencia y reivindicacin1.

Pero las leyes por s solas, no son suficientes y, al nfasis inicial en las reformas legales y normativas para adaptar lalegislacin nacional a la CDN, deben sumarse cambios en otras importantes reas de la accin pblica para fortalecer ymejorar la efectiva realizacin de los derechos a travs de las polticas pblicas. Las leyes producen los efectos espera-dos en la medida en que estn respaldadas y reflejadas en las decisiones correspondientes de los actores polticos,administrativos y sociales, encuadrados en diferentes marcos institucionales y mediante diferentes estrategias2.

UNICEF tiene en su mandato el papel de velar por el cumplimiento de la Convencin sobre los Derechos del Nio. Eneste sentido, un aspecto fundamental de la labor de UNICEF en el mundo y en Espaa consiste en apoyar a losEstados para lograr que las polticas pblicas sirvan para convertir en realidad los derechos de nios y nias. Esto inclu-

ye ser observador de la situacin de la infancia espaola y de las acciones que las distintas administraciones estnponiendo en prctica, as como promover el debate pblico para una mejor elaboracin e implementacin de las polti-cas pblicas a su favor.

Desde un punto de vista temtico, desde hace aos la atencin de UNICEF, reforzada desde el Centro de InvestigacinInnocenti, ha dado una prioridad especial al problema de la pobreza infantil y la inequidad dentro de la infancia en lospases ms desarrollados. La tendencia general de crecimiento de la pobreza infantil en los pases de la OCDE es unsigno alarmante, precisamente en un grupo de pases que por su capacidad econmica tienen la posibilidad de com-pensar de forma efectiva estas desigualdades.

UNICEF Espaa ha asumido tambin el anlisis de la pobreza infantil en Espaa como una de sus prioridades y as loha reflejado en el informe La infancia en Espaa 2010-20113 en el que, adems de repasar las recientes Observaciones

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Presentacin

1. Maurs, M. Public Policies and Child Rights: Entering the Third Decade of the Convention on the Rights of the Child, The ANNALS of the American Academy ofPolitical and Social Science, 2011, 633:52.

2. Subirats, J., Knoepfel, P., Larrue, C., Varone, F., Anlisis y Gestin de las Polticas Pblicas, Ariel, Ciencia Poltica, Barcelona, 2008

3. En www.unicef.es/contenidos/1213/Informe_Infancia_es.pdf


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Finales a Espaa del Comit de los Derechos del Nio (rgano de vigilancia de la aplicacin de la CDN en los distintospases del mundo), UNICEF dedica un apartado especial a la pobreza infantil, sobre la que el Comit pone un especialfoco de atencin.

A este inters y trabajo previo se unen dos factores. Uno es la situacin de crisis econmica, que est provocandomuchas presiones para la reduccin del gasto pblico y en concreto de los gastos sociales. Algunas medidas de auste-ridad ya han supuesto recortes significativos a las polticas sociales o de ayudas a la infancia y a sus familias, tanto anivel nacional como autonmico y local.

El segundo factor es el proceso de elaboracin del Segundo Plan Estratgico de Infancia y Adolescencia, promovidopor el Ministerio de Sanidad, Poltica Social e Igualdad y el Observatorio de Infancia, que actualmente est en marcha ycuya aprobacin se prev para este ao 2011. Este segundo Plan supone una oportunidad nica para abordar muchosde los retos incluidos en las recomendaciones realizadas por el Comit de Derechos del Nio.

Por todo ello, desde UNICEF Espaa hemos considerado oportuno realizar una contribucin a este anlisis, centrndo-nos en el marco legal, institucional, instrumental y financiero de las polticas y acciones pblicas dirigidas a la infanciaen Espaa. Y, yendo ms all, relacionar algunas polticas pblicas de prestaciones monetarias con los impactos actua-les y potenciales que stas tienen en el bienestar de los nios espaoles, muy especialmente respecto de los nivelesde pobreza infantil. Esperamos que este esfuerzo contribuya a dibujar un diagnstico del panorama y el impacto de laspolticas pblicas de infancia en nuestro pas, alimentando con ello la reflexin y, sobre todo, generando ideas que per-

mitan reforzar la accin de todos los actores involucrados en la gestin dichas polticas.

Los derechos del nio y las polticas pblicas

La CDN contempla el reconocimiento por parte de los Estados que la han ratificado del derecho de todo nio a unnivel de vida adecuado para su desarrollo fsico, mental y espiritual, moral y social (artculo 27.1), a la vez que compro-mete a los Estados Parte, de acuerdo con sus condiciones nacionales y sus medios, a adoptar las medidas necesariaspara ayudar a los padres y a otras personas responsables de los nios a dar efectividad a este derecho y, en casonecesario, proporcionar asistencia material y programas de apoyo (artculo 27.3). En el artculo 4 de la Convencin serecoge igualmente la obligacin de adoptar estas medidas hasta el mximo posible de los recursos que se dispon-gan. Espaa, como Estado Parte de la Convencin tiene, por tanto, el compromiso de elaborar polticas pblicas quegaranticen, respeten y promuevan los derechos de los nios y nias.

Unas adecuadas polticas pblicas con enfoque de derechos son absolutamente necesarias para garantizar el plenocumplimiento de los derechos de la infancia en nuestro pas, y al mismo tiempo, la evaluacin de los resultados e

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impactos de estas polticas debe ser til a los tomadores de decisiones y gestores pblicos en el diseo e implemen-tacin de polticas y prcticas de desarrollo basadas en evidencias que pueden hacer la poltica ms efectiva.

En los ltimos aos, adems de la CDN, podemos identificar varios momentos que han marcado la evolucin de laspolticas pblicas (especialmente las sociales) para la infancia en Espaa y que definen el espacio de accin de estaspolticas.

En marzo de 2000, con motivo de la presentacin de la Estrategia de Lisboa, los gobernantes de la Unin Europea secomprometen a lograr un impacto decisivo en la erradicacin de la pobreza en 2010.

Dos aos ms tarde, los Jefes de Estado y de Gobierno, incluido el Estado Espaol, suscriben una Declaracin y unPlan de Accin a nivel mundial contenidos en el documento Un mundo apropiado para los Nios y Nias, en el quese comprometen a poner en prctica planes de accin nacionales de infancia destinados a impulsar la proteccin y lagaranta de los derechos de los nios y asegurar su bienestar. Esto incluye establecer o fortalecer rganos nacionales yun sistema de monitoreo y evaluacin de los efectos de estas medidas.

Asumiendo el reto de formular una estrategia global para la infancia, el Gobierno de Espaa elabor por primera vez unPlan Estratgico Nacional de Infancia y Adolescencia (PENIA), para el periodo 2006-2009, promovido por el entoncesMinisterio de Trabajo y Asuntos Sociales y el Observatorio de la Infancia. Este documento se propuso abordar demanera integral y transversal la atencin a la infancia y adolescencia, como elemento complementario y unificador delos esfuerzos de todos los actores, pblicos y privados (a todos los niveles) que trabajan en la promocin y defensa delos derechos de nios, nias y adolescentes.

En 2010, Ao Europeo de Lucha contra la Pobreza y la Exclusin Social, la Comisin Europea elabora una nueva estra-tegia poltica, Europa 2020, para un crecimiento inteligente sostenible e integrador, que fija una meta de reduccinde la pobreza en 20 millones de personas para el 2020. Claramente esto implica una responsabilidad importante paratodos los pases europeos y para Espaa, que adems asume la Presidencia Europea durante el primer semestre deeste mismo ao. En el marco del Tro de presidencia, junto con Blgica y Hungra, Espaa firma una declaracin en la

que se solicita a la UE que de los pasos necesarios para adoptar una Recomendacin de la Comisin Europea paracombatir la pobreza infantil, que establezca objetivos claros y cuantificados de reduccin de la pobreza infantil e incluyael bienestar infantil como aspecto relevante en todas las reas polticas.

Como se ha mencionado, hace pocos meses, en octubre de 2010, el Comit de los Derechos del Nio, en susObservaciones Finales al Informe de Espaa sobre la aplicacin de la Convencin, adems de reconocer los avancesen cuanto a la aplicacin de las recomendaciones anteriores (de 2002), tambin pone sobre la mesa serias preocupa-ciones que tienen que ver en particular con la pobreza infantil, pero tambin con muchos otros temas como la discrimi-nacin de algunos grupos de nios especialmente vulnerables, el fracaso escolar, la situacin de los menores inmi-grantes, o los adolescentes con problemas de conducta ingresados en centros teraputicos.

La solucin a estas preocupaciones pasa necesariamente por la accin pblica, es decir, por adoptar polticas pblicas

como instrumento que organiza la accin colectiva para el pleno cumplimiento de los derechos de los nios. Estas pol-ticas, vistas desde una perspectiva dinmica, se componen por lo menos de cuatro etapas principales: identificacindel problema e inclusin del mismo en la agenda pblica; elaboracin de polticas y programas para enfrentar y solucio-nar este problema; implementacin de las polticas a travs de planes especficos; y evaluacin de los resultados eimpactos generados. La fase de evaluacin debe considerarse como constitutiva de cada poltica pblica y necesariapara retroalimentar y mejorar cada una de las otras fases adems de la poltica en su totalidad.

Dentro de esta necesidad de evaluar las polticas desarrolladas, la presente publicacin, en especial el captulo 2, cen-tra su atencin sobre todo en un tipo de anlisis costoefectividad y de eficacia, donde el objetivo es descubrir hastaqu punto algunas polticas pblicas han logrado la consecucin de sus fines y qu relacin existe entre la implemen-tacin de la poltica y sus impactos.

Es necesario velar para una correcta aplicacin de estas polticas y planes, evaluar su nivel de cumplimiento, eficacia y

eficiencia; volver a expresar y renovar el compromiso con la infancia, actualizando y mejorando estas medidas; y hacertodo los esfuerzos posibles para medir los impactos que estas polticas han tenido y estn teniendo efectivamente enlos nios, nias y adolescentes en todo el pas.

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El documento

Para lanzar esta reflexin, desde UNICEF Espaa hemos solicitado la contribucin de tres autoras expertas en distintas

ramas relacionadas con polticas pblicas e infancia, a las que pedimos realizar un anlisis sobre la cuestin de las pol-ticas sociales y sus impactos sobre la infancia en Espaa, desde distintos puntos de vista. Sus contribuciones estnrecogidas en los tres captulos que conforman la presente publicacin.

En el primero de ellos, la sociloga Lourdes Gaitn describe y analiza los principales hitos relativos a la evolucin de laspolticas pblicas en Espaa, a travs de un anlisis histrico de aproximadamente cuarenta aos en el cual distinguedos periodos separados por la ratificacin de la CDN por Espaa. En el primer periodo, se analizan las polticas quebenefician a la infancia antes de la CDN, a partir de la Constitucin Espaola del 1978, identificada como el primer hitoimportante en el desarrollo del Estado de Bienestar en Espaa. En el segundo, el anlisis abarca los ltimos veinteaos, a partir de la ratificacin de la CDN en 1990. En ambos periodos, el anlisis muestra las principales modificacio-nes, avances o retrocesos en el marco legal, institucional, instrumental y financiero de las polticas dirigidas a familia einfancia. Finalmente la autora, a travs de un anlisis comparativo de los dos periodos, propone algunas mejoras ymedidas necesarias para garantizar que las polticas pblicas incluyan correctamente un enfoque de infancia y garanti-cen el cumplimiento de los derechos de los nios en nuestro pas.

En el segundo captulo, la economista Olga Cant, despus de una breve descripcin de la situacin de la infancia enEspaa, aborda ms directamente la descripcin de la extensin, las caractersticas y el impacto en la infancia de laspolticas de ayudas y transferencias monetarias existentes en 2008. En este caso la autora se refiere especficamentea las polticas de desgravaciones de impuestos y de prestaciones monetarias dirigidas a las familias con hijos, tanto anivel nacional como a nivel regional, y a su impacto sobre la tasa de pobreza infantil medido utilizando un modelo demicrosimulacin de impuestos y prestaciones que nos permite discutir la relevancia potencial de diferentes polticasimpositivas y de gasto pblico4.

En el ltimo captulo, la antroploga Begoa Leyra, recoge y analiza las percepciones, reflexiones y valoraciones dealgunos nios y nias que reciben diferentes tipos de prestaciones y ayudas pblicas, y de algunos padres o tutores,

que nos facilitan informacin valiosa sobre los diferentes contextos en el que se reciben estas ayudas y cmo estasinciden o impactan sobre su bienestar. Sin nimo de extraer conclusiones generales sobre el impacto de las polticaspblicas de una pequea muestra de casos, la importancia y la oportunidad de incluir este captulo en la publicacin serefiere esencialmente a dos aspectos. Por un lado, hemos querido dar voz a los nios y las nias como sujetos dederechos, protagonistas y no slo beneficiarios, en aplicacin de su derecho a la participacin establecido por la CDN yque UNICEF Espaa tiene en consideracin en sus actividades. Por otro lado, creemos en la necesidad de incorporarprogresivamente las percepciones, opiniones y valoraciones de todos los actores claves implicados, como elementodestacado de la evaluacin de las polticas pblicas. Unas polticas pblicas de infancia que no escuchen a los niosen todas sus fases desde la definicin a la evaluacin de sus resultados e impactos, no solo careceran de un apropia-do enfoque de derechos, sino que perderan en coherencia y eficacia.

Desde UNICEF Espaa, creemos que estas aportaciones puedan aportar al lector algunos elementos tiles para formu-

lar sus propias conclusiones, en la conviccin y esperanza que esto pueda contribuir a animar y alimentar el debatesobre cmo la accin pblica puede fomentar ms y de mejor manera el bienestar de todos y cada uno de los nios yuna mejor aplicacin de la Convencin sobre los Derechos del Nio en Espaa.

UNICEF Espaa quiere agradecer al Ministerio de Sanidad, Poltica Social

e Igualdad el apoyo recibido para la elaboracin de la presente publicacin.

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4. El modelo de microsimulacin utilizado por la autora es el EUROMOD. Para mayor detalle remitimos al lector al captulo segundo de esta publicacin.


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Ya antes de que se aprobara la Convencin de los Derechos del Nio por la Asamblea General de las Naciones Unidas (el 20de noviembre de 1989) y de que esta Convencin fuera ratificada por Espaa (un ao ms tarde) haban comenzado a adoptar-se aqu diversas medidas legislativas y a desarrollarse servicios que significaban el reconocimiento de los derechos que se atri-buyen a la infancia, con carcter universal, en el documento aprobado por el organismo mundial.

Las modificaciones que se producen en el estatus legal y social de los nios a partir de la Constitucin Espaola se refierentanto a los denominados derechos de proteccin (que consisten en el derecho de todo nio o nia a recibir cuidado depadres y profesionales, y a estar preservados de actos y prcticas abusivas) como a los derechos de provisin (que se refie-ren al derecho a poseer, recibir o tener acceso a ciertos recursos y servicios y a la distribucin de los recursos entre lapoblacin infantil y adulta) y de forma slo marginal a los derechos de participacin (que incluyen el derecho de las nias y

nios a expresarse por s mismos y tener voz, individual y colectivamente).

Los derechos de provisin son los que estn asociados, en un sentido ms propio, al abanico de recursos, o la cesta de polti-cas (Garde y Pascual, 1999) que caracterizan a los estados de bienestar. Se trata de los derechos a recibir atencin sanitaria,educacin, seguridad social y a un nivel de vida digno, que en la Convencin se recogen en los artculos que van del 24 al 29.Sin embargo, las polticas pblicas que inciden en la mejora de la vida de los nios y que tienen la virtud de facilitar la puestaen prctica de sus derechos, no se limitan a las comprendidas en el mbito de las polticas sociales, o polticas de bienestar,como tampoco se reducen a las que, de forma explcita, se dirigen a la infancia.

En efecto, por un lado, hay todo un conjunto de disposiciones legales, o de programas promovidos y financiados por el sec-tor pblico (es decir, de polticas pblicas) que pueden tener repercusiones directas en el bienestar de los nios (por va deejemplo puede pensarse en las normas sobre transporte pblico escolar o en la creacin de instalaciones deportivas y en el

desarrollo de actividades de tiempo libre juveniles). De otra parte, hay polticas o normas de carcter general que, para bieno para mal, influyen en el bienestar de la infancia (por ejemplo las que se refieren al uso de los espacios pblicos, o las quedesarrollan o restringen la proteccin por desempleo).

En el presente captulo vamos a describir y analizar los hitos ms sealados en la aplicacin de los derechos de las nias ynios en Espaa, a travs de las polticas pblicas, a partir de la Constitucin Espaola (CE). Con objeto de ver la posibleinfluencia de la Convencin en ellas, distinguiremos dos periodos, uno anterior y otro posterior a la ratificacin de la misma.Cada uno de estos periodos abarca, aproximadamente, 20 aos, y se corresponde con dos etapas distintas en la evolucinde la democracia y asimismo de la sociedad espaola. Todo ello nos permitir establecer comparaciones que ayuden en elanlisis. No nos limitaremos a las polticas sociales ni a las polticas especficas de infancia, aunque tampoco la finalidad y laextensin del captulo permiten entrar a fondo en el estudio de toda la legislacin y todos los programas que han tenido oestn teniendo influencia en el bienestar de las nias y nios. Mxime cuando, en buena parte, estas normas y acciones seproducen y desarrollan en el mbito de las administraciones autonmicas, lo que multiplicara exponencialmente el nmero

de actuaciones a tomar en consideracin. La vocacin del presente captulo es no solo la de hacer recuento de lo msimportante sucedido, sino tambin abrir la reflexin sobre la necesidad de dar una mirada de infancia y derechos a cual-quier poltica pblica, por ms que, en principio, parezca alejada de los inmediatos intereses de los nios.

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Captulo 1

CONTEXTO Y MARCO CONCEPTUAL:

EL ESTADO DE BIENESTAR, LASPOLTICAS PBLICAS Y LOSDERECHOS DE LOS NIOSLOURDES GAITN MUOZDoctora en Sociologa. Coordinadora del Experto en Polticas Sociales de Infancia (UCM). Miembro fundador

del Grupo de Sociologa de la Infancia y la Adolescencia (Colegio de Politlogos y Socilogos de Madrid).


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En el periodo comprendido entre diciembre de 1978 (cuando se promulga la Constitucin) y diciembre de 1990 (fechaen la que se publica la ratificacin de la Convencin) se produce en Espaa una fuerte dinmica de diseo, implanta-cin y desarrollo de polticas sociales, algunas de las cuales tienen influencia directa en los nios mientras que otrasrepercuten de forma indirecta. Algunas de las modificaciones realizadas en el derecho de familia tienen efecto en laposicin de los nios ante la ley. La estructura del Estado se renueva con el reconocimiento de las comunidades hist-ricas y la constitucin de nuevas comunidades autnomas, lo que lleva aparejada la asuncin de competencias porparte de unas y otras. La misma Administracin General del Estado refleja, en la distribucin de sus carteras ministeria-les, la relevancia con que desean presentarse los diferentes mbitos de las polticas sociales. Examinaremos, a conti-nuacin, cada uno de estos aspectos por separado.

a) Modificacin del estatus legal de los nios

El artculo 14 de la CE establece la igualdad ante la ley sin discriminacin alguna por razn de nacimiento. El artculo 39de la misma es an ms explcito, al hablar de la igualdad de los hijos ante la ley, con independencia de su filiacin, yde que los padres deben prestar asistencia de todo orden a los hijos habidos dentro o fuera del matrimonio. Antes dela Constitucin, los hijos estaban discriminados en funcin de su nacimiento y tenan distintos derechos segn existie-ra o no vnculo matrimonial entre sus progenitores. Con ser este aspecto importante, no es el nico en el que se pro-duce un cambio radical respecto a la situacin anterior. La renovacin del marco legislativo en materia de derechos dela infancia en este periodo tiene dos normas sealadas:

La ley 11/1981, de 13 de mayo, de modificacin del Cdigo Civil en materia de filiacin, patria potestad yrgimen econmico del matrimonio.

La ley 21/1987, de 11 de noviembre, por la que se modifican determinados artculos del Cdigo Civil y de la Leyde Enjuiciamiento Civil en materia de adopcin.

La ley de 1981 establece que la patria potestad se ejercer conjuntamente por ambos progenitores y siempre en bene-ficio de los hijos, y consistir en el conjunto de derechos y deberes de los padres sobre las personas y los bienes desus hijos menores de edad para asegurar su sostenimiento y educacin. En caso de conflicto o desacuerdo, el juez,oir a ambos padres y al hijo si tuviere suficiente juicio y, en todo caso, si fuere mayor de 12 aos. El concepto depotestad concebido como derecho del que son titulares los progenitores, pasa a verse como obligacin para la rectadefensa y materializacin del inters del hijo menor de edad (Moretn, 2006: 79). Se fija tambin en esta ley la mayorade edad, y por lo tanto la capacidad plena de obrar a los 18 aos y la emancipacin, en los casos que proceda, a los 16.En materia de filiacin, la ley 11/1981 cambi todo el articulado del Cdigo Civil con el fin de adaptarlo al mandatoconstitucional, estableciendo que la filiacin puede tener lugar por naturaleza o por adopcin y que la filiacin matrimo-

nial y no matrimonial, as como la adoptiva plena, surten los mismos efectos. Cambia pues, de forma significativa, lasituacin de los hijos menores de edad dentro de la familia quienes, aunque sujetos dependientes de sus progenito-res, aparecen dotados de un mayor abanico de derechos y mayor autonoma (Alberdi, I., 1995).

Por su parte, la ley de 1987 representa un importante cambio en lo que se refiere a la proteccin jurdica y social de losnios. En esta ley la adopcin se configura como un instrumento para la integracin de la persona menor de edad enun medio familiar. Tambin se introduce, por primera vez en el ordenamiento jurdico espaol, la figura del acogimientofamiliar, como forma de proteccin alternativa al acogimiento en centros y diferente de la adopcin. Se define en la leyel concepto de "desamparo del menor (por incumplimiento o imposible o inadecuado cumplimiento por los padres desus deberes de proteccin). La declaracin de desamparo da lugar a la tutela "por la entidad pblica del respectivo terri-torio". De esta manera se produce tambin un giro en la forma de proteccin de los nios: desde una perspectiva debeneficencia sobre los nios abandonados, a una intervencin profesionalizada basada en la concepcin del nio comosujeto de derechos, cuyo superior inters debe prevalecer en el momento de adoptar cualquier tipo de medidas res-

pecto a su situacin; la toma de decisiones pasa del mbito judicial al mbito administrativo; a la vez, los internados setransforman en centros de acogida abiertos y se utilizan los recursos comunitarios para la atencin integral de losnios y nias.

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1.1. Polticas que benefician a lainfancia antes de la Convencin


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Segn comenta Moretn (op. cit.) la legislacin espaola se anticipa a lo establecido en los artculos 2 y 3 de laConvencin de los Derechos del Nio, que se refieren a la no discriminacin y a la prevalencia del inters superior delnio en las actuaciones de las autoridades pblicas. Tambin, con las modificaciones introducidas en esta etapa,Espaa se incorpora al grupo de pases que tienen un modelo evolucionado (de acuerdo con la clasificacin de

Therborn, 1993) en lo que se refiere a los derechos de los nios. Este modelo se define por la presencia de un tipo defamilia centrada en el nio (prevalece su mejor inters) y por la igualdad (entre nios, con independencia de que existavnculo entre sus padres). An tenan que pasar aos para que el tercer elemento sealado por Therborn, la integridad(que consiste en la prohibicin del castigo fsico) se incorporara a la legislacin espaola, mediante una modificacindel artculo 154 del Cdigo Civil, realizada en 2007.

b) El derecho a la educacin

A partir de 1982 se pone en marcha en Espaa una ambiciosa poltica de reformas en la enseanza. El objetivo era elde garantizarla como derecho y asimismo elevar el nivel de la enseanza pblica. La reforma se ve limitada enseguidapor la fuerte problemtica ideolgica, poltica y social que se desencadena en torno a ella. Como resultado del consen-so final entre las fuerzas polticas, en las que se amparan los distintos intereses en juego, se promulga la Ley Orgnicadel Derecho a la Educacin (L.O.D.E.) en 1985, que persigue la meta de conseguir una mayor educacin para todos.La importancia de esta ley ha sido celebrada recientemente con motivo del 25 aniversario de su aparicin. A juicio deTorreblanca (2010) junto con el artculo 27 de la Constitucin esta norma constituye un pilar bsico en el que se susten-ta el gran pacto escolar implcito en nuestro pas, afirmacin que sustenta el autor en el argumento de que ninguno delos tres principios que informaron su redaccin (participacin de la comunidad escolar en los centros pblicos, financia-cin pblica de los centros privados concertados y centros de financiacin privada solo sujetos a la normativa acadmi-ca) ha sido sustancialmente modificado hasta el momento.

Desde el punto de vista de los derechos de los nios hay dos elementos de esta ley que pueden destacarse especial-mente. Uno es el propio reconocimiento del derecho a una educacin bsica que les permita el desarrollo de su perso-nalidad y la realizacin de una actividad til a la sociedad(artculo 1). Otro es el reconocimiento, como derecho bsicode los alumnos a participar en el funcionamiento y en la vida del centro(artculo 6, e.), as como su derecho a asociar-se y crear organizaciones propias (artculo 7), la garanta del derecho de reunin en el centro y de participacin como

miembros del Consejo Escolar. La reforma de los ciclos educativos llega cinco aos ms tarde con la Ley Orgnica1/1990, de Ordenacin General del Sistema Educativo (L.O.G.S.E.). En ella las enseanzas no universitarias se organi-zan en cuatro niveles:

Educacin infantil: hasta los 5 aos, no obligatoria. Educacin Primaria: de 6 a 11 aos, obligatoria y gratuita. Educacin Secundaria Obligatoria: de 12 a 15 aos, obligatoria y gratuita. Educacin Secundaria postobligatoria: de los 16 a los 17 aos.

Como resultado de esta ley, el periodo de enseanza obligatoria y gratuita se alarga en dos aos. Sin embargo, el obje-tivo de tener escolarizada a toda la poblacin comprendida en los periodos obligatorios tarda algn tiempo en conse-guirse. As puede observarse que, incluso con los periodos de obligatoriedad anteriores (de los 6 a los 13 aos) en el

curso 1985-1986, solo quienes tenan entre 6 y 12 aos estaban escolarizados al 100%, aunque para el curso 1988-1989 ya lo estaban los comprendidos entre los 5 y los 13 aos de edad. El nmero total de alumnos de cada nivel edu-cativo en estos aos muestra un desarrollo que responde tanto a la reestructuracin del sistema como a la propia evo-lucin demogrfica del colectivo infantil. (ver Grfico 1).

Los cambios en la estructura del sistema educativo tuvieron un efecto en la vida de los nios que, en nuestra opinin,no ha sido debidamente valorado. El paso al nivel de la educacin secundaria se adelanta en dos aos con respecto alsistema anterior y as, el trnsito desde el colegio hacia el instituto, que antes se produca coincidiendo con el iniciode la adolescencia, se realiza ahora recin estrenada la etapa de pubertad. De esta forma, se trocea el ciclo de lainfancia de un modo distinto al que ya formaba parte de la cultura infantil, por razones que no parecen responder tantoa los intereses de los nios como a necesidades organizativas del propio sistema educativo.

c) Salud para todos

La universalizacin de la asistencia sanitaria en Espaa queda sancionada por la Ley General de Sanidad de 1986, queda concrecin al mandato constitucional, que reconoce el derecho a la proteccin de la salud en su artculo 43.

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Previamente, el decreto sobre Estructuras Bsicas de Salud, de 1984, sienta las bases para el desarrollo del modelo desalud comunitaria, que haba sido el aspecto del cuidado de la salud ms olvidado anteriormente.El carcter universalista del sistema sanitario hace que, necesariamente, alcance a los nios sin distinguir, como en elpasado, si su padre o madre es, o no, cotizante de la Seguridad Social. Uno de los indicadores de salud ms comuneses el que se refiere a la mortalidad infantil, donde la posicin de nuestro pas era de las mejores ya en 1980. La situa-cin no slo haba experimentado una evolucin favorable comparada con la de principio de siglo (cuando moran,antes de cumplir los 5 aos, 37 de cada 100 nacidos) sino que tambin era buena tomando en consideracin solamen-te el periodo de 15 aos que va de 1975 a 1990 (Grfico 2). Al final de este periodo, tanto las tasas de mortalidad infan-til, como sus distintos componentes, se haban reducido casi a un tercio de las existentes al principio del mismo. Con

ello, las diferencias con los pases de la Europa de los Doce, que en 1960 eran de ms de 9 puntos, haban desapareci-do en 1980 y ya en 1990 Espaa se situaba muy ligeramente por encima de la media, aunque por debajo de los otrospases de la Europa del Sur ms Irlanda (Ministerio de Asuntos Sociales, 1994:16). (Ver Grfico 2).

CONTEXTO Y MARCO CONCEPTUAL

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Grfico 1. Evolucin del nmero de alumnos, segn nivel educativo. Cursos 1985-86 a 1989-90

PREESCOLAR E. GENERAL BSICA - E. PRIMARIAE. MEDIAS FORMACIN PROFESIONAL

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1975 1980 1985 1988 1989 1990

Grfico 2. Evolucin de las tasas de mortalidad infantil1

INFANTIL

PERINATAL

NEONATAL

POSNEONATAL

MORTINATALIDAD

FUENTE: INE. AnuarioEstadstico 1995

FUENTE: Ministerio de Asuntos

Sociales. La infancia en cifras. 1994.

1. Segn las definiciones del Instituto Nacional de Estadstica, se consideran:

- Tasa de mortalidad infantil: defunciones de menores de 1 ao por cada 1.000 nacidos vivos

- Tasa de mortalidad perinatal: mortalidad perinatal por 1.000 nacidos (vivos y muertos) siendo la mortalidad perinatal la suma de la mortalidad neonatal precoz(menores de una semana) y las muertes fetales tardas

- Tasa de mortalidad neonatal: defunciones de menores de 28 das por 1.000 nacidos vivos

- Tasa de mortalidad posneonatal: defunciones de mayores de 28 das y menores de 1 ao por cada 1.000 nacidos vivos- Tasa de mortinatalidad: muertes fetales tardas por 1.000 nacidos (vivos y muertos)


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d) Creacin de un sistema pblico de servicios sociales

El sistema pblico de servicios sociales que hoy conocemos en Espaa es el resultado de un proceso que tiene su puntode arranque en el artculo 148.1 de la Constitucin de 1978, donde se establece que las Comunidades Autnomas podrn

asumir la competencia de la Asistencia social. Todos los Estatutos de Autonoma, sin excepcin, adoptan dicha competen-cia como propia y, de manera consecuente, entre los aos 1982 y 1992, dictan las correspondientes leyes autonmicasde servicios sociales. Complementariamente, la nueva Ley de Bases de Rgimen Local, de 1985, menciona expresamen-te la prestacin de servicios sociales entre las competencias que corresponden a los entes locales.

Todo ello ha dado lugar a un modelo descentralizado y diverso que no obstante presenta ciertos rasgos comunes2.Estos se refieren tanto a su contenido, como a su finalidad o a su carcter universal. Tambin en su estructura organi-zativa es semejante el sistema vigente en todas las Comunidades Autnomas. De este modo los servicios sociales secontemplan en dos niveles de atencin: primaria y especializada. La atencin primaria tiene un carcter generalista,acta en un mbito territorial ms prximo (barrio, pequeo municipio) y es el canal de acceso a todas las prestacionesdel sistema pblico. El nivel especializado sigue la pauta convencional de atencin a sectores de poblacin definidosbien por la edad (infancia, adultos, mayores) bien por estar afectados por problemas especficos (discapacidad, enfer-medad mental crnica, exclusin), su mbito territorial de cobertura es ms amplio, y suele estar dotado de equipa-mientos especficos para el desarrollo de sus funciones.

En el caso de la atencin social a la infancia, el ao 1987 representa la apertura de una nueva etapa en el modelo deservicios sociales dirigidos a la misma. Por un lado, la ley 21/1987 (de modificacin Cdigo Civil y de la Ley deEnjuiciamiento Civil en materia de adopcin) atribuye a la autoridad administrativa territorial (se entiende, a la comuni-dad autnoma respectiva) la facultad de declarar la situacin de desproteccin de una persona menor de edad y deadoptar las medidas de proteccin ms indicadas. Por otra parte, en ese mismo ao comienza a desarrollarse el PlanConcertado para el desarrollo de Prestaciones Bsicas de Servicios Sociales en las Corporaciones Locales, con losobjetivos de garantizar unos servicios sociales bsicos a toda la poblacin y cooperar con los entes locales en la ges-tin de sus competencias.

Como consecuencia de estas transformaciones, los servicios sociales especializados de las comunidades autnomas

se hacen cargo de los equipamientos residenciales preexistentes y de la ejecucin de las competencias en materia deproteccin, y tambin en la de reforma de menores, al tiempo que la atencin social primaria tiene en el de familia einfancia uno de sus programas preventivos ms comunes.

El modelo de atencin a los nios y nias en situacin de desamparo que haba sido, durante largo tiempo, el de laespecializacin (segn el cual los nios con problemas especiales eran apartados de su medio natural para tratarlos enun medio especializado que sola consistir en establecimientos cerrados que incluan la escolarizacin) cambia por el denormalizacin, que pretende, por un lado, hacer que el entorno ambiental de la nia o el nio protegido sea lo mssemejante posible a aquel en que viven la mayora de los nios y, por otro, hacer posible que accedan al sistema derelaciones sociales e interpersonales al que acceden otros nios de su misma edad. Se comienza a desarrollar tambinel acogimiento familiar previsto como novedad en la ley de 1987.

En lo que se refiere a las prestaciones bsicas de servicios sociales desarrolladas al abrigo del Plan Concertado, unade ellas, la de alojamiento y convivencia, se define precisamente como una alternativa para las personas que carecende ambiente familiar adecuado. Adems, el Plan contempla la posible creacin de centros de acogida dirigidos, entreotros, a menores en situacin de abandono y malos tratos. El Plan Concertado se generaliza rpidamente, pasandode ser 2.825 los municipios concertantes en 1988 a 6.402 en 1990 (Ministerio de Asuntos Sociales, 1991: 24), lo quesignifica una amplia cobertura por parte de estos servicios para toda la poblacin, incluidos los nios.

e) Beneficios de la seguridad social

En el sistema de seguridad social espaol siempre ha existido un cierto reconocimiento de las obligaciones de los tra-bajadores y de las trabajadoras en relacin con la paternidad o maternidad as como con el sostenimiento de sus hijosmenores de edad o en situacin de discapacidad. Este reconocimiento queda reflejado en la normativa laboral y tam-bin en las prestaciones causadas por los padres y madres incluidos en el campo de aplicacin de la seguridad social.

Se trata, por lo tanto, de un derecho de los padres que repercute en beneficio de los nios.

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2. Para ms detalle ver Gaitn, L. (2006a) 227-233.


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Junto a los permisos por maternidad, las subvenciones para las denominadas guarderas infantiles laborales, o losbeneficios reconocidos a las familias numerosas, las ayudas familiares por hijo a cargo y las pensiones de orfandad,componan el abanico de prestaciones de la seguridad social a los trabajadores y trabajadoras con hijos en la etapa queestamos presentando en este apartado, esto es, entre 1978 y 1990.

En lo que se refiere a las prestaciones familiares, se produjo un cambio sustancial en el ao 1985. Hasta esemomento, se trataba de unas prestaciones de carcter lineal (igual para todos los beneficiarios de la seguridadsocial) y haban quedado congeladas en una cuanta casi simblica desde la poca de la dictadura. Consistan en unaasignacin mensual por esposa e hijo o hijos, y otras de pago nico por razn de matrimonio y de nacimiento dehijo. La ley 26/1985, de Medidas Urgentes para la Racionalizacin de la Estructura y Accin Protectora de laSeguridad Social, suprime la asignacin por esposa y las de pago nico e introduce un complemento para los per-ceptores de pensiones mnimas y desempleados del nivel asistencial, que consiste en un subsidio mensual de1.050 pesetas por nio o nia. En 1990, la cobertura de esta prestacin alcanzaba a 426.956 familias y 725.253 hijos(Gaitn, 1999).

La pensin de orfandad se concede a los hijos del trabajador o trabajadora fallecidos que sean menores de 18 aos omayores de esa edad si estn discapacitados. Se trata pues de prestaciones econmicas causadas por una personacotizante a favor de sus descendientes. Las condiciones de acceso a esta prestacin, en la dcada a la que estamoshaciendo referencia, son muy leves, pero la cuanta de la prestacin tambin lo es, puesto que equivale a un 20% dela base reguladora del causante, para cada beneficiario

Aunque tanto por su contenido como por su naturaleza excede el mbito de la seguridad social, cabe recoger en esteapartado la referencia de una ley integral y absolutamente avanzada, sobre todo si se considera la poca en la que sepromulg. Se trata de la Ley 13/1982, de Integracin Social de los Minusvlidos (LISMI). En ella los nios s pueden sertitulares de derechos, ya que estos estn reconocidos a la persona cuyas posibilidades de integracin educativa, laboralo social se encuentren disminuidas, sin distincin de edad. Los beneficios de la ley alcanzan a aspectos que van desdela prevencin, la deteccin precoz de minusvalas y la atencin temprana, la educacin normalizada, la preparacin parael empleo, el empleo protegido, la atencin sanitaria, psicolgica y social, etc.

f) Los derechos de los nios desde la perspectiva del gasto pblico

Una de las funciones del Estado de Bienestar es la de redistribuir los recursos sociales de alguna manera ms equitati-va o ms justa que aquella que puede derivarse del fluir natural de la riqueza en una situacin de libre mercado. Laextensin, la cuanta y el modo en el que se realiza esta distribucin dependen de muchos factores, entre otros, lasopciones de valor que realiza un sector mayoritario de la poblacin, y la formacin o formaciones polticas que lo repre-sentan, a favor de unos u otros grupos sociales, unos u otros tipos de servicios garantizados, o de unas u otras formasde prestarlos.

La ideologa subyacente en los Estados de Bienestar que se consolidan en Europa y en otros pases despus de la IIGuerra Mundial sita al hombre como cabeza de familia (breadwinner) y principal responsable del sostenimiento delgrupo familiar y as, en consecuencia, las diversas medidas de proteccin social se dirigen a garantizar su capacidad

para cumplir este papel, a travs de prestaciones que aseguran o sustituyen las rentas del trabajo, tanto como prote-gen su salud o le proveen de alojamiento o de otros servicios especficos.

Esta particular ideologa, que se extiende tambin al mbito del anlisis econmico y sociolgico del bienestar, ha sidoampliamente criticada desde el campo del feminismo, lo que ha conducido a una diferente lectura histrica del desarro-llo de los Estados de Bienestar, a la vez que la contribucin real de las mujeres, tanto a la economa familiar como a lade su respectivo pas, ha terminado dejando obsoleta aquella visin androcentrista.

Sin embargo los nios no han logrado liberarse de una concepcin que les reconoce solo como dependientes y comoreceptores de beneficios sociales a travs de sus padres. Entre los mltiples pactos que estn presentes, sea deforma explcita o implcita, en el Estado del Bienestar, figura ste, as como tambin el que reserva para los nios laprestacin de unos servicios educativos con vocacin universalista, basados en el principio de igualdad de oportunida-des. Pero, en las actuales sociedades del conocimiento, la educacin resulta ser, adems, un primer escaln en la pre-

paracin de capital humano para integrarse (servir a) en el mercado y en los procesos productivos. Esto podra condu-cir a un reconocimiento del papel de los nios como agentes econmicos en el presente, cosa que no sucede as, sinoque su importancia econmica queda proyectada hacia el futuro.


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A travs de la observacin de la distribucin del gasto social de un pas, es posible constatar el grado de compromisoque ste muestra hacia los nios, as como la forma de materializarlo. En Espaa, el gasto pblico aument espectacu-larmente a partir de 1975, fecha en la que comienza la transicin poltica. La mayor parte del gasto pblico era gastosocial, que se orientaba tanto a paliar los efectos de la coyuntura econmica (desempleo, retorno de emigrantes)

como a elevar el nivel y generalizar el disfrute de algunos bienes sociales (la educacin, la salud o las pensiones). Ladistribucin interna del gasto social contempla distintas funciones, que muestran distinto peso y diferentes incremen-tos a lo largo de los primeros aos de democracia. As, desde 1980, el gasto ms importante es el de las pensiones,seguido de la sanidad y la educacin. El gasto en familia ocupa el ltimo lugar, representando ste un 0,44% del PIBen 1980 y descendiendo a un 0,14% en 1992. (Ver Grfico 3).

Con objeto de aproximar qu parte del total del gasto social repercute efectivamente en los nios, en otro trabajo de19993 se hizo un ejercicio de atribucin del total del gasto social por grupos generacionales. El resultado se muestra acontinuacin en el Cuadro 1 y el Grfico 4.

En el Grfico 4 puede observarse con toda claridad la diferencia entre el peso de cada grupo generacional en el totalde la poblacin (crculo exterior) y el peso de las prestaciones atribuidas a cada grupo (crculo interior). Conforme al tipode solidaridad intrnseco del modelo de bienestar, el grupo de los adultos, como laboralmente activos, aportan recursospara atender las necesidades de los dependientes (nios y mayores). Ahora bien, la parte que los adultos ceden afavor de los mayores permite que estos reciban prestaciones que superan el doble de su peso en la poblacin.

Mientras, los nios reciben menos de su peso proporcional.

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Pensiones Sanidad Educacin Desempleo Otras prest. Vivienda Familia

Grfico 3. Distribucin del gasto social por funciones. Participacin sobre el P.I.B. (%). Espaa 1980-1992

1980

1992

Nios Adultos Mayores(0-17aos) (18-64 aos) (65 y ms aos) Total funcin

Pensiones (1) 1 10,4 28,8 40,2

Sanidad (2) 4,9 12,3 2,8 20

Educacin (3) 13,1 2,8 15,9

Desempleo 11,6 11,6

Otras prestaciones (2) 1,4 3,6 0,8 5,8

Vivienda (2) 1,5 3,6 0,8 5,9

Familia 0,5 0,5Total grupo 22,4 44,3 33,2 99,9

% grupo en la poblacin total 24,6 61,6 13,8

(1) Proporcional a pensiones de orfandad (nios), jubilacin (mayores), invalidez y viudedad (adultos y mayores)

(2) Proporcional al peso del respectivo grupo en la poblacin

(3) Proporcional a alumnos menores de 18 aos (preescolar, EGB, EE. MM.) y mayores de esa edad (universidad y diversas)

FUENTE: Informe FOESSA.1994. Elaboracin propia

Cuadro 1: Distribucin del gasto social, segn funciones, por grupos generacionales.% sobre el total de gasto social. 1992

FUENTE: Informe

FOESSA. 1994

3. Gaitn, L. (1999) 218-219


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El crecimiento del gasto social en Espaa que venimos sealando, signifi-c una importante aproximacin a la media del gasto social que se obser-vaba en los pases europeos en el periodo que estamos examinando. Noobstante, el captulo destinado a la funcin familia e hijos, que compren-

de principalmente las ayudas familiares, ha venido presentando, ya desdeentonces, las mayores diferencias respecto a las que se dan en Europa,entre todas las funciones de gasto. En el Grfico 5 pueden observarseestas diferencias en dos momentos diferentes, tomando como elementode comparacin los subsidios familiares por hijo a cargo. As, en 1980, estaparte del gasto en Espaa representaba el 1,6% del PIB por habitante,frente al 8,5% de media en la entonces Comunidad Europea. En el ao1990 el porcentaje en Europa haba descendido al 7,9%, pero en nuestropas haba disminuido an ms, hasta el 0,6%, con lo cual, la distanciaentre ambas aument en este aspecto. (Ver Grfico 5).

A travs de estos someros datos es posible intuir hacia donde se inclinan esas opciones de valor, de las que hablbamos alprincipio de este apartado, en el seno de la sociedad espaola. Parece pues que la visin familista dominante en nuestroentorno, conduce a depositar la mayor responsabilidad sobre el bienestar material de los nios no en todos los adultos acti-vos, sino solamente en el grupo de adultos que son padres de nios. De este modo, las transferencias intergeneracionalesde recursos se dirigen preferentemente a garantizar el bienestar de los mayores, mientras que el de los pequeos quedaencomendado a sus padres, para lo cual cuentan estos con muy escasas ayudas por parte de la sociedad.

EN RESUMEN

Al igual que en otras partes del mundo, puede decirse que en Espaa se haba ido produciendo, en la segunda

mitad del siglo XX, un cambio de mentalidad con respecto a los nios, que conduca a mirarlos con mayor inte-

rs y a preocuparse por su dignidad y su bienestar. Las particulares condiciones que se dan en la Espaa de la

transicin poltica animan estos buenos sentimientos. Los tradicionales principios democrticos de igualdad,

participacin y justicia, se traducen para los nios en equiparacin de los derechos de todos los hijos, cualquiera

que fuera la condicin de su nacimiento, la definicin ms participativa de su lugar en la familia y en la escuela,

o la garanta del derecho a una educacin bsica de calidad para todos.

Por estas razones, Espaa pudo firmar la Convencin sobre los Derechos del Nio con la tranquilidad de que, las

cuestiones que quedaran por mejorar, seran fcilmente implementadas, debido a la existencia de una opinin

pblica y una disposicin de las instituciones muy favorables.

Pero tambin por ello, quiz, en el imaginario colectivo comenz a instalarse la idea de que, aqu, los nios ynias ya tienen de sobra cumplidos todos sus derechos. La debilidad de su posicin econmica y la insuficiencia

de las prestaciones econmicas pblicas que podran mejorarla, no parece que fueran motivo de preocupacin,

ni siquiera de reconocimiento, salvo para algunos pocos.


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Grfico 5. Subsidios familiares por hijo a cargo en la UE. Gasto por persona en % de P.I.B. por habitante

22,4

44,3

33,2

24,6

61,6

13,8

Grfico 4. Distribucin del gasto socialpor grupos generacionales 1992

Nios

Adultos

Mayores

GASTO

POBLACIN

FUENTE: Elaboracinpropia a partir de

Informe FOESSA.1994.

FUENTE:Comisin

Comunidades

Europeas (sobrebase de datos

SEEPROS)


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El instrumento de ratificacin de la Convencin fue firmado por el Rey de Espaa el 30 de noviembre de 1990. A dife-rencia de otros pases, el nuestro slo expres dos declaraciones respecto a ella. La primera de ellas se refiere a laadopcin internacional, interpretando el artculo 21, d) de la CDN en el sentido de que no podrn deducirse beneficiosfinancieros de la misma excepto los estrictamente necesarios para cubrir los gastos en el caso de adopcin de niosque residan en otro pas. La segunda expresa la disconformidad con los prrafos 2 y 3 del artculo 38 y con el lmite deedad fijado en ellos para permitir el reclutamiento y participacin de nios y nias en conflictos armados a partir de los15 aos, edad que Espaa considera insuficiente.

Las competencias en materia de infancia estaban en aquel momento encomendadas al Ministerio de AsuntosSociales, a travs de la Direccin General de Proteccin Jurdica del Menor, de la que dependa un Centro de Estudiosdel Menor, el cual contaba, a su vez, con un nutrido y actualizado fondo documental, congruente con su finalidad princi-pal, que era la de promover, realizar y difundir investigaciones y conocimiento sobre la infancia. Desde la citadaDireccin General y su centro de estudios, se editaba tambin una revista la cual, a partir de 1990 comenz a llamarseInfancia y Sociedad. La presentacin del primer nmero de esta nueva etapa representa toda una muestra de la posi-cin que adoptaban los representantes del poder poltico en aquel momento, como puede verse a continuacin:

la nueva revista que ofrecemos quiere ser un espacio de informacin, reflexin, debate e intercambio de expe-riencias sobre la realidad global de la poblacin infantil en nuestra sociedad.

...Ello no representa una ruptura con la etapa anterior, en que se ha venido denominando Menores, sino un saltoadelante con el que queremos ampliar una visin de la infancia limitada a sus dimensiones jurdicas, para recon-textualizarla en una dinmica ms amplia, ms rica, ms compleja y ms real.

...Esto entronca con el compromiso de conseguir que la reciente Convencin Internacional de los Derechos de Niosy Nias se convierta en actuaciones concretas, sin demora (Infancia y Sociedad, 1990. Las cursivas son del original).

Tanto la propia existencia de un Ministerio de Asuntos Sociales en el seno del Gobierno de la poca, como la de unaDireccin General potente dentro del mismo, ofrecan el mensaje latente de una preocupacin especial por las cuestio-nes sociales. Una preocupacin que iba ms all de la prestacin de otros servicios bsicos (como sanidad, pensioneso prestaciones por desempleo). La Direccin General en concreto se esforz adems por visibilizar a la infancia en lavida social y asimismo por conectarse con lo que se haca en otros pases, especialmente en los europeos, tanto en elplano de las polticas, como en el de los programas y modelos de intervencin. En esta lnea cabe mencionar la cele-bracin, en 1989, del I Congreso Internacional Infancia y Sociedad. Bienestar y Derechos Sociales de la Infancia, coinci-diendo con la aprobacin de la CDN. As tambin la organizacin de un Seminario Europeo sobre Investigacin y

Polticas de Infancia en Europa en los aos 90, en julio de 1991.

Despus de esa entusiasta acogida de las novedades que poda aportar la Convencin, las polticas pblicas de infan-cia, en las dos ltimas dcadas, han tenido traduccin, igual que en el periodo anterior que acabamos de examinar, enforma de normas legales, a la vez que en prestaciones y servicios, o en planes y proyectos de actuacin, como vere-mos a rengln siguiente.

a) Legislacin referida a la infancia

En la etapa posterior a la Convencin sobre los Derechos del Nio han sido dos las leyes de mbito estatal ms impor-tantes y directamente orientadas a regular derechos de los nios. La primera es la Ley Orgnica 1/1996, de ProteccinJurdica del Menor y la segunda la Ley Orgnica 5/2000, de Responsabilidad Penal de los Menores. Pero tambin sehan producido normas de mbito general que han mostrado tener una importante incidencia en la vida de los nios. De

entre ellas haremos mencin, en este apartado, de la Ley 39/1999, para promover la conciliacin de la vida familiar ylaboral de las personas trabajadoras, as como de la posterior Ley 3/2007, para la igualdad efectiva de mujeres y hom-bres. Asimismo de la Ley Orgnica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin,

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1.2. Polticas de infancia a partir de laConvencin sobre los Derechos del Nio


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y de sus modificaciones posteriores, las cuales sealan el estatuto jurdico que rige para los nios de origen extranjeroque han entrado a formar parte del colectivo infantil en las dos ltimas dcadas. Por fin haremos referencia, tambin, ala Ley 39/2006, de Promocin de la Autonoma Personal y Atencin a las personas en situacin de dependencia, quealcanza a todas las personas en dicha situacin.

PROTECCIN JURIDICA

La ley 1/1996 tiene por finalidad la dotacin de un marco jurdico de proteccin para los nios y las nias, recogiendoen su articulado la esencia de los derechos que se les reconocen en la Constitucin, los Tratados Internacionales yespecialmente en la Convencin sobre los Derechos del Nio, mientras que, en sus disposiciones adicionales, se con-templan las modificaciones correspondientes en las normas de derecho civil que es necesario adaptar al nuevo marcode derechos de la infancia. Esta ley constituye un claro reflejo del cambio de paradigma en la concepcin del ser yactuar de los nios, que ahora son vistos como sujetos de derechos, cuyo inters superior habr de guiar todas lasactuaciones de las administraciones pblicas y en cuyo bienestar est involucrada toda la sociedad. As se seala demanera especfica en el artculo 13 cuando dice que toda persona o autoridad que detecte una situacin de riesgo oposible desamparo de un menor de edad lo comunicar a la autoridad, sin perjuicio de prestarle el auxilio inmediatoque precise. Igualmente, quien tenga conocimiento de que un menor no est escolarizado o no asiste a un centroescolar regularmente, deber ponerlo en conocimiento de las autoridades competentes. La introduccin del conceptode riesgo para los nios, entendido ste como una situacin de cualquier ndole que perjudique su desarrollo personalo social, es otra de las que se consideran novedades de esta ley. Frente a una situacin de riesgo detectada, se esta-blece que la autoridad competente pondr en marcha las actuaciones pertinentes para reducirla.

Puede llamar la atencin que en una ley como la que comentamos, que trata de elevar la consideracin de los nios ynias, el trmino utilizado para referirse a ellos sea siempre el de menores, ni siquiera personas menores de edad.Los nios quedan as minorizados en una norma legal de carcter fundamentalmente proteccionista, inclinada a laregulacin de las situaciones de desamparo y actuaciones subsiguientes, las cuales tienen mayores posibilidades deaplicacin efectiva que las que se refieren a los derechos al honor, la intimidad, la informacin, la libertad ideolgica, laparticipacin, la libertad de expresin e incluso el derecho a ser odo, tambin contemplados en esta norma.

Cuando se habla de poderes pblicos o de polticas pblicas, hay que tener muy presente que stas se producen tantoen el nivel de la administracin central, como en la autonmica o en la local. Este recordatorio es muy importante en loque se refiere a las polticas de infancia puesto que, merced a las competencias asumidas por las comunidades aut-nomas, una buena parte de los servicios y prestaciones para su bienestar se encuentran encomendadas a las mismas,y as tambin una parte de la legislacin que las regula. La atribucin en la Ley 21/1987 de competencias en materia deproteccin de menores a las autoridades territoriales condujo a las comunidades autnomas a regular el ejercicio deestas competencias a travs de leyes propias, promulgadas incluso antes de la fecha de la ley estatal. Y, del mismomodo que en el nivel de la legislacin estatal, stas no son las nicas normas autonmicas que afectan a los nios,sino tambin otras, como las propias de servicios sociales, las de voluntariado, las de mediacin familiar El panoramaes tan diverso, que no puede asegurarse que el principio de igualdad de trato de todos los nios que se encuentran ensituaciones semejantes, se encuentre debidamente garantizado en Espaa.

RESPONSABILIDAD PENAL

Los derechos que pertenecen a todo nio que sea acusado o declarado culpable de haber infringido las leyes penales seencuentran especificados en el amplio artculo 40 de la Convencin sobre los Derechos del Nio, y estn concebidos dentrodel grupo de los derechos de proteccin. Espaa ha tardado casi 10 aos en modificar su legislacin en esta materia, paraadaptarla a los compromisos adquiridos con la ratificacin de la Convencin. Esto se hace por medio de la Ley Orgnica5/2000, reguladora de la responsabilidad penal de los menores, que entr en vigor un ao ms tarde, en enero de 2001.

El antecedente ms inmediato de esta ley est en la Ley Orgnica 4/1992, sobre reforma de la Ley Reguladora de laCompetencia y el Procedimiento de los Juzgados de Menores, los cuales haban quedado obsoletos. Asimismo en la mocinaprobada unnimemente por el Congreso de los Diputados el 10 de mayo de 1994, que se refiere expresamente a la necesi-dad de establecer la mayora de edad penal en los 18 aos y de promulgar una ley penal del menor y juvenil que contemplela exigencia de responsabilidad para los infractores, fundamentada en principios orientados hacia su reeducacin.

Lo que se trataba de reformar era la la Ley de Tribunales Tutelares de Menores de 1948, basada en el modelo tutelarpresente en distintas corrientes del derecho internacional, cuyo objetivo era el de reformar las conductas desviadas de


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los menores de edad, considerados no tanto delincuentes a castigar como enfermos a curar y recuperar para la socie-dad. Este modelo en realidad ejerca un control moral y social de la infancia perteneciente a las clases sociales mspobres, siendo as que, lo que se penalizaba, eran en realidad conductas disconformes con los valores dominantes enla sociedad, que, no de forma casual, procedan de situaciones de miseria y pobreza. Se trataba de un sistema a la vez

moralista, clasista y paternalista, que no acusaba tanto a los menores de edad como a las perniciosas influencias de suentorno, y que mostraba fe en la capacidad de respuesta del ser humano ante estmulos positivos para la modificacinde conductas. Sin embargo, a finales de los aos 70 del siglo XX comenz una serie de contrarreformas, como partede un cambio ms amplio en el sistema judicial, orientadas hacia objetivos ms punitivos y mayor control, as como deuna visin del comportamiento conflictivo de nios, adolescentes y jvenes apoyada en imgenes de los mismoscomo superdepredadores o como seres intrnsecamente violentos y peligrosos (Shook, 2005).

En Espaa, la transicin ideolgica hacia este nuevo paradigma tiene lugar a partir de la Constitucin, cuando secomienza a ver necesario dotar a la persona menor infractora de las garantas jurdico-penales. Aos despus, en 1994y 1997, se elaboraron sendos anteproyectos de ley que situaban al infractor menor de edad en un proceso similar alestablecido para los adultos, pero con distintos enfoques. Uno apostaba por la naturaleza penal del procedimiento yde la ley, aplicable a nios y nias a partir de los 13 aos, mientras que en el otro se habla de la naturaleza no penalde la norma y de su carcter sancionador-educativo. La ley que por fin ve la luz, es un extrao hbrido entre las dosposiciones anteriores, aunque con clara victoria para el enfoque incriminador (Ros, 2001). Dicho carcter hbrido puedeobservarse explcitamente expresado en la exposicin de motivos, que define a la ley como de naturaleza formalmen-te penal pero materialmente sancionadora-educativa.

De este modo, segn reza l iteralmente el artculo primero de la Ley 5/2000, sta se aplicar para exigir la responsabili-dad de las personas mayores de catorce aos y menores de dieciocho por la comisin de hechos tipificados como deli-tos o faltas en el Cdigo Penal o las leyes penales especiales. Para Ros (op. cit.: 241):

Hemos pasado de un imaginario social en el que el nio era un ser vulnerable y digno de proteccin por parte delentorno adulto responsable a otro en el que el nio es percibido como un ser peligroso del que urge defenderse yal que atribuimos derechos pero, al tiempo, hurtamos efectiva proteccin. Se realiza de este modo una mutacinde papeles de muy graves consecuencias: al nio se le convierte en adulto para responder ante el sistema penal y

el adulto se infantiliza desresponsabilizndose de sus obligaciones.

CONCILIACIN E IGUALDAD

Las medidas para facilitar la conciliacin entre la vida familiar, personal y laboral de hombres y mujeres que abordan lasleyes 39/1999 (de conciliacin) y 3/2007 (para la igualdad) puede suponerse que resultan beneficiosas para los nios ynias en la medida en que faciliten la convivencia as como la atencin y los cuidados que reciben de sus padres y queestn en consonancia con lo establecido en el artculo 5 de la CDN4. Sin embargo, no hay ninguna mencin de laConvencin en la exposicin de motivos de estas dos leyes ni, por supuesto, en su articulado. El fundamento deambas se sita, antes bien, adems de en la Constitucin Espaola, en la Convencin de las Naciones Unidas de todaforma de discriminacin para la mujer, en la Conferencia de Beijing o en Tratados o directivas de la Unin Europea. Lasegunda de las normas mencionadas resulta ser mucho ms ambiciosa que la primera, que en su propio ttulo mencio-

na solo a las personas trabajadoras. Ambiciosa en lo que se refiere, parece ser, a la igualdad de las mujeres adultascon los hombres adultos, porque las nias solo aparecen mencionadas una vez en el texto, en el Ttulo II, Captulo I:Principios Generales, y ello de la siguiente manera:

Artculo 14.6. La consideracin de las singulares dificultades en que se encuentran las mujeres de colectivos deespecial vulnerabilidad como son las que pertenecen a minoras, las mujeres migrantes, las nias, las mujeres condiscapacidad, las mujeres mayores, las mujeres viudas (la cursiva es nuestra).

Los nios (varones) no aparecen en el articulado, aunque s el genrico menor o menores en las disposiciones adi-cionales destinadas a dar nueva redaccin a otras normas legales que quedarn modificadas por efecto de esta ley. Enesas ocasiones los nios y nias aparecen principalmente como cargas familiares de las que el Estado se compro-mete a aligerar especialmente a las mujeres.

4. Los Estados Partes respetarn las responsabilidades, los derechos y los deberes de los padres o, en su caso, de los miembros de la familia ampliada o de la comunidad, segn esta-

blezca la costumbre local, de los tutores u otras personas encargadas legalmente del nio de impartirle, en consonancia con la evolucin de sus facultades, direccin y orientacinapropiadas para que el nio ejerza los derechos reconocidos en la presente Convencin.


19/68

LEY DE EXTRANJERA

Segn Cachn (2003) en 1985 comienza una segunda etapa en el proceso de lo que el mismo llama constitucin dela Espaa migrante. Para el autor, esta etapa est caracterizada, entre otras cosas, por comenzar en ella la reagrupa-

cin familiar, por la aparicin de cierta migracin infantil, as como una incipiente segunda generacin. El aumento dela poblacin infantil de origen extranjero se produce de forma especialmente acelerada en la ltima dcada (Grfico 6)pasando a representar el 16,6% del total de la poblacin extranjera en 2000 al 17,4% en 2010. Tambin aumenta enese mismo periodo la proporcin de poblacin infantil extranjera sobre la espaola de 0 a 17 aos. De este modo,mientras en 2000 representaba el 2,1% del total de la poblacin infantil, en 2010 alcanza el 13,8%. (Ver Grfico 6).

El estatuto jurdico de los nios de origen extranjero en Espaa est definido, igual que el de los adultos, en la Ley Orgnica4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social, cuya ltima reforma se ha realiza-do mediante la Ley Orgnica 2/2009. Las menciones a la situacin y los derechos de los nios extranjeros en la ley se reali-zan de forma dispersa, acompaando a las cuestiones establecidas con carcter general. En todo caso, los nios y nias,esto es, los extranjeros menores de 18 aos aparecen citados especficamente en los artculos:

- Art. 9, relativo al derecho a la educacin bsica, gratuita y obligatoria para los menores de 16 aos y a la posobli-gatoria a los menores de 18, as como al sistema de becas y a las titulaciones correspondientes.- Art.12, sobre derecho a la asistencia sanitaria en las mismas condiciones que los espaoles.- Art.14, sobre derecho a la seguridad social y los servicios sociales, con especial mencin de los menores de 18aos en situacin de discapacidad.- Art.17, citados entre los familiares reagrupables.- Art. 35, relativo a los menores no acompaados.

- Art. 41, excepciones a la autorizacin de trabajo donde los nios extranjeros estn en edad laboral.

La situacin jurdica de los nios y nias que llegan a Espaa sin la compaa de un adulto que vele por ellos (los etiqueta-dos como menores no acompaados) es la que viene causando mayores dificultades a los nios, en lo que se refiere asu interpretacin y aplicacin. En las conclusiones de un reciente informe (Consejo General de la Abogaca Espaola y UNI-CEF, 2009) se sealan, entre otros problemas: la confusin o contradiccin entre la normativa autonmica y la legislacinestatal en la misma materia, sin existir un rgano central homogeneizador que marque directrices de obligado cumplimien-to; la falta de coordinacin entre comunidades autnomas en detrimento de la proteccin efectiva de la persona menor; asi-mismo, las diferentes prcticas administrativas en la forma de cumplir la ley y asumir la tutela de los nios.

PROTECCIN A LAS SITUACIONES DE DEPENDENCIA

La Ley 39/2006, de Promocin de la Autonoma Personal y Atencin a las personas en situacin de dependencia, tiene

por objeto regular las condiciones que garanticen igualdad de trato en el ejercicio del derecho subjetivo de ciudadana ala promocin de la autonoma personal y atencin a personas en situacin de dependencia. Como titulares de derechosla ley contempla a todos los espaoles que se encuentren en situacin de dependencia en alguno de los grados esta-


UNICEF Espaa 19

153.478

1.002.234

0

200.000

400.000

600.000

800.000

1.000.000

1.200.000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Nios

0-17 aos

Grfico 6. Evolucin de la poblacin infantil extranjera

FUENTE: Fuente: Padrnmunicipal de habitantes.

Instituto Nacional de Estadstica


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20 UNICEF Espaa


blecidos. Los nios y nias por lo tanto, son titulares, por s mismos, del derecho a beneficiarse de las prestaciones del sis-tema pblico que se establece en esta ley.

En una disposicin adicional se fija un instrumento de valoracin especfico para los nios menores de 3 aos y asimismo se anun-

cia un plan integral para los menores de esta edad, que contemple las medidas a adoptar para la atencin temprana y rehabilita-cin de sus capacidades fsicas, mentales e intelectuales. Por otra parte, el requisito de tener una antigedad de residencia enEspaa de 5 aos, la ley lo entiende como exigible a quienes ejerzan la guarda o tutela de la persona menor de 5 aos de edadque pueda ser titular del derecho. Aunque la exposicin de motivos no lo menciona, las disposiciones de esta ley bien puede decir-se que responden a lo establecido en el artculo 23 de la CDN, referido a los derechos de los nios que se encuentran mental ofsicamente impedidos, a recibir cuidados y adiestramiento especiales para lograr su autosuficiencia e integracin activa en lasociedad. Quiz este silencio se deba a que este sistema de proteccin estaba pensado en principio para las personas mayores ypersonas adultas con discapacidad en situacin de dependencia. No obstante, esto no ha impedido que haya nios y nias que yadisfruten de su derecho, si bien, como es deseable, en menor nmero que lo hacen las personas de mayor edad (Ver Grfico 7).

b) En la senda de la Convencin

A raz de la ratificacin de la CDN, en distintos pases ha comenzado a implantarse la figura del Childrens Ombudsman,Defensor del Menor o Defensor de los Nios. En el caso espaol, la Ley de Proteccin Jurdica del Menor ya citada estable-

ce, en su artculo 10, que uno de los Adjuntos del Defensor del Pueblo se har cargo permanentemente de los asuntos rela-cionados con los nios, los cuales, para la defensa y garanta de sus derechos, pueden presentar sus quejas ante l. En elmbito autonmico, algunas Comunidades han creado tambin rganos para la proteccin y promocin de los derechos dela infancia, bien sea especficos Defensores de los derechos de los nios (caso de Andaluca y Madrid) o bien delegadosadscritos al correspondiente Defensor del Pueblo de la respectiva Comunidad.

De acuerdo con las orientaciones de los organismos internacionales, los Defensores deben estar capacitados para proteger ydefender los derechos fundamentales y las libertades pblicas de los ciudadanos, velar por la correcta aplicacin de las leyes yprcticas y hacer frente a las denuncias que puedan presentarles relativas a violaciones individuales de los derechos, as comofomentar o realizar investigaciones y promover la sensibilizacin sobre los derechos de los nios, nias y adolescentes. Estos, asu vez, deben tener la oportunidad de denunciar las violaciones de sus derechos ante el propio Defensor y tambin por medio deprocedimientos de reclamacin que deben estar establecidos en todos los servicios utilizados por ellos.

Por otro lado, en 1999 fue creado, en el seno del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, el Observatorio de la Infancia, comoun rgano de mbito estatal que tiene por finalidad la de mantener un sistema de informacin centralizado y compartido concapacidad para vigilar y hacer seguimiento del bienestar y calidad de vida de la poblacin infantil y de las polticas pblicas que

5.284

3.25137.384

78.94462.215

87.486

405.030

816.364

0

100.000

200.000

300.000

400.000

500.000

600.000

700.000

800.000

900.000

< 3 aos 3-18 19-30 31-45 46-54 55-64 65-79 80y +

Grfico 7. Sistema para la Autonoma y Atencin a la Dependencia.

Solicitantes por tramo de edad (Febrero 2011)

FUENTE: Instituto de Mayores y Servicios Sociales-IMSERSO.


21/68


UNICEF Espaa 21

le afectan. Este sistema de informacin integral debe servir para orientar el diseo de las polticas y para compartir informacinfiable entre las diferentes administraciones y organizaciones sociales. Pero, adems, este Observatorio, debido a su composicinampliamente representativa de los distintos agentes, pblicos y privados, permite que a su naturaleza principal se aada unalabor de actuacin conjunta y de aunar las aportaciones de todos los agentes en l representados. Tambin algunas

Comunidades Autnomas, en los ltimos aos, han tomado la iniciativa de constituir sus propios Observatorios de Infancia dembito regional. No todos estos Observatorios siguen el mismo esquema de funcionamiento, ni realizan un trabajo con el mismocontenido, pero, en todo caso, sus objetivos finales s son similares a los del estatal.

En la Cumbre de Naciones Unidas sobre la Infancia, celebrada en 2002, Espaa y el resto de los pases participantes suscribieronuna Declaracin y un Plan de Accin a nivel mundial contenidos en el documento Un mundo apropiado para los nios y nias. Poreste motivo, y atendiendo tambin a las Recomendaciones del Comit de los Derechos del Nio, tras el examen del II Informeespaol sobre la aplicacin de la CDN, se procedi a elaborar y poner en prctica el Plan Estratgico Nacional de Infancia yAdolescencia (PENIA) para el periodo 2006 a 2009. El Plan constaba5 de 11 objetivos estratgicos referidos al establecimiento desistemas de informacin compartidos, coordinacin entre administraciones pblicas, apoyo a las familias, sensibilizacin social, aten-cin a la infancia en riesgo, educacin y salud de calidad, proteccin del medio ambiente as como a garantizar el ejercicio de la parti-cipacin efectiva de los nios como ciudadanos de pleno derecho.

Aparte de este plan de mbito nacional, que implica a distintos departamentos ministeriales y administraciones pblicas, as como aONGs y otras instituciones, en el momento de la redaccin del PENIA se contabilizaba la existencia de Planes de Infancia en 11 de las17 Comunidades Autnomas del Estado. Asimismo, en el mbito local, los Ayuntamientos y las Diputaciones Provinciales en su caso,han articulado sus actuaciones para la infancia en forma de planes, que suelen incluir, adems de la deteccin del riesgo social paralos nios y la actuacin asistencial en su caso, la promocin de sus derechos, especialmente los de participacin.

c) Evolucin de la proteccin a la familia y los hijos

Los distintos tipos de prestaciones y ayudas orientadas a la compensacin de las cargas familiares y a facilitar la vida familiary laboral para las familias tienen una influencia directa en el bienestar de la infancia. Una combinacin adecuada y suficientede ayudas estatales y recursos econmicos de los padres es la que puede garantizar el derecho de todo nio a una vidadigna, tal y como establece el artculo 27 de la Convencin.

Las asignaciones familiares por hijo a cargo de la Seguridad Social son las principales prestaciones de carcter econmico queexisten en Espaa. A fecha de diciembre de 2008, haba un total de 896.794 hijos menores de 18 aos en el seno de las familiasperceptoras de estas prestaciones, es decir, un 11% del total de los nios que viven en Espaa se estaba beneficiando de estetipo de ayudas. Se trata de una cobertura muy modesta que adems sigue una evolucin a la baja, pues en el ao 2000 estasprestaciones alcanzaban al 16,2% de todos los nios. Del total de hijos perceptores, un 8,9% tena algn tipo de discapacidad,porcentaje que se ha ido incrementando a lo largo del periodo analizado. (Ver Cuadro 2).

5. Actualmente est en elaboracin el Segundo Plan Estratgico Nacional de Infancia y Adolescencia

HIJOS MENORES DE 18 AOS % Poblacin % Hijos conSin Hijos dicap. menor que recibe discapacidadAo discapacidad >=33% Total Familias asignaciones 33% /Total

2000 1.111.637 71.610 1.183.247 696.298 16,20% 6,10%

2001 1.016.532 71.762 1.088.294 645.155 14,80% 6,60%

2002 998.919 71.103 1.070.022 638.787 14,40% 6,60%

2003 975.002 72.646 1.047.648 625.982 14,00% 6,90%

2004 895.670 73.336 969.006 574.431 12,70% 7,60%

2005 865.404 73.871 939.275 557.355 12,10% 7,90%

2006 808.736 74.635 883.371 524.044 11,30% 8,40%

2007 759.594 76.587 836.181 496.026 10,40% 9,20%

2008 816.913 79.881 896.794 531.484 11,00% 8,90%

FUENTE: Informe estadstico 2008 del Instituto Nacional de la Seguridad Social. Padrn Municipal de Habitantes, Instituto Nacional de Estadstica. Elaboracin propia.

Cuadro 2: Asignaciones familiares por hijo a cargo: hijos menores de 18 aos, familiase indicadores. Espaa 2000-2008.


22/68

Adems de las asignaciones por hijo a cargo, la Seguridad Social provee a las familias de otras prestaciones decarcter peridico, como son las de maternidad y paternidad, que se perciben durante los periodos de descan-so tras el nacimiento, adopcin o acogimiento de hijos, as como la prestacin no econmica por cuidado dehijo o de menor acogido. Por lo que se refiere a las prestaciones por maternidad, stas han ido creciendo ao

tras ao hasta el 2008 por efecto del mayor nmero de nacimientos y tambin del mayor nmero de trabajado-ras con derecho a esta prestacin. Como consecuencia, la cobertura de estas ayudas sobre el total de nacidossigue una evolucin al alza, pasando de representar un 52,8% sobre el total de los nacimientos en 2002 a un68% de los correspondientes a los dos ltimos aos.

Por otro lado, las familias pueden recibir tambin prestaciones econmicas de carcter puntual, como consecuenciadel nacimiento, adopcin o acogimiento de un hijo. Algunas de estas ayudas se establecieron y otras se actualizaronen 2007 (Ley 35/2007, de 15 de noviembre), junto con las deducciones por nacimiento en el IRPF. Sus principalesindicadores para los aos 2008 y 2009 se resumen en el Cuadro 3.

Respecto a las prestaciones no econmicas por cuidado de hijos, tambin conocidas como excedencias por cuidadofamiliar, los datos disponibles informan de un crecimiento progresivo. En 2009 son 33.942 los trabajadores que seencuentran en este tipo de excedencia. En el 96% de los casos se trata de madres trabajadoras que abandonantemporalmente su actividad laboral para atender al cuidado de sus hijos.

El aumento de la cuanta de las ayudas y la creacin de algunas de pago nico, as como el aumento del nme-ro de plazas para la atencin diurna de los nios de 0 a 3 aos, han logrado mejorar la posicin de Espaa, enlo que se refiere a la parte del gasto en proteccin social que corresponde a la funcin Familia e Hijos, en rela-cin al conjunto de los pases europeos. De este modo, si el gasto en proteccin social a las familias represen-

taba el 2,5% del total del gasto social en el ao 1999, dicho gasto se haba elevado hasta el 6,6% en 2008. Apesar de ello, Espaa se situaba a una distancia de 1,3 puntos de la media de Europa en esta rbrica (Grfico

22 UNICEF Espaa


2008 2009Importe (Miles Importe (Miles

Beneficiarios de euros/ao) Cuanta Beneficiarios de euros/ao) Cuanta

Prestacin econmica por parto

o adopcin mltiples 9.687 21.823 9.001 22.912

Prestacin econmica por nacimiento

o adopcin de hijo en los supuestos de: 14.763 16.564 21.145 21.779

Familias numerosas 10.361 10.361 1.000 15.323 15.323 1.000

Familias monoparentales 4.253 4.253 1.000 5.622 5.622 1.000

Familias con madres discapacitadas 149 149 1.000 200 200 1.000

Prestacin econmica por nacimiento

o adopcin de hijo (2) 57.723 144.307 2.500 49.576 123.940 2.500Deduccin por nacimiento o adopcin

de hijo en el IRPF (2) 425.584 1.064.108 2.500 393.023 982.557 2.500

Deduccin de maternidad a favor de las

personas dadas de alta en la Seguridad Social

que tengan a cargo un menor de 3 aos (3) 977.096 870.502 843.125 757.912

Total prestaciones de pago nico 1.484.853 (1) 2.117.304 1.315.870 (1) 1.909.100

(1) El nmero real de beneficiarios es inferior al que figura en el cuadro, ya que los datos se han obtenido sumando el nmero de beneficiarios que tienen prestacin econmica

por nacimiento en diferentes supuestos, pudiendo coincidir en varias de las prestaciones.

(2) Esta prestacin consista en un nico cobro de 2.500 euros (Ley 35/2007, de 15 de noviembre). Tena una doble naturaleza: deduccin fiscal en el IRPF y prestacin no contribu-

tiva de la Seguridad Social para las personas que no tienen derecho a este beneficio fiscal.

(3) Se trata de una reduccin de 1.200 euros anuales aplicada a la base imponible del IRPF por cada descendiente menor de tres aos que genere derecho a la aplicacin del

mnimo por descendientes y, en los supuestos de adopcin o acogimiento esta deduccin se podr aplicar, con independencia de la edad del menor.FUENTE: Anuario de Estadsticas del Ministerio de Trabajo e Inmigracin, 2009.

Cuadro 3: Prestaciones familiares de pago nico, principales indicadores. Espaa 2008-2009


23/68

8). La supresin, a partir del primero de enero de 2011, de la prestacin de 2.500 euros por nacimiento de hijo,as como la desaparicin de algunas otras que se otorgaban por las Comunidades Autnomas, es de temer queterminen teniendo tambin una repercusin en estas proporciones, si bien en el sentido inverso. (Ver Grfico 8).


UNICEF Espaa 23

19,4

13,9

13,3

12,8

12,5

12,3

11,9

11,6

11,2

11,2

11,0

10,4

10,1

10,1

10,0

9,2

8,4

8,3

8,0

7,9

7,9

7,8

7,3

7,0

6,7

6,6

6,3

6,1

5,2

4,7

4,5

3,9

0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0 12,0 14,0 16,0 18,0 20,0 22,0

Luxemburgo

Irlanda

Islandia

Dinamarca

Hungra

Noruega

Estonia

Lituania

Finlandia

Chipre

Letonia

Rumania

Suecia

Alemania

Austria

Eslovaquia

Bulgaria

Eslovenia

Francia

UE 15

UE 25

Repblica Checa

Belgica

Reino Unido

Malta

Espaa

Holanda

Grecia

Portugal

Suiza

Italia

Polonia

Grfico 8. Porcentaje del gasto social destinado a la funcin Familia e Hijos (2008)

FUENTE: Elaboracin propia a partir de Eurostat.

NOTA: Los datos se refieren alSistema Europeo deEstadsticas integradas deProteccin Social "SEEPROS"(en ingls ESSPROS).Siguiendo el Manual ESSPROS,La Proteccin Social abarca

todas las intervenciones deentes pblicos y privados quepersiguen aliviar a los hogaresy a los individuos de la cargade un conjunto determinado de

riesgos o necesidades, siempreque no est involucradosimultneamente ningnarreglo recproco ni individual.Uno de los captulos en los queEurostat organiza la

informacin sobre el Gasto enProteccin Social es el deFamilia / Infancia, que consisteayudas monetarias o en especie(excluyendo la atencinsanitaria) ligadas a los costesdel embarazo, del nacimiento yadopcin, a la crianza de niosy al cuidado de otros miembrosde la familia.


24/68

EN RESUMEN

En la dcada de los aos 90 en Espaa se abord con entusiasmo la puesta en marcha de diferentes medidas

legales y polticas encaminadas al cumplimiento de los compromisos asumidos con la ratificacin de la

Convencin de los Derechos de los Nios.

Este entusiasmo parece haber ido declinando con el transcurrir del tiempo, a la vez que se produce un nuevo

cambio de mentalidad en el conjunto social con respecto a la infancia, que aparece en las representaciones

sociales como un colectivo dotado

las políticas públicas y la infancia en españa: evolución, impactos y percepciones

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