las polÍticas de desarrollo industrial regional y sus nexos teoricos

8/8/2019 LAS POLTICAS DE DESARROLLO INDUSTRIAL REGIONAL Y SUS NEXOS TEORICOS...

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LAS POLTICAS DE DESARROLLO INDUSTRIAL REGIONAL Y SUSNEXOS TERICOS: DESCONCENTRACIN, LAISSEZ-FAIREE INICIATIVAS LOCALES EN MXICO1

Rafael Tamayo Flores*

2000

1 Se agradece al Programa de Presupuesto y Gasto Pblico del CIDE y a la Fundacin Ford por el apoyo brindado

para la elaboracin de este trabajo.

*Catedrtico e investigador del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE), Divisin de

Administracin Pblica, en Mxico D.F., ([email protected]).


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Resumen

Este documento es un esfuerzo por establecer de forma explcita el nexo terico delos diferentes enfoques de poltica industrial regional aplicados en Mxico desde los

setenta. Con tal propsito, se revisan primeramente las principales teoras del

crecimiento econmico regional, para despus derivar sus correspondientesobjetivos de poltica (el nexo teora-poltica). Los objetivos de poltica se deducen de

la tendencia interregional de largo plazo (convergencia/divergencia) asumida por la

teora, y de a forma en que la teora visualiza o define la naturaleza de laproblemtica regional. Este marco analtico se aplica a la experiencia mexicana. En

esta parte, primero se caracterizan los rasgos de los distintos enfoques de poltica

industrial regional que han sido implementados en Mxico (objetivos, instrumentos

y esquemas de accin), para despus deducir la coherencia conceptual, estructuralque los rasgos de cada enfoque de poltica guardan con alguna de las teoras del

crecimiento regional en particular. Este ejercicio pretende ser de particular utilidad

para investigadores no especialistas en teoras formales del desarrollo regional, perointeresados en la poltica industrial regional en Mxico, cuyos anlisis en el mejor de

los casos se quedan en la caracterizacin descriptiva de polticas, y en el peor mal

interpretan el fundamento conceptual de dichas polticas.

Abstract

This document is an effort to establish explicitly the theoretical linkage of the

different approaches to regional industrial policy implemented in Mexico since the1970s. With this purpose, first, a review of the main regional growth theories is

carried out; then the corresponding policy objectives and instruments are deduced

(the theory-policy linkage). Policy objectives and instruments are deduced from thelong-term interregional tendency (convergence/divergence) assumed by the theory,

and from the way the theory visualizes or defines the nature of the regional problem.

That general analytical framework is applied to the Mexican experience. There, in a

first part, the main features of the different approaches to regional industrial policythat have been applied in Mexico are characterized (objectives, instruments and

schemes), then the conceptual, structural consistency of the features of each policy

approach with a particular theory of regional growth is discerned. This document

intends to be particularly useful for researchers not specialized in formal theories ofregional development, but still interested in regional industrial policy in Mexico,

whose analyses at best are limited to descriptive characterizations of policies, and atworst misinterpret the conceptual foundations of such policies.


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I. Introduccin

n un buen nmero de estudios sobre temas de planeacin regional y gestin pblica local en Mxico, an hoy se emiten opiniones desaprobando lo que

llaman la abdicacin del gobierno a la planeacin del desarrollo regional desdemediados de los ochenta. En otros estudios se caracteriza dicho cambio como el paso de una poltica regional con enfoque planificador a otra con enfoque nointerventor. Comnmente, se aducen restricciones presupuestales como causa principal de este cambio. Asimismo, el incipiente esfuerzo que el gobierno hadesplegado en los noventa para fomentar la competitividad de las regiones va eldesarrollo de agrupamientos industriales y encadenamientos productivos, enentornos regionales, esta siendo objeto de estudios que hasta ahora no van ms all

de la mera descripcin de acciones y de opiniones sobre la insuficiencia de lasmismas. Sin embargo, la discusin del marco formal que fundamente y decoherencia conceptual al conjunto de dichas acciones es prcticamente nula. Porejemplo, se habla mucho de la cooperacin e intercambio de informacin entreempresas, como condicin para que el esquema de sistemas productivos regionalesfuncione, pero no se aborda la discusin sobre los principios que pudieran darconsistencia a un comportamiento de ese tipo. En resumen, se habla mucho de lafachada pero muy poco de la estructura conceptual de las ideas sobre dichossistemas productivos regionales y sobre las polticas sugeridas para promoverlos.

Ciertamente, no sorprende que resulte muy difcil incluso caracterizarcorrectamente cualquier tipo de polticas cuando no se conocen a fondo los

elementos tericos en que aquellas se fundamentan. La investigacin en el rea depoltica industrial regional en Mxico tradicionalmente ha tenido dificultad para irms all de la simple caracterizacin de polticas y abordar sus bases tericas. Estoes debido, en buena medida, a que dicha investigacin ha sido realizada por noespecialistas en teora y poltica del desarrollo econmico regional cuyoconocimiento de la teora formal y del nexo teora-poltica es muy limitado.

Otro problema que ha caracterizado a la investigacin realizada en esta reaes la desconexin entre la poltica y su entorno objetivo. Los cambios en el entornoobjetivo dentro del cual se toman las decisiones para promover el desarrolloeconmico regional sin duda tienen implicaciones en cuanto a las polticas que seconsideran ms apropiadas. (Valga la pena sealar que, en trminos generales, el

entorno objetivo tiene que ver con la forma y el grado de intervencin estatal en laeconoma.) De tal forma que cuando existe confusin en cuanto al significado de unnuevo entorno, o cuando este se ignora en el anlisis, resulta difcil determinarcuales tipos de polticas son compatibles con el nuevo entorno, y cuales tipos ya noencajan dentro del mismo. Entonces, la apreciacin de que el gobierno ha abdicado ala planeacin del desarrollo regional o sustituido un enfoque planificador por otro nointerventor, si bien es correcta, no est percibiendo las implicaciones de los cambios

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prominentes que ha experimentado el entorno objetivo en Mxico desde inicios delos ochenta. Estos cambios en el entorno objetivo implican una conceptualizacindiferente del proceso desarrollo regional, de su naturaleza, y por lo tanto, tipos de

poltica diferentes para hacer frente a la problemtica regional.El objetivo del presente trabajo es precisamente definir de forma accesible

para el no especialista en teora y poltica del desarrollo regional, los nexos entrecada uno de los principales enfoques tericos del crecimiento econmico regional ylas polticas correspondientes que de estos se derivan. La intencin es simplementecontribuir al entendimiento de la conexin entre los supuestos centrales de unaconcepcin terica particular y el tipo de polticas y acciones correspondientes quese consideran apropiadas en la promocin del crecimiento industrial regional.Asimismo, es preocupacin central de este trabajo analizar los diferentes enfoquesde poltica industrial regional implementados en Mxico y su respectivo nexo teora-poltica.

Con tales propsitos, el resto del trabajo se organiza de la siguiente forma.En la seccin II se definen los principales enfoques tericos del crecimientoeconmico regional. En la seccin III se hacen explcitos los objetivos einstrumentos de poltica que son congruentes con cada enfoque terico, enfatizandola tendencia interregional de largo plazo que cada enfoque asume y como definen lanaturaleza de problemtica regional. Esto provee el marco analtico para poderestablecer los nexos tericos de los diferentes enfoques de poltica industrialregional adoptados en Mxico, lo cual se realiza en dos etapas. En la primera(seccin IV) se definen los diferentes objetivos, estrategias e instrumentos de accin,que han caracterizado a la poltica regional en Mxico desde la dcada de lossetenta, siguiendo un orden cronolgico, mientras que en la segunda (seccin V), se

procede a establecer el fundamento conceptual o terico de dichos objetivos,estrategias e instrumentos; es decir, se establece el nexo teora-poltica en laexperiencia mexicana. En la seccin VI se emiten algunas reflexiones finales sobre elcontexto en que emergen y lo que representan las recientes polticas que pretendenfomentar los agrupamientos industriales y encadenamientos productivos en entornosregionales.

II. Las principales teoras del crecimiento regional1

a) Teora de la base econmica

Siguiendo el argumento de North (1955, 1956), que logra una estructura acabada dela teora de la base econmica, el crecimiento regional es determinadofundamentalmente por el crecimiento de las actividades bsicas regionales (definidasestas como aquellas que producen bienes y servicios de exportacin y, por ende, que

1 Esta seccin se basa en Tamayo (1998).


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atraen a la regin recursos monetarios del exterior); el crecimiento de las actividadesbsicas, a su vez, depende de la demanda externa por su produccin. Por otra parte,contina el argumento, el crecimiento de las actividades no bsicas (definidas

como aquellas que estn orientadas exclusivamente al mercado local de consumofinal e intermedio) depende inicialmente del ingreso generado por las actividadesexportadoras o bsicas y, por ende, de la demanda externa. Por lo tanto, se asumeque las actividades no bsicas tienen un papel pasivo en la promocin delcrecimiento econmico. Como Leven (1985) lo sintetiza: la teora de la baseeconmica [...] sostiene que la produccin para el mercado local slo puedeaumentar si se incrementa el ingreso local, y ste puede crecer slo si la demandatotal [externa] de la produccin crece, de modo que el cambio exgenonecesariamente slo puede ocurrir en el sector exportador [p. 572].

Esta teora tambin asume una oferta perfectamente elstica de insumos,tales como mano de obra, capital, importaciones y servicios pblicos (i.e., se asume

que los insumos necesarios para apoyar una creciente actividad de las industrias bsicas estn disponibles a un costo por unidad constante). Es decir, la oferta deinsumos no es considerada como una restriccin para el crecimiento. Krikelas(1992) desarrolla una amplia discusin analtico-histrica sobre los debates tericosy empricos de la teora de la base econmica y concluye que

A pesar de que el modelo se ha mejorado a travs de los aos, incluyendo variablesadicionales y capturando de manera ms explcita la naturaleza dinmica delproceso de crecimiento regional, en gran parte esos cambios han ocurrido dentro delmbito de la simple especificacin basada en la demanda [...] [el modelo] no haevolucionado para reconocer el impacto potencial de muchas otras variables quepueden afectar el crecimiento regional [p. 18].

Tiebout (1956, 1956a) desarrolla uno de los primeros argumentos queresaltan la necesidad de una teora ms equilibrada y completa.2 Un punto central desu argumento sostiene que el desarrollo de las industrias exportadoras regionalesdepende de las ventajas comparativas de la regin, reflejadas en los costos relativosde produccin y transferencia; as como del ingreso (mercado) de las regionesadyacentes. Es decir, una regin crecer en la medida en que sus industriasexportadoras puedan competir en otras regiones. Por lo tanto, en la medida en quelos costos de la industria exportadora dependen substantivamente de las actividadesno bsicas, estas ltimas necesariamente desempean un papel clave en elcrecimiento potencial de la reginen relacin con las importaciones, es posible

2 Tiebout (1956, 1956a) y North (1955, 1956) sostienen un breve pero clido debate sobre laaplicabilidad en el corto y largo plazo del modelo de la base exportadora, y no tanto sobre laimportancia de los factores de oferta, como bien seala Krikelas (1992). De acuerdo con Tiebout,

North si reconoce la importancia de los factores de la oferta en el potencial de crecimiento de la baseexportadora de una regin. En efecto, North reconoce que el potencial de crecimiento de una reginesta determinado por su capacidad para atraer capital y mano de obra de otras regiones, pero tambincondiciona dicha capacidad a las oportunidades lucrativas de la regin en actividades de exportacin.


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efecto favorable que se transmite a travs de la demanda de las regionesindustrializadas por la produccin (tpicamente de productos primarios) de lasregiones rezagadas, as como mediante derramas en forma de inversiones y difusin

de innovaciones. La absorcin de la mano de obra excedente de las regionesrezagadas por las reas industrializadas, tambin produce un efecto favorable en lamedida en que contribuye a elevar el ingreso per cpita de las primeras.

Por otro lado, los efectos adversos se relacionan con la migracin de poblacin capacitada y joven, al igual que del escaso capital, de las regionesrezagadas a las industrializadas. Durante periodos bastante prolongados, seargumenta, el saldo neto ser negativo para la mayora de las regiones rezagadas.Por lo tanto, la conclusin obligada es que, si el desarrollo de una economa nacionales regido nicamente por las fuerzas del mercado, este se caracterizar por un proceso de crecientes desequilibrios en la escala regional. No obstante, algunosexponentes de esta teora reconocen que eventualmente las tendencias de

polarizacin tendern a ser contrarrestadas por el propio mercado. Por una parte, amedida que se saturan los centros industriales preeminentes, aparecerndeseconomas (i.e., escasez y un consecuente encarecimiento de los factoresproductivos), que presionarn hacia la descentralizacin. Por la otra, a medida que lainversin privada en los centros dominantes adquiere preeminencia en relacin conla inversin pblica, la participacin de esta ltima en esos centros se har menosnecesaria y tender a disminuir.

Kaldor (1970) tradujo una variante de esos conceptos del proceso decausacin circular-acumulativa en un modelo formal con hiptesis potencialmenteverificables. Le dio cuerpo al esqueleto de Myrdal (Richardson 1973). Segn estemodelo, la tasa de crecimiento de la produccin regional depende, por una parte, del

movimiento de los salarios de eficiencia (i.e., de la relacin entre salario nominaly productividad (W/T)), que es un factor endgeno, y por otra, de la tasa decrecimiento de la demanda externa por la produccin de la regin, que es el factorexgeno que pone en movimiento a todo el proceso. Debe notarse, que en esteltimo punto la teora de las aglomeraciones coincide con la teora de la baseeconmica.

El proceso de causacin circular-acumulativa es definido en los trminossiguientes. Primero, las regiones de rpido crecimiento experimentarn incrementosen productividad (T) mayores que aquellos de las regiones de crecimiento lento,debido fundamentalmente a que en las primeras se logran rendimientos crecientes aescala. Por lo tanto, en las regiones de rpido crecimiento los salarios de eficiencia

observarn reducciones mayores que en las regiones de crecimiento lento(asumiendo que el nivel y los aumentos de salarios nominales (W) son semejantes entodas las regiones), lo cual implica mayores rendimientos, y por ende, un ritmo decrecimiento de la produccin ms acelerado en las regiones de rpido crecimiento.El proceso se repite sucesivamente a niveles crecientes resultando en una ampliacinconstante de la brecha entre regiones de crecimiento rpido y de crecimiento lento.Aqu, los rendimientos crecientes a escala (equivalentes a las economas de


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aglomeracin) son el elemento clave que conduce a una creciente concentracinespacial de la actividad econmica. Es claro que la teora de la causacinacumulativa apunta hacia un proceso de desequilibrio interregional, el cual se refleja

en el constante flujo neto de recursos productivos hacia las regiones de mayorrentabilidad.

c) Teora neoclsica

El argumento neoclsico sugiere que el capital y la mano de obra tendern a migrarde las regiones de baja rentabilidad hacia las de rentabilidad mayor. Enconsecuencia, se sostiene que las diferencias interregionales en tasas de crecimientoson, en gran parte, resultado de los diferenciales interregionales en tasas derentabilidad del capital y la mano de obra (que a su vez determinan la oferta regional

de esos factores), y de la movilidad geogrfica de esos factores. Al respecto, seasume que las empresas (capital) buscarn localizarse en regiones donde surentabilidad sea relativamente alta. De forma anloga, se propone que la mano deobra migrar hacia donde su rendimiento esperado sea el mayor. El rendimientoesperado de la mano de obra considera adems del salario real, ajustes en calidad devida y la probabilidad de encontrar trabajo.

Como lo explica y valida empricamente Kottman (1992), la movilidadesperada del capital vara de una industria a otra. En un extremo, no se espera quelas industrias con orientacin al mercado local, una vez que se han hecho ajustes porel tamao del mercado, migren en busca de una mayor rentabilidad, ya que en esasindustrias los diferenciales de rentas entre regiones no varan sustancialmente. En

este tipo de industrias los precios de los insumos, en particular la mano de obra, y desus productos, son determinados por los mercados locales, y dado que el capitalrequerido para ingresar es relativamente bajo, la competencia rpidamente eliminarentas anormales. En el otro extremo, los diferenciales interregionales de renta sonsubstanciales para las industrias de exportacini.e., industrias que sirvenprincipalmente mercados nacionales. En esas industrias, la demanda y el precio del producto se determinan en mercados nacionales, mientras que el precio de losinsumos, principalmente mano de obra, se determina localmente y, por lo tanto, puede variar de una regin a otra. Es esta variacin regional en el precio de losinsumos, la cual implica rentas diferenciales, la que induce los flujos interregionalesde capital, y por ende, los desplazamientos de produccin y empleo. Todas las

industrias se encuentran en algn punto entre estos dos casos extremos. En cuanto ala movilidad de la mano de obra, el argumento neoclsico propone que variardependiendo tambin de la edad y la educacin del trabajador, entre otrascaractersticas.

El establecimiento definitivo de la teora neoclsica del crecimiento regionalse remonta a la obra de Borts y Stein (1964). Ese trabajo, tambin desarrolla unaprueba emprica para evaluar la respuesta (movilidad) de los factores de produccinante diferenciales interregionales de precio, y la relacin entre la produccin no


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agrcola y la proporcin capital-mano de obra. Smith (1974, 1975) y Ghali et al.(1978) realizan pruebas empricas subsecuentes de las hiptesis neoclsicas para laeconoma de los Estados Unidos, y Giarratini y Soeroso (1985) para Indonesia.

Otros estudios introdujeron mejoras al modelo emprico usado originalmente porBorts y Stein. Por ejemplo, Smith (1974, 1975) encuentra que el insuficiente apoyoemprico que pudieron generar Borts y Stein para sus propuestas tericas, se debi aque el modelo utilizado comprenda un solo sector (el no agrcola), lo cual asumeimplcitamente que el capital y la mano de obra se mueven slo entre estados, de unsector no agrcola a otro, ignorando los movimientos inter-sectoriales. Por lo tanto,Smith (1974) desarrolla y prueba un modelo emprico de dos sectores, que permiteefectos de movilidad inter-sectorial de mano de obra (dentro de una regin), ademsde efectos de movilidad interregional. Smith (1975) usa la produccin regional totalcon el fin de poder ignorar los movimientos inter-sectoriales de factores. Ghali et al.(1978) desarrollan un modelo que asume movimientos de factores en respuesta no

slo a diferenciales en el precio de factores, sino tambin a diferencias en lasoportunidades de empleo.

De suma importancia en el enfoque neoclsico es el postulado deconvergencia. Este sostiene que los rendimientos al capital y a la mano de obra delas diferentes regiones convergern en el largo plazo. El mecanismo de autoajusteparte de una situacin de desequilibrio y, en general, propone que aquellas regionescon ventajas de costos atraen empresas a una tasa mucho mayor que la del resto dela nacin y, por ende, experimentan tasas de crecimiento relativamente rpidas; sinembargo, prosigue, a medida que aumenta la concentracin de empresas en esasregiones, los costos tienden a incrementarse progresivamente, lo cual implica quedicha tendencia locacional cesar cuando los costos de produccin sean similares a

los del resto de las regiones. Es decir, se alcanza una situacin de equilibrio. As, engeneral se asume que cualquier diferencial interregional en la tasa de crecimientoser eliminada con el tiempo. De igual modo, la mano de obra tender a migrar haciaregiones con salarios reales relativamente altos hasta que la tasa salarial sea igual alas de las otras regiones. En equilibrio, las tasas salariales y los rendimientos alcapital sern iguales en todas las regiones.En resumen, el enfoque neoclsico asumeque el mecanismo de mercado conducir al equilibrio y que con el tiempo cualquierdisparidad interregional en el rendimiento de los factores tender a desaparecer.

La crtica al enfoque neoclsico se ha centrado en algunos de sus supuestos principales, entre otros los siguientes: demanda perfectamente elstica para la produccin de la regin; recursos perfectamente mviles; y disponibilidad de

informacin perfecta para inversionistas y trabajadores respecto a los precios de losfactores. Por supuesto que los actores econmicos no estn perfectamenteinformados, y evidentemente existen obstculos significativos a la respuesta(movilidad) de los factores ante diferenciales interregionales de rentabilidad. Comoseala Richardson (1973), es probable que la informacin incompleta y la necesidadde ahorrar tiempo en decisiones de localizacin discriminen en favor de regiones oreas urbanas centrales. Las crticas tambin han aludido a la asumida


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homogeneidad de las regiones, as como a la exclusin del territorio y los costos detransportacin, lo cual en conjunto lleva a excluir el factor aglomeracinlateora de la aglomeracin, que se revisa en seguida, sugiere que el rendimiento

esperado de los factores de produccin se incrementan ms all de su nivel promediode remuneracin, como efecto precisamente de la aglomeracin. No obstante, elmodelo neoclsico permite considerar la posibilidad de que las regiones de salariosaltos atraigan no slo mano de obra sino tambin capital. Para tal efecto, se puede permitir que la funcin de produccin de la regin de salarios altos especifiquerendimientos crecientes (debidos en parte a las economas de aglomeracin), ointroducir mltiples sectores y permitir cambios en la demanda a favor del productode exportacin de la regin de salarios altos (Richardson 1978). El modelo tambinse puede disear para tomar en cuenta las fricciones territoriales y los costos noeconmicos que inhiben la migracin en el contexto de inversin en capitalhumanoi.e., la mano de obra slo se mover si la tasa de rendimiento esperada es

superior a los costos de desplazarse.

d) Enfoque de las aglomeraciones

La introduccin del espacio implica la existencia de costos asociados con lareasignacin de factores de produccin, con el movimiento de mercancas, y con latransmisin de informacin. Como se dijo, el reconocimiento de dichos costosinvalida algunos de los supuestos en los que se sustenta la teora neoclsica estndar.En consecuencia, si el modelo ha de apegarse ms a la realidad, es necesario relajaralgunos de sus supuestos tericos bsicos, sin que por ello deje de ser

razonablemente coherente con la estructura terica original.En este sentido, el modelo de las aglomeraciones, adems de losmovimientos interregionales de factores del enfoque neoclsico, incorpora tambinlas economas de aglomeracin (tendencias de crecimiento desequilibrado), ytambin un factor de distancia inter- e intraregional. Conceptualizado porRichardson (1973, cap. 8), este modelo al igual que el neoclsico, plantea que elcrecimiento econmico regional esta relacionado con la oferta de los insumos ofactores productivos y con los cambios tecnolgicos. Tiene sin embargo, unaimportante caracterstica estructural distintiva, consistente en que el rendimiento dela mano de obra y del capital depende del nivel de las economas de aglomeracin.3Al respecto, especficamente se asume que las tasas salariales y los rendimientos al

capital se relacionan positivamente con el tamao de las aglomeraciones urbanas, locual conduce a un crecimiento interregional e intraregional desequilibrado.4

3 En pruebas empricas, el factor de las aglomeraciones se construye como la suma ponderada del nmero de centros urbanos por encima de un tamao crtico, su poblacin y ladistancia promedio entre todos los pares de centros urbanos en la regin. Esto refleja la idea de quelas economas de aglomeracin son determinadas por el espacio.

4 En cambio, el enfoque neoclsico propone que los salarios ms altos, prevalecientes en losgrandes centros urbanos, estn relacionados con rendimientos marginales del capital menores.


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Se asume tambin que las economas de aglomeracin influyen en latransmisin de los cambios tcnicos. Al respecto, se plantea que la difusin delprogreso tcnico se relaciona de manera directa tanto con el tamao del rea urbana

dominante de la regin como con el grado de integracin del sistema urbanoregional o economas de aglomeracin en comn. Por otra parte, se plantea que elfactor distancia se relaciona inversamente con el progreso tcnico de la regin y conla probabilidad de movimiento de la mano de obra, ceteris paribus. Es decir, ladistancia tiene el efecto de desacelerar la difusin del progreso tcnico y lamigracin de mano de obra. As, segn este esquema, los diferencialesinterregionales en tasas salariales y en rendimientos al capital, as como en eltamao absoluto del acervo de capital en realidad podran reforzar o contrarrestar(este ltimo resultado es el que propone el enfoque neoclsico) la tendencia decrecimiento desequilibrado inducida por los factores de aglomeracin. El resultadofinal es entonces una cuestin emprica.

En resumen, el enfoque terico de Richardson destaca el proceso decrecimiento acumulativo derivado de las economas de aglomeracin y tambinincorpora el espacio tanto entre regiones como intraregional. Por otra parte, si biencuestiona la importancia de los diferenciales de rendimiento de los factoresproductivos vis--vis los diferenciales en aspectos de aglomeracin, realmente nosustituye los segundos por los primeros. Como seal Borts (1974, p. 546), lo quecomenz como un ataque a los modelos de crecimiento neoclsicos termin en unasntesis interesante, potencialmente verificable, y til de las variables de localizacinque podra fortalecer al enfoque neoclsico. Miernyk (1979, p. 304) tambinobservo que el punto de partida de Richardson es la teora neoclsica del crecimientodesarrollada en el trabajo de Borts y Stein (1964).

von Bventer (1975) formul una extensin de este enfoque, con un acentosimilar en las economas de aglomeracin y las preferencias (atributos) delocalizacin. En general, este modelo asume que la tasa de crecimiento regional esuna funcin de tres grupos de variables: el tamao de la poblacin y la distancia (querepresentan las economas de aglomeracin); la estructura de la industria regional, ylas preferencias de localizacin (i.e., calidad y costo de la vida). Las principalesextensiones de von Bventer consisten en la introduccin de variables relacionadascon la estructura sectorial, un sistema regional jerrquico (regiones y subregiones), yuna distincin entre economas de aglomeracin intraurbanas e interurbanas.Adems, von Bventer excluye los precios de los factores como determinantes de lamigracin bajo el argumento de que son capturados en los factores de aglomeracin.

Desde esta perspectiva, los diferenciales del rendimiento de los factores son vistoscomo un resultado directo de los diferenciales en el tamao del mercado, la productividad y las innovaciones, todos incorporados en las economas deaglomeracin. Esto realmente representa un apartamiento del enfoque neoclsico (endonde la relacin inversa entre tasas salariales y rendimientos del capital es unapieza central), que por otra parte tambin elimina la comparacin y el debate centralentre los modelos neoclsico y de causacin acumulativa.


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participacin de las manufacturas en el gasto, () costos de transporte, y ()elasticidad de substitucin entre productos manufacturados (que representaneconomas de escala). En el esquema de dos regiones, una mayor participacin delas manufacturas en el gasto implicara menores ventas para la empresa localizadaen la regin 2, dado que el tamao relativo del mercado intermedio y de consumofinal ser mayor en la regin 1. Esta es la llamada fuerza centrpeta que favorece laaglomeracin. Por el contrario, si es pequea, las empresas venderan nicamenteen los mercados rurales dispersos. En este caso, siempre sera conveniente para lasempresas alejarse de cualquier concentracin de manufacturas, con el objeto deevadir la competencia. Esta es la fuerza centrifuga que contrarrestara laaglomeracin. En general, se asume que un proceso de creciente concentracin(divergencia) es ms probable cuando el valor de es grande, debido a las fuertescadenas productivas hacia atrs y hacia delante que ello implica. Esto valida elconocido argumento de que la aglomeracin emerge debido a la relacin circularque se da entre la localizacin del mercado y la localizacin de la produccinmanufacturera.

Respecto al papel de los otros parmetros, en el esquema de dos regiones, uncosto de transporte elevado har rentable para la empresa moverse de la regin 1 a la2; es una mejor opcin que producir en la primera y transportar el producto a lasegunda. En general, se asume que la concentracin (divergencia) es ms probablecuando el valor de es bajo. A medida que crece, se llegara a un punto en que laconcentracin geogrfica de la produccin no sera sostenible. Tambin se asumeque la concentracin (divergencia) ser contrarrestada por una elasticidad desubstitucin alta (i.e., economas de escala dbiles). Por lo tanto, en la medida enque los rendimientos crecientes a escala se fortalezcan, la produccin de cada bientender a concentrarse.

En resumen, cuando los costos de transporte son bajos, la participacin de lasmanufacturas en la economa es alta, y las economas de escala fuertes, laproduccin tender a localizarse en la regin que posea una ventaja inicial (costoslocales de produccin, tamao del mercado local, ubicacin dentro del sistema detransporte). Al respecto, el modelo sugiere que los detalles del patrn regional de laproduccin que emergen dependen mucho de las condiciones iniciales. Por ejemplo,cuando en el proceso de desarrollo de una economa nacional los costos detransporte caen por debajo de un nivel critico, es muy probable que la regin que enesa etapa tenga la poblacin ms grande del pas, continu atrayendo poblacin a unritmo acelerado, en detrimento del resto de las regiones. El nivel que pueda alcanzarla concentracin (divergencia), como veamos arriba, depende de los parmetros dela economa. Una economa pre-industrial, con medios de transporte ineficientes, secaracterizara por tener un valor de muy pequeo, y valores de y muy altos, locual impedira el surgimiento de un proceso de concentracin auto-sostenido de lasmanufacturas. Los proveedores de bienes y servicios para el predominante ydisperso sector agrcola tenderan a localizarse cerca de sus mercados. Sin embargo,cuando el valor de esos parmetros supera un lmite critico, la poblacin comenzar


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a concentrarse y las regiones a divergir, con la consecuencia de que una vez que el proceso ha iniciado se vuelve auto-reforzante. Cuales regiones terminanfuncionando como centros manufactureros, y cuales como la periferia agrcola,

podra supuestamente depender de pequeos accidentes histricos (Krugman 1998).El modelo de dos regiones se complementa con un modelo multi-locacional

cuyas propiedades se exploran con base en experimentos de simulacin (Krugman1993, 1996). El modelo se resuelve numricamente, dados los valores de los parmetros y una distribucin de obreros entre localidades.5 Se inicia con unadistribucin inicial al azar de obreros entre localidades, la cual se hace evolucionarhasta que se alcanza un equilibrio. Se experimenta con varios valores de los tresparmetros. En general, los resultados muestran un proceso de fortalecimiento de laventaja inicial, un proceso de causacin acumulativa. La localidad con la proporcinms alta de obreros muestra una creciente capacidad para atraer ms y ms obreroshasta acumular la mitad. Una segunda localidad emerge y crece hasta alcanzar un

estatus similar al de la localidad lder, aparentemente gracias a que no tiene rivalesen su espacio de dominio rural (est localidad se ubica en el lado opuesto de lalocalidad lder). En contraste, otra localidad que inicialmente era de un tamaosimilar al de la localidad emergente no logra despegar, lo cual aparentemente sedebe a su ubicacin muy cercana al de la localidad lder. En resumen, el patrnresultante muestra dos lugares centrales casi simtricamente localizados.

Los valores de los parmetros se modifican para reflejar tres casos diferentesque favoreceran una mayor concentracin: un caso en que se reduce (las empresastienen mayor poder de mercado y economas de escala mayores); un caso en que seeleva (las cadenas productivas hacia atrs y hacia adelante son ms fuertes); y unareduccin en (costos de transporte menores). En los tres casos el resultado essimilar y consistente con las expectativasuna ciudad nica emerge. Elexperimento claramente indica que las fuerzas dinmicas tienden a produciraglomeraciones que estn simtricamente localizadas en el territorio. Como se dijo,Krugman sugiere que esas aglomeraciones surgen por razones accidentales, y queuna vez establecidas sern sostenidas por sus economas .

Si bien pudiera argumentarse que el conocimiento y los planteamientosintuitivos en los que se fundamenta el modelo no son algo novedoso, como loreconoce el propio Krugman, sin duda si lo es la introduccin de fundamentosmicro-econmicos dentro de un modelo formal riguroso, que en buena medidalogran no solo capturar sino tambin clarificar y estructurar dicho conocimientointuitivo. Por otra parte, seria muy simplista afirmar que Krugman meramente ha

reinventado el agua tibia, dado que ha combinado las ideas de la causacinacumulativa y el lugar central en formas muy innovadoras. Algunos especialistas en

5 Se asume que hay J>2 localidades; que los obreros estn distribuidos equitativamente entrelas localidades; que las localidades estn a igual distancia unas de otras alrededor de un circulo, y quela transportacin solo es posible alrededor del circulo; y finalmente que la distancia entre doslocalidades vecinas es igual a 1. Se considera el caso de 12 localidades, ubicadas como las horas deun reloj.


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el rea de la geografa econmica han acusado a Krugman de re-descubrir factoresde localizacin que en dicha rea de estudios han sido descartados o disminuido enimportancia, en particular los costos de transporte. Sin embargo, el propsito del

modelo de Krugman es derivar factores generalizables que expliquen el patrnregional o geogrfico del desarrollo industrial en el siglo XIX, y que an en laactualidad son responsables por el agrupamiento espacial de muchas industrias.

III. Los nexos entre teora y poltica

Comprender las diferentes estructuras tericas, y los consiguientes factoresdeterminantes del crecimiento econmico regional propuestos, nos habilita paraidentificar los objetivos e instrumentos de poltica que son congruentes con cadaenfoque terico. Esto requiere particularmente de deducir las implicaciones de los

supuestos tericos respecto a los objetivos e instrumentos que se consideraranapropiados y conceptualmente consistentes. En el cuadro 1 se presentan lastendencias de largo plazo asumidas por las teoras, as como las correspondientesdefiniciones sobre la naturaleza de la problemtica regional. Esos elementos son losque nos orientarn en la deduccin de objetivos e instrumentos de poltica.

a) El enfoque de demanda y sus polticas

Ya veamos como la teora de la base econmica asume, como norma, la existenciade mercados externos potenciales para la produccin local, as como oportunidadeslocales de inversin para el capital externo, no explotados. En otras palabras, esteenfoque asume un contexto de desequilibrio interregional, que pudiera atribuirse engran parte a problemas de informacin imperfecta y/o de economas externasinsuficientes, que impiden inversiones rentables.

En consecuencia, para un gobierno sub-nacional los principales objetivos de poltica que se derivan de este enfoque son: (1) expandir los mercados para laproduccin local bsica (exportaciones), y (2) atraer nuevas inversiones productivashacia el sector bsico local. Estos objetivos de poltica por lo general se persiguenmediante programas informacin y promocin, los cuales resultan relativamentebaratos. El uso de subsidios directos a los inversionistas, usualmente muy costosos(e.g., reduccin de impuestos, donacin de tierra, provisin de espacio industrialadecuado, etc.), son utilizados con mucho menor frecuencia.


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La teora de la causacin acumulativa, al igual que la de la base econmica,asume una situacin de desequilibrio que tiende a ampliar las disparidades entreregiones, y define el rezago de algunas regiones como un problema de demanda. El

modelo de causacin acumulativa asume que la intervencin es necesaria para frenary revertir las tendencias divergentes. El objetivo de poltica es inducir la inversin productiva hacia un nmero limitado de reas seleccionadas ubicadas en regionesrezagadas; esto es, la creacin de centros industriales que aseguren el crecimientocontinuo y auto-sostenido de la regin a travs de los efectos multiplicador y deescala que la concentracin industrial genera (esto es anlogo al objetivo deredireccionar la demanda de trabajo en la teora de la base econmica). Se propone perseguir el cumplimiento de dicho objetivo a travs de la inversin pblica enindustrias propulsoras (i.e., industrias con crecimiento y desarrollo tecnolgicorpidos, y con amplias relaciones hacia atrs y adelante) en sitios aptos, las cualesproveern el estmulo inicial requerido para establecer un polo de desarrollo que

estimule la economa de las regiones rezagadas. En suma, se propone que larelocalizacin de la demanda a travs de la inversin en industrias estatalesestratgicas, combinada con inversiones territorialmente bien planeadas(focalizadas) en infraestructura, detonara un crecimiento acumulativo en el largoplazo en las regiones deprimidas.

En resumen, el enfoque de demanda atribuye las diferencias interregionalesen el nivel y dinamismo de la actividad econmica, a diferencias interregionales enla demanda de trabajo (debida a la diferencia en la demanda por la produccinlocal). Ms an, siempre habr regiones donde las deficiencias de demanda, eldeclive industrial, y el desempleo, son bastante ms pronunciados que el promedio.Por otra parte, se asume que la intervencin gubernamental es necesaria para que el

sistema econmico en su conjunto se mueva hacia una situacin de equilibrio. Enconsecuencia, el objetivo de poltica de un gobierno federal (nacional), de acuerdo aeste enfoque, es redireccionar la demanda de trabajo de las regiones prsperas a lasms deprimidas. La respuesta tpica es promover la relocalizacin de la industria, lacual se persigue a travs de controles administrativos (permisos y prohibiciones);subsidios directos fiscales y financieros; subsidios de operacin al salario y alempleo; y provisin de infraestructura y espacio industrial adecuados.6 Unosinstrumentos actan sobre las empresas cuya localizacin se considera mvil, ybuscan mejorar las condiciones de operacin, y por ende la rentabilidad de todas las

6 Algunas veces los subsidios a las empresas y la adecuacin de espacio industrial se han

definido como polticas con enfoque de oferta. Como lo seala Chisholm (1990), esto es verdad en elsentido de que la poltica esta operando a travs de factores de costo. Sin embargo, el objetivofundamental es redireccionar la demanda de una regin a otra, la administracin de la demanda,aunque los medios empleados tienen un enfoque de oferta. Al respecto, cabe sealar que si esasmedidas que actan a travs de los costos son implementadas por un gobierno local con el objeto deincrementar la competitividad de la industria local, s se definiran como medidas con enfoque deoferta. Por otra parte, slo las relocalizaciones inducidas por la asistencia representan unareasignacin geogrfica de la demanda, mientras que s la asistencia selectiva genera actividadeconmica adicional, eso representara un estmulo por el lado de la oferta (Chisholm 1990).


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empresas (o un sub-grupo especifico) en las regiones deprimidas. Estos incentivos por lo general se administran mediante un esquema regionalmente diferenciado oselectivo que favorece a las regiones deprimidas.

b) El enfoque de oferta y sus polticas

El enfoque neoclsico asume que el crecimiento regional depende de la oferta defactores de produccin, la cual a su vez esta determinada por la rentabilidad regionalde los mismos. El capital y la mano de obra buscarn migrar hacia regiones donde surendimiento esperado en el largo plazo sea relativamente alto; el libre juego de lasfuerzas del mercado se percibe como el medio ms efectivo, y suficiente, paraasegurar la asignacin regional ms eficiente de los recursos productivos. En el largo plazo, se asume convergencia interregional en el rendimiento de los factores

productivos, lo cual implica que cualquier diferencia interregional en tasas decrecimiento ser eventualmente eliminada. Esto es, el desequilibrio inicialdesaparecer mediante ajustes automticos del mercado, sin necesidad deintervencin gubernamental.

En consecuencia, el principal objetivo de poltica que se deriva del enfoqueneoclsico consiste en eliminar obstculos al libre movimiento de factoresproductivos entre regiones e industrias, y as garantizar una asignacin eficiente atravs del mecanismo de mercado. Los instrumentos de poltica correspondientes seenfocan a difundir informacin acerca de los mercados, y eliminar las restriccionesde movilidad territorial de la mano de obra.7 Las medidas para promover lamovilidad de los recursos humanos incluyen, pero no estn limitadas a programas de

fomento a la educacin, de capacitacin y recapacitacin vocacional; acciones paradisminuir la discriminacin tnica y otras restricciones al empleo; as como paraencontrar trabajo, y reubicarse en busca de mejores oportunidades de empleo.8

Los simpatizantes del enfoque neoclsico sealan puntualmente que si elcrecimiento de una regin ocurre a costa del rezago de otra, como resultado derivalidades entre regiones, el resultado muy probablemente sera un juego suma-cero. Ms an, la rivalidad entre regiones puede resultar en algo peor que un juegosuma-cero si distorsiona la asignacin eficiente de recursos, lo cual podra ser elcaso cuando los gobiernos locales usan subsidios y persuasin. De la misma forma,

7 En general, se percibe que el capital se ajusta mucho ms rpido que el factor trabajo. Por

lo tanto, las fallas de mercado que mantienen el desequilibrio por periodos largos, son percibidas engran parte como fallas del factor trabajo para operar con eficiencia y efectuar los ajustes requeridos(i.e., numerosas barreras limitan la habilidad de la gente para migrar de una regin a otra).

8 El enfoque neoclsico del crecimiento regional llevara a la inexistencia de polticascuando las restricciones a la movilidad espacial no existen o son mnimas. En este caso, las polticas

para promover la eficiencia interregional estaran incorporadas en las que promueven la eficienciaeconmica general. Por otra parte, la alternativa para promover una migracin interregional msrpida es promover reducciones salriales drsticas en las regiones de alto desempleo. Sin embargo,esta ltima opcin nunca es puesta en practica ya que es polticamente inaceptable.


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la accin del gobierno nacional a travs de programas de subsidios para influir laasignacin regional de recursos (inducir la inversin hacia algunas regiones enparticular), implica que esos recursos dejen de utilizarse en el proceso productivo de

otras regiones, y que la intervencin no genere un beneficio neto para la economanacional en su conjunto si la productividad de los recursos es menor en lasregiones favorecidas por la poltica, lo cual es comnmente el caso ya que se trata deregiones rezagadas.

El enfoque de las aglomeraciones es afn a una concepcin del crecimientoregional representada por una funcin de produccin agregada, la cualbsicamente propone que los diferenciales interregionales en el rendimiento de losfactores son consecuencia de diferenciales en productividadi.e., supone que lapobreza de las regiones, en gran medida, se deriva de una baja productividad de losfactores. El nivel de capacitacin de la mano de obra, el acervo de capital privado ypblico, y el tamao de la regin se identifican como determinantes primarios de la

produccinper cpita de la regin, dada su dotacin de recursos y su ubicacin conrespecto a otras regiones. Ms an, se afirma que incluso en una situacin deequilibrio algunas regiones permanecen pobres, debido a deficiencias en su acervode esos importantes factores. El problema es que dichas deficiencias no se eliminannecesariamente con la existencia de mercados competitivos de factores.

El rezago de las regiones se ubica tambin en deficiencias de conocimientotecnolgico, agravadas por la difusin selectiva de las innovaciones, y de lasinversiones correspondientes. En la medida en que la actividad econmica presenta pronunciadas discontinuidades en el territorio, los desplazamientos interregionalesde la actividad econmica (ajustes), en respuesta a una situacin de desequilibrio, sedaran slo entre las localidades que han superado un umbral crtico y alcanzado

escalas determinadas. Estos desplazamientos interregionales en principio tambindependen de la composicin sectorial de la localidad, de su posicin dentro de la redde transporte y respecto a localidades particularmente importantes.

En consecuencia, el principal objetivo de poltica que se deriva de esteenfoque sera elevar la productividad regional y la eficiencia de las inversionesprivadas. Por lo general, grandes inversiones pblicas en infraestructura econmicay social son los principales instrumentos de poltica. En el nivel local de gobierno,usualmente se consideran mejoras en rutas de transporte urbano y los sistemas dedrenaje y tratamiento de agua, as como en servicios de seguridad pblica. Losesfuerzos en el mbito estatal, adems de los locales, tambin consideran medidas deproteccin ambiental, programas de crdito a la pequea empresa y de incubacin de

negocios. Las iniciativas federales incluyen la generacin y abasto de energaelctrica, construccin y mantenimiento de carreteras interestatales, as como desistemas de irrigacin. Todas estas medidas son compatibles con el enfoqueneoclsico en la medida en que ayuden a incrementar la rentabilidad regional, ypromueven la eficiencia general de los factores productivos.

Qu podemos concluir de lo hasta aqu expuesto? En primer lugar, es claroque las diferencias en cuanto a los objetivos e instrumentos de poltica que se


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consideran apropiados se deben a divergencias en supuestos tericos. Por otra parte, podemos afirmar que ninguna estructura terica particular es completamentesatisfactoria para explicar lo que ocurre en la realidad, y por ende, que las polticas

congruentes con cada argumento terico slo pueden abordar parte del problemaregional. Es por esto que en la prctica comnmente observamos que los paquetes depolticas contienen elementos de diferentes enfoques, los cuales se complementan.

Aunque los objetivos de poltica siempre se enfocan a modificar las ventajascomparativas relativas de las regiones, la definicin y relevancia de estas ventajasprovoca debate y controversia, lo mismo que la necesidad misma y el carcter de laintervencin gubernamental. As, bajo la perspectiva del nivel nacional de gobierno,un enfoque de poltica basado en la demanda siempre implica la aplicacin de unesquema regionalmente diferenciado de incentivos pblicos directos e indirectos,mientras que un enfoque neoclsico se concentra en facilitar la movilidad de losrecursos productivos en general. Finalmente, el esfuerzo de los gobiernos sub-

nacionales para promover el crecimiento econmico en su mayor parte se concentraen iniciativas que reflejan la concepcin de la base econmica. No obstante, losgobiernos locales y estatales invariablemente reciben con beneplcito polticas oprogramas congruentes con la concepcin de una funcin de produccin agregaday/o de administracin de la demanda, tpicamente financiadas por el gobiernonacional.

IV. La poltica de desarrollo industrial regional en Mxico: fases y

caractersticas

El anlisis general de los nexos entre teora y objetivos e instrumentos de poltica,efectuado en el apartado anterior, provee el marco analtico para deducir los principios tericos de la poltica industrial regional orientada hacia ladesconcentracin y el impulso de reas perifricas (impulsada durante los setenta yhasta inicios de los ochenta); de la erradicacin de dicha poltica y el dominio delmercado en la asignacin interregional de recursos a partir de la segunda mitad delos ochenta; y de la poltica actual (impulsada desde inicios de los noventa), que pretende fortalecer la competitividad regional, promoviendo el desarrollo desistemas productivos locales y la integracin de la pequea y mediana industria(PYME). Es decir, ahora estamos en posicin de argumentar sobre la relacin quecada modalidad de la vertiente regional de la poltica de fomento industrial

implementada en Mxico guarda con una concepcin terica particular, y por ende,con una definicin particular de la naturaleza del desarrollo industrial regional.El propsito central es contribuir a aclarar la confusin que parece existir

entre varios estudiosos de la planeacin regional y la gestin pblica local enMxico respecto al significado (conceptual) de lo que ellos concluyen ha sido: elabandono de la poltica regional y la abdicacin del gobierno a conducir laplaneacin urbana y regional (Garza, 2000, p. 33); o el paso de una poltica regionalcon enfoque planificador a otra con enfoque no interventor, o de un enfoque


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geogrfico-regional a otro social-individual (Alba, 1999, p. 626). Ninguna de estas percepciones hace explcita la relacin entre concepcin terica y objetivos einstrumentacin de la poltica industrial regional (o vertiente regional de la poltica

industrial). Ese es precisamente el objetivo central de este trabajo. La estrategia deanlisis consiste primero en caracterizar el cambio en los objetivos de poltica y enlos instrumentos de la poltica, de lo cual se ocupa esta seccin, para luego tratar dedeterminar el marco terico particular en que esos objetivos e instrumentos depoltica se fundamentan. Esto ltimo se realizar en la seccin V.

a) Los rasgos de la poltica regional y el objetivo de desconcentracin

Desde 1970 y hasta inicios de los ochenta se construyo un amplio sistema deplaneacin y programtico, y se aplicaron considerables recursos para impulsar la

desconcentracin econmica de la Zonas Metropolitanas de la Ciudad de Mxico,Monterrey y Guadalajara hacia la extensa periferia del pas y en especial hacia lasciudades medias. Uno de los instrumentos centrales fue la aplicacin de un esquemaregionalmente diferenciado de incentivos fiscales y financieros, as como desubsidios al precio de servicios pblicos y energa, para las empresas. Bajo esteesquema, los mejores incentivos se otorgaban en las regiones que se pretendaimpulsar, mientras que las grandes aglomeraciones urbano-industrialesinvariablemente eran excluidas. El primer esquema de este tipo fue promulgado en1972, y revisado en 1979 y 1984; siempre tuvo un carcter eminentemente inductivoy fue parte integral de los programas nacionales de fomento industrial. Otroimportante instrumento relacionado con la descentralizacin econmica consisti en

ampliar la oferta de espacio industrial adecuado fuera de las tres principalesciudades. Casi el 80 por ciento de los 130 parques/ciudades industriales existentes en1988, fueron establecidos entre 1971 y 1982 (Garza, 1989). Grandes montos deinversin pblica se aplicaron tambin durante los 1980s para crear polos dedesarrollo en base a la industrias siderrgica y petroqumica, que en ese tiempoeran paraestatales: este fue el caso de los puertos de Altamira y Coatzacoalcos en elGolfo de Mxico, y de Lzaro Crdenas y Salina Cruz en el Ocano Pacifico.

Por otra parte, se crearon instancias de planeacin local (Comits Promotoresdel Desarrollo de los Estados, COPRODES, despus renombrados Comits dePlaneacin del Desarrollo Estatal, COPLADES), y de coordinacin intergubernamental(Convenios nicos de Coordinacin, CUC, despus renombrados Convenios nicos

de Desarrollo, CUD), que en conjunto constituan el sistema mediante el cualgobierno federal y gobiernos estatales definan de forma conjunta y concertada las prioridades de inversin de los estados. Asimismo, se creo una nutrida red decomisiones nacionales para coordinar las acciones del gobierno federal tendientes aimpulsar el desarrollo de zonas especificas, llmense marginadas, ridas, de altopotencial productivo, etc. As, durante la segunda mitad de los 1970s y el inicio delos ochenta se consolida lo que se ha caracterizado como la institucionalizacin de laplaneacin regional.


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b) Crisis econmica y erradicacin de la poltica regional

En el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, se reafirma el objetivo de revertir los

desequilibrios interregionales, lo cual implicaba controlar el crecimiento de las tresgrandes reas urbano-industriales y promover la desconcentracin de la plantaproductiva hacia ciudades medias. El diseo de la poltica se estableci dentro delPrograma Nacional de Fomento Industrial y Comercio Exterior 1984-1988(PRONAFICE). Bsicamente, un reducido numero de ciudades medias, ejes ycorredores industriales es seleccionado para cumplir la funcin de centros dedesarrollola llamada estrategia de descentralizacin no dispersa. Esos centros,adems, son clasificados de acuerdo a criterios de especializacin y orientacinfuncional propuestos. El nivel de los estmulos fiscales y financieros a la inversin privada se establece en funcin de ese esquema: el estimulo era mayor si lainversin encajaba dentro de la especializacin y funciones asignadas al centro

respectivo. Este esquema de subsidios, junto con la inversin pblica eninfraestructura, y el poder de demanda de las industrias siderrgica, petroqumica, yde equipo de transporte, entonces paraestatales, se conciben como los principalesinstrumentos. Sin embargo, los recurrentes efectos adversos de la crisis econmicade 1982 habran de impedir la materializacin de dicha estrategia. El programa decambio estructural y ajuste macro-econmico implico una fuerte contraccin delgasto pblico, as como privatizaciones que incluyeron a las industrias siderrgica,de equipo de transporte y petroqumica secundaria. Por otra parte, desde 1982 losparques industriales operados por el gobierno federal pasaron a ser jurisdiccin delos gobiernos estatales. As, las estrategias regionales y de desconcentracin de laactividad econmica de inicios de los ochenta nunca pudieron implementarse.

De la misma forma, los programas especiales para coordinar las diversasacciones federales en regiones especificas fueron afectados adversamente por losrecortes presupustales. Por otra parte, las instancias de planeacin local ycoordinacin intergubernamental utilizadas para asignar el gasto federal en losestados se mantuvieron vigentes, e incluso se establecen las bases constitucionales para fortalecer la capacidad fiscal de estados y municipios, as como su papel encuanto a provisin de servicios (reformas al art. 115). Existe una multitud detrabajos que describen con detalle esta red de instancias y programasgubernamentales con objetivos regionales, y no tiene sentido hacerlo una vez ms.Los programas ms importantes que operaron entre 1978 y 1988 son descritos ydiscutidos en Garza (1989a).


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c) Las iniciativas de desarrollo en entornos regionales ideas ad hoc?

En buen numero de trabajos se ha observado como desde el inicio del periodogubernamental 1988-1994, los esfuerzos consistentes en impulsar exgenamente eldesarrollo de zonas econmicamente deprimidas y descentralizar la actividadeconmica, desaparecen de la estrategia gubernamental de desarrollo.Efectivamente, desde mediados de los ochenta desaparecen planes y programas, ypor supuesto, acciones tendientes a inducir la localizacin de industria y poblacinhacia regiones intermedias y rezagadas. Y no es sino hasta mediados de los noventacuando surge un nuevo tipo de polticas orientadas a promover la competitividadempresarial en entornos regionales. Esto ha implicado la reconfiguracin de diversasinstituciones pblicas relacionadas con el fomento a la industria. A diferencia de la

poltica regional de los setenta e inicios de los ochenta, este nuevo enfoque noconsidera el nivel de desarrollo de las regionesno contempla incentivosdiferenciados de acuerdo al nivel de desarrollo de la regin, ni objetivos dedesconcentracin.

Los documentos de planeacin establecen que la poltica industrial seconcentrara en promover el funcionamiento eficiente del mercado en la asignacinde los recursos productivos, incluyendo su asignacin interregional (Plan Nacionalde Modernizacin Industrial y Comercio Exterior 1990-1994). Se plantea tambin lanecesidad de dirigir los esfuerzos de estado en materia de promocin industrial principalmente hacia la PYME para apoyar aspectos de: investigacin y desarrollo(I&D), acceso a mercado de capitales, y transferencia y asimilacin de tecnologa,

entre los ms relevantes. En el Plan de Desarrollo 1995-2000, se enfatiza lanecesidad de promover un entorno competitivo y de apoyo a las empresas mediantela disminucin de costos de transaccin y de informacin, la ampliacin de opcionestecnolgicas, el estimulo al aprovechamiento de los factores productivos del pas, yel impulso a una cultura de internacionalizacin y calidad total.

Dentro de esta poltica industrial de impulso a la competitividad de la plantaindustrial y en particular de la PYME, la vertiente regional tambin plantea cambiossustantivos. En el Programa de Poltica Industrial y Comercio Exterior (PICE),emitido en mayo de 1996, se propone fomenten el desarrollo de agrupamientosindustriales y cadenas productivas, de carcter regional y sectorial, as como laintegracin amplia de las PYMEs a los mismos. Esta propuesta se combina con otras

polticas generales dirigidas a mejorar la oferta de infraestructura en comunicacionesy transportes, energa y otros insumos industriales bsicos, las cuales contemplanuna creciente participacin del sector privado. As, en los ltimos aos hemosobservado la apertura a la inversin privada de los servicios de transporteferroviario, telefona de larga distancia, telecomunicaciones va satlite, portuarios yaeroportuarios. Hoy tambin se esta debatiendo la privatizacin del sector elctrico.Por otra parte, se proponen polticas relacionadas con la adecuacin de la oferta delsistema educativoeg., fortalecer la capacitacin y formacin continua, y fomentar


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el acercamiento del sistema educativo y de investigacin con la industria. Laestrategia asigna un papel decisivo a las acciones inter-institucionales, coordinadasa nivel regional, en las que participen sector privado, gobiernos estatales, gobierno

federal, y organizaciones semi-gubernamentales.En la practica, como parte de la nueva vertiente regional de la poltica

industrial se ha creado, durante los noventa, un entramado de instancias publicascuyo propsito central es elevar la eficiencia y la competitividad empresarial,particularmente entre las PYMEs, que a su vez facilite la integracin de ese sector al proceso de desarrollo nacional. Destacan acciones dirigidas a fomentar diversasformas de cooperacin, as como la difusin y el intercambio de informacin entreempresas, en entornos regionales y/o locales. En este contexto, los bancos dedesarrollo han estado re-orientando sus funciones hacia el objetivo de integrar a lasPYMEs en las cadenas productivas. Por ejemplo:

NAFIN, a travs de su Programa de Proveedores y su Programa de DesarrolloEmpresarial, ha incursionado en la promocin de eslabonamientos productivos,y capacitacin empresarial en materia de estndares de calidad, adems de haberampliado el programa de garantas a la PYME.

BANCOMEX ha intensificado sus esfuerzos dirigidos a identificar, evaluar ydifundir oportunidades de negocios internacionales; pero adems realizaacciones para facilitar el cumplimiento de estndares de la calidadinternacionales por parte de la PYME, lo cual en principio coadyuva directamentea elevar el contenido local de las exportaciones, y a fortalecer las relaciones desubcontratacin. En este sentido, se han firmado acuerdos con diversasasociaciones y cmaras sectoriales, empresas transnacionales y grupos

financieros.

Algunos esfuerzos de la Secretara de Comercio y Fomento Industrial(SECOFI) durante los 1990s, tambin han convergido en el propsito de contribuir a lamodernizacin tecnolgica, y de elevar la capacidad de aprendizaje de la PYME, atravs de impulsar la cooperacin inter-empresarial, el intercambio y la difusin deinformacin, y el enlace con centros de investigacin. Entre sus acciones msrelevantes estn las siguientes:

Creo en 1996 la Red Nacional de Centros de Competitividad Empresarial(crece), cuyo propsito es prestar servicios y atencin especializada (tecnolgica,

de gestin y de informacin) a la micro, pequea y mediana empresa Asimismo,los centros regionales crece, uno en cada estado, prestan servicios dediagnstico empresariale.g., evaluacin de la posicin competitiva de laempresa, identificacin de reas de oportunidad, y diseo de alternativas paraelevar la productividad.

Emprendi el Proyecto de Desarrollo de Proveedores o Clientes de BaseTecnolgica, que pretende fomentar la creacin de redes de empresas para


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desarrollo de relaciones de cooperacin entre pequeos y medianos empresarios. Sinduda hay tambin deficiencias en el diseo de algunos programas, que por cierto anfuncionan aisladamente uno de otro. Kuri et al, (1999), y Casalet (1999) enuncian

algunas de las limitaciones de diseo e insuficiencias ms obvias de la estrategia.Sin embargo, el propsito aqu no ha sido emitir evaluaciones de ningn tipo, sinocaracterizar el tipo de acciones que se han intentado, lo cual nos permitir definir ydiferenciar el enfoque de la vertiente regional de la poltica industrial de los ltimosaos as como sus fundamentos tericos. Esto ltimo es un aspecto en el cual anreina la confusin y la vaguedad.

d) La descentralizacin del gasto social y el impulso a gobiernos locales

En los noventa otra poltica que, en alguna medida, ha venido a fortalecer la

capacidad institucional para emprender iniciativas locales, es la descentralizacin delas decisiones sobre la asignacin del gasto pblico hacia los gobiernos estatales ymunicipales. Por lo mismo, es importante analizar en que ha consistido. Esta polticase ha instrumentado bsicamente a travs de programas de gasto social. El Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), creado en 1988 para atender las necesidades bsicas de grupos de alta marginacin y pobreza9 transfiri importantes recursos presupustales del mbito federal a los municipios. Las recursos se transferandirectamente a los Fondos Municipales de Solidaridady a comits localesintegrados por miembros y organizaciones de la sociedad civil, a los que se otorgogran influencia sobre la gestin y el ejercicio de los recursos.10 Diversos estudios degestin pblica local han concluido que esa relacin directa entre gobierno federal y

grupos sociales establecida en la estructura operativa de PRONASOL, en gran medida,fue en detrimento del propsito de descentralizar las decisiones de gasto hacia losniveles de gobierno estatal y municipal. Los gobiernos locales ciertamente no fueronhabilitados para incorporarse como instancia de decisin y gestin.

A partir de 1995 se intenta corregir dicha situacin. El PRONASOL desaparecey se crea el Fondo de Desarrollo Social Municipal (FDSM) para programar laaplicacin de sus recursos (tanto los recursos de PRONASOL como los del FDSM

9 Los antecedentes del PRONASOL se encuentran en la diversidad de programas especialesoriginados en los 1970s, mediante los que se coordinaban las acciones federales para atender regionesy grupos sociales vulnerables especficos. Entre los mas importantes podemos mencionar el Programade Desarrollo Rural Integral (PIDER), y la Comisin del Plan para la Atencin de reas Deprimidas y

Grupos Marginados (COPLAMAR). Casi el 55 por ciento de los recursos ejercidos a travs delPRONASOL entre 1989 y 1994 fueron destinados a 5 de sus 23 programas: agua potable (15.4 %),infraestructura carretera (12.4 %), urbanizacin (10.6 %), fondos municipales de solidaridad (9.6 %)e infraestructura de apoyo productivo (8.0 %) (Zepeda y Castro 1996, p. 106).

10 Se reporta que en 1992 ya se estaba apoyando a 2,096 de los 2,412 municipios del pas,con la participacin de 27,000 comits (Cabrero, 1998, pp. 111-12). Fuentes oficiales reportan que alfinal del periodo gubernamental 1988-1994 existan 250,000 comits en el pas. Se ha reportadotambin que gran cantidad de esa multitud de comits de solidaridad desaparecan una vez que la obraera aceptada, lo cual creo serios problemas para poder mantener y operar adecuadamente las obras.


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provenan del ramo presupuestal XXVI).11 Se establecen mecanismos legales einstitucionales para que los municipios ejercieran directamente los recursostransferidos del FDSM, aunque la transferencia se hace a travs de los estados. Se

establecen tambin criterios ms transparentes para distribuir los recursos del FDSMentre los estados; bsicamente la asignacin se realiza de acuerdo a la brecha de pobreza entre estados, medida a travs de diversos indicadores captados en unaformula. Dichos indicadores han sido modificados.12 Estas transferencias hanimplicado incrementos sustanciales en los presupuestos de ms del 90 por ciento delos municipios. Para los municipios ms marginados del pas los recursosprovenientes del FDSM y del resto del ramo XXVI son mucho ms importantes que lasparticipaciones federales, y por supuesto, que los ingresos propios. As, se denota unenfoque que busca compensar a los estados con mayor incidencia de pobreza, y almismo tiempo avanzar en la descentralizacin en materia de gasto social hacia losniveles locales de gobierno.

Por otra parte, dentro del ramo XXVI, e incluso dentro los dos ltimos Planes Nacionales de Desarrollo, el nico esfuerzo con rasgos de una poltica dedescentralizacin de la actividad econmica fue el Programa de las100 Ciudades(P-100C). En efecto este programa, iniciado en 1992, plantea una estrategia deapoyos regionalmente selectivos hacia un grupo de 116 ciudades medias, de las 309ciudades existentes. Sin embargo, el programa nunca ha tenido por objetivo inducirla localizacin de industria y poblacin hacia esos lugares. Las acciones del P-100Cmas bien se concentran en fortalecer la capacidad tcnica y de gestin de losgobiernos de las ciudades seleccionadas en materia de planeacin y regulacin deldesarrollo urbanoel programa fue transferido a los gobiernos estatales en 1999.Por lo dems, era un programa relativamente pequeo.13

11 El ramo presupuestal XXVI represento 2.9 por ciento, en promedio, del gasto anual totaldel gobierno federal durante el periodo 1989-1993, mostrando una tendencia ascendente que paso de1.5 por ciento en 1989 a 4.1 por ciento en 1993 (Cabrero, 1998, p. 143). En 1996 los recursos delFDSM representaban 65 por ciento del ramo presupuestal XXVI.

12 La distribucin de cada estado a sus municipios tambin se realiza a travs de formulasque capturan aspectos se pobreza, las cuales son concertadas entre el gobierno federal y los estatales.

Los gobiernos estatales tienen que aportar recursos adicionales al Fondo, cuyos montos tambin sonconcertados con el gobierno federal. La definicin del programa de obras a financiar en cadacomunidad se hace en el seno del Comit de Desarrollo Municipal donde participan tanto autoridadescomo representantes de organizaciones civiles de la comunidad. Una detallada descripcin delmecanismo se presenta en Vega (1998). En 1996 los recursos del FDSM representaban 65 por cientodel ramo presupuestal XXVI.

13 El presupuesto ejercido a travs del P-100C en 1997 equivali solo a 5.2 por ciento de los$7,400 millones de pesos que en promedio se ejercieron a travs de PRONASOL durante sus primeroscinco aos (Garza 2000, p. 29).


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V. La poltica de desarrollo industrial regional en Mxico: el nexo terico

La caracterizacin de la vertiente regional de la poltica de fomento industrial

aplicada durante las ltimas tres dcadas claramente da cuenta de un viraje diametralen sus objetivos, esquema e instrumentos de accin. El objetivo ahora es precisar elfundamento terico de las tres principales etapas de dicha poltica. Una proposicinestndar en la disciplina de laspolticas pblicas es que las diferencias en cuanto acursos de accin para enfrentar un problema de poltica pblica, reflejan posicionesdiferentes en cuanto a la naturaleza del problema, en cuanto a su conceptualizacin.Esto es, las diferencias en cuanto a polticas y estrategias recomendadas, son reflejode diferencias en cuanto a la definicin y estructuracin previa del problema. A suvez, definir la naturaleza de un problema supone adoptar un marco conceptual oterico, que implica comprometerse con una visin particular de la realidad.Entonces tenemos que las polticas y estrategias aplicadas, en general, estn

enmarcadas dentro de la concepcin terica adoptada para definir y estructurar losproblemas de poltica correspondientes.

De acuerdo a lo anterior, en Mxico, la erradicacin desde inicios de losochenta de la poltica de impulso al desarrollo industrial de reas perifricas a travsde esquemas de incentivos diferenciados, y el ascenso en los noventa de accionesdirigidas a promover la competitividad territorial a travs de la creacin sistemasproductivos locales y la integracin de las PYMEs a estos, refleja un cambio diametralen la forma de definir la problemtica concerniente al desarrollo industrial regional.El cambio en la definicin del problema, a su vez, es resultado de un cambio en los principios tericos concernientes con el crecimiento econmico regional que sonaceptados por los diseadores de poltica y tomadores de decisiones en esta materia.

Esto, que pareciera ser lgico, no lo es tanto para muchos de los estudiosos de laplaneacin regional y la gestin pblica local en Mxico. Al analizar la poltica dedesarrollo industrial regional, pocos van mas all de la mera comparacindescriptiva de los objetivos e instrumentos, o de la caracterizacin de sus rasgos msprominentes, y muchos evidencian su desconocimiento del sustento terico que dacoherencia a las polticas aplicadas.

Partiendo de lo anterior, nuestro problema de anlisis consiste en establecercon claridad el nexo estructural que existe entre los objetivos e instrumentos de los principales tipos generales de poltica de desarrollo industrial regionalimplementados en Mxico y las respectivas teoras del crecimiento econmicoregional en que se han fundamentado. A continuacin se argumentar de forma

explcita sobre dichos nexos, utilizando el marco analtico desarrollado en la seccinIII (vase el cuadro 1).

Los objetivos e instrumentos de accin que durante los setenta y hasta antesde la crisis de 1982, caracterizaron a la poltica de desarrollo industrial regional enMxico, fueron descritos en la seccin IV, sub-seccin (a). En resumen, se erigi unapoltica regional para impulsar la desconcentracin industrial hacia la periferia delpas, en particular hacia algunas ciudades medias y puertos. La estrategia consisti


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en aplicar un esquema regionalmente diferenciado de incentivos fiscales yfinancieros, combinado con la creacin de espacio industrial adecuado y polos dedesarrollo impulsados en base a industrias bsicas, en la periferia. El ajuste fiscal y

monetario, as como el rpido adelgazamiento del estado en la esfera productiva,forzados por la crisis de los ochenta, impidieron continuar la implementacin de la poltica regional despus de 1982, aunque an hasta mediados de los ochenta seelaboraron planes y programas con ese mismo enfoque.

Los objetivos e instrumentos de la poltica regional de los setenta respondenclaramente al supuesto de que las pocas regiones que ya contaban con ampliasventajas para la operacin rentable de la industria, y que por lo mismo concentrabanya un porcentaje muy alto de la produccin y el ingreso, seguiran experimentandoun crecimiento mucho ms acelerado que el resto de la nacinen contratante, elritmo de crecimiento de las vastas regiones econmicamente rezagadas del passeguira desacelerndose an ms ante la imposibilidad de competir con las regiones

lideres. Este supuesto conduce a la conclusin de que si la asignacin de recursosproductivos del pas se deja al libre juego de las fuerzas del mercado, el resultado delargo plazo sera un ensanchamiento de los desequilibrios interregionales: unacreciente concentracin de la actividad econmica en unos cuantos centros a costadel permanente estancamiento de las reas perifricas. En consecuencia, esta visin propone que las crecientes disparidades en la escala regional no podrn serrevertidas sin la intervencin decidida del gobierno.

En general, esos principios que emanan de la teora de lacausacin circular-acumulativa y de uno de los escenarios planteados por el enfoque de lasaglomeraciones, determinaron la forma en que los diseadores de la polticaindustrial regional y los responsables de las decisiones en esa materia

conceptualizarn el proceso de crecimiento econmico regional y la naturaleza delos desequilibrios interregionales. As, durante los setenta hasta la crisis de 1982, laestrategia central de la poltica regional fue dirigir impulsos exgenos al desarrollode las regiones rezagadas con el objetivo de reducir las marcadas disparidadesinterregionales (los instrumentos de poltica y estrategias especficos se han descritoen la seccin IV, sub-seccin (a)).

Los aos de la crisis de los ochenta seran el preludio de la erradicacin de lavertiente regional de la poltica industrial en Mxico, entendida esta como elimpulso exgeno al progreso industrial de las regiones perifricas del pas. Desde lasegunda mitad de los ochenta, la poltica industrial se reorienta a promover el papeldel mercado en la asignacin de los recursos productivos, incluyendo su asignacin

interregional. As, se emprenden agresivas polticas de privatizacin, desregulacinde mercados, y liberalizacin comercial y financiera, que marcaban laracionalizacin de la intervencin estatal en la economa. Se asuma pues que elmercado es capaz de producir una asignacin de recursos ms eficiente que elestado. En este contexto de cambio, la instrumentacin de un esquemaregionalmente diferenciado de incentivos fiscales y financieros para inducir ladesconcentracin industrial, fue vista como una fuente de distorsiones e ineficiencias


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en la asignacin de recursos que podra resultar en algo peor que un juego suma-ceroi.e., dicha poltica afectara la eficiencia agregada de la economa nacional. Ladesconcentracin de la actividad econmica y la equidad entre regiones dejaban de

ser cuestiones prioritarias en la agenda gubernamental.La promocin del mercado en la asignacin de recursos a travs de polticas

generales y la erradicacin de la poltica de desarrollo industrial regional, respondenclaramente al supuesto de que en el largo plazo las diferencias entre regiones en elrendimiento de los factores productivos, y por ende, en cuanto a la oferta de capital ytrabajo, se reduciran progresivamente hasta desaparecer.14 Este supuesto implicaque si la asignacin de recursos productivos se deja al libre juego de las fuerzas delmercado, el resultado sera la reduccin progresiva de los desequilibriosinterregionales o el avance hacia un estado de equilibrio: una tendencia convergentede las tasas de crecimiento de las diferentes regiones. En trminos territoriales, estose reflejara en un proceso de desconcentracin de la actividad productiva hacia

regiones de desarrollo intermedio y rezagadas. Bajo este enfoque, la intervencingubernamental en la asignacin interregional de recursos no se considera necesaria.El nico motivo de intervencin gubernamental sera la existencia de restriccionessignificativas a la movilidad de los factores productivos.

En general, ese fue el marco conceptual que fundamento la desaparicin dela poltica de desarrollo industrial regional, invariablemente incorporada a los programas nacionales de fomento industrial. Se trataba de una conceptualizacinsobre la naturaleza de las disparidades interregionales fundada en la teoraneoclsica del crecimiento regional, coherente con el contexto general del procesode sustitucin acelerada del estado por el mercado en la asignacin de los recursosproductivos.

No fue sino hasta la mediados de los noventa, cuando paralelamente a laspolticas implementadas para promover la eficiencia general del sistema productivo,se comienzan a instrumentar acciones dirigidas a fomentar la competitividad de laPYME, a travs de un esquema de apoyos para facilitar la formacin deagrupamientos industriales y cadenas productivas en entornos regionales con unperfil especializado. Para esto, la estrategia consiste en estimular la convergencia deagentes relevantes tales como grandes empresas, universidades, centros deinvestigacin, e instituciones de apoyo gubernamentales y semi-gubernamentales, entorno al objetivo de fomentar la competitividad e integracin de las PYMEs aldesarrollo nacional. Las acciones emprendidas por el gobierno como parte de esteesquema fueron reseadas en la seccin IV, sub-seccin (c). En general, estas

consisten en programas de difusin e intercambio de informacin, y de enlace inter-

14 Aquellas regiones que por sus ventajas de costos han atrado capital a tasas mayores que elresto del pas, alcanzaran un nivel de concentracin a partir del cual los costos tendern aincrementarse, lo cual reducir su rentabilidad se reducir. Entonces, la atraccin del capital hacia lasgrandes concentraciones cesara cuando su tasa de rendimiento sea similar a la de el resto del pasi.e., se alcanzara un punto de equilibrio. De forma anloga, la mano de obra tender a migrar haciaregiones de salarios altos hasta que el incremento de la oferta de trabajo reduzca la tasa salarial aniveles similares a los de otras regiones.


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institucional que pretenden por una parte facilitar el acceso a servicios de consultoray desarrollo tecnolgico, y la identificacin de oportunidades de negocios, y porotra, fomentar las relaciones cliente-proveedor, y la asociacin de productores.

Este enfoque de desarrollo industrial que ya se identifica como iniciativaslocales de desarrollo, al parecer no posee un fundamento terico claro. La literaturaal respecto indica que las polticas y estrategias correspondientes, algunas de ellas bastante peculiares, han derivado de las experiencias exitosas de ciertosagrupamientos industriales en los cuales predominan las PYMEs, que se localizan enregiones perifricas de pases de Europa Occidental. El xito de dichosagrupamientos se atribuye, en general, a las practicas de cooperacin inter-empresarial e inter-institucional, que se han logrado desarrollar en entornosregionales. A pesar de los difusos fundamentos tericos de las polticas propuestasen este enfoque, el anlisis de las mismas permite contrastarlo, particularmente conel laissez-faire neoclsico. En primer lugar, por los rasgos de sus polticas, pareciera

que las iniciativas locales de desarrollo reconocen que los ajustes del mercado sonmucho menos que perfectos y que la rigidez de la oferta puede ser problemtica.Esto implica un rechazo al supuesto de que los cuellos de botella en la economapueden ser eliminados por la sola accin de las fuerzas del mercado. En suma, esteenfoque de poltica estara proponiendo implcitamente que el laissez-faireneoclsico no trata adecuadamente los problemas de ajuste de lado de la oferta.15

Por otra parte, este enfoque de poltica enfatiza las ventajas que para lasPYMEs representa el actuar colectivamente en busca de una mayor competitividad eintegracin al proceso de desarrollo nacional. En contraste, el enfoque neoclsico por definicin ignora la accin colectiva como fuente de externalidades positivas,mientras que el enfoque que enfatiza la administracin de la demanda asume que la

nica accin colectiva que es realmente importante consiste en reasignar la demandahacia regiones donde se percibe que esta es deficiente, y que esta accin solo puedevenir del nivel nacional de gobierno (vase seccin III). A diferencia del laissez-faireneoclsico, el enfoque de poltica de las iniciativas locales de desarrollo enfatiza lanecesidad de actuar para asegurar que el mercado de factores y productos respondaadecuadamente a la demanda. El objetivo central es mover la curva de oferta (de lasPYMEs y su regin) a la derecha hacia abajo; es decir, incrementar la eficiencia delproceso productivo. Un enfoque fundamentalmente micro-econmico.

15 Tericamente, el enfoque neoclsico ignora las imperfecciones del mercado, y por ende,los problemas del lado de la oferta, o bien los trata como factores exgenosllmense crecimiento

poblacional o cambio tecnolgico. Es decir, por definicin los problemas de oferta no sonconsiderados, y en caso de desequilibrio se asume, generalmente, que en el largo plazo la oferta seajustara. Cabra aadir tambin que, las teoras que otorgan a la demanda un papel preeminente,asumen que los ajustes de oferta no son problemticos.


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Figura 1Modelos de Poltica Regional

En la figura 1 se resume esquemticamente el enfoque de poltica de lasiniciativas locales de desarrollo (vase el lado derecho), y aquellos derivados de losmodelos neoclsico y de administracin de la demanda. Como se podr observar, el

enfoque de iniciativas locales de desarrollo se basa fundamentalmente en lamovilizacin de factores endgenos, ms que en el movimiento interregional derecursos productivos. Sus ingredientes muy peculiares son, por una parte, lacooperacin de los agentes locales, y por otra, el nfasis que otorga a lacoordinacin entre instituciones nacionales, estatales y locales.

VI. Reflexiones finales

Este trabajo es un esfuerzo por hacer explcita la conexin entre las teoras delcrecimiento regional y sus respectivos enfoques de poltica e instrumentos de accin;conexin que en buena parte de las discusiones sobre poltica industrial regional ha permanecido implcita o simplemente se ha excluido por desconocimiento de lamisma (el marco general se establece en la seccin III, y su aplicacin al caso deMxico se desarrolla en la seccin V). Han resultado bastante claras las diferencias,algunas de ellas muy notorias, que existen en cuanto

las polÍticas de desarrollo industrial regional y sus nexos teoricos

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