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Hugo Alfonso Muoz Quesada

Las Comisiones Legislativas

Plenas

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328.7286 M94c Muoz Quesada, Rugo Alfonso

Las Comisiones Legislativas Plenas / Rugo Alfonso Muoz Quesada.-- 2. ed. -- San Jos, CR. : Asamblea Legislativa: Centro para la Democracia, 1995. (Serie PRODEL)

p.276

ISBN 9977-916-43-8

1. Derecho parlamentario - C.R. 2. Cuerpos legislativos - C.R. 3. Costa Rica - Asamblea Le-gislativa. l. Ttulo.

Esta publicacin ha sido posible gracias al apoyo ofrecido por la Agencia para el Desarrollo Internacional (AID), bajo los tnninos del Acuerdo de Proyecto No. 515-0241.01. Las opinio-nes expresadas en este documento son del autor y no nece-sariamente representan las de la AID o PRODEL.

A mi padre, quien abri caminos democrti-cos para convertirse en parlamentario.

A mi madre, por su apoyo y fortaleza, siem-pre oportunos.

A mi esposa ya mi hijo, quienes con compren-sin, sacrificio y paciencia apoyaron mi trabajo legislativo .

..... n ." .

Gratitud especial

Al Doctor Carlos Manuel Castillo, quien, como candidato a la Presidencia de la Repblica pa-ra el perodo 1990-1994, me confiri el honor de acompaarle en la papeleta de diputados del Partido Liberacin Nacional.

Agradecimiento

Alos compaeros diputados Roberto Tovar Fajay Rodrigo Gutirrez Senz, miembros de la Comisin de Reformas al Reglamento de la Asamblea Legislativa por sus valiosas a-portaciones; a los asesores de esa Comisin, Humberto Mo-rales, Humberto Vargas Carbonel, Fernando Castillo, Felipe Fernndez, Eladio Gonzlez, Osear Hernndez y Alex Sibaja, por sus colaboraciones, as como a la funcionaria Esther He-rrera, por su espritu de servicio.

A Ronny Rodrguez Chang, que colabor durante mi ges-tin de Di putado, particip en la Comisin de Reformas al Re-glamen to y seleccion los aspectos ms importantes de las ac-tas de esa Comisin sobre este tema.

Al Departamento de Filologa de la Asamblea Legislativa, por su trabajo en la revisin de este libro.

A Carolina Naranjo y OIga Rojas, que colaboraron como asistente y secretaria, respectivamente, en la preparacin de este libro.

Al Centro para la Democracia y al Centro de Investigacin y Capacitacin e'l Administracin Pblica de la Universidad de Costa Rica (CICAP), por la publicacin de esta I"!dicin.

9-

Inruce General

PRLOGO ...................................................... .- .......................................................... 17

INTRODUCCIN ....................................................................................................... 19

IParte

Las Comisiones Legislativas Plenas en el contexto institucional

Captulo l. La Evolucin Parlamentaria y las Comisiones Legislativas Plenas .......................... 27

Introduccin ......................................................................... 27

Seccin Primera. Las causas de la crisis parlamentaria .. 29

Sub seccin 1: La inadaptacin del Parlamento .......... 29 Subseccin II: La decadencia del Parlamento ............ 31 Subseccin fII: Los partidos polticos y el Parlamento ........................................................... 33 Subseccin IV: El Parlamento y las relaciones internacionales ............................................................ 36 Subseccin V: La dispersin de la actividad del di-putado y la falta de presencia del Parlamento .......... 36

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w....J.~, "]"",, ........ '.; "

Seccin Segunda. La evolucin del Parlamento ................ 37

Subseccin 1: La evolucin del papel Legislativo ........ 37 Subseccin 11: La evolucin del control poltico .......... 43 Subseccin 111: La evolucin del papel repre-sentativo ........................................................................ 45

Seccin Tercera. El marco constitucional de las Comisiones Legislativas Plenas ............................... 46

Subseccin 1: Los antecedentes de las Comisiones Legislativas Plenas ................................. .46 Subseccin ll: El artculo 124 de la Constitucin Poltica .......................................................................... 52 1. La reduccin del nmero de debates .................... 53 2. La desconcentracin legislativa ............................ 55 3. El objeto de la delegacin ...................................... 57 4. La avocacin .......................................................... 60 5. El nombramiento de las Comisiones .................... 61 6. La proporcionalidad en la integracin ................. 62 7. La regulacin complementaria

de carcter reglamentario ..................................... 67

Conclusin ........................................................................... 68

Captulo n. La Justicia Constitucional y las Comisiones Legislativas Plenas .......................... 70

Introduccin ......................................................................... 70

Seccin Primera. Las nociones generales sobre la consulta de constitucionalidad ............................. 72

Sub seccin 1: El marco jurdi... . .................................. 72 Subseccin II: La definicin ........................................ 72 Subseccin lII: La naturaleza jurdica de la opinin consultiva ........................................................ 73

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Seccin Segunda. La Sala Constitucional en la actividad parlamentaria ............................................ 75

Sub seccin I: La invasin del campo del legislador .... 76 Subseccin II: El contenido de los actos legislativos ..................................................................... 77 Subseccin JII: La Sala Constitucional, Segunda Cmara .......................................................... 82

Seccin Tercera. El equilibrio entre lo poltico y lo juridico .......................................................................... 85

Conclusin ........................................................................... 89

llParte

La reglamentacin de las Comisiones Legislativas Plenas

Introduccin ......................................................................... 97

Captulo l. La Organizacin de las Comisiones Legislativas Plenas ........................................................ 103

Introduccin ....................................................................... 103

Seccin Primera. La integracin del rgano .. ................... 107

1. La composicin ..................................................... 107 a) El nmero de Comisiones y de diputados ................... 107 b) La proporcionalidad ..................................................... 111

2. El nombramiento ................................................. 114 a) El trmite para el nombramiento ................................ 116 b) El plazo para el nombramiento ................................... 117 c) La duracin del nombramiento ................................... 117

3. La instalacin ...................................................... 118 4. La permuta .......................................................... 119

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HuGO ALFONSO MUoZ QUESADA

Seccin Segunda. El funcionamiento del rgano ............. 122

1. El qurum ............................................................ 122 2. Las votaciones ...................................................... 123 3. El horario y las sesiones extraordinarias ........... 129 4. La publicidad de las sesiones y el acceso

a documentos ....................................................... 131

Seccin Tercera. Los rganos unipersonales ..................... 132

1. El Presidente ....................................................... 133 2. El Vicepresidente ................................................. 137 3. El Secretario ........................................................ 138 4. El Prosecretario ................................................... 139 5. Los Voceros de Fraccin ...................................... 139 6. Los diputados miembros de la Comisin

Legislativa Plena ................................................. 142 7. Los diputados no miembros ................................ 143

Conclusin .......................................................................... 146

Captulo 11. Los procedimientos ................................. 147

Introduccin ....................................................................... 147

Seccin Primera. Las nociones generales .. ........................ 148

Subseccin 1: El concepto ............................................ 148 Subseccin 11: El acto parlamentario ......................... 153

Seccin Segunda. Los trmites .......................................... 156

Subseccin 1: La Delegacin Legislativa ................... 156 Subseccin II: El trmite en laL Comisiones Legislativas Plenas .................................................... 158 1. El Orden del Da .................................................. 158

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LAS COMISIONES LEGISLATIVAS PLENAS

2. El Primer Debate ................................................. 161 a) La fase informativa ....................................................... 161 b) La fase deliberativa: el uso de la palabra .................... 163 c) La fase modificativa: las mociones ............................... 167 d) La fase resolutiva .......................................................... 175 e) La fase consultiva. Consulta de Constitucionalrhd ... 176

3. El Segundo Debate .............................................. 179 4. Las disposiciones adicionales .............................. 181

a) El razonamiento del voto .............................................. 181 b) La revisin de un asunto ............................................... 185 c) La comparecencia de los Ministros de Gobierno .......... 186

Secci6n Tercera. La Avocaci6n .......................................... 188

Secci6n Cuarta: Los trmites finales ................................ 191

Subsecci6n 1: Las firmas ............................................. 191 Subsecci6n II: El veto .................................................. 192

Conclusin ................................................ '" ....................... 193

CONCLUSIN GENERAL ..................................................................................... 195

ANEXOS ................................................................................................................... 201

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Prlogo

Con el detalle y la profundidad que caracterizan sus es-critos, el Dr. Rugo Alfonso Muoz Quesada explica en forma precisa y clara la reforma de mayor importancia que sufre la Asamblea Legislativa desde la Constituyente de 1949.

El Artculo 124 de la Constitucin Poltica y las corres-pondientes disposiciones reglamentarias han dado vida a un procedimiento legislativo sin los arraigados vicios del Parla-mento. Asimismo, la reforma ha abierto un espacio, antes peligrosamente vedado, para que los diputados puedan conocer de sus propias iniciativas. Por dcadas, apenas si se encontraba lugar en el orden del da para los intereses del Poder Ejecutivo de turno.

La creacin de las Comisiones Legislativas Plenas allana el camino para las reformas que an quedan por hacer, esta vez en el Plenario. Es paradjico que las disposiciones regla-mentarias que regulan ese rgano permitan que una oposicin pueda bloquear el trmite legislativo y que una mayora afn al Gobierno pueda limitar el con trol poltico. Dichas prcticas no son derechos parlamentarios ni producen rditos polticos. La credibilidad de la Asamblea Legislativa reclama debates

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RuGO ALFONSO MUoZ QUESADA

reglados en el Plenario para los procedimientos legislativos y los de control poltico.

Esta clase de transformaciones no llegan solas. Requieren la conviccin, el concurso, el compromiso de quienes creen en ellas. Quiso la Providencia que, respecto a la creacin de las Comisiones Legislativas Plenas, los diputados ms conven-cidos de este cambio -el autor de este libro y el que escribe este prlogo- formaran parte, desde mayo de 1990, de la Co-misin de Reformas al Reglamento en representacin de sus correspondientes partidos polticos, y ejercieran simultnea-mente posiciones de privilegio en 1992-1993: la Jefatura de Fraccin del Partido Liberacin N aciona! y la Presidencia de la Asamblea Legislativa, respectivamente. Para las nuevas reformas, una similar coincidencia habr de presentarse en el prximo futuro.

Las reformas se darn. Y de ellas, sin lugar a dudas, el ta-lento de don Rugo Alfonso Muoz se habr de ocupar.

Lic. Roberto Tovar Faja

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Introduccin

Este libro responde a una necesidad, a una experiencia y a una conviccin. La necesidad surge del enfrentamiento con una nueva institucin que requiere examen acadmico y poltico; la experiencia, de todo el trabajo realizado, primero en los aos en que se discuti la idea de las Comisiones Le-gislativas Plenas en 1977 y luego en la gestacin de la re-forma constitucional al artculo 124 de la Constitucin Poltica. Finalmente, la labor durante ms de cinco meses y con ms de treinta y cinco sesiones que dio vida al Captulo XIX del Reglamento de la Asamblea Legislativa, sobre las Comisiones Legislativas Plenas.1

Las instituciones polticas soportan en la actualidad un proceso de cambios profundos y acelerados. Esa conviccin obliga a reflexionar sobre esos procesos. Este libro pretende abrir un debate en torno a esas transformaciones.

1 Con el reordenamiento del Reglamento de la Asamblea Legislativa, aprobado en abril de 1994, el Captulo sobre las Comisiones Legis lativas Plenas de ese cuerpo de normas se dividi en dos partes: su Organizacin, en la Segunda Parte, Ttulo Segundo; y sus Proce-dimientos, en la Tercera Parte, Captulo Cuarto. En el libro, esa se-paracin corresponde a los dos captulos de la Segunda Parte.

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HuGO ALFONSO MUoZ QuESADA

Las Comisiones Legislativas Plenas se enmarcan dentro de esa perspectiva: la sociedad en constante evolucin requiere respuestas aceleradas y ajustadas al ritmo de la poca. Los vertiginosos cambios ocurridos en el mundo, la revolucin cientfica y tecnolgica, constituyen elementos o factores que se suman al proceso. La realidad de donde emergi la Consti-tucin de 1949 es muy distinta de la actual.

Aun tibia la sangre deITamada, convulsionados por los a-contecimientos de los aos cuarenta, los constituyentes pudie-ron abstraerse de ese reciente proceso y forjaron instituciones polticas equilibradas, con madurez y prudencia dignas de reconocimiento histrico. As, se forj la Segunda Repblica. Innovaciones significativas permitieron enrumbar el pas: se suprimi el ejrcito; se establecieron garantas suficientes para la pureza electoral, con un organismo independiente; se crearon las instituciones autnomas; se alcanz la autonoma del Poder Judicial y, finalmente, se cre la Contralora Gene-ral de la Repblica. La reforma poltico institucional consolid un proceso histrico y ratific las garantas sociales, incor-poradas al ordenamiento jurdico en la dcada de los aos cuarenta. Sntesis del liberalismo poltico y de las reformas sociales, la Constitucin de 1949 abri horizontes de estabi-lidad poltica y paz social, en medio de un continente convul-sionado.

Sin embargo, el modelo estatal forjado por la Segunda Repblica se agot. Nuevos problemas, una dimensin del tiempo diferente y el reclamo constante de la poblacin por la ausencia de respuestas giles y oportunas, advirtieron que el Estado costarricense presentaba sntomas de agotamiento y cansancio frente a una sociedad ms dinmica, ms activa y ms creativa, inmersa en un mundo interrelacionado y con reglas diferentes.

La tormenta blica centroamericana, desatada en la d-cada de los ochenta, y las crisis econmicas y sociales amena-

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LAS COMISIONES LEGISLATIVAS PLENAS

zaban la estabilidad poltica. El pas, primero con su neutra-lidad activa y no armada y luego con su propuesta de paz, irrumpi al mundo, con una actitud agresiva en favor de la paz. El reconocimiento mundial no se hizo esperar: el premio Nobel para el Presidente de la Repblica, Osear Arips.

En la misma dcada se dan pasos importantes para la transformacin institucional: en la Administracin Monge se presentan los proyectos de Ley de la Jurisdiccin Constitu-cional y la del Defensor de los Habitantes; en el Gobierno del Presidente Arias se aprueba la creacin de la Sala Consti-tucional y en la Administracin Caldern, la Ley del Defensor de los Habitantes.

La Sala Constitucional irrumpe en la institucionalidad costarricense para controlar el ejercicio del poder poltico, con unajusticia activa y vigorosa, que suscit no pocas reacciones. Incursiona en la actividad del Poder Ejecutivo, penetra en los sagrados terrenos electorales, se asoma con frecuencia en la actividad del propio Poder Judicial y participa en el remolino legislativo, con las opiniones consul tivas y con la fiscalizacin sobre los actos parlamentarios.

Desde una perspectiva histrica, el costarricense primero apost por el control y equilibrio de poderes y, luego, con la creacin de las Comisiones Legislativas Plenas, ampla las posibilidades legislativas por medio de la delegacin y descon-centraCn de su actividad en rganos de su seno para pro-ducir leyes, conjuntamente con la reunin plenaria de los di-putados.

Esta nueva reforma obedece a una valoracin distinta de tres aspectos fundamen tales: la dimensin del tiempo, las ne-cesidades sociales y el papel del Estado.

La dimensin del tiempo difiere de la situacin preva-leciente en la poca de la creacin de la Segunda Repblica.

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HuGO ALFONSO MUoz QuESADA

"Este es un problema capital de la metafisica", segn Bergson. Para Borges: "El problema del tiempo es se. Es el problema de lo fugitivo, el tiempo pasa". Y los problemas siguen y se a-gravan, cabe agregar. La morosidad parlamentaria no rima con esa dimensin del tiempo. Se requera un instrumento en armona con la celeridad de la sociedad y las Comisiones Le-gislativas Plenas pretenden responder a esa dimensin dis-tinta del tiempo.

La ley, expresin de la voluntad general, buscaba en otra poca la calidad. Hoy, sin renunciar a la calidad de la leyes, el Parlamento, rgano esencialmente democrtico, debe pro-curar tambin la oportunidad. Las diversas dificultades que afronta la sociedad han de encontrar respuesta legislativa o-portuna y gil.

El papel del Estado es diferente. Ms que grande, un Es-tado ha de ser un instrumento gil para resolver los problemas fundamentales y estratgicos de la sociedad.

Esta reforma debe ir acompaada de otras igualmente significativas: la modificacin del sistema de eleccin de los diputados, reclamada por el pueblo, para elegir directamente a sus parlamentarios con equilibrio entre la representacin nacional y local. La modificacin al papel del control poltico resulta tambin fundamental, ahora que existe mayorcoordi-nacin entre el Poder Ejecutivo y los diputados de gobierno. Las Comisiones de Investigacin, fortalecidas a partir de las de Narcotrfico, del perodo 1986-1990, requieren una norma-tiva reglamentaria urgente. Otras formas de control, que o-peran con xito en pases desarrollados, permitirn al Parla-mento cumplir con sus tareas esenciales de fiscalizacin.

El referendum se ubica dentro de este proceso. La reforma constitucional para crear el referendum y abrirle la puerta al pueblo en la adopcin de determinadas decisiones, cuando es convocado por un porcentaje de la poblacin (5 %) o por dos

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LAS COMISIONES LEGISLATIVAS PLENAS

terceras partes del total de los miembros de la Asamblea Le-gislativa, ampla los horizontes democrticos del sistema po-ltico. El proyecto de reforma constitucional que crea el refe-rendum debe aprobarse.

Para desarrollar estos aspectos, este trabajo se ID vide en dos grandes partes: la Primera, sobre la evolucin parlamen-taria en el contexto institucional, Captulo 1: La evolucin del Parlamento y las Comisiones Legislativas Plenas; el Captulo 11: La justicia constitucional y las Comisiones Legislativas Plenas.

En la Segunda Parte, sobre la Organizacin y los Procedi-mientos de las Comisiones Legislativas Plenas, se examinan todos los aspectos reglamentarios en torno a estos rganos constitucionales.

No fue fcil encontrar las frmulas jurdicas para inter-pretar y adaptar esta nueva institucin al ordenamiento jur-dico parlamentario. Esa tarea, a cargo de la Comisin de Re-formas al Reglamento, oblig a crear algunas frmulasjur-dicas derivadas de la experincia, de la doctrina, del derecho comparado y finalmente de las prcticas parlamentarias cos-tanicenses.

Sobre esa Comisin, encargada de elaborar el captulo relativo a la organizacin y los procedimientos de las Comi-siones Legislativas Plenas, el Presidente de la Asamblea Le-gislativa, Diputado Danilo Chaverri Soto, afirm:

"Pero tambin porque la Comisin de Reglamento, presidida por don Rugo Alfonso Muoz y con el aporte de don Roberto Tovar Fajay de don Rodrigo Gutirrez, ha tenido la perseverancia, la agilidad y la profundidad de pensamiento para elaborar un sistema que permita hacer operable la reforma constitucional.

Yo he dicho en el Directorio de la Asamblea, he dicho en la reunin de Jefes de Fraccin y me complace,

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HuGO ALFONSO MUoZ QuESADA

tambin expresarlo ante ustedes, que es una de las labores legislativas, quizs la ms profunda que yo haya conocido, la que estos caballeros, diputados en la Comisin de Reformas al Reglamento, han realizado con su trabajo. Ellos han realizado una labor de cons-titucionalistas, porque han tenido que poner a operar un sistema cuatricameral, sin quebrar el mandato unicameral de la Constitucin. Han hecho una labor de tericos de la poltica y de estudiosos del Derecho Comparado" 2.

"Patolgicamente congestionado"3 como el trnsito de las grandes ciudades, el Parlamento est urgido de nuevas vas para su descongestionamiento y las Comisiones Legis-lativas Plenas constituyen nuevos cauces para el desarrollo de su actividad.

2

3

Chaverri, Danilo. "Seminario sobre las Comisiones Legislativas Ple-nas". Revista Parlamentaria, n 3, 1993, pg.1l4-1l5.

Finner, Herman. "Teora y Prctica del Gobierno Moderno". Edito-rial Tecnos S. A., Madrid, 1964. Pg. 537.

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IPARTE

LAS COMISIONES LEGISLATIVAS PLENAS EN EL CONTEXTO

INSTITUCIONAL

Para entender las Comisiones Legislativas Plenas es ne-cesario examinarlas dentro del contexto evolutivo del Par-lamento y, en particular, enmarcarlas en las relaciones entre el rgano Legislativo y la Sala Constitucional.

CAPTULO I

LA EVOLUCiN PARLAMENTARIA Y LAS COMISIONES LEGISLATIVAS PLENAS

Introduccin

El peridico "La Repblica" public el editorial: "Elobso-letismo de la Asamblea Legislativa". Este artculo concuerda con otras opiniones, igualmente negativas, sobre el proceso que vive el Parlamento costarricense.

Las causas de estas opiniones, contrarias a la institucin, son diversas. Entre ellas, el observador atento advierte, con extraeza y frustracin, que en el seno del Parlamento el tiempo transcurre en forma lenta o ineficiente, en contraste con la vida moderna caracterizada por cambios vertiginosos, acelerados y constantes.

En determinados campos, la creacin de Comisiones con Potestad Legislativa permite a la Asamblea Legislativa con-

HuGO ALFONSO MUoZ QUESADA

ciliar esas dos realidades y responder con pronti tud y eficiencia a las demandas del pueblo. Estas comisiones constituyen la respuesta institucional ms contundente desde la aprobacin de la Constitucin de 1949. Su resultado deber evaluarse con periodicidad.

La institucin parlamentaria existe en todos los pases civilizados; en algunos funciona simblicamente y, en la ma~ yora, se le conoce.mal. En Costa Rica, es normal que se hable de la Asamblea Legislativa y de sus integrantes. Sin em-bargo, la labor tan compleja y delicada del Parlamento y del diputado se ignoran.

Suele afIrmarse que el Parlamento est en crisis. Asumida como cierta esa aseveracin, se debe precisar qu se entiende por crisis. Si la crisis se defIne, como lo seala el diccionario de la Real Academia de la Lengua: "un momento especialmente decisivo y peligroso en la evoluci6n de las cosas", cabe concl uir que el Parlamento s se encuentra en un perodo de crisis. Las crisis no son necesariamente negativas, pueden ser positivas. Marcan, ciertamente, una etapa decisiva y riesgosa en la evo-lucin institucional. La rapidez de los cambios operados colo-can a las asambleas en una dificil posicin frente a estos pro-cesos. Estas han perdido protagonismo, pero mantienen fun-ciones esenciales.

Conviene recordar que los enemigos del progreso social temen que el Poder Legislativo adopte decisiones que afecten sus privilegios, por tal razn lo critican y atacan despiada-damente. Los regmenes dictatoriales reducen la accin parla-mentaria a la mnima expresin; en general, las doctrinas to-talitarias presentan al Parlamento como una institucin in-necesaria y hasta inconveniente. Adems, se debe reiterar que, a pesar de las crticas, con razn o sin ella, la Asamblea constituye una institucin profundamente democrtica, esencial en un Estado de Derecho y bsica para garantizar el respeto de los derechos humanos. No obstante, su desempeo

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LAS COMISIONES LEGISLATIVAS PLENAS

y procedimientos no corresponden con la realidad contem-pornea y deben sufrir importantes ajustes.

Con exagerado pesimismo, los investigadores de las ins-tituciones polticas advierten sobre la decadencia de] Poder Legislativo, la muerte del parlamento, el triunfo de la bu-rocracia y de la dictadura del gobierno o del ejecutivo. La co-yuntura del Parlamento es dificil. Para adaptarse a los nue-vos retos y sobrevivir como institucin fundamental del sis-tema democrtico, el Poder Legislativo debe realizar cambios importantes. La creacin de las Comisiones Legislativas Ple-nas se orienta hacia esas transformaciones, para dar vigencia al Parlamento en la democracia y colocarlo como eje central de trascendentales cambios en la sociedad costarricense.

Seccin Primera

Las causas de la crisis parlamentaria

Es necesario examinar las causas de la crisis parlamen-tariay su evolucin, para definir posteriormente el significado y la importancia de las Comisiones Legislativas Plenas en ese proceso crtico.

Las distintas causas de la crisis permiten tener una vi-sin del conjunto, a saber: 1. la inadaptacin a la poca; 2. la decadencia del Parlamento frente al Poder Ejecutivo; 3. la crisis de los partidos polticos; 4. el cambio en las relaciones internacionales; y 5. la dispersin de la actividad parlamen-taria y su falta de presencia en los grandes debates nacionales.

Sub seccin 1: La inadaptacin del Parlamento

Como lo advierte un crtico francs, Andr Chandernagor:

"La crisis actual de la institucin parlamentaria, aun-que se agrava en ciertos pases por la existencia de

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HuGO ALFONSO MUoz QUESADA

relaciones de fuerzas polticas desfavorables al Le-gislativo, tiene no obstante, en todos los pases, un ori-gen comn que explica su universalidad: la inadap-tacin profunda del funcionamiento de los parlamentos a las realidades polticas, econmicas y sociales de es-ta segunda mitad del siglo XX".4

Esta poca, caracterizada por la vertiginosidad de los a-contecimientos, por la eficacia y rapidez de las com pu tadoras y de la robtica, nO armoniza con la actividad parlamentaria, de discusiones interminables, discursos y enfrentamientos polticos.

Es dificil conciliar la lentitud de los procedimientos par-lamentarios, con la celeridad y la urgencia de las situaciones actuales. Por lo tanto, se requieren trmites rpidos para si-tuaciones de emergencia, se deben reglamentar y racionalizar los debates, sin perder la funcin de control poltico. El pro-cedimiento con base en grandes discursos ha de sustituirse por un debate organizado, sin impedir la confrontacin de las ideas, cuyo discurso poltico se com plementa con el documento de trabajo parlamentario, con sustento tcnico, con mayor precisin en los conceptos yen el lenguaje.

Las sociedades contemporneas viven situaciones espe-ciales: nuevas formas de delincuencia, interrelacin profunda y estrecha entre los pases, empleo de la ciberntica y otros cambios sociales y polticos que afectan tambin al Parla-mento. En consecuencia, si ste no adapta su organizacin, sus procedimientos y sus funciones a la nueva si tuacin, con-tinuar en crisis.

La Asamblea naci en una poca en la cual representaba exclusivamente la soberana popular. Hoy, el Poder Legislativo

4 Chandernagor, Andr. "Un parlament por quo {aire". E. Callimard, 1967, Pars, p.15.

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LAS COMISIONES LEGISLATIVAS PLENAS

toma decisiones por la presin de grupos econmicos y sociales, sindicatos y grupos comunales. Sin duda, actuar por la pre-sin de esas fuerzas y, al mismo tiempo, utilizar un procedi-miento lento, afectan al Parlamento. En determinadas oca-siones, no puede responder de manera satisfactoria a todas las demandas. Pierde, as, legit'midad y prestigio; las vas paralelas resultan relativamente ms eficaces pero de dudosa constitucionalidad: por ejemplo, las normas atpicas declara-das inconstitucionales por la Corte Plena y por la Sala Consti-tucional.

Segn la propia opinin consultiva de la Sala Constitu-cional, sobre el artculo 124 de la Constitucin Poltica, las Comisiones Legislativas Plenas se adaptan mejor a las reali-dades actuales:

"En este sentido, una lectura posible de la opinin con-sultiva es que, para un rgimen democrtico, estar en transformacin es el estado natural, es decir, que la democracia es dinmica. La opinin lo expresa as, na-da ms realista, que entender la democracia como el rgimen cuya normalidad es el cambio ni nada ms saludablequefavorecerlailusindepodermejorarlo".5

Subsoocin 11: La decadencia del Parlamento

En la segunda y tercera parte de este captulo, se exami-narn la evolucin del Parlamento costarricense y el signi-ficado de las Comisiones Legislativas Plenas dentro de ese proceso.

5

Como seala el autor ingls K.C: Wheare:

Arguedas, Carlos. "Seminario sobreelArttculo 124 de la Constitucin Poltica". Asamblea Legislativa, 1993. Reyjsta Parlamentaria nI! 3. pg. 62 y63.

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HuGO ALFONSO MUoZ QUESADA

"Para saber si efectivamente se ha producido un de-clinar del legislativo hay que preguntarse ante todo en qu aspectos se afirma que ha ocurrido esto. Se trata de una disminuci6n de poder o de una disminuci6n de eficacia? Ambas cosas no van necesariamentejun-taso Un parlamento puede desarrollar una labor excesi-vamentevasta, mantener control sobre una gama am-plia de funciones, y como resultado de ello, carecer tal vez de tiempo o capacidad para realizarlas todas con efectividad. En este caso, si perdiese poder ganara eficacia".5bis

En efecto, podra plantearse la tesis de que el Poder Le-gislativo, al perder algunas de sus funciones, puede desem-pearotras con mayor eficacia. Sin embargo, procede advertir que el Parlamento ha de ser siempre analizado como parte de un conjunto; en este sentido,cuandoel sistemajurdico poltico afronte una crisis, el Poder Legislativo, como parte de l, debe soportarla. La evolucin de las instituciones y los cambios o-curridos conducen a afirmar que el Poder Ejecutivo ha adqui-rido preponderancia en todos los pases del m undo, por ser el rgano motor de la actividad del Estado. No se trata de una prdida de funciones de las asambleas; por el contrario, suele ocurrir que el Poder Ejecutivo ha ampliado sus atribuciones desmedidamente.

En consecuencia, el fortalecimiento del Poder Ejecutivo repercute negativamente en la balanza con respecto al Poder Legislativo; como lo advierte Andr Chandernagor, entre otros autores, quien afirma:

"Una caracterstica del desarrollo de las instituciones polticas en este perodo ha sido el notable crecimiento del Poder Ejecutivo, en gran medida como resultado

5bis Wheare, K.C. Legislativas, LI Cmara lle Diputados, Mxico, 1981, pg. 163.

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LAs COMISIONES LEGISLATIVAS PLENAS

de las exigencias impuestas por las dos guerras mun-diales, las crisis econmicas, la aplicacin de polticas colectivistas o socialistas o de bienestar social, y la persistencia de las tensiones internacionales".6

Podra afirmarse que el Parlamento dedica hoy mucho ms tiempo a la elaboracin de leyes, que en otras pocas; se ocupa de discusiones importantes; pero, en efecto, el Ejecutivo tambin comparte la funcin normativa: dicta reglamentos complementarios y autnomos de las leyes, con lo cual ha en-sanchado la participacin jurdica y arrebatado un espacio significativo al Parlamento. Este se acenta con la prctica admitida de las delegaciones legislativas en favor de los gobiernos. Esa situacin no se presenta en Costa Rica. Sin embargo, es evidente que el Parlamento ha sido desplazado de las grandes decisiones y que el Poder Ejecutivo se ha apro-piado de ese espacio poltico.

Subseccin HI: Los partidos polticos y el Parlamento

La presencia de los partidos ha modificado la represen-tacin poltica. El dilogo fundamental entre el Poder Ejecu tivo y el Parlamento no se presenta actualmente como sola ocu-rrir con anterioridad, cuando los diputados eran los interme-diarios del pueblo ante el Gobierno. El legislador mantiene esa funcin y adems representa a los partidos pnlticos. So-bre esta situacin extrema, Pierre Avril recuerda que un Pre-sidente del Senado Italiano afirm:

6

"Si los partidos polticos en el interior de sus organi-zaciones debieran tomar siempre las decisiones ms importantes y as sustraerlas a los representantes del

Andr Chandernagor, Ibd, Supra nota No. 4, Pg. 16.

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HuGO ALFONSO MUoZ QuESADA

pueblo, sera mejor transformar el Parlamento en un Comit Restringido. Se economizara tiempo y di-nero ... ".7

Esta afirmacin no es aceptable en su totalidad, pero s cabe admitir que expresa un sentimiento de un importante funcionario. N o se puede prescindir de los partidos polticos que conforman la voluntad popular; pero no son las nicas fuerzas polticas, existen otras de incidencia en la voluntad parlamentaria. Los partidos polticos han modificado las re-laciones entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo.

Si se ataca al Parlamento, la crtica se dirige tambin contra los partidos polticos como agrupaciones de personas, que renen opiniones y votos para alcanzar el poder. Los par-tidos son esenciales en la democracia, escogen a los candidatos parlamentarios y los someten al escrutinio de los electores. La buena o mala seleccin de los partidos polticos repercute en la actividad legislativa. Muchas veces, los candidatos a di-putados, escogidos por las agrupaciones polticas, se convierten en excelentes diputados, con altura de miras, con convicciones firmes y con claridad de ideas, que contribuyen a levantar el prestigio de las asambleas.

Sin embargo, los partidos polticos, preocupados por el triunfo electoral, estn obligados a abrirle espacio al dirigente poltico que cumpla mejor con la tarea de atraerles votos. No se toma en cuenta su capacidad para legislar ni para repre-sentar al pueblo. Se mejora la labor representativa; pero no as la legislativa. Si no se establecen equilibrios significativos se corre el riesgo de distorsionar la funcin parlamentaria, para darle paso a una funcin tpicamenteelectorera. Tampoco es admisible la tesis de determinados sectores para los cuales

7 Avril, Pierre. "Les Franrrais et leur P ..trlement". Casterman Ponche. 197, pg. 18.

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LAS COMISIONES LEGISLATIVAS PLENAS

los diputados deben ser escogidos selectivamente por una li-te poltica o econmica. En el mejor de los casos, esos parlamen-tarios, que no seran de f,xtraccin popular, se convertiran en ejemplos de elocuencia y conocimiento; pero descuidaran el contacto cotidiano con las bases populares.

Hoy, se asiste a un fenmeno irreversible: la democra-tizacin de los partidos polticos. El proceso marca un impor-tante avance en el acceso al poder, en condiciones de igualdad de diversos sectores de la poblacin. N o obstante, se advierten peligros graves que lo desnaturalizan: la falta de equilibrio entre la representacin local y la nacional, puesto que se for-talece la primera en peIjuicio de la segunda; para algunos sectores se ha producido el fenmeno de la "municipalizacin parlamentaria". Los espacios democrticos deben abrirse pa-ra robustecer las instituciones, no en su peIjuicio. Se suele afirmar que la Asamblea pierde poder y prestigio al disminuir la representacin nacional. La reforma poltica es improrro-gable. Seleccionar directamente los nombres de los candidatos y eliminar el voto por lista son cambios que deben incorporarse de inmediato para los futuros procesos electorales.

El proceso de democratizar los partidos polticos enfrenta otra distorsin grave. Las consecuencias de las luchas internas de las tendencias o de los grupos polticos afectan la actividad parlamentaria y el liderazgo poltico dentro de la fraccin le-gislativa. De ese modo, el liderazgo parlamentario est condi-cionado por la direccin de las tendencias dentro de los par-tidos polticos y por otros factores de poder.

Se afirma adems, que los partidos polticos padecen una crisis profunda de liderazgo y que su imagen pblica se de-bilitacada vez ms. Este fenmeno es relativamente cierto en Costa Rica. No es oportuno examinar aqu, si los partidos tienden a debilitarse en Costa Rica ni las repercusiones del bipartidismo. Sin duda, s conviene afirmar la trascendencia del fenmeno.

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Subseccin IV: El Parlamento y las relaciones internacionales

El Parlamento tambin soporta el impacto de la inter-dependencia en las relaciones internacionales. La influencia de determinados organismos tcnico-financieros obliga a las Asambleas de los pases del Tercer Mundo, a impulsar leyes en contra de los sentimientos y las necesidades populares. La banca internacional y la deuda externa pesan tambin en las decisiones de los parlamentarios. En determinadas circuns-tancias, el diputado vota en contra de sus convicciones, o-bligado por la presin externa: esta coercin condiciona las a-yudas para aprobar leyes de orientaciones diferentes de las ideologas partidarias representadas en las Asambleas.

Interesa sealar cmo las asambleas legislativas mo-dernas intervienen, cada da ms, en la poltica exterior; no slo al aprobar los tratados, sino, por medio de investigaciones, las cuales esclarecen muchos hechos que, de no ser por la acu-ciosidad parlamentaria, permaneceran ocultos. En este sen-tido, es admirable la funcin del Parlamento estadounidense. En Costa Rica, la intervencin del Parlamento en la poltica exterior es escasa y dbil. Debe ejecutarse una reforma cons-titucional para permitirle al Parlamento aprobar los nom-bramientos de embajadores y en general fortalecer el control poltico.

Subseccin V: La dispersin de la actividad del diputado y la falta de presencia del Parlamento

El diputado cumple funciones muy variadas. Contra-riamente al esteriotipo popular del diputado, su trabajo es excesivo, aunque asistemtico y disperso. Como representante dedica horas a la atencin de su clientela electoral; consigue trabajo para sus conciudadanos; media cuando existen con-flictos entre los vecinos de su comunidad y la Administracin; atiende grupos de vecinos para ayudar a resolver sus pro-blemas y se rene con las organizaciones comunales. El le-

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LAS COMISIONES LEGISLATIVAS PLENAS

gislador interviene en el proceso de preparar y aprobar leyes complejas y sus modificaciones; como integrante de las comi-siones de investigacin o en la discusin de temas polticos ejerce funciones de control poltico y debe soportar las presiones de sectores y de grupos que diariamente acuden ante l, para tratar de orientar la decisin poltica en determinado sentido. La funcin parlamentaria resulta ser compleja y dispersa. Ante esta situacin, investigar y reflexionar sobre problemas fundamentales del pas se torna difcil.

Falta presencia del Parlamento en los grandes debates. Los criterios de los expertos desplazan a los de los parlamen-tarios y, en general, su voz no siempre es oda ni respetada.

Seccin Segunda

La evolucin del Parlamento

La crisis obliga la evolucin del Parlamento. Es preciso hablar de crisis de acuerdo con el significado apuntado y den-tro de un proceso evolutivo. La relevancia de las Comisiones Legislativas Plenas en las modificaciones parlamentarias exige examinar, con especial atencin, el proceso propiamente legislativo. No se debe dejar de mencionar, someramente, las repercusiones de los cambios en los aspectos representativos y contralores, fundamentales en la actividad parlamentaria.

Subseccin 1: La evolucin del papel legislativo

La funcin legislativa ha variado. Actualmente, no con-siste slo en laemisin de normas reguladoras de las relaciones entre particulares, como antao, bajo la inspiracin liberal. Fcilmente se copiaban y se adaptaban cdigos, como el civil, tomado del Cdigo Francs.

Los partidos polticos y los sectores importantes de di-putados propician y favorecen cambios en la legislacin. N o obstante lo anterior, la ley, expresin de la voluntad popular,

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es siempre un acto complejo y altamente especializado. El cambio de las relaciones entre el Estado y los particulares exige leyes tcnicamente bien elaboradas. Todas estas trans-formaciones favorecen una mayor produccin er. la actividad parlamentaria. No siempre resulta fcil conciliar la eficiencia con un trabajo de calidad tcnica, jurdica y poltica.

En el plano econmico y social, se han producido cambios muy significativos; asimismo, en el institucional, un hecho relativamente nuevo ha modificado de manera profunda las relaciones jurdico-polticas: la creacin de la Sala Constitu-cional. La doctrina espaola establece una afirmacin valedera para muchos pases y aplicable tambin a Costa Rica:

"Es a partir de la aparicin de los Tribunales consti-tucionales cuando de hecho se implanta el principio de soberana de la Constitucin y su sometimiento a ella de todos los poderes pblicos y, entre ellos, el Parla-mento, cuando significativamente comienzan a pro-ducirse una serie de trabajos sobre Derecho Parla-mentario y cuando se pone de relieve la carencia de una teora vlida para el momento presente".8

El contenido de la ley y su procedimiento sern objeto de control por parte de la Sala Constitucional. Dentro del proce-dimiento, el trmite novedoso de la consulta de constitucio-nalidad ha limitado, en buena medida, la potestad legislativa del Parlamento. Esa etapa dentro del procedimiento de la ley y el control sobre las leyes ya aprobadas que, si bien ante-riormente exista, hoy se ha ensanchado, subordinando la ac-tividad parlamentaria al control constitucional desde diversas perspectivas: a) preceptivamente la Asamblea tiene que con-sultar determinadas materias; b) facultativamente lo hace en

8 Fraile Cliville's, Manuel. "Prlogo al Libro el Procedimiento Legis-lativo", Garca Martnez, Mara Asuncin, Congreso de Diputados, 1987, p.7.

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otros proyectos por iniciativa de por lo menos diez diputados; c) la opinin consultiva de la Sala Constitucional es de aca-tamiento obligatorio en lo concerniente a trmites; ch) la Sala garantiza la supremaca de las normas y de los principios constitucionales, as! como las libertades y los derechos fun-damentales consagrados en la Constitucin (ArUculo 1 de la ley de la Jurisdiccin Constitucional); d) la Sala examina si el contenido de la leyes razonable y proporcional (Sala Cons-titucional, N 11 550-91, de las 18:50 del 15 de marzo de 1991 y voto 38-34-92, de las 19:30 del1 11 de diciembre de 1992). e) La Sala Constitucional confronta la Ley con el Reglamento de la Asamblea Legislativay con los tratados internacionales;f) La Sala controla la constitucionalidad del contenido y de los procedimientos de ley; y g) La Sala determina si la enmienda incorporada a un proyecto es ajena al objeto del proyecto, ya que si se refiere a otra materia deviene consecuentemente en inconstitucional. 9

Los diversos controles de la Sala sobre la actividad del Parlamento marcan una trascendental evolucin en las re-laciones entre los poderes y los rganos constitucionales. La creacin de las Comisiones Legislativas Plenas propiciar una vinculacin todava ms estrecha entre el rgano de con-trol constitucional y la Asamblea Legislativa, en el siguiente sentido: las Comisiones dictarn ms leyes que podrn ser objeto de consulta ante la Sala Constitucional cuando los di-putados consideren necesario or el criterio de ella.

La creacin de la Sala Constitucional (1989) es, con me-sura, un smbolo de un espritu renovador. Recientemente (1993), el establecimiento de las Comisiones Legislativas Plenas abre caminos a otras transformaciones esenciales. Para evitar abusos en ese proceso de cambio y realizarlo con

- 9 Sobre las relaciones Sala Constitucional Asamblea Legislati va. vase el captulo II de este libro.

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armona y prudencia, la Sala tiene un conjunto de controles garantes del cumplimiento de normas y nrincipios cons ti tucionales, as como de la racionalidad y la proporcin de los actos de los rganos pblicos. La descentralizacin en favor de la Asamblea no resulta as tan peligrosa.

El origen de las Comisiones Legislativas Plenas est ga-rantizado. Limitadas en su competencia, no podrn legislar sobre determinadas materias y, adems, estarn sujetas a los siguientes controles:

a) El primer control opera sobre el acto de delegacin. Esen-cialmente poltica, la mocin requiere del consenso de las dos terceras partes del total de los miembros de la A-samblea. El objeto de la delegacin, restringido a ciertas materias, ha de estar debidamente estudiado y dicta-minado por una comisin ordinaria, o dispensado de sus trmites previos. En ambos casos, los asuntos deben apa-recer en el orden del da. Finalmente, la iniciativa de la mocin delegatoria est limitada a los Jefes de Fraccin y a un nmero representativo de diputados.

b) El segundo control emana de la posibilidad de interponer o formular consultas respecto de proyectos aprobados en primer debate, en el seno de una Comisin Legislativa Plena. Como se indic, los diputados de la Comisin que tramita el proyecto y los otros que no son miembros, pue-den realizar esas consultas, con el fin de establecer si el procedimiento seguido en la tramitacin del asunto se ajusta o no a la Constitucin Poltica y al Reglamento de la Asamblea; o bien, si el contenido del proyecto armoniza con la Carta Poltica y si resulta razonable y proporcional, segn la opinin de los seores Magistrados. No es oportuno evaluar la procedencia o la improcedencia del control de la racionalidad ejercido por la Sala Cons-titucional, mediante sus propias resoluciones y opiniones consultivas. La voluntad y la decisin polticas de laAsam-

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blea en su Plenario y en sus Comisiones Legislativas en-contrarn, ciertamente, un lmite relevante, impuesto por la Sala, relativ(, a la racionalidad ya la proporciona-lidad de los proyectos de ley.

c) El tercer control es de naturaleza poltica. Cualquier di-putado, mediante mocin, puede solicitar la avocacin del proyecto en favor del Plenario. De ese modo, un pro-yecto que est en trmite en una Comisin puede ser avo-cado por parte del Plenario, con lo cual la Comisin Le-gislativa Plena pierde la competencia y aqulla recupera. Este tema se desarrollar en la segunda parte de este li-bro.

d) El cuarto control surge del Poder Ejecutivo cuando veta, por razones de constitucionalidad y de oportunidad, los proyectos aprobados por las Comisiones Legislativas Plenas. Las relaciones entre la Asamblea Legislativa y el Poder Ejecutivo se fortalecen con la produccin, obvia-mente mucho mayor, de las Comisiones. En consecuencia, los vetos interpuestos podrn aumentar. Si el asunto es vetado, las Comisiones Legislativas Plenas pierden la competencia sobre el proyecto y el Plenario la recupera para el eventual resello o para acoger las modificaciones propuestas por el Poder Ejecutivo. As, se estableci en el Reglamento de la Asamblea Legislativa, en armona con la Carta Poltica.

e) El quinto control corresponde a cualquier persona, legi-timada para interponer las acciones de inconstituciona-lidad contra una ley vigente, de conformidad con la Ley de la Jurisdiccin Constitucional. De ese modo, se ejerce el control sobre las leyes aprobadas por las Comisiones Legislativas Plenas.

Para conciliar la eficiencia adecuada de las Comisiones Legislativas Plenas con la calidad de las leyes, el Parlamento

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debe contar, en su seno, con el concurso de tcnicos y asesores que orienten su funcin, y recibir el apoyo administrativo ne~ ces ario para cumplir con su cometido. La modernizacin de los procedimientos parlamentarios, de los apoyos tcnicos, del soporte administrativo y de los recursos logsticos com-plementar este importante proceso de cara al siglo XXI.

Ese fortalecimiento del apoyo tcnico, administrativo y logstico no puede, ni debe inducir a pensar que el Parlamento se despoja de su carcter poltico. Al contrario, la Asamblea permanece como rgano esencialmente poltico, que vive la poltica, adopta decisiones polticas y participa en los procesos polticos. Esto significa que la poltica ha de interpretarse y aplicarse en el sentido griego del trmino: arte de gobernar y sin las degeneraciones, ya advertidas por ese pueblo antiguo, en el sentido de que la democracia se distorsionaba y se con-verta en demagogia.

De lo anterior se desprende que las Comisiones Legis-lativas Plenas aumentarn la eficiencia parlamentaria; en ninguna forma deben propiciar legislacin irracional, arbi-traria y abusiva; pero, en caso de que se produjera legislacin con esas caractersticas, la Sala Constitucional ha de impedirla por medio de opiniones consultivas y resoluciones dictadas con motivo de consultas o acciones de inconstitucionalidad. Al contrario, con la creacin de la Sala Constitucional y de estas Comisiones, se reafirman los principios del Estado de Derecho, se procura la prevalencia de la racionalidad ante una malentendida astucia poltico-partidaria dentro del parla-mento; el equilibrio poltico frente al impulso de los intereses sectoriales; la proporcionalidad ante la falta de mesura legis-lativa; la equidad contra el abuso; la aplicacin de principios lgicos, justos y cientficos ante la arbitrariedad parlamen-taria; el respeto al pluralismo poltico ya las minoras frente la im posicin caprichosa de la mayora partidista y el ejercicio prudente y oportuno del derecho de la mayora de decidir con-

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tra la obstruccin desmedida e irracional de la oposicin y de las minoras.

Sub seccin U: La evolucin del control poltico

Dentro de la evolucin del Parlamento es preciso mencio-nar el papel del control poltico. Las comisiones de investi-gacin, por primera vez previstas en la Constitucin Poltica de 1949, marcan un cambio sustancial en la actividad parla-mentaria. De conformidad con el artculo 121 inciso 23) a la Asamblea Legislativa le corresponde:

"N ombrar comisiones de su seno para que investiguen cualquier asunto que la Asamblea les encomiende y rindan el informe correspondiente. Las comisiones tendrn libre acceso a todas las dependencias oficiales para realizar las investigaciones y recabar los datos que juzguen necesarios. Podrn recibir toda clase de pruebas y hacer comparecer ante s a cualquier per-sona, con el objeto de interrogarla".10

Desde 1951, Mario Alberto Jimnez coment:

"Esta regla no necesita exgesis; es clarsima por s misma: significa que el Legislativo no est aislado, que para l no existen fosos ni cortinas, que para for-marse su criterio tiene una jurisdiccin indagatoria ilimitada sobre funcionarios y particulares, en fin

i que es la primera potencia investigadora del pas".!

Por falta de tradicin histrica adecuada, las comisiones de investigacin no desempearon un papel esencial en la ac-tividad parlamentaria. Se establecan, pero sus informes

10

11 Constitucin Poltica, artculo 121 inciso 23.

Jimnez, Mario Alberto. "Desarrollo Constitucional Costarricense". Editorial Costa Rica, 1974, Tercera Edicin. pg. 162.

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perdan importancia. Sin embargo, en el perodo 1986-1990, las comisiones sobre narcotrfico sacudieron profundamente al pas. Adquirieron una relevancia capital, no obstante que en sus acciones violentaron derechos fundamentales, trans-gredieron principios de defensa y afectaron excesivamente el honor de las personas, sin las defensas del caso. Con los me-dios de comunicacin a su favor, estas comisiones tuvieron el mrito de sealar el peligro del narcotrfico y sus repercusiones polticas; justificaron su propia existencia, pero los excesos en el procedimiento, en la forma, el contenido y los resultados no pueden ignorarse.

La Comisin sobre Narcotrfico, del perodo 1990-1994, fue ms bien moderada y se orient hacia propuestas de refor-mas legales.

Para el desarrollo institucional adecuado, en este campo se requieren reformas reglamentarias que, incorporando los criterios de la Sala Constitucional, interpreten el texto, ofrez-can garantas a los funcionarios y particulares involucrados en la investigacin, deslinden el plano legislativo del juris-diccional y finalmente regulen los aspectos relativos a la or-ganizacin, competencias y procedimientos de estas comisio-nes.

Como complemento, las interpelaciones, las preguntas y otros instrumentos del control poltico deben desarrollarse sistemtica y tcnicamente. El control de la ejecucin de las leyes ha de ser tarea fundamental en el desarrollo de la fis-calizacin parlamentaria.

Un horizonte de posibilidades para la actividad parlamen-taria se abre en el mbito del control poltico, racional, siste-mtico y tcnico, en beneficio del pas. La Sala Constitucional en opiniones consultivas estableci el marco dentro del cual las comisiones de investigacin han de ejercer sus competen-

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cias: SU intervencin en la esfera privada se limita a las re-laciones entre particulares que tienen inters pblico.

Subseccin In: La evolucin del papel representativo

Las reformas al sistema de eleccin de los diputados las reclama el pas. Segn el periodista Ulibarri: "El mejor aporte que los 57 diputados pueden hacerle al pas es convertirse en los ltimos elegidos por listas provinciales. El sistema por el cual llegaron ayer a la Asamblea es un anacronismo polftico con mucho de antidemocrtico".12 El setenta y cinco por ciento de los ciudadanos consideran que se debe modificar la forma de elegir a los diputados, agrega el periodista.

El sistema por lista provincial no satisface las necesidades actuales. Los partidos polticos hacen esfuerzos para mejorar

, la representacin y abrir los espacios democrticos. El sistema no garantiza un ligamen entre el diputado y su comunidad, no permite al elector escoger a los diputados, selecciona la lista previamente escogida por las asambleas nacionales de los partidos polticos.

Para resolver el anterior problema, la doctrina, el derecho comparado y la experiencia de otros pases, han creado sis-temas mixtos con listas nacionales y distritos electorales. To-da frm ula para ser adoptada ha de garantizar el derecho del elector de escoger al diputado con equilibrios entre la repre-sentacin local y nacional, en tre el espri tu renovador y el mo-derado; todo con respeto al pluralismo poltico.

Estas frmulas equilibradas y maduras comienzan a en-contrar consenso en el pas. Cuando se present por primera

12 Ulibarri, Eduardo, Peridico La Nacin, 2 de mayo de 1994.

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vez la idea en 1977 fue rechazada en el Congreso Jurdico ce-lebrado en Colegio de Abogados. la

Seccin Tercera

El marco constitucional de las Comisiones Legislativas Plenas

Explicado el papel de las Comisiones Legislativas Plenas, ante los cambios operados, conviene examinar los antece-dentes, el contenido y el alcance de la reforma del artculo 124 de la Constitucin Poltica y sus perspectivas futuras.

Subseccin 1: Los antecedentes de las Comisiones Legislativas Plenas

La Constitucin Poltica incorpor las Comisiones legis-lativas Plenas en su artculo 124, mediante una reforma constitucional publicada el 20 de julio de 1993. Se trata de un novedoso sistema aplicado en Italia por primera vez en 1947 yen Espaa, a partir de la Constitucin de 1988. Esa reforma constituye un esfuerzo para desconcentrar la actividad del Plenario Legislativo, cuya capacidad para dictar las leyes que la comunidad reclama resulta insuficiente e inoportuna.

Con el fin de determinar las bases de la reforma incor-porada al ordenamiento costarricense, conviene examinar el antecedente italiano. El texto adoptado por la Constitucin Italiana dice:

13

"Puede asimismo el Reglamento de cada Cmara es-tablecer en cules casos y formas el examen y la apro-

Reyista de Ciencias Jurdicas, diciembre 1988, y adems, Muoz Quesada, Rugo Alfonso, "La Asamblea Legislativa en Costa Rica", Editorial Texto, 1977, pg. 53.

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bacin de los proyectos de ley son atribuidos a comi-siones permanentes compuestas en forma que reflejan la proporcin de los grupos parlamentarios. En tales casos y hasta el momento de la aprobacin legislativa, el proyecto de ley ser remi tido a la Cmara (Plenario) si el Gobierno o un dcimo de los componentes de la Cmara o un quinto de la Comisin requieren que sea sometido a su aprobacin final con votacin nominal. El reglamento determina las formas de publicidad de las labores de las comisiones".

El artculo constitucional italiano considera aspectos re-levantes que aparecen en el texto costarricense; sin embargo, el sistema previsto en el artculo 124 de la Constitucin costa-ITicense difiere del italiano en puntos medulares de naturaleza organizativa y procesal.

En Costa Rica, el primero en referirse a este tema fue el Dr. Mauro Murillo, en un artculo publicado en la Revista de la Contralora General de la Repblica, en 1973. El Dr. Mu-rillo concluye as su escrito:

"El Instituto examinado podra establecerse en nuestro pas sobre las siguientes bases, en nuestro criterio:

a) Atribucin de la Potestad Legislativa a las Comi-siones, permanentes o especiales;

b) Formacin de las Comisiones siguiendo el prin-cipio de la representacin poltica proporcional;

c) Aprobacin de los proyectos en Comisin en tres debates, como ocurre en plenario;

d) Funcionamiento de las Comisiones en forma tal que se garantice la plena publicidad de las sesiones y de los expedientes de los proyectos;

e) Aprobacin en todo caso, y con posibilidad de dis-cusin, aunque en un solo debate, de los proyectos por parte del plenario de la Asamblea. Esta apro-bacin sera de control, y sin posibilidad del ple-nario de modificar el proyecto.

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Otros aspectos, objetos posibles de regulacin, parece mejor dejarlos al Reglamento de la Asamblea" .14

No cabe duda del papel desempeado por este artculo, sin embargo, la propuesta fue conservadora; otras sugerencias, como se ver en adelante, mejoraron la idea que finalmente adopt la Asamblea Legislativa el 20 de julio de 1993.

En 1977, este tema fue tratado adems en una Comisin de Juristas, integrada por iniciativa del entonces Presidente de la Repblica, Lic. Daniel Oduber Quirs, y coordinado por el Ministro de Planificacin, Dr. Oscar Arias, con el fin de es-tudiar algunas reformas de la Constitucin Poltica.15

Las ideas de esa comisin se debatieron en el Congreso Jurdico celebrado entre el21 al 25 de noviembre de 1977. Al respecto, se expres lo siguiente:

14

15

16

"Una solucin posible para descongestionar el Plenario de laAsamblea, es autorizar la emisin de leyes apro-hadasen Comisin. Algunos asuntos no podriannunca ser decididos slo en Comisin, como la aprobacin del Presupuesto. Otros podrian en la misma Constitucin ser atribuidos directamente a las Comisiones. Como regla general el Plenario, por dos tercios de votos, dele-garla en cada caso en favor de las Comisiones.

Pardos tercios de votos, el Plenario debe poder avocarse cualquierasunto atribuido o delegado en una Comisin, antes de haber sido aprobado definitivamente en s-ta".16

Murillo, Mauro; Revista de la Contralora General de la Repblica, W 17, San Jos, Costa Rica, Imprenta Lehmann, p.53. Revista Ciencias Jurdicas, setiembre-diciembre, 1988, p.39.

El grupo final lo constituyen los Magistrados de la Corte, Edgar Cer-vantes, Gonzalo Retana, Stanley Vallejo, Rodrigo Zavaleta, y los a-bogados publicistas Carlos Jos Gutirrez, RuMn Hernndez, Anto-

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LAs CoMISIONES LEGISLATIVAS PLENAS

En el libro "La Asamblea Legislativa en Costa Rica", pu-blicado en 1977, se fonnul la siguiente propuesta, que reco-ga buena parte de las ideas ah tratadas, y se le adicionaron otras:

"Para termiTUJ,r, precisa indcarque la introduccin de este sistema en Costa Rica servirta para lograr mayor eficmcia del Parlamento. Pero debe adaptarse a la Asamblea Legislativa costarricense y presentar estas caractersticas:

1. Materias propiasde la Comisin. Estacompetencia sera restringida a pocos asuntos y la Asamblea Legislativa se podrta avocar al conocimiento del proyecto, con posibilidad de discusin, modifi-cacin y desaprobacin, mediante UTUJ, mocin de dos terceras partes de los miembros presentes.

2. La Asamblea Legislativa puede delegar asuntos distintos a los que corresponden en forma exclusiva a las comisiones mediante UTUJ, decisin aprobada pordos terceras partes de los miembros presentes.

3. Se requiere UTUJ, lista de materias que laAsamblea no pueda delegar. Esta lista de materias debe comprender la aprobacin de tratados interna-cionales, la creacin de impuestos nacionales, la decisin que dicta el presupuesto y cualquierdeci-sin que, en alguna medida, implique privacin de la libertad.

4. La decisin deber aprobarla la comisin en tres debates al igual que el Plenario.

5. Las decisiones se toman en comisin por mayora absoluta de la totalidad de los miembros, no de los presente.9.

nio Pacheco, Hugo Alfonso Muoz, Jorge Enrique Romero Prez, Enrique Rojas, Ismael Antonio Vargas, Gonzalo Fajardo y por parte de OFIPLAN, Carlos Rivera y Mauro Murillo.

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6. Deben organizarse yacondicionarse las comisiones para que garanticen publicidad necesaria.

7. Se requiere que ellas sean las representativas pa-ra garantizar a las minoras sus derechos.

Todos estos principios seran objeto de regulacin constitucionaL lA regulacin de otros aspectos co-rrespondera al Reglamento de la Asamblea ... "17

Es necesario confrontar las distintas propuestas con el texto vigente, para determinar hasta qu punto esta idea fue madurando en el transcurso de los ltimos veinte aos.

Como dato interesante, la norma constitucional espaola aprobada en 1978 coincide con algunos aspectos de las pro-puestas desarrolladas en 1977 en nuestro pas. La Consti-tucin de la Madre Patria contempla la delegacin y la posi-bilidad de avocar en cualquier momento, pero utiliza la ex-presin "recabar", en lugar de "avocar" .18

Por su influencia sobre el artculo 124 de la Constitucin Poltica, resulta til transcribir el texto espaol:

17

18

"Artculo 75. 1. Las Cmaras funcionarn en Pleno y por Co-

misiones. 2. Las Cmaras podrn delegar en las Comisiones

Legislativas Permanentes la aprobaci6n de pro-yectos o proposiciones de ley. El Pleno podr, no obstante, recabar en cualquier momento el de-bate y votaci6n de cualquier proyecto o propo-

Muoz Quesada Hugo Alfonso, "La Asamblea Legislativa en Costa Rica", Editorial Texto, 1977, p. 183. En Costa Rica, la Ley General de la Administracin Pblica regula la instituci6n denominada "avocaci6n", por lo cual ese trmino est incorporado a la legislacin costarricense.

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LAS COMISIONES LEGISLATIVAS PLENAS

sicin de ley que haya sido objeto de esta dele-gacin.

3. Quedan exceptuados de lo dispuesto en el apar-tado anterior la reforma consti tucional, las cues-tiones internacionales, las leyes orgnicas y de bases y los Presupuestos Generales del Estado".

Con motivo de la visita a la Asamblea Legislativa del Dr. Jos Emilio Cerro, Subdirector de la Secretara General del Ministerio de Relaciones con las Cortes Espaolas, por ges-tiones de la Comisin de Reformas al Reglamento, se dirigi una misiva al Presidente de la Asamblea, Dr. Miguel ngel Rodrguez, que deca:

"2. Dos aspectos sobresalientes son: ... y la aprobacin de leyes en las Comisiones Permanentes. Esto ltimo si se quisiera aplicar en nuestro pas requerira una reforma a la Constitucin Poltica". Y se agreg: "El Congreso Espaol ha tomado del Italiano las Comi-siones Permanentes con sede legislativa. Ese sistema permite aprobar proyectos en Comisin sin pasar al Plenario. Actualmente se aprueban de esa manera al-rededor de la mitad de los proyectos en trmite. Exis-ten nicamente cuatro o cinco temas puntuales que las comisiones no pueden conocer por mandato cons ti-tucional".19

El tema retom vigencia en la Comisin de reformas constitucionales, que estaba integrada por el Presidente de la Asamblea Legislativa y un grupo de diputados. 20

19

20

Carta de fecha 20 de noviembre de 1991 del Diputado Rugo Alfonso Muoz Quesada, Presidente de la Comisin de Reformas al Regla-mento, dirigida a Miguel Angel Rodrguez, Presidente de la Asamblea Legislativa.

Esta comisin se integr por el Presidente de laAsambleaLegislativa de entonces, Miguel Angel Rodrguez y los siguientes diputados: Qvj-dio Pacheco, Federico Vargas, Sigifredo Aiza, Rodrigo Oreamuno, Daniel Aguilar y Rugo Alfonso Muoz. Adems los asesores li-cenciados Carlos Arguedas y Marina Ramrez.

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El diputado Oscar Soley Soler present una mocin para declarar la legislatura 1992 y 1993 "Ao de la reforma legis-lativa". En reunin del Presidente de la Asamblea, Diputado Roberto Tovar Faja, con los Jefes de Fraccin, diputados Ge-rardo Bolaos (PUSe), Hugo Alfonso Muoz (PLN) y los de los partidos independientes, Rodrigo Gutirrez, Miguel Sal-guero y Jorge Rodrguez, el Diputado Soley y el Vicepresidente de la Asamblea Legislativa, Diputado Gerardo Rudn, y los asesores Humberlo Morales y el Lic. Carlos Arguedas; se prepar el texto cuyo desarrollo reglamentario correspondi a la Comisin de Reformas al Reglamento, entre junio y se-tiembre de 1993.21

Subseccin 11: El artculo 124 de la Constitucin Poltica

La reforma del artculo 124 de la Constitucin Poltica in-corpora cambios fundamentales:

1. Reduce de tres a dos el nmero de debates para aprobar un proyecto de ley;

2. Desconcentra la funcin legislativa, por medio de un acto delegatorio del Plenario, en favor de Comisiones con Po-testad Legislativa Plena.

3. Seala en qu casos no procede la delegacin; 4. Crea el procedimiento de avocacin legislativa, en virtud

del cual el Plenario recupera la potestad delegada en fa-vor de las Comisiones Legislativas Plenas.

5. Estipula que el nombramiento de las Comisiones Perma-nentes con Potestad Legislativa Plena lo realiza el Ple-nario y no el Presidente de la Asamblea como indica el Reglamento, respecto de otras comisiones;

21 Constantino Urcuyo, diputado para el perodo 1994-1998, menciona las Comisiones Legislativas en "Ms Democracia", 1993, pg. 70.

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6. Consagra el principio de representacin proporcional de las Comisiones Legislativas Plenas, de manera que su composicin refleje el nmero de diputados de cada par-tido, que conforman la Asamblea.

7. Consagra la potestad reglamentaria en foma expresa para regular estas comisiones, al consignar que en ese cuerpo de normas se establecer y regular el nmero de comisiones, y las dems condiciones en que se delegan y avocan los proyectos y los procedimientos respectivos.22

Se analizarn brevemente cada uno de estos cambios.

1. La reduccin del nmero de debates

La reforma introducida en el artculo 124 reduce de tres a dos el nmero de los debates para aprobar un proyecto de ley. Con anterioridad, se estipulaban tres debates en das dis-tintos. Antes de analizar las ventajas y las desventajas de es-ta reforma, conviene indicar que errneamente se ha nter-

22 Artculo 124. Todo proyecto para convertirse en ley debe ser objeto de dos debates, cada uno en distinto da no consecutivo, obtener la aprobaci6n de la Asamblea y la sanci6n del Poder Ejecutivo, y pu-blicarse en el Diario Oficial, sin per,iucio de los requisitos que esta Constituci6n establece para casos especiales. N o tiene el carcter de leyes, y por lo tanto, no requieren los trmites anteriores los acuer-dos que se tomen en uso de las atribuciones enumeradas en los inci-sos 2),3), 5), 6), 7),8),9),10),12),16),21),22),23), Y 24 del artculo 121; que se votarn en una sola sesin y debern publicarse en el Diario Oficial. . La Asamblea Legislativa puede delegar, en comisiones permanentes, el conocimiento y la aprobacin de proyectos de ley. No obstante, la Asamblea podr avocar, en cualquier momento, el debate o la vota-ci6n de los proyectos que hubiesen sido objeto de delegacin. No procede la delegacin, si se trata de proyectos de ley relativos a la materia electoral, a la creaci6n de impuestos nacionales o a la mo-dificaci6n de los existentes, al ejercicio de las facultades previstas en los incisos 4), 11), 14), 15) y 17) del artculo 121 de la Constituci6n Po-ltica.

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pretado que debate significa discusin y votacin. 23 Se piensa que el debate es nicamente la discusin que puede originar una votacin. Importa aqu sealar que el procedimiento par-lamentario requiere la deliberacin como trmite preparatorio para la votacin. Todo debate finaliza con una votacin; pero no es obligatorio que ocurra tal votacin. Es perfectamente posible que se destine otro da para debatir, sin necesidad de realizar una votacin hasta agotar la discusin de un asunto. La votacin resulta fundamental cuando ha de adoptarse una decisin, sea sta de trmite o definitiva. Si no se requie-re decidir no es necesario que se vote y sim plemente se da por agotada una discusin y se fija otro da para realizar la se-gunda o la tercera discusin, como operaba antes de la refor-ma, en el trmite de segundo debate.

23

Sobre este tema, la Sala Constitucional afirm:

"No tiene consecuencias constitucionales de gran sig-nificacin puesto que, en la prctica, actualmente el segundo debate no es ms que una mera formalidad que se cumple de ordinario en cosa de minutos, con es-

La Asamblea nombrar las comisiones permanentes con potestad legislativa plena, de manera que su composicin refleje, proporcio-nalmente, el nmero de diputados de los partidos polticos que la componen. La delegacin deber ser aprobada por dos tercios de la totalidad de los miembros de la Asamblea y la avocacin por mayora absoluta de los diputados presentes. El Reglamento de la Asamblea regular el nmero de estas comisiones y las dems condiciones para la delegacin y la avocacin, as como los procedimientos que se aplicarn en estos casos. La aprobacin legislativa de contratos, convenios y otros actos de na-turaleza administrativa, no dar a esos actos carcter de leyes, aun-que se haga a travs de los trmi tes ordinarios de stas. (Ley n 7347, publicada el 20 de julio de 1993).

Murillo, Mauro, Revista Jysticia, N80, pg 4. Sin embargo, "debate" no es sinnimo de "discusin", como en el lenguaje comn se supone, ms bien es una etapa o trmite del procedimiento.

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cassirna participacin de los legisladores. Si alguna finalidad tiene en el procedimiento legislativo, es la de pausarlo, en beneficio -algunas veces- de la forma-cin de una voluntad decisoria numricamente o pol-ticamente ms amplia, o del principio de publicidad que anima los procesos legislativos ... " 24

La opinin de la Sala Constitucional se explica por s so-la; en consecuencia, no es del caso referirse ms a la reduccin del nmero de los debates de los proyectos de ley por no ser la esencia de la reforma del artculo 124 de la Constitucin Poltica.

2. La desconcentracin legislativa

La Sala Constitucional considera ms apropiado el con-cepto de "descentralizacin" que el de "delegacin", pues en-tiende por este ltimo la transferencia o el desplazamiento de una competencia de un rgano a otro independiente de este, exterior al rgano delegante, lo que est expresamente pro-hibido por el artculo 9 de la Constitucin.

Sin embargo, se discrepa del criterio de la Sala. Cabe en-tender por delegacin "el acto en virtud del cual un rgano ha-ce posible que otro generalmente inferior jerrquico ejerza las competencias exclusivas que le corresponden, en trminos que los actos del segundo (delegado) tengan igual valor jurdico que los del primero (delegante), en cuanto a la materia propia de la delegacin, todo segn normajurtdica expresa, que au-toriza el acto por razones de oportunidad, extraas a la ne-cesidad o urgencia". 25 Las Comisiones con Potestad Legislativa Plena adquieren la competencia mediante un acto delegatorio

24

25

Sala Constitucional, voto N 1084-93, opinin consultiva, reforma al artculo 124 de la Constitucin. Ortiz, Eduardo. "Derecho administrativo". Tomo n, Textos mimeo-grafiados; Tesis 9, pg. 3.

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o mocin delegatoria aprobada por dos terceras partes del to-tal de los miembros de la Asamblea. Este acto es discrecional; como en la mayora de actos legislativos, el rgano poltico es-tablece libremente el motivo o las razones. De conformidad con la Carta Poltica, el contenido de la delegacin es tambin libre, desde luego, dentro de los actos que pueden ser objeto de delegacin. En todo caso, el trmino ms preciso es el de "desconcentracin", que opera entre rganos de un mismo en-te. De la delegacin surge una competencia alternativa en fa-vordel rgano delegado, en este caso, las comisiones legislativas plenas, las cuales gozan de la potestad para dictar el acto, que sera aqu el proyecto de ley.26

El rgano delegan te , el Plenario, conserva la potestad de avocar el asunto delegado y los diputados mantienen tambin la potestad de fiscalizar la actividad de las comisiones y, e-ventualmente, confrontar la constitucionalidad de los pro-yectos, si formulan una consulta de constitucionalidad.

Existen dos tipos de delegacin: la interorgnica y la in-tersubjetiva. La interorgnica opera entre rganos de un mismo ente y entre rganos de un Supremo Poder. La inter-subjetiva ocurre entre sujetos. En este caso se trata de la creacin de un rgano desconcentrado del Plenario, al cual le delegan determinadas materias. La delegacin prohibida constitucionalmente opera entre Poderes; la interorgnica (dentro de un mismo poder) est permitida y regulada en nuestro ordenamiento jurdico. (arts. 89, 90 y 91, Ley General de Administracin Pblica).

La delegacin nace mediante una mocin de orden, apro-bada por mayora calificada de dos tercios y se extingue cuan-do los proyectos, objeto de la delegacin, se aprueban o cuan-

26 Ortiz, Ibd.

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do la Asamblea avoca el asunto por mayora absoluta de los votos presentes.

En la opinin consultiva mencionada, la propia Sala Constitucional advierte: "El instrumento es un medio jur-dicamente vlido para crear esta nueva modalidad de pro-duccin de leyes". Resulta fundamental, en consecuencia, que el medio empleado sea idneo y vlido; pero debe dotrsele de garantas para no alterar principios democrticos esenciales. Por ello, las normas reglamentarias deben reflejar el principio fundamental de los procesos de elaboracin de las leyes, en particular, el de proporcionalidad y pluralismo, cuya esencia es de incuestionable valor en un Estado de Derecho. Acta bien la Sala al afirmar que, en muchos mbitos, debe pres-cindirse de formas de organizacin y funcionamiento que pu-dieran ser cada vez menos compatibles con las nuevas circuns-tancias, "por no tenerse en cuenta el hecho, histricamente de-mostrable, de que la democracia es dinmica".

La Sala Constitucional concluye: "De lo que se trata, ms bien, es de sumar razones para decir que el ejercicio razonable de las potestades del legislador ordinario para reformar par-cialmente la Constitucin en materias como la organizacin de la Asambleay los procedimientos legislativos, no constituye por s un exceso o una infraccin de las normas que regulan la competencia legislativa en esta materia especfica". Si la Asamblea, por disposicin constitucional, posee la potestad de enmienda en diversos mbitos y materias de la Carta Po-ltica, subordinada nicamente al procedimiento o trmite para reformar, es inadmisible sostener, sin base en la norma constitucional, que la Asamblea no puede modificar la orga-nizacin y los procedimientos legislativos.

3. El objeto de la delegacin

La reforma constitucional al artculo 124 seala expre-samente las materias que no son delegables:

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"No procede la delegacin si se trata de proyectos de ley relativos a la materia electoral, a la creacin de los impuestos nacionales o a la modificacin de los exis-tentes, al ejercicio de las facultades previstas en los incisos 4), 11), 14), 15) y 17) del artculo 121 de la Constitucin Poltica, a la convocatoria a una Asamblea Constituyente, para cualquier efecto, y a la reforma parcial de la Constitucin Poltica".

La Sala Constitucional sugiere excluir del conocimiento de las Comisiones Legislativas Plenas, los proyectos que re-quieren mayora calificada de dos terceras partes del total de los miembros. Se consider innecesario incorporar esa norma por cuanto las Comisiones Legislativas Plenas tendran, a lo sumo, veintiocho diputados, si hubieran sido dos; diecinueve, en el caso de crear tres; once, si se hubieran constituido cinco. Todo proyecto aprobado por mayora calificada de dos terceras partes ha de ser conocido necesariamente por el Plenario. Las Comisiones Legislativas Plenas nunca hubieran alcanzado un nmero de treinta y ocho diputados y, al haberse aprobado tres de diecinueve diputados cada una, es imposible reunir los treinta y ocho votos correspondientes.

Segn la Sala, no pueden ser objeto de delegacin los pro-yectos cuyo trmite y aprobacin, por mandato constitucional o legal, exijan la consulta a rganos o entidades pblicos. Es inadmisible este argumento de la Sala: la consulta se puede realizar en cualquier etapa del procedimiento parlamentario. Si la Asamblea decide apartarse del criterio del rgano con-sultivo y, para su aprobacin requiere el voto de treinta y ocho diputados, el Plenario, ipso facto, deber avocar ese proyecto para su conocimiento por las razones expuestas. El criterio de la Sala resulta improcedente e hizo bien la Comisin de Con-sultas de Constitucionalidad al no acogerlo.

Si el Plenario delega en una Comisin Legislativa Plena un proyecto de ley que, en principio, no le corresponde por considerar materias que escapan de su competencia por man-

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dato constitucional, cabe preguntarse si la Comisin puede rechazar el conocimiento del asunto. El acto delegatorio es un acto poltico, aprobado mediante una mocin por dos tercios de la totalidad de la Asamblea. Ante tal situacin, imprevista en el Reglamento, pueden adoptarse las siguientes opciones:

Si el aspecto indelegable del proyecto, objeto de cono-cimiento de las Comisiones Legislativas Plenas, no es esencial sino accesorio podra subsanarse el vicio de aprobarse el pro-yecto y se prescinde de l en Comisin, mediante mocin de fondo para mantener lo fundamental del asunto y as podra subsanarse el vicio y aprobarse el proyecto. Esta tesis es dis-cutible: la mocin de delegacin presentaba un vicio sustancial y el Plenario la aprob.

La segunda posibilidad consiste en la presentacin de una mocin por los miembros de la Comisin, ante el Plenario, para que ste se avoque nuevamente al conocimiento del a-sunto. Esto es posible mediante una propuesta de un diputado y aprobada por la mayora absoluta de los presentes. Sin em-bargo, si el Plenario no aprueba la mocin de avocacin po-dra, a su vez, plantearse la tercera posibilidad, la cual se sub-divide en:

a) Que la comisin apruebe el proyecto eliminando mediante mocin de fondo el vicio de inconstitucionalidad o que lo rechace y, en consecuencia, ste se archive;

b) Que sus miembros decidan consultar a la Sala Consti-tucional so1-. e la competencia de la Comisin para sub-sanar un VIcio sustancial del proyecto. En caso de que el rgano constitucional considere que la Comisin s es competente para subsanar el vicio, aquel continuar los trmites, y aprobar o rechazar el proyecto, de acuerdo con la voluntad poltica prevaleciente en ese momento.

Si la Sala Constitucional considera que, efectivamente, la materia no corresponde a las comisiones y que, adems,

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estas no son competentes para subsanar vicios sustanciales del proyecto, habra una infraccin al ordenamiento jurdico y el trmite de delegacin estara viciado. El dictamen de la Sala sera vinculante y el asunto obligatoriamente se trami-tar en el Plenario, de conformidad con el procedimiento es-tablecido en el Reglamento para darle curso a la opinin con-sultiva.

4. La avocacin

El trmino avocacin se utiliza en Costa Rica, en la Sec-cin Cuarta, Captulo Tercero "De la Distribucin y de los Cambios de Competencia", de la Ley General de la Adminis-tracin Pblica.

La avocacin es definida por el Lic. Ortz como ~ .. el fen-meno inverso a la delegacin, aunque de ms dificil y res-tringida ocurrencia".27 Esta definicin, propia del Derecho Administrativo, puede aplicrsele al Derecho Parlamentario. La avocacin es el procedimiento o trmite parlamentario en virtud del cual el Plenario recupera la potestad legislativa sobre determinado proyecto de ley. El Dr. Mauro Murillo la considera como la forma en que el Plenario "revoca", el acuer-do mediante el cual haba delegado. En efecto, seala que: "La delegacin es revocable, mediante una avocacin del Ple-nario ... "28. Al respecto conviene afirmar que el acto de avo-cacin difiere del delegatorio. Desde el punto de vista regla-mentario, la legitimacin para pedir la avocacin es distinta de la delegacin. Para lograr la delegacin de uno o de varios proyectos, los jefes de fraccin la solicitan (dos que renan dos tercios de la totalidad de los miembros, o la mi tad de ellos) o por lo menos diez diputados de dos o ms fracciones. La roa-

27 28

Ortiz, ibd. Murillo, Mauro, Revista Iustita. No.80, pgA.

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yora para avocar es la ordinaria, mayora absoluta de los presentes, mientras que, para delegar, se requiere mayora calificada.

En la reforma constitucional y en el captulo del Regla-mento relativo a las Comisiones Legislativas Plenas, el tr-mite para la avocacin es ms flexible; esa condicin se deriva del derecho de todo diputado de conocer los asuntos y de la potestad genrica del Plenario de conocer cualquier materia. La delegacin implica un procedimiento ms complejo; un a-cuerdo poltico muy importante en virtud del cual se transfiere la potestad de legislar a determinadas comisiones; legitima-cin restringida y referida a proyectos debidamente dicta-minadds o dispensados de ese trmite, que aparezcan en el orden del da.

5. El nombramiento de las Comisiones

Las Comisiones tienen que ser permanentes; se excluye la posibilidad de nombrarlas ad-hoc. Esta frmula garantiza seguridad jurdica, aunque le resta flexibilidad al trabajo parlamentario.

Segn la Sala Constitucional, el nombramiento de las Comisiones Legislativas, corresponde al Plenario y el Presi-dente no puede designarlas. Una frmula satisfactoria se es-tableci en el Reglamento al conferirle la potestad de presentar una lista de integracin al Presidente de la Asamblea, previa propuesta de los Jefes de Fraccin, para que el Plenario de-cida posteriormente. Los diputados pueden oponerse, pro-poniendo otras listas. Sin embargo, el nombramiento exige un consenso importante entre los Jefes de Fraccin que, de alcanzarse, en general es respetado por los dems diputados, quienes no ejercen el derecho de proponer otras frmulas de integracin.

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6. La proporcionalidad en la Integracin

Sobre el tema de la proporcionalidad, la doctrina espaola afirma:

"No hay que olvidar que las Comisiones reflejan a pe-quea escala la distribucin de fuerzas polticas exis-tentes en el seno de la Institucin, por lo que sus acuerdos guardan una slida correspondencia y equi-valencia con los propios de sta ltima. Polticamente, la misma mayora que se manifiesta en el Pleno puede producirse en las Comisiones, respetndose de sta forma los principios de mayorfay representacin en la adopcin de las decisiones parlamentarias".29

Esta cita recoge relevantes principios:

a) Las Comisiones reflejan, "en pequea escala", la distribu-cin de las fuerzas polticas existentes en el seno del Par-lamento.

b) Los acuerdos de las Comisiones guardan correspondencia con los de la institucin.

c) La mayora del Plenario debe reflejarse en todas las co-misiones. Resulta irracional y desproporcionado asignar, como ocurre en las comisiones ordinarias, por ejemplo, en la Comisin de Gobierno y Administracin, ocho dipu-tados de la oposicin y uno del Gobierno, para concentrar una tercera parte de aquella fuerza poltica e impedir que los diputados de oposicin puedan realizar sus funciones adecuadamente en otras comisiones;

d) Como consecuencia de lo anterior, el respeto por las mi-noras, instituido en la Constitucin, es tambin reflejo

29 SantaolalIa, Fernando, "Derecho Parlamentario", Editora Nacional, Madrid, 1984, p. 237.

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de la proporcionalidad como principio fundamental. Para evitar esas incongruencias, el artculo 124 consagr, de modo expreso, la proporcionalidad.

La reforma, segn el Dr. Mauro Murillo, democratiza la integracin de las comisiones y garantiza el pluralismo.3o

La expresin del pluralismo tiene otra base constitucional: el principio del respeto por las minoras, que nutre las ins-tituciones polticas de las sociedades democrticas y se en-cuentra expresamente reconocido en el artculo 95, inciso 6), de la Constitucin Poltica. Referido al ejercicio del sufragio, la Sala Constitucional confirma, fcilmente, que ese principio informa importantes instituciones polticas, en especial las atinentes a la actividad parlamentaria, como lo reconoci en el voto 990-92 de las 16:30 del 14 de abril de 1992, donde se destaca:

a)

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" ... que en el contexto de un cuerpo fundamentalmente poltico y deliberante significa, tambin, la proteccin de los derechos de las minoras como criterio rector para evitar los abusos o la dictadura de las mayoras. Sin perjuicio del respeto que las decisiones de la ma-yora deben merecer, las minoras tienen el derecho de hacerse or y de participar con su voto en la toma de decisiones, particularmente en aquellos actos que por su trascendencia hacen a la esencia y razn de ser del rgimen representativo".

La Sala Constitucional reconoce:

La proteccin de los derechos de las minoras resulta ser un principio recto