ADMINISTRACION AGRICOLA

Libro de Consulta para el Desarrollo

Volumen 11

Políticas: Prioridades y Estrategias

Preparado para la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos

bajo contrato No. AID/csd - 3630 Noviembre 1979

Governmental Affairs lnstitute División de Public Administration Service

1776 Massachuset ts Avenue, N . W. Washington, D.C. 20036

Lib ro de Consu l ta para e l D e s a r r o l l o

Volumen 11

P o l í t i c a s : P r i o r i d a d e s y E s t r a t e g i a s

Preparado para la Agencia para e l Desarrollo Internacional de los Estados Unidos

Bajo Con t r a to No. AID/csd - 3630 Noviembre 1979

I n s t i t u t o de Asuntos Gubernarrentales D iv i s i 6n de S e r v i c i o de Adminis t ración P ú b l i c a

1776 Massachuset ts Avenue, N .N. Washington, D.C., 20036

- i -

P ROLOGO

Admi ni s t r a c i ón Aqrícol a es el resul tado de 1 a primera etapa del

Proyecto de Implementación para e l Sector Agrícola (ASIP), e l cual cons-

t i tuye una de l a s pr inc ipa les ac t iv idades del I n s t i t u t o de Asuntos

Gubernamentales y es patrocinado por l a Agencia para e l Desarrol lo

Internacional de los Estados Unidos (USAID). Este t r aba jo fué pub1 i cado

por primera vez en 1976 bajo e l t í t u l o de Administración del Desarrol lo

Agrícola Planif icado.

La primera edición del 1 i bro fué mecanografiada a renglón seguido

y encuadernada en u n sólo volúmen que pesaba cas i cuat ro 1 i b r a s . La

nueva edic ión e s td e s c r i t a a renglón s a l t a d o y ha s ido d iv id ida en cinco

vol úmenes separados, organizados por tema. Esperamos que l a nueva pre-

sentación del 1 i bro de referencia cumpl a con l a necesidad, señal ada por

l o s l ec to res de nuestra primera edic ión , de hacer más acces ib le y prác-

t i c o su uso.

Los cinco volúmenes de Administración Agrícola han s ido t i tulados

como sigue:

Vol . 1 Pl ani f i cación

Vol. 2 Po1 í t i c a : Prioridades y Es t r a t eg ias

Vol . 3 Proyectos: Diseño, Implementaci ón, Eva1 uación

Vol. 4 Extensión e Invest igación

Vol. 5 Educación y Adiestramiento

El objetivo principal de este l ibro de referencia es proporcionar

información que podría ser Útil tanto para la planificación como Dara l a im-

plementacidn de actividades agrícolas para ayudar a eliminar el abismo

que existe entre planificadores y agricultores en los países en desa-

rrol lo . Más específicamente, el propósito de este 1 ibro es ident i f icar

los principios y p r k t i c a s de administración que se uti l izan en el ver-

dadero mundo del desarrollo agrícola y rural . Por ú1 timo, esta i nforma-

ción puede ser incorporada a programas de adiestramiento di señados para

desarroll a r capacidades administrativas en el sector agrícol a . En

efecto, esto es precisamente lo que se está haciendo en l a segunda etapa

de ASIP en sus proyectos en Egipto y Nppal.

Además de su utilidad en programas de adiestramiento, Administra-

ción Agrícola podrá ser utilizado por una vasta audiencia que incluya:

autoridades locales en países en desarrollo, consultores extranjeros, y

estudi antes y profesores relacionados con el desarrol lo agrícola y rural . Por supuesto que a algunos 1 ectores unos volúmenes les sersn más út i les

que otros, dependiendo de sus necesidades especjficas, pero consideramos

que en general nuestra principal audiencia estará constituida por los ad-

ministradores ayrícol as en 1 os países en desarrol lo .

Entre los "administradores agrícolas" se encuentran 1 os of icial es

de gobierno, incl uyendo pl ani f i cadores nacional e s , regional es y 1 oca1 es ;

personal de servicio y extensión agrícola a todos los niveles; of iciales

de cooperati va rural ; otros individuos que se ocupan de mercado, crédito

y otras actividades relacionadqs con 1 os agricultores ; también empresa-

rios agrícolas y otros en el sector público que se ocupan del almacenamiento,

mercadeo y o t r a s a c t i v idades asoc iadas con 1 a a g r i c u l t u r a .

En cada uno de sus c i n c o volúmenes A d m i n i s t r a c i ó n A g r í c o l a expone

m a t e r i a l sobre l o s p r i n c i p a l es y más f r e c u e n t e s as i ln tos y problemas en

e l d e s a r r o l l o a g r í c o l a . Asímismo, d e s c r i b e 1 a manera en que % t o s han

s i d o abordados a l r e d e d o r d e l mundo; i d e n t i f i c a l a s fó rmu las que han

t e n i d o mayor é x i t o ; y seña la 1 as p o s i b l e s genera l idades que, después de

haber s i d o debidamente mod i f i cadas , pueden s e r a p l i c a d a s a s i t u a c i o n e s

s i m i l a r e s en o t r o s 1 ugares .

En resúmen, A d m i n i s t r a c i ó n A g r í c o l a p re tende u t i l i z a r l o s é x i t o s

d e l pasado para hace r recomendaciones para e l f u t u r o . Sus h a l l a z g o s no

e s t á n basados en l a t e o r í a s i n o en l a p r á c t i c a ; no d i s c u t e l o que p o d r í a

t e n e r é x i t o s i n o l o que ha t e n i d o é x i t o . S i n embargo, en l a medida de l o

p o s i b l e , se compara l a t e o r í a con 1 a p r á c t i c a , no s ó l o para poner a

prueba l a p r a c t i c a b i l i d a d de l a t e o r í a s i n o también para f a c i l i t a r l a

comprensión de l o s p r i n c i p o s fundamentales d e l é x i t o de l a p r á c t i c a .

Siendo A d m i n i s t r a c i ó n A g r í c o l a un l i b r o de r e f e r e n c i a , no ha s i d o

diseñado pa ra s e r l e í d o de p r i n c i p i o a f i n , s i n o más b i e n pa ra s e r u t i -

1 i z a d o en conex ión a asuntos y problemas e s p e c í f i c o s d e l d e s a r r o l l o a g r í -

c o l a. Los I n d i c e s de M a t e r i a s v demás I n d i c e s d e t a l l a d o s es tán d iseñados

para f a c i l i t a r l a c o n s u l t a . La l i s t a de r e f e r e n c i a s que aparece a l f i n a l

de cada c a p í t u l o i n d i c a l a s f u e n t e s de i n f o r m a c i ó n que se han u t i l i z a d o

en l o s l i b r o s .

E s t a ob ra f u e comenzada en 1972 b a j o l a d i r e c c i ó n de A l b e r t

Waterston, ex -Pres iden te d e l I n s t i t u t o de Asuntos Gubernamentales, q u i e n

f u e e l p r i n c i p a l responsab le de l a concepción, d i seño y r e d a c c i ó n de l a

primera edición. Otros dos autores importantes fueron lJayne Weiss,

ac tua l Director del I n s t i t u t o de Asuntos GSernamentales, y John Wilson,

ex-Asocia& Pr incipal de Investigación.

Durante los cuatro a6os de investigación se entrevis taron a más

de 200 e spec i a l i s t a s en agr icu l tu ra en todo e l muniio y se examinaron en

detalle unos 1.700 l i b ro s , a r t í cu lo s , informes y otros docunentos, de

l o s cuales 593 fmron c i tados en la obra f i n a l .

S i b ien la nueva presentación de la segunda edición ha implicado

mnsiderable reorganización d e l material y , en algunos casos, m l v e r l o a

escribir y editar, no se ha podido r e a n d a r e l proceso o r i g ina l de inves-

t igacibn. Por esto y en l a medida que ha i d o apareciendo nueva informa-

ción en l o s dos ílitinios años, e l libro puxie parecer un tanto desactuali-

zado. Sin & q o , se ha hecho una revisión de los temac pr incipales en

los cinco libros ba jo l a luz d e l desa r ro l lo rec ien te y no se ha encontra-

do nada que pueda canbiar sustancialmente las conclusiones que aquí se

presentan.

E1 V o l m n 11 de Aihinistración Agrícola fue traducido a l español

por Isabel Urquizo (Capltulos 1-111) , Amalia C a b i b (Capltulos M ) y

Manuel i';lufíoz Carrasco (Capítulos VI -= ) . E l manuscrito fue mecanogra-

f iado por Isakl Urquizo y Luisa Isasi. ieon E. Clark, Director Adjunto

del I n s t i t u t o de Asuntos Gubemanientales, fue e l editor general de todo

el proyecto.

3esems agradecer a todo el personal qiie pa r t i c i p5 en este e s f ~ r -

zo; está por derrds dec i r que s i n ellos la segunda edicibn traducida &

~ n i s t r a c i 6 n Aqrlcola no existirla. Igualnente deseamos agradecer a

la Agencia para e l Desarrollo Internacional de los Estados Unidos

(USAID), la cual respald6 no ~610 la investigaci6n original del libro

de referencia, sino tan-bién las traducciones de la segunda edici6n a l

francés y español.

Wayne Weiss, Director Leon E. Clark, Director Adjunto

Instituto de Asuntos Gubernanrintales

Divisi6n de Servicio de ~ n i s t r a c i 6 n Pública

IV.

v.

V I .

V I 1 . V I 1 1

LIBRO DE CONSULTA PARA EL DLSARRJLLO

Volurien 11

Polfticas: Prioridades y Estrategias

Prólogo

Indice de Materias

Indice Detallado de Materias

Introducci6n

Las Metas

La Asignación de Recursos

La Selección de Estrategias para e l Desarrollo ~gr ícola

Polftica Agrlmla

Crédito Aqrfoola

Política de Comercialización

Polfticas de -leo, Mecanización y Tecnología

La &forma Agraria

La SYnplicidad y e l Exito

Página

i-v

Lista de Referencias

PREVJOUS PAGE BLANK

LIBRO DE CCNSULTA PARA EL DESARROLLO

Volutien 11

Políticas: Prioridades y Estrategias

Prdlogo

Indice de Materias

Indice Detallado de Materias

Introduccidn

1. Las Metas

Intrduccidn

M e t a s Realistas

C l a s e y NCmm de Metas

Procedimientos para l a Fijaci6n de mtas

11. La kignaci6n de Recursos

Metas Regionales y Locales

111. La Selecci6n de Estrategias para el Desarrollo ~gr ícola

Por qué Hay Necesidad de Estrategias?

En qué Consisten las Estrategias?

~a Teoría a l a Prdctica

Pdgina

i-v

PREVIOUS PAGE BLANK

Tipos de Estrategias - ~istribución de los Recursos

Estrategias a Corto Plazo Contra Estrategias a Largo Plazo

La Concentración de los Recursos en los Peqwños Agricultores

Otras Estrategias - Sustitución de las Importaciones

Las Exportaciones Tradicionales

Diversificación Agrfwla

Quién Selecciona las Estrategias Agrfwlas?

C b Seleccionar una Estrategia - La Necesidad de un Análisis Sistembtico

Limitaci6n de Recursos

Estado del Desarrollo

Restricciones Impwstas por la Idiosincracia

Limitaciones a Diferentes Niveles

Qué Hacer Aairca de las Limitaciones?

Polftica Agrfcola

I n s m s

Programas en "Paqwte"

Progrms Escalonados

Elección de I m m s

Rendimiento e I n s m s Subvencionados

Polftica de Precios de la Producci6n

i.létodos de Ajuste de Precios

V. Crédito Agrlcmla

La Necesidad de Crédito

Garantía, Subvención y Cobro de Préstamss

Administración de los Préstamss

V I . Polltica de Cmrcialización

Papel de la Cmrcialización en e l Desarrollo Agrlcola

Co~~rcialización Tradicional

Refom de la Cmrcialización

N o m de Camercialización e información sobre e l Mercado

Resurien

V I I . Polfticac de Empleo, Mecanización y Tecnolqfa

E l Problema de l Desempleo

La Mecanización y e l Empleo

Mecanización qw Utiliza Mano de Obra

S&stitutos de la Filecanización

Empleo no Agrfcola

Obras Pfhlicas Rurales

Otras F m t e s de -leo

Elección de la Tecnolqfa

E l Efecto de Propagación

V I I I . La Refom Agraria

Reforma Agraria Convencional

Refom de la Tenencia Colectiva de la Tierra

id Refom Agraria y la ñeorganizaci6n de la Labor Agrícola

Alcance de la Refom Agraria

Resmn

La Simplicidad y el Exito

Foms de Simplificar e l Plan de Accidn

Proyectos Piloto

Simplificación de los Programs

Prioridades

Casos en que es mbc Diffcil la Sinplificacidn

Lista de Referencias

- 1 -

INTRODUCCION

En l a mayoría de l o s países en d e s a r r o l l o , a un extremo de l a esca la

de l a p l a n i f i c a c i ó n se encuentran l o s p l a n i f i c a d o r e s -- aque l l os que t r a -

ba jan en e l gob ierno c e n t r a l f i j a n d o po l í t i c a s y diseñando p lanes general es

para e l d e s a r r o l l o r u r a l y a g r í c o l a . A l o t r o extremo de l a esca la

se encuentran l o s a g r i c u l t o r e s que t ienden a s e g u i r sus p rop ios "p lanes" ,

s i n r e f e r i r s e -- qu izás por f a l t a de conoc imiento -- a l o s planes p roduc i -

dos por 1 os p l a n i f i c a d o r e s . Este profundo vacío e n t r e p l a n i f i c a d o r e s y

a g r i c u l t o r e s se debe a va r i os f a c t o r e s

En p r imer l uga r , l o s planes con f r ecuenc ia son inadecuados.

Ser ía f á c i l nombrar países en A f r i ca , As ia o América L a t i n a ( o para e l

caso en c u a l q u i e r p a r t e de l mundo) en 1 os que l o s planes han s i d o i n -

cons is ten tes , poco p r t i c t i c o s o, en o t r o s casos, d i f í c i l e s o imposi -

b l e s de implementar. E l d i seño de planes só l i dos para e l d e s a r r o l l o

a g r í c o l a r e q u i e r e una combinación de a m ~ l i o s conocimientos en anál i s i S

económico , c i e n c i a s ag r í co l as , f i nanzas , mercadeo .y a s i S t e n c i a t é c n i c a . Con f r ecuenc ia l o s países pobres carecen de es ta expe r i enc ia .

Aún cuando 1 os planes son re1 a t i vamente só l i dos , 1 os r e s u l tados

pueden s e r i n s a t i s f a c t o r i o s dado que l o s p l a n i f i c a d o r e s s ó l o i n d i c a n

qué se debe hacer para ob tener insumos ad i c i ona les y a lcanzar metas

de producción, pero no p rec i san cómo, quiénes .Y cuándo se l o debe

hacer.

Otro motivo por el que los planes fracasan - - o no pueden se r

implementados - - es la f a l t a de comunicación entre planificadores y

ministerios técnicos, ent re planificadores y agencias regionales y lo-

c a l e s , o ent re ministerios y los organismos responsables de su imple-

mentación. E n o t ras palabras, l a fa1 t a de comunicación puede s e r

tanto horizontal como ve r t i c a l , y puede a fec ta r tanto a los organismos

gubernamentales como a los no-gubernamentales. Por ejemplo, es muy

común encontrar una coordinación def ic ien te en t re aquellos en el sec to r

privado que s e ocupan de l a producción, almacenamiento, mercadeo u o t ras

actividades relacionadas con l a agr icul tura y aquellos en el sec to r

público encargados de proveer los servic ios de apoyo para e s t a s a c t i -

v i dades.

Al mismo tiempo, existen muy pocos sistemas eficaces para dise-

minar en t re los agricultores l a información necesaria, ya sea técnica ,

económica o de otro t i po . Con frecuencia se encuentran grandes abismos

entre l a s act ividades, prioridades y prácticas de los agr icul tores t r a -

d ic iona l i s t as y aquellas de los funcionarios de gobierno.

La fa1 ta de comunicaci Ó n dentro del desarroll o agrícola y rural

es tan común que es d i f í c i l nombrar u n país de ingresos bajos donde

exis ta una buena comunicación entre l a s entidades de gobierno o en t re

és tas y el sector privado. Una de l as causas para es ta deficiencia es

que los planificadores tienden a ver los problemas en conjunto, a u n

nivel macroeconómico, mientras que el personal de operaciones tiende a

verlos a nivel microeconómico, en términos de proyectos. Como l o dice

u n observador de experiencia: "Los planificadores ven al problema como

u n bosque, mientras que los proyectistas tienden a verlo como u n árbol ."

Finalmente, otra de las razones para las discrepancias entre los

planes y su ejecución es l a fa l ta de procedimientos administrativos

adecuados y l a fa1 t a de organización insti tucional a nivel de gobierno

para administrar el desarrollo agrícola. Esto explica el hecho de que

en muchos países en desarrollo los desembolsos de fondos presupuestarios

y de préstamos para proyectos agrícolas se encuentran resaqados.

Pero t a l vez lo más -irriportante sea la escasez de administradores

y personal competente a todo nivel, especialmente a nivel regional, sub-

regional y local . Esto obstaculiza seriamente la transferencia de cono-

cimientos a los productores y restringe el desarrollo agrícola y rura-

aún cuando u n gobierno tenga gran deseo de desarrollar los sectores agrí

cola y rural . Por ejeiiiplo, en el caso de Tanzani, l a fa1 t a de personal

calificado en las áreas rural es obligó al Gobierno a t ransfer ir a sus

funcionarios a esos sectores para poder continuar su programa de desa-

rroll o rural , ujamaa.

Elementos para Encarar los Problemas de Administración

Como consecuencia de los esfuerzos para progresar realizados en

1 os países en desarroll o, se ha acumulado bastante experiencia respecto

a lo que da o no d a resultados. Existe u n conjunto grande pero disperso

de conocimientos teóricos y aplicados obtenidos de la investigación y

de la experiencia, que proporciona información para mejorar la adminis-

tración del desarrollo planificado en el sector agrícola. Al mismo

t iempo, s i n c o n t a r con i n f o r m a c i ó n s i s t e m a t i zada ace rca de 1 os enfoques

que han r e s u l t a d o e x i t o s o s y a q u e l l o s que han f racasado , y a c e r c a de l a s

razones p o r l a s que unos han t e n i d o más é x i t o que o t r o s , l o s a d m i n i s t r a d o r e s

d e l d e s a r r o l l o a g r í c o l a en l o s países menos d e s a r r o l l ados f recuen temen te t i e n e n

que tomar d e c i s i o n e s basados en i nfo rmac ión p a r c i a l , p r e s e n t i m i e n t o o c a p r i c h o .

E l enfoque adoptado en 1 a i n v e s t i g a c i ó n pa ra A d m i n i s t r a c i ó n A g r í -

c o l a ha s i d o i n d u c t i v o y compara t i vo en e l s e n t i d o de que buscamos s i n -

t e t i z a r l a s e x p e r i e n c i a s que han t e n i d o é x i t o d e n t r o d e l d e s a r r o l l o

a g r í c o l a y r u r a l , examinándolas pr imeramente en 1 a p r á c t i c a y cornparán-

d o l a s 1 uego a l a t e o r í a . La t a r e a p r i n c i p a l de l a i n v e s t i g a c i ó n ha

s i d o e x t r a e r de l a t e o r í a y de l a p r á c t i c a a q u e l l o s e lementos que p o d r í a n

s e r puestos en p r á c t i c a p o r l o s a d m i n i s t r a d o r e s a g r í c o l a s de pa íses en

d e s a r r o l l o p a r a m e j o r a r l a a d m i n i s t r a c i ó n de l a s a c t i v i d a d e s de un

determinado p l a n . Cuando se ha cons ide rado n e c e s a r i o , hemos des-

c r i t o , eva luado y ana l i z a d o l a s t e o r í a s y p r á c t i c a s que han f racasado,

pe ro en genera l , como una c u e s t i ó n de p r i n c i p i o , hemos t r a t a d o de con-

c e n t r a r n o s en e l é x i t o . Aún cuando hemos i n c l u í d o l o s f r a c a s o s , hemos

t r a t a d o de i n d i c a r qué p o d r í a n haber hecho o pueden hacer l o s a d m i n i s t r a -

dores a g r í c o l a s para m e j o r a r 1 os r e s u l tados . En genera l hemos optado p o r concen t ra rnos en e l é x i t o y no e n e l

f r a c a s o , pues creemos que l o s a d m i n i s t r a d o r e s aprenden mejor , e induda-

b lemente más r á p i d o , t r a t a n d o de i g u a l a r l o s é x i t o s . Al r e s p e c t o René

Dubos d i c e "es muy ú t i l poner a t e n c i ó n en l a s e x p e r i e n c i a s e x i t o s a s ,

porque se puede aprender mucho más de l o que r e s u l t a que de l o que

fracasa. Hay c i e n maneras de hacer a l go mal, pero muy pocas de hace r l o

b ien." 1/

Nuestra meta fundamental fue l a de e s t u d i a r " l a s pocas maneras de

hace r l o b ien" y l a de d e s c r i b i r l a s de manera que pudieran ser puestas

en p r á c t i c a por l o s admin is t radores ag r í co las . Dada l a urgenc ia de l

desar ro l l o ag r í co la , creemos que es te enfoque, con su po tenc ia l para s e r

ap l icado de inmediato a l campo, e s t á ampl i amente j u s t i f i c a d o .

Por l o t an to , 1 a t a rea que e l presente t r a b a j o ha i n t e n t a d o rea-

l i z a r es l a de r e u n i r l a in fo rmac ión d i s p o n i b l e requer ida para sen ta r

una base s o l i d a para e l mejoramiento de l a p l a n i f i c a c i ó n y admin is t ra -

c i ó n de l d e s a r r o l l o a g r í c o l a. Resul t ó muy conveniente hacer e s t o me-

d i a n t e l a comparación de t r a b a j o s t e ó r i c o s o normat ivos con l a prác-

t i c a en l o s países que han i n ten tado p l a n i f i c a r en forma s i s t e m á t i c a

l a t o t a l i d a d o pa r te de su d e s a r r o l l o a g r í c o l a . Las enseñanzas recog i -

das de es te a n á l i s i s comparat ivo es tán incorporadas en e s t e t r a b a j o .

La buena adm in i s t r ac i ón de l s e c t o r a g r í c o l a r equ ie re planes rea-

l i s t a s . Esto s i g n i f i c a que a l fo rmu la r un p lan, l o s p l a n i f i c a d o r e s

deben e s t a r a l e r t a s a l o s p rob l emas de implementación e i n d i c a r con

p r e c i s i ó n cómo debe l l e v a r s e a cabo e l mismo. Igualmente, deben t e n e r

en cuenta 1 os p r i n c i pales problemas que 1 os admini s t radores deben en-

f r e n t a r d ía a d í a en l a coord inac ion de un proyecto. Por o t r o lado ,

1/ De "La Humanidad Puede Prosperar con un Comportamiento Espartano" - de René Dubos. The New York Times; 6 de enero de 1975, p. 27.

1 o s admin is t radores deben t e n e r conocimiento del d i seño y o b j e t i v o s

del plan en con jun to para poder s i t u a r sus a c t i v i d a d e s den t ro de un

con t ex to más ampl i o ; s i n e s t a p e r s p e c t i v a , l a coordinación s e hace

d i f i c i l y e l é x i t o del plan c o r r e pe l i g ro . E n e f e c t o , 1 a f o r -

mul a c ión , impl ementación y admin is t rac ión de planes de de sa r ro l l o

cons t i t uyen aspec tos i n t e r r e l acionados de u n mismo proceso.

As í , Administración Agrícola t r a t a de todos l o s a spec to s del

d e s a r r o l l o a g r í c o l a y r u r a l e i n t e n t a i n t e g r a r e lementos d i s p a r e s a

u n todo coheren te . S in embargo, su punto p r i nc ipa l son l a s p r á c t i c a s

a d m i n i s t r a t i v a s . Es t e t r a b a j o i n t e n t a proporcionar información que

ayude a mejorar l a toma de dec i s i ones para l a implementación y adminis-

t r a c i ó n de p lanes , programas y proyectos ag r í co l a s .

- 7 -

CAPITULO 1

LAS METAS

1 ntroducción

Los planes se formulan para al canzar uno o más objecti vos. Una

buena pl afiificación requiere objetivos claramente definidos. Si 1 os

objetivos no son claros, éstos pueden ser mal interpretados por los

planificadores. En tales casos, la planificación resul tarfa inút i l .

Es posible, además, que u n objetivo esté claramente definido, y aún as í

no sea 1 o suficientemente específico para ciertos propósitos - determinar

s i existen sufi cientes recursos, asignar esos recursos para al canzar

el objetivo propuesto y medir el progreso logrado'. Por ejemplo, el

objeti vo de un determinado plan de desarrollo agrícola puede se r

aumentar l a producción, reducir el desempleo o elevar el ingreso

de 1 os agri cul tores pobres. Es tos ob je t i vos son bastan te cl aros, pero

no especifican qué cantidad de cambio debe planificarse. Para responder

a esta pregunta es preciso definir las metas en términos cuantitativos.

Con las metas definidas en esos témicos, es posible verif icar s i

existen sufi cientes recursos para al canzarl as ; igualmente, esto per-

mi te asignarles los recursos necesarios. Las metas cuanti t a t i vamente

definidas permiten, a d e ~ á s , medir el progreso real izado en el logro

de 1 os objetivos de u n pl an.

Las metas cuantitativas son Útiles por otras razones. Una de

e l las es que dichas metas crean, para aquellos encargados de su

f o r m u l a c i ó n , 1 a neces idad de tomar d e c i s i o n e s i ~ p o r t a n t e s con r e s p e c t o

a l programa de d e s a r r o l l o . Es tas d e c i s i o n e s a f e c t a n 1 a s e l e c c i ó n , e l

o r d e n de i m p o r t a n c i a y l a e x t e n s i ó n de cada p l a n y s c n , s i n l u g a r

a dudas, d e c i s i o n e s de c a r á c t e r p o l í t i c o . P o r l o t a n t o , no son 10s

p l a n i f i c a d o r e s pro?es:onal es, s i n o 1 as a u t o r i d a d e s p o l i t i c a s qu ienes

deben f i j a r l a s metas en cada caso p a r t i c u l a r . Las a u t o r i d a d e s p o l í t i c a s

deben asumi r e s t a r e s p o n s a b i l i d a d . S i l o hacen, es p o s i b l e también

que asuman l a r e s p o n s a b i l i d a d de a d o p t a r l a s medidas n e c e s a r i a s p a r a

l o g r a r l o s o b j e t i v o s d e l p l a n en c u e s t i 6 n (120, p. 55) .

C i e r t a s personas c r e e n que l o s p l a n i f i c a d o r e s p r o f e s i o n a l e s

deben t r a t a r de h a c e r que l a s a u t o r i d a d e s p o l í t i c a s acep ten l a s metas

s u g e r i d a s p o r e l l o s (155, p. 2 ) . Es r a z o n a b l e suponer que l o s p l a -

n i f i cadores hacen sus recorrendaci ones basados en l a informacidn

t é c n i c a disponible; s i n enh rgo , todo plan de desarrol lo h p r t a n t e

i n c l u y e además aspectos p o l í t i c o s y s o c i a l e s . Es p o r e s t o que l a s

d e c i s i o n e s f i n a l e s r e s p e c t o a 1 as metas deben s e r tonadas p o r l a s

a u t o r i d a d e s p o l í t i c a s .

No obs tan te , l o s p l a n i f i c a d o r e s juegan un pape l i m p o r t a n t e en

l a f i j a c i ó n de metas. Sen e l l o s qu ienes pueden p r o p o r c i o n a r a l a s

a u t o r i d a d e s p o l i t i c a s i n f o r m a c i ó n Ú t i 1 con r e s p e c t o a l a s consecuencias

económicas de f i j a r c i e r t a s metas. D i f e r e n t e s metas r e q u i e r e n , p o r l o

genera l , d i f e r e n t e s cu rsos de a c c i ó n o i n v e r s i o n e s de d i s t i n t o n i ve1 . Los p l a n i f i c a d o r e s deben p r o p o r c i o n a r e s t a i n f o r m a c i ó n a l a s a u t o r i -

dades p o l í t i c a s , de modo que é s t a s puedan v a l o r a r l a s v e n t a j a s y

desven ta jas de l a s d i s t i n t a s metas. Para poder h a c e r una buena

e lecc i ón , 1 as au to r idades po l F t i c a s neces i tan comprender e l cos to y

l a s consecuencias econ6micas de sus dec is iones .

La f i j a c i ó n de metas supone con f recuenc ia l a toma de dec i -

s iones espec i f i cas con respec to a l o s b e n e f i c i a r i o s de un programa.

Las au to r idades po l í t i c a s saben, en genera l , l o que desean que ocur ra .

Los p l a n i f i c a d o r e s , p o r su pa r t e , conocen l a s cond ic iones que

determinan s i es p o s i b l e , o no, r e a l i z a r l o que l a s au to r idades

est iman deseable. Las dec is iones respec to a l a s metas deben con-

s i d e r a r t a n t o l o p o s i b l e como l o deseable. Por es ta razón es impor-

t a n t e que l o s p l a n i f i c a d o r e s puedan p ropo rc i ona r 1 a i n f o rmac ión

necesar ia para 1 a f i j a c i ó n de metas.

Metas Rea 1 i S t a s

A veces l a s metas se alcanzan simplemente porque han s i d o

f i j a d a s a un nivel bajo; sin &-o, la experiencia indica que con

mayor f recuenc ia se es tab lecen metas demasiado a l t a s . En muchas

ocas iones l a s metas p a r a insws, tales m fertilizantes, son denia-

s iado ba jas , m ien t ras que l a s metas de producc ión son a l t a s . E l b a j o

n i v e l de metas para i nsumos hace t.Ún más improbable l a consecución

de l a s metas de producción. C i e r t a s personas creen que l a s metas

a l t a s hacen que l a gente se es fuerze más. No obstante, s i l a s

metas son demasiado a l t a s , pueden parecer ina lcanzab les y c o r r e n e l

r i e s g o de s e r ignoradas. Ta les metas son i n ú t i l e s (120, p. 65 ) .

Las metas demasiado a l t a s pueden imped i r que se reconozca e l

é x i t o de un programa. Supongamos, p o r ejemplo, que, en c i e r t a s

c i r c u n s t a n c i as, e l aumento de l a p roducc ión a un ri tm d e l t r e s p o r

c i e n t o anual es una meta razonab le . S i se f i j a como meta un aumento

de l c i n c o p o r c i e n t o , y e l aumento e f e c t i v o r e s u l t a d e l t r e s p o r

c i e n t o , e s t e r e s u l t a d o puede c a l i f i c a r s e como un f r a c a s o cuando en

r e a l i d a d es un é x i t o . Es te e r r o r de p e r s p e c t i v a puede h a c e r que l a

cen te abandone l a s p r á c t i c a s que p e r m i t i e r o n e l aumento d e l t r e s

p o r c i e n t o .

Con f r e c u e n c i a se f i j a n metas demasiado a l t a s en l o s p lanes de

d e s a r r o l l o . Muchos p a i s e s f i j a n metas muy e levadas p a r a e l aumento

anual de 1 a p roducc ión a g r í c o l a . En r e a l i d a d , un aumento de l c u a t r o

o c i n c o p o r c i e n t o puede c o n s i d e r a r s e un é x i t o . Algunos e jemplos

de metas e levadas son e l 7.5 p o r c i e n t o en I r a k , e l 6 .3 p o r c i e n t o 2n

k l i v i a , e l E p o r c i e n t o en B i rman ia , y e l 5 .3 a l 5.9 p o r c i e n t o en

C g a ~ d a , Senegal , F i l i p i n a s , l a I n d i a y Madagascar (1 , p . 5 6 ) .

En l o s p a i s e s s o c i a l i s t a s ha suced ido l o mismo. Corea de l

N o r t e , en su p l a n para 1961-67, e s t a b l e c i ó como meta un i nc remen to

anual de l 3.2 po r c i e n t o en l a p roducc ión a g r í c o l a (1 , p . 5 6 ) . Las

metas de A l b a n i a para 1971-75 f l u c t u a b a n e n t r e e l 8.5 y e l 9.2 p o r

c i e n t o anua l , y l a s de Rumania e n t r e e l 6 .3 y e l 8 .3 anua l (164, p. 6 8 ) .

La Unión S o v i é t i c a y l a China han e s t a b l e c i d o también metas a g r í c o l a s

exces i vamente a l t a s . En todos l o s p a i s e s mencionados, l a s tasas p r e v i a s de c r e c i -

m ien to e r a n s u s t a n c i a l m e n t e nenores que l a s que se f i j a r o n en l a s

riuevas metas. E x i s t í a n además o t r a s razones p o r l a s c u a l e s l a s

metas no pod ían s e r a lcanzadas. En muchos casos, l o s i nsumos e ran

i n s u f i c i e n t e s pa ra p roduc i r l o s aumentos de p r o d u c c i ó n que se proyectaban.

En o t r o s pa ises pueden encon t ra rse también estas marcadas

d i f e r e n c i a s e n t r e l a expe r i enc ia p r e v i a y l a s nuevas metas para e l

aumento de l a producción. A fqan is tán , en su p l an para 1967-72,

e s t a b l e c i ó como meta un incremento de l 16 p o r c i e n t o en l a producc idn

a g r í c o l a , du ran te e l per íodo comprendido p o r e l p lan. En con t ras te ,

en l o s c i n c o años an te r i o res , sÓ1 o se habia log rado un aumento del

1 .6 p o r c i e n t o , es d e c i r , una décima p a r t e de l a nueva meta de aumento

(168, p. 188). En S r i Lanka se f i j ó una meta de l 4.9 p o r c i en to ,

cuando en e l per iodo precedente s ó l o se hab ia log rado un 1.7 p o r

c i e n t o (166, p. 24). I r á n e s t a b l e c i 6 una meta de l 4.4 p o r c i e n t o

anual , pero s ó l o alcanzó un 3.5 p o r c i en to .

Las metas que ex igen grandes incrementos en l a producc ión t o t a l

requ ie ren aumentos muchos más grandes en l a producc ión de c u l t i v o s

i n d i v i d u a l e s . En S r i Lanka, para poder incrementar e l t o t a l de l a

producc ión en un 4.9 por c i e n t o , hab r í a s i d o necesar io aumentar l a \

producc ión de c i e r t o s c u l t i v o s e n t r e un 10 y un 40 p o r c i en to . Estos

incrementos e ran mucho más a l tos que l o s log rados en per íodos ante-

r i o r e s . En es tas c i r cuns tanc ias r e s u l t a f d c i 1 comprender po r qué

muchas metas nunca se alcanzan.

No obstante, pueden f i j a r s e metas de producc ión a g r í c o l a más

a l t a s que l a s de per íodos a n t e r i o r e s , siempre que se tomen l a s medidas

necesar ias para l o g r a r l a s . Por ejemplo, e l p l a n de I s r a e l para

1966-71 reque r i a un aumento de l a producc ión de l 35 p o r c i e n t o

durante e l per iodo es t i pu l ado . E l p l a n i nd i caba que e l aumento en

l a producc idn p rovendr ia de l a mecanizacidn y de l a mejora en l a

p roduc t i v i dad . Se p reve ía también que l a i n v e r s i ó n t o t a l a lcanzara

1 a suma de 725 m i l l o n e s de l i b r a s i s r a e l T s ; 183 m i l l o n e s estaban

dest inados a l a ganaderra, 126 a l a mecanización y 110 a l a i r r i g a -

c i6n . Además se tomaron medidas para aumentar l a s expor tac iones en

un 75 por c i e n t o . E l p l an e r a muy completo, e s p e c i f i c a b a qu ién h a r í a

qué y cuándo. Es te procedimiento p e r m i t i ó a l canza r l a e levada meta

propuesta. (Banco de Pagos I n t e r n a c i o n a l e s , Press Review No. 220,

15 de noviembre de 1966).

S i n *go, en mucho países en d e s a r r o l l o no se comprende l o

d i f í c i 1 que es a l canza r l a s metas a g r i c o l a s . Esto suced ió i n c l u s o

en l a I n d i a , pafs que ha contado con p l a n i f i c a d o r e s p ro fes i ona les

muy capac i tados. Por ejemplo, en e l c u a r t o p l a n qu inquenal , 1966-71,

se fi j Ó como meta un c r e c i m i e n t o de l 5.59 po r c i e n t o en e l s e c t o r

a g r í c o l a . S i n embargo, duran te l a década 1952-62, s ó l o se r e g i s t r ó

un c rec im ien to anual de l 2.94 p o r c i e n t o . Además, en e l momento de

fo rmu la r e l c u a r t o p l a n quinquenal no e x i s t í a n ingún f a c t o r nuevo que

j u s t i f i c a s e un aumento de l 90 po r c i e n t o en l a meta de producc ión

(49, p. 58 ) . Los p l a n i f i c a d o r e s esperaban que ese c rec im ien to a g r í c o l a

p r o v i n i ese de un incremento en l a p r o d u c t i v i d a d de c a s i e l 100 por cien-

to, aun cuando en los diez años precedentes, el aiñnento en l a productivi-

dad s610 habla si& del 1.6 por c iento (B.M. Bhatia, The EconQnic Times,

6 de oct&re de 1966 ) . Como se mencionó an te r io rmente , l o s p lanes de S r i Lanka reque r í an

un aumento de hasta e l 40 po r c i e n t o en l a p roducc ión de c i e r t o s c u l -

t ivos; sin &argot el plan no contmplaba servicios de extenci6n

ad i c i ona les , c r é d i t o , o t r o s i n s u m s , mejoras en 1 a comerc ia l i zación,

o respaldo de p rec ios . E l p l a n e x i g f a i nve rs i ones de c a p i t a l dema-

s iado ambiciosas . Cuazdo l o s p l a n i f i c a d o r e s estab lecen metas elevadas

s i n con ta r con un p lan p r d c t i c o que pe rm i ta a l canza r l as , actúan como

s i no e x i s t i e r a ningún problema; pero l o s problemas no se resuelven

ignorándolos.

Cuando 1 os p l anes i n c l uyen metas determi nadas, pero no señal an

l a s medidas espec i f i cas que deben tomarse, l a s metas son meras proyec-

c iones. Las proyecciones no requ ie ren ningún p l a n que l a s l l e v e a

cabo. Sólo cons t i t uyen est imaciones de l o que puede o c u r r i r Y se

basan en suposic iones acerca de medidas que podr fan s e r tomadas p o r

o t r o s . Una meta, en cambio, r e q u i e r e un p l a n que l a l l e v e a cabo.

Aunque se l a l lame "meta", l a meta no es mis que una proyecc ión S;

no cuenta con l o s p lanes adecuados.

En l o s países de economía mix ta , l a s metas de un p l a n no t i e n e n

l a misma fuerza l e g a l que t end r ían en l a s economías s o c i a l i s t a s . Por

eso es aún nbc irrportante qile los planes indiqilen las medidas ne-

cesar ias para a l canza r l as . Los gobiernos deben hacer e s f i ~ e r z o s espe-

c i a l e s para asegurar l a d i s p o n i b i l i d a d de recursos cuarido y donde se

l o s neces i t e . Es muy impor tante que 1 as medidas propuestas sean

p r á c t i c a s y r e a l i z a b l e s ( 4 7 , p. 203). Es i n ú t i l basar l e s planes

en suposic iones imposib les. Puede c i t a r s e como ejemplo e l cua r to

p l a n quinquenal de l a I n d i a . En e l t e r c e r plan, l a s metas para

f e r t i l i z a n t e s químicos no eran muy elevadas y aún a s í se l o g r ó so la -

mente un 50 p o r c i e n t o de l a meta propuesta. A pesar de esto, e l

cua r to p l a n contemplaba un aumento de l 30 p o r c i e n t o en l o s f e r t i -

l i z a n t e s , s i n i n d i c a r cómo se l o g r a r í a es te aumento. Lo mismo

sucedió con l a meta para abono verde.

Clase y Número de Metas

Los p l a n i f i c a d o r e s d i f i e r e n en sus op in iones r e spec to a l a

c l a s e y e l número de metas que deben i n c l u i r s e en un p lan de desa-

r r o l l o a g r í c o l a . Algunos creen que s e deben e s t a b l e c e r metas pa ra

todas l a s a c t i v i d a d e s que a f e c t a n l a producción ( 1 7 1 , p. 31) . Otros

piensan que l a s metas de produc t iv idad son mds G t i l e s que l a s metas

de producción en l o s p a í s e s de economía mixta que pueden impor ta r

productos a g r í c o l a s y hay qu ienes piensan que l o más importante

e s aumentar l a p roduc t iv idad a g r í c o l a (109, p. 1 7 ) . Los t i p o s de

c u l t i v o s no i n t e r e s a n , mien t ras é s t o s puedan acomodarse a l mercado

mediante importaciones y expor tac iones . Otros p l a n i f i c a d o r e s i nd i can

que l a s metas para l a producción de b i enes de consumo no t i e n e n i m -

p o r t a n c i a , l o importante son l o s n i v e l e s t o t a l e s de i nve r s ión y pro-

ducción (165, p. 273) y o t r o s s o s t i e n e n que no son n e c e s a r i a s l a s

metas e s p e c í f i c a s s i s e puede incrementar e l t o t a l de l a producción

mediante ade l an tos tecnológ icos e insumos a d i c i o n a l e s ( 9 , p. 5 6 ) .

S in embargo, l a expe r i enc i a demuestra que l a mayor p a r t e de

l o s p l a n i f i c a d o r e s p r e f i e r e e s t a b l e c e r metas para l a mayorfa de l a s

a c t i v i d a d e s que a f e c t a n l a producción ( 1 7 1 , p . 31) . E s as f que

Pakis tán (173, p . 1 2 7 ) , Madagascar, Tanzania, TGnez y Egipto han

f i j a d o metas para r e d u c i r l a p a r t i c i p a c i ó n de l a a g r i c u l t u r a en l a

producción nac iona l ( 2 9 , p. 2 8 ) . Egipto (172, p. 6 5 ) , S i r i a y

Taiwán (175, p. 40) han e s t a b l e c i d o metas para aumentar e l empleo en

e l s e c t o r a g r í c o l a , en cambio Pakis tán (173, p. 1 2 7 ) l a Unión So-

v i é t i c a ( 1 7 6 , p . 1 4 9 ) y e l Japón han e s t a b l e c i d o metas para d i sminu i r

e l empleo en e l s e c t o r a g r f c o l a y aumentar l a p roduc t i v idad .

En e l p l a n de Nicaragua para 1965-69 se f i j a r o n metas para

r e d u c i r l a m r t a l i d a d de l o s te rneros y d i s m i n u i r l a edad de matanza

de l a s reses (177, p. 170). Muchos p lanes a g r í c o l a s i n c l u y e n d i f e -

ren tes c lases de metas respecto a l o s insumos. La var iedad de

metas va desde l a s que se formularon en Kenya para l a formación

de c a p i t a l d e s t i nado a 1 a a g r i c u l t u r a , l a ganadería y l a pesca

(178, p. 114), hasta l a s que se es tab lec ie ron en Taiwdn para l a

cons t rucc i6n de caminos de acceso a l o s bosques (175, pp. 40-125).

En Tanzania se f i j a r o n metas para a ~ m e n t a r e l número de

cooperat ivas y 1 a p roporc ión de l ganado a s e r comerc ia l i zado a

t r avés de e l l a s (29, p. 35). En España se e s t a b l e c i e r o n metas res -

pecto a l número de t r a c t o r e s a s e r u t i l i z a d o s y a l tamaño de su f l o t a

pesquera (179, pp. 54, 58) . En Taiwan se h i z o l o mismo (175,

pp. 40-125). En muchos paTses se han f i j a d o metas para f e r t i l i z a n t e s ,

pes t i c i das , t i e r r a s r e c i é n i r r i g a d a s y t i e r r a s que serán co lon izadas

(179, p. 54; 179, pp. 56-57; 175, pp. 40-125; 178, p. 108). En

Malasia (95, p. 6 2 ) se e s t a b l e c i e r o n metas para p l a n t a r gomeros.

En Corea de l Sur (180, p. 63) y Kenya (178, p. 95) se f i j a r o n metas

para 1 a expo r tac i Ón de v a r i o s c u l ti vos. I s r a e l contaba t a n t o con

metas de expor tac idn como de impor tac ión (101, pp. 355-363). Esta no

es una l i s t a completa; en muchos o t r o s países se han es tab lec ido metas

s im i l a res , y se han f i j a d o muchas o t r a s c lases de metas. E l Comité

para l a P l a n i f i c a c i ó n d e l Desa r ro l l o de l a s Naciones Unidas ha

suger ido que se f i j e n metas respecto a l a s nuevas areas de c u l t i v o .

l o s aumentos en e l rendimiento, l a s áreas que deben sembrarse con

semillas nuevas y mejoradas, l a relación entre los retornos de la

producción y el costo de los cultivos principales, las áreas qiyi

serán afectadas por reformas agrarias, 1 a i nves t i gación y experi-

mentación agrícola, y el control de peste y malezas y de enfermedades

animales (131, p . 3 1 ) .

Casi todo p l a n cuenta con metas de producción. En algunos

países éstas se h a n fijado para los cultivos individuales; en otros

países, para grupos de cul tivos, por ejemplo, cereales, vegetales,

o frutas . En ciertos paFses se han establecido metas para subsectores,

como los de cultivos de campo, productos animales, productos fores-

ta les , o pescado. En otros pafses se h a n f i jado metas globales p a r a

todo el sector agrícola. Algunas metas se f i jan en términos de can-

tidad, otras en términos de valor, otras como índices de producción.

En ocasiones, 1 os indi ces de producci Ó n se formulan separadamente

pa ra el consumo domést.icc y para 1 as exportaciones.

Es probable que en u n p l a n algunas metas sean más importantes

que otras. Por ejemplo, el aumento de 1 a producción de u n cultivo

principal es mucho más importante que l a construcción de edificios

de hacienda. Esta ú1 tima meta probablemente no debería incluirse en

el p l a n . Muchos planes contienen metas que no son necesarias para

su ejecución. La existencia de muchas metas d i f icu l ta l a realización

de las mismas. Por l o tanto, es más conveniente incluir solamente

las que son necesarias para alcanzar los objectivos del plan.

Durante años, l a Unión Soviética consider6 necesario f i j a r metas de

producción para muchos bienes de consumo. Posteriormente decidió

disninuirlas. Por ejemplo, en su p l a n para 1966-70, se fi jaron metas

s ó l o para l a producc i6n a g r f c o l a g l oba l y para s i e t e productos

p r i n c i p a l e s (174, p . 59).

Una manera de r e d u c i r e l número de metas es combinar las.

Cuando se 1 ogran combinar va r i as metas, generalmente r e s u l t a más

f á c i 1 a lcanzar l a meta combinada que todas l a s metas p o r separado.

Por ejemplo, en e l p r imer p l a n quinquenal de l a I n d i a se a lcanzó l a

meta combinada para l a producc i6n de granos pese a que l a producc i6n

de a r r o z no l l e g 6 a l o s n i v e l e s proyectados. La producc ión de t r i g o

y de m i j o habfa excedido l a s metas propuestas, compensando as f 1 a

ba ja producción de a r r o z (181, p. 112). Tales metas combinadas son

ú t i 1 es para medi r e l progreso de manera general , pero no t i e n e n

v a l o r en l a p l a n i f i c a c i ó n de l a producc ión de b ienes i n d i v i d u a l e s de

consumo (4, p . 112). S i se q u i e r e e s t i m u l a r l a producc ión de bienes

espec í f i cos de consumo, l a s metas para cada producto r e s u l t a n nds

ú t i l e s que una meta combinada.

Cuantas más metas ex i s tan , mayor será l a i n fo rmac ión que se

neces i t e . La in fo rmac ión que se requ ie re no es sólamente i n fo rmac ión

e s t a d í s t i c a . Por ejemplo, e l t e r c e r p l a n quinquenal de Corea es ta -

b l e c i ó metas elevadas para l a mecanizaci6n. En r e a l i d a d , Corea t en ía

muy poca expe r i enc ia en mecanización; por l o t an to , e r a impos ib le que

l o s p l a n i f i c a d o r e s contasen de antemano con l a in fo rmac ión necesar ia

para f i j a r esas metas.

De i g u a l manera, es pos i b l e que fa1 t e l a i nformaci6n necesar i a

para f i j a r l a s metas combinadas. Por ejemplo, a veces se estab lecen

metas para e l t o t a l de l o s i n s u m s basándose en una r e l a c i ó n

a r b i t r a r i a e n t r e l a s metas de insumos y de producto. Cuando s e

u t i l i z a n metas combinadas no es pos ib le conocer e l e f ec to de l a s

d i f e r e n t e s c l a s e s de insumos . No s e puede determinar s i 1 a cant i dad

de f ac to res propuestos es adecuada para generar l a producción

deseada. (96 , p . 131) .

I'lo t i ene sent ido que lo s p lani f icadores y o t ros o f i c i a l e s guber-

namentales f i j e n metas para l a s ac t iv idades que e l gobierno no puede

c o n t r o l a r . S in m a r g o , e s t o sucede con f recuencia . Por ejemplo,

u n gobierno puede i n t e n t a r e s t a b l e c e r metas para l a i r r i g a c i ó n en

pequeña e s c a l a , aunque, en r ea l idad , no puede c o n t r o l a r e s t e t i p o de

i r r i g a c i ó n , porque deben s e r l o s a g r i c u l t o r e s misms los que l a con-

t r o l e n . (182, p . 62 ) . Es razonable, en cambio, f i j a r metas para

l a s obras de i r r i g a c i ó n que reciben financiamiento y apoyo del gobierno.

En u n d i scurso pronunciado en l a Sociedad de Economía de l a Ind ia ,

e l pres idente de l a sociedad descr ib ió e s t a s i t uac ión en sus térmi-

nos justos:

"Observams que lo s o f i c i a l e s ag r í co la s de D i s t r i t o y de Grupo,

junto con l o s t raba jadores de extensión a su cargo, van de u n lado a

o t r o con metas de producción a g r í c o l a , cul t i vo por c u l t i v o , con metas

para l a s á reas que deben sembrarse con semi l la mejorada, con metas para

l a s á reas que deben i r r i g a r s e en pequeña e s c a l a , con metas para e l

abono verde y para l o s pozos que deben cavarse para acumular e l abono.

En todos e s tos casos lo s o f i c i a l e s y lo s t raba jadores de extensión

saben muy bien que l o que e l l o s pueden hacer para l o g r a r e s t a s metas

e s extremadamente l imi tado , y que los a g r i c u l t o r e s toman, por su cuenta,

1 as decis iones f i n a l e s . . . En consecuencia, s e crea u n mundo de

ficción en el cual s e determinan metas y s e informa acerca del progreso

alcanzado en términos de f t e m sobre los cuales l as partes interesadas

no tienen ninguna autoridad o control. Nadie cree en es tas c i f r a s ,

s i n embargo todos tienen que someterse a todo e s t e papeleo, que resul ta

peor que el peor despi 1 fa r ro . . ." (183, p . 63).

En suma, l a s metas deben 1 imi t a r se al minimo necesario para

lograr los objectivos de un plan. Las metas deben combinarse, salvo

que s e necesiten metas bien definidas para o r i en t a r actividades espe-

c f f i cas . No deben f i j a r s e metas para actividades sobre l as cuales el

gobierno t iene muy poco o n i n g ú n control .

La mayoria de los planificadores cree que es necesario establecer

metas de produccidn: l as metas para mejorar l a productivi dad y l a tec-

nología no son suf ic ientes . Al mismo tiempo, algunos factores natu-

ra les , como el clima, l as enfermedades de plantas o l as pestes, pueden

ocasionar grandes cambios en l a producción de un año a otro. Por l o

tanto, puede resul t a r más conveniente es tablecer metas de producción

sólo para el Úl timo año de un plan. De es ta manera l as autoridades

tienen tiempo de rea l iza r a jus tes , s i los necesitan. A ú n a s f , los

cambios son a veces tan grandes que incluso l a s metas de produccidn

para e l Último año de u n plan sirven de poco. Puede c i t a r s e como

ejemplo el t e rce r plan quinquenal de l a India para 1961-66. En los

t r e s primeros años l a producción de cereales se es tab i l i zó en 80

millones de toneladas. F n el cuarto año l a produccidn subid a 89

millones y en el quinto año bajó a 72 millones (47, p . 159). Cuando

s e presentan grandes fluctuaciones en l a producción anual resul ta más

conveniente f i j a r una meta anual promedio, o una meta t o t a l para e l

perf'odo c u b i e r t o por e l p l a n (109, p. 16) .

Por o t r a par te , puede r e s u l t a r conveniente cambiar l a s metas

durante e l per íodo de r e a l i z a c i d n de un p lan, especialmente s i l o s

hechos demuestran que l a s metas o r i g i n a l e s son demasiado a l t a s o dema-

s iado ba jas. E l t e x t o mismo de un p l a n puede i n c l u i r l a s d i spos i c i ones

necesar ias para e f e c t u a r t a l e s cambios. En e l p l a n f rancés para 1962-

65 se p r e v i 6 que l a s metas de producc ión de cerea les se m o d i f i c a r í a n

para s a t i s f a c e r l a demanda durante e l perf'odo comprendido po r e l p l an

(170, p . 40-47). En e l p l a n de Kenya para 1966-70 se p r e v i e r o n a j u s t e s

en l a s metas de c rec im ien to en caso' de que l a s metas de producc ión de

c u l t i v o s y de ganadería no fueran alcanzadas (178, p. 85) . En e l sec to r

a g r í c o l a es especialmente i r r iportante con ta r con metas que sean f l e x i b l e s

y que puedan cambiarse (120, p . 55; 165, p . 273). Ex i s ten inuchos fac -

t o r e s que pueden ocas ionar cambios en l a s condic iones de l a producc idn

de c u l t i v o s . En e l d e s a r r o l l o ag r í co la , l a s metas de l a r g o p l azo de un

p l a n son mucho mds impor tantes que l a s metas anuales.

Las metas de insumo suelen s e r Ú t i l e s para de te rminar l o s pasos

que deben segu i rse con e l f i n de a l canza r l a s metas de producc ión

propuestas. S i n erribargo, l a s metas de insumo deben u t i li zarse con

cuidado por v a r i a s razones. En p r ime r l uga r , l a s metas de insumo no

miden e l d e s a r r o l l o r e a l . Los insumos son s ó l o un medio para i n c r e -

mentar l a producción. A menudo l a s metas de insumos no cons ideran l o s

cambios negat ivos. Por ejemplo, pueden con ta r como ganancia todos l o s

canales de i r r i g a c i d n nuevos, pero no cuentan como pérd ida l o s canales

que f a l l a n po r f a l t a de mantenimiento. Por o t r a par te , cuando se

re l ac i onan l a s metas de insumo con l a s metas de producc i6n pueden

cometerse e r r o r e s en e l c i l c u l o de l a r e l a c i ó n . No obstante, e l

empleo de l a s metas de insumo puede s e r Ú t i l cuando l o s aumentos de

producc ión requ ie ren que se planee l a p r o v i s i ó n de c i e r t o s insumos.

En ocasiones, cuando l a s metas de producc ión no se alcanzan, l a s metas

de insurno pueden ayudar a determinar l a s causas (120, p. 56) .

Procedimientos para l a F i j a c i 6 n de Metas

Algunas veces l a s metas s ó l o .se basan en c á l c u l o s aproximados.

Con f recuenc ia l o s p l an i f i cado res a j u s t a n l a s metas de producc ión a g r í -

c o l a a l o s cá l cu los sobre l a demanda de esos productos. Entonces

c a l c u l a n l o s i nsumos necesar ios para a l canzar l o s n i v e l e s de producc ión

deseados, y emplean es tos cá l cu los para es tab lece r l a s metas de insumo.

Este procedimiento es obviamente defectuoso.

La producción a g r í c o l a no depende únicamente de l n i ve1 de insumos.

Los cambios en 1 a t e cno log í a , e l c l ima, 1 as i n s t i t u c i o n e s gubernamen-

t a l e s y l a s p re fe renc ias de l o s s g r i c u l t o res también i n f l u y e n en l a

producción (127, p . 382-3).

Los países en d e s a r r o l l o no deberían p l a n i f i c a r e l aumento de

su producción a g r í c o l a con e l s ó l o f i n de s a t i s f a c e r l a demanda i n t e r n a .

Este podr ía s e r e l mejor curso de acc ión para un pa í s que neces i t a

impo r ta r al imentos, pero en l o s países en d e s a r r o l l o donde l a producc ión

de a l imentos es s u f i c i e n t e , l o s o b j e t i v o s de un p l a n a g r í c o l a podr ían

s e r e l aumento de l a s expor tac iones o l a producc ión de a l imentos con

mayor contenido proteínico (138, p. 3 6 ) .

Las metas variarán según la naturaleza de los principales pro-

blemas, estén éstos relacionados con la producción o con la demanda.

Si la necesidad más urgente e s , por ejemplo, aumentar la producción

para el uso doméstico, l a s metas serán di ferentes de l a s que se

establecerían s i el objetivo fuera producir para l a exportación. Las

metas necesarias para aumentar 1 os ingresos rura les son di ferentes de

l as que se necesitan para aumentar l a producción.

Sea cual fuere el t ipo de meta propuesta, es sierripre necesario

ca lcular l a demanda, local y externa, y l a o f e r t a , const i tu ida por la

producción en curso, por las importaciones y las ex i s t enc ias . Tanbien

deben e s t i m r s e los recursos f inancieros y los insumos disponibles.

Todos estos factores son interdependientes, y es preciso tenerlos en

cuenta cuando se f i j a n metas. La demanda afectará a 1 a o fe r ta y vice-

versa. Los recursos disponibles afectarán tanto a la demanda y serán

también afectados por el 1 a s .

Los recursos disponibles, l a o fe r ta y l a demanda están íntima-

mente relacionados. Por eso el proceso de la f i j ac ión de metas puede

i n i c i a r s e con el cálculo de es tzs variables (109, p . 14) . Nc in teresa

cuál de l as variables s e escoja como punto de par t ida . Los p lan i f i -

cadores convendrán en que deben in ten ta r equ i l ib ra r l a o fe r ta y l a

demanda, dentro de l as limitaciones impuestas por los recursos dis-

poni bles. Este equi 1 i brio es d i f í c i l de lograr y frecuentemente

resul ta necesario a j u s t a r l a s metas y r epe t i r muchas veces los cálculos

hasta lograr el resultado deseado (183, p . 133).

Algunos pafses han tomado como punto de p a r t i d a l o s recursos

d i spon ib l es , as ignándolos a l o s d i f e r e n t e s subs id i os o c u l t i v o s de l

s e c t o r a g r i c o l a. Es te @todo se usa, p o r l o genera l , cuando se

cons idera que l o s recursos son más r e s t r i c t i v o s que l a demanda.

En o t r o s pafses se u t i l i z a l a es t imac ión de l a o f e r t a como

punto de p a r t i d a para l a f i j a c i ó n de metas (183, p. 134). Es te es

un p roced im ien to adecuado, porque 1 as est imaciones de l a o f e r t a

basadas en l a producc ión p r e v i a permi ten j uzga r me jo r s i l a s metas

son r e a l i s t a s (30, pp. 29-30). Además, l o s datos sobre l a producc ión

p r e v i a son más f á c i l es de ob tener que l a i n f o rmac ión sobre 1 a de-

manda.

No obs tan te , en l a mayoría de l o s pa ises, l a f i j a c i ó n de

metas se i n i c i a con e l c á l c u l o de !a demarida. Se cons idera que l a

me jo r manera de c o n t r i b u i r a l b i e n e s t a r p ú b l i c o es a j u s t a r l o s r e -

cursos y l a o f e r t a para s a t i s f a c e r l a deranda. Una vez ca l cu l ada

l a demanda, se e s t i r a n l o s recursos y l a capacidad de producc ión.

En I s r a e l , p o r ejempl o, l o s p l an i f i cadores ca l c u l aron pr imero 1 a

demanda y 1 uego l o s recursos d i spon ib l es , l a capacidad de l o s p ro -

duc to res para aumentar l a producc ión, y e l volumen de impor tac iones

requer ido (105, pp. 177-78). En e l p l a n de S r i Lanka para 1959-68

pr imero se est imó l a demanda y luego l a o f e r t a (157, pp. 274-5).

E l c á l c u l o de 1 a demanda debe i n c l u i r l a demanda i n t e r n a

de a l imentos ( sum in i s t r os y reserva) , l a depanda de ma te r i a p r ima

necesar ia para l a i n d u s t r i a l o c a l y para l a s expor tac iones (29, p .

19; 120, p. 156) . S i l a n u t r i c i o n c o n s t i t u y e un o b j e t i v o , l a demanda

para e l s u m i n i s t r o de a l i m e n t o s debe i n c l u i r medidas p a r a s u me jo ra -

m i e n t o . En muchos casos es n e c e s a r i o c a l c u l a r l a demanda i n t e r n a

más de una vez. Por e jemplo , en e l p l a n de S r i Lanka pa ra 1959-68,

se e f e c t u a r o n dos c á l c u l o s . E l p r i m e r o e r a un c á l c u l o mínimo basado

en l a s u p o s i c i ó n , puramente t e ó r i c a , de que e l consumo p e r c a p i t a

no aumen ta r ía . E l aumento en l a deranda r e f l e j a b a Únicamente e l

c r e c i m i e n t o de p o b l a c i ó n p r o y e c t 3 d ú p a r a 1 cs años 1959-68. En r e a l i-

dad, l a s a u t o r i d a d e s a n t i c i p a b a n que e l consumo p e r c a p i t a aumen ta r ía

en un 17 p o r c i e n t o . E l segundo c á l c u l o e r a más a l t o que e l p r imero ,

porque tomaba en cuen ta no s ó l o e l c r e c i m i e n t o de l a p o b l a c i ó n s i n o

también e l aumento de consumo p e r c a p i t a . A l d e f i n i r l a s metas

c o r r e s p o n d i e n t e s a l p r i m e r c á l c u l o , l o s p l a n i f i c a d o r e s t r a b a j a r o n

con e l supues to de que l a p r o d u c c i ó n l o c a l p o d r í a aumentarse p a r a

s a t i s f a c ~ r 1 a denanda. Con l o s mismos supuestos , l a d i f e r e n c i a

e n t r e e l segundo c á l c u l o y e l p r i m e r o t e n d r í a que c u b r i r s e con im-

p o r t a c i o n e s (157, p. 27 ) .

- 25 -

CAPITULO 11

LA ASIGNACION DE RECURSOS

Una vez estirriada l a -da, l a tarea siguiente es l a de plani-

f i c a r l a asignación de los recursos disponibles, de modo que se los

u t i l i c e de l a manera más efectiva posible para aumentar l a producción

y sa t i s facer l a demanda (11, p . 177). En l a mayorya de los paises

en desarrollo el objetivo pr incipal .es aumentar a l máximo l a produc-

ción. No obstante, pueden e x i s t i r o t ros objetivos importantes, como,

por ejemplo, aumentar el nivel general de ingresos de los agricul to-

res , o elevarlo en las regiones de bajos ingresos. Si t a l es el

caso, l a asignación de recursos deber4 efectuarse también de acuerdo

con estos objetivos. En cualquier caso, los recursos deben asignarse

de manera que s e aumente a l mbxinio posible e l valor de la produccián

mientras se llevan a cal>o esos objetivoc.

Los recursos deben d i s t r i bui rse entre los diferentes sectores

de modo que s e obtenga el mayor valor posible de l a producción, dentro

de los l ímites establecidos por los objetivos del desarrollo. Para

lograr es to , se deben asignar los recursos de ta l forma que se obtenga

l a misma productividad marginal en e l empleo de cada uno de e l l o s ,

tomándose en cuenta, nuevamente, los objetivos de desarrollo. Por lo

tanto, al considerar l a cantidad de recursos que deberán asignarse

a un sector en par t icu la r , es necesario considerar e l uso que se dará

a esos recursos dentro del sector. Esto significa que el volumen

de recursos que pueda asignarse al sector agrfcola dependerá de que

el beneficio que se obtenga en ese sector sea por lo menos igual al

que se obtendría s i dichos recursos fuesen asignados a cualquier

otro sector (127, p p . 381, 385).

Sin embargo, frecuentemente resulta di f íc i 1 obtener informa-

ción fidedigna con respecto a los costos y beneficios sociales en el

sector agrícola. Por una parte, el desarrollo agrícola supone la

creaci6n de i ns t i tuciones y la real i zación de inversiones en i nves-

tigación, divulgación, crédito y sistemas de comercial ización, acti-

vidades cuyos costos y beneficios son d i f í c i l e s de estimar (186, p . 2 ) .

Por otra parte, los agricultores se guían por los precios de mercado,

que, con frecuencia, no reflejan el costo social de los insumos o el

valor social de la producción. Este problema puede evitarse mediante

el cálculo de precios de cuenta o de sombra que reflejen los valores

sociales de los insumos y la producción, pero este tipo de cálculo es

d i f i c i l de real izar .

Por eso, en la mayoría de los países, no se ha podido seguir

el principio de equivalencia de la productividad marginal para cada

recurso. E n l a práctica, la asignación de recursos al sector agrícola

se basa mds e n l a est imaci6n que e n el conocimiento de los costos y

beneficios efectivos.

i.40 obstante, en l a mayoría de los países en desarrollo, los

recursos disponibles son muy escasos. Por este motivo, estos países

deben t r a t a r de u t i l i za r el anál is is económico para asignar sus

recursos de modo que obtengan e l mayor b e n e f i c i o p o s i b l e . S i n embargo,

e l aná l i s i s económico depende con f recuenc ia de in fo rmac ión inadecuada

e i n c i e r t a y, po r e s t o mismo, se basa fundamentalmente en j u i c i o s de

v a l o r (187, p. 147). Además, l a as i gnac ión de recursos a l a s d i f e r e n -

t es i n s t i t u c i o n e s , c u l t i v o s y reg iones no es una c u e s t i ó n meramente

t écn i ca . A l c o n t r a r i o , i n c l uye cons iderac iones de c a r á c t e r p o l í t i c o

y s o c i a l . Flo obs tan te , todas es tas d i f i c u l tades subrayan aún más l a

impo r tanc ia de fo rmu la r e l mejor anal i s i s económico pos ib l e . Só lo

a s í podrán l a s au to r idades p o l í t i c a s entender e l verdadero e f e c t o de

l a s opciones que adopten.

Ex i s t en muchas c l ases de opciones. Por ejemplo, puede darse

l a opc ión s i g u i e n t e : o b i e n se as ignan recursos a d i c i o n a l e s para l o s

i nsumos f í s i c o s d i r e c t o s den t ro de un subsec to r determi nado ( r e g i ó n o

s e c t o r ) , o b i e n se des t i nan esos niismos recursos a medi das i n d i r e c t a s

dest inadas a a l e n t a r a l o s a ~ r i c u l t o r e s a que aumenten l a producc ión.

Podría e x i s t i r o t r a opc ión e n t r e diseminar l o s recursos d i s p o n i b l e s

en todo e l pa í s o concen t ra r l os en áreas determinadas. F ina lmente,

podr ía e x i s t i r o t r a opc ión e n t r e l a as ignac ión de l o s recursos a l a

promoción de l a s expor tac iones, o mas b i en a l a s u s t i t u c i ó n de l a s

impor tac iones (112, p. 6 ) .

A l cons ide ra r es tas opciones es impor tan te examinar su cos to

económico. Por ejemplo, en e l caso de algunos productos puede se r más

conveniente s a t i s f a c e r 1 a demanda con impor tac iones , y pagar esas

impor tac iones con l a expo r t ac i ón de o t r o s productos más f á c i l e s de

p r o d u c i r (183, p. 139). En o t r o s casos, puede ser más conveniente

aunentar l a producción para reduci r l a s importaciones.

Cuando e x i s t e demanda e x t e r i o r de algunos productos, es nece-

s a r i o escoger para la exportación los productos que contribuyan más

a los obje t ivos del desa r ro l lo nacional. Frecuentemente, el obje t ivo

vás i ~ p o r t a n t e e s aumentar 1 a producción y los ingresos. E n e s t e

caso, e s necesario ca lcu la r l a rentabil idad de cada producto exporta-

b le . Entonces e s posible a l e n t a r l a exportación de productos a l t a -

nente rentables y desa lentar l a exportación de aquellos que no l o

son.

Por o t r a pa r t e , el obje t ivo principal del desarro l lo puede s e r

el de elevar el ni ve1 de ingresos de los aqricul to res pobres o el de

aumentar el ernpleo en l a s zonas r u r a l e s . En t a l caso, e s necesario

determinar primero los productos que contribuyan mejor al obje t i vo

en cuest ión. Cuando e x i s t a más de u n producto que permita alcanzar

e s tos f i n e s , la selección de productos deberá basarse en su rentabi -

1 idad.

E l capi ta l disponible para inversión y di visas es u n recurso

escaso en l a rayoría de los paises en desa r ro l lo . Existen dos pro-

cedimientos importantes para e l eq i r 1 os productos cuya exportación

deberá promoverse. El primero consis te en ident i f i c a r los productos

que reporten el mayor beneficio con relación a l a inversión de capi-

t a l . El segundo cons i s t e en i d e n t i f i c a r aquel los productos que generen

l a mayor cantidad de d iv isas en relación con l a cantidad de recursos

locales u t i l i zados . Las d iv isas deben s e r ne tas , es d e c i r , s i s e

r e q u i e r e n impor tac iones , s u c o s t o deberá s u s t r a e r s e de l a s gananc ias

en d i v i s a s .

E l p r i m e r p r o c e d i m i e n t o se a p l i c a p a r a asegura r que e l c a p i t a l

i n v e r t i d o p r o p o r c i o n e e l mayor b e n e f i c i o p o s i b l e y, a l m i s m t iempo,

c o n t r i b u y a a a l c a n z a r l o s o b j e t i v o s s o c i a l e s . Una manera de hace r

e s t o es comparando 1 os b e n e f i c i o s de 1 os d i s t i n t o s p roduc tos e x p o r t a -

b l e s que cumplan con l o s o b j e t i v o s s o c i a l e s . E l segundo p r o c e d i m i e n t o

se a p l i c a pa ra s e l e c c i o n a r a q u e l l o s p roduc tos que generen l a mayor

c a n t i d a d de d i v i s a s e n comparación con e l c o s t o de l o s recu rsos u t i -

l i z a d o s . De e s t e modo s e r á p o s i b l e también o f r e c e r a l o s consumidores

d e l p a í s e x p o r t a d o r p r e c i o s c o m p e t i t i v o s con l o s p r e c i o s i n t e r n a c i o -

n a l es.

General mente, e l p roced im i e n t o r e l a c i o n a d o con l a s d i v i s a s es

e l más impor tan te . C o n t r i b u y e a asegura r que l o s b ienes se lecc ionados

p r o p o r c i o n e n v e n t a j a s a l p a í s f r e n t e a o t r o s p a i s e s . No s e r í a e f i -

c i e n t e a s i g n a r r e c u r s o s p a r a p r o m v e r l a e x p o r t a c i ó n de p roduc tos que

no ofrezcan t a l venta ja .

A p e s a r de que l a i n f o r m a c i ó n d i s p o n i b l e y l a s t é c n i c a s emplea-

das pueden s e r inadecuadas, l a u t i l i z a c i ó n d e l a n á l i s i s económico en

l a a s i g n a c i d n de l o s recu rsos p r o c u r a r e a l i z a r una s e l e c c i ó n i m p a r c i a l .

Los i n t e n t o s de c a l c u l a r l o s c o s t o s y b e n e f i c i o s ayudarán a l a s auto-

r i dades p o l í t i cas a tomar 1 as d e c i s i o n e s n e c e s a r i es . Por supuesto, 1 as

d e c i s i o n e s f i na les deberán basarse en l a e x p e r i e n c i a p r e v i a y en una

v a l o r a c i ó n i n t e l i g e n t e de l a s i t u a c i ó n .

El anbiis is económico puede ser simple o complejo. En el Perú,

se u t i l izó una fornia relativamente simple. Se asignaron valores numé-

ricos a todos los productos agrícolas posibles de acuerdo con la medida

en que su producción contribuiría a alcanzar los objetivos del desa-

rrol lo. Se compararon los t reinta productos que habían recibido l a

calificación más a l t a con los que estaban incluidos en el plan de

desarrol lo. Luego se asignaron valores basados en dicha comparación

a los productos indicados en el plan. Finalmente, se selecciond una

1 i s t a definitiva de t re in ta productos para ser incluida en el plan

(51 , Cap. 2 , pp. 19-20).

Otro país empleó un método más complejo para asignar valores

numéricos a los productos. Se dio un valor n u d r i co a cada uno de

los principales bienes de consumo que podía producirse en el país de

acuerdo con su contribución al logro de los objetivos de desarrollo.

Algunos de estos objetivos consistían en la sustitución de las impor-

taciones, el incremento de las exportaciones, l a reducción del des-

empleo, l a redistribución del ingreso, la mejora de los niveles de

nutrición y el aumento de l a variedad de cultivos agrícolas. También

se dio u n valor numérico a cada objetivo de acuerdo con su importancia

en el plan de desarrollo. Luego se utilizaron estas cifras para medir

1 a contribución de cada producto al plan de desarrollo.

Se asignó el mismo número de puntos a cada actividad requeriaa

para aumentar la producción de cada producto. Se multiplicó el número

de puntos de cada acti vi dad por 1 a ci fra del producto y se mul t i pl i có

entonces la cantidad resultante por el número asignado al objetivo de

desa r ro l lo . Luego s e ordenó cada act ividad -- como por ejemplo, divul-

gación, invest igación y comercialización -- de acuerdo con l a s can t i -

dades f ina l e s r e su l t an tes de e s t a mul t i p l icación. El resul tado s e

consideró como una indicación de l a importancia de cada ac t iv idad y se

u t i l i z ó c o m base para l a asignación de los recursos. Se reconoció

que l a asignación de valores numéricos suponía u n j u i c i o de va lo r .

Se arguyó, s i n embargo, que e l erripleo de números f a c i l i t a r í a l a s deci-

s iones f i n a l e s (186, p . 5 ) .

En I s r ae l s e u t i l izaron técnicas matemáticas avanzadas para

as ignar recursos al s e c t o r ag r í co la . Se empleó l a programación 1 ineal

y no 1 i neal para determinar l a s al t e r n a t i vas que más mntribuirfan a

al canzar 1 os obje t ivos de desa r ro l lo . Estas técnicas exigieron que

s e determinara el mejor resul tado posible para un abjetivo especffim

dentro de c i e r t o s l i m i t e s . Por ejemplo, el ob je t ivo podía s e r rnaxi-

mizar e l ingreso agr ícola o maximizar e l ingreso neto del comercio

e x t e r i o r , y lo s l í m i t e s podían s e r s a t i s f a c e r l a demanda in terna dentro

de c i e r t o s prec ios . Si l a demanda de exportación o s i l a o f e r t a de

importación estaban s u j e t a s a alguna 1 imitación, e s to s e consideró en

los cálculos para aumentar al máximo el ingreso neto del comercio ex-

t e r i o r . Luego se u t i 1 i zó 1 a programación no 1 inezl para resol ver 1 os

problemas y s e apl icaron l o s resul tados en l a f i j a c i ó n de l a s metas

(155, p . 8 ) .

Se pueden emplear d i f e ren tes métodos en l a asignación de recursos

para el desa r ro l lo a a r i c o l a . El método que s e apl ique debe p o s i b i l i t a r

l a corparaci6n de los beneficios que se obtengan mediante los d i fe -

rentes usos de los mismos recursos (112, p . 6 ) . S610 a s í puede

basarse la decisión en consideraciones economicas.

Sin embargo, l a s consideraciones económicas no son l a s Únicas

que deben tooarse en cuenta para l a asignación de recursos. Al f i j a r

l a s metas casi siempre es necesario adoptar c i e r t a s h ipótes is con res-

pecto a l a orientación pol i t i c a y a los programas y proyectos corres-

pondientes. Es posible preparar para cada cálculo de producción una

l i s t a de l a s h ipótes is en l a s que el cálculo debe basarse. Con f re -

cuencia es to no s e hace. Hay quienes creen que l a s consideraciones

de t ipo po l í t i co y l a asignación de recursos deben efectuarse sólo una

vez que s e hayan f i jado l a s metas ( 3 5 , p . 7 ) .

Esto no es conveniente. Si ha de s e r alcanzada, meta re-

quiere una c i e r t a orientación p o l í t i c a , c i e r t o s programas y proyectos.

Si exis ten 1 imitaciones social es o p o l í t i c a s que impi den l a ejecuci 5n

de c i e r tos programas, é s tas deben conocerse antes de f i j a r s e l a s metas.

De lo con t ra r io , es posible que l a s metas no s e alcancen. Cuando

existen l imitaciones soc ia les o po l í t i cas en l a aplicación de u n pro-

grama determi nado, deben f i j a r s e 1 as metas a ni ve1 es que puedan a l can-

za r se , incluso s i é s t as están debajo del ni ve1 deseable desde e l punto

de v i s t a económico. No obstante , l a s metas deben f i j a r s e de manera que

produzcan e l mayor benefi c i c económi co pos i bl e dentro de 1 as '1 imi t a -

ciones social es y pol i t i c a ~ .

Las metas de u n plan de desarrol lo agr ícola deben guardar r e la -

ción tanto con los insumos coro con l a orientación p o l í t i c a adoptada.

Los aumentos en 1 a producc i6n a g r f c o l a requ ie ren p o r l o genera l insumos

ad ic iona les , t a l e s c o m f e r t i 1 i zan tes , p e s t i c i d a s , sem i l l as mejoradas

y agua. Con f recuencia se conoce e l volumen t o t a l de l o s insumos a g r í -

co las de un país (97, p. 62); sin enharyo, la asignaci6n de estos

insumos a l o s d i f e ren tes c u l t i v o s po r l o general no se conoce y s 6 l o

puede c a l c u l a r s e . Se ha i n ten tado muchas veces medi r e l e fecto de l a

a p l i c a c i ó n de insumos f í s i c o s ad i c i ona les a l a producc ión de c u l t i v o s

espec í f i cos . Estas medidas, s i son con f iab les , pueden s e r ú t i l e s en

l a as ignac ión de l o s i n s u m s f í s i c o s (189, p. 9 ) .

Se pueden p reparar cómputos.de insumos y productos. Primera-

mente, es necesar io de te rminar l a mejor combinación de insumos. Luego,

deben i d e n t i fi carse 1 as unidades de producción, regiones, 1 oca1 idades,

o f incas que exper imentarán e l mayor aumento en su producc ión mediante

e l uso de l o s insumos. E l cómputo de insumos y producc ión es un c á l c u l o

de l o s i n s u m s requer idos y de l a producción que se ob tend r fa de acuerdo

con un p lan de acc ión determinado (151; 192, p . 174). Ta les cómputos

deben s e r preparados para regiones, l o c a l idades e incluso, para fincas

i nd iv i dua les . Este método de as ignac ión de recursos es p a r t i c u l armente

ú t i l cuando escasean algunos insumos. Un aspecto impor tan te de l a

p l a n i f i c a c i ó n para l a as ignac ión de l o s recursos es asegurar que l o s

insumos escasos l l eguen a l a s dreas en que se necesitan y en el nioanento

en que se l o s neces i t a (187, p. 146). S i se impor tan insumos, se rá

necesar io i n v e r t i r en bodegas y equipo de t ranspor te (191, p. 6).

En I s r a e l , donde e l agua es escasa y muy impor tante, se desa-

r r o l l ó un método para as igna r recursos con e l f i n de ob tener e l mayor

benef ic io pos ib le . El procedimiento empieza con l a estimacidn de l a

d isponib i l idad de agua y continúa hasta l a se lecc idn de l a s f incas que

l a r ec ib i r án . Como e l agua e s l a mayor l imi tac ión para l a producción,

al a s igna r l a para l o g r a r l a máxima producción también se obt iene e l

mayor berieficio pos ib le de lo s o t r o s recursos (192, p . 4 4 ) .

Fara a s i g ~ a r l o s recursos, l o s p lani f icadores deben t r a t a r de

determi nar 1 as posibi 1 i dades r ea l es de producción. Los p l an i f i cadores

no s ó l o deben e s t imar lo s recursos que s e neces i tan para a lcanzar una

meta ya f i j a d a ; su función e s a s igna r 1 os recursos que en r ea l idad

es tán d isponib les . Si l a s metas f i j a d a s requieren M s recursos de l o s

d isponib les , é s t a s son i n ú t i l e s (193, p . 162) . Desde luego, s e pueden

f i j a r metas pre l iminares , basadas en l a demanda, an tes de a s igna r l o s

recursos, pero s i s e descubre que l o s recursos son i n s u f i c i e n t e s ,

e s t a s metas prel iminares habrán de reduci rse (120, p . 63) .

Una vez f i j a d a s l a s metas prel iminares, l o s p lani f icadores deben

v e r i f i c a r que é s t a s no sean mutuamente c o n t r a d i c t o r i a s . La meta para

e l consumo ag r í co la t o t a l debe concordar con l a producción t o t a l de

todos lo s c u l t i v o s . Los t o t a l e s de insumos e inversiones deben guardar

re lac ión con los insumos e inversiones para cada producto. El valor

t o t a l de 1 as importaciones y exportaciones debe e s t a r en equil i b r i o

con l a s metas de importación y exportación de los d i f e r e n t e s productos.

Es pos ib le que lo s p lani f icadores tengan que equi 1 i b r a r o t r a s metas

vás, según l o s obje t ivos de desar ro l lo . Por ejemplo, el plan puede

comprender obje t ivos de nut r ic ión . Los p lani f icadores deben entonces

sopesar el valor nutri t i vo (calorfas , protefna, vitaminas , e tc .) de

1 a producci6n para uso doméstico en t6rminos de 1 as metas de nutri-

ción (128, p . 46).

Al efectuar estas comparaciones, frecuentemente se descubre

que algunas metas no están en equilibrio con otras . Esto requiere

l a revisión de algunas metas o de todas. Este no es sólo u n problema

a r i t d t i c o , ya que l a revisi6n de metas puede requerir, además, cambios

en la orientaci6n polft ica, y en los programas y proyectos (128, p. 46).

Estos cambios creardn nuevos problemas que, a su vez, afectardn a las

metas f inales . Por ú1 timo, las metas para todo el sector deben es t a r

en equilibrio con las metas para las diferentes regiones y d i s t r i t o s .

Metas Regionales y Locales

El plan agrfcola de u n pafs debe incl ui r planes específicos para

las diferentes regiones y local idades, ya que las condiciones y las

necesidades son muy d is t in tas de un lugar a otro (194, p . 2 ) . Esto

s i g n i f i c a que cada reg idn o l o c a l i d a d debe t e n e r metas que se a j u s t e n

a sus necesidades. Ademds, sucede que los insumos son mutuamente de-

pendientes. S i se fac i l i tan fe r t i l izantes en una localidad, agua en

otra y semi1 las mejoradas en una tercera, el aumento en la producción

será menor que s i los t res insumos se aplican en el mismo lugar. Por

lo tanto, no es suficiente tener el total de insumos y productos en

un plan nacional; estas metas deben f i j a r se para cada zona part icular

(171, p. 32).

Puesto que 1 os i nsumos son i nterdependientes , es impor tan te que

1 as metas de insumos y productos se f i j e n para 1 as l oca l i dades más pe-

queñas pos ib l es , hasta donde 1 as cons iderac iones p r á c t i c a s l o permi tan

(171, p. 32). Estas l oca l i dades serán d i f e r e n t e s en l o s d i s t i n t o s

países. En un país como l a I n d i a , donde l o s gobiernos e s t a t a l e s t i enen

l a responsab i l i d a d de e j e c u t a r 1 os programas ag r í co las , es necesar io

po r l o menos f i j a r metas para cada estado. Dentro de l o s estados de

l a I n d i a se han es tab lec ido metas para l o s d i s t r i t o s , comunidades y

a l deas. No obstante, 1 a exper i enc i a dernues t r a que e x i s t en 1 í m i tes

p r á c t i c o s en l a f i j a c i ó n de metas para un gran número de l oca l i dades

pequeñas. Cuando l a s metas l o c a l e s deben se r coordinadas con e l p l a n

e s t a t a l o nac iona l , su gran número puede e x i g i r más t r a b a j o de l que,

de hecho, se neces i t a ( 4 , pp. 119-29; 120, p . 59). Se reconoce, s i n

ernbargo, que a l p e r m i t i r que l a s reg iones y l o c a l idades f i j e n sus

metas y t r a t e n de a lcanzar1 as, se l e s p roporc iona un buen i n c e n t i v o

para sus a c t i v i dades.

Por l o t a n t o , deben f i j a r s e metas para l a s áreas más extensas

pos ib l es con condic iones agrlaolas similares. Por ejenplo, si un

d i s t r i t o t i e n e va r i as a l deas con condic iones de c u l t i v o y comerc ia l i-

zación esencialmente s i m i 1 ares, no hay necesidad de es tab lece r metas

separadas para cada a ldea (73, p. 579).

Es d i f í c i 1 f i j a r metas para 1 as d i f e ren tes reg iones y 1 oca1 i -

dades den t ro de un pa ís . En algunos casos, l a s condic iones de c u l t i v o

son muy s i m i l a r e s en grandes áreas. Cuando ocu r re esto, es p o s i b l e

se1 eccionar unas pocas f i ncas promedi o , representati vas de todo el

área. Se pueden f i j a r metas para estas fincas promedio y luego mul-

t ip l icar las por el número de fincas en l a zona, para obtener las metas

locales. E n Bangladesh, por ejemplo, se consideraron dos o t res fincas

t ípicas del 80 por ciento de 1 as fincas de una provi nci a (45, p . 30).

Se ut i l izó como base una comuni dad o d i s t r i t o modelo. De esta manera

se fi jaron metas para las diferentes comunidades y d i s t r i tos de l a

provincia (46, p . 193). En Israel se fijaron metas locales y regiona-

les sobre la base de cuatro tipos de fincas : productos l ic teos, cul-

tivos de campo, frutas c í t r icas , y cultivos de exportación. Se f i j a -

ron metas para estas fincas modelo en las dis t intas regiones. De esta

manera se fi jaron metas regionales que estaban en equilibrio con 1 as

metas nacionzles ( 6 , p . 4) .

E n l a mayoría de los países existen tantas diferencias entre

las fincas que resultaría imposible escoger unas pocas fincas prome-

dio, representati vas de grandes áreas. También existen muchas di fe-

rencias regionales. I n c l uso l a s regiones que cuentan con l a misma

producción pueden presentar diferencias importantes en la d i s t r i bu-

cien de la riqueza. Por consiguiente, las actitudes y la capacidad

para efectuar inversiones o para u t i l i za r métodos de a l t a densidad de

mano de obra o t i e r ra serán diferentes entre los agricultores. Cuando

1 a d i s t r i buci6n de 1 a riqueza es ta l que existen pocos agri cul tores

pobres o ricos, de modo que 1 a mayoría está en s i tuación intermedia,

el agri cul tor promedi o podría considerarse representa ti vo de 1 a

región. Por otra parte, s i l a mayoría de los agricultores son muy

pobres y s i unos pocos c o n t r o l a n l a mayor p a r t e de l a producci6n, no

es conveniente u t i l i z a r a l a g r i c u l t o r promedio como modelo. Es d s ,

e l a g r i c u l t o r promedio de una l o c a l i d a d puede s e r muy d i f e r e n t e a l

de o t r a (62, p. XXI). Como resu l tado , pocos pa ises han podido u t i l i -

za r e l concepto de l a g r i c u l t o r promedio en l a f i j a c i ó n de sus metas.

La p l a n i f i c a c i ó n basada en e l uso de f i n c a s o reg iones promedio no es

r e a l i s t a y conduce a e r r o r e s (62, p . X X I ) . Además, no permi t e cons i - de ra r s i t uac iones poco comunes. Por ejemplo, en un estado de l a I n d i a

se descubr ió que e x i s t í a n 35.000 acres con demasiada agua. E l p l a n

no con ten ía n ingún programa o p royec to para t r a t a r e s t a cond i c i ón ex-

t r a o r d i n a r i a . E x i s t e l a c reenc ia de que p r imero es necesar io aver iguar , con

respecto a cada l o c a l i d a d , l a s condic iones de c u l t i v o y l a capacidad

de l o s a g r i c u l t o r e s para u t i 1 i z a r i nsums ad i c i ona les e incrementar

l a producción. Puede no s e r r e a l i s t a t r a t a r de e s t a b l e c e r pr imero l a s

metas nac iona les y 1 uego d i v i d i r l a s para a p l i c a r l a s a l a s reg iones y

l oca l i dades . Ta les planes, generados en e l c e n t r o y basados en l o s

o b j e t i v o s nac ionales, no toman en cuenta l a s d i s t i n t a s condic iones que

e x i s t e n en l a s d i f e r e n t e s reg iones y l oca l i dades (39, p. 9 ) . Por

ejemplo, en algunos países a f r i canos, e l p l an gubernamental r eque r ía

que l o s a g r i c u l t o r e s cu l t i vasen más algodón para a lcanzar 1 as metas

nac ionales. S i n embargo, e ra más r e n t a b l e para l o s a g r i c u l t o r e s e l

c u l t i v o de l maíz. Además, e l c u l t i v o del algodón podía p r o d u c i r

a t rasos en l a siembra de l o s c u l t i v o s de p l an tas a l i m e n t i c i a s . Es te

t i p o de p l a n i f i c a c i d n es i n ú t i l (182, p. 81) . Los a g r i c u l t o r e s no

van a producir cierto cultim ~610 porque el gobierno lo requiere. La

p l a n i f i c a c i ó n a g r í c o l a debe basarse en una buena comprensi6n de l o s

problemas de l o s a g r i c u l t o r e s y de l a s d i f i c u l t a d e s que encon t ra r f an

a l cambiar sus esquemas de c u l t i v o (182, p. 67) . Por e s t a razón, l o s

planes basados en metas nac ionales que no toman en cuenta l a s condi -

c i ones l o c a l es general mente no t i enen é x i to .

Las de f i c i enc ias en e s t e t i p o de p l a n i f i c a c i ó n c e n t r a l han dado

l u g a r a l a i d e a de que l a s metas de producc ión deben f i j a r s e desde

l a s aldeas hac ia a r r i b a y no desde e l cen t ro hac ia abajo (195, p. 82).

Quienes apoyan es te método sos t ienen que l a s metas nac ionales sec to -

r i a l e s deben es tab lecerse mediante l a a d i c i ó n de l a s metas l o c a l e s y

reg iona les . Cada reg ión y l o c a l i d a d debe f i j a r metas de insumos y pro-

ductos compat ibles con l a s condic iones l o c a l e s . Luego, es tas metas

deben combinarse para conformar una meta nac ional que sea r e a l i s t a

(73, pp. 564, 566).

S i n embargo, l a s metas nac ionales deben s e r a l go más que l a

mera combinación de muchas metas l o c a l e s . Estas Ú l t imas pueden es ta -

b l ece rse s i n cons idera r l o s o b j e t i v o s de d e s a r r o l l o nac iona l . Por l o

t an to , r e s u l t a t an impor tante e l que l a s metas l o c a l e s cons ideren l o s

o b j e t i v o s de l a p l a n i f i c a c i ó n nac ional como que l a s metas de l a p l a -

n i f i c a c i ó n nac ional consideren l a s condic iones y necesidades l o c a l e s .

Entonces, l a f i j a c i d n de metas en e l s e c t o r a g r í c o l a es un p ro -

ceso que t i e n e necesariamente dos d i recc iones . Los o b j e t i v o s y metas

de un s e c t o r deben i n f l u i r en 1 as metas reg iona l es y l oca les , y v i ce -

versa. Esto requ ie re una buena comunicación e n t r e e l cen t ro y l a s

a u t o r i dades reg iona les y l o c a l es. Las au to r idades reg iona les y l o c a l e s

deben conocer b i e n l o s o b j e t i v o s nac ionales y l a s metas propuestas. A

su vez, e l cen t ro debe conocer l a s metas f i j a d a s p o r l a s ac t i v i dades

reg iona l es y l o c a l es. Este proceso probablemente ocas ionará a l gunos

cambios en l o s o b j e t i v o s y metas nac ionales, y estos cambios a su vez

podrán ocas ionar más cambios en l a s metas reg iona les y l o c a l e s . Es

p o s i b l e que hagan f a l t a también algunas mod i f i cac iones a n i v e l c e n t r a l

y l o c a l antes de que se l o g r e armonizar l o s p lanes y l a s metas (73,

pp. 566-7).

Esto no s i g n i f i c a que l a s metas nac iona les de insumos y produc-

t o s deben s e r e l t o t a l de todas l a s metas de i n s u m s y productos reg io -

na les o l o c a l e s . Cuando l o s o b j e t i v o s nac ionales requ ie ren l a f i j a c i ó n

de metas nac ionales para algunos productos, puede s e r necesar io es ta -

b l e c e r metas reg iona les y l o c a l e s . Cuando l a s metas nac ionales no

son necesar ias, tampoco hay, po r 1 o general , necesi dad de es tab lece r

metas reg iona les o l o c a l e s . S i n embargo, 1 as au to r idades reg iona les

o l o c a l e s pueden cons idera r conveniente l a f i j a c i ó n de metas para sus

p rop ios f i n e s . Por ejemplo, en I s r a e l , algunos c u l t i v o s están s u j e t o s

a r e s t r i c c i o n e s de comercial i zación. Para estos c u l ti vos se asignan

cuotas de producción para cada reg ión . Para o t r o s c u l t i v o s que no

tienen restricciones de 03niercializaci6n~ 1% regiones pwden producir

la cantidad que quieran (40, p. 507) y p ~ d a n , si así lo desean, estable-

ciendo metas regionales de producci6n. Estas nietas pueden praporcionar

infoxmaci6n útil a los agricultores. En cualquier caco, las autoridades

regionales deben considerar siempre los objetivos de desarrollo de los pla-

nes agrlcolas nacionales.

E l cen t ro puede es tab lecer l a s metas reg iona les y l o c a l e s des-

pués de determinar, conjuntamente con 1 as autor idades r e s p e c t i vas,

1 as necesidades y condiciones l o c a l e s . Los pasos a tomarse podr ían

se r l o s s i gu ien tes :

(1 ) Los p l o n i f i c a d o r e s c e n t r a l e s f i j a n l a s metas nac ionales

de producc ión que parecen deseables desde e l punto de

v i s t a nac i onal .

( 2 ) Después de t r a t a r con l o s p l a n i f i c a d o r e s de l a s d i f e r e n -

tes regiones y l o c a l idades, se d i v i d e n l a s metas nac io-

na les de acuerdo con l a s zonas a g r í c o l a s más impor tan tes .

(3) Los p lan i f i cado res de cada zona preparan l a s metas de

producción que, según sus c á l cu los, podrán s e r a l canzadas

por l o s a g r i c u l t o r e s . También proponen l a s condic iones

s o c i a l es y económicas necesar i as para que 1 os a g r i c u l t o -

res alcancen esas metas. Por l o general preparan un

cómputo de insumos y productos para una f inca t í p i c a , con

l a co laborac idn de l o s a g r i c u l t o r e s d e l brea. E l

cómputo debe se r r e a l i s t a y compat ib le con l o s o b j e t i v o s

y ~ r o b l emas de 1 os a g r i c u l t o res .

( 4 ) Se combinan l a s metas de l a s d i f e r e n t e s zonas para obtener

un ca l c u l o aproximado de l a producción nac ional . ( 5 ) Si e l r esu l t ado combinado se a l e j a demasiado de l a s metas

nac ionales deseadas, se debe e s t u d i a r e l asunto más dete-

nidamente y hacer a j us tes ad i c i ona l es. Esto puede reque r i r

cmb. ios en los objetivos y metas nac ionales, en l a s metas

r eg iona les y l o c a l e s , en l a p o l f t i c a a g r a r i a y en l o s

programas de d e s a r r o l l o .

(6) E l e s t u d i o y l o s a j u s t e s con t inúan has ta l o g r a r una a r -

monía e n t r e l o s p lanes nac iona les y l o c a l e s . Luego se

es tab lecen l a s metas f i n a l e s para todo e l pafs , pa ra l a s

gracdes zonas y para 1 as pequeñas l o c a l i d a d e s a g r í c o l as

(39, PP. 7-8).

Algunos pafses, i n c l u i d o s l a I n d i a y S r i Lanka, han i n t e n t a d o

i m p l a n t a r e s t e t i - p o de p l a n i f i c a c i d n en dos d i r e c c i o n e s (189, p. 9 ) .

E n t r e l o s pafses con e c o n ~ m i a s mix tas , qu izás sea I s r a e l e l que ha

log rado e l mayor é x i t o . Pero 1 a mayoría de 1 os países de economía

m ix ta no han conprendido qile e l i n t e r e i o de información en dos di-

recciones es necesario para e l éxito en la fijación de metas. Tanpooo

ha comprendido qile e l establecimiento de metas a l niwl local requiere

cooperac i6n e n t r e l o s p l a n i f i cadores y l o s a g r i c u l to res , a s í como e n t r e

l o s p l a n i f i c a d o r e s a d i f e r e n t e s n i v e l e s (39, p. 9 ) .

E n t r e l o s países s o c i a l i s t a s , l a Unión S o v i é t i c a y China han

seguido bas tan te de cerca e l concepto de l a p l a n i f i c a c i 6 n en dos d i r e c -

c iones . En l a Unión Sov ié t i ca , l a s f i n c a s e s t a t a l e s y c o l e c t i v a s

proponen sus p rop ios p lanes y metas. Estos se combinan en p lanes y

metas para e l d i s t r i t o , l a r e p ú b l i c a y e l pa í s entero. D ~ S ~ I J ~ S de su

r e v i s i ó n y a j us te , l o s p lanes y metas se devuelven a l a s r epúb l i cas ,

d i s t r i t o s y f i n c a s (120, p. 59) . En e l c e n t r o se formulan s ó l o l a s

metas de producc i6n para l o s grandes c u l t i v o s que pos te r io rmente se

venden a l gobierno. Las au to r idades reg iona les y l o c a l e s pueden f i j a r

metas para o t r o s productos.

En China se u t i l i z a un procedimiento i n te resan te . Después de

mediados de año, cada comunidad r e v i s a l o s r e s u l tados de l año ante-

r i o r y cons idera sus metas para e l siguiente año. Cada coamaiidad p r e

pone metas que se a j u s t a n a sus problemas y capacidades. Se env ían

1 as metas propuestas a l condado. Los o f i c i a l e s de l condado t r a t a n

1 as metas propuestas con 1 as au to r idades comunal es. Luego e l condado

env ía sus metas de insumos y productos a l a p r o v i n c i a . La p r o v i n c i a

l a s envía a l a Comisión de P l a n i f i c a c i ó n Cen t ra l . Las metas para l o s

c u l t i v o s más impor tantes se rev i san en una reun i6n anual en l a que

p a r t i c i pan f unc iona r i os p r o v i n c i a l es y representantes de 1 a Comi s i ó n

de P l a n i f i c a c i ó n . S i en una p r o v i n c i a l o s c u l t i v o s p r i n c i p a l e s -- granos, azúcar, algodón, ace i t e vege ta l , e t c . -- no bastan para

c u b r i r l a s necesidades l oca les , se debe t r a t a r de aumentar l a s metas

de producción. Una vez cor reg idas , l a s metas p r o v i n c i a l e s se d i v i den

y se asignan a l o s condados y comunidades. Se ce lebran reuniones

ad i c i ona les e n t r e l o s representantes de l a s p r o v i n c i a s y l o s condados,

y e n t r e l o s representantes de l o s condados y l a s comunidades, para

examinar y c o n c i l i a r l a s metas. Después de todas estas reuniones se

establecen 1 as metas f i n a l e s (82, p. 6 ) .

Es f á c i l entender po r qué es conveniente que l a s personas res-

ponsables por l a r e a l i z a c i ó n de l a s metas p a r t i c i p e n en su formulac ión.

No obstante, es muy común que no se l e s dé l a opor tun idad de

forinularl as. Este aspecto es importante. Los productores que formul an

sus propias metas tienden a esforzarse más por alcanzarlas que s i las

metas han sido formuladas por otros. Frecuentemente las metas que esta-

blecen los productores son 16s al tas que las que f i ja r ían otros, por-

que los productores conocen mejor sus propios problemas y su capacidad

de producción. Las metas fi jadas por los productores podrán ser más

a l tas o más bajas que las formuladas por otros, pero serán, sin duda,

nás real is tas .

Como los productores se esfuerzan más por alcanzar las metas que

el los mismos se han fijado, las autoridades centrales deben t r a t a r de

no modificar las metas regionales y locales. En la mayoría de los

casos, éstas deben modificarse sólo para hacer que concuerden con los

objeti vos nacionales. Sin embargo, las modificaciones impuestas por

1 a autoridad central deberían ser mínimas.

LA SELECCION DE ESTRATEGIAS PARA EL DESARROLLiO AGRICOLA

Por qué Hay necesidad de Estrategias

Para alcanzar un objetivo o m a meta habrfa que seguir ciertas p-

l í t i c a c qile p ~ d e n ser de diverso t ipo y relacionarse con l a mano de

obra, los recursos, l a producción, l a inversión, los precios, los impues-

tos, l a camercialización, e l crédito, l a investigación, el adiestramien-

to, l a extensión, l a nutrición, e l reasentamiento, etc. Estas po l í t i ca s

se aplicarán de m e r a diferente según las zonas y los t ipos de agriculto-

res (196, p. 2 ) . Algunas pol f t icas deben apl icarse m i n a d a s y otras

pzden usarse solas. Hay pol f t icas que excluyen s u ambinación con o t ras ,

y mientras algunas producen resultados a corto plazo, otras tm mds

tiempo. Las polft icac afectan a los recursos de rmfb distinto. C i e r t a s

pol í t icac tienen un efecto directo sobre l a producción y o t r a s m r m t e

afectan l a s condiciones bajo las cuales opera un agricultor (120, p. 72).

La formulación de polf t icas es importante, mnplicada y d i f f c i l .

Constituye l a parte mds importante del proceso de planificación (14,

p. 5554) . E l logro de los objetivos o nietas depende de las polf t icac adop-

tadas. E l primer paso en l a formulación de pol í t i cas es ident i f icar l a s

qiie han de servir para alcanzar l a meta. A continuación s e seleccionarán

l a s más efectivas (196, p. 2)

En Q& Consisten las Estrategias?

Una estrategia es e l procedimiento general qiie se establece para

alcanzar una n e t a u objetivo determinado. E l empleo de variedades agrf-

alas de al to rendimiento serfa una estrategia para aunentar l a produc-

ci6n. Identificar y divulgar las variedades o prdcticas tradicionales

mbs productivas es otra estrategia, asf m i é n a m t a r las ex-

portaciones de productos agrfcolas bdsicos. Cualquiera de estas estra-

tegias proporciona una estructura dentro de l a cual pueden seleccionarse

polfticas, programas, proyectos o actividades. Una estrategia W i é n

proporciona orientaciones apropiadas para que las selecciones que se efec-

tCien sean q a t i b l e s entre sf y adecuadas para alcanzar e l cbjetivo.

Una vez seleccionada, l a estrategia permite evaluar l a convenien-

cia de adoptar determinadas polfticas, programas y proyectos. Por ejem

plo, si se adopta una estrategia de variedades de altos rendimientos

(VAR) , ésta constituye una base para estableoer si las polfticas, progra-

mas y proyectos proporcionarán suficientes i n s m s , semillas, fe r t i l i -

zantes, pesticidas, agua, etc., en e l niomento y lugar en qiie sean neoesa-

rios. Una estrategia bien formulada puede demstrar que los polfticas de

incentims, por ejemplo l a shvenci6n de insumos o e l mantenimiento de

precios, no tienen éxito si no están a q a ñ a d a s de ciertos a t h i o s insti-

tucionales. E s t a situaci6n se presentó en l a India en l a década de 1960.

Una estrategia cuidadosamente seleccionada puede detectar problemas que

deben solucionarse para alcanzar e l objetim. Por ejemplo, en un progra-

ma de desarrollo de tierras en ralasia se establecid ~IE habfa escasez

de talento administratim y fa l ta de capacidad para efectuar desnontes.

La e s t r a t e g i a p roporc iona también una base para se lecc iona r e l

s istema de o rgan izac ión y a c t i vidades que permi ta a l canzar e l o b j e t i v o .

En d icha se1 ecc ión podrán cons iderarse d i f e r e n t e s tecnologías, 1 oca-

1 i dades, h o r a r i o s y empleos de l personal . La e s t r a t e g i a de d e s a r r o l l o es, entonces, un medio de asegurar

que l a s p o l í t i c a s , programas, proyectos y ac t i v i dades actúen en forma

con jun ta para a lcanzar un o b j e t i v o . Por ejemplo, una e s t r a t e g i a para

aumentar l a producc ión puede c o n s i s t i r en aumentar l a expo r tac ión de

l o s productos a g r í c o l a s . Por l o t an to , deben se lecc ionarse po l í t i c a s

de p rec ios , producción, i n v e r s i ó n c r é d i t o que, actuando en forma

con j un ta , pos i b i 1 i ten e l máximo aumento de expor tac iones.

La Teor ía f r e n t e a l a P r á c t i c a

Lo a n t e r i o r c o n s t i t u y e l a t e o r í a para e l empleo de l a s e s t r a t e -

g ias de d e s a r r o l l o . S i n embargo, en l a p r á c t i c a muchos pa ises en desa-

r r o l l o no cuentan con e s t r a t e g i a s b i e n concebidas para a l canzar sus ob-

j e t i vos ag r í co las . I n c l u s o l a I n d i a , con p lan i f i cado res excepcional -

mente buenos, no produjo una " e s t r u c t u r a de p o l í t i c a s " o e s t r a t e g i a

para e l d e s a r r o l l o a g r í c o l a . En 1972, en una reun ión con jun ta de l a

Comisión de Es t a d í s t i c a s Ag r í co l as de l Cercano Or ien te , se i n f o m ó que

"no e x i s t í a una e s t r a t e g i a e s p e c í f i c a de d e s a r r o l l o a g r í c o l a para alcan-

z a r l o s o b j e t i v o s de empleo r u r a l contenidos en l o s planes de d e s a r r o l l o

nacional" d e l Cercano Or i en te (197, p. 1 7 ) .

En r e a l idad, a l gunos países aparentemente ap l i c a n po l f t i c a s que

no es tán coordinadas y que i n c l u s o sue len s e r c o n t r a d i c t o r i a s . Por

ejemplo, un grupo de i n v e s t i g a c i ó n in fo rmó que en Ghana se estaba t r a -

tando de hacer todo a l mismo t iempo. Los o b j e t i v o s c o n s i s t í a n en aumen-

t a r l a producc ión de a l imentos y me jo ra r l a ba lanza de pagos, pero l a s

po l i t i c a s comprendían o t r o s o b j e t i v o s , t a l e s como mejoras en 1 as condi - c iones de s a l ud, v i vienda, ca r re te ras , e l e c t r i c i dad, educaci6n, etc. ,

y también un me jo r e q u i l i b r i o de l a s d i s t i n t a s reg iones (148, p. 21).

En Senegal e l o b j e t i v o c o n s i s t f a en mantener un n i v e l e levado en l a p ro -

ducc ión de maní, pero se apl i c ó una e s t r a t e g i a encaminada a inc rementa r

l a var iedad de c u l t i v o s con e l f i n de s u s t i t u i r l a s impor tac iones y

aumentar l a s expor tac iones, l a cua l estaba en c o n f l i c t o con e l o b j e t i v o

declarado. Otros países a f i r m a n s e g u i r una e s t r a t e g i a , pero no l a con-

c re tan . Tanzania dec i d i 6 aumentar 1 a p r o d u c t i v idad; e l gob ierno sub-

vencionó e l uso de f e r t i l i z a n t e s pero no tomó ninguna medida para cambiar

l a s condic iones de labranza y p e r m i t i r a s í e l ~ i s o e f i c a z de l o s f e r t i -

1 i z a n t e s . Esto s i g n i f i c a que no se adoptaron p o l í t i c a s cons i s t en tes

con l a e s t r a t e g i a (200, p. 70).

Muchos p lanes a g r í c o l a s no reconocen l a d i f e r e n c i a e n t r e l o s ob je -

t i v o s , l a s e s t r a t e g i a s y l a s p o l í t i c a s . Un objetivo es una nieta o enun-

c i a c i ó n de l o que f i na lmen te debe alcanzarse. Una e s t r a t e g i a es una de-

c l a r a c i ó n general o un resumen ampl io de l o s medios para a l canza r e l f i n

u o b j e t i v o y, en e s t e sen t ido , p roporc iona l a e s t r u c t u r a que pe rm i t e e l e -

g i r l a s po l í t i c a s po r emplearse. Las p o l í t i c a s representan l a s dec is iones

e s p e c í f i c a s r e s p e c t o a cómo se p rocederá pa ra a l c a n z a r e l o b j e t i v o . Una

vez e l e g i d a , l a e s t r a t e g i a s i r v e de gu ía para tomar l a s d e c i s i o n e s r e -

q u e r i das.

Una vez d e f i n i d a con c l a r i d a d , l a e s t r a t e g i a p e r m i t e combinar en

forma ap rop iada l o s r e c u r s o s y a l c a n z a r e l o b j e t i v o o meta d e l d e s a r r o l l o

a g r í c o l a . Las d i v e r s a s e s t r a t e g i a s r e q u i e r e n d i v e r s a s maneras de u s a r

l o s r e c u r s o s y, deb ido a e s t o , l a e s t r a t e g i a debe d e f i n i r s e con c l a r i d a d .

Por e jemplo , una e s t r a t e g i a de VAR supone cambios grandes y r á p i d o s en

l a t e c n o l o g í a de l a b r a n z a . T a l e s t r a t e g i a e m p l e a r í a l o s r e c u r s o s de

manera d i f e r e n t e que en e l caso de una e s t r a t e g i a basada en l a mejora

gradua l de l o s métodos de l a b r a n z a t r a d i c i o n a l . La e s t r a t e g i a VAR r e -

q u i e r e p o l í t i c a s que concen t ren l o s r e c u r s o s n e c e s a r i o s en l o s 1 ugares y

morrentos adecuados. La e s t r a t e g i a de me jo ra g radua l puede r e q u e r i r

p o l í t i c a s re1 acionadas con programas de re fo rma a g r a r i a , educac ión, ex-

t e n s i ó n y c r é d i t o . También r e q u e r i r á menos d i v i s a s que una e s t r a t e g i a

de VAR.

T i pos de E s t r a t e g i a s

Di S tr i b u c i ón de 1 os Recursos

Algunos o b j e t i v o s pueden a l canzarse medi a n t e e l uso de e s t r a t e g i a s

d i f e r e n t e s . S i n embargo, f recuentemente un o b j e t i vo de te rm i nado r e q u e r i r á

un t i p o e s p e c í f i c o de e s t r a t e g i a . Por e jemplo , 1 a e x p e r i e n c i a demuestra

que s i e l o b j e t i v o es m e j o r a r l a d i s t r i b u c i ó n d e l i n g r e s o , r e s u l t a más

e f e c t i v a una e s t r a t e g i a de re fo rma a g r a r i a que o t r a d i r i g i d a a l a p r o v i -

s i ó n de s e r v i c i o s a g r í c o l a s nuevos (201, p . 1 0 ) . E s t o es a s i porque l o s

agricultores tienen mayor interés en mjorar l a productividad cuando se

t ra ta de su propia t ierra. Por otra parte, e l objetivo puede oonsistir

en incrementar l a produccidn r d p i d m t e , sin q~ interese l a distribu-

cidn d e l ingreso o los nimles de empleo. En este caso, probablerrwte

resultaría mbs efectiva una estrategia de VAR, por varias razones. Pr i -

m o , una estrategia de VAR puede implenentarse rdpidarrt=nte, ya que no re-

quiere mucho ti- o dinero para desarrollarse. Una vez probadas en l a

localidad de que se trate, las semillas de VAR pueden irportarse para su

distribucidn a los agricultores. Segun&, l a estrategia de VAR permite

dos, t res o incluso cuatro cosechas por año cuando se mta con sufi-

ciente agua (202, pp. 10-11; 203, p. 11) . Tercero, la estrategia permi-

te que los recursos se concentren entre los agricuitores que están mbs

dispuestos a probar métodos nEvos. Tales agricultores frecmterrwte

se enc~wtran en las áreas agrícolas mbs productivas. Por ejemplo, en

l a India l a estrategia de VAR permitid que los recursos se utilizaran

solamnte en áreas escogidas. En estas áreas e l suelo, e l clima y las

condiciones de irrigacidn eran las mbs ventajosas, y los agricultores es-

taban mejor d i s p ~ s t o s a emplear los nuevos niétodos.

Por otra parte, l a estrategia de mejoramiento gradual es muy dife-

rente. E s t a tenderd a distribuir los recursos en breas más extensas e in-

tentará beneficiar a l myor n h z m posible de agricultores, no solarriente a

aquéllos que están mjo r dispuestos a aplicar nuevas ideas.

La experiencia en l a India, México y otros palses m s t r a que

l a concentración de recursos puede ser una estrategia adecuada si e l obje-

tivo es increñrientar l a produccidn rdpidamte y si las demás condiciones

permiten d icho incremento. S in embargo, 1 a a p l i c a c i ó n de t a l e s t r a t e g i a

puede tener e fec tos que no son deseables. Por ejemplo, una e s t r a t e g i a

e f e c t i v a de VAR puede e x i g i r más c u l t i v o s en gran esca la con l o que l o s

t raba jadores y l o s a r renda ta r i os podr ían perder sus t r aba jos y sus pre-

d ios . E l aumento de l a producción puede, pues, dar l u g a r a i n j u s t i c i a s

soc ia les , como o c u r r i ó en l a I n d i a . Aun M s , l a e s t r a t e g i a de VAR de

l a I n d i a i n c l u í a respaldos de p rec ios y subs id ios para l o s insuros, l o

que o r i g i n ó una d isminuci6n en l a producción de legumbres, l a fuen te

p r i n c i p a l de p ro te ína , y a fec tó enormemente a l a gente pobre que de-

pendía de l a s mismas para l a s p ro te ínas de su d i e t a (166, p. 25). En

México, l a e s t r a t e g i a de VAR contemplaba l a concentrac i6n de l o s re -

cursos en gran j a s comercial es de gran tamaño. Comprendfa i n c e n t i v o s

f inanc ie ros sus tanc ia les para aumentar 1 a producción. Estos íIl t i r o s

aumentaron demasiado e l cos to de 1 a e s t r a t e g i a . Estud i os pos te r i o res

demostraron que l o s a g r i c u l t o r e s grandes no u t i l i z a b a n e l c a p i t a l t an

e f i c i en te.,nente como 1 os pequeños. Los a g r i c u l t o r e s grandes habían

u t i l i z a d o l a mayor pa r te de l c a p i t a l i n v e r t i d o en l a a g r i c u l t u r a , pero

en e l caso de l o s pequeños a g r i cu l t o res e l incremento en l a producc ión

r e s u l t ó se r mayor en r e l a c i ó n a l a i n v e r s i ó n de c a p i t a l (204, pp. 34, 36)

En v i s t a de que una e s t r a t e g i a o r ien tada a concent ra r l o s recur -

sos puede tener e fec tos soc ia les no desables, puede se r ventajoso e l

empleo de una e s t r a t e g i a d i r i g i d a a una mejora más gradual . La expe-

r i e n c i a demuestra que en l o s países pobres una e s t r a t e g i a gradual puede

se r l a manera más segura de d e s a r r o l l a r e l s e c t o r ag r í co la , aunque no

:a más r á p i d a . S i no e x i s t e u r g e n c i a en aumentar l a p roducc ión con

r a p i d e z , hay mayor razón pa ra c o n s i d e r a r l o s b e n e f i c i o s de una e s t r a -

t e g i a g radua l . E s t a e s t r a t e g i a usualmente supone un menor uso de

c a p i t a l y un mayor empleo de mano de o b r a en l a mejora gradua l de l o s

métodos de producc ión, mejora que debe a l c a n z a r a l mayor número p o s i -

b l e de a g r i c u l t o r e s . En Taiwán se ha u t i l i z a d o 1 a e s t r a t e g i a g radua l .

Se mantuvo e s t a b l e el tamño de l a s g r a n j a s mediante un programa de

re fo rma a g r a r i a . Se aumentaron 1 os rend im ien tos , aunque no t a n r á p i d o

como con l a e s t r a t e g i a de VAR de l a I n d i a , y l o s b e n e f i c i o s prove-

n i e n t e s d e l aumento en l a p r o d u c c i ó n se d i s t r i b u y e r o n e n t r e muchos

a g r i c u l t o r e s (205, pp. 44-45). Se ha v i s t o que una e s t r a t e g i a gradua l

puede i n c r e m e n t a r l a producc ión, así' como p r o p o r c i o n a r más empleo y

una me jo r d i s t r i b u c i ó n d e l i n g r e s o que l a s e s t r a t e g i a s que concent ran

l o s recu rsos en pocos a g r i c u l t o r e s (206, p. 9) . Cuando s e concen t ran

l o s recu rsos en l o s ag ' r i cu l t o r e s más grandes, que e s t á n más d i spues tos

a p r o b a r nuevos métodos, puede p r o d u c i r s e una mayor mecanización.

Es to d isminuye e l empleo y aumenta l a des igua ldad en l a d i s t r i b u c i ó n

del ingreso corro ocurri.6 en Pakistán (207, p. 21).

E s t r a t e g i a s a C o r t o P lazo Con t ra E s t r a t e g i a s a Largo P lazo

Como a lgunas e s t r a t e g i a s t a r d a n más en e j e c u t a r s e que o t r a s ,

conv iene c o n s i d e r a r e l t iempo que ha de t r a n s c u r r i r h a s t a que l a e s t r a -

t e g i a produzca r e s u l t a d o s (20, pp. 25-26). S i se desean r e s u l t a d o s a

c o r t o p l a z o , no deben escogerse l a s e s t r a t e g i a s que e x i g a n cambios im-

p o r t a n t e s er, l a t e c n o l o g í a , 1 a o r g a n i z a c i ó n , o 1 a a d m i n i s t r a c i ó n . Los

cambios en l a a g r i c u l t u r a genera lmente r e q u i e r e n mucho t iempo. P o r l o

t a n t o , es i m p o r t a n t e d e t e r m i n a r s i una e s t r a t e g i a es a 1 a rgo o a c o r t o

p l a z o .

Una e s t r a t e g i a a c o r t o p l a z o para un o b j e t i v o determinado puede

oponerse a o t r a a l a r g o p l a z o p a r a e l mismo o b j e t i v o . P o r ejerr iplo, e l

aumentar 1 a i rri g a c i ó n mediante i nundac iones puede s e r una buena e s t r a -

t e g i a a c o r t o p l a z o pa ra aumentar l a p roducc ión , en e l p e r í o d o compren-

d i d o p o r un p l a n qu inquena l . S i n embargo, t a l e s t r a t e g i a puede r e s u l t a r

en un i nc remen to en l o s n i v e l e s de s a l i n i d a d y en l a p é r d i d a de t i e r r a s

p r o d u c t i v a s . Po r l o t a n t o , puede s e r m e j o r a d o p t a r uria e s t r a t e g i a a

l a r g o p l a z o que t i e n d a a aumentar l a i r r i g a c i ó n mediante d r e n a j e s y

desa l i n i s a c i o n e s , como se h i z o en P a k i s tán .

La s e c c i d n a n t e r i o r expuso l a s v e n t a j a s y desven ta jas de l a s e s t r a -

t e g i a s que r e q u i e r e n una c o n c e n t r a c i ó n de l o s recu rsos y de l a s e s t r a t e -

g i a s g radua les . Asímismo, se i ia laba que l a s e s t r a t e g i a s de r e s u l tados

r á p i d o s a veces p resen tan desven ta jas s o c i a l e s a l a r g o p lazo . E s t o no

s i g n i f i c a que l a s e s t r a t e g i a s g r a d u a l e s sean s i empre 1 a s me jo res . C i e r t a -

mente es deseab le t e n e r un programa de l a r g o p l a z o que dé l u g a r a un

aumento c o n t í n u o en l a capac idad p r o d u c t i va genera l . S i n embargo, 1 as

e s t r a t e g i a s gradua l es r e q u i e r e n programas de p l azo 1 a rgo , como s e r , i nves-

t i g a c i ó n , r e p r o d u c c i ó n de v e g e t a l e s y an imales , educac ión y estableci-

m i e n t o de o r g a n i z a c i o n e s e i n s t i t u c i o n e s . También e x i g e n p r o y e c t o s

de p l a z o l a r g o como s e r i r r i g a c i ó n y d r e n a j e , c o n t r o l de inundac iones,

y e l d e s a r r o l l o y l a c o l o n i z a c i ó n de t i e r r a s . En v i s t a de l o s l a r g o s

p lazos requer idos , a l gunos gob iernos han adoptado e s t r a t e g i a s que

concentran los recursos, como ser un programa de VAR, por producir éstas

resul tados más rápidos.

No obstante, muchos países en desarrollo han llegado a un compro-

miso, adoptando estrategias que contienen programas a corto y 1 argo plazo.

Por ejemplo, en el primer plan quinquenal de Bangladesh 1973-1978, se -.

adoptaron dos estrategias para al canzar 1 a autosufi ciencia en granos

alimenticios. Primero, se contempl6 u n aumento en el área cultivable

por cultivos múltiples, mediante la ejecución de proyectos de i r r iga-

ción intensivos en mano de obra y de bajo costo. Esto constituía una

estrategia de plazo corto encaminada a introducir variedades de semi 11 as

de a l to rendimiento en las áreas irrigadas . Esta estrategia contemplaba

1 a concentración de crédi to, i nsumos f i s i cos e información técnica en

las áreas que ya se encontraban beneficiadas por l a irrigación (78).

La Concentraci 6n de 1 os Recursos en 1 os Pequeños Agri cul tores

Se han utilizado dos estrategias para concentrar los recursos en los

pequeños agricultores. La 'primera emplea com base del desarrollo rural

un cultivo comercial de a l t a rentabilidad. Puede c i ta rse como ejemplo el

proyecto de t é para pequeños propietarios en Kenya. Este proyecto propor-

cionaba crédito, servicios de extensión, plantas de procesamiento y caminos

de acceso a los pequeños agricultores en las áreas de cultivo de t é . La

estrategia del cultivo comercial es ventajosa porque tiende a di seminar

los beneficios entre los agricul tores pequeños. Sin embargo, no

son muchos l o s lugares que cuentan con buenas condic iones de c l ima,

suelos y comerc ia l i zación.

La segunda e s t r a t e g i a i n t e n t a me jo ra r l a p r o d u c t i v i dad de 1 os

pequeños a g r i c u l t o r e s en un área suf ic ientemente pequeña como para s e r

manejable, y con po tenc ia l para mayores rendimientos. Los s e r v i c i o s

que prestan a l o s a g r i c u l t o r e s pueden comprender mejoras en l o s medios

de comerc ia l i zac ión , conservación de suelos, cons t rucc ión de c a r r e t e -

ras , s e r v i c i o s soc ia l es e insumos ag r í co las . E l o b j e t o es aumentar l a

producción de 1 os c u l ti vos para 1 a a l imentac ión de 1 os a g r i c u l t o r e s y

para su venta en e l mercado. Pueden c i t a r s e como ejemplos de e s t a

e s t r a t e g i a l o s proyectos de L i longwe y Karonga en Malawi, e l p royec to

de Walamo en E t i op ía , y e l p royec to de Casamance en Senegal. También

puede a p l i c a r s e es ta e s t r a t e g i a seleccionando un pueblo u o t r a l oca -

l i d a d en cada reg ión . E l pueblo seleccionado se emplea como un modelo

para l a i n t r o d u c c i ó n de ma te r i a l es y métodos de producc ión mejorados.

Esta e s t r a t e g i a se u t i l i z ó en e l Programa de D e s a r r o l l o A g r í c o l a I n t e n -

s i v o de l t e r c e r p l a n de l a I n d i a (4, pp. 145-146). Pese a que e s t a

e s t r a t e g i a puede mejorar l a producc ión a l concen t ra r l o s recursos en

áreas espec í f i cas , también puede p e r j u d i c a r a l a s demás áreas a l absor-

be r sus recursos (206, p. 45).

Otras E s t r a t e g i a s

Sus t i t u c i ó n de l a s Impor tac iones

También se han u t i l i z a d o o t r a s e s t r a t e g i a s , además de l a s y a

descri t a s . Hasta hace poco, en 1 a mayoría de lo s pa íses en desa-

r r o l l o , e l ob je t ivo pr inc ipa l e r a aumentar l a producción para a l -

canzar 1 a au tosu f i c i enc i a en c i e r t o s productos, para mejorar l a

balanza de pagos, o para ambas cosas a l a vez. En e l plan del

Líbano para 1972-77 l a e s t r a t e g i a c o n s i s t i ó en aumentar l a produc-

ción de c u l t i v o s para e l consumo i n t e r n o con el f i n de r educ i r e l

d é f i c i t en el comercio ag r í co l a (179, p . 6 ) . En l a década de 1960,

l a e s t r a t e g i a de S r i Lanka c o n s i s t í a en aumentar l a producción de

c u l t i v o s para e l consumo doméstico con el f i n de r educ i r l a s impor-

tac iones y a l canza r l a au tosu f i c i enc i a en alimentos bás icos .

Las Exportaciones Tradi c i onal e s

En algunos pa íses s e ha in ten tado aumentar l a producción mediante

e s t r a t e g i a s d i r i g i d a s a aumentar l a s exportaciones de productos t r a d i -

c iona le s , como s e r bananos, ca fé , cacao, azúcar , t é o goma. A veces

e s t a s e s t r a t e g i a s han comprendido medidas para l o g r a r una comercial i -

zación más e f i c i e n t e , o acuerdos e n t r e l o s pa íses importadores y expor-

tadores para aumentar los ingresos de l a s exportaciones. Puede darse

como ejemplos de lo s acuerdos or ientados a balancear mejor l a o f e r t a

y l a demanda de c i e r t o s productos, los acuerdos in t e rnac iona le s del

café y e l acuerdo de importaciones de azúcar de lo s Estados Unidos

(184, pp. 4-5) . El aumento de l a s exportaciones de lo s productos a g r í -

col as general mente exige ac t iv idades in t ens i vas en cap i t a l y desarrol l o

comercial . Para t e n e r é x i t o deben conocerse 1 os di f e r en te s es tándares ,

métodos de empaque, manipulación, e t c . También debe e x i s t i r un volumen

de expor tac iones que j u s t i f i q u e 1 as ac t i v i dades ind icadas (209, pp. 257-

373). Los a g r i c u l t o r e s pequeños d i f í c i l m e n t e podrdn p a r t i c i p a r en

estas ac t i v i dades a menos que l o hagan a t r avés de cooperat ivas u orga-

n izac iones de mercadeo. Tal fue e l caso en l a comerc ia l i zac ión de l t é

en Kenya (206, p . 45; 117, p . 13) . De l o c o n t r a r i o , sólamente podrdn

p a r t i c i p a r l o s a g r i c u l t o r e s más grandes y más r i c o s . S i é s t e es e l

caso, y e l o b j e t i v o es l a me jo r d i s t r i b u c i ó n de l ingreso, l a e s t r a t e g i a

d i r i g i d a a aumentar l a s expor tac iones no ser8 l a adecuada.

Di v e r s i f i cac i Ón A g r í c o l a

Algunos países que dependían de uno o dos c u l t i v o s para l a expor-

t ac i ón , s i g u i e r o n una e s t r a t e g i a que l e s permi t i 6 ob tener una mayor

var iedad de productos a g r í c o l a s . De es ta manera esperaban e v i t a r l o s

problemas que podr ían p resen ta rse s i no encontraban un buen mercado para

sus productos t r a d i c i o n a l e s . T a i l a n d i a tuvo mucho é x i t o con e s t a e s t r a -

t e g i a en su segundo p l a n quinquenal . Anter iormente e s t e pa ís dependía

de 1 a expor tac ión de l a r r o z para obtener d i v i sas ex t ran je ras d e r i vadas

de l mercadeo a g r í c o l a . A l u t i 1 i z a r es ta e s t r a t e g i a , e l maíz y l a caña

de azúcar también se c o n v i r t i e r o n en productos impor tantes. Igualmente

en e l caso de l a yuca y l o s f r i j o l e s . E l a r r o z s igue s iendo e l c u l t i v o

p r i n c i p a l , pero su producción no ha aumentado desde 1966 (211, p. 266).

Taiwán y México también u t i 1 i z a r o n una e s t r a t e g i a para aumentar

l a va r iedad de c u l t i v o s . Estos países han t en ido un d e s a r r o l l o a g r í c o l a

muy bueno. En 1950 e l azúcar c o n s t i t u í a c a s i toda l a expor tac ión a g r í -

c o l a de Taiwán, representando e l 80 p o r c i e n t o de l t o t a l exportado. En

1967 l a s expor tac iones de azúcar eran todav ía impor tantes, pero repre -

sentaban solamente un 7 p o r c i e n t o de l t o t a l . Tanto l a expo r tac ión de

bananos, como l a de f r u t a s y verduras en la tadas sobrepasaron cada una

p o r separado a l a de l azficar.

En 1 a década de 1969,, México l o g r ó autoabastecerse de t r i g o e

i ncrement6 1 a producc ión de muchos o t r o s cu l t i vos. La e s t r a t e g i a mexi-

cana consistió en as igna r recursos para incrementar 1 a producc ión de

maíz, sorgo y so ja , que s e r v j r í a n para a l i m e n t a r a l a s aves de c o r r a l

y a l ganado. Durante l o s .años 1963 y 1968 l a producc ión de maíz aumentó

cas i un 50 por c i e n t o , y ' l a producc ión de sorgo y s o j a mucho más. I g u a l -

mente hubo un ráp ido c rec im ien to en l a producc ión de f r u t a s y verduras

en conserva para su expor tac ión a l o s Estados Unidos (212, pp. 162-163).

S i n embargo, existió una d i f e r e n c i a muy impor tan te e n t r e l a s es-

t r a t e g i a s empleadas por estos dos países. En Taiwán l a e s t r a t e g i a em-

pleaba a pequeños a g r i c u l t o r e s que u t i l i z a b a n métodos de mano de obra

i ntens i va. En cambio, en Méxi co, 1 a e s t r a t e g i a empleaba p r i nc i pa l -

mente a a o r i c u l t o r e s grandes. Como resu l t ado , e l 80 por c i e n t o de l

aumento de l a producc ión en México provenía de menos de l 5 por c i e n t o

de l t o t a l de l a s f i n c a s a g r í c o l a s (85, p . 7) .

C i e r t a s e s t r a t e g i a s pueden d a r buenos r e s u l t a d o s en a lgunos pa íses ,

y no en o t r o s . Por l o genera l son l o s p a í s e s pequeños l o s que u t i l i z a n

e s t r a t e g i a s d i r i g i d a s a l i nc remen to de l a s e x p o r t a c i o n e s . Los pa íses

grandes, en cambio, u t i l i z a r á n una e s t r a t e g i a d i r i g i d a a s a t i s f a c e r l a

demanda i n t e r n a , sobre todo s i é s t a a c r e c i e n t a l a i g u a l d a d d e l i n g r e s o y ,

p o r t a n t o , aaranda e l mercado i n t e r n o (64, p. 4 4 ) .

Q u i é n Se1 ecc iona l a s E s t r a t e g i a s A g r í c o l a s

La s e l e c c i ó n de e s t r a t e g i a s es un proceso p a r e c i d o a l de l a s d e c i -

s i o n e s en cuan to a l o s o b j e t i v o s . E s t e proceso r e q u e r i r á d e c i d i r

qu iénes r e c i b i r á n e l mayor b e n e f i c i o d e l d e s a r r o l l o a g r í c o l a . En

o p i n i ó n de algunos, l a e s t r a t e g i a VAR puede b e n e f i c i a r a l o s a g r i c u l t o r e s

de manera e q u i t a t i v a , pues to que i n c l u s o un a g r i c u l t o r pequeño, c u a l - q u i e r a que sea l a u b i c a c i ó n de su g r a n j a , puede u t i l i z a r l o s r e c u r s o s

para aumentar su p roducc ión . En l a p r á c t i c a , s i n embargo, son l o s

a g r i c u l t o r e s grandes y r i c o s l o s que t i e n e n ~ á s p o s i b i l i d a d e s de bene-

f i c i a r s e , pues con f r e c u e n c i a son e l l o s l o s que t i e n e n c o n t r o l sobre

e l agua de i r r i g a c i ó n ; además, l e s r e s u l t a más f á c i l que a l o s a g r i c u l -

t o r e s pequeños c o n s e g u i r c r é d i t o y o t r o s insumos, i n c l u y e n d o l a ayuda

de l o s f u n c i o n a r i o s (213, p. A -141) . Por l o t a n t o , l a s e l e c c i ó n de

una e s t r a t e a i a es mucho más que una d e c i s i ó n t é c n i c a . Como genera l -

mente es c i e r t o que a l g u n ~ s a g r i c u l t o r e s se b e n e f i c i a n más que o t r o s ,

l a s e l e c c i ó n de una e s t r a t e g i a supone d e c i s i o n e s p o l í t i c a s y s o c i a l e s

i m p o r t a n t e s . Los p l a n i f i c a d o r e s y t é c n i c o s pueden a c o n s e j a r

en cuanto a l o s asuntos tecn icos , pe ro son 1 as au to r idades p o l i t i cas

l a s que deben tomar l a d e c i s i ó n f i n a l acerca de l a s e l e c c i ó n de una

e s t r a t e g i a de d e s a r r o l l o .

Cómo Se1 e c c i onar una E s t r a t e g i a

La Necesidad de un A n á l i s i s S i s t emá t i co

Una e s t r a t e g i a de d e s a r r o l l o a g r i c o l a debe cons ide ra r t a n t o l o s

o b j e t i vos s o c i a l es como l o s económicos. Con f r ecuenc ia l o s buenos r e -

su l tados económicos se encuentran e n c o n f l i c t o con l o s o b j e t i v o s soc ia -

l e s . Una e s t r a t e g i a debe e s t a r d i r i g i d a a s o l uc i ona r es tos c o n f l i c t o s

e n t r e 10s o b ~ e t i v o s . Asimismo debe t r a t a r de encon t ra r l a manera más e f i -

c i e n t e de u t i l i z a r l o s escasos recursos. Para l o g r a r e s t o se debe

hacer un a n á l i s i s s i s t e m á t i c o de l a s d i f e r e n t e s maneras de a l canza r un

o b j e t i v o . Por ejemplo, en Malas i a, e l a n á l i s i s s i s t e m á t i c o señalaba

l o s i g u i e n t e :

( 1 ) La ob tenc ión de una mayor va r iedad de c u l t i v o s p e r m i t í a

c i e r t a s mejoras, pe ro de manera 1 im i tada .

( 2 ) Los problemas de l a g r i c u l t o r pequeño y l o que se neces i taba

para e l e v a r e l i ng reso r u r a l . (3 ) El hecho de que l a s p o l í t i c a s d e l a r r o z d e l gob ierno neces i -

taban s e r rev isadas .

( 4 ) La necesidad de impor tac iones .

( 5 ) Los b e n e f i c i o s d e l uso mejorado de l o s recursos f o r e s t a l e s .

( 6 ) Las p o s i b i l i d a d e s de d e s a r r o l l a r 1 a pesca en l a s costas de l

&te.

(7) Los problemas y condic iones de d e s a r r o l l o espec ia les en l a s

reg iones de Sabah y Sarawak.

Un a n á l i s i s c o r r e c t o r e q u i e r e l a ob tenc ión de in fo rmac ión acerca de

v a r i o s f ac to res , e n t r e o t r o s , l o s costos, bene f i c i os , ven ta jas y desven-

t a j a s de cada a l t e r n a t i v a , como asimismo l a d i s p o n i b i l i d a d de l o s p r i n -

c i pa l es recursos. La can t idad de i nformacidn necesar ia dependerá de l

tamaño de l programa de d e s a r r o l l o , a s í como de l a na tu ra leza de l o s

o b j e t i v o s . S i e l o b j e t i v o es me jo ra r l a s condic iones de empleo e i n -

gresos de 1 os g ran je ros y a g r i c u l t o r e s pequeños, 1 a in fo rmac ión nece-

s a r i a será d i f e r e n t e de aque l l a que se neces i t a rá s i e l o b j e t i v o es

aumentar l a producción. E l a n á l i s i s hace uso de l a in fo rmac ión d ispo-

n i b l e para j u z ~ a r que' e s t r a t e g i a t i e n e mbs pos i b i l i d a d de a lcanzar 10s

o b j e t i v o s t214, p. 915).

Es mucho más f á c i l exponer l o s b e n e f i c i o s y ven ta jas de una e s t r a -

t e g i a que determinar todos l o s cos tos y desventa jas de l a misma. Una

de l a s razones para es to es que l a s 1 im i t ac i ones ocasionadas p o r l a s

condic iones l o c a l e s serán muy d i f e r e n t e s en cada pa ís . Se neces i t a

i d e n t i f i c a r es tas l i m i t a c i o n e s para que una e s t r a t e g i a p a r t i c u l a r se

a j u s t e a l a s condic iones l oca les . unicamente así se pueden d e t e r -

minar l o s costos y desventajas. Para un p l a n i f i c a d o r es mucho más

impor tan te i d e n t i f i c a r es tas 1 im i t ac i ones en un p a í s determinado que

buscar e s t r a t e g i a s que funcionen ba jo v a r i a s c l ases de condic iones. Un

buen ejemplo de l a necesidad de tomar en cuenta l a s l i m i t a c i o n e s espe-

c í f i c a s de cada pa ís es Za i re . En es te pa ís l a p roporc ión hombre/

t i e r r a es muy baja. Por l o t an to , aparentemente, l a mejor e s t r a t e g i a

para aumentar l a producc ión s e r í a aumentar l a can t idad de t i e r r a c u l t i -

vable. S in embargo, un a n á l i s i s de una m is i 6n de l Banco Mundial seña-

l aba que no e x i s t í a e l s u f i c i e n t e c a p i t a l humano para hacer es to . Tam-

b i én señalaba que l a mecanización no parec ía se r l a s o l u c i ó n a l p ro -

blema de l a mano de obra. O t ro f a c t o r en con t ra de una nueva co lon i zác ión

en gran escala e ra l a a c t i t u d de l a gente y l a d i s p o s i c i ó n de l a tenen-

c i a de t i e r r a s . La e s t r a t e g i a que más prometía aumentar l a producc ión

e r a incrementar e l rend imien to de l a s cosecnas e x i s t e n t e s . Esto parec ía

pa r t i cu l a rmen te p rom iso r i o puesto que e l rend imien to había bajado con

respec to a l o s n i v e l e s a n t e r i o r e s . La m is i ón encontró que l a producc ión

podr ía s e r rápidamente incrementada s i se mejoraba e l rendimiento. Una

vez aceptada e s t a e s t r a t e g i a , l a s p o l í t i c a s y a c t i v i d a d e s necesar ias

podían i d e n t i f i c a r s e fác i lmente . E l f a c t o r más impor tan te e ra me jo ra r

l a c a l i d a d de l o s ma te r i a l es de siembra, l o cual r eque r ía un programa

para l a producción, mul t i p l i c a c i ó n y d i s t r i b u c i ó n de l a semi1 l a mejorada

En resumen, l a se lecc ión de una e s t r a t e g i a r e q u i e r e un a n á l i s i s

s i s t emá t i co de l a s v a r i a s a l t e r n a t i vas que podr ían pos i b i l i t a r e l

l o g r o de un o b j e t i v o . Esto requ ie re un e s t u d i o cuidadoso de todos l o s

problemas re lac ionados con 1 os ma te r i a les , t ecno log ia , t i e r r a s , tiempo,

mano de obra y a c t i t u d de l a gente, a medida que se l o s encuentre en

un determinado pa ís . A pesar de que es tas l i m i t a c i o n e s d i f i e r e n de un

pa í s a o t r o , e i n c l u s o algunas veces den t ro de un mismo país , se pueden

hacer cier tas observaciones generales acerca de e l l a s .

Limitación de Recursos

La 1 imitación de recursos ocasionada por condiciones naturales

existe en cualquier país. El clima, la fa1 ta de agua y las enferme-

dades locales de animales y plantas son u n ejemplo. E n l a India la

estrategia agrfcola debe considerar los monzones y en Tanzania la en-

fermedad del sueño transmitida por la mosca tse- tse .

Los paises que cuentan con escasos recursos de agua deben hacer

el mejor uso posible de la misma. Israel y Arabia Saudita han logrado

esto mediante el uso de una estrategia que requiere la concentración

de agua para las coseclias de al to valor (197, p . 6 ) .

Al seleccionar una estrategia agrícola es muy importante que se

tome en cuenta la limitación de recursos. La selección de una estra-

tegia que se ajuste a los recursos disponibles puede t raer consigo el

éxito en 1 ugar del fracaso. En Kenya se reconoció el hecho de que

la mano de obra era 1 imitada. Como resui tado, l a estrategia requería

que se limitase la tenencia de t ierras a u n acre. Esto fue hecho

mediante el control de la distribución de plantas de t é . De esta

manera se impedía a los agricultores plantar más retoños de los que

pudiesen cuidar. Por el contrario, Tanzania no tomó en cuenta la

limitada disponibilidad do mano de obra. Como consequencia su pro-

grama para intensif icar el cultivo de algodón fracasó.

Al mnsiderar l a limitación de recursos, es necesario saber de qué

recursos se podría disponer en e l futuro. Algunm recursos pueden amen-

tar y otros disminuir.

Estado del Desarrollo

E l estado del desarrollo de un país podría limitar la selección de

estrategias. Un @S en una etapa inicial de desarrollo no debe esco-

ger una estrategia m la mcanización, ya q w no clwta con l a capaci-

dad ni las divisas neaesarias. Igualmente un país desarrollado con

escasa mano de obra no debe esooger una' estrategia basada en tecnologías

qiie requieran niano de obra intenciva. La estrategia q~ se escoja debe

adecuarse a las condiciones. Por ejenplo, en algunos países, l a tenen-

cia de tierras está dividida en pequeñas parcelas; en conseclwcia, a no

ser q~ la tenencia de tierras se consolide, una estrateqia de mcaniza-

ción no tendría éxito & dichos países.

Restricciones InPuestas por la Idiosincracia

Otras limitaciones qw se presentan en l a selección de estrate-

gias son a q ~ l l a s provenientes de las actitudes y creencias del gobier-

no, la gente, y otros organims de un deteminado país. La actitud

del gobierno hacia e l comercio externo, la asistencia del exterior, las

inversiones extranjeras privadas y e l deseo de una independencia eco-

nhica, son factores q~ limitan las decisiones relativas a las estra-

t g i a s -E pueden verse afectadas por estas consideraciones. Existen

muchas l i m i t a c i o n e s causadas por l a a c t i t u d de l gobierno en cues t iones

nac ionales. Estas i nc l uyen e l papel de l s e c t o r públ i c o y pr ivado, l a

necesidad de una mejor d i s t r i b u c i ó n de l ing reso y l a r iqueza , l a p l a n i -

f i c a c i ó n f a m i l i a r , e l desempleo, cambios i n s t i t u c i o n a l e s t a l e s como l a

re forma ag ra r i a , l o s c o n f l i c t o s e n t r e formas nuevas y t r a d i c i o n a l e s de

hacer l a s cosas, l a necesidad de a c e l e r a r e l proceso de d e s a r r o l l o , y

mucnas o t r a s más.

La China y l a I n d i a son un ejemplo de l a manera en que es tas

a c t i t u d e s pueden a f e c t a r l a se lecc ión de e s t r a t e g i a s de d e s a r r o l l o .

Las au to r idades ch inas c r e í a n que l a s i n s t i t u c i o n e s feuda les de l pa í s

eran l a s responsables de 1 a fa1 t a de desa r ro l I o a g r í c o l a . Por 1 o

t an to , c r e i a n que e l sistema feudal debía se r reemplazado por un s i s -

tema de c u l t i v o c o l e c t i v o y que é s t a s e r í a l a ún ica manera de i n c r e -

mentar l a producción (215, p. 91) .

La I n d i a , por su par te , comenzó por me jo ra r gradualmente l a s r e l a -

c iones e n t r e a g r i c u l t o r e s y t e r r a t e n i e n t e s , y e n t r e p res tamis tas y

comerciantes, s i n r esu l t ado . Después de l a independencia adoptaron

o t r a e s t r a t e g i a . Esta p a r t í a de l p r i n c i p i o de que l o s a g r i c u l t o r e s

eran reac ios a probar métodos nuevos porque eran ignoran tes y anal fabe-

t os . Por cons igu ien te , i n i c i a r o n programas de a l f a b e t i z a c i ó n para

e l e v a r e l n i v e l de educación, y programas de b ienes ta r s o c i a l para

ganarse l a conf ianza de los a g r i c u l t o r e s . Asimismo c re ían que se d i s -

ponía de 1 a tecno log ía necesar ia para incrementar 1 a producción. I n i -

c i a r o n un sistema de s e r v i c i o s de ex tens ión para i n fo rmar a l o s

a g r i c u l t o r e s sobre 1 as nuevas t écn i cas . Por o t r a pa r t e , c r e í a n que

todos l o s t e r r a t e n i e n t e s , p res tamis tas y comerc iantes se aprovechaban

de l o s a g r i c u i t o r e s pobres y que e s t o había empeorado su s i t u a c i ó n .

En consecuencia, comenzaron un programa de re forma a g r a r i a , nuevos

programas de c r é d i t o y d i c t a r o n nuevas d i spos i c i ones de comercio

para superar es ta s i t u a c i ó n (49, p. 34) .

No obstante, se encont ró que e ra muy l e n t o y d i f í c i l cambiar

es tas i n s t i t u c i o n e s y, además, que l a d i s t r i b u c i ó n en todo e l pa í s

de recursos t an escasos no conduc i r í a a un r á p i d o c rec im ien to de l a

producc ión. Se adoptó entonces una e s t r a t e g i a basada en l a concent ra-

c i ó n de l o s es fuerzos de d e s a r r o l l o en l a s áreas que contaban con una

buena i r r i g a c i ó n . En 1960-61 se i n t r o d u j o e s t a nueva e s t r a t e g i a en

t r e s d i s t r i t o s . Se l a l l amó Programa A g r í c o i a I n t e n s i v o por D i s t r i t o s .

Más t a r d e se ex tend ió e l programa a 13 d i s t r i t o s , y en 1964-65 se l o

m o d i f i c ó y ex tend ió a o t r o s más. Esta e s t r a t e g i a VAR e n t r ó en una

etapa avanzada a p a r t i r de 1964 (216, p. A74).

S i e l gob ie rno l o desea, e x i s t e n c i e r t a s l i m i t a c i o n e s que pueden

cambiarse, como se r su a c t i t u d hac ia e l s e c t o r p r i vado o su p o l í t i c a

de p r e c i o s en l a s c iudades. Ex i s t en o t r a s l i m i t a c i o n e s que no pueden

cambiarse; en algunos casos parecen e s t a r f u e r a de l c o n t r o l d e l

gob ierno, pero en r e a l i d a d l a a c t i t u d de l gob ie rno puede t ene r e f e c t o

sobre l a s mismas. Por e j ~ m p l o , l a l i m i t a c i ó n de d i v i s a s , po r l o

genera l , no depende de l a a c t i t u d de l gob ierno; s i n embargo, s i es ta

l i m i t a c i ó n se debe a que e l gob ierno es tá t r a t ando de e v i t a r c i e r t a

c l a s e de ayuda ex te rna , puede m o d i f i c a r s e con un cambio de p o l í t i c a .

Con f recuenc ia l o s p l a n i f i c a d o r e s q u i s i e r a n poder cambiar l a s

a c t i t u d e s de l o s gob iernos, sobre todo cuando é s t o s ocas ionan l i m i t a -

c i o n e s en l a s e l e c c i ó n de e s t r a t e g i a s a g r í c o l a s , pe ro no s iempre e s t o

es p o s i b l e . Por c o n s i g u i e n t e , deben t r a t a r de j u z g a r qué l i m i t a c i o n e s

pueden s e r modi f icadas y qué 1 i m i t a c i o n e s deben s e r aceptadas. Los

p l a n i f i c a d o r e s deben comprender l a s p o l í t i c a s ae l o s l í d e r e s p o l í t i c o s .

Sucede que en muchos pa íses en d e s a r r o l l o , e l d e s a r r o l l o a g r í -

c o l a se ve ser iamente l i m i t a d o p o r l a mala a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a .

S i no se reconoce e s t a 1 i m i t a c i ó n , una e s t r a t e g i a c o r r e e l r i e s g o

de f r a c a s a r , ya que depende d e l gob ie rno pa ra l l e v a r a cabo su come-

t i d o , e l cua l puede s e r más de l o que é s t e pueda a d m i n i s t r a r e f i c i e n -

temente.

L i m i t a c i o n e s a D i f e r e n t e s N i v e l e s

Las l i m i t a c i o n e s pueden e n c o n t r a r s e a todo n i v e l , es d e c i r ,

a n i v e l nac iona l , s e c t o r i a l o de g r a n j a . Por e jemplo, puede s e r

que e l gob ie rno dec ida c o n c e n t r a r l a s i n v e r s i o n e s en l a i n d u s t r i a en

vez de l a a g r i c u l t u r a . Esto o c a s i o n a r í a una f a l t a de c a p i t a l de i n -

v e r s i ó n en e l s e c t o r a g r í c o l a , pe ro no a n?vel n a c i o n a l . Las l i m i t a c i o n e s

pueden d i f e r i r unas de o t r a s , dependiendo d e l n i v e l en que se presenten,

sea é s t e n a c i o n a l , sector ;a l o de g r a n j a (196, pp. 5-6) . Por e jemplo,

puede c r e e r s e que e x i s t e una c a n t i d a d s u f i c i e n t e de f e r t i l i z a n t e

d i s p o n i b l e para e l s e c t o r a g r f c o l a . S i n embargo, e s t e mismo f a c t o r

represen ta una s e r i a l i m i t a c i ó n a n i v e l de g r a n j a s i no se encuentra

d i s p o n i b l e en e l momento y l u g a r en que se l o neces i t e . O t ro ejem-

p l o es que e x i s t a escasez de mano de obra espec ia l i zada a n i v e l

nac iona l . No obstante, l o s a g r i c u l t o r e s podr ían t e n e r toda l a mano

de obra espec ia l i zada que neces i tan s i s ó l o pudiesen consegui r e l

f e r t i l i z a n t e que neces i tan. Son l a s l i m i t a c i o n e s con l a s que l o s

a g r i c u l t o r e s se t i e n e n que e n f r e n t a r l a s que en r e a l i d a d d e l i m i t a n

l a s l i m i t a c i o n e s . Por l o tan to , l a s e s t r a t e g i a s deben tomar en cuenta

es tas l i m i t a c i o n e s a n i v e l de g ran ja . Las e s t r a t e g i a s que só lo se

preocupan de l a s l i m i t a c i o n e s a n i v e l nac iona l y s e c t o r i a l con f r e -

cuencia f racasan. Es p o s i b l e que l a s so luc iones a es tos n i v e l e s no

resue l van 1 os problemas de l a g r i c u l t o r . Para que una e s t r a t e g i a tenga

é x i t o , e l a g r i c u l t o r debe c r e e r que l o s programas y ac t i v i dades van a

ayudar lo a s o l u c i o n a r sus p rop ios problemas, as í como a a lcanzar sus

p rop ios o b j e t i v o s (217, pp. 2-3) .

Algunas veces se neces i ta más de una e s t r a t e g i a para a l canza r

l o s o b j e t i vos de l d e s a r r o l l o a g r í c o l a . Por ejemplo, pueden es tab le -

cerse o b j e t i v o s para me jo ra r t an to 1 a a g r i c u l t u r a comercial como e l

pequeño cu l ti vo t r a d i c i o n a l . Los p rob l emas y 1 i m i tac iones de es tas

dos c lases de c u l t i v o s son muy d i f e r e n t e s . Por cons igu ien te , se rá

necesar io t ene r dos es t ra teg ias , una para l a a g r i c u l t u r a comerc ia l y

o t r a para l a a g r i c u l t u r a t r a d i c i o n a l .

Pueden e x i s t i r o t r a s razones p o r l a s cua les un p a i s n e c e s i t a más

de una e s t r a t e g i a . Un p a i s puede n e c e s i t a r d i f e r e n t e s e s t r a t e g i a s para

diferentes regiones, esto es, si existen mu&as diferencias entre re-

g i ones, t a l es como c l i ma o etapas de d e s a r r o l l o económico. Un e jempl o

de e s t o es B r a s i l , pa í s grande en e l que e x i s t e n muchas d i f e r e n c i a s

reg iona les . En e s t e pa í s se ha dado a l a s reg iones bas tan te a u t o r i d a d

sobre sus p o l í t i c a s y programas de d e s a r r o l l o , p o r l o que r e s u l t a r í a

poco p r á c t i c o t r a t a r de t e n e r una s o l a e s t r a t e g i a para l a a g r i c u l -

t u r a . Igua lmente Turquía t i e n e dos reg iones muy d i s t i n t a s , l a r e g i ó n

montañosa y l a de l a costa . Ambas requ ie ren e s t r a t e g i a s de d e s a r r o l l o

d i f e r e n t e s (210, p. 27). Es to también se a p l i c a a S r i Lanka, que

t i e n e una zona seca y o t r a donde se c u l t i v a e l coco. E l Perú t i e n e

t r e s zonas, cada una de l a s cua les neces i t a una e s t r a t e g i a d i f e r e n t e

(51, Vol. 1, p. 5-6; Vo l . 2, pp. 85-105). Las d i f e r e n c i a s r eg iona les

pueden s e r t a n t o de orden económico como c l i m á t i c o . E l s u r de México,

s u r de I t a l i a y nores te de B r a s i l son reg iones subdesar ro l ladas que

neces i tan e s t r a t e g i a s d i f e r e n t e s a aquel 1 as de 1 as reg iones desar ro l ladas

de sus respec t i vos países. Es to se a p l i c a a todos l o s casos en que una

r e g i ó n es té más desa r ro l l ada que e l r e s t o . E l Punjab de l a I n d i a es

un ejemplo.

Qué Hacer Acerca de l a s L im i tac iones

A l se l ecc i ona r una e s t r a t e g i a a g r í c o l a se debe escoger aquel 1 a

que tenga menos l i m i t a c i o n e s . Por l o t an to , s i l a s d i v i s a s e x t r a n j e r a s

represeqtan una l i m i t a c i ó n en determinado país , se debe escoger una

e s t r a t e g i a que u t i l i c e más mano de obra que maquinar ia . Las e s t r a t e -

g i a s se deben se lecc i ona r de modo que se aprovechen l o me jo r p o s i b l e

l o s recursos de l país . En e l caso de B r a s i l , donde e x i s t e s u f i c i e n t e

t e r r eno , una buena e s t r a t e g i a t r a t a r í a de expand i r e l uso de l a t i e r r a .

En países como Bangladesh, donde e x i s t e una a l t a tasa de desempleo,

una buena e s t r a t e g i a se basa r í a en programas que u t i l i c e n mano de obra

i n t e n s i v a para dar empleo a l o s desocupados. Esto también se a p l i c a

a países en l o s cua les l a p r o v i s i ó n de t i e r r a s es peque2a en compara-

c i ó n a l a p r o v i s i ó n de mano de obra. Países como e l Japón, l a China,

Corea y Taiwán cuentan con s u f i c i e n t e m n o de obra, pe ro con muy

poco t e r reno . Todos es tos países han t e n i d o é x i t o con e s t r a t e g i a s

que u t i l i z a n mano de obra i n t e n s i v a en métodos a g r í c o l a s e i n d u s t r i a s

r u r a l e s en pequeña esca la (85, pp. 14-15). En países donde e x i s t e

s u f i c i e n t e c a p i t a l , pero escasa mano de obra, como es e l caso de l o s

países p e t r o l e r o s , l a e s t r a t e g i a debe basarse en u t i 1 i z a r c a p i t a l de

i n v e r s i ó n en vez de mano de obra. S i un pa ís posee una ub i cac i ón geo-

g r á f i c a venta josa, és ta debe s e r considerada como un recurso a su

f a v o r . La e s t r a t e g i a de d e s a r r o l l o de Panamá para 1 a década de 1970

fué basada en l a s venta jas que o f rece su ub i cac i ón geográf ica (166,

p . 87 ) .

Algunas veces pueden d iseñarse e s t r a t e g i a s que evadan c i e r t a s

l i m i t a c i o n e s o que se a j u s t e n a e l l a s . M a d o p t a r l a I n d i a su e s t r a -

t e g i a VAR t r a t ó de e v i t a r l a s l i m i t a c i o n e s ocasionadas po r l a s

a c t i t u d e s de l o s a g r i c u l t o r e s t r a d i c i o n a l e s . S r i LanKa es un ejemplo

de un pa ís que adoptó su e s t r a t e g i a a una s i t u a c i ó n e s p e c í f i c a . En

ese pa í s e l b a j o n i v e l de educación y l a s a c t i t u d e s t r a d i c i o n a l e s de

l o s a g r i c u l t o r e s c o n s t i t u í a n una 1 i m i t a c i ó n para e l uso de l a e s t r a t e -

g i a V A R . En consecuencia, se u t i l i z ó una e s t r a t e g i a in te rmed ia para

1 og ra r que l o s a g r i cu l t o r e s c u l t i vasen dos v a r i edades 1 oca 1 es de a r r o z

mejoradas. Estas d i e r o n un mayor rend im ien to que l a s o t r a s var iedades

l o c a l e s y no neces i taban t an tos recursos o agua como l a s var iedades de

a l t o rendimiento, además podían ser c u l t i v a d a s po r l o s a g r i c u l t o r e s .

Con f recuenc ia l o s a g r i c u l t o r e s pequeños no t i e n e n medios s u f i c i e n t e s

para obtener l o s recursos necesar ios , o no ent ienden l o s nuevos métodos.

Se esperó que es ta e s t r a t e g i a in te rmed ia t u v i e s e é x i t o para poder

u t i l i z a r una e s t r a t e g i a VuR más avanzada en e l t u t u r o (61, p. 100).

CAPITULO I V

P O L I T I C A AGRICOLA

Exis ten dos t i p o s de p o l f t i c a : una que decide qué e s l o mds

importante y o t r a que determina cómo a lcanzar l o s o b j e t i v o s , e s

d e c i r , qué instrumentos han de usarse .

En e l primer t i p o de p o l í t i c a in t e rv ienen l a s p r io r idades , o

sea , cudles son l o s f a c t o r e s mds importantes , teniendo en cuenta

l a s reg iones , l o s subsec tores y l o s ob je t ivos . La e s t r a t e g i a que

s e adopte para e l s e c t o r s e r v i r 5 de guía para e s t a b l e c e r e s t a s

p r io r idades . A l cons iderarse cues t iones de p o l í t i c a t a l e s como e l

po tenc ia l humano, e l empleo, l o s recursos n a t u r a l e s , l a inve r s ión

y l a tecnología , habrá que cons iderar l a s p r io r idades en todos s u s

pormenores, p o s i b i l i t a n d o a s í e l es tab lec imiento de es tdndares que

serdn G t i i e s en l a s dec is iones adoptadas diar iamente en l a e jecu-

c ión d e l plan. La p o l í t i c a de inve r s ión , por ejemplo, habrd de de-

terminar l a s t a s a s de i n t e r é s d e l d inero d i spon ib le para l a s diver-

s a s ac t iv idades pr ivadas o semiprivadas. La p o l í t i c a de recursos

n a t u r a l e s podr6 o r i e n t a r acerca de cómo d i s t r i b u i r e l agua e n t r e

l o s s e c t o r e s a g r f c o l a , urbano e i n d u s t r i a l .

E l segundo t i p o de p o l f t i c a s e ocupa de l o s instrumentos o

medios que han de u t i l i z a r s e para log ra r l o s ob je t ivos buscados.

En p o l f t i c a son ins t rumenta les , e n t r e o t r a s cosas , l a sus t en tac ión

de p rec ios , l o s impuestos, l a s jun tas de comercial ización, e l c ré-

d i t o , l o s reglmenes de tenencia de l a t i e r r a , l o s s e r v i c i o s de ex-

tensión ag r í co la y l a provis ión de insWnos.

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Las acciones tomadas por e l gobierno son instrumentos de

p o l f t i c a . Algunas de e l l a s e s t á n d i r i g i d a s a i n f l u i r en l a s ac-

t i v idades de l o s s e c t o r e s privados y semiprivados.

Estos dos t i p o s de p o l í t i c a e s t á n estrechamente re lac iona-

dos e n t r e s í y l o mismo cabe d e c i r de l o s ins t rumentos , cuya

e lecc ión depende de l a s p r io r idades adoptadas.

Puede d a r s e , por ejemplo, que una p o l f t i c a de p rec ios enca-

minada a fomentar e l incremento de l a producción mediante una

t a s a de comercial ización f avorab le , no i n f l u y a sobre l o s a g r i c u l -

t o r e s pobres que viven de l o que e l l o s mismos producen. En e s e

caso habrd que d i seña r o t r a s p o l í t i c a s que permitan a esos a g r i -

c u l t o r e s comerc ia l izar p a r t e de sus productos. Otro ejemplo

s e r f a e l de l o s a g r i c u l t o r e s que, no obs tan te una p o l f t i c a de

prec ios que l e s es t imula a produci r más, no consiguen l o s insumos

que neces i t an . En e s e caso , deberán agregarse medidas que favo-

rezcan l a provis ión adecuada de insumos y b r inda r a l o s a g r i c u l t o -

r e s s e r v i c i o s de ex tens ión que l e s muestren cómo u s a r l o s .

La e laborac ión de una p o l f t i c a de d e s a r r o l l o a g r í c o l a p l an tea

t r e s problemas. E l primero c o n s i s t e en determinar cu5les son l o s

obstáculos que s e interponen a l logro de l o s o b j e t i v o s . Por ejem-

p l o , s i l a s invers iones ex ig idas por l a in t roducc ión de nuevas t ec -

nologías de ja s ó l o un magro rendimiento, l o s a g r i c u l t o r e s s e mos-

t r a r á n r eac ios a i n v e r t i r y l a producción no aumentar5 mucho. En

e s t e caso, e l rendimiento ba jo de l a invers ión obs tacu l i za e l de-

s a r r o l l o .

En segundo l u g a r , hay que d e c i d i r s i se c u e n t a con in s t rumen-

t o s d e p o l í t i c a c a p a c e s d e e l i m i n a r e l o b s t á c u l o . Por e j e m p l o ,

l o s p r e c i o s mbs a l t o s d e l o s p r o d u c t o s p o d r í a n p e r s u a d i r a l o s

a g r i c u l t o r e s a i n v e r t i r e n l a nueva t e c n o l o g í a . O t r a p o l í t i c a

s e r í a r e d u c i r l o s p r e c i o s d e l o s insumos r e q u e r i d o s . Una vez ele-

g i d o e l i n s t r u m e n t o d e p o l í t i c a adecuado , es n e c e s a r i o b u s c a r con

l a s a g e n c i a s c o r r e s p o n d i e n t e s l a mejor manera d e l l e v a r l o a l a

p r d c t i c a .

F i n a l m e n t e , e l tercer problema se p l a n t e a cuando se encuen-

t r a que l o s i n s t r u m e n t o s d e p o l í t i c a d i s p o n i b l e s son i n e f i c a c e s .

En t a l c a s o p o d r í a ser n e c e s a r i o m o d i f i c a r s i s t e m a s b d s i c o s t a l e s

como e l régimen d e t e n e n c i a d e l a t i e r r a o e l s i s t e m a d e comerc ia-

l i z a c i 6 n .

E s muy d i f í c i l s a b e r s i una p o l í t i c a va a s u r t i r e f e c t o a

menos q u e se l a someta a p r u e b a , y aunque l l e g u e a r e s u l t a r , puede

d a r s e que s e a e f i c a z s610 con una pequeña p r o p o r c i ó n d e l o s a g r i -

c u l t o r e s . La e x p e r i e n c i a q u e se t i e n e con d i f e r e n t e s v a r i a c i o n e s

d e p o l l t i c a es e s c a s a . A menudo l a ú n i c a manera d e j u z g a r l a e f i -

c a c i a d e un nuevo i n s t r u m e n t o d e p o l í t i c a es p robdndo lo . - 1/

Insumos

E l e x p e r t o A r t h u r Mosher h a enumerado c i n c o medidas fundamen-

t a l e s p a r a aumentar l a p r o d u c t i v i d a d en l a a g r i c u l t u r a : mercados

p a r a l o s p r o d u c t o s a g r o p e c u a r i o s , t e c n o l o g í a e n c o n s t a n t e p e r f e c -

c ionamien to , d i s p o n i b i l i d a d d e m e r c a d e r í a s y e q u i p o s n e c e s a r i o s ,

i n c e n t i v o s p a r a que l o s a g r i c u l t o r e s produzcan m6s y t r a n s p o r t e . -

También identifica los cinco elementos siguientes, que, aunque

ayudan a aumentar la producción, no son esenciales: educación

para el desarrollo, crédito para la producción, acción colectiva

de los agricultores, mejoramiento y expansión de la tierra y pla-

nificación nacional de desarrollo agrlcola.(l02)

Algunos expertos están en desacuerdo con esta división entre

elementos esenciales y elementos meramente 6tiles. Algunos creen

que la educación es fundamental (218, pdg. 223) y otros opinan

que la planificación es necesaria. En China ha disminuido la ne-

cesidad del transporte debido a la polltica de autosuficiencia e

industrialización rural. En este caso, el elevado costo del trans-

porte fue una de las razones principales que condujo a la polftica

de autosuficiencia. (219, pdgs. 78-79; 220) En ~rnérica Latina las

asociaciones de productores se encargan de proporcionar insumos y

la extensión de numerosos cultivos comerciales. Lo mismo hacen

las asociaciones de agricultores en Taiwan y Japón. (221, pdg. 4 2 )

En situaciones como éstas, los grupos de agricultores son esencia-

les pues por su intermedio se suministran otros elementos que son

esenciales.

Es evidente que habrd desacuerdos acerca de cuáles son los

elementos esenciales en diferentes casos. Al adoptarse una poll-

tica es necesario identificar los problemas crlticos de ese caso

particular y encontrar formas de resolverlos. En general puede

decirse, por ejemplo, que el transporte es esencial para el desa-

rrollo agrlcola. Sin embargo, es posible que en algunos casos

p a r t i c u l a r e s e l t r a n s p o r t e s e a s u f i c i e n t e y que no se n e c e s i t e

h a c e r nada p a r a m e j o r a r l o . La a c c i ó n debe i r d i r i g i d a a p r o b l e -

mas ve rdaderos .

Proqramas e n "Paquete"

S i , e n un c a s o p a r t i c u l a r , hay un número d e insumos e s e n c i a -

les , l a producción podrd i n c r e m e n t a r s e s i se s u m i n i s t r a n t o d o s

l o s e lementos e s e n c i a l e s j u n t o s . S i se l o s e n t r e g a p o r s e p a r a d o

e n d i f e r e n t e s d r e a s , no p r o d u c i r d n l o s mismos r e s u l t a d o s .

( 2 2 , pbg. 140) S i son r e a l m e n t e e s e n c i a l e s , deben e s t a r t o d o s p re -

s e n t e s .

Las p o l l t i c a s s u e l e n f a l l a r deb ido a l a b a s t e c i m i e n t o inade-

cuado de c i e r t o s insumos. (223, pdg. 38; 2 2 4 , pdg. 7) A menudo

l o s f e r t i l i z a n t e s , l a s s e m i l l a s mejoradas y l o s p e s t i c i d a s no se

e n t r e g a n cuando se n e c e s i t a n o e n l a c a n t i d a d que se n e c e s i t a .

En Z a i r e , p o r e jemplo , se r e d u j o l a p roducc i6n porque disminuy6

l a c a l i d a d d e l a s e m i l l a . Aun d i spon iendo d e insumos s u e l e d i s -

t r i b u i r s e l o s demasiado t a r d e . En ot ros c a s o s a l g u n a s d r e a s d i spo-

nen d e demasiados insumos y o t r a s , e n cambio, d e demasiado pocos .

(56 , pdg. 1; 182, pdg. 62; 225, pdg. 120; 226, pdg. 60) E l r e s u l -

t a d o f i n a l es que no hay un l u g a r donde puede d i s p o n e r s e d e t o d o s

l o s e l ementos e s e n c i a l e s .

A f i n de e v i t a r este problema, v a r i o s p a l s e s han i n i c i a d o

programas que s u m i n i s t r a n todos l o s e l ementos e s e n c i a l e s j u n t o s .

(206, pbg. 7; 218, pdgs. 222-223) A e s t o s programas se les denomina

programas e n " p a q u e t e " y comfinmente e s t d n c o n c e n t r a d o s s ó l o e n

unas pocas zonas o a d i s p o s i c i ó n d e un r e d u c i d o número d e a g r i -

c u l t o r e s . E s t o se debe a q u e no hay s u f i c i e n t e s b i e n e s o mano

de o b r a p a r a d i s t r i b u i r l o s e n t o d o e l p a í s . Cuando se l o s u t i -

l i z a con un pequeño número d e a g r i c u l t o r e s , é s t o s g e n e r a l m e n t e

t i e n e n más d i n e r o . En e l Programa A g r í c o l a I n t e n s i v o p o r D i s t r i -

t o s d e l a I n d i a , e l programa se c o n c e n t r a e n zonas con a b a s t e c i -

m i e n t o adecuado d e agua y con g e n t e c a p a z d e c o l a b o r a r con e l

programa. (227 , p6gs . 284-285) En Z a i r e , e l Banco Mundial r e c o -

mendó q u e e l programa se c o n c e n t r a r a e n zonas s e l e c t a s , c e r c a d e

c i u d a d e s y p u e b l o s y con medios d e t r a n s p o r t e e n l a s i n m e d i a c i o -

n e s . E l s u e l o y e l c l i m a d e e s t a s zonas e r a n p r o p i c i o s y l a

t i e r r a h a b l a s i d o b i e n t r a b a j a d a . E l Programa e n P a q u e t e Mínimo

d e E t i o p l a se o r g a n i z ó d e modo que a b a r c a r a una f a j a d e t i e r r a d e

d i e z k i l ó m e t r o s d e ancho p o r 75 k i l ó m e t r o s d e l a r g o , con un cami-

no que pasaba p o r e l medio. E l programa i n c l u í a caminos secunda-

r i o s , c r é d i t o , insumos y e x t e n s i ó n . A l i n i c i a r s e se t u v i e r o n p o r

l o g e n e r a l buenos r e s u l t a d o s . ( 2 2 1 , p á g s . 40-42)

Los programas e n " p a q u e t e " no han s o l i d o t e n e r e l é x i t o q u e

se e s p e r a b a y una c r f t i c a que se les h a c e con f r e c u e n c i a es l a

a u s e n c i a e n l o s mismos d e una buena t e c n o l o g í a . En l a I n d i a se

d i j o que e l programa e n " p a q u e t e " que se u s ó a l l í no r e n d í a b a s -

t a n t e . ( 4 9 , pág . 85)

Aparen temente e s t a c r í t i c a no es c o r r e c t a . Los programas e n

" p a q u e t e " c o n t i e n e n v a r i o s e l e m e n t o s y a menudo e s d i f í c i l d e c i d i r

l a causa d e l problema. Los es tudios l levados a cabo en Africa

no pudieron d e c i d i r s i e s t o s programas fracasaron por s e r poco

luc ra t ivos o porque e l r i e sgo que corren l o s a g r i c u l t o r e s e s de-

masiado a l t o . E l f racaso puede deberse a o t r a s razones. (229,

pdg. 6 6 ) En l a India s e inves t igó un programa de e s t e t i p o y

s e encontr6 que e l 6 9 % de l o s funcionarios c re ían que s e necesi-

taban insumos mayores y mejores, pero solamente e l 36% de l o s

a g r i c u l t o r e s es taba de acuerdo con e s t o . Muchos de l o s ag r i cu l -

to res no querían mds f e r t i l i z a n t e , semi l las mejoradas u o t r o s

nuevos insumos. (230, pdg. 36)

Pero a veces l a nueva tecnología de l o s programas en "paque-

t e " puede no s e r apropiada. En Ghana un programa de e s t e t i p o

es taba destinado a conseguir un incremento en l a producción de

maíz. Segfin e l programa, debía cambiarse l a época de l a siembra

y s e propuso que e l maíz s e sembrara s o l o en lugar de mezclado

con o t r o s c u l t i v o s . Los a g r i c u l t o r e s pensaron que de e s t a manera

l e s disminuir ía e l ingreso y ademds l a gente opinaba que e s t e maíz

nuevo no e r a tan bueno para comer. E l programa en "paquete" no

tuvo é x i t o . (63, pdgs. C26, C 2 9 ) En muchos lugares l a s nuevas tec-

nologías no t ienen mucho é x i t o porque exigen mds mano de obra.

(231, pdg. 23-24) A veces l o s programas s e apl ican s i n d e j a r

lugar a cambios que l o s adapten a l a s condiciones loca les , como

ocurr ió en Indonesia. A r a í z de e s t o , l a s cosechas no fueron t an

abundantes como s e l e s había dicho a l o s a g r i c u l t o r e s y é s t o s s e

enojaron. Muchos, además, s e negaron a r e i n t e g r a r l o s préstanos

y e l programa fracasó. (223, pdgs. 4 2 , 43)

Los programas en "paquete" que introducen nueva tecnologfa

sue len e x i g i r que l o s a g r i c u l t o r e s cambien demasiado s u modo de

hacer l a s cosas y e s t o l e s hace pensar que e s demasiado a r r i e s -

gado. (182, pdg. 6 7 ) La dnica manera de e l imina r e l r i e s g o e s

of rec iendo a l o s a g r i c u l t o r e s una g a r a n t f a con t ra cua lqu ie r pér-

dida que experimenten como consecuencia de haber adoptado l a

nueva tecnologfa . Esto se hace por medio de un convenio agrfco-

l a y algunas asoc iac iones de productores l o han u t i l i z a d o .

(Véase e l c a p f t u l o sobre Extensión.) En l a mayorfa de l o s casos ,

s i n embargo, no hay g a r a n t f a . E l a g r i c u l t o r t i e n e que ponerse

a l t a n t o de una cant idad de cosas 'a l a vez para s e r capaz de

juzgar e l a lcance d e l r i e s g o . Para muchos de l o s a g r i c u l t o r e s ,

e s t o es demasiado d i f f c i l y sue len terminar rechazando e l progra-

ma en "paquete". Puede o c u r r i r también que l o usen solamente en

p a r t e de s u pred io o que se s i r v a n de l a nueva tecnologfa en

forma fragmentar ia . E s f r ecuen te , por ejemplo, que l o s a g r i c u l -

t o r e s usen menos de l a can t idad recomendada de abono. En Java ,

i nc luso muchos de l o s a g r i c u l t o r e s m6s grandes usan l a s var ieda-

des de a r r o z de m6s a l t o rendimiento tínicamente en una p a r t e de

sus t i e r r a s . (223, pdg. 53) En Puebla, ~ é x i c o , l o s campesinos

experimentaron con l a s nuevas p r 6 c t i c a s a g r f c o l a s . (232, pdg. A 1 0 1 )

En genera l l a s adoptan gradualmente, un poco a l a vez. S i l o

comtín e s que l o s a g r i c u l t o r e s adopten l a s nuevas tecnologfas poco

a poco, no pa rece r fa que l o s programas en "paquete" sean e l mejor

instrumento de p o l f t i c a . Quiz6s sea mds e f i c a z a p l i c a r un método

donde se vaya paso a paso . E s t o se examina mds d e t a l l a d a m e n t e e n

e l c a p f t u l o d e Ex tens ión e I n v e s t i g a c i 6 n .

No todos l o s programas e n "paque te" han f r a c a s a d o . En a l -

gunos l u g a r e s , e s t o s programas adoptados p a r a l a s v a r i e d a d e s

enanas de t r i g o y a r r o z han dado muy buen r e s u l t a d o . Pe ro aún

aquf ha hab ido problemas. (233, p6g. 1 2 ) En este c a s o se reque-

r f a e l uso de g randes c a n t i d a d e s d e f e r t i l i z a n t e e n un momento

e n que e l p r e c i o habfa aumentado cons ide rab lemente . En muchos

p a f s e s e l c o s t o d e l f e r t i l i z a n t e impor tado es una c a r g a muy pesa-

da . (234, pdg. 31)

Aunque l o s a g r i c u l t o r e s n e c e s i t a n ev iden temente t o d o s l o s

e lementos e s e n c i a l e s , s u e l e ser d i f f c i l s a b e r qué c o s a s s o n esen-

c i a l e s . E s a s f que muchos programas e n "paque te" han f r a c a s a d o

porque l a t e c n o l o g f a e r a inadecuada , porque no se habfan i n c l u i d o

a lgunos e lementos e s e n c i a l e s o porque l o s a g r i c u l t o r e s no q u e r f a n

p r o b a r nuevos métodos. E s t o s mismos problemas han s i d o l a c a u s a

d e l f r a c a s o d e muchos programas de e x t e n s i ó n . P a r e c e r f a , p o r l o

t a n t o , que no conviene u s a r l o s programas e n "paquete" a menos

que se l o s haya probado e n e l t e r r e n o y se haya e n c o n t r a d o que un

número s u f i c i e n t e de a g r i c u l t o r e s e s t d d i s p u e s t o a a d o p t a r l o s .

Proaramas Escalonados

La g r a n mayorfa de l o s p a f s e s e n d e s a r r o l l o han i n t r o d u c i d o

nuevos métodos e n forma g r a d u a l . Por l o común se comienza cons-

t ruyendo caminos y r e a l i z a n d o o b r a s d e r e g a d f o . Luego se procede

a s u m i n i s t r a r l o s insumos y o t r a s medidas, e s p e c i a l m e n t e s e r v i c i o s

d e e x t e n s i ó n , a f i n d e m e j o r a r l a t e c n o l o g l a . (235 , pdg. 1 7 )

So lamen te d e s p u é s d e d a r e s t o s p a s o s , se han probado l a r e f o r m a

de l a c o m e r c i a l i z a c i ó n , l a p o l l t i c a d e p r e c i o s y l a r e f o r m a

a g r a r i a .

Hay buenas r a z o n e s p a r a d e s a r r o l l a r e l programa e n forma

p a u l a t i n a . En muchas o c a s i o n e s e l g o b i e r n o no s a b e c u d l e s s o n

l o s p rob lemas mds s e r i o s . P a r e c e o p o r t u n o e n t o n c e s comenzar p o r

l a s e t a p a s mds f d c i l e s y q u e no e n c u e n t r e n o p o s i c i ó n . Las e t a -

p a s mds d i f l c i l e s y q u e i n v o l u c r e n mds r i e s g o pueden v e n i r mds

t a r d e . E l t r a n s p o r t e c o n s t i t u y e un p r i m e r p a s o f d c i l po rque

o f r e c e b e n e f i c i o s a l a i n d u s t r i a , a l g o b i e r n o y a l a s f u e r z a s m i -

l i t a r e s a s 1 como a l a a g r i c u l t u r a . La p r o v i s i ó n d e insumos y de

s e r v i c i o s d e e x t e n s i ó n e s t d n mds c i r c u n s c r i t o s a l a a g r i c u l t u r a

p e r o comúnmente no e n c u e n t r a n o p o s i c i ó n .

Los problemas se compl ican más cuando e l p a í s c o n s i d e r a e f e c -

t u a r cambios e n l a s p o l f t i c a s r e f e r e n t e s a i m p u e s t o s , p r e c i o s , t a -

r i f a s e i m p o r t a c i o n e s , y a q u e l o s e f e c t o s s o n c o m p l e j o s . E l bene-

f i c i o q u e se l e a c u e r d a a un g rupo puede t e n e r un e f e c t o a d v e r s o

s o b r e o t r o s . P o r e j e m p l o , l o s p r e c i o s m d s a l t o s q u e s e p a g a n p a r a

ayuda r a l o s a g r i c u l t o r e s pueden e n c o n t r a r o p o s i c i ó n p o r p a r t e d e

l a g e n t e d e l a s c i u d a d e s q u e deben p a g a r mds p o r l a comida. C i e r -

t o s cambios e n e l s i s t e m a s o c i a l y económico d e un p a l s pueden

p r o v o c a r g r a v e s p rob lemas p o l í t i c o s . A es te t i p o d e cambio p e r -

t e n e c e n l a r e f o r m a a g r a r i a , l a r e f o r m a d e l a c o m e r c i a l i z a c i ó n y

l a fo rmac ión d e a s o c i a c i o n e s d e a g r i c u l t o r e s . Las r e f o r m a s d e

este t i p o s u e l e n p o s t e r g a r s e t o d o l o p o s i b l e y , e n o c a s i o n e s ,

se p roducen como c o n s e c u e n c i a d e una r e v o l u c i ó n o a l ser conqu i s -

t a d o e l p a l s e n una g u e r r a .

En muchos c a s o s e x i s t e una r a z ó n p a r a p e n s a r que a l g u n o s d e

l o s p a s o s mencionados t e n d r á n é x i t o , pues a medida q u e l o s a g r i -

c u l t o r e s van s i g u i e n d o c a d a p a s o , i r á n también adop tando e l e m -

p l e o d e nueva t e c n o l o g í a . Aunque e l número d e a g r i c u l t o r e s que

a d o p t a l o s nuevos programas con t in f i a aumentando, p o r l o g e n e r a l

no son l o s pequeños a g r i c u l t o r e s q u e l o hacen p u e s é s t o s , e n s u

mayor í a , no se ocupan d e l a p r o d u c c i ó n de t i p o c o m e r c i a l .

Una r a z ó n p o r l a q u e l o s g r a n d e s a g r i c u l t o r e s l o g r a n t e n e r

é x i t o con l a adopc i6n d e nuevas t é c n i c a s es q u e e l l o s c u e n t a n

con l o s medios n e c e s a r i o s p a r a a t e n d e r l a s n e c e s i d a d e s e s e n c i a -

les , es d e c i r , c u e n t a n con p o s i b i l i d a d e s p a r a i r a l a s c i u d a d e s

y c e n t r o s p o b l a d o s p a r a o b t e n e r m a t e r i a l e s o e n t r e g a r p r o d u c t o s .

Ademds pueden man tene r c o n t a c t o con e l a g e n t e d e e x t e n s i ó n a g r f -

c o l a y h a c e r l e l a s a t e n c i o n e s n e c e s a r i a s . E s t e p o r l o g e n e r a l

p r e s t a muy poca a t e n c i ó n a l o s pequeños a g r i c u l t o r e s q u i e n e s no

pueden a f r o n t a r l o s g a s t o s d e t r a n s p o r t e . Cuando e x i s t e n p r o b l e -

mas p a r a l a o b t e n c i 6 n de m a t e r i a l e s o s e r v i c i o s , l o s g r a n d e s a g r i -

c u l t o r e s e s t d n s i e m p r e e n me jo r s i t u a c i ó n p a r a r e s o l v e r l o s y

cuando l o s r e c u r s o s y s e r v i c i o s s o n e s c a s o s , son é s t o s l o s q u e

l o g r a n o b t e n e r l o q u e n e z e s i t a n .

~ l e c c i 6 n d e Insumos

E l d e s a r r o l l o a g r f c o l a r e q u i e r e t a n t o p o l f t i c a s adecuadas

como insumos f f s i c o s . La c u e s t i d n r a d i c a e n cómo b r i n d a r un pro-

grama que l l e g u e a l g rupo a p r o p i a d o d e a g r i c u l t o r e s . La i d e a

d e l programa e n "paque te" es c o r r e c t a : a b a s t e c e r a l o s a g r i c u l -

t o r e s d e todo l o que n e c e s i t a n . S i n embargo, e l problema es

s a b e r qué se n e c e s i t a . En l a p r b c t i c a , l o s programas e n "paque-

t e " y l o s programas e s c a l o n a d o s no han p roduc ido con b a s t a n t e

f r e c u e n c i a , l o s r e s u l t a d o s a p e t e c i d o s . En muchas o p o r t u n i d a d e s ,

e l g o b i e r n o no ha e s t a d o d i s p u e s t o a d a r l o s pasos más d i f l c i l e s

y no ha s u m i n i s t r a d o l o que se n e c e s i t a b a .

La c l a v e d e l é x i t o no e s t á e n un programa e n "paque te" o e n

un programa e s c a l o n a d o , s i n o e n p r o p o r c i o n a r t o d o s l o s e l ementos

que se n e c e s i t a n . En c a s i t o d o s l o s c a s o s , e s t o s e l ementos han

i n c l u i d o insumos f f s i c o s , que se han p u e s t o a l a l c a n c e d e l o s

a g r i c u l t o r e s de d i v e r s a s maneras. Adembs d e l o s insumos, es nece-

s a r i o p r e g u n t a r a l o s a g r i c u l t o r e s qué n e c e s i t a n . En muchos pa f -

ses d i c e n que n e c e s i t a n t i e r r a .

F ina lmente , hay que ser f l e x i b l e . E l f r a c a s o de muchos pro-

gramas e n "paque te" se debe a que no se a p l i c a r o n con f l e x i b i l i d a d .

Los programas no respond lan a l a s c o n d i c i o n e s l o c a l e s . Todos l o s " --

programas deben p r o b a r s e y a d a p t a r s e e n ensayos de campo, p e r o

también deben p r o b a r s e y a d a p t a r s e e n l a t i e r r a d e l a g r i c u l t o r .

I n c e n t i v o s

E l uso d e insumos depende e n g r a n p a r t e d e s u c o s t o . Por

este motivo, l a s p o l l t i c a s d e p r e c i o s e impues tos t i e n e n un e f e c -

t o i m p o r t a n t e s o b r e l o s insumos. Los p r e c i o s y l o s impues tos

s o b r e l a p roducc ión , l a t i e r r a y e l i n g r e s o tambien t i e n e n un

e f e c t o i m p o r t a n t e s o b r e l o s i n c e n t i v o s a l o s a g r i c u l t o r e s . E l

a g r i c u l t o r e s t a r d d i s p u e s t o a u s a r nuevas t e c n o l o g l a s y a expan-

d i r l a producción so lamente s i é l se b e n e f i c i a . Los p r e c i o s ,

l o s impues tos y demds p o l f t i c a s que i n c i d a n s o b r e l o s insumos y

l a producción de te rminardn s i hay un b e n e f i c i o p a r a e l a g r i c u l -

t o r . No ha hab ido c a s o s en que aumentara l a producción s i no

habfa un b e n e f i c i o p a r a e l a g r i c u l t o r . (30 , pdg. 9 )

E l b e n e f i c i o que r e c i b a e l a g r i c u l t o r también depende de

l a manera e n que puede u s a r s u i n g r e s o . Los impues tos que deba

pagar y l a d i s p o n i b i l i d a d de l o s b i e n e s y s e r v i c i o s que n e c e s i t a

i n c i d e n d i r e c t a m e n t e s o b r e e l b e n e f i c i o d e l a g r i c u l t o r . E l au-

mento d e l i n g r e s o e n e f e c t i v o no l e b e n e f i c i a , s a l v o que pueda

u s a r l o p a r a comprar l a s c o s a s que q u i e r a y n e c e s i t e . S i e s t a s

c o s a s no e s t d n a s u a l c a n c e , e l a g r i c u l t o r no c o n s i d e r a r 5 que e l

aumento d e l a producci6n l e r e p o r t a b e n e f i c i o a lguno.

(237, pdg. 78; 102, pdg. 100; 238, pdg. 249)

~ u c h o s d e l o s que han v i s i t a d o a China informan que l o s ne-

g o c i o s d e l a s zonas r u r a l e s t i e n e n mds mercader fa que l o s d e

p a l s e s e n d e s a r r o l l o como l a I n d i a . E s t o puede ser deb ido a l a

d i s t r i b u c i ó n mds e q u i t a t i v a d e l i n g r e s o . También es p o s i b l e que

l a d i s p o n i b i l i d a d d e e s t a m e r c a d e r f a f u n c i o n e como un i n c e n t i v o

p a r a l a p r o d u c c i ó n .

En Japón d e b í a p a g a r s e e l impues to t e r r i t o r i a l e n e f e c t i v o ,

(239 , pdg. 26) l o que o b l i g a b a a l o s a g r i c u l t o r e s a aumentar l a

p roducc ión y a vende r p a r t e d e l o p r o d u c i d o a f i n d e c o n s e g u i r

d i n e r o e n e f e c t i v o . E l o f r e c i m i e n t o d e a t e n c i ó n médica y educa-

c i ó n c o n s t i t u y e n i n c e n t i v o s s i m i l a r e s . Según un i n f o r m e de Z a i r e ,

l a e s c a s e z d e a r t f c u l o s q u e puedan compra r se h a d e s a l e n t a d o l a

p roducc ión a g r l c o l a . En l a mayorfa d e l o s p a f s e s no se h a p r e s -

t a d o mucha a t e n c i ó n a es te t i p o d e i n c e n t i v o .

Rendimiento e Insumos Subvencionados

La m e j o r a d e l r e n d i m i e n t o , que l l e v a a un i n c r e m e n t o de l a

p roducc ión e n r e l a c i ó n con l o s insumos , también puede s e r v i r d e

i n c e n t i v o . Un r e n d i m i e n t o mayor puede p r o v o c a r un i n c r e m e n t o

d e l i n g r e s o s i n q u e se aumenten l o s p r e c i o s . (240 , pdg. 50)

E l mayor i n c e n t i v o c o n s i s t e e n una combinac ión de p r e c i o s y r e n -

d i m i e n t o f a v o r a b l e s . La p r o d u c c i ó n h a aumentado c o n s i d e r a b l e -

mente cuando se h a usado una combinac ión d e mayor r e n d i m i e n t o ,

insumos subvenc ionados y s o s t e n e s d e p r e c i o s . E s t o h a pod ido

comprobarse e n p a r t i c u l a r con l o s a g r i c u l t o r e s mbs g r a n d e s d e l a

I n d i a , ~ a k i s t b n y Bangladesh . (203 , pbgs . 1 0 , 57 ) D e e s t a mane-

r a también se c o n t r i b u y ó e n g r a n medida a aumentar l a p r o d u c c i ó n

a l g o d o n e r a de T a n z a n i a .

Lo mbs d e s e a b l e s e r i a q u e e l mayor r e n d i m i e n t o p r o d u j e r a un

i n c r e m e n t o en e l i n g r e s o d e l a g r i c u l t o r s i n que aumen ta ra e l

p r e c i o d e l p r o d u c t o . E l i n c r e m e n t o d e l i n g r e s o s i r v e d e e s t fmu-

l o a l o s a g r i c u l t o r e s p a r a que c o n t i n d e n aumentando l a p r o d u c c i d n .

México f u e un e j e m p l o d e l o a n t e d i c h o cuando e l p r e c i o d e l a s co-

s e c h a s b a j d a l r e d e d o r d e l l p o r c i e n t o e n cada uno d e l o s a ñ o s

t r a n s c u r r i d o s e n t r e 1940 y 1962. A l mismo t i empo , l a c a n t i d a d y

v a r i e d a d d e l a p r o d u c c i d n d e a l i m e n t o s aumentó. (203 , pdg. 21)

En l o s p a i s e s mds d e s a r r o l l a d o s no p a r e c e que una l e v e d i sminu-

c i d n de l o s p r e c i o s o d e l a e x t e n s i ó n d e l a t i e r r a i n f l u y a e n l a

adopc idn d e t e c n o l o g í a s m e j o r e s y e n e l aumento d e l a p r o d u c c i ó n .

En Japón y e n Taiwdn se dan l a s m i s m a s c o n d i c i o n e s . (146 , pdg. 51 )

( 4 7 , pdgs . 169 , 211-213) E l u so de t e c n i c a s m e j o r e s es l a me jo r

manera d e aumentar e l i n g r e s o a g r í c o l a . Deben e s t a b l e c e r s e l a s

c o n d i c i o n e s p a r a d e s a r r o l l a r y a d o p t a r s i s t e m d t i c a m e n t e t a l e s m e -

j o r a s . (143 , pdgs . 10-11) Cabe s e ñ a l a r q u e es e s p e c i a l m e n t e i m -

p o r t a n t e u s a r insumos mds p r o d u c t i v o s e n e l momento que l o s a g r i -

c u l t o r e s comienzan a a d o p t a r l a s nuevas t e c n o l o g f a s .

(241 , pdgs . 25-26; 143 , pdg. 293; 242, pdg. 7)

Los p r e c i o s de l o s insumos tambien i n f l u i r d n s o b r e e l bene-

f i c i o q u e h a d e r e n d i r o no l a nueva t e c n o l o g í a . S i e l c o s t o d e

l o s insumos es e l e v a d o , l o s a g r i c u l t o r e s c r e e r d n q u e se a r r i e s g a n

demas iado usdndo los . S i ademds no han t e n i d o n inguna e x p e r i e n c i a

e n l a compra de insumos , p robab lemen te c r e e r d n q u e t a n t o e l p r e -

c i o como e l r i e s g o s o n demas iado a l t o s y t e n d e r d n a no c o m p r a r l o s .

(20 , pdg. 25; 24, pdgs . 25-26) E s t e problema puede r e s o l v e r s e au-

mentando l a p r o d u c t i v i d a d d e l o s insumos o r e d u c i e n d o e l p r e c i o .

Como generalmente no e s f d c i l cambiar l a product iv idad de

l o s insumos, en muchos pa f ses s e acostumbra subvencionar los a

f i n de r e d u c i r e l cos to . De e s t a manera e s p o s i b l e que l o s

a g r i c u l t o r e s s e muestren d i spues tos a p roba r los . Pakis tdn nos

proporciona un ejemplo a l r e spec to . (243, pdg. 2 0 ; 2 4 4 , pbg. 6 6 ;

2 2 6 , pdgs. 53-63; 95, pdg. 11) E l f e r t i l i z a n t e s e ha subvencio-

nado con f recuencia . (237, pdg. 1 1 2 ) En algunos casos s e debió

subvencionar para c o n t r a r r e s t a r l o s derechos de importación,

mient ras que en o t r o s s e t r a t ó de p ro tege r a l o s productores lo-

c a l e s o de n e u t r a l i z a r l o s a l t o s cos tos de l a comerc ia l izac ión .

(243, pdg. 2 0 ; 245, págs. 105-106; 59, pdg. 1 0 )

Una de l a s ven ta j a s que of recen l o s subs id ios a l o s insumos

como medio de aumentar l o s bene f i c ios de l a s nuevas tecnologfas

e s que s e pagan solamente a l o s que usan l o s insumos.

( 2 4 6 , pág. 589) Una de l a s desventa jas e s que l o s p rec ios b a j o s

pueden d i s u a d i r a l o s productores pr ivados de p a r t i c i p a r en l a s

ac t iv idades comerciales . Esto o c u r r i ó en Nige r i a , l a Ind ia e

Indonesia . ( 1 4 4 , pdg. 4 0 ; 225, pdg. 1 2 0 ; 247, pdg. 111) Una

forma de r e s o l v e r e s t e problema e s es tudiando l a manera de o t o r -

g a r l o s subs id ios .

P o l f t i c a de Prec ios de l a producción

E l a j u s t e de l o s p rec ios para l a producción ha s i d o e l i n s -

trumento usado con más f recuencia como incen t ivo . Los gobiernos

acostumbran a mantener ba jos l o s p rec ios a f i n de que l a gente

de l a s ciudades pague menos por l a comida. ( 1 0 2 , pdgs. 104-105)

En o t r o s c a s o s , l o s de rechos a l a exportaci611, l a s p o l f t i c a s cm-

b i a r i a s y e l c o n t r o l d e l o s e x c e d e n t e s han t e n i d o e l e f e c t o d e

r e d u c i r l o s p r e c i o s pagados a l o s a g r i c u l t o r e s . ( 1 4 4 , pdg. 4 4 )

A veces l a a d q u i s i c i 6 n o b l i g a t o r i a a p r e c i o s f i j o s h a hecho que

disminuya e l i n c e n t i v o a l o s a g r i c u l t o r e s y que se reduzca l a pro-

ducci6n a g r l c o l a . (225, pdg. 33; 102, pdgs. 104-105; 248, pdg. 61;

249, pdg. 202) Los cambios d e p o l f t i c a s encaminadas a fomentar

e l incremento de l a p roducc i6n han p roduc ido p o r l o g e n e r a l au-

mentos c o n s i d e r a b l e s . (250, pdg. 9; 251, pag. 52) E s t o s cambios

ponen d e r e l i e v e cudn b a j o s h a b í a n mantenido l o s p r e c i o s l a s po-

l f t i c a s a n t e r i o r e s .

Se h a observado que e l aumento d e l p r e c i o de c i e r t o s produc-

t o s a g r í c o l a s s u r t e mds e f e c t o que e l aumento de p r e c i o s e n gene-

r a l , s o b r e t o d o cuando se t r a t a d e c u l t i v o s que r e q u i e r e ~ 6 1 0 una

pequeiía p a r t e d e l d r e a t o t a l c u l t i v a d a . (252, pdg. 741; 253, pdgs.

160-161; 254, pdg. 134; 255, pdg. 39; 143, pdg. 211; 20, pdg. 26;

256, pág. 192) En a lgunos c a s o s , e l e f e c t o d e t a l e s aumentos f u e

s i m i l a r - - e i n c l u s o mayor--en l o s p a f s e s e n d e s a r r o l l o que en l o s

p a l s e s d e s a r r o l l a d o s . (257, ~ d g s . 309-310, 258, pdg. 4 ; 66,

pdgs. 149-1501

S i n embargo, con e l aumento de l o s p r e c i o s no se c o n s i g u i 6 ,

por l o g e n e r a l , un inc remento en l a producci6n g e n e r a l de l o s c u l -

t i v o s . En l a I n d i a , por e jemplo , l o s p r e c i o s aumentaron mucho

mds rápidamente que l a producci6n a p e s a r de que se r e g i s t r 6 un

aumento e n e l uso d e insumos t a l e s como v a r i e d a d e s d e s e m i l l a

d e a l t o r e n d i m i e n t o , f e r t i l i z a n t e s y a g u a . ( 4 7 , pág . 206;

253, pág . 1 6 1 )

La mayor o menor r e p e r c u s i ó n q u e t e n g a n l o s aumentos d e

p r e c i o s v a r i a r 5 d e manera muy d i v e r s a , segbn l a r e g i ó n geogrb-

f i c a , l o s c u l t i v o s , e l tamaño d e l a f i n c a y l o s a g r i c u l t o r e s .

Se o b t e n d r á un mayor e f e c t o s i l o s insumos s o n f b c i l e s de o b t e -

n e r y e l mercado c o m e r c i a l es f u e r t e . ( 2 5 3 , pág . 156) Asimismo,

s e r b mayor s i se t r a t a d e c u l t i v o s c o m e r c i a l e s y no d e c u l t i v o s

de s u b s i s t e n c i a d e l o s pequeños a g r i c u l t o r e s . (259 , pág . A-70;

173 , pdg. 200; 235, pág . 1 7 6 ; 260, p á g . 3 ) Debido a e s t o , e l

aumento d e p r e c i o s no s e r v i r 5 d e mucho a l pequeño a g r i c u l t o r .

( 261 , pág . 7) Y menos aGn s e r v i r b a l o s q u e consumen c a s i t o d a

s u p r o d u c c i ó n . E l aumento d e p r e c i o s no a f e c t a r á a l a p r o d u c c i ó n

t o t a l , s i n o a l a p a r t e q u e se vende e n e l mercado. (206 , pág . 21;

143 , pbg. 3)

Se han p r o p u e s t o , adembs, o t r a s tres p o s i b l e s a p l i c a c i o n e s d e

l a p o l f t i c a d e p r e c i o s . Una s e r v i r l a p a r a que l o s a g r i c u l t o r e s

que producen s o b r e t o d o p a r a s u p r o p i o consumo se s i e n t a n e s t i m u -

l a d o s a c u l t i v a r p a r a v e n d e r . (235 , pág . 176) E s t o r e s u l t a b a s -

t a n t e c a r o , y a q u e l a p r o d u c c i ó n d e l o s a g r i c u l t o r e s más g r a n d e s

aumenta mucho más r a p i d a m e n t e q u e l a d e l o s pequeños a g r i c u l t o r e s .

Un segundo uso c o n s i s t e e n e s t a b i l i z a r l o s p r e c i o s t a n t o p a r a l o s

consumidores como p a r a l o s p r o d u c t o r e s . ( 2 0 , pág . 25; 262, pdg. 365; >-*

245, pdg. 100; 94 , pbgs . I V , 68-69; 237, pdg. 100 ; 4 , pdg. 134)

Los p r e c i o s e s t a b i l i z a d o s p a r a p r o d u c t o r e s d i s m i n u i r d n e l r i e s g o . .-

que p r e s e n t a e l uso de nuevas t e c n o l o g í a s y e s t i m u l a r 5 l a compra

de insumos. En Pak i s t dn o c c i d e n t a l , por e jemplo , l a impor tac ión

de grano PL 480 de l o s Estados Unidos e s t a b i l i z ó e l p r e c i o de

l o s p roduc tos a l i m e n t i c i o s . (241, pdgs. 61-62) Como consecuen-

c i a , muchos a g r i c u l t o r e s op t a ron por d e d i c a r s e a c u l t i v o s comer-

c i a l e s . En e l B r a s i l , l o s a g r i c u l t o r e s que habfan comenzado a

c u l t i v a r caña de azúca r v o l v i e r o n a d e d i c a r s e a l o s c e r e a l e s de-

b i d o a l a f a l t a de e s t a b i l i d a d de l o s p r e c i o s . (102, pdg. 102)

Una t e r c e r a a p l i c a c i ó n de l a p o l f t i c a de p r e c i o s es l a r e d i s t r i -

bución d e l i n g r e s o e n t r e l a s d r e a s r u r a l e s y l a s c iudades . E s t o

no r e s u e l v e , s i n embargo, e l problema de l a r e d i s t r i b u c i ó n d e l

i n g r e s o d e n t r o d e l s e c t o r a g r í c o l a . I s r a e l y China se han mos-

t r a d o muy preocupados a n t e este problema y se han v a l i d o de l a

p o l í t i c a de p r e c i o s p a r a d i r i g i r e l i n g r e s o h a c i a l a s zonas ru r a -

les, v igndose ob l i gados a e n c o n t r a r o t r a s maneras de d i s t r i b u i r

mds equ i t a t i vamen te e l i n g r e s o e n e s a s zonas. (101, pdg. 349;

68, pdg. 50)

En resumen, l o s p r e c i o s que se e s t a b l e z c a n p a r a l a produc-

c i ón deben ser l o s u f i c i e n t e m e n t e a l t o s p a r a que e l a g r i c u l t o r

pueda pagar l o s insumos y o b t e n e r una gananc ia . La gananc ia s e r d

l o s u f i c i e n t e m e n t e grande como p a r a compensar a l a g r i c u l t o r p o r

e l r i e s g o que toma y por e l t r a b a j o e x t r a que e x i g e l a nueva tec-

no log í a . (263, pdgs. 23-24; 242, pdg. 7 ; 9 , pdg. 58) La gananc ia

depende no ~ 6 1 0 de l o s p r e c i o s de l a producción s i n o también de

l o s p r e c i o s y de l a p roduc t i v idad de l o s insumos y d e l a nueva

t e c n o l o g í a . La p o l í t i c a de p r e c i o s puede ayudar muy e f i c a z m e n t e

a cambiar d e un c u l t i v o a o t r o , p e r o l o s aumentos g e n e r a l e s de

p r e c i o s no s u r t e n mucho e f e c t o e n l a p roducc ión a g r í c o l a t o t a l .

Métodos de A j u s t e de P r e c i o s

Toda p o l í t i c a de p r e c i o s e n t r a ñ a un c o s t o p a r a a l g u i e n , i n -

dependientemente de s í l o s p r e c i o s se r e f i e r a n a l o s insumos o a

l o s p r o d u c t o s y d e s í e l a j u s t e es p a r a r e b a j a r l o s o a u m e n t a r l o s .

Los p r e c i o s d e l o s p r o d u c t o s a l i m e n t i c i o s , p o r e j emplo , s o l í a n

mantenerse b a j o s y a que se c o n s i d e r a b a p o l í t i c a m e n t e p e l i g r o s o

que l a g e n t e de l a s c iudades t u v i e r a que pagar e l c o s t o f n t e g r o

d e l p roduc to . A consecuenc ia de e s t o , hubo e s c a s e z de p r o d u c t o s

y d e b i e r o n aumentarse l a s i m p o r t a c i o n e s . Cuando pudo d i s p o n e r s e

d e g rano PL 480 e n abundancia y pudo p a g a r s e e n moneda l o c a l , e l

d é f i c i t de a l i m e n t o s pudo c o n t r a r r e s t a r s e a b a j o c o s t o . Cuando

l o s e x c e d e n t e s d e g ranos de l o s p a í s e s o c c i d e n t a l e s d isminuyeron,

aumentando l o s d é f i c i t s en o t r o s p a í s e s , e l c o s t o de e s a s p o l í t i -

c a s de p r e c i o s aumentaron c o n s i d e r a b l e m e n t e . E l r e s u l t a d o es e l

aumento en l o s p r e c i o s de l o s a l i m e n t o s en l a mayoría de l o s p a í -

ses. (203, p6g. 20)

Cuando no se e n c o n t r ó un método económico de r e s o l v e r e l pro-

blema de l o s c o s t o s , a l g u n o s p a f s e s t r a t a r o n d e r e c u r r i r a l a

f u e r z a . En muchos p a f s e s se i n t e n t ó l a a d q u i s i c i ó n o b l i g a t o r i a

de g ranos y e l r a c i o n a m i e n t o , l o que a menudo o r i g i n ó una disminu-

c i ó n de l a producción d e c e r e a l e s . Ademds, e s t o s métodos r e s u l -

t a r o n d i f í c i l e s de manejar y c o s t o s o s y a menudo conducen a que

se cree un mercado negro . Los gob i e rnos no pud ie ron a d q u i r i r

l o s c e r e a l e s y l a s impor tac iones aumentaron. La mayorfa d e l o s

gob ie rnos f r a c a s a r o n en s u i n t e n t o de poner e n v i g o r l o s progra-

mas de a d q u i s i c i ó n f o r z o s a . (234, pdg. 20) Algunos p a f s e s como

Pak i s t dn , I n d i a , Birmania y a lgunas nac iones de Europa o r i e n t a l

han debido v o l v e r a a c e p t a r l a s p r d c t i c a s comerc i a l e s p r i v a d a s

y abandonar l a i n t e r v e n c i ó n e s t a t a l .

Hay d i v e r s a s maneras d e r e d u c i r l a d i f i c u l t a d y e l c o s t o

que e x i g e l a a d m i n i s t r a c i d n d e l a p o l f t i c a de p r e c i o s . En p r i -

m e r l u g a r , s e r á mds f d c i l s i e l p r e c i o f i j a d o se aproxima a l pre-

c i o normal d e l mercado determinado p o r l a o f e r t a y l a demanda.

Por l o t a n t o , es p r e f e r i b l e d e j a r que e l mercado de te rmine e l

n i v e l d e p r e c i o s y p roceder luego a e s t a b i l i z a r l o s a ese n i v e l .

En v a r i o s p a f s e s en d e s a r r o l l o se ha adoptado l a e s t a b i l i z a c i ó n

de p r e c i o s como p a r t e de l a p o l f t i c a de p r e c i o s . ( 3 , pdg. 66;

180, pdg. 150; 249, pdg. 203)

D e manera andloga, s i l o s s u b s i d i o s se usan p a r a e s t i m u l a r

a l o s a g r i c u l t o r e s a comprar insumos, es mejor que l o s s u b s i d i o s

sean pequeños. Cuando l o s a g r i c u l t o r e s se acostumbran a u s a r l o s

y l a p roduc t i v idad aumente, l o s s u b s i d i o s pueden r e d u c i r s e aún

mds. No se r educ i rdn , en cambio, s i se usan p a r a compensar l o s

derechos de impor tac idn u o t r a a cc ión encaminada a e l e v a r l o s

p r e c i o s . S i e l p r e c i o de l o s insumos se mant iene muy b a j o p o r

pe r fodos prolongados , es p o s i b l e que se l l e g u e a abusa r de e l l o s .

Es to puede l l e v a r a que se descuiden o t r a s formas de aumentar l a

p r o d u c c i ó n . P o r e j e m p l o , e n S r i Lanka no se c o b r a b a e l agua des -

t i n a d a a l r e g a d f o , l o que condu jo a que se l a u s a r a i n e f i c i e n t e -

mente y se l a m a l g a s t a r a . En P a k i s t b n , l a p r o t e c c i ó n d e l a s

p l a n t a s e r a g r a t i s , d i f u n d i é n d o s e ampl iamente l a t e c n o l o g f a d e

l o s p e s t i c i d a s p e r o h a c i é n d o s e u s o inadecuado y c o s t o s o d e l r edu-

c i d o número de t é c n i c o s c a l i f i c a d o s . ( 2 4 4 , pdg. 6 6 )

En segundo l u g a r , s i e l s o s t é n d e p r e c i o s se a p l i c a solamen-

t e a unos pocos c u l t i v o s , l o s g a s t o s a d m i n i s t r a t i v o s se r e d u c i -

r b n b a s t a n t e . E s t a h a s i d o l a p o l f t i c a a d o p t a d a p o r v a r i o s pa f -

ses e n d e s a r r o l l o . ( 4 , pbg. 145) E s t a p o l f t i c a puede c o n d u c i r a

que se aumenten l o s c u l t i v o s con p r e c i o s d e s o s t é n a c o s t a d e l a

d i s m i n u c i ó n d e o t r o s , l o que s e r l a c o n v e n i e n t e s i e n l o s c u l t i v o s

p r o t e g i d o s p o r l o s p r e c i o s se u s a una t e c n o l o g l a mds p r o d u c t i v a

pues e n t o n c e s se g a n a r l a e n p r o d u c c i ó n t o t a l . Cabe d e s t a c a r , s i n

embargo, que una p o l f t i c a seme j a n t e debe t e n e r c i e r t o s l f m i t e s . En l a s F i l i p i n a s , p o r e j e m p l o , e l p r e c i o d e s o s t é n p a r a e l a r r o z

p r o d u j o una o f e r t a e x c e s i v a que provocó una b a j a d e l o s p r e c i o s .

Lo mismo h a o c u r r i d o e n o t r o s p a f s e s . ( 2 1 2 , págs . 97-98) Cuando,

d e b i d o a l s o s t é n d e l o s p r e c i o s y o t r a s p o l l t i c a s , aumenta n o t a -

b l emen te l a d i s p o n i b i l i d a d d e g r a n o s p a r a l a a l i m e n t a c i ó n , se

h a c e n e c e s a r i o fomen ta r l a p roducc ión d e o t r o s c u l t i v o s c o m e r c i a l e s .

La me jo r forma d e e s t a b i l i z a r l o s p r e c i o s d e l o s c u l t i v o s d e

un p a í s es a t r a v é s de l a i n t e r v e n c i ó n e s t a t a l e n l a compra, v e n t a

y a l m a c e n a j e d e l a p r o d u c c i ó n a g r f c o l a . En é p o c a s d e p r e c i o s a l t o s

p a r a l a e x p o r t a c i ó n es c o n v e n i e n t e c r e a r un fondo d e r e s e r v a

d e s t i n a d o a s o s t e n e r l o s p r e c i o s i n t e r n o s cuando l o s p r e c i o s d e l

mercado i n t e r n a c i o n a l s e a n b a j o s . (260 , pdgs . 2-3; 66 , pdg. 154 ;

4 , p6g. 134 ; 249, pbg . 205) A e s t o se l e d a e l nombre d e pro-

r r a t e o f i n a n c i e r o . E l programa no es c o s t o s o , s i e m p r e q u e l a s

g a n a n c i a s y l a s p é r d i d a s s e a n aproximadamente i g u a l e s , es d e c i r ,

que puedan p r o m e d i a r s e a l o l a r g o d e un p e r f o d o . (264 , pdg. 66 )

Debe c o n t a r s e , s i n embargo, con g a s t o s d e c a p i t a l q u e p rovean

l o s s e r v i c i o s d e a l m a c e n a j e . (260 , pdgs . 2-31

La i n e s t a b i l i d a d de l o s p r e c i o s p l a n t e a a l a g r i c u l t o r un

problema d i f e r e n t e . Puede h a b e r una g r a n d i f e r e n c i a e n t r e e l

p r e c i o q u e puede o b t e n e r p o r s u s p r o d u c t o s v e n d i é n d o l o s e n s u

f i n c a y e l p r e c i o q u e c o n s i g u e l l e v d n d o l o s a l mercado.

( 4 , pdg. 134) También puede h a b e r d i f e r e n c i a e n t r e e l p r e c i o e n

época d e r e c o l e c c i ó n y e l que c o n s i g u e unos meses mds t a r d e .

Una de l a s formas m6s b a r a t a s d e i n c r e m e n t a r e l i n g r e s o d e l a g r i -

c u l t o r es f a c i l i t d n d o l e e l a c a r r e o d e s u s p r o d u c t o s a l mercado

y e l almacenamiento de g r a n o s a bajo c o s t o . En B r a s i l se h a o r -

g a n i z a d o un s i s t e m a m e d i a n t e e l c u a l se ayuda a l z a g r i c u l t o r a

a lmacenar p a r t e d e s u p roducc i6n después d e l a cosecha . A s l es

como c i n c o meses después de h a b e r cosechado e l a r r o z , los a g r i -

c u l t o r e s b r a s i l e ñ o s t e n l a n e n s u pode r d e l 20 a l 30 p o r c i e n t o

d e l g r a n o . (265 , pdg. 33)

Los programas q u e o f r e c e n i n c e n t i v o s dan buen r e s u l t a d o s i

se c o n s i g u e aumentar l a p r o d u c c i ó n . P a r a e s t o e l a g r i c u l t o r

debe r e c i b i r e l b e n e f i c i o como r e s u l t a d o d e l a combinación d e

l o s prec ios de l o s insumos, un rendimiento mayor y l o s p rec ios

de l o s productos. En l o s prec ios de l o s insumos y de l o s pro-

ductos inc iden l o s impuestos, l o s derechos aduaneros, l a s t a r i -

f a s , l a s t a s a s de cambio, l o s subs id ios y l o s excedentes almace-

nados por e l gobierno. Por eso es importante que, a l conside-

r a r s e l a s p o l í t i c a s re lac ionadas con e s t o s f a c t o r e s , se tenga

en cuenta de qué manera s e a f e c t a r d e l d e s a r r o l l o a g r í c o l a .

E l medio mds conveniente para l o g r a r e l d e s a r r o l l o de l a

a g r i c u l t u r a es una mejor tecnología . A f a l t a de e s t o , son Cítiles

l a subvención de l o s insumos y e l aumento de l o s p r e c i o s , que

también s e pueden a p l i c a r cuando deben d e s a r r o l l a r s e solamente

c i e r t o s c u l t i v o s determinados. E l programa de p rec ios mds econó-

mico e s e l que favorece l a e s t a b i l i z a c i ó n de l o s p rec ios a un

n i v e l que s e aproxima a l e q u i l i b r i o n a t u r a l de l a o f e r t a y l a de-

manda. Los aumentos de p rec ios ayudan generalmente mds a l o s

a g r i c u l t o r e s grandes que a l o s mds pequeños. ( 2 4 2 , pdg. 7 ) A

veces benef ic ian Cínicamente a l o s comerciantes y a l o s grandes

t e r r a t e n i e n t e s . LOS insumos subvencionados no r e s u l t a r d n e f i c a -

ces s i no s e d i s t r ibuyen en forma adecuada. (1, pdg. 1 1 4 ) S i

e s t e t i p o de medidas f a l l a , hard f a l t a reformar e l régimen de t e -

nencia de l a t i e r r a y e f e c t u a r cambios i n s t i t u c i o n a l e s t a l e s como

l a mejora de l a comercializaci6n y e l es tab lec imiento de coopera-

t i v a s . ( 2 6 6 , pdgs. 13-14) Los p a í s e s que en l a década de 1950 ex-

perimentaron t a s a s de crecimiento a g r í c o l a d e l 5 por c i e n t o o mds

fueron aquel los con i n s t i t u c i o n e s e f i c a c e s e incent ivos mínimos.

( 1 9 1 , pdg. 7 )

CAPITULO V

CREDITO AGRICOLA

La Necesidad de C r é d i t o

Mucha g e n t e cree que , e n l o s p a f s e s e n d e s a r r o l l o , hay nece-

s i d a d de aumentar e l c r é d i t o a l o s a g r i c u l t o r e s , (48 , pdgs. 4-51

267, pdg. 15; 97, pdgs . 286-287) y son numerosos l o s p a f s e s que

han i n t r o d u c i d o programas de c r é d i t o . (212, pdg. 96) E l c r é d i t o

es e s p e c i a l m e n t e n e c e s a r i o p a r a f i n a n c i a r e l uso e n aumento d e

nuevos insumos. (263, pdg. 286; 35, pdgs. 9-10) En las F i l i p i n a s ,

p o r e jemplo , e l uso de métodos recomendados p a r a e l c u l t i v o d e

v a r i e d a d e s de a r r o z d e a l t o r e n d i m i e n t o aument6 e l c o s t o medio de

l o s insumos de 20 d ó l a r e s a 220 d 6 l a r e s p o r h e c t á r e a . (270, pág. 80)

En Pueb la , México, donde l o s a g r i c u l t o r e s ya e s t a b a n usando i n s u -

mos que h a b l a n comprado, e l c o s t o de l o s mismos se e l e v 6 d e l 19 a l

82 por c i e n t o a l u s a r s e l o s nuevos métodos recomendados. (271,

p6g. 87)

En l a mayorfa d e l o s p a f s e s , l o s a g r i c u l t o r e s r e c u r r e n a

p r e s t a m i s t a s , p a r i e n t e s o amigos p a r a c o n s e g u i r c r é d i t o . ( 2 , pdg. 1 0 )

A menudo se a c u s a a l o s p r e s t a m i s t a s d e c o b r a r un i n t e r é s demasiado

a l t o , p e r o p o r l o g e n e r a l c o n t i n t a n p r e s t a n d o d i n e r o aunque haya

c r é d i t o p ú b l i c o . E s t o se debe a que , p o r l o comtn, es mds f á c i l

y r d p i d o c o n s e g u i r c r é d i t o d e un p r e s t a m i s t a que de un banco.

(49 , pbgs. 65-69; 381, pdg. 47) En muchas o c a s i o n e s , e l g o b i e r n o

e x i g e de l o s a g r i c u l t o r e s e l uso de c i e r t o s insumos a n t e s de acor-

d a r l e s un c r é d i t o , con l o c u a l se les d e s a l i e n t a . La s i t u a c i 6 n

empeora s i l o s insumos e x i g i d o s p o r e l g o b i e r n o no se d i s t r i b u -

yen cuando se n e c e s i t a n .

Los a g r i c u l t o r e s mencionan con f r e c u e n c i a l a n e c e s i d a d de

c r é d i t o , que no es exactamente l o mismo que l a n e c e s i d a d d e f e r -

t i l i z a n t e o de s e m i l l a s . La f a l t a de c r é d i t o no es a veces e l

ve rdadero p rob lema , (272 , pdg. 1) s i n o l a s r e s t r i c c i o n e s p a r a

a c o r d a r l o , que impiden c o n s e g u i r l o a l a g e n t e mds n e c e s i t a d a .

Por e l c o n t r a r i o , l o s que no l o n e c e s i t a n son l o s que p o r l o

común l o cons iguen .

Los e s t u d i o s r e a l i z a d o s en A f r i c a r e v e l a n a menudo que l o s

a g r i c u l t o r e s no n e c e s i t a b a n d e l c r é d i t o p a r a u s a r nuevos insumos.

(229, pdgs . 69-70) En N i g e r i a y Ghana, p o r e j emplo , se e n c o n t r ó

que l a s f u e n t e s t r a d i c i o n a l e s d e c r é d i t o como l o s p r e s t a m i s t a s ,

f a m i l i a r e s y amigos b a s t a b a n p a r a f i n a n c i a r l a s t a s a s m6s a l t a s

de c r e c i m i e n t o . ( 1 4 4 , pdg. 7 ; 63 , p á g s . 40-42; 231, p6g. 91)

En Malawi muchos m6s a g r i c u l t o r e s compraron insumos cuando no hubo

c r é d i t o s d i s p o n i b l e s . Los insumos que r e s u l t a n e f i c a c e s son capa-

c e s de aumentar e l i n g r e s o de l o s a g r i c u l t o r e s e n una s o l a e s t a -

c i ó n y r e d i m i r s u c o s t o . Los a g r i c u l t o r e s pueden comenzar a u s a r -

l o s e n pequeñas c a n t i d a d e s y comprar c a n t i d a d e s mayores a l a scen-

d e r s u i n g r e s o . (234, pág. 23; 2 4 1 , pág. 2 6 ) En años r e c i e n t e s ,

l o s p r e c i o s d e l o s p r o d u c t o s b d s i c o s d e a l g u n o s p a f s e s han ascen-

d i d o t a n t o que han b a s t a d o p a r a f i n a n c i a r e l c o s t o d e l o s nuevos

insumos. Cuando l o s insumos aumentan e l i n g r e s o e n e x c e s o d e s u

c o s t o , e l c r é d i t o se hace i n n e c e s a r i o .

La mayor p a r t e de l a s i n v e r s i o n e s en l a a g r i c u l t u r a pueden

ser hechas p o r l o s mismos a g r i c u l t o r e s s i cuen tan con i n g r e s o s

s u f i c i e n t e s . (229, p6g. 68; 235, p6gs. 173-1741 S i no t i e n e n

i n g r e s o s s u f i c i e n t e s , no es p r o b a b l e que se aumente l a produc-

c i ó n acorddndo les c r g d i t o s . Los a g r i c u l t o r e s mds pobres no ne-

c e s i t a n t a n t o c r g d i t o como mayores i n g r e s o s .

S i n embargo, e l c r é d i t o puede ser G t i l e n e l d e s a r r o l l o

a g r l c o l a . Los c r g d i t o s a c o r t o p l a z o s e r v i r l a n e n a lgunos c a s o s

p a r a a c e l e r a r e l d e s a r r o l l o . E l c r g d i t o puede también ayudar a

l o s a g r i c u l t o r e s rnds pobres . La reforma a g r a r i a y o t r a s r e f o r -

mas i n s t i t u c i o n a l e s p o d r í a n d i f i c u l t a r l a o b t e n c i ó n d e c r g d i t o s

d e l a s f u e n t e s t r a d i c i o n a l e s p o r p a r t e de l o s a g r i c u l t o r e s . Por

e s t a r azón s e r f a n e c e s a r i o que se acordaran c r g d i t o s despugs d e

r e a l i z a d a s e s t a s r e fo rmas . (273, p6g. 15)

E s p o s i b l e que e l pequeño a g r i c u l t o r n e c e s i t e e l c r g d i t o

p a r a comprar c o s a s que 6 1 ha d e u s a r , mds b i e n que insumos p a r a

l a producción. En Gambia, l o s pequeños a g r i c u l t o r e s n e c e s i t a b a n

c r g d i t o s p a r a comprarse b i e n e s de consumo t a l e s como ropa y comi-

da. (63 , pdg. B 4 2 ) A veces l o s a g r i c u l t o r e s no d i s t i n g u e n e n t r e

e l c r é d i t o p a r a e l consumo y e l c r é d i t o p a r a l a producción.

(274, pdg. 293) En A s i a , mds de l a m i t a d de l o p r e s t a d o a l o s

a g r i c u l t o r e s se d e s t i n a a n e c e s i d a d e s de consumo. Cuando l o s pe-

queños a g r i c ~ l t o r e s no pueden c o n s e g u i r c r é d i t o p a r a b i e n e s de

consumo y s ó l o o b t i e n e n préstamos en e s p e c i e de insumos, s u e l e n

vender p a r t e de l o s insumos a l o s a g r i c u l t o r e s mds g randes a f i n

de r e c i b i r e l d i n e r o e n e f e c t i v o que n e c e s i t a n . En un programa

de p roducc ión t a b a c a l e r a d e Tanzan ia , l o s a g r i c u l t o r e s no podían

c u l t i v a r e l maíz que n e c e s i t a b a n p a r a a l i m e n t a r s e , d e modo que

p a r a c o n s e g u i r a l i m e n t o s d e b í a n o b t e n e r c r é d i t o s p a r a e l consumo

y se v e í a n o b l i g a d o s a vender l o s insumos d e p roducc ión que re-

c i b í a n .

ES l amentab le que l o s programas de c r é d i t o no s a t i s f a g a n

muchas veces l a n e c e s i d a d d e c r é d i t o s p a r a e l consumo d e l o s

a g r i c u l t o r e s . E s t o s programas s u e l e n p r o p o r c i o n a r l o s insumos

de p roducc ión e n e s p e c i e y no e n e f e c t i v o . Con e s t o se t r a t a d e

e v i t a r que se use e l c r é d i t o p a r a comprar b i e n e s d e consumo. En

e s t o s programas se s u e l e e x i g i r e l pago d e l o s prés tamos d e pro-

ducción e n l a época de l a r e c o l e c c i ó n . E s t o impide que l o s a g r i -

c u l t o r e s ob tengan un mejor p r e c i o p o r s u cosecha a l p o s t e r g a r s e

s u v e n t a . (27 , pdg. 287) O t r a forma d e e v i t a r que e l c r é d i t o se

use p a r a e l consumo p e r s o n a l es p i d i e n d o a l a g r i c u l t o r que prepa-

re un p l a n d e t r a b a j o con ayuda d e l a g e n t e d e e x t e n s i ó n , q u i e n

luego s u p e r v i s a e l cumplimiento d e l p l a n p o r p a r t e d e l a g r i c u l t o r .

Cuando l o s prés tamos p a r a insumos se hacen e n e s p e c i e , l o s a g r i -

c u l t o r e s también deben a c e p t a r que e l a g e n t e de e x t e n s i ó n l o s

s u p e r v i s e . (97 , págs . 287-2881 En a lgunos c a s o s e l c r é d i t o se

usa p a r a e x i g i r a l o s a g r i c u l t o r e s que c u l t i v e n c i e r t a s p l a n t a s

o que l a c o m e r c i a l i z a c i ó n de s u s c u l t i v o s se haga d e una manera de-

te rminada . (105, pág. 318) En ~ é x i c o , e l programa de c r é d i t o no

p r e s t a b a ninguna a t e n c i ó n a l a s n e c e s i d a d e s d e l o s a g r i c u l t o r e s .

Allf l o s insumos se l e s entregaba directamente s i n dec i r l e s

s iqu ie ra qué s e l e s daba. E l costo de l o s insumos s e cargaba

a cuenta de l a s sociedades de c r éd i to , y como resul tado de e l l o

é s t a s s e endeudaban con l o s bancos. Los agr icu l to res también

vendfan muchos de l o s insumos a l o s agr icu l to res mbs grandes y

habfa un mercado negro para dichos insumos. ( 2 0 4 , pbgs. 33-36)

En muchos casos habfa necesidad de c réd i tos a mediano y

largo plazo que permitieran a los agr icu l to res comprar ganado,

equipos, t i e r r a o e d i f i c i o s . Algunas veces l o s pequeños agr i -

cul tores necesitaban c réd i tos a mbs largo plazo pues debfan

pagar sus deudas a l o s prestamistas . Esto l e s pe rmi t i r fa hacer

l a s inversiones necesarias para mejorar sus f incas . También

pueden neces i tarse c réd i tos a mds largo plazo para f inanc ia r

l a s ins ta lac iones de almacenaje o para organizar l a comerciali-

zación de l o s productos. ( 2 7 6 , pbgs. 15, 37) A medida que l a

producci6n agrfcola aumenta, l a comercializaci6n s e ampliard

mds rápidamente (véase l a Secci6n Comercializaci6n). Habrd

por l o t an to necesidad especia l de c réd i tos para l a comerciali-

zación. Este e s e l t i p o de c r éd i to que necesi tan l a s cooperati-

vas, l a s asociaciones de agr icu l to res o l o s que s e dedican a l a

elaboración de alimentos en pequeña esca la , como ocur r ía en

Costa Rica. ( 2 7 7 , pdg. 36) En México s e otorgaban c réd i tos para

l a elaboración y comerciaiizaci6n de productos con e l obje to de

incrementar l a producción de manzanas. ( 2 7 8 , pdgs. 54-55) En

l a s zonas ru ra les también pueden neces i t a r c réd i to a mediano y

l a r g o p l a z o l o s a r t e s a n o s , pequeños c o m e r c i a n t e s , b a r q u e r o s y

c o n d u c t o r e s d e r i c k s h a s . (279 , pdgs . 1 5 , 43) Es i m p o r t a n t e q u e

e s t a s p e r s o n a s y l o s pequeños a g r i c u l t o r e s t e n g a n a c c e s o a c r é d i -

t o s d e mds l a r g o p l a z o s i e l g o b i e r n o t i e n e como o b j e t i v o s e l de-

s a r r o l l o r u r a l y l a d i s t r i b u c i ó n mds j u s t a d e l a r i q u e z a . E s t a

es l a g e n t e q u e n e c e s i t a ayuda s i e s o s o b j e t i v o s han d e l o g r a r -

se. Y , s i n embargo, l a mayor p a r t e d e l o s programas d e c r é d i t o

e s t a t a l e s o t o r g a n c r é d i t o s a c o r t o p l a z o p a r a l a p r o d u c c i ó n y ,

s i se a u t o r i z a n a mds l a r g o p l a z o , p o r l o g e n e r a l no se l e d a e l

d i n e r o a l programa. (279 , pdg. 43)

Lo p r i m e r o q u e debe h a c e r s e a l e s t a b l e c e r un programa d e cré-

d i t o es d e t e r m i n a r s i l o s a g r i c u l t o r e s l o n e c e s i t a n r e a l m e n t e y ,

e n c a s o a f i r m a t i v o , q u i é n e s l o n e c e s i t a n , p a r a q u é y p o r c u d n t o

t iempo. S i se o b t i e n e e s t a i n f o r m a c i ó n , es p o s i b l e c o n c e b i r p ro -

gramas de c r é d i t o q u e r e a l m e n t e s a t i s f a g a n l a s n e c e s i d a d e s d e l o s

a g r i c u l t o r e s .

G a r a n t í a , Subvención y Cobro d e P rés t amos

En muchos p a í s e s , l o s pequeños a g r i c u l t o r e s no pueden ap rove -

c h a r l o s programas de c r é d i t o po rque no e s t á n e n c o n d i c i o n e s d e o-

f r e c e r g a r a n t í a s p a r a e l pago d e l a deuda . En o t r o s c a s o s se les

p i d e una c u o t a i n i c i a l que e s t á f u e r a d e s u a l c a n c e . (231 , pdg. 26;

267, pdg. 30; 280, pdg. X9; 274, pdgs . 292-294; 281, pdg. 1 8 )

I n c l u s o cuando no se les p r e s e n t a n e s t a s e x i g e n c i a s , e x i s t e l a i d e a

g e n e r a l i z a d a d e que no es s e g u r o q u e pzguen e l p rés t amo . puede ocu-

rr ir que l a s p e r s o n a s e n c a r g a d a s d e a c o r d a r l o s p r é s t a m o s no les

tengan s impat ía a l o s pequeños a g r i c u l t o r e s o desconflen de e l l o s .

Por l o gene ra l , e l pequeño a g r i c u l t o r r ec ibe menos en ca l idad de

préstamos de l o que l e corresponde.

A veces, s e subvencionan l o s préstamos cobrando i n t e r e s e s

ba jos . Los programas de e s t e t i p o requieren una g a r a n t l a de re -

i n t e g r o aGn mayor, con l o c u a l s e impide que l o s pequeños ag r i cu l -

t o r e s obtengan e s t o s préstamos. Las subvenciones t i enen e l efec-

t o de r educ i r l a cant idad de d ine ro que puede p r e s t a r s e y de pro-

vocar una demanda mayor de c r é d i t o con f i n e s que suelen s e r menos

product ivos . Este fue e l caso de Corea, Kenia y B r a s i l . (273,

pdg. 3 7 ) Los gas tos de adminis t ración aumentan s i l a s ex igencias

para o to rga r c r é d i t o s son complicadas, como s e r l a , por ejemplo,

pedi r planes de ta l l ados de producción. Cuando s e hace necesar io

reduci r e l número de préstamos otorgados, l o mds comGn e s aumen-

t a r l o s r e q u i s i t o s r e l a t i v o s a l a g a r a n t í a d e l r e i n t e g r o de l a deu-

da, todo l o c u a l hace e l procedimiento mds d i f l c i l para l o s peque-

ños a g r i c u l t o r e s .

Cuando l o s préstamos s e subvencionan, l o s a g r i c u l t o r e s mds

grandes gozan de c r é d i t o s ba ra tos . A veces ocur re como en

Bangladesh, donde e s t o s a g r i c u l t o r e s consiguen préstamos de i n t e -

r é s ba jo para volver a p r e s t a r e l d inero a l o s pequeños a g r i c u l t o -

r e s cobrdndoles i n t e r e s e s rnds a l t o s . En e s t e caso s e subvenciona

a l p res tamis ta y no a l pequeño a g r i c u l t o r .

Los c r é d i t o s subvencionados son, por l o gene ra l , i nnecesa r ios .

En un programa de préstamos de Gambia, l a t a s a de i n t e r é s a l a s

c o o p e r a t i v a s e r a d e l 9 por c i e n t o y l a de l o s a g r i c u l t o r e s , d e l

15 po r c i e n t o . (63 , pdg. B42) E s t e programa t uvo mucho é x i t o .

En Jap6n, Corea y Taiwdn l o s a g r i c u l t o r e s no n e c e s i t a b a n c r é d i t o

b a r a t o . (242, págs . 6-71 Lo que q u e r f a n e r a consegu i r c r é d i t o

s u f i c i e n t e cuando l o n e c e s i t a b a n . Para que l o s programas de cré-

d i t o den buen r e s u l t a d o , l a s t a s a s de i n t e r é s deberdn c u b r i r e l

c o s t o t o t a l de l o s programas, e spec i a lmen te cuando se t r a t a de

prés tamos a c o r t o p l azo . (234, pdgs. 22-23) Es i n d i s p e n s a b l e ,

s i n embargo, mantener l o s g a s t o s de a d m i n i s t r a c i 6 n a un n i v e l b a j o .

Aunque l a mayorfa d e l o s programas de c r é d i t o no f avo rece con

s u s prés tamos a l o s pequeños a g r i c u l t o r e s , l o s e s t u d i o s a c t u a l e s

r e v e l a n que é s t o s son mds cumpl idores en e l pago de l a deuda que

l o s a g r i c u l t o r e s mds g randes . (92 , pdg. 89; 59, págs . 1 4 , 54-55;

293, pdg. 24; 63, pág. C42; 231, pdgs. 93-94) No puede d e c i r s e l o

mismo cuando l a cosecha es mala, impid iéndo les r e i n t e g r a r e l p r é s -

tamo o cuando--como es n o t o r i o - - e l a g r i c u l t o r cree que se t r a t a

de un i n g r e s o mds y no t i e n e po r qué devo lver l a suma que se l e ha

p r e s t a d o . (279, pdg. 1 4 ) Los prés tamos acordados po r e l Banco d e l

Gobierno de México se r e i n t e g r a n solamente e l 80 por c i e n t o de l a s

veces . Por o t r a p a r t e , l o s a g r i c u l t o r e s saben que l o s prés tamos

p roven i en t e s de l a s compañfas de f e r t i l i z a n t e s no son r e g a l o s d e l

gob ie rno . E s t o s préstamos se r e i n t e g r a n , té rmino medio, e l 9 7 , s

por c i e n t o de l a s veces y como mfnimo en e l 95 por c i e n t o d e l o s

c a sos .

- 105 -

Administración de l o s Préstamos

E s p o s i b l e tomar c i e r t a s medidas para incrementar e l uso d e l

c r é d i t o e n t r e l o s campesinos y pa ra ob tener l a devolución de l a

deuda. En primer l u g a r , l o s a g r i c u l t o r e s deben en tender que hay

que devolver e l prgstamo. Es to no l o entenderdn con p a l a b r a s

solamente s i n o cuando vean que s i no pagan l a deuda se procede a

c o b r a r l a inmediatamente. ( 2 2 1 , pdg. 4 2 ) Algunos a g r i c u l t o r e s no

t i e n e n i n t e n c i ó n de devolver e l préstamo, y a l mismo tiempo l o s

a g r i c u l t o r e s mds grandes y l o s p r e s t a m i s t a s posiblemente t r a t a n

de d e s t r u i r e l programa de apoyo c r e d i t i c i o . D e e s t a manera pue-

den mantener e l c o n t r o l sob re l o s préstamos de d i n e r o a l o s a g r i -

c u l t o r e s . (279, pdg. 15) Otros a g r i c u l t o r e s , a s u vez, esperardn

a n t e s de r e i n t e g r a r l a deuda h a s t a ve r s i se les o b l i g a a paga r l a ,

en l a c r e e n c i a t a l vez, de que e l gobierno no se a t r e v e r d a e x i g i r -

les s u r e i n t e g r o . Cuando se den e s t a s condiciones es importante

tomar acc ión ené rg i ca e inmediata c o n t r a l o s que se abs t i enen de

pagar s u deuda ya que, de l o c o n t r a r i o , o t r o s segui rdn e l ejemplo.

(279, pdg. 1 4 )

Otro r e q u i s i t o de un buen programa de c r é d i t o es e l otorga-

miento de préstamos pa ra l o que e l a g r i c u l t o r n e c e s i t a y q u i e r e

a d q u i r i r . Es to s i g n i f i c a que, a l mismo tiempo o aun a n t e s de

acordarse c r é d i t o s para l a producción, deberdn o t o r g a r s e c r é d i t o s

para e l consumo. S i se o b l i g a a l a g r i c u l t o r a u s a r "paquetes"

t écn icos , é s t o s deberdn s a t i s f a c e r l a s necesidades verdaderas d e l

p r e s t a t a r i o . E l programa de c r g d i t o s de Vihiga, Kenya, se l i m i t a b a

a acordar prestamos para l a compra de f e r t i l i z a n t e s , pero l o que

l o s a g r i c u l t o r e s realmente necesi taban e r a d ine ro que l e s permi-

t i e r a emplear mano de obra , y e l programa f r acasó . (231, pdg. 9 6 )

La g a r a n t f a de préstamo y l a cuota i n i c i a l a l contado deben

supr imirse o modif icarse s i l o s a g r i c u l t o r e s son t an pobres que

no pueden cumplir con e s t o s r e q u i s i t o s . La exper ienc ia demuestra

que l a f a l t a de g a r a n t f a no implica necesariamente f a l t a de pago.

En México una compañfa de f e r t i l i z a n t e s o torgó préstamos a a g r i c u l -

t o r e s de buena reputación s i n e x i g i r l e s l a g a r a n t f a y recuperó e l

98,5 por c i e n t o de l o s préstamos. (59, pdg. 1 4 ) En l a s F i l i p i n a s , l a

l a Agencia para e l Desar ro l lo In t e rnac iona l de Estados Unidos

(USAID) ga ran t i zó l o s préstamos otorgados a l o s a g r i c u l t o r e s y s e

recuperaron todos dent ro d e l plazo f i j a d o . ( 9 2 , p6g. 89) Todos

l o s préstamos para consumo acordados en México también s e pagaron

a tiempo. Algunos programas s i m i l a r e s de Pakis tdn y B r a s i l t i enen

una t a s a de r e i n t e g r o d e l 99 por c i e n t o . Aparentemente, e l o to r -

gamiento de préstamos para e l consumo e l eva l a t a s a de r e i n t e g r o

de l a deuda t a n t o en e s e t i p o de préstamo como en l o s de produc-

c ión. Otros a g r i c u l t o r e s s ó l o r ec ib i e ron c r é d i t o s para l a produc-

c ión , pero cuando rec ib ie ron ambos t i p o s , l a t a s a d e l r e i n t e g r o

de e s t e t i p o de c r é d i t o ascendió un 2 0 por c i e n t o . La Agencia

para e l Desar ro l lo de Wolamo, en E t iop fa , logró mejorar l a devolu-

ción de préstamos para l a producción otorgando c r é d i t o s para e l

consumo cuando necesi taban a n t e s de l a cosecha.

La prolongación d e l p lazo de cancelación de l a deuda también

mejora l a t a s a d e l r e i n t e g r o . A veces s e f i j a una fecha co inc i -

dente con l a época normal de l a cosecha. En e s t e caso, l a cance-

lac ión de todas l a s deudas s e a t r a s a r d cuando l a s cosechas sean

t a r d í a s . Ademds, frecuentemente l o s a g r i c u l t o r e s s e benef ic ian

a l guardar l a s cosechas por c i e r t o tiempo ya que l o s p rec ios su-

ben después de l a recolecc ian . Por t a n t o , e s pos ib le que t r a t e n

de demorar e l pago de l a deuda. En Wolamo, E t i o p í a , s e consiguió

una elevada t a s a de r e i n t e g r o a l acordar p lazos de h a s t a un año.

En Puebla, México, s e acordaron prgstamos a pagar en nueve meses

y s i l a deuda s e l legaba a cance lar a n t e s s e r e in t eg raba e l i n t e -

r é s a l p r e s t a t a r i o .

Otra causa para e l impago de l o s pr6stamos fue e l otorgamien-

t o de préstamos para "paquetes" de producción que no s a t i s f a c f a n

l a producción p r e v i s t a . En Kenya l o s p lanes o f i c i a l e s de produc-

ción exigfan que s e produjera mds de l o que podfan l o s a g r i c u l t o -

r e s y a s í fue como é s t o s no pudieron devolver l o s préstamos. E l

f r acaso s e debió a dos causas: es t imaciones demasiado a l t a s de

producción y a g r i c u l t o r e s que no segufan exactamente l a s ind ica-

c iones de l o s tgcnicos . En e l programa de Wolamo en E t iop fa , e l

programa de c r e d i t o d i o r e su l t ado porque e s t aba basado en un cu l -

t i v o comercial l u c r a t i v o . En cambio, e l programa de Ch i l a lo e s t a -

ba basado en c u l t i v o s de c e r e a l e s cuyos p rec ios es taban descen-

diendo y aquf e l programa de c r é d i t o s r e g i s t r ó l a t a s a mds b a j a de

r e i n t e g r o d e l préstamo. En Japón, l a e s t a b i l i z a c i ó n de p rec ios

p o r p a r t e d e l g o b i e r n o p e r m i t i ó a l o s a g r i c u l t o r e s p a g a r s u s

p rés tamos . (238, pdgs . 442-4431

La l e c c i ó n que p a r e c e d e s p r e n d e r s e es que un buen programa

de c r é d i t o no depende d e ninguna t e c n o l o g í a e n p a r t i c u l a r s i n o

de que l o s a g r i c u l t o r e s cons igan i n g r e s o s s u f i c i e n t e s p a r a p a g a r

l o s p rés tamos . S i l a t e c n o l o g f a t r a d i c i o n a l p r o d u j e r a i n g r e s o s

s u f i c i e n t e s , l o s prés tamos podr fan p a g a r s e ; e n c a s o c o n t r a r i o

debe s u s t i t u i r s e p o r o t r a mds nueva. (97 , pdgs . 287-288)

Ha dado buen r e s u l t a d o o t o r g a r p rés tamos a grupos d e a g r i -

c u l t o r e s que asumen r e s p o n s a b i l i d a d c o l e c t i v a p o r s u r e i n t e g r o .

A s í s e h i z o e n Wolamo ADU, e n E t i o p í a ; Pueb la , e n México; Garnbia;

Guatemala y e n Comi l l a , Bangladesh. (271, pdgs . 56-58; 63-64;

63, pdg. B43; 284, pdg. 2 1 ; 279, pdg. 79) En B o l i v i a , l a t a s a

d e l r e i n t e g r o mejor6 cuando, e n l u g a r d e l a a g e n c i a gubernamenta l ,

se ocuparon d e c o b r a r l a deuda l a s a s o c i a c i o n e s d e a g r i c u l t o r e s .

(63 , pdg. G-22) La forma mds p o p u l a r y e f i c a z d e c r é d i t o c o l e c t i -

vo en Puebla f u e l a d i r i g i d a a grupos de 3 a 9 p e r s o n a s . (271,

pdgs. 56-57) Con e s t o se demuestra que pueden u t i l i z a r s e o r g a n i -

z a c i o n e s muy s e n c i l l a s . En una r e g i ó n de T a i l a n d i a , e l c o b r o d e

l o s pres tamos e s t u v o completamente a c a r g o de l í d e r e s l o c a l e s ,

q u i e n e s no t e n í a n que a p e l a r a l s e n t i d o de r e s p o n s a b i l i d a d c o l e c -

t i v a p a r a que se les pagara s i n o que podían u s a r métodos ya acep-

t a d o s p o r l a g e n t e d e l l u g a r . E s t o s métodos r e s u l t a b a n e f i c a c e s

p a r a e l c o b r o de l o s p res tamos . (285, pdg. 77) En Puebla no hubo

ningdn grupo a l que no se l e d i e r a c r é d i t o porque a lguno d e s u s

miembros no h u b i e r a cumplido con l a s o b l i g a c i o n e s c o n t r a l d a s .

( 6 3 , pdg. 52) Una compañia de f e r t i l i z a n t e s de México o t o r g a c r é -

d i t o s a grupos de 5 a 15 pequeños a g r i c u l t o r e s s i n e x i g i r l e s ga-

r a n t l a . A l o s a g r i c u l t o r e s que pagaban l a deuda se les conce-

d fan mds prés tamos. En e l 9 8 , 5 p o r c i e n t o d e l o s c a s o s se r e i n -

t e g r 6 l o p r e s t a d o . ( 5 9 , p6g. 1 4 )

P a r a que l o s grupos c o l e c t i v o s den buen r e s u l t a d o se l e

debe e n c a r g a r a l grupo que d e c i d a cudnto c r é d i t o n e c e s i t a cada

uno d e l o s miembros. E l grupo debe t e n e r l a capac idad d e e n t a -

b l a r a c c i 6 n cuando s u s miembros no r e i n t e g r e n e l d i n e r o r e c i b i d o

e n prés tamo. (275, p6g. 687) En Comi l l a , se o r g a n i z a r o n grupos

que i n c l u f a n a g r i c u l t o r e s g randes y pequeños. Cuando a l g u n o s d e

l o s a g r i c u l t o r e s se rehusa ron a p a g a r s u s p rés tamos , l o s demds

t r a t a r o n d e c o n s e g u i r que e l gob ie rno l e q u i t a r a a l grupo l a res-

p o n s a b i l i d a d d e l pago d e l a deuda. S e r l a mejor p r e v e r a l g u n a s

p é r d i d a s a l i n i c i a r s e e l s i s t e m a de c r g d i t o s y c o n s i d e r a r l a s como

p a r t e d e l o s g a s t o s d e e s t a b l e c i m i e n t o d e l mismo. (274, pdg. 295)

Luego los grupos p o d r í a n e x c l u i r a t o d o s a q u e l l o s que se negaron

a pagar s u s prés tamos. S i quedaran e x c l u i d o s estos a g r i c u l t o r e s ,

l o s grupos t e n d r f a n muy buenas t a s a s d e r e i n t e g r o . S i se t r a n s -

f i r i e r a mds r e s p o n s a b i l i d a d a l a s a s o c i a c i o n e s d e a g r i c u l t o r e s e n

e l o to rgamien to y cobranza de p rés tamos , se r e d u c i r l a e l c o s t o de

l o s programas de c r é d i t o . Ademds, podr fan u s a r s e p roced imien tos

mds s e n c i l l o s p a r a conceder l o s prés tamos y con e s t o se e s t i m u l a -

r l a a l o s a g r i c u l t o r e s p a r a que h i c i e r a n rnds uso de l o s p rés tamos .

(271, pdg. 87)

S i e l s i s t e m a d e c r é d i t o r e q u i e r e a l g u n a forma d e g a r a n t f a

p a r a e l p rés t amo , un método c o n s i s t i r í a e n u s a r l a c o s e c h a misma

como g a r a n t l a . E s t o se probó e n Kenya y e n l a I n d i a . (174 ,

p6g. 6 4 ) P a r a que e s t o r e s u l t e , debe h a b e r a l g u n a forma d e con-

t r o l a r l a v e n t a d e l a c o s e c h a . En Kenya se o t o r g a b a n p r é s t a m o s

únicamente a l o s a g r i c u l t o r e s q u e h a b l a n c o m e r c i a l i z a d o s u cose -

cha p o r i n t e r m e d i o d e l a c o o p e r a t i v a d u r a n t e t res años . E s t e

c o n t r o l d i o buen r e s u l t a d o . En T a n z a n i a , E t i o p í a y e l Japón l a s

c o o p e r a t i v a s o l o s o rgan i smos o f i c i a l e s d e c o m e r c i a l i z a c i ó n cons-

t i t u y e n los Gnicos medios l e g a l e s d e c o m e r c i a l i z a r l a s c o s e c h a s .

(286 , pdg. 64; 238, pdgs . 442-443) En c i e r t a s o c a s i o n e s , l o s

a g r i c u l t o r e s se ven i m p o s i b i l i t a d o s d e r e i n t e g r a r l o s p r é s t a m o s

d e b i d o a ma las c o s e c h a s p o r c a u s a s f u e r a d e s u c o n t r o l . P a r a re-

s o l v e r es te problema se n e c e s i t a r f a un s i s t e m a de s e g u r o s p a r a

c o s e c h a s , y hay c a s o s e n que e l p r e s t a m i s t a e x i g e es te s e g u r o .

En P u e b l a , a l o s a g r i c u l t o r e s no les g u s t a b a a s e g u r a r l a s cose-

c h a s po rque op inaban q u e d e e s t a manera se p r o t e g f a mds a l p r e s -

t a m i s t a q u e a l p r e s t a t a r i o . (271 , pdg. 87)

La e x p e r i e n c i a demues t r a q u e l o s s i s t e m a s d e c r é d i t o p a r a

e l pequeño a g r i c u l t o r pueden t e n e r é x i t o , y q u e f u n c i o n a n m e j o r

cuando se p e r m i t e que l o s a g r i c u l t o r e s d e c i d a n c u d l e s s o n s u s

v e r d a d e r a s n e c e s i d a d e s d e c r é d i t o . La me jo r manera de adminis -

t r a r e l s i s t e m a es u t i l i z a n d o l a s a s o c i a c i o n e s d e a g r i c u l t o r e s

p a r a que se hagan c a r g o d e concede r l o s p r é s t a m o s y r e a l i z a r l o s

c o b r o s . Una vez cumpl idos e s t o s r e q u i s i t o s y s i l o s i n g r e s o s

d e l a g r i c u l t o r a l c a n z a n p a r a p a g a r l a deuda , e l u s o d e g a r a n t f a s y

pagos i n i c i a l e s no aumen ta r5 l a s t a s a s d e r e i n t e g r o . P o r o t r a p a r -

t e , l a e x i g e n c i a d e g a r a n t f a s y d e l pago i n i c i a l pueden d e j a r s i n

c r é d i t o a l o s pequeños a g r i c u l t o r e s que r e a l m e n t e n e c e s i t a n l o s

p r é s t a m o s . Los programas d e c r é d i t o b e n e f i c i a r d n a l o s pequeños

a g r i c u l t o r e s e n t a n t o t e n g a n un o b j e t i v o c l a r o y se hayan c o n c e b i -

do de forma q u e e l l o s puedan y l l e g u e n a u s a r l o s .

CAPITULO V I

P O L I T I C A DE COMERCIALIZACION

La cornercialización e s l a compra y venta de a r t f c u l o s a cam-

b i o de dinero. SegGn l o s pa f ses , l a cornercialización puede e s t a r

a cargo d e l s e c t o r gubernamental, d e l s e c t o r pr ivado o de ambos

combinados. En c i e r t a s combinaciones algunos mercados son públ i -

cos y o t r o s pr ivados. En o t r o s , puede haber organizaciones t a l e s

como coopera t ivas , corporaciones comerciales públ icas y o t r a s en-

t i dades o f i c i a l e s de cornercialización.

Ya sean públ icos o pr ivados , todos l o s mercados han de pro-

porcionar almacenamiento, reco lecc ión y d i s t r i b u c i ó n de l o s a r -

t f c u l o s que s e compran y venden. S i l o s a r t f c u l o s se d e t e r i o r a n

rdpidamente, deberdn e l a b o r a r s e y d i s t r i b u i r s e s i n pérdida de

tiempo, o disponerse de algGn medio que impida s u d e t e r i o r o . A l -

gunos de l o s a r t l c u l o s que se compran a l o s productores se envlan

a l o s e laboradores y se rec iben de v u e l t a a n t e s de venderlos a

los consumidores. Esta es también una funcidn de la comerciali-

zación.

A veces l a cornercialización e s t d a cargo de pequeños comer-

c i a n t e s que r e a l i z a n todas e s t a s funciones, desde l a compra de

l o s a r t f c u l o s de l o s productores h a s t a s u venta a l o s consumido-

res. En o t r o s casos , l a s d i f e r e n t e s funciones de l a comercial i -

zación se r e a l i z a n por separado y por l o t a n t o es necesa r io coor-

d i n a r l a s . Los productores o l o s consumidores pueden manejar todo

e l s is tema de comercial ización o s ó l o una p a r t e . Las coopera t ivas

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de cornercial ización son ejemplos de e s t e s i s tema. Hay muchas

combinaciones de s i s t emas . A veces , l o s operadores independien-

t e s de comerc ia l izac i6n l l e g a n a a r r e g l o s e s p e c i a l e s , como mono-

p o l i o s o convenios e s p e c i a l e s de c r é d i t o con l o s productores ,

consumidores u operadores que s e desempeñan en o t r a s funciones

de l a cornercial ización.

E l t r a n s p o r t e , almacenamiento, e l aborac ión , reco lecc ión de

información y asunción de r i e s g o s son funciones de l a comerc ia l i -

zación y en t rañan gas tos que han de s u f r a g a r s e , independientemen-

t e de quien l a s l l e v e a cabo o de l a forma en que e s t é n organiza-

das . (245, pág. 6 8 ) E l s i s tema de comercia l izacidn ha d e e s t a r

concebido de manera que cubra l o s g a s t o s ; en caso c o n t r a r i o ,

é s t o s deberán subvencionarse. Tanto l o s a g r i c u l t o r e s como l o s

func ionar ios gubernamentales han de comprender que e x i s t e n esos

gas tos y que debe haber un s i s tema para s u f r a g a r l o s . (245, pdgs.

74-75)

Papel de l a Comercialización en e l Desar ro l lo Aqrfcola

No puede haber d e s a r r o l l o a g r f c o l a s i n comerc ia l izac ión . E l

t rueque, o s ea e l intercambio de a r t f c u l o s s i n uso de d ine ro , no

b a s t a para mantener un s i s tema moderno de a g r i c u l t u r a . No e s su-

f i c i e n t e que l a cornercial ización c rezca a l mismo r i tmo que l a pro-

ducción ag r fco la . En l a mayorfa de l o s p a i s e s en d e s a r r o l l o , l a

cornercial ización c rece m6s rápidamente que l a producción a g r f c o l a

o que e l producto i n t e r n o b r u t o . ( 2 9 7 , pdgs. 9 -10 ; 203, pbg. 3 2 )

La r a z ó n es e v i d e n t e . En l o s p a f s e s e n d e s a r r o l l o , l o s a g r i -

c u l t o r e s u t i l i z a n d i r e c t a m e n t e una g r a n p a r t e d e l a p r o d u c c i ó n

a g r f c o l a . A medida q u e aumentan l a p r o d u c c i ó n y l o s i n g r e s o s d e

l o s a g r i c u l t o r e s , l a p o r c i ó n d e l a p r o d u c c i ó n q u e se vende e n e l

mercado aumen ta r5 mds rdp idamen te q u e l a p r o d u c c i ó n t o t a l . ( 2 7 0 ,

pág . 80) P o r e j e m p l o , un a g r i c u l t o r r e c o j e 100 b u s h e l s d e malz

y vende 20. Su f a m i l i a u t i l i z a 80 b u s h e l s . S i aumenta s u p r o -

d u c c i ó n a 120 b u s h e l s , puede aumen ta r e l consumo d e s u f a m i l i a a

90 b u s h e l s , p e r o a h o r a d i s p o n e d e 30 b u s h e l s p a r a v e n d e r . E l

aumento d e l a p r o d u c c i ó n s ó l o f u e d e l 20 p o r c i e n t o , p e r o e l au-

mento d e l o c o m e r c i a l i z a d o f u e d e l 50 p o r c i e n t o . ( 2 8 7 , p á g s . 9-10)

En t o d o s l o s p a f s e s e n d e s a r r o l l o se h a o b s e r v a d o una d i s m i n u c i ó n

e n l a p r o p o r c i ó n d e l a p r o d u c c i ó n u t i l i z a d a p a r a e l consumo fami-

l i a r y un aumento e n l a p r o p o r c i ó n v e n d i d a e n e l mercado .

Hay tambi6n o t r a s r a z o n e s p a r a q u e l a c o m e r c i a l i z a c i ó n c r e z c a

rnds rdp idamen te q u e l a p r o d u c c i ó n a g r f c o l a . A medida q u e aumenta

l a p r o d u c c i ó n , se u t i l i z a n mds insumos a d q u i r i d o s . E s t o s insumos

c o n s t i t u y e n s o l a m e n t e una p a r t e d e l s i s t e m a d e c o m e r c i a l i z a c i ó n .

A medida q u e l o s a g r i c u l t o r e s a d q u i e r e n mds e x p e r i e n c i a e n l a p ro -

d u c c i ó n d e a r t f c u l o s p a r a l a v e n t a , a l g u n o s d e e l l o s comenzardn

a e s p e c i a l i z a r s e e n c u l t i v o s c o m e r c i a l e s . Con e l l o , aumenta s u

p a r t i c i p a c i ó n e n e l mercado t a n t o e n l o q u e r e s p e c t a a l a v e n t a d e

s u c o s e c h a como a s u s compras p a r a consumo. Los i m p u e s t o s gube r -

n a m e n t a l e s q u e han d e p a g a r s e e n e f e c t i v o o b l i g a r á n a l o s a g r i c u l -

t o r e s a aumen ta r s u s v e n t a s e n e l mercado p a r a o b t e n e r fondos con

q u e p a g a r l o s i m p u e s t o s .

Los mercados son la fuente de los ingresos de los agriculto-

res. A menos que existan mercados en los que el agricultor pueda

vender su producción a precios que le reporten utilidades, el a-

gricultor no se sentird motivado a aumentar su producción. (2631

pdg. 45) Los agricultores aumentan la producción a fin de obte-

ner ingresos con los que comprar los artfculos que necesitan y

desean. Si no pueden adquirirse estos artfculos, no aumentard

la producción agrfcola, como quedó demostrado en Zaire. Por el

contrario, cuando se dispone de los artfculos y los agricultores

pueden comprarlos, aumentard su demanda y se fomentard el desa-

rrollo de industrias que los produzcan. (102, pdg. 108; 246,

págs. 596-597; 105, pág. 270)

Con harta frecuencia, las personas responsables de la formu-

lación de la política no consideran la importancia de la comer-

cialización en el desarrollo agrícola. Por consiguiente, los in-

sumos escasean, llegan tarde o son demasiado costosos, y los agri-

cultores no tienen incentivo para aumentar la producción. En mu-

chos casos, puede ser mds eficaz hacer inversiones para ampliar

la comercialización agrfcola que tratar directamente de aumentar

la producción. (288, pág. 111; 289, pág. 13; 246, págs. 596-597)

Es diffcil comprender y planificar la forma de mejorar la

comercialización. Los sistemas de comercialización de los palses

en desarrollo suelen adolecer de defectos como por ejemplo, falta

de instalaciones de almacenamiento, falta de transporte, falta de

uniformidad en los pesos y medidas, escasez de crédito, muy pocas

i n s t a l a c i o n e s p a r a l a e l a b o r a c i ó n y a u s e n c i a de un s i s t e m a d e

in fo rmac ión s o b r e mercados. (279, pdgs. 28, 33 ; Cap. 3 , pdg. 6 4 ;

26, pdg. 2 5 )

Los g o b i e r n o s no t i e n e n que t r a t a r d e r e s o l v e r s imul tdnea-

mente t o d o s e s t o s problemas. Por e j emplo , no puede e s t a b l e c e r s e

un s i s t e m a d e in fo rmac ión s o b r e c o r n e r c i a l i z a c i ó n m i e n t r a s no

e x i s t a n pesos y medidas uni formes y un s i s t e m a p a r a c l a s i f i c a r

l o s p r o d u c t o s . Generalmente, es n e c e s a r i o e s t a b l e c e r s e r v i c i o s

d e t r a n s p o r t e a n t e s d e que puedan c r e a r s e i n d u s t r i a s d e e l a b o r a -

c i ó n a g r l c o l a . Se n e c e s i t a n s u m i n i s t r o s de insumos s i se q u i e r e

u t i l i z a r v a r i e d a d e s de g r a n rend imien to . S i aumenta l a produc-

c i ó n , se n e c e s i t a r d n i n s t a l a c i o n e s d e almacenamiento y s e r v i c i o s

d e t r a n s p o r t e . Cuando l o mds i m p o r t a n t e es l a p roducc ión d e ce-

r e a l e s , no i n t e r e s a t a n t o emplear pesos y medidas uni formes y un

s i s t e m a de c l a s i f i c a c i ó n .

S i e l p l a n d e d e s a r r o l l o a g r f c o l a e s t d basado e n l a e x p l o t a -

c i ó n de mds t i p o s d e c u l t i v o s o e n l a e x p l o t a c i ó n d e c u l t i v o s

p a r a l a e x p o r t a c i ó n , l a s n e c e s i d a d e s d e l a c o m e r c i a l i z a c i 6 n pue-

den ser d i f e r e n t e s . S i se t r a t a d e p roduc tos que se d e t e r i o r a n

rdpidamente o de p roduc tos d e s t i n a d o s a l a e x p o r t a c i ó n , es d e i m -

p o r t a n c i a p r i m o r d i a l c o n t a r con pesos y medidas uni formes y un

s i s t e m a d e c l a s i f i c a c i ó n . (262, pdg. 366) Deberfa empezarse p o r

i n s t i t u i r l e y e s d e c o m e r c i a l i z a c i ó n que e s t a b l e z c a n normas p a r a

d i c h o s p roduc tos y q u i z d s haya que f i j a r p l a z o s muy e s t r i c t o s

p a r a l o s mismos e n todos l o s e s t a d i o s d e l a c o m e r c i a l i z a c i 6 n .

Puede que s e a necesar io volver a d i seña r y reorganizar todo e l

s is tema de comercial ización. A veces , l o s gobiernos han t r a t a d o

de hace r lo , pero por l o genera l sus es fuerzos no s e han v i s t o co-

ronados por e l é x i t o . E l s is tema parece funcionar mejor cuando

e s t d en manos d e l s e c t o r pr ivado. Esto o c u r r i ó en e l caso de l a

venta de f e r t i l i z a n t e s en e l Pakis tdn. ( 2 4 4 , pdg. 6 8 )

Los gobiernos deberdn u t i l i z a r l o s s i s temas de comercial iza-

c ión e x i s t e n t e s y t r a t a r de mejorar los . Primero, han de d e c i d i r

qué cosas s e pretende d e l s is tema de cornercialización para cum-

p l i r e l p lan de d e s a r r o l l o a g r l c o l a . Luego han de encon t ra r l a

manera de hacer funcionar e l s is tema de comercial ización pa ra con-

s e g u i r l o que s e n e c e s i t a . ( 2 3 4 , ~ d g . 1 9 ) Esto puede s i g n i f i c a r

l a in t roducc ión de cambios en l o s métodos t r a d i c i o n a l e s de comer-

c i a l i z a c i ó n . Para algunos c u l t i v o s , quizds s e a necesa r io e s t a b l e -

ce r nuevos s i s temas de comercial ización.

Primero e s necesa r io comprender e l s i s tema de comercial iza-

c ión e x i s t e n t e y l a forma en que é s t e funciona. (363, pdg. 2 6 )

( 9 , pbg. 58) s ó l o entonces podrdn formularse planes para s u mejo-

r a . Los p a l s e s en d e s a r r o l l o sue len ca rece r de l a información ne-

c e s a r i a , (276, pdgs. 28-29) y en t a l e s casos , quizds s e n e c e s i t e

r e a l i z a r una encuesta de mercados. En Costa Rica, s e r e a l i z ó un

e s tud io e s p e c i a l de l a cornercialización a g r f c o l a . ( 2 9 0 , pdg. 7 )

E s especialmente importante comprender cómo podrb operar e l s i s t e -

ma de comercial ización para conseguir que l o s a g r i c u l t o r e s aumen-

t en s u producción. En algunos casos , como en e l de Zai re , l a

c o m e r c i a l i z a c i ó n d e l o s a r t í c u l o s q u e d e s e a n comprar l o s a g r i c u l -

t o r e s es también un f a c t o r muy i m p o r t a n t e . S i se c o n s i d e r a n c u l -

t i v o s p a r a l a e x p o r t a c i 6 n , s e r d n e c e s a r i o examinar a t e n t a m e n t e l a

demanda e x i s t e n t e p a r a d i c h o s c u l t i v o s . (276 , pdg. 57; 291,

pág. 7)

C o m e r c i a l i z a c i 6 n T r a d i c i o n a l

En t o d o s l o s p a í s e s e n d e s a r r o l l o , hay c i e r t a forma d e co-

m e r c i a l i z a c i ó n t r a d i c i o n a l e n l a s zonas r u r a l e s . ( 2 2 4 , pdg. 7)

D e o r d i n a r i o , e s t a c o m e r c i a l i z a c i 6 n l a r e a l i z a n c o m e r c i a n t e s p a r -

t i c u l a r e s . En muchos p a í s e s , l o s a g r i c u l t o r e s s610 venden e l

e x c e d e n t e que no n e c e s i t a n p a r a e l consumo de s u s f a m i l i a s , ( 2 9 2 ,

pbg. 365; 259, pdg. A73) y l o s p r e c i o s d e l mercado no i n f l u y e n

en l o que e l l o s producen . ~ d e m d s , e s t o s a g r i c u l t o r e s s u e l e n

vende r e l e x c e d e n t e de s u p roducc i6n e n e l momento de l a cose -

cha cuando l o s p r e c i o s s o n mds b a j o s . (277 , pdg. 2 1 ; 262, pdg. 367)

Como l a c a n t i d a d de p r o d u c t o s s o b r a n t e s es r e d u c i d a , l o s comerc ian-

t e s que l o s compran s d l o t i e n e n i n s t a l a c i o n e s d e a lmacenamiento

r e d u c i d a s . La f a l t a de c a p a c i d a d d e a lmacenamiento y e l g r a n vo-

lumen de v e n t a s en l a época de l a cosecha o c a s i o n a n g r a n d e s o s c i -

l a c i o n e s e n l o s p r e c i o s d u r a n t e e l año . (276 , pdg. 33; 5 1 Cap. 111,

pbg. 64) E s t a f a l t a de e s t a b i l i d a d en l o s p r e c i o s es una d e l a s

r a z o n e s p o r l a que l o s a g r i c u l t o r e s no t r a t a n d e p r o d u c i r más p a r a

vende r en e l mercado. Cuando e l p r e c i o es i n c i e r t o , es demasiado

r i e s g o s o p a r a e l a g r i c u l t o r r e a l i z a r l o s g a s t o s que demanda e l au-

mento d e l a p r o d u c c i 6 n . (292 , pdg. 365)

Hay v a r i a s condiciones que expl ican por qué l o s a g r i c u l t o -

r e s producen s ó l o para s a t i s f a c e r sus propias necesidades y no

para vender en e l mercado. E l régimen de t r a b a j o de l a t i e r r a

puede l i m i t a r e l ingreso de l o s a g r i c u l t o r e s de t a l manera que

carecen de incen t ivos para produci r mds. ( 2 9 3 , p6g. 2 ) También

inf luyen en e s t a s i t u a c i ó n l o s p rec ios ba jos y l a demanda de pro-

ductos a g r í c o l a s . S i no hay b ienes y s e r v i c i o s que e l a g r i c u l -

t o r pueda a d q u i r i r con e l mayor ingreso obtenido, l e f a l t a r d ,

t a l vez, motivo para aumentar l a producción. Los insumos y l a

tecnologla requeridos para aumentar l a producción quiz6s no es-

tén d i spon ib les . Estos son problemas fundamentales que no pue-

den c o r r e g i r s e mediante cambios en e l s i s tema de comercializa-

ción. A menos que s e resuelvan e s t o s problemas, l o s a g r i c u l t o -

r e s no aumentarán l a producción n i p a r t i c i p a r á n en l a comercial i -

zación de sus product0.s.

Sin embargo, e l s is tema de comercial ización puede hacer

o t r a s cosas para fomentar ' l a producción de l o s a g r i c u l t o r e s . Las

f luc tuac iones en l o s p rec ios debidas a f a l t a de i n s t a l a c i o n e s de

almacenamiento y l a venta e s t ac iona1 de c o r t a duración desa l i en -

tan e l aumento de l a producción. E l mismo e f e c t o t i e n e l a ines-

t a b i l i d a d de l o s p rec ios ocasionada por una p o l f t i c a o f i c i a l in -

cons tante y l a s grandes d i f e r e n c i a ~ de p rec ios e n t r e l o s mercados

r e s u l t a n t e s de una mala coordinación. Es ta s son d e f i c i e n c i a s que

pueden subsanarse mediante l a reforma d e l s is tema de comercial i -

zación a f i n de fomentar una mayor producci6n.

Con frecuencia, l a coordinación e n t r e l o s mercados e s de f i -

c i en t e y conduce a grandes d i fe renc ias de prec ios . Estas d i fe -

rencias s e deben a que e l sistema de comercialización e s t d orga-

nizado en sen t ido ascendente. Un a g r i c u l t o r vende su producto a

un comerciante a l n ive l l o c a l . E l comerciante l o vende a o t r o

comerciante a un n ive l super ior quien, a s u vez, l o vende a o t r o

comerciante, e t c . , has ta que l l ega a una ciudad importante, a

una p lanta elaboradora o s e exporta . A s í , pues, puede haber

c i e r t o número de compradores y vendedores ( in termediar ios) e n t r e

e l a g r i c u l t o r y e l consumidor último d e l producto. En Ghana, s e

cons ta tó que había t r e s intermediar ios e n t r e e l a g r i c u l t o r de

sorgo y un productor de cerveza a 84 kms de d i s t anc i a . (294,

pdg. 111) En E t iop ía , había un promedio de 4 6 5 intermediar ios

en t r e e l ag r i cu l t o r y e l comprador f i n a l . En e s t o s sistemas de

comercialización todo e s t d relacionado con e l punto c e n t r a l y s e

ignoran l a s d i fe renc ias e n t r e l o s mercados loca les .

Esta f a l t a de coordinación e n t r e l o s mercados, junto con pre-

c ios i ne s t ab l e s , ha perjudicado a muchos proyectos de de sa r ro l l o

agr íco la . S i e l proyecto logra aumentar l a producción, ocasiona

una gran disminución en l o s prec ios . Esto s e debe a que l o s pe-

queños mercados loca les no pueden absorber e l elevado aumento en

l a producci6n. Por t an to , l o s ag r i cu l t o r e s no reciben benef ic io

de su mayor producci6n. Debido a e s t o muchos proyectos de desa-

r r o l l o agr ícola han inc lu ido mejoras en e l sistema de comerciali-

zación como pa r t e de l proyecto. (295, pdgs. 102, 110; 296, pdgs.

326, 391-392)

Reforma d e l a C o m e r c i a l i z a c i 6 n

E l s i s t e m a d e demanda y c o m e r c i a l i z a c i 6 n d e un p r o d u c t o t i e -

ne una i m p o r t a n c i a e s p e c i a l e n l o q u e r e s p e c t a a los c u l t i v o s co-

m e r c i a l e s . S a l v o e l é x i t o r e c i e n t e o b t e n i d o con v a r i e d a d e s d e

c e r e a l e s d e g r a n r e n d i m i e n t o , l o s m e j o r e s r e s u l t a d o s o b t e n i d o s

e n l a a g r i c u l t o r a p r o v i e n e n d e c u l t i v o s c o m e r c i a l e s t a l e s como

e l a lgodón , t é , c a f é , c a c a o , a z ú c a r , t a b a c o , c a c a h u e t e s , caucho

y p r o d u c t o s d e r i v a d o s d e l a pa lmera . Comparten e l é x i t o o r g a n i -

z a c i o n e s d i v e r s a s , d e s d e pequeños a g r i c u l t o r e s no s u p e r v i s a d o s

h a s t a g r a n d e s p l a n t a c i o n e s o r g a n i z a d a s . S i n embargo, e n t o d o s

l o s c a s o s se h a c o n t a d o con e l denominador común d e un s i s t e m a

de c o m e r c i a l i z a c i ó n b i e n o r g a n i z a d o capaz d e d a r c u r s o a l a mayor

p r o d u c c i ó n . (234 , pág . 30)

En muchos c a s o s , l a s e n t i d a d e s c o m e r c i a l i z a d o r a s l o c a l i z a r o n

a a g r i c u l t o r e s i n t e r e s a d o s , les i m p a r t i e r o n c a p a c i t a c i ó n y l e s

p r o p o r c i o n a r o n e l c r é d i t o n e c e s a r i o . ( 2 7 7 , pbg. 40; 278, pbgs . 54-55)

En Bogot6, Colombia, p o r e j emplo , una compañfa p r o p o r c i o n 6 ayuda

a l o s a g r i c u l t o r e s q u e c u l t i v a b a n f r u t a s y h o r t a l i z a s p e r e c e d e r a s

p a r a s u s t i e n d a s y l a s dembs t i e n d a s se v i e r o n o b l i g a d a s a h a c e r

l o mismo. En P u e r t o R i c o , una compañía de supe rmercados h i z o o t r o

t a n t o con l o s p r o d u c t o r e s d e huevos . (297 , pbg. 7) E l e s t a b l e c i -

mien to d e i n s t a l a c i o n e s de e l a b o r a c i ó n h a conduc ido a un aumento

e n l a p r o d u c c i ó n p a r a l o s mercados . En muchos p a í s e s , l a c o n s t r u c -

c i ó n de i n g e n i o s a z u c a r e r o s h a l l e v a d o a l a c r e a c i ó n de un siste-

ma d e c o m e r c i a l i z a c i ó n y a una mayor p r o d u c c i ó n . ( 2 8 8 , pág . 1)

E s t a s i n s t a l a c i o n e s d e c o m e r c i a l i z a c i 6 n y e ~ a b o r a c i 6 n se

c r e a r o n a n t e s d e que aumen ta ra l a p r o d u c c i 6 n a g r l c o l a . Los a g r i -

c u l t o r e s no e s t a b a n d i s p u e s t o s a p r o d u c i r un e x c e d e n t e p a r a l a

v e n t a h a s t a que no e x i s t i e r a un mercado p a r a e l p r o d u c t o . ( 2 8 8 ,

p6g. 109 1 Por s u p u e s t o , e s t o s i g n i f i c a q u e d i c h a s i n s t a l a c i o n e s

de c o m e r c i a l i z a c i 6 n p i e r d e n d i n e r o cuando se e s t a b l e c e n p o r p r i -

mera vez y p o r e s o g r a n p a r t e de l o i n v e r t i d o e n c o m e r c i a l i z a c i ó n

y e l a b o r a c i 6 n se h a d e s t i n a d o a c u l t i v o s c o m e r c i a l e s d e a l t o v a l o r .

Las u t i l i d a d e s que d e j a n e s t o s c u l t i v o s son l o s u f i c i e n t e m e n t e ele-

vadas como p a r a j u s t i f i c a r l a i n v e r s i 6 n y l a s p é r d i d a s e n l o s años

i n i c i a l e s . Las i n s t a l a c i o n e s d e e l a b o r a c i 6 n y c o m e r c i a l i z a c i 6 n

han r e q u e r i d o , de o r d i n a r i o , g r a n d e s i n v e r s i o n e s . Po r e s t a r a z 6 n ,

muchas d e e l l a s han s i d o e s t a b l e c i d a s p o r g o b i e r n o s , g r a n d e s com-

p a ñ l a s e i n v e r s i o n i s t a s e x t r a n j e r o s . E l monto d e l a i n v e r s i 6 n

puede r e d u c i r s e s i e l p r o y e c t o i n c l u y e e l d e s a r r o l l o de l a produc-

c i ó n s imul tbneamen te con l a s i n s t a l a c i o n e s d e s t i n a d a s a s u e l a b o -

r a c i ó n y c o m e r c i a l i z a c i 6 n . En l a I n d i a se c o n s i g u i 6 h a c e r e s t o e n

un i n g e n i o a z u c a r e r o . P r imero se c u l t i v ó c a ñ a de a z ú c a r e n l a s

p l a n t a c i o n e s h a s t a que l o s a g r i c u l t o r e s l o c a l e s se i n t e r e s a r o n e n

c u l t i v a r caña p a r a e l i n g e n i o .

En a l g u n o s c a s o s , q u i z b s s e a p o s i b l e comenzar l a s o p e r a c i o n e s

e n pequeña e s c a l a e i r l a s ampl iando a medida q u e aumenta l a deman-

d a . E s t e s i s t e m a t u v o é x i t o , e n l o s p a f s e s c e n t r o a m e r i c a n o s , q u e

e x p o r t a n h o r t a l i z a s y f l o r e s a E s t a d o s Unidos f u e r a d e e s t a c i 6 n .

También ha tenido éxito en la regidn del Mediterráneo con la venta

de frutas y legumbres a los países europeos.

Normas de Comercializacidn e informacidn sobre el Mercado

El empleo de pesos y medidas uniformes es, comúnmente, un

paso importante en el mejoramiento de la comercializaci6n. En

Etiopía se constatd que el uso de pesos y medidas falsos era la

forma principal utilizada para engañar a los agricultores. (286,

p6g. 53) Cuando los agricultores conocieron mejor los pesos y me-

didas, insistieron en que se emplearan normas. En la India, to-

dos los agricultores prefirieron ueilizar los mercados que utili-

zaban pesos y medidas uniformes, obligando a cerrar a los que no

cumplían esta. condicidn. (276, pág. 15) En ambos países, no se

necesitaron otras medidas coactivas una vez iniciado el empleo de

pesos y medidas uniformes. Para que esto ocurra, deben existir

leyes que establezcan las normas. Ademds, los agricultores han de

estar informados acerca de la ley y la forma en que pueden utili-

zarla. En Etiopía, la Unidad de Desarrollo Agrfcola de Chilalo su-

ministrd a los agricultores pesos y medidas uniformes que podían

utilizar en sus operaciones con los comerciantes.

El establecimiento de grados estdndares de calidad del produc-

to es casi tan importante como el establecimiento de pesos y medi-

das uniformes. (298, pdg. 3) Si los mercados se amplfan y se hacen

activos, serd necesario que los compradores puedan adquirir los pro-

d~ctos rdpidamente y sin necesidad de inspeccionarlos personalmente.

E s t o es i m p o s i b l e a menos que l a c a l i d a d d e l p r o d u c t o se c l a s i -

f i q u e de acuerdo con normas que i n s p i r e n c o n f i a n z a a l compra-

d o r . S610 mediante una c l a s i f i c a c i ó n e s t d n d a r s e r 4 p o s i b l e e l i -

minar l a serie d e i n t e r m e d i a r i o s e n t r e e l p r o d u c t o r y e l compra-

d o r f i n a l .

E l empleo d e g rados e s t d n d a r e s ayuda a d e s a r r o l l a r l a produc-

c i ó n y reduce e l d e s p e r d i c i o . En Colombia, l o s compradores p r i -

vados e s t a b l e c i e r o n un s i s t e m a d e c l a s i f i c a c i 6 n y envase uniforme

p a r a una a s o c i a c i 6 n de p r o d u c t o r e s que d i s t r i b u f a a r t f c u l o s pe rece -

d e r o s a l o s mercados a l p o r menor. En P u e r t o Rico , e l Departamen-

t o d e A g r i c u l t u r a e s t a b l e c i 6 normas p a r a e l tamaño y c a l i d a d de

l o s huevos. E s t o p e r m i t i ó a m p l i a r enormemente l a p roducc i6n de

este produc to . (297, pdg. 7 ) Cuando se c l a s i f i c a n l o s p r o d u c t o s ,

l o s a r t l c u l o s d e s e c h a b l e s no comerc iab les pueden r e t i r a r s e a n t e s

de e n v i a r l o s a l a s c i u d a d e s . Los a r t f c u l o s que no son comercia-

b l e s e n l a s c iudades pueden u t i l i z a r s e e n e l campo, a l menos p a r a

a l i m e n t a r a l ganado. Cuando no se d e s c a r t a n a n t e s de l l e g a r a l a

c iudad d i f l c i l m e n t e se les e n c o n t r a r á a l l f un uso. (278, págs . 34-35)

Muchos p a f s e s e s t d n reconociendo l a n e c e s i d a d d e e s t a b l e c e r nor-

mas de c l a s i f i c a c i ó n y m e t r a j e y e s t d n i n s t i t u y e n d o l e y e s de comer-

c i a l i z a c i ó n h a c i a t a l f i n . (299, pdg. 85; 277, pdg. 30, 262, pág.

366/ En P a k i s t d n , l o s compradores d e l a n a d e e x p o r t a c i ó n no pod lan - i n s p e c c i o n a r l a a n t e s de s u e x p e d i c i 6 n . (292, pág. 390) La c l a s i f i -

c a c i 6 n y emis i6n de c e r t i f i c a d o s de c a l i d a d se h i z o o b l i g a t o r i a y

como r e s u l t a d o , aumentaron l a s e x p o r t a c i o n e s d e l a n a y mejoraron l o s

l o s p rec ios . En Kenya, e l c u l t i v o de una var iedad de t é de a l t a

ca l idad fue muy r e n t a b l e . Por e l c o n t r a r i o , cuando Bangladesh

fomentó e n t r e l o s a g r i c u l t o r e s aumentar l a producción en vez de

mejorar l a ca l idad , e l c u l t i v o de e s t e producto no de jó ganancia.

( 3 0 0 , pdg. 6 0 )

La c l a s i f i c a c i ó n de l o s productos no siempre produce e l be-

n e f i c i o p r e v i s t o . En algunos luga res de América Lat ina s e u t i l i -

zaron grados es tdndares de c a l i d a d para comprar granos a l o s a g r i -

c u l t o r e s , pero no s e ap l i ca ron para venderlos . Los a g r i c u l t o r e s

opinaron que a e l l o s no l e s benef ic iaba que s e l e s comprara e l

grano conforme a grados es tdndares de c a l i d a d . Para que e s t a nor-

ma tenga é x i t o , deberd Ser d t i l en l a comercial ización y ha de

aumentar l a s u t i l i d a d e s d e l a g r i c u l t o r . (278, pdg. 2 7 ) Las normas

son d i f f c i l e s de a p l i c a r a grandes cant idades de d r idos . General-

mente, no s e obt ienen buenas r e s u l t a d o s con l o s d r i d o s , a menos que

e x i s t a un gran volumen de ventas a compradores que s e h a l l e n a l a r -

ga d i s t a n c i a .

E l f i n pr imordia l de l a c l a s i f i c a c i ó n de l o s productos e s ga-

r a n t i z a r a l o s compradores l a ca l idad de l o s mismos cuando no pue-

den inspecc ionar los directamente . La c l a s i f i c a c i ó n por s í s o l a no

se rd d t i l ; ademds, l o s compradores y vendedores han de disponer de

información acerca de l o s grados de ca l idad y l o s p rec ios . La c la -

s i f i c a c i ó n b e n e f i c i a a l a comercial izaci6n s ó l o cuando l o s compra-

dores saben l o que hay d i spon ib le y l o s vendedores conocen l o que

s e n e c e s i t a . Han de saber dónde y cudndo son a l t o s o ba jos l o s

p r e c i o s p a r a una determinada c a l i d a d . La c l a s i f i c a c i ó n les pe r -

m i t e o b t e n e r e s t a información ya que pueden conocer l o s g rados

e s t d n d a r e s de c a l i d a d de l o s p r o d u c t o s . D e l o c o n t r a r i o , e l ven-

dedor t e n d r l a que d e s c r i b i r e n d e t a l l e cada l o t e .

La c l a s i f i c a c i ó n pe rmi te p r o p o r c i o n a r l a in fo rmac ión que ne-

c e s i t a e l mercado. Ademds, e s t a mejor in fo rmac ión o b l i g a a l o s

p r o d u c t o r e s a a d o p t a r l a c l a s i f i c a c i ó n e s t d n d a r . (276, pdg. 10)

Tienen que h a c e r l o s i q u i e r e n vender s u s p roduc tos y o b t e n e r pre-

c i o s mds e l e v a d o s . Por t a n t o , l o s s e r v i c i o s de e x t e n s i ó n han d e

e s t a r d i s p u e s t o s a p r o p o r c i o n a r a l o s a g r i c u l t o r e s in fo rmac ión

s o b r e l a c l a s i f i c a c i ó n de s u s p roduc tos cuando é s t a es importan-

te . (298, pdg. 3 )

Para ser ú t i l , l a información de mercado ha de ser r d p i d a y

d i s p o n e r s e de e l l a cuando se n e c e s i t e . Algunas c l a s e s de produc-

t o s se d e t e r i o r a n rápidamente y es f r e c u e n t e que l o s p r e c i o s cam-

b i e n de un momento a o t r o . Tanto compradores como vendedores ne-

c e s i t a n t e n e r información a c t u a l i z a d a a l d f a o i n c l u s o a l a h o r a

en a lgunos c a s o s . Por t a n t o , es i m p o r t a n t e e s t a b l e c e r programas

de información s o b r e c o m e r c i a l i z a c i 6 n que permi tan a l o s a g r i c u l -

t o r e s conocer l o s p r e c i o s a c t u a l e s u o f i c i a l e s . S i l o s a g r i c u l -

t o r e s conocen e s t o s p r e c i o s , l o s compradores también l o s conoce-

rdn. En l o s c a s o s en que l o s c o s t o s d e l t r a n s p o r t e son importan-

tes, l o s a g r i c u l t o r e s también deberdn c o n o c e r l o s . D e e s t a forma,

podrán juzgar l a d i f e r e n c i a ve rdadera e n t r e l o s p r e c i o s d e l m e r -

cado c e n t r a l y l o s p r e c i o s l o c a l e s que se o f r e c e n . Dichos p rogra -

mas de información s o b r e c o m e r c i a l i z a c i ó n son i m p r e s c i n d i b l e s .

Por ejemplo, en una encues ta de a g r i c u l t o r e s de Malawi se consta-

t ó que t r e s c u a r t a s p a r t e s no conocían e l p r e c i o o f i c i a l d e l maíz.

En muchos p a í s e s , l a f a l t a de información acerca de l o s p rec ios

y l o s cos tos d e l t r a n s p o r t e o b l i g a a l o s a g r i c u l t o r e s a vender

s u s productos a cua lqu ie r p rec io que s e l e s o f rezca cuando s e d i s -

pone de t r a n s p o r t e . La f a l t a de información también e s una causa

importante en l a s d i f e r e n c i a s de p rec ios de l o s mercados r u r a l e s

l o c a l e s .

La información acerca de l a s p rev i s iones de p rec ios a l a r g o

p lazo también e s importante pues ayuda a l o s a g r i c u l t o r e s a p lan i -

f i c a r l o s c u l t i v o s que han de cosechar en e l fu tu ro . ( 2 6 2 , págs. 365;

2 7 7 , pág. 30) La información sobre l a demanda y p rec ios f u t u r o s es

importante para l o s func ionar ios que e s t á n t r a t a n d o de e s t a b i l i z a r

l o s p rec ios . ( 2 6 2 , pág. 389; 243, pdg. 1 2 6 ) Dicha información ha de

s e r c l a r a y p r e c i s a y deberd d isponerse de e l l a con an te l ac ión s u f i -

c i e n t e para que l o s a g r i c u l t o r e s puedan u t i l i z a r l a en l a p l a n i f i c a -

c ión de sus operaciones . ( 2 6 2 , pdg. 366; 2 9 2 , pdg. 366; 1 4 4 , pdg. 54)

Resumen

La reforma de l o s s i s temas de comercial izaci6n ha t en ido mds

é x i t o cuando s e ha organizado c u l t i v o por c u l t i v o . A l e s t a b l e c e r s e

p l a n t a s de e laborac ión y a l a pa r que s e d e s a r r o l l e n mercados de ex-

por tac ión de l o s productos , también s e d e s a r r o l l a r 2 e l s is tema de

comercial izaci6n. Esto comprende organizaciones de comerc ia l izac ión ,

pesos y medidas uniformes, c l a s i f i c a c i ó n es tdndar de c a l i d a d y mejor

información sobre l a comercial ización. A l e s t a b l e c e r un s i s tema de

cornercialización para un cultivo, el primer paso consiste en in-

troducir pesos y medidas uniformes. Este es un paso fundamental

que ha de aumentar la confianza de los agricultores e incrementar

la producción. También constituye una base esencial para utilizar

la clasificación uniforme de la calidad y para proporcionar infor-

mación sobre la comercialización. El grado de calidad ha de esta-

blecerse luego producto por producto. Las diferencias en las ven-

tas de las cosechas llevará a los compradores a pagar mbs por gra-

dos de calidad superior. En los lugares en que existan diferen-

cias notables de precios entre los mercados (excluidas las dife-

rencias ocasionadas por los costos del transporte), la información

sobre la comercialización también es importante. El sistema de

información sobre la cornercialización exige una descripción exacta

de los productos. Por tanto, algunos programas de información pue-

den establecerse Gnicamente una vez introducido el sistema de cla-

sificación uniforme.

CAPITULO V I 1

POLITICAS DE EMPLEO, MECANIZACION Y TECNOLOGIA

E l Problema d e l Desempleo

E l desempleo y e l subempleo son problemas c r e c i e n t e s en l o s

p a í s e s en d e s a r r o l l o . Inc luso en l o s casos en que l a demanda e s -

t a c i o n a l de t r aba j ado res de campo e v i t a que e l desempleo continíie

duran te todo e l año, e l subempleo s i g u e s iendo un problema. En

México, l a s jornadas de t r a b a j o d e l peón de campo descendió de

190 a 100 d í a s por año en e l per íodo de 1950 a 1970. (204, pdg.

4 2 ) Muchos o t r o s p a í s e s experimentan condiciones andlogas . En

muchos ca sos , a pesa r d e l subempleo, e x i s t e n per íodos duran te e l

año en que no hay s u f i c i e n t e s t r a b a j a d o r e s . La migracibn, o des-

plazamiento de personas d e l campo a l a c iudad, también c o n s t i t u y e

un problema. Muchos r e s i d e n t e s r u r a l e s desean v i v i r en l a s ciuda-

des , pero e l empleo en é s t a s no aumenta rápidamente. Es t a migra-

ción no r e sue lve e l problema d e l desempleo, s i n o que l o t r a s l a d a

d e l campo a l a ciudad y en algunos casos l o exacerba.

E l aumento de l a población también ocasiona desempleo y sub-

empleo. Inc luso en l o s p a í s e s donde no hay un exceso de pobla-

c ión , s i l a t a s a de c rec imien to de l a población e s e levada , e l nG-

mero de t r a b a j a d o r e s aumentar5 mds rápidamente que e l número de

puestos de t r a b a j o y s e agravará e l problema d e l empleo. En Nige r i a ,

por ejemplo, l a población e s t á aumentando a razón de 1 , 5 mi l lones

de h a b i t a n t e s anua les , pero a l s e c t o r i n d u s t r i a l l e l l e v a r á doce

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años c r e a r 220.000 nuevos p u e s t o s d e t r a b a j o . (137, pdg. 5 )

En México, donde l o s p u e s t o s de t r a b a j o en l a a g r i c u l t u r a e s t d n

descendiendo, se p revé que e l número de t r a b a j a d o r e s a g r í c o l a s

se d u p l i c a r d en e l pe r í odo de 1960 a 1980. (204, pdg. 4 2 )

Cuando l a p o l f t i c a gubernamental fomenta e l uso de maquina-

r i a que a h o r r a mano de o b r a , puede o c a s i o n a r un mayor desempleo.

La p o l í t i c a de p r e c i o s b a j o s p a r a l o s a l imen to s y una p o l f t i c a

que d i suada l a s e x p o r t a c i o n e s pueden r e d u c i r l a demanda de pro-

duc to s a g r í c o l a s y , también, o c a s i o n a r mds desempleo. (301,

pdg. 134; 206, pdg. 1 4 ; 137, pdg. 35; 303, pdgs. 20, 30)

La d n i c a forma de r e s o l v e r e l problema d e l desempleo es

creando g r an c a n t i d a d de nuevos p u e s t o s de t r a b a j o en l a a g r i c u l -

t u r a . En a lgunos p a f s e s en d e s a r r o l l o como Corea , se han c reado

t a n t o s nuevos p u e s t o s de t r a b a j o en l a a g r i c u l t u r a que l o s t r a -

b a j a d o r e s de campo han disminuido, p e r o e s t o es poco u s u a l . La

p l a n i f i c a c i ó n l l e v a d a a cabo en E t i o p f a , p o r e jemplo , ha subraya-

do l a nece s idad de que l a a g r i c u l t u r a produzca mds p u e s t o s de t r a -

b a j o p a r a e l c r e c i e n t e número de t r a b a j a d o r e s d e l p a í s . I n d i a ha

aumentado e l desempleo r u r a l y no e x i s t e n p o s i b i l i d a d e s de c r e a r

pues to s d e t r a b a j o no a g r f c o l a s s u f i c i e n t e s p a r a ab so rbe r a e s t a

masa de t r a b a j a d o r e s a g r f c o l a s desempleados /Economic 2nd P o l i t i c a l

Weekly, Vol. 4 , ( 3 0 3 , pdg. 2208; 304, pdg. 2235) En l a mayor p a r t e

d e l As i a , s e r d n e c e s a r i o c r e a r mds empleo en l a a g r i c u l t u r a . (206,

pdg. 64) Y e s t o también es v d l i d o p a r a l a mayoría de l o s p a f s e s

en d e s a r r o l l o .

La Mecanización y e l Empleo

Los p a f s e s t i e n e n que r e c o n s i d e r a r s u s p o l f t i c a s d e mecani-

zac ión s i q u i e r e n r e d u c i r e l desempleo y subempleo a g r f c o l a .

Ahora hay mds p a f s e s c o n s c i e n t e s d e l problema d e l empleo, como

l o e v i d e n c i a l a i n c l u s i ó n d e metas d e empleo e n s u s p l a n e s d e de-

s a r r o l l o . S i n embargo, no se han p roduc ido muchos cambios e n l a

p o l f t i c a de mecanización a f i n d e h a c e r f r e n t e a l problema d e l

desempleo. (166, pdgs. 153, 165) En Sudamérica, a l g u n o s p a f s e s

han r e d u c i d o s u s programas d e mecanización, p e r o esto se h a d e b i -

do a problemas de l a b a l a n z a d e pagos , no a l problema d e l empleo.

(306, pdg. 1 1 - 2 1

S r i Lanka tambign h a cance lado l a mayor p a r t e de l a s impor ta-

c i o n e s de t r a c t o r e s deb ido a e s c a s e z d e d i v i s a s . En A f r i c a , a lgu-

nos p l a n e s de mecanización que i n c l u f a n e l uso d e t r a c t o r e s f r a c a -

s a r o n p o r o t r a s r a z o n e s , (302, pdg. 2 1 ) e n t r e l a s que f i g u r a n e l

d e t e r i o r o r d p i d o , mantenimiento inaaecuado , mala o p e r a c i ó n y admi-

n i s t r a c i ó n d e f i c i e n t e . En a l g u n o s c a s o s , e l empleo d e t r a c t o r e s

no f u e adecuado p a r a l a c l a s e de s u e l o s y l a e x t e n s i ó n d e l o s cam-

pos . En España y a lgunos p a f s e s mbs, e l tamaño de l a s p a r c e l a s

y e l c o s t o de o p e r a c i ó n cada vez mayor i m p i d i ó e l uso de t r a c t o r e s .

(243, pdg. 1)

S i n embargo, l a mecanización a f e c t a a l empleo. S e r b necesa-

r i o c o n s i d e r a r a t e n t a m e n t e que c l a s e de mecanización es d e s e a b l e s i

se q u i e r e r e s o l v e r e l problema d e l empleo. En l a a c t u a l i d a d , mu-

chos p a f s e s e n d e s a r r o l l o t i e n e n p o l f t i c a s que f a v o r e c e n una mayor

mecan izac ión . E n t r e e l l a s f i g u r a n t a s a s de cambio s o b r e v a l o r a -

d a s , i n f l a c i ó n , c r é d i t o subvenc ionado y e x e n c i ó n d e d e r e c h o s adua-

n e r o s y o t r o s i m p u e s t o s . Todas e s t a s p o l í t i c a s t i e n d e n a r e d u c i r

e l c o s t o de l a mecan izac ión . (307 , pdg. 1 6 ; 203, pdg. 58; 205,

pdg. 38) E s t a s p o l l t i c a s también t i e n d e n a f a v o r e c e r l o s e q u i p o s

impor t ados s o b r e l o s d e p r o d u c c i ó n l o c a l . (166 , pdg. 154) Tam-

b i e n e x i s t e n s u b v e n c i o n e s p a r a e l c o m b u s t i b l e , l o s t a l l e r e s d e re-

p a r a c i ó n , y l o s c e n t r o s d e c a p a c i t a c i ó n d e c o n d u c t o r e s , p o r ejem-

p l o , (302 , pdg. 21) con l o que se r e d u c e e l c o s t o d e o p e r a c i ó n d e l

e q u i p o mecanizado. E s t a s p o l i t i c a s t i e n d e n a f a v o r e c e r l o s c u l t i -

vos que mds se a d a p t a n a l e q u i p o mecanizado . (137 , pdgs . 38-39;

205, pdg. 38)

La mecan izac ión s u e l e ser b e n e f i c i o s a d e b i d o a e s t a s c l a s e s

d e s u b v e n c i o n e s , p e r o puede no s e r l o s i se c o n s i d e r a n s u s e f e c t o s

s o c i a l e s . (137 , pdg. 39; 307, pdgs . 16-17; 166 , pdg. 155; 203,

pdg. 58; 302, pdgs . 22, 23)

A menudo, l a s p o l f t i c a s que f a v o r e c e n l a mecan izac ión p a r t e n

d e l c o n c e p t o d e q u e l a mecan izac ión es l a 6 n i c a forma d e modern iza r -

se. A v e c e s , e s t a s p o l l t i c a s s o n i n c o n g r u e n t e s . (206 , pdg. 1 5 ;

61 , pdg. 61 ) Por e j emplo , e n America L a t i n a , l a m a q u i n a r i a a g r f c o -

l a se h a l l a f r e c u e n t e m e n t e e x e n t a d e i m p u e s t o s y d e r e c h o s d e impor-

t a c i ó n , p e r o l a s p i e z a s d e r e p u e s t o n e c e s a r i a s e s t d n s u j e t a s a de-

r e c h o s d e i m p o r t a c i ó n muy e l e v a d o s . (166 , pdg. 155) En S r i Lanka,

muchos t r a c t o r e s impor t ados d e c o s t o e l e v a d o no pueden o p e r a r d e b i -

do a f a l t a d e p i e z a s d e r e p u e s t o i m p o r t a d a s . En A f r i c a , muchos

g o b i e r n o s han t r a t a d o d e m o d e r n i z a r r b p i d a m e n t e l a a g r i c u l t u r a

m e d i a n t e l a m e c a n i z a c i ó n , p e r o e s t o s programas han s i d o muy cos -

t o s o s y p o r l o común s u s b e n e f i c i o s han s i d o n u l o s . (302 , pbg. 30)

Un r e s u l t a d o de l a s p o l f t i c a s que f a v o r e c e n l a mecan izac ión

h a s i d o e l g e n e r a l i z a d o r eemplazo d e l o s t r a b a j a d o r e s p o r l a s mb-

q u i n a s . E s t o h a o c u r r i d o e s p e c i a l m e n t e e n América L a t i n a y tam-

b i é n e n o t r a s r e g i o n e s . En e l P a k i s t b n O c c i d e n t a l , e l u s o d e ma-

q u i n a r i a a g r f c o l a r e d u j o e l empleo de mano d e o b r a p o r a c r e e n un

50 p o r c i e n t o . En e l P u n j a b d e l a I n d i a , l a i n t r o d u c c i ó n d e v a r i e -

dades d e t r i g o d e e l e v a d o r e n d i m i e n t o aumentó e l número d e d f a s -

hombre p o r a c r e d e 33 ,4 a 4 2 , s (un hombre q u e t r a b a j a un d í a es

un dfa-hombre) . E s t o o c u r r i ó e n f i n c a s d e 10 a c r e s que d i s p o n f a n

d e buenos s i s t e m a s d e r e g a d í o . Con l a i n t r o d u c c i ó n d e l o s t r a c t o -

res, se r e d u j e r o n l o s dfas-hombre a 1 8 , l . Cuando se u t i l i z a r o n

t a n t o t r a c t o r e s como c o s e c h a d o r a s , e l número d e dfas-hombre p o r

h e c t b r e a d e s c e n d i ó a 1 2 , l . (205 , pbg. 38)

En l o s c a s o s e n que p a r a l e l a m e n t e a l a mayor mecan izac ión

aumentó e l desempleo , se p r o d u j e r o n p e r t u r b a c i o n e s s o c i a l e s con-

s i d e r a b l e s . Los a r r e n d a t a r i o s a g r f c o l a s se ven o b l i g a d o s a aban-

dona r s u s t i e r r a s y hay menos t r a b a j o p a r a e l peón d e l campo.

(308 , pbg. 5 ) Las u t i l i d a d e s p r o d u c i d a s p o r e l u s o d e m a q u i n a r i a

a un c o s t o subvenc ionado l a s u t i l i z a n l o s g r a n d e s t e r r a t e n i e n t e s

p a r a comprar l a s t i e r r a s d e l o s pequeños a g r i c u l t o r e s . E s t o h a

o c u r r i d o e n l a I n d i a , e l P a k i s t d n y l a s F i l i p i n a s . ( 6 1 , pbg. 9 ;

205, pbgs . 24-25; 259, pbg. A-74) S i aumentan l o s s u e l d o s , l o s

t e r r a t e n i e n t e s pueden adoptar o t r a s medidas p e r j u d i c i a l e s para

l o s t r aba jadores . Entre e l l a s pueden f i g u r a r una mayor mecaniza-

c ión , l a in t e r rupc ión de l o s pagos en e spec ie o l a cancelación

de o t r o s bene f i c ios t r a d i c i o n a l e s de l o s t r aba jadores . (205,

pd9. 4 3 )

Mecanización que U t i l i z a Mano de Obra

No siempre l a mecanización reemplaza a l o s t r aba jadores .

E l uso de bombas de regadío puede p e r m i t i r un empleo mds in t enso

y c r e a r mds puestos de t r a b a j o . En Afganistdn, por ejemplo, se

l l e v 6 regadlo a 750 hec tdreas que s e hablan u t i l i z a d o para pasto-

reo , u t i l i z a n d o bombas accionadas por un pequeño generador hidro-

e l é c t r i c o . Esto permit ió a dos pueblos u t i l i z a r l a t i e r r a para

producir dos c u l t i v o s anuales . (309, pdg. 3) En l a I n d i a , un

programa de e l e c t r i f i c a c i ó n de l a s zonas r u r a l e s r e c i b i ó una ma-

yor p r io r idad en l a s zonas en l a s que podla u t i l i z a r s e e l agua

subterrdnea para regadío. (203, pdg. 28)

Pueden n e c e s i t a r s e mdquinas para l a c l a s i f i c a c i ó n de c i e r -

t a s c l a s e s de c u l t i v o s comerciales ex ig ida por l a s necesidades de

comercial ización. Por ejemplo, una cooperat iva de l a Ind ia pro-

puso a d q u i r i r , por e s t a razbn, una mdquina que c l a s i f i c a b a l a s ce-

b o l l a s por tamaño. ( 3 0 9 , pdg. 5 )

Los c u l t i v o s múl t ip l e s requieren , con f recuencia , l a recolec-

c ión y t r i l l a muy rdpidas de una cosecha y , a l mismo tiempo, l a

preparación d e l sue lo para e l c u l t i v o s i g u i e n t e . (310, pdg. 18)

En l a I n d i a , s u e l e ser i m p o s i b l e p a r a l a g e n t e que t r a b a j a con

bueyes r e a l i z a r e s t a s l a b o r e s con s u f i c i e n t e r a p i d e z . (311,

pdgs. 991-9921 E s t o o c u r r e e s p e c i a l m e n t e e n l a s f i n c a s mds

g r a n d e s . Como r e s u l t a d o , se aumentó l a mecan izac ien cuando se

i n t r o d u j e r o n v a r i e d a d e s d e mayor rend imien to . Aun cuando e l em-

p l e o de t r a c t o r e s y bombas e l é c t r i c a s r e d u j o l a s n e c e s i d a d e s d e

mano d e o b r a p a r a l o s c u l t i v o s t r a d i c i o n a l e s en un 50 p o r c i e n -

t o , l a demanda t o t a l d e mano d e o b r a aumente e n un 1 4 p o r c i e n t o .

(213, pdg. A1351 Espec ia lmente , se produ jo e s c a s e z d e bueyes y a

que se u t i l i z a b a n t a n t o p a r a l a t r i l l a como p a r a l a l a b r a n z a .

Las v a r i e d a d e s de e l e v a d o r e n d i m i e n t o aumentan l a p roducc ión y

pe rmi ten , ademds, c u l t i v o s m b l t i p l e s . Por c o n s i g u i e n t e , aumen-

t a n l a s n e c e s i d a d e s d e t r i l l a y p r e p a r a c i e n d e l t e r r e n o a l m i s -

mo t iempo. (205, pdg. 37) Cuando pueden o b t e n e r s e tres o c u a t r o

cosechas suces ivamente , se hace mds i m p o r t a n t e l a n e c e s i d a d d e

r e a l i z a r l a s o p e r a c i o n e s con r a p i d e z . (309, pdg. 2 )

La l l u v i a y o t r a s c o n d i c i o n e s a t m o s f é r i c a s también pueden

aumentar l a n e c e s i d a d d e e f e c t u a r una r d p i d a o p e r a c i ó n de l a b r a n -

za . En ~ u r q u f a , l o s ensayos r e a l i z a d o s a t r a v é s d e un p e r f o d o d e

12 años demost raron que cuando l o s c e r e a l e s podían p l a n t a r s e e n

o c t u b r e , e n vez de noviembre, l a producción aumentaba e n un 38

p o r c i e n t o . En Zambia, s i l o s c a c a h u e t e s y e l maíz se p l a n t a b a n

con una semana de r e t r a s o después d e comenzar l a s l l u v i a s , l a

producción se r e d u c f a e n 500-700 kgs p o r h e c t d r e a . En Kenya,

cuando se p l a n t 6 e l maíz d u r a n t e l a s p r i m e r a s l l u v i a s , l a p ro-

d u c c i 6 n f u e un 54 p o r c i e n t o s u p e r i o r q u e cuando se p l a n t 6 2 8

d f a s d e s p u é s . (309 , p6g. 2 )

En e l p r o y e c t o d e r e g a d f o d e Mvea, e n Kenya, e l u s o d e t r a c -

t o r e s p r o d u j o un aumento e n e l empleo. En T a i l a n d i a , l o s t r a c -

t o r e s pueden l a b r a r a n t e s d e q u e l l e g u e n l a s l l u v i a s monz6nicas .

Los b ú f a l o s s o n demas iado d é b i l e s p a r a l a b r a r en d i c h a é p o c a .

E s t o r e s u l t a e n un aumento en e l empleo d e mano d e o b r a , y a q u e

e x i s t e t i empo p a r a t r a n s p a n t a r e l a r r o z e n vez d e s e m b r a r l o a

v o l e o . (309 , pdg. 2 ; 205, p6g. 36)

E s t a s c l a s e s d e m e c a n i z a c i a n aumentan l a demanda de mano de

o b r a y a q u e producen l a n e c e s i d a d d e mano de o b r a e n p e r f o d o s

de p u n t a y p e r m i t e n c u l t i v o s q u e n e c e s i t a n m6s mano de o b r a en

o t r a s é p o c a s . Cuando se u t i l i z a l a m e c a n i z a c i 6 n p a r a l a s l a b o -

res de t r i l l a , l a b r a n z a o r e g a d í o con e l f i n d e p e r m i t i r c u l t i -

vos m ú l t i p l e s , es p r o b a b l e q u e aumente e l empleo de mano d e o b r a .

(206 , pbg. 1 5 ; 2 1 2 , pdg. 1 0 5 )

S i n embargo, l a m e c a n i z a c i a n p e r m i t e c u l t i v o s m ú l t i p l e s

s610 cuando hay e s c a s e z d e t i e r r a adecuada . (312 , p6g. 22) En

l o s c a s o s e n q u e abundan l a s buenas t i e r r a s , es m6s p r o b a b l e q u e

e l u so d e t r a c t o r e s r e d u z c a e l empleo. En a l g u n o s l u g a r e s , t a l e s

como S r i Lanka, l o s c u l t i v o s m ú l t i p l e s no e x i g i e r o n r e a l i z a r l a s

o p e r a c i o n e s de r e c o l e c c i 6 n y s i e m b r a con una mayor r a p i d e z .

(197 , pág . 1) En t a l e s c a s o s , q u i z á s no esté j u s t i f i c a d o e l USO

de t r a c t o r e s .

S i queremos q u e l a mecan izac ión , como medio de aumen ta r l a

p r o d u c c i ó n , ayude a t o d o s l o s a g r i c u l t o r e s , debe rdn e s t a b l e c e r s e

d i s p o s i c i o n e s e s p e c i a l e s p a r a que l o s a g r i c u l t o r e s puedan u t i l i -

z a r l a . Pueden e m p l e a r s e p l a n e s p a r a q u e l o s a g r i c u l t o r e s a l q u i -

l e n l o s t r a c t o r e s . S i n embargo, e n N i g e r i a y T a n z a n l a , e s t o s

p l a n e s f u e r o n i n e f i c a c e s y c o s t o s o s . ( 2 1 2 , pdg. 117) En a l g u n a s

zonas d e T a i l a n d i a , e l g o b i e r n o ayudó a g rupos de a g r i c u l t o r e s a

comprar t r a c t o r e s con jun tamen te . (313 , pdg. 1 8 ) A menos q u e l o s

g o b i e r n o s p e r m i t a n a t o d o s l o s a g r i c u l t o r e s p a r t i c i p a r e n l a m e -

c a n i z a c i ó n , e s t a aumentard l a d e s i g u a l d a d e n t r e l o s a g r i c u l t o r e s .

(312, pdgs . 29-30)

I n c l u s o cuando es n e c e s a r i o aumentar l a v e l o c i d a d d e l a s ope-

r a c i o n e s de r e c o l e c c i ó n y s i e m b r a , q u i z d s convenga u t i l i z a r peque-

ñ a s mdquinas t r i l l a d o r a s de f a b r i c a c i ó n l o c a l p a r a mecan iza r l a s

o p e r a c i o n e s de r e c o l e c c i ó n , e n vez de emplea r t r a c t o r e s p a r a l a s

l a b o r e s de l a b r a n z a . ( 6 1 , pdg. 62) Se puede a h o r r a r t i empo e n l a

s i embra med ian te e l uso de m e j o r e s a r a d o s y l a i n t r o d u c c i ó n de

g r a d a s p a r a los bueyes . En l a I n d i a , e l empleo de a r a d o s d e l t i p o

"mould b o a r d " y e l empleo de g r a d a s modernas, e n vez de l o s a r a d o s

y d e s t e r r o n a d o r a s t r a d i c i o n a l e s , p e r m i t i ó a h o r r a r mucho t iempo.

Redujo e l t iempo de p r e p a r a c i ó n de l a s e m e n t e r a de 94 a 18 h o r a s .

( 6 1 , pdg. 62) Las sembradoras mecdnicas o p e r a d a s a mano r educen e l

d e s p e r d i c i o y f a c i l i t a n l a e s c a r d a , como o c u r r i ó e n P o r t u a l . (314 ,

pdg. 21) Los t r a c t o r e s de dos r u e d a s pueden ser mds convenien-

tes que l o s de c u a t r o . En Taiwdn, estos t r a c t o r e s r e d u j e r o n e l

t r aba jo de preparación de l a sementera, pero aumentaron e l em-

pleo t o t a l a l incrementar e l número de cu l t i vos . ( 2 1 2 , pdg. 106;

309, pdg. 3)

En l o s c a f e t a l e s de Kenya, e l empleo de herbic idas y mdqui-

nas para l a apl icac ión de insumos redujo l a mano de obra en épo-

cas fue ra de l a cosecha, pero e l mayor rendimiento aumentó e l

empleo en e l tiempo de recolección. Como consecuencia, l o s t r a -

bajadores agr íco las que tenían t r aba jo durante todo e l año, ahora

só lo l o t ienen durante l a cosecha. (315, pdg. 6 8 ) La escarda pue-

de r e a l i z a r s e a mano debido a que, cuando l l e g a e l momento de e l i -

minar l a s malezas, no ex i s t en o t r o s t r aba jo s . S i e s necesario me-

canizar e s t a operación, pueden u t i l i z a r s e mdquinas manuales bas-

t an t e simples. ( 6 1 , pdg. 60)

La mecanización puede aumentar o reduc i r e l empleo, o ambas

cosas. E l e f ec to ne to global sobre e l empleo puede depender de

o t ro s fac to res t a l e s como l a d isponibi l idad de t i e r r a y agua, o

l a v iab i l idad de u t i l i z a r variedades de a l t o rendimiento o c u l t i -

vos comerciales. S i s e pretende que e l programa de mecanización

s u r t a e f ec to sobre e l empleo, habrd de concebirse cuidadosamente

para que s e a j u s t e a l a s c i rcuns tancias l oca l e s .

Subs t i tu tos de l a ~ e c a n i z a c i ó n

La mayor p a r t e de l a ag r i cu l t u r a t r a d i c i o n a l de l o s pa í ses en

de sa r ro l l o ha exigido e l empleo de gran cant idad de mano de obra.

E s d e c i r , ha tenido una a l t a densidad de mano de obra. A l mismo

tiempo, l a producci6n por t r a b a j a d o r ha s i d o b a j a . La mecaniza-

c i6n ha ayudado a aumentar l a produccidn por t r a b a j a d o r , pero

frecuentemente ha reducido e l número de t r a b a j a d o r e s r eque r idos .

Los gobiernos que desean incrementar e l empleo t i e n e n que u t i l i -

z a r t ecnologfas que aumentan t a n t o l a produccidn como e l empleo.

( 2 0 6 , pág. 1 4 ) \

Una forma de h a c e r l o es mediante c u l t i v o s de v a l o r mds ele-

vado, de a l t a densidad de mano de obra , o mediante una mayor ga-

naderfa en vez de c u l t i v o s a l i m e n t a r i o s t r a d i c i o n a l e s . En Kenya,

por ejemplo, e l aumento en e l empleo ha s i d o un importante bene-

f i c i o d e l proyecto de c u l t i v o de t 6 en pequeñas p a r c e l a s . E l t é

es un producto de a l t a densidad de mano de obra y d i f f c i l de meca-

n i z a r . Ha proporcionado gran can t idad de empleo a l o s a g r i c u l t o -

r e s y , también, a o t r o s t r a b a j a d o r e s de l a s zonas c i r cundan te s .

E l c u l t i v o d e l t é ha br indado un voluman de empleo cons ide rab le

en l a s f á b r i c a s de e laborac idn de este producto y en e l s i s tema

de comerc ia l izac ibn . También ha proporcionado empleo en o t r a s i n -

d u s t r i a s a f i n e s , t a l e s como l a s d e l t r a n s p o r t e , e l sumin i s t ro de

combustibles y l a produccidn en pequeña e s c a l a de b o l s a s y c e s t a s

de t 6 . En ~ a l f , e l c u l t i v o de algoddn e x i g i d e l empleo de un gran

número de t r aba j ado res e s t a c i o n a l e s . Como consecuencia , se r edu jo

e l número de jdvenes que marchaban de l o s pueblos a l a s c iudades .

En Guinea y L i b e r i a , l a producci6n en pequeñas propiedades de cu l -

t i v o s para l a expor tac idn proporcionó una can t idad de empleo mucho

mayor que l a expansibn de l a s expor tac iones de minera l de h i e r r o

y baux i t a . ( 1 3 7 , pdg. 4 1 )

O t r a forma d e aumentar t a n t o l a p r o d u c c i ó n como e l empleo

c o n s i s t e e n u t i l i z a r métodos d e c u l t i v o que r e q u i e r e n mano d e

o b r a mds abundan te . (242 , pdg. 7 ) Con mbs c l a s e s de c u l t i v o s se

puede c r e a r mds empleo d u r a n t e t o d o e l año . B r i n d a o p o r t u n i d a -

d e s ó p t i m a s e l empleo de v a r i e d a d e s d e c u l t i v o s d e g r a n rendimien-

t o . (205 , pdgs . 12-13) Muchos de e s t o s c u l t i v o s t i e n e n e s t a c i o -

n e s d e c r e c i m i e n t o mds c o r t a s y f l e x i b l e s , p o r l o q u e es p o s i b l e

r e c o g e r mds c o s e c h a s anua lmen te . S i se s i embran más c u l t i v o s , se

p r o p o r c i o n a mds empleo. (310 , pdgs . 16-17) En e l Pun jab d e l

P a k i s t d n , e l empleo aumentó a l mismo r i t m o que l o s c u l t i v o s . (205 ,

pdg. 20) En o t r o s e s t u d i o s , se han c o n s t a t a d o aumentos e n e l e m -

p l e o d e 10 a 60 p o r c i e n t o d e b i d o a l c u l t i v o m ú l t i p l e d e v a r i e d a -

d e s d e e l e v a d o r e n d i m i e n t o . (212 , pdgs . 103-104) Cuando se u t i l i -

za ron e s t a s v a r i e d a d e s e n Ludhiana , I n d i a , l o s s u e l d o s d e l o s t r a -

b a j a d o r e s d e l campo aumentaron y hubo empleo d u r a n t e t o d o e l año .

(205 , pdg. 25; 212, pdg. 104)

Las v a r i e d a d e s de a l t o r e n d i m i e n t o pueden aumen ta r e l empleo

e n o t r a forma. (205 , pdg. 1 7 ) En l a s F i l i p i n a s , e l empleo d e nuevas

v a r i e d a d e s d e a r r o z aumentó l a demanda d e mano de o b r a e n 30-50 p o r

c i e n t o s i n c u l t i v o s m ú l t i p l e s . (205 , pdg. 1 7 ; 310, pdgs . 16-17)

E l c u l t i v o de v a r i e d a d e s de a l t o r e n d i m i e n t o e x i g e mds mano d e o b r a

p a r a l a l a b r a n z a , a p l i c a c i ó n d e f e r t i l i z a n t e s y p e s t i c i d a s , e s c a r -

d a , c o n t r o l d e l agua y r e c o l e c c i b n . E s t o o c a s i o n a r d un aumento e n

e l empleo, a menos que se u t i l i c e m a q u i n a r i a p a r a a h o r r a r mano d e

o b r a .

E l empleo p o d r i a a u m e n t a r s e aGn mbs. En e l Jap6n y Taiwdn,

l o s a g r i c u l t o r e s u t i l i z a n unos 170 dlas-hombre de mano d e o b r a

p a r a c u l t i v a r y r e c o l e c t a r a r r o z de g r a n rend imien to . Los a g r i -

c u l t o r e s de l a I n d i a u t i l i z a n unos 25 dlas-hombre y l o s de l a s

F i l i p i n a s , unos 100 dlas-hombre. A p e s a r de e l l o , l a producci6n

p o r t r a b a j a d o r y l o s i n g r e s o s de l a s f i n c a s son mds e l e v a d o s en

e l Jap6n y Taiwdn que en l o s o t r o s p a f s e s e n d e s a r r o l l o . También

es más e l e v a d o p a r a l o s a g r i c u l t o r e s de v a r i e d a d e s de a l t o r e n d i -

miento que p a r a l o s a g r i c u l t o r e s de v a r i e d a d e s t r a d i c i o n a l e s .

( 2 1 2 , pbg. 104)

En e l Jap6n, se ha producido un aumento e s p e c t a c u l a r e n e l

rend imien to . E s t o se h a deb ido a l uso de v a r i e d a d e s mejoradas y

f e r t i l i z a n t e s , p r d c t i c a s nuevas de c u l t i v o , bombas de r i e g o , m e -

j o r e s a r a d o s y g r a d a s t i r a d o s p o r a n i m a l e s , e s c a r d a d o r a s y mdqui-

nas t r i l l a d o r a s p e d a l . (47 , pdg. 106; 205, pdgs . 34, 35) En 1961,

aun cuando e l empleo de l a s mdquinas f u e s u p e r i o r a l r e g i s t r a d o

en l a mayorla de l o s p a l s e s e n d e s a r r o l l o , l o s a g r i c u l t o r e s u t i l i -

zaron 523 dlas-hombre p o r h e c t d r e a . (310, pdg. 17)

E l mayor y mejor empleo d e l a t r a c c i 6 n animal es o t r a manera

de reemplazar l a mecanizacian . En g r a n p a r t e de A f r i c a , una de

l a s mejores formas d e u s a r mds e n e r g l a en e l t r a b a j o de l a s f i n -

c a s c o n s i s t e en u t i l i z a r animales de t i r o . E l uso de an imales

p a r a a m p l i a r e l d r e a de producción puede inc rementa r e l empleo.

(231, p6g. 38; 302, pdg. 25) Puede r e s u l t a r mds económico h a c e r

mayor uso de l o s an imales que u s a r mbs t i e r r a s o inc rementa r l a

mano de obra o l a mecanización. En Zambia, e l uso de bueyes e s t á

aumentando lentamente. (43, pdg. 133) E l adminis t rador a g r f c o l a

de Mymensingh, en Bangladesh, cons ta t6 que neces i t aba bueyes para

e x p l o t a r s u f i n c a productivamente. (43, pdg. 117) La t r a c c i ó n an i -

mal tambi6n o f r e c e l a ven ta j a de no n e c e s i t a r costoso combustible

importado y proporciona productos ú t i l e s t a l e s como e l e s t i é r c o l ,

l a l eche , l a carne y l a s p i e l e s .

Puede saca r se mayor rendimiento de l o s animales de t i r o mejo-

rando e l equipo t i r a d o por e l l o s . (312, pdgs. 29-30) En e l Proyec-

t o de Desar ro l lo Agrfcola de C h i l a l o , E t iop fa , se dec id ió no u t i l i -

zar t r a c t o r e s . E l uso de t r a c t o r e s aumentaba l o s c o s t o s , pero no

incrementaba notablemente l a producción, y reducfa e l empleo. En

vez de t r a c t o r e s , s e t r a t ó de mejorar e l d iseño d e l equipo t i r a d o

por l o s animales que pudiera f a b r i c a r s e localmente. Es t a s y o t r a s

herramientas mejoradas redujeron l o s cos tos y ,aumentaron e l rendi -

miento.

Empleo no Agrfcola

No podemos e spe ra r que todo e l problema d e l desempleo s e re -

sue lva aumentando e l t r a b a j o en e l campo. Inc luso con una reforma

a g r a r i a en gran e s c a l a como l a d e l Japón, l a mayor p a r t e de l a s

personas no tendrdn t i e r r a s u f i c i e n t e para encont ra r empleo a tiem-

po completo como a g r i c u l t o r e s . E s necesar io encont ra r o t r a s so lu-

c iones a l problema d e l desempleo.

Obras P ú b l i c a s R u r a l e s

Una forma de p r o p o r c i o n a r mds p u e s t o s de t r a b a j o no a g r f c o -

las c o n s i s t e en u t i l i z a r las o b r a s p ú b l i c a s r u r a l e s p a r a cons-

t r u i r l a s i n s t a l a c i o n e s r e q u e r i d a s e n esas zonas. Puede t ra tar -

se d e p r o y e c t o s pequeños p e r o e s e n c i a l e s , ta les como caminos,

p u e n t e s , c a n a l e s y sistemas d e r e g a d l o . Los pequeños p r o y e c t o s

que u t i l i z a n g r a n c a n t i d a d d e mano d e o b r a pueden programarse

p a r a l o s p e r f o d o s en que muchos t r a b a j a d o r e s e s t d n c e s a n t e s .

E s t e s i s t e m a h a p roduc ido buenos r e s u l t a d o s e n muchos p a f s e s .

En a lgunos d e e l l o s , l o s fondos p a r a d i c h o s programas p r o v i n i e -

r o n d e l a v e n t a d e t r i g o PL 480 / t r i g o donado p o r l o s EE.UU.

( 2 4 4 , págs . 62, 63) En l a mayorfa d e l o s c a s o s , es n e c e s a r i o que

cada p a l s u t i l i c e s u s p r o p i o s r e c u r s o s p a r a d i c h o s programas.

Por t a n t o , es i m p o r t a n t e que e s t o s p r o y e c t o s de t r a b a j o r u r a l con-

t r i b u y a n a aumentar l a producción.

Los p r o y e c t o s que c o n t r i b u y e n a aumentar l a p roducc ián , ta-

les como l o s de c o n s t r u c c i ó n d e c a r r e t e r a s , c a n a l e s y a l g u n o s e d i -

f i c i o s p ú b l i c o s , ayudan a c r e a r empleo a d i c i o n a l una vez c o n c l u i -

do e l programa. E s t o es n e c e s a r i o pues de lo c o n t r a r i o , e l p r o b l e -

ma de desempleo no se r e s o l v e r d s i n o que r e a p a r e c e r d cuando t e r m i -

ne e l programa. (259, pág. A74; 85, pdgs. 19-20) E t i o p l a , p o r

e jemplo , r e c u r r i á a l empleo de p e r s o n a s , e n vez d e mdquinas, p a r a

desmontar e l t e r r e n o d e s t i n a d o a l o s nuevos pob lados a g r f c o l a s .

Se c o n s t a t ó que este método de desmonte era mds econámico y p ropor -

c ionaba t r a b a j o a muchos o b r e r o s a g r f c o l a s desempleados. Créo,

ademds, nuevos puestos de t r a b a j o una vez desmontado e l t e r r e n o .

Esos programas de obras púb l i cas también proporcionaron l a capaci-

t ac ión que hac ía f a l t a en Bangladesh. Los proyectos de obras pú-

b l i c a s pueden proporcionar capac i tac ión en l a s p e r i c i a s requer i -

das para obras de construcción y también en e s f e r a s t a l e s como l a s

de supe rv i s ión , con tab i l idad , y mantenimiento y reparac ión . (317,

pdg. 6 )

Los programas de obras púb l i cas r u r a l e s deberdn a s p i r a a au-

mentar l a producción a g r í c o l a . De e s t a forma, l o s fondos obtenidos

con l a mayor producción ayudardn a f i n a n c i a r l o s cos tos de l o s pro-

yectos . (85, pdgs. 1 9 - 2 0 ) Para obtenerse e l mdximo b e n e f i c i o de l a s

obras públ icas r u r a l e s , deberdn d e s a r r o l l a r s e a l a par de e l l a s sis-

temas de provis ión de insumos y o t r o s s e r v i c i o s para l o s a g r i c u l t o r e s .

Los proyectos de obras públ icas r u r a l e s han de e s t a r concebidos

de forma que s a t i s f a g a n l a s necesidades l o c a l e s . En l a I n d i a , s e

l l e v ó a cabo un proyecto de construcción v i a l y p lan tac ión de drbo-

l e s , pero no s e proporcionó e l agua requer ida . Como r e s u l t a d o , mu-

chos 6rboles murieron y l a s c a r r e t e r a s quedaron c u b i e r t a s de a re-

na. En o t r o s luga res , l o s drboles s e u t i l i z a r o n como f o r r a j e y l a s

c a r r e t e r a s desaparecieron a r r a s t r a d a s por l a s l l u v i a s . Los proyec-

t o s han de a j u s t a r s e a l a s condiciones y necesidades l o c a l e s . Ade-

mds, deberdn p l a n i f i c a r s e y supe rv i sa r se atentamente. (Ahnje,

Kanta "Agr icu l tura1 UndereAnployment i n R a j a s t h a n n ) , ( 3 1 8 , pdg. A 1 0 6 )

E l Programa de Obras Públ icas Rurales d e l Pakis tdn O r i e n t a l u t i l i z ó

eficazmente a l o s comités l o c a l e s para l a p l a n i f i c a c i ó n de dichos

proyectos (véase e l c a p í t u l o sobre Extens ión) .

La mano de obra e s e l rubro mds costoso en l a s obras públ i-

cas r u r a l e s y por l o t a n t o ha de supervisarse atentamente. En

algunos lugares , l o s s a l a r i o s s e han basado en l a cantidad de

t r aba jo r ea l i zada . S i muchos de l o s que necesi tan t r a b a j a r pade-

cen hambre y estdn déb i l e s , o son mujeres, o son demasiado j6ve-

nes o demasiado v i e j o s , o estdn enfermos, s e r l a i n j u s t o que sus

s a l a r i o s s e basaran en l a producci6n. En algunos proyectos, e l

t r aba jo ha mejorado dando a l o s t raba jadores una comida durante

e l d l a .

Otras Fuentes de Empleo

E s probable que continíien l o s programas de obras públ icas

r u r a l e s debido a l c rec ien te desempleo y a l a s presiones p o l l t i c a s .

Sin embargo, no const i tuyen una soluci6n permanente a l problema

del desempleo. Los programas cambian de un lugar a o t r o a medi-

da que concluyen l o s proyectos. La cantidad de fondos asignados

a una zona puede cambiar de un año a o t r o . A menos que l o s pro-

yectos aumenten e l ingreso, serdn una carga para l a econornfa.

S610 China ha s i d o capaz de mantener programas de obras públ icas

continuos en l a s zonas r u r a l e s . Para r e so lve r e l problema d e l de-

sempleo r u r a l , s e necesi tan o t r a s c l a s e s de empleos no agr l co las .

Todo proyecto de obras públ icas bien diseñado deber la propor-

cionar una base para o t r a s c l a s e s de t r aba jos no agr l co las . Las

c a r r e t e r a s y puentes aumentan, por l o genera l , l a necesidad de

t r anspor te ; l o s ingresos mds elevados pueden incrementar e l comer-

c i o y l a construccidn de e d i f i c i o s . Una gran p a r t e d e l aumento

en e l i n g r e s o se g a s t a r d e n a l i m e n t o s . Con e l l o se aumenta e l

i n g r e s o de l o s a g r i c u l t o r e s y l a n e c e s i d a d d e mano d e o b r a a g r f -

c o l a . E s t a s nuevas a c t i v i d a d e s aumentardn l a demanda d e o t r o s

a r t í c u l o s . La p o b l a c i ó n l o c a l puede i n i c i a r o a m p l i a r t o d a s u e r -

t e de negoc ios l o c a l e s . (85 , pdgs. 19-20)

En muchos p a i s e s , l o s a g r i c u l t o r e s emplean g r a n c a n t i d a d d e

t iempo e n a c t i v i d a d e s no a g r f c o l a s t a l e s como l a s c o m e r c i a l e s o

a r t e s a n a l e s . (307, pdg. 11; 231, pdg. 26) S i aumenta e l i n g r e s o

r u r a l , tarnbign d e b e r f a n aumentar e s t a s a c t i v i d a d e s .

La e l a b o r a c i ó n de p r o d u c t o s d e l campo, l a c o m e r c i a l i z a c i ó n

y e l s u m i n i s t r o d e insumos, (97 , pdg. 6 ) también c o n t r i b u i r d n a

i n c r e m e n t a r e l empleo no a g r f c o l a . Muchos d e l o s c u l t i v o s comer-

c i a l e s n e c e s i t a n ser p rocesados . Por e j emplo , e l t a b a c o que se

c u r a en l a s f i n c a s r e q u i e r e no s ó l o o c u p a r s e de l a c u r a s i n o tam-

b i é n de l a t a l a y de l a man ipu lac ión d e l a l e ñ a y d e l mantenimien-

t o de l o s e d i f i c i o s p a r a l a c u r a . (166, pdg. 59) La expans ión d e

l a p roducc ión d e t r i g o e n l a I n d i a condujo a un r d p i d o c rec imien-

t o de l a s p a n a d e r f a s . Se e s t i m a que e n c o n t r a r o n empleo 165.000

p e r s o n a s . Desafor tunadamente , e l aumento d e empleo puede s u f r i r

un r e v é s s i se impor ta maquinar ia au tomdt ica p a r a l a f a b r i c a c i ó n

d e pan. (205, pdgs . 52-53) E l mayor uso de v a r i e d a d e s de a l t o

r e n d i m i e n t o ha p roduc ido g r a n c a n t i d a d d e empleos e n l a s indus -

t r i a s de s u m i n i s t r o s , c o m e r c i a l i z a c i 6 n y d i s t r i b u c i ó n d e insumos.

(205, pdg. 52)

S i e n l o s p l a n e s se i n c l u y e l a mecan izac ien , pueden crearse

mbs p u e s t o s de t r a b a j o f a b r i c a n d o y reparando l o c a l m e n t e l a s ma-

q u i n a r i a s . (319, pdg. 5) Por l o g e n e r a l , l o s t r a c t o r e s se impor-

t a n , o se f a b r i c a n e n g randes f d b r i c a s muy c o s t o s a s , p e r o las

h e r r a m i e n t a s , l o s a p e r o s s i m p l e s t i r a d o s p o r a n i m a l e s , y l a s t r i -

l l a d o r a s pueden f a b r i c a r s e loca lmente . (309, pdgs. 3-4) I n c l u s o

l a s bombas d e r i e g o y l o s motores d i é s e l s i m p l e s pueden f a b r i c a r -

se en pequeños tal leres l o c a l e s u t i l i z a n d o g r a n c a n t i d a d d e mano

de o b r a e n vez d e maquinar ia au tombt ica . (205, pbg. 37) P o r e j e m -

p l o , e n Dasca, c i u d a d de Punjab p a k i s t a n f , hay mds d e 100 peque-

ñ a s f d b r i c a s que c o n s t r u y e n motores d i é s e l p a r a bombas y mol inos .

(200, pbg. 52) E s t a i n d u s t r i a p a r e c e h a b e r s e o r i g i n a d o e n l o s ta-

l leres que comenzaron reparando e s o s motores . En l o s p a f s e s g ran-

d e s , e l número t o t a l de e s t o s pequeños tal leres c r e a r d una impor-

t a n t e demanda de m a t e r i a l e s , mbquinas-herramientas y o t r a s indus -

t r i a s a f i n e s . (309, pbg. 4 )

China ha hecho mbs que o t r o s p a f s e s e n l o que r e s p e c t a a l a

c r e a c i ó n d e f d b r i c a s r u r a l e s t a l e s como las de f e r t i l i z a n t e s , ce-

mento y maquinar ia a g r í c o l a . L a s mbquinas p r o d u c i d a s p o r estas

pequeñas f d b r i c a s s o n genera lmente de b a j a c a l i d a d , p e r o l o s u f i -

c i en temente buenas p a r a l a mayorfa de l o s usos r u r a l e s . E s cier-

tamente major que c a r e c e r d e mbquinas en a b s o l u t o . E s t a s f á b r i c a s

generan una c a n t i d a d c o n s i d e r a b l e de empleo aun cuando no s e a ése

s u f i n p r i n c i p a l , y , adembs, reducen l o s c o s t o s d e l t r a n s p o r t e .

(79 , pdgs. 92-157)

Una forma d e c r e a r p u e s t o s d e t r a b a j o i n d u s t r i a l e s e n l a s

zonas r u r a l e s c o n s i s t e e n f o m e n t a r e l o t o r g a m i e n t o de s u b c o n t r a -

t o s a l a s pequeñas i n d u s t r i a s r u r a l e s . Cuando l a s i n d u s t r i a s

pueden f u n c i o n a r e f i c a z m e n t e e n pequeña e s c a l a , d e b e r í a n empla-

z a r s e e n l a s zonas r u r a l e s , c a d a vez q u e s e a p o s i b l e . E l J ap6n

ha e s t a b l e c i d o un g r a n número d e i n d u s t r i a s r u r a l e s e n pequeña

e s c a l a . Como r e s u l t a d o , e n a l g u n a s zonas r u r a l e s , mds d e l a m i -

t a d d e l a p o b l a c i 6 n a d u l t a t r a b a j a e n c i e r t a o c u p a c i 6 n no a g r í -

c o l a . En a l g u n o s p a í s e s mds g r a n d e s y q u e t i e n e n una b a j a d e n s i -

d a d d e p o b l a c i 6 n f q u i z d s no s e a p r d c t i c o este e n f o q u e . P e r o , i n -

c l u s o e n e s o s p a f s e s , d e b e r l a ser p r d c t i c o s i se a p l i c a e n l a s

zonas r u r a l e s prdximas a l a s c i u d a d e s mds g r a n d e s .

Se n e c e s i t a n p o l í t i c a s o f i c i a l e s f a v o r a b l e s p a r a e l d e s a r r o -

l l o d e l a s i n d u s t r i a s e n pequeña e s c a l a . Una mayor p r o d u c c i d n

a g r í c o l a h a d e p r o p o r c i o n a r i n g r e s o s mds e l e v a d o s p a r a l a pob la -

c i 6 n r u r a l . S i e l aumento e n l a p r o d u c c i 6 n r edunda e n b e n e f i c i o

de l o s t e r r a t e n i e n t e s a u s e n t e s o l o s c o m e r c i a n t e s , no a y u d a r 6 a

d e s a r r o l l a r l a s a c t i v i d a d e s r u r a l e s e n pequeña e s c a l a . Los g o b i e r -

nos h a b r á n d e empezar p o r h a c e r cambios e n s u s i n s t i t u c i o n e s y mo-

d i f i c a r s u s p o l í t i c a s . (316 , pdgs . IV-16) Po r e j e m p l o , se n e c e s i -

t a n i n s t i t u c i o n e s b a n c a r i a s r u r a l e s q u e mantengan l o s a h o r r o s e n

d i c h a s zonas p a r a l a r e a l i z a c i d n d e i n v e r s i o n e s l o c a l e s . Los p r i -

meros p r o y e c t o s d e b e r í a n ser pequeños y c r e a r empleo r á p i d a m e n t e ,

y l o s a h o r r o s y t r a b a j a d o r e s c a l i f i c a d o s r e q u e r i d o s p a r a l a expan-

s i 6 n . S e r á n e c e s a r i o aumentar l a p r o d u c c i d n y e l i n g r e s o d e l a s

f i n c a s , y d e s a r r o l l a r l a s a c t i v i d a d e s d e e l a b o r a c i ó n a g r l c o l a y

s u m i n i s t r o d e insumos t a l e s como l a p r o d u c c i ó n d e h e r r a m i e n t a s

a g r i c o l a s , t o d o e l l o j u n t o con o t r o s b i e n e s y s e r v i c i o s u s u a l e s

e n l a s l o c a l i d a d e s r u r a l e s con un mayor i n g r e s o .

E l e c c i ó n d e l a T e c n o l o g f a

Cada s i t u a c i ó n hab rd d e e s t u d i a r s e a t e n t a m e n t e p a r a d e t e r m i -

n a r qué t e c n o l o g f a e l e g i r , como, p o r e j e m p l o , una mayor mecaniza-

c i ó n . Hay a l g u n o s p r i n c i p i o s g e n e r a l e s , b a s a d o s e n l a e x p e r i e n -

c i a , q u e podrdn a y u d a r a tomar e s t a s d e c i s i o n e s .

En t o d o s l o s p a í s e s e n d e s a r r o l l o , aumentard l a m e c a n i z a c i ó n .

S i n embargo, e l g r a d o d e mecan izac ión y e l r i t m o a q u e é s t a se

r e a l i c e dependerdn d e l a s p o l l t i c a s g u b e r n a m e n t a l e s . (306 , pdg-

11-20) S i se n e c e s i t a mds empleo, l a mecan izac ión d e b e r l a comen-

z a r p o r m e j o r a r e n l o p o s i b l e l a s a c t i v i d a d e s t r a d i c i o n a l e s donde

se u s a mano d e o b r a y t r a c c i ó n a n i m a l . En a l g u n o s c a s o s , d e t e r -

minados c u l t i v o s o zonas r e q u e r i r d n t é c n i c a s mds avanzadas d e meca-

n i z a c i ó n , p e r o hay mdquinas mbs s i m p l e s , como l a s t r i l l a d o r a s a

p e d a l , que s e r d n muy ú t i l e s e n a l g u n a s c i r c u n s t a n c i a s . La f n d o l e

y a m p l i t u d de l a mecan izac ión habrdn d e d e t e r m i n a r s e m e d i a n t e un

a n d l i s i s c u i d a d o s o d e l a s n e c e s i d a d e s r e g i o n a l e s , a g r l c o l a s y d e

c u l t i v o . (307 , pdg. 4 1 )

A menudo e l a n b l i s i s no se h a c e porque s o n muchos l o s q u e

c r e e n que l a mecan izac ión s i g n i f i c a emplea r e q u i p o mecdnico g ran -

d e e n f i n c a s e x t e n s a s . Otros p i e n s a n que t o d a mecan izac ión es mo-

d e r n a y d e s e a b l e , como p a r e c e n c r e e r l o a l g u n a s p e r s o n a s e n S r i

Lanka. La experiencia d e l Japán y Taiwdn demuestra que e s t a s

creencias son infundadas. ( 4 7 , pdg. 105) Los elementos mds i m -

por tantes en l a ag r i cu l t u r a moderna no son l a s mdquinas s i no

l o s f e r t i l i z a n t e s , l o s pe s t i c i da s y l a s nuevas variedades de

gran rendimiento y r e s i s t e n t e s a l a s enfermedades. (320, pdg. 68)

S i l a mecanizacián ha de mejorar l a s i t uac ión d e l empleo en

l a producción ag r l co l a , deberdn e l iminarse l a s p o l l t i c a s que sub-

vencionen l a compra y empleo de maquinaria. (312, pdg. 52) En

esas p o l l t i c a s es tdn comprendidas l a s subvenciones d i r e c t a s para

reduci r e l prec io de l a maquinaria, t a s a s ba jas de i n t e r é s y pre-

c i o s bajos para e l combustible. También f iguran subvenciones in-

d i r e c t a s t a l e s como t a s a s de cambio sobrevaloradas. S i no e s po-

s i b l e cambiar e s t a s p o l f t i c a s , en algunos casos, quizds sea nece-

s a r i o i n s t i t u i r o t r a s que l a s con t ra r res ten . Por ejemplo, s i no

s e puede cambiar una t a s a de cambio sobrevalorada, t a l vez conven-

ga imponer derechos aduaneros sobre algunos t i p o s de maquinaria.

Estos cambios en l a p o l f t i c a ayudardn a proporcionar empleo y , ade-

mds, ahorrardn d iv i s a s , c a p i t a l y combustible. (205, pdg. 58)

Cuando e s t é permitida l a mecanización, deberd e l e g i r s e con

cuidado l a c l a s e de mecanización que serd benef ic iosa . Las bombas

de r i ego ca s i siempre aumentan e l empleo, asf como l a producción

agrfcola . ( 2 1 2 , pdg. 105) Los cu l t i vos comerciales, l a s varieda-

des de a l t o rendimiento y l o s cu l t i vos mtíl t iples dependen c a s i

siempre de l mayor abastecimiento regulado d e l agua. Casi todas l a s

formas de mecanizacián deben s e r ob je to de un cuidadoso e s tud io que

ayude a determinar s i contr ibuirdn o no a incrementar e l empleo.

Cabe s u b r a y a r que , e n a lgunas zonas, ninguno de l o s a s p e c t o s

mencionados ayudardn a aumentar e l empleo o a d i s t r i b u i r e q u i t a t i -

vamente e l i n g r e s o . Especia lmente e n América L a t i n a , l a r e d i s t r i -

buc i6n de l a t i e r r a q u i z d s s e a l a 6 n i c a forma de p ropo rc iona r un

empleo t o t a l debido a que l a a g r i c u l t u r a en pequeña e s c a l a u t i l i -

za mds mano de ob ra que c u a l q u i e r a o t r a c l a s e de a g r i c u l t u r a .

(321, pdg. 104)

E l E f e c t o de Propagacidn

Muchos programas se d i s eñan e n t a l forma que s 6 l o pueden l le-

v a r s e a cabo con a g r i c u l t o r e s medianos y g randes . Una d e l a s r a -

zones p a r a e l l o es l a c r e e n c i a d e que l o s b e n e f i c i o s se propaga-

rdn e n t r e l o s pequeños a g r i c u l t o r e s cuando después d e v e r l o que

se e s t d hac iendo , t r a t e n d e h a c e r l o e l l o s tambign. Un programa

de e s t a f n d o l e se ensay6 en l a I n d i a , p e r o no p rodu jo l o s r e s u l t a -

dos deseados , (228, pdg. 85) po r d i v e r s a s razones . E l programa se

ensayó en zonas l i m i t a d a s . (227, pdgs. 284-285) Se o t o r g 6 c r g d i t o

b a r a t o p a r a r e d u c i r e l c o s t o de l o s insumos y se h i z o un e s f u e r z o

e s p e c i a l po r a s e g u r a r que h u b i e r a insumos s u f i c i e n t e s cuando se

n e c e s i t a r a n , ( 4 9 , pdgs. 85-86) a consecuenc ia de l o c u a l a l gunas

o t r a s zonas no pudieron o b t e n e r insumos t a l e s como f e r t i l i z a n t e s .

Con este programa se c o n s i g u i 6 que l o s a g r i c u l t o r e s que mds ayuda

n e c e s i t a b a n r e c i b i e r a n menos. No e r a r a zonab l e e s p e r a r que i m i t a -

r a n a l o s a g r i c u l t o r e s de l a s zonas mds f a v o r e c i d a s p o r l a ayuda.

Los programas de a g r i c u l t o r e s modelos se fundamentan en l a

misma i d e a . En e s t o s programas, l o s mejores a g r i c u l t o r e s , que p o r

l o g e n e r a l s o n l o s mds g r a n d e s , r e c i b e n c a p a c i t a c i d n e s p e c i a l y

s e r v i c i o s d e e x t e n s i d n . E s t e programa se b a s a e n e l p r i n c i p i o

d e q u e l o s demds a g r i c u l t o r e s i m i t a r d n l a s p r d c t i c a s d e e s t o s mo-

d e l o s p e r o l a e x p e r i e n c i a h a demost rado l o c o n t r a r i o , y a que l o s

pequeños a g r i c u l t o r e s d i f l c i l m e n t e p o d r l a n i m i t a r e s t a s p r d c t i -

c a s aunque a s l l o q u i s i e r a n . --

En Ch ina , l a s comunas que s e r v f a n d e modelo a o t r o s a g r i c u l -

t o r e s e r a n l a s mds p o b r e s , como l a d e T a c h a i , p o r e j e m p l o . T a c h a i

e r a una comuna muy pobre con g r a n d e s p rob lemas , q u e l o g r a r o n r e s o l -

v e r s e a f u e r z a d e mucho t r a b a j o . Desde que se l a e l i g i 6 d e modelo

p a r a o t r o s a g r i c u l t o r e s , l a han v i s i t a d o m i l e s d e campes inos p roce -

d e n t e s d e t o d o s l o s c o n f i n e s d e l p a l s . (220)

Q u e d a r l a demost rado a s l q u e l a g e n t e e s t d d i s p u e s t a a ap ren -

d e r y es capaz d e a p r e n d e r a t r a v é s d e l a e x p e r i e n c i a d e l o s q u e

han l o g r a d o r e s o l v e r problemas afin mds d i f f c i l e s . P o r e l c o n t r a -

r i o , cuando l o s que t i e n e n problemas muy d i f l c i l e s ven a o t r o s re-

s o l v e r problemas menores , no se c r e e n c a p a c e s d e h a c e r l o mismo.

Ocur re e s t o , en e s p e c i a l , s i a l o s a g r i c u l t o r e s modelos se les h a

dado ayuda a d i c i o n a l . En tonces l a g e n t e l l e g a a l a c o n c l u s i d n d e

que no es p o s i b l e e l é x i t o s i n ayuda d e o t r o s . Ademds, se most ra -

r d n r e s e n t i d o s a n t e e l hecho d e que e s t a ayuda se p r e s t d a o t r o s

que no l a n e c e s i t a b a n t a n t o como e l l o s . (228 , pdg. 85)

E s t a s l e c c i o n e s s a c a d a s de l a v i d a r e a l han d e t e n e r s e p re -

s e n t e s a l f o r m u l a r l a p o l l t i c a a g r a r i a . Gene ra lmen te , l o s pequeños

a g r i c u l t o r e s no i m i t a n l o s cambios i n t r o d u c i d o s p o r l o s g r a n d e s -.A

a g r i c u l t o r e s , i n c l u s o cuando ven que e s o s cambios t i e n e n é x i t o .

No c r e e n que l a s mismas p r á c t i c a s les r e s u l t e n a e l l o s b e n e f i c i o -

s a s . Los pequeños a g r i c u l t o r e s t i e n e n problemas e s p e c i a l e s y

s e r á n e c e s a r i o a d a p t a r l o s programas a g r í c o l a s a s u s problemas .

S i n embargo, l o s programas que t e n g a n é x i t o con l o s pequeños a g r i -

c u l t o r e s , s e r á n i m i t a d o s r s p i d a m e n t e p o r l o s a g r i c u l t o r e s mayores .

En e l c a p í t u l o s o b r e E x t e n s i ó n , se m u e s t r a que l a t e c n i c a d e d i v u l -

g a c i ó n p a r a l a r e s o l u c i ó n d e problemas u t i l i z a d a con l o s pequeños

a g r i c u l t o r e s también puede e m p l e a r s e con l o s g r a n d e s a g r i c u l t o r e s .

LOS a g r i c u l t o r e s mds i m p o r t a n t e s d e s e a r d n r e s o l v e r problemas más

t é c n i c o s . S i n embargo, cuando l a c l a s e d e a s i s t e n c i a t é c n i c a pro-

p o r c i o n a d a a l o s a g r i c u l ' t o r e s c o m e r c i a l e s se o t o r g a también a l o s

pequeños a g r i c u l t o r e s , e s t o no p roduce g e n e r a l m e n t e los r e s u l t a -

dos a p e t e c i d o s porque no e s t á a d a p t a d a a s u s n e c e s i d a d e s .

CAPITULO V I 1 1

LA REFORMA AGRARIA

Se ha d e b a t i d o mucho s i l a r e fo rma agraria aumenta o r e d u c e

l a p roducc ión . Hay q u i e n e s d i c e n que e n e l I r a q l a reforma agra -

r i a mal a d m i n i s t r a d a p r o d u j o un descenso d e l 60 p o r c i e n t o en l a

producción de g r a n o s a l i m e n t i c i o s . (322, pdgs. 291-292) En

E g i p t o s i n embargo, después d e l a reforma agrar ia , aumentó l a pro-

ducc ión t a n t o de g r a n o s a l i m e n t i c i o s como de c u l t i v o s c o m e r c i a l e s .

En d i e z años l a p roducc ián de a z ú c a r aumenta d e l 20 a l 30 p o r c i e n -

t o , aunque ~ 6 1 0 hubo un pequeño inc remento e n e l empleo d e f e r t i l i -

z a n t e s y r e g a d í o . (322, pdgs. 215-216) L a reforma a g r a r i a d e l

~ a p 6 n t u v o mbs é x i t o t o d a v í a . L a p roducc ian c o n t i n u a después d e

1946, aunque se p r o d u j o un descenso en e l número t o t a l d e a g r i c u l -

t o r e s y h e c t d r e a s ded icados a l a a g r i c u l t u r a . E l i n g r e s o d e l a

a g r i c u l t u r a se d u p l i c a e n t r e 1950 y 1963. (322, pbgs. 287, 288)

No puede d e c i r s e que l a reforma a g r a r i a aumente o reduzca l a

produccibn. Cada caso habrd de examinarse p o r s e p a r a d o para v e r

s i o c u r r e n aumentos o d i sminuc iones , y p a r a i d e n t i f i c a r l a s prdc-

t icas que ocas ionan l o s aumentos.

Los gob ie rnos s u e l e n p e r s e g u i r o t r o s f i n e s con l a reforma

a g r a r i a : c o n s e g u i r apoyo p o l i t i c o , r e d u c i r l o s d i s t u r b i o s r u r a -

les, o r e o r g a n i z a r l a forma d e producción c o n s t i t u y e n d o c o o p e r a t i -

v a s y g r a n j a s e s t a t a l e s o c o l e c t i v a s . L a r a z á n fundamenta l de

t o d a s estas a c t i v i d a d e s es m e j o r a r l a v i d a de l a p o b l a c i á n r u r a l

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desposeída. Estos son, generalmente, l o s ob je t ivos pr imordiales

de l a reforma a g r a r i a . Por t an to , han de t ene r se presentes cuan-

do s e buscan formas de aumentar l a producción agr l co la .

Reforma Agraria Convencional

La reforma a g r a r i a puede reduci r l a producción, y e l temor

que s u s c i t a puede s u r t i r e l mismo e f e c t o , inc luso s i no s e l l e v a

a cabo. En e l Perb, s e produjeron movimientos de campesinos que

ocuparon l a s t i e r r a s de l o s grandes t e r r a t e n i e n t e s a r a í z de l o

cual l o s l a t i f u n d i s t a s creyeron que l a reforma a g r a r i a e s t aba

próxima. Como resu l t ado , t r a n s f i r i e r o n s u c a p i t a l de l a ag r i cu l -

tu ra a o t r a s ac t iv idades y hubo una reducción en l a producción

agr l co la . (323, p6gs. VII-VIII) En México, durante l a década de

1930, e l miedo a que s e produjera una reforma a g r a r i a parece

haber reducido l a invers ión en l a a g r i c u l t u r a y l a producción

agr í co la . (321, p6g. 111) S i l a reforma a g r a r i a e s una cuest ión

p o l í t i c a importante y l o s t e r r a t e n i e n t e s juzgan que puede perju-

d i c a r l e s , l a producción puede descender inc luso cuando l a r e fo r -

ma no s e l l e v a a cabo.

La reforma a g r a r i a puede a f e c t a r a l a comercialización ocasio-

nando una disminución en l a producción. Esto parece haber ocur r i -

do en Bol iv ia . En e s e pafs , l o s campesinos ocuparon l a s t i e r r a s

de l o s t e r r a t e n i e n t e s y e s pos ib le que l a ca lda de l a producci6n

s e haya debido, en p a r t e , a e s t a r ed i s t r ibuc ign de l a t i e r r a .

Pero e l sistema de comercialización en e s e p a l s es taba a cargo de

l o s t e r r a t e n i e n t e s y cuando s e derrumbó no hubo o t r o por va r ios

a ñ o s . S i n mercado, l a p r o d u c c i ó n d isminuyó. (324 , pdg. 166)

En C h i n a , a l e l i m i n a r s e l o s s i s t e m a s t r a d i c i o n a l e s d e mercados

e n l a época e n que se e s t a b l e c i e r o n l a s comunas, l a p r o d u c c i ó n

decayó s e r i a m e n t e d u r a n t e un p e r í o d o .

A v e c e s , no hay un d e s c e n s o r e a l e n l a p r o d u c c i ó n , s i n o

s ó l o en l a p a r t e de l a p r o d u c c i ó n q u e se vende en e l mercado.

Los nuevos p r o p i e t a r i o s d e l a t i e r r a pueden r e t e n e r una p o r c i 6 n

mayor d e l a p roducc ión p a r a s u p r o p i o consumo, l o q u e r e d u c e l a

o f e r t a e n e l mercado. E s t o e x p l i c a l a a p a r e n t e d i s m i n u c i ó n e n

l a p r o d u c c i ó n b o l i v i a n a después de l a r e fo rma a g r a r i a . (325 ,

pdgs . 317, 319; 321, pdg. 111) S i n embargo, l a mayor p r o d u c c i ó n

p r o n t o r eemplazó a l mayor consumo p o r l o s a g r i c u l t o r e s y l a o f e r -

t a e n e l mercado aumentó de nuevo. Después d e l a r e fo rma d e 1952,

en China hubo un mayor consumo d e d r i d o s e n l a s zonas r u r a l e s .

(327 , pbg. 24; 328, pdgs . 21-22) E s t o p r o d u j o e s c a s e z e n l a s c i u -

dades . A r a í z d e e s t o l o s c h i n o s i n i c i a r o n un s i s t e m a d e r a c i o -

namiento y o b l i g a r o n a l a s comunas a vende r mds g r a n o s a l a s c i u -

dades . En a l g u n o s p a í s e s , l o s t e r r a t e n i e n t e s venden a l o s merca-

dos l a mayor p a r t e d e l a p roducc ión y l o s a g r i c u l t o r e s no t i e n e n

s u f i c i e n t e p a r a comer. E s t o o c u r r f a e n B o l i v i a y China a n t e s d e

l a s r e f o r m a s . En l o s p a í s e s e n l o s q u e se i n t r o d u c e una r e f o r m a ,

l o s a g r i c u l t o r e s r e t e n d r d n una p o r c i ó n mayor d e l a p r o d u c c i ó n pa-

r a s u p r o p i o consumo. Como r e s u l t a d o d e e l l o , l a c a n t i d a d d e p ro -

d u c t o s d e s t i n a d a a l o s mercados e x p e r i m e n t a r 5 un d e s c e n s o h a s t a

que aumente l a p roducc ión .

E s t e e f e c t o sobre l a comercial ización no e s e l problema mds

grande. Los cambios en l a organización d e l t r a b a j o a g r l c o l a pue-

den t e n e r graves consecuencias. En e l Períí, l a propiedad de l a s

grandes haciendas dedicadas a l a producción en gran e s c a l a de

azíícar y ganado s e puso en manos de l o s t r a b a j a d o r e s , s i n cam-

b i a r l a organización. Los t r aba jadores s i g u i e r o n t raba jando l a s

grandes propiedades de l a misma forma y l a reforma a g r a r i a tuvo

pocos problemas. Hubo solamente una pequeña disminución en l a

producción, que luego aumentó, junto con e l empleo. En o t r a s

grandes propiedades a g r l c o l a s donde l o s a g r i c u l t o r e s hablan e s t a -

do t raba jando en f i n c a s ind iv idua le s como a r r e n d a t a r i o s , e l go-

b i e rno t r a t ó de organizar coopera t ivas y disminuyeron l a produc-

c ión y e l empleo. E l s e sen ta por c i e n t o de l o s a g r i c u l t o r e s no

e s t a b a de acuerdo con l o s mEtodos u t i l i z a d o s por l a reforma y de-

seaban volver a s u s pequeñas f i n c a s . En l o s grandes e s t a b l e c i -

mientos azucareros y ganaderos, l o s t r aba jadores es taban acostum-

brados a t r a b a j a r a cambio de un s a l a r i o , ( 3 2 3 , pdgs. 113, 1 1 4 )

y no deseaban l a d i v i s i d n de l o s e s t ab lec imien tos . En e s t e caso ,

en e l que s ó l o se cambió e l régimen de propiedad y no l a organiza-

c ión de l a explo tac ión , no hubo descenso en l a producción. En

l a s o t r a s propiedades en ' l a s que se cambió t a n t o l a propiedad

como l a organización, l a producción disminuyó.

En Costa Rica y Honduras o c u r r i ó o t r o t a n t o . E l Proyecto

Bataan de Costa Rica t r a t ó de formar una coopera t iva para e x p l o t a r

una p lan tac ión que habla per tenec ido a l a United F r u i t Company.

Los miembros de l a cooperat iva t r a b a j a r í a n a cambio de un s a l a r i o .

Este personal no había t rabajado antes en plantaciones s ino que

habían s ido agr icu l to res de pequeñas f incas y l a cooperativa f ra -

casó. Se t r a t ó luego de capaci tar a l o s l í d e r e s campesinos en

l a administración de l a cooperativa y e l desa r ro l lo comunal y

e s t o también fracasó. E l proyecto dio entonces a cada miembro

un pequeño predio que podía c u l t i v a r para su propio uso. La pro-

ducción de l o s predios fue buena, e l t r aba jo de l a cooperativa

continuó decayendo. En e s t e caso, s e proporcionaron todos l o s

elementos requeridos para l a agr icu l tu ra en gran esca la , t a l e s

como regadío, c a r r e t e r a s , vivienda, suministro de agua, e t c . Sin

embargo, a l o s agr icu l to res l e s r e su l tó imposible adoptar una for-

ma de agr icu l tu ra nueva y d i fe ren te .

Alrededor de esa misma fecha (1965) , en Honduras, 84 perso-

nas que anteriormente habían estado trabajando para l a United

F r u i t Company formaron su propia cooperativa. Se l e s entregaron

500 hectbreas que l a United F r u i t Company había entregado a l go-

bierno y t rabajaron en l a cooperativa como asalar iados . En dos

años lograron comprar dos t r ac to re s y una descascaradora de maíz.

En dos años mds, tenfan nueve t r ac to re s y 6 4 vagones. Organiza-

ron una planta de elaboración y dos p lantas de empaque de plbta-

nos y bananas y consiguieron un préstamo por valor de $400.000 pa-

r a cons t ru i r l as . Las famil ias trabajaban a tiempo completo para

i a cooperativa y e l ingreso por persona aumentó a $365, mbs l o s

dividendos procedentes de l a s u t i l idades de l a cooperativa. Esta

cooperativa tuvo tan to é x i t o que pronto s e formaron cuat ro mbs

para c u l t i v a r o t r a s pa rce la s grandes. Para p r i n c i p i o s de 1973,

habfa unas 60 coopera t ivas que segufan l o s mismos métodos.

En l a s proximidades, habfa o t r a cooperat iva formada en 1958.

Sus miembros habfan t r aba jado para l a United F r u i t Company. Se

d iv id ie ron e n t r e e l l o s 4 . 0 0 0 hec tdreas con l a s que cons t i tuyeron

f incas ind iv idua le s . Estos an t iguos t r aba jadores no querfan con-

v e r t i r s e en a g r i c u l t o r e s ind iv idua le s . (329, pdgs. 18-21) La ma-

yor fa de e l l o s a lqu i l a ron s u s t i e r r a s y encontraron o t r o s t raba-

jos , algunos de e l l o s con l a s cooperat ivas a n t e s mencionadas.

Es tas reformas a g r a r i a s tuv ieron é x i t o cuando l a organizac ián d e l

t r a b a j o s i g u i 6 s iendo i g u a l a l a que es taban acostumbrados l o s

a g r i c u l t o r e s . Cuando s e t r a t 6 de i n t r o d u c i r una organizaci6n d i -

f e r e n t e , l o s a g r i c u l t o r e s no pudieron a s i m i l a r e l cambio. Los

a g r i c u l t o r e s que habfan t r aba jado individualmente , en pequeña es -

c a l a , no es taban d ispues tos o capaci tados para admin i s t r a r f i n c a s

de mayor envergadura. Los a g r i c u l t o r e s que an te s habfan t r a b a j a -

do para una compañfa a g r f c o l a , en gran e s c a l a , SI fueron capaces

de adminis t ra r l a s cooperat ivas a g r f c o l a s grandes y no querfan

conver t i r se en pequeños a g r i c u l t o r e s ind iv idua le s .

Lo mismo o c u r r i 6 en México. Los a g r i c u l t o r e s de l a s grandes

propiedades comerciales formaron cooperat ivas a g r f c o l a s cuando s e

l e s entregaron l a s t i e r r a s . Los a g r i c u l t o r e s de o t r a s propieda-

des acostumbrados a l a a g r i c u l t u r a ind iv idua l como a r r e n d a t a r i o s

p r e f i r i e r o n s e g u i r dedicsndose a l a a g r i c u l t u r a ind iv idua l en pe-

queña e s c a l a . (330, pdg. 45; 2 0 4 , pdg. 25) Puerto Rico e s o t r o

país en e l que l a s plantaciones en gran escala s iguieron operan-

do con trabajadores que rec ib ían l o s beneficios de l o s planes de

d is t r ibuci6n de l a s u t i l idades y e l empleo. ( 5 , pág. 4 2 )

Muchos pafses, como Perú, por ejemplo, han t ra tado de usar

l a reforma agra r ia para reorganizar l a s operaciones agr íco las .

De ordinar io , e s t o ha s igni f icado l a creaci6n de explotaciones

colec t ivas , comerciales o e s t a t a l e s en l a s que l o s empleados es-

taban acostumbrados a t r aba j a r individualmente, o l a d iv is i6n de

l a s f incas grandes para dar a l o s t rabajadores pequeñas f incas

individuales . En algunos casos, ha s igni f icado l a consolidación

de minifundios. A veces, con es tos cambios s e t r a t a de s u s t i t u i r

l a reforma agra r ia , pero l a mayoría de es tos in ten tos han termi-

nado en e l f racaso. En l a década de 1930, s e ensayaron en Kenya

ca fe ta les colec t ivos , pero fracasaron. En Chile , l a I g l e s i a

Cat6lica t r a t 6 de fomentar l a agr icu l tu ra comercial, pero tuvo

que d i v i d i r l a s t i e r r a s porque l o s agr icu l to res deseaban tener

sus propias f incas individuales . En e l I raq , l a reforma agra r ia

s e u t i l i z 6 para reasentar a l a poblaci6n y tambi6n para introdu-

c i r l a agr icu l tu ra colec t iva . (322, pág. 2 9 1 ) Esto ocasionó un

gran descenso en l a produccibn. En Argelia, l a mayoría de l a s

f incas cooperativas fracasaron. (331, pdg. 81 ) Los campesinos no

deseaban t r a b a j a r de esa forma y carecían de l a s apt i tudes reque-

r i da s para administrar p~opiedades agr ícolas en gran esca la . Un

in ten to por es tab lece r f incas e s t a t a l e s en Ghana también experi-

ment6 numerosas d i f i cu l t ades . ( 1 9 8 , pdg. 2 5 ) Las reformas agra r ias

que por l a f u e r z a t r a t a r o n de i n t r o d u c i r cambios en l a o rgan iza -

c i ó n d e l a a g r i c u l t u r a ocas ionaron un descenso en l a producción

y no cons igu i e ron imp lan t a r e s o s cambios. La c o l e c t i v i z a c i ó n de

l a t i e r r a en l a Unión S o v i é t i c a p rodujo un impor t an t e descenso

en l a producción y ocas ionó grandes d i s t u r b i o s s o c i a l e s y pér-

d i d a de v i d a s . Los p a í s e s de Europa o r i e n t a l han t e n i d o que se-

g u i r u t i l i z a n d o p a r c e l a s p r i vadas . En muchas zonas, l a s peque-

ñas f i n c a s i n d i v i d u a l e s s i guen s i e n d o e l t i p o fundamental de o r -

gan i zac ión a g r í c o l a , a p e s a r de l o s i n t e n t o s r e a l i z a d o s a n t e s

por c o l e c t i v i z a r l a s . (332, pdgs. 21-23)

Los ch inos han s egu ido un p l a n d i f e r e n t e . Primero, t u v i e -

ron l a reforma a g r a r i a y , luego , i n t r o d u j e r o n pau la t inamente l a

r eo rgan i zac ión de l a a g r i c u l t u r a . En pr imer l u g a r , o rgan i za ron

equ ipos de t r a b a j o . A p a r t i r de e s t o s equ ipos , pasa ron a l a ayu-

da mutua, a l a s c o o p e r a t i v a s y , f i na lmen te , a l a s comunas. Cuan-

do t r a t a r o n de o r g a n i z a r l a s comunas por vez p r imera , no t u v i e r o n

é x i t o y se v i e r o n ob l i gados a cambia r las en pequeñas p a r c e l a s ,

pe ro a un r i tmo mbs l e n t o . La d i r e c c i ó n c h i n a subrayó l a neces i -

dad de i r len tamente , paso a paso. (328, pdgs. 11-72; 68, pbg. 54)

En e l Japón, l a reforma a g r a r i a f u e muy completa y c o n s t i t u y ó un

cambio r a d i c a l . No p e r j u d i c ó a l a producción porque hubo poco

cambio en l a o rgan i zac ión de l a a g r i c u l t u r a o en e l s i s t e m a de co-

m e r c i a l i z a c i ó n . E l e f e c t o p r i n c i p a l de l a reforma f u e e l de d a r

t i e r r a s a l o s a g r i c u l t o r e s que a n t e s l a s habfan a r rendado . (332,

pdg. 287)

Reforma de l a Tenencia C o l e c t i v a de l a T i e r r a

En g r an p a r t e de A f r i c a , l a reforma a g r a r i a no s i g n i f i c a

t r a n s f e r e n c i a de p rop iedad , s i n o mbs b i e n un cambio en e l r g g i -

men de t e n e n c i a de l a t i e r r a . En muchos p a f s e s , l a t i e r r a h a

e s t a d o e n manos d e l a s t r i b u s , pueb los u o t r o s grupos de pe rso-

na s . En a lgunos p a f s e s , e s t a s t ierras se han d i v i d i d o e n f i n -

c a s i n d i v i d u a l e s . En otros , e l t e r r e n o p rop iedad d e e s t o s gru-

pos se ha c o n v e r t i d o a f i n c a s e s t a t a l e s . En e l A f r i c a O r i e n t a l ,

l o s b r i t d n i c o s comenzaron e s t a b l e c i e n d o l a p rop iedad i n d i v i d u a l

de l a t i e r r a ya en l a dgcada de 1900. (333, pbgs. 66-69; 268,

pbg. 109) En Uganda, se e n t r e g a r o n a impor t an t e s p e r s o n a l i d a -

de s p o l f t i c a s g randes e x t e n s i o n e s d e t i e r r a que en a lgunos c a s o s

l l e g a r o n a los 60 km2- Uno d e los motivos f u e h a c e r l o s indepen-

d i e n t e s de s u r ey . Desde en tonces , muchos campesinos han com-

prado f i n c a s pequeñas. Algunas pe rsonas aprovechaban l a t i e r ra

de e s t a s g randes p rop iedades s i n ningdn derecho a e l l o . ~ d s re-

c ien temente , e l Gobierno de Uganda o t o r g 6 t i e r r a s en p rop iedad

solamente cuando hubo razones e s p e c i a l e s , como cuando e sca seaba

e l t e r r e n o o cuando se c u l t i v a b a n va r i edades de e l evado v a l o r .

En a lgunos c a s o s , l a s numerosas v e n t a s r e a l i z a d a s demostraron

que l a p rop iedad i n d i v i d u a l se h a b l a g e n e r a l i z a d o . En o t ros , ha-

b f a t a n t a s d i s p u t a s r e l a c i o n a d a s con l a t i e r r a en l o s t r i b u n a l e s ,

que e r a e v i d e n t e que l o s sistemas t r a d i c i o n a l e s p a r a l a t e n e n c i a

de l a t i e r r a habfan de j ado de ser acep tados . (333, pág. 70) S i

l a p rop iedad i n d i v i d u a l s i g u e aumentando y produce b e n e f i c i o s

económicos , p r o n t o d e s a p a r e c e r d n l a s t e n e n c i a s d e t i e r r a t r a d i -

c i o n a l e s e n Uganda. (268 , pdg . 109)

En Kenya, h a s i d o p o l l t i c a o f i c i a l aumentar l a s t e n e n c i a s

de t i e r r a i n d i v i d u a l e s . Como r e s u l t a d o , e s t a c l a s e de t e n e n c i a

es mds comGn a l l í que e n l a mayor í a d e l o s p a í s e s a f r i c a n o s .

(268 , p6gs . 108 , 109) E l programa e r a d i f e r e n t e a l d e Uganda.

Kenya a s p i r a b a a c o n s o l i d a r l a s pequeñas p a r c e l a s y a r e d i s t r i -

b u i r l a t i e r r a e n t r e l o s a g r i c u l t o r e s q u e e n t o n c e s se c o n v e r t f a n

e n p r o p i e t a r i o s i n d i v i d u a l e s . P a r a d e c i d i r cada c a s o , se u t i l i -

zaban c o n s e j o s d e l l d e r e s l o c a l e s q u e conoc fan l a t i e r r a y a l o s

a g r i c u l t o r e s d e s u zona y e s t a b a n c a p a c i t a d o s p a r a r e a l i z a r una

d i s t r i b u c i ó n j u s t a . Los a g r i c u l t o r e s a c e p t a b a n e l programa por-

que a s f se c o n v e r t í a n e n t e r r a t e n i e n t e s . La p r o d u c c i ó n aumentó

y e l programa se e x t e n d i 6 a o t r a s zonas . (333 , pbgs . 70-72)

Malawi también t r a t ó d e cambia r e l régimen d e p r o p i e d a d t r a -

d i c i o n a l a p r o p i e d a d i n d i v i d u a l r e s p a l d a d a p o r t f t u l o s . (333 ,

pbgs . 72-73) Algunos c o m i t é s p o p u l a r e s o b j e t a r o n este s i s t e m a

y l a p r o p i e d a d de l a t i e r r a se puso e n manos d e f a m i l i a s e n v e z

d e i n d i v i d u o s . E s t o e r a l o q u e q u e r f a e l p u e b l o . Se p a r e c f a mbs

a l s i s t e m a t r a d i c i o n a l . En l o s c a s o s e n que l a p r o p i e d a d d e l a

t i e r r a e s t a b a s e g u r a , l o s a g r i c u l t o r e s comenzaron a p l a n t a r brbo-

les . En o t r o s c a s o s , l o s miembros d e l a f a m i l i a comenzaron a re-

g r e s a r a l o s p u e b l o s p a r a t r a b a j a r e n l a t i e r r a p e r t e n e c i e n t e a

l a f a m i l i a .

Pueden p r o d u c i r s e cambios e n e l rég imen t r a d i c i o n a l d e te-

n e n c i a c o l e c t i v a d e l a t i e r r a s i n que medien programas guberna-

m e n t a l e s , como h a o c u r r i d o e n muchas p a r t e s d e A f r i c a . La i n s -

c r i p c i ó n d e l a p r o p i e d a d d e l a t i e r r a es una forma d e e s t a b l e c e r

l o s d e r e c h o s conforme a l a l e y . (333 , pdgs . 74-75) En l o s c a s o s

e n que no hay i n s c r i p c i ó n , l o s a g r i c u l t o r e s pueden v e r s e o b l i g a -

dos a p r e s e n t a r s u s demandas a l o s t r i b u n a l e s . E s t e p r o c e s o pue-

de ser d i f f c i l y c o s t o s o . F r e c u e n t e m e n t e , e l s i s t e m a d e compra

y a l q u i l e r d e l a t i e r r a h a s i d o muy i r r e g u l a r y c a r e n t e d e con-

t r o l , como h a o c u r r i d o e n N i g e r i a . (333 , pág . 53 ) En t a l e s c a s o s ,

v a r i a s p e r s o n a s pueden r e c l a m a r l a misma t i e r r a y t i e n e n q u e d i r i -

g i r s e a l o s t r i b u n a l e s ' p a r a r e s o l v e r l a s i t u a c i ó n . En Ghana y e l

s u r d e N i g e r i a , h a h a b i d o muchos c a s o s a s f . La e s c a s e z de t i e r r a

y l a i n t r o d u c c i ó n d e l o s c u l t i v o s c o m e r c i a l e s l l e v a r o n a muchas

p e r s o n a s a e s t a b l e c e r s u d e r e c h o l e g a l s o b r e l a t i e r r a . ( 2 6 8 ,

pág. 109)

Tanzanfa no t r a t ó d e cambia r t o t a l m e n t e e l rég imen t r a d i c i o -

n a l de t e n e n c i a c o l e c t i v a de l a t i e r r a s i n o q u e i n t e n t ó moderni-

z a r l o . En vez d e h a c e r que l o s l f d e r e s d e l a s t r i b u s y l o s a n c i a -

nos p o s e y e r a n l a t i e r r a como r e p r e s e n t a n t e s d e l p u e b l o , e l g o b i e r -

no asumió l a p r o p i e d a d . (333 , p á g s . 77-78) E l p r e s i d e n t e d e l p a f s

a c t u a b a como p r o p i e t a r i o d e t o d a l a t i e r r a , p e r o s e g u f a s i e n d o e l

r e p r e s e n t a n t e de l a s d i f e r e n t e s t r i b u s q u e t e n f a n d e r e c h o a u t i l i -

z a r l a . S i n embargo, a l p r o p i o t i empo , e l g o b i e r n o i n t r o d u j o o t r o s

cambios i m p o r t a n t e s . O b l i g ó a l o s a g r i c u l t o r e s a v i v i r e n p u e b l o s

y a combinar s u s pequeñas p r o p i e d a d e s de t i e r r a p a r a c o n s t i t u i r

p rop iedades mayores. T r a t ó d e p e r s u a d i r a l o s a g r i c u l t o r e s a

u t i l i z a r p a r c e l a s mayores, y a sembrar mds c u l t i v o s c o m e r c i a l e s .

Se fomentó l a e x p l o t a c i 6 n c o l e c t i v a d e p a r c e l a s mayores en l a s

que todo e l pueb lo t r a b a j a b a e n común, e n vez d e h a c e r l o e n f o r -

ma i n d i v i d u a l . S i n embargo, se p r e s e n t a r o n muchas d i f i c u l t a d e s

y disminuyó l a p roducc ión . En c o n s e c u e n c i a , e l g o b i e r n o abando-

nó s u p o l f t i c a de e x i g i r que l o s p u e b l o s t r a b a j a r a n e l campo co-

l e c t i v a m e n t e .

En un p r o y e c t o de p roducc ión d e t a b a c o , s ó l o se p l a n t a r o n

160 a c r e s , c o n t r a l a c a n t i d a d p laneada de 1.800 a c r e s . Los a g r i -

c u l t o r e s no e s t a b a n d i s p u e s t o s a t r a b a j a r c o l e c t i v a m e n t e . E l p r e -

s i d e n t e y e l p r imer m i n i s t r o v i s i t a r o n e l p r o y e c t o y se informó

a l o s a g r i c u l t o r e s que no t e n f a n p o r qué t r a b a j a r c o l e c t i v a m e n t e

y que cada a g r i c u l t o r podfa vender s u p r o p i a c o s e c h a . A p a r t i r

d e ese momento, l o s a g r i c u l t o r e s se mos t ra ron d i s p u e s t o s a p a r t i -

c i p a r e n e l p r o y e c t o y , e n tres meses, i n g r e s a r o n a l p r o y e c t o

8 4 4 nuevos a g r i c u l t o r e s .

En Uganda, e l g o b i e r n o fomentó l a formaci6n de g r u p o s de es-

t a b l e c i m i e n t o s a g r í c o l a s p a r a aumentar l a mecanización. No se

t r a t 6 de cambiar e l s i s t e m a de t e n e n c i a de l a t i e r r a . E l p rogra -

ma tuvo é x i t o e n l o s c a s o s e n que e l t e r r e n o e s t a b a ya e n manos

de g rupos . Experimentó d i f i c u l t a d e s e n l a s zonas e n l a s q u e l a

t i e r r a e r a p rop iedad de a g r i c u l t o r e s i n d i v i d u a l e s . En N i g e r i a ,

se r e a l i z d un programa de a s e n t a m i e n t o s a g r f c o l a s . E s t e programa

e s t a b l e c i ó un nuevo s i s t e m a d e a d m i n i s t r a c i ó n a g r f c o l a y e l em-

p l e o de nuevas t e c n o l o g f a s a g r f c o l a s . Los a g r i c u l t o r e s d e l nuevo

a s e n t a m i e n t o i b a n a ser jóvenes que habfan t e rminado l a e s c u e l a

e l e m e n t a l , q u i e n e s p o r e s p a c i o de h a s t a dos años r e c i b i e r o n p re -

p a r a c i ó n e n un i n s t i t u t o a g r f c o l a , donde a p r e n d i e r o n l a moderna

t e c n o l o g í a a g r f c o l a . Se p l a n e ó que l a t i e r r a d e l a s e n t a m i e n t o

s e r f a d e p r o p i e d a d i n d i v i d u a l , p e r o que h a b r f a c i e r t a a d m i n i s t r a -

c i ó n c e n t r a l de l a s o p e r a c i o n e s . (33 , pdgs. 78-81) P e r o s u r g i e -

ron muchos problemas y uno de l o s mayores f u e que muchos d e l o s

jóvenes abandonaron e l poblado y r e g r e s a r o n a s u s pueb los d e o r i -

gen. E s t o se d e b i ó a que l o s nuevos métodos a g r f c o l a s e r a n muy

d i f e r e n t e s d e l o s t r a d i c i o n a l e s . (229, pdgs. 72, 73) En Tanzanfa ,

se t r a t ó , asimismo, d e c a p a c i t a r a l o s a g r i c u l t o r e s p a r a que f o r -

maran nuevos pob lados , y también f r a c a s ó e l i n t e n t o . En Z a i r e ,

un s i s t e m a nuevo andlogo d e a g r i c u l t u r a f r a c a s ó t a n p r o n t o como

e l g o b i e r n o d e j ó d e imponer lo con s o l d a d o s y p o l i c f a .

Numerosos e x p e r t o s c r e e n que l o s g o b i e r n o s deben cambiar e l

s i s t e m a d e t e n e n c i a d e t i e r r a p a r a que s e a p o s i b l e modern iza r l a

a g r i c u l t u r a y aumentar l a producción. (333, pdgs. 59-63) S i n em-

ba rgo , l a e x p e r i e n c i a h a demostrado que e s o s s i s t e m a s cambiardn

con e l c r e c i m i e n t o económico. (333, pdg. 56) E l aumento d e l a po-

b l a c i ó n produce e s c a s e z d e t i e r r a y e s o j u s t i f i c a que se i n t r o d u z -

can cambios e n e l s i s t e m a . O t r a r azón es e l aumento d e l o s c u l -

t i v o s c o m e r c i a l e s . (334, pdgs. 108-109) D e o r d i n a r i o , e s t o s cam-

b i o s e n l o s s i s t e m a s d e t e n e n c i a de l a t i e r r a s i g n i f i c a n a l e j a r s e

d e l a p r o p i e d a d c o l e c t i v a y a c e r c a r s e a l a p r o p i e d a d i n d i v i d u a l .

(336 , pdgs . 482, 485; 33, pdgs . 11, 35-36) La s i l v i c u l t u r a y

o t r o s t i p o s de a g r i c u l t u r a q u e r e q u i e r e n g r a n d e s i n v e r s i o n e s p r o -

ducen e s t o s cambios muy r d p i d a m e n t e . (334 , pdgs . 102 , 103)

Algunos s i s t e m a s t r a d i c i o n a l e s d e t e n e n c i a d e t i e r r a s o n muy

f l e x i b l e s y dan a l o s i n d i v i d u o s q u e man t i enen l a t i e r r a e l d e r e -

cho a r e a l i z a r i n v e r s i o n e s e n r u b r o s t a l e s como e d i f i c i o s y p l a n -

t a c i o n e s de d r b o l e s . ( 3 4 , pdg. 100)

O t r o s e x p e r t o s c r e e n que a l g u n o s s i s t e m a s t r a d i c i o n a l e s d e

t e n e n c i a d e l a t i e r r a e n l o s p a l s e s a f r i c a n o s no han impedido e l

c r e c i m i e n t o y d e s a r r o l l o a g r í c o l a s . (337 , pdg. 38; 338, pdg. 2 0 ;

1 4 4 , pdgs . 27, 28) Muchos s i s t e m a s s o n f l e x i b l e s y c a p a c e s d e

a c e p t a r cambios. Po r e j e m p l o , e n a l g u n a s zonas d e N i g e r i a , se h a

hecho común o t o r g a r p r é s t a m o s con d r b o l e s d e c a c a o como g a r a n t l a .

En l a mayor ía d e l o s l u g a r e s , no se p i e n s a q u e s i se demora e l

pago d e l o s p r é s t a m o s l o s t r i b u n a l e s van a e x i g i r l a e n t r e g a d e

l o s d r b o l e s a l p r e s t a m i s t a s i n o q u e l a comunidad l o c a l o b l i g a r l a

a r e e m b o l s a r e l p rés t amo . (333 , pdg. 55 )

Los s i s t e m a s t r a d i c i o n a l e s d e t e n e n c i a c o l e c t i v a d e l a t ie -

r r a han dado mucha s e g u r i d a d a l o s miembros d e l g rupo . P o r e s o

l a g e n t e t i e n e miedo a l o s cambios y t r a t a r 5 de o p o n e r s e a e l l o s .

(274 , pdgs . 268-270; 333, pdgs . 30, 31) La p r o p i e d a d i n d i v i d u a l

p r o s p e r a e n e l A f r i c a O r i e n t a l , p e r o a l l f hay r a z o n e s e s p e c i a l e s ,

e n t r e o t r a s e l l a r g o p e r í o d o d e dominio b r i t d n i c o , e l c l i m a d e

l a s zonas montañosas y l o s s i s t e m a s f e u d a l e s p redominan tes a n t e -

r i o r m e n t e . N o debe e s p e r a r s e q u e e l cambio d e un régimen d e

t e n e n c i a c o l e c t i v a a un rég imen i n d i v i d u a l t e n g a é x i t o e n o t r a s .. . zonas con c o n d i c i o n e s d i f e r e n t e s . E s m e j o r , e n cambio, mantener -

se a l e r t a a l o s cambios n a t u r a l e s que o c u r r a n y f o m e n t a r l o s .

(333 , pdgs . 73, 74) Cuando l a t e n e n c i a de l a t i e r r a cree c o n s t a n -

tes problemas y l o s t r i b u n a l e s deban a t e n d e r muchas demandas, po-

d r d i n t r o d u c i r s e l a i n s c r i p c i ó n d e l a s p r o p i e d a d e s . S i hay cam-

b i o s i m p o r t a n t e s q u e r e a l i z a r , convendrd p r i m e r o e s t u d i a r a t e n t a -

mente e l s i s t e m a t r a d i c i o n a l y c u a l e s q u i e r a cambios y a a c a e c i d o s .

(333 , pdg. 1 8 )

La e x p e r i e n c i a d e l A f r i c a es a n d l o g a a l a d e muchos o t r o s

l u g a r e s . Los cambios q u e mds é x i t o han t e n i d o e n l o s s i s t e m a s

de t e n e n c i a d e l a t i e r r a han s i d o l o s q u e no e s t a b a n r e l a c i o n a d o s

con cambios e n l a o r g a n i z a c i ó n d e l t r a b a j o a g r f c o l a . Algunos d e

l o s cambios que mds é x i t o han t e n i d o han s i d o l o s q u e se han r e a -

l i z a d o p a u l a t i n a m e n t e y se han p r o d u c i d o p o r s f s o l o s , s i n i n t e r -

venc ión gube rnamen ta l . Cuando se i n t r o d u j e r o n g r a n d e s cambios

e n l a o r g a n i z a c i 5 n de l a l a b o r a g r f c o l a , como o c u r r i ó e n l o s pue-

b l o s d e Tanzanfa y e n l o s nuevos a s e n t a r n i e n t o s d e N i g e r i a , s u r -

g i e r o n d i f i c u l t a d e s . Como r e s u l t a d o , d i sminuyó l a p r o d u c c i ó n y ,

en a l g u n o s c a s o s , se desmoronaron l a s nuevas o r g a n i z a c i o n e s .

La Reforma A g r a r i a y l a R e o r g a n i z a c i ó n d e l a Labor A g r f c o l a

La e x p e r i e n c i a e n e s t o s d i f e r e n t e s p a f s e s h a s i d o genera lmen-

t e l a misma. Los p a f s e s que l o g r a r o n o b t e n e r e l apoyo de l o s

a g r i c u l t o r e s a f a v o r de l o s cambios e n l a o r g a n i z a c i d n d e l t r a b a -

j o a g r f c o l a , c o n s i g u i e r o n aumentar l a p r o d u c c i ó n . En l o s c a s o s

en que l o s a g r i c u l t o r e s s e opusieron a l o s cambios y no es taban

d ispues tos a modif icar l a organización a n t e r i o r , l a producción

disminuy6 en genera l . Los cambios en e l régimen de propiedad

de l a t i e r r a que no ex ig ie ron cambios en l a organización de l a

labor a g r í c o l a contaron generalmente con e l apoyo de l o s a g r i c u l -

t o r e s . En e l Japón, Corea d e l Sur , México, Bol iv ia y Taiwdn,

después de l a reforma a g r a r i a s e apoyó a gobiernos relativamen-

t e conservadores. (339, pdgs. 376, 377; 340, pdgs. 33, 35 ) En

China y e l Vietnam, s e apoy6 a gobiernos comunistas.

Esta exper ienc ia no ind ica que no s e requieran cambios en

l a organización de l a labor a g r í c o l a . Los mejores programas han

s i d o aquel los en l o s que s e r e a l i z a r o n cambios de organización

b ien an tes o después de l a reforma a g r a r i a . A e l l o s e debe que

alguna gente haya cre ído que deberlan r e a l i z a r s e a l mismo tiem-

po. Cuando s e ha t r a t a d o de hacer e s t o l o s r e s u l t a d o s no han

s i d o s a t i s f a c t o r i o s .

Una de l a s causas ha s i d o l a adminis t ración d e f i c i e n t e . En

l o s p a l s e s en d e s a r r o l l o , s u e l e escasear e l personal capaci tado

que adminis t re l a s reformas. Cuando l a reforma e s complicada,

como en e l caso de l a reforma a g r a r i a y l a reorganización de l a

a g r i c u l t u r a a l mismo tiempo, l a adminis t ración s e r d d e f i c i e n t e

y e l programa muy l e n t o . Cuando l a adminis t ración e s d e f i c i e n t e

y e l programa requ ie re mucho tiempo, l a gente se resiste. Es to

e s l o que ha ocurr ido frecuentemente en l a ~ m é r i c a Lat ina . (343,

pdg. 17) En l a s F i l i p i n a s , l a reforma fue muy complicada y l e n t a .

Los a g r i c u l t o r e s t r a t a r o n de no obedecer l a l e y . Las reformas

simples y rdpidas , como l a s d e l Japón, Taiwdn y China, son l a s

que mds g x i t o t i enen . (344, pdg. 33; 345, pdgs. 17-19)

Podemos comprender por qué l a separación de l a reforma

a g r a r i a de l o s cambios en l a organización de l a a g r i c u l t u r a

produce l o s mejores r e su l t ados . Esto se debe a que l a reforma

a g r a r i a cambia a lgo mds que l a propiedad de l a t i e r r a ; tambign

p r iva a l o s t e r r a t e n i e n t e s de s u c o n t r o l sobre e l campesinado.

(346, pdg. 22) Para que se produzca este cambio en e l dominio

de una c l a s e sobre o t r a s e n e c e s i t a fue rza y au to r idad , general-

mente d e l gobierno. Todas l a s reformas a g r a r i a s que han t en ido

é x i t o han requerido l a fuerza . En e l Japón, fue l a fuerza de

l a s po tenc ias ocupantes. En Corea d e l Sur , e l gobierno m i l i t a r

americano r e d i s t r i b u y ó l a s t i e r r a s pe r t enec ien te s a l o s japone-

ses. Luego, e l gobierno surcoreano h i z o l o mismo con l a s t ie-

r r a s de l o s coreanos. (339, pdg. 385-389) En China y Vietnam

d e l Norte a l t r i u n f o de l a revolución s i g u i ó l a reforma a g r a r i a .

En America Lat ina , l a s reformas a g r a r i a s que mds é x i t o han t e n i -

do han s i d o e l r e s u l t a d o de l a s r e v u e l t a s de l o s campesinos y de

l a au to r idad públ ica . (347, pdgs. 10-12; 325, pdg. 304) Los cam-

pesinos ocuparon muchas de l a s grandes propiedades a n t e s de que

comenzara l a reforma o f i c i a l . (347, pdgs. 16, 17) Casi siempre

se n e c e s i t a l a compulsi6n para una reforma a g r a r i a e f i c a z . En

l o s casos en que l a reforma a g r a r i a no e s t d apoyada por l a fuer-

za, e s t a no se l l e v a a cabo.

Pero no puede ape la r se a l a fuerza para cambiar los hdbitos

-n l a ag r i cu l t u r a . Aunque l a s personas deben capac i t a r se y apren-

der nuevas t écn icas , no e s pos ib le ob l i ga r l a s a que cambien repen-

tinamente l a s ideas y costumbres de toda l a v ida . S i e l gobier-

no t r a t a de in t roduc i r esos cambios por l a fuerza , e l pueblo s e

r e s i s t i r á . E s necesario da r l es l a oportunidad de que s e den cuen-

t a por s l mismos de l o s benef ic ios que l e s repor tarán l a s nuevas

ideas . Por t an to , para i n t roduc i r l a reforma a g r a r i a s e neces i t a

l a fuerza , pero é s t a e s p e r j u d i c i a l para l o s programas que aspi-

ran a cambiar l a organización y l o s métodos de l a ag r i cu l t u r a .

Esto expl ica por qué no ha dado resul tado i n t roduc i r junto con

l a reforma ag ra r i a cambios en e l manejo de l a ag r i cu l t u r a (véa-

s e e l cap l tu lo sobre Extensión, donde s e descr ibe l a forma en que

l o s ag r i cu l t o r e s aprenden nuevas técnicas agr lco las ) .

Alcance de l a Reforma Agraria

La reforma ag ra r i a más f d c i l y e f i c az es aquél la en l a que

se t r a n s f i e r e l a propiedad de l a t i e r r a a los campesinos que ya

es tán cultivando como a r renda ta r ios . Esta fue l a reforma ag ra r i a

bdsica de l Vietnam de l Norte, I r d n , Ecuador, Japón, Corea de l Sur

y Taiwdn. ( 3 4 8 , pág. 5 ) No hay muchos más pa lses donde puede l l e -

varse a cabo una reforma ag ra r i a s im i l a r . En l a mayorla de los

pa lses de América Lat ina y Asia, una reforma ag ra r i a semejante be-

n e f i c i a r l a a l o s campesinos que t r aba jan para grandes t e r ra ten ien-

t e s . Sin embargo, no ayudarla a l o s t rabajadores , a l o s desem-

p l e a d o ~ y a l o s pequeños ag r i cu l t o r e s que no t ienen t i e r r a s su f i -

c i en t e s para al imentar a sus fami l i a s .

P o r e j e m p l o , e n l a I n d i a l o s t r a b a j a d o r e s a s a l a r i a d o s n o

r e c i b i e r o n t i e r r a a l g u n a . Después d e l a r e f o r m a a g r a r i a , s u con-

d i c i 6 n n o mejor6 s i n o q u e e n a l g u n o s casos empeor6 . En e l

E c u a d o r , se l l e v 6 a e f e c t o una r e f o r m a a g r a r i a l i m i t a d a p o r l a

c u a l muchos p e q u e ñ o s m i n i f u n d i s t a s se v i e r o n i m p o s i b i l i t a d o s d e

s e g u i r u t i l i z a n d o l a s t ie r ras d e p a s t o r e o c o m u n a l e s , s i n p o d e r

y a r e c u r r i r e n casos d e e m e r g e n c i a a l o s a n t i g u o s g r a n d e s terra-

t e n i e n t e s . En V e n e z u e l a , t a m b i é n h u b o una r e f o r m a a g r a r i a l i m i -

t a d a , a g r a v á n d o s e l a s i t u a c i ó n d e muchas p e r s o n a s . ( 3 4 8 , p6g. 24;

349, p á g . 8 )

E l p r o b l e m a d e a y u d a r a l o s t r a b a j a d o r e s s i n t ie r ras y a l a s

p e r s o n a s q u e t i e n e n d e m a s i a d o p o c a t i e r r a p a r a a l i m e n t a r a s u s

f a m i l i a s se e s t á h a c i e n d o c a d a v e z m6s d i f f c i l . E l m i e d o a l a re-

fo rma a g r a r i a , e l e m p l e o d e n u e v a s t é c n i c a s y l a m e c a n i z a c i d n l le -

v a n a muchos g r a n d e s t e r r a t e n i e n t e s a d e s h a c e r s e d e s u s a r r e n d a t a -

r i o s . En l a I n d i a , e n e l E s t a d o d e B i h a r , e n 1 9 6 9 , hubo 40.000

c a s o s de t e r r a t e n i e n t e s q u e se p r e s e n t a r o n a n t e l o s t r i b u n a l e s

p a r a d e s h a c e r s e d e l o s a p a r c e r o s q u e t r a b a j a b a n s u s t ie r ras . ( 2 0 3 ,

p6g . 44; 359) En ese m i s m o a ñ o hubo más d e 80.000 d e e s t o s casos

e n e l E s t a d o d e Mysore , l o q u e o r i g i n ó g r a n malestar y v i o l e n c i a .

En muchos casos, l o s c a m p e s i n o s o c u p a r o n l a s t ie r ras d e los terra-

t e n i e n t e s . En T a i l a n d i a , l o s g r a n d e s t e r r a t e n i e n t e s compran las

t i e r r a s d e l o s p e q u e ñ o s a g r i c u l t o r e s c u a n d o a éstos les v a m a l y

e s t á n d i s p u e s t o s a v e n d e r . ( 3 4 4 , p á g . 35) A l g u n o s p r o g r a m a s a g r f -

colas o f i c i a l e s s610 b e n e f i c i a n a l o s r icos . E l p r o g r a m a d e l a s

h a c i e n d a s A n k o l e , e n Uganda, es un e j e m p l o .

Los i n t e n t o s para so luc iona r este problema d i f i c u l t a n aíin

mds l a reforma a g r a r i a . A menos que se dé algún b e n e f i c i o a

l o s t r aba jadores desposefdos y a l o s a g r i c u l t o r e s i n d i g e n t e s ,

l a reforma a g r a r i a ocasionard mds per turbac iones . Es to es l o

que o c u r r i ó en Chi le . La reforma a g r a r i a en dicho p a í s d i o

t i e r r a s a muchos a g r i c u l t o r e s , pero l o s i n d i g e n t e s no r e c i b i e -

ron ayuda. Es to l o s e n c o l e r i z ó y v i o l e n t ó , ya que querfan una

reforma que les b e n e f i c i a r a . ~ a m b i é n en e l an t iguo Vietnam d e l

Sur l a reforma a g r a r i a fue l i m i t a d a , con l o s mismos e f e c t o s .

(351, pag. 37)

En México, l o s campesinos recuperaron l a s t i e r r a s que l o s

grandes t e r r a t e n i e n t e s les habfan qu i t ado y s i b ien in ic ia lmen-

t e no destruyeron l a s propiedades, é s t a s terminaron arruindndose.

(347, pdgs. 4 , 9) En l o s casos en que hay comunidades de a g r i c u l -

t o r e s organizadas , l a reforma a g r a r i a puede u t i l i z a r s e para de-

vo lver l a t i e r r a a l o s campesinos desposefdos ya que l a comuni-

dad sab rá qué t i e r r a s fueron qu i t adas a qu iénes .

En e l PerG, e l gobierno no quiso d i v i d i r l a s grandes propie-

dades pues deseaba emplear las para l a producción a g r í c o l a en gran

e s c a l a . Para e l l o s e t r a t ó de u t i l i z a r l a s comunidades cercanas

pero s e encont r6 , (323 , pdg. 1 5 2 ) , con f recuencia que l a s personas

que habfan t r aba jado a n t e s en e s a s propiedades s e oponían a e s t e

s i s tema. Es ta gente no comprendla por qué l o s r e s i d e n t e s de comu-

nidades cercanas habfan de r e c i b i r ingresos y u t i l i d a d e s de propie-

dades en l a s que e l l o s t raba jaban a cambio de un s a l a r i o ba jo .

Los campesinos de e s t a s comunidades tampoco e s t a b a n s a t i s f e c h o s ,

ya que q u e r f a n l a t i e r r a . Ademds encon t raban que l a s g a n a n c i a s

e r a n demasiado b a j a s y que l a s u t i l i d a d e s d e b í a n i n v e r t i r s e a

menudo e n p r o y e c t o s c o m u n i t a r i o s . (323, pdgs. 140, 142)

E s t e problema se r e s u e l v e , d e o r d i n a r i o , d i v i d i e n d o l a t i e -

r r a y e n t r e g a n d o p a r t e a l o s a g r i c u l t o r e s d e l a s comunidades

c e r c a n a s . En a lgunos l u g a r e s , t a l e s como B o l i v i a y Colombia,

l o s campesinos ocuparon l a s t i e r r a s y o b l i g a r o n a l a s a u t o r i d a -

d e s a d i v i d i r l a s . Aunque e s t a s o l u c i a n p r o p o r c i o n a r í a b e n e f i -

c i o s a l mayor número d e p e r s o n a s , muchos g o b i e r n o s no han q u e r i -

do a p l i c a r l a y a q u e no c r e e n que l a s pequeñas p r o p i e d a d e s explo-

t a d a s p o r l o s campesinos s e a n p r o d u c t i v a s . ~ d e m d s , e n a l g u n o s

c a s o s hay una c o n s i d e r a b l e o p o s i c i a n a l a reforma a g r a r i a .

Muchos f u n c i o n a r i o s p i e n s a n que l a s pequeñas p r o p i e d a d e s

a g r í c o l a s no son modernas y p r o d u c t i v a s y temen q u e , s i se e n t r e -

gan l a s t i e r r a s a l o s campesinos, é s t o s no s a b r d n e x p l o t a r l a s y

mantenerse. (203, pbg. 37)

La e x p e r i e n c i a h a demostrado que e s t o no es c i e r t o . En r e a -

l i d a d , l a s reformas a g r a r i a s mds e x t e n s a s han p roduc ido l a a g r i -

c u l t u r a mds moderna y p r o d u c t i v a . Los m i n i f u n d i s t a s a d q u i e r e n

rdpidamente l a c a p a c i t a c i a n que les h a c e f a l t a p a r a a d m i n i s t r a r -

l a s . En México, B o l i v i a , C h i l e , ~ a p a n , Taiwdn y E g i p t o , l a pro-

ducc ian promedio p o r h e c t d r e a aumenta después de h a b e r r e d u c i d o

l a reforma a g r a r i a l a d imensián d e l a f i n c a promedio. (341,

pdg. 31) En B o l i v i a , ~ 6 x i c o y Venezuela, p a f s e s e n l o s que ha

habido reforma a g r a r i a , l a producción a g r l c o l a ha aumentado mds

que e l promedio de América L a t i n a , (342, pdg. 111, donde no e x i s t e

caso a lguno en que l a c r e a c i ó n de pequeñas f i n c a s haya r e d u c i d o

l a producción. A r a í z de l a reforma a g r a r i a d e E g i p t o , l o s cam-

p e s i n o s demost raron que t e n f a n l a capac idad n e c e s a r i a p a r a admi-

n i s t r a r s u s p r o p i a s f i n c a s . (353, pdg. 66) Se ha r e d u c i d o l a ad-

m i n i s t r a c i ó n c o o p e r a t i v a y se h a e n t r e g a d o mds c o n t r o l a l o s a g r i -

c u l t o r e s . (353, pág. 7 0 ) La e x p e r i e n c i a h a demostrado también

que , en l o s c a s o s en que e l gob ie rno h a c reado g randes f i n c a s

p a r a e v i t a r l a f r agmentac ión , son l a s g randes f i n c a s l a s que ge-

ne ra lmente ado lecen d e una mala a d m i n i s t r a c i ó n y t i e n e n una pro-

ducción d e f i c i e n t e . Hemos v i s t o e jemplos e n A r g e l i a , T6nez y

Cuba. (348, pdgs. 2 1 - 2 2 ; 354, pdgs. 13-14) I n c l u s o cuando l a s

f i n c a s son pequeñas, l o s t r a b a j a d o r e s que no t e n f a n t i e r r a s e s t d n

en mejor s i t u a c i ó n que a n t e s . Cuando t i e n e n f i n c a s de una dimen-

s i ó n demasiado pequeña, l o s nuevos p r o p i e t a r i o s l o saben y e s t a -

rdn d i s p u e s t o s a h a c e r a l g o por r e s o l v e r es te problema, como ocu-

r r i ó en e l I r d n cuando se formaron c o o p e r a t i v a s . (355, pdg. 12)

En América L a t i n a , muchos p a f s e s ensayaron un s i s t e m a con-

s i s t e n t e en una combinación de p a r c e l a s p r i v a d a s y t i e r r a s comu-

n a l e s que se c u l t i v a b a n c o l e c t i v a m e n t e y l a somet ie ron a prueba

por e s p a c i o de t r e s años . A l f i n a l de e s t e p e r í o d o , l o s a g r i c u l t o -

r e s d e c i d i e r o n qué c a n t i d a d de t i e r r a c u l t i v a r f a n c o l e c t i v a m e n t e

y qué c a n t i d a d en p a r c e l a s i n d i v i d u a l e s . Desafor tunadamente ,

l o s f u n c i o n a r i o s gubernamenta les f avorecen muchas veces l a a g r i -

c u l t u r a c o l e c t i v a y t r a t a n de h a c e r que l o s campesinos s i g a n

dedicdndose a e l l a . En e l Perfi, Colombia y Panamd, l o s gob ie rnos

no e n t r e g a r o n t i e r r a s a l o s a g r i c u l t o r e s i n d i v i d u a l e s s i n o s o l a -

mente a grupos o r g a n i z a d o s . La e x p e r i e n c i a o b t e n i d a e n C h i l e ,

e l PerG y o t r o s p a f s e s l a t i n o a m e r i c a n o s y a f r i c a n o s demuestra que

e s t a p o l f t i c a q u i z d s no produzca l o s f r u t o s deseados . (321,

pdg. 60)

E l e s t a b l e c i m i e n t o de pequeñas f i n c a s q u i z d s no s e a una bue-

na s o l u c i d n permanente. En e l Japdn, se e s t d n cambiando l a s le-

y e s a g r a r i a s p a r a c o n s o l i d a r l a s pequeñas f i n c a s e n unidades ma-

y o r e s . En Taiwdn, E g i p t o y o t r o s l u g a r e s ha aumentado e l t r a b a -

j o a g r f c o l a c o l e c t i v o . S i n embargo, e s t o s cambios se r e a l i z a r o n

porque l o s campesinos l o s cons ide raban n e c e s a r i o s . No f u e r o n i m -

p u e s t o s por e l gob ie rno . (344, pdg. 31) En l o s c a s o s en que l o s

gob ie rnos impusieron l a a g r i c u l t u r a c o l e c t i v a , como e n Europa

O r i e n t a l , l o s a g r i c u l t o r e s s i g u e n p r e f i r i e n d o c u l t i v a r s u s pro-

p i o s t e r r e n o s y l a s p a r c e l a s p a r t i c u l a r e s son mds p r o d u c t i v a s

que l a s t i e r r a s c o l e c t i v a s . (348, pdg. 4 )

R e s umen

Las a u t o r i d a d e s encargadas de l a p o l f t i c a a g r f c o l a no deben

pensa r que l a reforma a g r a r i a e s t a b l e c e r 5 unidades a g r f c o l a s p e r -

manentes y deben comprender en cambio que l a t e n e n c i a de l a t i e -

r r a cambiar5 pau la t inament? como a s f también l a s n e c e s i d a d e s d e l

p a f s . (345, pdg. 11) S i se d i s t r i b u y e l a t i e r r a a l o s pequeños

a g r i c u l t o r e s , es p r o b a b l e que g s t a se c o n c e n t r e de nuevo en pro-

p iedades mayores. E s t o e s t d o c u r r i e n d o en T a i l a n d i a , México y

l a I n d i a . (75 , pdg. 111; 357, pdg. 28) Esos g o b i e r n o s habrdn

de a d o p t a r medidas p a r a e v i t a r l o , t a l como h a o c u r r i d o e n

I t a l i a y e l Japón. (348, pdg. 6 ) En I t a l i a l a r e s t r i c c i ó n s o b r e

l a r e v e n t a de t i e r r a s s ó l o d u r ó d i e z a ñ o s . En e l Japón , duró

20. En o t r o s p a f s e s , cuando e s c a s e e o t r a c l a s e d e empleo, se

n e c e s i t a r d a l o s pequeños t e r r a t e n i e n t e s p o r un p e r f o d o de t i e m -

po mds l a r g o ya que é s t o s p roporc ionan a l i m e n t o s y empleo. (348,

pdg. 8) En China se c o n s t i t u y e r o n c o o p e r a t i v a s a f i n d e e v i t a r

que l a s f i n c a s pequeñas v o l v i e r a n a c o n s o l i d a r s e b a j o l a d i r e c -

c i ó n d e g randes t e r r a t e n i e n t e s . (219, pdgs. 43, 4 4 ; 328, pdg. 1 8 )

En ese p a f s ha h a b i d o f r e c u e n t e s cambios e n l a o r g a n i z a c i d n de

l a a g r i c u l t u r a . (328, pdg. 11) Las c o o p e r a t i v a s también pueden

r e q u e r i r apoyo. En México e s t a s c o o p e r a t i v a s comenzaron a t r o -

p e z a r con muchas d i f i c u l t a d e s cuando se les r e t i r ó e l apoyo pG-

b l i c o . L a reforma a g r a r i a no es a l g o que pueda h a c e r s e d e una

vez p a r a s i empre , (97 , pdgs. 302-304) s i n o que es un p r o c e s o con-

t i n u o que debe a j u s t a r s e a n e c e s i d a d e s cambian tes . (330, pdg. 47)

E l é x i t o de l a reforma a g r a r i a depende d e l r econoc imien to

d e l o que q u i e r e n l o s a g r i c u l t o r e s y de l a a d a p t a c i ó n d e l p rogra -

ma a s u s n e c e s i d a d e s . E s t o es e s e n c i a l p a r a e l é x i t o p o l f t i c o ,

económico y d e l d e s a r r o l l o . Luego, deberd h a b e r un p e r f o d o e n

e l que l o s campesinos aprendan l o s nuevos métodos. En l a r e fo rma

a g r a r i a , e l p r imer paso c o n s i s t e en d a r a l o s a g r i c u l t o r e s t i p o s

de t e n e n c i a s de t i e r r a s a t i s f a c t o r i o s p a r a e l l o s . A medida que

l o s a g r i c u l t o r e s aprenden nuevas t é c n i c a s y s u s n e c e s i d a d e s

cambian, e l t i p o de tenencia puede modificarse paulatinamente.

Finalmente, es necesario separar l a reforma agraria de l o s cam-

bios en l a organizacidn de l a agricultura. La adopcidn de es-

tas medidas no garantiza e l é x i t o de un programa, pero muchos

pafses han fracasado por no haberlas tomado.

- 183 -

CAPITULO I X

LA SIMPLICIDAD Y EL EXITO

Hay qu i enes c r een que l o s programas no pueden t e n e r é x i t o

a menos que e s t é n concebidos p a r a r e s o l v e r t odos l o s problemas

a l mismo tiempo. (97 , pág. 15) Por e s t a razón , e l Banco Mun-

d i a l y o t r a s i n s t i t u c i o n e s y p a í s e s que proporc ionan ayuda a

l o s p a í s e s en d e s a r r o l l o recomiendan una p l a n i f i c a c i ó n i n t e g r a l ,

(197, pdgs. 9 -10 ) , argumentando que l o s p l a n e s deben hace r f r e n -

t e a todos l o s problemas y que todos l o s f a c t o r e s , t a l e s como

insumos, c r é d i t o , comerc i a l i z ac ión , almacenamiento y s i s t e m a s

de p r e c i o s son igualmente impor t an t e s y d ignos de cons ide r ac ión .

E s t a es l a dn i ca forma de juzgar e l e f e c t o de l a p o l í t i c a s o b r e

e l s i s t ema en s u con jun to . (360, pdg. 36; 218, pdgs. 209-210;

56, pdg. 2; 361, pdgs. 55-56; 362, pdg. 3; 363, pdgs. 209,

213-214; 364, pdgs. 266-267; 1 4 , pdgs. 551-552)

D e o r d i n a r i o , hay una g r an va r i edad de medidas p o l í t i c a s

que pueden adop t a r s e . Como l a s medidas que se recomiendan son

muchas y s ó l o unas pocas se cons ide r an i n n e c e s a r i a s , e l p l a n i f i -

cador a f r o n t a una t a r e a d i f i c i l a l d e c i d i r qué medidas recomen-

dadas son impor t an t e s . E s t e a veces t r a t a de l l e v a r t o d a s a

cabo po r temor a o m i t i r a l g o rea lmente impor t an t e pe ro por l o

g e n e r a l es impos ib le adop t a r t odas l a s medidas recomendadas.

Los encargados de fo rmula r l a p o l í t i c a habrán de d e c i d i r qué me-

d i d a s son l a s mds n e c e s a r i a s y cud l e s pueden a d o p t a r s e .

PREVIOUS PACE BLANK

En Taiwdn, s e aspiraba a e s t ab l ece r una p o l í t i c a que aumen-

t a r a l a producción agrfcola y que a l mismo tiempo permi t ie ra

i n v e r t i r l o s ahorros r u r a l e s en l o s sec to res no ag r í co l a s . Esto

s e logró a l f i n con un programa equi l ibrado que incluyó reforma

ag ra r i a , organizaciones de ag r i cu l t o r e s , monopolios en l o s su-

minis t ros de insumos agr fco las , monopolio en l a compra de l o s

productos d e l agro y e s t a b i l i z a c i ó n de prec ios . (365, pdg. 2 9 ;

288, pdg. 63) I s r a e l deseaba aumentar sus ingresos de d i v i s a s y

promover l a conservación d e l agua y logró a lcanzar e s t e f i n pro-

moviendo e l cu l t i vo de cosechas de elevado valor para l a expor-

tac ión y para e l consumo in te rno .

En l a s primeras e tapas de l de sa r ro l l o agrfcola d e l Japón,

s e s i gu i6 l a p o l í t i c a de adoptar solamente l a s medidas mds i m -

po r tan tes , t a l e s como e l establecimiento de colegios y es tac io -

nes de inves t igac ión agr fco las . (366, pbg. 6 2 ) No s e perdió

tiempo en r e v i s a r l a s medidas adoptadas cuando l a experiencia de-

mostró que e r a necesario hacerlo. Por ejemplo, en 1900 s e apro-

bó l a l ey o r i g i n a l de cooperativas agr íco las . Posteriormente,

e sa l ey fue revisada para aumentar l a s responsabi l idades de l a s

cooperat ivas y ampliar l o s benef ic ios para todos l o s agr icu l to -

r e s . Anblogamente, l a ley de e s t ab i l i z ac ión de prec ios de 1920

s e enmendó frecuentemente para adaptar la a l a s nuevas condicio-

nes.

En Bengala y Bihar, en l a Ind ia , hubo una escasez grande de

br idos , que obl igó a l o s funcionarios d e l gobierno a o r i e n t a r

t o d a s s u s a c t i v i d a d e s a l l o g r o d e un aumento e n l a p roducc ión .

No se c o n s i d e r a r o n l o s problemas que p u d i e r a n r e s u l t a r d e l a

mayor p roducc ián ya que l a meta de c o n s e g u i r un aumento e n l a

producción era l a que t e n f a l a mayor p r i o r i d a d . En o t r o s es-

t a d o s como e l d e Punjab , donde h a b l a aumentado l a p roducc i6n ,

se h i z o h i n c a p i é e n r e s o l v e r o t r o s problemas ta les como l o s

d e l t r a n s p o r t e , e l almacenamiento y l a c o m e r c i a l i z a c i á n . (319,

pbg. 4 )

En e s t o s p a f s e s , no se t ra tá d e f i j a r e l p l a n d e a c c i ó n

que se n e c e s i t a r f a s i n o que éste se f u e cambiando d e a c u e r d o

con l a s n e c e s i d a d e s . L a s p o l f t icas de p l a n i f i c a c i á n c o n s t i t u -

yen un p r o c e s o c o n t i n u o , no es a l g o que pueda h a c e r s e una vez y

quede terminado. I n c l u s o e n l o s p l a n e s q u i n q u e n a l e s , no puede

p r e t e n d e r s e e s t a b l e c e r una p o l f t i c a p a r a t o d a l a d u r a c i á n d e l

p l a n . Cuando se e j e c u t a e l p l a n d e a c c i á n , s u r g e n muchos pro-

blemas i m p r e v i s t o s ; e s t o o c u r r e e n e s p e c i a l s i se a p l i c a a una

ampl ia v a r i e d a d d e c o n d i c i o n e s . (234, pdg. 26) La fo rmulac i6n

d e una p o l í t i c a encaminada a l o g r a r o b j e t i v o s n a c i o n a l e s ha d e

ser un p r o c e s o c o n t i n u o e n e l que se i n t r o d u z c a n m o d i f i c a c i o n e s

p a r a h a c e r f r e n t e a l a s c o n d i c i o n e s cambiantes y a l o s nuevos

problemas que se p r e s e n t e n . ( 1 0 2 , pbg. 180; 4 0 , pbgs. 509-511;

97, pág. 98)

S i se comprende que l a fo rmulac ián d e una p o l f t i c a es un

p r o c e s o c o n t i n u o , es mbs f d c i l e v i t a r h a c e r demasiado a l a vez .

( 1 4 , pbg. 558) En vez de e l l o , l o s r e s p o n s a b l e s de l a f o r m u l a c i á n

de l a p o l í t i c a podrdn c o n c e n t r a r s e e n unas c u a n t a s medidas funda-

menta les p a r a l o g r a r un determinado r e s u l t a d o . Por e j emplo , l a s

reformas a g r a r i a s e f i c a c e s son a q u e l l a s que van paso a p a s o y

que no combinan l o s cambios e n l a p r o p i e d a d de l a t i e r r a con

cambios e n l a o r g a n i z a c i ó n y métodos a g r l c o l a s . Cuando se t r a -

t ó de h a c e r t o d o s e s t o s cambios a l a vez , f r a c a s a r o n l o s p rogra -

mas.

En e l d e s a r r o l l o r u r a l , l a e x p e r i e n c i a ha demostrado que

se t i e n e mds é x i t o con medidas r e d u c i d a s , e s p e c í f i c a s , adop tadas

una por una.

Con f r e c u e n c i a , cuando s u r g e n problemas de c o m e r c i a l i z a c i ó n ,

l o s g o b i e r n o s t r a t a n de r e s o l v e r l o s c reando un nuevo s i s t e m a de

c o m e r c i a l i z a c i ó n o f i c i a l . E s t a p r d c t i c a l l e v a f recuen temente

a l f r a c a s o , o b l i g a n d o a l o s g o b i e r n o s a r e s t a u r a r p a r c i a l o t o -

t a l m e n t e e l v i e j o s i s t e m a de c o m e r c i a l i z a c i ó n .

Frecuentemente , l o s g o b i e r n o s han t r a t a d o de e s t a b l e c e r coo-

p e r a t i v a s d e l t i p o o c c i d e n t a l , l a s c u a l e s , a menudo, t i e n e n m e -

nos é x i t o que l a s modalidades rnds s i m p l e s de o r g a n i z a c i ó n de l o s

a g r i c u l t o r e s . Lo mismo h a o c u r r i d o con l a s comple jas t e c n o l o -

g f a s o c c i d e n t a l e s y con l o s programas encaminados a p r o p o r c i o n a r

c r é d i t o a l o s a g r i c u l t o r e s . Los métodos mds s i m p l e s son l o s que

mejor func ionan .

En Taiwdn, s e c r i t i c ó un programa por t e n e r demasiados pe-

queños p r o y e c t o s en zonas d i f e r e n t e s . En r e a l i d a d , muchos de

e s t o s p r o y e c t o s pequeños y s i m p l e s se h i c i e r o n mucho mds g randes

d e s p u é s d e s u e s t a b l e c i m i e n t o . (367 , pbgs. 43-44) En I s r a e l ,

l a s comunidades c o o p e r a t i v a s ( k i b b u t z i m ) i n i c i a r o n muchos peque-

ños n e g o c i o s nuevos . La mayor ía d e e l l a s nunca h u b i e r a n s i d o

ap robadas p o r un M i n i s t e r i o d e P l a n i f i c a c i ó n p o r ser demasiado

pequeñas y po rque l a s p e r s o n a s p a r t i c i p a n t e s c a r e c l a n d e expe-

r i e n c i a . (322 , pág . 295)

O t r o e j emplo d e l é x i t o q u e pueden a l c a n z a r l a s medidas s i m -

p l e s es e l P r o y e c t o Daudzai e n e l P a k i s t d n . A l p r i n c i p i o , e l

g o b i e r n o d e c i d i ó q u e e l a d m i n i s t r a d o r d e l p r o y e c t o c o o r d i n a s e

l a s a c t i v i d a d e s l o c a l e s d e t o d o s l o s d e p a r t a m e n t o s gubernamen-

t a l e s . E s t a c o o r d i n a c i ó n i n c l u l a l a s u p e r v i s i ó n , r emunerac ión ,

o t o r g a m i e n t o d e pe rmisos o l i c e n c i a s , examen y e v a l u a c i ó n de l de-

sempeño de l p e r s o n a l . Los o t r o s depa r t amen tos no a c e p t a r o n e l

p r o y e c t o y éste casi f r a c a s ó . S e c o n s t a t e e n t o n c e s q u e esta cla-

se de c o o r d i n a c i ó n no e r a l a que se r e q u e r í a . Lo ú n i c o q u e se

n e c e s i t a b a e r a a m p l i a r l a s a c t i v i d a d e s l o c a l e s y a y u d a r a l pue-

b l o e n l a c a p a c i t a c i ó n . Los depa r t amen tos se most raban muy de-

s e o s o s de a m p l i a r s u s a c t i v i d a d e s e n t a n t o p u d i e r a n c o n t r o l a r l a s .

Adembs, l a a s i g n a c i ó n p a r a c a p a c i t a c i ó n q u e se les p r o p o r c i o n ó

les a l e n t ó a p a r t i c i p a r e n e l programa d e c a p a c i t a c i ó n . (37 ,

pbgs . 16-18)

F recuen temen te , se o b s e r v a e l m i s m o p a t r ó n e n l a formula-

c i ó n d e l a p o l l t i c a d e d e s a r r o l l o . L o s p e r i t o s recomiendan una

p l a n i f i c a c i ó n i n t e g r a l que también r e q u i e r e muchas nuevas a c t i v i -

dades . L o s depa r t amen tos y a g e n c i a s t r a t a n u e e m p r e n d e r l a s t o d a s

e l l a s a l a vez , cosa d i f f c i l . Se r e q u i e r e mucha c a p a c i t a c i d n y

s u p e r v i s i 6 n t pe ro l a s agenc i a s y depar tamentos no t i e n e n e l per -

s o n a l experimentado n e c e s a r i o p a r a c a p a c i t a r a l p e r s o n a l y super -

v i s a r e s t a s a c t i v i d a d e s nuevas. Como r e s u l t a d o , se f r a c a s 6 .

La e x p e r i e n c i a ha demostrado que l a forma mds e f i c a z con-

s is te e n i d e n t i f i c a r l o s problemas y t r a t a r de r e s o l v e r l o s uno

po r uno. En e l Jap6n, TaiGan, China e I s r a e l , se ha t e n i d o é x i -

t o con este s i s t e m a , r e s o l v i e n d o l o s problemas uno a uno, a me-

d i d a que se presen taban . Los nuevos programas de reforma agra -

r i a o c r é d i t o a l o s a g r i c u l t o r e s que t i e n e n é x i t o son f r ecuen t e -

mente l o s programas mds s imples . Por supues to , también han te-

n ido é x i t o a lgunos programas complejos, t a l e s como l o s de comer-

c i a l i z a c i ó n de c u l t i v o s de e levado v a l o r . I n c l u s o e s t o s p rogra -

mas son s imp le s e n cuanto a que, p o r l o g e n e r a l , funcionan con

una s o l a o rgan i zac idn encargada de un s o l o c u l t i v o . Muchos de

l o s problemas de coord inac idn se e l im ina ron u t i l i z a n d o solamen-

t e una o rgan i zac idn .

E s t o no s i g n i f i c a que l a s a s o c i a c i o n e s de p roduc to re s o

l a s j u n t a s de comerc i a l i z ac idn vayan a r e s o l v e r todos l o s pro-

blemas. S i g n i f i c a que l a e x p e r i e n c i a ha demostrado que l o s pro-

gramas que i d e n t i f i c a n y r e sue lven l o s problemas uno p o r uno son

l o s que mds é x i t o t i e n e n . En a lgunos c a s o s , e l problema e r a un

s o l o c u l t i v o y l o s s e r v i c i o s p r e s t a d o s po r l a s a s o c i a c i o n e s de

p roduc to re s fueron l a s o l u c i d n a l problema. En o t r o s , e l pro-

blema puede haber e s t a d o r e l a c i o n a d o con todos l o s a g r i c u l t o r e s

y muchos cu l t ivos . En e s t e caso, pueden producir resultados en

programas relativamente simples t a l e s como lo s programas de re-

forma agrar ia que redistr ibuyen l a t i e r r a pero que no t r a t an de

cambiar l a s pr6ct icas agr ícolas , o los programas de c réd i tos que

s e l imitan a proporcionar empréstitos s i n e x i g i r cambios en l a s

prdct icas agr ícolas .

Un programa bastante complejo puede s e r e fec t ivo para so-

lucionar un problema simple como e l de un so lo cul t ivo. Una so-

luci6n simple puede s e r l a mejor para problemas complejos que

entrañan cul t ivos d i fe ren tes y agr icu l to res con d i s t i n t a s nece-

sidades. Sin embargo, l a experiencia ha demostrado que cuando

lo s problemas son complejos, l a s soluciones complejas no serdn

viables.

En t a l e s casos parece que e s necesario s impl i f i ca r e l pro-

blema o l a soluci6n. E l problema radica en saber cudl de e l l o s

deberd s impl i f icarse . A l t r a t a r de temas especfficos, s e ha de-

mostrado que l a s implif icación ayuda a resolver los problemas.

En e l capftulo sobre Objetivos s e ha demostrado que e s mejor

plantear solamente unos cuantos objet ivos c laros . Esta e s una

forma de s impl i f icar l o s problemas.

No e s f d c i l s impl i f icar los problemas. Los expertos y pla-

nif icadores aconsejan con frecuencia que para e l l o , e s necesa-

r i o considerar todos l o s aspectos de cada problema. A menudo

se t r a t a de conseguir muchos objet ivos a l a vez. Frecuentemen-

t e , hay muchos grupos di ferentes , cada uno de e l l o s con sus

p r o p i a s e x i g e n c i a s p o l l t i c a s . P o r e s t a r a z b n , es muy d i f l c i l

p a r a l o s r e s p o n s a b l e s de l a f o r m u l a c i ó n d e l a p o l l t i c a t r a t a r

s o l a m e n t e un problema a l a v e z .

Lo i m p o r t a n t e es comprender q u e t r a t a r d e r e s o l v e r un pro-

blema a l a vez no s i g n i f i c a q u e no se vayan a r e s o l v e r l o s demds

p rob lemas . En r e a l i d a d , l a a p l i c a c i ó n d e una s o l u c i ó n s i m p l e a

un problema puede s i g n i f i c a r q u e h a b r d mds r e c u r s o s p a r a l o s

demds p rob lemas . P o r e j e m p l o , pueden h a b e r p rob lemas d e comer-

c i a l i z a c i ó n que se i n t e r p o n e n a un aumento e n l a p r o d u c c i ó n d e

d r i d o s . S i e l g o b i e r n o t r a t a d e r e s o l v e r es te problema con l a

c r e a c i e n d e una a g e n c i a e s t a t a l d e c o m e r c i a l i z a c i ó n , r e q u e r i r 5

una o r g a n i z a c i ó n g r a n d e ' q u e n e c e s i t a r 5 g r a n c a n t i d a d d e r e c u r s o s

humanos. S i , p o r e l c o n t r a r i o , e l g o b i e r n o c o n s i d e r a una s o l u -

c i ó n s i m p l e , como p o r e j e m p l o , e l e s t a b l e c i m i e n t o d e una l e y d e

c o m e r c i a l i z a c i ó n q u e e s t a b l e z c a p e s o s y medidas u n i f o r m e s , no re-

q u e r i r d t a n t o p e r s o n a l . P o r c o n s i g u i e n t e , h a b r á mbs p e r s o n a l

d i s p o n i b l e p a r a d e d i c a r l o a r e s o l v e r o t r o s p rob lemas .

Formas d e S i m p l i f i c a r e l P l a n d e Acción

S e h a v i s t o q u e , con f r e c u e n c i a , l o s programas e x t e n s o s f r a -

c a s a n , m i e n t r a s q u e muchos p r o y e c t o s pequeños l o g r a n crecer y

c o n v e r t i r s e e n g r a n d e s é x i t o s . P o r c o n s i g u i e n t e , es d e s e a b l e en-

c o n t r a r formas d e d i v i d i r l o s p rob lemas g r a n d e s y c o m p l e j o s e n

problemas mds s i m p l e s y pequeños . Hay v a r i a s formas d e h a c e r l o .

Proyectos P i l o t o

Uno de l o s mejores ejemplos d e l empleo de proyectos p i l o t o

para s i m p l i f i c a r e l plan de acción l o proporciona Taiwdn. En

dicho pa f s , l a Comisión Mixta de Reconstrucción Rural e x i g i ó

que s e demostrara l a v i a b i l i d a d de todos l o s proyectos an tes de

o torgar l o s fondos para su ap l icac ión en gran e sca la . (368, pág. 3)

Podemos c i t a r , a t í t u l o de i l u s t r a c i ó n , e l caso de un programa

dest inado a con t ro la r l o s ra tones de l campo. Es te proyecto co-

menzó con va r ios experimentos. En 1953, s e r e a l i z ó un ensayo

de campo en 1 . 0 0 0 hec tdreas de caña de azúcar. Cuatro años des-

pués, e l proyecto s e había ampliado a 55.000 hec tdreas de caña.

Los a g r i c u l t o r e s s e quejaban d e l daño producido por l o s ra tones

a o t r o s c u l t i v o s , por l o que, dos años mds t a r d e , s e r e a l i z ó un

proyecto de demostración en 1 4 loca l idades . Es te proyecto re-

s u l t ó s e r muy e f i c a z , por l o que, e l año s i g u i e n t e , e l proyecto

de e r rad icac ión s e extendió a toda l a i s l a . En 1958, s e i n i c i ó

un programa permanente . ( 36 8 , pdgs . 11-12) Este ejemplo i l u s t r a e l é x i t o obtenido con l a expansión de

un proyecto p i l o t o a una amplia s e r i e de pruebas de campo y a

un programa nacional . También demuestra e l hecho de que s i s e

t i e n e é x i t o con l a tecnologfa u t i l i z a d a , e l programa escalonado

no l l e v a r á demasiado tiempo. Naturalmente, s i l a tecnologfa u t i -

l i zada f r acasa , s e n e c e s i t a r á más tiempo para encont rar métodos

adecuados. Sin embargo, l o s r e t r a s o s s u f r i d o s por e s t a razón son

menos costosos que e l ensayo de métodos no demostrados.

Otra ven ta j a de l o s proyectos p i l o t o e s l a p o s i b i l i d a d de so-

meter a prueba v a r i a s so luc iones a l a vez. Con e l l o s e puede ace-

l e r a r e l descubrimiento de m6todos e f i c a c e s . S in embargo, e s t o

s ó l o puede hacerse cuando e l cos to de l o s proyectos p i l o t o no e s

demasiado elevado. La comprobación simultdnea de v a r i a s ideas

mediante proyectos p i l o t o produce r e s u l t a d o s óptimos s i l o s pro-

yec tos no son concebidos y r e a l i z a d o s por una o f i c i n a c e n t r a l .

(322, pdg. 296) Ademds, cabe e s p e r a r que algunos proyectos p i l o -

t o f racasen .

A veces , l o s que e s t d n a cargo de un proyecto p i l o t o o l v i -

dan que 6 s t e debe poder r e p e t i r s e s i t i e n e é x i t o . Puede o c u r r i r

que, en s u afdn por obtener buenos r e s u l t a d o s , l o s encargados d e l

proyecto p i l o t o d i f i c u l t e n y encarezcan demasiado l a r e p e t i c i ó n

d e l proyecto en gran e s c a l a . (322, pdg. 296) Como l o s pro-

yec tos d e l Banco Mundial son, de o r d i n a r i o , muy complejos, e l

Banco i n s i s t e en poner nuevas au tor idades a cargo de l o s proyec-

t o s y en e l empleo de exper tos e x t r a n j e r o s . E l Banco af i rma que

e s t o e s necesar io debido a l a f a l t a de adminis t radores de proyec-

t o s c a l i f i c a d o s en l o s pa f ses en d e s a r r o l l o . D e o r d i n a r i o , e l pro-

yec to comprende un programa para l a capac i tac ión de personal l o c a l

que l o cont inúe. Generalmente, e l pa f s en d e s a r r o l l o no amplfa

o r e p i t e e s t o s proyectos que, a menudo, son muy cos tosos . Los

fondos d e l Banco produci r fan mayores b e n e f i c i o s s i f inanc ia ran

c i e r t o número de proyectos p i l o t o pequeños que pe rmi t i e ran a l o s

adminis t radores l o c a l e s r e sponsab i l i za r se de s u d e s a r r o l l o y

e j e c u c i b n . Con e l l o se les d a r í a una e x p e r i e n c i a muy n e c e s a r i a

y se r e d u c i r í a l a n e c e s i d a d de e x p e r t o s e x t r a n j e r o s .

A v e c e s , l o s p r o y e c t o s p i l o t o e s t d n emplazados e n l u g a r e s

que prometen l a s mayores p o s i b i l i d a d e s d e é x i t o , p e r o que d i f i e -

r e n de l o s l u g a r e s donde se n e c e s i t a e l p r o y e c t o . En c a s o s a s í ,

e l p r o y e c t o p i l o t o puede t e n e r é x i t o p e r o a l l l e v a r l o a o t r a s

l o c a l i d a d e s , no da t a n buen r e s u l t a d o . E s n e c e s a r i o que , a l se-

l e c c i o n a r un emplazamiento p a r a e l p r o y e c t o p i l o t o , l o s p l a n i f i -

c a d o r e s t engan cu idado de que éste s e a t í p i c o de l o s l u g a r e s

donde se n e c e s i t a r d .

Los p l a n i f i c a d o r e s d e b e r í a n t r a t a r d e e v i t a r e s t o s e r r o r e s .

No o b s t a n t e , es impos ib le t e n e r l a s e g u r i d a d de que un p r o y e c t o

p i l o t o dado podrd r e p e t i r s e en o t r a s l o c a l i d a d e s . Por t a n t o , l o

mejor es poder s e g u i r e l p r o y e c t o p i l o t o con p ruebas d e campo e n

un determinado número de l o c a l i d a d e s d i f e r e n t e s . S i se n e c e s i -

t a r a n p ruebas de campo después de r e a l i z a d o s l o s p r o y e c t o s p i l o -

t o , s e r í a conven ien te e v i t a r a l g u n o s de l o s e r r o r e s a r r i b a des-

c r i t o s .

Por s u p u e s t o , l o s métodos d e un p r o y e c t o p i l o t o r e a l i z a d o

con é x i t o q u i z d s no puedan r e p e t i r s e e f i c a z m e n t e a n i v e l nac io -

n a l . Por e jemplo , un programa p a r a e l c u l t i v o de t r i g o puede te-

n e r 6 x i t o e n p r o y e c t o s p i l o t o y p ruebas de campo, e i n c l u s o p r o s -

p e r a r en e s c a l a mayor p o r c i e r t o t iempo. S i e l programa t i e n e

rea lmente é x i t o , se sembrar3 mds t r i g o y l o s p r e c i o s b a j a r d n .

Los p r e c i o s mds e l e v a d o s pueden h a b e r s i d o una de l a s r a z o n e s

para e l é x i t o i n i c i a l d e l programa. Los a g r i c u l t o r e s pueden lue-

go volver a s u s métodos a n t e r i o r e s ya que no l e s r e p o r t a bene f i c io

e l producir mbs t r i g o s i l o s prec ios son demasiado ba jos . Esto

o c u r r i 6 en e l Pakis tán . A veces, cuando l o s proyectos p i l o t o se

r e p i t e n a e s c a l a nac ional , s e presentan o t r o s problemas. Por

ejemplo, cuando en e l Punbaj se logr6 produci r mbs t r i g o , l o s sis-

temas de t r a n s p o r t e y comercial izaci6n no pudieron hacer f r e n t e

a l a mayor producción.

Por t a n t o , no ha de e spe ra r se que e l uso de proyectos p i l o t o ,

seguidos de pruebas de campo a n t e s de pasar a una e s c a l a nacio-

n a l , tenga siempre é x i t o o e l imine todos l o s problemas. S in em-

bargo, e s mejor someter a prueba nuevos métodos en proyectos p i l o -

t o que ensayarlos a e s c a l a nacional y ve r los luego f r a c a s a r . Por

t a n t o , l o s proyectos p i l o t o y l a s pruebas de campo brindan una

manera de s i m p l i f i c a r planes de acci6n d i f í c i l e s y complicados.

Proqramas de Monocultivos

Otra forma de s i m p l i f i c a r un problema d i f l c i l c o n s i s t e en

d i v i d i r l o y r e s o l v e r l o por p a r t e s . Por ejemplo, es mds f d c i l

hacer f r e n t e a un s o l o c u l t i v o que a toda l a producción agrfco-

l a . E s t e método ha producido buenos r e su l t ados con c u l t i v o s

comerciales de elevado va lo r . Generalmente, se u t i l i z a una agen-

c i a e spec ia l i zada en un s o l o c u l t i v o , t a l como una asociación

de productores o junta de comercial izaci6n. E l é x i t o de e s t o s

programas s e descr ibe en e l capf tu lo sobre Extensión. En e s t e

caso, se s i m p l i f i c a e l problema en vez de l a so luc i6n . En

r ea l idad , l a solucidn e s bas tan te compleja ya que requiere c i e r -

t o número de cambios en l o s métodos de c u l t i v o y comercializa-

cidn . Este método no funciona muy bien con c u l t i v o s a l imen t i c ios

bbsicos t a l e s como l o s ce rea les y probablemente no pueda u t i l i -

zbrse le como programa t o t a l d e l d e s a r r o l l o agrfcola requerido.

Funciona muy b ien , en cambio, con l o s c u l t i v o s de elevado va lo r

y como é s t o s suelen d e s t i n a r s e a l a exportacidn, s e r v i r f a para

aumentar l a entrada de d i v i s a s .

Descentral izacidn

En l o s pa í ses en d e s a r r o l l o , ocurre con frecuencia que l o s

gobiernos no pueden e j e c u t a r o l l e v a r a cabo planes que parecen

e s t a r bien preparados. ( 7 0 , pbg. 2 7 1 ; 369, pbg. 154) Las agen-

c i a s adminis t ra t ivas parecen incapaces de l l e v a r a l a p rbc t i ca

l o s planes porque l o s p lan i f i cadores y l o s responsables de for-

mular l a p o l í t i c a no reconocen l a f a l t a de capacidad de l a s agen-

c i a s para r e a l i z a r e l t r a b a j o requerido. Elaboran planes que

l a s agencias no pueden l l e v a r a cabo. Un ejemplo l o tenemos en

l a India , donde s e ha reconocido, inc luso por un ant iguo p res i -

dente y primer minis t ro , l a debi l idad adminis t ra t iva de l a s agen-

c i a s gubernamentales. Sin embargo, e l gobierno t r a t ó de e s t a -

b lece r un sistema de comercialización d e l t r i g o administrado por

e l gobierno. (65, pbg. 105; 56, pbg. 1) Las agencias fueron in-

capaces de l l e v a r a cabo e l plan y l a comercialización d e l tri-

go volvid a encomendarse a l o s comerciantes p a r t i c u l a r e s que l a

habían rea l izado en e l pasado. (370, pbg. A 1 2 )

En Puebla, Mgxico, había var ias agencias que proporciona-

ban préstamos a l o s ag r i cu l to r e s . Una de e l l a s e r a una compañfa

privada de f e r t i l i z a n t e s . Ut i l izaba procedimientos simples y no

exigfa garant fa de reembolso. En vez de e l l o , imponfa un impues-

t o sobre l o s f e r t i l i z a n t e s vendidos y l o u t i l i z a b a para contra-

r r e s t a r l o s prestamos impagos. Ningún banco es taba dispuesto

a proporcionar prestamos en terminos tan favorables. Ademds,

los bancos no obtenfan una t a sa de reembolso tan elevada y l o s

agr icu l to res p re fe r ían s o l i c i t a r c red i tos a l a compañfa de fe r -

t i l i z a n t e s . (271, pdgs. 63-70) En Kenya, l o s vendedores de f e r -

t i l i z a n t e s a quienes s e l e s dieron préstamos para sus negocios

otorgaron algunos de e s to s prestamos a l o s agr icu l to res . Las

cooperativas que abastecfan insumos también tuvieron é x i t o en

e s t a s operaciones c r e d i t i c i a s .

Los p lani f icadores y responsables de l a p o l f t i c a habrdn de

juzgar debidamente l a capacidad de t raba jo de l a s d i s t i n t a s a-

gencias que pudieran u t i l i z a r s e para e j ecu t a r l o s planes. Los

planes y p o l f t i c a s deberfan concebirse de forma que respondan a

l a capacidad de l a s agencias que s e empleen. Con frecuencia, l a s

mejores agencias serdn l a s privadas y no l a s operadas por e l go-

bierno. Formular planes cuya ejecuci6n e s t a rd a cargo de agen-

c i a s privadas puede s e r una buena forma de descen t ra l i za r respon-

sabi l idades en l a rea l izaci6n de una labor.

Otra forma consis te en dar mds autoridad en l a toma de deci-

s iones a l o s funcionarios a n iveles mds bajos de l gobierno.

Malasia, por ejemplo, u t i l i z ó un método de preparacidn d e l presu-

puesto de d e s a r r o l l o que tuvo mucho é x i t o . Cada unidad l o c a l

preparaba l i s t a s de proyectos y cos tos . Los proyectos s e coloca-

ban en orden de importancia . Los func ionar ios d e l gobierno cen-

t r a l autor izaban simplemente l o s proyectos presentados. Los que

no podían i n c l u i r s e en un año, s e r l a n au tor izados en años s igu ien-

t e s . ( 4 6 , pág. 133) LOS func ionar ios l o c a l e s podían e f e c t u a r cam-

b ios en l a s l i s t a s de proyectos que esperaban a u t o r i z a c i á n . Con

e s t e s i c tema, l o s func ionar ios l o c a l e s fueron l o s responsables

de d i c i d i r cuá les de sus necesidades e ran l a s más importantes .

En l o s p a í s e s en d e s a r r o l l o , hay muchas formas de descentra-

l i z a r l a toma de dec is iones . Por ejemplo, puede que no s e a nece-

s a r i o e s t a b l e c e r una forma normalizada de vivienda, almacén, c l f -

n ica o escue la para todo e l p a í s . Es tas dec is iones podrán adop-

t a r l a s l a s comunidades l o c a l e s . En gene ra l , e s t o p e r m i t i r á redu-

c i r l o s costos porque l a s comunidades l o c a l e s u t i l i z a r á n l o s mate-

r i a l e s y métodos que emplean ordinar iamente . Los chinos t i enen

un s is tema de toma de dec is iones a l tamente descen t ra l i zado . Gran

p a r t e de s u p l a n i f i c a c i ó n y e jecución para e l d e s a r r o l l o i n d u s t r i a l

l o r e a l i z a n a n i v e l de condado. C i e r t a p l a n i f i c a c i ó n y e j ecuc ián

i n d u s t r i a l también l a r e a l i z a n a l n i v e l de comuna. Las comunas

son responsables de l a p l a n i f i c a c i ó n de l o s s e r v i c i o s de s a l u d ,

educación y s e r v i c i o s de o t r a lndo le para sus miembros.

Simpl i f icac ión de l o s Programas

A l hab la r de l a reforma a g r a r i a y d e l c r é d i t o , s e han i l u s -

t r ado formas de s i m p l i f i c a r e s t o s programas. Un programa c red i -

t i c i o que t r a t e de e x i g i r a l o s a g r i c u l t o r e s e l empleo de d i f e -

r e n t e s métodos a g r í c o l a s para o t o r g a r l e s l o s préstamos, neces i t a -

r d una gran cant idad de supe rv i s ión de l o s a g r i c u l t o r e s . Los

programas c r e d i t i c i o s pueden s i m p l i f i c a r s e mediante l a e l imina-

c ión de e s t o s r e q u i s i t o s en l o s préstamos. La reforma a g r a r i a

puede s i m p l i f i c a r s e u t i l i z d n d o l a solamente para l a r e d i s t r i b u c i ó n

de l a t i e r r a . Otra forma e s e s t a b l e c e r muy pocas excepciones.

Cuando l o s programas de reforma a g r a r i a se hacen demasiado compli-

cados, de o r d i n a r i o , terminan en e l f r acaso .

En t e o r í a , puede sos t ene r se que l o s programas pueden ser de-

masiado s imples . Quizds s e a necesar io e s t a b l e c e r g a r a n t í a s para

l o s préstamos concedidos a l o s a g r i c u l t o r e s importantes o , i nc lu -

so , a l o s pequeños a g r i c u l t o r e s . La necesidad de e s t o s r e q u i s i t o s

puede determinarse mediante proyectos p i l o t o . En l a p r d c t i c a , l o s

proyectos no f racasan por ser demasiado s imples , pero muchos f raca-

san por s e r demasiado complicados.

Pr ior idades

Hay veces en que l a na tu ra l eza de un programa impide s u s i m -

p l i cac ión mds a116 de c i e r t o n i v e l . Algunos programas t i enen que

s e r complejos. Cuando e s t o ocur re , es deseable t r a t a r de e j e c u t a r -

l o s paso por paso. De e s t a forma, l o s func ionar ios y l a s agencias

pueden aprender de l a exper ienc ia a medida que avanzan.

Cuando se han d i v i d i d o l a s a c t i v i d a d e s e n pequeñas t a r e a s

en e l mayor g r a d o p o s i b l e , hay q u e d e c i d i r q u é t a r e a s i n c l u i r e n

e l programa a c t u a l . Algunos r e s p o n s a b l e s d e l a p o l l t i c a pueden

j u z g a r que l a c u e s t i ó n c o n s i s t e en d e t e r m i n a r qué c o s a s h a c e r y

q u é c o s a s no h a c e r . En c o n s e c u e n c i a , q u i z d s t r a t e n d e h a c e r un

poco d e t o d o . Con f r e c u e n c i a , e s t o no p roduce buenos r e s u l t a -

dos . Han d e comprender q u e e l d e j a r una a c t i v i d a d f u e r a d e l p ro-

grama a c t u a l no q u i e r e d e c i r q u e no l a vayan a r e a l i z a r nunca .

E l número d e a c t i v i d a d e s q u e podrán f i n a n c i a r s e e n un año es li-

m i t a d o , p e r o a t r a v é s d e un p e r f o d o d e años podrdn f i n a n c i a r s e

muchas mds.

P o r t a n t o , l o s r e s p o n s a b l e s d e f o r m u l a r l a p o l l t i c a d e b e r d n

d e c i d i r qué a c t i v i d a d e s t i e n e n p r i o r i d a d . E s t o es mds f d c i l que

d e c i d i r q u é a c t i v i d a d e s debe rdn emprende r se y qué a c t i v i d a d e s ex-

c l u i r s e . Con f r e c u e n c i a , l a d e c i s i ó n d e qué a c t i v i d a d h a b r d d e

r e a l i z a r s e p r i m e r o depende r5 d e l a c l a s e de programa d e que se

t r a t e . Algunas a c t i v i d a d e s , p o r s u p r o p i a n a t u r a l e z a , debe rdn

r e a l i z a r s e p r i m e r o . P o r e j e m p l o , e n e l programa d e d e s a r r o l l o

r u r a l c h i n o , se d i o p r i o r i d a d a l a s o b r a s p ú b l i c a s r u r a l e s y a g r f -

c o l a s . P o r t a n t o , e l p r i m e r p a s o n a t u r a l c o n s i s t i ó e n e s t a b l e c e r

f á b r i c a s d e cemento e n l a s zonas r u r a l e s y a que e l cemento es un

p r o d u c t o n e c e s a r i o p a r a t o d a s l a s o b r a s p ú b l i c a s . E n t r e e s t a s

o b r a s p ú b l i c a s f i g u r a b a n muchos p r o y e c t o s d e r e g a d f o , d r e n a j e y

p r o t e c c i ó n c o n t r a i n u n d a c i o n e s . E s t o s p r o y e c t o s me jo ra ron e l

c o n t r o l d e l agua l o q u e , a s u v e z , aumentó l o s b e n e f i c i o s d e l u so

de f e r t i l i z a n t e s . Por t a n t o , l a segunda c l a s e d e i n d u s t r i a r u r a l

f u e e l e s t a b l e c i m i e n t o de f d b r i c a s de producción d e f e r t i l i z a n t e s

e n pequeña e s c a l a . E l mayor c o n t r o l d e l o s f e r t i l i z a n t e s y e l

agua p e r m i t i ó sembrar c u l t i v o s m 6 l t i p l e s y aumentar c o n s i d e r a b l e -

mente e l rend imien to , con l o que se r e g i s t r ó un g r an inc remento

e n l a demanda de mano de o b r a en l a época d e l a cosecha. Como

r e s u l t a d o de e s t o , l a t e r c e r a i n d u s t r i a r u r a l e n pequeña e s c a l a

f u e l a f a b r i c a c i ó n de mbquinas a g r f c o l a s que a h o r r a r a n mano d e

ob ra . E s t e f u e un o rden n a t u r a l p a r a e l d e s a r r o l l o : cemento,

f e r t i l i z a n t e s y maquinar ia a g r l c o l a . ( 2 2 0 ) En este c a s o no se

t r a t ó d e e s c o g e r una d e e s t a s tres a c t i v i d a d e s e n p e r j u i c i o de

l a s demds. Se t r a t a b a simplemente de de t e rmina r c u d l d e b e r f a re-

c i b i r p r i o r i d a d .

E x i s t e también l a c u e s t i ó n de l a e x t e n s i ó n que ha de d a r s e

a l a p r imera a c t i v i d a d a n t e s de i n i c i a r l a s i g u i e n t e . En e l

e jemplo ch ino a r r i b a c i t a d o , l a s tres i n d u s t r i a s se i n t r o d u j e r o n

en este orden , p e r o t o d a s e l l a s se d e s a r r o l l a r o n j u n t a s . Debido

a que l a s d e c i s i o n e s a c e r c a de l a i n d u s t r i a en pequeña e s c a l a es-

taban d e s c e n t r a l i z a d a s , cada comuna pudo d e c i d i r l o que n e c e s i t a -

ba mds. Las a c t i v i d a d e s a n t e r i o r e s pueden amp l i a r s e o me jo r a r s e

en f echa u l t e r i o r según s e a n e c e s a r i o . La c u e s t i ó n d e cudndo i n i -

c i a r l a s i g u i e n t e a c t i v i d a d dependerd de cudndo se n e c e s i t a y de

cudndo se d i spone de l o s r e c u r s o s n e c e s a r i o s . E s t a es una cues-

t i ó n de l n d o l e p r imord ia lmente económica y puede r e s o l v e r s e m e -

d i a n t e e l a n d l i s i s de l o s c o s t o s y b e n e f i c i o s .

Algunas act ividades han de quedar totalmente concluidas an-

t e s de pasar a l a s s igu ien tes . La reforma agra r ia es un ejemplo.

La reforma ag ra r i a ha de quedar terminada antes de pasar a l a si-

guiente ac t iv idad. Una razón para e l l o es que l a reforma ag ra r i a

puede para l i za rse por completo s i s e d i s t r a e l a atención para d i -

r i g i r l a a o t ros programas. Ademds, l a reforma ag ra r i a no produce

l o s resul tados apetecidos cuando s e combina con o t ro s programas.

D e l a misma forma, l a s mejoras en l o s sistemas de comerciali-

zación só lo afectan generalmente a una pa r t e de l o s agr icu l to res .

( 6 1 , pdg. 7 2 ) Por t an to , s i para cada faceta de l desa r ro l lo agrf -

cola s e neces i ta una mejor comercialización para todos l o s agr i -

cu l to res , habrd de continuarse has ta que se complete y todos l o s

agr icu l to res salgan beneficiados. S i se det iene antes de l l e g a r

a todos l o s agr icu l to res , l a s medidas pos te r io res se resent i rdn.

Casos en que e s mds D i f i c i l l a Simplificación

No todas l a s p o l l t i c a s pueden s impl i f i ca rse en l a forma des-

c r i t a . No e s posible l i m i t a r ' l a apl icacidn de algunas p o l f t i c a s

para reduci r l a dimensión del problema. Por ejemplo, de o rd inar io

no e s posible sostener un cu l t i vo en algunas zonas y no hacerlo en

o t r a s . S i ex i s ten medios de t ranspor te en t r e l a s zonas, dicha po-

l f t i c a conducirla a l contrabando de productos a l a zona en que s e

apl ican precios de sostén. La apl icación de p o l f t i c a s arancela-

r i a s y l a reforma de l a comercialización ha de r e a l i z a r s e , por l o

general, dentro de l dmbito nacional. Los pesos, medidas y grados

uniformes tarnbiéfl han de ap l ica rse uniformemente y l a s p o l f t i c a s

f i s c a l e s deberdn ser uniformes, aunque frecuentemente no l o sean ,

especialmente en l o s casos en que determinadas subdiv is iones d e l

gobierno t ienen l a au tor idad para cobrar impuestos. Las p o l f t i -

cas de reforma a g r a r i a s e ap l i can , de o r d i n a r i o , uniformemente

por razones p o l f t i c a s . Por l o genera l , una p o l f t i c a que q u i t e

t i e r r a s a algunos grandes t e r r a t e n i e n t e s y no a o t r o s encontra-

rd oposicibn. Sin embargo, en algunos pafses hay muchas d i f e -

r enc ias en e l régimen de tenencia de l a t i e r r a de l a s d i f e r e n t e s

zonas. En t a l e s casos, como ocurre en E t iopfa , puede ser nece-

s a r i o i n t r o d u c i r cambios en l a p o l f t i c a en zonas d i f e r e n t e s .

En l a I n d i a , l a s p o l í t i c a s de reforma a g r a r i a l a s es tab lecen l o s

gobiernos de l o s e s t ados , no e l gobierno nac ional . Por e s t a ra-

zbn, l a p o l l t i c a a g r a r i a ha s i d o d i f e r e n t e e n l o s d i s t i n t o s es-

tados. En muchos pa l ses que h a n ' i n s t i t u i d o leyes nacionales de

reforma a g r a r i a , l a ap l i cac i6n d e l a ley ha var iado de una a o t r a

regibn. Colombia y Bol iv ia son buenos ejemplos. Es tas d i f e ren -

c i a s pueden deberse a f a c t o r e s t a l e s como l a r e s i s t e n c i a de l o s

t e r r a t e n i e n t e s , a l grado de descontento de l o s campesinos, a l a

ocupacidn de l a t i e r r a por medios v io len tos , a l a formacibn de

l o s campesinos y a l a s épocas d i f e r e n t e s en que s e l l e v a a cabo

e l programa en una zona.

Ademds, l a mayorfa de e s t a s p o l f t i c a s no son de t i p o que pue-

den someterse a prueba ensayandolas por un breve perfodo. La re-

forma a g r a r i a e s un buen ejemplo. Las p o l f t i c a s r e l a t i v a s a cues-

t i ones t a l e s como impuestos, prec ios de sos tén y l a reforma d e l

s is tema de comercia l izaci6n, r equ ie ren , comúnmente, v a r i o s años

para que sean aceptadas y pueda eva lua r se s u e f e c t o . En e l caso

de p o l f t i c a s de e s t a fndole , l o s responsables de formular las t i e -

nen a n t e s í una d i f í c i l dec i s i6n que adoptar y , de o r d i n a r i o , no

hay forma de s i m p l i f i c a r l a .

Sin embargo, e l problema puede r educ i r se s i l a s personas

responsables de formular l a p o l f t i c a t r a t a n de s i m p l i f i c a r toda

vez que puedan. Con e l l o se reduc i r4 a l menos e l número de deci-

s iones realmente importantes . Ademds, s i l a s i t u a c i b n se ha s i m -

p l i f i c a d o todo l o pos ib l e , s e r d mds f d c i l determinar e l e f e c t o

que tendrd l a nueva p o l í t i c a .

A l adoptar e s t a s dec i s iones importantes , l o s responsables

de formular l a p o l f t i c a también deberdn hacer todo l o pos ib l e por

eva lua r cudl s e r d e l e f e c t o de l a nueva p o l f t i c a propuesta . Como

no pueden e s t a r seguros de cudl s e r 4 e s t e e f e c t o neces i t a r an in -

formación de t a n t a s fuen te s como sea pos ib l e . Ent re l a s mds impor-

tantes figuran, de o r d i n a r i o , l a s s i g u i e n t e s :

a ) Personal t écn ico y p ro fes iona l . Es t e persona l puede

proporcionar informaci6n sobre e l e f e c t o p r e v i s t o de

una determinada p o l í t i c a . Por ejemplo, un economista de-

b e r f a poder v a t i c i n a r cudl s e r 6 e l e f e c t o de un cambio

dado en l a p o l í t i c a de p rec ios .

b ) Los p ro fes iona le s y adminis t radores experimentados en

l a s organizaciones que ap l i ca rdn l a s p o l f t i c a s . En l o s

pa f ses e f e c t i v o s , se permite a e s t e personal p a r t i c i p a r

en l a formulación de l a p o l z t i c a . En a lgunos c a s o s ,

e s t a s o rgan i zac iones e j e c u t o r a s no son o rgan i zac iones

gubernamenta les . En I s r a e l , por e jemplo, l a p o l f t i c a

económica l a e s t a b l e c e e l gob ie rno en s u con jun to , i n -

c l u i d a s l a s j u n t a s de producción y comerc i a l i z ac ión .

( 4 0 , pdg. 510) En Taiwdn, hay ocho comis iones que t r a b a -

jan con l a s comis iones de p l a n i f i c a c i a n en cada n i v e l

de gob i e rno , i n c l u s o a l n i v e l de pueb lo . E s t a s comi-

s i o n e s ayudan a a j u s t a r l a s metas de producci6n p a r a

a s e g u r a r s e de que son r azonab l e s y r e a l i s t a s . (367,

pdg. 36) En China , l a s metas de producción e s t a b l e c i d a s

a l n i v e l s u p e r i o r l a s r e v i s a n l o s n i v e l e s i n f e r i o r e s y

s e i n t roducen l o s a j u s t e s que s e a n n e c e s a r i o s . (219,

pdg. 7 8 ) E s t a c l a s e de r e v i s i ó n y a j u s t e e s n e c e s a r i a .

Las o rgan i zac iones e j e c u t o r a s deberán t e n e r l a opo r tun i -

dad de p a r t i c i p a r en l a formulación de l a p o l f t i c a ya

que , de l o c o n t r a r i o , é s t a s e r á poco r e a l i s t a . ( 1 4 4 ,

pdg. 1 0 5 ) , y no se l l e v a r a a l a p r d c t i c a . (371, ~ p é n d . A ,

pdg. * )

Se puede p r o n o s t i c a r t eó r i camen te qué o c u r r i r d con una

p o l l t i c a en p a r t i c u l a r , p e r o l a s pe rsonas que han t e n i d o

e x p e r i e n c i a son qu i enes sabrdn l o que o c u r r i r á realmen-

t e en condic iones aná logas . E s t a s pe r sonas son l a s mejor

c a p a c i t a d a s p a r a juzgar l o que o c u r r i r d y po r qué o c u r r i r d .

También pueden s a b e r qu6 hace r p a r a a l c a n z a r e l e f e c t o

deseado de una p o l f t i c a p ropues t a .

c ) La expe r i enc ia de o t r o s p a í s e s . Ningún p a í s puede ensa-

y a r todas l a s c l a s e s de p o l í t i c a p o s i b l e s . Siempre hay

opciones que hacer e n t r e p o l í t i c a s que no han s i d o pues-

t a s a n t e s en p r d c t i c a . En l o s casos en que no ha habido

expe r i enc ia G t i l en un determinado p a í s , l a mejor fuen te

de información es l a expe r i enc ia de o t r o s p a í s e s en desa-

r r o l l o que han ap l i cado l a p o l í t i c a .

Por l o t a n t o , l o s responsables de l a formulación de l a

p o l í t i c a , que deban cons ide ra r una p o l í t i c a nueva, h a l l a -

rdn ú t i l s abe r l o que han hecho o t r o s p a í s e s y cudles han

s i d o l o s r e s u l t a d o s . La expe r i enc ia de o t r o s p a í s e s con

l a misma p o l í t i c a no siempre s e r d a p l i c a b l e , pero es G t i l

s a b e r t a n t o cuanto s e a p o s i b l e ace rca de s u expe r i enc ia .

A l adoptar dec i s iones importantes que pueden a f e c t a r a

un p a í s por l a r g o s años, l o s responsables de l a p o l í t i c a

neces i t an con ta r con t a n t a información como s e a p o s i b l e .

E s t e L ibro de Referencia se ha redactado pa ra proporcio-

na r alguna información G t i l acerca de l a s expe r i enc ia s

recogidas en muchos p a í s e s en d e s a r r o l l o .

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