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Carlos Matus

Las ciencias y la política

Salud Colectiva, vol. 3, núm. 1, enero-abril, 2007, pp. 81-91,

Universidad Nacional de Lanús

Argentina

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Salud Colectiva,

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Universidad Nacional de Lanús

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RESUMEN Latinoamérica ha producido importantísimos aportes para el desarrollo de laplanificación como instrumento de gobierno y en particular Carlos Matus (1931-1998), sedestaca como uno de los principales artífices de lo que puede denominarse la escuela lati-noamericana de planificación estratégica. Los aportes de Matus hacen centro en la necesi-dad de crear un nuevo tipo de ciencias: las ciencias y técnicas de gobierno, pensando asía la planificación no como un instrumento de debate intelectual sino como un poderosomedio para gobernar. Ante ello previene insistentemente sobre la necesidad de aunar laciencia con la política, para superar el tecnocratismo o la improvisación que caracterizan alos gobiernos de nuestros países. Pensar en conformar una ciencia para la acción y que lapolítica se fundamente en una teoría de la acción es su principal contribución. Se presentaaquí una de las conferencias que el Profesor Carlos Matus dictó en la ciudad de BuenosAires en 1998 en el marco de una serie de actividades académicas que desarrolló pocosmeses antes de su muerte, donde, con la claridad que lo caracterizaba, discurre sobre losvínculos necesarios e imprescindibles entre las ciencias y la política.PALABRAS CLAVE Gobierno; Planificación Estratégica; Modernización del Sector Público.

ABSTRACT Latin America has made extremely valuable contributions to the developmentof planning as an instrument for government. Carlos Matus (1931-1998) in particularstands out as one of the main architects of what may be termed the "Latin Americanstrategic planning school". Matus's contributions focus on the need to create a new typeof sciences –the sciences and techniques of government–, thus conceiving of planningas a powerful means to govern rather than a tool for intellectual debate. Therefore, Matuspersistently warns of the need to combine science and politics, in order to overcome thetechnocracy and improvised performance that characterize the governments in ourcountries. He made his main contribution by thinking of making a science for action andconceiving politics based on a theory of action. The following is one of the conferencesdelivered by Professor Carlos Matus in the city of Buenos Aires, in 1998, in the frameworkof a set of academic activities he performed shortly before his death. With his usual clarity,Matus reflects on the necessary and essential linkages between sciences and politics.KEY WORDS Government; Strategic Planning; Modernization of the Public Sector.

Las Ciencias y la Política

Sciences and Politics

Carlos Matus1

1Magister Alta Dirección yPlanificación Estratégica por laUniversidad de Harvard.Ex Ministro de Economía deChile, 1972. FuncionarioPNUD, ILPES.(Chile 1931 - Venezuela 1998).

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PRIMERA CONFERENCIA DE CARLOS MATUS (a)MARTES 26 DE MAYO DE 1998

No como formalidad sino sinceramen-te, quiero agradecer esta invitación que me per-mite compartir reflexiones teóricas que creo tie-nen profundo sentido práctico. Estoy seguro queal compartirlas estaré enriqueciendo esta pro-puesta teórica que he venido discutiendo envarias universidades. El documento que ustedestienen fue discutido con algunos profesoresmíos de la Universidad de Harvard y con algu-nos profesores en la Universidad de Colorado.Lo he discutido también en un seminario recien-te en Isla Negra. Esta es la forma en que voyavanzando en la gestación de un libro. Esperotener unos cuatro o cinco seminarios más antesde escribir este libro que probablemente se va allamar "Teoría de la Producción y el JuegoSocial". Esta propuesta pretende fundamentarde otro modo las bases teóricas de lo que podrí-amos llamar ciencias y técnicas de gobierno.Algo mucho más complejo y profundo que losmétodos de planificación.

No es un misterio para nadie que yono creo para nada en los métodos de planifica-ción tradicionales. Me parecen simplistas,determinísticos, tecnocráticos y no le agregomás adjetivos porque ya tengo fama de ser untanto agresivo con respecto a la planificacióntradicional. Pero no creo que tenga utilidadninguna ni creo que se pueda hacer planifica-ción económica con independencia de la plani-ficación política. Es por eso que me he dedica-do a elaborar métodos de gobierno donde unopueda hacer el razonamiento tecnopolítico, sinseparar ambas cosas.

El tema que yo propongo es el de larelación entre las ciencias y la práctica y entre lasciencias y la política. Y de paso, como la econo-mía es una ciencia, las relaciones entre la econo-mía y la práctica de la política económica.

Me parece, como a gente de muchomás conocimiento que yo, que hay un abismoentre las ciencias y la acción. Abismo que no sesoluciona fácilmente porque las ciencias estánconstruidas de un modo muy particular y porquela acción está ejercida por actores con intereses

muy particulares, sometidos a tensiones muyespeciales, envueltos en la acción, prejuiciados(uso el concepto de prejuicio como ante-juicio,como ahorro de juicio, de preconcepto sobre lascosas). Estos actores están "abanderizados", actú-an en base a valores e intereses con la motivaciónde vencer en una confrontación o en un conflic-to y por consiguiente están muy lejos de la obje-tividad de la gente.

Es el primer punto que quiero colocar:¿Cómo se han estructurado lo que hoy llamamosciencias? ¿Cuáles son las características principa-les de la acción?

Ha habido algunos esfuerzos sobre lateoría de la acción. Esfuerzos que han tenidomuy poca acogida tanto en el lado de las cienciascomo en el lado de los actores sociales. Paramucha gente, entre la teoría y la práctica nomedia nada sino simplemente la acción misma.La aplicación de la teoría en la práctica, norequiere una teoría de la acción. Probablementeyo pensaba lo mismo unos quince o veinte añosatrás. Hoy ciertamente no pienso eso y creo quetenemos un enorme desafío, una gran laguna eneste campo de la teoría de la acción. Este distan-ciamiento entre las ciencias y la acción se reflejaen algo muy importante para nosotros que esnuestro sistema democrático, nuestro sistemapolítico y se refleja también en las universidades.Creo que la universidad, en general, está deespaldas a los problemas de gobierno y de espal-das a los problemas sociales. No porque quieraestarlo sino que las ciencias están de espaldas aestos problemas. Las ciencias que voy a denomi-nar ciencias verticales.

En una reunión en el Palacio de laMoneda en Chile un alto funcionario de gobier-no me decía: "el gobierno siente que no hay con-tacto con la universidad ni hay relación prácticade trabajo con la universidad. Pero la universidadnos pide recursos". Este problema se debe repetiren todas partes. Yo le respondí: "eso ocurre porel modo en que nosotros hacemos ciencia". Unprofesor de la Universidad de Pensilvania decía:"mientras la realidad tiene problemas, las univer-sidades tienen facultades o departamentos y losplanes tradicionales tienen sectores. ¿Quién pien-sa por problema?".

Las ciencias se han construido pordepartamentos y nuestras facultades responden a

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esos departamentos. A tal extremo que no nos esfácil concebir otro modo de hacer ciencia que elde departamentar la ciencia como una especie depozo petrolero en que lo primero que hacemoses cercar un terreno y decimos: esto esEconomía, esto es Biología, esto es Medicina yempezamos a profundizar y profundizar. Y cuan-do estamos bien profundo en este pozo, en nues-tros conocimientos, nos damos cuenta que notenemos comunicación con los otros departa-mentos de las ciencias. ¿Qué produce entoncesla universidad? Produce buenos profesionales.

Pero nos encontramos con que egresade la universidad un excelente médico, como elministro de Salud en Brasil hasta hace poco tiem-po atrás (el doctor Uaquetne), excelente cardiólo-go, renombrado, pero que cuando se trata dehacer política de salud es un fracaso. O nosencontramos con un excelente economista quelo sacan de la protección de un político hábil yque tiene sentido del manejo de las cosas y derepente va a Ecuador a asesorar al presidenteBucaram y no dura seis meses, lo hunde, no fun-ciona el esquema.

Yo cuestiono seriamente la capacidadde un profesional con formación en cienciasdepartamentalizadas para actuar en la práctica.Ese es mi primer punto.

Pero por otro lado, si salgo del lado delas ciencias y me pregunto: Y estos políticos, ¿quéhacen? Porque el centro de mi preocupación estáen cómo gobernar, en cómo hacer política conmucha más eficiencia y eficacia. Los sistemasdemocráticos están cayendo en todos nuestrospaíses porque la democracia produce resultadosque no la defienden. La desilusión, la frustracióny la falta de credibilidad de todos sobre la inmen-sa mayoría de los dirigentes de los partidos políti-cos es casi total. Hay un descrédito de todo. Y lospolíticos no reaccionan y tampoco encuentran enlas ciencias un apoyo para cambiar.

Aquí están los extremos del problemaque quiero plantear: por un lado está la acciónpolítica concreta, la acción de gobierno, desde elgobierno y la oposición. Y por el otro están losinvestigadores que hacen ciencias y la universi-dad que forma profesionales. Ambos están comorieles de un ferrocarril que no se encuentran enninguna estación, no convergen. Lo último quese le ocurre a un dirigente político es pensar que

puede encontrar la superación de sus problemasestudiando ciencia y técnica de gobierno. Y sidialogo con un profesor sobre el problema de lasrelaciones entre las ciencias y la política, medice: "creo que las ciencias tienen un modo derazonar tan distinto de la política que no hayforma de que puedan converger". Los resultadosestán a la vista. Puedo citar los casos del plan deajuste económico del presidente Pérez enVenezuela, de Alan García en Perú y de Bucaramen Ecuador. Lo más frecuente es entonces queeste médico falle en el ministerio de Salud, queeste economista falle en su plan de política eco-nómica y que los llamados administradorespúblicos fallen siempre en la modernización delaparato del Estado.

No conozco una sola reforma organiza-tiva en América Latina que pueda decirse quetiene fundamento teórico serio y que haya produ-cido algún resultado positivo.

Este problema ha sido detectado pormucha gente y se ha intentado resolverlo por víasque no prometen ser buenas salidas, como porejemplo, la interdisciplinariedad. Es lo que sellama el pensamiento de grupo, donde junto unecologista, un economista, un politólogo y lospongo a discutir un tema. No produce resultados.Ocurre que hay problemas propios de la acciónpráctica que exigen teoría. Por el solo hecho dejuntar especialistas, lo único que se logra eshacer aflorar las contradicciones. Pero no puedenencontrar una solución al problema. Si junto unecologista con un economista, aflora el problemaecológico, aflora el económico y no se ponen deacuerdo. Y no son capaces de darme una solu-ción. No son capaces de analizar el intercambiode problemas que se produce entre lo ecológicoy lo económico.

No pueden porque hay una carencia deteoría. Mientras estos especialistas en distintoscampos no tengan la teoría que permita el len-guaje común entre ellos, que permita analizar elintercambio de problemas entre los distintosdepartamentos de las universidades, lo único quegano juntando especialistas es que afloren losproblemas, pero no las soluciones.

Las ciencias se han construido nosobre la base de razonar problemas sino derazonar variables específicas, tratando de dejarconstante todas las otras variables para analizar

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fundamentalmente relaciones de causalidad. Estaes la forma de hacer análisis científico: depurar elefecto de las variables y trabajar con relacionesde causalidad. Pero cuando lo traslado a la prác-tica, surgen varias cuestiones.

Siempre hemos identificado cienciascon ciencias para conocer. Quiere decir que hayproblemas teóricos específicos en la acción con-creta que tienen que ser desarrollados y que launiversidad tiene que asumirlos. Si hubiera ungenio político que dijera: "yo tengo este déficit,quiero estudiar y superarme como dirigente polí-tico", no tiene dónde ir.

DOCE PROBLEMAS TEÓRICOS

¿Cuáles son estos problemas teóricos?Son doce: El primero se refiere a la teoría de lasituación: ¿cómo se analiza la realidad desdeadentro, como un actor en el juego y no como unobservador imparcial y objetivo? Disciplina corres-pondiente a este problema: Análisis de Situación.

Segundo problema: comprender elpapel del lenguaje en la acción práctica. Toda lafilosofía del lenguaje se ha desarrollado en basea la teoría de la conversación (que está teniendomuchas implicaciones en la teoría de la organiza-ción moderna, en la teoría de la planificación yen la investigación en general). Creo que ante lapregunta sobre qué es la acción, la respuesta noes obvia. Nos hemos acostumbrado a pensar queuna cosa es decir y otra es actuar hasta que sur-gió el concepto de "acto de habla". Hacemoscosas cuando hablamos. Hay un libro del profe-sor Austin que se llama "Cómo hacer cosas conlas palabras" de 1956. Y en ese libro aparece uncaso muy concreto para hacernos dudar de estadistinción, que nos parece tan simple, entre deciry hacer. Pone el caso de un sacerdote que casa auna pareja. El profesor Austin se pregunta ¿Elsacerdote habló o hizo? ¿Cómo es que sólo hablósi quedaron casados? Cuando el presidente nom-bra ministros, habla y hace. Tenemos que incor-porar este concepto a la teoría social para poderentender el juego social.

El tercer problema, es como el termóme-tro de la calidad de un gobierno o de un dirigen-te. ¿Saben nuestros dirigentes analizar problemas

cuasi estructurales? Toda la enseñanza en nues-tros países está basada en el concepto de proble-mas bien estructurados, cuyas variables son todasenumerables, precisas, todas las relaciones entrelas variables son precisas y sus soluciones sonobjetivas. Y medimos la capacidad de nuestrosalumnos por su destreza para solucionar proble-mas bien estructurados. Después los lanzamos ala práctica donde no hay problemas bien estruc-turados sino que solo hay aspectos de problemasque son cuasi estructurados. Un problema desalud es un problema cuasi estructurado concaracterísticas compuestas: no se pueden enume-rar todas las variables, solo algunas, no se pue-den precisar las relaciones entre las variables,sólo de algunas y nunca las soluciones son obje-tivas. Cuando yo planteo una solución, otro diceque no. Por ejemplo, la proliferación del cultivode la amapola en Colombia. Es un problemacuasi estructurado. Nadie puede enumerar todaslas variables, nadie puede apreciar todas las rela-ciones entre ellas y cuando el presidente diceque se trata de un problema, el cartel de Cali diceque no, que es un negocio. Dos visiones comple-tamente distintas.

¿Cómo se analizan hoy los problemascuasi estructurados? En base al olfato, la intui-ción. Es puro arte. No hay teoría ni método. Elmétodo que yo he propuesto es para analizar pro-blemas cuasi estructurados. El disponer de méto-dos para analizar problemas cuasi estructuradostiene una enorme ventaja.

De los tres problemas que he mencio-nado, las llamadas ciencias verticales no tocanninguno.

Cuarto problema: ¿Cómo se hace paraidentificar posibilidades de acción en un juegocreativo? El juego social es un juego creativo queno sigue leyes. Se que hay gente que tiene men-talidad determinística. El premio Nobel deEconomía, Milton Fridman, encuentra que lapotencia de la teoría se encuentra en su capaci-dad de predicción. La capacidad de predicciónen el juego social es casi nula. Lo que domina eljuego social es la creatividad. Y la creatividadcrea incerteza. He visto planes que frente a laincerteza razonan bajo supuestos, sin escenarios,sin lidiar con las sorpresas que ocurren. Planesque son texto económico sin contexto político.¿Qué significado tiene un plan que es un texto

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económico que no tiene contexto político explí-cito? Aquí tenemos entonces un cuarto proble-ma: creatividad, incerteza, sorpresa, relación detexto con contexto. ¿No merece esto una refle-xión teórica? Cuando un médico fracasa en elministerio de Salud es porque no sabe procesartecnopolíticamente los problemas de salud, nosabe lidiar con problemas cuasi estructurales.¿Tiene la universidad alguna responsabilidad alrespecto? Sí. Más vale que aceptemos esto comotema de reflexión y entremos con cierta humil-dad a preguntarnos dónde estamos fallando.

Quinto problema: ¿Cómo evaluar efi-ciencia y eficacia de las posibilidades técnicas deacción cuando estos actores no trabajan con unsolo recurso escaso sino que tienen un vector derecursos escasos? Para jugar en el juego socialpreciso poder político, recursos económicos,conocimiento, capacidad organizativa. Por consi-guiente, existe eficiencia y eficacia política, eco-nómica, cognitiva, organizativa, que pueden sercontradictorias. Lo que es eficiente desde elpunto de vista económico puede ser muy inefi-ciente desde el punto de vista político.

El dirigente político tiene como unaespecie de cuenta en el banco de la política. Allítiene depositado el poder político. Cada vezque toma una decisión gira o deposita en elbanco de la política. Acumula jugadas y cargas.Si no combina bien entre jugadas carga y juga-das beneficio, lo que hace es girar y girar contrala cuenta en el banco de la política hasta que elpresidente cae. Y cuando cae el presidente, caela política económica también. Algunos dirigen-tes tiene un saldo contra que girar. Otros, comoBucaram, no tenían nada, de manera que dos otres jugadas desacertadas acaban con todo elplan. ¿Cómo enumero entonces las posibilida-des de acción? ¿Cómo analizo la eficiencia y efi-cacia? ¿Cómo hago el análisis de intercambio deproblemas? ¿No merece eso una reflexión teóri-ca, o es simplemente la aplicación de la cienciavertical a la práctica?

Problema seis. Lo que debo hacer en elJuego puede que no pueda hacerlo. Porque es unjuego y el otro también juega, tiene metas y obje-tivos que pueden ser conflictivos con los míos.Por consiguiente, existe el problema de analizarviabilidad. ¿Cómo se analiza la viabilidad políticade una acción? ¿Cómo se construye la viabilidad

política? ¿Con qué teoría se hace eso, con quémétodos? Cada rato tenemos que hacer análisisde viabilidad. Y no lo hacemos muy bien.Algunas personas tienen intuición. Es un juiciode golpe, irreconstruíble, no fundamentable.Pero ¿cuántos tienen esa capacidad de juiciointuitivo? Además, ¿podemos basarnos en el jui-cio intuitivo en desmedro del juicio analítico,cuando tenemos teoría para hacer análisis estra-tégico? ¿Por qué la universidad no enseña análi-sis estratégico?

Problema siete. ¿Qué hago con la incer-teza y la sorpresa? En este juego yo puedo gene-rar sorpresas, me las pueden generar y el juegode la naturaleza nos puede crear sorpresas atodos. El juego es nebuloso, donde nada es pre-ciso. No sé como jugará el otro ni el efecto de mijugada. El otro, aunque sea mi oponente, coope-ra conmigo en el resultado social porque el juegosocial lo producimos todos. Es muy difícil estecálculo ya que todo está lleno de incertezas.¿Cómo trabajamos con esa incerteza? ¿Podemosseguir haciendo supuestos o proyecciones,haciendo abstracción completa de la creatividadde los procesos y de la ocurrencia de incertidum-bre y de sorpresas? Hay teoría y método para tra-bajar con la incertidumbre. Hay que tomar lo queexiste, enriquecerlo y difundirlo. Cada día undirigente político, o alguien que tiene que hacerpolítica económica o alguien que tiene que hacerpolítica social tiene que tomar decisiones conalta incertidumbre. Y si no lo hacen muy bien, seequivocan casi siempre.

Problema ocho. Ejercer el juicio huma-no para evaluar la conveniencia o aceptabilidadde las posibilidades en el plano de los valores.¿Cómo se trabaja con valores? ¿Qué ocurre cuan-do los valores son contradictorios y debo elegirentre ellos? Este es un problema viejo. Hay unadiscusión muy rica entre Thomas Jefferson y elsegundo presidente de los Estados Unidos JohnAdams sobre los valores de la libertad individualy de la igualdad. Jefferson era un romántico de lapolítica. Pensaba que la libertad individual debíaser coherente con la igualdad. John Adams, quefue el primero que planteó la idea de una escue-la de gobierno en el mundo, era muy realista, lerespondía: "eso es lo que usted quiere, que seancompatibles, pero no lo son. Deje el juego socialen absoluta libertad individual y el resultado

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serán enormes desigualdades. Y si trata de regu-lar aquí y allá para producir la igualdad, se cerce-na la libertad individual. Por consiguiente, nues-tro papel es producir un equilibrio en el juegoentre libertad e igualdad". ¿Cuánta libertad ycuánta igualdad? Este tema se reproduce enmuchos aspectos del juego social: la contradic-ción entre valores.

Problema nueve. Como se trata de unjuego nebuloso, incierto, donde se combinan rela-ciones de causalidad con conexiones de sentido,no se puede hacer un cálculo y acertar. Tengo quesometer las formulaciones que hacemos en cual-quier acción práctica a algún tipo de prueba expe-rimental. No puedo razonar que si realizo la acciónA la consecuencia es B porque caigo de plano enel determinismo más simplista y siempre me equi-vocaré. ¿Hay teoría para esto? Sí la hay, y muy inte-resante. Hay un libro de Stephen Tulmi que sellama Los usos de la argumentación donde colocalos principios tácticos por los cuales podemoshacer análisis de confiabilidad de un plan.

Por otro lado, desde muy antiguo, sur-gió una técnica que se llama Juego (gaming), queno es la teoría de los juegos aplicada en la eco-nomía. Es el Juego como simulación humana.Simular, ensayar las cosas y ver qué ocurre. Hevisto en varias escuelas de negocios y de cienciaspolíticas el uso de esta técnica pero no está muygeneralizado. ¿Cuál es la capacidad de hacer unpronóstico que tiene un juego, su rigor científico?Todo eso está en la penumbra. Todo exige teoríay reflexión, porque es una de las pocas herra-mientas que tenemos para trabajar una incerteza.

Problema diez. Cuando todo es incier-to, no hay otra alternativa que calcular, actuar,monitorear, y corregir. ¿Cómo se hace el monito-reo y la corrección a la velocidad adecuada, ycon el contenido adecuado en los procesos socia-les, para corregir en la dirección correcta y noagravar las desviaciones? ¿Con qué teoría y conqué métodos? Esto es importantísimo porque sino acertamos con un cálculo estamos obligados acalcular, actuar, monitorear y corregir. Lo que sehace en la práctica es un desastre. Lo que se estátratando de hacer en sistemas de monitoreo yevaluación en los países del Cono Sur realmenteno tiene mucha base teórica. Yo pronostiqué envarios casos su fracaso, que en algunos ya se pro-dujo y en otros está por producirse.

Problema once. Un problema terrible.La acción en el juego social es individual sólopor excepción. En la inmensa mayoría de loscasos es de organizaciones, de institucionesque tienen vicios y diseños de organización.No necesito recordar la incapacidad del apara-to público para producir acciones eficaces.Pero igual deberíamos preocuparnos de la inca-pacidad de los modernizadores por modernizarel aparato público. Es que en ninguna universi-dad latinoamericana se enseña teoría de lamacroorganización y tampoco se enseña análi-sis estratégico, dos carencias fundamentales. Lateoría de la macroorganización demuestra quehay una suerte de sistema inmunológico quetienen las organizaciones para defenderse. Sonorganizaciones de una mediocridad ultraesta-ble. Su sistema inmunológico se preocupa de lacoherencia del sistema y no de la eficacia. Ycualquier innovación produce una incoheren-cia. Una vez se me ocurrió poner como ejem-plo de estas incoherencias a las llamadas geren-cias de calidad total. No conozco ningunaexperiencia exitosa en calidad total. Y no esporque no sirva, es porque el sistema inmuno-lógico se ve afectado y se defiende. ¿Es posibleque alguien venga a introducir un sistema, quese llama gerencia de calidad total, que es muyexigente y el sistema lo acepte, cuando loúnico que va a crear son incoherencias y pro-blemas? El sistema lo rechaza. No porque lagerencia de calidad total sea mala sino por lafalta de visión de análisis estratégico y de teoríade las macroorganizaciones, por no compren-der este sistema inmunológico que tienen lasorganizaciones.

Lo mismo ocurre con el método que yopropongo. Si alguien quiere introducir el métodoPES (Planificación Estratégica Situacional) en unaorganización donde nadie le cobra cuenta pordesempeño a nadie, va a ser rechazado. La pre-gunta que hay que hacerse es: ¿quién modernizaa los modernizadores?

Problema doce. Apunta a la planifica-ción. Cuando jugamos estamos obligados aexplorar el futuro. ¿Cómo se hace? ¿Con la pla-nificación tipo Cepal? ¿Se puede explorar solodesde el punto de vista económico? ¿No estálleno de incertezas y nebulosidad el futuro? ¿Nose trata de un juego creativo? Es lamentable lo

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que se enseña en nuestros países en el campo dela planificación porque quiebra todos los princi-pios que he enumerado en los problemas anterio-res. Se hace planificación partiendo del diagnós-tico y no del análisis situacional, planificaciónque no es por problemas porque no se entiendeel concepto del problema cuasi estructural, plani-ficación sin contexto, sin actores, con un solorecurso escaso que ignora el recurso del poderpolítico, donde no hay incertidumbre, no haysorpresa, que parece cálculo técnico, donde noexiste el concepto de apuesta, donde parece quetodo termina cuando calculo lo que debo hacer.No existe análisis estratégico ni existe el proble-ma organizativo capaz de hacer un plan cada vezque es necesario ante la cambiante realidad.

Pero la planificación en cualquiermodelo es necesaria. Margaret Thatcher creó unaunidad pequeña que se llama Policy Unit, desólo nueve personas, que es una excelente uni-dad de planificación. Porque aún cuando alguiencrea con exageración que el mercado resuelvetodos los problemas, en la política no hay merca-do ni en los problemas de seguridad ni en lo eco-lógico. Hay cientos de problemas que exigen pla-nificación. No podemos pensar que es una cosadel pasado. Significa razonar antes de actuar ysiempre estará presente.

CUATRO VISIONES SOBRE LA CIENCIA

Podríamos pensar en cuatro visionessobre la ciencia. La del científico: objetivo, rigu-roso, desde fuera, preocupado por conocer,visión que en el campo de las ciencias naturalesha tenido un éxito impresionante, pero no en elcampo de las ciencias sociales.

La segunda visión es la de un actor quetiene capacidad teórica, que quiere teorizar sobresu papel en la acción y preguntarse cómo debe-ría actuar. Ahí hay prácticamente un vacío teóri-co, pero hay desarrollos parciales.

Hay una tercera visión de la praxis ver-tical. El médico en su consultorio, el ingeniero ensu oficina de consultor, el abogado en su estudio.Práctica vertical, donde la universidad ha sidomuy exitosa en producir el profesional que va ahacer esa práctica vertical.

Y la cuarta visión es la de la praxis hori-zontal. Ahora el médico como ministro deSalud, el ingeniero como ministro de ObrasPúblicas, o el economista como ministro deEconomía. Allí las distorsiones son tremendas ylo que se produce es una disociación entre teo-ría y práctica. ¿Por qué se produce esta disocia-ción? Porque esta segunda visión, la del actorcomo teoría no es capaz de darle apoyo a lavisión de la práctica horizontal, entonces esteactor queda sometido sólo a su buen juicio, a suintuición y al arte. La política es arte y tiene unagran dosis de arte, no lo voy a negar jamás. Noestoy planteando tecnocratizar la política. Estoysosteniendo que no hay ningún arte en el mundoque no requiera del apoyo de la gente. La músi-ca, la pintura, la danza, la poesía, todo arterequiere el apoyo de la gente, y con mayor razónlo requiere la política. ¿Cuánta dosis de arte y deciencia? No sé. Lo que sí sé es que la dosis deciencia está completamente arrinconada y hoy lapolítica es puro arte y los resultados están a lavista: improvisación artística.

¿Por qué la universidad no tiene algúncentro que haga este corte horizontal medianteuna escuela de gobierno? Donde trabaje conestos doce problemas para formar gente con otravisión, para poder producir esta articulaciónentre las ciencias y la acción, entre la política y lapráctica, entre la teoría y la política económica, yla medicina y la política de salud. Creo que esohace una enorme falta y la universidad debería,por lo menos, debatir este tema. Todos tenemosuna responsabilidad muy grande sobre lo queocurre con el juego político que cada vez es másmediocre y cada vez más desilusionante paratoda la gente.

Debemos desarrollar la teoría del actor,desarrollar las ciencias horizontales, lo que impli-ca desarrollar la teoría del juego social. Lo quepropongo es investigación sobre estos temas y lacreación de una escuela de gobierno quecomience a entregar estas disciplinas como unpostgrado que permita que la gente con motiva-ción para trabajar más allá de la praxis individualvertical, pueda encontrar apoyo en la cienciapara mejorar su acción en la práctica.

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PREGUNTAS Y RESPUESTAS

Pregunta: ¿Cuál es la diferencia entre teoría de laorganización y de la macroorganización?Respuesta: La teoría de la organización se preo-cupa de las organizaciones, una a una, bajo elsupuesto de que siempre tiene una cabeza res-ponsable. En cambio, la teoría de las macroorga-nizaciones se preocupa de un juego macroorga-nizativo, donde existen un número dado de insti-tuciones y sobre ellas no hay cabeza ninguna.Por ejemplo, el gobierno de la ciudad de BuenosAires es un juego macroorganizativo. El jefe delgobierno de Buenos Aires no manda sobre todaslas instituciones clave de la región. O sea que notiene una cabeza única pero opera. ¿Cómoopera?, es la pregunta básica de la teoría de lasmacroorganizaciones. La respuesta es: tiene queoperar como un juego con reglas. Una de esasreglas es la que explica el sistema inmunológicodel sistema de las organizaciones. Es el juegomacroorganizativo el que crea un juego de alta ode baja responsabilidad. En nuestros países sonjuegos macroorganizativos de baja responsabili-dad. Nadie le cobra cuentas por desempeño anadie, principiando por el presidente de laRepública que no le rinde cuentas al CongresoNacional. No conozco ningún presidente que lecobre cuenta por desempeño a sus ministros oministros que le cobren cuenta por desempeño asus directores, etc. Está institucionalizado un sis-tema donde puedo asumir cualquier compromisocon la plena seguridad de que nadie me va acobrar cuenta por desempeño. Eso es productode una regla de juego macroorganizativa. O seaque es muy importante entender la teoría de lasmacroorganizaciones para poder modernizar unaorganización. Cuando uno introduce sistemasquiebra la coherencia de la institución.Modernizar un sistema que deja sin tocar todoslos otros tiene una coherencia mediocre. En elfondo lo que se produce es un rechazo de todoslos sistemas no modernizados respecto a esteintruso que llega. Y eso explica buena parte delos fracasos de las reformas organizativas. Nocomprender eso es fundamental. Es muy básicoentender la teoría de las macroorganizacionespara poder modernizar algo. Además se necesitaanálisis estratégico porque siempre hay heridos y

oponentes en un proceso de reforma organizati-va. Entonces debe organizarse la viabilidad polí-tica de la reforma. Infelizmente hay poca literatu-ra sobre la teoría de las macroorganizaciones.

Pregunta: ¿Cómo se puede hacer una reforma delos sistemas?Respuesta: Si lo va a introducir como un sistemaen el aparato público es imposible. Pero hay unaalternativa obvia: modernizar una organizaciónde pies a cabeza. La reforma horizontal, esto es,reformar sistema por sistema es como escribirMaría en el agua: cuando voy a escribir la A, laM ya se borró. La reforma sistema por sistemanunca acumula masa crítica modernizadora. Perosi modernizo la institución en todos sus sistemasbásicos, cambio el sistema inmunológico. Leintroduzco el sistema de alta responsabilidad ycreo la demanda por modernización. El concep-to es simple y de mucho fondo: si no existecobranza de cuentas por desempeño, no existedemanda por modernización, sólo existe necesi-dad de modernidad, lo que no basta. Pero si hayuna cabeza inteligente al frente de la instituciónque hace más allá de lo que el juego demanda,que se propone ser un líder en el proceso demodernización y propulsa formar su instituciónen un ejemplo del resto, puede cambiar estasreglas para su institución y autoimponerse reglasque el juego macroorganizativo no le exige.Entonces cambia todos los sistemas básicos de suorganización. A partir de un buen fundamentoteórico uno descubre que no se puede moderni-zar sistema por sistema, pero sí institución porinstitución. Una conclusión bien práctica queevitaría pérdidas de millones de dólares. El pro-blema es quién moderniza a los modernizadores.

Pregunta: ¿Cuál es el concepto de juego?Respuesta: Sin el concepto de juego caemos en elconcepto de agente, que no explica nada. Unaunidad con conducta predictible, incapaz degenerar sorpresa, de hacer estrategia y manipula-ble. ¿Cuál es la gracia del concepto de juego? Hayactores o jugadores en el juego social, que soncreativos y no responden a conductas estables niprevisibles. Hacen análisis estratégico, planes ycálculo interactivo. Sin el concepto de juego nosquedamos solo con el cálculo paramétrico, des-

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aparecería el cálculo interactivo y la incertidum-bre que es propia del juego ¿Cómo sé lo que vaa jugar el otro? Es una incertidumbre muy fuerteporque si la eficacia de la jugada del otro depen-de de lo que yo hago, es una incertidumbre quenos afecta a ambos. No es solo que yo puedainvestigar lo que el otro va a hacer porque yomismo tengo dudas sobre cual será mi jugadamás eficaz ya que no solo depende de mí, depen-de de lo que hará el otro. Juego, porque tienereglas. Reglas constitutivas, regulativas, formales,de hecho. Juego, porque cada vez que quieroalcanzar una meta tengo frente a mí a otro quepuede anular el efecto de mi jugada, que puedederrotarme y por consiguiente aparece el análisisestratégico. ¿Cómo aparecería el análisis estraté-gico si no fuera un juego? Desaparecería, comodesapareció la planificación tradicional. El con-cepto de juego es fundamental para entender elproceso social. Si no hubiese reglas de juegosocial estaríamos en la selva. Nuestros países tie-nen constitución, hay leyes y normas de hecho.Todo problema es el resultado momentáneo deun juego y en la técnica de análisis de problemasla tarea principal para entender cómo se gesta unproblema es descubrir cuáles son las reglas dejuego. No tengo la menor duda de que existen lasreglas y me las topo a cada rato. La diferencia conel juego deportivo es que allí son reglas de equi-dad y bien estructuradas. Porque el juegocomienza en una hora y día determinado y ter-mina a una hora y día determinado y todo estádefinido. En cambio en el juego social, como esun juego con historia y continuo, los que vanganando consagran sus ventajas en las reglas deljuego. Entonces las reglas del juego son reglas dedesigualdad. La principal explicación del poderestá en las reglas del juego social. Nunca se meocurrió demostrar el supuesto de que el juegotiene reglas, siempre lo di por evidente. Pero esdemostrable. Creo que la ausencia del conceptode juego en la teoría social le ha hecho un granmal a la teoría social y especialmente a la teoríaeconómica, que no queda bien subsanada por lateoría matemática de los juegos, que amputó larealidad y no la simplificó. Lo que debemosreconstruir en la teoría social es la teoría deljuego social y rescatar el concepto de actor y noel de agente. Rescatar el concepto de cálculointeractivo, de incertezas duras que genera el

juego social porque no puedo hacer un buen cál-culo sobre el otro. El concepto de juego es quizáel más fundamental de los desarrollos modernosde la teoría social. Todo el método PES está basa-do en el concepto de juego. No estoy usando elconcepto de juego como metáfora, como juegodeportivo, porque hay diferencias muy grandesentre el juego social y el deportivo. El juegosocial existe. Nosotros planteamos el gran juegosocial donde hay ocho juegos: el político, el eco-nómico, el de la vida cotidiana de la gente, elcomunicacional, el personal, el de las ciencias yel de la naturaleza.

Pregunta: ¿Es posible una modernización si noexiste una demanda?Respuesta: Sin demanda por la modernización,no la hay. Hay una demanda interna y otra exter-na. La demanda interna responde a los sistemasinternos de cobrar cuentas por desempeño. Lademanda externa tiene que ser la cobranza decuentas de la población, que es la única que vale.Pero en nuestros países no existe ni una ni otra.No puede haber reforma o revolución del apara-to público sin crear demanda por esa reforma.No es la única condición para modernizar: serequiere capacidad teórica para concebir el dise-ño organizativo, área donde también hay grandesdeficiencias en la misma teoría de la organiza-ción y por supuesto en el desconocimiento quehay sobre la teoría de las macroorganizaciones.El único que puede modernizar una organizaciónque tiene una especificidad muy concreta es lamisma gente de esa organización. Es más fácilentrenar a los funcionarios, al personal de unaorganización en análisis estratégico, en teoría delas macrooganizaciones, en sistemas de altadirección, etc., que a una persona de afuera. Laespecificidad de las relaciones crea problemasmuy concretos de modernización y la única solu-ción es la automodernización aprovechando elconocimiento existente en la organización sobrela especificidad de la misma.

La palabra modernizar se presta amuchas interpretaciones. Nosotros usamos dosconceptos: reformar y revolucionar una institución.Reformar significa cambiarle las reglas. Significaque los resultados que ofrece el juego tienen unarelación muy directa con las reglas y sin cambiar

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las reglas no puedo mejorar los resultados. Hay trestipo de juego: el de flujos, donde yo juego con lamisma capacidad, el juego de acumulación dondejuego para cambiar la capacidad y el juego dereglas donde juego para cambiar de juego.

Cuando las metas están fuera del espa-cio variable posible de juego, estoy obligado ajugar el juego de reglas. Pero puede haber dostipos de juego, el de reforma o de revolución. Unjuego de reforma cambia las reglas del juegopero no cambia la identidad del juego. Por ejem-plo, si en el fútbol en lugar de sacar el lateral conlas manos se hace con los pies no cambia la iden-tidad del juego aunque cambia el espacio varia-ble de lo posible. Pero si alguien dice que tam-bién está permitido tomar la pelota con la manose introduce una regla de juego de una fuerzamuy grande. La regla nueva no va a ser articula-da con las reglas viejas, como en el caso del late-ral, sino que va a ser articuladora de lo quequeda como residuo de las reglas viejas y cambiamucho el espacio variable de lo posible. Perocambia tanto que cambia la identidad del juego.A ese deporte ya no se lo llama fútbol, se le poneotro nombre. Y a eso llamamos revolución deljuego. A veces no hay otra salida que revolucio-nar el juego y la institución porque sus reglasestán tan mal diseñadas que no resiste un parche.Ocurre mucho con nuestros sistemas de salud ydiría también con nuestros sistemas educaciona-les que exigen una revolución del juego.

Pregunta: ¿Cuántos tipos de conflictos ocurrenen el juego social?Respuesta: El aparato público reproduce el con-flicto social. ¿Cuántos tipos de conflicto reprodu-ce el juego social? Ahí hay una primera aporta-ción de la ciencia y técnica de gobierno. La teo-ría que nosotros manejamos distingue tres tiposde conflicto: el cognitivo, el emocional (quegeneralmente deriva en conflictos interpersona-les) y el conflicto de intereses. Los tres están inte-rrelacionados y si no se atacan a tiempo se acu-mulan finalmente como conflictos de intereses yresulta más complejo resolverlos.

El conflicto cognitivo es sobre el modode conocer, de ver la realidad. Depende muchodel tipo de información que tiene la persona, delmodelo teórico que maneja, de los valores para

asignarle importancia al conflicto. En el procesoinflacionario hay una dimensión del conflictocognitivo. El conflicto está en que como jugadordel lado asalariado tiendo a ver el conflicto infla-cionario como un reparto de ingresos y por con-siguiente no acepto congelación de salarios. Enmi modelo teórico no existe el concepto de quepuedo aumentar mi salario real si la tasa de infla-ción baja con mi salario congelado. No existe eseconcepto como asalariado. Pero en la teoría eco-nómica existe. Solo que como dirigente sindicalo como trabajador no está en mi modelo teóricocomprender esto. Además hay ciertas razonesprácticas, porque como dirigente sindical elmanejo de la política económica está fuera de miespacio de control. Entonces la lucha es por lamejora del salario real, nominal. Al empresario leconviene la congelación de salarios para detenerel proceso inflacionario, que tampoco compren-de muy bien pero tiende a verlo más como unproceso de descapitalización. La pregunta básicaque se hace un asalariado es ¿cuánto ingreso realpierdo? No es la misma pregunta que se hace elempresario al que no le importan los salarios. Lapregunta del empresario es: ¿qué pasa con miproceso de capitalización? ¿Qué pasa con la ren-tabilidad real de mi negocio? Son preguntas dis-tintas que tienen distintas respuestas, entoncesexiste un conflicto cognitivo, y al mismo tiempohay un conflicto de intereses.

Conflicto emocional: es visceral, noracional. Tengo simpatía o antipatía por perso-nas, políticas o eventos. La empatía entre Reagany Thatcher era muy alta. Más allá de la racionali-dad de la asociación que tenían, había una cues-tión de empatía emocional. Los biólogos dicenque lo primero que desarrolló el ser humano sonlas zonas del cerebro donde están los sentimien-tos, no la parte lógica. De manera que la primerareacción de los seres humanos nunca es racional,siempre es emocional. Naturalmente, entre todosnosotros tenemos mucho conflicto emocionalque se traduce en conflicto político. Muchos delos conflictos entre dirigentes políticos son estric-tamente emocionales.

El conflicto de intereses significa: si yogano, tú pierdes. De manera que si tú quiereshacer una jugada que me perjudica, yo me opon-go. Para que el conflicto de intereses sea nítidoexige despejar el conflicto cognitivo. Tengo que

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visualizar que la jugada me perjudica. Y aunqueesto parezca obvio, no lo es. La capacidad cogni-tiva de detectar qué me beneficia y qué me per-judica se supone aclarada cuando hablo de con-flicto de intereses, pero no es un muy buensupuesto, porque normalmente tenemos ciertanebulosidad para entender. Estos tres tipos deconflicto están muy interrelacionados en eljuego social.

Pregunta: ¿En dónde hubo aplicación del méto-do de Planificación Estratégica Situacional?Respuesta: Hay varias casos de aplicación delPES en América Latina. La gobernación del esta-do Zulia en Venezuela lo aplicó, la gobernaciónde Puerto Alegre en Brasil, el municipio deIpatinga en Brasil, el municipio de BeloHorizonte (Minas Gerais), el municipio de SanJosé (San Pablo), el municipio de San Bernardo,todos los sindicatos de Brasil, algunos departa-mentos de salud en Chile están comenzando atrabajar con este método, alguna escuela demedicina en Brasil lo introdujo como forma depensar la currícula de la enseñanza, el InstitutoNacional de Vías de Colombia.

Yo me quejo mucho de la sordera yceguera de la gente porque llevo 30 años tratandode cambiar la mentalidad sobre esta idea de quetiene que haber métodos para gobernar, que nose puede gobernar improvisadamente, que debehaber ciencia y técnica de gobierno.

Pregunta: ¿Por qué cree en la automodernización?Respuesta: Creo en la automodernización por-que es fundamentalmente un problema de cultu-ra institucional. La cultura institucional no secambia con gente externa o asesores. Es la gentede adentro la que tiene que cambiar de cabeza.Los consultores no entienden nada de la teoría delas macroorganizaciones y aunque supieran, nopueden llevar adelante el cambio. Siempre quefui consultor operé sobre la base de que mi rol esaconsejar y entrenar a la gente de adentro hastaque forme una masa crítica. Se debe tener a lacabeza de la institución bien entrenada, a todo elcuerpo directivo bien entrenado y a uno de cadatres funcionarios muy bien entrenados, porque sino, no hay cambio.

NOTAS FINALES

a. Esta conferencia fue publicada previamente enla Revista ASAP Nº33, de junio de 1999, p. 10-23, bajo el título "Primera Conferencia de Carlos

Matus. Martes 26 de Mayo de 1998".Agradecemos a la Asociación Argentina dePresupuesto y Administración Financiera Pública(ASAP), por autorizar su reproducción.

FORMA DE CITAR

Matus C. Las ciencias y la política. Salud Colectiva. 2007;3(1):81-91.