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Apunte de Economía Dirección General

de Estudios

LA SEGURIDAD SOCIAL EN EL ECUADOR

Apuntes de Economía No. 47

Preparada por: Sandra Pazmiño y Gabriela Robalino 1

Julio, 2004

Resumen La Seguridad Social tiene relevancia a nivel mundial al ser un derecho que asiste a toda persona de acceder a una protección básica, especialmente durante la de vejez. Las reformas a los sistemas de seguridad social emprendidas en Latinoamérica durante los años noventa, se efectuaron a fin de adaptarse a los cambios estructurales económicos y demográficos de esos países. En este sentido, el Ecuador es uno de los países más rezagados de la región en la implementación de reformas a la Seguridad Social, y a pesar de contar con una nueva Ley (emitida en el 2001), ésta aún no puede ser aplicada como consecuencia de la declaratoria de inconstitucionalidad de la misma. El presente estudio revisa los principales cambios legales involucrados en la creación de un régimen mixto de pensiones en el Ecuador, examina el papel de los fondos de pensiones en el sistema previsional, presenta un análisis del régimen de pensiones de reparto vigente, y

1 Economistas de la Dirección General de Estudios del Banco Central del Ecuador. Se agradecen los

comentarios y sugerencias de Lenin Parreño, Ramiro Pérez y Santiago Segovia, funcionarios del Banco Central del Ecuador. Además se agradece la colaboración de Ramiro Vega, de la Dirección Actuarial del IESS.

Las opiniones vertidas en este documento son del autor y no comprometen la política oficial del Banco Central del Ecuador.

Banco Central del Ecuador, 2004.

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profundice en la interrelación biunívoca existente entre el Estado y el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS). Los resultados del análisis muestran que el sistema de pensiones vigente, presenta un bajo nivel de cobertura, escasa protección a los sectores más vulnerables de la población y desequilibrios actuariales. Además, se observó que la política de recuperación de las pensiones emprendida por el IESS a partir del 2001 ha logrado alcanzar niveles de pensiones superiores a los registrados en 1997, previo a la crisis financiera, incidiendo directamente en mayores obligaciones para el Estado, por concepto del aporte del 40% para el financiamiento de las pensiones y consecuentemente convirtiéndose en un serio problema para las finanzas públicas.

Abstract Social Security has great relevance around the world because it represents people’s right to access to minimal levels of social protection, specially during old age. During the 90’s, many Latin American countries implemented social security reforms in order to adapt themselves to their new economic and demographic structures. In that sense, Ecuador has presented delays in this area, in spite of the fact that it has a new Social Security Law that was approved in 2001. This law has not been applied in practice, because it was declared unconstitutional. This study examines the main legal changes involved in the creation of a mixed pension system in Ecuador, examines the role of pension funds in the social security system, analyzes the current pay-as-you-go system, and the interrelationship that exists between the Government and Social Security Institute (IESS). The results of the analysis show that the pay-as-you-go system has a low level of coverage, absence or weak protection to the most vulnerable segments of the population, and, actuarial disequilibria. Furthermore, the policy of increasing pensions that was implemented by IESS since 2001, has meant that social security pensions have reached higher levels than those prevalent in 1997 (previous to Ecuador’s financial crisis); this represents a serious issue to public finance because the government covers the 40% of total pensions expenditure.

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Índice

Página

Resumen Ejecutivo 5 Introducción 11 I. La Seguridad Social y sus principales reformas en América Latina 12 1.1 Principios rectores y funciones de la Seguridad Social 12 1.2 Principales reformas a la Seguridad Social 14 1.2.1 Reformas a la Seguridad Social en América Latina 14 1.2.2 Rol del Estado y costo de la transición en la reforma 15 1.3 Sistema de Seguridad Social en el Ecuador y su reforma 17 1.3.1 Reforma a la Seguridad Social en el Ecuador 17 1.3.2 Problemas originados en el anterior régimen de reparto 17 1.4 Nueva Ley de la Seguridad Social 19 1.4.1 Estructura del Sistema Nacional de Seguridad Social 19 1.4.2 Principales reformas a la Ley 21 1.4.3 Ventajas del Régimen Mixto de Pensiones 27 1.4.4 Efectos inmediatos del traspaso de los afiliados al Nuevo Sistema 28 1.5 Situación jurídica actual de la nueva Ley de Seguridad Social 32 II. Administración de Fondos de Pensiones y Mercado de Capitales: Experiencia Chilena y Ecuatoriana 33

2.1 La Ley de Seguridad Social y las Administradoras de Fondos de Pensiones 34

2.2 Administradoras de Fondos 34 2.2.1 Regulación y Supervisión 36 2.2.2 Experiencia en el Ecuador 36 2.3 Efectos de los fondos de pensiones en el crecimiento económico y en el ahorro nacional: el caso de Chile 38

2.3.1 Experiencia en la composición del portafolio de los fondos de pensión chilenos 40 2.3.2 Impacto del mercado financiero y la inversión 42 2.3.3 Experiencia del Ecuador 43 III. La Seguridad Social en el Ecuador 44

3.1 Variables e indicadores básicos del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS) 44

3.2 Cobertura de la población 47 3.2.1 Cobertura por niveles de ingreso 49

3.2.2 Cobertura de la población por condición de pobreza: Un enfoque por provincias 51

3.2.3 Cobertura por edad 52 3.3 Pensiones 54 3.3.1 Evolución de las pensiones 54

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3.3.2 Factores que explican la evolución de las pensiones 55 3.3.2.1 Cálculo de las pensiones 55 3.3.2.2 Política de incremento de pensiones 56 3.3.2.3 Capacidad adquisitiva de las pensiones 59 IV. Situación Financiera e Inversiones del IESS 61 4.1 Estructura de ingresos y gastos del IESS 61 4.1.1 Estructura de ingresos y gastos por tipo de Seguro 63 4.2 Política de inversiones del Seguro General Obligatorio 66 4.3 Análisis de los depósitos e inversiones del IESS 68 4.3.1 Inversiones Privativas y No Privativas 69 4.3.2 Portafolio de inversiones por tipo de seguro 72 V. El Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social y el Estado 73 5.1 El papel del IESS en el financiamiento interno del Estado 74 5.2 Participación del Estado en el financiamiento de la Seguridad Social 75

5.3 Transferencias al IESS del Gobierno Central 77 5.4 Deuda del Estado y Seguridad Social 80 5.4.1 Situación actuarial 84 VI. Conclusiones y Recomendaciones 84 Bibliografía 89

Anexos 90

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Resumen Ejecutivo Un sistema de seguridad social eficiente no sólo contribuye al mayor bienestar de la población, sino que debe formar parte integral de la política social de un Gobierno, contribuyendo así a optimizar la asignación de recursos del Estado. En los años ochenta y noventa, algunos países latinoamericanos emprendieron reformas al Sistema de Seguridad Social en los programas de pensiones de vejez, invalidez y muerte, como consecuencia de crecientes desequilibrios financieros y actuariales, asociados esencialmente a mayores tasas de desempleo y elevados niveles de inflación. Tales desequilibrios se tradujeron en elevados costos para el Estado, a causa de las crecientes transferencias fiscales hacia la seguridad social. A inicios del siglo XXI en el Ecuador se aprobó el cambio legal de un sistema público con un régimen financiero de reparto2 a un modelo mixto. Este último combina los beneficios de la solidaridad intergeneracional con las ventajas de la capitalización individual y da lugar a una serie de cambios de orden estructural, paramétrico e institucional. El principal cambio estructural se refiere a la creación del sistema mixto de pensiones mediante dos pilares, el Régimen Solidario Obligatorio, en el cual todos los trabajadores participan y el Régimen de Ahorro Individual Obligatorio, que consiste en la capitalización en cuentas individuales de los aportes personales correspondientes a los trabajadores cuyos salarios se ubican dentro de determinados umbrales. Entre las reformas paramétricas más importantes se encuentran, el aumento de la edad mínima de jubilación de 55 a 60 años y la modificación de la metodología de cálculo de las pensiones, a las cuales, de acuerdo al planteamiento, se las actualizaría en función de un índice medio de salarios. Las reformas institucionales y de control se refieren a la separación de las reservas de los distintos fondos que administra el IESS, prohibiendo el uso “cruzado” de los recursos de un programa para financiar otro, así como al control del origen y uso de los recursos públicos por parte de la Contraloría General del Estado y a la supervisión y control de la Superintendencia de Bancos y Seguros encargada del Sistema Nacional de Seguridad Social. Hasta la fecha las reformas a la Ley de Seguridad Social no han sido implementadas en su totalidad debido a una declaratoria de inconstitucionalidad por parte del Tribunal Constitucional a siete artículos y dos disposiciones transitorias de la nueva ley, relacionados principalmente con la creación de las empresas depositarias de ahorro previsional (EDAP’s) y con los tramos de ingresos que delimitan la participación en los distintos pilares del sistema mixto de pensiones. Sin embargo, un recurso de amparo impidió la publicación oficial de dicha resolución dejando a la Ley en una situación

2 Régimen de Reparto es aquel que posee una reserva que puede mantener en equilibrio el programa

durante un período de tiempo pero no indefin idamente. En este lapso el régimen cubrirá tanto a los afiliados originales como a quienes ingresen con posterioridad y hasta el término del plazo previsto para el período de equilibrio.

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jurídica incierta. Dada la inexistencia de éste tipo de entidades previsionales se hace imposible evaluar el desempeño de las mismas, así como tampoco estimar el impacto de los fondos de pensiones en el ahorro nacional y el crecimiento económico del país. Sin embargo, de un análisis preliminar del efecto inmediato del traspaso de los afiliados al nuevo esquema de pensiones en los ingresos de estas entidades, con la información disponible a diciembre de 2003, se desprende que el monto de recursos que sería transferido a las EDAP´s no sería inicialmente muy representativo, comparado con los montos que son administrados por estas entidades en otros países de América Latina. Esto se explica básicamente por el bajo nivel de los salarios promedio de cotización, que son inferiores a los registrados en la mayoría de países dela región. Finalmente, el Ejecutivo no ha emitido el Reglamento General necesario para aplicar la Ley, a pesar de que ésta fue expedida hace más de dos años. En lo que concierne a la revisión de las principales variables e indicadores del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS), se ha podido constatar algunos aspectos preocupantes, entre ellos la baja e inequitativa cobertura del seguro general obligatorio, así como la tendencia hacia la baja de la relación entre población activa y pasiva, conocida como la tasa de sostenimiento, misma que ha pasado de 7 cotizantes por cada pensionista a fines de la década del setenta, a 4.91 en el 2003, con obvias repercusiones en la sostenibilidad financiera del esquema. En el caso de la cobertura, a diciembre de 2003 la población cotizante representó apenas el 9.2% de la población nacional y el 25% de la Población Económicamente Activa (PEA)3. La población protegida, que incluye tanto a cotizantes como pensionistas, corresponde al 11.1% de la población nacional4 y al 30% de la PEA. Estas cifras son inferiores a aquellas registradas en la mayoría de economías latinoamericanas. Además, al analizar la cobertura del IESS en términos de la protección a la población más vulnerable, considerando los criterios de nivel de ingresos, condición de pobreza y edad, se pudo confirmar los problemas de inequidad inherentes al sistema de pensiones actual del Ecuador. Otro aspecto relevante del estudio es que de acuerdo a la información sobre la evolución de los aportes y prestaciones del IESS, se puede observar claramente el impacto negativo que la crisis financiera de 1999 tuvo en la Seguridad Social del Ecuador, al igual que en muchos otros sectores del país. Sin embargo, a partir del 2001, se aprecia una recuperación de los aportes, los cuales en términos del PIB pasaron de una participación de 2.2% en dicho año a una de 3.4% en el año 2003. De igual forma, las prestaciones tuvieron una recuperación significativa, pasando del 1.1% del PIB en el 2001 a 1.9% del PIB en el 2003. En general, en todos los seguros se observa también un marcado deterioro de las pensiones durante el período de la crisis financiera. A partir del año 2001, se inicia una política de recuperación de las pensiones hasta llegar en el 2003 a superar los niveles registrados en 1997. En el caso de la pensión promedio del seguro de riesgos de trabajo en 2003 se registró un incremento de 27% respecto a 1997 y de 693% respecto al año

3 De acuerdo a las Proyecciones de la PEA en base al VI Censo de Población de 2001, para el 2003 la

PEA ascendería a 4’ 718.826 habitantes. 4 Considerando una población total a nivel nacional de 12´842.000 habitantes, de acuerdo a las

estimaciones y proyecciones de población elaborados por el INEC-CEPAL, octubre de 2003.

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2000. En invalidez, se observa una recuperación de 575% de 2000 a 2003, año en el cual se alcanzó una pensión promedio de US$ 132. Respecto a la pensión de 1997 este valor implica un incremento de 16%, como lo muestra el siguiente gráfico.

Pensión promedio por tipo de Seguro: 1997-2003 (dólares)

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1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Riesgos de Trabajo

-84%693%

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1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Invalidez

-83%

020406080

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120140160180200

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Vejez

-81% 603%

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1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Montepío

-81%613%

575%

La pensión de vejez también sufrió un dramático deterioro a partir de 1999, básicamente por el efecto de la elevadadevaluación del sucre y el efecto inflacionario. La pensión promedió pasó de US$ 135 en 1997 a US$ 26 en el año 2000 y US$ 184 en el 2003, incrementándose en 603% entre estos últimos años y en 37% respecto a 1997. En el caso de la pensión de montepío (viudez y orfandad) también se observa una caída al año 2000 de 81% respecto a 1997 y una recuperación de 613% en el año 2003 respecto al año 2000. Es de interés la comparación entre la evolución de las pensiones versus el salario mínimo vital (SMV) 5 más las remuneraciones complementarias. Así por ejemplo, en el caso de las pensiones del seguro de vejez, a partir del año 2001, el crecimiento de las pensiones promedio (73%) fue tres veces superior a la del SMV (24%) y dos veces al crecimiento de los precios de la economía (37.7%). Mientras entre los años 2000 y 2003 la pensión promedio registró un incremento de 607%, el salario mínimo vital apenas varío en 62%. 5 Idealmente la comparación debería realizarse respecto a un cierto porcentaje de la Canasta Básica

Familiar, sin embargo en vista de que en el Ecuador no se cuenta con un cálculo sobre la canasta básica para los pensionistas y considerando que la Canasta Básica sobre la cual se dispone de información ha sido elaborada para una familia de cuatro miembros, no se la puede utilizar como referente para la comparación y por lo tanto se realizará el análisis en base al Salario Mínimo Vital (SMV).

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Situación financiera del IESS En los últimos cinco años se ha evidenciado un cambio drástico en la situación financiera del IESS, entidad que luego de varios años de registrar resultados financieros deficitarios, logra revertir tal situación a partir del año 2000, debido a la reducción de los gastos administrativos y operativos, así como a la caída del valor de las prestaciones entregadas al sector privado, posiblemente explicada por los efectos negativos en las pensiones, de la elevada devaluación registrada en el período pre-dolarización, y finalmente a la recuperación de los niveles de aportación. Al año 2003, el IESS habría alcanzado un balance positivo de US$ 561 millones, el cual ascendería a US$ 368 si no se consideran las transferencias del Estado por concepto de su contribución (40%) al pago de pensiones. Estas transferencias, han crecido no sólo como consecuencia de las políticas de incremento de pensiones aplicadas por el IESS sino por el ajuste hacia el alza de los niveles de las pensiones máximas y mínimas6. Así entre 2001 y 2003, tales transferencias pasaron de US$ 38.5 a US$ 193 millones. Para el 2004, se estima que ascenderían a US$ 231 millones. Al revisar la participación de las transferencias del Gobierno Central al IESS frente al total de ingresos tributarios e ingresos petroleros7, al PIB y al gasto del Sector Público No Financiero (SPNF), se hace evidente la creciente importancia que adquieren las mismas en el Presupuesto del Estado. Adicionalmente, comparando los montos destinados al gasto social8, específicamente el correspondiente al Bono de Desarrollo Humano (BDH) los resultados reflejan que en términos per cápita, el aporte del 40% de pensiones que realiza el Estado al IESS es muy superior al gasto destinado a los beneficiarios del Bono. Para el año 2004, el Presupuesto del Estado incluye US$ 201 millones para el Bono de Desarrollo Humano y US$ 231 millones como transferencias a la Seguridad Social, es decir, 26.4% y 30.4% del total de las transferencias corrientes del Gobierno Central respectivamente. Dados los mayores ingresos ya mencionados, los depósitos del IESS en el Banco Central del Ecuador (BCE) presentaron un crecimiento sostenido en el período 2001-2003, debido básicamente a un incremento de los aportes a la Seguridad Social y de las transferencias del Estado por concepto de su contribución del 40% destinado al pago de pensiones. Un factor adicional que incidió en la mayor acumulación de depósitos es el relacionado con la menor ejecución del gasto y una mejor recaudación de los aportes. A diciembre del 2003, el saldo de los depósitos del IESS en el BCE fue de US$ 548.3 millones, mismo que se incrementó respecto a diciembre de 2002 en US$ 141.5 millones. Así también los mayores ingresos tuvieron un efecto positivo directo en el monto de las inversiones del IESS, que a diciembre de 2003 alcanzaron un valor de US$ 1682 millones. Las inversiones Privativas (créditos quirografarios, hipotecarios y prendarios) ascendieron a US$ 166 millones a diciembre de 2003, mientras que las no privativas 6 A partir de julio del año 2000, de acuerdo a las Resoluciones del Consejo Directivo del IESS, se

estableció una pensión mínima de US$ 5 y una máxima de US$ 50. Para el año 2002 tales pensiones fueron de US$ 25 y US$ 125, y finalmente en el año 2003 sólo la pensión máxima fue modificada a US$ 210.

7 Incluyen ingresos por exportaciones de petróleo y ventas de derivados. 8 Incluyendo el gasto en educación, cultura, salud, desarrollo comunal y desarrollo agropecuario.

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(operaciones financieras que el IESS realiza a través de las Bolsas de Valores del país), presentaron un crecimiento significativo, alcanzando a diciembre de 2003 un monto de US$ 854.7 millones. De este monto el 79% corresponde a Bonos del Estado (US$ 673.7 millones), papeles que registran el rendimiento más elevado (13.2%). En el caso de las inversiones en el sector privado, aquellas destinadas a los certificados de depósitos a plazo y a las pólizas de acumulación concentran la mayor parte de los recursos, aún cuando no son las que registran el mayor rendimiento. A diciembre de 2003, el total de inversiones en certificados de depósitos a plazo fue de US$ 53 millones y de US$ 45 millones en las pólizas de acumulación. El 93% de las inversiones del IESS corresponden a renta fija y el 7% a títulos de renta variable, que ascienden a US$ 79´187.500, con un rendimiento del 8.6%. El estudio también revisa el tema de la deuda del Estado con el IESS y su incidencia en el déficit actuarial de la institución. La falta de definición del pago de esta deuda ha sido un problema recurrente en los diferentes gobiernos de turno, dado que no se ha procedido a saldar las obligaciones pendientes de pago, y se han realizado once consolidaciones de la deuda pendiente con sus respectivos pagos de capital e intereses hasta 1985. Al momento no existe acuerdo entre el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y el IESS respecto al monto de la deuda del Estado en razón de que ambas instituciones presentan dos metodologías diferentes para cuantificar el valor de la misma. Lo único que existe es una forma de pago de la deuda y del déficit actuarial9

planteada por el IESS al MEF y que se encuentra en discusión. Según los cálculos del Ministerio de Economía y Finanzas, la deuda total en dólares asciende a US$ 549 millones y los cálculos con la metodología del IESS estiman que la deuda total del Estado es de US$ 2.243 millones, a diciembre de 2003. De acuerdo a las cifras de la Dirección Actuarial del IESS a diciembre de 2000, el déficit actuarial global ascendía a US$ 6’987.131.280, considerando como marco de referencia la Ley 41-1941 correspondiente al sistema de pensiones de reparto, que es la que actualmente se sigue aplicando. Sin embargo, de acuerdo a la Dirección Actuarial, al aplicar la Ley reformada el monto del déficit actuarial alcanzaría en el mismo período un valor de US$ 2’141.540.590 debido a los cambios introducidos en los parámetros de la nueva ley. Finalmente, las conclusiones principales que el estudio plantea son las siguientes: • El Sistema de Pensiones del Ecuador adolece de los mismos problemas que han sido

identificados en los diferentes países de América Latina y que han conllevado en su momento a la implementación de las reformas al sistema. Entre los más comunes se encuentran, una baja e inequitativa cobertura, falta de protección a los sectores más vulnerables de la economía y desequilibrios actuariales del sistema que se agravan dado el proceso de transición demográfica registrado en la región latinoamericana. Es preocupante también, que no exista un estudio técnicamente fundamentado que permita concluir que el régimen mixto de pensiones es el más idóneo para el caso ecuatoriano. Justamente, uno de los problemas más alarmante es que la nueva Ley

9 El déficit actuarial es la diferencia entre el monto de la generación de los ingresos actuales y futuros

por concepto de aportes, menos los ingresos actuales y futuros por concepto de pensiones.

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de Seguridad Social, tal como fue aprobada, no está sustentada en un estudio sobre el impacto de la reforma previsional en la sostenibilidad financiera del Sistema de Pensiones ni en las finanzas públicas. Los efectos de la reforma dependerán sin duda alguna de otros factores, como la estabilidad macroeconómica, la seguridad jurídica y el crecimiento económico.

• Los niveles de cobertura del Seguro General10 del Ecuador son bastante inferiores a

los observados en el resto de países de América Latina, incluso considerando exclusivamente la cobertura otorgada a través del sistema de capitalización individual. Tal situación sugiere que el Ecuador tiene todavía mucho que hacer en el ámbito de la seguridad social y protección social. Adicionalmente, se advierte una desigual distribución en el nivel de cobertura por provincias, misma que se concentra en las regiones menos pobres y debería ser corregida en el futuro, con el fin de que la mayor parte de la población a nivel nacional tenga acceso a un seguro.

• La población afiliada del Seguro General no corresponde a la población más pobre

del país, y los jubilados por vejez e invalidez (103.939 personas) representan apenas el 9.4% de la población nacional mayor de sesenta años, con lo cual queda claro que el acceso a las pensiones del IESS es un privilegio de pocos.

• Dadas estas características del sistema de pensiones ecuatoriano, cabe recomendar

que las transferencias del Gobierno Central al IESS sean analizadas como parte del gasto social del Gobierno, y se rijan por un criterio de eficiencia. Es decir, el Gobierno tiene la obligación de destinar estos recursos prioritariamente a aquellos sectores menos favorecidos, tales como los beneficiarios del seguro social campesino y el bono de desarrollo humano. En definitiva, el gasto gubernamental en pensiones debe ser considerado parte integral de una red de protección social que beneficie primordialmente a quienes más lo necesiten.

• Finalmente, es necesario evaluar en términos de justicia social, la conveniencia de

que el Estado cumpla con la obligación de transferir el 40% del valor de las pensiones pagadas por el IESS. Al respecto, se puede mencionar dos razones que justifican dicha evaluación; en primer lugar, como se ha demostrado tales transferencias no se focalizan hacia la población más pobre del país; en segundo lugar, tal exigencia complica el manejo fiscal de las autoridades económicas ya que se ven obligadas a cumplir con el egreso de recursos por los montos que el IESS arbitrariamente decida, en función de los incrementos de pensiones. Si el Estado tiene la obligación de cumplir con tal transferencia (misma que entre el 2002 y el 2004 ascendería US$ 580 millones) debe también tener ingerencia en las discusiones sobre el incremento de pensiones.

10 Excluye al Seguro Social Campesino.

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LA SEGURIDAD SOCIAL EN EL ECUADOR

Introducción El tema de la seguridad social tiene relevancia no sólo por su incidencia en el ámbito de la protección social, sino por el importante papel que puede desempeñar como mecanismo de redistribución de recursos, tanto en términos corrientes como en un horizonte intertemporal. Un sistema de seguridad social eficiente no sólo contribuye al mayor bienestar de la población, sino que debe formar parte integral de la política social de un Gobierno, contribuyendo así a optimizar la asignación de recursos del Estado.

En la mayoría de países de América Latina, las reformas a los Sistemas de Pensiones fueron consecuencia de una serie de factores, especialmente relacionados con la transición demográfica y los desequilibrios financieros, que cuestionaron la sostenibilidad de dichos sistemas. Por ello, la mayoría de estos países, iniciaron sus reformas a los sistemas de pensiones en la década de los noventa. A inicios del siglo XXI en el Ecuador se aprobó el cambio legal de un sistema público con un régimen financiero de reparto11 a un modelo mixto, sin embargo, tal modificación no se ha concretado aún en la práctica. El presente trabajo tiene como objetivo revisar las reformas a la Seguridad Social en América Latina y evaluar los principales cambios de la Seguridad Social en el Ecuador contemplados en la nueva Ley de Seguridad Social aprobada en noviembre del año 2001. Adicionalmente, el estudio permitirá analizar el régimen actual de reparto del sistema de pensiones de la seguridad social12 mediante variables e indicadores como cobertura, costo de las pensiones, situación financiera, inversiones entre otros; su interrelación con el Estado, y la incidencia de los fondos de pensiones en el mercado de capitales y en la generación de ahorro de largo plazo. Adicionalmente se evaluará el alcance del sistema vigente en el ámbito de la protección social hacia los sectores más vulnerables. El estudio consta de cinco secciones. En la primera de ellas se revisan algunos aspectos conceptuales de la seguridad social, describiéndose básicamente cuáles deben ser los objetivos y principios de este esquema de protección. Posteriormente, se analizan las implicaciones de las reformas a la Ley de Seguridad Social aprobadas en 2001, especialmente en lo relacionado con los cambios en las cotizaciones, los beneficios y la creación de las Empresas Depositarias de Ahorro Previsional (EDAP´s). Se incluye, un

11 Régimen de Reparto es aquel que posee una reserva que puede mantener en equilibrio el programa

durante un período de tiempo pero no indefinidamente. En este lapso el régimen cubrirá tanto a los afiliados originales como a quienes ingresen con posterioridad y hasta el término del plazo previsto para el período de equilibrio.

12 El Sistema de Seguridad Social del Ecuador comprende el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS), Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas (ISSFA) y el Instituto de Seguridad Social de la Policía Nacional (ISSPOL). Sin embargo, el presente documento se centrará en el análisis del IESS por cuanto abarca el 95.4% de los cotizantes del Sistema.

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análisis de los costos de transición en otros países de América Latina y una aproximación de los efectos inmediatos en los ingresos del IESS, del traspaso de afiliados al régimen mixto contemplado en la nueva Ley de Seguridad Social. Basados en la experiencia internacional, en la segunda sección se consideran algunos aspectos referentes al mercado de las administradoras de fondos de pensiones en el sistema de seguridad social, enfatizando el vínculo existente entre los fondos de pensiones, el ahorro nacional y los mercados financieros y de capitales de una economía. En la tercera sección, se analizan estadísticas sobre la cobertura y los beneficios del régimen de reparto administrado por el IESS en el marco de lo observado en algunos países latinoamericanos. En esta sección también se evalúa el alcance del esquema de pensiones ecuatoriano en términos de la protección a la población más vulnerable, y los factores que han determinado la evolución del valor de las pensiones. En la cuarta sección, se examina la situación financiera del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social de forma general y por tipo de seguros, así como la política de inversiones del Seguro General Obligatorio y sus efectos en el mercado. En la quinta sección, se enfoca el vínculo económico existente entre el IESS y las finanzas públicas; se examina los recursos que el Estado transfiere al IESS y se analiza el papel de las inversiones del Instituto en el financiamiento interno del Estado. De igual forma, se revisan las cifras sobre la deuda que mantiene el Estado con el IESS y la situación actuarial. Finalmente se exponen algunas conclusiones y recomendaciones de política. I. La Seguridad Social y sus principales reformas en América Latina 1.1 Principios rectores y funciones de la Seguridad Social La Seguridad Social es un mecanismo de protección frente a las contingencias propias de la edad, la enfermedad, las actividades riesgosas en el trabajo o el desempleo. Tiene como objetivo brindar condiciones dignas de existencia a los miembros de una sociedad que se vean avocados a cualquiera de las calamidades mencionadas. Los sistemas de pensiones son una parte fundamental del esquema de seguridad social y contemplan mecanismos que permiten asegurar que las personas puedan percibir una remuneración cuando lleguen a la edad de retiro o en caso de invalidez, velando igualmente por los dependientes en caso de muerte del afiliado. La mayoría de los seguros sociales fundamentan su organización y funcionamiento en siete principios básicos: solidaridad, obligatoriedad, universalidad, equidad, eficiencia, subsidiariedad y suficiencia. Tales principios también están incorporados en la definición del Sistema de Seguridad Social ecuatoriano. La Solidaridad se define como la ayuda entre todas las personas aseguradas, sin distinción de nacionalidad, etnia, lugar de residencia, edad, sexo, estado de salud,

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educación, ocupación o ingresos, con el fin de financiar conjuntamente las prestaciones básicas del Seguro General Obligatorio. La Obligatoriedad consiste en la prohibición de acordar cualquier afectación, disminución, alteración o supresión del deber de solicitar y el derecho de recibir la protección del Seguro General Obligatorio. La Universalidad es la garantía de iguales oportunidades a toda la población asegurable para acceder a las prestaciones del Seguro General Obligatorio, sin distinción de nacionalidad, etnia, lugar de residencia, sexo, educación, ocupación o ingresos. Equidad es la entrega de las prestaciones del Seguro General Obligatorio en proporción directa al esfuerzo de los contribuyentes y a la necesidad de amparo de los beneficiarios, en función del bien común. La Eficiencia hace referencia a la mejor utilización económica de las contribuciones y demás recursos del Seguro General Obligatorio, para garantizar la entrega oportuna de prestaciones suficientes a sus beneficiarios. Subsidiariedad es el auxilio obligatorio del Estado para robustecer las actividades de aseguramiento y complementar el financiamiento de las prestaciones que no pueden costearse totalmente con las aportaciones de los asegurados. Finalmente, la Suficiencia es la entrega oportuna de los servicios, las rentas y los demás beneficios del Seguro General Obligatorio, según el grado de deterioro de la capacidad para trabajar y la pérdida de ingreso del asegurado. Por otra parte, todo sistema de pensiones debería sustentarse en el cumplimiento de dos funciones principales:13 i) Carácter social, y ii) Naturaleza económica y financiera. La primera se refiere al ahorro que generan los individuos a través de sus aportes, contribuyendo así al financiamiento del sistema y asegurando una pensión que le permitirá financiar niveles de consumo satisfactorios durante la vejez, o en casos de invalidez y sobrevivencia. Además, otro importante objetivo es el de buscar mecanismos de financiamiento que permitan subsidiar a quienes no pueden ahorrar para la vejez, a fin de que obtengan una pensión asistencial mínima. Por otra parte, la función de naturaleza económica y financiera se refiere al impacto positivo de los sistemas de pensiones en el ahorro nacional, y que está ligado al diseño de instrumentos que faciliten la intermediación financiera de los fondos acumulados, así como al desarrollo de instituciones para la regulación prudencial del sector.

13 Andras Uthoff, 1997.

14

1.2 Principales reformas a la Seguridad Social 1.2.1 Reformas a la Seguridad Social en América Latina De acuerdo a un estudio de la CEPAL14, durante las décadas de los años ochenta y noventa, ocho países latinoamericanos emprendieron procesos de reformas al Sistema de Seguridad Social en los programas de pensiones de vejez, invalidez y muerte. El mencionado estudio señala que las reformas en el sector de la salud han sido más difíciles de emprender, y por ello sólo se han iniciado en pocos países. Chile fue el único país latinoamericano en realizar reformas en la década de los ochenta. La crisis de los Sistemas de Seguridad Social está sin duda relacionada con la evolución económica de la región latinoamericana. Los cambios registrados en la composición del mercado laboral, así como los elevados niveles de inflación, incidieron en una mayor fragilidad financiera de los sistemas. Como señala Meza Lago, en las décadas de los sesenta y setenta, los problemas de déficit financiero y actuarial aparecieron en varios países, lo que implicó un elevado costo para el Estado a causa de las crecientes transferencias fiscales requeridas. A principios de los años ochenta, la crisis económica en América Latina afectó de manera considerable a la Seguridad Social, sobre todo mediante dos fenómenos: el desempleo y el incremento del empleo informal. Los procesos hiperinflacionarios deterioraron los salarios reales y las contribuciones a los sistemas de seguridad social, a la vez que presionaron hacia un mayor gasto para compensar el incremento en el costo de los servicios. La inflación también afectó el rendimiento de las inversiones, a través del impacto de las menores tasas de interés reales. De acuerdo a Meza Lago, a fines de la década de los ochenta, algunos países registraron déficits en los Sistemas de Seguridad Social que oscilaban entre 5% y 17% del PIB. Ante esta situación se plantearon reformas del Seguro Social de Vejez, Invalidez y Muerte tanto de carácter estructural como no estructural (ver diagrama No. 1). Las reformas no estructurales conservaban el Sistema Público de Seguridad Social (SPSS), buscando mejorar su servicio, extender la cobertura poblacional, reducir el déficit actuarial y mejorar el nivel de pensiones. Por su parte, las reformas estructurales consideran diferentes esquemas: sustitutivo, mixto y paralelo. El sistema sustitutivo reemplaza al sistema público por el de capitalización individual, prohibiendo las nuevas afiliaciones al antiguo sistema. Los países que aplicaron este esquema fueron Chile (1981), Bolivia (1987), México (1997) y El Salvador (1998).

14 Meza Lago, C. (2000).

15

Diagrama No. 1

Reformas estructurales y no estructurales del Seguro Social de Vejez, Invalidez y Muerte

FUENTE: Meza Lago, C., (2000).

El sistema mixto, no cierra el programa o sistema público sino que lo reforma y lo convierte en un componente que se combina con otro nuevo componente de capitalización individual, en este caso, al retirarse, los asegurados reciben dos tipos de pensiones: básica (es una prestación definida y regulada por Ley) y complementaria (prestación indefinida, que el jubilado recibe de acuerdo con el monto acumulado en su cuenta individual). Argentina (1994) y Uruguay (1996) implementaron este tipo de esquema. Finalmente, el Sistema Paralelo es aquel que reforma parcial o totalmente el régimen público y crea un nuevo Sistema de Capitalización Plena e Individual (SCPI) que compite con el esquema público. Perú (1993) y Colombia (1994) se encuentran entre los países que incorporaron esta modalidad. El proceso de transición de un esquema a otro conlleva una serie de costos para el Estado que se analizan a continuación. 1.2.2 Rol del Estado y costo de la transición en la reforma En la mayoría de países de América Latina las reformas a la seguridad social implicaron un fuerte costo; Meza Lago habla de un triple costo de la transición, compuesto por el déficit del sistema antiguo, el bono de reconocimiento y la pensión mínima en el nuevo

Reformas No Estructurales

Mantenimiento del S.P.S.S.

Extensión de la Cobertura Poblacional

Reducción del Déficit

Mejora en eficiencia y nivel de pensiones

Reformas Estructurales

Sistema Sustitutivo

Sistema Mixto

Sistema Paralelo

Reemplazo S.Ppor Capitalización Individual

No elimina el SP, lo incluyeDentro de nuevo esquema de Capitalización plena e individual

Reforma parcial o total del sistemapúblico y creación de un SCPI

16

sistema. Adicionalmente, el costo puede incrementarse si el Estado se responsabiliza de asegurar un rendimiento mínimo de la inversión de los fondos de pensiones, y de cubrir las pensiones en caso de quiebra de una administradora. El Estado se encarga del financiamiento de éste triple costo de transición, siendo uno de los mayores costos el que proviene del déficit asociado al esquema antiguo, que se agrava al perder cotizantes y mantener obligaciones pendientes. En América Latina, las reformas también contemplaron una compensación económica por las aportaciones realizadas por los afiliados al antiguo sistema. Este mecanismo es conocido como el Bono de Reconocimiento, mismo que fue aplicado bajo distintas modalidades (ver cuadro No. 1).

Cuadro No. 1

Modalidades del Bono de Reconocimiento

ArgentinaRégimen de Pensión Compensatoria: Reconoce los añosde aportes previos a por medio de un monto adicional quese agrega a las pensiones.

Bolivia Sistema de Compensación por Cotizaciones: Se agrega ala pensión.

Colombia y PerúBono de reconocimiento actualizado de acuerdo a lainflación pero con límite.

Chile y El Salvador Bono de reconocimiento actualizado por inflación y sinlímite.

FUENTE: Bonilla, Conte, OIT, (1997).

En Chile para el cálculo del bono de reconocimiento se requiere apenas tres años de contribuciones previas, su valor no tiene límite, se ajusta a la inflación y se reconoce un interés real del 4% anual. En el caso de países como Uruguay y Colombia, en los cuales se mantuvo después de la reforma un esquema de beneficio definido, no se entregó ningún bono de reconocimiento. Éste sería también el caso de las reformas implementadas en el Ecuador, donde no se reconoce ningún bono de reconocimiento de forma explícita ya que los aportes realizados en el régimen antiguo se reconocerán dentro del régimen de solidaridad intergeneracional, que es uno de los pilares del Sistema Mixto de Pensiones, como se verá más adelante. Cabe recalcar que por lo general, los tres tipos de costos que han sido mencionados, no deben ser asumidos al mismo tiempo. Así, por ejemplo, el déficit asociado al sistema antiguo debe ser atendido casi inmediatamente y tiende a disminuir en el tiempo. En contraste, el bono de reconocimiento no debe ser entregado inmediatamente sino a la edad de retiro.

17

De acuerdo a Bertranou y Arenas de Mesa (2001), en el marco de los esquemas mixtos de protección social la participación del Estado es determinante. El Estado interviene en el financiamiento y la administración de los programas de pensiones tanto en el sistema público de reparto antiguo, como en el sistema mixto, así como en el tema del bono de reconocimiento y la garantía estatal de pensiones mínimas. Finalmente, el Estado también tiene participación activa en el pago de las pensiones asistenciales como parte del esquema no contributivo. 1.3 Sistema de Seguridad Social en el Ecuador y su reforma El Sistema de Segur idad Social en el Ecuador,15 tiene su origen en las leyes dictadas en los años 1905, 1915 y 1918 para amparar a los empleados públicos, educadores, telegrafistas y dependientes del poder judicial. En el año 1928, se crea la Caja de Pensiones, mediante Decreto No.18 publicado en el Registro Oficial No. 59 del 13 de marzo de ese mismo año. La Ley consagró a la Caja de Pensiones como entidad aseguradora con patrimonio propio, diferenciado de los bienes del Estado, con aplicación en el sector laboral público y privado. Su objetivo fue conceder a los empleados públicos, civiles y militares, los beneficios de Jubilación, Montepío Civil y Fondo Mortuorio. En octubre de 1928, estos beneficios se extendieron a los empleados bancarios. 1.3.1 Reforma a la Seguridad Social en el Ecuador Antes de explicar la reforma emprendida en el país a partir de la expedición de la Ley de Seguridad Social de noviembre de 2001, es necesario conocer las razones que llevaron a los cambios implementados en la nueva ley. Para ello, se describe algunos de los principales problemas del anterior régimen de reparto los mismos que conducieron a agravar la sostenibilidad del sistema de seguridad social. 1.3.2 Problemas originados en el anterior régimen de reparto Para el diseño del nuevo régimen de pensiones en el Ecuador se solicitó la colaboración técnica del Gobierno del Uruguay16, en conocimiento de que el modelo aplicado por este país corresponde a un modelo mixto que integra un régimen solidario intergeneracional y uno de capitalización individual, bajo la coordinación y administración general de una entidad estatal, el Banco de Previsión Social de Uruguay. En febrero de 1999, la misión técnica uruguaya realizó un diagnóstico de la situación del régimen de pensiones del Ecuador con el fin de determinar los problemas existentes y definir aspectos importantes a ser considerados previo al diseño del nuevo régimen.

15 Tomado de la página web de la Superintendencia de Bancos y Seguros. 16 Debido a que el IESS había firmado en años anteriores un Convenio de Cooperación Técnica, con el

Banco de Previsión Social de Uruguay.

18

Tales aspectos se resumen a continuación: • Dado el régimen laboral vigente en el Ecuador, los topes en el nivel de sueldos

incentivan la subdeclaración de la remuneración. El sueldo promedio de cotización de los afiliados es menor que el ingreso promedio mensual que perciben en los tres grandes grupos (empleados privados, públicos y obreros) de asegurados.

• El sistema de reparto promueve la evasión en lugar de estimular el aporte, puesto

que para el cálculo de la jubilación se consideran sólo los mejores cinco años de aportes, sin tomar en cuenta los ingresos y contribuciones realizados el resto de la vida activa y la pérdida en términos reales por efectos de la inflación.

• La edad de jubilación ordinaria de vejez está vigente desde la promulgación de la

Ley de 1942, cuando la expectativa de vida promedio de la población estaba en alrededor de 50 años. En la actualidad con una esperanza de vida de 68 años en los hombres y 70 en las mujeres y manteniéndose la edad de jubilación de 55 años, se pagan pensiones durante por lo menos 13 y 15 años respectivamente. Situación que incide directamente en el costo actuarial, por lo que se recomendó un ajuste sustancial a las primas de cotización, con el fin de asegurar la permanencia del sistema y/o cambios en la edad de jubilación.

• No existe correspondencia entre los aportes realizados y los beneficios obtenidos;

quien aporta sobre bases imponibles bajas correspondientes a un salario mínimo vital, obtiene beneficios superiores a su último salario aportable, por la obligatoriedad de cubrir una pensión mínima más beneficios complementarios (compensación de costo de vida, décimos quinto y sexto sueldo), mientras que aquellos que aportan sobre remuneraciones muy altas perciben beneficios inferiores.

• La administración de los recursos del IESS no se ha sustentado en principios básicos

de la administración financiera, tales como la presentación oportuna de los estados financieros de cada seguro, la determinación de las fuentes y usos de los subsidios cruzados entre seguros, la actualización de los inventarios y avalúos de los activos y el registro de las obligaciones de y con terceros, entre otros.

No obstante, varios de los problemas mencionados en el informe aún persisten en la actualidad debido fundamentalmente a que se continúa aplicando la Ley anterior sin considerar ningún tipo de reforma a pesar de existir una nueva Ley, tal como se verá más adelante. En la siguiente sección, se examina la estructura del Sistema de Seguridad Social del Ecuador, así como los principales cambios incluidos en la nueva Ley de Seguridad Social.

19

1.4 Nueva Ley de la Seguridad Social 1.4.1 Estructura del Sistema Nacional de Seguridad Social Setenta años después de la creación del Sistema de Seguro Social, se expidió una nueva Ley de Seguridad Social, que fue aprobada por el Congreso Nacional el 30 de noviembre de 200117. De acuerdo a la Ley, el Sistema Nacional de Seguridad Social en el Ecuador18 está estructurado de la siguiente manera:

Diagrama No. 2

IESS Público ISSFA

ISSPOL Unidades-Médicas Prestadoras de Salud (UMPS)

Personas-jurídicas que administran programas de seguros complementarios

Privado de propiedad privada pública o mixta.

Comisión Técnica de Invesiones del IESS: -Entidades Depositarias del Ahorro Previsional (EDAP)

*Ley 55, R.O. 465, noviembre /2001

Sistema Nacional de Seguridad Social*

Dentro de ese marco legal se define al IESS como una entidad pública descentralizada, dotada de autonomía administrativa, financiera y presupuestaria, con personería jurídica y patrimonio propio, cuyo objeto es la prestación del Seguro General Obligatorio que forma parte del sistema nacional de seguridad social. El Seguro General Obligatorio (SGO) está conformado por cuatro seguros, los cuales son administrados independientemente y son considerados patrimonios autónomos. Los seguros a los que se hace referencia son los siguientes: • Seguro General de Salud Individual y Familiar. • Seguro General de Riesgos de Trabajo. • Sistema de Pensiones por Vejez, Invalidez y Muerte y,

17 Registro Oficial NO. 465. 18 Artículo 255 y 304 de la Ley de Seguridad Social.

20

• Seguro Social Campesino, considerado como un régimen especial debido a que sus afiliados reciben las prestaciones que otorga el SGO (salud, invalidez, vejez y muerte), sin embargo no contribuyen con aportaciones a éste seguro.19 Sin embargo, el jefe de familia aporta con $0.04 centavos para cubrir a toda la familia. Por lo que, al tener características desiguales a los tres seguros anteriores se ha excluido del presente estudio.

Recuadro No. 1

Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte Se cumplirá mediante un régimen mixto que combina las virtudes de la solidaridad

intergeneracional y las ventajas del ahorro individual obligatorio. Seguro de Riesgos del Trabajo Cubre toda lesión corporal y todo estado mórbido orig inado con ocasión o por

consecuencia del trabajo que realiza el afiliado, incluidos los que se originen durante los desplazamientos entre su domicilio y lugar de trabajo. Se lo realiza mediante programas de prevención de los riesgos derivados del trabajo, y acciones de reparación de los daños derivados de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, incluida la rehabilitación física y mental y la reinserción laboral.

Seguro Social Campesino Ofrecerá prestaciones de salud, que incluye maternidad, y protegerá al jefe de familia

contra las contingencias de vejez, muerte e invalidez, que incluye discapacidad. Seguro de Salud Este seguro se analiza por medio de la Dirección del Seguro General de Salud

Individual y Familiar, órgano ejecutivo encargado del aseguramiento colectivo de los afiliados y jubilados contra las contingencias de enfermedad y maternidad. Comprará servicios de salud a las unidades médicas del IESS y otros prestadores, públicos o privados, debidamente acreditados, mediante convenios o contratos, cuyo precio será pagado con cargo al Fondo Presupuestario de Salud.

1.4.2 Principales reformas a la Ley La Ley incluye tanto reformas paramétricas como de tipo estructural, al contemplar tanto cambios en los parámetros20, tales como la edad de jubilación, las tasas de aporte entre otros, como en el esquema institucional y organizativo del sistema. 19 Cabe aclarar que éste seguro es financiado casi en su totalidad por los trabajadores y empleadores

registrados en el SGO, los que contribuyen con el 0.7%, por el Estado en 0.3%, y el jefe de familia aporta apenas US$ 0.04 centavos.

20 Banco Mundial: Vicente Fretes Cibils/ Marcelo M. Giugale/José R.López-Cáliz, “ Ecuador: Una Agenda Económica y Social del nuevo Milenio”.

21

A. Reformas paramétricas • Se elevó la edad mínima de jubilación de 55 a 60 años. Adicionalmente, a futuro,

la edad mínima deberá ser corregida en base a la expectativa de vida del pensionista al momento de retiro.

• Modificación en la distribución de las tasas de aporte por seguro, aunque en la tasa

de aporte global no existe mayor variación. De acuerdo a la nueva Ley 55, la tasa de aporte global de 28.83% presenta un leve incremento respecto a la anterior Ley 41 que contempla una tasa de 28.38%, ver cuadro No. 2.21

Cuadro No. 2

Tasa de aporte por tipo de Seguro (como porcentaje del salario de cotización)

Personal Patronal Total Personal Patronal TotalSalud 0.00% 5.71% 5.71% 4.00% 6.00% 10.00%Pensiones 6.00% 3.15% 9.15% 5.00% 3.50% 8.50%Riesgos 0.00% 0.50% 0.50% 0.00% 0.50% 0.50%SSC 0.35% 0.35% 0.70% 0.35% 0.35% 0.70%Mortuoria 0.55% 0.00% 0.55% 0.00% 0.00% 0.00%Cesantía 2.00% 1.00% 3.00% 0.00% 0.00% 0.00%Gastos Generales 0.00% 0.44% 0.44% 0.00% 0.80% 0.80%Subtotal 8.90% 11.15% 20.05% 9.35% 11.15% 20.50%Fondos Reserva 0.00% 8.33% 8.33% 0.00% 8.33% 8.33%Total 8.90% 19.48% 28.38% 9.35% 19.48% 28.83%

Situación Actual Nueva Ley

FUENTE: IESS.

El cambio más importante es el observado en el Seguro de Salud, para el cual la aportación casi se duplica, al pasar de 5.71% a 10%, con la variante adicional de que con la Ley 55, el aporte personal también financia este seguro. El mayor aporte al servicio de Salud se explica por la importancia del gasto de este seguro en los egresos del IESS, gasto que históricamente ha sido financiado por subsidios cruzados de los otros seguros, en especial del de pensiones. La nueva Ley, al prohibir este tipo de financiamiento cruzado exige un manejo más eficiente y responsable del gasto en este seguro. Cabe anotar también que en el nuevo esquema ya no habría aportes para el Seguro de Mortuoria y el de Cesantía debido a que es un seguro de desempleo temporal por lo que no se devolverán lo acumulado por los años de servicio sino que se les entregará de acuerdo con la nueva Ley tres sueldos mínimos, es decir se convierte

21 Es importante mencionar que dichas tasas de aporte corresponden a las siguientes categorías

ocupacionales: empleados y obreros, trabajadores de servicio doméstico, trabajadores de la construcción, trabajadores agrícolas, operarios y aprendices de artesanía, trabajadores a prueba, a domicilio y de iglesias, miembros del credo secular y trabajadores gráficos sin seguro adicional.

22

en una ayuda. Es importante anotar que tales egresos se financiarán con la cesantía acumulada.

En lo que concierne a la distribución del aporte por tipo de seguros, bajo el régimen de reparto vigente, el mayor porcentaje de la contribución se destina al Seguro de Pensiones (9.15%), sin embargo, de acuerdo a lo estipulado en la nueva Ley de Seguridad Social, este aporte se reducirá al 8.5%.

Recuadro No. 2

Comparación de la tasa de aportes y los sueldos promedio en el contexto de América Latina

Si se comparan las tasas de aporte al Seguro de Vejez, Invalidez y Muerte del Ecuador con la observada en otros países de América Latina (ver gráfico No. 1), se puede observar que la contribución del empleador ecuatoriano es una de las más bajas de la región, mientras que en el caso del trabajador, las tasas del Ecuador son superiores a las de varios países de la región.

Gráfico No. 1

Tasa de aporte del trabajador y del empleador para el Seguro de vejez,

invalidez y muerte en América Latina (como porcentaje del salario de cotización)

1.1

1.8

1.8

1.8

2.5

3.4

5.06.0

6.8

8.0

10.0

10.0

11.0

13.015.0

0.00 2.00 4.00 6.00 8.00 10.00 12.00 14.00 16.00

México

Nicaragua

Guatemala

Venezuela

Costa Rica

Colombia

Ecuador Ley 55

Ecuador Ley 41

Panamá

Brasil

Bolivia

Chile

Argentina

Perú

Uruguay

2.80

3.15

3.15

3.50

3.50

3.70

4.30

4.50

4.75

10.10

12.50

16.00

21.00

0.00 5.00 10.00 15.00 20.00 25.00

Panamá

México

Ecuador Ley 41

Nicaragua

Ecuador Ley 55

Guatemala

Venezuela

Bolivia

Costa Rica

Colombia

Uruguay

Argentina

Brasil

Trabajador Empleador

FUENTE: IESS y Banco de Información de los Sistemas de Seguridad Social Iberoamericanos, edición año 2000. Los sueldos promedio de cotización del Ecuador, también difieren significativamente respecto a los de América Latina. Como se observa en el siguiente cuadro, el Ecuador presenta un ingreso promedio imponible inferior al de varios países de la región. Las diferencias son marcadas respecto a Chile, Costa Rica, México, Perú y Uruguay.

23

Cuadro No. 3

Ingreso imponible promedio en América Latina

(dólares)

* Corresponde al salario imponible a diciembre 2003. FUENTE: Boletín Estadístico AIOS No. 10, 2003.

• Otra reforma de la Ley es la ampliación de la cobertura formal a la totalidad de los

trabajadores, incluyendo a los trabajadores autónomos y patronos (en la anterior Ley no podían afiliarse), entre otros.

• El Fondo de Reserva (8.33% del salario) de cada afiliado también será administrado

e invertido por las EDAP's, y será entregado al beneficiario cuando cumpla los requisitos de retiro dispuestos en la Ley de Seguridad Social o en caso de invalidez o fallecimiento. El empleador deberá pagar anualmente por este concepto el valor correspondiente a un salario promedio anual. Adicionalmente, los rendimientos generados por los fondos de reservas servirán para contratar un seguro colectivo contra el riesgo de cesantía.

• En el anexo No.1 se detallan las principales reformas paramétricas contempladas en

la Ley No.55, así como los cambios observados en la Reforma del Uruguay. Estos últimos se revisan con el fin de evidenciar las semejanzas existentes entres estas dos leyes.

B. Reformas de tipo estructural La reforma estructural más importante contemplada en la Ley 55 es la creación de un esquema multipilar que básicamente implica el traslado de un sistema de pensiones de reparto a un régimen mixto. El Sistema Mixto de Pensiones es un régimen que abarca las pensiones por vejez, invalidez y muerte, y combina los beneficios de la solidaridad intergeneracional con las ventajas del ahorro individual obligatorio. En este esquema, parte de los aportes de los afiliados, dependiendo de su nivel de ingresos, se destinarán a los dos fondos mencionados, el primero destinado a cubrir las obligaciones que tiene el IESS con los

Dic. 2002 Dic. 2003

Ecuador* Bolivia El Salvador Argentina Uruguay Costa Rica México Chile Perú

227 287 313 258 345 nd 476 430 556

240 281 313 341 348 438 451 539 561

24

actuales jubilados y a asegurar el pago de una pensión a los futuros pensionistas y jubilados, el segundo tiene por objeto garantizar la pensión de los actuales afiliados mediante el aporte individual obligatorio a cuentas personalizadas, que acumularán los aportes y su rendimiento. El régimen mixto garantiza una pensión mínima a través del régimen solidario, así como una mejora en el monto de pensión a través de la capitalización individual. Para los estratos de ingresos medianos y altos, el régimen de capitalización permite ahorrar y acceder a pensiones acordes a su nivel de ingreso, luego de contribuir al financiamiento del régimen solidario. El Régimen Mixto se sustenta en dos pilares, el Régimen Solidario Obligatorio y el Régimen de Ahorro Obligatorio, los mismos que se explican a continuación: • Régimen Solidario Obligatorio

El Régimen Solidario Obligatorio, está constituído por todos los trabajadores afiliados, mismos que deberán participar en este primer pilar, y realizar aportes sobre los ingresos de hasta US$ 165 mensuales. Adicionalmente, se destinará a la financiación de este régimen, parte de los aportes sobre los montos salariales que excedan US$ 50022.

Las prestaciones definidas en éste régimen son las siguientes:

- Pensión por vejez e invalidez; - Subsidio transitorio por incapacidad parcial; - Pensión de montepío por viudez y orfandad; - Subsidio para auxilio en funerales - Pensión asistencial por vejez o invalidez financiada obligatoriamente por el

Estado.

Por otra parte, la base de cálculo de la pensión en el régimen de jubilación por solidaridad intergeneracional, será el promedio de las remuneraciones imponibles mensuales actualizadas de los últimos diez años de servicios con un límite máximo equivalente al promedio mensual de los últimos veinte años de remuneraciones. En ningún caso el máximo de la pensión podrá exceder el 82,5% de los US$ 165 o su valor actualizado anualmente.23

• Régimen de Ahorro Obligatorio

La población afiliada (ver gráfico No. 2) que se regirá por el nuevo sistema, y será aquella menor de 40 años de edad a la fecha de entrada en vigenc ia de la ley; se considera que tal población se verá beneficiada por el tiempo que disponen para la capitalización de sus pensiones (al menos 20 años); cabe señalar que la población

22 Montos definidos a noviembre de 2001 y que deberán actualizarse al momento de la aplicación de la

Ley y la expedición del reglamento respectivo. 23 Artículo 199, base de cálculo de la pensión de la Ley de la Seguridad Social, R. O. No. 55.

25

que se encuentra en este grupo de edad representaba el 54.4% del total de afiliados que aportaron al sistema, a diciembre de 2003. A las personas mayores de 40 y menores de 50 años, (22.1% de la población afiliada total a diciembre de 2003) se les permite optar por el nuevo sistema o permanecer en el régimen de reparto. En el caso de los afiliados mayores de 50 años, al encontrarse más cercanos al cumplimiento de la edad mínima de jubilación, se conserva la misma forma de cálculo del aporte y las pensiones del régimen actual. Tal población representó el 23.4% de la población total de afiliados a diciembre de 2003.

Gráfico No. 2

Número de cotizantes según rangos de edad y salario

(como % de población afiliada)

52,532

29,03421,808

1,653

251,917

81,416 82,729

5,298

340,469

151,843 159,142

6,642

0

50,000

100,000

150,000

200,000

250,000

300,000

350,000

Núm

ero

de C

otiz

ante

s

14 - 40 41 - 49 50 - 79 80 y más

0 - 165

166 - 500

500 y más

Rangos de Edad

Rangos de salario (US$)

54.45

22.14% 22.6%

1.15%

Fuente: IESS

FUENTE: IESS. El régimen de ahorro obligatorio cubre las contingencias de vejez, invalidez y edad

avanzada a través de una renta vitalicia de jubilación; adicionalmente entrega una pensión de supervivencia a favor de los beneficiarios de montepío. El régimen se financia con una aportación definida de cada afiliado sobre los ingresos iguales o superiores a US$ 165, que se capitalizará en cuentas individuales personales.

Este pilar también incluye un Régimen de ahorro voluntario, es decir, aportaciones

voluntarias a una cuenta individual sobre los ingresos que excedan los USD $500. Es importante anotar que aquellos afiliados cuyos ingresos sean inferiores a US$

26

165 tendrán la opción de aportar sobre la mitad de sus ingresos al Régimen de Ahorro Obligatorio.

Por otra parte, quienes no hayan completado los requisitos conforme la Ley 55,

mantienen los derechos adquiridos en el régimen anterior por lo que la reforma no afecta a los actuales jubilados y pensionistas, a éste caso se la llama el Régimen de Transición.

Las nuevas tasas de cotización y su destino para los empleados del sector privado de

acuerdo a la nueva Ley de Seguridad Social se presentan a continuación:

Cuadro No. 4

Tasas de cotización para el Régimen de Pensiones* -de acuerdo a la Nueva Ley-

* Estas tasas de cotización corresponden al sector privado.

FUENTE: IESS. Ley No.55, 30 noviembre de 2001.

Prestación asistencial no contributiva La nueva Ley también contempla la creación de una Prestación Asistencial no Contributiva, destinada a aquellos individuos mayores de 70 años que no cuenten con otros recursos para satisfacer sus necesidades básicas y que se encuentren incapacitados en forma permanente para todo trabajo remunerado. Esta prestación será financiada directamente por el Presupuesto General del Estado24 por medio de la entrega de un subsidio anual, pagadero en alícuotas mensuales, cuya cuantía será igual a la diferencia entre el cincuenta por ciento (50%) del salario mínimo de aportación al Seguro General Obligatorio y el ingreso total que perciba cada beneficiario de esta prestación.

De acuerdo a las cifras del censo 2001, la población de 70 o más años de edad presenta el 4.7% de la población total (569.593 personas) y de éste número el 97% no se encuentra afiliado al IESS, lo que implica que el Estado tendría mayores erogaciones que realizar por concepto de las prestaciones asistenciales.

24 Art. 205, Prestación asistencial no contributiva por vejez o invalidez, de la Ley de Seguridad Social

señala que se entenderá por carencia de recursos suficientes para la subsistencia la percepción de un ingreso total inferior al cincuenta por ciento (50%) del salario mínimo de aportación al Seguro General Obligatorio, la imposibilidad de acreditar derecho a las prestaciones de los seguros sociales administrados por el IESS, y el no ser beneficiario del Bono de Solidaridad, o de cualquier otro subsidio financiado con fondos públicos.

Rangos de Sueldo Promedio 0-US$ 165 US$165-US$ 500 US$ 500 y más TotalAporte Personal 5% 5% 5% 5%Aporte Patronal 3.50% 3.50% 3.50% 3.50%Destino del Aporte Personal por tramo de ingreso

Régimen Intergeneracional. Excepción Art. Pueden aportar el 50% del sueldo al R/ de Ahorro

Individual Obligatorio

4.5% se destina al R. de Ahorro Individual

Obligatorio y 0.5% al Intergeneracional

4% al de Capitalización

Individual y 1% al Intergeneracional

Destino del Aporte Patronal Todo el aporte se destina al R. Intergeneracional.

27

Fondos complementarios Los afiliados podrán realizar ahorros voluntarios para mejorar la cuantía de las prestaciones o proteger contingencias no cubiertas por los regímenes anteriores en los fondos complementarios25. Los aportes voluntarios se depositarán directamente en la empresa adjudicataria administradora de estos recursos, mismos que son de disponibilidad inmediata. Los fondos privados de pensiones con fines de jubilación actualmente existentes, cualquiera sea su origen o modalidad de constitución, se regirán por la misma reglamentación que se dicte para los fondos complementarios.

C. Reformas de tipo institucional Los dos regímenes de pensiones serán administrados por el IESS en lo relacionado con las aportaciones de empleados y empleadores así como de la contribución del Estado, convirtiéndose en el administrador exclusivo del régimen solidario. Adicionalmente, ésta institución encargará la administración de los recursos del régimen de ahorro individual obligatorio y del régimen de ahorro voluntario a las Entidades Depositarias del Ahorro Previsional (EDAP). Todo afiliado que aporte al régimen de jubilación por ahorro individual obligatorio, tiene derecho a elegir la EDAP en la que desea depositar sus aportes. Para el efecto, el afiliado abrirá una cuenta individual, la cual podrá ser transferida a otra EDAP luego de que hayan transcurrido al menos dos años desde la apertura. De acuerdo a la Ley, la Contraloría General del Estado y la Superintendencia de Bancos y Seguros serán las instituc iones encargadas de supervisar el Sistema de Seguridad Social. La Contraloría General del Estado controlará el origen y uso de los recursos públicos y la Superintendencia se encargará de las instituciones públicas y privadas integrantes del Sistema Naciona l de Seguridad Social y del Sistema de Seguro Privado, estarán sujetas a la regulación, supervisión y vigilancia de los organismos de control creados por la Constitución Política de la República para ese fin. 1.4.3 Ventajas del Régimen Mixto de Pensiones • La creación de regímenes de reparto y ahorro integrados en un mismo sistema y

funcionando de forma complementaria con una mayor correspondencia entre el monto aportado y los beneficios, permite eliminar la injusticia de los topes.

• En el régimen de capitalización individual el nivel de pensión depende de los años

de aporte, la tasa de rendimiento de las inversiones, y el nivel de ingreso. El nuevo sistema permite la participación activa del afiliado, a quien le va a interesar que el empleador declare todos sus ingresos, ya que esto aumentará su beneficio.

25 Art. 220 de la Ley de Seguridad Social, noviembre de 2001.

28

• Para calcular los beneficios del régimen por solidaridad intergeneracional, se incorpora un sistema de actualización de las remuneraciones imponibles consideradas para el cálculo de la pensión, obviando así el deterioro de los ingresos por concepto de la inflación, y evitándose adicionalmente que los ingresos a considerar sean los generados en los cinco últimos años de actividad a fin de impedir conductas fraudulentas tendientes a manipular los ingresos del período. El sistema de actualización de remuneraciones se basará en el índice medio de salarios.26

• La reforma utiliza como coeficiente para el cálculo de la pensión, el 50% del

promedio de las remuneraciones actualizadas con el índice medio de salarios que varía dependiendo de la edad y del número de imposiciones mensuales. Por ejemplo, en caso de que el afiliado tenga sesenta (60) años de edad y tuviere acreditadas trescientos sesenta (360) imposiciones mensuales, recibirá una pensión equivalente al cincuenta por ciento (50%) de la base de cálculo.

• Se elimina la existencia de techos impuestos a las pensiones, al integrar la pensión

máxima concedida por el régimen intergeneracional con aquella que le corresponde según su cuenta de capitalización de ahorro individual obligatorio.

• El esquema diseñado no contempla un bono de reconocimiento, al mantenerse el

sistema de capitalización individual y el esquema de reparto. Los aportes realizados en el marco del régimen de reparto vigente serán transferidos a la cuenta de solidaridad intergeneracional en base de la cual al momento de la jubilación el afiliado recibirá una pensión.

A continuación se presenta una estimación del efecto inmediato en el ingreso del IESS, del traslado de afiliados del esquema actual de pensiones a aquel contemplado en la nueva Ley 55.

1.4.4 Efectos inmediatos del traspaso de los afiliados al Nuevo Sistema En está sección se presenta un cálculo preliminar de los efectos inmediatos de la aplicación de la Ley 55 en el monto de recursos que percibe el IESS, con el fin de evaluar la magnitud de los fondos que dejaría de administrar esta entidad y que pasarían a la administración de las Entidades Depositarias de Ahorro Previsional. Para este cálculo se considera el monto de las contribuciones que permanecerían en el pilar de solidaridad intergeneracional y el monto que sería transferido a las EDAPS’s. Utilizando la información de afiliados cotizantes y sus sueldos promedios a diciembre de 2003 se organizan los datos por rangos de edad y sueldo promedio, respetando los tramos de hasta US$ 165, de US$ 165 a US$ 500 y de US$ 500 y más. Posteriormente, bajo el supuesto de que sólo los afiliados de hasta cuarenta años se transfieren al nuevo esquema de pensiones y que el resto permanece en el régimen de reparto, se realiza un

26 Artículo 199, Base de cálculo de la pensión de la Ley de Seguridad Social.

29

cálculo de los aportes que deberán ser trasladados a la EDAP’s. Se supone adicionalmente que aquellos afiliados cuyos ingresos son menores a US$ 165 aportarán exclusivamente al pilar intergeneracional y no al de ahorro individual obligatorio, sin utilizar así la opción presentada en el Art. 17827 de la Ley 55. Cabe recalcar igualmente que el presente análisis tiene el limitante de que considera los umbrales de aportación definidos a fines del año 2001, mismos que deben ser actualizados de acuerdo a los incrementos salariales realizados a partir de esa fecha. Sin embargo, la información disponible al momento sólo permite utilizar estos rangos. En la siguiente sección se presenta el cálculo de los aportes, tanto personales como patronales que se transferirían inmediatamente al Sistema de Solidaridad Intergeneracional. Recursos del Régimen de Transición y del Pilar de Solidaridad Intergeneracional En base a las cifras del año 2003, los aportes personales del grupo de edad de hasta 40 años ascienden a US$ 58.7 millones anuales. El aporte patronal sería de US$ 69.5 millones al año, con lo cual se obtiene un aporte total anual al régimen intergeneracional de US$ 128 millones, (ver cuadro No. 5). A estas cifras hay que añadir el total de aportes realizados por los afiliados que permanecen en el Régimen de Transición (US$ 141.7 millones), con lo cual se obtiene un monto global de US$ 270 millones, que serían destinados para financiar las pensiones del régimen de transición y constituir las respectivas reservas de los aportantes al régimen de solidaridad intergeneracional. Para establecer el monto de recursos que el IESS dejaría de administrar en el sistema mixto se calculan también los aportes que se realiza en base al sistema vigente. En este caso, el total percibido por el IESS sería de US$ 312 millones, de los cuales US$ 170.7 millones corresponden a las aportaciones realizadas por afiliados de hasta cuarenta años. Siguiendo el cuadro No. 5, en la parte superior se muestran los aportes de los afiliados de 0-40 años tanto para el Nuevo Esquema (panel izquierdo) como para el Sistema anterior (panel derecho). En la parte inferior se presentan los aportes de los afiliados que permanecen en el esquema anterior.

27 Este artículo señala que el afiliado que aporte al IESS sobre una remuneración imponible inferior o

igual a US$ 165 podrá contribuir a los dos regímenes por la mitad de su remuneración imponible.

30

Cuadro No. 5

Efecto inmediato del traspaso de los afiliados al Nuevo Sistema (Régimen de Solidaridad Intergeneracional)

cifras anuales

* No se incluye el aporte al Fondo de Reserva que hace el empleador. FUENTE: Dirección Actuarial- IESS. Finalmente, de acuerdo a estas cifras, el monto de aportes que dejaría de administrar el IESS bajo estos supuestos sería de US$ 42’508.231 (ver Grafico No. 3). Esta diferencia de ingresos podría constituirse en un costo de transición potencial para el Estado en el caso de que el IESS no pueda cubrir sus obligaciones con la menor cantidad de recursos de que dispondría. Cabe recordar que las obligaciones en cuanto a pensionistas siguen siendo las mismas ya que el IESS será el encargado de pagar las pensiones de los actuales pensionistas y de los que se jubilarán en el régimen de transición.

Gráfico No. 3

Comparación entre aportes del Régimen Intergeneracional y el esquema actual

FUENTE: Dirección Actuarial- IESS.

Aporte Personal Anual Aporte Patronal Anual Aporte Personal Anual Aporte Patronal Anual*(US$) (US$) (US$) (US$)

a. 0-40 años 58,666,293 69,495,078 111,914,494 58,755,109

Subtotal

Aporte Personal Aporte Patronal*b. 41 años y más 92,958,022 48,802,962

Subtotal

a+b. Total Aporte Personal y personal

Nuevo Esquema: Aporte Intergeneracional Sistema Anterior

128,161,371 170,669,603

269,922,355 312,430,586

Permanecen en Esquema Actual Permanecen en Esquema Actual

141,760,983 141,760,983

US$ 269.9 millones

US$ 312.4 millones

245,000,000

255,000,000

265,000,000

275,000,000

285,000,000

295,000,000

305,000,000

315,000,000

Sistema Combinado Sistema Actual

US$ 42.5 millones

31

En la siguiente sección se analizan los recursos que serían administrados por las EDAP’s. Recursos del Régimen de Ahorro Individual De acuerdo a las cifras a diciembre de 2003, un total de 304.449 afiliados cotizantes podrían realizar aportes al sistema de ahorro individual obligatorio (ver cuadro No. 6). El valor de tal aporte ascendería a US$ 34.6 millones, equivalente al 2.4% del total de depósitos a la vista del sector financiero a diciembre de 2003. Cabe anotar que este cálculo no incluye los aportes al Fondo de Reserva. Este valor se explica básicamente por el bajo porcentaje de personas que aportarían al esquema de ahorro individual, dada la división por umbrales de edad e ingreso; solamente el 25.7% de los afiliados podrían realizar dicho aporte. Adicionalmente, no existe contribución patronal para el tramo de capitalización individual, lo cual incide también en el reducido monto de recursos con el que contarían las EDAP´s. En el sistema de pensiones uruguayo, que como se ha mencionado sirvió de base para la reforma ecuatoriana, sí existe aporte patronal. En el siguiente cuadro se detallan los valores aproximados que se estima se destinarán al Ahorro Individual (panel superior izquierdo) así como aquellos que se destinarían al Esquema Intergeneracional (panel inferior izquierdo), para los afiliados de 0-40 años.

Cuadro No. 6

Comparación entre aportes al Régimen de Ahorro Individual y Sistema de Reparto Anterior

-cifras anuales-

* No se incluye el aporte al Fondo de reserva que hace el empleador. FUENTE: Dirección Actuarial-IESS.

Aporte Personal Anual Aporte Patronal Anual Aporte Personal Anual Aporte Patronal Anual*(US$) (US$) (US$) (US$)

a. 0-40 años 34,595,785 0 111,914,494 58,755,109

Subtotal

Aporte Personal Anual Aporte Patronal Anual b. 0-40 años 58,666,293 69,495,078

a + b. Total 93,262,078 69,495,078

TOTAL

Nuevo Esquema: Capitalización Individual Sistema Anterior

34,595,785 170,669,603

Nuevo Esquema: Reg. Intergeneracional

162,757,156 170,669,603

32

De mantenerse la actual estructura de ingresos de los afiliados cotizantes del IESS, los montos destinados al ahorro individual no tenderán a ser muy significativos. Si el umbral de US$ 165 es reemplazado por US$ 241, que es el sueldo promedio de cotización de los afiliados determinado por el IESS para el año 2003, el número de personas que participarían en el régimen de ahorro individual sería incluso menor. 1.5 Situación jurídica actual de la nueva Ley de Seguridad Social Después de una larga discusión y posterior aprobación por parte del Congreso Nacional del Ecuador, la Ley de Seguridad Social fue parcialmente objetada por el Presidente de la República. La objeción parcial por parte del Ejecutivo terminó en la remisión de la Ley, por parte del Congreso Nacional al Tribunal Constitucional del Ecuador con la finalidad de que éste último se pronuncie respecto a las objeciones hechas por el Presidente de la República, mismas que fueron fundamentadas no sólo en la inconstitucionalidad de ciertos artículos del cuerpo normativo, sino en la inconveniencia de expedir el proyecto. El Tribunal Constitucional del Ecuador, luego de conocer el Proyecto de Ley de Seguridad Social emitió su pronunciamiento28 determinando la inconstitucionalidad de siete artículos y dos disposiciones transitorias de la Ley de Seguridad Social. La mayoría de los artículos declarados inconstitucionales contenían disposiciones referentes a las empresas adjudicatarias administradoras de los fondos previsionales, especialmente el inciso tercero29 cuarto del artículo 167. Es así como la declaratoria de inconstitucionalidad al artículo 176, en el cual se definían los tramos de ingresos que deben ser considerados para la determinación de los aportes a los distintos pilares del nuevo sistema, eliminó la posibilidad de aplicar el régimen mixto de pensiones, el establecimiento del mecanismo de cuentas individuales previsto inicialmente en la Ley y aplicabilidad de algunos artículos de la Ley. Con esto el IESS continúa administrando todos los recursos del Seguro General Obligatorio.

Recuadro No. 3

Declaratoria de Inconstitucionalidad de la Ley 55 Los puntos declarados inconstitucionales mediante resolución No. 052-2001-RA son los siguientes: • De la frase “obligados a solicitar la protección”, que aparece en el inciso primero del

artículo 2; • De la palabra “habitualmente” contenida en el inciso final del artículo 2;

28 Mediante Resolución No. 052-2001-RA, del 8 de mayo de 2002. 29 Aún cuando en la resolución del Tribunal constitucional se refieren al inciso cuarto del artículo 167,

lo cual es errado.

33

• De la palabra “habitualmente” contenida en la letra h) del artículo 9; • De la frase “elaborados por el Ministerio de Salud con asesoría del Consejo nacional

de Salud, CONASA” contenida en las letras b), c) y d) del artículo 103; • De la frase “ a través de la empresa adjudicataria administradora del fondo

previsional” contenida en el inciso cuarto del artículo 167; • Del artículo 176; • Del inciso segundo del artículo 204; • De la frase “ a la empresa adjudicataria administradora del ahorro previsional en la

que se encuentra incorporado el afiliado” contenida en el inciso segundo del artículo 222;

• Del inciso tercero del artículo 222; • De la frase “ de los miembros” contenida en la séptima disposición transitoria; y, • De la frase “cada uno de los miembros de”, contenida en la letra g de la decimosexta

disposición transitoria. Una vez expedida la resolución del Tribunal Constitucional, se planteó un recurso de amparo30 con el propósito de impedir la publicación de la misma en el Registro Oficial, acto mediante el cual ésta habría entrado en vigencia y por lo tanto los artículos de la Ley de Seguridad Social antes mencionados serían declarados como inconstitucionales. El recurso de amparo interpuesto fue concedido, impidiendo así la publicación de la resolución del Tribunal Constitucional. Sin embargo, el Presidente del Tribunal Constitucional del Ecuador lo impugnó sin emitir ninguna resolución al respecto. De esta manera la Ley de Seguridad Social del Ecuador se encuentra en una situación jurídica incierta que se ha mantenido hasta el momento, por la falta de pronunciación del Tribunal Constitucional respecto de la objeción parcial presentada por el Presidente de la República. Por otra parte, el Gobierno Nacional no ha emitido las reglamentaciones necesarias para aplicar la Ley, aunque el IESS y la Superintendencia de Bancos han comenzado a reglamentar y aplicar ciertos aspectos de la misma. II. Administración de Fondos de Pensiones y Mercado de Capitales:

experiencia chilena y ecuatoriana Una vez revisada la nueva legislación ecuatoriana de seguridad social así como la incorporación del sistema mixto de pensiones y la creación de un régimen de capitalización individual, se pretende en este capítulo, mostrar la organización y funcionamiento del sistema de seguridad social chileno, que se caracteriza por tener un sistema de capitalización individual puro, siendo además uno de los países pioneros en la creación de las empresas administradoras de fondos de pensiones privadas (AFP’s). Las experiencias observadas permitirán profundizar la importancia de estas empresas en el desarrollo del mercado de capitales, en el ahorro y crecimiento económico de ese país, las mismas que servirán de referencia para el caso ecuatoriano en cuanto a las dificultades que se puedan presentar, así como las bondades que pueda obtener el país con este sistema. Adicionalmente, se realizará una comparación de las AFP’s chilenas

30 El partido político Social Cristiano planteó un recurso de amparo ante un juez de lo civil de la

Provincia de Pichincha.

34

con las EDAP’s ecuatorianas que se crearían con la Ley 55, tanto en su constitución, como en su normatividad y funcionamiento.

2.1 La Ley de Seguridad Social y las Administradoras de Fondos de Pensiones De acuerdo a la Revista Internacional de Fondos de Pensiones de la Asociación Internacional de Organismos de Supervisión de Fondos de Pensión, 31 las reformas de los sistemas de pensiones de América Latina transformaron la administración de los ahorros previsionales a nivel mundial. La creación de los regímenes de capitalización individual significó la delegación parcial de responsabilidades al sector privado cuando antes este campo era de exclusividad del sector público. En efecto, las administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones comenzaron a responsabilizarse directamente de la inversión de los fondos acumulados, la cobertura de los riesgos de invalidez y muerte y del pago de las respectivas prestaciones. La capitalización individual conllevó a una redefinición de la participación del Estado en la preservación de los derechos de los afiliados y beneficiarios al sistema. Así por ejemplo, en los modelos mixtos, el Estado conserva la administración del ahorro previsional de los afiliados en lo que corresponde a los regímenes de reparto. Después de casi dos décadas de la reforma chilena, se ha observado un mayor desarrollo institucional del mercado de capitales, y se ha obtenido retornos reales para el fondo, superiores al crecimiento de la masa salarial en términos reales. Sin embargo, la reforma ha presentado desafíos importantes en términos de32: � El esfuerzo fiscal requerido para financiar el costo de la transición y las garantías

estatales � La vulnerabilidad de los fondos ante fluctuaciones del mercado de capitales. � Los costos en que incurre el usuario por concepto del manejo de sus fondos por

parte de las administradoras de pensiones, que se consideran excesivos � La limitada información hacia los usuarios � La carencia por parte del sistema de incentivos apropiados para promover la

afiliación voluntaria de los trabajadores independientes. 2.2 Administradoras de Fondos Con el propósito de medir el efecto de las reformas previsionales sobre el desarrollo del mercado de capitales y su contribución al ahorro nacional y al crecimiento, es imprescindible conocer el papel que juegan las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP’s) en el marco de las reformas realizadas en América Latina. A continuación, se analiza específicamente el caso chileno debido a su experiencia en la

31 Edición No. 2 de noviembre de 2000. 32 Información proveniente del estudio de Uthoff Andras, (2001).

35

administración de fondos de pensiones durante 22 años, lo que ha convertido a éste país en uno de los más representativos en este ámbito. La reforma de pensiones chilena creó una nueva industria de AFP’s, las cuales son sociedades anónimas, cuyo giro exclusivo es la administración de Fondos de Pensiones. Su misión es la de otorgar y administrar prestaciones y beneficios establecidos por la ley, así como recaudar cotizaciones y acreditarlas en las cuentas individuales de los afiliados. Los recursos son invertidos en una amplia gama de instrumentos financieros cuya rentabilidad pasa a formar parte del Fondo con el cual se otorgan posteriormente los beneficios a partir de contribuciones definidas. Además, contratan seguros para financiar las pensiones de invalidez y sobrevivencia que generan sus afiliados. Cada AFP debe mantener recursos propios en proporción al número de afiliados. Este capital es completamente independiente y está aislado del fondo de pensiones que administra. Debe también garantizar un rendimiento mínimo para la inversión de los fondos de pensiones, el cual se estima basándose en el rendimiento medio obtenido por todas las AFPs. En caso de que el afiliado lo desee, en el momento de su jubilación, la AFP puede pagar pensiones con arreglo a una alternativa de retiro mensual de fondos de la prestación por jubilación. De otro modo, la AFP debe transferir el fondo de pensiones acumulado a una compañía de seguros, seleccionada por el afiliado, para la compra de una renta vitalicia. Existe también la posibilidad de una combinación de ambas alternativas anteriores. La reforma chilena establece dos prestaciones en el pilar de capitalización: • las pagadas al momento de la jubilación del afiliado, y • las pagadas por invalidez o de sobrevivencia (pagada a dependientes) La pensión para el afiliado se financia con: i) Cotizaciones netas de comisiones; ii) Rendimientos de la inversión en los Fondos de Pensiones; iii) Bono de Reconocimiento y tasa real fija de rendimiento; iv) Ahorros voluntarios del afiliado; y v) Subsidio del gobierno para poder cubrir una pensión mínima fijada por ley. En el caso de invalidez o pagos a sobrevivientes, estas cinco fuentes se complementan con un financiamiento adicional proveniente de un seguro contratado por la AFP a una compañía aseguradora. Todas las primas y las prestaciones son reglamentadas y supervisadas por el Estado. Para rendir estos servicios, las AFP están autorizadas a cobrar una comisión y recaudar una prima de seguro33. La comisión total por administración fue de 2.26% a diciembre de 200334 (de éste valor el 0.71% corresponde al seguro colectivo por invalidez y fallecimiento, como porcentaje del salario y la diferencia es la comisión neta). La comisión tiene componentes fijos y proporcionales. La prima del seguro protege a los dependientes en caso de invalidez o muerte del afiliado. La comisión por administración y las primas de los seguros se establecen con arreglo a las fuerzas de mercado con la esperanza de que un entorno competitivo las reduzca significativamente.

33 Boletín Estadístico AIOS No 10, diciembre de 2003. 34 Cabe resaltar que las comisiones en México y Perú se encuentran entre las más altas de la región, al

ubicarse en 4.01% y 3.19%, respectivamente.

36

2.2.1 Regulación y supervisión Para cumplir con el rol de regulación y supervisión, el Estado chileno se encuentra representado por la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones (SAFP), que es la autoridad técnica que supervisa y controla a las AFPs. Es una institución autónoma con patrimonio propio y financiada con recursos estatales. Se relaciona con el Gobierno por intermedio de la Subsecretaría de Previsión Social del Ministerio de Trabajo y Previsión Social. La superintendencia realiza regulaciones tanto de tipo prudencial como organizacional: • La regulación prudencial intenta reducir la posibilidad de que los fondos de los

trabajadores se inviertan en títulos de alto riesgo, obligar a que sean valorados a precios de mercado, y disminuir la posibilidad de que puedan verse afectados debido a una mala gestión financiera.

• El segundo tipo de regulación, denominada organizacional, define las

responsabilidades de sus propietarios en la eventualidad de una mala gestión financiera y delimita los fondos propios de las AFP´s.

2.2.2 Experiencia en el Ecuador En el caso del Ecuador, en el marco de la Ley de Mercado de Valores se regulan las administradoras de fondos y fideicomisos, que son compañías o sociedades anónimas. Su objeto social está limitado a: i) administrar fondos de inversión; ii) administrar negocios fiduciarios, definidos en esta ley; iii) actuar como emisores de procesos de titularización; y, iv) representar fondos internacionales de inversión. Con respecto a los fondos de inversión, éstos se dividen en fondos administrados35 y colectivos36, los mismos que podrán organizarse en distintas clases de fondos para inversiones específicas, tales como educacionales, de vivienda, de pensiones, de cesantía y otras autorizadas por el Consejo Nacional de Valores. Por otra parte, cada fondo y negocio fiduciario se considera un patrimonio independiente de su administradora, la que deberá llevar una contabilidad separada de otros fondos y negocios fiduciarios, los que estarán sujetos a auditoria externa, por una misma firma auditora, de acuerdo con las normas de la Ley del Mercado de Valores.

35 Fondos administrados son aquellos que admiten la incorporación, en cualquier momento de

aportantes, así como el retiro de uno o varios, por lo que el monto del patrimonio y el valor de sus respectivas unidades es variable.

36 Fondos colectivos son aquellos que tienen como finalidad invertir en valores de proyectos productivos específicos. El fondo estará constituido por los aportes hechos por los constituyentes dentro de un proceso de oferta pública, cuyas cuotas de participación no son rescatables, incrementándose el número de sus cuotas como resultado de su suscripción y pago, durante su respectivo período de colocación y, reduciéndose su monto sólo con ocasión de una reducción parcial de ellas, ofrecida a todos los aportantes, o en razón de su liquidación. Estos fondos y su administrador se someterán a las normas del fideicomiso mercantil. Exclusivamente para este tipo de fondos, la administradora podrá fungir como emisor de procesos de titularización. Las cuotas de estos fondos, que deberán someterse a calificación de riesgo, serán libremente negociables.

37

Sin embargo, al expedirse la Ley de Seguridad Social se determinó que los recursos del ahorro previsional serán administrados exclusivamente por las Entidades Depositarias de Ahorro Previsional (EDAP) para lo cual la Comisión Técnica de Inversiones del IESS37, fijará las políticas de inversiones. Para ello, dicha comisión convocará a una licitación a todas las EDAPs en la cual podrán intervenir empresas nacionales y extranjeras de reconocido prestigio, experiencia y solvencia en esta actividad. Su funcionamiento y las inversiones se sujetarán a los requisitos, normas y controles previstos en la Ley y su Reglamento. Para el ahorro individual obligatorio cada afiliado podrá escoger a una de las empresas adjudicatarias referidas anteriormente bajo las normativas correspondientes. Las EDAP’s se constituirán bajo la modalidad de compañías anónimas, cuyo objeto social único será la administración del ahorro individual obligatorio y voluntario de los afiliados al seguro general, a través de la conformación de fondos de ahorro previsional, de la administración del fondo de reserva, así como la entrega de las prestaciones de invalidez, vejez y muerte y otros beneficios previsionales. El capital pagado mínimo para la constitución de una EDAP en el Ecuador es de quinientos mil dólares, el mismo que deberá ser aportado en efectivo. El capital suscrito ascenderá a un millón de dólares. Por otra parte, la adjudicataria de la administración de los fondos previsionales, deberá asignar para la operación cuentas patrimoniales pagadas, capital o reserva, equivalentes a no menos del diez por ciento (10%) del volumen de fondos que administre,38 y que deben estar colocados en activos específicos. De tratarse de empresas extranjeras, deberán domiciliarse en el Ecuador. Las cuentas patrimoniales no se confundirán con los fondos que administre y deberá llevarse contabilidad separada. Cabe anotar que el capital mínimo que se exige a las administradoras de fondos mediante esta norma se considera excesivo para la realidad ecuatoriana, lo que conduciría a incrementar el costo de la administración de estos fondos en perjuicio de los aportantes. El requisito patrimonial es muy superior a lo planteado por ley en otros países de América del Sur como es el caso de Chile (1%), Argentina (2%), o Perú (fluctúa de acuerdo al riesgo del portafolio entre 1% y 1.5%). Además, parecería que se confunde la actividad de las administradoras de fondos con la actividad bancaria, puesto que el concepto de incrementar el patrimonio está orientado a una Institución Financiera que capta recursos del público para colocarlo en el mercado vía operaciones de crédito. Adicionalmente, en la codificación de resoluciones de la Superintendencia de Bancos y Seguros se señala que no podrán ser accionistas de las entidades depositarias del ahorro previsional (EDAP’s)39:

37 La Comisión Técnica de Inversiones del IESS estará integrada tripartita y paritariamente teniendo

como fuente de designación el Estado, los asegurados y los empleadores (Art. 255 de la Ley). Los miembros de la Comisión Técnica de Inversiones del IESS, durarán cuatro años en sus funciones, pudiendo ser reelegidos.

38 Art. 257.- Patrimonio y Contabilidad de la ley de Seguridad Social. 39 Artículo 9, No. SBS-2002-0737 de 25 de septiembre de 2002.

38

• “Las instituciones del sistema financiero, del sistema de seguros privados, ni sus

subsidiarias o afiliadas, que operen en el Ecuador, ni las personas naturales o jurídicas vinculadas a éstas por propiedad o administración de conformidad con las normas emitidas por la Superintendencia de Bancos y Seguros;

• Las entidades que brinden a las EDAP’s servicios de custodia; • Otras entidades depositarias del ahorro previsional, así como sus accionistas, que

directa o indirectamente tengan participación superior al 1% del capital de la respectiva EDAP;

• Las empresas de auditoria externa y calificadoras de riesgo; y, las administradoras de fondos de inversión y fideicomisos”.

La Superintendencia de Bancos y Seguros controlará las prohibiciones de este artículo, sobre la base de calificación previa de los accionistas. Dentro de este contexto, se observa que la administración de los recursos de los fondos previsionales cuenta con regulaciones bastante claras, tal vez demasiado estrictas y sobre reglamentadas. Si bien por un lado, es positivo que la Ley sea restrictiva con el fin de precautelar los recursos de los afiliados y prever situaciones de quiebra con los recursos previsionales, las disposiciones descritas son bastante inflexibles y sin duda excluyen a un gran número de administradoras privadas que actualmente forman parte del mercado financiero y que no podrían legalmente acoplarse a la Ley del IESS, dadas las exigencias en términos de patrimonio, rentabilidad mínima, y la necesaria desvinculación con el sistema financiero nacional e internacional. Dada la imposibilidad de aplicar el régimen mixto en el país, por las objeciones legales citadas en el capítulo I del estudio, hasta la actualidad no se han constituido las EDAP’s, y por lo tanto no es posible todavía evaluar su desempeño, ni estimar el impacto de los fondos de pensiones a su cargo en el ahorro nacional y el crecimiento económico, así como tampoco los efectos en el resto de mercados. Por tal motivo, se revisará la experiencia chilena a fin de observar el potencial impacto del manejo privado de fondos de pensiones en el mercado de capitales y el crecimiento económico de un país. 2.3 Efectos de los fondos de pensiones en el crecimiento económico y en el

ahorro nacional: el caso de Chile40. Las contribuciones previsionales son una fuente potencial de ahorro financiero de largo plazo, especialmente las pensiones de vejez que se acumulan a lo largo de la vida laboral. Por ello, en su inicio tanto en los sistemas de reparto como en los de capitalización individual, se registra un proceso de acumulación de fondos. Es posible además que los fondos de pensiones privados se constituyan en una fuente importante de capitalización de las empresas y de apoyo al mercado de valores, dada la estructura de ahorro de largo plazo y, ofreciendo la posibilidad de invertir en activos tales como acciones, bonos y financiamiento de proyectos de vivienda e infraestructura.

40 Uthoff Andras, (1997).

39

Sin embargo, la acumulación del fondo puede generar gastos corrientes por parte del Estado, asociados al compromiso de financiar pensiones mínimas, con el fin de asistir a quienes no alcanzan a contribuir durante toda la vida ya sea por condiciones familiares o del mercado de trabajo no hay garantías de continuidad en la ocupación. Por otra parte, la competencia por la intermediación de los fondos de pensiones contribuye al crecimiento económico a través de: i) el abaratamiento del costo de los recursos de capital y la asignación hacia los más eficientes; ii) la diversificación de los intermediarios financieros, con una mejor asignación del capital y, iv) mejoras de la productividad. Los fondos actúan como intermediarios financieros entre los individuos y sus futuros beneficios jubilatorios, y si lo hacen en forma competitiva y transparente contribuirían a que su capital se asigne a las oportunidades de inversión más rentables. Al manejar grandes montos, sus costos de transacción e información son menores y si la regulación le permite pueden invertir en una gama de activos más amplia (por ejemplo, en capitales de riesgo) con gran rentabilidad e industrias innovativas y de alta tecnología. La mayor parte de mercados financieros latinoamericanos tienen dos limitantes que pueden afectar la competitividad: la poca oferta de instrumentos financieros clasificados por riesgo en los mercados emergentes y las economías de escala de la industria administradora de fondos de pensiones. La falta de desarrollo financ iero en países latinoamericanos y el precario desarrollo institucional, ha impedido que el ahorro financiero de largo plazo sea canalizado a proyectos de inversión real que tengan como contrapartida la formación de capital de las empresas privadas. Por otra parte, la escasa diversificación de instrumentos, su baja valoración inicial y la necesaria regulación para garantizar una adecuada combinación entre riesgo y rentabilidad conducen a generar rentabilidades que responden a ganancias de capital derivadas de la excesiva demanda de ciertos instrumentos, más que de la generación de riqueza o de capital. Además, la ausencia de instituciones como las bancas de segundo piso y la falta de mecanismos de concesiones y de establecimiento de tarifas de los servicios de infraestructura, entre otros, impiden que los pequeños empresarios accedan a tales fondos y que el sector privado contribuya a la inversión en infraestructura. Por lo tanto, estos grandes vacíos en los mercados de intermediación de recursos de largo plazo desembocan en una oferta de instrumentos financieros predominantemente de corto plazo. En cambio, el papel de las reformas del sistema de pensiones sobre la tasa de ahorro es muy controvertido ya que el que contribuya a aumentar el ahorro no debería ser el objetivo de la reforma al sistema previsional. Una de las formas de analizar el impacto de la reforma previsional en el incremento del ahorro nacional sería observando de qué manera el Estado ha ajustado su presupuesto ante los requerimientos de financiamiento del régimen previsional. “En el caso chileno, desde 1981 hasta el año 2000, el Estado ha debido hacerse cargo de un déficit previsional anual promedio de 5.7% del PIB para que el pilar de

40

capitalización del sistema reformado genere flujos de ahorro financiero superiores a 3.4% del PIB. Este resultado obviamente ha demandado una severa disciplina fiscal. Por otra parte, el ahorro privado (distinto al de la Seguridad Social) aumentó debido a los incentivos fiscales implementados para estimular la reinversión de utilidades. La reforma tributaria de 1984 redujo la tasa impositiva desde el 46% al 10% para utilidades no distribuidas en sociedades con acciones emitidas para el público. También uniformizó las tasas de impuestos a las utilidades distribuidas reduciendo las de las empresas antes mencionadas de un 43.3% a un 31.5%, y manteniendo una tasa de 31.5% para las empresas de responsabilidad limitada”41. Por lo tanto, el efecto directo de la reforma del sistema de pensiones en el ahorro nacional no es del todo evidente. De los 10 puntos porcentuales del PIB en que aumentó el ahorro nacional en Chile entre 1981-89 y 1990-99, sólo 2.5 puntos pueden atribuirse directamente a la reducción del déficit de la seguridad social. Sin embargo, esos puntos de incremento del ahorro nacional deben ser explicados por la significativa absorción del déficit previsional por parte del sector público. En resumen, los fondos de pensiones han contribuido a superar la ausencia de ahorro financiero de largo plazo; sin embargo, es necesario potenciar su contribución hacia la creación de riqueza por medio de la canalización de recursos hacia la inversión real y en especial hacia las pequeñas y medianas empresas donde se genera el mayor volumen de empleo. 2.3.1 Experiencia en la composición del portafolio de los fondos de pensión

chilenos42. Los fondos de pensión en Chile crecieron rápidamente hasta 1990, debido al creciente número de cotizantes y escasos retiros, así como a una apreciación de los activos en los cuales la regulación ha permitido invertir los fondos de pensiones durante las diferentes etapas del desarrollo del emergente mercado financiero chileno. El valor de estos fondos alcanzaba el 47%, 55.8% y 64.5% del PIB en 2000, 2002 y 200343 (ver Anexo No 2 para otros países de América Latina). Los retornos anuales reales44 de los fondos de pensión para el período 1981-2000 se observan en el Cuadro No. 7., los mismos que han sido elevados en promedio (10.9%), pero con una gran volatilidad, el rango de variación ha sido del -2.5% hasta 29.7% al año, los cuales han sido positivos a excepción de 1995 y 1998. La volatilidad se explica por su alta exposición a las acciones y a títulos del Banco Central de Chile. En cambio la rentabilidad Real Anual para las cuentas individuales se dividen en dos rangos de 10 Unidades de Fomento y en 30 Unidades de Fomento45 (definición similar a las Unidades de Valor Constante que existía en el Ecuador).

41 Op. cit. 42 Uthoff Andras, 2001. 43 Boletín Estadístico AIOS No. 10, 2003. 44 La rentabilidad real se obtiene a partir de deflactar la rentabilidad nominal por el índice de precios al

consumidor o por unidades "de fomento" en Chile. 45 Una Unidad de Fomento, (UF), es una medida reajustable basada en la variación del Indice de

Precios al Consumidor (IPC)..

41

Cuadro No. 7

Valor y rentabilidad de los Fondos de Pensión -1981-2000-

(en porcentajes)

Valor del FondoAños Billones US$ De la cuota del

Fondo Afiliados de Ingreso Afiliados de IngresoImponible de 10 UF* Imponible de 30UF*

1981 0.3 12.9 -5.2 3.21982 0.6 28.5 15.8 23.61983 1.1 21.2 14.7 18.51984 1.2 3.6 -0.01 1.91985 1.5 13.4 10.1 11.31986 2.1 12.3 9.9 10.71987 2.7 5.4 4 4.41988 3.6 6.5 5.6 61989 4.5 6.9 6.3 6.61990 6.7 15.6 15.4 15.61991 10.1 29.7 23.5 23.91992 12.4 3 0.9 1.11993 15.9 16.2 14.4 14.61994 22.3 18.2 11.2 11.51995 25.4 -2.5 -4.4 -4.11996 27.5 3.5 1 1.71997 30.9 4.7 1.7 2.61998 31.1 -1.1 -3.5 -31999 34.5 16.3 15 15.12000 35.4 4.4 1.4 2.3

* UF = Unidad de Fomento y a diciembre de 2003 el promedio fue de 15.436 pesos chilenosFuente: Uthoff Andras, 2001

De la Cuenta IndividualRentabilidad Real Anual

En el Anexo No. 3, se puede observar las rentabilidades brutas de los fondos de pensión de siete países latinoamericanos que poseen regímenes de capitalización individual. Por otra parte, la composición del portafolio ha variado como respuesta a las normas regulatorias, así como a las decisiones de gestión de las AFPs para maximizar los retornos de corto plazo y para mejorar su ubicación dentro del ranking que hace la autoridad regulatoria. En una primera etapa, la cual coincidió con la crisis de la deuda, el portafolio estuvo compuesto mayoritariamente por instrumentos indexados (títulos del banco central, letras hipotecarias, depósitos y pagarés). Posteriormente, y coincidiendo con la apertura a la bolsa de empresas privatizadas, se autorizó la inversión en acciones y bonos de empresas. Sólo en la última etapa se ha aumentado la participación de instrumentos extranjeros. Es importante destacar que las carteras de los fondos de las diferentes AFPs tampoco se diferencian mucho entre sí debido a las cláusulas regulatorias que si bien les permite invertir entre diferentes títulos dentro de ciertos rangos preestablecidos, por otro lado penaliza reportar retornos muy inferiores a los del promedio del mercado. Se puede observar que el beneficio significativo de la reforma a la seguridad social más allá de favorecer a las empresas administradoras de fondos diversificadas se ha dado a través del mayor desarrollo de la normatividad necesaria para regular los mercados financieros. Sin embargo, la competencia por los afiliados por parte de las

42

administradoras de fondos ha terminado haciendo que no sólo existan pocas opciones de inversión para el afiliado sino que también sean costosas debido a que se tiene que pagar tasas sobre administración y gestión por parte de los afiliados como los costos operativos de publicidad y comisiones de la empresa administradora de fondos. De acuerdo al Boletín Estadístico de la Asociación Internacional de Organismos de Supervisión de Fondos de Pensiones AIOS, a diciembre de 2003 los países de América Latina que componen los regímenes de capitalización presentan una gran heterogeneidad en la composición de los fondos administrados. En promedio, 51% de los fondos estaban destinados a títulos públicos; esta proporción alcanzaba sólo al 20% en Perú mientras que superaba el 81% en Costa Rica, México y El Salvador. Las inversiones en instituciones financieras promediaban 15% de los fondos, pero mientras México, Argentina y Bolivia no alcanzaban al 5%, Uruguay, Perú y Chile superaban el 23%. Las inversiones en emisores extranjeros promediaban 12.4% de los fondos, impulsadas por el nivel vigente en Chile (24%) y, en menor medida, Argentina (10%) y Perú (9%). Por su parte, la tenencia de acciones promediaba 10% de los fondos y, mientras cuatro países no invertían en acciones, Perú superaba el 35.5%. 2.3.2 Impacto del mercado financiero y la inversión Experiencia Chilena En el caso del nuevo sistema de pensiones chileno se argumenta que el sistema de capitalización individual ha generado una fuente adicional de recursos financieros para la inversión y el desarrollo del mercado de capitales, justificándose así la reforma por su potencial efecto sobre el desarrollo del mercado de capitales y su contribución al ahorro y el crecimiento.46 En lo referente a las inversiones de los fondos de pensiones, éstas representaron un 0.9% del PIB en 1981, y crecieron hasta 35 billones de dólares, equivalentes al 47% del PIB en el año 2000, constituyéndose en una de las más importantes fuentes de liquidez para el desarrollo de los mercados de capitales. Sin embargo, el impacto directo en la generación de nueva inversión resulta difícil de precisar debido a que los fondos se han canalizado en un alto porcentaje hacia la compra de acciones u otros instrumentos para financiar empresas ya existentes y los altos rendimientos provienen de la valoración de activos transitoriamente subvalorados y no necesariamente de la creación de la riqueza. Además, la participación relativa en el fondo de la deuda pública y de los instrumentos privados dependerá del grado de desarrollo del mercado de capitales, así, tal composición tendrá importancia en mercados de capitales pequeños y segmentados. Los fondos de pensiones son una fuente importante de recursos financieros para la inversión y el desarrollo del mercado de valores, siempre y cuando los costos de la reforma no sean pagados con nuevas emisiones de deuda pública. De lo contrario, gran parte del fondo habría sido financiado por el Tesoro Público, reduciendo así las

46 Uthoff 2001, op. cit.

43

opciones de canalizar el dinero hacia otro tipo de inversión. Los papeles del Estado en los que se ha invertido parte del fondo de pensiones corresponden a títulos del Banco Central de Chile. En el caso chileno no hubo emisión de nueva deuda pública para financiar las prestaciones, a excepción del financiamiento asociado al bono de reconocimiento, cuyo pago se hace efectivo al momento de pensionarse. La capacidad de las autoridades fiscales para generar un superávit fiscal destinado a pagar los costos de la reforma47 fue uno de los factores determinantes en la evolución positiva de la reforma chilena. La privatización de la seguridad social, más que ser esencial para impulsar la diversificación de los fondos entre intermediarios financieros crecientemente diversificados ha fomentado una cuidadosa regulación en los mercados financieros que constituye y en beneficio significativo de la reforma. Sin embargo, el modo que está siendo aplicada en Chile, a través de una agresiva competencia por captar mayor número de afiliados lo que ha elevado los costos sin permitir que exista una mejor diversificación en las opciones de inversión para el afiliado. 2.3.3 Experiencia del Ecuador Para el caso ecuatoriano, el impacto de las reformas previsionales en el desarrollo del mercado de capitales y su contribución al ahorro nacional, así como al crecimiento económico, no ha podido ser evaluado ya que no se ha operado ningún cambio en la administración de los fondos respecto al esquema anterior (de reparto). Sin embargo, considerando que la Ley contempla algunos artículos que hacen muy difícil la participación de las administradoras de fondos privadas en la administración del sistema de pensiones (exigencias respecto de patrimonio, rentabilidad mínima, reservas para fluctuaciones), puede preverse que no será inmediata la creación de administradoras de fondos de pensiones, y que por lo tanto la administración de los recursos del IESS seguirá por algún tiempo exclusivamente en manos de dicha institución. La aprobación de la Ley aún no ha generado ningún efecto en la economía ecuatoriana, al no aplicarse el cambio estructural más importante, es decir el régimen mixto de pensiones por causas ya discutidas anteriormente. Por ello es fundamental que se realicen las reformas correspondientes con el fin de eliminar las disposiciones normativas que al momento constituyen un obstáculo para el adecuado funcionamiento del sistema de pensiones y el desarrollo de las administradoras de fondos. De igual forma, es necesario que se proceda a la emisión de la reglamentación pertinente por parte del Gobierno Nacional.

47 Mediante una combinación entre mayores impuestos, reducciones de gastos y recursos de las

privatizaciones.

44

III. La Seguridad Social en el Ecuador 3.1 Variables e indicadores básicos del Instituto Ecuatoriano de Seguridad

Social En esta sección, se presentan algunas variables e indicadores sobre la Seguridad Social en el Ecuador, específicamente la población protegida, la relación entre afiliados y pensionistas, la evolución de las prestaciones y de los aportes, así como el costo de las pensiones, dicha información esta actualizada a diciembre de 2003. Población protegida La población protegida por el IESS incluye tanto al número de cotizantes o población afiliada48 como a los jubilados y pensionistas (ver cuadro No.8). En el caso del Seguro General Obligatorio (no incluye al Seguro Social Campesino) debido a que es un Régimen Especial a diciembre del año 2003, la población protegida ascendió a 1´425.502 personas, de las cuales 1´184.484 corresponden a afiliados y 241.018 a jubilados49 y pensionistas50.

Cuadro No. 8

Población afiliada y pensionistas del IESS -número de personas-

2001 2002 2003

Seguro GeneralPoblación Protegida 1,359,196 1,398,047 1,425,502Población Afiliada 1127394 1157165 1,184,484Población Jubilada, Pensionista y Mejoras* 231,802 240,882 241,018Tasa de Sostenimiento 4.9 4.8 4.9Seguro Social CampesinoPoblación Protegida 953,180 891,313 874,424Población Afiliada 935,924 872,329 853,727Población Jubilada y Pensionista 17,256 18,984 20,697

* Corresponden a aquellos afiliados en transición que actualmente pertenecen a otros tipos de seguros (ISSFA e ISSPOL). ** La tasa de sostenimiento es la relación Activos / Pasivos. FUENTE: IESS.

A diciembre de 2003, el número de jubilados del seguro de vejez fue de 134.166 personas. En el seguro de Riesgos de Trabajo se contabilizaron 4.186 pensionistas, y por invalidez, 11.443 personas. Por concepto de montepío se registraron 83.907 pensionistas, de los cuales 44.672 personas corresponden a viudez y 39.235 a orfandad. 48 Es importante notar que las estadísticas del IESS registran como población afiliada exclusivamente a

los cotizantes, excluyendo de esta manera a los jubilados y pensionistas dentro de esta categoría. 49 La población jubilada corresponde a los jubilados por invalidez y vejez. 50 Los pensionistas corresponden a los beneficiarios por viudedad y orfandad. A éstos se les conoce

también como beneficiarios de montepío.

45

Relación entre población afiliada y pensionista La relación entre población afiliada y pensionista, conocida como la tasa de sostenimiento, permite analizar cuantos afiliados existen por cada pensionista y por lo tanto es un referente para evaluar la sostenibilidad del sistema en términos del financiamiento de las pensiones con los aportes de los afiliados. A fines de la década del setenta, existían siete cotizantes por cada pensionista. En 1995 se inicia un marcado descenso de esta relación alcanzándose al 2003 una tasa de sostenimiento de 4.91 (ver gráfico 4).

Gráfico No. 4

Tasa de sostenimiento 1996-2003

1996 1997 1998 1999 2000 20012002 2003*

C1

5.74

5.53

5.38

5.19

4.81

4.62

4.88 4.91

4.00

4.20

4.40

4.60

4.80

5.00

5.20

5.40

5.60

5.80

Fuente: IESS FUENTE: IESS.

La caída en la tasa de sostenimiento refleja un proceso de envejecimiento de la población, así como una mayor esperanza de vida de los pensionistas, y un menor crecimiento del número de afiliados. Esta tendencia decreciente de la tasa de sostenimiento podría acentuarse con el tiempo, ya que de acuerdo a las Proyecciones de la CEPAL, en las próximas décadas, la estructura poblacional del país será totalmente distinta. Así, mientras en el año 2000 el 34% de la población ecuatoriana correspondía al rango de 0 a 14 años de edad, en el 2050 tal porcentaje sería apenas de 18% y la población mayor de 60 años pasaría de 7% a 23% en los respectivos años, siendo evidente así el envejecimiento de la población ecuatoriana en las próximas décadas (ver cuadro No. 9).

46

Cuadro No. 9

Proyecciones de la población del Ecuador -diciembre 2003-

FUENTE: Celade, CEPAL.

Evolución de los aportes y las prestaciones En el período 1994-1998 las prestaciones51 otorgada por el IESS fueron en promedio de US$ 256 millones anuales (1.2% del PIB). Sin embargo, a partir de 1999 se observa una marcada contracción, de alrededor del 100%, en el valor de las prestaciones, mismas que alcanzaron un monto de US$ 124 millones en ese año, equivalentes al 0.7% del PIB. Esta caída es resultado básicamente de la elevada devaluación de la moneda registrada durante la crisis financiera de 1999. A partir del año 2001, se inicia una recuperación significativa del valor asignado a las prestaciones, las que pasaron de US$ 225 millones en el 2001 (1.1% del PIB) a US$ 516 millones en el 2003 (1.9% del PIB). La evolución de los aportes es bastante similar. En el período pre-crisis las contribuciones, tanto públicas como privadas y de empleados como patrones fueron en promedio de US$ 462 millones (1.4% del PIB) entre 1994 y 1998. En 1999 cayeron a US$ 230 millones para posteriormente recuperarse a partir del año 2001, en el cual en términos del PIB alcanzaron una participación de 2.2%. Finalmente, en el año 2003, el monto de aportes ascendió a US$ 916 millones, valor que representa el 3.4% del PIB (ver gráfico No. 5). 51 Se contabilizan como prestaciones a todos los gastos incurridos en los diferentes seguros por

concepto del servicio al afiliado (Invalidez, Vejez y Muerte, Salud, Seguro Social Campesino).

2000 2025 2050 2000 2025 2050

Total 12646.1 17796.2 20536 100 100 1000-14 4277.9 4212.5 3739.5 33.8 23.7 18.215-59 7492.1 11348.7 12153.1 59.2 63.8 59.260 y más 876.1 2235.0 4643.4 6.9 12.6 22.6

(miles de personas) (porcentajes)

47

Gráfico No. 5

Evolución de los aportes y de las prestaciones -1994-2003-

0

100

200

300

400

500

600

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

1000

Prestaciones Aportes

Pres

taci

ones

Mill

ones

US$ Aportes

Millones U

S$

FUENTE: Dirección Actuarial del IESS, Boletín Estadístico No.13, Información Estadística Mensual, Banco Central del Ecuador.

3.2 Cobertura de la población Como se mencionó previamente, uno de los principales objetivos del sistema de pensiones es brindar protección a la población, facilitando el acceso a salud y a una renta que permita la subsistencia en casos de incapacidad, vejez y muerte. Mientras más personas tengan acceso a este tipo de beneficios mayor será la eficacia del Sistema de Seguridad Social y por ello, el logro de una amplia cobertura52 de la población es uno de los objetivos más importantes a alcanzar. En el caso del Ecuador, el Seguro General Obligatorio (SGO) (excluye Seguro Social Campesino) presenta a diciembre de 2003 una población cotizante de 1´184.484 personas, que representa apenas el 9.2% de la población nacional y el 25% de la Población Económicamente Activa (PEA)53. La población protegida, que incluye tanto a cotizantes como pensionistas, corresponde al 11.1% de la población nacional54 y al 30% de la PEA. De acuerdo a estas cifras, la cobertura del Seguro Social Obligatorio55 del Ecuador sería una de las más bajas de América Latina, incluso si solamente se la compara con la cobertura de los regímenes de capitalización individual de algunos países latinoamericanos. Las diferencias son marcadas, tal como se observa en el cuadro No.10, en el cual se considera la relación del total de afiliados como porcentaje de la

52 La cobertura se mide como el número de afiliados y pensionistas en relación a la PEA y la población

total. 53 De acuerdo a las Proyecciones de la PEA en base al VI Censo de Población de 2001, para el 2003 la

PEA ascendería a 4’ 718.826 habitantes. 54 Considerando una población total a nivel nacional de 12´842.000, de acuerdo a las estimaciones y

proyecciones de población elaborados por el INEC-CEPAL, Octubre de 2003. 55 No incluye al Seguro Social Campesino (SSC).

48

PEA; las cifras permiten constatar que solamente Bolivia tendría un nivel de cobertura inferior al del Ecuador, mientras países como México, Argentina, Chile y Costa Rica presentan niveles de cobertura que duplican o triplican a la tasa registrada en nuestro país. Cabe además considerar, que en algunos de estos países el régimen de capitalización es tan sólo una parte del sistema integral de seguridad social (este es el caso de los regímenes mixtos y paralelos) y por lo tanto, las diferencias en cobertura con respecto al caso ecuatoriano, pueden ser incluso mayores. Por otro lado, también hay que tomar en cuenta que los regímenes de capitalización individual tienen un esquema de funcionamiento muy distinto al régimen de reparto de pensiones vigente en el Ecuador, especialmente en lo que concierne a la participación del Estado en el financiamiento del sistema y al tipo de población que puede acceder a tal esquema 56; por lo tanto la relación entre cobertura y protección social a los más vulnerables puede no ser tan directa en estos regímenes, pues quien más aporta es también quien recibe los mayores beneficios.

Cuadro No. 10

Afiliados a los sistemas de capitalización individual en América Latina -número de personas y porcentajes de cobertura respecto a la PEA -

2002 2003 2002 2003Argentina 9,106,349 9,462,997 55.4 57.6Bolivia 760,959 846,358 23.1 24.8Chile 6,708,491 6,979,351 111.8 113.9Costa Rica 1,069,194 1,140,021 63.1 64.9El Salvador 992,824 1,074,493 36.7 38.6México 29,421,202 31,398,282 71.6 75.6Perú 2,993,782 3,192,503 27.2 28.2Uruguay 616,664 635,888 41.4 41.1Total 51,669,465 54,729,893 61.7 63.3

Afiliados* Afiliados/PEADatos a Diciembre

* El concepto de afiliado incluye también a personas inactivas que no forman

parte de la PEA. Esto explica que en el caso de Chile el porcentaje sea mayor al 100%.

FUENTE: Asociación Internacional de Organismos de Supervisión. En el caso del Ecuador la cobertura del SGO ha mostrado poca variación a lo largo de las últimas dos décadas siendo de 25.5% en 1982 y 25% en el 2003 (ver cuadro No.11).

56 Es más probable que las personas que pueden acceder a un régimen de capitalización individual

tengan mayores ingresos que aquellas que forman parte de un esquema de reparto.

49

Cuadro No. 11

Población total cotizante al Seguro General -número de personas y como porcentajes de la PEA -

FUENTE: INEC, Censos de Población, 1982, 1990, 2001 y Proyecciones 2003 realizadas por el INEC.

A continuación se procede a evaluar la cobertura del IESS en términos de la protección a la población más vulnerable, siendo para ello pertinente en primer lugar definir lo que se entiende en este caso por los grupos más vulnerables. Asociaremos la vulnerabilidad a tres categorías: la primera está relacionada con el nivel de ingresos del individuo, la segunda con su condición de pobreza y la tercera con su edad. En el primer caso, se considerará el acceso de la población a la seguridad social por quintiles de ingreso, en el segundo, se analizará la cobertura por provincias clasificadas de acuerdo a su grado de pobreza y en el caso de la edad, se evaluará la cobertura definiéndose como población vulnerable a aquella mayor de sesenta años, por cuanto se considera es la más propensa a sufrir de enfermedades. 3.2.1 Cobertura por niveles de ingresos De acuerdo a la información del Sistema Integrado de Encuesta de Hogares57, de un total de 1’184.389 personas, que según la encuesta son afiliadas al IESS, el 37% corresponden al primer quintil de ingresos más altos (US$ 661 promedio mensual) y un 30% al segundo quintil. (US$ 220 promedio mensual). En los tres quintiles de ingresos más bajos se incluye el restante 33% del total de afiliados al IESS. Las cifras descritas (ver gráfico No.6) evidencian la marcada concentración de la cobertura del IESS en la población menos vulnerable del país, ya que del 100% de la población afiliada al IESS, el 67% percibe ingresos superiores a US$ 220, mientras que el 33% de beneficiarios se encuentran entre la población más pobre (tres primeros quintiles).

57 Elaborada por el INEC. Información a Diciembre de 2003.

M o n t o P l a z o R e n d i m i e n t oU S $ a ñ o s p o r c e n t a j e

a . P E A 2 , 3 4 6 , 0 6 3 3 , 3 2 7 , 5 5 0 4 , 7 1 8 , 8 2 6b . Cot izan tes 5 9 8 , 9 8 6 815 ,736 1 , 1 8 4 , 4 8 4c / a P a r t . ( % ) 25 .5 24.5 25 .0

50

Gráfico No. 6

Población afiliada por quintiles de ingreso mensual

-año 2003-

104,873 119,284

171,901

358,752

443,579

-50,000

100,000150,000200,000250,000

300,000350,000400,000

450,000

1 2 3 4 5

Quintiles de ingreso (ingreso promedio)

Núm

ero

de P

erso

nas

(US$ 37) (US$ 97) (US$ 150) (US$ 220) (US$ 661)

37%29.9%

14.3%10%8.8%

FUENTE: Sistema Integrado de Encuesta de Hogares (ENEMDU), INEC, Secretaría Técnica del Frente Social, BID. De acuerdo a la misma encuesta, del total de la población mayor de cinco años de edad que percibe ingresos (4’694.587 personas), el 70.5% no tendría acceso a ningún tipo de seguro y sólo el 21.7% contarían con cobertura del Seguro General. En el Seguro Campesino se incluirían apenas el 3.7% de dicha población. (Ver cuadro No.12).

Cuadro No. 12

Número de personas por tipo de Seguro (población mayor de 5 años de edad)

-año 2003-

Número dePersonas Porcentaje

Seguro de Salud Privado 114,314 2.4IESS, Seguro General 1,022,888 21.8IESS, Seguro Campesino 175,501 3.7ISSFA, ISSPOL 60,095 1.3Medicina Preventiva 13,025 0.3Ninguno 3,308,764 70.5Total 4,694,587 100.0

FUENTE: Sistema Integrado de Encuesta de Hogares (ENEMDU), INEC, Secretaría Técnica del Frente Social, BID.

51

3.2.2 Cobertura de la población por condición de pobreza: un enfoque por provincias

El análisis de las cifras que se presentan a continuación permite resaltar el elevado grado de desigualdad que se observa en los niveles de cobertura por provincias del régimen de pensiones del Sistema de Seguro Obligatorio, así como la elevada concentración de la cobertura en las regiones menos pobres del país. Se utiliza como concepto de medición de la pobreza al Índice de Pobreza Humana (IPH), medido en base a tres aspectos básicos: la probabilidad de morir a una edad temprana, la privación de la educación básica, y la falta de acceso a recursos públicos y privados. Los indicadores que componen el IPH son: a) el porcentaje de personas que morirán antes de los 40 años, b) el porcentaje de adultos analfabetos, c) el porcentaje de personas sin acceso a servicios de salud y agua potable, y finalmente el porcentaje de niños menores de 5 años con peso insuficiente. En el caso ecuatoriano se incluye como indicador del acceso a los servicios de salud al porcentaje de partos sin atención profesional. Sobre la base de la información disponible a diciembre de 2003, se puede observar que las provincias con un Índice de Pobreza Humana más alto son también aquellas que registran los niveles de cobertura por parte del Seguro General Obligatorio más bajos (medido como la relación entre cotizantes y población total por provincia). En el siguiente gráfico se presentan dos paneles. En el panel superior se puede observar el Índice de Pobreza Humana de dieciséis provincias del Ecuador. En el panel inferior se presenta la población afiliada como porcentaje de la población total de cada provincia. Las barras más obscuras hacen referencia a aquellas provincias que registran Índices de Pobreza superiores al índice registrado a nivel del país (15.7) y que a su vez son aquellas provincias con los niveles de cobertura más bajos, en relación al promedio de cobertura de las dieciséis provincias consideradas (7.4%). Las provincias con estas características son: Los Ríos, Manabí, Esmeraldas, Bolívar, Cotopaxi y Chimborazo, (ver gráfico No. 7).

52

Gráfico No. 7

Número de afiliados del Seguro General Obligatorio por provincias -2003-

Indice de Pobreza Humana

Los

Río

s

Tun

gura

hua M

anab

í

Am

azon

ía

El O

ro Car

chi

Loj

a

Gua

yas

Imba

bura

Pich

inch

a

Esm

eral

das

Bol

ívar

Cot

opax

i

Cañ

ar

Chi

mbo

razo

Azu

ay

0

5

1 0

1 5

2 0

2 5

3 0

--------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Afiliados/Poblacion

5.5%7.0%6.1%

8.5%

9.1% 11 .1%

8.9%

19 .9%

6.4%

5.2%

4.7%

8.1%7.9%

4.5%

1.5%

4.5%

- 2 5 %

- 2 0 %

- 1 5 %

- 1 0 %

-5%

0 %

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

---- Promedio

FUENTE: INEC. Las provincias como Pichincha, Azuay y Guayas presentan menores índices de pobreza y mayores niveles de cobertura. Del análisis de las cifras se desprende que la cobertura del Seguro General no se encuentra necesariamente dirigida hacia las poblaciones de menores recursos, en contraste con lo que ocurre por ejemplo con el Seguro Social Campesino cuya población objetivo es la población rural del país. 3.2.3 Cobertura por edad A continuación se presenta un análisis de la cobertura del Seguro General Obligatorio por rangos de edad con información a diciembre de 2001. El análisis se hace al 2001 con el fin de facilitar la comparación de la información del IESS con la de Censo de Población 2001. En primer lugar se realiza un análisis considerando a la población afiliada y posteriormente a los jubilados por invalidez y vejez. En el siguiente gráfico se puede observar la cobertura por edad de los afiliados, medida como la relación entre el número de afiliados al SGO y la población total a nivel nacional de acuerdo a la edad. Sólo la información del rango de edad de ochenta y más años se encuentra agregada. Como se evidencia en el gráfico No. 8, la población afiliada

53

corresponde en su mayoría al rango de edad de treinta a cincuenta años y la población de sesenta años y más (columnas más obscuras) presenta un nivel de cobertura menor. Así por ejemplo, de la población de 60 años a nivel nacional sólo el 8% se encuentra afiliada al SGO y esta relación es de 3.3% para la población de setenta años de edad, 2.6% para la de 79 años y 12.6% para la de ochenta años y más, (ver gráfico No.8).

Gráfico No. 8

Cobertura de la población afiliada por edad -Población afiliada / población total-

0.0%

5.0%

10.0%

15.0%

20.0%

25.0%

30.0%

14 18 22 26 30 34 38 42 46 50 54 58 62 66 70 74 78

80 y más años

edad

Porc

enta

je d

e C

ober

tura

FUENTE: IESS, INEC. En el caso de la cobertura de jubilación por vejez e invalidez, apenas el 6.4% de la población de 60-64 años de edad a nivel nacional, perciben una pensión por este concepto y tal participación es del 11.5% para el rango de edad de 80-84 años, mientras que para el rango de 85-89 es de 9.1%, (ver cuadro No.13).

Cuadro No. 13

Cobertura por edad de los pensionistas

FUENTE: IESS, INEC, Censo Poblacional 2001.

Rangos de a. Población b. Jubilados por Vejez Jubilados/Edad Nacional e Invalidez Población Nacional (b/a)60-64 293,667 18,805 6.4%65-69 244,031 22,599 9.3%70-74 194,686 24,049 12.4%75-79 142,949 17,877 12.5%80-84 97,462 11,242 11.5%85-89 63,167 5,736 9.1%90-94 39,386 2,782 7.1%

95 y más 31,943 849 2.7%Total 1,107,291 103,939 9.4%

Número de personas %

54

Es evidente entonces que la población mayor de sesenta años de edad se encuentra menos protegida a nivel nacional que aquella de menores rangos de edad. 3.3 Pensiones En esta sección se analiza la evolución de las pensiones otorgadas por el IESS a sus afiliados así como los principales factores que han determinado dicha evolución en los últimos años. Se incluye igualmente una descripción de la política de incrementos de pensiones adoptada por el IESS desde el año 2000, misma que ha permitido que al año 2003 las pensiones hayan superado los niveles alcanzados en el período previo a la crisis financiera de 1999. La pensión que recibe un jubilado condicionará sus posibilidades de consumo en un período de su vida en el cual le será difícil contar con fuentes alternativas de ingresos. De ahí la relevancia del tema de las pensiones para poder evaluar el alcance de la seguridad social ecuatoriana como mecanismo de protección social. 3.3.1 Evolución de las pensiones El Seguro General Obligatorio del IESS ejecuta mensualmente el pago de pensiones tanto por concepto de vejez, como de invalidez, montepío y riesgos de trabajo. De acuerdo a la disponibilidad de datos a continuación se presenta la evolución de las pensiones pagadas por el IESS desde el año de 1997 hasta el 2003, para los seguros de Riesgo de Trabajo, Invalidez, Vejez y Muerte (montepío). En general, en todos los seguros se observa un marcado deterioro de las pensiones durante el período de la crisis financiera registrada en el país a partir de 1999. En el caso del Seguro de Riesgos de Trabajo, por ejemplo, se pasó de una pensión promedio de US$ 70 en 1997 a US$ 53 en 1998, US$ 25 en 1999 y US$ 11 en el año 2000. A partir del año 2001, se inicia una recuperación de las pensiones hasta llegar en promedio a US$ 52 en el año 2002 y US$ 88 en el 2003. A este último año se registró un incremento de 27% respecto a 1997 y de 693% respecto al año 2000, (ver gráfico No. 9). En el caso de la pensión por invalidez, se observa un deterioro de 83% en el año 2000 respecto al valor registrado en 1997 (US$ 114) y una recuperación de 575% hasta el año 2003, año en el cual se alcanzó una pensión promedio de US$ 132. Respecto a la pensión de 1997 este valor implica un incremento de 16%, (ver gráfico No. 9).

55

Gráfico No. 9

Pensión promedio por tipo de seguro: 1997-2003 -dólares-

0

20

40

60

80

100

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Riesgos de Trabajo

-84%693%

0

20

40

60

80

100

120

140

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Invalidez

-83%

020406080

100120140160180200

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Vejez

-81% 603%

0

20

40

60

80

100

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Montepío

-81%613%

575%

FUENTE: IESS- Dirección Actuarial y Boletín Estadístico No. 11, 12, 13 y 14. La pensión de vejez también sufrió un dramático deterioro a partir de 1999, básicamente por el efecto de la fuerte devaluación del sucre. La pensión promedió pasó de US$ 135 en 1997 a US$ 26 en el año 2000 y US$ 184 en el 2003, incrementándose en 603% entre estos dos años y en 37% respecto a 1997. En el caso de la pensión de montepío (viudez y orfandad) también se observa una caída al año 2000 de 81% respecto a 1997 y una recuperación de 613% en el año 2003 respecto al año 2000. 3.3.2 Factores que explican la evolución de las pensiones Con el fin de analizar los factores que han determinado la evolución de las pensiones del IESS, en esta sección se incluye una breve explicación de la forma de cálculo de las pensiones y se exponen la políticas de incrementos de pensiones que han sido implementadas a partir del año 2000. Posteriormente se analiza la evolución de las pensiones en relación al salario mínimo vital. 3.3.2.1 Cálculo de las pensiones De acuerdo a la Ley 41 la pensión se obtiene como resultado de multiplicar el promedio mensual de los cinco años de mejores sueldos cotizados por un coeficiente que se define según los años de servicio; así por ejemplo para 30 años de servicio (360 imposiciones) el coeficiente es de 0.75 (75%), estableciéndose adicionalmente un techo de 10 salarios mínimos vitales generales. Un afiliado que acredite 35 años de imposiciones tendrá derecho a una pensión jubilar de 81.25% del promedio mensual de sueldos de los cinco mejores años de afiliación y en caso de que alcance 40 años de imposiciones tal porcentaje será del 100%. Además, en el caso de que se registre distinto tiempo de imposiciones y se tenga derecho a la jubilación por vejez, se disminuirá o aumentará el 1.25% del mismo promedio por cada año de imposiciones que falte o exceda de los 30

56

años. De esta manera la pensión que recibe una persona está determinada básicamente por el salario promedio de cotización. Es interesante comparar los coeficientes mencionados con los observados en otros países, por ejemplo el Uruguay, país latinoamericano que se caracteriza por tener uno de los mayores niveles de cobertura de América Latina y por destinar importantes recursos al ámbito de la protección social (cabe mencionar que el sistema de pensiones uruguayo sirvió de base para las reformas emprendidas en el Ecuador). La tasa de reemplazo del Uruguay es inferior a la registrada en el Ecuador (con Ley 41), un afiliado que acredite 35 años de servicio y 70 años de edad tendrá derecho a una pensión jubilar de 70% del promedio mensual de sueldos de los últimos diez años de actividad o el de los veinte mejores años de ingresos incrementados en un 5%. Si el afiliado alcanza los 35 años de servicio con 60 años de edad recibirá una pensión equivalente al 50% del sueldo promedio de aporte. Así, de acuerdo a la Ley 41 la forma de cálculo de las pensiones sería más generosa, en el Ecuador que en el Uruguay, ya que en el Ecuador un pensionista tiene la opción de alcanzar un valor de la pensión equivalente al 100% del sueldo promedio, opción que no se contempla en el caso Uruguayo. Sin embargo, la metodología para el cálculo de la pensión así como las tasas de reemplazo han sido cambiadas en la nueva Ley de Seguridad Social (aunque todavía no se aplican). En el caso de éstas últimas las variaciones han sido hacia la baja, pasando del 75% al 50%. (Ver anexo No. 1). En el anexo No.4 se presentan las tablas de coeficientes para el cálculo de las pensiones del Ecuador y el Uruguay, así como una breve comparación de las principales características de los esquemas de pensiones de estos dos países, comparación que es relevante, considerando que la Ley 55 del Ecuador se basó en el esquema uruguayo Como se observó al principio de esta sección, los niveles de las pensiones en el Ecuador fueron drásticamente afectados por la crisis económicas y su impacto en mayores niveles de inflación y en el deterioro de los salarios reales. Sin embargo como se verá a continuación, el IESS ha emprendido una política de recuperación del poder adquisitivo de las pensiones, especialmente a partir del año 2000, cuyos resultados se describen en la siguiente sección. 3.3.2.2 Política de incremento de pensiones Por disposición legal58 el IESS debe revisar periódicamente las pensiones en base a los resultados de los estudios actuariales. Adicionalmente, esta entidad se ha impuesto como objetivo recuperar el poder adquisitivo de las pensiones a los niveles registrados previo a la crisis financiera de 1999, para lo que ha realizado varios ajustes a los niveles de pensiones especialmente a partir del año 2000. A continuación se revisan los incrementos de pensiones que han tenido lugar en los últimos años y que, como se observó en la sección anterior, al año 2003 ya han permitido superar los valores que se pagaban en el año de 1997.

58 Artículo 232, Revisión periódica de pensiones, de la Ley de la Seguridad Social.

57

El incremento de las pensiones depende del rango de edad de los jubilados y pensionistas así como del tipo de seguro por ello se establecen incrementos diferenciados para los rangos de hasta 54 años, de 55 a 59 años, 60-69 y 70 años y más. Adicionalmente, los ajustes para los seguros de Invalidez, Vejez y Riesgos de Trabajo suelen diferir de aquellos definidos para los Seguros de Viudez y Orfandad. A continuación se presentan dos cuadros en los cuales se detallan los incrementos de pensiones que fueron efectuados a partir del año 2000, para los rangos de edad de hasta 54 años y de mayores de 70 años, y para los seguros de IVM y Riesgo de Trabajo. Se incluye también el número de la resolución mediante la cual se decreta el ajuste de las pensiones, la fecha y un cálculo, en base al cual, partiendo de una pensión inicial (que puede ser definida arbitrariamente) se puede observar en términos de valor, los efectos de los incrementos en las pensiones promedio. En el Anexo No 5, se presenta la misma información para el resto de rangos de edad arriba mencionados. Seguro de Riesgos de Trabajo, Invalidez y Vejez En el rango de edad de hasta 54 años y en los casos del Seguro de Riesgos de Trabajo, Invalidez y Vejez, en el año 2000 se registraron dos incrementos de 25% y 15% respectivamente. Posteriormente en el 2001, las pensiones se ajustaron en 25% y en el 2002 los tres incrementos de pensiones realizados sumaron un total de 120%. Finalmente en el 2003 las pensiones se ajustaron en un 42%. De esta manera en el caso de un pensionista que a julio de 2000 estuviere percibiendo un monto de US$ 9 dólares mensuales, dados los incrementos descritos a julio del año 2003 debía percibir un valor de US$ 65.61, tal como se observa en el cuadro más adelante, registrando así un incremento en su pensión de 629%. En el caso del seguro de vejez por ejemplo, un afiliado que percibía una pensión de US$ 21 recibió a julio de 2003 una pensión de US$ 147.2, evidenciándose así un crecimiento de 601% (ver cuadro No.14).

Cuadro No. 14

Incremento de pensiones por tipo de seguro: 2000-2003

-para afiliados de hasta 54 años-

S. Ries.Trab. S. Invalidez S. Vejez

Fecha %Increm. %Increm. Viudez OrfandadPensión Prom. US$ US$ US$inicial (US$): 9 15 21 11.9 6.2No. ResoluciónCI-074 2000-07 25.0% 11.6 18.8 25.9 38.0% 16.4 8.6CI-095 2000-10 15.0% 13.3 21.6 29.8 25.0% 20.5 10.7CI-120 2001-01 25.0% 16.6 27.0 37.2 25.0% 25.7 13.4CI-133 2002-01 20.0% 19.9 32.3 44.7 30.0% 33.4 17.4CI-139 2002-07 50.0% 29.9 48.5 67.0 60.0% 53.4 27.8CI-139 2002-10 50.0% 44.8 72.8 100.6 50.0% 80.1 41.7CI-152 2003-01 21.0% 54.2 88.1 121.7 27.0% 101.7 53.0CI-152 2003-07 21.0% 65.6 106.5 147.2 27.0% 129.1 67.3

Pensión Promedio (US$)

Viudez y Orfandad Pensión Promedio

Para Afiliados de hasta 54 años

FUENTE: Resoluciones del Consejo Directivo del IESS y Dirección Actuarial.

58

En el caso de las pensiones por viudez y orfandad, los incrementos en el año 2000 fueron de 38% y 25%, mientras que en el 2001 el ajuste fue del 25%. Durante el año 2002 se registraron tres incrementos de 30%, 60% y 50% y finalmente en el 2003 el ajuste total en pensiones fue de 54%. Así, un pensionista de viudez que percibía una pensión promedio de US$ 16.4 a junio de 2000 pasaría a percibir una pensión de US$ 129 a julio de 2003, lo que refleja un incremento total de 985%.

Para el rango de 70 años y más los ajustes de pensiones fueron superiores, como se observa en el siguiente cuadro.

Cuadro No. 15

Incremento de pensiones por tipo de seguro: 2000-2003

-para afiliados de 70 años y más-

S. Ries.Trab. S. Invalidez S. Vejez

Fecha %Increm. %Increm. Viudez OrfandadPensión Prom. US$ US$ US$inicial (US$): 11 13 17 9 7No. ResoluciónCI-074 2000-07 45.0% 16 19 25 45.0% 13 10CI-095 2000-10 22.5% 20 23 30 22.5% 16 12CI-120 2001-01 25.0% 24 29 38 25.0% 20 16CI-133 2002-01 35.0% 33 39 51 35.0% 27 21CI-139 2002-07 65.0% 54 64 84 65.0% 45 35CI-139 2002-10 65.0% 90 106 139 65.0% 73 57CI-152 2003-01 29.0% 116 137 179 27.0% 93 73CI-152 2003-07 29.0% 149 177 231 27.0% 118 92

Para Afiliados de 70 años y más

Viudez y Orfandad Pensión Promedio

Pensión Promedio (US$)

FUENTE: Resoluciones del Consejo Directivo del IESS y Dirección Actuarial.

En los Seguros de Riesgo de Trabajo, Invalidez y Vejez, se registraron dos incrementos de 45% y 22.5% en el año 2000, un ajuste de 25% en el 2001, un aumento de 35% y dos de 65% en el 2002 y dos incrementos de 29% en el 2003. En el caso del afiliado que percibía una pensión de US$ 11 a junio de 2000, pasaría a percibir un monto de US$ 149 a julio de 2003, registrándose un incremento de 1255% Si el afiliado percibía una pensión inicial de US$ 17 a julio de 2003 recibiría una pensión superior en 1259%.

59

3.3.2.3 Capacidad adquisitiva de las pensiones Para tener una idea de la evolución del poder adquisitivo de las pensiones de vejez, a continuación se realiza una comparación de la evolución de las pensiones versus el salario mínimo vital más las remuneraciones complementarias. Idealmente la comparación debería realizarse respecto a un cierto porcentaje de la Canasta Básica Familiar, sin embargo en vista de que en el Ecuador no se cuenta con un cálculo sobre la canasta básica para los pensionistas y considerando que la Canasta Básica sobre la cual se dispone de información ha sido elaborada para una familia de cuatro miembros, no se la puede utilizar como referente para la comparación y por lo tanto se realizará el análisis en base al Salario Mínimo Vital (SMV). Cabe notar que al 2003, este salario aproximadamente permitió cubrir el 40% del valor de la canasta básica. A continuación se realiza la comparación no sólo para el valor de las pensiones sino también para el salario promedio de aportación, con el fin de analizar también la capacidad adquisitiva de este último. En el año 1997, la pensión promedio de un jubilado por vejez alcanzaba al 84.4% del SMV más las remuneraciones complementarias. Tal relación cayó a 26.8% en el año 2000, después del proceso de dolarización oficial de la economía. A partir del año 2001 se advierte una recuperación del poder adquisitivo de la pensión promedio; y, en el año 2002 se alcanza un porcentaje similar al registrado en 1997. Finalmente, en el año 2003 la pensión promedio alcanza el 117% del SMV y las remuneraciones complementarias. (Ver cuadro No. 16 y gráfico No.10).

Cuadro No. 16

Pensión promedio, Salario Mínimo Vital y Remuneraciones Complementarias

FUENTE: IESS, Banco Central del Ecuador, Información Estadística Mensual No.1826.

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003a. Pensión Promedio (US$): Vejez 135 113 59 26 45 112 184b. SMV y Remuneraciones Complementarias (US$) 159.5 163.6 93.8 97.7 121.3 138.2 158.1c. SMV y Remuneraciones Complementarias(sucres) 637,590 890,257 1,109,166d. Tipo de Cambio(sucres x dólar) 3,998 5,442 11,828e. Sueldo Promedio de Cotización (US$) 160 155 103 119.0 174.5 227.3 240.0(a/b).Pensión Promedio/S.M.V y Rem. Comp(%). 84.4% 68.8% 62.5% 26.8% 37.3% 81.1% 116.6%(e/b). Sueldo Prom. Cotización/SMV y Rem. Comp (%). 100.4% 94.5% 109.7% 121.8% 143.9% 164.5% 151.8%

Pensión Promedio / Salario Mínimo Vital y Rem Complementarias

60

Gráfico No. 10

Pensión promedio como porcentaje del Salario Mínimo Vital y las Remuneraciones Complementarias

1997-2003 tasas

68.8%62.5%

26.8%

37.3%

81.1%

116.6%

84.4%

0.0%

20.0%

40.0%

60.0%

80.0%

100.0%

120.0%

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

FUENTE: IESS, Banco Central del Ecuador, Información Estadística Mensual No. 1826.

En el caso del sueldo promedio de cotización también se aprecia un marcado deterioro en 1999 y el año 2000, así como una clara recuperación a partir del 2001. Sin embargo, el impacto de la crisis en la relación entre el sueldo promedio de cotización y el SMV más remuneraciones complementarias no es muy evidente; mientras en 1997 el sueldo promedio de cotización era equivalente al valor del SMV (más las remuneraciones complementarias), en 1999 esta relación creció a 109%, llegando a 122% en el año 2000, 165% en el 2002 y 152% en el año 2003. Si bien a partir del año 2001 tanto el sueldo promedio de cotización como el SMV y las remuneraciones complementarias inician una marcada recuperación, el ritmo de crecimiento de las pensiones es mucho más rápido. Así, como se observa en el siguiente gráfico, a partir del año 2001 el crecimiento de las pensiones promedio de vejez ha sido muy superior al crecimiento observado en el SMV y las remuneraciones complementarias. Mientras entre los años 2000 y 2003 la pensión promedio registró un incremento de 603% el salario mínimo vital apenas varió en 62%.

61

Gráfico No. 11

Pensión promedio, SMV y Remuneraciones Complementarias Tasas de crecimiento

1998-2003

-55.3%

72.6%

147.7%

-16.3%

-48.0%

64.5%

-90.0%

-40.0%

10.0%

60.0%

110.0%

160.0%

1998 1999 2000 2001 2002 2003

Pensiones

SMV y Rem. C.

FUENTE: IESS, Banco Central del Ecuador, Información Estadística Mensual N0.1826. IV. Situación financiera e inversiones del IESS En los últimos cinco años se ha evidenciado un cambio drástico en la situación financiera del IESS, entidad que luego de varios años de registrar resultados financieros deficitarios, logra revertir tal situación a partir del año 2000. A continuación, se presenta la estructura de ingresos y gastos del IESS, así como algunas cifras sobre sus inversiones, con el fin de conocer el monto de recursos con los que cuenta esta entidad. 4.1 Estructura de ingresos y gastos del IESS Uno de los cambios más drásticos observados en relación al IESS es el referente a la disponibilidad de elevados montos de recursos para inversión. La existencia de tales recursos se explica por una situación financiera superavitaria que se hizo explícita a partir del año 2000, tal como se observa en el cuadro No. 17. En dicho año el IESS presentó un resultado positivo de US$ 121 millones que contrasta con el déficit de US$ 44 millones registrado en 1999, así como con la situación financiera de años anteriores. El mencionado superávit se sustenta básicamente en la reducción de los gastos administrativos y operativos, así como en la caída del valor de las prestaciones entregadas al sector privado, posiblemente explicada por los efectos negativos en las pensiones de la elevada devaluación registrada en el período pre-dolarización.

62

Cuadro No. 17

Estructura de ingresos y gastos del IESS -millones de dólares-

1999 2000 2001 2002 2003 2004*

Total Ingresos 272.8 285.4 527.8 980.9 1192.1 1306.0 Contribuciones a la Seg. Social 245.6 240.6 468.7 781.6 915.8 965.6 Intereses y utilidades 10.3 7.8 20.5 31.0 54.0 85.8 Otros 5.9 13.0 12.0 29.3 23.6 Transferencias 11.1 24.1 38.5 156.3 193.0 231.0 Total Gastos 317.0 164.7 251.5 545.9 631.0 819.7 Sueldos 66.9 37.5 50.2 24.0 26.2 29.2 Compra bienes y servicios 40.1 22.6 32.5 12.0 89.9 100.0 Intereses 8.9 1.4 4.0 0.3 0.0 0.3 Transferencias: 188.1 105.6 156.0 349.7 503.9 631.4 Al IESS 6.0 3.7 3.8 1.7 0.0 0.0 Al Sector Público 0.1 0.0 0.9 2.0 0.0 6.0 Al Sector Privado 182.0 101.9 151.2 346.0 503.9 625.4 Gastos de Capital 13.0 3.1 9.3 1.4 0.3 9.0 Concesión neta de préstamos 11.0 -5.5 -0.5 158.5 10.7 49.8 DEFICIT(-) O SUPERAVIT(+) -44.1 120.7 276.3 435.0 561.1 486.3

* Proyecciones. FUENTE: Ministerio de Economía y Finanzas. Al año 2003 el IESS habría alcanzado un resultado positivo de US$ 561 millones, el cual se reduciría a US$ 368 si no se consideran las transferencias del Estado por concepto de su contribución (40%) al pago de pensiones, efectuadas de acuerdo a lo estipulado por la Ley de la Seguridad Social. Cabe anotar que tales transferencias se incrementaron vertiginosamente a partir del año 2002, debido a los significativos incrementos en el monto de las pensiones que fueron analizados en el capítulo anterior. De esta manera, las transferencias del Gobierno Central pasaron de US$ 38.5 en el 2001 a US$ 193 millones en el 2003. Para el 2004 se estima ascenderían a US$ 231 millones. Como se observa en el siguiente gráfico, a lo largo de la década de los noventa, la participación de las transferencias del Gobierno Central en el total de ingresos del IESS fue en promedio de 6% en términos anuales. A partir del año 2002, los montos transferidos se incrementaron de manera significativa, pasando del 8.53% del total de ingresos del IESS en el año 2000 a 16.18% en el 2003. Cabe anotar que en la década pasada el Estado no cumplió con las transferencias totales de los montos que le correspondían por concepto de la contribución del 40% de las pensiones, lo cual explica también las menores transferencias.

63

Gráfico No. 12

Transferencias del Gobierno Central al IESS -como porcentaje de los ingresos del IESS-

4.1.1 Estructura de ingresos y gastos por tipo de seguro 59 En esta sección se presentan los Estados de Resultados de los diferentes seguros del IESS, con el fin de evidenciar su situación superavitaria. Seguro de Salud De acuerdo a la información disponible a diciembre de 2003, el total de ingresos del Seguro de Salud ascendió a US$ 194.8 millones, de los cuales el 77% correspondían a aportes de responsabilidad, el 11% a aportes patronales y el 12% a contribuciones y otros. En el siguiente cuadro se presenta el Estado de Resultados de los diferentes seguros a diciembre de 2002 y diciembre de 2003. 59 Los datos que se presentan en esta sección se encuentran publicados en la página web del IESS

(www.iess.gov.ec).

11.51%

7.93%

7.14%

6.34%

4.66%

7.76%

3.11%

1.22%

3.25%

8.53%

6.50%

17.29%

16.18%

0% 2% 4% 6% 8% 10% 12% 14% 16% 18% 20%

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

años

porcentaje

64

Cuadro No. 18

Estado de resultados de los seguros del IESS -dólares-

FUENTE: IESS. Por su parte los gastos del Seguro de salud alcanzaron US$ 120 millones, de estos el 68% corresponden a remuneraciones y el 13% a gastos en afiliados. Esto implica que el Seguro de Salud registra a diciembre de 2003 un superávit de US$ 74.7 millones. Paralelamente, el IESS registra un decreciente número de prestaciones de este seguro, entre ellas en los rubros de los egresos hospitalarios, obstétricos, nacimientos y quirúrgicos, tal como se observa en los siguientes gráficos.

Grafico No. 13

Número de Egresos del Seguro de Salud

-1997-2003- Número de Egresos Hospitalarios

010,00020,00030,00040,00050,00060,00070,00080,00090,000

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Número de Egresos Obstétricos

0

5,000

10,000

15,000

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Número de Nacimientos

02,0004,0006,0008,000

10,00012,00014,000

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Número de Intervenciones Quirúrgicas

05,000

10,00015,00020,00025,00030,00035,00040,00045,000

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

FUENTE: Dirección Actuarial del IESS, Boletín Estadístico No. 11, 12 y 13.

Riesgo de Dir. General Salud I.V.M Trabajo Fond. Terc. SSC

Ingresos 194,799,918 394,136,578 17,539,604 67,045,886 44,926,878Egresos 120,071,472 260,449,382 6,462,772 43,211,075 17,082,385Déficit/Superávit 74,728,446 133,687,196 11,076,832 23,834,811 27,844,493

Riesgo de Dir. General Salud V.I.M Trabajo Fond. Terc. SSC

Ingresos 157,578,843 295,710,941 13,857,835 84,669,094 20,805,141Egresos 101,555,118 111,971,294 2,857,781 32,164,939 14,057,865Déficit/Superávit 56,023,726 183,739,648 11,000,054 52,504,155 6,747,276

Datos a Diciembre 2003

Datos a Diciembre 2002

65

Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte Por su parte, a diciembre 2003, el ingreso del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte ascendió a US$ 394 millones, de los cuales el 85% corresponde a aportes. Por el lado de los gastos se registra un egreso de US$ 260 millones; de este valor el 97% se destina al pago de pensiones, alcanzándose un superávit de US$ 133.7 millones. Seguro de Riesgos de Trabajo El Seguro de Riesgos de Trabajo, registra un total de ingresos por US$ 17.5 millones; de este monto el 94% corresponde a aportes. El total de egresos fue de US$ 6.5 millones y el 74% de éstos se destinaron al pago de pensiones, por lo tanto en este régimen también se observa un superávit de US$ 11 millones de dólares. Dirección General y Fondos de Terceros En el caso de la Dirección General y Fondos de terceros, a junio de 2003, los ingresos ascendieron a US$ 67.1 millones, de los cuales US$ 56.9 millones corresponden a contribuciones. Por el lado de los egresos, se registran US$ 43 millones de los cuales el 57% pertenecen al rubro de gastos por remuneraciones. El superávit alcanzado en este seguro fue de US$ 23.8 millones. Seguro Social Campesino Finalmente, el Seguro Social Campesino contabilizó un ingreso de US$ 44.9 millones y una salida de recursos por US$ 17.1 millones, registrándose un superávit de US$ 27.8 millones. Los resultados superavitarios que han sido mencionados no representan necesariamente un resultado favorable, si se considera que pueden estar determinados por un menor nivel de prestaciones y por ende una menor provisión de servicios a los afiliados y pensionistas tal como se evidencia en el menor número de prestaciones del Seguro de Salud. Si se observa el Estado de Resultados a diciembre de 2002, se puede apreciar que también en ese año los diferentes seguros del IESS alcanzaron resultados superávitarios en sus balances (ver cuadro No.19). El IESS ha publicado adicionalmente el presupuesto liquidado del año 2003, en el cual se puede observar el gasto anual efectivo de los diferentes tipos de seguros. Las cifras, que pueden observarse en el siguiente cuadro, muestran que en el caso de los Seguros de Salud y Seguro Social Campesino, el presupuesto liquidado es inferior al codificado. En el primer caso el porcentaje de ejecución fue el 71%, mientras que para el SSC fue de 51%.

66

Cuadro No. 19

Gasto en prestaciones:2003 -cifras en dólares-

I.V.M Salud Riesgos Trabajo S.S.C424,626,850 161,340,871 9,180,035 14,095,287

419,778,041 226,553,306 9,160,543 27,460,501

Presupuesto Liquidado

Presupuesto Codificado

FUENTE: IESS, Página Web.

En la siguiente sección se revisa la política de inversiones del IESS, así como algunas cifras sobre los depósitos y las inversiones del IESS a diciembre de 2003. 4.2 Política de inversiones del Seguro General Obligatorio Como antecedentes cabe anotar que la Constitución Política del Ecuador60 establece que las inversiones que realice el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social con los recursos provenientes del Seguro General Obligatorio se harán a través del mercado financiero, con sujeción a los principios de eficiencia, seguridad y rentabilidad. Las inversiones del IESS se clasifican en inversiones privativas y no privativas61. Las primeras son aquellas que el IESS realiza en forma directa con sus afiliados, tales como: los créditos quirografarios, hipotecarios y prendarios, así como la adquisición conservación y enajenación de bienes raíces. Las inversiones no privativas incluyen todas aquellas operaciones financieras que el IESS realiza a través de las Bolsas de Valores del país. La Codificación de las Resoluciones de la Superintendencia de Bancos y Seguros y de la Junta Bancaria norma las inversiones no privativas del IESS62. De acuerdo a tal normativa las inversiones deberán cumplir con dos tipos de límites: por sector institucional, y por emisor. Adicionalmente deberán estar sujetas a una calificación de riesgos por patrimonio.

60 Inciso quinto del artículo 59 de la Constitución Política del Ecuador. 61 Artículo 61 y 62 de la Ley de Seguridad Social. 62 Resolución No SBS-2003-0153 de 5 de marzo del 2003 y reformado con resolución No SBS-2003-

0558 de 24 de julio del 2003, Sección I, Capítulo 1, Subtítulo III, Título XV, Normas Generales para la aplicación de la Ley de Seguridad Social, de la Codificación de resolución de la Superintendencia de Bancos y Seguros y de la Junta Bancaria.

67

A. Límites por sector institucional Los límites en las inversiones en las instituciones públicas y privadas a valor de mercado63 para los portafolios de los diferentes seguros del IESS se fijan de la siguiente forma: • Las inversiones en instituciones del sector público, no podrán superar el 50% del

valor de mercado total del portafolio de inversiones de cada seguro y de la Dirección General del IESS. En el caso del seguro campesino, no podrán superar el 40% del valor de mercado total del portafolio de inversiones de cada seguro.

• En instituciones financieras privadas, el límite de las inversiones no podrán superar el 60% del valor de mercado total de las inversiones, y de los depósitos en instituciones del sector privado de cada seguro y de la dirección general del IESS; y,

• En el sector privado, puede ser del 100% para ambos casos. • Las inversiones que se realicen con los recursos del seguro de salud serán de corto

plazo (hasta 365 días). • Para determinar el valor de mercado total del portafolio de inversiones de cada

seguro se sumarán las inversiones privativas, las no privativas y el efectivo.

B. Límites por emisor y calificación de riesgos por patrimonio Las inversiones que se realicen en instrumentos financieros emitidos por el sector público o privado, no deberán superar el 25% del valor nominal total de cada emisión. Con respecto a la inversión en titularización de cartera hipotecaria, se podrá invertir hasta el 60% de la emisión, siempre que la misma tenga calificación igual o superior a “AA-”. Las inversiones que se realicen en instrumentos financieros emitidos por un mismo emisor del sector público o privado, no deberá superar: • El 15% del valor de mercado total del portafolio de inversiones de cada seguro y de

la Dirección General del IESS; y, • El 25% del patrimonio del emisor, si tiene una calificación de riesgo igual o superior

a “AAA-”; el 20% del patrimonio si tiene una calificación de riesgo igual o superior a “AA-”; el 15% del patrimonio si tiene una calificación de riesgo igual o superior a “A-”; el 10% del patrimonio del emisor si tiene una calificación de riesgo igual o superior a “BBB”.

Para el caso de inversiones en cédula s hipotecarias, éstas no deberán superar el 60% del patrimonio del emisor sin considerar su calificación de riesgo. Están prohibidas las inversiones en obligaciones o pasivos de: • Compañías de seguros o reaseguros;

63 Valor de Mercado se refiere al valor nominal por la tasa de descuento o el precio de hoy más los

intereses.

68

• Sociedades que no estén inscritas en las bolsas de valores del país o no tengan auditoria externa, o sus créditos en el sistema financiero tengan calificación que no sea “A”; y, cualquier otra que señale la Superintendencia de Bancos y Seguros.

Las inversiones que realice el IESS se efectuarán únicamente en los siguientes instrumentos financieros: • Títulos de renta fija emitidos por instituciones del sector público u organismos

multilaterales; • Títulos de renta fija emitidos por instituciones del sector privado; y, • Títulos de renta fija provenientes de titularizaciones, con sus respectivas

calificaciones de riesgo a excepción del Ministerio de Economía y Finanzas y el Banco Central del Ecuador. Estas instituciones serán consideradas como emisores autorizados aunque no tengan calificación de riesgo.

Las inversiones se realizarán con emisores o en emisiones que tengan una calificación de riesgo igual o superior a “BBB”. C. Portafolios del Seguro General Obligatorio Las inversiones del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social constan de cinco portafolios que se mantendrán separadamente del patrimonio de la institución y corresponden a los seguros de invalidez, vejez y muerte, riesgo de trabajo, seguro social campesino, seguro de salud y Dirección General. 4.3 Análisis de los depósitos e inversiones del IESS Tal como se observa en el gráfico No. 14, los depósitos del IESS en el Banco Central del Ecuador presentaron un crecimiento sostenido en el período 2001-2003, debido básicamente a un incremento de los aportes a la Seguridad Social y de las transferencias del Estado por concepto de su contribución del 40% destinado al pago de pensiones. Un factor adicional que incidió en la mayor acumulación de depósitos es el relacionado con la menor ejecución del gasto y una política de recaudación de aportes más efectiva. Adicionalmente, a partir del 2002 en el marco del ordenamiento de las fuentes y usos de cada una de las prestaciones ofrecidas por el IESS, se obligó a gastar dentro de los límites presupuestados.

69

Gráfico No.14

Depósitos del IESS en el Banco Central del Ecuador 2001- 2003

(millones de dólares)

7 . 6

1 1 2 . 7 9

2 3 9 . 6

4 0 6 . 8

5 4 8 . 3

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

500

550

600

Dic

-99

Feb

-00

Ab

r-00

Jun

-00

Ago

-00

Oct

-00

Dic

-00

Feb

-01

Ab

r-01

Jun

-01

Ago

-01

Oct

-01

Dic

-01

Feb

-02

Ab

r-02

Jun

-02

Ago

-02

Oct

-02

Dic

-02

Feb

-03

Ab

r-03

Jun

-03

Ago

-03

Oct

-03

Dic

-03

Mill

ones

de

dóla

res

A diciembre del 2003, el saldo de los depósitos del IESS en el Banco Central del Ecuador fue de US$ 548.3 millones, mismo que se incrementó respecto a diciembre de 2002 en US$ 141.5 millones. Por otra parte, los recursos depositados por el IESS en el BCE se invierten en el exterior conjuntamente con los otros recursos que forman parte de la Reserva Monetaria Internacional de Libre Disponibilidad (RILD) y sus rendimientos a final de cada año son transferidos al Gobierno Central. 4.3.1 Inversiones Privativas y No Privativas Las inversiones del IESS a diciembre de 2003 alcanzaron un monto de US$ 1682 millones, superiores a las registradas el año anterior. Inversiones Privativas Las inversiones privativas en cartera crediticia han alcanzado un monto de US$ 166 millones a diciembre de 2003. El 86% de estas inversiones corresponden a créditos quirografarios, los cuales presentaron un rendimiento anual de 12.6%. El rendimiento más elevado corresponde a los créditos prendarios (14.2%), operaciones que representan el 8% del total. (Ver cuadro 20).

70

Cuadro No. 20

Inversiones Privativas -30 de diciembre 2003-

Tipo de Crédito Monto Plazo Rendimiento

US$ años porcentajeHipotecarios 9,468,015 8.9 10.3Quirografarios 142,782,087 1.5 12.6Prendario 13,289,236 0.5 14.2Total 165,539,338 3.6 12.4Fuente: IESS

Inversiones No Privativas en el Sector Público Durante el período 2001-2003 el total de inversiones no privativas del IESS en el Gobierno Central, compuestas por Bonos del Estado, Certificados de Tesorería (CETES), y Reporto Bursátil, presentan un crecimiento significativo. A diciembre de 2001 se registró un total de US$ 150.4 millones para luego pasar a US$ 472.8 millones a diciembre de 2002 y casi duplicarse a diciembre de 2003 (US$ 854.7 millones). De este monto el 79% corresponde a Bonos del Estado (US$ 673.7 millones), papeles que registran el mayor rendimiento (13.2%). (Ver gráfico No.16 y cuadro No. 21).

Gráfico No. 15

Inversiones del IESS en el Gobierno Central

-millones de dólares-

0

1 0 0

2 0 0

3 0 0

4 0 0

5 0 0

6 0 0

7 0 0

8 0 0

9 0 0

Ene

-01

Mar

-01

May

-01

Jul-0

1

Sep-

01

Nov

-01

Ene

-02

Mar

-02

May

-02

Jul-0

2

Sep-

02

Nov

-02

Ene

-03

Mar

-03

May

-03

Jul-0

3

Sep-

03

Nov

-03

Mill

ones

de

dóla

res

T o t a l I n v e r s i o n e s e n e l G o b i e r n o C e n t r a l

B o n o s d e l E s t a d o

R e p o r t o

C E T E S

FUENTE: Subsecretaria de Crédito Público-MEF. Las inversiones en Certificados de Tesorería (CETES) pasaron de US$ 75.9 millones en diciembre de 2002 a US$ 178.1 millones a diciembre de 2003. Estos papeles constituyen inversiones de corto plazo y representan el segundo rubro más importante de inversión dentro del sector público.

71

Por otra parte las operaciones de Reporto Bursátil que también son inversiones de corto plazo con vencimientos que fluctúan de dos a cinco meses, presentan un descenso substancial, pasando de un promedio de US$ 40.6 millones en el 2002 a US$ 27.2 millones en el 2003. Cabe recalcar que el Gobierno Central ha cumplido periódicamente con el pago de los rendimientos de los bonos del Estado, tanto de corto como de largo plazo. Los porcentajes de rendimiento de los respectivos papeles se presentan en el siguiente cuadro:

Cuadro No. 21

Inversiones No Privativas: Sector Público -30 de diciembre 2003-

FUENTE: IESS.

Es importante anotar que la elevada participación de las inversiones en papeles del Estado dentro del total de inversiones de los seguros de pensiones es un fenómeno bastante común en los países de América Latina. Si se observa la composición de las inversiones de los Fondos Administrados de Pensiones en América Latina, se puede concluir que en general el mayor porcentaje de inversión corresponde a deuda del Gobierno. Así por ejemplo, en Argentina la participación alcanza el 69%, en Bolivia el 64%, Costa Rica el 80% y México el 82%. Generalmente en segundo lugar se encuentran las inversiones de las instituciones financieras, que tienen en ciertos casos una participación preponderante (Perú y Chile). (Ver cuadro No. 22).

Cuadro No. 22

Composición de los Fondos Administrados (millones de US$ y porcentajes)

-diciembre 2003-

País Total Deuda Instituciones Instituciones Acciones Fondos Mutuos Emisores Otrosdel Gobierno Financieras no Financieras y de Inversión Extranjeros

Millones US$Argentina 16,139 68.9 3.6 1.5 11.8 2.8 9.7 1.7Bolivia 1,493 64.1 7.3 16.7 8.6 0.0 1.7 1.5Chile 49,690 24.7 26.3 7.7 14.5 2.9 23.7 0.1Costa Rica 305 79.5 13.8 5.7 0.0 1 0.0 0.0El Salvador 1,572 82.3 13.2 4.2 0.3 0.0 0.0 0.0México 35,743 82.3 4.5 13.2 0.0 0.0 0.0 0.0Perú 6,311 19.5 21.4 12.1 35.5 1 8.8 1.7Uruguay 1,232 69.6 22.9 5.8 0.0 0.0 0.0 1.8

Total 112,485 51 15.3 8.9 10.2 1.7 12.4 0.4

Porcentajes de Participación

FUENTE: Boletín Estadístico AIOS No. 10.

Valor Plazo por RendimientoTítulos Renta Fija Nominal Vencer Nominal

US$ años porcentaje

Bonos del Estado 673,794,331 4 13Certificados Tesorería 178,072,000 0 9

Reporto Bursátil 2,800,000 0 9Total Sector Público 854,666,331 3 12

72

Inversiones No Privativas del IESS en el Sector Privado Financiero y No Financiero En el caso de las inversiones en el sector privado, aquellas destinadas a los certificados de depósitos a plazo y a las pólizas de acumulación concentran la mayor parte de los recursos, aún cuando no son las que registran el mayor rendimiento. A diciembre de 2003 el total de inversiones en certificados de depósitos a plazo fue de US$ 53 millones y de US$ 45 millones en las pólizas de acumulación. (Ver Cuadro No. 23).

Cuadro No. 23

Inversiones No Privativas: Sector Privado -30 de diciembre 2003-

FUENTE: IESS.

En el marco de las inversiones no privativas, el margen que existe entre las tasas de rendimiento asociadas a las inversiones del Estado y aquellas correspondientes al sector privado es bastante significativo, ya que fluctúa entre el 4.3% y 7.3%, tomando los rendimientos más bajos y los más altos, de allí que el IESS tenga mayores incentivos para invertir en papeles del Estado. El 93% de las inversiones del IESS corresponden a renta fija y el 7% a títulos de renta variable, que ascienden a US$ 79´187.500 con un rendimiento del 8.6%. 4.3.2 Portafolio de inversiones por tipo de seguro De acuerdo a la Ley de la Seguridad Social promulgada en noviembre de 2001, la administración de los fondos del IESS debe realizarse de manera separada,

Valor Participación Plazo por RendimientoNominal Porcentual Vencer Nominal

US$ % días %

Títulos Renta Fija 133,973,500 20.2 428 8.2Sector Privado Financiero 118,779,611 17.9 234 6.1

Certif. Depósitos 53,627,000 8.1 200 5.9

Certif. Inversión 7,600,000 1.1 48 7.0

Pólizas Acum. 45,394,000 6.9 217 5.8

Poliza Acum. LP 5,340,000 0.8 534 7.3

Obligaciones 2,000,000 0.3 1101 8.9

Certif . Ahorro 1,800,000 0.3 C 97 7.3

Valores titulariz. 1,848,611 0.3 647 9.0

Cédulas Automotriz 1,170,000 0.2 349 8.5

Sector Privado No financiero 15,193,889 2.3 783 9.2

Obligaciones 15,193,889 2.3 783 9.2

Títulos Renta Variable 79,187,500 12.0 8.6Acciones de empresas

Bancarias 391,417 0.1 0.0

Industriales 50,354,827 7.6 6.7

Comerciales y Servicios 28,441,256 4.3 12.1

Disponibilidad para inversión en e l BCE 449,410,130 67.8

Total Inversiones Financieras 662,571,130 100.0 8.0

73

prohibiéndose así que los fondos provenientes de los aportes sean utilizados en prestaciones distintas a aquellas para las que fueron creados. La información presentada por el IESS a diciembre de 2003, permite observar que el portafolio global de inversiones del IESS ascendió a US$ 1683 millones de los cuales las inversiones no privativas alcanzas US$ 1068 millones excluido los depósitos del Banco Central del Ecuador64; de ese total las inversiones en títulos de renta fija presentan el 92.5% y en renta variable apenas el 7.4%. Las inversiones colocadas en el sector público representan el 80% y un 20% en inversiones del sector privado, ya sea financieras (11.1%) como no financieras (1.4%) y en el sector real (7.4%), tal como se observa en el siguiente cuadro:

Cuadro No. 24

Inversiones del IESS por Tipo de Seguro (diciembre 2003)

en dólares

* Están constituídas por obligaciones ** Acciones de empresas industriales y comerciales *** Corresponde a los préstamos quirografarios, prendarios e hipotecarios FUENTE: IESS. Los mayores montos de inversión corresponden a la Dirección General65 (US$ 577 millones), así como el Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte (US$ 464 millones). En contraste los montos de inversión del Seguro de Salud y del Seguro Campesino son mucho menores, de US$ 62 millones y US$ 30 millones, respectivamente. V. El Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS) y el Estado Si bien una de las tareas del Estado, es asegurar la protección de la población más vulnerable de un país, en el caso del Ecuador, al igual que en muchos otros países de

64 Con respecto a las inversiones privativas ya se analizó previamente. 65 Constituido con los recursos del Fondo de Reserva, de la Cesantía, de las cuentas de menores y del

seguro de saldos.

S. Financiero S. No Finan*. S. Público S.Real** Subtotal Subtotal Total

Renta Fija 118,779,611 15,193,889 854,666,331 988,639,831 165,539,338 1,154,179,169

Seguro Social Campesino 15,165,000 14,513,500 29,678,500 29,678,500

Seguro de Salud 41,110,000 20,549,000 61,659,000 61,659,000

Seg. Inval. Vejez y Muerte 1,000,000 297,367,291 298,367,291 165,539,338 463,906,629

Dirección General 57,819,889 12,073,889 507,198,576 577,092,354 577,092,354

Riesgos de Trabajo 3,684,722 3,120,000 15,037,964 21,842,686 21,842,686

Renta Variable 391,417 78,796,083 79,187,500 79,187,500

Dirección General 391,417 78,796,083 79,187,500 79,187,500

Subtotal 119,171,028 15,193,889 854,666,331 78,796,083 1,067,827,331 165,539,338 1,233,366,669

Disponibilidades para inversión en el BCE 449,410,130 449,410,130

Total 1,517,237,461 165,539,338 1,682,776,799

Inversiones Privativas***Inversiones No Privativas

74

América Latina, el vínculo entre la Seguridad Social y el Estado no se limita a su participación en el ámbito de la protección social, sino que adicionalmente existe un vinculo financiero importante entre los dos. Como se verá más adelante, un significativo monto de los recursos administrados por el IESS, está conformado por las transferencias provenientes del Gobierno Central y, una importante fuente de financiamiento de este último proviene de los bonos y papeles del Estado adquiridos por el Instituto, como se verá a continuación. 5.1 El papel del IESS en el financiamiento interno del Estado Parte de los bonos de largo plazo que tradicionalmente se destinaban al sector privado (ver Gráfico No.17), empezaron a colocarse al IESS, especialmente a partir del año 2002. De esta manera, las colocaciones al sector privado que en diciembre del año 2000 representaban el 94.3% del total pasaron al 51.7% a diciembre de 2003. Paralelamente, las colocaciones al IESS aumentaron del 5.7% a 48.3% del total en el mismo período, siendo evidente la creciente importancia que ha adquirido el IESS en el financiamiento interno del Gobierno Central en estos últimos años.

Gráfico No. 16

Colocación de Bonos Dólares de largo plazo emitidos por el Gobierno Central

(Valores efectivos) US$ millones

0.0

200.0

400.0

600.0

800.0

1,000.0

1,200.0

1,400.0

1,600.0

Dic

-00

Feb-

01

Abr

-01

Jun-

01

Ago

-01

Oct

-01

Dic

-01

Feb-

02

Abr

-02

Jun-

02

Ago

-02

Oct

-02

Dic

-02

Feb-

03

Abr

-03

Jun-

03

Ago

-03

Oct

-03

Dic

-03

Sector Privado

IESS

FUENTE: IESS. Participación del IESS en el financiamiento del Sector Público No Financiero La participación del IESS en el financiamiento del Sector Público No Financiero (SPNF) ha adquirido relevancia en los últimos años; esta entidad ha alcanzado un superávit de US$ 549.2 millones a diciembre de 2003, contribuyendo así de manera positiva al resultado del Sector Público No Financiero.

75

Cuadro No. 25

Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (Participación en el financiamiento interno)

(miles de dólares) 2003

DEFICIT (-) O SUPERAVIT (+) 549,161.7

FINANCIAMIENTO DEL DEFICIT O SUPERAVIT -549,161.7

Financiamiento Interno -549,161.7

Banco Central -141,456.0 Saldo Inicial 406,800.0 Menos:Saldo Final 548,256.0 Movimiento Neto Bonos -378,548.8 Recuperación Bonos 528,286.5 Menos: compra de bonos 906,835.3

Fondos Ajenos -3,467.8 Recaudación de Fondos Ajenos 28,000.0 Entrega de Fondos Ajenos 31,467.8

Discrepancia estadística -25,689.1

2003

. FUENTE: IESS.

Este superávit, frente al resultado del Gobierno Central de US$ -238,9 millones, permite obtener un resultado positivo de US$ 310.1 millones en el SPNF. Dicho superávit está compuesto principalmente por un incremento en los depósitos en el Banco Central del Ecuador por US$ 141.5 millones, por la variación en la compra de Bonos al sector público y privado de corto y largo plazo por US$ 378.5 millones, y entre otros por los fondos ajenos correspondientes al IECE y al SECAP, mismos que la entidad administra temporalmente (US$ 3.5 millones). Además, el IESS presenta un saldo de US$ 25.7 millones de cuentas en tránsito. Por lo tanto, se observa que el resultado del IESS es bastante importante como cuenta de financiamiento para el Gobierno Central. 5.2 Participación del Estado en el financiamiento de la Seguridad Social Durante la década de los noventa las transferencias del Gobierno Central al IESS registraron un promedio de US$ 27.2 millones de dólares anuales. Tales montos corresponden principalmente a la contribución del 40% del total de pensiones que el Estado debe realizar de acuerdo a la Ley. A partir del año 2000, las transferencias han crecido como consecuencia de las políticas de incremento de pensiones aplicadas por el

76

IESS, el ajuste hacia el alza de los niveles de las pensiones máximas y mínimas66, y el cumplimiento de la obligación de transferir el 40% de Ley. En el año 2002 y 2003 se registraron transferencias globales por un monto de US$ 156 y US$ 193 millones de dólares, equivalentes al 0.6% y % 0.7 del PIB de los respectivos años (este último valor incluye un pago de US$ 25 millones por concepto de la deuda pendiente del año anterior). (Ver gráfico No.18). Para el 2004 se tiene presupuestada una transferencia al IESS por US$ 231 millones, de los cuales US$ 206 millones corresponden al aporte del 40% de pensiones pagadas al Seguro General, US$ 4 millones a Reservas Matemáticas, US$ 11 millones al Seguro Social Campesino y US$ 11 millones a la compensación por el costo de vida de los jubilados. (Ver anexo No. 6).

Gráfico No. 17

Transferencias del Gobierno Central al IESS -millones de US$-

FUENTE: IESS.

Si bien es difícil desglosar las transferencias del IESS, detallando el monto que corresponde a la contribución del 40% de pensiones, de otros valores como los pagos atrasados correspondientes a contribuciones de años anteriores, en el siguiente cuadro se presenta un detalle de los montos de la contribución del Estado que le correspondía transferir al IESS en los años 2002 y 2003.

66 A partir de julio del año 2000, de acuerdo a las Resoluciones del Consejo Directivo del IESS, se

estableció una pensión mínima de US$ 5 y una máxima de US$ 50. Para el año 2002 tales pensiones fueron de US$ 25 y US$ 125, y finalmente en el año 2003 sólo la pensión máxima fue modificada a US$ 210.

40.832.2 32.6 33.4

26.1

44.5

11.124.1

193.0

17.86.5

38.5

156.3

0

50

100

150

200

250

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

años

77

Cuadro No. 26

Detalle de las transferencias del Estado al IESS -dólares-

IESS (60%) Estado (40%) Total IESS (60%) Estado (40%) TotalPrestaciones de Pensiones

Pensión Unificada de Invalidez 3,778,358 2,552,945 6,331,303 9,139,115 6,094,693 15,233,809Pensión Unificada de Vejez 62,514,554 41,680,924 104,195,479 151,185,313 100,791,415 251,976,728Pensión Unificada de Montepío 17,402,578 11,618,837 29,021,415 42,044,200 28,030,112 70,074,311Décima Tercera I.V.M 6,505,492 4,336,140 10,841,631 16,691,203 11,126,731 27,817,934Décima Cuarta I.V.M 1,434,493 973,170 2,407,663 14,168,995 9,446,609 23,615,604Componente en Proceso de Unificación 11,711,557 7,790,637 19,502,194 11,715,634 7,944,784 19,660,419Subtotal Pensiones 103,347,031 68,952,653 172,299,685 244,944,460 163,434,344 408,378,805Compensación Costo Vida, Decreto 129 9,825,593 9,825,593 9,720,398 9,720,398Otros Gastos en Prestaciones 2,318,987 2,318,987 6,527,648 6,527,648 Gastos Total Prestaciones 105,666,018 78,778,246 184,444,264 251,472,108 173,154,742 424,626,850

Año 2002 Año 2003

FUENTE: Dirección del Sistema de Pensiones, IESS, diciembre 2003. Como se observa en el cuadro anterior, en el año 2002, el gasto total en pensiones del Seguro General fue de US$ 184.4 millones. De este total US$ 78.8 millones debían ser cubiertos con el aporte del Estado, tanto por concepto del pago de pensiones (US$ 68.9 millones) como por la compensación del costo de vida (US$ 9.8 millones). En el 2003 el gasto total en pensiones fue US$ 424.6 millones. De este monto el Estado debía cubrir US$ 173 millones, de los cuales US$ 163.4 correspondían a la contribución del 40% y US$ 9.7 al pago de la compensación del costo vida. Con el fin de evidenciar la importancia de los montos de dinero previamente descritos, a continuación se presenta la relación entre las transferencias realizadas al IESS y los ingresos tributarios del Gobierno Central, los ingresos petroleros, el PIB, los egresos del Sector Público No Financiero, el gasto social y los montos destinados a programas de asistencia social como el del Bono de Desarrollo Humano. 5.3 Transferencias al IESS del Gobierno Central La participación de las transferencias del Gobierno Central al IESS en el total de ingresos tributarios, pasó de 1.6% en el 2001 a 5.7% en el 2002 y 6.9% en el año 2003. Tales transferencias pueden ser vistas como un traslado de recursos de la población que no se encuentra afiliada al IESS y que paga impuestos al Estado, hacia la población afiliada, (ver cuadro No. 27).

78

Cuadro No. 27

Transferencias del Gobierno Central al IESS* - US$ millones-

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004*

A. Transferencias IESS** 33 33 26 45 18 7 13 24 40 88 209 231B. Ingresos Tributarios 1,058 1,312 1,434 1,407 1,887 1,998 1,482 1,623 2,370 2,748 2,789 2,898A/B 3.1% 2.5% 1.8% 3.2% 0.9% 0.3% 0.9% 1.5% 1.7% 3.2% 7.5% 8.0%C. Ingresos Petroleros 1,048 1,075 1,200 1,480 1,206 888 994 1,397 1,280 1,363 1,561 1,270A/C 3.1% 3.1% 2.2% 3.0% 1.5% 0.7% 1.3% 1.7% 3.1% 6.5% 13.4% 18.2%D. PIB (USD) 15,057 18,573 20,196 21,268 23,636 23,255 16,674 15,934 21,024 24,311 26,844 29,236A/D 0.2% 0.2% 0.1% 0.2% 0.1% 0.0% 0.1% 0.2% 0.2% 0.4% 0.8% 0.8%E. Gasto SPNF*** 1,892 2,523 3,311 3,437 3,687 3,348 2,841 3,134 4,500 4,070 4,396 ND

A/E 1.7% 1.3% 0.8% 1.3% 0.5% 0.2% 0.5% 0.8% 0.9% 2.2% 4.8%

F. Gasto Social**** 551 737 1,038 1,099 1,170 1,040 853 717 926 906 1,006 NDA/F 5.9% 4.5% 2.5% 4.1% 1.5% 0.6% 1.6% 3.3% 4.3% 9.7% 20.8%

* Proyecciones** Transferencias registradas en términos del gasto devengado del Gobierno Central. Esto implica que los montos registrados son obligaciones que no necesariamente se hicieron efectivas en los períodos estipulados.*** Excluye amortizaciones deuda externa**** Se incluye el gasto en Educación y cultura, salud y desarrollo comunal, desarrollo agropecuario. FUENTE: IESS, Ministerio de Economía y Finanzas, Banco Central del Ecuador (Información Estadística Mensual, No.1826). Mientras en el período 2001-2003 los ingresos tributarios registraron un crecimiento de 17.7%, las transferencias al IESS crecieron en 395%. Para el año 2004 se espera un crecimiento de los ingresos tributarios de 4% respecto al 2003 y la variación porcentual de las transferencias al IESS sería de 19.7%. En relación a los ingresos petroleros67, las transferencias en mención pasaron de una participación promedio de 2.1% en el período 1993-1999 a 1.7% en el año 2000 y 13.4% en el 2003. De esta manera, mientras en el período 2000-2003 los ingresos petroleros crecieron a una tasa de 11.8% las transferencias al IESS lo hicieron en 771%. Para el año 2004, los US$ 231 millones, que de acuerdo al presupuesto del Gobierno Central serán transferidos al IESS, constituyen la mitad de la recaudación que ingresará por concepto de exportaciones petroleras (US$ 474 millones). Otra comparación que se puede realizar con el objetivo de resaltar la evolución del aporte estatal al IESS, es el valor de las transferencias respecto al PIB y al gasto del Sector Público No Financiero (SPNF). Las transferencias del Gobierno Central al IESS en términos del PIB pasan de 0.2% en el año 2000 a 0.7% en el 2003 y 0.8% en el 2004. Así también, las mismas transferencias como porcentaje del SPNF pasan de 0.8% en el año 2000 a 4.4% en el 2003. Finalmente si se realiza la comparación con los montos destinados al gasto social68, se observa que dicha relación pasa de 3.3% en el año 2000 a 17.2% en el 2002 y 19.2% en el 2003. 67 Incluyen ingresos por exportaciones de petróleo y ventas de derivados. 68 Incluyendo el gasto en educación, cultura, salud, desarrollo comunal y desarrollo agropecuario.

79

Si adicionalmente se toma en cuenta los recursos destinados a programas de asistencia social, como el del Bono de Desarrollo Humano (BDH) por ejemplo, se puede observar que en términos per cápita, el aporte del 40% de pensiones que realiza el Estado al IESS es muy superior al gasto destinado a los beneficiarios del Bono. Durante el año 2003 el Gobierno Central transfirió un monto de US$ 161 millones por concepto del Bono de Desarrollo Humano. Para el año 2004, considerando un total de 1´279.999 beneficiarios, la transferencia del Estado correspondiente debería ser de US$ 220 millones. En términos per cápita esto implica una transferencia anual de US$ 180 para las madres, US$ 138 para los discapacitados y US$ 138 para la tercera edad. (Ver cuadro No. 28).

Cuadro No. 28

Bono de Desarrollo Humano 2004

Número de En dólares En dólares

beneficiarios Bono unitario Bono unitario Costo Mensual Costo AnualMensual Anual

Madres 1,022,159 15 180 15.3 184Discapacitados 247,848 11.5 138 2.9 34Tercera Edad 9,992 11.5 138 0.1 1Total 1,279,999 18 220

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas

En millones de US$

FUENTE: Ministerio de Economía y Finanzas. Como se observa en el siguiente cuadro el costo per cápita sin incluir las transferencias por el pago de la décima tercera, décima cuarta pensión, así como las transferencias correspondientes a los componentes en proceso de unificación y al costo de vida, ascendió en el año 2003 a US$ 751 en el caso del jubilado de vejez, US$ 390 para el pensionista por Invalidez y Riesgos de Trabajo y US$ 334 al pensionista por montepío.

Cuadro No. 29

Costo Per Cápita de las Pensiones 2003

* Sin incluir las transferencias correspondientes por la décima tercera y décima cuarta pensión así como los

componentes en proceso de unificación y las transferencias por el costo de vida. ** Incluyendo los items anteriores. FUENTE: Dirección Nacional de Pensiones.

Si se incluyen también las transferencias por los conceptos arriba mencionados, el costo per cápita asciende a US$ 915, US$ 554 y US$ 498 para los jubilados y pensionistas previamente mencionados. Cabe anotar que para este cálculo se procedió a dividir el

Beneficiarios US$ millones* US$ millones**Pensiones por Vejez 134,166 751 915Pensión por Invalidez y Riesgos de Trabajo 15,629 390 554Pensiones por Montepío 83,907 334 498

Costo Per Cápita

80

total de costos por concepto de las décimas pensiones, los componentes de unificación salarial y el costo de vida para el total de pensionistas y este valor se sumó a los datos iniciales (tal aproximación se debe a que no se cuenta con información detallada respecto a las transferencias previamente descritas). Considerando un total de pensionistas de 241.018 y un monto transferido de US$ 163 millones (descontando los recursos correspondientes al año 2002), obtendríamos un egreso per cápita de US$ 676, valor que prácticamente quintuplica a la transferencia por concepto del Bono de Desarrollo Humano. Para el año 2004, el Presupuesto del Estado incluye US$ 201 millones para el Bono de Desarrollo Humano y US$ 231 millones como transferencias a la Seguridad Social, es decir, 26.4% y 30.4% del total de las transferencias corrientes del Gobierno Central. 5.4 Deuda del Estado y la Seguridad Social La falta de definición del pago de la deuda al IESS ha sido un problema recurrente en los diferentes gobiernos de turno dado que no se han saldado las obligaciones pendientes de pago, y hasta 1985 se han realizado once consolidaciones de la deuda pendiente con sus respectivos pagos de capital e intereses. Desde esa fecha, no se ha registrado la voluntad política necesaria para concretar el pago adeudado, a pesar de los procesos técnicos llevados adelante de modo interinstitucional. En este sentido, el Gobierno actual, será el primero en tratar el problema del pago de la deuda del Estado con el IESS bajo el esquema de la nueva Ley de la Seguridad Social. El Gobierno tiene que cumplir con la Disposición Transitoria Tercera de la Constitución en la cual se señala que “el gobierno nacional cancelará la deuda que mantiene con el IESS, por el financiamiento del 40% de las pensiones y por otras obligaciones con sus respectivos intereses, en dividendos iguales pagaderos anual y sucesivamente, en el plazo de diez años a partir de 1999, siempre que hayan iniciado el proceso de reestructuración. Estos dividendos deberán constar en el Presupuesto General del Estado y no podrán destinarse a gastos corrientes ni operativos. El cuarenta por ciento adeudado por el financiamiento de las pensiones se destinará al fondo de pensiones, y lo adeudado por otras obligaciones financiará las prestaciones a que corresponda”. La Ley de la Seguridad Social, en su Disposición General, también señala lo dispuesto por la Constitución y especifica que ese monto adeudado corresponde al anterior sistema y se destinará al incremento de las pensiones de los actuales jubilados y beneficiarios y de los que, por mandato legal, serán excluidos del nuevo sistema de seguridad social. Además, señala que el Estado constituirá garantía real suficiente sobre el monto de la deuda mediante la entrega en garantía y de bonos del Estado y los rendimientos se imputarán a los intereses de la deuda, y se acreditarán a las respectivas cajas de prestación. Por otra parte, en la misma Ley69 se señala que con los recursos del dividendo anual de la deuda, el IESS constituirá un fideicomiso para que estos recursos se destinen

69 Inciso tercero y cuarto de la Disposición Vigésima Tercera.

81

exclusivamente a la capitalización del fondo de pensiones y los rendimientos que se produzcan sirvan para mejorar las pensiones de los jubilados actuales y de los afiliados que se jubilen en el régimen de transición y de los beneficios de montepío. Adicionalmente, de acuerdo a lo señalado en el Art. 5 de la Ley Orgánica de Responsabilidad Fiscal70, el Ministerio de Economía y Finanzas aplicará una política de reducción permanente de la deuda pública, para lo cual “... se entenderá como deuda pública: la deuda externa y la deuda interna que debe incluir la deuda con el IESS y todas las obligaciones, que signifiquen endeudamiento, asumidas por el Estado de acuerdo con la ley, excepto los pasivos de la AGD. El valor real de la deuda que mantiene el Estado con el IESS deberá ser cancelado. Los dividendos deberán constar anualmente y de forma obligatoria en el presupuesto del gobierno central y no podrán destinarse a gastos corrientes ni operativos, sino al pago y mejoramiento de las pensiones jubilares y a reducir el déficit actuarial de pensiones del IESS, aún cuando no se haya efectuado la consolidación de dicha deuda...” Sin embargo, a pesar de las disposiciones legales, el problema fundamental se genera porque el Estado ha dejado de pagar sus obligaciones al Seguro Social Obligatorio por concepto de: i) las contribuciones correspondientes como empleador, ii) el aporte del 40% de las pensiones establecido en la Ley y iii) por la utilización de los recursos del IESS para cubrir los déficits estructurales del Presupuesto del Estado. Al momento no existe acuerdo entre el Ministerio de Economía y Finanzas y el IESS respecto al monto de la deuda del Estado en razón de que ambas instituciones presentan dos metodologías diferentes para cuantificar el valor de la misma. Lo único que existe es una forma de pago de la deuda y del déficit actuarial71 planteada por el IESS al MEF y que está en discusión. El Ministerio de Economía y Finanzas, (ver cuadro No. 30) considera una metodología denominada “Método Nominalista” que reconoce a la deuda como una cantidad numérica y divide a la deuda en dos períodos. En el primer tramo, se incluye la deuda denominada en sucres, correspondiente a la acumulada entre el 1 de enero del año 1985 y el 31 de diciembre del año 1999, fecha en la que el país adoptó el esquema de dolarización. El segundo tramo corresponde a la deuda en dólares, desde el 1ro de enero del 2000 hasta el 31 de diciembre del 200272. Según los cálculos del Ministerio de Economía y Finanzas, la deuda total en dólares asciende a US$ 549 millones, considerando los siguientes parámetros: • Se toma en cuenta tanto los montos de deuda en sucres como en dólares. • Se calcula el interés que devengan tales montos (sobre el capital original) en base a

la tasa de interés máxima convencional nominal , incrementada en cuatro puntos por mora, de acuerdo a lo establecido en la Ley de Seguridad Social (R.O. 465 del

70 Ley 72, Registro Oficial 589, 04/JUN/2002 Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y

Transparencia Fiscal (Artículo reformado por la Ley No. 83, publicada en Registro Oficial 676 de 3 de Octubre del 2002).

71 El déficit actuarial es la diferencia entre el monto de la generación de los ingresos actuales y futuros por concepto de aportes, menos los ingresos actuales y futuros por concepto de pensiones.

72 Ministerio de Economía y Finanzas, Informe Técnico No.178-SPE-DM-03, de mayo 7 de 2003.

82

viernes 30 de noviembre de 2001) y en la Codificación de la Ley de Seguro Social Obligatorio (R.O. S-21 del 8 de septiembre de 1988).

• Se calcula un interés simple sobre 365 días particular que debe tomarse en cuenta para el análisis de la tasa efectiva.

• Se aplica redondeo con 2 decimales. • Se transforma en dólares la deuda en sucres utilizando el tipo de cambio nominal de

25.000 sucres por dólar. (Ley Trole I). • Se consideran los intereses y multas al 31 de diciembre de 2002 en ambos períodos. Es necesario resaltar que el total de la deuda registrada por el MEF consta en el Presupuesto General del Estado de 2004, la misma que fue aprobado por el Congreso Nacional y consideran un monto de US$ 549 millones con pago de amortizaciones del año por $ 54,9 millones e igual monto para los próximos 10 años. Por lo que, al constar el monto de la deuda en el Presupuesto, en la práctica bien podría ser aceptada la propuesta del Estado siempre y cuando el IESS no toma acciones pertinentes para concretar el valor adeudado de acuerdo a su metodología. Cuadro No. 30

Deuda del Estado Método Nominalista MEF (cifras en dólares)

-a diciembre de 2003-

Tramo Capital Intereses Totalen sucres al 31-XII-02 2,873,567,096,968 7,792,612,684,901 10,666,179,781,869cotización S/. 25.000 114942683.9 311704507.4 426647191.3en dólares 98,030,486 24,408,298 122,438,784Total 212,973,170 336,112,805 549,085,975

FUENTE: IESS. Por su parte, el IESS presenta una metodología de cálculo denominada “Método Valorista”, que consiste en un mecanismo que evita la pérdida de poder adquisitivo de la deuda. Para tal efecto, el IESS considera los siguientes parámetros para el cálculo: • Divide en tres períodos la deuda que corresponde a la porción consolidable 73 desde

1985 a julio de 1998 y a la no consolidable 74 del Estado con el IESS que corresponde a los siguientes períodos: desde agosto 1998 a diciembre de 1999 y las obligaciones correspondientes de enero de 2000 a diciembre de 2002.

• Al capital se le aplica la tasa de inflación mensual. • Se redondean los cálculos a 2 decimales. 73 Se entiende por consolidable aquella parte de la deuda sujeta a consolidación como base para el

cálculo de los 10 pagos parciales (uno cada año) con los que el Estado la cancelará. 74 La deuda no consolidable o no sujeta a consolidación será cancelada inmediatamente por el Estado al

IESS, independientemente de la forma de pago, que podría ser la emisión de un bono o un instrumento alternativo.

83

• Sobre los valores “revalorizados” se aplica la tasa máxima convencional anual real, que es la equivalente a la tasa máxima convencional nominal descontada por efecto inflacionario, para no incurrir en duplicidad, dada la actualización previa de los flujos de deuda por inflación. Para el período enero 2000 a diciembre 2002 se utiliza la tasa máxima convencional nominal.

• Se aplica el 4% de interés de mora sobre el capital revalorizado. • Conversión a dólares del capital revalorizado (S/. 25.000 sucres por dólar) y de sus

intereses en el último período de deuda en sucres. Con está metodología el IESS estima que la deuda total del Estado es de US$ 2.243 millones a diciembre de 2003, (ver cuadro No. 31).

Cuadro No. 31

Deuda del Estado con el MétodoValorista IESS (cifras en dólares)

-a diciembre de 2003-

Tramo Capital Intereses Totalen sucres 1,066,600,453 1,034,709,099 2,101,309,552en dólares 98,030,486 44,005,468 142,035,954Total 1,164,630,939 1078714567 2,243,345,506

FUENTE: IESS. La diferencia en los cálculos obtenidos por las dos instituciones es significativamente elevada; el monto establecido por el IESS es cerca de 4 veces el valor obtenido por el Ministerio de Economía y Finanzas. La metodología aplicada por el Ministerio de Economía y Finanzas cumple con las disposiciones legales contempladas en la Ley Trole que detallan más sobre esta ley, sin embargo afecta de manera importante el patrimonio del IESS al transformar toda la deuda en sucres a dólares con un tipo de cambio de S/.25.000 por dólar. Sin embargo, es importante señalar que este procedimiento fue aplicado para la totalidad de las deudas en sucres existentes en el país, y un tratamiento diferente podría contradecir el carácter universal de la ley. De igual forma, el IESS aplicó esta norma a las pensiones jubilares en los últimos años, por lo que se compensó parte de esta deuda patrimonial. Al respecto el IESS señala que “el valor de la deuda en sucres no es más que un simple dato nominal, por cuanto resulta de sumar los valores de deuda de distintos años, los cuales no son comparables por las diferencias del valor (poder adquisitivo) del dinero en el tiempo”75.

75 IESS, “Metodología de cálculo y conversión de la deuda del Estado con el Instituto Ecuatoriano de la

Seguridad Social ”.

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Con respecto a la metodología desarrollada por el IESS, ésta intenta mantener el poder adquisitivo del capital adeudado para todo el período, indexando el capital en base a la tasa de inflación mensual, además de aplicar la tasa máxima convencional nominal y real a lo cual se añade la tasa de interés de mora. 5.4.1 Situación Actuarial76 De acuerdo a las cifras de la Dirección Actuarial del IESS a diciembre de 2000, el déficit actuarial global asciende a US$ 6’987,131,280, de acuerdo a las disposiciones del Estatuto Codificado, Ley 41-1941 anterior, que es la que actualmente se sigue aplicando. Sin embargo, al aplicar la Ley reformada el monto del déficit actuarial alcanzaría en el mismo período un valor de US$ 2’141.540.590 debido a los cambios introducidos en los parámetros de la nueva ley. Al momento, no se dispone de cambios de información sobre el tema pero el IESS tiene la obligación de entregar un informe actuarial en los primeros meses del año 2004. Los supuestos considerados por el IESS en la estimación mencionada son los siguientes: • Tasa de interés actuarial77 4% (valores constantes) • Crecimiento de la población afiliada (1% anual) • Sesenta años edad mínima de jubilación • Parámetros de población78 Se puede observar que la deuda del Estado tiene una relación directa en la situación actuarial del IESS por lo que se requiere clarificar los montos de ésta para poder sincerar los resultados actuariales. Esto es fundamental, toda vez que el nivel y características de la deuda forman parte de la posición financiera del Instituto, en el mediano y largo plazos. De otro lado, dicha deuda y sus diferentes procesos de consolidación evidencian la relación de financiamiento que ha mantenido permanentemente con el Estado ecuatoriano. VI. Conclusiones y recomendaciones 1. El Ecuador es uno de los países de América Latina más rezagados en cuanto a la

implementación de reformas a la Seguridad Social, debido a que si bien se cuenta con la aprobación de una nueva Ley desde noviembre de 2001, la cual dispone la

76 Los planes actuariales son aquellos estudios destinados a realizar unas proyecciones de coste (en

virtud de determinados parámetros más o menos objetivos y revisables -tablas de mortalidad, rentabilidad financiera, gastos de administración, contingencias cubiertas, modificaciones de salarios, percepciones comp lementarias, revisiones de Convenio, etc.) con objeto de determinar las aportaciones anuales que deben hacerse a un Plan de Pensiones de prestación definida para garantizar la cobertura y viabilidad total del mismo.

77 Tasa de descuento que nos permite calcular el valor presente de la obligación futura. Es una tasa real mayor a la inflación en esa cuantía. Representa el rendimiento mínimo “real” de inversión de las reservas acumuladas en los fondos de pensiones.

78 Tablas de actividad y de mortalidad que cuantifican la realidad biométrica de la población asegurada.

85

creación de un régimen mixto de pensiones, todavía ésta no ha sido aplicada como consecuencia de la declaratoria de inconstitucionalidad por parte del Tribuna l Constitucional de siete artículos y dos disposiciones transitorias de la Ley de la Seguridad Social. Esta situación conlleva a que aún no se tenga experiencia sobre los efectos del nuevo esquema respecto a la cobertura, al papel de las empresas depositarias de ahorro previsional (EDAP’s) y a los efectos en el mercado de capitales y en el ahorro de largo plazo.

2. Del análisis del traspaso de los afiliados al nuevo esquema de pensiones se

desprende que el monto de recursos que sería transferido a las Entidades de Ahorro Previsional, no sería inicialmente muy representativo, comparado con los montos que son administrados por estas entidades en otros países de América Latina. Esto se explica básicamente por el bajo nivel de los salarios promedio de cotización, que son inferiores a los registrados en la mayoría de países de la región.

Sin embargo, dependiendo de la evolución de los ingresos de aportación, la

ampliación de la cobertura y los incentivos que tengan los agentes para aportar al esquema de capitalización, los recursos que administrarán las EDAP´s podrían incrementarse, permitiendo así impulsar el desarrollo del mercado de valores, y constituyéndose en una fuente potencial de ahorro a largo plazo, que puede canalizarse al financiamiento de proyectos de inversión en el sector productivo.

3. De acuerdo a la experiencia chilena, las administradoras de fondos previsionales

se han desarrollado en el marco de una legislación de largo plazo, acompañada de una estructura eficiente de regulación y supervisión y de las reformas paralelas de otros mercados conexos como el del sistema financiero. En el caso ecuatoriano, a pesar de contar con una nueva Ley de Seguridad Social no existe diversificación en la opción de inversiones de fondos financieros.

4. La legislación aprobada incluyó una serie de artículos en la ley que dificultan de

manera significativa la participación de las administradoras de fondos privados en la administración del sistema de pensiones. Entre ellos, se encuentran las exigencias respecto al patrimonio, la rentabilidad mínima, las reservas para fluctuaciones y la no vinculación de las administradoras con el sistema financiero nacional e internacional. En muchos casos tales requerimientos resultan más exigentes que aquellos observados en algunos países de América Latina.

5. La reforma a la Seguridad Social del Ecuador se basó extensamente en el esquema

mixto del Uruguay, sin embargo algunos cambios trascendentales que fueron implementados por esa economía al momento de su reforma, tales como ajustes en las tasas de aportes, no fueron considerados en el Ecuador. Así por ejemplo, en el caso Uruguayo las contribuciones al sistema de ahorro individual también están a cargo del empleador, situación que no se da en el caso del ecuatoriano.

6. La nueva Ley de la Seguridad Social, tal como fue aprobada, no está sustentada en

un estudio sobre el impacto de la reforma previsional en la sostenibilidad financiera del Sistema ni en las finanzas públicas. Los efectos de la reforma

86

dependerán sin duda alguna de otros factores como la estabilidad macroeconómica, la seguridad jurídica y el crecimiento económico.

7. La reforma al Sistema de Pensiones ecuatoriano no contempla de manera

explícita, a diferencia de otras reformas de América Latina, la entrega de un bono de reconocimiento a los afiliados del sistema anterior, en vista de que los aportes realizados previo a la reforma conformarán parte de los recursos en base a los cuales se entregará una pensión al afiliado al momento de su jubilación dentro del pilar de Solidaridad Intergeneracional. Esta pensión será adicional a la que se percibiría bajo del Régimen de Ahorro Individual Obligatorio.

8. El Sistema de Pensiones del Ecuador adolece de los mismos problemas que han

sido identificados en los diferentes países de América Latina y que han conllevado en su momento a la implementación de reformas. Entre los más comunes se encuentran, un bajo nivel de cobertura, falta de protección a los sectores más vulnerables de la economía y desequilibrios actuariales del sistema; este último problema se agrava, dado el proceso de transición demográfica registrado en la región latinoamericana.

9. En el Ecuador, los niveles de cobertura son bastante inferiores a los observados en

el resto de países de América Latina, incluso considerando exclusivamente la cobertura otorgada a través del sistema de capitalización individual. Tal situación, sugiere que el Ecuador tiene todavía mucho que hacer en el ámbito de la protección social.

10. Se evidencia además una desigual distribución en el nivel de cobertura que se

concentra en las regiones menos vulnerables del país. 11. De acuerdo a las cifras del censo 2001, la población de 70 o más años de edad

presenta el 4.7% de la población total (569.593 personas) y de éste número el 97% no se encuentra afiliado al IESS, lo que implica que el Estado tendría mayores erogaciones que realizar por concepto de las prestaciones asistenciales.

12. Las transferencias del Estado por el concepto del 40% de las pensiones no se

focalizan a la población más pobre del país y por lo tanto deberían ser evaluadas en términos de criterios de justicia social, considerando que representan importantes egresos de recursos para el Estado.

13. A partir del año 2002, el IESS ha emprendido una serie de cambios y reformas

internas, relacionadas con la política de gastos y administración de los seguros, que han permitido alcanzar superávit financieros durante los últimos cuatro años, en todos los seguros.

14. El IESS ha emprendido igualmente una política de recuperación del poder

adquisitivo de las pensiones a los niveles percibidos previo a la crisis financiera de 1999, así a diciembre de 2003, las pensiones han alcanzado un nivel superior al registrado en 1997. A nivel general, el incremento de pensiones entre julio de 2000 y julio 2003 fue de 227%. Sin embargo, el incremento efectivo es mayor si se compara el valor inicial de la pensión promedio con el percibido después de los

87

incrementos. Así por ejemplo, en el caso del seguro de vejez, la pensión promedio se incrementó en 603% del año 2000 al 2003.

15. Uno de los factores más importantes que deben destacarse, y que de no ser

considerado en las proyecciones financieras del Seguro tendrán efectos negativos en los resultados actuariales, es el relacionado con la transición poblacional. En efecto de acuerdo a cifras de la CEPAL la población ecuatoriana mayor de sesenta años será dentro de 46 años, cinco veces superior a la actual, con lo cual la tasa de sostenimiento del sistema tenderá a decrecer de manera drástica.

16. La evasión en la declaración del salario de aportación también se constituye en un

grave problema, pues limita la disponibilidad de recursos del IESS para ofrecer mayores beneficios a sus afiliados y determina bajos niveles de pensiones. Al respecto medidas como la unificación salarial han servido para subsanar este tipo de problemas. Sin embargo, en el sector público este tema todavía sigue pendiente.

17. Un factor de mucha importancia para el análisis de la sostenibilidad del sistema de

seguridad social vigente es la disponibilidad de estudios actuariales actualizados; sin embargo, lamentablemente en el caso del Ecuador los estudios que han sido realizados recientemente han sido cuestionados por su validez técnica.

18. Es importante mencionar que una de las dificultades de la investigación ha sido la

variabilidad en la información proporcionada por el IESS la misma que dificulta la profundización en el análisis.

19. Finalmente un tema adicional que preocupa es la escasa infraestructura

informática y tecnológica con la que cuenta el IESS, y en especial departamentos tan importantes como la Dirección Actuarial. En este sentido sería importante canalizar la inversión de recursos hacia al mejor equipamiento de esta entidad.

Recomendaciones 1. El Gobierno debería introducir una serie de reformas a la legislación vigente con

el fin de que permita solucionar el conflicto judicial, y emitir la reglamentación necesaria para la aplicación de la Ley. Para alcanzar dichos objetivos se requiere una estrategia nacional que involucre tanto al Congreso Nacional como a la Presidencia de la República, con el objetivo de que se aprueben las reformas pertinentes y se logre la implementación del régimen mixto de pensiones.

2. Ampliar la cobertura del Seguro Social Campesino y buscar mecanismos para

incluir a la población informal en el Sistema de Seguro. 3. Corregir la desigualdad distribución en el nivel cobertura por provincias con el fin

de que la mayor parte de la población a nivel nacional tenga acceso a un seguro. 4. Considerar el impacto en las finanzas públicas de la implementación del

otorgamiento de las prestaciones asistenciales no contributivas para los mayores de 70 años hasta alcanzar a la totalidad de la población objetivo.

88

5. Es necesario corregir los problemas asociados a la evasión y subdeclaración de

aportes con el fin de proveer pensiones que permitan el satisfacer las necesidades básicas de sus receptores.

6. Con respecto a la deuda que el Estado mantiene con el IESS, se debe desarrollar

una metodología alternativa que medie las posiciones divergentes que mantienen estas dos instituciones en cuanto al monto adeudado.

7. Mejorar los flujos de información a nivel interno, con el fin que ésta sea

homogénea y no difiera de un departamento a otro, con el fin de proporcionar estadísticas confiables y de manera oportuna.

8. Para evaluar el impacto de la reforma en las finanzas públicas del Ecuador, así

como en la sostenibilidad financiera del Sistema de Pensiones, es prioritario que se realice un estudio sobre el costo de transición de la reforma.

9. Se requiere la creación de empresas privadas calificadoras de riesgo con el

propósito de que se garantice una adecuada calificación de las administradoras de fondos de pensiones y se de con ello mayores criterios de decisión para los inversionistas. Estas empresas permitirían evaluar los riesgos de los proyectos de inversión así como también evitar la inversión en títulos valores de alto riesgo, reduciendo así la probabilidad de emprender en gestiones financieras riesgosas.

10. Finalmente, es necesario evaluar en términos de los criterios de justicia social, la

conveniencia de que el Estado cumpla con la obligación de transferir el 40% del valor de las pensiones pagadas por el IESS. Al respecto, se puede mencionar dos razones que justifican dicha evaluación; en primer lugar, como se ha demostrado tales transferencias no se focalizan hacia la población más pobre del país; en segundo lugar, tal exigencia complica el manejo fiscal de las autoridades económicas ya que se ven obligadas a cumplir con el egreso de recursos por los montos que el IESS arbitrariamente decida, en función de los incrementos de pensiones. Si el Estado tiene la obligación de cumplir con tal transferencia (misma que entre el 2002 y el 2004 ascendería US$ 580 millones) debe también tener ingerencia en las discusiones sobre el incremento de pensiones.

89

Bibliografía Asociación Internacional de Organismos de Supervisión de Fondos de Pensiones

(AIOS), (2003): “Boletín Estadístico AIOS No. 9, “Los Regímenes de Capitalización Individual en América Latina”.

Banco Mundial, (2003): Vicente Fretes Cibils/ Marcelo, M. Giugale/José R. López-

Cáliz, “Ecuador: Una Agenda Económica y Social del nuevo Milenio”. Bertranou F. y Arenas de Mesa, A., (2001): “Valuación del Costo de las Pensiones

Mínimas Garantizadas”, Asociación Internacional de la Seguridad Social, noviembre 2001.

Bonilla, A; Conte. A., (1997): “Las Reformas de los Sistemas de Pensiones en América

Latina: Crónica y Reflexiones”, Organización Internacional del Trabajo. IESS, (1998): “Memoria Técnica para la Reforma del Seguro Social Obligatorio”,

Consultor Ulpiano Ayala. IESS, “Boletín Estadístico No. 10, 11, 12 y 13”, Dirección Actuarial. IESS, “Resoluciones del Consejo Directivo”. Ley de la Seguridad Social, (2001), Noviembre. Lorenzelli Marcos, (1999): “ Reformas de las pensiones en América Latina: genuinos y

falsos objetivos”. Meza Lago, C., (2000): “Desarrollo Social, Reforma del Estado y de la Seguridad

Social, al umbral del siglo XXI”, CEPAL, Serie Políticas Sociales. Los países que incluye el estudio son: Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, El Salvador, México, Perú y Uruguay.

Palán Tamayo Gladys, “La seguridad Social y la Nueva Constitución Política de la

República del Ecuador”. CONAM, (1996 ): “Propuesta de Reforma a la Seguridad Social en el Ecuador, Informe

Final”. Sistemas de Salud y Previsión Social en Uruguay, (1999): “Comisión Sudamericana

Paz, Seguridad, Democracia, Previsión Social en Uruguay”, Montevideo, Julio-Agosto.

Uthoff Andras, (2001): ”La Reforma del Sistema de Pensiones en Chile: Desafíos

Pendientes”, Serie Financiamiento del Desarrollo No. 112, CEPAL. Uthoff Andras, (1997): “Reformas a los Sistemas de Pensiones, Mercado de Capitales

y Ahorro”, Revista de la CEPAL No. 63.

90

ANEXO No. 1

URUGUAY

Concepto Antes Ley No.16.713 (1995) 1. Jubilación Común Años de Trabajo Edad de Retiro

Mujer: 30 Hombre: 30 Mujer: 55 Hombre: 60

Ambos: 35 Ambos: 60 (mujer progresivo al 2003)

2. Jubilación Edad Avanzada Años de Trabajo Edad de Retiro

Mujer: 10 Hombre: 10 Mujer: 65 Hombre: 70

Ambos: 15 Ambos: 70 (mujer progresivo al 2003)

3. Jubilación por Incapacidad Absoluta y permanente sobrevenida

en período de actividad sin causa del trabajo.

Requisitos: Ninguno

Requisitos: 2 años de servicios previos, de los cuales 6 meses deben haber sido inmediatamente precios a la incapacidad.

4. Duración de pensión de sobrevivencia de viuda según años de la misma al momento del fallecimiento del causante.

Vitalicia en todos los casos. -menos de 30 años, cobra durante 2 años

-entre 30 y 39 años cobra durante 5 años

-mayor de 39 años, vitalicia 5. Pensión de Vejez por situación de

indigencia Requisito de Edad

Mujer: 65 Hombre: 65

Ambos: 70

TASAS DE REEMPLAZO DE LAS PRESTACIONES DEL REGIMEN SOLIDARIO 6. Jubilación Común 35 años de trabajo y 60 años de edad Años de Trabajo 40 años de trabajo y 65 de edad

Mujer: 75% Hombre: 65% Mujer: 80% Hombre: 75%

Ambos: 50% Ambos: 67.5%

7. Jubilación por Edad Avanzada 15 años de trabajo y 70 de edad

Ambos: 55%

Ambos 50%

8. Jubilación por Incapacidad Absoluta

Ambos: 70%

Ambos 65%

91

ECUADOR

Concepto

Ley 41 (Anterior) Ley 55 (Noviembre 2001)

1. Jubilación Ordinaria de vejez Años de Trabajo Edad de Retiro Base de Cálculo

Ambos: 25 o 40 años de trabajo sin limite de edad Mujer: 55 Hombre: 55 Para calcular cualquier jubilación se considera los mejores 5 años de aportes, sin considerar los ingresos y aportes realizados el resto de la vida activa y la inflación.

Garantiza una pensión mínima a través del régimen de jubilación por solidaridad intergeneracional (RJSI). Ambos: 30 años o 360 imposiciones o 40 años de trabajo sin limite de edad En el futuro la edad mínima deberá ser corregida en base a la expectativa de vida al momento de retiro. Ambos: 60 Para calcular la pensión en el RJSI será el promedio de las remuneraciones imponibles mensuales actualizadas de los últimos 10 años de servicios con un límite máximo al promedio mensual de los 20 años de remuneraciones, incrementándose éste último en 5%. El máximo de la pensión no podrá superar el 82.5% de los US$ 165 o su valor actualizado.

2. Jubilación Edad Avanzada Años de Trabajo Edad de Retiro

Mujer: 10 Hombre: 10 Mujer: 65 Hombre: 70

Ambos: 15 Ambos: 70 (con mínimo 10 años de aporte o 120 imposiciones) o Ambos: 65 (con mínimo 15 años de aporte o 180 imposiciones y demuestre haber estado cesante durante 120 días.)

3. Jubilación por Incapacidad Absoluta y permanente para todo

trabajo sobrevenida en período de actividad o en período de inactividad compensada.

Requisitos: Ninguno

Requisitos: 5 años de servicios, de los cuales 6 meses deben haber sido inmediatamente previos a la incapacidad.

4. Prestación asistencial no Contributiva dirigido a personas incapacitadas en forma absoluta y permanente para todo trabajo remunerado

Hombres y mujeres > de 70 años Subsidio anual financiado obligatoriamente con recursos del Presupuesto general del Estado.

5. Pensión de Vejez por Jubilación de indigencia

Requisito de Edad

Hombre: 65 Hombre: 65

Ambos: 70

92

Concepto

Antes Ley 55 (agosto 1995)

TASAS DE REEMPLAZO DE LAS PRESTACIONES DEL REGIMEN SOLIDARIO 6. Jubilación Común 30 años de trabajo y 60 años

de edad 35 años sin límite de edad

Ambos: 75% Si tuviere más de 30 años de trabajo obtendrá una mejora del 1.25% de la base de cálculo por cada año, con tope del 30%. Ambos: 81.25% de los 5 mejores años.

Ambos: 50% de la base de cálculo. Si tuviere más de 30 años de trabajo obtendrá una mejora del 0.5% de la base de cálculo por cada año, con tope del 30%.

7. Jubilación por Edad Avanzada 15 años de trabajo y 70 de edad 20 años de trabajo y 65 de edad 40 años de trabajo sin límite de

edad de retiro

Ambos: 55% Ambos: 100% del promedio mensual de sueldos de los 5 años mejores de afiliación.

Ambos: 45%, con mejora del 1% por cada año adicional con tope de 5%. Ambos: 40% con una mejora del 1.5% por cada año adicional con un tope de 7.5%. Ambos: 100% de la base de cálculo.

8. Jubilación por Invalidez y Subsidio por Incapacidad

Ambos: 70% Se modifica la metodología de cálculo de las pensiones Ambos 50% cualquiera sea el tiempo de Jubilación mayor de 5 años

93

Anexo No. 2

Fondos administrados de pensiones -como porcentaje del PIB-

FUENTE: Boletín Estadístico AIOS No. 10, 2003.

Anexo No. 3

Rentabilidad Bruta Anual -en porcentaje-

País Nominal

Histórica Real

Histórica Nominal

últimos 12 meses Real

últimos 12 meses Argentina 15.1 10.5 15.2 11.1 Bolivia 15.1 11.1 12.2 7.9 Chile 24.1 10.3 11.7 10.5 Costa Rica 18.7 8 20.7 9.8 El Salvador 12.6 10.5 7.4 4.8 México 18 8.1 10.4 6.2 Perú 14.5 8 24.2 21.2 Uruguay 26.1 13.8 40.6 27.6 Nota: La rentabilidad considerada es bruta ya que se mide sobre los aportes capitalizados sin considerar el efecto de las comisiones que cobran las administradoras. Si bien varios países optaron por distintas alternativas para calcular los rendimientos netos, los mismos no se presentan debido a diferencias metodológicas que los hacen muy difíciles de comparar. FUENTE: Boletín Estadístico AIOS No. 10, 2003.

P a í s d i c - 0 3 d i c - 0 2

C o s t a R i c a 1 . 8 0 . 9

M é x i c o 5 . 7 5 . 3

P e r ú 1 0 . 6 8 . 1

E l S a l v a d o r 1 1 . 0 7 . 4

U r u g u a y 1 1 . 4 9 . 3

A r g e n t i n a 1 3 . 5 1 1 . 3

B o l i v i a 2 0 . 9 1 5 . 5

C h i l e 6 4 . 5 5 5 . 8

T o t a l 1 2 . 0 1 0 . 0

94

Anexo No. 4

Tasa de reemplazo del Ecuador (Ley 41)

Años de Coeficiente por año Años de Coeficiente por añoServicio de afiliación Servicio de afiliación

5 0.4375 23 0.66256 0.4500 24 0.67507 0.4625 25 0.68758 0.4750 26 0.70009 0.4875 27 0.7125

10 0.5000 28 0.725011 0.5125 29 0.737512 0.5250 30 0.750013 0.5375 31 0.762514 0.5500 32 0.775015 0.5625 33 0.787516 0.5750 34 0.800017 0.5875 35 0.812518 0.6000 36 0.832519 0.6125 37 0.860520 0.6250 38 0.897021 0.6375 39 0.943022 0.6500 40 1.0000

* Por cada año de imposiciones adicionales se aumenta el 1.25%. FUENTE: IESS.

Tasa de Reemplazo del Uruguay

Años de 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70Servicios

35 0.50 0.52 0.54 0.56 0.58 0.60 0.62 0.64 0.66 0.68 0.7036 0.53 0.55 0.57 0.59 0.61 0.63 0.65 0.67 0.69 0.7137 0.54 0.56 0.58 0.60 0.62 0.64 0.66 0.68 0.70 0.7238 0.54 0.57 0.59 0.61 0.63 0.65 0.67 0.69 0.71 0.7339 0.55 0.57 0.60 0.62 0.64 0.66 0.68 0.70 0.72 0.7440 0.55 0.58 0.60 0.63 0.65 0.67 0.69 0.71 0.73 0.7541 0.56 0.58 0.61 0.63 0.66 0.68 0.70 0.72 0.74 0.7642 0.59 0.61 0.64 0.66 0.69 0.71 0.73 0.75 0.7743 0.62 0.64 0.67 0.69 0.72 0.74 0.76 0.7844 0.65 0.67 0.70 0.72 0.75 0.77 0.7945 0.68 0.70 0.73 0.75 0.78 0.8046 0.71 0.73 0.76 0.78 0.8147 0.74 0.76 0.79 0.8148 0.77 0.79 0.8249 0.80 0.8250 0.83

Edades

FUENTE: La reforma del Uruguay, Banco de Previsión Social.

95

Anexo No. 5

Incremento de pensiones por tipo de seguro: 2000-2003 -para afiliados de 55 a 59 años-

S. Ries.Trab. S. Invalidez S. Vejez

Fecha %Increm. %Increm. Viudez OrfandadPensión Prom. US$ US$ US$inicial (US$): 7 8 10 7 6No. ResoluciónCI-074 2000-07 30.0% 9 10 13 30.0% 9 8CI-095 2000-10 20.0% 11 12 16 20.0% 11 9CI-120 2001-01 25.0% 14 16 20 25.0% 14 12CI-133 2002-01 25.0% 17 20 24 25.0% 17 15CI-139 2002-07 55.0% 26 30 38 55.0% 26 23CI-139 2002-10 55.0% 41 47 59 55.0% 41 35CI-152 2003-01 23.0% 50 58 72 27.0% 52 45CI-152 2003-07 23.0% 62 71 89 27.0% 66 57

Viudez y Orfandad Pensión Promedio

Pensión Promedio (US$)

Para Afiliados de 55 a 59 años

FUENTE: Resoluciones del Consejo Directivo del IESS y Dirección Actuarial.

Cuadro No. 11

Incremento de pensiones por tipo de seguro: 2000-2003 -para afiliados de 60 a 69 años-

S. Ries.Trab. S. Invalidez S. Vejez

Fecha %Increm. %Increm. Viudez OrfandadPensión Prom. US$ US$ US$inicial (US$): 9 11 14 8 6No. ResoluciónCI-074 2000-07 35.0% 12 15 19 35.0% 11 8CI-095 2000-10 25.0% 15 19 24 25.0% 14 10CI-120 2001-01 25.0% 19 23 30 25.0% 17 13CI-133 2002-01 30.0% 25 30 38 30.0% 22 16CI-139 2002-07 60.0% 39 48 61 60.0% 35 26CI-139 2002-10 60.0% 63 77 98 60.0% 56 42CI-152 2003-01 26.0% 80 97 124 27.0% 71 53CI-152 2003-07 26.0% 100 123 156 27.0% 91 68

Para Afiliados de 60 a 69 años

Viudez y Orfandad Pensión Promedio

Pensión Promedio (US$)

FUENTE: Resoluciones del Consejo Directivo del IESS y Dirección Actuarial.

96

Anexo No. 6

Transferencias al Seguro Social

Variación TasasMillones US$ crec.

Inicial Prof. %2003 2004

Contribuciones 40% pensiones Seguro Social Campesino 2 0 -2 -85.430% del 10% de salarios para financiar el Seguro Social Campesino 8 10 2 23.5Aporte Anual Seguro Social Campesino 1 0 -1 -67.7Total Seguro Social Campesino 11 11 -1 -4.6

40% pensiones pagadas Seguro General 139 206 66 47.7

Reserva Matemática Actuarial FFAA 0 0 0 -55.3Reserva Matemática Gráficos, Telecomunicaciones 3 4 1 40.7Total Reservas 3 4 1 34Compensación costo de vida jubilados 9 11 2 21.3Deuda Pendiente 2002, 40% pensiones (incluye consolidaciones) 25 0 -25 -100Incremento Jubilados 5 0 -5 -100Total Seguro Social 191 231 39 20

Millones de US$

FUENTE: Ministerio de Economía y Finanzas. Presupuesto del Gobierno Central.