la seguridad social en alemania federal: problemas

La Seguridad Socialen Alemania Federal:Problemas actualesy futuro incierto O)

JUERGEN B. DONGESInstituto de Economía Mundial

Kiel. R.F.A.

Muchos observadores consideran que el sistema alemán de laSeguridad Social es ejemplar: Desde su iniciación en 1883 ha ser-vido de modelo para el desarrollo de mecanismos de asistencia yprevisión social en los demás países occidentales; y siempre se leha atestiguado eficiencia y solidez financiera. Esta imagen no con-cuerda con la realidad actual. Pues desde hace algunos años, la Se-guridad Social alemana está agobiada por serios problemas queamenazan su viabilidad en el futuro. Sus prestaciones se han des-bordado cuantitativa y cualitativamente y los presupuestos de va-rios de sus regímenes están desequilibrados, lo que provoca aumen-tos de las cotizaciones y crecientes transferencias estatales. El pesode las cargas sociales en la economía ha alcanzado unos nivelespreocupantes, por cuanto inciden negativamente en inversiones crea-doras de nuevos puestos de trabajo. Y el incremento aparentementeimparable de las aportaciones del Estado a la Seguridad Social con-tribuye en forma significativa a los crecientes déficits públicos.Todo esto parece estar relacionado con los ideales redistribuidoresdel partido socialdemócrata que asumió el poder federal en 1969(que no perdería hasta octubre de 1982); pero el partido liberal (encoalición con los socialdemócratas) y el partido cristianodemócrata(en la oposición, si bien gobernando en diversos Vánder) hasta muyreciente no han constituido fuerzas moderadoras al respecto.

El objetivo de este trabajo consiste en esclarecer los factorescruciales de la crisis. En primer lugar, expondré muy brevementeel modelo por el que se guía la Seguridad Social alemana y presen-

(*) Ponencia presentada a las Jornadas sobre la Seguridad Social en ladécada de 1980, organizadas por el Instituto de Economía de Mercado, Ma-drid, 29 y 30 de noviembre de 1982.

Revista de Economía PolíticaNúro. 93, Enero-Abril 1983

JUERGEV B. DONGES

taré alguna información estadística sobre su - evolución reciente.A continuación analizaré los problemas fundamentales que han sur-gido, incluido el coste social. Y finalmente ofreceré algunas suge-rencias sobre las pautas que deberían seguirse en la reforma de laSeguridad Social en bien de su futuro funcionamiento.

Concepto, evolución, financiación

La Seguridad Social alemana descansa sobre tres pilares, queson los siguientes (1):

a) Regímenes de seguro obligatorio de enfermedad (desde1883), de accidente de trabajo (desde 1884), de vejez e invalidez(desde 1889) y de desempleo (desde 1927), varias veces enmendadosy ampliados en el transcurso del tiempo.

b) Prestaciones en metálico, en especie o a través de exonera-ciones fiscales del Estado (federación, land o municipio) en concep-to de pensiones para sus funcionarios, de ayuda familiar y mater-nidad, de subsidio de vivienda, de rentas de compensación paralos damnificados de guerra, de indemnizaciones para los refugiadosde los antiguos territorios prusianos (incluida Alemania Orien-tal), de subsidios a la formación de patrimonio, de enseñanza (casi)gratuita, de beneficencia pública, etc., otorgadas en virtud de unaextensa legislación desarrollada a partir de 1950.

c) Prestaciones de las empresas en forma de pago del salarioíntegro a los empleados enfermos durante seis semanas, de pensio-nes a los jubilados, de ayudas financieras en casos de enfermedadprolongada y de accidente de trabajo, y de asistencia de viviendaa los empleados, en consonancia con las obligaciones estipuladaspor la ley o contraídas en convenios laborales con los sindicatos,pero en parte también voluntariamente, desde mediados de los añossesenta.

Los regímenes de seguro obligatorio se basan en una concepción«profesionalista» (y no «universalista» como en Gran Bretaña oSuecia, por ejemplo). Los beneficiarios adquieren derechos de pro-

(1) La legislación alemana es extremadamente compleja, de modo que noes posible entrar en detalles. El lector interesado en detalles puede consultarlos Informes Sociales que publica el Ministerio Federal de Trabajo y de Or-denamiento Social cada dos años (el más reciente corresponde a 1980).

204

LA SEGURIDAD SOCIAL EN ALEMANIA FEDERAL

tección social mediante las cotizaciones que realizan durante su vidaactiva de trabajo (en principio, hasta los sesenta y cinco años deedad). Las categorías profesionales cubiertas incluyen al 90 por 100de la población asalariada de trabajadores, empleados, mineros, asícomo agricultores, artesanos y diversas actividades autónomas (in-cluidos los familiares, dentro de ciertos límites). Con respecto a lasotras prestaciones y a excepción de las pensiones para los funciona-rios de Estado, la Seguridad Social alemana se basa en plantea-mientos políticos de redistribución de renta. Por consiguiente, losgrupos beneficiarios vienen delimitados por criterios económicos(ingresos) y sociales (tamaño de la familia) esencialmente.

Como indica el cuadro 1, las contingencias de mayor peso en elpresupuesto global social corresponden a los seguros obligatoriosde riesgos sociales. En 1981 sus gastos (consolidados) ascendierona 259 mil millones de marcos, equivalente al 53,5 por 100 del total,en comparación con una participación del 49,6 por 100 en 1970, del51,8 por 100 en 1960 y del 39,8 por 100 en 1950. Dentro del segundogrupo de prestaciones sociales, los capítulos más importantes co-rresponden a las exoneraciones fiscales y a las pensiones a los fun-cionarios de Estado (que no cotizan en los regímenes de seguroobligatorio). En 1981 absorbieron conjuntamente el 15,5 por 100del gasto total consolidado, porcentaje inferior al registrado endécadas anteriores. Les siguen en volumen, ahora y en el pasado,las ayudas familiares. En cuanto al tercer grupo, de creación másreciente, más de dos tercios de las prestaciones efectuadas por lasempresas van dirigidas a retribuciones salariales durante períodosde enfermedad de los empleados.

Los cambios estructurales que revela el cuadro 1 tienen comotrasfondo una rápida expansión de las prestaciones por casi todoslos conceptos. Durante la década de los setenta nacieron numerososnuevos programas del bienestar social, que se sumaron a los exis-tentes. El gasto per capiía, que en 1970 había sido de 2.880 marcos,aumentó con una tasa anual media del 9,5 por 100, para colocarseen 7.850 marcos en 1981. Dado que la tasa media de inflación eneste período fue del 5 por 100, las prestaciones sociales per capitase vieron incrementadas también en términos reales.

Además, el ritmo de expansión del gasto global ha superado cla-ramente la tasa de crecimiento de la economía, sobre todo en laprimera mitad de la década pasada en la que la elasticidad-renta

205

CUADRO 1Visión en conjunto de la Seguridad Social alemana

Concepto

Gastos (milmillones DM)

1970 1981

Estructura (%)

1970 1981

Tasa media decrecimiento (%)

1970-75 1975-81 1970-81

Seguros obligatorios:Seguro de vejez e invalidezSeguro de enfermedadSeguro de desempleoSeguro de accidentes de trabajo

Otros sistemas estatales:Pensiones para funcionarios de Estado ...Protección familiarSeguros sectoriales complementarios . ...Ayudas a damnificados de guerraAyuda socialPrestaciones para la juventudBecas para bachilleres y universitarios ...Ayuda para la viviendaServicio sanitario públicoOtras ayudas estatalesExoneraciones fiscales

Prestaciones empresariales:Pago de salarios en caso de enfermedad.Pensiones y subsidios

TOTAL

Gasto consolidado (a) ..Producto interior brutoPrecios al consumidor .

53,125,74,04.3

15,811.11.4

11,53,51.50,64,80.84,6

20,7

12.55.7

181,6

174,7678,8

162,196,431,410,6

36,733.05,1

18,014,87,23,29,21.7

13,338,3

29,111,3

29,214,22,22,4

8,76,10,86,31,90.80,32,60,42.5

11,4

6,93,1

31,118,56,02,0

7,06,31.03,52,81,40,61,80,32.67,4

5,62,2

521,4

484,21.552.9

100,0 100,0

14,219,036,010,9

11,018,618.76,7

19,719.835,14,9

10.224,83,2

8,26,3

13.9

13.68,86.0

7,97,99,36,7

5,44,17.52,19,5

11,72,97,44.6

-0,78,0

7.86,5

7,0

6,67,04.2

10,712,820,68,6

8,010,412.5

4,214,015,316.46,17,1

10,15.8

8,06,4

10,1

• 9,77,85.0

2514137

68

1213147552

1911

36

170

(a) Excluidas las transferencias entre diversos sistemas estatales (sobre todo los seguros obligatorios).

m

ooo

FUENTE: Informes Sociales del Ministerio Federal de Trabajo y de Ordenación Social. Elaboración propia.


media de las prestaciones globales consolidadas fue del 1,04 por 100.Como revela el cuadro 2, los gastos de la Seguridad Social en rela-ción con el producto interior bruto han aumentado ostensiblementehasta 1975. Posteriormente, la aparición de los primeros indiciosde limitaciones financieras ha obligado a las autoridades a frenaralgo la expansión relativa. Pero aun así, la participación actual de laSeguridad Social en el PIB, un 31 por 100, coloca a la RepúblicaFederal en el grupo de países que encabezan el ranking mundial eneste campo y supera con creces la participación registrada en 1970.No deja de ser un dato significativo el que durante el mismo perío-do la participación de las inversiones públicas en el PIB haya des-cendido (del 26 al 17 por 100 aproximadamente).

CUADRO 2

Prestaciones de la Seguridad Social (gasto en % del PIB)

Concepto 1950 1960 1970 1975 1980 1981

Seguros obligatorios (a)Vejez e invalidezEnfermedadDesempleo y previsión de trabajo.Accidente de trabajoOtros sistemasPensiones para funcionarios de

EstadoProtección familiarSeguros complementariosAyudas públicas diversasPrestaciones de empresas

TOTAL

9,14,02,61,90,66,9

2,50,50,03,9

10,26,03,20,40,65,0

2,30,50,022

12,57,63,70,60,66.9

2,31,60,32,7

18,29,85,91,80,7

15,4

2,62,50,47,22,7

17,59,55.81,50,7

142

2,32,10,56,62,7

17,08,76,21,40,7

14,2

2,42,10,36,82,6

16,0 15,2 19,4 33,6 31,7 31,2

(a) Excluidas las transferencias entre los sistemas.

FUENTE: Como cuadro 1.

En cuanto a la financiación de las prestaciones estatales, rigendos principios: el fiscal y el contributivo. El principio fiscal, pre-visto para los sistemas fuera de los seguros obligatorios, estableceque la financiación se realice a cargo de los Presupuestos Generalesdel Estado, mediante recursos que provienen de impuestos o de

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JUERCEN B. OONCES

créditos. Este procedimiento sintoniza bien con prestaciones queintencionadamente entrañan objetivos redistribuidores. De estemodo, los propios beneficiarios financian buena parte de las ayudasque reciben («ilusión» de prestaciones sociales), y cabe la dudade si el objetivo redistribuidor realmente se alcanza.

El principio contributivo, aplicado a los regímenes de seguroobligatorio, requiere una autofinanciación con los ingresos por coti-zaciones. Las cotizaciones se calculan sobre los salarios (limitadospor un tope sujeto a reajustes periódicos) o ingresos profesionalesde los beneficiarios, y son aportados, a partes iguales, por trabaja-dores y empresarios, menos en el seguro de accidente de trabajoen el que sólo existe cotización patronal y menos en los segurospara las profesiones liberales en los que paga el beneficiario (aun-que menos que la suma constituida por la aportación doble en losotros regímenes). La parte patronal de las cotizaciones constituyeun salario indirecto que incrementa el coste de la mano de obray ocasiona una sustitución de trabajo por capital, si es que no re-duce el margen para aumentar los salarios directos brutos. Se daentonces también aquí el caso de que las cotizaciones impuestasa los empresarios terminarán por recaer, de una forma u otra, enel conjunto de los asalariados (Loeffelholz, 1979). Estas incidencias,normalmente no comprendidas por los beneficiarios, se acentúanporque la legislación ha impuesto obligaciones adicionales sobre losempresarios (por ejemplo, el pago de salarios en caso de enferme-dad del trabajo durante seis semanas) y porque los regímenes de laSeguridad Social (notoriamente el de vejez y, según la coyunturaeconómica, el de desempleo) requieren aportaciones sustanciosaspor parte del Estado, con las consiguientes implicaciones para lapresión fiscal y la deuda pública.

Globalmente, tanto las cotizaciones de trabajadores y empresa-rios como las aportaciones de éstos y del Estado han seguido unatrayectoria marcadamente ascendente. Como puede verse en el cua-dro 3, los beneficiarios han visto aumentada su participación en losrecursos totales de una forma ininterrumpida y en la actualidadtienen que soportar unas cuotas sobre sus salarios que superan enun 80, 100 y 65 por 100 las pagadas en 1950 para los seguros de ve-jez, enfermedad y desempleo, respectivamente. Las crecientes nece-sidades financieras de la Seguridad Social reflejan, claro está, laexpansión de las prestaciones, a la que ya hemos aludido.

208


CUADRO 3

Ingresos de la Seguridad Social

Concepto 1960 1970 1975 1980 1981

Sistema global:Contribuciones de los asegu-

radosContribuciones de los empre-

sariosAportaciones del EstadoRentas de capital y otros ...

Contribuciones de los asegu-rados

Contribuciones de los empre-sarios

Aportaciones del EstadoRentas de capitales y otros ...

Cotizaciones por reparto (%):Seguro de vejez e invalidez ..Seguro de enfermedadSeguro de desempleo

Salario mensual tope (DM):Seguro de vejez e invalidez4.Seguro de enfermedadSeguro de desempleo

Salario bruto mensual por tra-bajador (DM)

Mil millones de DM

13,2

27.322,43,3

19,9

41,333.85,0

14-178,42,0

850660750

596

36,8

71,667,55,5

70.0

125.2132,4

9,7

104,0

185,6180,3

8.0

Distribución porcentual

20,3

39,537,23,0

17,08,21,3

1.8001.2001.800

1.354

20,7

37,139,32,9

18,010,52,0

2.8002.1002.800

2.273

21,8

38,837,7

1.7

18,011,43,0

4.2003.1504.200

3.108

111,6

194,5194.6

9,1

21,9

38,238.2

1.7

18,0 •11,5 "4,0 '

4.4003.3004.400

3.275

• A partir del 1 de septiembre de 1983, 18,5 por 100." En 1983, probablemente alrededor del 12 por 100.c A partir de 1983, 4,6 por 100." Para los mineros el tope de cotización es más elevado: 1.000, 2.100, 3.400,

5.100 y 5.400 marcos mensuales, respectivamente.

FUENTE: Anuarios Estadísticos de la Oficina Federal de Estadística y del Mi-nisterio Federal de Trabajo y de Ordenamiento Social. Elaboraciónpropia.

Causas del desequilibrio financiero

Existen determinados factores exógenos que, con independenciade los planteamientos por los que se ha movido la Seguridad Socialalemana, constituyen importantes fuentes de desequilibrio finan-

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JUERGEN B. DONGES

ciero. Entre estos factores cabe destacar el desarrollo de la econo-mía y la evolución demográfica.

Es obvio que los seguros obligatorios, cuya financiación se rigeen gran parte por mecanismos contributivos, son muy sensibles alritmo de desarrollo económico. Los ingresos tienden a crecer másrápidamente que los gastos cuando un fuerte crecimiento de la eco-nomía proporciona el margen para subidas salariales considerables.Esto fue la historia desde 1950 hasta 1973. Lo contrario ocurre enperíodos de recesión coyuntural o de debilitamiento duradero delas fuerzas de crecimiento económico. En esta situación se encuen-tra la economía alemana desde 1980, si bien la pérdida de dinamis-mo ya se había puesto de manifiesto con anterioridad (Fels ySchmidt, 1981). Al aumentar menos los salarios y al crecer rápida-mente el número de personas en paro (que no cotizan), los ingresosde la Seguridad Social procedentes de las cotizaciones resultan in-suficientes para hacer frente al gasto corriente más el gasto espe-cífico ocasionado por el estancamiento económico, concretamenteel subsidio de desempleo.

En cuanto al segundo de los factores exógenos de la crisis ac-tual, se da la circunstancia de que la evolución demográfica en laRepública Federal ocasiona un incremento adicional de gastos enlos seguros de vejez y de enfermedad. Debido a las dos guerrasmundiales (altas tasas de mortalidad y bajas de natalidad), a ladisminución de la población alemana desde 1968 (sólo neutralizadapor la inmigración de extranjeros) y al alargamiento continuado dela edad media de vida humana, la pirámide de población muestraclaros síntomas de envejecimiento. En 1981, el 16,5 por 100 de lapoblación alemana (el 11,6 por 100 de los hombres y el 19 por 100 delas mujeres) tenían una edad de sesenta y cinco y más años; en 1950,este porcentaje había sido del 9,3 por 100. Por un lado, esta evo-lución incide negativamente en el seguro de enfermedad, puesto quepersonas de edad normalmente requieren una asistencia sanitariaintensiva y costosa. Por otro lado, el seguro de vejez acusa una re-lación cotizantes-beneficiarios cada vez más desfavorable (Jütte-meier y Petersen, 1982). Como en Alemania rige el sistema de repar-to, según el cual la población activa aporta los recursos financierospara que el seguro pueda atender las pensiones para la poblaciónpasiva, la inviabilidad de este régimen en su forma actual está pro-gramada. Y el trabajador de hoy no puede siquiera confiar en que

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percibirá, cuando se jubile, una pensión de acuerdo con las cotiza-ciones durante su vida activa.

Habida cuenta de estos factores exógenos, el problema funda-mental de la Seguridad Social alemana radica en la progresión delvolumen de las prestaciones y la continua mejora de su calidad, locual ha alterado el comportamiento de los ciudadanos: Su sentidode responsabilidad hacia la asunción de riesgos económicos y socia-les ha decaído a cambio de un acrecentado sentimiento de protec-ción por parte de la colectividad y una ingeniosa caza de los bene-ficios contemplados por los diferentes regímenes. El problema essimilar al de otros países industrializados con una Seguridad Socialamplia y generalizada. Si los ciudadanos tratan de beneficiarse almáximo de las prestaciones previstas no abusan del sistema, comolos políticos suelen afirmar, sino se comportan racionalmente desdeun punto de vista económico. En otras palabras, nos encontramosante el fenómeno del «riesgo moral» («moral hazard»), sobrada-mente conocido en la teoría y la realidad del seguro. Este cambiode comportamiento se ha venido produciendo paulatinamente y ha-bía quedado incluso ocultado mientras que la economía alemanacrecía rápidamente. Pero la crisis económica, que sigue sin remitir,ha puesto de relieve que la crecida demanda de prestaciones socialeshace tambalear la Seguridad Social sobre sus propios cimientos.

A título de ejemplo, puede ser útil contemplar aquellos regíme-nes estatales cuya situación actual y futura es particularmente pre-caria: el seguro de vejez, el seguro de enfermedad y el seguro dedesempleo. La solvencia de la Seguridad Social de Vejez ha que-do comprometida por dos razones, esencialmente: su extensión ha-cia categorías profesionales no asalariadas y, sobre todo, la fórmulapor la que se rige el reajuste periódico de las pensiones. Esta fórmu-la, introducida en 1957, vincula la revalorización anual de las pen-siones de vejez al crecimiento del salario bruto medio de todos losasegurados en el promedio de los tres años precedentes al cálculo(en los años 1979-1981, serias tensiones financieras impusieron unprocedimiento de reajuste con una tasa fija). Esta fórmula parecíacontribuir a estabilizar la coyuntura económica, puesto que reajus-tes fuertes tendrían lugar en períodos de recesión y reajustes mode-rados en períodos de auge coyuntural. Pero aparte de que los efec-tos coyunturales son inciertos (Schmáhl, 1978), la fórmula produceun alza de las pensiones incluso cuando la renta disponible de la

211

JUERCEN B. DONGES

población activa asalariada apenas sube debido a las cargas impo-sitivas y sociales que gravitan sobre el salario bruto.

El resultado es un incremento de las pensiones percibidas porlos jubilados en relación a los ingresos de la población activa, comomuestra el cuadro 4. En estas circunstancias existe un incentivopara los trabajadores de edad de acogerse, con derecho a una pen-sión completa bajo determinadas condiciones, a los regímenes dejubilación anticipada implantados en 1973 (a los sesenta, sesentados o sesenta y tres años, según el caso), con consecuencias finan-cieras importantes (menos cotizantes, más gastos). Efectivamente,sólo el 20 por 100 aproximadamente de la población activa continúatrabajando hasta alcanzar la edad «normal» de retiro (sesenta ycinco años); antes de 1973, lo hacía el 60 por 100 (el resto era impu-table en buena medida a los casos de invalidez profesional parcialo total). Además, el ahorro individual como medio para asegurarseun nivel de vida digno en la vejez se hace, subjetivamente, menosapremiante.

CUADRO 4

Evolución de las pensiones del seguro de vejez

Años

PENSIÓN MENSUAL POR JUBILADO (a)

Importe en DM

B

En % del salariomedio neto de los

cotizantes

B

19601965197019751980

240,60335,90489,00743,50

1.095,60

270,70377,90550,20836,50

1232,50

56,352,756.959,563,8

63359,364,067,071,8

(a) Calculado en base de cuarenta años de aseguramiento reconocido (A)y en base de cuarenta y cinco años (B), respectivamente.

FUENTE: Anuario Estadístico del Ministerio Federal de Trabajo y de Ordena-miento Social.

Con respecto a la Seguridad Social de Enfermedad, el fenómenodel «riesgo moral» es más notable (Müller-Groeling, 1973). De he-cho, el logro de altos niveles de renta per capita ha consagrado en

212


Alemania el llamado derecho a la salud, en virtud del cual viene ex-pandiendo a un ritmo considerable el consumo de asistencia sani-taria. Si en un pasado ya lejano las prestaciones de salud solicitadascubrían principalmente el objetivo de curar una enfermedad, ahoraincluyen en buena medida servicios de rehabilitación y de preven-ción. Tanto en la medicina curativa, como en la rehabilitadora yen la preventiva, la población alemana aspira a beneficiarse de losen cada momento más modernos y refinados procedimientos dediagnóstico y terapéutica, reclaman una ampliación constante de losservicios sanitarios prestados a domicilio y demandan un elevadoconfort en las consultas médicas y durante la estancia en centrostermales, balnearios y hospitales. Además, la seguridad del cobrodel salario íntegro (durante seis semanas) supone una gran flexibi-lidad para darse de baja en la empresa por motivos de enferme-dad, aunque se trate sólo de indisposiciones benignas.

Pero más importante aún, la asistencia sanitaria ya no dependeestrictamente de que pueda comprobarse objetivamente la existen-cia de una enfermedad. El riesgo de enfermedad que subjetiva-mente sienta el asegurado juega, junto a consideraciones psicoso-máticas, un papel considerable. Esto significa que hoy en día el tra-bajador alemán le ofrece al médico una enfermedad determinada,la tenga o no, y recibe la atención correspondiente porque los mé-dicos, ante la duda, prefieren no correr riesgos de tratamiento,aparte de que sus pretensiones económicas sintonizan con los inte-reses subjetivos del asegurado.

Todo esto ha dado lugar a un aumento sensible del número demédicos, dentistas y camas hospitalarias, y ha acarreado un enormeencarecimiento de la asistencia sanitaria, sobre todo con respectoal suministro de productos farmacéuticos y a cuidados hospitala-rios, como puede apreciarse en el cuadro 5. Al mismo tiempo seríaaventurado afirmar que la fuerte expansión de las prestaciones hayallevado emparejada una igualmente fuerte mejora en el estado desalud de la población alemana. Al menos, la realidad demuestraque la incapacidad para trabajar por razones de enfermedad haaumentado constantemente durante los últimos treinta años. El por-centaje de enfermos en el total de asegurados también ha seguidouna trayectoria alcista (en ambos casos están incluidas las personas

213

JUERGEN B. DONGES

que sólo simulan una enfermedad) (1). Y los índices de mortalidadapenas muestran una variación. Debería ser lógico, por consiguien-te, que el colectivo de trabajadores asegurados tratara de contenerel gasto. Pero en el sistema vigente cada uno de los aseguradospuede incrementar para sí mismo el beneficio de la Seguridad So-cial si, una vez pagada la cotización, exige cuantos servicios se leocurran. Intereses colectivos e intereses individuales acaban siendoincompatibles.

Finalmente, la Seguridad Social de Desempleo, que ofrece unaconsiderable protección laboral, repercute probablemente en la pro-

CUADRO 5

Distribución de los gastos de asistencia sanitaria (%)

Concepto 1950 1960 1970 1980

Tratamiento por médicos y den-tistas 26,5 26,2 30,3 25,8

Productos farmacéuticos, denta-duras postizas y otros ele-mentos de cura 20,5

Cuidados hospitalarios 20,5Prestaciones en efectivo 21,9MaternidadDefunciónGastos diversos

(a) Excluidos gastos administrativos.

FUENTE: Informes Sociales del Ministerio Federal de Trabajo y de Ordena-miento Social. Elaboración propia.

pia tasa de paro, elevándola. Si el trabajador pierde su empleo ha-bitualmente percibe el 68 por 100 de su último salario neto de activopor un período máximo de un año (quedando libre de impuestosdirectos y cotizaciones a la Seguridad Social), el coste que le supone

17,515,228,8

12,3

21,425,49,76,82,73,7

28.230,17,72,51,74,0

(2) Estas tendencias han ido acompañadas de interesantes fluctuaciones,vinculadas al ciclo coyuntural. En períodos de auge coyuntural el grado deenfermedad de los asalariados siempre ha aumentado; en períodos de rece-sión ha disminuido. En todo caso, la morbilidad en Alemania (7 por 100 enpromedio de 1972-1982) es muy superior a la registrada en los Estados Uni-dos o el Japón, donde la Seguridad Social de Enfermedad está menos «des-arrollada».

214


el no trabajar es mucho más bajo de lo que fue a principios de losaños cincuenta, cuando en general se le concedía el 37 por 100 du-rante medio año como máximo (y bajo condiciones mucho más res-trictivas). En términos económicos, para numerosas personas el notrabajar se convierte en un «bien» para el cual la demanda aumentasi el «precio» baja. Quiere ello decir que el trabajador en paroreduce sus esfuerzos de encontrar otro empleo, hace un uso exten-sivo de las posibilidades legales (que son numerosas) para rechazarpuestos de trabajo que le sean ofrecidos por mediación de las Ofi-cinas Estatales de Empleo (alegando que no corresponden a susjustificadas aspiraciones) o simplemente se entrega al ocio. Inclusosi permaneciera sin empleo durante un período prolongado (másde un año en el caso extremo), el trabajador todavía recibe unaayuda significante (el 58 por 100 de un salario neto estandarizado).Además, las mujeres que vayan al paro cobran el subsidio de des-empleo aunque no tengan interés alguno para volver a trabajar enun futuro previsible porque prefieren dedicarse a labores de amade casa y a la educación de sus hijos (sin que así lo digan, claroestá). Y finalmente existe un aliciente para sustituir la situación deparado por una de participante en cursos estatales de perfecciona-miento, reconversión y adaptación profesional, durante los cuales laSeguridad Social paga el 80 por 100 del salario neto irrespectiva-mente de si estas medidas verdaderamente reincorporan al paradoal trabajo activo o no.

La consecuencia es que el paro registrado es en parte «volunta-rio». Por razones metodológicas y debido a la falta de informaciónestadística fidedigna no es posible cuantificar exactamente la magni-tud del «paro voluntario» (Kónig, 1978), pero las estimaciones másacreditadas la fijan entre un 10 y un 30 por 100 de los parados, locual equivaldría a los resultados obtenidos mediante estudios por-menorizados en otros países (Grubel y Maki, 1975). Se da entoncesla circunstancia, que no creo que sea exclusivamente alemana, quecuando una parte cada vez mayor del riesgo de pérdida de empleoes absorbida por la sociedad, el paro laboral se hace más duradero.Además, aumenta el propio riesgo porque decae la motivación deltrabajador para adaptarse profesional y geográficamente a futuroscambios en las oportunidades de empleo productivo.

Finalmente, el «riesgo moral» se extiende también a empresasy sindicatos. Las empresas configuran su propia política de empleo

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en consonancia con las prestaciones de la Seguridad Social. Así, porejemplo, ante la necesidad de tener que reducir la plantilla optanfrecuentemente por despedir a trabajadores de cincuenta y ocho ocincuenta y nueve años de edad, sabiendo que éstos pueden obtenerlos beneficios del llamado retiro profesional anticipado si han esta-do en paro durante cincuenta y dos semanas durante los dieciochomeses que preceden el cumplimiento de los sesenta años. Los tra-bajadores afectados, por regla general, aceptan el despido porqueno sólo perciben el subsidio de desempleo, sino porque la empresales paga la diferencia hasta completar el salario neto íntegro. Elprocedimiento es ciertamente económico desde el punto de vista dela empresa.

En cuanto a las centrales sindicales, es bastante probable que elconocimiento de las prestaciones generosas de la Seguridad Socialde Desempleo relegue a un segundo plano consideraciones sobre elimpacto laboral de reivindicaciones salariales. Aquí radica una delas explicaciones de la obstinación con la que la mayoría de los19 sindicatos alemanes viene negando toda relación entre el nivelde los salarios reales y el grado de empleo, a pesar de que se puededemostrar empíricamente la existencia de un notable paro «clási-co» en la economía alemana (Lehment, 1982; Roth, 1982). Tambiénse comprende mejor el porqué los sindicatos .han podido ponertanto énfasis durante los últimos diez años en subidas salarialeslineales en vez de proporcionales, con aumentos mínimos para lostrabajadores sin o con poca cualificación profesional. El cierre delabanico salarial a que ha conducido esta política supone para lasempresas un aliciente más para introducir tecnología ahorradorade trabajo, que deja sin empleo en primer lugar a los que menosrinden. Si los sindicatos tuvieran que administrar ellos mismos elseguro de desempleo (como hicieron hasta 1914), prestarían proba-blemente mayor atención a las repercusiones negativas en el empleoque una política salarial excesivamente cargada de pretensiones re-distribuidoras por regla general tiene en una economía de mercado.

Diversos costes sociales

El cambio de comportamiento de los beneficiarios de la Segu-ridad Social alemana, que puede observarse también con respecto

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a otros regímenes, no sólo ocasiona desequilibrios financieros. Tie-ne, además, un coste social, que se manifiesta en varias formas.

Una de ellas es que el incremento de las cotizaciones más lasprestaciones empresariales directas en conjunto ya alcanzan el 77por 100 del salario promedio pagado por la industria alemana. Estosupone un considerable encarecimiento de la mano de obra que de-bilita la competitividad internacional de numerosas actividades (altipo de cambio vigente) y provoca desempleo. Además, se produceuna compresión paulatina del excedente de explotación de las em-presas, contribuyendo a la caída de la rentabilidad (después de im-puestos) que ha sufrido la industria, expresado como cociente delvalor de las ventas (de un 3,9 por 100 en 1970 a un 2 por 100 en1981). Como agravante hay que añadir la creciente necesidad detransferencias estatales a la Seguridad Social para garantizar su li-quidez a corto plazo. Aparecen así nuevos factores conducentes aun aumento de la presión fiscal, con el consabido riesgo de efectosnegativos (retraimiento inversor, abulia generalizada para el ascen-so profesional en el trabajo), o a un crecimiento de la deuda públicacon consecuencias igual de alarmantes (inflación, desplazamientode la inversión privada). El futuro crecimiento de la economía nopuede más que quedar comprometido en estas circunstancias.

Otra manifestación del coste social es el despliegue que estáexperimentando la llamada «economía sumergida» en Alemania(para muchos el país paradigma de disciplina cívica). Su extensiónactual, sin considerar los trabajos domésticos, se estima entre un10 y un 15 por 100 del producto nacional bruto (Langfeldt, 1982).Afectados por elevadas cotizaciones marginales, aparte de los im-puestos, tanto los asalariados como los patronos consideran quevale cada vez más la pena trabajar en la clandestinidad y correr elriesgo de ser severamente sancionados por las autoridades en casode descubrimiento. Todo el mundo sabe en Alemania que frecuen-temente empresas contratan a obreros (sobre todo extranjeros) sindar parte a la Seguridad Social (por mutuo acuerdo). Abundan loscasos en los que determinados trabajos (de fontanería, electricidad,pintura, albañilería, carpintería, solador o mecanografía, especial-mente) son efectuados por personas oficialmente enfermas. Y entrelos trabajadores en paro hay muchos que, gracias a las actividadesdesempeñadas en la «economía sumergida», consiguen en combina-ción con el subsidio de desempleo unos ingresos notablemente su-

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periores a los que obtuvieron antes de perder su empleo fijo; deeste modo queda suavizado un tanto el problema político del paro,a pesar de que el número de parados ha alcanzado (finales de 1982)lo que hace sólo unos años hubiera parecido un nivel intolerable(dos millones de personas, que equivale al 8,5 por 100 de la pobla-ción activa). Probablemente, la «economía sumergida» constituyeuna importante fuente de dinamismo económico, tan escaso en laeconomía oficial. Pero han de tenerse presentes también efectoscomo los siguientes: posibles distorsiones competitivas a nivel em-presarial; la discriminación de aquellas personas que por razonespsicológicas o debido a su especialización profesional no encuentranoportunidades para trabajar «por libre»; la pérdida de recaudacio-nes impositivas por parte del Estado; la configuración de políticasmacro y microeconómicas en base de indicadores erróneos y con-ducentes, por consiguiente, a otros resultados que los pretendi-dos; etc.

Una tercera manifestación de externalidades negativas de la Se-guridad Social alemana consiste en que decae la motivación paraahorrar y degenera la actitud frente al trabajo. Es probable que laobligación del asalariado de cotizar a la Seguridad Social tiende aser contrarrestada por éste en el sentido de que formará menospatrimonio individual del que necesitaría para cubrir riesgos socia-les que le puedan afectar a él o a sus familiares si estos riesgos nofueran absorbidos por la sociedad. Este efecto de sustitución gra-vita adversamente sobre la tasa de ahorro nacional e hipoteca larevitalización de la economía. Por otro lado, son cada vez más per-ceptibles las quejas de empresarios sobre el absentismo laboral,ciertas deficiencias en la ejecución del trabajo y el poco interés quese toman, a menudo, los empleados en mejorar constantemente sucapacitación profesional. Este cambio de actitud, obviamente, tieneconsecuencias negativas para la productividad laboral, la calidadde los productos y servicios prestados, y la competitividad interna-cional de las empresas directa o indirectamente afectadas. En estecontexto es obligado constatar también que el cambio de actitudfrente al trabajo se manifiesta ya durante los períodos de escolari-zación y estudios universitarios. Existen pruebas contundentes deque el sistema generalizado de becas universitarias ha contribuidoa la masificación de la universidad alemana y ha provocado unaimportante distorsión en la asignación de recursos, con una prolon-

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gación injustificada de los estudios y un exceso de graduacionesacadémicas en que kiego el alemán basa sus pretensiones económi-cas al incorporarse en la vida profesional. Y como resulta que lasaspiraciones económicas frecuentemente no concuerdan con el pro-pio rendimiento, no es de extrañar que se produzcan profundos con-flictos intergeneracionales, virulentas críticas contra la economía demercado y un rechazo demoledor del crecimiento económico entrela juventud, aparte de movimientos de automarginación (aunquehaya más causas para esta evolución). A modo de conclusión pue-de decirse que los efectos perturbadores que ha tenido la SeguridadSocial alemana son similares a los observados en otros países in-dustrializados (Lindbeck, 1981).

Planteamientos para una reforma

En vista de los problemas acumulados, la reforma de la Segu-ridad Social alemana es ineludible (3). Querer mantener, en nombrede una presunta justicia social, el sistema tal y como ha evolucio-nado históricamente, equivaldría a cerrar los ojos a evidencias uní-vocas sin que por ello se alejara el peligro de un colapso. La cues-tión central, entonces, concierne a cómo acometer la reforma.

A juzgar por el debate público que sobre esta cuestión se vienecelebrando en Alemania, se perfilan dos escenarios: uno de ellosse compone de medidas estatales dirigidas a movilizar nuevos re-cursos y a controlar el gasto. Por este escenario se guían hasta e!momento los planteamientos de los grandes partidos políticos, de]os sindicatos y de las asociaciones empresariales, si bien mostrán-dose conflictivos en los detalles. El escenario alternativo presentaunas connotaciones mucho más tajantes por cuanto apunta a lasupresión del monopolio estatal de la Seguridad Social. Este enfo-que se inscribe en el pensamiento liberal sobre el funcionamientoeficaz de la economía y la garantía de los derechos individuales enuna sociedad democrática (4).

(3) Esto lo reconoció, por primera vez, el Gobierno Federal oficialmenteen 1976, por lo que nombró una Comisión de siete economistas académicos(Transfer-Enquéte-Kommission) para que estudiase el problema a fondo yelaborara recomendaciones para reformas y mejoras del sistema. Los resul-tados han sido publicados en 1981.

(4) Determinados círculos simpatizan con un tercer escenario de refor-ma, el de la completa socialización de la Seguridad Social y la inclusión de

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Veamos el primer escenario. Para una reforma por la vía de lafinanciación se propugnan, esencialmente:

— un aumento de las cotizaciones actuales, suplementado con lasupresión de los «techos» en los salarios brutos (seguros de ve-jez y de enfermedad) que muchos tachan de socialmente regre-sivos;

— la implantación de una «cotización de solidaridad» por parte delos funcionarios de Estado y aquellos profesionales independien-tes que no cotizan a la Seguridad Social;

— la extensión de la base de cálculo de las cotizaciones al valorañadido de las empresas, con el fin de frenar la sustitución detrabajo por capital.

Estas propuestas adolecen de un defecto serio, que es el de su-poner que la economía alemana volverá pronto a lograr un ritmo decrecimiento satisfactorio (aunque no comparable al de los tiempospasados). Sobre este supuesto cabe la duda, como numerosos estu-dios de prospectiva revelan. Dados los profundos cambios estructu-rales que tiene que experimentar la economía para recobrar vita-lidad y afianzar su competitividad (Fels y Schmidt, 1981), no especar de excesivo pesimismo si se prevé la continuación del estan-camiento económico actual hasta finales de la presente década.Ante estas perspectivas, los intentos de movilizar recursos adiciona-les para la Seguridad Social serán contraproducentes. De llevarsea la práctica, elevarían el nivel de costes en la economía en unosmomentos en los que habría que rebajarlo para estimular nuevasinversiones, intensificarían la desincentivadora progresividad delsistema tributario cuando lo necesario sería atenuarla, y aumenta-rían la dosis de «economía sumergida» a pesar de los efectos dis-torsionantes sobre la asignación de recursos que ello puede en-trañar.

Si se tienen en cuenta las limitaciones de una reforma financie-ra, planteamientos de control de gastos cobran una importancia de-cisiva. Las medidas que se proponen y que en parte ya han sidotomadas (o están a punto de serlo) incluyen:

sus gastos en el Presupuesto General del Estado, pero sin que estas ideashayan trascendido al debate público.

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— un cambio en la fórmula vigente de actualización de pensionesdel seguro de vejez, sustituyendo el salario bruto por el netocomo indicador (todavía en proyecto) y alargando la periodici-dad de las revalorizaciones;

— una moderación de los costes de asistencia sanitaria que se ob-tiene de contener los honorarios de médicos y dentistas (inclui-dos servicios técnicos), de controlar más eficazmente la correctaprescripción médica, de cargar ciertos costes de tratamiento yproductos farmacéuticos directamente al paciente, de limitar losaumentos de las tarifas aplicadas por los hospitales, de restringirla financiación de curas en centros termales y balnearios y de(re)introducir plazos de espera (se habla de uno a tres días)para el cobro del salario en caso de enfermedad;

— una racionalización de las prestaciones por otros conceptos, quepodría consistir, por ejemplo, en calcular el subsidio de desem-pleo sobre el salario neto de activo y reducirlo durante los pri-meros dos o tres meses de paro; en condicionar la flexibilidadde los parados frente a ofertas de colocación a criterios másestrictos (ya en práctica), en cancelar el subsidio de desempleosi la empresa indemniza en caso de rescisión de contrato (yase aplica), en simplificar los programas del fomento profesionallaboral, en suprimir prestaciones de carácter simbólico, en limi-tar las ayudas de protección familiar (sobre todo con respectoa la maternidad y a las prestaciones por hijo) y en sustituir de-terminadas prestaciones por créditos (concretamente en la en-señanza).

A primera vista, planteamientos de este tipo infunden la espe-ranza de que se puede restablecer, y luego mantener, el equilibriode los presupuestos de la Seguridad Social. Pero el control de losgastos suscita entre las fuerzas políticas la controvertida cuestiónde dónde empezar y en qué medida recortar. Incluso si hubiera con-senso, el pretendido resultado positivo sería transitorio y parcial:transitorio, porque sigue sin haber un dispositivo que eficazmenteelimine la inercia expansiva de la Seguridad Social (se crearán nue-vas categorías de «necesidades sociales»); parcial, porque continúaabierta la posibilidad del «riesgo moral» y de una progresión delcoste social. Y en todo caso subsistiría la enorme burocratizaciónexistente, que por eficaz que pretenda ser, es costosa.

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El escenario alternativo para una reforma, en el que se prevéla desestatalización de la Seguridad Social, promete una soluciónmás profunda y duradera del problema. Pero este enfoque pretendeque los ciudadanos se despidan de los mecanismos de transferenciaa que tanto se han acostumbrado. No debe sorprender, por tanto,que ya en la actualidad determinados círculos (partidos políticosde la izquierda, centrales sindicales, las Iglesias) califican cualquiersugerencia sobre fórmulas privativas de la Segundad Social, porfundada que sea científicamente, de «desarrollo hacia atrás», si esque no la denuncian de ataque a la paz social y estabilidad política.

Lo que tanta polémica suscita es una idea muy simple: estable-cer la libertad de los individuos para elegir, de acuerdo con suspreferencias, dónde y con qué cobertura quieren asegurarse contrariesgos sociales y económicos. No se cuestiona la subsistencia deun estado social en Alemania (encomendado por la Constitución).Pero sí se cuestiona el concepto doctrinal reinante, según el cualel buen funcionamiento de ese estado social requiere un régimende monopolio estatal para que el ciudadano reciba las prestacionesdeseadas. Cuando el nivel de vida es tan elevado como en Alemania(y en otros países europeos occidentales) en la actualidad, determi-nadas necesidades de asistencia y previsión social pueden conside-rarse superadas. Es entonces perfectamente concebible el desarro-llar modelos de complementariedad entre responsabilidades públi-cas y privadas en el campo de la Seguridad Social, que conduzcana una mayor agilidad del sistema y estimulen al interés de todoslos agentes económicos implicados por ahorrar recursos, sin queello ocasione en modo alguno una regresión social. Simplemente sepasa del paternalismo estatal a un ordenamiento con libertades in-dividuales de elección.

El reparto de responsabilidades, con respecto a los cuatro regí-menes clásicos, podría acometerse de la siguiente forma (5):

— El Estado se limita a conceder unas prestaciones en forma depensiones, subsidios de desempleo, indemnizaciones por acciden-tes de trabajo y asistencia sanitaria, a financiar mediante coti-zaciones de empresas y trabajadores (a partes iguales).

— El aseguramiento de riesgos sociales más allá de los niveles

(5) Resumo someramente diversas propuestas elaboradas por colegasmíos en el Instituto de Economía Mundial. Para detalles, véanse MüllerGroeling (1973), Risch (1980), Boss (1981) y Vaubel (1981, 1983).

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mínimos establecidos por la ley compete a la iniciativa privadade los ciudadanos que puedan acudir a fondos de pensiones, aseguros de accidentes y a los de enfermedad ya existentes, a losque se añadirán nuevos sistemas privados (en régimen societa-rio o mutualista), así como convenios entre empresas y traba-jadores y entre trabajadores y centrales sindicales. Las primasde los contratos quedarían fijadas de acuerdo con el riesgo delasegurado y no en función de sus ingresos. Regiría el principiode capitalización.

La crítica que generalmente se hace a este enfoque (aparte dela oposición por razones ideológicas, ya mencionada) es que el ciu-dadano tiende a subestimar los riesgos sociales. En el fondo de estacrítica late el temor de que, como consecuencia del supuesto asegu-ramiento insuficiente, el Estado se verá confrontado con una ava-lancha de «casos de emergencia» que tendrá que atender con cargoa los Presupuestos Generales, lo cual crearía nuevos problemas. Siexiste o no una subestimación generalizada del riesgo es una cues-tión empírica. De hecho, los alemanes siempre se han mostradoproclives a asegurarse, por propia iniciativa, contra una gran varie-dad de riesgos (previsibles e imprevisibles). Pero en caso de queefectivamente hubiera que constatar una apreciación inadecuadade los riesgos sociales que aquí nos conciernen, no puede deducirsela necesidad de un seguro obligatorio estatal, sino únicamente esta-blecer para el ciudadano la obligación de asegurarse, siendo de suincumbencia si acude a un ente público o a una compañía privada.Las imperfecciones en el mercado de seguros que puedan existiren la actualidad, o que algunos prevén para el futuro (selecciónnegativa con la consiguiente acumulación de malos riesgos), no tie-ne por qué prevalecer en un marco de Seguridad Social desmono-polizada. Será imprescindible, sin embargo, que se creen las condi-ciones legales para poder indiciar en el mercado de capital obliga-ciones y otros títulos de renta fija y defender así el valor real delos activos de las compañías aseguradoras contra los efectos de lainflación.

Conclusión

El análisis ha tratado de corroborar la tesis de que en AlemaniaFederal se han alcanzado los límites del Estado benefactor. Lo que

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en su día podía considerarse como una verdadera conquista social,ha sobrepasado su dimensión óptima, desembocando en un sistemaexcesivamente amplio de prestaciones que en numerosos casos noguardan una relación razonable con las necesidades reales de losbeneficiarios. Posiblemente, la Seguridad Social alemana, y sobretodo la asistencia sanitaria, sea hoy en día la más cara del mundo.Me parece evidente, por consiguiente, que el sistema no podrá se-guir evolucionando por la misma senda que en el pasado. Dudoseriamente que puedan conservarse sus características institucio-nales actuales. El uno como el otro intento serían económicamenteinsostenibles. Ello me lleva a propugnar un cambio riguroso, ins-trumentado gradualmente, con un calendario firme y con el obje-tivo de satisfacer las aspiraciones sociales de los ciudadanos paralelamente con la potenciación de la capacidad ahorradora en elsistema. Aunque este cambio tiene muchas facetas que habrá queestudiar atentamente, creo que planteamientos pro-mercado son se-guramente superiores a fórmulas desarrolladas exclusivamente des-de el punto de vista del sector público; pero precisamente por esomuchos dirán que son impracticables en la realidad.

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LA SECLRIDAD SOCIAL EN ALEMANIA FEDERAL

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la seguridad social en alemania federal: problemas

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