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UNIVERSIDAD CENTROAMERICANA
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
Programa de Doctorado “Cuestiones actuales del Derecho”
LA REGULACION CONSTITUCIONAL
DEL VETO PRESIDENCIAL
Tesis Doctoral presentada por:
KARLA GUISSELLE MATUS ROA
Director
Dr. Joan Vintró Castells
Managua, Nicaragua, 2019
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Resumen
El veto presidencial es una figura vigente del Derecho contemporáneo. Su evolución y
actualidad se relaciona directamente con el fortalecimiento de las relaciones entre el
Parlamento y el Poder Ejecutivo en los sistemas presidenciales de gobierno. Esta figura a
cargo del Presidente de la República representa un íter, ocasional, en el procedimiento de
formación de la ley. Los estudios teóricos, como el presente, abonan al análisis de esta figura
y colaboran, a la postre, con el fortalecimiento de la institucionalidad y el Estado de
Derecho.
El veto presidencial, como figura propia de los sistemas de gobierno presidencial, hace
referencia a la participación directa que tiene el titular del Poder Ejecutivo en el
procedimiento legislativo de formación de ley. Participación que consiste en el ejercicio de
dicha facultad, atribuible constitucionalmente solo a esta autoridad, para oponerse u objetar
– total o parcialmente- un proyecto de ley, que ha sido previamente aprobado por el órgano
legislativo. Es así, que la figura del veto presidencial marca la diferencia en torno a la
participación del titular del Poder Ejecutivo dentro del procedimiento legislativo de
formación de ley.
Esta diferencia implica que, dentro del marco de competencias y de responsabilidades
atribuidas al Poder Ejecutivo, el Presidente de la República se encuentra facultado
constitucionalmente a participar en la etapa final de decisión del procedimiento legislativo
ordinario. De este modo, mediante el ejercicio del veto presidencial se interrumpe el iter
legislativo y se abre una nueva dimensión procedimental dentro de la denominada fase
constitutiva del procedimiento legislativo ordinario. En esta dimensión se da paso a un
nuevo cauce de debate en el que corresponderá al Parlamento, siguiendo reglas de votación
y mayorías exigidas, la decisión de adoptar o rechazar el veto presentado por el Poder
Ejecutivo.
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La idea del veto presidencial como esencial y estructuralmente ligado a la forma de gobierno
presidencial permite ubicar su origen en el gobierno presidencial de los Estados Unidos y a
su vez encontrar una importante tradición jurídica constitucional sobre esta figura en los
países latinoamericanos.
En efecto, la tradición presidencial es más antigua en América, por tanto, se encuentra
mayor riqueza de material empírico (Carey 2006). La trascendencia del veto presidencial ha
sido subrayada por la doctrina atribuyéndole un importante papel en las relaciones entre
Poder Ejecutivo y Parlamento en los sistemas de gobierno presidencial. En este contexto,
esta investigación trata sobre el estudio del veto presidencial como figura de carácter
político a cargo del Poder Ejecutivo y llamado a ser resuelto por el Parlamento.
En Nicaragua la figura del veto presidencial fue reconocida por primera vez en el año 1838
y desde entonces forma parte de las atribuciones del titular del Poder Ejecutivo. La
Constitución actual, vigente en Nicaragua desde 1987, regula esta figura en sus artículos 142
y 143, se complementa con lo indicado en la Ley No. 606, Ley Orgánica del Poder
Legislativo. Durante este tiempo, el veto presidencial ha sido objeto de un amplio ejercicio
jurídico político, en cambio, ha contado con un escaso desarrollo doctrinal a nivel nacional.
Este escaso desarrollo doctrinal no ha permitido estudiar a profundidad las características,
el alcance y limitaciones en torno a la figura del veto presidencial en el contexto
nicaragüense.
En consideración a lo hasta aquí expuesto, se ha identificado como problema científico de
esta investigación que la ausencia de las bases teóricas del régimen jurídico y de criterios de
interpretación jurisprudencial sobre el veto presidencial en el Derecho nicaragüense, hace
que se desconozcan sus alcances y fines y, consecuentemente, obstaculiza la posibilidad de
elaborar juicios críticos- valorativos que orienten posibles propuestas de lege ferenda.
Esta investigación es pertinente porque a pesar de que se han aplicado a lo largo de la
historia vetos presidenciales en Nicaragua, no se encuentran estudios teórico-jurídicos
anteriores que aborden sobre esta importante institución jurídica.
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De esta idea deriva también la novedad de este trabajo para Nicaragua, al ser el primer
estudio que reflexiona sobre la historia y el sustento teórico del veto presidencial; y en ese
sentido se detallan las novedades del trabajo:
1. Valora, a través de su devenir histórico, la institución del veto presidencial, teniendo
como referente para Nicaragua las realidades de Estados Unidos y de Latinoamérica, lo que
permite establecer elementos comunes y diferenciadores que colaboran en la formación de
juicios críticos y de valor en función del perfeccionamiento al Derecho interno.
2. Sistematiza, por primera vez, en un estudio documental todos los vetos presidenciales
que se han aplicado en Nicaragua en un período de 30 años (1987 a 2017) lo que permite
caracterizar la forma en que se ha venido realizando esta práctica jurídica e identificar
comportamientos y tendencias.
3. Analiza, en el contexto patrio y latinoamericano, los criterios doctrinales que dan
sustento al régimen jurídico del veto presidencial, lo que sirve de referente para su
aplicación e interpretación en la práctica jurídica nicaragüense.
4. Es un estudio teórico que se apoya en Derecho comparado y en la realidad jurídica
nicaragüense a partir de una revisión documental y caracterizadora de 88 vetos
presidenciales aplicados en Nicaragua en un período de 30 años.
5. Advierte sobre la importancia de aplicar el veto conforme su alcances y fines jurídicos.
Este trabajo es también novedoso no solo para Nicaragua, sino también para la comunidad
científica fuera de estas fronteras por cuanto el tratamiento histórico y los cuestionamientos
teóricos que acompañan a la figura del veto presidencial son de indudable valor doctrinario,
a cuyo debate contribuye este informe de tesis, incorporando una perspectiva para este
estudio.
Para dar soporte al tratamiento sobre esta figura, esta investigación se apoya en la normativa
constitucional y legislación segundaria que la regulan, así como en las experiencias
jurisprudenciales y de Derecho comparado existente sobre la materia. Corresponde
delimitar que esta investigación se esfuerza por contextualizar el veto presidencial en el
marco del desarrollo jurídico doctrinario de Latinoamérica y Estados Unidos.
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En efecto, una buena parte de trabajo de investigación se apoya de las regulaciones
existentes en 18 países a lo largo del Continente Americano. No hay duda en este sentido
que la figura objeto de este estudio presenta mayor riqueza de estudio en el contexto
estadounidense y latinoamericano. Por este hecho, si bien la facultad de vetar leyes por
parte del Presidente se encuentra presente, entre otras, en algunas de las Repúblicas
Parlamentarias europeas como Italia, Polonia, Portugal y Grecia o, en el Sistema
Semipresidencial francés, este trabajo de investigación deja por fuera del foco de análisis
dichas experiencias, ya que las presidencias de estos países cuentan con otras facultades de
mayor relevancia, como la disolución del Parlamento o la facultad de convocar a referéndum
para aprobación de leyes.
Para el contexto nicaragüense se trata del primer estudio sobre el veto presidencial, por lo
tanto, es novedosa la reflexión teóricamente centrada en esta figura. En ese orden, para la
recopilación de la información referida a los vetos presidenciales realizados en el país en el
de período 1987 a 2017 el método empleado combinó los informes y registros
parlamentarios existentes con la recopilación de archivos periodísticos. A diferencias de
otras experiencias, en Nicaragua no existe, a la fecha, un registro pormenorizado de los
vetos presidenciales realizados. De ahí que, los datos tratados y cuantificados en esta
investigación contribuyen a ese fin.
La investigación se ha estructurado en tres capítulos a los que se unen unas conclusiones
finales.
El primer capítulo ofrece el marco de análisis teórico y conceptual que permite extraer una
imagen bastante aproximada de la configuración actual del veto presidencial en los sistemas
presidenciales de gobierno en América Latina. Este capítulo contiene el abordaje de cuatro
acápites importantes: el primero, se ocupa de unas breves nociones introductorias al objeto
de estudio; el segundo, expone, por una parte, los orígenes del veto presidencial y su
concreción histórica normativa en el constitucionalismo estadounidense y, por otra, la
introducción y adaptación del veto presidencial en las regulaciones constitucionales
latinoamericanas. Este acápite permite valorar la institución del veto presidencial a través
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de su evolución histórica -normativa a los fines de establecer los fundamentos teóricos que
han dado soporte a la regulación y ejercicio de esta institución
Un tercer aspecto tratado en este primer capítulo profundiza detalladamente en los
elementos configurativos del veto presidencial, el foco de análisis se sitúa en las actuales
regulaciones constitucionales sobre esta figura, en las posiciones jurisprudenciales y
doctrinales de autoridad como vía para extraer y agrupar dichos elementos característicos.
La determinación de los elementos configuradores del veto presidencial atendiendo a las
actuales regulaciones constitucionales sobre esta figura en Latinoamérica permite establecer
puntos de contraste. Como se anota más adelante, en este capítulo también se estudia el
denominado veto jurídico. El veto jurídico es una variante que, si bien se aparta de la
naturaleza del veto presidencial con carácter político, cuenta con cierta vinculación jurídica
y doctrinaria con este. Al ser una figura cercana al objeto principal de esta investigación y
estar presente en varias de las regulaciones constitucionales que se estudian se ha
considerado necesario realizar una aproximación al veto jurídico, sin que ello implique un
análisis exhaustivo ya que no forma parte del tema principal que se desarrolla a lo largo de
esta investigación.
Con el propósito de ofrecer una panorámica lo más completa posible del ordenamiento
jurídico nicaragüense, el segundo capítulo de esta investigación se concentra en la evolución
jurídica constitucional del veto presidencial permitiendo identificar, por medio de la práctica
histórica y el análisis comparativo, cómo el veto presidencial se fue sedimentando hasta
lograr su actual configuración. Se estudia la figura a partir de tres momentos de la evolución
constitucional nicaragüense: las bases constitucionales para la inserción del veto
presidencial; las constituciones del siglo XIX; las constituciones del siglo XX y; finalmente,
una breve referencia al Estatuto Fundamental del Gobierno de Reconstrucción Nacional.
El tercer capítulo de esta investigación ahonda en el estudio de la figura del veto presidencial
a la luz de la Constitución vigente de 1987 y sus respectivas reformas. Este capítulo se
desarrolla sobre la base de tres aspectos importantes.
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En primer lugar, una delimitación y notas distintivas sobre la configuración original del veto
presidencial en la Constitución de 1987 así como los cambios que han afectado a esta figura
en algunas de las reformas constitucionales realizadas a la fecha. En segundo lugar, se
profundiza en los elementos configurativos de esta figura en nuestra regulación nacional y
su relación con el procedimiento regulado para su ejercicio. Un tercer aspecto de estudio
en este tercer capítulo lo constituye el análisis del veto presidencial a la luz de la tramitación
que realiza el órgano legislativo para dar respuesta a la objeción presentada por el Poder
Ejecutivo. Se analiza así, la dimensión suspensiva del veto presidencial y su tratamiento
incidental en sede legislativa. Para los fines y propósitos de este tercer capítulo, se hace
uso de la sistematización de 88 vetos presidenciales ocurridos en el período 1987-2017.
Este elemento permite incorporar una aproximación al tema lo más cercano posible a lo
realidad, pues de nada sirven las reflexiones de orden teórico si éstas no pueden ser
superadas por su contraste con la realidad. De ahí que, en este capítulo se haga referencia
al análisis de los vetos presidenciales realizados desde 1987 a 2017.
Resultado de la investigación realizada y apoyada en los fundamentos teóricos estudiados se
concluye con los siguientes aportes.
Los antecedentes primarios del veto como mecanismo para impedir, rechazar u objetar
decisiones legislativas provienen del Derecho Romano en el que hunde sus raíces.
Posteriormente se insertó durante mucho tiempo como una facultad regia que daba amplias
potestades al Rey. Evolucionó doctrinaria y normativamente hasta incorporarse como una
atribución a cargo del titular del Poder Ejecutivo de los Estados Unidos para rechazar
proyectos de ley y defenderse de los abusos históricos del Parlamento.
El veto presidencial se comprende actualmente como una figura de uso frecuente por parte
del Poder Ejecutivo en el marco del procedimiento legislativo ordinario creación de leyes.
En su configuración normativa se encuentran consensos técnicos y también posiciones
disidentes; no obstante, existen coincidencias sobre su concepción ya que no se considera
ni intromisión ni conflicto respecto de la función legislativa otorgada con preeminencia al
Poder Legislativo.
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El veto presidencial es una figura jurídica consolidada doctrinal y jurisprudencialmente en el
continente americano, cuenta con un amplio tratamiento teórico-jurídico y su propia
configuración jurídica normativa. El veto presidencial encuentra su justificación dentro de
la forma de gobierno presidencial en la legitimidad democrática directa del Poder Ejecutivo
a través del voto directo del electorado.
El veto presidencial surge con la experiencia constitucional norteamericana. El diseño
norteamericano configuró mediante dos elementos clave esta importante facultad
presidencial. Por una parte, la intervención del titular del Poder Ejecutivo en el
procedimiento legislativo por razones de oportunidad política, permitiéndolo así objetar los
proyectos de ley. Por otra, la atribución del Parlamento para tomar la decisión última sobre
la objeción presentada por el Poder Ejecutivo.
La configuración antes descrita es clave para entender que el veto presidencial, propio del
régimen democrático que lo instaló, no tiene las mismas características de un veto ejercido
en las monarquías absolutas. A pesar de sus raíces monárquicas innegables, el veto
presidencial permite la participación equilibrada del Ejecutivo en el procedimiento de
formación de ley. La búsqueda de equilibrio y contrapesos fue justamente la nota
diferenciadora entre aquellos regímenes y el régimen democrático creado en la
Constitución estadounidense.
Al regularse esta figura en Latinoamérica paralelamente se fueron incorporando elementos
propios y distintivos que permiten considerarlo hoy en día como un verdadero control
político con múltiples variantes y modalidades.
No cabe de duda que el veto presidencial es una singular manifestación jurídica política por
parte del Poder Ejecutivo. Lo anterior es propio de la naturaleza de esta figura, por tanto
su asociación a expresiones políticas no debe ser considerada una contradicción.
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El veto presidencial surge en Latinoamérica incorporándose en los primeros textos
constitucionales. En sus inicios los constituyentes latinoamericanos coincidieron en algunos
elementos con la figura que importaron del sistema norteamericano, sin embargo, se logra
constatar que hicieron del veto presidencial una figura jurídico política más amplia a la que
le incorporaron nuevas modalidades y elementos propios del constitucionalismo
latinoamericano. De este modo, el régimen normativo latinoamericano del veto presidencial
es múltiple y más variado que el original veto presidencial estadounidense.
El régimen constitucional y legal existente sobre el veto presidencial permite identificar
distintas denominaciones para referirse a esta figura. Pese a dicha variedad, todas guardan
como común denominador dos rasgos fundamentales. Por una parte, la intervención del
Ejecutivo en el procedimiento legislativo de formación de la ley como titular para rechazar,
por razones de oportunidad y conveniencia política, un determinado proyecto de ley. Por
otra, la atribución otorgada al Parlamento para tomar la decisión última sobre el proyecto
vetado por el Ejecutivo. Estos son los elementos configuradores imprescindibles que nos
permiten, aún frente a la variedad de denominaciones existentes, identificar que se está en
presencia del veto presidencial.
Se encuentran diversas coincidencias en la regulación constitucional y legal latinoamericana
del veto presidencial: un régimen legal que comparte similares elementos- titularidad,
naturaleza, efectos, órgano de decisión, modalidades-, criterios jurisprudenciales con
muchos puntos en común, en algunos casos referentes jurisprudenciales más desarrollados
en unos contextos que en otros. Algunos rasgos diferenciadores los encontramos en el
orden de las diversas denominaciones asociadas a esta figura, en ese orden pueden
enunciarse la variedad de términos para nombrarle constitucionalmente, permitir aprobar
partes no vetadas del proyecto de ley y distinciones en cuanto a las mayorías para su rechazo
o aprobación por parte del órgano legislativo.
En las distintas regulaciones constitucionales estudiadas la característica más sobresaliente
del veto presidencial es su carácter político. En este sentido, el veto que ejerce el titular del
Ejecutivo sobre un determinado proyecto de ley constituye un acto político presidido por
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la mayor discrecionalidad posible y libertad de intervención. Dicha discrecionalidad
otorgada al Presidente no implica una actuación al margen de las regulaciones
constitucionales, sino todo lo contrario, sólo por mandato legal y dentro de los límites
establecidos por la norma constitucional se hace posible su actuación discrecional en el
ejercicio del veto presidencial. El carácter político del veto presupone, necesariamente, que
su ejercicio se encuentre únicamente reglado a criterios de oportunidad y conveniencia
política.
Todas las constituciones latinoamericanas regulan la facultad del Ejecutivo para vetar
proyectos de ley. Sin embargo, son notorias las variaciones en cuanto al alcance material y
a la mayoría requerida que se exigen al Parlamento para rechazar el veto. Así, encontramos
regulaciones que contemplan las modalidades de veto parcial y veto total. Otras, en cambia
regulan una u otra modalidad.
El constitucionalismo latinoamericano produjo un contraste que hace posible distinguir dos
tipos de vetos, el veto presidencial propiamente dicho que por su naturaleza es denominado
veto político – objeto de estudio de esta investigación- y el veto jurídico o veto por
inconstitucionalidad. En efecto, mientras el veto político incluye la participación del
Parlamento como órgano de decisión final sobre las objeciones presentadas, en el veto
jurídico le corresponde al órgano de justicia constitucional decidir sobre la objeción
constitucional señalada por el Poder Ejecutivo. La diferencia más profunda entre uno y otro
tipo de veto es que el Ejecutivo ya no participa en el procedimiento de formación de ley
por razones de oportunidad u conveniencia política, sino como un sujeto legitimado para
interponer una acción jurisdiccional basada en parámetros jurídicos. Esta modalidad, si bien
no está presente en todos los textos constitucionales si comparta una importante tendencia
normativa en Latinoamérica.
Por medio del veto presidencial la capacidad de colegislación aparece como un medio para
lograr la coordinación y equilibrio entre poderes dentro del Estado Democrático, en el
marco de sus respectivas atribuciones únicas y compartidas el Poder Ejecutivo y el
Legislativo participan de la función legislativa contribuyendo a la conducción del Estado.
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En nuestro contexto el veto presidencial aparece por primera vez regulado
constitucionalmente en 1835. A partir de ese momento ha estado presente en todas
constituciones nicaragüenses. En la actual constitución vigente de 1987 el veto presidencial
ha ampliado su desarrollo normativo con las reformas de 1995 y 2005. Resulta ser una
importante atribución a disposición del titular del Poder Ejecutivo que complementa su
desarrollo normativo con lo dispuesto en la Ley Orgánica del Poder Legislativo.
La figura del veto presidencial nicaragüense tiene como características principales: ser
suspensivo, de naturaleza política, con un alcance material total y parcial, con posibilidad
de presentar textos alternativos en caso de veto parcial, por tanto aditivo, de carácter
expreso en cuanto a su presentación, contiene la regla de no promulgación de partes no
vetadas del proyecto.
El veto presidencial en Nicaragua se ajusta a criterios definidos constitucionalmente en
cuanto al plazo y a materias restringidas del ejercicio de este. Ambos criterios constituyen
un importante marco de actuación y ejercicio de dicha figura.
En razón de la mayoría requerida para su adopción el veto presidencial en Nicaragua se
considera moderado. En este sentido, prevalece la primacía legislativa para decidir sobre la
adopción o no del veto presidencial interpuesto. Con lo cual el veto presidencial adquiere
un mayor sentido democrático y permite equilibrar las relaciones entre el Poder Ejecutivo
y el Poder Legislativo.
La existencia de límites respecto del veto presidencial resulta útil a fin de delimitar materias
específicas que el constituyente originario ha decido sustraer del control interorgánico del
Poder Ejecutivo.
Ciertamente la Ley Orgánica y la Constitución establecen que el tratamiento del veto
presidencial será igual al de una iniciativa de ley. No obstante, hay etapas por las que el veto
presidencial no transita. En regla de mínimos debe definirse claramente qué etapas del
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procedimiento de formación de ley vuelve a transitar el proyecto de ley que ha sido vetado
por el Ejecutivo.
Se recomienda delimitar de mejor manera los plazos del trámite en sede legislativa, pese a
que existe la regla de la caducidad de los proyectos por falta de impulso no conviene que
se suspenda la tramitación del veto más allá de los 60 días que se establece como período
de trabajo en comisión. En ese orden, el carácter del veto presidencial se ha dicho es
suspensivo pero este no puede agravarse por efectos colaterales a la tramitología del veto
en sede legislativa.
En cuanto a la etapa de votación y decisión sobre el veto presidencial, conviene utilizar una
única fórmula que enuncie el objeto de votación: se evidenció en la sistematización de los
vetos realizados entre 1987 y 2019 que muchas veces los parlamentarios votaban de forma
confusa, de modo que se hacía necesario volver a enunciar la votación.
Dado que nunca ha existido un registro oficial de vetos presidenciales se recomienda su
creación a fin de poder visibilizar el ejercicio de esta facultad. Este registro de vetos debe
ser particularizado e individualizado con el propósito de sistematizar y organizar los vetos
de forma cronológica y por materia.
En la medida en que exista mayor publicidad de los vetos presidenciales realizados mayor
posibilidad habrá que la ciudadanía pueda manifestarse sobre sus efectos y, mediante la
opinión pública generada, influir en las decisiones del Poder Ejecutivo respecto de la
legislación que le es enviada para sanción. Este criterio debe ser visto en doble vía, la opinión
pública también podrá influir en la decisión a tomar por parte del Poder Legislativo en
cuanto a adoptar o rechazar el veto presidencial recibido.
Esta investigación ha permitido sistematizar una importante referencia bibliográfica sobre el
veto presidencial. En ese sentido, se enlista como aporte investigativo.
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