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PRÓLOGO

El Acuerdo sobre medidas en materia de Seguridad Social entre el Gobierno y los agentes sociales de 13 de julio de 2006, fundamento de la inminente reforma de nuestra Seguridad Social, constituye un paso más en el interminable camino de ordenación y reordenación del sistema español de protección social. Ya dijo hace casi cuarenta el Maestro Alonso Olea que del mismo modo que la realidad social “está en continuo cambio”, el Derecho que la regula “tampoco pue-de permanecer estático, so pena de convertirse en un caparazón vetusto que disimula y oprime las realidades jurídicas”. Esa misma idea hace decir al Profesor Galiana Moreno, en el inicio del libro que se prologa, que “la necesidad de reforma de los sistemas de Se-guridad Social es un tema recurrente dentro y fuera de España, que se agudiza, como no podía ser menos, en momentos de crisis…”.

En efecto, hablar de las reformas de la Seguridad Social es tanto como trazar la historia de ésta. Así, partiendo del gran hito que fue la sustitución del régimen de seguros sociales (primero regidos por el principio de libertad subsidiada, luego obligatorios) por el auténtico Sistema de Seguridad Social, procede recordar cómo la Ley de Bases de 1963 anunciaba un nuevo modelo de “solidaridad nacional” presidido por unas directrices centrales: la tendencia a la unidad, la participación de los interesados en el gobierno de las entidades gestoras, la supresión del ánimo de lucro en la gestión, la conjunta consideración de las situaciones y contingencias protegi-das, la transformación del régimen financiero y la acentuación de la participación del Estado en la financiación del Sistema.

Articulada la Ley de Bases en 1966, el “dinamismo de la Seguridad Social” del que habló Alonso Olea no tardó en exigir la readapta-ción de la Ley a las nuevas exigencias. Para atenderlas se promulgó la Ley 24/1972, de Financiación y Perfeccionamiento de la Acción Protectora del Régimen General de la Seguridad Social, una norma que se propuso revalorizar los principios de unidad, de considera-ción conjunta de las contingencias protegidas, y de participación del Estado en la financiación del Sistema. Dicha Ley, junto con el texto articulado de 1966 y otras disposiciones de rango legal, fue objeto de una refundición plasmada en el texto aprobado por D. 2065/1974, de 30 de mayo.

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Poco tiempo después, y en vísperas de aprobarse nuestra Consti-tución, el DL 36/1978, sobre Gestión Institucional de la Seguridad Social, procedía a una profunda reforma de las estructuras gestoras de ésta, cuya simplificación y racionalización abordaba, eliminan-do unos entes, creando otros y erigiendo a la Tesorería General en caja única del Sistema.

Particularmente intensas y en algunos casos polémicas fueron las reformas de los años 80, una década marcada por graves incer-tidumbres sobre la viabilidad del Sistema, cuya salud financiera parecía amenazada por el incremento de los costos a causa, en-tre otros motivos, del envejecimiento de la población, el creciente desempleo, las bajas tasas de natalidad, el encarecimiento de las prestaciones sanitarias…; circunstancias que exigían una urgente tarea de saneamiento del Sistema. Intentada sin fruto una reforma consensuada, ésta se llevó a cabo mediante la Ley 26/1985, objeta-da mediante una huelga general, Ley que reforzó el carácter con-tributivo de las pensiones ampliando el período de cotización, e incrementando los años computables para el cálculo de la base de las pensiones.

Complementada esta reforma con la creación del Sistema Nacional de Salud (1986) y de los Planes y Fondos de Pensiones (1987), la Ley de Presupuestos para 1989 promovió la separación de las fuen-tes de financiación de la Seguridad Social con un criterio finalista, distinguiendo entre prestaciones contributivas, financiadas a través de cuotas, y prestaciones no contributivas, financiadas mediante el impuesto.

La precedente serie de reformas no impidió que la Seguridad So-cial española entrara en la década de los 90 agobiada por graves problemas económicos y de empleo que, a partir de 1992, llevaron a los partidos parlamentarios a plantearse la necesidad de acome-ter una profunda y extensa reforma que disipara los temores de quiebra del Sistema de protección social. En este sentido, al tiempo que se aprobaba un nuevo texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social (1994), precedido de varias importantes leyes en la materia (así, la de prestaciones no contributivas, de 1990; la de medidas urgentes sobre fomento del empleo y protección frente al desempleo, de 1992, y la de protección frente al desempleo, de 1993), se adoptó el llamado Pacto de Toledo, acuerdo político sus-crito en abril de 1995 en el Congreso de los Diputados, sin limita-ción temporal (renovado en octubre de 2003) y con unos objetivos

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básicos: consolidar el modelo de Seguridad Social, introduciendo reformas graduales sobre todo en materia de pensiones, confirmar la validez del régimen de reparto sobre el de capitalización, profun-dizar el la diferenciación de las fuentes financieras, aproximar las bases de cotización a los salarios reales y acentuar el control de las prestaciones, en particular las de incapacidad temporal. Este pac-to político fue concretado a través de un pacto social (el Acuerdo sobre consolidación y racionalización del sistema de la seguridad social, suscrito por el Gobierno y los sindicatos el 9 de octubre de 1996). Las recomendaciones del Pacto y el Acuerdo se fueron aco-giendo en la ulterior legislación, especialmente en la importante Ley 24/1997, de Consolidación y Racionalización del Sistema de Se-guridad Social, modificativa de la Ley General de Seguridad Social de 1994; un claro ejemplo éste de la “legislación negociada”.

Tras los Acuerdos suscritos por el Gobierno y los sindicatos el 13 de noviembre de 1998, sobre Seguridad Social de los trabajadores a tiempo parcial, y el 16 de septiembre de 1999, sobre revaloriza-ción de pensiones mínimas, el 9 de abril de 2001 se firmó, fruto del diálogo social, en desarrollo del Pacto de Toledo y con vigencia hasta el año 2004, el Acuerdo para la mejora y el desarrollo del sis-tema de Protección Social, entre el Gobierno y las organizaciones sindicales y empresariales. El citado Acuerdo partía de la estrecha relación existente entre Seguridad Social, crecimiento económico y creación de empleo, e insistía en los principios del Pacto de Toledo, precisando algunos de ellos (así, la definitiva ubicación financiera de los complementos por mínimos, la dedicación prioritaria de los excedentes de cotización a la dotación del fondo de reserva, la pro-moción de la jubilación flexible, la profundización en el principio de contributividad equitativa, la mejora de las pensiones de viude-dad y orfandad, la aproximación de los regímenes especiales al ge-neral, particularmente en cuanto a la acción protectora dispensada, la necesidad de abordar el problema de la dependencia de las per-sonas mayores o discapacitadas, la prosecución de la lucha contra el fraude, particularmente en lo que respecta al disfrute de las pres-taciones de incapacidad temporal, etc. También la Ley 39/1999, de conciliación de la vida familiar y laboral, introdujo modificaciones en la Ley General de Seguridad Social.

En desarrollo del Acuerdo de 2001, la Ley 24/2001, de 27 de diciem-bre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social (una de las muchas “Leyes de acompañamiento” que abordaron regu-

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laciones de Seguridad Social) dictó una serie de disposiciones que afectaron al control de la situación de incapacidad temporal, a la reordenación de la jubilación parcial y a la mejora de la cuantía y condiciones de disfrute de las pensiones de viudedad y orfandad, y que supusieron la creación del fondo de reserva previsto en el Acuerdo de 2001 y otras muchas modificaciones que resultaría pro-lijo enumerar aquí.

Por su parte, y para dar cumplimiento al objetivo del Acuerdo de 2001 de dotar de flexibilidad a la jubilación, permitiendo su gradua-lidad y progresividad, la Ley 35/2002, de 12 de julio, desarrollada a su vez por varias normas reglamentarias, introdujo importantes modificaciones en la Ley General de la Seguridad Social en mate-ria de jubilación flexible, jubilación parcial y jubilación anticipada, estableciendo incentivos para el mantenimiento de la actividad la-boral más allá de los 65 años.

También la Ley 45/2002, de 12 de diciembre, de medidas urgentes para la reforma del sistema de protección por desempleo y mejora de la ocupabilidad introdujo una extensa e importante reforma en el régimen jurídico de la protección por desempleo, inspirada en la “estrategia europea de empleo” basada en el fomento de políticas activas de formación para encontrar trabajo.

En fin, y para no eternizar el relato de las reformas recientes en materia de Seguridad Social, bastará con citar las derivadas de la Ley 22/2003, Concursal, Ley 52/2003, sobre disposiciones específi-cas en materia de Seguridad Social, LO 1/2004, de medidas contra la violencia de género, Leyes 2/2004 y 9/2005, sobre compatibilidad de pensiones, Leyes 4/2005 y 8/2005, relativas a las prestaciones no contributivas, Ley 43/2006, para la mejora del crecimiento y del empleo, Ley 3/2007, para la igualdad efectiva de mujeres y hom-bres, sin olvidar alguna importante modificación reglamentaria (en particular, la llevada a cabo por el RD 1041/2005, que afectó a los reglamentos generales aprobados por los RRDD 1221/1992, 1993/1995, 2064/1995, 84/1996 y 1415/2004).

Pues bien; esta incesante cadena de reformas, mayores y menores, se prolonga en nuestros días a través del Acuerdo objeto de detalla-do estudio en el presente libro. Un Acuerdo situado en la fructífera línea del diálogo social y destinado, como otros empeños preceden-tes (y en particular el Acuerdo de abril de 2001), a la consolidación y mejora del Sistema de Seguridad Social. Ante un panorama cier-tamente menos crítico que el que el existente en los inicios de los

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años 90, el nuevo Acuerdo se sitúa delante de un horizonte en el que se anuncian problemas derivados, sobre todo, de la reducción del número de cotizantes y del aumento de la cifra de pensionistas y del importe de las pensiones. Sin perder de vista como referente al Pacto de Toledo renovado, y reiterando los principios de solida-ridad financiera y unidad de caja, así como el permanente objetivo de consolidar el Sistema, el Acuerdo de 2006 se propone varios ob-jetivos principales: adecuar los ingresos y gastos del Sistema, refor-zando su contributividad; mejorar la acción protectora no contri-butiva; alcanzar una mayor proporcionalidad entre cotizaciones y prestaciones, a cuyo efecto se proponen modificaciones en materia de jubilación, incapacidad permanente, muerte y supervivencia e incapacidad temporal; incentivar la prolongación de la vida laboral y actualizar la jubilación parcial; y, en fin, racionalizar y simplificar la estructura del Sistema de la Seguridad Social, particularmente en lo que se refiere a algunos Regímenes Especiales. Como puede verse, se trata de objetivos continuistas, sin duda porque los pro-blemas, con independencia de su mayor o menor gravedad en las distintas épocas, suelen ser en el fondo los mismos.

Con todo, el número y la complejidad de las reformas acordadas justifica un estudio de la envergadura del aquí prologado, mediante el cual un destacado grupo de profesores procede a un análisis tan-to del alcance general del Acuerdo como de las reformas estructura-les en él planteadas, y las específicas reformas sobre cotización por contingencias profesionales, protección por nacimiento o adopción de hijo, régimen de la incapacidad temporal y la permanente, la ju-bilación y las prestaciones por muerte y supervivencia, y, en fin, las reformas previstas en materia de prestaciones no contributivas.

Sin que sea propósito de este prólogo adelantar los contenidos de la obra –que, en aras de la objetividad, reconoce en el Acuerdo “luces y sombras”-, bastará decir para cerrar estas líneas que los intere-sados en nuestra Seguridad Social encontrarán en este libro una documentación inmejorable y una reflexión en todo momento cua-lificada y ponderada sobre las reformas propuestas en el Acuerdo de 2006.

Alfredo MONTOYA MELGAR

Catedrático de la Universidad Complutense