la realidad peruana y la economía social de mercado
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LA REALIDAD PERUANA Y LA ECONOMÍA SOCIAL
DE MERCADO
LUIS GALLEGOS MOLINA
I P E S M
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LA REALIDAD PERUANA Y LA ECONOMÍA SOCIAL DE MERCADO
Parte 1
“Precondiciones para implementar una Economía Social de Mercado (ESM) en el Perú”
Datos para un Balance de situación.
Autor: Luis Gallegos Molina.
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INDICE
Prólogo.....................................................................................................................7
Introducción.............................................................................................................9
I El Perú en función de los Principios de la Economía Social de Mercado - Consenso por un determinado Sistema Polí�co y Económico............................11
II Principios Cons�tuyentes de la Economía Social de Mercado..........................14 - Sistema de precios de Competencia Perfecta - Estabilidad de la Moneda. - Libre Acceso a los Mercados. - Propiedad Privada. - Libertad Contractual. - Plena Responsabilidad. - Constancia de la Polí�ca Económica.
III Principios Reguladores de la Economía Social del Mercado ...........................23 - Polí�ca de Defensa y Promoción de la Competencia. - Polí�ca Redistribu�va de Ingresos. - Promoción de Ac�vidades Económicas Sustentables (conformidad ecológica). - Polí�ca de Mercado Laboral y Remuneración Mínima - Salario Mínimo
IV Comentarios FinalesEn el Plano Polí�co.................................................................................................31
a) Fortalecimiento del Acuerdo Nacional.b) Reforma del Estado.c) Fortalecimiento del Proceso de Descentralización.d) El diseño y Ejecución de una Polí�ca Social.
En el Plano Económico...........................................................................................31a) Definir o Redefinir los Derechos y Propiedades de las Tierras.b) Reforma Tributaria.c) Ley Marco del Empresariado.d) Ley sobre Control de Concentraciones Empresariales.e) Reforma Cons�tucional sobre los Elementos Centrales que definen nuestro
Orden Económico.
Fundación Konrad Adenauer .................................................................................33
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PRÓLOGO
ace 22 años que, por segunda vez, fue incorporado en el texto de la HCons�tución Polí�ca del Perú, el concepto de la Economía Social de Mercado como fundamento del “orden económico” en el Perú, siendo la
primera en la Carta Magna de 1979. Ha transcurrido el �empo y hoy resulta necesario saber cuánto se ha avanzado en la implementación de dicho régimen económico en nuestro país.
El economista y abogado Luis Gallegos Molina, autor del libro “Economía Social de Mercado, Medio Ambiente y Responsabilidad Social Empresarial” (2008), nos ofrece en esta oportunidad, en el presente trabajo, una visión del nivel de desarrollo de la economía social de mercado en el Perú. A modo de datos para un balance preliminar, nos muestra como los principios de dicho “Orden Económico" se han ido implementando en el país. En esta aproximación a la realidad, Gallegos nos muestra cómo algunos de esos principios se han desarrollado a cabalidad, mientras que otros aún �enen un largo trecho por recorrer, para que, conjuntamente con los primeros, expresen una aplicación coherente del concepto de la economía social de mercado en el Perú.
Ins�tuto Peruano de Economía Social de Mercado.
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INTRODUCCIÓN
a Economía Social de Mercado (ESM) como concepto rector de nuestro Lordenamiento económico, está presente entre nosotros desde 1979, año en el cual se aprobó la nueva Cons�tución Polí�ca del Perú que, de algún
modo, adelantó la conclusión del siglo XX y nos trasladó a los umbrales del siglo XXI por lo avanzado de sus principios y, par�cularmente, de los derechos económicos, sociales y polí�cos incorporados en ella. En esa cons�tución, a inicia�va de los cons�tuyentes del Par�do Popular Cris�ano encabezados por el recordado maestro socialcris�ano, don Ernesto Alayza Grundy, se incluyó a la ESM como el régimen económico del Perú.
Han transcurrido treinta y cinco años desde que ello ocurrió, en ese período de �empo la Cons�tución de 1979, fue reemplazada por otra, vigente desde 1993, en la que se tomaron los conceptos básicos del régimen económico y se recogió el concepto de la ESM. Asimismo, el año 2002, en el marco del Acuerdo Nacional, foro polí�co al que concurrieron diferentes fuerzas polí�cas y organizaciones de la sociedad peruana, se ra�ficó y desarrolló el concepto.
Pero, si bien hemos incorporado en nuestro ordenamiento cons�tucional y legal este modelo económico, ¿Cuánto hemos avanzado en el Perú, en la construcción del mismo?
El Perú de hoy, qué duda cabe, es un país diferente al de 1979. Luego de una etapa inicial de aplicación deficiente (segundo gobierno de Fernando Belaunde) o inaplicación (primer gobierno de Alan García). A par�r de los años noventa, en el marco de una ESM, aún con limitaciones en su aplicación, la economía peruana ha experimentado un período de fuerte crecimiento del producto. En la úl�ma década, entre los años 2000 y 2010, la tasa de crecimiento promedio del PBI fue de 5.7% y la pobreza se redujo de un 54% a 27%, entre algunos indicadores relevantes, que muestran una economía emergente dinámica y exitosa. No obstante, en términos de una ESM, aun hay aspectos, poco considerados, que merecen atención y otros que requieren ser fortalecidos a efectos de lograr una sociedad más solidaria, integrada, próspera y justa.
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Fuente: BCRP –
Series históricas
12.3
7.4
2.8
6.5
-0.4
1.52.7
0.6
5.5
4.25.0
6.3
7.58.5
9.1
1.0
8.5
6.56.0 5.8
19941995199619971998199920002001200220032004200520062007200820092010201120122013
PBI real (var %)
58.7 55.6
49.142.4
37.3 33.530.8
27.8 25.8 23.9
48.244.5
37.030.1
25.4 21.3 20.0 18.0 16.6 16.1
83.4 82.579.3
74.068.8
66.761.0
56.1 53.048.0
0.0
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
60.0
70.0
80.0
90.0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Incidencia de la pobreza monetaria2004-2013
Total
UrbanaRural
Fuente: BCRP – Series históricas Fuente: INEI – Series Nacionales y Encuesta Nacional de Hogares 2013
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I.- CONSENSO POR UN DETERMINADO SISTEMA POLÍTICO Y ECONÓMICO
Según datos del La�nobarómetro (2013), más del 56% de los peruanos se adhieren al sistema democrá�co. Si bien, un sector pequeño de la población se declara “insa�sfecho” con el sistema democrá�co, esa ac�tud se basa en la falta de eficacia, léase velocidad, de la democracia para alcanzar resultados en términos de mejoras en la calidad del bien común. Sin embargo, por las aciagas experiencias de dictaduras militares que se han hecho presentes, de manera recurrente, a lo largo de la historia del Perú, el pueblo prefiere la organización y el modo de vida democrá�co.
Hoy, desde el 2001, después del gobierno cívico militar de Alberto Fujimori, la democracia peruana transita por un estado de consolidación y fortalecimiento de las ins�tuciones democrá�cas, a menudo zarandeadas por uno que otro hecho crí�co pero, que van sirviendo, más bien, para la búsqueda de afinar los mecanismos democrá�cos con la finalidad de asegurar su correcto funcionamiento, dentro de los cauces cons�tucionales y del Estado de derecho.
En lo que respecta a la organización económica, el Perú ha adoptado desde el 1979 -a nivel de su cons�tución polí�ca- la Economía Social de Mercado como el orden económico para nuestro país. Ello se ha vuelto a ra�ficar, a la luz de la experiencia adquirida en los turbulentos años ochenta, en la Cons�tución de 1993, en la cual se ha reafirmado la ESM y se han desarrollado sus principios. Asimismo en el marco del Acuerdo Nacional, instrumento polí�co norma�vo, se ra�ficó como orden económico para el Perú a la ESM, desarrollando algunos otros aspectos específicos, que no fueron considerados en el texto cons�tucional.
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No obstante, llegar al consenso por un orden de ESM, con inicia�va y propiedad privada libre, con competencia y con solidaridad, ha recorrido en el Perú caminos tortuosos pues, a pesar de inclinarse decisivamente por un sistema capitalista y aprobar la propiedad privada, el peruano al igual que el la�noamericano medio observó con cierto recelo y aun desprecio a la ac�vidad empresarial. Caracterizándose ello, por una cultura renuente a asumir riesgos y cortoplacista, por encima de una mentalidad que acepte que los beneficios de la ac�vidad económica deben originarse de correctas decisiones de inversión de largo plazo.
La imagen nega�va de la ac�vidad empresarial en el Perú, común a toda América La�na, se vio reforzada por la falta de un empresario en el sen�do “schumpeteriano” . Los empresarios na�vos no buscaban su ganancia ¹exclusivamente a través del descubrimiento y sa�sfacción de las necesidades del mercado, sino fundamentalmente, a través de “alianzas” con el Estado como protector y salvador de úl�ma instancia, lo cual dio origen a una forma de organización económica que, desde principios de los años ochenta, se denominó cultura “mercan�lista” o “ren�sta”.
Para el desarrollo de esta ac�tud empresarial tuvieron gran influencia las polí�cas económicas implementadas por gobiernos “desarrollistas”. Es de destacar, sobre todo, la polí�ca sus�tu�va de importaciones aplicada luego de la Segunda Guerra Mundial, presente en casi todos los países de la región. Por medio de la protección arancelaria de la producción domés�ca se logró un rápido crecimiento industrial en beneficio por sobretodo de las ramas productoras de bienes finales e intermedios. Sin embargo, esta polí�ca también presenta sus problemas. Uno de ellos es el surgimiento de posiciones monopólicas o cuasi-monopólicas en los mercados internos. Otro es la falta de incen�vo para volver el empresariado na�vo más eficiente, tanto en la calidad como en el precio de sus productos.
Recordemos que la ac�tud de la población, que no par�cipa en la economía en calidad de propietario de medios de producción o “empresario”, respecto a la consolidación de un sistema capitalista fue ambigua hasta fines del siglo XX, alentada, además, por las ideologías an�propiedad privada y economía libre que difundían los grupos polí�cos de “izquierda” (marxistas- leninistas de todos los pelajes). Agregado a ello que, en términos reales, la economía privada no garan�zaba superar la situación de indefensión económica de vastos sectores de la población, debido a la carencia de mecanismos de protección social que contribuyan a solventar sus carencias económicas y de vida más urgentes. Una desigual distribución del ingreso, aun hoy subsistente, a la que se agregaba una alta tasa de desocupación y subempleo, tornaban comprensible que amplios sectores de la población vean con beneplácito la intervención estatal en la economía (control de precios, empresas estatales), aunque en el largo plazo esta intervención resulte contraproducente.
1) Término acuñado a par�r del apellido del economista austro-estadounidense Joseph A. Schumpeter, quien abordó el tema en su obra: Teoría del desenvolvimiento económico, Fondo de Cultura Económica, México 1944
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Hoy en día, sin embargo, este aspecto de la respuesta que la población creía correcta ha variado, se �ene la clara idea de que el Estado debe abstenerse de conductas intervencionistas y paternalistas, y que la mejor polí�ca social es aquella que favorece la creación de empleo produc�vo y decente que permita la obtención de un ingreso digno.
En el Perú del siglo XXI, aún subsisten sectores radicalizados que en nombre de la pobreza y la ecología, pretenden oponerse a un desarrollo socioeconómico sustentado en una economía libre y abierta al mundo, dentro de un orden de ESM. Sin embargo, son los menos, la población mayoritariamente, ante el evidente fracaso del dirigismo e intervencionismo estatal, �ene claro que la función del Estado en la economía, es impulsar y promover la inicia�va privada de las personas, de los empresarios en todas sus dimensiones, para que sean estos quienes impulsen la ac�vidad económica y que -el Estado- debe cumplir un rol de árbitro y proveedor de las condiciones que propicien el crecimiento económico, favorezcan la igualdad de oportunidades y reduzcan los sectores en pobreza y extrema pobreza aún subsistentes.
Finalmente, cabe señalar que en el año 2002, en el marco del Acuerdo Nacional, instrumento polí�co norma�vo, se ra�ficó como orden económico para el Perú a la ESM, desarrollando algunos otros aspectos específicos de esta concepción de orden, adicionales a los expuestos en el texto cons�tucional. La polí�ca de Estado 17, “Afirmación de la Economía Social de Mercado”, establece lo siguiente:
“Nos comprometemos a sostener la polí�ca económica del país sobre los principios de la economía social de mercado, que es de libre mercado pero conlleva el papel insus�tuible de un Estado responsable, promotor, regulador, transparente y subsidiario, que busca lograr el desarrollo humano y solidario del país mediante un crecimiento económico sostenido con equidad social y empleo”.
Con este obje�vo, el Estado: (a) garan�zará la estabilidad de las ins�tuciones y las reglas de juego; (b) promoverá la compe��vidad del país, el planeamiento estratégico concertado y las polí�cas de desarrollo sectorial en los niveles nacional, regional y local; (c) es�mulará la inversión privada; (d) fomentará el desarrollo de la infraestructura; (e) evitará el abuso de posiciones dominantes y prác�cas restric�vas de la libre competencia y propiciará la par�cipación de organizaciones de consumidores en todo el territorio; (f) fomentará la igualdad de oportunidades que �endan a la adecuada distribución del ingreso; y (g) propiciará el fortalecimiento del aparato produc�vo nacional a través de la inversión en las capacidades humanas y el capital fijo”.
Veamos, a con�nuación, cómo se ha ido implementando en el Perú, a lo largo de los úl�mos veinte años, cada uno de los principios cons�tu�vos y reguladores básicos, propuestos por la teoría de la ESM.
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II.- PRINCIPIOS CONSTITUYENTES DE LA ECONOMÍA SOCIAL DE MERCADO
Walter Eucken, uno de los principales teóricos del orden económico de la ESM, postuló siete principios cons�tuyentes y cuatro principios reguladores, para asegurar su correcto funcionamiento. Los primeros �enden a crear una situación que se asemeje lo más posible a la de competencia perfecta. Los segundos, los cuales hemos reestructurado, de conformidad con la relevancia creciente de la “variable ambiental” en las ac�vidades económicas y la vida humana en general, y el principio de “promoción de ac�vidades económicas sustentables” , están orientados, a que el ²Estado cumpla el rol social que le asigna la ESM.
En las líneas siguientes se tratará de probar en qué medida estos principios están o no presentes en el Perú.
2.1. SISTEMA DE PRECIOS DE COMPETENCIA PERFECTA
En el caso peruano de los dos factores más relevantes para la competencia, como son la estabilidad de los precios y la estructura de mercado, podemos expresar que luego de las traumá�cas experiencias de inflación crónica, hasta llegar a la hiperinflación, ocurrida en los años ochenta del siglo XX, par�cularmente en el segundo lustro de dicho decenio, durante el gobierno de Alan García Pérez (Alianza Popular Revolucionaria Americana- APRA) que llegó a 7,200% de inflación anualizada (año 1990), hemos atravesado por un período de estabilidad que dura hasta la fecha.
2) GALLEGOS, Luis, “Economía Social de Mercado, Medio Ambiente y Responsabilidad Social”. Lima, Ins�tuto de Estudios Social Cris�anos- Fundación Konrad Adenauer. 2010.
Fuente: BCRP – Series históricas
2,935
5,146
4,394
2,8642,200
2,086
9,412
8,409
5,601
2,743
322 1690
1,000
2,000
3,000
4,000
5,000
6,000
7,000
8,000
9,000
10,000
I II III IV I II III IV I II III IV1989 1990 1991
IPC trimestral - variación % anual(Dic. 2001=100)
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Fuente: BCRP –
Series históricas
0.19
2.26
3.66
1.62
2.00
1.78
5.79
2.94
1.53
3.373.66
2.81
0.00
1.00
2.00
3.00
4.00
5.00
6.00
7.00
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
IPC (var. promedio anual %)
Durante el siglo XXI, entre 2002 y 2012, la inflación promedio anual se situó alrededor del 2.8%. En este período, el Perú registró la menor tasa de inflación promedio anual de la región.
Por otro lado, se �enen las estructuras monopólicas y oligopólicas surgidas, unas, al amparo de la polí�ca de industrialización sus�tu�va de importaciones que, al aislar los mercados domés�cos del resto del mundo (e incluso de los países la�noamericanos entre sí), impidió que la presión de la competencia extranjera obligase a las firmas instaladas en el mercado a vender a precios similares a los que habrían surgido en un mercado compe��vo; y, otras, como producto de los recientes procesos de fusiones empresariales que generan concentraciones, ámbito carente de regulación restric�va en nuestro orden económico. Adicionalmente a ello, cabe mencionar que por los tamaños reducidos de los mercados peruanos, el mercado de cada producto es saturado ya con la presencia de uno o dos productores, lo que impide que rijan condiciones de libre competencia, en el sen�do de propiciar el surgimiento de gran can�dad de oferentes para un mismo bien o servicio, por lo que resulta vital para el orden económico, la presencia y funcionamiento de los organismos promotores y defensores de la competencia y el acceso a los mercados, como el Ins�tuto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI) y otros.
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2.2. ESTABILIDAD DE LA MONEDA
“Durante la década de los ochenta, algunos países de Sudamérica como Argen�na, Bolivia, Brasil y Perú, experimentaron un proceso de creciente y elevada inflación, el cual según cada caso se agudizó en dis�ntos intervalos dentro de dicho decenio, dando lugar a una etapa de aumento descontrolado y desordenado de precios que distorsionó totalmente el funcionamiento de la economía, fenómeno que se conoce con el término de hiperinflación, la cual (con excepción del caso boliviano) se extendió hasta los años noventa.
Esta situación común a importantes economías de la región, y de la cual nuestro país lamentablemente no fue ajeno, se gestó en un contexto de aplicación de polí�cas heterodoxas por las autoridades polí�cas y económicas de varias naciones la�noamericanas, las cuales incluían controles de precios, poca apertura comercial, excesiva presencia del Estado en la economía, regímenes cambiarios múl�ples y controlados, subsidios, y otros elementos opuestos a un desenvolvimiento eficiente de los mercados. Todo ello generó graves distorsiones en la asignación de los recursos produc�vos, que desencadenaron en una escasez de productos de consumo masivo, conductas especula�vas y expecta�vas descontroladas sobre la evolución de los precios, que finalmente se tradujeron en una inflación galopante que alcanzó niveles máximos históricos en Perú y otros países sudamericanos, con tasas de variación porcentual que llegaron incluso a los 4 dígitos”³.
Ante a esa dura experiencia, el Perú estableció a nivel cons�tucional, tanto en la Cons�tución Polí�ca de 1979, como en la actual, de 1993, en su ar�culo 84°, la autonomía del Banco Central de Reserva del Perú (BCRP), así como de su finalidad de preservar la estabilidad monetaria, además de la prohibición de financiar al Tesoro Público, entre otros.
Estas nuevas polí�cas tuvieron entre sus resultados que la inflación descienda rápidamente hasta niveles manejables (inflación de 2 dígitos primero, y luego de 1 dígito), y deseables para un adecuado desenvolvimiento de la economía.
Adicionalmente al precepto cons�tucional, “el BCRP estableció a par�r de enero de 2002 una meta inflacionaria de 2.5% anual, con un margen de tolerancia de 1 punto porcentual hacia arriba o hacia abajo, es decir, en un rango entre 1.5% y 3.5% anual. Posteriormente, dada la credibilidad obtenida a lo largo de los años recientes por el éxito en controlar la inflación, el BCRP redujo la meta a 2% (en un rango entre 1% y 3%) a par�r de 2007, reforzando su compromiso con la preservación del valor de la moneda”⁴.
De esta manera, hoy podemos sostener que en el Perú el principio de estabilidad monetaria es una realidad, que ha permi�do que fluya la inversión teniendo como premisa básica que el valor del dinero y su evolución en el �empo es una variable absolutamente predecible para el cálculo económico.
3) ASBANC, “El Perú registró inflación más baja promedio en América La�na”. Lima, febrero 2013, pp. 1-2.
4) ASBANC, “El Perú registró inflación más baja promedio en América La�na”. Lima, febrero 2013, pp.3
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2.3. LIBRE ACCESO A LOS MERCADOS
La Cons�tución Polí�ca del Perú establece, en su ar�culo 59°, que “El Estado es�mula la creación de riqueza y garan�za la libertad de trabajo y la libertad de empresa, comercio e industria”. De otro lado, en el ar�culo 63° precisa que “la producción de bienes y servicios y el comercio exterior son libres”. Hoy en día el Perú �ene una economía abierta, sin restricciones al libre acceso a los mercados. Atrás quedó la década de los setenta en que la polí�ca sus�tu�va de importaciones favoreció el surgimiento de estructuras monopólicas u oligopólicas en numerosas industrias.
Cabe precisar que está garan�zado el libre ingreso de productos del exterior, previo pago del arancel correspondiente. El estado actual, de prác�ca libertad de importación, es resultado de un proceso de desmontaje de un sistema de aranceles restric�vos, que empezó en los años noventa. Actualmente en el Perú, los niveles arancelarios ad-valorem aplicados a terceros países (nación más favorecida - NMF) para el 100 por ciento del universo arancelario varían sus tasas entre 0,6 y 11 por ciento. Es de resaltar que el 56 por ciento de este universo arancelario, -representa el 74 por ciento en términos de valor de las importaciones del año 2012-, se encuentra sujeto a un arancel de cero por ciento. El arancel promedio nominal es 3.2 por ciento (el promedio ponderado por importaciones es de 1.7 por ciento) y la dispersión arancelaria es de 3.8 puntos porcentuales.
No obstante, en cuanto al acceso a los mercados internos, existe el riesgo de que este principio vea menoscabado su cumplimiento, debido a las concentraciones empresariales que han capturado importantes segmentos de los mercados de bienes y servicios, de manera monopólica u oligopólica, como veremos más adelante⁵.
5) El tema de las concentraciones empresariales y la defensa de la competencia será expuesto en la segunda parte de esta obra (“La economía social de mercado y la defensa de la competencia en el Perú”).
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2.4. PROPIEDAD PRIVADA
El ar�culo 70° de la Carta Magna peruana preceptúa que “el derecho de propiedad es inviolable. El Estado lo garan�za. Se ejerce en armonía con el bien común y dentro de los límites de la ley…”. De esta manera, queda establecido, en lo que corresponde a la letra de la Ley fundamental, que este principio de la ESM, se cumple escrupulosamente: la propiedad privada está garan�zada plenamente y solo se encuentra afectada por la función social que permite imponer los límites por causas, previstas taxa�vamente, de seguridad nacional o necesidad pública.
El mismo ar�culo 70° de la Cons�tución señala que el Estado solo puede expropiar mediante un proceso judicial, previo mandato de la ley y previo pago de la correspondiente indemnización, la misma que debe incluir una compensación por el eventual perjuicio. El monto de esta indemnización puede ser contestado dentro del mismo proceso judicial de expropiación. En el Perú, el Estado no ha abusado de este derecho, no registrándose en las dos décadas de vigencia de la actual cons�tución, expropiaciones masivas o de importancia.
No obstante lo afirmado, coincidimos con Cartas en que “lo que aun falta reafirmar en el Perú y América La�na es el rol social asignado por la ESM a la propiedad privada”. Salvo algunas excepciones, los beneficios que el mercado brinda a través de una mejor asignación de recursos no han alcanzado a la gran parte de la población trabajadora peruana. Es así que muy frecuentemente se observa una brecha sustancial entre el ingreso de los poseedores de capital y de quienes ofrecen sus fuerzas de trabajo.
La par�cipación de las remuneraciones y de las u�lidades en el PBI peruano, nos permiten apreciar un hecho dramá�co a lo largo del �empo. Según información del Ins�tuto Nacional de Estadís�ca e Informá�ca (INEI), en el 2011 las remuneraciones fueron equivalentes al 20.9% del producto, mientras que las u�lidades tuvieron el 63.8% del PBI. En el primer año de la serie del INEI que corresponde a 1991, las remuneraciones tuvieron el 30.1% del producto y las u�lidades el 52.7% del PBI. Es decir, no obstante, la economía peruana creció aceleradamente en estas dos úl�mas décadas, paradójicamente, los asalariados transfirieron diez puntos porcentuales del producto a los poseedores del capital.
Si bien la situación varía de país a país, el caso peruano se inscribe en la tendencia mostrada, en esta materia, a nivel regional. Es innegable que las polí�cas económicas la�noamericanas, en su afán de es�mular e incrementar sostenidamente la inversión privada, han acentuado la tendencia a que los ricos sean cada vez más ricos y los pobres cada vez más pobres.
“Otra forma de hacer que la propiedad privada cumpla su rol social es a través de la copar�cipación, dándole así al trabajador la seguridad de que su contribución a los beneficios de la empresa serán recompensados. Hay que remarcar que los beneficios de esta colaboración entre dis�ntos sectores sociales no se ob�enen
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instantáneamente con la adopción del nuevo sistema, si no que es un proceso de aprendizaje que demanda su �empo y con�nuidad en el esfuerzo”⁶. En el caso peruano el sistema de la coges�ón empresarial no está siendo aplicado, en la actualidad, sin embargo, la Cons�tución de 1993, en su ar�culo 29º, establece que “el Estado reconoce el derecho de los trabajadores a par�cipar en las u�lidades de la empresa y promueve otras formas de par�cipación”.
2.5. LIBERTAD CONTRACTUAL
La libertad contractual es un principio que, también, está prevista en la Cons�tución Polí�ca del Perú, en su ar�culo 2°, numeral 14, se establece que toda persona �ene derecho a contratar con fines lícitos, siempre que no se contravengan leyes de orden público. Esta disposición se encuentra explicitada y complementada en el ar�culo 62°, de la misma Carta Magna, en el cual se establece que “la libertad de contratar garan�za que las partes pueden pactar válidamente según las normas vigentes al �empo del contrato”.
Derivando el principio al ámbito propiamente económico, podemos apreciar que lo posi�vo de la libertad de contratación, encuentra en nuestra realidad, dos puntos controversiales en su aplicación. El primero está referido a los contratos de fusión entre empresas, hecho cuya producción genera concentraciones empresariales que pueden afectar la competencia, pues falta una adecuada legislación “an�-trust”, es decir que defienda a la competencia en mercados altamente concentrados.
En segundo término, la libertad de contratación carece de equidad en el mercado laboral, por la asimetría existente entre las partes contratantes (el capital y el trabajo), que no concurren en igualdad de condiciones, en un mercado en el cual la oferta del factor trabajo supera a la demanda; si bien es cierto que el empleo se ha incrementado en los úl�mos años, también es cierto que la mayor parte de los trabajadores se encuentran en la informalidad y/o sub empleados. Tres de cada cuatro empleados en el Perú labora en situación de informalidad. Según los úl�mos datos publicados por el INEI, al 2012 se tenía 74.3% de la fuerza laboral trabajando fuera del sector formal. Esta resistencia a incorporar trabajadores a la formalidad se produce, fundamentalmente, por cuanto los empresarios consideran que las cargas sociales que deben asumir al momento de contratar, formalmente, a un trabajador generarán sobrecostos a la empresa, los cuales se prefieren evitar mediante contrataciones ilegales, es decir al margen de las leyes que protegen los derechos de los trabajadores, hecho que coloca a los trabajadores informales en una situación desventajosa respecto a sus pares que cuentan con un “empleo decente”, con derechos laborales.
6) CARTAS, José M., “Viabilidad de la Economía Social de Mercado en América La�na”, en revista CONTRIBUCIONES N°86. Buenos Aires – Argen�na, Centro Interdisciplinario de Estudios sobre el Desarrollo La�noamericano (CIEDLA), 1989.
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2.6. PLENA RESPONSABILIDAD
En el diseño ins�tucional de la ESM, este principio se refiere, básicamente, a la responsabilidad de los sujetos por sus ac�vidades económicas. Es fundamental que quien haya tomado una decisión económica libremente, asuma los resultados de la misma, tanto en el éxito como en el error. La asunción de esta responsabilidad es fundamental para el orden económico, de lo contrario no habría forma de asegurar de que se está yendo en dirección hacia un óp�mo económico.
Esta condición de plena responsabilidad se ve distorsionada por la ac�tud proteccionista del Estado, muchas veces asumida en nombre de la “paz social”. Un Estado que opera como “salvador de úl�ma instancia” de la empresa en dificultades. Los mo�vos para ello se jus�fican en el problema social que se ocasionaría con el cierre de la fuente de trabajo y el despido masivo de trabajadores, sin embargo, lo que en realidad se hace es socializar la pérdida económica, es decir se carga sobre los hombros de toda la sociedad los errores o los malos manejos de los empresarios. Esta ac�tud estatal resulta a largo plazo totalmente nega�va, pues si cada vez que los par�culares realicen una mala inversión el Estado va a intervenir como “salvador de
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úl�ma instancia” habrá una doble dilapidación de recursos: por un lado, porque los empresarios privados medirán menos cuidadosamente los riesgos y posibilidades de cada inversión; por otro, porque el Estado abandonará su función subsidiaria en materia empresarial y desviará sus esfuerzos de las tareas ordenadoras que le corresponden hacia ac�vidades económicas, produc�vas o de servicios, que caen netamente dentro de la órbita privada.
Hay dos aspectos que �enden a diluir el sen�do de plena responsabilidad pero en una dirección inversa; es decir, permiten que una inversión correcta arroje perdidas por mo�vos ajenos a un cálculo estrictamente económico;
- El recurrente uso que se ha hecho de los precios máximos como instrumentos de una polí�ca redistribu�va de ingresos, lo cual afecta la rentabilidad y con ello la sostenibilidad de la empresa en el mercado.
- La competencia desleal realizada por el Estado en las áreas donde invir�ó para la producción de bienes.
En el Perú, la responsabilidad empresarial no �ene una expresión norma�va en el texto cons�tucional. No obstante, la responsabilidad empresarial por ges�ón deficiente que ocasione quiebra, se encuentra regulada y sancionada, en términos legales, en la Ley General del Sistema Concursal, Ley Nº 27809. En la cual, específicamente, la quiebra está regulada en el Título III de la mencionada ley, a par�r del ar�culo 99º y hasta el 102º. La misma ley en su ar�culo 100º establece que el quebrado, mientras dure su estado, está impedido de:
- Cons�tuir sociedades, o personas jurídicas en general o de formar parte de las ya cons�tuidas.
- Ejercer cargos de director, gerente, apoderado o representante de personas jurídicas en general.
- Ser tutor, curador o representante legal de personas naturales.
- Ser administrador o liquidador de deudores en los procedimientos regulados en la ley.
La ley ex�ende los efectos de la quiebra al presidente del directorio de la empresa concursada así como al �tular de ésta y le aplican los mismos efectos del numeral primero del ar�culo 100º.
Asimismo, el delito de quiebra fraudulenta se encuentra regulado por los ar�culos 209º al 213º del Código Penal. No obstante, es importante tomar en cuenta qué bien jurídico es que el que tutela el Estado al �pificar este delito. Al respecto se debe precisar que existen posiciones dis�ntas en este tema, ya que unos plantean que el bien jurídico protegido es el crédito y para otros el sistema credi�cio. Defini�vamente, un debate importante en la norma�va rela�va a la aplicación del principio de responsabilidad en las inversiones.
22
2.7. CONSTANCIA DE LA POLÍTICA ECONÓMICA
Sobre este aspecto que, en el pasado generó numerosas quejas por parte de los empresarios, hoy no existen cues�onamientos sustan�vos. Durante dos décadas la economía peruana ha sido gobernada bajo los fundamentos macroeconómicos establecidos desde 1990.
Desde aquel año, el país se ha embarcado en una serie de reformas, cuya esencia ha mantenido a lo largo de veinte años, de las cuales la consolidación fiscal (equilibrio y superávits fiscales), la apertura comercial (se eliminó la dispersión arancelaria), la flexibilidad cambiaria (�po de cambio libre), la liberalización financiera (tasas de interés desreguladas), la mayor atención a las señales del mercado (sistema de precios basados en la oferta y la demanda), y una polí�ca monetaria prudente, inclusive con una fuerte acumulación de reservas, han sido componentes clave. La prudencia fiscal ha sido reforzada, en años recientes, por los altos precios de las materias primas, los cuales han generado significa�vos ingresos fiscales.
Los sucesivos gobiernos del Perú, desde el de Alberto Fujimori, pasando por los de Alejandro Toledo y Alan García han mantenido estables y claras las reglas de juego, lo cual ha permi�do la toma de decisiones de inversión de largo plazo, tanto de los inversionistas nacionales como de los extranjeros. Aquí se incluyen tanto los cambios asociados con la instrumentación de todo plan económico, -muchos más frecuentes que lo deseado-, como además, las dificultades que originan el control de precios y el rol del Estado como productor.
Sobre el par�cular, específicamente sobre polí�ca fiscal, es importante mencionar que la ges�ón de los recursos públicos se encuentra regulada en la Ley Nº 30099, sobre “Fortalecimiento de la Responsabilidad y Transparencia Fiscal”, la cual tuvo como antecedente a la Ley Nº 27445, que estuvo en vigor desde el año 2000 hasta el 2013, en que fue reemplazada por la ley vigente.
23
III.- PRINCIPIOS REGULADORES DE LA ECONOMÍA SOCIAL
DE MERCADO
POLÍTICA DE DEFENSA Y PROMOCIÓN DE LA COMPETENCIA
En materia de competencia económica, la Cons�tución Polí�ca de 1993, establece
taxa�vamente, en su ar�culo 61°, que “El Estado facilita y vigila la libre competencia,
combate toda prác�ca que la limite y el abuso de posiciones dominantes o
monopólicas. Ninguna ley ni concertación puede autorizar ni establecer monopolios
(…)”. Es decir, nuestra Cons�tución, en el contexto del concepto de ESM, establece
que nuestros mercados deben funcionar en base a la libre competencia, que se
cons�tuye en la fuerza motriz del mercado.
En el Perú, pese a que el concepto de la ESM estuvo presente en la Cons�tución de
1979, recién a par�r de 1991, se dieron los primeros pasos para organizar la
economía de nuestro país bajo los principios de dicha forma de ordenamiento
económico (economía de mercado con responsabilidad social o economía social de
mercado). Ello, empezó a manifestarse, con la emisión de los Decretos Legisla�vos N°
701 y 807, que establecieron la primera regulación de las prác�cas monopólicas,
controlistas y restric�vas de la libre competencia. Por aquella misma época surgió el
Ins�tuto Nacional de Defensa de la Libre Competencia y la Protección de la
Propiedad Intelectual (INDECOPI), creado inicialmente por el Decreto Ley N° 25868.
En la actualidad, producto de la evolución económica que ha experimentado nuestro
país, en los úl�mos veinte años, y de los compromisos asumidos en el marco del
Tratado de Libre Comercio con los Estado Unidos de Norteamérica, el marco legal
anteriormente indicado se ha modificado, al haberse emi�do en junio de 2008, los
Decretos Legisla�vos Nº 1033 (Ley de Organización y Funciones del INDECOPI), 1034
(Ley de Represión de Conductas An�compe��vas) y 1044 (Ley de Represión de la
Competencia Desleal) que han reconfigurado la legislación sobre competencia en el
Perú. No obstante, el aspecto que es objeto del presente proyecto de inves�gación
subsiste, es decir, la ausencia de una regulación explícita respecto a las fusiones
empresariales, su evolución a concentraciones económicas y su impacto en el
mercado.
Sobre los instrumentos de defensa de la competencia, cabe precisar que, en el Perú,
de manera general, desde 1992, rige un régimen de control ex post de conductas
plasmado inicialmente en el Decreto Legisla�vo Nº 701 y que fue derogado el 2008,
para dar paso al Decreto Legisla�vo 1034 (Ley de Represión de Conductas
An�compe��vas), el cual man�ene el mismo criterio de control posterior que su
24
antecedente. Es decir existe ausencia de una regulación explícita respecto a las
fusiones empresariales, su evolución a concentraciones económicas y su impacto en
el mercado. No obstante, cabe señalar que, a manera de avanzada en la legislación
nacional, el control de estructuras ex ante se ha introducido para el caso del sector
eléctrico (Ley 26876).
En noviembre de 1997 se publicó la Ley Nº 26876, denominada “Ley An�monopolio
y An�oligopolio del Sector Eléctrico”. Considerada como la primera que estableció
un directo control a las fusiones o adquisiciones de cualquier �po o de los ac�vos
produc�vos de otras empresas; dicho control incluía cualquier supuesto de
vinculación que de origen a concentración de empresas, sociedades, ac�vos o
acciones que realicen ac�vidades en el mencionado sector. El ar�culo 3º de la
mencionada ley establece con toda precisión que antes de realizar actos de
concentración en las ac�vidades de generación y/o de transmisión y/o de
distribución de energía, con las condiciones y caracterís�cas establecidas en la citada
ley, deberá solicitarse la autorización previa de la Comisión de Libre Competencia
del INDECOPI.
En la actualidad, el ámbito del control de estructuras ex – ante se encuentra carente
de regulación para el conjunto de sectores económicos, excepción hecha, tal como
se ha indicado, del sector eléctrico.
POLÍTICA REDISTRIBUTIVA DE INGRESOS
Si bien la norma�va cons�tucional no se refiere explícitamente a la función estatal
rela�va a la redistribución de los ingresos, esta función si se le asigna en el texto del
Acuerdo Nacional (2002). Concretamente, la Polí�ca de Estado Nº 17 en su inciso f),
referida a la “Afirmación de la Economía Social de Mercado”, establece que “El
Estado fomentará la igualdad de oportunidades que �endan a la adecuada
distribución del ingreso”.
Según cifras oficiales, entre 2004 y 2011, la pobreza tuvo una reducción de 31 puntos
porcentuales, ya que pasó de 59% a 28%, en lo que cons�tuye un logro significa�vo
sin precedentes en la historia económica nacional. Se aprecia, además, que esta
importante reducción de la pobreza estuvo acompañada de una mejora en la
distribución del ingreso, ya que el Coeficiente de Gini mejora de 0.41 a 0.37 en ese
período. Esto deja en claro que, en los úl�mos siete años, cuando la polí�ca
económica ha tenido una clara orientación a favor del crecimiento dentro del marco
de una economía de mercado, la sociedad peruana ha reducido de manera
importante su proporción de pobres, haciéndose paralelamente menos desigual.
Asimismo, es claro que como producto de un incremento en los ingresos fiscales, el
Estado peruano ha aumentado su rol en la redistribución de ingresos, aunque
lentamente. Durante los úl�mos años se ha incrementado las transferencias a los
25
pobres, en forma de transferencias no monetarias y servicios, y más recientemente,
a par�r de 2005, se han introducido las transferencias monetarias.
Según la CEPAL, entre 1997 y 2006, el gasto social per cápita, se ha incrementado de
150 a 206 dólares americanos. Empero, aun cuando estas cifras parecen evidenciar
un mayor esfuerzo redistribu�vo de parte del Estado, no se puede concluir
necesariamente que estas acciones, par�cularmente, a través de los denominados
programas sociales hayan sido efec�vas en su propósito de mejorar la calidad de vida
de las personas, como veremos a con�nuación.
Entre los principales programas sociales o polí�cas que se encuentran en aplicación
o se han aplicado se encuentran; a) JUNTOS como un programa orientado a la
reducción de la pobreza y desarrollo social; b) PROJOVEN y TRABAJA PERÚ como
programas orientados a mejorar la empleabilidad; c) la MUNICIPALIZACIÓN DE LA
EDUCACIÓN; y d) VASO DE LECHE dirigido a disminuir la desnutrición.
No obstante, en general estos programas presentan una serie de problemas que les
impiden cumplir totalmente con el obje�vo de apoyar a aquellos grupos que no se
han podido beneficiar del crecimiento que muestra en país debido a la desigualdad
en oportunidades. Así, el Programa Juntos, de transferencias condicionadas para los
más pobres, debería formar parte de una estrategia integral para la reducción de la
pobreza de tal manera que sus efectos no sean aislados sino que por el contrario se
integren a otros planes o programas que también ayuden a reducir la pobreza. Por
otro lado, los programas orientados a mejorar la empleabilidad tales como Projoven
y Trabaja Perú �ene el di�cil reto de iden�ficar a quienes deberían ser los
beneficiarios; para ello, la remuneración ofrecida debe evitar generar incen�vos que
atraigan a personas ya ocupadas.
En relación a los programas de educación, aquí es quizás donde se debe de poner
mayor énfasis dado que ésta es un gran determinante de los ingresos y de la
produc�vidad y, en términos de largo plazo, la única garan�a de poder mantener un
crecimiento económico sostenido en el �empo. Hasta el momento los intentos de
reformar la educación han sido fallidos y la educación pública peruana se encuentra
entre las peores del mundo. Ciertas medidas han sido un fracaso total como la
municipalización de la educación, pero otras herramientas valiosas aún no han sido
plenamente implementadas, como la Ley de la Carrera Magisterial.
Con respecto a los programas de alimentación y nutrición, como el Vaso de Leche, no
solo existe una alta filtración sino que por el bajo contenido energé�co y proteico
que ofrecen no deberían calificarse como una estrategia de apoyo nutricional.
Mejorar el desempeño de los programas sociales es un reto que se debe asumir con
decisión, perfeccionando su diseño y opera�vidad, enfa�zando, por ejemplo, la
ges�ón por resultado de los mismos y de todo el presupuesto, la evaluación de su
26
con�nuidad y mejoras al sistema de focalización.
Así mismo, hay dos retos importantes: ar�cular un programa de desarrollo rural que
permita generar condiciones para salir de la pobreza, y recuperar la confianza de los
inversionistas para aumentar el crecimiento económico y reducir la pobreza
mediante el empleo, y las oportunidades en el mercado”⁷.
Finalmente, en este aspecto tan importante para la sostenibilidad del crecimiento
económico en el largo plazo, así como para lograr el desarrollo, como es la polí�ca
redistribu�va de ingresos, podemos concluir que en el Perú, aún falta desarrollar el
concepto de polí�ca social, que vaya más allá del asistencialismo coyuntural de los
programas sociales y apunte al desarrollo humano.
Debemos tener presente que la polí�ca social es un componente fundamental en la
construcción de una autén�ca economía social de mercado. En ésta forma de
ordenamiento económico social, el Estado, la economía y la sociedad deben y
pueden ordenarse de tal manera que los fines de crecimiento económico y de
distribución no se contradigan sino que se complementen, o sea que se condicionen
mutuamente.
PROMOCIÓN DE ACTIVIDADES ECONÓMICAS SUSTENTABLES (CONFORMIDAD
ECOLÓGICA)
Desde la Cons�tución de 1979, el Perú ha apostado por darle un lugar especial al
tema del ambiente y los recursos naturales, a través de determinados preceptos
contenidos en la Carta Magna de aquel año como en la de 1993, se ha establecido
que las personas �ene el derecho a habitar en un ambiente saludable y
ecológicamente equilibrado, así como que el Estado está obligado a promover la
conservación de la diversidad biológica y de las áreas naturales protegidas.
En razón de ello, reconociendo la diversidad biológica, así como la importancia de la
calidad ambiental en el proceso de desarrollo del país, en la década de los noventa se
empezaron a implementar polí�cas públicas que incorporaron la variable ecológica.
El denominado Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales (1990), la Ley
Marco del Crecimiento de la Inversión Privada (1991) y la creación del Consejo
Nacional del Ambiente, en 1994, entre otros, son algunos ejemplos puntuales de
ello.
En ese mismo sen�do, el 2002, nuevamente, se resalta la especial importancia, de
los asuntos ambientales y la u�lización de los recursos naturales para la vida de la
sociedad peruana. Es así que en el marco del Acuerdo Nacional, del mismo año, que
reunió a diversos actores y representantes del sector público y privado, y que aprobó
7) PASTOR, Cinthia. “Pobreza, desigualdad de oportunidades y polí�cas públicas en el Perú”. En Pobreza, desigualdad de oportunidades y polí�cas públicas. SOPLA-KAS. 2012
27
las primeras 31 Polí�cas de Estado del Perú, se incluye como Polí�ca de Estado N° 19:
“Desarrollo sostenible y la ges�ón ambiental”, la cual establece que “Nos
comprometemos a integrar la polí�ca nacional ambiental con las polí�cas
económicas, sociales culturales y de ordenamiento territorial, para contribuir a
superar la pobreza y lograr el desarrollo sostenible del Perú. Nos comprometemos
también a ins�tucionalizar la ges�ón ambiental, pública y privada, para proteger la
diversidad biológica, facilitar el aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales, asegurar la protección ambiental y promover centros poblados y ciudades
sostenibles; lo cual ayudará a mejorar la calidad de vida, especialmente de la
población más vulnerable del país”.
No obstante, en el caso del Perú, a la luz de los acontecimientos que han marcado
nuestra evolución económica reciente, resulta de vital importancia, la incorporación
de la variable ambiental en el diseño e implementación del orden económico, así
como en el diseño y ejecución de las polí�cas del proceso económico y social, pues
tenemos altos costos de degradación ambiental. En ese sen�do, cabe precisar que
según el estudio más reciente sobre el par�cular, producido por el Banco Mundial
“los más altos costos de la degradación ambiental en el Perú, son en orden
decreciente de magnitud: inadecuado abastecimiento de agua; sanidad e higiene;
contaminación atmosférica urbana; desastres naturales; exposición al plomo;
contaminación del aire en locales cerrados; degradación de la �erra; deforestación
e inadecuada recolección municipal de desechos. Combinados, estos problemas
ambientales cuestan 8,2 billones de soles, o 3,9 por ciento del PBI. Los pobres y las
poblaciones más vulnerables cargan desproporcionadamente el peso de este
costo”⁸. Al respecto, cabe referir que versiones recientes sobre el par�cular, emi�das
por la “Comisión Mul�sectorial encargada de elaborar propuestas norma�vas y
polí�cas orientadas a mejorar las condiciones ambientales y sociales bajo las que se
desarrollarán las ac�vidades económicas, especialmente las industrias extrac�vas”⁹,
publicadas en octubre de 2012, corroboran la actualidad del costo es�mado de
degradación ambiental y advierten, además, que esa situación se va a agravar, en los
próximos años, por los efectos del cambio climá�co.
De otro lado, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), a través del
estudio �tulado “DIAGNÓSTICO AMBIENTAL DEL PERÚ”, recomienda que una “mejor
ges�ón ambiental es imprescindible para la compe��vidad de los productos
peruanos en los mercados internacionales y para atraer inversiones nuevas en el
sector produc�vo. Los mercados mundiales se vuelven cada vez más exigentes en los
asuntos del ambiente (…) El calentamiento global, la disminución de los bosques, el
8) Banco Mundial, “ANÁLISIS AMBIENTAL DEL PERÚ: RETOS PARA UN DESARROLLO SOSTENIBLE. Lima, mayo 2007.9) Informe de la Comisión Mul�sectorial encargada de elaborar propuestas norma�vas y polí�cas orientadas a mejorar
las condiciones ambientales y sociales bajo las que se desarrollarán las ac�vidades económicas, especialmente las industrias extrac�vas, creada mediante Resolución Suprema Nº 189 -2012-PCM.
28
deterioro de los recursos vivos y la crisis del agua (…) nos ofrecen oportunidades de
atraer capitales e inversiones para el desarrollo, contribuyendo además a la
solución de los mismos”¹⁰.
Si el Perú man�ene su propósito de impulsar un crecimiento económico sostenido y
compe��vo, como base de un autén�co desarrollo económico, resulta necesario
incorporar la variable ecológica en la configuración del orden económico que va a
sustentar el proceso y las ac�vidades económicas, lo cual debe ser materializado a
través de una reforma cons�tucional, que eleve al rango de norma fundamental la
configuración del orden económico a par�r del concepto de la economía social y
ecológica de mercado.
POLÍTICA DE MERCADO LABORAL Y REMUNERACIÓN MÍNIMA
En el Perú existe desde hace �empo atrás la jornada laboral de ocho horas y
reglamentaciones sobre vacaciones pagadas, trabajo de mujeres y menores,
compensación por accidentes de trabajo, protección a mujeres embarazadas, a lo
que se agrega el otorgamiento de diversas pensiones como de jubilaciones,
invalidez, viudez, etc.
Hoy, al igual que en la Cons�tución de 1979, incluso con menor prolijidad y alcances,
la Cons�tución de 1993, ha establecido, en su ar�culo 23º, como concepto eje de la
polí�ca laboral, el que “el trabajo en sus diversas modalidades, es objeto de atención
prioritaria del Estado, el cual protege especialmente a la madre, al menor de edad y
al impedido que trabajan. El Estado promueve condiciones para el progreso social y
económico, en especial mediante polí�cas de fomento del empleo produc�vo y de
educación para el trabajo. Ninguna relación laboral puede limitar el ejercicio de los
derechos cons�tucionales, ni desconocer o rebajar la dignidad del trabajador”. A
con�nuación se ha establecido otros preceptos cons�tucionales que están referidos
a una remuneración equita�va y suficiente para el trabajador y su familia, el pago de
beneficios sociales, la jornada de ocho horas diarias, derecho a descanso semanal y
anual remunerados, protección contra el despido arbitrario, entre otros.
Sin embargo, una “hoja de ruta”, que hasta ahora no encuentra aplicación cabal,
pese a contener polí�cas específicas para construir un mercado laboral y condiciones
de trabajo dignas para la población económicamente ac�va, lo cons�tuye la Polí�ca
de Estado 14 del Acuerdo Nacional “Acceso al empleo pleno, digno y , denominado
produc�vo”, la cual por su visión de avanzada y alcances sobre la materia, nos
permi�mos reproducir íntegramente:
“Nos comprometemos a promover y propiciar, en el marco de una economía social
de mercado, la creación descentralizada de nuevos puestos de trabajo, en
10) Informe elaborado por el Grupo de Trabajo Mul�sectorial creado a través de la R.M. 025-2008-PCM.
29
concordancia con los planes de desarrollo nacional, regional y local. Asimismo, nos
comprometemos a mejorar la calidad del empleo, con ingresos y condiciones
adecuadas, y acceso a la seguridad social para permi�r una vida digna. Nos
comprometemos además a fomentar el ahorro, así como la inversión privada y
pública responsables, especialmente en sectores generadores de empleo
sostenible. Con este obje�vo el Estado: (a) fomentará la concertación entre el
Estado, la empresa y la educación para alentar la inves�gación, la innovación y el
desarrollo cien�fico, tecnológico y produc�vo, que permita incrementar la inversión
pública y privada, el valor agregado de nuestras exportaciones y la empleabilidad de
las personas, lo que supone el desarrollo con�nuo de sus competencias personales,
técnicas y profesionales y de las condiciones laborales; (b) contará con normas que
promuevan la formalización del empleo digno y produc�vo a través del diálogo social
directo; (c) garan�zará el libre ejercicio de la sindicalización a través de una Ley
General del Trabajo que unifique el derecho individual y el colec�vo en concordancia
con los convenios internacionales de la Organización Internacional del Trabajo y
otros compromisos internacionales que cautelen los derechos laborales; (d)
desarrollará polí�cas nacionales y regionales de programas de promoción de la
micro, pequeña y mediana empresa con énfasis en ac�vidades produc�vas y en
servicios sostenibles de acuerdo a sus caracterís�cas y necesidades, que faciliten su
acceso a mercados, créditos, servicios de desarrollo empresarial y nuevas
tecnologías, y que incrementen la produc�vidad y asegurar que ésta redunde a favor
de los trabajadores; (e) establecerá un régimen laboral transitorio que facilite y
amplíe el acceso a los derechos laborales en las micro empresas; (f) apoyará las
pequeñas empresas artesanales, en base a lineamientos de promoción y generación
de empleo; (g) promoverá que las empresas inviertan en capacitación laboral y que
se coordinen programas públicos de capacitación acordes a las economías locales y
regionales; (h) garan�zará el acceso a información sobre el mercado laboral que
permita una mejor toma de decisiones y una orientación más per�nente sobre la
oferta educa�va; (i) fomentará la eliminación de la brecha de extrema desigualdad
entre los que perciben más ingresos y los que perciben menos; (j) fomentará que los
planes de desarrollo incluyan programas de empleo femenino y de los adultos
mayores y jóvenes; (k) promoverá la u�lización de mano de obra local en las
inversiones y la creación de plazas especiales de empleo para las personas
discapacitadas; (l) garan�zará la aplicación del principio de igual remuneración por
trabajo de igual valor, sin discriminación por mo�vo de origen, raza, sexo, idioma,
credo, opinión, condición económica, edad o de cualquier otra índole; (m)
garan�zará una retribución adecuada por los bienes y servicios producidos por la
población rural en agricultura, artesanía u otras modalidades, (n) erradicará las
peores formas de trabajo infan�l y, en general, protegerá a los niños y adolescentes
de cualquier forma de trabajo que pueda poner en peligro su educación, salud o
desarrollo �sico, mental, espiritual, moral o social; (o) promoverá mejores
30
condiciones de trabajo y protegerá adecuadamente los derechos de las trabajadoras
del hogar; (p) fomentará la concertación y el diálogo social entre los empresarios, los
trabajadores y el Estado a través del Consejo Nacional de Trabajo, para promover el
empleo, la compe��vidad de las empresas y asegurar los derechos de los
trabajadores; y (q) desarrollará indicadores y sistemas de monitoreo que permitan
establecer el impacto de las medidas económicas en el empleo.
SALARIO MÍNIMO
Como úl�mo subprincipio regulador de la ESM está la fijación de un salario mínimo
(en la teoría original es un principio regulador), que en el caso de Perú resulta de
rela�va importancia por el exceso permanente de oferta de mano de obra que se
verifica en el mercado. Aun cuando muchas de las ac�vidades económicas son
realizadas en sectores, al margen de la formalidad y que por ello no están sujetas a
controles gubernamentales, los salarios son bajos. Además, las disposiciones sobre
salarios mínimos no cubren, evidentemente, a los desocupados por lo tanto, es muy
di�cil para el Estado garan�zar un ingreso mínimo a la población solo en base a un
sistema de salarios mínimos.
No obstante, en las condiciones actuales, cuando aún subsiste alta informalidad y
subempleo, en donde el exceso de fuerza laboral ejerce presión para que los
trabajadores estén dispuestos a aceptar bajas remuneraciones, la fijación de un
salario mínimo es importante pues desempeña, en los hechos, un rol de dato
referencial fundamental, al momento que el trabajador negocia su salario. Este rol es
reconocido hoy, no solo por el Perú, sino por otros países, como nuestros socios de la
“Alianza del Pacífico”, Chile, Colombia y México, países que al igual que el Perú �enen
regímenes económicos de mercado y con apertura económica al mundo.
La Cons�tución de 1993, en su ar�culo 24º, señala que: “Las remuneraciones
mínimas se regulan por el Estado con par�cipación de las organizaciones
representa�vas de los trabajadores y empleadores”. Las leyes 27711 y 28318 (año
2004) señalan que la remuneración mínima se determina por el Consejo Nacional del
Trabajo, donde par�cipan el gobierno, los gremios empresariales y las
confederaciones de trabajadores.
En ese sen�do, cabe señalar que el Perú �ene un salario mínimo equivalente (aprox.)
a US $ 270, suma que es inferior a dos de sus socios, Chile con un salario mínimo de
US $ 420 y Colombia con un salario mínimo de US$ 320. El salario mínimo peruano
solo se ubica por encima del que �ene México, el cual asciende a US$ 144.
No obstante, para mantener coherencia con un orden económico libre y
compe��vo, la fijación de este salario mínimo no debe obedecer a criterios polí�cos
o populistas, sino a factores técnicos, como la produc�vidad del trabajo, que no
generen resistencias y conductas ilegales por parte de los empresarios.
31
IV.- COMENTARIOS FINALES
La Economía Social de Mercado debe ser entendida como una propuesta globalizadora de ordenamiento socio-económico, y no simplemente como un instrumento para solucionar problemas coyunturales. En ese sen�do es necesario que se con�núe y profundice en aquellas acciones que fortalezcan la coherencia interna entre lo polí�co y lo económico. En razón de ello, consideramos que, a fin de avanzar en la construcción de una economía social de mercado en el Perú, debe considerarse la realización de las siguientes medidas polí�cas y económicas:
EN EL PLANO POLÍTICO
a) Fortalecimiento del Acuerdo Nacional e impulso de la concertación con actores polí�cos y sociales, respecto al modelo económico a seguir y a los obje�vos estratégicos a alcanzar, a efectos de garan�zar la gobernanza y la gobernabilidad económica y social en el largo plazo.
b) Reforma del Estado, que haga más eficiente y menos burocrá�co su accionar, agilizar los procesos de toma de decisiones y simplificar los procedimientos que se siguen en las en�dades públicas, principalmente de aquellos ligados a la administración central. La experiencia histórica nos enseña que cuanto mayor es el complejo burocrá�co, mayor es la necesidad de las empresas de dedicar recursos humanos y financieros a superarlos.
c) Fortalecimiento del proceso de descentralización. Es necesario con�nuar con el proceso de construcción de espacios territoriales compe��vos, basados en el criterio de unidad geoeconómica que sirve de premisa básica para la conformación de regiones.
d) El diseño y ejecución de una polí�ca social de largo plazo que apunte a mejorar la equidad en la distribución de los beneficios del crecimiento económico y que promueva el desarrollo humano.
EN EL PLANO ECONÓMICO
En lo referente al proceso económico cabe destacar que hoy el Perú, viene desarrollando su polí�ca económica macro dentro de los principios de la disciplina y responsabilidad en el marco de una economía de mercado abierta e integrada al sistema económico internacional.
No obstante, en materia del orden económico, la estructura jurídica ins�tucional que sustenta la configuración del orden económico vigente, necesita de algunas reformas significa�vas, a efectos de acercar el modelo en curso a una ESM. Consideramos que es necesario efectuar algunas reformas importantes en los siguientes aspectos:
32
a) Definir o redefinir los derechos de propiedad de las �erras, la falta de definición de derechos de propiedad no permite transacciones transparentes y equita�vas en el mercado y cons�tuyen fuente de conflictos sociales y económicos.
b) Reforma tributaria, es necesario avanzar hacia un sistema tributario que se sustente en impuestos directos, concretamente en impuesto progresivo a la renta. Reduciendo y/o eliminando los impuestos indirectos que gravan de igual manera, inequita�vamente, a agentes económicos con capacidad adquisi�va y contribu�va diferente.
c) Ley Marco del Empresariado, que unifique los diferentes regímenes que regulan la ac�vidad empresarial en el Perú y que superen cuerpos norma�vos arcaicos, introduciendo nuevas figuras de actuación empresarial, vigentes en las economías contemporáneas. Facilitar el emprendimiento y el desarrollo empresarial.
d) Ley sobre control de concentraciones empresariales y defensa de la competencia, que garan�cen el funcionamiento de la competencia en los mercados y limiten el poder de las concentraciones empresariales en perjuicio de los consumidores y el libre acceso a los mercados.
e) Reforma cons�tucional sobre los elementos centrales que definen nuestro orden económico (la ESM), y que deben orientar las polí�cas del orden y de los procesos, sobre todo en lo rela�vo al componente ecológico (o ambiental) en la definición y organización de nuestro sistema económico, la propiedad del suelo y subsuelo, la defensa de la competencia; y, la polí�ca social y los derechos sociales.
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Fundación Konrad Adenauer (KAS)
Libertad, jus�cia y solidaridad son los principios hacia los que se orienta el trabajo dela Fundación Konrad Adenauer (KAS). La KAS es una fundación polí�ca allegada a la Unión Demócrata Cris�ana (CDU). Como cofundador de la CDU y primer canciller federal alemán, Konrad Adenauer (1876-1967) vinculó las tradiciones social-cris�ana, conservadora y liberal. Su nombre representa la reconstrucción de Alemania, su asentamiento en polí�ca exterior en una comunidad de valores transatlán�cos, la visión sobre la unión europea, la reconciliación con los vecinos y la orientación hacia la economía social de mercado. Su legado intelectual sigue siendo para nosotros tarea y obligación al mismo �empo.
Con nuestro trabajo europeo e internacional pugnamos para que las personas puedan vivir independientes en libertad y con dignidad. Nosotros contribuimos a una orientación de valores para que Alemania pueda cumplir con su crecienteresponsabilidad en el mundo.
Queremos mo�var a las personas a que par�cipen en este sen�do en la construcción del futuro. A través de más de 70 oficinas y proyectos en más de 120 países contribuimos por inicia�va propia a fomentar la democracia, el estado de derecho y la economía social de mercado. Para consolidar la paz y la libertad apoyamos el con�nuo diálogo sobre polí�ca exterior y seguridad así como el intercambio entre las diversas culturas y religiones.
Para nosotros la persona está en el centro de atención con su dignidad inconfundible, sus derechos y obligaciones. La persona forma el punto de par�da para la jus�cia social, la democracia en libertad y una economía sostenible. Al fomentar el intercambio y la relación entre las personas que asumen su responsabilidad social desarrollamos redes ac�vas en los ámbitos de la polí�ca, la economía y la sociedad. Nuestra ges�ón sobre el conocimiento polí�co mejora la perspec�va de configurar una globalización socialmente justa, ecológicamente sostenible y económicamente eficiente.
Trabajamos en cooperación con par�dos polí�cos, organizaciones de la sociedad ciudadana así como con élites seleccionadas e ins�tuciones estatales. A través de nuestras metas y valores pretendemos profundizar, especialmente en temas de democracia y estado de derecho, economía social de mercado, capacitación del ciudadano y polí�ca del desarrollo, también en el futuro en la cooperación polí�ca regional y global. Junto con nuestras contrapartes contribuimos a un orden internacional que permite a cada país un desarrollo en libertad y bajo responsabilidad propia.
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I P E S M