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Gloria Patricia Ramírez GálvisLuis Carlos Burbano Zambrano

Santafé de Bogotá, ColombiaAgosto de 2014

LA PLANEACIÓN ESTRATÉGICA: UNAHERRAMIENTA DE GOBIERNO EN EL DISEÑO Y

GESTIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS®

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INDICE

INTRODUCCIÓN

1. EL GOBIERNO

2. EL CONCEPTO DE PLANIFICACIÓN PÚBLICA2.1 La Planificación Pública desde la Perspectiva de John Friedmann2.2 La Planificación Pública desde la Perspectiva de Carlos Matus2.3 La Planificación Pública desde la Perspectiva de Yehezkel Dror2.4 En conclusión: ¿qué es la planificación pública?2.5 Los Procesos de Prealimentación y Realimentación en la Planificación2.6 Las Dimensiones del Tiempo en la Planificación2.7 Los Métodos Aplicados en el Proceso de Planificación3. LA INCERTIDUMBRE Y EL RIESGO COMO ELEMENTOS CRÍTICOS DE LA

PLANIFICACIÓN DE LA ACCIÓN

4. LA PLANIFICACIÓN PROSPECTIVA PÚBLICA4.1 ¿Por qué el Interés en Estudiar el Futuro?4.2 Elementos Conceptuales de la Prospectiva4.3 Método de Planificación Prospectiva Pública – PPP5. LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA PÚBLICA5.1 Los Ciclos de la Planificación Estratégica Pública - PEP5.2 La Aplicación de los Ciclos de la Planificación Estratégica Pública

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1. EL GOBIERNO

Si se considera la democracia representativa moderna como un sistema político poliárquico1, se haceentonces necesario ampliar el concepto tradicional de Gobierno. Desde una perspectiva conceptualclásica, se define Gobierno como la gestión desde el comando de las instituciones del Estado y susconsecuencias en el resto del sistema social, especialmente sobre el proceso político, la economía y lavida cotidiana de los ciudadanos. En este caso, Gobierno con `G´ es sinónimo de comando, dirección yconducción desde arriba, desde la cúspide de las instituciones estatales. Sin embargo, en poliarquíano hay un único gobierno, existen varios tipos de gobierno. Como afirma C. Matus (2000), haygobierno de las fuerzas políticas, de los grupos de interés o de presión, de los sindicatos, de lascorporaciones privadas y de una gran variedad de organizaciones y actores que luchan e interactúanen el sistema social por lograr sus respectivos proyectos. También hay gobiernos territoriales, decomunidades indígenas o gobiernos comunitarios. Entre esta variedad de gobiernos no subyacen lasrelaciones jerárquicas o de comando, sino que en este caso se debe hablar de gobierno con `g´, dondegobernar es sinónimo de conducción desde cualquier posición en el juego social. La única exigenciapara gobernar es controlar algún recurso crítico necesario para realizar un determinado proyecto odefender ciertos intereses. Por tanto, Gobierno con ‘G’ hace referencia al gobierno desde la posiciónde las instituciones del Estado, mientras que gobierno con ‘g’ hace referencia a la red de gobiernosque conforman un sistema político poliárquico.Siguiendo esta línea, gobernar en un sistema político poliárquico exige la construcción de unadefinición de gobierno mucho más amplia que contemple el conjunto de elementos que representanla complejidad y el contenido del proceso de gobierno cuando existe una pluralidad de gobiernos.Desde la perspectiva de la teoría del juego social, Matus (2000) propone una definición de gobiernocon “g” que se ajusta a este propósito:“El arte y la ciencia del actor para movilizar organizaciones y ciudadanos en el juego social,procesando problemas conflictivos que cruzan todos los compartimentos de las ciencias, a partirde variables imprecisas, inciertas y cambiantes, con el propósito de construirle posibilidades a suproyecto de acción.” (Matus, 2000, p. 351).

1 El concepto de poliarquía tiene su origen del griego `muchos´ y `gobierno´; es decir, el gobierno de muchos ogobierno plural, oponiéndose a la oligarquía o `gobierno de pocos´. De esta forma, la democracia representativamoderna es un sistema poliárquico compuesto por `muchos centros de poder´ y no solamente por quienes están en elcomando de las instituciones del Estado; esto quiere decir que existen otros pequeños o grandes poderes heterogéneosy dispersos que también `gobiernan´ en el sistema, y que forman parte de la sociedad civil. En conclusión, desde laperspectiva de la poliarquía, no tenemos un gobierno sino una red de gobiernos dentro de un mismo Estado. Sereconoce entonces la dispersión del poder no solo en la cúspide del Estado mediante la separación de los tres poderes,ejecutivo, legislativo y judicial, sino en la base misma de la sociedad donde existen ciudadanos, organizaciones,instituciones y actores con distintas motivaciones, habilidades organizativas y con capacidad de agruparse librementepara interferir en el gran juego social y en juegos particulares, muchas veces con igual o mayor peso que el Gobiernoinstitucional o el mismo Estado (Párrafo extraído de Ramírez & Burbano (2009) del libro en construcción PolíticasPúblicas y Gobierno en Democracia, p. 31).

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Matus muestra varios elementos constitutivos en su concepto de gobierno como sinónimo deconducción y orientación, y que requieren ser descompuestos para dar una explicación ampliada:a) Gobernar es arte. Porque la teoría y los métodos de la política y el gobierno sólo puedencomplementar y dominar, pero no substituir, el juicio intuitivo, la experiencia y las capacidadesinnatas. Aquí es importante hacer la diferenciación que realiza Hammond (1996) sobre los distintostipos de juicio humano:- Juicio Intuitivo: proceso cognitivo que de algún modo produce una respuesta sin el uso de unaregla lógica consciente defendible.- Juicio Analítico: proceso cognitivo lento que utiliza una regla lógica consciente defendible (pasoa paso).- Juicio Cuasiracional o tecnopolítico: incluye aspectos de los dos anteriores tipos de juicio. Puedeser más o menos intuitivo o analítico dependiendo de la relativa mezcla de características deintuición o análisis que demande la actividad cognitiva específica.b) Gobernar es ciencia. Porque es necesario comprender teóricamente las variables y complejidadesdel juego social a través de las ciencias horizontales orientadas para la acción y que soncomplementadas por las ciencias verticales o departamentales, propias del investigador. Aquí esnecesario diferenciar entre ciencias verticales y ciencias horizontales que realiza Matus en su libroTeoría del Juego Social (2000):- Ciencias verticales: constituye el modo tradicional y central que el hombre emplea para conocerla realidad en que vive. Sin embargo, se trata de un modo particular de estudiarla, que consisteen definir un tema de análisis como la física o la biología, y establecer fronteras precisas paracada tema estudiado. Se encuentran dominadas por el principio de la búsqueda de la verdadobjetiva que se satisface con el mero conocimiento, y- Ciencias horizontales o de la acción: asumen la perspectiva de un actor protagonista del juegosocial. Adopta una visión desde dentro, propia del actor que lucha por sus objetivos o proyectode transformación de la realidad. Se encuentran dominadas por el principio del éxito, verificablepor medio de los resultados en la práctica social.c) Gobernar exige lidiar con actores sociales. Porque la dinámica del juego social es creativa yconflictiva en la medida en que es realizada por actores dotados de imaginación y guiados pormotivaciones personales y sociales, capaces de asumir conductas imprevisibles y de ser protagonistasreflexivos e innovadores del proceso de producción social. Generalmente se confunde y se trata deforma indiscriminada los conceptos de agente y actor social. Por esta razón, es necesario hacer ladiferenciación que realiza Matus (1987):- Agente: concepto utilizado por las ciencias sociales, especialmente por la economía. Se definecomo personas o grupos de personas que realizan una actividad económica específica, siendo,por tanto, sujetos que intervienen en el mercado. Desde la perspectiva de la teoría económicatradicional, poseen un comportamiento racional y predecible y no requieren necesariamente deorganización. Los agentes pueden ser empresas, familias, asalariados, consumidores ycontribuyentes.- Actor social: es una organización o una personalidad, que cumple con los siguientes requisitos:

i) Tiene un proyecto aunque sea incoherente o errático.

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ii) Controla algún recurso relevante, tiene fuerza y capacidad de acumular o desacumularfuerza y genera hechos en el juego social.iii) Tiene una organización estable que le permite actuar con el peso de un colectivo.

d) Gobernar demanda el comando de organizaciones. Porque la acción de los actores sólo en partees individual, siendo necesariamente complementada por la acción colectiva coordinada a partir deuna organización. Aquí es necesario diferenciar entre organización pública y Macroorganización:- Organización pública: una organización pública se define como una estructura formal deinteracción humana que cumple una misión estable y está sujeta a las reglas del sistema derelaciones interorganizacionales que demarcan sus fronteras institucionales y definen el alcancede sus normas y reglamentaciones de funcionamiento interno. Su funcionamiento implica unesfuerzo colectivo y coordinado en interacción con otras organizaciones del sistema. La principaldiferencia entre organizaciones públicas y organizaciones privadas se encuentra en la finalidady en las razones de su existencia, como se muestra en la Figura 1.

Figura 1. Distinción entre organizaciones públicas y privadas

Fuente: Elaboración propia.- Macroorganización: Cada organización pública es parte de un juego organizativo superior dondeconvive un conjunto de organizaciones públicas que opera en un espacio político institucionalsin jefatura única; coexisten varios tipos de poder; operan varios tipos de gobiernos y no existenrelaciones de jerarquía pues cada organización participante es un actor con un grado relevantede autonomía donde nadie tiene el mando máximo absoluto sobre todas las organizaciones quela integran (Matus, 1997a). Así, el conjunto de organizaciones públicas hace parte de unaestructura macroorganizativa entre las que se producen relaciones interorganizacionalesparalelas (Ramírez & Burbano, 2009), como se muestra en la Figura 2.

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Figura 2. Relaciones interorganizacionales en el contexto macrooganizativo.

Fuente: Adaptado de Carlos Matus (1987).e) Gobernar significa intervenir en el juego social. Porque los actores intentan obtener sus objetivosen un contexto de interacción donde no valen las relaciones organizativas de jerarquía. En este juego,Yo y el Otro están ligados por el conflicto y la cooperación. Para jugar con eficacia, cada actor realizade forma obligada un cálculo interactivo en la lucha por los diversos tipos de poder. Es un juego queconcilia las desigualdades con la ausencia de relaciones organizativas de jerarquía entre losjugadores. Los jugadores, cuando son realmente jugadores, son independientes, y esa independenciaes un prerrequisito para la existencia del juego social.Esta definición de gobierno destaca la idea que gobernar es interferir en el desarrollo del juego socialcon la intención calculada de alcanzar un propósito determinado: aquí todos los actores songobernantes desde el momento en que son conductores en algún espacio del juego social. Así, si nohay un gobierno sino un sistema de gobiernos, entonces las políticas públicas no nacen como unasimple imposición desde las instituciones gubernamentales sino que son el resultado de un juegoincesante de conflicto, persuasión, negociación, coordinación y control entre las distintas ramas depoder del Estado y entre éstas y las fuerzas sociales. Siguiendo a Moran, Rein & Goodin (2008), no setrata simplemente de decretar las políticas públicas sino que es una cuestión de persuasión. En elproceso de decisión, elección o legislación es necesario convencer y negociar con otros actores sobrela necesidad de dichas medidas y de los beneficios para la sociedad en general. Por tanto, Losgobernantes que planifican la implementación de una política deben enfrentarse a esta realidadconstruyéndole no solamente viabilidad económica sino también viabilidad social y política ajustadaa las reglas de convivencia del gobierno democrático.Cuando el gobernante decide dar continuidad, reformar, eliminar o poner en marcha nuevas políticaspúblicas, no puede hacer esta discusión solamente desde arriba, en la cúspide del Gobierno, porejemplo, entre las élites del ejecutivo y del legislativo. Inexorablemente vendrá un proceso dedeliberación societal donde intervendrán otros actores, otras instituciones. Unos exigiendo yabogando para que ciertas políticas sean implementadas, otros para que sus intereses seancontemplados y, algunos otros reclamando por los posibles efectos negativos. Aquí, en este juego sólolos más poderosos tendrán espacio, y estos siempre estarán vigilantes para que las acciones delGobierno a través de sus políticas públicas no contradigan sus intereses y ganancias obtenidas, por elcontrario, esperarán concentrar aún más sus beneficios políticos, económicos o cognitivos. Es poresto que el Gobierno democrático debe cumplir el rol de estar atento para que este proceso no sea

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inequitativo, sino que esté abierto a todas las fuerzas de la sociedad. Que los menos poderosos ydébiles tengan asiento y puedan hacerse sentir. Y esto se logra mediante la construcción de canalesque permitan que todos tengan la posibilidad de expresar sus necesidades y problemas. Estos canalesse refieren a los mecanismos de participación efectiva de la población en la deliberación yplanificación sobre los pros y los contras de una medida de política pública y sobre su diseño,implementación y evaluación. Esto es lo que se denomina como cogobierno, gobierna el Gobierno ygobierna la sociedad civil, la esencia de la poliarquía.En conclusión, en poliarquía, cada actor social desde su espacio de juego, y cada ciudadano desde suespacio de convivencia, serán los jueces que en última instancia evaluarán la aceptabilidad y eficaciade las políticas públicas del Gobierno con ‘G’, y lo harán desde sus propias perspectivas e intereses ydesde sus propios espacios de gobierno y acción. El Gobierno está obligado a construir viabilidad asus políticas, en un sistema de gobierno con `g´ minúscula.

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2. EL CONCEPTO DE PLANIFICACIÓN PÚBLICA

En la bibliografía, tanto del ámbito público como privado, se encuentran múltiples y variadasdefiniciones del concepto de planificación. No obstante, como nuestro propósito va direccionadoespecíficamente hacia el estudio de lo público, el enfoque conceptual se referirá específicamente a laplanificación pública. Para ello se recurrirá a tres autores contemporáneos de la teoría de laplanificación pública y de las políticas públicas, John Friedmann (1987), Carlos Matus (1987) yYehezkel Dror (1990).2.1 La Planificación Pública desde la Perspectiva de John FriedmannAntes de comenzar a dar una definición sobre planificación pública, el austríaco J. Friedmann en sulibro Plannig in The Public Domain: From Knowledge to Action (1987) plantea que el objetivo principalde la teoría de la planificación es enfrentar el “problema meta-teórico de cómo hacer que el conocimiento

técnico de la planificación sea eficaz en informar las acciones públicas” (p. 36). Si este problema no esresuelto antes por los mismos planificadores, entonces la planificación se volverá una tarea técnicasolamente interesante para ellos mismos pero completamente irrelevante para quienes en gobiernodeben tomar las decisiones fundamentales tanto para la orientación social como para elenfrentamiento efectivo de los problemas que la sociedad enfrenta.Es así, que anteponiéndose a la línea del modelo de la planificación de la racionalidad (Robinson 1972,Faludi 1973, Lindblom 1959, 1979 y Etzioni 1968) que se centra en presentar “recetas” para la tomade decisiones como son trazar objetivos, diseñar alternativas e identificar consecuencias de cada cursode acción, Friedmann (1987) no da una única definición de planificación en el ámbito público sino quede forma muy amplia proporciona de modo interrelacionado tres conceptos formales de laplanificación como forma de razón técnica (p. 38):Concepto I. La planificación busca articular el conocimiento científico y técnico con las acciones en elámbito público. Para Friedmann, la acción es el eje central aquí y se encuentra por encima de todatécnica en el sentido que son los actores sociales que tienen el mando quienes se sirven de lasherramientas de la planificación para tomar las decisiones que generarán las acciones necesarias queefectivamente serán las que cambiarán una realidad social. En ese sentido, la planificación debe ser uninstrumento útil del actor político que está en el comando de una acción pública.Concepto II. La planificación busca articular el conocimiento científico y técnico con los procesos deorientación social. Para el autor, la perspectiva de la orientación social se refiere al doble papel centralque aquí debe cumplir el estado. En primer lugar, el de la distribución central de recursos escasos enla sociedad y, en segundo lugar, el de los cambios institucionales sistemáticos que debe generar en elsistema de orientación social (Friedmann, 1987, p. 34). En otras palabras, Friedmann sostiene que unode los papeles fundamentales del estado es la orientación social y que esta función exige de laplanificación para que sea realizada con eficacia.

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Concepto III. La planificación busca articular el conocimiento científico y técnico con los procesos detransformación social. Esta definición se centra en las “prácticas políticas de transformación delsistema.” (Friedmann, 1987, p. 38). Dichas transformaciones sociales se dan cuando el sistemasociopolítico entra en crisis y el estado es debilitado en su legitimidad. Mientras en el Concepto IIpredomina la planificación técnica del estado burocrático, en este Concepto III predomina laplanificación política de la práctica política a través de otros actores sociales como la comunidadpolítica activa y los movimientos sociopolíticos que generan tensión en el sistema produciendo así loscambios estructurales.De acuerdo con lo anterior, Friedmann converge a la idea central que la planificación es tanto unarelación de conocimientos sobre el pasado y el presente con el interés de conocer el futuro como unaactividad tecnopolítica que precede tanto a la decisión como a la acción. Sin embargo, esta es unaacción realizada por actores políticos preocupados por la orientación y la transformación social.En el Concepto I dado por Friedmann sobre la planificación, se evidencian dos términos claves:conocimiento y acción (1987, pp. 40-47). En primer lugar, el conocimiento obtenido en el proceso deplanificación no es único sino que se plantean distintas formas de conocimiento:i) Conocimiento del pasado, porque es necesario conocer los hechos del ayer que llevaron al estadode la situación actual, como conocimiento del futuro, porque se requiere hacer supuestos bieninformados que permitan elaborar proyecciones o previsiones sobre lo que podrá ocurrir mañana;ii) Contrario de lo que pretenden los modelos científicos que buscan en términos universalessimplificar el mundo mediante el supuesto que cualquier variable externa al modelo debe sermantenida constante, en el proceso de planificación del mundo real no es posible ajustar la realidada los modelos científicos y, por tanto, todas esas condiciones externas no pueden llevarse al plano delceteris paribus2. Los problemas que enfrentan los dirigentes públicos en procesos de gobierno exigende una comprensión holística que posibilite conocer y entender las complejas y múltiplesinteracciones que se dan en la realidad social;iii) El conocimiento que requiere la planificación se obtiene tanto a través del uso de teoríascientíficas como de la aplicación de instrumentos técnicos. Pero, además, la planificación requiere delconocimiento personal basado en la experiencia. El primero no puede ser superior al segundo, ambosse complementan;iv) El conocimiento es un proceso social comunicativo donde se producen relaciones no sólo deconocimiento científico y técnico sino que, de forma importante, se generan relaciones deconocimiento político. Si es así, entonces debe validarse en el proceso de planificación el hecho quecada actor busca alcanzar sus propios objetivos y construye su propia perspectiva de los problemasbasado en sus ideologías, pasiones, deseos y experiencias. La forma en que cada actor se relaciona yve el mundo con sus propios “lentes” genera inevitablemente consecuencias que afectan a los demásactores y, de forma inevitable, cambian el mundo real afectando positivamente los intereses de unos2 Ceteris paribus es un término en latín que significa “todo lo demás constante”. En las ciencias económicas es unaforma de simplificar el análisis de una situación mediante el estudio aislado de una variable individual dejandoconstantes las demás variables que puedan intervenir, es decir, dejándolas por fuera del análisis.

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y negativamente los de otros actores. Por ello la planificación no puede darse en un contextomeramente técnico sin considerar el ámbito político y,v) Las ideologías de los actores permean y afectan el conocimiento que se obtiene cuando seinvestiga o se actúa en el mundo. En este punto, Friedmann cuestiona de forma categórica lapretensión de los planificadores que afirman “tener un acceso privilegiado al conocimiento objetivo”(1987, p. 44) cuando la ideología tiene peso importante en el proceso de obtención del conocimiento,y cuando el mismo conocimiento de los actores puede entrar en conflicto con el conocimientocientífico y técnico de los planificadores.En segundo lugar, en el concepto de planificación se encuentra la cuestión de la acción. Friedmann sebasa en la definición de acción dada por Hannah Arendt (2004) quien afirma que el juicio político sólose puede entender desde la acción y el discurso. Así para Arendt (2004): “Actuar, en el sentido másgeneral del término, significa tomar iniciativa, iniciar (…comenzar, ser el primero y, en algunos casos,“gobernar”), imprimir movimiento a alguna cosa…los hombres toman iniciativas, son obligados aactuar…no es el inicio de una cosa, sino de alguien que es, él propio, un iniciador (p. 190). Siguiendo estadirección argumentativa de Arendt, para Friedmann la acción es el “establecer algo nuevo en el mundo”(1987, p. 44) por parte de un actor concreto que debe ser responsable de las consecuencias de suactuar. En este sentido, el campo de la acción en el ámbito de lo público se caracteriza por lossiguientes elementos (Friedmann, 1987, pp. 44-47):i) En la acción, los actores (pueden ser individuos, organizaciones o colectivos) generan distintas ycomplejas dinámicas de relaciones pero además “ponen en juego” sus propios intereses y valores.Esto no puede ser ignorado por los planificadores;ii) La efectividad de la acción de un actor va a depender del poder y la capacidad que posea paraconciliar su acción con las acciones de los otros actores o, para “superar la resistencia” que generanlos intereses mostrados por otros actores. El desafío de la planificación es cómo lidiar con estasituación real. Aquí se plantean varios interrogantes: ¿y si, a fin de imponer sus intereses, laplanificación se utiliza como un medio de dominio de los más poderosos (aquí puede ser incluido alestado mismo) sobre los más débiles? ¿con qué otros instrumentos pueden contar los actores menospoderosos para hacer valer sus intereses: “la movilización social, la confrontación, las protestas”?¿Cómo contribuyen los planificadores en la adquisición de mayor fuerza política de los más débiles?¿Deben simplemente los planificadores ignorar esta cuestión y estar al servicio sólo de quienesposeen el capital político suficiente para hacer cambiar la realidad social? ¿Asumen los planificadoresel supuesto que el conocimiento para la acción sólo es valedero y debe ser dirigido a quienes tienenel poder?;iii) Cuando un actor genera una acción inevitablemente se da un cambio de la realidad social. Sinembargo, este cambio generalmente no es inocuo, sino que puede tener consecuencias sobre otrosactores que quienes viendo afectados de alguna manera sus intereses y valores, pueden contra actuary generar oposición: “La acción es así un proceso dinámico que requiere adoptar estrategias para elcambio.” (Friedmann, 1987, p. 45);iv) Una acción desencadena una serie de acciones que en el largo plazo se vuelven impredecibles, nosólo por el desconocimiento del futuro en general como del desconocimiento en “adivinar” o predecirexactamente la acción siguiente de cada uno de los actores ¿Cuál es la habilidad científica y técnica

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que deben poseer los planificadores para que en el conocimiento de la acción consideren la incertezadel futuro? y,v) Los actores actúan guiados por sus valores, los cuales deben ser lo suficientemente fuertes comopara persistir en la acción y vencer las resistencias de los otros actores. Los actores actúan asímotivados por la razón apasionada, y su objetivo no es la búsqueda de la verdad sino la realizaciónde sus propias metas e intereses, mientras que los planificadores son dominados por la razóntecnocrática, que para ser eficaz debe cumplir con los principios de rigor científico como laobjetividad, la formalización del conocimiento, el desapasionamiento, la verificación científica de loshechos, el compromiso con la búsqueda de la verdad, y la aplicación de leyes inmutables y generalesa partir de las cuales les da la capacidad de predecir los hechos futuros.En conclusión, desde la perspectiva de Friedmann (1987), el proceso de planificación que exige laarticulación del conocimiento con el campo de la acción pública contiene los siguientes elementos:i) Planifica quien gobierna. Es decir, la planificación envuelve tanto dimensiones técnicas comopolíticas. Sin embargo, el dirigente público es el responsable del diseño como de la implementacióndel plan;ii) El actor que planifica tiene intereses y propósitos propios que pueden divergir de otros actores;iii) En las acciones emprendidas por los actores subyacen valores así como creencias e ideologías;iv) La efectividad de la acción planificada va a depender del poder y la capacidad del actor paracoordinar, negociar y viabilizar con otros actores o para vencer resistencias en caso de conflictos eintereses contrapuestos. Así, la acción es un proceso dinámico que exige el análisis y diseñoestratégico para la viabilización del cambio de la realidad en la dirección deseada por el actor y,v) Toda acción es el resultado de una cadena de decisiones atribuida a un determinado actor oactores y, por tanto, tiene consecuencias en la mayoría de las veces imprevisibles y dominada por laincertidumbre. No siempre los resultados son los planificados, pues ellos pueden ser contrarios a loesperado o contrariar los intereses y objetivos previstos por el actor.2.2 La Planificación Pública desde la Perspectiva de Carlos MatusC. Matus (1987), quien desarrolla su teoría de la Planificación Estratégica Situacional a partir de losfundamentos teóricos de Friedmann, define la planificación como “el cálculo sistemático y articulado

que precede y preside la acción” (p. 25). Pero, además agrega: “Llamaremos planificación al cálculosituacional sistemático que relaciona el presente con el futuro y el conocimiento con la acción” (p. 27).En la propuesta de Matus, y siguiendo la línea de Friedmann en su Concepto I de planificación pública(1987), el plan y la acción son inseparables en la medida en que el plan sólo se completa en la acción,nunca antes. Por un lado, si el plan no antecede la acción, se vuelve algo inútil puesto que no llegaoportunamente. Y, por otro lado, si llega a tiempo pero en la práctica no alimenta la decisión quedesencadena la acción, el plan se transforma en un instrumento superfluo, sin validez operacional. Porconsiguiente, no existe la posibilidad de un diseño completo de un plan antes de la acción que pruebesu potencia y pertinencia y al mismo tiempo lo complemente con las correcciones y adaptaciones

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necesarias que exige las circunstancias coyunturales y el detalle operacional que la misma prácticademanda.De esta forma, para Matus el tema central de la teoría de la planificación debe ser el estudio de lasfuerzas que en la acción práctica determinan el dominio de la improvisación sobre el plan o del plansobre la improvisación. La experiencia en el área de la planeación enseña que la disputa entre laplanificación y la improvisación es bastante desigual a favor de ésta última. Regularmente las crisis,las rutinas y la inercia dominan la agenda de los dirigentes, dejando poco o ningún espacio a losproblemas y asuntos importantes que han sido previamente procesados mediante métodosadecuados de planificación. Muchas veces en la práctica cotidiana de las organizaciones públicas, laimprovisación se convierte en la regla y la planificación en la excepción. La improvisación supera a laplanificación por ser un cálculo que siempre está a tiempo y se fundamenta en la experiencia y laintuición de los dirigentes. En cambio, un requisito central para que el plan sea consideradoefectivamente como plan es que debe ser un cálculo que precede y preside la acción por encima de lamera improvisación, para lo cual debe ser no sólo oportuno, sino además situacional, sistemático,profundo y acertado (Matus, 1993). El requisito de sistematicidad exige que el proceso deplanificación se fundamente en teorías y métodos adecuados a la complejidad de los problemas quese desea enfrentar, a fin de lograr una articulación eficaz entre el cálculo situacional en la coyunturay el cálculo situacional a futuro.Así mismo, desde la perspectiva teórica metodológica de Matus, la planificación se define tambiéncomo un recurso de cálculo al servicio de un actor social comprometido e interesado con undeterminado objetivo o propósito. La planificación integra entonces el pensamiento sistemático y conmétodo realizado por un actor concreto comprometido con identificar y procesar problemas actualesy potenciales, explorar posibilidades de acción para su enfrentamiento y evaluar sus posiblesresultados mediante la proyección de sus ventajas y desventajas hacia el futuro, porque lascircunstancias del mañana deciden la eficacia y eficiencia de las acciones de hoy.2.3 La Planificación Pública desde la Perspectiva de Yehezkel DrorPor su lado, Dror (1990) proporciona un concepto de planificación que se constituye en la base parasu modelo general de planificación de las políticas públicas. Para este autor la planificación es “el

proceso de preparación de un conjunto de decisiones respecto a la actividad en el futuro, basándose eninvestigación, reflexión y pensamiento sistemático” (p. 39). Se trata de un proceso de preparaciónporque en ella se conjugan de forma “consciente y coordinada” una cadena de decisiones que buscancumplir unos objetivos concretos. Es una actividad en el futuro porque se trata de un conjunto deacciones pensadas y diseñadas para obtener resultados deseados en el largo plazo. Por último, cuandose dice que se basa en la investigación, reflexión y pensamiento es porque es un proceso sistemáticoque busca basar la acción en el pensamiento racional, distinguiéndose así de la improvisación. Noobstante, Dror afirma que el análisis intuitivo y la experiencia son elementos que no son posibles deignorar y hacen parte inevitable del proceso de planificación. Formular, por ejemplo, posibilidades deacción es un esfuerzo creativo que demanda no sólo conocimiento y sentido de la realidad sinotambién imaginación y experiencia.

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2.4 En conclusión: ¿qué es la planificación pública?De los aportes sobre la planificación pública realizados por Friedmann, Matus y Dror, podemosconcluir que la planificación es una herramienta central de gobierno en la medida en que facilita cincoacciones que son necesarias para una adecuada toma de decisiones y un efectivo desempeño de lagestión pública en el enfrentamiento de los problemas sociales y el logro de los resultadosdemandados por la sociedad:i) Es una herramienta de gobierno que contribuye a la mediación entre el futuro y el presente. Laplanificación nos permite explorar y crear el futuro, permitiendo ver más allá hasta crear caminos endirección a lugares inexplorados y aun no conquistados por el hombre (Burbano, 2011). Como laacción se hace en presente, la planificación con su mirada larga da soporte para que las decisiones deldía a día no sean totalmente dominadas por el inmediatismo y la fuerza de las circunstancias(Burbano, 2011). Como plantea Matus (Huertas, 2000): “La planificación no es otra cosa que el intentodel hombre por gobernar su futuro, por imponer la razón humana sobre las circunstancias. Ningúnmecanismo automático y determinístico resuelve el destino del hombre. Si lo que digo es correcto, laplanificación es válida en cualquier sistema social democrático” (p. 14).ii) Es una herramienta de gobierno que contribuye a la mediación del pasado con el futuro (Matus,2000, p. 47). El análisis del pasado tiene dos utilidades en la planificación. Primero, nos sirve comobase de conocimiento puesto que su estudio muestra la reconstrucción de la cadena deacontecimientos que generaron o han generado la situación problemática presente y segundo, comoaprendizaje puesto que nos muestra las consecuencias de las decisiones tomadas antes con susaciertos y errores. Se trata de aprender del error.iii) Es una herramienta de gobierno que contribuye a anticipar el futuro en contextos de altaincertidumbre y baja gobernabilidad donde las capacidades de predicción son mínimas. Esta definiciónse explica de forma bastante amplia en el Capítulo 3 de este libro.iv) Es una herramienta de gobierno que contribuye a la articulación entre la reflexión sistemática y laacción (Friedmann, 1987; Matus, 1993). Este es un encuentro que exige una interacción constanteentre el conocimiento que lleva a la reflexión sustentada y la acción en la medida en que ésta últimacon sus limitaciones y resultados condiciona el cálculo siguiente que a su vez precede y preside unanueva reflexión para una acción subsiguiente. De esta forma, la acción práctica constituye el momentodecisivo tanto del proceso de gestión como del que nace de la planificación. En el momento presentede la acción estos dos procesos, planificación y gestión, se confunden y se unen. Así, se puede entenderla planificación como una actividad que existe para el presente, para fundamentar las decisiones enel día a día. Sin embargo, la eficacia de las acciones de hoy sólo se verificarán en el futuro, inmediatoo distante, lo que obliga a simular y anticipar los resultados deseados e indeseados. El proceso degestión organizativa no es más que la reflexión y el cálculo transformado en decisiones con lacapacidad de desencadenar los resultados deseados en las situaciones siguientes.Es precisamente en este encuentro entre el conocimiento y la acción en donde se prueba la calidad ypertinencia de un sistema de planificación. Si la planificación fundamenta las decisiones críticas quedan rumbo a la organización en la dirección de las grandes metas u objetivos previamente definidos,“haciendo con que la concentración estratégica tenga mayor peso que la distracción táctica en el día adía de los dirigentes y gerentes” (Burbano, 2011), se puede afirmar entonces que la planificación se

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constituye efectivamente en una práctica de trabajo arraigada dentro de la cultura organizacional.Aquí, la planificación tendrá un efectivo espacio operacional dentro de la organización y su prácticaserá realizada con un grado aceptable de calidad y eficacia. Si, por el contrario, las metas, objetivos ypropuestas de decisión derivadas del proceso de planificación no entran en la agenda diaria de losdecisores, la cual se encuentra dominada por las urgencias y rutinas, la improvisación tomará cuentade la gestión. En este caso, el cálculo de planificación opera como una “simple práctica ritual” (Matus,1993) sin espacio operacional efectiva en la definición y manutención del rumbo de la organización.La planificación operará en un grado bajo o nulo de calidad y eficacia dentro de una organizacióndonde culturalmente la tensión coyuntural del día a día produce la distracción de los decisores haciacuestiones urgentes y menores.La reflexión y el cálculo planificado de la acción deben impedir que las circunstancias de la coyunturadefinan la direccionalidad de la organización a partir de las restricciones y demandas del presente. Esdecir, que las decisiones diarias se disocien del plan y que éste termine en divagaciones sin ningunarelación con la acción práctica. Surge, por tanto, la necesidad de mantener la correspondenciatemporal entre la velocidad con que cambia la realidad y la velocidad con que el sistema deplanificación puede actualizar el plan para que el dirigente actúe con eficacia sobre esa nuevarealidad. Este es precisamente uno de los principales problemas de la gestión planificada que haceque la improvisación con su ventaja de velocidad y oportunidad termine dominando en el proceso detoma de decisiones y poniendo a prueba los métodos de planificación. Es el caso que menciona Matus(1987) sobre el método tradicional del “plan-libro” (p. 749), el cual tiene nulas posibilidades decompetir en un contexto de rápidas transformaciones quedando rápidamente superado por loshechos. Este método regularmente funciona como un mero rito sin espacio operacional efectivodentro de las organizaciones.La integración o encuentro entre la reflexión y la acción en el proceso de planificación es un problemacomplejo que requiere, por el lado de la oferta, de teorías y métodos potentes y adecuados a lascaracterísticas de la realidad que se desea intervenir y, por el lado de la demanda, de una culturainstitucional de responsabilidad que genere las condiciones para que la planificación sea unaexigencia real que determine su práctica sistemática en todos los niveles de la organización (Burbano,2011). En síntesis, la planificación es por tanto un problema de oferta como de demanda.v) Es una herramienta de gobierno que contribuye al uso de la reflexión sistemática como fundamentode la toma de decisiones para cualquier objetivo y en cualquier contexto situacional. Dicho conceptonos lleva a que la planificación no puede ser llevada al ámbito exclusivo del sistema económico osocial. Así, es posible hablar de un plan de gobierno, de un plan de oposición al gobierno, de un planpara conquistar el poder, de un plan de defensa nacional, de un plan empresarial, de un plan de ajustemacroeconómico o incluso de un plan de estatización o de privatización. El concepto de plan como“un cálculo que precede y preside la acción” (Matus, 1987, p. 25) no se encuentra por tantoestrictamente relacionado con el contenido o propósito o con el ámbito de acción especifico en el cualse encuentra situado el actor que lo encabeza. Cualquier propósito en cualquier ámbito de la realidadpuede ser objeto de un proceso de planificación. Lo que sí es cierto, como se mostrará más adelante,es que las características del propósito y la complejidad de la situación condicionan los métodos deplanificación.

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2.5 Los Procesos de Prealimentación y Realimentación en laPlanificaciónLa planificación se realiza a través de dos procesos específicos: (i) de prealimentación, y (ii) derealimentación (Matus 1987, 1993).En el cálculo de prealimentación el futuro pesa en las decisiones presentes con visiones de distintadimensión de tiempo que pueden ir desde un mes, un año, un quinquenio, una o tres décadas. Sondiferentes longitudes de horizonte de tiempo que traídas al presente permiten al decisor definir ladireccionalidad de su gestión estableciendo lo que puede y debe hacer hoy con el propósito de lograrmañana los objetivos propuestos. En el presente se realiza la acción pero el futuro es el que señala elcamino a seguir y el plan simula las consecuencias posibles de las decisiones de acuerdo con loscálculos y apuestas realizadas en diferentes horizontes de tiempo. De esta forma, el proceso deprealimentación se concreta en planes de muy distintos horizontes de tiempo, desde el corto y elmediano hasta el muy largo plazo. Cada uno de estos tipos de plazos contribuye con referenciasdireccionales de distinta importancia, contenido y significado en las decisiones presentes (Matus,1987).Por su parte, en el proceso de realimentación se contrasta si aquello que fue decidido ayer puede hoyser confirmado o rechazado por la realidad; es en la verificación del cumplimiento de los objetivos ymetas cuando se permite la corrección de lo inicialmente planificado, posibilitando mejorar lacapacidad de cálculo del planificador en un proceso continuo de aprendizaje. La nueva situaciónverificada en el cálculo de realimentación seguramente no corresponderá con lo esperado en laformulación inicial del plan. Además de la acción propia muchos otros factores contribuirán en laconfiguración de una nueva situación. Por consiguiente, a partir de esa nueva realidad se deberecomenzar el plan como una fase de articulaciones de realimentación y prealimentación de la acciónpresente. Y de esta forma la planificación continúa como un proceso incesante de cálculo que precedey preside la acción (Matus, 1987).A propósito de esto, M. Lindgren & H. Bandhold (2009) señalan que todos los organismos vivos,incluidos los seres humanos y las organizaciones necesitan de un sistema de realimentación quefuncione eficazmente con el fin de conocer lo que ha sucedido. Es un instrumento esencial paraaprender de la experiencia a fin de realizar las correcciones y adaptar las decisiones a los cambiossucedidos en el ambiente. La sobrevivencia nos obliga a aprender de lo que hemos hecho. Pero larealimentación no es suficiente, porque se debe definir el rumbo orientando las acciones del presenteal logro de objetivos futuros. En términos de Lindgren & Bandhold (2009), para ser capaz de elegir elcamino a seguir es necesario contar con información sobre el futuro. Por lo tanto, se requiere desistemas de prealimentación (feed-forward systems) y de sistemas de realimentación (feed-back). LaFigura 3 muestra esta interacción.

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Figura 3. Proceso General de Prealimentación y Realimentación.

Fuente: Adaptado de Lindgren & Bandhold. “Scenario Planning”, 2009.La interacción de la prealimentación y la realimentación en el proceso de planificación puede serexplicada a partir de la metáfora de un viaje en automóvil. Cuando se conduce, el tablero de controldel automóvil es un instrumento que permite la realimentación durante un viaje en la medida queinforma la velocidad, la distancia recorrida, el combustible consumido, la temperatura del motor,entre otros indicadores. No obstante, aunque ofrece ciertas informaciones esenciales sobre laevolución del viaje, no dice nada sobre la dirección del mismo y las dificultades que se podránencontrar en el camino. Así, se necesita de un GPS que oriente respecto a sí se está en la ruta cierta oen el camino más eficiente en términos de tiempo. También se precisa estar atentos a informacionesde la radio, el internet o por cualquier otro medio sobre el comportamiento del clima, el estado deltránsito o posibles interrupciones de la vía. Estos son instrumentos de realimentación sin los cualesse dificultaría mucho más la realización del viaje, pues para alcanzar el destino lo primero que se debees saber si se está en la dirección correcta hacia donde se desea llegar. De esta forma, un buenconductor, como un buen planificador, es aquel que no sólo sabe regular el esfuerzo y la velocidad desu vehículo de acuerdo con la información ofrecida del panel de control, sino que además, y sobretodo, sabe hacia dónde se dirige, anticipando las posibles dificultades que puede encontrarse duranteel camino. El acto de conducir un vehículo en un viaje así como el acto de conducir una organización,requiere de sistemas o instrumentos que permitan la prealimentación y realimentación de lasdecisiones.De lo anterior se puede deducir que la prealimentación se concentra en el futuro y la realimentaciónen el presente y el pasado. Sin embargo, como ya fue mencionado anteriormente, estas son dosinstancias de cálculo que en el proceso de planificación interactúan de forma permanente y complejapara convertirse en dos sistemas que fundamentan el proceso de la planificación (ver Figura 4).

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Figura 4. Sistemas de Prealimentación y Realimentación en el Proceso de Planificación

Fuente: Adaptado de C. Matus (1987).Por ejemplo, la prealimentación define los objetivos y metas a ser monitoreadas y evaluadas por larealimentación. El análisis de pre y realimentación que apoya el cálculo en cada coyuntura presentedel proceso de toma de decisiones, tiene que realizarse en sincronía con la velocidad con que cambiala realidad. Para lograr esa sincronía el planificador no puede simplemente apoyar sus cálculos en laobservación directa de la realidad corriente, sino que debe intentar anticiparse a las posiblestransformaciones futuras. Por lo tanto, se encuentra obligado a realizar previsiones sobre elcomportamiento futuro de la realidad. Previsiones que en la mayoría de las veces no serán seguraspues se encuentran influenciadas por las incertezas y nebulosidades propias del sistema social y porla “ceguera situacional” (Matus, 2000) del mismo planificador que limita su capacidad de explicar yexplorar el mundo.En este sentido, con el propósito de aumentar la probabilidad de lograr la situación objetivo definidapara el final del período de gobierno o gestión, el cálculo de prealimentación en la toma de decisionesse debe alimentar de la anticipación simulada de la posible ocurrencia de eventos futuros a fin deutilizar dicha simulación en la formulación de acciones que permitan cambiar la realidad antes quelos acontecimientos previstos ocurran. Pero no es suficiente con mirar hacia el futuro, es necesarioaprender de la experiencia mediante la evaluación sistemática de los cálculos pasados y delcomportamiento de la historia reciente con la finalidad de actualizar el plan antes que la velocidad delos acontecimientos alteren la realidad y de esta forma poder actuar con conocimiento de la nuevasituación.Como se observa, la planificación entendida como un proceso de prealimentación y realimentaciónde la acción es una actividad incesante de formular, monitorear, evaluar y rehacer planes que sóloculmina con la decisión concreta del día a día.

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2.6 Las Dimensiones del Tiempo en la PlanificaciónLa determinación del horizonte de tiempo es un elemento esencial en el proceso de planificación;primero porque posibilita delimitar y diferenciar el campo de acciones, decisiones y previsionesformuladas en el plan, y segundo, permite distinguir el tipo de metodologías de planificación que esnecesario aplicar.Con base en la profunda revisión bibliográfica, aunque así mismo fundamentados en su ampliaexperiencia profesional, los autores utilizarán como referencia el periodo de gobierno con el fin dedefinir el horizonte de tiempo de los planes. Así:i) La planificación de corto plazo corresponde a aquellos planes que se encuentran dentro del periodode gobierno como los planes anuales y trimestrales;ii) La planificación de mediano plazo se refiere a aquellos planes que se definen para uno o dosperiodos de gobierno o gestión; en el caso por ejemplo de Brasil y Colombia constitucionalmente son4 años para presidente, gobernadores y alcaldes, aunque en Brasil hay la posibilidad de reelecciónpara los tres cargos públicos y en Colombia sólo para Presidente y,iii) La planificación de largo plazo se referirá a los planes que van mucho más allá del periodo degobierno, y pueden extenderse entre 10 y 30 años o tal vez más.2.7 Los Métodos Aplicados en el Proceso de PlanificaciónNo hay un único método de planificación que se ajuste a todas las realidades posibles. En vez de ello,es necesario entender la planificación como un conjunto de herramientas diversas a las que losdirigentes pueden recurrir para enfrentar los diferentes tipos de problemas que enfrentan en sugestión. Sin embargo, es de gran importancia que los métodos y técnicas de planificación utilizadasen una organización concreta tengan en común su consistencia teórica, e incluso ideológica, de locontrario se estarían aplicando herramientas que no se complementen y que no son útiles, eficaces ypotentes para alimentar la acción (Burbano, 2011). El error que corrientemente se comete es aplicarherramientas no adecuadas ni para el tipo de problema o realidad social que se desea enfrentar nipara el ámbito en que se precisa utilizar (por ejemplo, si se trata de una organización pública oprivada). Esta deficiencia en la adecuada utilización y adecuación de los métodos y técnicas se debeprincipalmente a la creencia generalizada de las oficinas de planeación y de los mismos dirigentes deque en la planificación lo que importa es sólo formular buenos planes, no importando cómo sea elproceso para llegar a ellos, como si existiera una “neutralidad metodológica” (Matus, 2000, p. 19).En este sentido, un sistema de planificación debe referirse a la manera cómo se articulan y adecúanlos diferentes métodos y técnicas de planificación para la toma de decisiones orientada a la acción. J.Medina (2000) menciona que distintas instituciones como el Ilpes, el PNUD, y distintos gobiernos deAmérica Latina han publicado y promovido algunos métodos y técnicas de planificación entre las queseñala la planificación estratégica situacional, la planificación normativa, la prospectiva estratégica,entre otras. Cabría analizar cuál es la consistencia teórica y metodológica de estas herramientasaplicadas en la región.

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Para cada problema, horizonte de tiempo, nivel organizativo y ámbito de aplicación (público oprivado) corresponde, por tanto, un método de planificación que se ajusta a dichas realidades. ElCuadro 1 muestra mejor este razonamiento, detallando el tipo de problema de decisión que seplantea, los métodos que son más adecuados para dicho problema y los conceptos derivados de lateoría de planificación pertinente que se aplican para cada caso o problema.Cuadro 1. Clasificación de los Métodos de Planificación

Problema Método Conceptos1. Explorar posibilidades a 10,20, 30 o más años parafundamentar la acciónpresente. Planificación de largoplazo propia del ámbitopúblico. Planificación de largoplazo propia del ámbitoprivado.

Análisis de gran estrategia para elámbito público, gran estrategiaempresarial, direccionamientoestratégico, escenarios prospectivos ode largo plazo, estudio de futuros,análisis del entorno, fuerzas motrices,tendencias, amenazas,oportunidades, imagen objetivo,visión, consenso social, políticas deEstado.2. Un dirigente para alcanzarsus metas debe vencer laresistencia activa y creativa deotros actores, enfrentando laincertidumbre y lacomplejidad del juego social. PlanificaciónEstratégica Pública - PES. PlanificaciónEstratégica Situacional –PES. PlanificaciónEstratégica Empresarial.

Problemas no estructurados ocuasiestructurados, actor, situación,juego social, explicación situacional,apuesta, escenarios de corto ymediano plazo, viabilidad, estrategiade viabilidad, reingeniería pública. Misión, análisis del entorno, análisisdel sector, fuerzas competitivas,metas, estrategia competitiva,reingeniería privada.3. Un gerente debe alcanzar unobjetivo parcial de un planglobal con creatividad yresponsabilidad.

PlanificaciónEstratégica PúblicaGerencial, MAPP(Método de PlanificaciónPopular o de base),Marco Lógico y Gerenciapor acciones Planificación porobjetivos.

Problema específico, planoperacional, plan descentralizado,juego institucional, acciones,eficiencia y eficacia gerencial yoperacional, directrices, órdenes,evaluación y rendición de cuentas. Objetivos, metas, actividades.

4. Una organización de base ocomunitaria debe enfrentarproblemas de alto valor en sunivel lidiando con lacentralización, el conflicto y laincertidumbre. Planificación Popular ode Base –MAPP. Gobierno comunitario, cogobierno,problema comunitario, actor,situación, juego social, explicaciónsituacional, acciones y demandas deacción, viabilidad, estrategia deviabilidad.

Fuente: Tomado de Burbano & Ramírez en “Guia Metodológico de Planejamento Prospectivo” (2010).

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3. LA INCERTIDUMBRE Y EL RIESGO COMOELEMENTOS CRÍTICOS DE LA PLANIFICACIÓNDE LA ACCIÓN

Una de las dificultades que enfrenta tanto la planificación de largo como de mediano y corto plazo esel problema de la incertidumbre. En el largo plazo, la incerteza se encuentra en la incertidumbre delas grandes “rupturas o discontinuidades” (Dror, 1990). Mientras que en la planificación de mediano ycorto plazo la dificultad se encuentra en las incertidumbres generadas por las decisiones y accionesactuales tomadas o por tomar por parte de los distintos actores, además de los conflictos que segeneran entre ellos.Cada tipo de planificación, de largo, mediano o corto plazo, tiene su propia carga de incertidumbre yriesgo, así que no se pueden construir formulas, modelos o teorías generales de planificación como sila incertidumbre se comportara de igual forma en los tres horizontes de tiempo. En esta línea deraciocinio, es posible afirmar que en el proceso de planificación el dirigente y los planificadores seconfrontan con dos tipos de problemas: (1) la incertidumbre en el futuro de mirada larga, y (2) laincertidumbre en el futuro de mediano y corto plazo, o de coyuntura. Por tanto, en estos dos grandesámbitos, el problema de la incertidumbre aparece en términos diferentes; cada uno tiene sus propiasexigencias y requiere unos tipos particulares de teorías y métodos que son de distinta naturaleza. Elproblema de la incertidumbre surge así de diversas formas, pues la incerteza de los próximos diez oveinte años es distinta a la incerteza generada en el futuro más cercano.La realidad social desde siempre ha generado incertidumbres de diferente naturaleza y estasincertidumbres se hacen mayores cuando las organizaciones intentan reflexionar para encontraralternativas que sustenten las decisiones de hoy y del futuro. La consideración de la incertidumbreen la gestión organizacional pone de relieve el hecho que en la práctica el decisor debe ejercer sujuicio y tomar sus decisiones en un mundo en donde nada es claro, nítido y preciso. Por el contrario,es un mundo dominado por la nebulosidad y cargado de incertezas, sorpresas y conflictos quedifícilmente pueden ser reducibles y predecibles con exactitud y en donde la realidad ofrece a losdecisores señales e información defectuosa que además es distribuida inequitativamente. Es unmundo en donde la información misma es considerada un recurso crítico que ofrece ventajas al quela posee y desventajas a quienes no la tienen. Aunado a todo esto, los decisores no siempre dejantrasparecer sus motivaciones, intereses y capacidades agregando por tanto mayor incertidumbre a lacausada por las limitaciones del conocimiento del funcionamiento futuro de los sistemas sociales ynaturales3.Aunque todo esto siempre ha sido cierto, la incertidumbre del futuro, tanto del largo como delmediano y corto plazo, ha cobrado especial relevancia en la sociedad contemporánea globalizada consu dinámica de constantes cambios acelerados tanto por el aumento de la producción tecnológica3 Koppenjan y Klijn en su libro Managing Uncertainties in Networks (2004), afirman que la incertidumbre no es sólouna cuestión de carecer del conocimiento, “sino que también resulta de la presencia de varias partes –cada una consus propias percepciones, objetivos y estrategias” (p. 39).

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como de conocimiento e información4. La magnitud de dicha complejidad del entorno en las que seencuentran actualmente insertas las organizaciones es precisamente una de las grandespreocupaciones de los decisores hoy, puesto que la incertidumbre generada conlleva a que se asumanriesgos tanto previsibles como imprevisibles para los cuales muchas veces no es fácil responder deforma adecuada y suficientemente anticipada: “La incertidumbre surge cuando las partes sonconfrontadas con problemas sociales y no saben cuáles serán los efectos de sus esfuerzos pararesolverlos” (J. Koppenjan & E. Klijn, 2004, p. 6)5. De esta forma, pensar en el futuro exige tener unamejor comprensión de la complejidad inherente que conlleva la incertidumbre y el riesgo, asunto queha quedado en evidencia debido a que la naturaleza de los problemas sociales se ha agudizado.Sin embargo, aunque durante los últimos años han surgido enfoques y aportes científicos ymetodológicos que posibilitan dicha comprensión del problema de la incertidumbre y el riesgo en laplanificación, desafortunadamente no se han integrado con plenitud en el quehacer de la gestión deldía a día de las organizaciones. Al referirse específicamente a las organizaciones públicas, losproblemas sociales que deben enfrentar contienen en general un alto grado de incertidumbre yriesgo, lo que los hace más complejos. Sin embargo, los problemas sociales de la actualidad poseenciertas características de incertidumbre y riesgo que no existían antes, llevando a enfrentar ciertostipos de problemas nuevos que muchas veces no se sabe siquiera identificar y mucho menos manejar.Este es uno de los argumentos centrales de Ulrich Beck (1998) en su libro La Sociedad del Riesgo.Beck (1998) señala que la sociedad industrial, caracterizada por la producción y distribución debienes, fue reemplazada por la sociedad del riesgo, en la cual la distribución de los riesgos nocorresponde a las diferencias sociales, económicas y geográficas de la típica primera y segundarevolución industrial. El problema es que la ciencia, en buena parte productora de la sociedad delriesgo y sobre la cual se centraban todas las esperanzas para eliminar completamente la ignoranciadel mundo, no puede dar cuenta de la predicción y el control de los riesgos que indiscutiblemente ellamisma contribuyó a crear y que tienen la capacidad hasta de destruir la propia especie. Beck incluyeentre los riesgos la destrucción del medio ambiente, las consecuencias impredecibles de lamanipulación genética, la capacidad de destrucción nuclear, además de los riesgos asociados alcapitalismo financiero globalizado. Pero, agrega además: “…los riesgos no se agotan en consecuenciasy daños que ya han tenido lugar, sino que contienen esencialmente un componente futuro…Así pues, losriesgos tienen que ver esencialmente con la previsión, con destrucciones que aún no han tenido lugar,pero que son inminentes, y que precisamente en este significado ya son reales hoy…En este sentido, losriesgos se refieren a un futuro que hay que evitar” (Beck, 1998, p. 39).4 Siguiendo a U. Beck (1998), Koppenjan & Klijn (2004) aseveran que el desarrollo del conocimiento y la tecnología,al contrario de lo que se supone, lo que han producido es nuevas incertidumbres y riesgos: “La aplicación de nuevosdescubrimientos científicos y nuevas tecnologías no sólo abre nuevas vías para resolver problemas y la búsqueda deprosperidad, sino también crea nuevos problemas, nuevos riesgos y nuevas incertidumbres” (p. 5)5 Para Koppenjan y Klijn (2004:6-7) existen tres tipos de incertidumbre: (1) Incertidumbre substantiva, referida a ladisponibilidad de información o conocimiento y a la percepción que los actores tienen de los problemas que los llevaa hacer sus propias interpretaciones; (2) Incertidumbre estratégica, que surge porque los actores se comportan deacuerdo con sus propias percepciones y objetivos respecto a un problema complejo, llevándolos a una gran variedadde interacciones y decisiones estratégicas, y (3) Incertidumbre institucional, porque los problemas sociales cruzan lasfronteras institucionales y los niveles administrativos, y como consecuencia, los actores emprenden sus accionesestratégicas sustentados en diversos tipos de reglas, sean formales o informales. De esta forma, los actores tambiéninteractúan guiados por las responsabilidades, las opiniones, las reglas y el lenguaje de las organizaciones a las cualespertenecen.

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Según este orden de ideas, es indiscutible entonces que las organizaciones operan cada vez más enentornos que se han vuelto mucho más complejos y de mayor imprevisibilidad. Las organizacionesnunca fueron y nunca serán sistemas cerrados que pueden operar como si el mundo funcionaradeterminísticamente (Matus, 1987). Las organizaciones maniobran en un ambiente donde conviveny se interrelacionan constantemente con otras organizaciones y con diferentes actores (Matus, 1987;Koppenjan & Klijn, 2004). Así, en las organizaciones privadas coexisten proveedores, competidores,clientes e instituciones del sector público que imponen reglas de funcionamiento tanto para el sistemaeconómico como para el sistema social, hacen alianzas con otras organizaciones y conforman gruposde interés; y, de igual modo, aunque guardando las proporciones de su esencia propia, lasorganizaciones públicas también interactúan con otros actores sea creando fuerzas de cooperación,oposición o de imposición. Y todas estas interrelaciones que todas las organizaciones establecen conotras organizaciones y con otros actores, de forma voluntaria o involuntaria, se producen en unentorno en continuo dinamismo que sobrepasa las fronteras regionales y nacionales y se extrapolahacia el resto del mundo. Así, cualquier decisión que un dirigente público o privado tome estácondicionada por lo que sucede en su entorno no sólo inmediato sino también en el más lejano; pero,además, su propia decisión condiciona o produce efectos sobre otros en cualquier lugar.Por consiguiente, se hace fundamental reconocer que la complejidad es inherente a todo problemarelacionado con la sociedad y que al enfrentar un problema se está abocado a hacer uso de modelosque verdaderamente ayuden a entender y minimizar los fenómenos de incertidumbre y riesgo. No sesabe qué va a suceder, pero se pueden prever algunas consecuencias estudiando el futuro cercano ylejano a través de teorías y herramientas adecuadas de planificación.Aquí, es interesante lo que afirma J. Wagensberg (1998): “El elemento central es la inquietud que turbanuestro espíritu. Es una complejidad que nos inquieta por desconocida, precisamente. En ese momentono sabemos lo que nos gustaría saber; sólo hay una cosa clara: la complejidad debe ser tratada, y loúnico que controlamos es la intensión de la inquietud que sentimos” (p. 13). De acuerdo con esterazonamiento, los decisores se ven obligados a hacer apuestas sobre lo que creen sucederá comoconsecuencia de una decisión determinada. Por tanto, y siguiendo a Dror (1990), el resultado de todadecisión relacionada con el enfrentamiento de cualquier problema social complejo muchas veces es“desconocido y toma la forma de indeterminaciones…Los resultados pueden predecirse en parte, entérminos de riesgo y posibilidades, y en parte tomarán la forma de configuraciones impredecibles condiscontinuidades y saltos” (p. 328). Se hace imposible predecir tales resultados, puesto que inclusocuando se trata de reducir la incertidumbre mediante decisiones fundamentadas en experienciaspasadas, ellas pueden aún generar resultados totalmente distintos de los esperados; la ignoranciasobre lo desconocido limita las posibilidades del ser humano.Existen algunas clases de eventos sobre los cuales se puede tener certeza, pues se posee toda lainformación relevante y el nivel de complejidad es mínimo. Sin embargo, en el terreno social losproblemas tienen una naturaleza distinta y no se puede construir formulas, modelos o teorías quepermitan generar un conocimiento total; el razonamiento está limitado por el desconocimiento detodas las variables en juego, es decir, hay incertidumbre en el entorno. Los individuos elaboranrepresentaciones de la realidad, tantas como pueda imaginarse, pero su acción se ve restringida porla interacción y el enfrentamiento de otros actores que comparten esas mismas realidades (Ramírez& Burbano, 2009).

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Es aquí donde radica esencialmente la diferencia que existe entre los problemas bien estructuradosy los problemas no estructurados o cuasiestructurados (Mitroff, 1983; Matus, 1997a). En losproblemas bien estructurados es posible enumerar todas las posibilidades y asignarlesprobabilidades objetivas. Aquí juegan la certeza y el cálculo de las predicciones exactas de resultados,puesto que se basa en el cálculo de predicción. Existe la certeza determinística que el hecho A causaráel hecho B o la certeza indeterminística sobre el total de posibilidades disponibles, es decir, que Aproducirá los resultados B1, B2 o B3, ya que es posible pronosticar con completa seguridad latotalidad de posibilidades que se podrán generar.En contraste, en gran parte de lo que sucede en el mundo real de las organizaciones el dirigente seenfrenta normalmente con problemas no estructurados o cuasiestructurados, caracterizados por sualta complejidad y por una fuerte incertidumbre, donde sólo es posible enumerar algunasposibilidades o alternativas, no conocer las probabilidades de ocurrencia o incluso desconocer lasmismas posibilidades. Se basa en el cálculo de previsión. En general en el enfrentamiento deproblemas complejos, el decisor se enfrenta constantemente, como afirma Dror (1990), a dos tiposde incertidumbre, la incerteza cualitativa y la incerteza cuantitativa.6Para entender estos dos tipos de incerteza, es necesario precisar primero dos conceptos que losayudan a explicar y que en el lenguaje común se confunden. Es decir, las nociones de posibilidad yprobabilidad. La posibilidad se define como un hecho o evento cualitativo plausible de ocurrir. Laprobabilidad se refiere a la posibilidad cuantitativa de ocurrencia del evento, y se denota con un valorque oscila entre 0 y 1. Cuanto más se acerque a cero es más improbable que ocurra el evento, y cuantomás se aproxime a 1 significa que existe una gran probabilidad de que el evento ocurra. Porconsiguiente, la posibilidad de que ocurra un evento se determina mediante la razón de laprobabilidad de que ocurra a la probabilidad de que no ocurra (Ramírez & Burbano, 2009).A su vez, la noción de probabilidad se divide en dos clases: probabilidad objetiva y probabilidadsubjetiva. En la probabilidad objetiva se considera que las probabilidades de que una serie de eventossuceda son calculables y verificables de forma precisa mediante la observación de pruebas repetitivasde un mismo experimento en un periodo de tiempo determinado. Por ejemplo, cuando se lanza undado no cargado, se sabe que la probabilidad de conseguir un dos es 1/6, pudiendo así realizar variosexperimentos para verificar el número de veces que al lanzar el dado se obtendrá un dos. Sin embargo,se habla de probabilidad subjetiva cuando la probabilidad asignada no puede ser verificada mediantealgún experimento repetitivo. Esto ocurre cuando un individuo evalúa algunas posibilidades y estimala probabilidad de ocurrencia de ellas fundamentándose en el sentido común, la experiencia, eninformaciones disponibles o en conocimientos adquiridos que lo llevan a hacer un juicio subjetivo deprobabilidades. Aunque es el tipo de probabilidad más utilizada en la vida diaria, no tiene validezcientífica. Por ejemplo, el dirigente público puede estimar la probabilidad de disminución de la tasade violencia en la ciudad en los meses siguientes entre 15% y 20%, si aumenta el pie de fuerza en lascalles. O el dirigente privado puede estimar la probabilidad de aumento en la tasa de ganancia en lospróximos 5 años, pero este resultado estará determinado por las condiciones futuras del6 Dror (1990, p. 329) distingue en realidad entre cuatro tipos de incertidumbre: (1) Incertidumbre cuantitativa, cuandose conocen las posibilidades pero sin que se pueda definir alguna distribución probabilística; (2) Incertidumbrecualitativa, en referencia a la imposibilidad de conocer las posibilidades futuras; (3) Incertidumbre mezclada, que“denota situaciones donde algunas de las posibilidades pueden predecirse, pero cuya suma es menor a 1, dejandootras posibilidades cuantitativamente indeterminadas”, y (4) Incertidumbre volátil, cuando surgen “situaciones dondelas posibilidades pueden tener una expectativa asociada a la forma de discontinuidades y saltos”.

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comportamiento de la economía y el sector financiero a nivel internacional o por políticas estatales.“Estas probabilidades se basan en un juicio con fundamento evaluable pero no verificable” (Matus, 2000,p. 64).En un problema bien estructurado hay total certeza cualitativa y cuantitativa porque es posibleenumerar y definir el árbol completo de posibilidades o eventos y asignarles una probabilidadobjetiva, mientras que en un problema cuasiestructurado estas posibilidades no están bien definidasy es imposible enumerarlas todas, por tanto, hay incerteza cualitativa. La incerteza cuantitativa seproduce cuando es imposible asignar con precisión las probabilidades de ocurrencia de un evento. Lomás grave aún es que en los problemas cuasiestructurados los dirigentes se enfrentan a los dos tiposde incertidumbre: incertidumbre cuantitativa e incertidumbre cualitativa (Matus, 2000).La incertidumbre cuantitativa se presenta en situaciones problemáticas bien estructuradas, en lascuales es posible enumerar todas las posibilidades pero no asignar probabilidades objetivas. Existeincertidumbre cuantitativa y certeza cualitativa. El error humano es alto debido a la incertezacuantitativa y el tipo de cálculo que se realiza es de previsión cualitativa (Matus, 1993). Un ejemploclaro de este tipo de problemas con alto nivel de complejidad y que generan incertidumbrecuantitativa y certeza cualitativa fue el proceso de decisión del TLC de Estados Unidos con Colombia.Antes de ser aprobado definitivamente el TLC, se podían enumerar las siguientes posibilidades: noaprobación, aprobación sin restricciones, aprobación con fuertes restricciones y aprobación conmínimas restricciones. ¿Con qué probabilidades? El árbol de posibilidades en este caso, bajo las reglasimpuestas en ese momento por los Estados Unidos, sería como lo muestra la Figura 5:

Figura 5. Árbol de Posibilidades de Incertidumbre Cuantitativa del TLCde Colombia con Estados Unidos

Fuente: Elaboración propia.Fuente: Elaboración propia.Antes de la aprobación final de este TLC en octubre de 2011, surgían los siguientes cuestionamientos:¿Qué probabilidades (p) se pueden asignar a cada posibilidad? ¿Si nos ponemos en la cabeza delPresidente de los Estados Unidos o de los congresistas de ese país? ¿Si nos ponemos en la cabeza delPresidente de Colombia? ¿Se pueden asignar probabilidades objetivas? ¿Se pueden utilizar losmétodos estadísticos de la teoría de la decisión? ¿Qué instrumentos de gestión, planificación odecisión se deben utilizar? No obstante, el problema, por su naturaleza social, tiene un límite en elconocimiento de enumeración de posibilidades, y más allá de lo que se puede imaginar surgen otrosinterrogantes de tipo cualitativo que aún no han sido resueltos a pesar de la ratificación del TLC: ¿Sonclaras las consecuencias para Colombia de un TLC condicionado? ¿Se pueden enumerar todas lasposibilidades para este caso? ¿Se pueden enumerar y cuantificar las consecuencias?

Decisión deEstadosUnidos

TLC No Aprobado¿p?

TLC Aprobado¿p?

Con mínimas restricciones ¿p?

Sin restricciones ¿p?

Con fuertes restricciones ¿p?

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Por su parte, la presencia de incertidumbre cualitativa se vuelve una situación mucho más complejapara los decisores. En la realidad social los actores, los gobiernos y las empresas no están solos.Existen competidores, oponentes, aliados y enemigos de diferente naturaleza. Los otros dominanparte del juego social, político y económico, pero también tienen objetivos que pueden ser comunes,complementarios o conflictivos. Los otros intentan mantener sus ventajas y acumulaciones logradasy lucharán por sus intereses, y para ello formulan planes, desarrollan estrategias, establecen alianzas,negocian, confrontan. En la interacción social el comportamiento de los actores no sigue leyesprecisas y está abierto a la creatividad humana la cual genera incertidumbre cualitativa, o la dificultadde predecir las acciones y reacciones de los otros actores y conocer con precisión los eventos ocircunstancias del contexto. El actor A juega X, ¿cuál será la jugada siguiente de los actores B y C? ¿Cuálserá la respuesta de A frente a esas jugadas que desconoce? ¿Cómo se comportará el mercado a nivelglobal en los próximos 5 años? ¿Cuáles serán las tendencias en la educación en los próximos 30 años?Las respuestas de los actores difieren según sean las situaciones a las cuales se enfrenta, lo que quieredecir que no se puede conocer con precisión cuál será la reacción de un actor por efecto de la decisiónde la implementación de una acción por parte de otro u otros actores o por efecto del comportamientode la realidad social, cualquiera ésta sea. En este caso no se puede, como en los problemas bienestructurados, realizar modelos o técnicas que den una solución óptima, concreta y objetiva; lassoluciones en estos tipos de problemas cuasiestructurados sólo pueden ser incompletas o subjetivas.El comportamiento y la creatividad son amplios y la capacidad de predicción se reduceconsiderablemente. Las personas tienen diferentes perspectivas y utilizan diversos lenguajes parasituaciones similares. Cada acción tiene una interpretación diferente y no se sabe, muchas veces,cuáles son las intenciones reales o los propósitos verdaderos que se esconden detrás de estasdecisiones.Los problemas sociales complejos son de tipo cuasiestructurado y se caracterizan por poseer tantoincertidumbre cuantitativa como cualitativa; sólo una parte de la realidad social puede ser conocida,pero en esencia domina la incertidumbre. Existe incerteza en el conocimiento sobre el completocomportamiento futuro del problema, pero también incertidumbre en las causas, las consecuencias yen la misma forma en qué debería ser enfrentado el problema, es decir, cuáles son las alternativasposibles más adecuadas para enfrentarlo. La combinación de múltiples factores que interactúan enuna realidad social concreta imposibilita conocer el futuro, y sólo se puede obtener una visión parcialde esa realidad social (Andreeta & Andreeta, 2004, p. 191).Se reconoce entonces que los individuos se enfrentan a un futuro nebuloso y sólo pueden distinguiralgunos aspectos limitados de las posibilidades en el futuro. ¿Qué sucederá con la economíacolombiana después de diez años de ratificado el TLC? En este tipo de problemas la capacidad depredicción es nula y la capacidad de previsión es limitada. Los decisores y las organizaciones no estánaislados, juegan dentro de un contexto mayor, por lo que no es fácil predecir aquello bajo lo que setiene poco o ningún control. De alguna manera es posible prever, y para ello la alternativa es planificarla acción, teniendo en cuenta posibles escenarios futuros, no llevados por el simple azar osimplemente siguiendo el curso de los acontecimientos. Este es uno de los argumentos que sustentala planificación.Pasando al siguiente ejemplo. Si una importante empresa productora de petróleo planea realizar unainversión de un millón de dólares para la expansión de su capacidad productiva en Colombia durante

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los próximos tres años, ¿Qué variables y circunstancias deberá tener en cuenta para planificar lainversión? La Figura 6 muestra el árbol de posibilidades que se podría elaborar:Figura 6. Árbol de Posibilidades para la Inversión de la Empresa Petrolera

Fuente: Elaboración propia.¿Es posible realizar una predicción determinística de resultados con variables tan complejas y quesalen del control y de la capacidad de predicción del decisor, pero que determinan la calidad de losresultados deseados? El peso y cantidad de las variables del contexto anula la capacidad depredicción. Igualmente la capacidad de previsión es limitada en la medida que el número ycomposición de las variables no es precisa. Cada una tiene un rango o espacio de variación futuraindefinido, y su impacto sobre los resultados es difuso. Frente a estas posibles variables que se puedenpresentar en el contexto para el desarrollo del plan del ejemplo, el decisor o dirigente tiene cuatroalternativas posibles:- Declarar constante a las variables (ceteris paribus);- Realizar predicciones de variables impredecibles determinísticamente: “el precio internacionaldel petróleo en los próximos cinco años será exactamente de $US X”;- Declarar exógeno todo lo que no puede ser cuantificado y precisado en modelos matemáticos, o- Realizar un análisis de futuros posibles alternativos, mediante la exploración de escenarios de talmodo que mejore su capacidad de previsión y pueda prepararse.Frente a la complejidad de los problemas complejos, M. Godet (Enero de 2007) plantea cuatroactitudes a asumir frente al futuro: (1) sufrir el cambio y no actuar, es decir, la pasividad; (2) esperarpara actuar de forma reactiva; (3) actuar de forma preventiva, preparándose para los cambiosprevisibles, y (4) actuar de forma proactiva, es decir, generando los cambios que se desean. Las dosúltimas actitudes, la preactividad y la proactividad, respectivamente, son nociones que conforman laprospectiva.A manera de conclusión, en la realidad social del mundo complejo no es posible la prediccióndeterminística de los resultados. La decisión o elección no es el producto de un cálculo seguro y cierto,

Decisión de invertirUn Millón de dólarespara la expansión dela empresa petrolera

Situación política del país

Acciones de grupos armadosilegales

Variación del precio internacional del petróleo

¿Devaluación o revaluación?

Competencia internacional

Política tributaria nacional

Situación de la economíamundial

Otros eventos no previsibles…

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sino que supone un juicio humano altamente complejo en donde entran en juego aspectos como laspreferencias por diferentes grados de seguridad: ¨¿Prefiero la seguridad o me inclino a asumirriesgos?¨, por los valores e ideologías y por la tensión entre los juicios analíticos e intuitivos, o comoHammond (1996) denomina el juicio cuasiracional en las decisiones. El decisor siemprecomplementará los cálculos de los técnicos con su experiencia o la intuición. La complejidad y la altaincertidumbre de la realidad no le darán otra opción. La planificación de las decisiones debeabandonar el cálculo determinista (Matus, 1993). Se deben trabajar con previsiones aproximadas aligual que con instrumentos de absorción de incerteza. Precisamente de esto se trata el punto a seguirdel marco conceptual, cuáles son las teorías y técnicas que dispone el decisor para planificar a largoplazo.

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4. LA PLANIFICACIÓN PROSPECTIVA PÚBLICA

4.1 ¿Por Qué el Interés en Estudiar el Futuro?Desde siempre, la preocupación y curiosidad del ser humano por saber sobre el futuro le ha llevado autilizar diversos medios con tal de aumentar su conocimiento sobre el lejano horizonte, pasando poraquellos caminos pragmáticos que no poseen ninguna fundamentación científica (Dror, 1990;Schwartz, 2000)7 hasta llegar a la construcción de teorías y el diseño de herramientas que le ayudena comprenderlo mejor. Sin embargo, a pesar de los avances teóricos y metodológicos que en lasúltimas cuatro décadas se han alcanzado en el ámbito de la prospectiva contemporánea (Barbieri M.en Ortegón & Medina, 1997), la alta complejidad de la realidad social impide que alguna vez seaposible hacer predicciones determinísticas de largo plazo. De hecho, la función de los estudiosprospectivos no es siquiera prever o proyectar el futuro. A este respecto, Dror (1990) considera que,aunque los estudios de futuros pueden cumplir los objetivos de satisfacer la curiosidad humana oaumentar la sensación de seguridad, en realidad la misión fundamental de ellos es el“perfeccionamiento de la formulación de los cursos de acción política” (p. 82). Los estudios prospectivoso de futuro cumplen el papel de estudiar diferentes posibilidades de futuro con el objetivo de que losactores sociales y sus organizaciones se preparen para enfrentar cualquiera de varios caminosposibles, o tal vez crear los mecanismos adecuados para minimizar los efectos negativos opotencializar sus efectos positivos (Marcial & Grumbach, 2008).E. Barbieri (en Ortegón & Medina, 1997, p. 18-20), argumenta que existen tres principios quefundamentan los estudios del futuro y sobre los que en forma general existe consenso:Primer Principio. Hay un eterno dilema entre lo posible y lo deseable. No siempre lo que elconocimiento brinda como posibles futuros es la imagen o visión que se desea sea ese futuro;Segundo Principio o Principio de los Espacios Futuros. La capacidad del ser humano se limita a impactarsobre el futuro influenciándolo, porque sobre el pasado lo único que se puede hacer es analizarlo. Ysobre el presente es poco lo que se pueda influenciar porque hace parte también del pasado, yTercer Principio. “No hay un solo futuro, sino muchos futuros posibles” (p. 20). Pensar en un solo futuroes considerar que se está prediciendo el futuro, cuando éste depende no solo de un actor sino demúltiples otros actores con distintas visiones, preferencias, valores y principios, sumado a ladisponibilidad del conocimiento y la información.7 Dror (1990) afirma que en la historia temprana las sociedades organizadas ya poseían “instituciones de exploración-futura como son los videntes, profetas, dispositivos cuestionadores de fe, oráculos, etc.” (pág. 70). Schwartz (2000)relata que desde la antigüedad, los gobernantes preocupados por la búsqueda de informaciones sobre el futuro y con elfin de minimizar el riesgo de sus decisiones, siempre han acudido a diferentes medios no científicos. Los sacerdotesen el antiguo Egipto, los oráculos en la Grecia Antigua, los brujos, magos y alquimistas de la Edad Media, sonconsiderados todos por el autor como futurólogos que pretendieron especular sobre el significado de elementospredeterminados y las incertidumbres del futuro.

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Dror (1990), por otra parte, sostiene que los estudios del futuro o prospectivos tienen tres“fundamentos operacionales”. Textualmente, dice Dror (1990, p. 72):

a) Algo debe ser conocido respecto al futuro;b) Algo se puede saber acerca del futuro, yc) Los “estudios prospectivos” en tanto que esfuerzo específico, son un marco preferencial para

producir conocimiento deseado respecto al futuro.Para Dror (1990), el interés que las sociedades modernas demuestran tener sobre un mayorconocimiento de lo que puede suceder en el futuro está asociado a dos grandes objetivos: (1)“alcanzar otros valores y metas” y, (2) formular opciones de decisión en tanto que sean “posibles ydeseables” (p. 73). En este sentido, se presentan varias condiciones que sirven de base para el estudiode futuros:i) Estudiar el futuro no es posible si no hay cierta regularidad o continuidad en algunos fenómenosde mayor relevancia. Dror (1990) argumenta que esto es válido tanto en los métodosdeterminísticos que permiten hacer predicciones mediante la extrapolación, como en los casosde métodos más avanzados en que se recurre al uso de la experiencia y el conocimiento tácito(como en el método Delphi) o cuando al elaborar estudios prospectivos se apela a la imaginaciónque, exceptuando aquella “imaginación creadora”, se basa en los “conceptos e ideas” del pasado(Dror, 1990, p. 75). Como se puede observar, para Dror el pasado cumple un papel esencial en elestudio del futuro, pero no puede ser el fundamento exclusivo. M. Godet (en Ortegón & Medina,1997) también reconoce que entender los eventos futuros requiere reconocer lo que ha sucedidoen el pasado para aprender de éste, por lo que sugiere que es necesario hacer un “análisis de

reflexión retrospectiva” en el trabajo de la prospectiva. Sin embargo, Dror en el mismo texto, másadelante observa que cuando se trata de problemas sociales complejos, las discontinuidades ocambios en las regularidades son más frecuentes y llegan a dominar el entorno. Aquí es dondeel adelanto científico en los estudios prospectivos o de futuro son de gran utilidad, puesto queayudan a comprender el aumento de la incertidumbre y a reconocer cuáles son aquellosfenómenos estables. No obstante, recuérdese que en el punto 1.1 del Planteamiento delProblema de la investigación fueron expuestas las limitaciones que pueden presentarse cuandose trata de la exploración de futuros.ii) Cuando el propósito es diseñar un futuro deseado, no es posible que éste pueda liberarse de lamezcla de “valores, emociones e intereses” (Dror, 1990, p. 78) que acompañan a los actoressociales. Es lo que Dror denomina distorsión cognoscitiva de los estudios prospectivos. Sinembargo, el autor afirma que en la actualidad existen metodologías de prospectiva bastanterefinadas que “separan” estos elementos de forma explícita, yiii) Por último, los estudios del futuro o estudios prospectivos requieren gran dosis de innovación ycreatividad. La mente debe estar abierta para imaginar futuros posibles, más aun en entornosturbulentos como los que vive la humanidad en la actualidad. Precisamente P. Schwartz inicia elCapítulo 1 de su libro Cenários, as Surpresas Inevitáveis (2003), con la siguiente frase: “En unmundo lleno de sorpresas, ¿con qué podemos contar?” El autor se refiere a que las premisas sobrelas cuales el mundo basaba su estabilidad están desapareciendo, y lo que predomina es la tensiónde un mundo repleto de sorpresas, grandes discontinuidades o fuerzas críticas que suceden deforma inesperada, moldando así el futuro. Aunque este tipo de eventos, los cuales Schwartzafirma es lo que los planificadores denominan como Elementos Predeterminados porque de

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alguna manera se pueden prever, no obstante, no es posible que se pueda conocer en quémomento ocurrirán y las consecuencias que traerán o el modo en que tales eventos sedesarrollarán. Para Schwartz, por lo tanto, las discontinuidades dejaron de ser la excepción paraconvertirse en la regla del funcionamiento económico, político y social de la sociedadcontemporánea.La mayor dificultad está entonces en la comprensión sobre cómo estudiar y lidiar con los hechosvinculados al futuro, fundamentalmente cuando la humanidad se enfrenta a entornos turbulentos,provocados tanto por el ser humano como por la propia naturaleza, y los cuales generan alto gradode incertidumbre. Ante esta situación, el desarrollo de estudios prospectivos brinda la posibilidad demejorar la comprensión del futuro pues proporciona una visión global del entorno, facilita lidiar conla incertidumbre cuantitativa y cualitativa, permite desarrollar la creatividad innovadora y ayuda aidentificar las posibles opciones tanto para enfrentar como intervenir sobre el futuro.4.2 Elementos Conceptuales de la ProspectivaComo es referido por Javier Medina (2000), “los estudios del futuro” o planificación a largo plazo comouna disciplina formal tuvieron su origen hace 50 años en Francia con Gaston Berger, Bertrand deJouvenel y Pierre Masse. Sin embargo, el primero en hablar de la palabra “prospectiva” fue GastonBerger en su libro La Actitud Prospectiva de 1957. En su obra, Berger afirma que prospectiva significamirar y preocuparse con el largo plazo, pero de “forma profunda hasta hallar los factores y tendencias

que son realmente importantes…pensar en el hombre y asumir riesgos” (citado en Godet, 2007, p. 7).Berger prefirió no utilizar la palabra previsión puesto que esta podía contener algún significado deprofecía. En cambio, la palabra prospectiva refiere a la construcción de un futuro diferente a lo queviene siendo el pasado.Godet afirma además que el concepto de prospectiva se opone al de retrospectiva en la medida enque el estudio retrospectivo examina el pasado, en cuanto el estudio prospectivo se dedica a estudiarel futuro. No obstante, dicha diferencia no sólo es de forma sino también de contenido siconsideramos que el mañana no es una simple continuidad del pasado. En palabras del mismo Berger(1967): “…el ayer y el mañana son heterogéneos. En cuanto al primero, sólo podemos visualizarloporque ya no hay nada que podamos hacer, mientras que el mañana significa proyectos cuyasposibilidades están abiertas. Pasar de la retrospectiva a la prospectiva no implica sólo reorientar laatención; requiere una preparación para la acción.”8 En resumen, para el autor, la prospectiva significa“ver lejos”, aunque de forma sistemática y profunda hasta encontrar los factores y tendencias que sonrealmente importantes en la configuración del futuro, pensando en el hombre y asumiendo riesgos.Precisamente, para Berger (1967), las características de la prospectiva son:a) Ver a lo Lejos. El futuro y no el pasado es el núcleo central del pensamiento prospectivo. Somoscegados por el presente y aprisionados por el pasado. Los problemas del día a día nos dificultaver las posibilidades y amenazas que abre el futuro y, que muchas veces presenta señales8 Traducción de los autores a partir del texto original del libro de Berger (1967): “En réalité, hier et demain sonthétérogènes. C'est un regard qu'on jette sur le passé, puisque, de ce côté-là, il n'y a plus rien à faire. C'est un projetqu'on forme pour l'avenir, car là des possibilités sont ouvertes. Passer de la rétrospection à la prospection n'est passimplement diriger ailleurs l'attention : c'est se préparer à l'action.”

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evidentes. Igualmente, cuando miramos hacia adelante, somos tentados a creer que el mañanaserá una simple prolongación del ayer, cayendo así en el determinismo. Para Berger, laprospectiva se opone al inmediatismo y al determinismo. Para tal fin, propone la exploración tanracional como sea posible, “de los diferentes escenarios que compondrán el mañana” (Berger,1967) como una forma de enfrentar y lidiar con la inevitable incertidumbre que significa pensaren el futuro distante. También se hace necesaria una teoría sobre la “dinámica del cambio” quenos permita preparar y realizar intervenciones de gran escala y alcance temporal.b) Ver con Amplitud. Esta característica de la prospectiva puede tener dos significados. Primero, laprospectiva se interpreta como un pensamiento integral o transversal de la realidad queultrapasa la visión estrecha de los especialistas, considerando las principales dimensiones de lasituación estudiada y evitando las extrapolaciones lineales, “que dan una apariencia de rigorcientífico a nuestras reflexiones”, y que son peligrosas si no recordamos que son simplificacionesy abstracciones de la realidad. En el segundo significado, la prospectiva se presenta como unpensamiento focalizado en las grandes transformaciones globales que ejercen una ampliainfluencia en la formación del futuro, creando así las capacidades de anticipación que permiten,en la medida de las posibilidades, reducir la probabilidad de lo malo y aumentar la probabilidadde lo bueno. Así, pensar con amplitud significa que a partir del pensamiento prospectivo sepueden constituir habilidades tanto para la adaptación a los entornos cambiantes cuanto para lafundamentación de proyectos transformadores de amplio alcance que permitan direccionar elfuturo a grandes objetivos deseados.c) Analizar en Profundidad. La eficacia del pensamiento prospectivo va a depender de la formasistemática en que éste sea realizado y de la fundamentación de las teorías y métodos quepermitan identificar y analizar los factores y variables que verdaderamente determinan lastendencias y las fuerzas que modelan el futuro de la realidad. Sin teorías y métodos, dichoselementos no serán siempre adecuadamente identificados y comprendidos en sus causas yconsecuencias. Gaston Berger argumenta que la prospectiva no es un recurso simple, pues exigede la atención extrema y del trabajo perseverante que se debe realizar de forma profundaevitando caer en la tentación de la extrapolación determinística del pasado como si el futurofuese la prolongación de las tendencias actuales, aún más cuando nos encontramos en un mundode aceleradas transformaciones globales. Como o mismo Berger afirma: “Creer que todo va acontinuar en la misma dirección del pasado sin estar seguros que las tendencias y sus relaciones decausalidad continuarán actuando, es un acto de fe gratuito”. De esta forma, el pensamientoprospectivo demanda un largo trabajo de análisis reflexivo y sistemático sobre el futuro evitandosiempre el determinismo puro y el dominio de la intuición.d) Correr riesgos. Como el pensamiento prospectivo debe lidiar con la incertidumbre sobre elcomportamiento de eventos y variables de largo plazo, es entonces inevitable que sus cálculos yprevisiones signifiquen en la mayoría de las veces riesgos mal definidos. Aquello que sucederáen los próximos 10, 20 ó 30 años no es predecible; el futuro depende de muchas variables,algunas conocidas y en la mayoría de los casos desconocidas, y en las que además tenemoslimitada o ninguna información. En este sentido, el pensamiento prospectivo debe lidiar con lasdiscontinuidades y las sorpresas de difícil anticipación y precisión en el momento en que éstasse presenten, al igual que con su intensidad y probabilidad. Aquí, los cálculos parciales y no biendefinidos constituirán la regla y no la excepción, obligando a utilizar métodos distintos a losmodelos predictivos. Esta característica del análisis prospectivo exige que su práctica sea

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ejercida con una libertad que no permite la obligación de las decisiones urgentes dentro de ungabinete de un dirigente. De esta forma, Berger recomienda que los estudios de largo plazo seanconducidos por profesionales que no se encuentren sometidos a mostrar resultados en el cortoplazo. Esta visión de la prospectiva nos lleva al concepto de centros de gran estrategia o thinktanks como unidades de pensamiento que tienen como función explorar el futuro distante através de pesquisas técnicas y científicas que trabajan en la frontera del conocimiento y distantesde las urgencias y presiones inmediatas de los gobiernos y de las organizaciones (Dror, 1990).e) Pensar en el hombre. G. Berger (1967) entiende el pensamiento prospectivo como una actividadintelectual de alguna forma similar a la historia en un doble sentido: (i) tanto la historia como laprospectiva se ocupan de acontecimientos que de hecho no existen. El pasado no es más. El futuroaún no es y, (ii) la historia así como la prospectiva se focalizan en hechos humanos. De esta forma,los sucesos naturales y los avances de la ciencia y de la tecnología sólo interesan por lasconsecuencias que generan y pueden generar en el hombre. Al final, el propio hombre es quiense indaga sobre lo que es, sobre lo que quiere y sobre lo que debe querer. En esta dirección, en laprospectiva se debe enfrentar tanto problemas cognoscitivos como morales en el sentido en quesiendo una actividad que tiene como función la exploración y diseño de futuros alternativos, sonineludibles los conflictos de valores en el enfrentamiento de las preguntas sobre el tipo dehombre y sociedad que se desea alcanzar. Igualmente, los conflictos entre ciencia y valores, entrerealismo y voluntarismo serán inevitables.Siguiendo a Berger, el francés Michel Godet publica en 1987 su obra Escenarios y la Administración

Estratégica (Godet, 1994), en la que desarrolla una metodología de la prospectiva. Para Godet (Enerode 2007) la prospectiva es una herramienta de planificación de largo plazo que se describe como unestudio que permite la anticipación del futuro, posibilitando la preparación a cambios posiblesesperados. Por tanto, para el autor, la prospectiva no puede ir separada de la estrategia, porqueestudiar el futuro para anticiparse a él sólo tiene utilidad si fundamenta la preparación para la acción.Es decir, que las alternativas que formulan los actores son estrategias que les posibilita prepararsepara enfrentar el futuro y producir los “cambios deseables” (p. 13). Debido a que los problemascontemporáneos son tan complejos y la incertidumbre y el riesgo tan altos, se precisa de un métodode planificación de largo plazo bastante “riguroso” (Godet, 2007, p. 6) que haga frente a estasdificultades. En este sentido, la prospectiva es un método racional que cumple con tales requisitos.Sin embargo, el autor argumenta que solamente con la razón no es suficiente, pues el método, sinperder su rigurosidad, también debe permitir dejar volar la imaginación, la creatividad y la intuición.Tales elementos de extra-racionalidad coadyuvan a la construcción del futuro.Adicionalmente, dice Godet (1994), el futuro es “múltiple e indeterminado” y no puede entendersecomo “único y predeterminado” a partir de modelos determinísticos, una vez que hay muchos futurosdonde sólo se pueden prever algunas posibilidades, a veces las menos importantes, y otros ni siquierase pueden imaginar. El futuro se encuentra dominado por la nebulosidad y la incerteza mal definida;el futuro es fruto del acaso, de la necesidad y de la voluntad. En palabras de Godet & Durance (enerode 2011):“Como bien demostró el meteorólogo de MIT, Edward Lorenz (1972, nombrado por Godet &Durance), aún los mismos modelos matemáticos tienen sus límites y pueden tenercomportamientos imprevisibles; diferencias muy pequeñas pueden tener como consecuenciaresultados totalmente inesperados. El mundo real es demasiado complejo para que se puedaesperar, algún día, colocar en una ecuación su eventual determinismo escondido.

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Y aun cuando lo pudiéramos hacer, la incerteza, inherente a todas las cosas, y en particular alos asuntos sociales, mantendría siempre abierta, por lo menos en nuestros espíritus, el abanicode futuros posibles. Una vez que el determinismo es indeterminable, importa “hacer como sí”todo está abierto, como si la revuelta de la voluntad pudiese ella sola, abatir a la tiranía delacaso y de la necesidad. La detección, la imaginación de las rupturas en el futuro es un ejerciciodifícil. ¿Cómo reconocer los puntos de bifurcación? “¿Qué acontecimientos, qué innovaciones novan a tener consecuencias y cuáles son susceptibles de afectar el cuadro global, de determinarirreversiblemente la elección de una evolución, cuáles son las zonas de selección y las zonas deestabilidad?” (Prigogine, Stengers 1990, nombrado por Godet).La consideración de rupturas o puntos de bifurcación constituye el menú cotidiano de laProspectiva. La identificación del abanico de futuros posibles, a través del método de losescenarios, permite detectar las rupturas potenciales, los caminos que conducen a ellas y susconsecuencias. Los parámetros de estas rupturas constituyen las variables-clave del análisisprospectivo.” (pp. 22-23) (Traducción propia).En este sentido, con los métodos apropiados es posible explorar y prever el futuro distante a travésde la identificación y análisis de las fuerzas impulsoras (o fuerzas motrices) y las tendencias que hoymuestran fuertes evidencias y señales. Así, Godet (Enero de 2007) argumenta que existen dos fasesen el proceso de la prospectiva:i) La fase preactiva, en la que los actores asumen una actitud preventiva a los cambios previsibles.Busca así explorar cuáles son los posibles cambios a los que pueden enfrentarse los actores enel futuro y,ii) La fase proactiva, cuando los actores actúan generando los cambios que desean. Es una fasenormativa que, según sea la magnitud de la incertidumbre y el riesgo, procura preparar para laacción, es decir, donde se definen las opciones estratégicas tanto posibles como deseables.La fase de preactividad debe ser un trabajo participativo (Godet 2007), porque el proceso deanticipación de los posibles y deseables escenarios futuros debe hacerse movilizando a los múltiplesactores de la sociedad interesados en las aspiraciones del futuro lejano. Sin embargo, cuando se estáen la fase de la proactividad en donde se prepara para la acción y se formulan y analizan las opcionesestratégicas, recomienda Godet, debe hacerse un trabajo más confidencial del grupo de la altadirección con capacidad y gobernabilidad para comprometerse de forma responsable a efectivamentetomar decisiones, emprender acciones y establecer unas metas concretas a partir de la “visión de

futuro” deseado. Para esta segunda fase, el autor no establece un método, pues considera que “lasdecisiones tienen que ser tomadas después de la concertación y el consenso que se logre entre losdirigentes…” (Godet, 2007, p. 11).En ambas fases se diferencian cuatro preguntas de gran importancia en la planificación de largo plazo,mostradas en la Figura 7:

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Figura 7. Cuatro Preguntas Fundamentales para la Prospectiva

Fuente: Elaborado a partir de la formulación teórica sobre las fases de la prospectiva de Godet (Enero de 2007).Cuando sólo hay preocupación por saber lo que puede ocurrir (Q1), se permanece exclusivamente enla arena de la prospectiva. Pero si el trabajo de exploración de futuro se extiende a interrogarse quépuede hacerse (Q2), y además qué se va a hacer (Q3) y cómo hacerlo (Q4), entonces es ahí cuando sedesarrolla la prospectiva estratégica.Para poner en práctica la prospectiva estratégica, Godet, en colaboración con Philippe Durance(2007), proponen una caja de herramientas. Esta caja contiene un conjunto de instrumentoscoherentes que tienen el propósito, como lo afirman ellos, de guiar a los prospectivistas en laformulación de las cuatro preguntas pertinentes, facilitar “la reflexión estructurada” (Ortegón &Medina, 1997, p. 50) y disminuir las posibles incoherencias que se puedan dar en el proceso derazonar el futuro, aunque sin excluir obviamente la creatividad, “la intuición y el sentido común” (p.20). Al respecto, Godet en otro texto dice también (2012):“El prospectivista, o futurista, se compromete a la acción, con un proyecto, un sueño. Ya, ellenguaje denota un sensible conocimiento: ¨el sueño fertiliza la realidad.¨ Sin embargo, el rigor yla metodología son también necesarios. En resumen, ambos lados del cerebro, derecho eizquierdo, deben ser activados. Yo presto atención a esta mezcla intelectual. Sin razón, la pasiónes ciega; sin pasión para alimentar un proyecto, la razón no conduce a ninguna parte.” (p. 49)(Traducción propia).Siguiendo con Godet, la planificación estratégica se clasifica en nueve (9) etapas que no sonnecesariamente lineales sino que funcionan en forma de “bucles de retroalimentación” (Godet ycolaboradores 2007, p. 22), puesto que los cambios constantes del entorno exigen replantear ladinámica del trabajo de prospectiva estratégica. Estas etapas que se explican a continuación, sonesquematizadas más adelante en la Figura 8.

Etapa 1. El problema expuesto y el sistema a estudiar: Mediante talleres de prospectiva se reflexionasobre el problema objeto de estudio, de tal modo que este quede bien planteado, evitando incurriren definir falsos problemas. Además, es necesario que se delimite el sistema a estudiar en su entornolocal, regional, nacional e internacional. Para iniciar este trabajo, Godet afirma que se debe primerocapacitar a los participantes en los conceptos y metodologías que utilizarán en el trabajo de laprospectiva.

PROSPECTIVA Fase 1:PREACTIVA

Fase 2:PROACTIVA

Q1. ¿Qué puede ocurrir?

Q2. ¿Qué puedo hacer?

Q3. ¿Qué voy a hacer?

Q4. ¿Cómo lo voy a hacer?

PROSPECTIVAESTRATÉGICA

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Etapa 2. Diagnóstico de la empresa: Se elabora un diagnóstico global de la organización, mediante elárbol de competencias y el análisis estratégico.Etapa 3. Variables claves: Se identifican las variables claves tanto internas como del entorno querodean a la organización mediante las técnicas del análisis estructural.Etapa 4. Dinámica de la organización en su entorno: Se analiza la dinámica, entorno, evolución,fortalezas y debilidades de la organización “en relación a los principales actores” (p. 22) queintervienen en su entorno. Las técnicas utilizadas aquí son juego de actores, campos de batalla y retosestratégicos.Etapa 5. Escenarios de entorno: Mediante diversas técnicas como la encuesta a expertos o lainvestigación se exploran y evalúan tendencias de peso, amenazas y oportunidades a fin de reducirla incertidumbre respecto a cuestiones claves del futuro.Etapa 6. De la identidad al proyecto: Se evidencian cuáles son las alternativas estratégicas o proyectosque son compactibles con la identidad de la organización y con los escenarios más probables de suentorno.Etapa 7. Evaluación de opciones estratégicas: Se evalúan las opciones estratégicas, para lo querecomienda aquí utilizar el método de análisis multicriterio. Con esta etapa se finaliza el proceso dereflexión para luego pasar a las siguientes fases que están relacionadas con la decisión y la acción.Etapa 8. Del proyecto a la elección estratégica por la alta dirección: En esta fase la alta direcciónselecciona las apuestas estratégicas y jerarquiza los objetivos. De este modo, a partir de esta fase eltrabajo deja de ser ampliamente colectivo para concentrarse en un comité de alta dirección quienesson los que tomarán finalmente las decisiones.Etapa 9. Plan de acción y de puesta en marcha: Esta etapa se enfoca en poner en marcha las accionesestratégicas formuladas. Para ello es necesario implementar un sistema de coordinación yseguimiento.

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Figura 8. Las 9 etapas de la planificación estratégica por escenarios de Godet

Fuente: Esquema adaptado de GODET & colaboradores (2007, p. 25).4.3 Método de Planificación Prospectiva Pública – PPPLos autores desarrollaron, a partir de la revisión y estudio de los conceptos y técnicas de laprospectiva y la planificación estratégica pública y con base en sus experiencias de varios años en elárea de la consultoría a varias organizaciones públicas, una Guía Metodológica de Planificación

Prospectiva9 adecuada a las características de los problemas de planificación de largo plazo del sectorpúblico. Este método se concibió considerando que la prospectiva y la planificación estratégica sonteorías y herramientas complementarias y no alternativas.La construcción de este método de Planificación prospectiva Pública (de ahora en adelante PPP)articula de forma coherente y consistente las bondades de las técnicas prospectivas de Michel Godet(1994, 1997); la planificación por escenarios de Kees van der Heijden (2005)10 y la metodología de la9 El documento original se encuentra en portugués como ̈ Guia Metodológico de Planejamento Prospectivo” (Burbano,Luis C. & Ramírez Gloria P., 2010. Inédito).10 Heijden propone el método de la planificación por escenarios a partir de las propuestas de otros autores o, como élles llama, “pensadores influyentes”, destacando a F.E. Emery, E. L. Tris, Pierre Wack, Michel Porter, Arie De Geus,

Etapa 1. El problema expuesto y el sistema a estudiar

Etapa 2. Diagnóstico de la empresaEtapa 3. Variables internas y externas

Etapa 4. Dinámica de laorganización en su entorno

Etapa 6. De la identidad al proyectoEtapa 5. Escenarios de entorno

Etapa 7. Evaluación de opciones estratégicas

Etapa 8. Del proyecto a la elección estratégica por la alta dirección

Etapa 9. Plan de acción y de puesta en marcha

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EXPLORACIÓN Y ANTICIPACIÓN

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DECISIÓN

ACCIÓN

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Planificación Estratégica Pública diseñada por Burbano & Ramírez (2010), ésta última inspirada enlos desarrollos de la Planificación Estratégica Situacional de Carlos Matus (Fundación Altadir, 1987).Aunque la metodología PPP ya ha sido aplicada con éxito en los casos de la formulación del PlanMunicipal de Educación 2012-2021 del Municipio de Guarujá en Brasil (Ley Municipal de Guarujá Nº3.985); en la formulación del Plan Municipal de Educación 2014-2024 del municipio de Ferraz deVasconcelos en Brasil y en el diseño de la Agenda 21 también del municipio de Guarujá en Brasil, losautores han realizado mejoras sustanciales a fin de lograr una mejor articulación metodológica conlos planes de gobierno.El desarrollo de esta propuesta metodológica se basa en tres hechos. El primero, es que los métodosde prospectiva no pueden ser estándares rígidos que sirven para cualquier tipo de problema y encualquier situación que se desea planificar el futuro. Como afirma J. Medina (2000), “Como líneageneral, la idea es adaptar las herramientas a la naturaleza de los problemas y no tanto seguirutilizando los viejos métodos para toda ocasión” (p. 25). El segundo hecho, es que la caja deherramientas de Godet y el método de Heijden, como ellos mismos sostienen, están orientados “enprimera instancia” a la empresa privada, aunque también puede ser utilizada en la prospectivaterritorial11. (2007, p. 24). Los casos de la elaboración de los Planes Decenales de Educación deGuarujá y de Ferraz de Vasconcelos y la elaboración de la Agenda 21 de Guarujá precisamente estabandirigidos a enfrentar problemas específicos del ámbito público. Y el tercer y último hecho se sustentaen que en la revisión hecha a diversas metodologías de prospectiva no se encontró hasta ahoraninguna técnica o instrumento potente de análisis de problemas que permitiera entender de formasistémica e integral la complejidad de los problemas públicos para fundamentar planes estratégicosde largo plazo.Los dos últimos hechos, especialmente, representaban limitaciones que debían ser superadas en elproceso metodológico prospectivo propuesto. En esta dirección, la Planificación Estratégica Pública(teoría y método que se desarrollará en el Capítulo 5 de este libro) proporciona los elementos quedebían ser considerados e incorporados en la nueva guía metodológica prospectiva, logrando así laintegración con los métodos prospectivos propuestos por Godet (1994, 1997) y Heijden (2005).­ Elementos orientadores del Método de Planificación Prospectiva PúblicaEn el diseño del método de la PPP se buscó que su contenido posibilitara brindar a los actoresinvolucrados en la formulación de planes de largo plazo elementos sustanciales analíticos ypropositivos para la exploración, análisis y estudio del futuro, tales como:i) Facilitar la articulación del diseño prospectivo de los planes de largo plazo con la planeaciónoperacional de corto y mediano plazo;

William Stern, David Kolb, entre otros. Su propuesta metodológica también es respaldada por su extensa experienciade planificador y gestor durante 35 años en la Shell (Heijden, 2005, p. xviii).11 “La Prospectiva Territorial es la prospectiva aplicada a los territorios, municipios, departamentos, zonas francas,distritos industriales, puertos, etc. con el fin de promover la competitividad y el desarrollo integral de los habitantes.Sirve para articular el territorio a las dinámicas globales a través de agendas regionales, planes de desarrollo localy regional, planes exportadores y de ordenamiento territorial”. (Documento Visión Cali 2036. Bases Metodológicasy Conceptos. Santiago de Cali, diciembre de 2009, p. 3).Según Godet (2007), la prospectiva territorial puede aplicarsetanto a procesos de ordenamiento urbano como al desarrollo socioeconómico de un territorio.

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ii) Promover la activa participación de los actores así como mostrar su amplia experiencia ydisponibilidad de conocimiento en el campo del problema específico que se desea planificar;iii) Estimular la creación de una visión o imagen deseada compartida sobre el futuro;iv) Estimular la capacidad para encontrar y formular los problemas raíces, elaborando un análisisretrospectivo a través de relaciones causa/efecto que permitan aumentar el conocimiento de laevolución del problema hasta hoy;v) Ganar capacidad para leer el entorno y comprender las fuerzas motrices y tendencias de mayorpeso que se están dando en el mundo y que están transformando el ámbito de interés que se deseaplanificar en el largo plazo;vi) Ganar capacidad para explorar y anticipar los posibles futuros que se pueden desarrollar en elcampo de interés, teniendo en cuenta las diversas tendencias socioeconómicas, políticas,demográficas, culturales y tecnológicas, evitando así la especulación o previsión de futuros sinfundamento;vii) Promover el análisis de los potenciales impactos favorables y desfavorables que los posiblesfuturos estudiados pueden generar (oportunidades y amenazas), yviii) Estimular la formulación creativa de estrategias de acción alternativas por parte de losdiferentes actores relacionados con el ámbito que se desea planificar, mediante la discusión abierta yla promoción del consenso.­ Técnicas de trabajo para la aplicación del Método de Planificación

Prospectiva PúblicaEl método de trabajo que se propone aplicar para alcanzar los resultados prospectivos esperados esuna mezcla de varias técnicas con atributos cuantitativos y cualitativos, pero que posibilitanfundamentar las interpretaciones, análisis, reflexiones y explicaciones del significado de los eventospasados, presentes y futuros. Tales técnicas de participación y análisis de eventos son:i) Retrospectiva. Donde se elabora un análisis sobre lo que ocurrió en el pasado y sus implicacionesen el presente, mediante la recolección de información disponible y elaboración de un diagnóstico delproblema público que se desea planificar en el largo plazo;ii) Paneles de expertos. Un método donde personas con altos conocimientos y/o experiencia en unasunto específico analizan y buscan alternativas de solución de forma conjunta;iii) Toma de decisiones por consenso en grupos grandes. Este tipo de técnica tiene como objetivopromover y generar una discusión generalizada y de forma participativa a fin de llegar a acuerdos ytomar decisiones respecto a un problema específico que interesa a todos12. Para los casos de planesprospectivos, se reúne a ciudadanos que representan diversos estamentos de la sociedad interesadosen discutir y proporcionar sus puntos de vista sobre algún tema de interés y llegar a decisiones12 Para una explicación más detallada sobre el concepto y pasos de la técnica de toma de decisiones por consenso engrupos grandes, la autora recomienda las siguientes páginas web: http://consensusdecisionmaking.org/ yhttp://seedsforchange.org.uk/free/shortconsensus

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consensuadas. En general, estos grupos de personas son convocados por los dirigentesgubernamentales o por líderes locales. Como lo muestra el Cuadro 2, en general son siete los pasosque se siguen en el modelo básico de toma de decisiones por consenso en grupos grandes:Cuadro 2. Pasos del Modelo Básico de Toma de Decisiones por Consenso

Paso 1 Paso 2 Paso 3 Paso 4 Paso 5 Paso 6 Paso 7Definir elproblemao asuntocentral Discutir Proponeralternativas Identificar dudas opreocupaciones quelas propuestas nosatisfacen aúnModificar laalternativa deformacolaborativa

Evaluar elgrado deapoyo Decidir ovolver alPaso 2Fuente: Adaptado de página web http://consensusdecisionmaking.org/

iv) Brainstorming no estructurado. Es una técnica de uso bastante común en la que se promueve elpensamiento creativo de las personas, pues en sesiones de trabajo se generan nuevas ideas de formalibre en torno a un tema específico de interés;v) Talleres de futuros (Futures workshops). Es una técnica desarrollada originalmente en la décadade los 70 por Robert Jungk13, en la que un grupo de personas se reúne durante un lapso de tiempodeterminado previamente para generar nuevas ideas o soluciones a problemas sociales mediante laimaginación de futuros deseables. Los Talleres de Futuros resultan ser un método eficaz para laexploración del futuro que estimula tanto la participación individual como promueve el pensamientocolectivo de una forma estructurada y orientada, yvi) Revisión de estudios y literatura. Es una técnica que permite explorar y conocer el entorno o sobreun tema concreto mediante la revisión de documentos de investigaciones teóricas y empíricasrealizadas, pero que tienen gran relevancia para el diseño prospectivo de interés.­ La inclusión de los actores en la formulación de planes prospectivosPor tratarse de exploración de futuros posibles y futuros deseados que trascienden más allá de los 10,20 ó 30 años, en los métodos prospectivos aplicados en el sector privado el análisis de actores tiene elpropósito de evaluar las potenciales motivaciones y posiciones de los actores frente a determinadascircunstancias que se pueden presentar en el largo plazo en los diferentes escenarios para así de estemodo prepararse: quiénes son sus competidores actuales y potenciales y cómo reaccionarán antedeterminados hechos que pudieran presentarse en el futuro. Esto se puede entender mejor con unejemplo que presenta Heijden en su libro Scenarios: The art of strategic conversation (2005) respectoa un relato que ofrece Pierre Wack14 sobre un trabajo de escenarios emprendido en la década de los70 por la empresa multinacional Shell, la cual se encontraba preocupada frente al precio futuro delpetróleo:En uno de los escenarios de la Shell se afirma que la demanda de petróleo podría aumentar de formacreciente a niveles no sostenibles para los productores, es decir, por encima de la capacidad deproducción, lo que generaría una crisis de abastecimiento. En el análisis de actores se concluyó que

13 Ver Heino Apel: The Future Workshop en la pág. web: http://www.die-bonn.de/esprid/dokumente/doc-2004/apel04_02.pdf14 Pierre Wack es considerado uno de los pioneros en el área de la planificación por escenarios y en la introducción delconcepto sobre la visión estratégica. Wack trabajó para la Shell durante la década de los 70´s hasta 1982 cuando seretiró para convertirse en consultor de varias organizaciones en esta área de la planificación estratégica por escenarios(Heijden, 2005).

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los productores (uno de los actores claves) podrían reaccionar ante este posible hecho de aumentoexagerado de la demanda de petróleo aumentando los precios de forma considerable. El aumento delos ingresos como consecuencia de la disparada de precios estimularía a los productores a retener elproducto y no atender toda la demanda, lo cual generaría una crisis. El análisis de actores elaboradoa partir de los escenarios desarrollados le dio la capacidad a la Shell de entender mejor la dinámicadel probable comportamiento de los diferentes actores y las condiciones en las cuales esto podríadarse. En conclusión, dicha evaluación le permitió a la multinacional “prepararse para tal eventualidadantes de que la mayoría de sus competidores en el sector” (Heijden, 1995, p. 263). Por tanto, el análisisde actores en la prospectiva privada se hace fundamental para el diseño y comprensión de losescenarios (Heijden, 2005)15.En la esfera pública, en cambio, la inclusión de los actores en el proceso prospectivo se puede realizardesde lo que podríamos denominar dos tipos de mecanismos: el consenso de actores y el análisisestratégico de actores.a) La consulta de actores:Este mecanismo es utilizado cuando el principal propósito es llegar a consensos respecto a la visiónde largo plazo, objetivos y medios de un tema en particular mediante la activa participación derepresentantes de la sociedad civil. En una revisión exhaustiva del proceso de formulación de planesprospectivos en el ámbito de la educación elaborados en algunos países de América Latina16, Ramírez(2012) encontró la consulta de actores como el mecanismo principal de pensamiento prospectivo.Esto tiene una razón bastante válida. El consenso contiene la esencia de carácter participativo ydebate público que facilita la construcción colectiva de los planes prospectivos puesto que se logra elacuerdo que se necesita para articular las diferentes visiones, valores, objetivos y estrategias de losdiversos actores y la sociedad participante en un conjunto consolidado de propuestas que es aceptadoy validado por todos. En este sentido, este tipo de planes prospectivos en el sector público norequieren de análisis de actores, por lo que se podría asumir que dichos métodos con los que seformulan estos planes de largo plazo son de carácter asituacional (desde la perspectiva de la teoríade las situaciones de Carlos Matus, 2000)17. El interés no se centra, como se hace tradicionalmente enel ámbito privado, en evaluar las posiciones y motivaciones de los actores en determinados escenariosposibles como si fueran competidores sino en un intento de lograr que los actores se sienten a discutir,deliberar y llegar a acuerdos sobre el camino y las estrategias que se deben emprender para alcanzarla visión de sociedad previamente construida también por todos.En los planes prospectivos basados en el consenso de actores, el problema del largo plazo se refierefundamentalmente a explorar los posibles caminos que se pueden presentar a fin de detectar las15 Como expresa Heijden (2005), el análisis de actores que se realiza en la prospectiva estratégica se hacefundamentalmente por dos motivos: (a) porque los actores tienen motivaciones para actuar puesto que según sean losresultados de la implementación del plan prospectivo pueden ganar o perder, y (b) porque pueden tener el podereconómico, social o político para actuar y presionar a los demás actores, incluso con mayor fuerza a quienes no tienenningún poder suficiente para influir en el juego. Sin embargo, el propósito final de este análisis es evaluar en cadaescenario posible los conflictos potenciales.16 Ver páginas web de los Ministerios de Educación de los países respectivos los diferentes Planes Decenalesde Educación de Colombia, Brasil, Nicaragua, Costa Rica, República Dominicana, Ecuador y Perú.17 El concepto de Análisis Situacional será tratado de forma más profunda en el Capítulo 5 sobre la PlanificaciónEstratégica Pública.

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oportunidades y amenazas que abre el futuro lejano para llegar a acuerdos sobre cómo realizar elproyecto de largo alcance. Aquí no se da un conflicto entre los actores en el sentido en que hayaintereses que se sientan amenazados de forma inmediata, sino que se presenta eminentemente unconflicto cognitivo expresado por (i) la propia “ceguera” y limitaciones de todos los actoresrepresentantes de la sociedad para explorar ese futuro distante y traerlo hacia el presente. Así, elconflicto que se puede generar en el largo plazo es de la sociedad misma al no tener la capacidad depercibir anticipadamente el agravamiento o aparición de grandes problemas potenciales que sepueden enfrentar en el futuro si se mantiene o se acentúa la inequidad, como por ejemplo, másdesigualdad social, mayores limitaciones en las oportunidades laborales y en la promoción social,persistencia de los niveles de pobreza, aumento de la vulnerabilidad y el riesgo social de niños yjóvenes, y otros problemas que pueden ser vistos hoy solamente como tenues amenazas. Perotambién la incapacidad como sociedad de detectar las oportunidades que se pueden abrir en el futuromediante la construcción de una sociedad más equilibrada, educada, innovadora, sana, con bajosíndices de desigualdad social como pueden ser el aprovechamiento de las oportunidades generadaspor un mayor dinamismo y diversificación de la economía, un mejoramiento del ambiente financieroque favorecería la ampliación de la cobertura educativa, una menor presión en el crecimientodemográfico, entre otras oportunidades que lastimosamente podrían ser desaprovechadas, y (ii) enlas diferentes visiones e interpretaciones que los distintos actores tienen sobre lo que debe ser elfuturo y las formas de llegar a él.A pesar de todo este conflicto cognitivo, los actores llegan a un acuerdo general respecto a una mismarealidad, un consenso que es esencial para el desarrollo del plan prospectivo y en el que no se haceevidente la afectación inmediata de intereses particulares. Los actores ven muy lejos ese sueño queles inspira y los valores y principios son ideales que todos deberían asumir. Precisamente, eldesarrollo de los escenarios busca crear consensos y sensibilizar a los actores comprometidos en lasposibilidades que abre y cierra el futuro, para de este modo descubrir las amenazas y oportunidadesy elaborar las estrategias conforme este análisis.No obstante, para finalizar, es necesario precisar lo siguiente: el consenso al que los actores llegan enestos planes prospectivos no niega ni puede dejar a un lado la inevitable existencia del problema delconflicto entre actores, el cual aparece con nitidez cuando se trata de operacionalizar o ejecutar laspropuestas hechas en la planificación de largo plazo, es decir, en el momento en el que se articula elplan prospectivo con la puesta en marcha de la planificación del periodo de gobierno. En este sentido,los planes de gobierno (planificación de la acción de corto y mediano plazo) sí son irremediablementesituacionales (Matus, 2000) porque responden a intereses, motivaciones y visiones de actores enparticular. Los objetivos y metas colocados en los planes de gobierno pueden afectar interesescreados de forma concreta porque las acciones para llevarlo a cabo se presentan en términos visiblesy directos afectando de forma distinta a los diferentes actores. Sí los actores sociales se ven afectados,inmediatamente intentarán inviabilizar dichas acciones, aun cuando ellos mismos hayan estado deacuerdo y llegado así a un consenso en el momento de la construcción del plan de largo plazo.Lo anterior puede ser explicado por varias razones, resaltándose entre ellas la amenaza de pérdidade poder, es decir, la gran dificultad que puede existir de que los actores se despojen de sus conquistasy de aquello sobre lo cual han materializado para sí mismos y hacen parte de su estructura de poder.Así, el conflicto se produce porque los actores tienen sus intereses y objetivos específicos los cualesprotegen en el afán de conservar el poder ya ganado y reconocido. Pero, reafirmamos, en laplanificación prospectiva no se trata de un conflicto actual de un actor con los otros porque, en primer

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lugar, las metas que se proponen en el largo plazo son muy distantes para amenazar intereses yacreados. Y, en segundo lugar, porque las estrategias que se pueden diseñar para el futuro de largoplazo son fundamentalmente muy generales y están sometidas a una fuerte incerteza puesto que nohay la confiabilidad que tengan los resultados esperados en un futuro tan distante.b) El análisis estratégico de actores:Este mecanismo es utilizado por un actor concreto con el principal propósito tanto de analizar elinterés real que poseen los demás distintos actores que directa o indirectamente están relacionadoscon un tema que le preocupa planificar en el futuro de largo plazo, como de evaluar la capacidad defuerza (poder) que pueden ejercer dichos actores para interferir en ese futuro.Por tanto, este análisis no se limita simplemente a la identificación de actores claves con susrespectivos objetivos, las relaciones que existen entre los actores y la medición de la posición defuerza de cada actor para luego evaluar las posibles alianzas y conflictos que se pueden dar entre ellos(Godet, 1997). El análisis estratégico tiene además la tarea tanto de entender el conflicto futuro deintereses como de encontrar las posibilidades de actuar y ejercer fuerza frente a cada uno de losactores que potencialmente puedan inviabilizar las acciones estratégicas del plan prospectivo.Heijden (2005) argumenta que el análisis de actores que se realiza en la prospectiva estratégica sehace fundamentalmente por dos motivos: (a) porque los actores tienen motivaciones para actuarpuesto que según sean los resultados de la implementación del plan prospectivo pueden ganar operder, y (b) porque pueden tener el poder económico, social o político para actuar y presionar a losdemás actores, incluso con mayor fuerza a quienes no tienen ningún poder suficiente para influir enel juego. Sin embargo, el propósito final de este análisis es evaluar en cada escenario posible losconflictos potenciales (Ramírez, 2012).En el análisis de actores, podemos encontrar dos técnicas reconocidas en la prospectiva estratégica yque fundamentan la elaboración de los escenarios prospectivos: el Método de Análisis de Juego deActores – Mactor (Matriz de Alianzas y Conflictos: Tácticas, Objetivos y Recomendaciones) propuestopor Godet y colaboradores en su Caja de Herramientas (1997), y la técnica de la Matriz de Actoresdiseñada por Heijden (2005).

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4.4 Los Ciclos Prospectivos del Método de Planificación ProspectivaPúblicaEl método prospectivo PPP diseñado por los autores (Burbano & Ramírez, 2010) consiste de cuatroCiclos18 que permiten articular de forma coherente y consistente los métodos prospectivos de Godet(1994, 1997) y Heijden (2005) y la metodología de la Planificación Estratégica Pública. Son cuatroCiclos Prospectivos fuertemente interrelacionados y cada uno compuesto por varias fases. Estoscuatro ciclos prospectivos son:

Ciclo Prospectivo I. Monitoreo Estratégico – CPI Ciclo Prospectivo II. Exploración Estratégica – CPII Ciclo Prospectivo III. Direccionalidad Estratégica – CPIII Ciclo Prospectivo IV. Cursos de Acción Estratégica – CPIV

El Monitoreo Estratégico – CPI: Es el momento preparatorio en el que se define el ámbito quedesea ser monitoreado. Para ello se inicia con la fase de definición del propósito central y el alcancedel plan prospectivo; a partir de la definición anterior, se formula la pregunta central para luegopasar a explorar y analizar las fuerzas motrices con sus respectivas tendencias y, por último, seidentifican y definen los indicadores globales que posibilitarán el monitoreo global del ámbitoproblemático de interés para la Planificación Prospectiva Pública. La Exploración Estratégica – CPII: Es el momento de exploración realística, es decir, donde sepregunta en qué dirección o rumbo puede ir el mundo. Para ello son explorados y diseñados losescenarios prospectivos que posibilitarán explorar e identificar oportunidades y amenazas. Sugran utilidad se encuentra en que proporciona los elementos para la definición de la visiónestratégica y en el futuro, la formulación de las estrategias de la planificación de largo plazo. La Direccionalidad Estratégica – CPIII: Es aquí cuando se definen los valores y principios y seformula la visión estratégica, la cual se constituye en la imagen objetivo que se desea alcanzar enel largo plazo respecto a un tema o asunto en particular. Está debe ser una discusión realizadaentre los dirigentes públicos y otros actores relevantes de la sociedad. Los Cursos de Acción Estratégica – CPIV: Es cuando se identifica el macroproblema desde unaperspectiva asituacional, esto es, sin un actor específico, pues se analiza con la participación demúltiples actores relacionados con el tema que se desea planificar en el largo plazo. Después de laidentificación del Macroproblema que se quiere enfrentar con el fin de caminar en la direcciónpropuesta por la visión estratégica (identificada en el CPIII), se formula el Diagnóstico EstratégicoProspectivo. Posteriormente, se diseñan los objetivos estratégicos de largo plazo, y en la últimafase se formulan y estudia el impacto de las Opciones Estratégicas también de largo plazo.Los cuatro Ciclos Prospectivos interactúan permanentemente como es mostrado en la Figura 9.18Un ciclo en el sistema de planificación representa una circunstancia por la que atraviesa transitoriamente un proceso,sin indicar un inicio o fin definido. En este tipo de reflexión los ciclos se encadenan simultáneamente formando uncontinuum, y en el proceso cada ciclo domina de forma temporal mientras pasa al siguiente. Los ciclos se contraponena las secuencias lineales ya que su dinámica necesariamente obliga a la retroalimentación continua. Esto es lo quesucede en los cuatro Ciclos Prospectivos propuestos en el método PPP.

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Figura 9. Los Ciclos de la Planificación Prospectiva Pública

Fuente: Elaboración propia.Aun cuando el proceso se centre en el Ciclo del Monitoreo Estratégico (CPI), los otros tres Ciclossiguen presentes sirviendo de apoyo y determinando cada uno de ellos. Las fuerzas motrices,tendencias e indicadores globales que se destacan en el Monitoreo Estratégico alimentan el análisisde los valores, principios y la visión en el ciclo de la Direccionalidad Estratégica (CPIII). Pero, a su vez,en la discusión de la visión estratégica (CPIII) se podrán identificar otros problemas, amenazas yoportunidades que refuerzan el análisis de la Exploración Estratégica (CPII), obligando así a volver alCPI a fin de profundizar el estudio. De otro lado, los problemas analizados y detectados en el Ciclo delos Cursos de Acción Estratégica (CPIV) permitirán redefinir los indicadores globales identificados enel Monitoreo (CPI). A su vez, la definición de la visión deseada que hace parte del Momento de laDireccionalidad Estratégica (CPIII), orienta de antemano cuál debe ser el macroproblema a seranalizado en los Cursos de Acción Estratégica (CPIV). En conclusión, aunque domine un CicloProspectivo en el proceso de planificación de largo plazo, siempre los otros ciclos continúan presentesalimentándose mutuamente.En el Cuadro 3 se muestran las catorce (14) Fases que componen cada uno de los cuatro CiclosProspectivos:

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Cuadro 3. Detalle de las 14 Fases de los Ciclos de la PPPCICLOS PROSPECTIVOS FASES DETALLE DE LAS FASES

CPI. Monitoreo EstratégicoFase 1 Definición del Propósito CentralFase 2 Definición del Alcance del plan prospectivoFase 3 Formulación de la Pregunta CentralFase 4 Identificación de Fuerzas MotricesFase 5 Identificación y análisis de TendenciasFase 6 Identificación y análisis del Comportamiento de losindicadores globales

CPII. Exploración Estratégica Fase 7 Exploración de Escenarios ProspectivosFase 8 Exploración e identificación de Oportunidades yAmenazasCPIII. Direccionalidad Estratégica Fase 9 Definición de Valores y PrincipiosFase 10 Formulación de la Visión Estratégica de Largo PlazoCPIV. Cursos de AcciónEstratégica

Fase 11 Identificación del Macroproblema y formulación delDiagnóstico Estratégico ProspectivoFase 12 Diseño de los Objetivos Estratégicos de largo plazoFase 13 Exploración y Evaluación de Opciones Estratégicasde largo plazo.Fase 14 Establecimiento del Sistema de Seguimiento yVigilancia ProspectivaFuente: Ramirez & Burbano, 2010.

CPI. MONITOREO ESTRATÉGICO

FASE 1. DEFINICIÓN DEL PROPÓSITO CENTRALEl Propósito Central se enfoca en encontrar las razones por las cuales se desea construir los escenariosalternativos y formular un plan de largo plazo (Schwartz, 2000). Los motivos por los cuales se deseaplanificar en el largo plazo pueden ser varios, y los distintos actores participantes en el procesopodrán divergir dificultando en un inicio el alcance de un consenso sobre dicho propósito (Lindgren& Bandhold, 2009, p. 50). De esta forma, antes de iniciar el proceso de prospectiva es necesario aclararel propósito por el cual se desea emprender este plan a fin de que los actores no se pierdan másadelante en el camino de la definición de la exploración, la direccionalidad y la Cursos de AcciónEstratégica. Lindgren & Bandhold (2009, p. 26 y 27) afirman que entre los propósitos puede estarsimplemente obtener un aprendizaje del futuro o, ir más allá, y desafiar paradigmas para crear nuevasperspectivas compartidas del futuro, o como medio para evitar amenazas, aprovechar lasoportunidades y planificar estrategias de cambio.FASE 2. DEFINICIÓN DEL ALCANCE DEL PLAN PROSPECTIVOEl Alcance se refiere a definir el horizonte de tiempo del plan prospectivo, teniendo en cuenta quedebe ser un tiempo lo suficientemente largo para imaginar creativamente los cambios importantes

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con impacto significativo en el problema o cuestión de interés y fijar las metas del plan prospectivo.Como ya se trató en el Marco Conceptual, no existen reglas rígidas que determinen el periodo detiempo adecuado para definir la exploración estratégica en los planes de largo plazo. Sin embargo, laprospectiva tiende a mirar tradicionalmente entre 10 a 30 años. En conclusión, el horizonte de tiempodebe permitir imaginar y crear los escenarios posibles con impacto en el futuro del tema o cuestiónque interesa analizar y diseñar metas realizables. Autores como Dror (1990) suponen que pensar endimensiones de tiempo más allá de 50 años se convierte en utopías que van más allá de lofactiblemente posible para planificar estrategias viables en el presente debido a que la incertidumbrees muy grande. No obstante, el alcance va a depender fundamentalmente del propósito deplanificación de largo plazo que se intente perseguir.Desde nuestra perspectiva, el alcance del plan prospectivo contiene dos dimensiones: (i) el alcancede diseño que puede ser específico o global y, (ii) el alcance de tiempo que puede ser humano, social ypolítico, tal como se esquematiza a seguir:

i) Alcance de Diseño: Donde se define la amplitud de los ámbitos de la realidad que abarcarán laorientación estratégica y el diseño normativo-propositivo del plan estratégico de largo plazo. Permiteasí circunscribir el proceso de planificación prospectiva con sus respectivos Ciclos en un ámbito oámbitos de la realidad en donde se encuentran los temas de acción y de preocupación del actor, gruposocial u organización con interés en la formulación del plan. Igualmente, facilita la comprensión delas limitaciones cognitivas, políticas, económicas y organizativas que se deben enfrentar en elproceso. Su principal utilidad radica en que permite delimitar las fronteras de la realidad en las cualesse concentrará la aplicación de cada una de las fases de los cuatro Ciclos Prospectivos, evitando laperdida de esfuerzos y recursos que regularmente son escasos en el sector público. El alcance dediseño puede ser específico o global. Alcance específico: Aquí el foco de alcance de diseño se concentra en un ámbito bien delimitadode la gestión o del proyecto político del actor, grupo social u organización que está interesado enla construcción del plan prospectivo. En este caso, la amplitud y profundidad de la exploración yde la direccionalidad estratégica estará limitada por las características particulares del ámbitoproblemático seleccionado y por las fronteras convencionales determinadas por el propio actorde acuerdo con el propósito del proceso de planificación. Así, por ejemplo, el ámbito de la saludtendrá particularidades diferenciadas frente al caso fuese la educación, aunque podrán estarrelacionadas. Sin embargo, en estas dos situaciones siempre será necesario disponer de una

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visión general del entorno a fin de captar las interrelaciones con los cambios globales e identificarla necesidad de análisis más profundos. Alcance global: Aquí el plan prospectivo abarca de forma integral todos los ámbitos de acción depreocupación del actor central o el conjunto de áreas de intervención enunciadas en la misióninstitucional de la organización. En este caso, la amplitud y profundidad de los análisis exigiráuna alta capacidad de síntesis pues significa articular una variada cantidad de información deforma sintética, evitando la excesiva generalización y extensión en las fronteras de la exploraciónde la realidad que contribuya poco o nada en la orientación del proceso de planificación de largoplazo. A fin de evitar esfuerzos infructuosos cuando se definen los Ciclos Prospectivos de laExploración y la Direccionalidad estratégica, el método PPP propone que su definición searealizada a partir de la definición previa del marco ético-ideológico del actor o de un modelodeseado de desarrollo que permita identificar las variables e interrogantes críticos para elanálisis y delimitar así las fronteras del proceso de exploración de la realidad social. En este caso,nos encontramos frente a procesos prospectivos que tratan sobre la definición de opciones dedesarrollo, por ejemplo, de un municipio, de una provincia, departamento o estado o de undeterminado país. En este sentido, es un pensamiento prospectivo integral que abarca losdistintos ámbitos de la salud, la educación, el transporte, el medio ambiente, la infraestructura,entre otros.ii) Alcance de Tiempo: El enfoque de planificación pública que tratamos en este libro descansa en elprincipio de que es necesario establecer una mediación entre el presente y el futuro (Friedmann,1987), pues la racionalidad de una decisión tomada hoy depende de lo que ocurrirá mañana. Esteprincipio destaca la necesidad de prever las posibilidades de mañana para trazar, anticipadamente,el rumbo de las acciones a ser emprendidas hoy. No debemos esperar que llegue el mañana paraactuar, pues podría ser demasiado tarde para enfrentar los problemas ya creados y así perder buenasoportunidades por no saber cómo enfrentarlas.Si nuestro propósito es formular el plan de largo plazo, la definición de su alcance temporal esesencial. En un horizonte temporal de cuatro años tendremos mayor probabilidad de realizarprevisiones más acertadas o por lo menos aproximarnos mejor a ellas. Sin embargo, cuatro añospuede ser un periodo muy corto para encontrar respuestas creativas sobre la maduración de procesossociales críticos generadores de las grandes oportunidades y amenazas que nos depara el futurolejano. Por el contrario, si nos esforzamos en explorar la realidad en los próximos 10. 20 ó 30 años,disminuye la posibilidad de encontrar conjeturas creíbles y plausibles que puedan traducirse enacciones prácticas en el presente. En este caso, la incertidumbre puede ser tan grande que no seaviable encontrar orientaciones estratégicas admisibles. Entre mayor sea el tiempo, mayor será elespacio para la especulación pura. De esta forma, el alcance temporal para la formulación del planprospectivo debe ser lo suficientemente corto para crear futuros probables, pero lo suficientementelargo para que podamos imaginar creativamente los cambios importantes con un impactosignificativo en la realidad presente.En esta dimensión de alcance podemos diferenciar tres enfoques sobre el tiempo:

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Tiempo Humano: Es el tiempo biológico del hombre y está relacionado con la expectativa de vivirde un conjunto de individuos en un contexto social determinado. Este tiempo puede variar deacuerdo con el grado de desarrollo de un país o región. En países desarrollados con altos nivelesde educación, excelente salud, alto nivel económico, entre otros elementos, tienden a tener unaesperanza de vida mayor que en países con baja calidad de vida. En la planificación prospectivaes importante esta dimensión del tiempo porque las expectativas que construyen las personashacia el futuro se encuentran asociadas a las posibilidades del tiempo de sobrevivencia que ellastienen, dándole más importancia en el caso en que los objetivos que se proponen están dentrodel periodo de tiempo que ellas aun aspiran a vivir; pero también los seres humanos podemospensar en términos de generaciones, es decir, en las posibilidades que les podemos construir anuestros hijos y nietos. De esta manera, el alcance del tiempo no puede ser ni tan largo quesobrepase la capacidad de disfrute de las personas de hoy ni tan corto que no obligue a pensaren términos de las futuras generaciones. Tiempo Político y Tiempo Social: El tiempo político se refiere al tiempo que un gobernante tienepara mostrar resultados necesariamente dentro de su periodo de gobierno, y el tiempo social altiempo que tarda realmente en madurar y mostrar resultados un proceso o problema social, elcual puede ser mayor que el tiempo político. Matus (1997a) se refiere al tiempo político y altiempo social de la siguiente manera:

“Para el gobernante…el espacio de tiempo es un periodo fijo y breve de gobierno, y susdestrezas no se refieren a su vida familiar o al trabajo individual, sino al proceso deenfrentamiento de los problemas de la sociedad…Tiene tiempo limitado para enfrentarproblemas de una complejidad mucho mayor a la que está habituado en su prácticapolítica” (p. 122).El tiempo, como recurso escaso, es una de las mayores restricciones que todo dirigente públicoposee, especialmente cuando existen sistemas democráticos donde el periodo de gestión es deúnicamente 4, 5 ó 6 años – aun cuando exista la posibilidad de reelección inmediata. Este diseñoinstitucional que provoca inevitablemente que cada periodo corto de tiempo haya confrontaciónde resultados electorales, obliga a cualquier candidato político o a cualquier dirigente públicoque se desee reelegir, en general, a priorizar en sus programas de gobierno el enfrentamiento deaquellos problemas que mostrarán resultados dentro de su periodo de gestión puesproporcionarán mayor beneficio político en el corto plazo y, que en su gran mayoría, tambiéncoinciden con los problemas que la población más reclama. La dificultad está, sin embargo, enque muchos de los problemas sociales actuales que padece la población tienen raíces causalesestructurales y por lo tanto requieren de la aplicación de estrategias profundas que sólo podránmostrar resultados en el largo plazo (más allá de los cuatro años de gobierno). Es así que eltiempo social que requiere el mostrar resultados eficaces en la educación, en la salud o en el

Tiempo Social

Tiempo Político

Tiempo Humano

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medio ambiente, ultrapasa el tiempo político de cuatro años del dirigente público. Yehezkel Dror(1996) explica esto de la siguiente manera:“La brecha entre el ¨tiempo político¨ y el ¨tiempo de los problemas¨, para adaptar laterminología de Fernand Braudel a nuestras preocupaciones, constituye uno de losdefectos congénitos de las democracias y también de la mayoría de las no democracias.Las consecuencias de este defecto se ven muy agravadas por los procesos del siglo XXI.

En breves palabras: el manejo de los principales procesos requiere una perspectivaa largo plazo, mientras que las realidades de la política en prácticamente todos losEstados dictan marcos a corto plazo, que son totalmente inadecuados para manejarlos espacios de los problemas emergentes.” (p. 5).Esta urgencia del tiempo político que presiona por resultados visibles inmediatos generaansiedad en el dirigente público y se convierte en últimas en un obstáculo para comprometerseefectivamente con el enfrentamiento de los problemas sociales en el futuro. Por esta razón es tancomún que el inmediatismo o cortoplacismo se anteponga a la construcción del futuro, afectandola calidad de la gestión pública y postergando cada vez más el enfrentamiento eficaz de losproblemas. Enric Bas (2008) expresa esta situación de la siguiente manera:“En la competición por el cargo y el poder, los sujetos decisores se centran en losproblemas inmediatos, lo cual los asume inevitablemente en una permanente miopía(no ven ¨de lejos¨).

Esta política del corto plazo favorece la política de parches, e imposibilita análisisglobales en los que quizás puedan encontrarse soluciones a problemas concretos, enmuchos casos derivados a su vez de problemas estructurales...” (p. 64).Durante la vigencia de cualquier plan prospectivo podrán pasar dos, tres o cuatro gobiernos(dependiendo del tiempo previsto del plan de largo plazo) en el que sus dirigentes de turnosupuestamente deberán formular sus planes de gobierno incorporando los compromisosasumidos en el plan prospectivo. Cada uno de ellos tendrá un tiempo político de 4, 5 ó 6 años, loque significa que deberán proponer metas de sus respectivos gobiernos que vayan en ladirección de las metas en el plan de largo plazo. Se esperaría de forma ideal que desde época decampaña los candidatos incorporen en sus programas de gobierno dichos compromisos. Sinembargo, para que esto ocurra hay tres grandes condicionantes. La primera, que el partidopolítico que representa el candidato haya participado activamente y se haya comprometido enla formulación del plan prospectivo; la segunda, que la sociedad participante en el proceso delplan exija a sus candidatos la incorporación de tales compromisos en sus programas de gobiernoy, la tercera, que la misma población coloque como problema prioritario el ámbito que se haplanificado en el largo plazo en sus demandas sociales a los candidatos que van a contiendaelectoral.

FASE 3. FORMULACIÓN DE LA PREGUNTA CENTRALLa pregunta central permite orientar el diseño del plan prospectivo puesto que define y delimita elfoco, espacio y alcance de identificación e investigación de los cambios en el entorno: las fuerzasmotrices y las tendencias. La pregunta central no puede ser tan genérica pero tampoco tan específicapuesto que su deficiente formulación puede, por ejemplo, llevar a una identificación errónea de

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fuerzas motrices y tendencias, e incluso llegar a ignorar algunas de ellas que pueden ser bastanterelevantes para la posterior construcción de los escenarios (Lindgren & Bandhold, 2009, p. 56). De lapregunta central pueden surgir varias preguntas específicas que representan preocupaciones de laorganización pues involucran fuertes incertidumbres que pueden impactar positiva o negativamentesu misión o sus resultados finales.FASE 4. IDENTIFICACIÓN DE FUERZAS MOTRICESEs a partir de esta fase que se hace necesario comenzar a mirar el futuro. Es decir, inicia el procesopor el cual se exploran los principales cambios que se están produciendo en el entorno y que tienenimpacto en el asunto o problema foco de atención del análisis prospectivo. Como ya mencionamos, lapregunta central será la que guie la exploración de fuerzas motrices y el conjunto de tendenciasrepresentativas que tienen suficiente potencia para posibilitar un impacto en el largo plazo.Una fuerza motriz es una “fuerza que influencia el resultado de los eventos” (Schwartz, 2000, p. 91). Seconstituyen en variables estructurales que pueden ser de tipo social, económica, política,gubernamental, ambiental, cultural, científica y tecnológica. Su característica principal es que no setiene control sobre ellas pero poseen la suficiente fuerza transformadora para definir o determinar elfuturo de una sociedad (Heijden, 2005, p. 230). Los escenarios se estructuran a partir de laidentificación de estas fuerzas motrices predominantes o de alto impacto. “Sin las fuerzas motrices nohay forma de comenzar a pensar en un escenario. Ellas son un dispositivo para aguzar el juicio inicial,para ayudar a decidir cuáles factores serán significativos y cuáles no lo serán” (Schwartz, 2000, p. 92).Cada fuerza motriz contiene a su vez un conjunto de tendencias que también deben ser identificadas.FASE 5. IDENTIFICACIÓN Y ANÁLISIS DE TENDENCIASDe acuerdo con Lindgren & Bandhold (2009) las tendencias son cambios en el largo plazo que puedenser observados en el entorno y que tienen algún impacto importante en la cuestión del futuro queinteresa planificar. Las tendencias, también pueden ser definidas como “aquellos eventos cuyaperspectiva de dirección es suficientemente consolidada y visible para admitir su permanencia en elperiodo considerado” (definición de M. Godet nombrado en Marcial & Grumbach, 2008, p. 59). Sinembargo, las tendencias pueden continuar como antes o alterar la velocidad y dirección y, tal vezhasta cambiar su rumbo (Marcial y Grumbach, 2008). La identificación de fuerzas motrices ytendencias es un trabajo que generalmente lo realizan especialistas o profesionales que se dediquena investigar las variables de cambio con sus respectivos indicadores.FASE 6. IDENTIFICACIÓN Y ANÁLISIS DEL COMPORTAMIENTO DE LOS INDICADORESGLOBALESEn la búsqueda de la comprensión de los posibles futuros es esencial trazar antes un mapa orepresentación del pasado y del presente del problema o asunto que interesa trabajar en el propósitode construir los escenarios y posteriormente definir un plan de largo plazo. Es así que en esta fase dedescripción general del mapa del problema se realiza una investigación más pormenorizada y

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profunda sobre cuál ha sido el comportamiento de la evolución de los indicadores del problema focode atención a fin de evaluar su estado actual y conocer las acciones y decisiones que tomaron en elpasado los diferentes actores para avanzar y enfrentar las deficiencias. Por tanto, el propósito aquípor ahora no es analizar ni interrelacionar las causas que han determinado el estado actual delproblema objeto de interés a planificar en el largo plazo, un paso que sólo será emprendido másadelante en la Fase 11 de identificación del Macroproblema y formulación del Diagnostico Estratégicoen el Ciclo Prospectivo IV de la Cursos de Acción Estratégica.La identificación y análisis del comportamiento de los principales indicadores permite tambiénprecisar en qué medida se han cumplido con metas previstas en planes anteriores y cuánto falta aúnpor avanzar. Sin embargo, uno de los grandes problemas en el desarrollo de esta tarea consiste en ladificultad de obtención de las informaciones que regularmente se encuentran dispersas y, en muchoscasos son inexistentes. Por nuestra experiencia, es común encontrar en las organizaciones públicasque no se cuenta con la cultura de recolectar, procesar y diseminar informaciones de formasistemática y articulada com las demás organizaciones públicas y privadas.De acuerdo con el CPI del Monitoreo Estratégico, los indicadores son variables de medición específicaque proporcionan informaciones cualitativas o cuantitativas de forma explícita, sintética yobjetivamente verificables sobre una dimensión de la realidad de interés. Por tanto, un indicador esuna variable sintética y analítica que informa sobre el estado o evolución de un aspecto específico dela realidad a través de la captación y procesamiento de un conjunto determinado de informaciónprimaria. Así, un buen sistema de indicadores debe tener la capacidad de reducir y sintetizar unamasa amplia de datos a poca información relevante, representativa, oportuna y confiable.Precisamente la dificultad en la construcción de indicadores reside en la transformación de una grancantidad de datos brutos en pocas variables simples y de fácil interpretación y relación.No obstante, las informaciones que ofrecen los indicadores deben ser evaluadas en contexto, pues nopueden ser consideradas en el plan prospectivo como datos fríos que informan sin considerar larealidad que los rodea y que los genera. Los indicadores deben permitir tanto analizar el estado actualde la realidad como las tendencias e identificar o prever situaciones futuras. Esto alimenta yproporciona el conocimiento para la toma de decisiones en relación a acciones que deben serrealizadas hoy para articular con acciones de largo plazo.CPII. EXPLORACIÓN ESTRATÉGICA

FASE 7. EXPLORACIÓN DE ESCENARIOS PROSPECTIVOSComo fue ya expuesto en los Capítulos 2 y 3, uno de los principales problemas de la planificación delargo plazo se refiere al aumento de la incertidumbre y de la complejidad de los sistemas queintentamos prever en la medida en que alargamos el horizonte de tiempo futuro. Entre más largo elhorizonte de tiempo, más amplio e incierto el margen de posibilidades, siendo así imposible prevercon alguna seguridad todas ellas. En esta dirección, los escenarios prospectivos, utilizados con lasdebidas precauciones, se constituyen en herramientas potentes para lidiar con la incertidumbre y lacomplejidad. Así, debemos tratar adecuadamente con la complejidad para ser capaces de manejarla.Aquí es donde la escritura de los escenarios, a través de relatos formulados de forma apropiada, sepuede reducir de una gama amplia de incerteza a un abanico reducido y plausible de direcciones

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alternativas que juntas contienen las cuestiones inciertas más relevantes. La exploración de futurospuede ir de los extremos de la inestabilidad a los cambios explosivos y turbulentos. La construcciónde utopías, sueños y pesadillas como futuros posibles también pueden ayudar. Según Yehezkel Dror:“A pesar de la incertidumbre, hay tendencias subyacentes que nos permiten, por lo menos,intentar conjeturas fundamentadas sobre evidentes situaciones difíciles y oportunidades, en elsupuesto que las hagamos con muchas reservas y pensemos en el futuro en términos dediscontinuidades, alineamientos y alternativas.” (p. 84).Siguiendo los fundamentos teóricos de la prospectiva, Godet (Enero de 2007) propone lametodología de la planificación estratégica por escenarios. Este método pretende fundamentar lasopciones estratégicas basado en la exploración de escenarios futuros, teniendo en cuenta el continuoentorno cambiante que afecta a las organizaciones.De acuerdo con Godet (Enero de 2007), un escenario se define como “un conjunto formado por la

descripción de una situación futura y un camino de acontecimientos que permiten pasar de unasituación original a otra futura” (p. 22). Los escenarios no tienen el objetivo de predecir el futuro sinode elaborar una descripción narrativa de eventos “coherentes, pertinentes, verosímiles, importantes ytransparentes” (Godet, 2007, p. 22), que posibiliten imaginar y describir el rango de posibles rumbosalternativos que se pueden dar en el largo plazo, posibilitando anticipar las amenazas y lasoportunidades, de tal modo que se fundamenten mejor las decisiones estratégicas. Aquí vale la penadestacar la definición que hace también Heijden (2005) sobre lo que son los escenarios:

“Son descripciones narrativas internamente consistentes y desafiantes de futurosposibles…Vienen en conjuntos, representando el hecho de existir una incertidumbre considerableen el futuro. El conjunto pretende ser representativo de la gama de desarrollos futuros posibles yde resultados en el mundo externo. Describen circunstancias en el entorno que podrían tener ungran impacto en nuestro negocio, pero que están esencialmente fuera de nuestro control” (p.114) (Traducción propia).Schwartz, en su libro A arte da Visão de Longo Prazo (2000), utiliza la metáfora del teatro como unaforma de ilustrar el uso práctico de los escenarios prospectivos, destacando que el planificador nuncapodrá saber con antecedencia las circunstancias reales que enfrentará en el futuro. En este sentido,argumenta Schwartz, la utilidad de los escenarios se encuentra en que permite “ensayar el futuro”,simulando así los posibles acontecimientos como si los estuviese viviendo en el presente, ayudandoa evitar sorpresas desagradables, permitiendo reflexionar sobre las consecuencias de las distintasposibilidades y precisando las decisiones pertinentes para cada caso. En esta dirección, el autorpresenta el ejemplo del símil del teatro de la siguiente manera:

“Imagínese como un actor profesional que cuenta con un buen repertorio teatral. En unadeterminada semana usted va al trabajo y su director le entrega una copia del texto LaTempestad. Usted ensaya su papel y lo estudia exhaustivamente, preparándose para la próximapresentación. A la semana siguiente, se encuentra nuevamente con su director quien, esta vez,le entrega el texto de El Rinoceronte, una obra de E. Ionesco - un tipo de pieza completamentediferente de aquella de Shakespeare; sin duda esto no importa, ya que usted aprende susparlamentos y los practica. A la semana siguiente, el director le entrega el texto Larga JornadaHacia la Noche, de Eugene O´Neill. Cuando llega la noche de la presentación, usted entra alpalco, las luces se encienden y llega el momento de su primer discurso. No obstante, usted nosabe que pieza está senda presentada. Para saberlo es necesario examinar el escenario a sualrededor. Afortunadamente, usted tiene la ideia de hablar anteriormente con el asistente y

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descubrir la apariencia de cada escenario en detalle, de forma que, fijándose en apenas uno odos elementos será capaz de saber cuál es la pieza que está en escena – Si hay una palmera, setrata de la isla del naufragio de La Tempestad. Una botella de cerveza en una mesa de caféindica que la obra es El Rinoceronte. Ya una lámpara del tipo que se encuentra en una sala deestar de la Inglaterra de 1920, corresponde a la pieza de O´Neil. (p. 161) (Traducción propia).De forma más amplia, la exploración de futuros alternativos puede tener diferentes utilidades yfundamentaciones dependiendo de los propósitos en el proceso de planificación de largo plazo,llevando a exigir métodos diferenciados. La siguiente clasificación puede ser útil en el momento dedefinir qué tipo de metodología de construcción de escenarios se debe utilizar (Ver Figura 10):a) Exploración de Futuros Posibles: Significa la exploración de eventos, conjunto de eventos osituaciones plausibles que pueden suceder en un futuro determinado. Los futuros posibles puedenser de naturaleza enumerables o no enumerables. A su vez, los futuros posibles teóricamenteenumerables pueden ser delimitados de forma práctica, coherente y plausible. Los futuros noenumerables son de naturaleza desconocida y conforman aquellas posibilidades que la realidadofrece de forma oculta y nebulosa y que hoy quedan ocultos como eventos fuera de nuestro espaciode exploración. En este caso se deben utilizar las técnicas de escenarios exploratorios que exigen elmáximo de objetividad y soporte técnico-científico.b) Exploración de Futuros Probables: Futuros posibles que tiene mayor opción de suceder. Laprobabilidad designada a un futuro posible se fundamenta en un juicio técnico, político otecnopolítico que debe ser fundamentado de manera lógica. En este caso pueden ser utilizadas lastécnicas de juicio de especialistas o el método delphi con la finalidad de facilitar la valoración de laprobabilidad de los escenarios explorados.c) Definición de Futuros Deseables: Constituyen juicios normativos sobre futuros deseadosdominados por el voluntarismo y aspiraciones que, en todos sus principales significados, pueden serdefinidos como situaciones mejores que el presente. Aquí se utilizan las técnicas de formulación devisiones estratégicas fundamentadas en la definición y selección de valores norma.

Figura 10. La Exploración de Futuros

Fuente: Elaboración propia.

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d) Exploración Estratégica de Futuros: Relatos de futuros construidos a partir de la evaluación ycontrastación de los escenarios deseados con los escenarios posibles y probables. El diseño de estosfuturos exige someter el futuro deseable a una evaluación de su coherencia, consistencia y posibilidadde acuerdo con los futuros previsibles (posibles y altamente probables). En el futuro previsibledomina la exploración del tiende a ser de la realidad. En el futuro deseable domina la definición deldebería ser de la realidad en contraposición al tiende a ser, y en el futuro estratégico domina laexploración del puede ser de la realidad como un análisis de las posibilidades de realización omaterialización del futuro deseable de acuerdo con las limitaciones y restricciones impuestas por larealidad como ella tiende a ser independiente de nuestra voluntad. Son futuros estratégicos en lamedida en que involucra un juicio de viabilidad e factibilidad. En este caso se aplican las técnicas deconstrucción de escenarios optimistas y pesimistas, así como la exploración de sueños y pesadillas.La elaboración de escenarios prospectivos debe ser una tarea flexible y creativa donde domine almáximo la creatividad en la exploración de posibilidades futuras de la realidad De acuerdo conHeijden (2005) dicha formulación debe seguir básicamente cuatro reglas generales (p. 225):i) Se debe crear un número limitado de escenarios, entre 2 y 4 escenarios;ii) Todos los escenarios deben ser igualmente plausibles, en la medida en que las historias narradasposean causalidad lógica y convincente;iii) Deben ser consistentes internamente. Es decir, que las argumentaciones causales tenganrelación entre sí y los eventos propuestos no sean auto-contradictorios, yiv) Las narraciones deben ser relevantes para la situación que se pretende estudiar. Es decir,“generar ideas útiles, completas y desafiantes” de tal modo que sirvan para más adelante formular lasestrategias del plan.Siguiendo con Godet (Enero de 2007), los escenarios pueden ser:a) Escenarios Exploratorios. A partir de las tendencias pasadas y presentes se diseñan de formaampliamente participativa futuros verosímiles, yb) Escenarios de Anticipación o Normativos. A partir de los posibles futuros que se puedanpresentar, diseñar aquellos futuros que pueden ser deseables o rechazables.Una propuesta para trabajar con escenarios prospectivos es la presentada por Dror (1990) a travésde la exploración de diferentes futuros alternativos. Esta exploración incluye la identificación de losfactores de cambio críticos para la organización. Debe partir de la identificación y análisis de lastransformaciones en proceso y las que pueden venir en el futuro, cubriendo los extremos de laestabilidad hasta los cambios explosivos y turbulentos. En este caso, resulta muy útil la construcciónde utopías, sueños y pesadillas como futuros posibles (Ver Figura 11).

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Figura 11. Técnica de Diseño de Futuros Alternativos

Fuente: Elaboración propia.Es importante tener en cuenta las siguientes recomendaciones cuando se trabaja en el diseño defuturos alternativos (Dror, 1990):i) Para evitar visiones restringidas del futuro, se puede recurrir a expertos e investigadores endisciplinas diversas y que a primera vista no se encuentran relacionados con la organización. Espreferible expertos con una comprensión amplia de la historia y del futuro;ii) El número de futuros alternativos explorados no debe ser muy grande (Dror recomienda entre 3ó 4 opciones con el fin de facilitar su uso práctico y una mejor comprensión de los decisores). Sepueden realizar ejercicios en diferentes plazos de tiempo: uno, dos o cinco años, hasta una década.Los ejercicios de menor plazo se pueden acompañar con análisis de coyuntura. Los ejercicios de largoplazo deben considerar las posibles transformaciones “estructurales”;iii) Cada alternativa debe ser consistente a nivel interno. De igual modo, deben quedar explícitos losencadenamientos de acontecimientos que desembocan en esas circunstancias futuras. El objetivo esdesarrollar historias coherentes sobre cómo podría evolucionar el futuro, considerando que existeuna secuencia de eventos admisibles para “llegar de aquí a allá”. Este es un requisito que debe sermanejado con precaución en la medida en que muchas de las situaciones futuras se presentarán comodiscontinuidades del pasado. ¿Hasta qué punto seremos capaces de identificar esos saltos?;iv) Se debe evitar la tendencia a asignar probabilidades subjetivas a cada una de las alternativasexploradas. Estas son engañosas;v) En su construcción se deben evitar los juicios normativos (¿cómo debe ser la realidad?). Se tratade exploraciones de cómo será la realidad que nos permitirá identificar oportunidades, situacionesdifíciles, amenazas e identificar los macrocontextos para ubicar las decisiones criticas específicas;vi) Su actualización y discusión debe ser periódica. En este sentido se recomienda crear en laorganización equipos especializados en exploración de futuros. Estos equipos deben reforzarse conpersonal o instituciones externas, y

1. FACTORES DE CAMBIOCRITICOS PARA LAORGANIZACIÓN2. TENDENCIAS SUBYACENTES

FUTUROS ALTERNATIVOS(VISIONES REALISTAS)

FUTURO 1

FUTURO 2

FUTURO 3

IMPLICACIONES

ESTRATEGIAS:

- CAMBIO RADICALO REVOLUCION

- GRADUALISMO EINCREMENTALISMO

OPORTUNIDADES

AMENAZAS

SITUACIONES CRÍTICAS

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vii) Siempre debe tenerse presente que se está frente a la incertidumbre dura; por tanto, los futurosalternativos no son predicciones y tampoco cubrirán todas las posibilidades.Heijden (2005, p. 236) sostiene que, en general, se pueden seguir dos métodos distintos a la hora deestructurar o desarrollar los escenarios, pero que en la práctica se pueden combinar para formar unsólo método:i) El Método Inductivo, en el que las historias se van construyendo paso a paso hasta elaborar unadescripción completa. Para esto es necesario comenzar identificando los eventos predeterminados19(Godet, 2007) que estarán en todos los escenarios, y así luego identificar los eventos inciertos.Posteriormente se comienzan a construir los escenarios conectando los eventos en orden temporal,creando una historia lógica general de relación causa/efecto. En este proceso lo más posible es quese identifiquen eventos no considerados antes, pero que son importantes para la plausibilidad yconsistencia de la historia en cada escenario (p. 237-240), yii) El Método Deductivo, en el que se construye primero un “cuadro referencial general” o “conjuntode premisas generales”. Después, se van insertando dentro de estas hipótesis generales lasinformaciones y datos disponibles que con antelación han sido recolectados, de tal forma que encajende forma natural en una historia con comienzo, medio y fin (Heijden, 2005, p. 242-243 y 248). Luego,se identifican las tendencias o cambios que pueden ser observados en el entorno y que tienen algúnimpacto importante en la cuestión del futuro que interesa planificar (Lindgren & Bandhold, 2009). Apartir de estas tendencias se encuentran las dos incertezas críticas20 que tienen alto impactopotencial. Con las dos incertezas críticas se construye una matriz 2x2 denominada Matriz deEscenarios (Heijden, 2005, p. 247).Es común que ambos métodos, inductivo y deductivo, sean utilizados de forma combinada para laconstrucción de escenarios. Heijden (2005, p. 287-288).En la siguiente matriz de escenarios (Figura 12) se combinan las incertezas críticas, creando asícuatro distintas “dimensiones de los escenarios” (Heijden, 2005, p. 227). Estos cuatro resultados de lamatriz plantean cuatro preguntas que permitirán crear contextos de escenarios creíbles ydiferenciables entre sí. Heijden es claro en afirmar que este mapa no elimina la posibilidad de quesurjan eventos inesperados, a los cuales llama de incógnitas (2005, p. 250), y que Schwartz (2003)denomina sorpresas.

19 Godet (2007) define los eventos predeterminados como aquellos eventos ya conocidos y ciertos, pero sobre los queno es posible tener control. Por ejemplo, el crecimiento demográfico es una variable sobre la que no se tiene controlpero es posible conocer su ley de ocurrencia o cambio futuro. Por su parte, Peter Schwartz (2000) define estos comoelementos que es posible “prever con certeza porque ya vimos sus primeras etapas en la actualidad… pero susresultados y consecuencias son desconocidos” (p. 18).20 Definida por Peter Schwartz (2000, p. 101-104), una incerteza es una variable sobre la que no se tiene control ytampoco se conoce su ley de cambio, es decir, no se tiene capacidad de predicción sobre ella. Es una incerteza críticaporque ha sido priorizada en el análisis debido a su alto impacto y menor previsibilidad.

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Figura 12. Matriz de Escenarios.

Fuente: Lindgren & Bandhold, 2009, p. 72.Por tanto, para la estructuración de los escenarios prospectivos, recomendamos seguir el métodoinductivo-deductivo de Heijden (2005). El método opera de la siguiente forma:En primer lugar, se parte adoptando un proceso esencialmente inductivo para desarrollar unconjunto de escenarios sobre cómo las transformaciones que se están dando en el mundo conrespecto a un ámbito o tema de interés podrían moldear el entorno en la región o país en los próximos10, 20 ó 30 años. Se examinan los resultados de las fuerzas motrices y el conjunto de tendenciasrepresentativas que antes han sido previamente identificadas y analizadas en las Fases 4 y 5. Estopermite explorar y comprender los cambios que están siendo producidos en el ambiente y que estánteniendo fuerte impacto. Además, se analizan los resultados del comportamiento de los indicadoresglobales (Fase 6). A partir de estos análisis y de la experiencia de quienes participan en la formulacióndel plan prospectivo, se procede a escribir, de forma telegráfica, los diversos posibles eventos quepodrían ocurrir en los próximos años en ese ámbito que interesa estudiar y planificar. Luego, seinterrelacionan estos eventos como en un sistema causa/efecto hasta construir varias historiaslógicas. Finalmente, se trata de organizar y dar coherencia a esta cantidad considerable de historiaspresentadas, agrupando aquellas que son parecidas e interrelacionando unas con otras en forma desecuencia hasta construir varios escenarios provisorios. Este proceso debe hacerse de tal forma quela mezcla y estructuración de los relatos posean coherencia y consistencia lógica, pues de otro modose puede volver una tarea algo compleja y caótica.Posteriormente se emprende el trabajo de construir escenarios a partir de un marco generalfundamentado en los resultados de las informaciones ya recogidas. Es decir, se basa en lo derivadodel método inductivo para constituir los escenarios de forma deductiva. De esta forma, por medio deun proceso esencialmente deductivo se comienza a discutir cuáles son las incertezas críticas sobre lascuales se basaría la formulación de los escenarios, dando como resultado una Matriz de Escenarios.La combinación de estas variables o incertezas críticas deben dar como resultado dos o tres hipótesisgenerales que posibiliten la formulación de los posibles escenarios.La exploración de escenarios no es una tarea simple y su práctica enfrenta muchos desafíos. Ladificultad más importante es el hecho que nuestros líderes políticos, en su gran mayoría, soninmediatistas y rechazan todo lo que no signifique resultados inmediatos. Ellos viven en el mundo delas urgencias y de sus preocupaciones sobre cómo mantenerse en el poder. Otra dificultad relevante

Escenario 1 Escenario 2

Escenario 3 Escenario 4

Incerteza Crítica A

IncertezaCrítica B

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está en que en la construcción de escenarios prospectivos toda exploración de futuros siempre esincompleta, pues somos incapaces de apreciar la realidad en todas sus dimensiones y posibilidades.Toda exploración de futuro es hecha con cierto grado de ceguera. Entre más lejos intentemos mirarmayor será nuestra ceguera en la identificación y precisión de las posibilidades alternativas.Inevitablemente somos ciegos a una parte de las posibilidades que nos brinda el futuro, precisamenteaquella parte en la cual por diversas razones no tenemos los conceptos o conocimientos paraobservar, no le damos valor o simplemente no deseamos ver porque desagrada o provoca dolor. Lopeor, es que en la mayoría de las veces no sabemos diferenciar, identificar y valorizar las señales yavisibles de las grandes fuerzas y tendencias transformadoras del futuro.FASE 8. EXPLORACIÓN E IDENTIFICACIÓN DE OPORTUNIDADES Y AMENAZASEl Modelo DOFA (o SWOT por sus siglas en inglés) es un método que permite primero identificar losfactores internos de la organización, clasificándolos en fortalezas y debilidades, para posteriormenteexaminar los factores externos, esto es, las Oportunidades y Amenazas. La gran utilidad de esteanálisis se encuentra en que genera de forma fundamentada las estrategias que se requierenemprender para la planeación estratégica de largo plazo. Como afirma Betancourt (2010) “…laformulación de estrategias descansa en el modelo DOFA (SWOP) o alineamiento que debe existirentre las fuerzas y debilidades de la organización derivadas y su evaluación interna y lasoportunidades y amenazas del entorno derivadas de su evaluación externa” (p. 184).Podemos definir las Oportunidades como aquellas circunstancias o situaciones del contexto quepueden constituirse en elementos positivos/favorables que ofrecen ventajas para el desarrollo ocrecimiento futuro de la organización o de toda una sociedad. Las Amenazas, por el contrario, sonaquellas circunstancias o situaciones del contexto que pueden constituirse en elementosnegativos/desfavorables que ofrecen desventajas para el desarrollo o crecimiento futuro de laorganización o de toda una sociedad. Tanto las oportunidades como las amenazas son variables queno pueden controlar directamente los individuos que están formulando el plan prospectivo puestoque dependen de fuerzas externas en el entorno.CPIII. DIRECCIONALIDAD ESTRATÉGICAEs en el Ciclo Prospectivo III de la Direccionalidad Estratégica cuando se definen los valores,principios y visión estratégica que se propone alcanzar la organización en un horizonte de tiempo delargo plazo y los principales medios seleccionados para alcanzar los objetivos y metas propuestas. Esa través de esta direccionalidad que un proceso de dirección o de gobierno puede dar norte a susacciones y decisiones ya que es el faro ético e inspirador que orienta a la organización y a la sociedad,evitando que se aleje de las grandes aspiraciones escogidas democráticamente. Este Ciclo estácompuesto por dos Fases.FASE 9. DEFINICIÓN DE VALORES Y PRINCIPIOSLos valores son las guías éticas que deben orientar el comportamiento o manera de actuar de laorganización o de cada ciudadano o colectivo social. Por su parte, los principios son construidos comoenunciados normativos prácticos, fundamentados en la aceptación de los valores planteados antes.

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FASE 10. DEFINICIÓN DE LA VISIÓN ESTRATÉGICA DE LARGO PLAZOEl diseño de la visión se fundamenta en los valores y principios identificados en la Fase 9. Según ladefinición hecha por Collins & Porras (nombrados en el libro de Lindgren & Bandhold, 2009), la visiónes:“Una representación cargada de positivismo de un futuro deseado. Crea significado y daidentidad, creencia, guía e inspiración. Al mismo tiempo, es un objetivo enfocado con clarasexpectativas que se espera lleve al compromiso…Una visión es un futuro previsto que consta dedos partes. Una de ellas es que es una meta audaz construida para 10 a 30 años, la segunda esuna descripción vivida de lo que será el futuro cuando el objetivo sea alcanzado.” (p. 82 y 83)(Traducción de la autora).Así, la visión estratégica expresa el sueño de un futuro que se desea para un entorno en particular, yse elabora a partir de la exploración prospectiva (Marcial & Grumbach, 2008). La visión se constituyeen uno de los elementos primordiales en la orientación de las decisiones sobre las directrices,objetivos, metas y el contenido de las opciones estratégicas que deberán ser implementadas a lo largodel horizonte de tiempo específico definido en el plan prospectivo.En el Cuadro 4 se presentan las principales características que debe contener la formulación de unavisión, conforme lo propuesto por Thompson, Strickland III & Gamble (2008).

Cuadro 4. Características de una VisiónDeseable Representa el sueño, hacia dónde se quiere ir.Gráfica Presenta una imagen tan clara del tipo de sociedad u organización que se intenta crear, queno necesita de mayor detalle.Direccional Ofrece un punto de referencia u orientación para la toma de decisiones estratégicas.Motivadora Incentiva a todos a prepararse para el futuro, porque crea significado y un sentido deidentidad, creencia e Inspiración.Viable Está dentro de las posibilidades razonables de lo que puede ser conseguido.Flexible No es una declaración eterna. Puede que se haga necesario que la visión sea ajustadaconforme cambian las circunstancias del entorno.Pertinente Toma en consideración características y atributos específicos del grupo social, del espaciogeográfico y de la dimensión temática.

Fuente: Adaptado de Thompson, Strickland III & Gamble (2008, p. 22).

CPIV. CURSOS DE ACCIÓN ESTRATÉGICA

FASE 11. IDENTIFICACIÓN DEL MACROPROBLEMA Y FORMULACIÓN DEL DIAGNÓSTICOESTRATÉGICOEl punto de partida del CPIV de los Cursos de Acción Estratégica es la declaración o definición delmacroproblema. El macroproblema es un método muy complejo pero potente porque permiteexaminar sistemáticamente toda la realidad como un gran problema, articulando y sintetizando elconjunto de problemas en los diferentes ámbitos de la realidad que se quiere explicar. Su análisis

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riguroso da una perspectiva integral de la problemática global que se debe enfrentar para caminar enla dirección definida por la Visión Estratégica diseñada en la Direccionalidad Estratégica (CPIII). Sinembargo, hay que tener cuidado que su análisis no sea una simple agregación de problemas sinrelación sistémica pues se busca que el plan de largo plazo contenga como resultado final un conjuntocoherente de opciones estratégicas. Así, el macroproblema que se defina debe ir encaminado hacia elalcance de la visión estratégica. En su procesamiento se deben considerar también las amenazas yoportunidades identificadas en la Exploración Estratégica (CPII).La selección y procesamiento del macroproblema puede hacerse tanto desde una perspectivasituacional como asituacional dependiendo de sí el actor al cual está dirigido el trabajo prospectivoestá bien definido y está demandando el plan para incluirlo en el plan de gobierno y posteriormenteoperacionalizarlo.El procesamiento del macroproblema se debe realizar con la técnica de la Red Explicativa Causal21, lacual permite interrelacionar las distintas causas problemáticas y reconocer los campos de control degobernabilidad, es decir, el área de competencias, responsabilidades y de influencia directa eindirecta de los distintos actores que están relacionados con el problema. Este mecanismo facilitaráel posterior análisis estratégico de actores que se realiza en la prospectiva.En la Red Explicativa Causal se identifican las manifestaciones y se definen los indicadores de impactodel macroproblema (incluyendo los indicadores globales identificados en la Fase 6 del CPI),posibilitando así la verificación del estado actual del macroproblema y el posterior monitoreo paraconocer su evolución; luego se levantan las causas que han gestado la existencia del problema juntocon sus interrelaciones y por último se identifican las consecuencias que ha generado el problema.Como resultado, en la Red Explicativa Causal es posible identificar las causas críticas (CC) y másrelevantes sobre las que es necesario diseñar los Objetivos Estratégicos y posteriormente lasOpciones Estratégicas del plan prospectivo, evitando adelantar o preconcebir soluciones sin unfundamento explicativo profundo del problema (Matus, 1987). Otra de sus ventajas es que posibilitaen el proceso una mejor identificación de tendencias, amenazas y oportunidades, retroalimentandoasí los Ciclos Prospectivos de Monitoreo Estratégico (CPI) Y de Exploración Estratégica (CPII).Para Godet (Enero de 2007), el trabajo del Diagnóstico Estratégico consiste en realizar un análisisinterno como externo de la organización que está elaborando el plan prospectivo con el propósito de“conocer las fuerzas y debilidades de la organización para determinar su nivel estratégico… y lasamenazas y oportunidades que provienen del entorno estratégico” (p. 58).Por su lado, en el método PPP, el Diagnóstico Estratégico Prospectivo es el conocimiento de unarealidad o sistema particular que se centra fundamentalmente en las posibilidades futuras de sutransformación de acuerdo con las Fuerzas Motrices, Tendencias, Escenarios Prospectivos y sucomportamiento histórico y actual y que se sintetiza en la identificación y análisis de los problemasactuales y potenciales. A su vez, estos problemas se articulan en el análisis del Macroproblema. Deesta forma, la diferencia con el método de Godet y con las técnicas tradicionales de la prospectivaradica en que a través del análisis-sistémico causal del macroproblema podemos obtener una visiónintegral, sintética y de fácil interpretación y visualización de la realidad o del sistema diagnosticado.Así, mediante el análisis del Macroproblema, el Diagnóstico Estratégico Prospectivo se constituye en21 La técnica de la Red Explicativa Causal será explicada con mayor detalle en el Capítulo 5 sobre la PlanificaciónEstratégica Pública.

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el primer paso para articular la prospectiva con la planificación de corto y mediano plazo (dentro delperiodo de gobierno). Explicar el macroproblema es, entonces, construir un modelo sistémico-causalde su gestación y tendencias que fundamenta el Diagnóstico Estratégico Prospectivo.FASE 12. DISEÑO DE LOS OBJETIVOS ESTRATÉGICOS DE LARGO PLAZOLos Escenarios Prospectivos y el Diagnostico Estratégico Prospectivo son la base que brinda loselementos para la definición de los Objetivos Estratégicos, pues la anticipación y análisis de posibleseventos disminuye el riesgo de emprender acciones de poco impacto o irrelevantes para un entornoincierto y en permanente cambio. De igual forma, fundamentado en el análisis del Macroproblema esposible seleccionar las situaciones problemáticas donde se debe actuar para ir en el camino de lavisión deseada y así diseñar las directrices que se desean cumplir en los próximos años.Los Objetivos Estratégicos se constituyen en los imperativos y grandes orientaciones para losdiferentes actores e instituciones relacionadas con el asunto a planificar en el largo plazo, Son lospropósitos de gran alcance que deben ser cumplidos para lograr la Visión Estratégica, de acuerdo conlos Valores y Principios ya definidos. Por tanto, las directrices deben ser suficientes y necesarias paracubrir el espacio direccional definido en la visión y, definir el espacio de posibilidades para laformulación de las Opciones Estratégicas del plan de largo plazo. Los Objetivos Estratégicos seformulan a partir de las Causas Críticas (CC) del Macroproblema identificadas en la Red ExplicativaCausal.FASE 13. EXPLORACIÓN Y EVALUACIÓN DE OPCIONES ESTRATÉGICAS DE LARGO PLAZOLas Opciones Estratégicas son cursos alternativos de acción que abren posibilidades hacia el futuroen el enfrentamiento de un problema actual o potencial. Por ejemplo, un país altamente dependientede la importación de petróleo en su matriz energética debe elegir entre continuar con el mismomodelo o decide intentar ser independiente de estos recursos mediante la promoción del uso deenergías alternativas, siendo que en su territorio existen grandes potenciales para la producción deenergía hidroeléctrica, eólica y biocombustibles. Estas son dos opciones de futuro con diferentesimpactos, lo que implica que ambas sean evaluadas en términos de sus ventajas y desventajas.El primer curso de acción puede llevar a una opción incrementalista22 en el que existe un camino conresultados conocidos a partir del cual se pueden hacer ajustes graduales que, incluso, pueden llevaren el medio y largo plazo a un acercamiento de la segunda opción. Por otro lado, el segundo curso deacción es una opción crítica en el sentido en que define una nueva dirección del futuro energético delpaís y además que tiene un contenido significativamente distinto al curso de acción actual. De algunaforma, las opciones críticas representan una ruptura con el pasado, lo cual no siempre son fáciles deaceptar y de viabilizar.22 El Modelo Incremental fue propuesto originalmente por Charles Lindblom en 1959. Según Lindblom, las políticasse formulan y reformulan continuamente mediante la realización de ajustes graduales o cambios incrementalesprudentes. Esto quiere decir que el futuro sólo puede ser transformado de forma gradual. De este modo, los cambiosincrementales en los planes disminuyen la posibilidad de grandes riesgos o de cometer serios errores (Heidemann &Salm, 2006, p. 161-218).

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De otro lado, se puede dar el caso también de opciones estratégicas de tipo trágicas (1992, p. 73) enlas cuales no existen alternativas buenas sino que sólo existe la posibilidad de elegir la menos mala delas opciones. Es el caso por ejemplo en que una nación o un determinado territorio se encuentre entrela alternativa de eliminar el subsidio a los precios de los combustibles con el propósito de disminuirel déficit fiscal y como su demanda interna, a pesar del costo político, los efectos en el nivel generalde precios y en el crecimiento económico en el corto plazo. La alternativa de continuar con lossubsidios a los combustibles también implica costos fiscales como económicos, además de perpetuarla dependencia en las importaciones de combustibles y de desincentivar el uso de energíasalternativas.Para facilitar el ejercicio de exploración y evaluación de opciones estratégicas de largo plazo se debeutilizar la siguiente Matriz de Deliberación de Opciones (Cuadro 5):Cuadro 5. Matriz de Deliberación de Opciones

OBJETIVOSOPCIONES

OBJETIVOESTRATÉGICO 1

OBJETIVOESTRATÉGICO 2

OBJETIVOESTRATÉGICO 3Opción AOpción BOpción C

Fuente: Elaboración propia.En la Matriz, para cada uno de los Objetivos Estratégicos se deben identificar las distintas opcionesposibles a través de las cuales se puede lograr su cumplimiento en el horizonte de tiempo definidopara el plan prospectivo, precisando para cada opción sus ventajas y desventajas tanto en términosdel Objetivo Estratégico en particular para la cual fue diseñada como de los demás ObjetivosEstratégicos. De acuerdo con esta Matriz, las mejores opciones serán aquellas que logren el mejorbalance de efectos (ventajas) en los objetivos con las menores efectos colaterales (desventajas) entérminos de la Visión y los Valores del plan de largo plazo. El concepto de Intercambio de Problemaspropuesto por Matus que será presentado en el Capítulo 5 permite fundamentar mejor elentendimiento y la interpretación de este balance de ventajas y desventajas de las distintas opcionesen relación con los Objetivos Estratégicos del plan prospectivo.Sin embargo, la selección de las opciones como cursos de acción no es una tarea fácil en la medida enque no siempre podemos hacer una buena enumeración de las opciones posibles debido a nuestraceguera que nos impide seleccionar las mejores alternativas. Es posible que la mejor opción puedaestar entre aquellas que no hemos explorado porque simplemente no se tiene los conocimientos o lainformación o porque no queremos pensar en ellas, aceptarlas o considerarlas. Las mejores opcionespueden no ser identificadas porque se encuentran fuera de nuestro campo de comprensión; fuera denuestro campo de referencia; fuera de nuestras posibilidades de percepción por la carga depreconceptos y prejuicios; fuera de nuestro foco temporal que nos limita ver más allá del corto plazoo porque se encuentran fuera de nuestra capacidad de aceptación. Adicional a lo anterior, losproblemas altamente complejos no tienen cursos de acción evidentes y seguros, obligando a laobtención de un mayor conocimiento que no siempre está disponible y que puede llevar tiempo yrecursos.

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FASE 14. ESTABLECIMIENTO DEL SISTEMA DE SEGUIMIENTO Y VIGILANCIA PROSPECTIVAEl plan estratégico de largo plazo debe ser también monitoreado, vigilado y evaluado a fin deacompañar de forma permanente los Indicadores Estratégicos de impacto y las Opciones Estratégicasy verificar así el cumplimiento de los Objetivos Estratégicos. Para esto se requiere definir losmecanismos, organizaciones e indicadores de acompañamiento y evaluación.El Seguimiento y Vigilancia Prospectiva no es un fin en sí mismo, sino que debe ser entendido comoun sistema que tiene como objetivo principal obtener, procesar y proporcionar las informacionesprecisas y relevantes para conocer el grado de progreso del macroproblema, tomar decisiones yactuar a tiempo conforme dicha evaluación, corrigiendo las deficiencias y falencias detectadas. Portanto, el seguimiento y la vigilancia es una herramienta al servicio de la organización o el grupo socialque comanda el plan de largo plazo.

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5. LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA PÚBLICA –PEP

La Planificación Estratégica Pública (ahora en adelante PEP) es un método de planificación diseñadopara la selección y explicación causal de problemas que forman parte de la agenda del dirigente y suconsecuente formulación de políticas públicas o de planes estratégicos de acción para el período degobierno. De forma interesante, el PEP fue desarrollado para facilitar la articulación y conciliación dela Planificación Prospectiva Pública (PPP) con la planificación estratégica y operacional de períodode gobierno.La metodología PEP fue diseñada por los especialistas en ciencias y técnicas de gobierno, GloriaPatricia Ramírez G. y Luis Carlos Burbano Z, a partir de los avances teóricos sobre planificaciónpública de John Friedmann (1987) y, fundamentalmente, de los desarrollos conceptuales ymetodológicos de la Planificación Estratégica Publica – PES diseñada por el chileno Carlos Matus(1987, 1993, 1997b, 2000), quien construyó su teoría y método con el propósito de atenderespecíficamente los problemas del sector público durante la vigencia de la administración de ungobierno en particular. El PEP basa su método también en los desarrollos del sociólogo francés PierreBourdieu (1989, 2002) sobre campos de poder, habitus y capital político.

­ Principios de la Planificación Estratégica PúblicaConforme los desarrollos de los conceptos de campos y habitus de Bourdieu (1989, 2002) y de laTeoría del Juego Social de Matus (2000), el modelo de la Planificación Estratégica Pública PEP, sefundamenta en los siguientes principios:i) El actor que planifica se encuentra en un campo o arena de poder determinado donde existe unsistema de relaciones de competencia, conflicto y cooperación con otros actores o grupos de actoresque poseen sus intereses particulares y posiciones diversas;ii) La posición de un actor específico en un determinado espacio en el campo o juego de poderdefine una situación concreta en la estructura de la distribución de fuerzas que le confiere unadeterminada posibilidad en el acceso a los beneficios y costos inherentes a cada campo, así como auna relación de intereses con las otras posiciones o actores.iii) Un campo determinado de poder puede ser descrito a partir de las diversas fuerzas que en unasituación concreta se contraponen o se agregan formando alianzas o acuerdos y determinando unaestructura específica de problemas estratégicos para la viabilidad de los planes, proyectos e interesesde los respectivos actores;iv) La viabilidad de un respectivo plan se encuentra determinada por la lógica del campo de poderdonde se encuentra inserto el actor y por su posición de fuerza que, a su vez, se encuentra definidapor sus intereses, motivaciones y poder acumulado;

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v) La inserción del actor en una determinada posición de un campo especifico de poder del sistemapolítico-social, lo obliga a construir explicaciones situacionales de la realidad sobre las cuales deseaplanificar; explicaciones que son realizadas desde su propia perspectiva y que no invalida lasexplicaciones de los otros actores que también tienen sus propios planes y objetivos;vi) Como el actor que planifica se encuentra inserto en un determinado campo de poder dondeexiste una red de relaciones entre diferentes intereses y fuerzas, entonces él no tiene completagobernabilidad sobre los recursos críticos para viabilizar sus planes y proyectos de acción. Los otrosactores también tienen control sobre los recursos y variables, y planifican y ejecutan acciones deacuerdo con sus intereses y fuerza acumulada;vii) La capacidad de planificación de un actor está determinada por las habilidades que posee paraentender la lógica del campo de poder donde se encuentra situado, de interpretar loscomportamientos sociales y, sobre todo, de entender y anticiparse a las acciones estratégicasrealizadas por los otros actores, las cuales están fundamentadas en sus propios juicios, intereses yobjetivos, yviii) Finalmente, el dirigente público como actor social gobierna, planifica y conduce lasorganizaciones públicas inserto en el sistema social y dentro de los límites y la lógica de diversoscampos de poder. El planifica, formula y ejecuta políticas públicas, sin embargo, los otros actoressociales también planifican e interfieren en sus planes.­ Características de la Planificación Estratégica PúblicaLa planificación es una actividad continua en la que el actor social que planifica debe siemprereflexionar, calcular, actuar, evaluar y reformular planes. Es, así, un proceso dinámico derealimentación constante (Ramírez, 2012). El proceso de Planificación Estratégica Pública – PEP tienelas siguientes características (Friedmann, 1991):i) Es aplicable a todo tipo de problemas no estructurados o cuasiestructurados (Mitroff, 1983;Matus, 1997) de la esfera pública. Por lo tanto, requiere del uso de métodos que reflejen la complejidadde los problemas sociales;ii) Exige de métodos que comprehendan los constantes cambios del mundo contemporáneo; sinembargo, la realidad puede ser apenas parcialmente controlada porque ella es dinámica, compleja eincierta;iii) El Estado, aun cuando sea el actor principal y deba planificar considerando la búsqueda del interésgeneral de la sociedad, no es el único actor. Otros, de la esfera pública y privada también planifican yactúan conforme sus propios propósitos e intereses;iv) El actor que planifica elabora una explicación situacional de la realidad, es decir, construye supropia perspectiva de los problemas. Pero los otros actores sociales también realizan sus propiasexplicaciones. Para cada actor el tiempo es relativo a la situación en que está y el concepto de eficaciaes múltiple, no apenas económico;

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v) La práctica de la planificación en la esfera pública es un proceso de racionalidad social sometidotanto a la razón política cuanto a la razón técnica. No obstante, inevitablemente se presenta unarelación de tensión entre las prácticas políticas y técnicas. La razón técnica quiere dominar la razónpolítica y viceversa. Los métodos modernos de planificación pública deben brindar los elementos paraconciliar esa relación y disminuir el grado de conflicto;vi) El conocimiento científico tradicional se expresa a través de hipótesis, teorías y modelos quesimplifican el mundo, pues recurre a aserciones con validez universal que dependen de la suposiciónde que el mundo se mantiene sin cambios. Sin embargo, el actor debe planificar en un sistema socialde constante transformación donde las suposiciones que simplifican la realidad en la forma de tipoceteris paribus, no tiene validez y llevan a graves errores de cálculo y,vii) La incertidumbre es parte de la realidad social y, como tal, es necesario planificar y decidirconsiderando esta variable.

5.1 Los Ciclos de la Planificación Estratégica PúblicaPorque la realidad social es dinámica, los planes requieren de revisiones y ajustes constantes. De otromodo, no podrán alcanzar los objetivos propuestos y enfrentar de forma adecuada los problemas dela realidad social. En esa dirección, y siguiendo el raciocinio de Friedmann (1987), la planificación esun proceso cíclico en el que interactúan en una secuencia continua y sistemática el conocimiento y laacción. El concepto de ciclo, del latín cyclus, significa que un determinado acontecimiento atraviesa porun período temporal que, una vez finalizado, vuelve a iniciar. Así, alude a fenómenos dinámicos que sereiteran y retroalimentan como circuitos repetitivos o cadenas continuas que soportan uno al otro, enun momento en que temporalmente un ciclo domina sobre el otro.Esto contrasta con el concepto de etapa, la cual constituye una segmentación rígida del proceso deplanificación que sigue una secuencia lineal y direccionada, esto es: (i) diagnostico; (ii) formulación;(iii) aprobación; (iv) ejecución, y (v) control y evaluación. De esta forma, el proceso tiene un inicio yun fin precisos y bien definidos, como si la realidad social comenzara en un momento determinado yse agotara en otro momento estipulado. La planificación estratégica pública va en contra vía de estepostulado al igual que la Planificación Estratégica Pública. Precisamente, el concepto de Ciclo se inspiraen Matus cuando presenta el proceso de planificación como una secuencia de momentos que no tienencomienzo ni fin definido. Para Matus (1987, p. 374), las características principales del concepto deMomento23 son:a. No siguen una secuencia lineal establecida;b. Es un encadenamiento continuo que no tienen comienzo ni fin definido;c. En un periodo de tiempo determinado algún momento es dominante respecto a los otros, perocomo apoyo a su cálculo;23 La planificación estratégica situacional trabaja con cuatro Momentos: Momento Explicativo – M1, MomentoNormativo – M2, Momento Estratégico – M3 y Momento Táctico-operacional – M4. En la Planificación EstratégicaSituacional, los tres primeros Momentos se constituyen en las instancias de cálculo y el último momento representa lainstancia de la acción.

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d. Es un circuito repetitivo, pero con datos distintos, objetivos que pueden cambiar y circunstanciasdiferentes;e. Cada momento puede exigir la aplicación de métodos diferentes de análisis;f. Permite entender la complejidad y dinámica del sistema social.Meny & Thoenig (1992) afirman que, de acuerdo con Jones, el proceso del diseño de políticas públicases un ciclo flexible compuesto por cinco fases principales que “se superponen y retroceden en susecuencia cronológica” (p. 105), donde la fase final puede convertirse en la fase inicial. El mismo Jones(1984) afirma que el ciclo del diseño de la política no finaliza en la fase de evaluación, pues esta sufrereajustes continuos y el problema puede volver a ser formulado y de esta forma regresar a la fase 1,o reconsiderar la calidad de la implementación y regresar a la fase 4.En esta dirección, el proceso metodológico de la Planificación Estratégica Pública (PEP) se componede dos grandes ciclos:­ Ciclo del Conocimiento y,­ Ciclo de la Acción.Sólo cuando hay planificación existe la acción, y sólo existe la acción planificada cuando hayconocimiento. Esto significa que entre el conocimiento y la acción existe un proceso deprealimentación (feedforward) y realimentación (feedback). El cálculo de prealimentación se concretaen los planes de acción, los cuales indican la acción que debe ser realizada en el presente conforme unfuturo ya señalizado en la direccionalidad definida en la agenda estratégica de gobierno, estableciendolo que puede y debe ser hecho hoy con el objetivo de alcanzar los fines propuestos. Por su parte, en elproceso de realimentación es probado, a través del monitoreo de la realidad y la evaluación de lagestión, si las acciones planificadas y decididas en la agenda estratégica pueden ser confirmadas orefutadas a través de la verificación de su cumplimiento y si está en conformidad con los objetivos ymetas propuestos (Ramírez, 2012).Aunque más adelante en este libro nos detendremos para argumentar teórica y metodológicamentecada uno de los ciclos, por ahora presentamos un resumen que muestra la función de cada uno de ellos:i) El Ciclo del Conocimiento comprende tres ciclos:

Diseño Explicativo – CC1: Es el momento en el que se analizan los problemas que han sidoidentificados y seleccionados en la agenda estratégica de gobierno desde la perspectiva situacionalde un actor concreto que está dispuesto a enfrentarlos. Diseño del Plan de Acción – CC2: Se concentra en la definición de la situación objetivo encontraposición a la situación inicial analizada en el Ciclo del Diseño Explicativo y en la formulacióndel contenido propositivo del plan de acción o de la política pública que se concretan en unconjunto de acciones y demandas de acción con capacidad para enfrentar con eficacia y eficiencialas causas críticas de los problemas y alcanzar las metas definidas en la situación objetivo. A finde evitar el determinismo que caracteriza a la planificación tradicional, en el Ciclo del Diseño delPlan de Acción se recurre al uso de técnicas que permitan lidiar con la incertidumbre.

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Diseño de la Viabilidad Estratégica – CC3: Este Ciclo se centra en la relación entre el DEBE SER y elPUEDE SER (Matus, 1997). O sea, en la construcción de la viabilidad del plan o de la política públicaen relación a cuestiones que pueden generar situaciones de conflicto político, técnico,organizativo, etc. En este ciclo se reconoce la existencia de otros actores que tiene interesesdiferentes y valorizan los problemas o las oportunidades de forma diferente. Así, cada actorconcibe e implementa sus propios planes de acción. En el momento de la viabilidad estratégica seanaliza, evalúa y crean los medios para superar esas limitaciones de viabilidad del plan.ii) El Ciclo de la Acción, en el cual se concreta efectivamente lo planificado en el Ciclo delConocimiento, y comprende dos ciclos: Gestión Gerencial y Operacional – CA1: En este proceso, las decisiones estratégicas son traducidasen acciones más específicas y operacionales que permitan el gerenciamiento del plan o de lapolítica pública. A veces, es necesario un procesamiento de segundo y tercer nivel para que el plano política pública pasen al nivel gerencial. Monitoreo y Evaluación por Resultados – CA2: En este ciclo se realiza el proceso de construcción delos indicadores y señales que alimentarán el seguimiento de los tres ciclos del conocimiento y dela gestión gerencial y operacional del plan o política pública. Este Ciclo opera, por tanto, como unsistema sensor que proporciona informaciones relevantes que serán utilizadas como insumoesencial de la alta dirección y del nivel gerencial en la agenda estratégica para el acompañamientode los resultados, la evaluación de la gestión, la toma de decisiones y la corrección y ajustes de losplanes y políticas públicas. En este ciclo opera también el sistema de alta responsabilidad, dondeel dirigente adopta un sistema de cobranza y prestación de cuentas con el fin de cobrarresponsabilidades sobre los resultados de los planes y el desempeño de la gestión. La evaluaciónpor resultados se divide en dos tipos: evaluación centralizada que es la que hace directamente eldirigente público y evaluación descentralizada gerencial que es la hace cada uno de los funcionarioscon responsabilidades gerenciales dentro de la organización.Ambos Ciclos, el del Conocimiento y el de la Acción ocurren simultáneamente como un engranajedinámico, flexible y sistemático, pero nunca rígido (Figura 13).

Figura 13. Los Ciclos del Proceso de la PEP

Fuente: Elaboración propia.

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La articulación de estos dos ciclos, del conocimiento y de la acción, se realiza a través de la agendaestratégica, pues es donde se define la focalización tanto en el diseño como en la acción misma degestión de gobierno. En la agenda se tratan las decisiones y gestión estratégicas de tipo tecnopolíticotomadas por los dirigentes de la alta dirección e incluye las decisiones y orientaciones sobreelementos explicativos, normativos, estratégicos, de monitoreo y táctico-operacionales del plan deacción y/o de las políticas públicas. Es así que aquí son definidos los objetivos y las metas de gobiernoque orientan el diseño de las metas más específicas de los planes de acción y políticas públicas. En laagenda estratégica se realizan dos tipos de ajustes. El ajuste estratégico, en que el plan de acción opolítica pública formulada en el Ciclo del Conocimiento pasa por un filtro de valor de calidad parasaber si cumple con las orientaciones y decisiones estratégicas previamente dadas por la AltaDirección. Y, el ajuste operacional, con el fin de verificar que el plan o la política púbica han sidodesagregados operacionalmente para que puedan pasar al nivel gerencial y operacional. Estadesagregación se refiere a la descomposición de las acciones estratégicas en acciones, proyectos,actividades y tareas específicas con responsables definidos. Ambos ajustes deben considerar loscambios que se requieran para adaptar el plan y las propuestas de decisión a las circunstancias delmomento. Recordemos que uno de los principales esenciales de la planificación publica introducidospor Friedmann (1987) y Matus (1993) es que aunque el plan siempre está listo, no obstante siemprese está haciendo; siendo necesarios los ajustes de última instancia y la adaptación constante a loscambios de la realidad.La Agenda Estratégica alimenta y realimenta la explicación (CC1), el plan de acción (CC2) y la viabilidadestratégica (CC3), mediante la selección y priorización del enfrentamiento de los problemas degobierno y la toma de decisiones para el ajuste estratégico u operacional del plan y su actualizaciónpermanente (CC2). Si el plan es un archivo y en el momento entra en situación debe ser realizadoentonces un ajuste estratégico en el que sean revisados no sólo cuestiones técnicas, sino tambiéncriterios políticos, de valores, intereses y hasta de la verificación de la posición ideológica del actor. Enel ajuste operacional se verifica el nivel de desagregación del plan con los objetivos de orientar si esnecesario un procesamiento de segundo y tercer nivel antes de pasar al CA1 de la Gestión Gerencial yOperacional o de transformarlo en un módulo gerencial, traduciéndolo en acciones más específicas yoperacionales y verificando si el plan está cubierto en el presupuesto anual. Esta es una tarea que esresponsabilidad de la gerencia descentralizada. Sin embargo, esto puede ocurrir en varias unidadesorganizativas, no apenas en una sola.Pero la Agenda Estratégica requiere de indicadores que faciliten el proceso de prealimentación yrealimentación, por lo que el monitoreo y la evaluación (CA2) son el sistema sensor que va aproporcionar la base de la información para el seguimiento y verificación del cumplimiento de los tresCiclos de Conocimiento, verificando así tanto el cumplimento de la agenda diseñada como la eficienciay eficacia de la gestión gerencial y operacional (CA1). Por su parte, el CC3 ofrece las informacionessobre el comportamiento de los actores sociales frente al problema, el plan y las decisiones tomadasen la agenda estratégica. Problemas generados por inviabilidad estratégica, pueden obligar a ajustar yactualizar el plan o la política pública, lo que significa que es necesario volver al Ciclo del DiseñoExplicativo (CC1), o que sean hechos los ajustes operacionales de coyuntura en la Agenda Estratégica.La Agenda Estratégica también interactúa con el proceso de Monitoreo y Evaluación por Resultados(CA2) cuando se realiza el seguimiento y las evaluaciones centralizadas y descentralizadas, las cualesson transformadas en decisiones estratégicas que pueden exigir a su vez de la realización de ajustes yactualizaciones, para así volver al CA2 de Monitoreo y Evaluación por Resultados del plan con el fin de

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actualizar los indicadores, verificar el cambio de la realidad, actualizar el plan de acción o la políticapública, y verificar el comportamiento de los actores.5.2 La Aplicación de los Ciclos de la Planificación Estratégica Pública

A. CONFORMACIÓN DE LA AGENDA ESTRATÉGICALa Agenda Estratégica debe iniciar fundamentada y articulada tanto con la planificación prospectivaque es la que permite orientar el diseño de la planificación de las decisiones y acciones de gobiernode corto y mediano plazo, como con el programa de gobierno que contiene los compromisos hechospor el dirigente público. Como ya argumentamos en el Capítulo 4, la planificación de largo plazo seconstituye en el faro orientador que evita que el Gobierno camine a ciegas por el sendero errado,confiado sólo en la improvisación y en la experiencia. Sin un norte definido es imposible prever conanticipación las posibles dificultades que deparará el camino a fin de prepararse de la mejor manerapara sortearlas con eficacia. Por esta razón, la ruta trazada por la planeación prospectiva es la quefundamenta la planificación y gestión del gobierno alimentando la identificación y selección deproblemas para la conformación de la agenda estratégica, y los cuales deberán ser enfrentadosdurante el periodo de gobierno mediante el diseño e implementación de los planes de acción y/opolíticas públicas, dando así un salto operacional en la dirección propuesta por la visión estratégica.De esta forma, los planes específicos de gobierno de corto y mediano plazo deben contemplar lasopciones estratégicas definidas en el plan prospectivo público. Si esto no se hace, los compromisosformulados en el plan de largo plazo amenazan con terminar siendo documentos formales“archivados en gavetas o colocados en anaqueles como documentos decorativos perdiendo su esencia deguía que da norte a las decisiones y acciones de hoy para el mañana” (Ramírez, 2012, p. 181). Por tanto,“Construir un plan de largo plazo sin que éste sea posteriormente integrado efectivamente a los planesde gobierno…, lo convierte en un mero ejercicio académico o en una experiencia más de discusión ampliay participativa de la sociedad” (Ramírez, 2012, p. 181). El desafío entonces es cómo lograr articularlos planes prospectivos con los planes de gobierno.Precisamente, las metodologías creadas por los autores, de la Planificación Prospectiva Pública (PPP)y la Planificación Estratégica Pública (PEP), fueron diseñadas para que permitan el logro efectivo dedicha articulación entre el plan de largo plazo y los planes de gobierno de corto y mediano plazo. LosCiclos de la Planificación Prospectiva proporcionan la gran direccionalidad estratégica de largo plazoque alimenta la Agenda Estratégica y los Ciclos del Conocimiento que, a su vez, conducirán a la acciónplanificada en el periodo de gobierno (Ciclos de la Acción). Esta articulación se da a través de variasvías. Una vía es mediante los cursos de acción estratégica (CPIV), porque de la prospectiva se derivala identificación de los principales problemas que fundamentarán las decisiones y la gestiónestratégica definidas en la Agenda y, mediante la inclusión de los problemas que serán procesados enel Ciclo del Conocimiento del Diseño Explicativo (CC1), la formulación del plan o diseño de la políticapública (CC2) y el análisis de la viabilidad estratégica (CC3). La prospectiva (PPP) se articula tambiéncon la PEP a través de la exploración estratégica (CPII) porque define los escenarios prospectivos ylas oportunidades y amenazas que alimentarán el CC1 del Diseño explicativo o, en el plano del debeser, fundamentará el CC2 del diseño del plan. La direccionalidad estratégica (CPIII), por su lado, es laimagen objetivo o visión estratégica de largo plazo que alimenta la selección de problemas y le da elcontenido normativo que recomienda la gran estrategia que al final el actor asume en sus decisiones

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y gestión en la Agenda Estratégica. Por su lado, el sistema de seguimiento y vigilancia prospectivacon los mecanismos, organizaciones e indicadores de acompañamiento y evaluación del plan de largoplazo (Fase 14 del CPIV), se constituye en la base para diseñar el monitoreo del plan de gobierno decorto y mediano plazo en el ciclo de la Acción CA2, y así hacer el seguimiento y evaluación de losindicadores de resultado.Para la conformación de la agenda, la Planificación Estratégica Pública – PEP propone trabajar porproblemas, como módulos prácticos de gestión y resultados. Los problemas representan lainteracción directa del dirigente con la sociedad, puesto que ésta última reclama del gobierno esprecisamente su enfrentamiento oportuno y efectivo; son necesidades que hicieron parte del debateelectoral y conformaron las promesas de campaña del candidato ganador posicionado ahora en elgobierno. El dirigente público no debe entonces olvidarse de estos compromisos concretos asumidoscon la población y que ahora deben constituirse en el centro de su gestión. Así, el diseño del programade gobierno (o promesas electorales) definido en la campaña electoral debe trazar un lazo decontinuidad con la selección y priorización de problemas que compondrán la agenda estratégica delgobierno al igual que las directrices y opciones estratégicas definidas en el Plan Prospectivo (VerFigura 14).De acuerdo con Meny & Thoenig (1992), la agenda define el conjunto de problemas que exigen de laintervención del Estado. Pero para ello, afirman también, debe existir un proceso selectivo queinstituya cuáles deben hacer parte de la agenda y cuáles no. No todos los problemas identificadospueden estar contenidos en la agenda porque el dirigente tiene limitación de recursos, incluido elperiodo de tiempo de su administración que le imposibilita enfocar su gestión en todos. Cuestionescomo el tiempo, el presupuesto, la disponibilidad de recursos humanos y de conocimiento, el nivel deexperiencia de las personas influencian fuertemente en la definición de la agenda, lo que tornaimposible concentrar su gestión en todos los problemas. Por su parte, para Kraft & Furlong (2007) laagenda está constituida por aquellos asuntos/problemas que ganan la atención del dirigente públicoy se convierten en objetos posibles de acción política.Figura 14. Conformación de la Agenda Estratégica

Fuente: Elaboración propia.

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De acuerdo con Matus (1997a), un principio esencial de la planificación estratégica es que ningúngobierno “puede ser mejor que su selección de problemas” (p. 42). Esta selección marca el techomáximo de la calidad de los resultados y la legitimidad de un gobierno. De esta forma, “el arte degobernar es el arte de seleccionar los problemas de forma sistemática para construir desde el inicio delgobierno un balance global de gestión positivo”. La selección de problemas se constituye en el origenesencial de determinación de la agenda de gobierno.Si la agenda estratégica del gobierno debe estar constituida por los problemas en que focalizará sugestión, entonces, ¿qué es un problema? Desde la perspectiva de la planificación estratégica pública,un problema se define como una disconformidad o un obstáculo entre lo que es la realidad hoy y loque se cree debería ser ésta (Matus, 1993). De este modo, el dirigente y los demás actores socialesdeclaran inaceptable esta realidad, y por ende, deciden que debe ser modificada. Roth (2007) lo defineasí: “La definición de lo que se puede ‘problematizar’…es el resultado de la tensión entre el ser comoconstrucción objetivada y el debe ser…genera una tensión por la cual las personas perciben unasituación, explícita o implícitamente, como ‘anormal’ o problemática.” (p. 58). Por su parte, Meny &Thoenig (1992) establecen que en un problema se combinan el conocimiento y el juicio moral que“definen el acontecimiento como insoportable e inmoral.” (p. 120). Además agregan, “…un ‘desafío’ esobjeto de percepciones problemáticas, que lo definen como merecedor de la atención pública. Estasituación, presente o futura, se percibe como insatisfactoria. Aparecen diferencias entre lo que es y loque debería ser.” (p. 124). De esta forma, se percibe que existe consenso en la definición de lo que esun problema público.No obstante, los problemas deben ser declarados por un actor con capacidad para enfrentarlos, esdecir, con la capacidad para decidir sobre ellos y emprender acciones que puedan modificar esarealidad inaceptable; mientras tanto sólo serán necesidades sentidas expresadas por algunos o por lapoblación en general. Vale resaltar la afirmación de Meny & Thoenig (1992) cuando dicen que sólo sepuede determinar un fenómeno como problema cuando se hace meritorio de intervención del Estado,en este caso de una autoridad pública que tiene la capacidad de asumir esta responsabilidad medianteacciones públicas. Para Roth (2007) un problema es privado o individual hasta cuando alguien concapacidad e interés tome la ‘vocería’ y lo declare como problema público (p. 59). En contraste, si losproblemas no son declarados por un actor que los hace parte de su proyecto de gobierno, seránúnicamente una simple necesidad sin demanda política (Matus, 1993).La dificultad se encuentra en identificar cuáles son esos problemas que deben constituir el foco deatención de la gestión del Gobierno, es decir, los problemas que deben formar parte de la agendaestratégica de gobierno. Sabemos que cada actor en el juego social identifica problemas y realiza unaexplicación situacional distinta de cada uno de ellos, lo que significa que la situación problemáticasiempre será relativa al actor que la interprete. Lo que para el dirigente público puede ser unproblema que perjudica a la sociedad, para otros actores sociales puede representar una oportunidadque les beneficia, o constituirse en amenazas, es decir, “en el peligro de perder ventajas o conquistasya acumuladas” (Matus, 1997a, p. 24). Esto sucede porque el tipo de problemas que debe enfrentar eldirigente público son, en gran parte, problemas cuasiestructurados altamente complejos, cargados degran incertidumbre y circundados por fuertes intereses de múltiples actores con propósitos distintos.De esta forma, la selección de problemas que la población, los partidos políticos de oposición u otrosactores sociales realizan no necesariamente corresponde con la selección de problemas realizada porel Gobierno. Como se muestra en la Figura 15, la sociedad prioriza y selecciona sus propios problemas

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(B) que sólo coinciden en parte (intersección C) con la priorización y selección realizada por elGobierno (A). De esta forma, el Gobierno focaliza sus planes y políticas públicas desde su propia visiónde los problemas que deben ser enfrentados (A) y la población hace sus demandas al Gobierno desdela perspectiva particular de los problemas que considera se les debe dar respuesta (B) (Matus, 1997a,p. 32).Figura 15. Intersección entre los Problemas del Plan y los Problemas de la Población

Fuente: Matus (1997a, p. 30)Podemos observar en la Figura 15 que en la representación A menos C (A-C) se encuentra una partede los problemas que el Gobierno prioriza y para los cuales diseña sus respectivos planes o políticaspúblicas, pero que no necesariamente coinciden con aquellos que son de alto valor para la población.Por ejemplo, el gobierno desea enfrentar el problema del atraso tecnológico en el país. Para ellodecide entonces construir centros de investigación tecnológica, promueve la formación de susciudadanos profesionales en estudios de doctorado en el extranjero e incrementa la inversión en lasuniversidades para que desarrollen tecnologías y formen más estudiantes en el área. Este es unproblema que en general la población puede no priorizar frente a otras demandas sociales queconsidera más urgentes como la vivienda o la salud. Observamos también cómo A y B no coincidenpor completo, puesto que el gobierno tiene como deber también identificar y enfrentar problemasque aún no están dentro del imaginario colectivo. Por otra parte, en la intersección C están otrosproblemas que el Gobierno decide incluir en su agenda de gestión y que también son priorizados porla sociedad. Quiere decir que estos problemas cuentan con una aceptabilidad asegurada por parte dela población y los actores sociales en general. Aquí, el gobierno debe tener la capacidad para actuarcon eficacia en el cambio de los problemas en la dirección e intensidad esperada por la población,mostrando los resultados prometidos. Por ejemplo: un gobierno decide hacer frente a los altos índicesde inseguridad ciudadana, lo cual tiene en profundo descontento a la población en general, quien hareclamado insistentemente para que el gobernante intervenga. Y, finalmente, en la representación Bmenos C (B – C) se encuentran los problemas no enfrentados o excluidos de la agenda del Gobierno,aunque tienen alto valor para la sociedad. El gobernante no asume el costo del enfrentamiento deestos problemas e ignora el impacto de su agravamiento para la población. Por ejemplo: un gobiernoque no decide incluir en su foco de atención el alto grado de congestionamiento del tránsito en laciudad y que está generando gran accidentalidad, altos costos en el transporte y constantes reclamosde la ciudadanía; cada año que pasa este problema se hace más inmanejable y complejo. El gobiernopuede decidir no enfrentarlo por varias razones: porque exige disponer de recursos con los querealmente no cuenta hoy; porque significaría asumir unos altos costos políticos, como por ejemploemprender acciones que afecten a los poderosos grupos que controlan el transporte público de laciudad, o simplemente porque no está dentro de su orden de prioridades frente a otros problemasque considera de mayor valor o de enfrentamiento urgente durante su gestión.

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Estas diferencias respecto a la priorización de los problemas valorados por la sociedad y por elGobierno se dan principalmente por las siguientes razones:i) La población valora fuertemente aquellos problemas que percibe de forma directa puesto queafectan su calidad de vida, como por ejemplo tener una vivienda propia y digna, contar con una buenacualificación para el trabajo, tener empleo, disponer de cupos en las escuelas para que sus hijospuedan ir a estudiar, satisfacer el alimento propio y de sus hijos, movilizarse por la ciudad en un buensistema de transporte público, andar por las calles sin el temor de ser atracados, contar con un buensistema de salud, entre otros;ii) El Gobierno tiene la obligación no sólo de garantizar el bienestar general enfrentando aquellosproblemas valorizados por la sociedad sino también tener la capacidad de visionar e identificaraquellos problemas que todavía no están en el imaginario colectivo pero que pueden representaramenazas u oportunidades para la sociedad;iii) El Gobierno se enfrenta con limitaciones que restringen su capacidad de afrontar todos losproblemas sociales. Es decir, el periodo de gobierno es limitado y no cuenta con todos los recursoseconómicos, organizativos, políticos, cognitivos o financieros disponibles.Existen algunas teorías que buscan explicar las diferentes perspectivas aplicadas en la priorización ofocalización de los problemas que deben entrar en la agenda de Gobierno. Comencemos con la Teoríade Elite, la cual considera que quien debe cumplir el papel de liderazgo en la focalización de losproblemas y, por ende, de las políticas públicas es el núcleo dirigente político que detenta el poder.Gaetano Mosca (1939) en su teoría de la Clase Política postula que en cualquier organización socialexiste una minoría organizada o élite que posee el poder de decisión efectiva y son los más aptos paragobernar, monopolizar el poder político e influir culturalmente sobre la sociedad mal organizada. Deeste modo, el supuesto principal de esta teoría es que quienes no hacen parte de este grupo élite, esdecir, la mayoría de la sociedad, no pueden tener influencia sobre la focalización y diseño de laspolíticas públicas (Dye, 2001). No obstante, desde nuestra perspectiva de Gobierno y cogobierno (VerCapítulo 1), la aplicación de esta teoría no es completamente defendible.En contraste, surge la Teoría de Grupos. Los promotores de esta perspectiva sostienen que la selecciónde problemas y de políticas públicas debe ser producto de “la lucha continua entre grupos de interésorganizados…que buscan tener acceso al proceso de formulación de políticas” (Kraft & Scott, 2007, p.66). Esta es una visión pluralista de la conformación de los problemas que evita que unos pocostengan dominio político sobre el diseño de las políticas públicas, como en el caso de la Teoría de Elites.Aunque es cierto también que estos grupos organizados que tienen intereses especiales por influir enel diseño de las políticas, generalmente están conformados por grupos económicos e industrialespoderosos o por aquellos que de alguna manera intervienen y tienen acceso a la élite del poderpolítico. Sin embargo, Sabatier & Hank (1999) proponen una variante de la teoría de grupos, la teoríadel Sistema de Promoción de Coaliciones (advocacy coalition framework –ACF), la cual enfatiza laimportancia de la conformación de coaliciones entre actores sociales influyentes y grupos de interés,tanto del ámbito público como privado, que comparten algunos valores o creencias respecto a losproblemas y, por supuesto, sobre el diseño de las políticas públicas. Estos actores y grupos puedenser instituciones públicas, asociaciones, organizaciones de la sociedad civil, centros de pensamiento(Think Tanks), medios de comunicación, organizaciones defensoras del medio ambiente, ONG´s engeneral, académicos e individuos destacados en la región (a nivel cultural, social, político, entre otros).

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Cada uno de estos actores sociales controla algún recurso crítico, que al conformar una coaliciónejercerán un poder mayor sobre las decisiones gubernamentales. La formación de estas coalicionesno implica la renuncia de los actores sobre sus valores y creencias, sino que para el logro de susobjetivos pueden ceder algunas cuestiones que consideran de ‘importancia secundaria’. Sabatier &Hank argumentan que es aquí donde el rol de los investigadores, académicos y Think Tanks esfundamental puesto que son quienes producen el conocimiento que fortalecerán los argumentos dela coalición ante los oponentes y las mismas instancias gubernamentales y, además, proporcionaránayuda en la reconciliación de algunos intereses fuertes de los actores sin que sean tocadossensiblemente sus valores y creencias. Un ejemplo muy claro de la teoría de promoción de coaliciones(ACF por sus siglas en inglés) es el caso del enfrentamiento de problemas de tipo ambiental. Losgrupos ambientalistas se unen o forman sus coaliciones para defender sus intereses y, por su parte,se conforma también el gremio de los industriales, una coalición con poder de influir en las decisionesgubernamentales.No obstante, se podría argumentar que los promotores de la Teoría de Grupos en general, subestimanel poder y el liderazgo de los dirigentes públicos. No se puede ignorar la gran influencia que los gruposde interés ejercen sobre las decisiones públicas, pero no se puede obviar tampoco la capacidadinstitucional ni la habilidad de los dirigentes públicos para detectar y afrontar los problemas socialesde la población.En la Teoría de los Sistemas Políticos, Easton (1965) sostiene que el sistema político, es decir, losdirigentes públicos y las instituciones gubernamentales, coexisten dentro de un entorno y, de estemodo, reaccionan o responden ante las demandas de la sociedad que surgen en el contexto social,económico y cultural. Así, en el proceso de selección de problemas para el diseño de políticas públicasse produce una interrelación entre el Gobierno y los demás actores de la sociedad que realizandemandas. Este es un modelo mucho más incluyente que las anteriores teorías, pero es demasiadogeneral y también ignora la capacidad de los dirigentes públicos de promover cambios sociales sin lanecesidad explicita de responder solamente a demandas.Como afirmamos en el Capítulo 1, la construcción del proyecto de futuro de la sociedad no debe seruna tarea centralizadora y monopolizadora de las instituciones gubernamentales, pero tampocopuede ser producto exclusivamente de la presión de algunos grupos de interés, sino que debepromover la participación activa de la sociedad. La selección de los problemas y sus correspondientesplanes y políticas públicas son producto de un acuerdo colectivo democrático basado en algunosconsensos fundamentales sobre cuál es el tipo de sociedad que se desea tener. Se propone lapromoción de un sistema de gobiernos donde las instituciones públicas, las organizaciones de lasociedad civil, y la comunidad en general se organicen en pro de trabajar en forma conjunta en elenfrentamiento de los problemas. Se trata de fortalecer un sistema de cogobiernos. En las últimasdécadas la idea de los gobiernos participativos ha surgido con fuerza, especialmente a nivel municipal.Surgió con la promoción de la participación de la comunidad en los programas de los Gobiernosmunicipales, específicamente en la priorización del presupuesto municipal. No obstante, la propuestadel cogobierno va mucho más allá, porque no se trata solamente de suscitar la participación de lapoblación sino de que su tarea sea más efectiva. Esto significa promover la participación, ladeliberación y otorgar poder de decisión a los ciudadanos, como “una forma democrática…para queel Estado incremente su capacidad de respuesta y efectividad, y que a la vez se vuelva más justo,participativo, deliberativo y responsable frente a la ciudadanía”. (Fung & Olin, 2003, p. 24). El Gobiernopuede capacitar a la comunidad, a los grupos de interés y a la sociedad civil, proporcionando las

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herramientas metodológicas para que en conjunto identifiquen problemas, los analicen y proponganplanes y políticas públicas. Sumado a esto, es necesario fomentar la co-responsabilidad en laimplementación de los planes. Para esto, la comunidad debe controlar algunos recursos críticos queles permitan trabajar de forma mancomunada con el Gobierno. Por ejemplo, si el Gobierno Municipalen conjunto con la comunidad identifican un problema de mal estado de la vías de acceso, ambosactores pueden comprometerse en su mejoramiento mediante la coparticipación de recursos, puedeser mano de obra de la comunidad y disposición de maquinaria e insumos por parte del Gobierno.La conformación de la agenda estratégica está compuestas por dos fases: (1) los métodos de selecciónde problemas y, (2) el diseño de la agenda estratégica.FASE 1. MÉTODOS DE SELECCIÓN DE PROBLEMASEl primer paso del proceso del PEP se refiere a la identificación y selección de problemas. Losproblemas se constituyen en realidades insatisfactorias declaradas por el gobierno y que impiden eltránsito hacia los propósitos transcendentes definidos por la direccionalidad estratégica y los cursosde acción estratégica en el plan prospectivo.Sin embargo, la selección y priorización de problemas debe realizarse mediante la aplicación demétodos adecuados que les permita hacer un “buen trabajo”, así el gobierno no será sorprendido enel momento de evaluar sus resultados. La Planificación Estratégica Pública propone dos métodos deselección de problemas que representan ser dos opciones para el posterior diseño de la AgendaEstratégica de Gobierno, estos son: el Análisis Situacional del Macroproblema y la Matriz de Selecciónde Problemas (métodos adaptados de C. Matus, 1997a).a. Método de Análisis Situacional del MacroproblemaComo fue ya explicado en el Capítulo 4 (en la Fase 11 del CicloProspectivo del Curso de Acción Estratégica, CPIV), elmacroproblema es una técnica de análisis sistémico-causal conperspectiva integral que busca explicar de forma rigurosa unarealidad social bastante compleja con el fin de encontrar eidentificar el principal grupo de problemas que está generandoesa gran problemática global (gestación y tendencias). En laPlanificación Estratégica Pública, diferente a la PlanificaciónProspectiva Pública, el análisis del macroproblema tienecontenido netamente situacional, es decir, que el procesamiento pasa por el filtro político de un actorconcreto que está comprometido con entender dicha realidad social a fin de cambiarla.El concepto de macroproblema no es absoluto puesto que responde a un ámbito de la realidadespecífico que es objeto del proceso de planificación de acuerdo con el campo de acción del actor quelo declara como problema. Así, el macroproblema puede estar relacionado con un nivel global comoen el caso de un presidente de la república, un gobernador o un alcalde quienes tienen un área deintervención bastante general que está relacionada con problemas de educación, salud, transporte,vivienda, seguridad ciudadana, transito, entre otros. En cambio, para un ministro o secretario de

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gabinete, el macroproblema estará relacionado con su espacio más reducido de responsabilidadinstitucional. Por tanto, lo que es un macroproblema para el ministro de salud o un secretario de saludsería un problema específico para el presidente de la república o el alcalde, respectivamente.El macroproblema permite identificar aquellas causas que de forma persistente están ayudando aagravar la situación problemática. Estas causas denominadas Causas Críticas se constituirán en elconjunto de problemas seleccionados y que formarán la agenda estratégica de gobierno.En nuestra experiencia en asesorías a entidades públicas, hemos tenido la oportunidad de participaren la identificación y análisis de diversos macroproblemas. Destacamos dos casos: El primero fue enel año 2011 con el análisis de un macroproblema en el municipio de Guarujá en Brasil el cual sedenominó: “Bajo nivel de desarrollo humano y sustentable del municipio.” Dicho procesamiento se hizodesde la perspectiva situacional de la alcaldesa. Su análisis nos permitió identificar las causas críticasque estaban contribuyendo a la existencia de dicho macroproblema, como por ejemplo, causasproblemáticas relacionadas con asistencia social, salud, educación, defensa y convivencia social,cultura, turismo, transporte, transito, desarrollo económico y portuario, entre otras problemáticas.En el ámbito de la educación se identificó como causa crítica en el macroproblema la “Cobertura ycalidad de la educación insuficiente e inadecuada para promover la inclusión social y productiva y laciudadanía plena de la población del municipio”. A su vez, este problema que desde la perspectiva dela alcaldesa era una causa crítica de su macroproblema, se transformó en el macroproblema que debíaser procesado y enfrentado por la secretaria de educación. Su posterior análisis nos llevó a identificarcausas críticas relacionados con educación preescolar, educación fundamental obligatoria, educaciónmedia, educación especial, educación para jóvenes y adultos, educación técnica-profesional yeducación superior que se transformaron en problemas a un nivel más específico que debían serprocesados y enfrentados también por los respectivos directores, por ejemplo, por los directores deeducación infantil, educación fundamental, etc. En el Cuadro 6A puede ser observado con mayorprecisión la esencia relativa del concepto en el caso del macroproblema del municipio de Guarujá24 y,obviamente, del concepto de plan que luego nos llevará a utilizar el concepto de planificación modularintroducido por C. Matus (1987).

Cuadro 6A. Ejemplo de la Característica Relativa del Concepto de Macroproblema:El caso del municipio de GuarujáPROBLEMA ALCALDESA SECRETARIA DE

EDUCACIÓNBajo nivel de desarrollo humano y sustentable del municipio MacroproblemaCobertura y calidad de la educación insuficiente e inadecuadapara promover la inclusión social y productiva y la ciudadaníaplena de la población del municipio Causa Crítica MacroproblemaBaja capacidad de la red pública de educación preescolar delmunicipio para garantizar el acceso y permanencia de formauniversal e igualitaria a todos l@s niñ@s en la edad de 0 a 5 años Subproblema Causa CríticaFuente: Elaboración propia.

24 Este concepto relativo de macroproblema está asociado al concepto de planificación modular introducido por C.Matus (1987), y que posteriormente trataremos en detalle en este libro.

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El segundo caso ocurrió en el año 2001 y estuvo relacionado con el macroproblema en la Gobernaciónde Antioquia en Colombia. El macroproblema procesado desde la visión situacional del gobernadorde entonces, Guillermo Gaviria C., fue el siguiente: “Inequidad y bajo nivel de desarrollo humanointegral en la población del Departamento de Antioquia”. En dicho macroproblema fueron levantadasdiversas causas críticas relacionadas con los ámbitos de la salud, pobreza, agropecuario, educación,vivienda, desarrollo turístico, desastres socionaturales, gestión ambiental, transporte, sectorenergético y minero, equidad de género, empleo, entre otros. En el área de la vivienda, el problemaidentificado fue: “Deficiente sistema de planificación, gestión y coordinación de la administracióndepartamental en los programas de vivienda.” Mientras que esta era una causa crítica para elgobernador de Antioquia, para el secretario de vivienda se constituía en el macroproblema que debíaanalizar y enfrentar. Por su parte, el procesamiento de este macroproblema específico permitióidentificar causas concretas relacionadas con cantidad y calidad de la vivienda, acceso a serviciospúblicos, obras de infraestructura cercanas a las viviendas, entre otros problemas. En el Cuadro 6Bpuede ser observado con mayor precisión esta relatividad en el concepto para el caso delmacroproblema de la Gobernación de Antioquia.

Cuadro 6B. Ejemplo de la Característica Relativa del Concepto de Macroproblema:El caso de la Gobernación de AntioquiaPROBLEMA GOBERNADOR SECRETARIO DE

VIVIENDAInequidad y bajo nivel de desarrollo humano integral en lapoblación del Departamento de Antioquia MacroproblemaDeficiente sistema de planificación, gestión y coordinación de laadministración departamental en los programas de vivienda Causa Crítica MacroproblemaBaja cobertura de los servicios públicos Subproblema Causa CríticaFuente: Elaboración propia.

b. Método de la Matriz de Selección de ProblemasLa Matriz de Selección de Problemas consiste en aplicar unconjunto de criterios para evaluar qué problemas deberán serseleccionados y priorizados en la agenda estratégica. Estemétodo, que es riguroso y cumple una tarea equivalente y hastacomplementaria con el macroproblema, ha demostrado ser unabuena herramienta de selección de problemas en la práctica,puesto que es rápido y relativamente simple de aplicar. Losproblemas seleccionados con la Matriz serán casi con todaseguridad ratificados por el análisis del macroproblema. Se debetener cuidado en no omitir problemas fundamentales pues al no parecer obvios pueden quedar porfuera del análisis, siendo tal vez descubiertos solamente a través del análisis global de la realidad(macroproblema). De todos modos, con la Matriz se gana en tiempo y simplicidad, sin perdersistematicidad. Es esencial que en el momento de identificar los problemas sean estos enunciados deforma tal que no generen ambigüedad y expresen claramente la situación insatisfactoria; comoexpresa Matus (1987), no pueden definirse como un área problemática ni tampoco como la ausenciade una solución.

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La lista de problemas depurada y aprobada por el dirigente y su equipo de gobierno debe ser sometidaa un examen riguroso y sistemático, mediante unos criterios de evaluación. Esta depuración esindispensable en la medida en que la lista inicial estará conformada por un número elevado deproblemas sobre los que seguramente el Gobierno no contará con los recursos disponibles ni eltiempo suficiente para su enfrentamiento. Algunos problemas deberán ser descartados y otrosposiblemente ser pospuestos para un segundo momento dentro del período de gobierno cuandoexistan condiciones más favorables para su enfrentamiento. En este sentido, la PlanificaciónEstratégica Pública propone que la agenda estratégica sea modular. Esto quiere decir que en la agendaexistan, por un lado, módulos activos del plan conformados por los problemas seleccionados,procesados y que están siendo enfrentados a través de sus respectivos planes de acción o políticaspúblicas (problemas en situación) y, por otro lado, módulos inactivos del plan, conformados poraquellos problemas postergados a la espera de entrar en situación. Además, la agenda no sólo esmodular, también es flexible. Lo que quiere decir que en cualquier momento, de acuerdo a lascircunstancias, a la agenda ingresarán problemas provenientes de los módulos inactivos y problemasnuevos inicialmente no previstos.La aplicación de la Matriz de Selección de Problemas exige el seguimiento de los siguientes pasos25:Paso 1.Identificar el actor social central. Esto significa que es necesario situarse desde la perspectiva del actorque identificará y analizará los problemas. Recordemos que la declaración, selección y análisis deproblemas es situacional. Lo que es un problema para un actor, puede ser una oportunidad o unnegocio para otro. Los otros actores sociales también hacen su propia selección de problemas porqueasumen distintas posiciones de interés e importancias sobre estos.Paso 2.Determinar los ámbitos temáticos teniendo en cuenta los siguientes requisitos:

- Según sea la posición de interés e importancia que el actor le dé;- La relación de los ámbitos con la misión institucional y con las competencias de la organizaciónpara enfrentar sus problemas;- Verificar la relación de los ámbitos con las directrices políticas y compromisos superiores comopor ejemplo grandes objetivos del proyecto de gobierno y/o directrices nacionales ointernacionales.- Considerar los desafíos planteados en planes prospectivos.

Paso 3.Identificar los problemas que el actor y el equipo de gobierno consideran de gran importancia o valordentro de cada uno de los ámbitos temáticos definidos en el Paso 2. Los problemas listados debenconsiderar tanto las necesidades más sentidas de la población como los problemas y amenazas que lapoblación no percibe o no valora como importantes pero que el dirigente detecta comofundamentales para el futuro de la sociedad y que, por lo tanto, deben ser enfrentados. Majone (enMoran, Rein y Goodin, 2008, p. 241) sugiere, además, que los dirigentes deben considerar en laconformación de la agenda pública también los problemas provenientes de la profundización de la25 Los pasos para la aplicación de la Matriz de Pre-selección de Problemas están fundamentados en la propuesta deProtocolo de Selección de Problemas de la metodología del PES de C. Matus. Estos pasos han sido ajustados de acuerdocon la experiencia de los autores en diversas asesorías a gobiernos.

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integración económica regional, la cooperación internacional y la interdependencia política entre lospaíses. Se debe dejar a un lado la idea tradicional de pensar que los planes y las políticas públicas sonformulados solamente para sus propios ciudadanos, puesto que las decisiones también pueden tenerefectos a nivel global.La enumeración de problemas debe considerar los siguientes requisitos:- Es importante constatar que los problemas listados y depurados en la Matriz cubran tantoproblemas intermedios (propios al actor o internos a la organización) como problemasterminales o finalísticos (problemas de impacto directo sobre la población);- Los problemas listados deben estar en el nivel jerárquico o macroorganizativo del actor o actoresque hacen la Selección. Por ejemplo, la cabeza de una organización y su equipo de dirección debeidentificar problemas propios de su ámbito de competencia e importancia. No se debe olvidarque tanto la Selección de problemas como la planificación no es un proceso de responsabilidadexclusiva de las instancias superiores. Los niveles descentralizados también deben seleccionar yenfrentar problemas. “Planifica quien gobierna” (Matus, 1993a).- Verificar que los problemas listados cumplan con los requisitos de enunciación de un problema,es decir, que sean expresados como una situación insatisfactoria y no como el nombre de un áreaproblemática ni como la ausencia de una solución ni tampoco como propuestas de acción hastaahora omitidas. Debemos recordar que ningún problema es obvio; todo problema requiere unaexplicación sistemática que fundamente la acción eficaz. El Cuadro 7 muestra algunos ejemplosque facilitan la comprensión de enunciación de un problema.

Cuadro 7. Enunciación de un ProblemaÁMBITOS

TEMÁTICOS AUSENCIA DE SOLUCIÓN PROBLEMA

EDUCACION - Falta de escuelas- Insuficientes profesores Baja calidad y cobertura delsistema de educación básica enel municipioFINANZASMUNICIPALES - Falta de fiscalización en elrecaudo Deficiente sistema deadministración financiera en elmunicipioTURISMO - Inexistencia de una políticapública para el desarrollo delturismo en el municipio Bajo aprovechamiento delpotencial turístico del municipio

Fuente: Elaboración propia.El término ‘educación’ hace referencia a un ámbito temático donde existen varias situacionesinsatisfactorias. Por otro lado, las expresiones ‘falta de escuelas’ o ‘insuficientes profesores’pueden ser una entre varias causas que producen insatisfacción sobre la calidad y cobertura delsistema educativo. Por tanto, si el problema se declara como la falta de algo podría sugerir quela solución está en construir más escuelas o contratar más profesores, ignorando otras causasque pueden estar contribuyendo en mayor grado a la generación y manutención de la situacióninsatisfactoria. Cuando el problema se declara como la ausencia de una solución se puedengenerar las siguientes falencias: (i) cierra las posibilidades de realizar un análisis integral yprofundo del problema; (ii) se pierde la posibilidad de explorar otras alternativas de acción quepodrían enfrentar con mayor eficacia el problema real, y (iii) aumenta el riesgo de realizar

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acciones aisladas y no sistémicas. Esto podría conducir a errores y desperdicios de tiempo yrecursos y, algunas veces, llegar a empeorar el verdadero problema. En cambio, si el problema sedeclara en el ámbito de la educación como ‘Baja calidad y cobertura del sistema de educaciónbásica en el municipio’ permitiría expresar con mejor precisión la situación insatisfactoria. Deesta forma, el problema debe facilitar la constatación de la realidad con las aspiraciones de unaeducación que brinde a los niños y jóvenes del municipio una formación digna e integral.Paso 4.Depurar la identificación inicial de problemas. Una vez que se dispone de una lista de problema, quegeneralmente puede ser muy numerosa, conviene ahora depurar esa lista de intersecciones entre losproblemas. Vale decir que habrá algunos problemas que son subproblemas y están totalmentecomprendidos dentro de otros identificados en la misma lista, por lo que cabe preguntarse quéproblemas pueden ser disueltos en problemas mayores ya identificados.Paso 5.Aplicar los criterios de Selección. Se inicia la Selección de problemas mediante la aplicación de nueve(9) criterios rigurosos de evaluación que posibilitan cuestionar cada uno de los problemas a fin defundamentar tecnopolíticamente la decisión de cuáles finalmente pre-seleccionar, cuáles postergar ycuáles excluir de forma definitiva. Estos criterios son:Criterio 1: Importancia del problema para la población en general. Se evalúa la importancia y prioridadque el problema tiene para la población que puede ser respaldada a través de encuestas de opinión opor otros hechos como manifestaciones, paros, movilizaciones sociales físicas o en red o cualquierotro tipo de demanda social. Esta importancia puede ser medido en términos de alto, medio, bajo onulo.Criterio 2: Importancia del problema para el actor central y otros actores. Se evalúa el grado deimportancia que tiene el problema tanto para el actor central como para los otros actoresrelacionados con el problema. Esta importancia puede ser medida en términos de alto, medio o bajo.Criterio 3: Carga o Beneficio. En este criterio se evalúa si se trata de un problema carga o de unproblema beneficio. Son problemas carga aquellos que su enfrentamiento puede traer más costos quebeneficios para el capital político del actor central. En este caso, el juicio de aceptabilidad sobre lasposibles acciones para su enfrentamiento es negativo; es decir, que generará resistencias por partede otros actores con poder o por la misma población para inviabilizar su enfrentamiento. Sonproblemas beneficios aquellos que su enfrentamiento puede traer más beneficios que costos para elcapital político del actor central. Así, el juicio de aceptabilidad sobre las posibles acciones para suenfrentamiento es positivo; es decir, que no generará resistencia por parte de otros actores con podero por la población. Estos son problemas que tienen asegurada su viabilidad y que pueden serutilizados de forma estratégica para recuperar o acumular capital político en cualquier momento delperiodo de gobierno. Hay que tener en cuenta que esta es una evaluación ex ante, por lo que debe sermonitoreada de forma permanente durante el proceso de implementación del plan o política pública(Matus, 1997a). Sin embargo, se debe tener cuidado en considerar que no es suficiente con seleccionarsolamente problemas beneficio, puesto que los problemas carga aunque signifiquen costos inicialespueden ser necesarios para conseguir resultados que son esenciales para la sociedad y el proyecto degobierno. Por ello es que hay que evitar hacer una selección de problemas aplicando simplementeuna encuesta de opinión pública donde la población califica los problemas más importantes desde su

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perspectiva; este instrumento regularmente deja por fuera los problemas potenciales sobre los cualesla población aún no ha hecho conciencia.Criterio 4: Recursos críticos –RC. Se hace la comparación entre los posibles recursos críticos queexigirán la implementación del plan o la política pública que permitirá enfrentar el problema, frentea los recursos que efectivamente controla el dirigente público. Algunos planes de acción o políticaspúblicas pueden ser exigentes en: poder político (PP), recursos económicos (RE), recursos cognitivos(RC) o capacidades organizativas (CO). En la jerga popular, frecuentemente se habla de recursoshumanos o recursos de personal, cuando estos en realidad están incorporados en el poder políticodonde se encuentran los actores políticos y sociales relevantes; en los recursos cognitivos que precisade profesionales, personal administrativo, científicos, investigadores, entre otros o, en lascapacidades organizativas donde se necesitan funcionarios públicos y profesionales expertos ensistemas organizativos. En conclusión, en todos los recursos críticos enumerados está implícita lapresencia de personal o recurso humano, de otro modo no sería posible el diseño e implementaciónde cualquier plan o política pública.Criterio 5: Costo de postergación. Aquí se pregunta sobre los costos políticos y económicos de noenfrentar el problema hoy y de postergarlo para un segundo momento del plan o de no incluirlodefinitivamente en el plan. Se debe identificar si el valor o el volumen de los recursos críticosnecesarios para el enfrentamiento del problema se incrementarán en el futuro. Esto también estárelacionado con la velocidad del agravamiento del problema. Hay problemas que se acumulan muylentamente dando la oportunidad de enfrentarlos más adelante, mientras que otros tienen unavelocidad de agravamiento acelerada, lo que significa que los costos de su enfrentamiento seincrementarán de forma importante en un lapso de tiempo relativamente corto. Existe la tendenciade postergar los problemas que tienen bajos costos políticos de postergación pero que regularmentetienen altos costos económicos de postergación, es el caso por ejemplo de la educación superior. Eneste criterio se definirá el tipo de costo de postergación político y/o económico y su nivel en alto,medio o bajo.Criterio 6: Tiempo de maduración de los resultados. Se evalúa si los resultados esperados maduraránen tiempo político, es decir, dentro o fuera del periodo de gobierno, o si su proceso de maduraciónserá en tiempo social, es decir, el tiempo propio que deben gastar los procesos, que generalmentepuede ser mayor que el tiempo político.Criterio 7: Grado de Control sobre el problema. Aquí se evalúa el grado de control que el dirigentepúblico tiene sobre las posibles principales causas que están generando el problema, si sólo tienealguna influencia sobre ellas porque dependen de otros actores o de circunstancias que él no controlao si en realidad existen causas que están fuera de ese juego específico, es decir, causas como el altocrecimiento poblacional o las condiciones topográficas de la región. Cuando las causas más críticasestán bajo control o gobernabilidad del dirigente, el desarrollo del plan o política pública dependerábásicamente de su propia capacidad personal e institucional para llevar adelante el proceso, pero silas causas más críticas que están produciendo el problema dependen en gran parte de otros actoressociales, será más difícil llevar a cabo el diseño e implementación de acciones. No significa esto queun menor control sobre las causas principales sea motivo preponderante para no enfrentar elproblema. Si el problema es de gran magnitud y está afectando gravemente a la sociedad, elgobernante puede decidir postergar su enfrentamiento o decidir no hacer nada. Pero si decide hacerfrente, deberá lidiar fuertemente contra las resistencias y los conflictos que se presentarán.

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Criterio 8: Innovación o continuidad. Se evalúa si el enfrentamiento del problema exige laimplementación de acciones, modelos o paradigmas completamente nuevos que no han sidoprobados o implementados antes. En este caso, los denominamos problemas exigentes en innovación.Por otro lado también se evalúa si el problema requiere de la continuidad de acciones o modelos queya están siendo aplicados con eficacia y simplemente exige su ampliación o mejoramiento. Esto es loque llamamos problemas exigentes en continuidad (modelo incrementalista).Criterio 9: Impacto territorial ambiental. En este criterio se evalúan los impactos del enfrentamientodel problema en el equilibrio territorial y ambiental. Este criterio se mide en términos de equilibrio,desequilibrio o neutro.En el Cuadro 8 se muestra la Matriz de Selección de Problemas mediante la ejemplificación de laaplicación de los anteriores criterios para un caso de formulación de un plan de acción de un gobiernomunicipal.

Cuadro 8. Matriz de Selección de Problemas

PROBLEMAS (1)

IMPO

RTA

NC

IA D

EL P

ROBL

EMA

PAR

A L

A P

OBL

AC

IÓN

(2)IMPORTANCIADEL PROBLEMA

(3)

CA

RG

A O

BEN

EFIC

IO

(4)

REC

UR

SOS

CR

ÍTIC

OS

(5)

CO

STO

DE

POST

ERG

AC

IÓN

(6)

TIEM

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E M

AD

UR

AC

IÓN

(7)

GR

AD

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E CO

NTR

OL

(8)

INN

OV

AC

IÓN

OCO

NTI

NU

IDA

D

(9)

IMPA

CTO

TER

RIT

OR

IAL

AM

BIEN

TAL

PRE-SELECCION

AC

TOR

CEN

TRA

L

OTR

OS

AC

TOR

ES

SI /NO

1. Deficiente Sistemade AdministraciónFinanciera

Nulo Alto Medio Carga RECO

Econ:Alto Político Alto Cont Neutro SI

2. Déficit de LaVivienda de InterésSocial

Alto Alto Alto BeneficioPPRCRE

Pol:Alto Político Medio Cont EQ SI

3. Baja cobertura ycalidad de laeducación prees-colar,primaria y secundaria

Alto Medio Medio Beneficio RERCCO

Med. Social Medio IN Neutro No

4. Deficiente sistemade abastecimiento deagua potable

MuyAlto

MuyAlto Alto Beneficio PP

RE

Pol:AltoEcon:Alto

Político Alto IN EQ SI

5. Deficiente sistemade tránsito ytransporte urbanopúblico

Alto Medio Bajo Carga PPRE Alto Social Medio IN EQ No

Fuente: Adaptado del Protocolo de Selección de Problemas de C. Matus (1993a).Paso 6.Los criterios de Selección de problemas que se proponen en la Matriz no deben ser aplicadosproblema por problema o de forma individual, sino que la evaluación debe hacerse sopesando deforma integral los nueve criterios en el conjunto global de problemas listados. Esto con el fin decomparar y colocar en la balanza el peso e importancia de cada uno en la gestión de gobierno. Paraello, se recomienda seguir algunas condiciones de seleccionabilidad:

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a. La lista de problemas no debe superar el límite del recurso más escaso del actor (tiempo políticode gobierno, poder político, recursos económicos, capacidades organizativas y recursos deconocimiento). Es necesario levantar el vector de recursos disponible con el que cuenta eldirigente mediante la verificación de cuánto se dispone de cada uno de estos recursos. Luego, secompara la disponibilidad efectiva con el total de recursos que exige el bloque de problemas quese ha armado. Este bloque de problemas no puede superar el recurso más escaso. Por ejemplo, enun contexto donde el periodo de gobierno apenas inicia con una alta votación de la población, tieneasegurado la mayoría del legislativo y cuenta con el apoyo de los medios de comunicación, significaque tiene un vector de recursos políticos abundante y, por tanto, podría iniciar con elenfrentamiento de problemas que en el diseño de sus respectivos planes de acción o políticaspúblicas sean exigentes esencialmente en recursos de poder político. Por otra parte, puede sucederque sea necesario enfrentar problemas considerados de alta prioridad porque su enfrentamientono puede ser aplazado pero que requieren predominantemente de recursos económicos escasosen un preocupante contexto fiscal. En este caso, debe decidir entre enfrentar estos problemasvenciendo fuertemente las restricciones económicas o enfrentar otros problemas que requierendel uso de otros recursos de los que posee mayor disponibilidad, como las capacidadesorganizativas o el poder político;b. La lista de problemas debe incluir aquellos de valor político más alto;c. Una proporción razonable de los problemas deben madurar antes del fin del periodo de gobierno;d. La lista de problemas debe aprovechar bien los recursos más abundantes disponibles por eldirigente público en su vector de fuerza;e. El costo político y económico de los problemas postergados debe ser manejable;f. Una proporción razonable de los problemas debe exigir innovación en relación a aquellos queexigen continuidad; y,g. La lista de problemas debe contribuir al equilibrio regional y territorial.FASE 2. DISEÑO DE LA AGENDA ESTRATÉGICALa división entre los que planifican y los que actúan o entre lostécnicos y los políticos que nos ha enseñado durante más de 50años la planificación tradicional es completamente ficticia. En laPlanificación Estatégica Pública como en la PlanificaciónEstratégica Situacional (C. Matus), planifica quien gobierna. Porlo tanto, el plan se complementa en la acción, y la acción no espura improvisación si está alimentada por la planificación.En la fase de diseño de la agenda estratégica, una vez que eldirigente público y su equipo asesor de gobierno han evaluado de manera integral y han seleccionadoel conjunto de problemas, sea mediante las técnicas del Macroproblema o de la Matriz de Selecciónde Problemas, se define entonces el foco de atención tanto del plan como del proceso de gobierno. Deesta manera, los problemas establecidos en la agenda deberán ser sometidos al ciclo del conocimientoantes de que regresen nuevamente a la agenda en forma de decisiones estratégicas para orientar laacción y gestión gerencial y operacional. Sin embargo, esto no descarta la posibilidad de que durantesu gobierno el gobernante deba incluir otros problemas, como en el caso de crisis que no dan esperapor lo que deben ser tratados urgentemente. Además, se deberá establecer el orden de prioridad para

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el enfrentamiento de los problemas, lo que exige construir una trayectoria estratégica durante elperiodo de gobierno.Por esta razón, hay que tener el máximo cuidado en la construcción de la agenda estratégica puestoque ella determina en buena parte la calidad de los resultados y la legitimidad del gobierno. Deacuerdo con Aguilar (1994), la agenda de gobierno es “el conjunto de problemas, demandas, cuestionesy asuntos que fueron seleccionados y ordenados por los gobernantes como objetos de su acción y, máspropiamente, como objetos sobre los cuales decidieron que ellos debían actuar” (p. 29). Una deficienteselección de asuntos y problemas en la agenda dispersará su de foco de atención de las decisiones yla gestión estratégica del dirigente y de su equipo de gobierno.En general, los dirigentes públicos tienen una fuerte tendencia hacia la dispersión; es decir, que granparte de su uso del tiempo es destinado a atender rutinas administrativas, problemasorganizacionales y políticos y en la atención de crisis y urgencias, dedicando muy poco de su tiempoen tratar cuestiones importantes para su gestión, en este caso para atender los problemasfundamentales relacionados con la planificación y gestión de los objetivos y metas de su gobierno.Por eso, el dirigente debe crear los mecanismos que le ayuden a concentrar su foco en los asuntos yproblemas que sean realmente valiosos. La razón principal de esta dispersión en los dirigentes seencuentra en las constantes presiones originadas en (Matus, 1997a):

- El exceso de demandas que compiten por su atención para orientar, coordinar y decidir;- El deseo de otros actores sociales en mantener contacto directo con el dirigente;- La necesidad que el dirigente tiene de conservar y fortalecer su liderazgo mediante el contactodirecto con otros actores sociales;- La concentración de poderes de decisión en la alta dirección, que atrae las demandas para lacabeza: centralización vs descentralización de las decisiones y,- La visibilidad de la posición de liderazgo que los vuelve vulnerables a las críticas y amenazas.Si estas presiones no son contenidas, acaban impidiendo el uso racional del tempo del dirigente yanulan su capacidad de conducción. Consecuentemente, es necesario eliminar parte de sus fuentes depresión mediante la descentralización de las decisiones y el establecimiento de medios especiales deprotección del gabinete del dirigente que permitan contener las presiones inevitables y equilibrarlascon la disponibilidad de su tiempo. Estos medios se refieren a la creación de un conjunto de criteriosque orienten el diseño de sistemas adecuados de dirección estratégica que posibiliten la eficiencia yeficacia de su gestión. Estos criterios están relacionados con el establecimiento de filtros deorganización del gabinete y con la definición de una agenda de gobierno.

- Filtros de Organización del Gabinete del DirigenteEn primer lugar, se encuentra el establecimiento de los filtros de organización (Matus 1997b) que sedeben establecer sobre las audiencias, reuniones formales, llamadas telefónicas, procesosadministrativos rutinarios y la importancia de realización de viajes y asistencia a eventosprotocolarios formales. Estas situaciones que son comunes en la gestión de gobierno de cualquierdirigente requieren de un procesamiento anticipado que le permita valorar el grado de importanciaen el uso de su tiempo. Para ello, los autores, en sus trabajos de asesoría a gabinetes de dirigentes,han diseñado formatos que permiten evaluar y filtrar este tipo de asuntos antes de que ingresen a laagenda. Tanto el dirigente como el equipo de apoyo de su gabinete son capacitados en el uso de estos

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formatos. Por ejemplo, antes de una audiencia con un actor específico cualquiera, es procesada tantola importancia de dicha audiencia como de quien la solicita. Esto implica: identificar al solicitante dela audiencia (datos básicos como nombre, cargo, institución y contacto); el tipo y descripción delasunto; hacer una análisis político del asunto; realizar recomendaciones al dirigente; analizar riesgospolíticos y presentar propuestas de decisión o de acciones convenientes. A partir de este análisis serecomienda si debe ser agendado o no este actor. Este formato es presentado al dirigente y, al final,él/ella decidirá si acepta la audiencia o no. Aunque el formato de procesamiento debe ser sencillo,debe contener la información necesaria y el análisis político riguroso para tomar la decisiónapropiada de agendar o no agendar. Para los otros tipos de asuntos también se trabajan con formatos,unos más simples que otros, pero apropiados para el caso.- Definición de la Agenda Estratégica de GobiernoCobb & Elder (1983) consideran que existen dos tipos de agenda:i) La Agenda Institucional o Gubernamental, que contiene los problemas que son función misionalde las instituciones públicas, o como le denominan Meny & Thoenig (1992), “son de competencia

habitual o natural de la autoridad pública” (p. 115), como por ejemplo, ampliar la cobertura en saludy educación, mantener la seguridad pública, fortalecer el presupuesto, construir y mejorar carreteras,entre otros y,ii) La Agenda Coyuntural o Sistémica, que contiene problemas circunstanciales que emergenproducto del debate público y que, por lo general, están relacionados con los valores de la sociedad ycon los avances tecnológicos. Por ejemplo, el matrimonio homosexual, el préstamo del útero de unamujer para concebir hijos de otras mujeres, el aborto, la clonación, la manipulación genética. Estosson tipos de problemas que generalmente ponen en encrucijadas al dirigente público.Por otro lado, Matus (1997b), crea una teoría de la agenda. El dirigente debe crear mecanismos quele ayuden a concentrar su foco de atención en los asuntos y problemas que son de real valor para lagestión. Estos mecanismos son: (i) establecer un filtro de valor de las propuestas de decisión, y (ii)crear una agenda especial dedicada a la toma de decisiones críticas (Menú de Decisiones Críticas –MDC) y a evaluar la marcha del gobierno (Matus, 1997b, p. 186).De esta manera, la agenda de gobierno debe ser dividida en dos partes, de tal modo que el dirigentepueda concentrar su foco de atención y fijar racionalmente su tiempo:i) La Agenda Especial. Donde se definen y tratan los asuntos y problemas que marcan ladireccionalidad del gobierno y donde se toman las decisiones fundamentales y,ii) La Agenda Normal. Es la agenda de gestión institucional donde se manejan los asuntos internosy rutinarios de gobierno.Sin embargo, de acuerdo con nuestra experiencia en la implantación de sistemas de direcciónestratégica y modernización de gabinetes de dirigentes y, con la finalidad de facilitar la articulacióndel plan con la gestión del día a día, hemos clasificado la agenda en tres tipos: agenda estratégica,agenda táctica-gerencial y agenda operacional, como se muestra en el Cuadro 9:

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Cuadro 9. Clasificación de la AgendaTIPOS DE AGENDA DESCRIPCIÓN

I. ESTRATÉGICA

a) Son los asuntos que marcan la diferencia entre gobernar y ser gobernadopuesto que establecen la direccionalidad al dirigente y su gestión.b) Es el tiempo dedicado a las decisiones sobre asuntos y problemas importantesque hacen parte del foco de atención y que deben ingresar con previo análisistecnopolítico.c) Se refiere también al tiempo utilizado para el monitoreo, evaluación de lagestión y la cobranza de cuentas por resultados.d) Las actividades y decisiones relativas a la implantación y evaluación del sistemade crisis son consideradas como asuntos de dirección en la medida en quepermiten la anticipación de posibles emergencias y su enfrentamiento eficaz. Eltiempo del dirigente dedicado al enfrentamiento de crisis instaladas y/oamenazas contra el gobierno requieren de soporte especializado y diferenciadode los sistemas para tiempos normales.II. TÁCTICA-

GERENCIAL

a) Se refieren a los asuntos relacionados con el funcionamiento de la máquinaorganizativa que deben ser adecuadamente descentralizados y filtrados.b) Son asuntos relacionados con tareas de coordinación y control gerencial yejecutivo, conversaciones internas y contactos externos necesarios para elacompañamiento de la gestión y manutención del capital político.c) Son asuntos muy consumidores de tiempo, por lo que requieren de filtros paraevitar el desvío de foco de atención y la concentración en asuntos de bajo valor.III. OPERACIONAL

a) Compuesta por los actos y acciones repetitivas de tipo burocrático y lasactividades simbólicas como reuniones de despachos, verificación decorrespondencias, correos electrónicos y gestión y control de procesosadministrativos que requieren filtros y descentralización.b) Muchos de estos asuntos ingresan a la agenda sin previo procesamiento y filtro,en forma de urgencias administrativas. Como ya lo tratamos antes, este tipo deasuntos requieren de la implantación de filtros de organización del gabinete.AGENDA ESTRATÉGICA= IAGENDA TÁCTICA = II + III

Fuente: Elaboración propia.Los asuntos y problemas compiten por ganar el foco de atención social y política del dirigente y asíingresar a la agenda estratégica. La mera identificación de un problema no es garantía de que entreen el foco de atención del dirigente público y se actúe sobre él. Por tanto, los asuntos y problemaspueden entrar a la agenda estratégica de las siguientes formas:i) Entrar automáticamente porque son declarados como obligatorios de acción pública, como porejemplo el presupuesto anual;ii) Entrar ‘sin pedir permiso’ porque son declarados como una crisis y, por tanto, requieren atenciónurgente del Gobierno, yiii) Incluir los problemas que le darán direccionalidad a la gestión de Gobierno y que fueronseleccionados de forma sistemática y rigurosa mediante la aplicación de métodos de selección deproblemas como los que explicamos anteriormente, constituyéndose así en parte esencial ypredominante de la agenda estratégica del dirigente.Kingdon (1995) afirma que la determinación de los asuntos que requieren de atención especial deldirigente público depende de la convergencia entre tres flujos (streams) de actividades que se

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comportan de forma independiente: el flujo de problemas, el flujo de soluciones y el flujo del contextopolítico. Cuando estos tres flujos se intersecan con éxito generan la posibilidad de entrar en la agenda.Esto significa que cuando se identifica un problema y se diseña su respectiva política o plan de acciónque posee alta viabilidad política, será foco de atención gubernamental y podrá entrar a la agenda.Esta es una visión muy simple, especialmente cuando se trata de problemas cuasiestructurados dealta complejidad y gran incertidumbre. Mientras tanto, autores como Walker (1977) creen que unproblema solamente puede entrar a la agenda dependiendo del valor que la población le dé y elpotencial para generar conflicto. Esto quiere decir que en la agenda sólo podrán ser consideradosaquellos problemas que son de gran importancia para la población pero que, a su vez, producen pococonflicto o desacuerdo. Esta perspectiva es irrealista y puede llegar a ser hasta peligrosa puesto quepuede dejar por fuera problemas de gran relevancia con alto nivel de conflicto pero que deben serenfrentados. Por ejemplo, el problema de la seguridad nacional que enfrenta al Gobierno y la sociedadcivil con grupos armados fuera de la ley o el problema del caos del servicio de transporte público enuna ciudad que enfrenta a gremios transportistas con mucho poder y el Gobierno municipal.Para Majone (en Moran, Rein & Goodin, 2008, p. 238) existe una gran diferencia entre ladeterminación de la agenda y el establecimiento de prioridades. Según Majone, no es suficiente queun problema ingrese a la agenda, es más importante el grado de prioridad que el dirigente público ledé dentro de ésta. La restricción de recursos como el tiempo, el presupuesto, la disponibilidad delfactor humano y la experticia influyen fuertemente en la definición de prioridades. La prioridad quese le da a un problema está condicionada por la medición de los costos de oportunidad frente a otrosproblemas. El mismo autor confirma que la asignación óptima de recursos de la microeconomíaplantea serias dificultades para tratar con el tipo de problemas que enfrenta el decisor público. Sedeben buscar otros mecanismos que permitan evaluar estos costos de oportunidad, como porejemplo, la doctrina de los riesgos significativos (The significative risk doctrine), en la que se aseveraque no todos los riesgos potenciales deben ser tratados igualmente sino que dependen del riesgosignificativo que planteen para la sociedad.Por su parte, de acuerdo con el modelo del co-gobierno, la determinación de la agenda debe serproducto de un proceso democrático liderado no sólo por el dirigente público sino también por lasociedad. Dahl (1999) es enfático al afirmar que es el demos el que tiene la exclusiva oportunidad dedecidir los problemas que deben entrar en la agenda de gobierno. En gobiernos municipales ydepartamentales/estaduales de Colombia y Brasil hemos tenido la experiencia de trabajar condirigentes políticos que han dado gran participación a la población para que identifiquen losproblemas que más les aquejan en la comunidad. Esta ha sido una oportunidad de que la poblaciónexprese sus necesidades más sentidas y el dirigente y su equipo de gobierno los analice, defina ypriorice en la agenda. No obstante, esto no es suficiente. Es la construcción de la direccionalidadestratégica la que permite definir los objetivos que se proponen alcanzar en los diferentes horizontesde tiempo junto con los principales medios para lograr las metas propuestas, formalizados en losdiferentes planes de acción, políticas públicas o proyectos de acción. Es a través de estadireccionalidad que el gobierno podrá orientar sus acciones y decisiones, sirviendo de referencia paratodo el equipo de Gobierno y demás miembros de la Administración. Sin el faro orientador de laplanificación prospectiva y de la direccionalidad estratégica, el Gobierno caminará a ciegas, confiadosólo en la improvisación y en la experiencia. En este caso, tendrá dificultades para evaluar si seencuentra en el sendero errado o si se está aproximando o alejando de las grandes aspiracionesescogidas democráticamente. Sin un norte definido es imposible prever con anticipación las posibles

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dificultades que deparará el camino a fin de prepararse de la mejor manera para sortearlas coneficacia.Al final, los problemas que definitivamente son seleccionados para ingresar a la agenda estratégica através de cualquiera de los dos métodos de selección de problemas, deben ser analizadosrigurosamente para una adecuada toma de decisiones. En general, se pueden diferenciar tres nivelesde procesamiento de los problemas que comúnmente entran a la agenda estratégica (Matus, 1997b):a) Problemas sin ningún procesamiento. El problema es identificado y priorizado para ingresar enla agenda, pero sin un procesamiento sistemático. Apenas se hace una lista intuitiva de causas yconsecuencias mal definidas y sin exploración sistemática de alternativas con ventajas ydesventajas bien evaluadas. Aquí, tanto los análisis político, jurídico, económico y técnico no sonrealizados de forma profunda con métodos y herramientas adecuadas de procesamiento.b) Problemas con procesamiento parcial. El problema ingresa en la agenda, pero es procesado conherramientas de planificación que sólo consideran una dimensión de la realidad. Cuando esprocesado desde la perspectiva técnica, son olvidadas las consecuencias y dimensiones políticasy jurídicas. Por el contrario, cuando es procesado desde la perspectiva política, son olvidadas lasconsecuencias y dimensiones técnicas y jurídicas.c) Problemas con procesamiento integral. El problema ingresa en la agenda con procesamientointegral y transversal aplicando una metodología de planificación pública adecuada a su nivel decomplejidad. En este caso el problema es analizado en todas sus dimensiones relevantes: política,jurídica, económica y/o técnica.La estructura general de la agenda estratégica contempla como uno de los asuntos centrales el tiempoque el dirigente debe dedicar en la definición de su foco de atención durante su periodo de gobierno.El uso eficaz del tiempo exige que se utilicen los métodos de selección de problemas que hemospresentado antes, y que se verifique su calidad antes de que ingresen en la agenda real del dirigente.Una vez sean definidos los problemas que conformarán la agenda estratégica, el foco de atención serádireccionado hacia la toma de decisiones, el monitoreo, la evaluación y la corrección de las accionesy metas propuestas en los respectivos planes. En estos asuntos de la agenda estratégica tambiéndeben ser aplicados los correspondientes métodos de soporte y criterios de filtro (Ver Cuadro 10).

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Cuadro 10. Estructura General de la Agenda EstratégicaTipo de Asunto Métodos de Soporte Criterios de Filtro1.1 Conformación yevaluación de laAgenda estratégica(aplicación de losmétodos de selecciónde problemas)

- Aplicación de los métodos deAnálisis de Macroproblema y/o de laMatriz de Selección de Problemaspara la definición de los problemasque ingresarán a la agendaestratégica- Evaluación y actualización de laagenda estratégica durante elperiodo de gobierno (inclusión denuevos problemas)

- Verificar que las propuestas deconformación y corrección de laagenda estratégica se encuentredebidamente procesada a travésde los métodos de soporte- Verificar que las propuestas deconformación y corrección de laagenda estratégica correspondancon las directrices político-ideológicas del dirigente- Verificar que las propuestas deconformación y corrección de laagenda estratégica correspondancon los compromisos asumidosen el programa de gobierno1.2 Toma de decisionesestratégicas - Método Planificación EstratégicaPública para el procesamiento deproblemas y formulación de planesde acción propuestas de decisión- Métodos de análisis tecnopolíticospara el ajuste y actualización en lacoyuntura de los planes ypropuestas de decisión

- Que los planes y propuestas dedecisión se encuentren dentro dela agenda estratégica (filtro devalor)- Que los planes y propuestas dedecisión cumplan con losrequisitos mínimos deprocesamiento tecnopolíticocomo lo plantea la PlanificaciónEstratégica Pública (filtro decalidad)1.2 Agenda Estratégicapara el monitoreo yevaluación delcumplimiento de losresultados de losplanes deacción/políticaspúblicas

- Métodos de monitoreo porindicadores y señales- Métodos de evaluación de lagestión pública por resultados- Métodos de rendición y petición decuentas por resultados- Métodos de evaluación del balanceglobal del gobierno- Sala de gobierno o de situaciones

- Que los planes monitoreados yevaluados correspondan con laagenda estratégica- Que la información presentadaal dirigente cumpla con losrequisitos de calidad exigidos porlos sistemas de monitoreo yevaluación- Que la verificación delcumplimiento de objetivos ymetas y de los procesos derendición de cuentas contemplenpropuestas de premiación ypenalización de los responsablesFuente: Elaboración propia.

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B. EL CICLO DEL CONOCIMIENTORecordemos que el Ciclo del Conocimiento está compuesto por tres ciclos: el Diseño Explicativo (CC1);el Diseño del Plan de Acción (CC2) y el Diseño de la Viabilidad Estratégica (CC3).CC1. DISEÑO EXPLICATIVO.

Figura 16. Ciclo del Diseño Explicativo (CC1)

Fuente: Elaboración propia.En el Ciclo de Conocimiento 1, del Diseño Explicativo (CC1) los problemas seleccionados en la AgendaEstratégica deben ahora ser analizados desde una perspectiva técnica y política a partir de la visiónsituacional del actor social, en este caso, del dirigente público. Como ya explicamos antes en lafundamentación teórica de la Planificación Estratégica Pública, el actor social construye unaexplicación situacional de la realidad de cada uno de los problemas, esto es, a partir de su propiaperspectiva que es única y diferente de la explicación dada por otros actores en relación a los mismosproblemas (Matus, 1987).FASE 3. ANÁLISIS DEL PROBLEMAEl Diseño Explicativo de la metodología PEP comprende el análisis o procesamiento del problema. Así,los problemas incluidos en la Agenda Estratégica de gobierno deberán ser procesados. Esto significadescribir la magnitud y extensión del problema, explorar las causas que lo han generado y agravado yla interrelación entre ellas, identificar las causas más críticas en las que se puede ejercer una acciónpública e indagar las consecuencias que ha producido el problema. Para sistematizar este análisis de larealidad es necesario emplear un método de explicación que en el PEP es la Red Explicativa delProblema. Sin embargo, este procesamiento parte del hecho que la explicación dada por un actor

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concreto frente a un problema específico se realiza desde una explicación de la realidad social que essituacional.De esta forma, la Fase 3 del Análisis del Problema se fundamenta en dos principios conceptualescríticos: El Análisis del Problema y la Red Explicativa del Problema.- El Análisis SituacionalDesde la perspectiva de la Teoría de las Situaciones planteada por Carlos Matus en su Teoría del Juego

Social, el análisis situacional parte de la premisa de que la “realidad no es igual para todos. Ni de ellarealizamos las mismas cosas” (Matus, 2000, p. 139). Cada actor social elabora su propia explicación dela realidad a partir de sus preocupaciones e intereses, conociendo y formulando un modelo quecomprenda su propia visión o perspectiva de ella. Esto significa identificar, analizar y priorizarproblemas, amenazas y oportunidades desde el ámbito de acción de un actor definido y en “un juegosocial que no ofrece iguales posiciones y ganancias para todos” (Matus, 2000, p. 139). Cada actor socialpuede diseñar su propia explicación sobre una misma realidad, de modo que pueden existir múltiplesinterpretaciones tantos actores sociales existan con el interés o el peso para intentar cambiarla(Ramírez, 2012, p. 63). Esta definición de análisis situacional contrasta claramente con el conceptotradicional de diagnóstico, una explicación que ignora o mezcla las explicaciones de los demás actoresinvolucrados en el juego social, y nunca las diferencia (Matus, 1987).La representación de la realidad no puede ser una explicación objetiva y única si cada actor tiene lacapacidad de hacer su propia lectura de un mismo conjunto de hechos, guiado por sus intereses ymotivaciones. Matus asevera “Toda explicación es dicha por alguien, y ese alguien es un ser humano convalores, ideologías e intereses” (Huertas, 2000, p. 29). Así, el dirigente público no es el único que seposiciona frente a una realidad, puesto que en el entorno aparecen otros actores sociales que tambiénparticipan del juego social, elaborando sus propias lecturas de la realidad, motivados por susintereses y sus valores. Esto significa que todos tienen una visión diferenciada de los problemas deacuerdo a la posición en que estén situados en el juego social. Por tanto, cuando se habla de construiruna explicación de la realidad social no se está hablando de elaborar un diagnóstico o simplementede la recolección de datos para informarse y adquirir o aumentar el conocimiento del entorno, si node la interpretación propia que el actor social hace de éstas informaciones y del conocimiento queobtiene mediante el análisis causal de las raíces del problema a fin de tomar decisiones quecontribuyan al cambio de esa realidad negativa. Roth (2007) lo expresa así: “La representación no esun dato objetivo. Es una construcción que resulta del conjunto de las luchas que los actores sociales ypolíticos libran para imponer una lectura de un problema que sea la más ventajosa posible para susintereses.” (p. 58). Esto significa que todos tienen una visión diferenciada de los problemas de acuerdoa la posición en que estén situados en el juego social y que cada actor toma decisiones basado en supropio análisis situacional de la realidad o de los problemas (Matus, 1993).La explicación situacional que el dirigente público hace de la realidad social envuelve elreconocimiento de problemas, amenazas y oportunidades que afectan de manera diferenciada a cadauno de los otros actores involucrados. El actor social realiza un análisis causal situacional delproblema para tomar decisiones que lleven a su enfrentamiento, postergación o tal vez hasta omisiónde su foco de gobierno; pero sus decisiones también dependen de las posiciones que asuman losdemás actores involucrados en la realidad problemática. Es decir, del apoyo, oposición o hastaindiferencia de los otros actores quienes poseen sus propios intereses y los defienden. Así, las

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valoraciones que cada uno de estos actores tiene frente a una realidad social determinada diverge. Yaun cuando cada uno de los actores luche por el mismo objetivo, es inevitable que muestrenperspectivas diferentes que en el fondo evidencian sus propias preocupaciones e intereses. Además,aunque los actores cedan posiciones a fin de llegar a acuerdos o consensos, en realidad esto nosignifica nunca dejar a un lado sus intereses y objetivos propios.Así, el análisis situacional permite visualizar cómo el actor se sitúa en el problema y cómo se colocaen la perspectiva de los otros actores frente al mismo problema. Por lo tanto, lo que se propone en elmétodo PEP es precisamente entender el problema y sus raíces causales desde la visión concreta deun actor. El análisis situacional no busca “conocer por conocer sino conocer para actuar” (Matus,2000). No se trata de hacer un diagnóstico del problema realizado por investigadores o expertos sincompetencias para actuar (pues este será sólo uno de los insumos esenciales), sino de hacer explicitaslas causas que llevaron al problema hoy, a fin de que un actor con responsabilidades y competencias(con poder de tomar decisiones y actuar) emprenda las estrategias necesarias y entienda cómo lidiarcon los otros actores potencialmente conflictivos. La explicación situacional que hace el actor socialrespecto a un problema social concreto le permite diferenciar su explicación de la de los otros actoresclaves así como también cualificar el control de recursos, el poder de influencia y los intereses deéstos en el enfrentamiento del problema. En consecuencia, el análisis situacional posibilita conocer laposición y el nivel de responsabilidad de cada actor en el mejoramiento o agravamiento del problemaademás de mostrar los ámbitos de conflicto entre actores que pueden generar inviabilidad al plan enel momento de ser operacionalizadas sus estrategias de acción.En conclusión, en el Diseño Explicativo se debe iniciar identificando el actor central desde el cual seráexplicado situacionalmente el problema. Para sistematizar este análisis situacional de la realidad esnecesario emplear un método de explicación del problema, que en el PEP será la técnica de la RedExplicativa del Problema.

- Red Explicativa del ProblemaLa Red Explicativa del Problema26 es una técnica que permite de formasimplificada reconstruir las situaciones y los procesos que generan elproblema y en los que intervienen múltiples dimensiones que searticulan sistémicamente de numerosas maneras. Estas dimensionespueden ser de tipo social, político, organizativo, económico-financiera,ambiental, culturales, entre otros. Es de anotar que dependiendo delproblema que se esté tratando, en el análisis explicativo situacionaldado por el actor social predominarán unas dimensiones sobre otras.Por lo anterior, debemos tener en cuenta que, según Matus (1987, p.411), teóricamente en la explicación de todo problema público intervienen generalmente tres tiposde perspectivas:a. La perspectiva científica. Es el dominio de la razón científica en el que el investigador o elprofesional fundamenta tanto el conocimiento de sus propias teorías que pueden ser económicas,políticas, sociológicas, de ingeniería, biológicas o ambientales, como también del dominio específico26 La técnica de la Red Explicativa del Problema está inspirada en el Flujograma Situacional de la PlanificaciónEstratégica Pública – PES y en el Árbol del Problema del Método Altadir de Planificación Popular – MAPP, ambosde C. Matus (1987, 1994).

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de la realidad explicada, por ejemplo, teorías específicas sobre la educación, la salud, el transporte, laseguridad, entre otras;b. La perspectiva burocrática. Es el dominio de la razón burocrática del funcionario incorporado enuna estructura organizativa pública, basado en las prácticas organizativas y en los criterios de lacultura organizacional arraigada y de la normatividad que orienta el debe ser de la organización, yc. La perspectiva del dirigente político o del hombre de acción. Es el dominio de la razón vital ocentral del decisor político, basado en la comprensión transversal de los problemas que afectan a lasociedad y en la preocupación por los compromisos adquiridos con esta. Consciente, además, de lalimitación de recursos que posee y de las relaciones de fuerza y acumulación de poder en un entornode competencia y conflicto permanente con otros actores sociales. Estos conflictos pueden serorganizacionales, políticos, económicos.En el análisis situacional de los problemas no domina la razón pura, sino que domina alguna de lastres, combinándose y articulándose ineludiblemente, generando así una fuerte correspondenciaentre ellas. Por ejemplo, para entender el problema de la baja calidad de la educación es necesariobasar la explicación tanto en la teoría científica o razón científica que proporciona los elementosconceptuales sobre cómo debería ser la calidad de la educación en un contexto determinado, comoen la razón burocrática de la práctica profesional y la normatividad, combinado con la razón vital queexplica los conflictos de poder y de intereses en el enfrentamiento del problema.La Red Explicativa plasma la explicación situacional resultado de la combinación e integración de lastres razones explicativas, dominada, en este caso, por la razón vital que proporciona el actor central,es decir, el dirigente público. Esta explicación graficada permite (Matus, 1987, 403):i) Diferenciar claramente al actor social que está haciendo la explicación;ii) Diseñar un modelo causal explicativo en el que en un formato se puede comprender e identificarde forma explícita el conjunto de causas que están generando la existencia y/o agravamiento delproblema y cómo éstas se interrelacionan. Esto facilita la identificación de las causas más críticasdel problema y la interacción de la discusión rápida y fluida entre el dirigente y su equipo degobierno (Matus, 1987). Esto obliga al análisis sistemático, riguroso, selectivo y preciso;iii) Proporcionar conocimiento sobre el campo de control que tiene el actor sobre las distintascausas identificadas en la Red;iv) Proporcionar conocimiento sobre el campo de control directo o indirecto que otros actoressociales tienen también sobre el problema;v) Realizar un análisis del problema basado en el conocimiento tecnopolítico En la práctica, lautilización de la Red Explicativa requiere de conocimiento tecnopolítico. Es decir, que además demanejar bien el método, la red explicativa se debe elaborar con la participación de profesionalesque tengan un amplio conocimiento técnico y experiencia con los temas relacionados con elproblema que se está analizando y, de gran importancia, complementar esta construcción conpersonas que tengan el conocimiento político de la situación problemática. Una gran dificultadque se presenta en el momento de realizar la explicación es la ceguera que generalmente poseen

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algunas personas que creen ‘conocer’ el problema porque llevan mucho tiempo relacionadosdirectamente con esta realidad problemática;vi) Articular el análisis cuantitativo con la reflexión cualitativa;vii) Facilitar los ajustes que sean necesarios en el análisis de acuerdo con los cambios de la realidadsocial. Esto muestra la flexibilidad de la técnica que permite su actualización rápida;viii) Mostrar las principales manifestaciones que evidencian la existencia y agravamiento delproblema, permitiendo en consecuencia identificar otros problemas que se estén generando(consecuencias del problema).En la Red Explicativa del Problema se muestra de forma gráfica cuatroelementos básicos que se interrelacionan: Manifestaciones, Consecuencias,Causas y Campo Situacional del Problema. Es necesario que en el análisis delproblema se precisen sin ambigüedad ni confusión cuáles son cada uno deestos ámbitos. Si las manifestaciones no son claras y se confunden con causaso consecuencias, la explicación del problema podrá ser deficiente puesto quedentro del grupo de manifestaciones se ubicarán posiblemente causas críticasque en el momento del diseño de las acciones no podrán ser identificadas ydejarán de ser enfrentadas. La Red Explicativa facilita la sistematización yobliga a la reflexión profunda sobre las causas que generaron y están reproduciendo el problema,evitando así la tendencia superficial de preconcebir soluciones sin un análisis de fondo de la realidadsocial.La Red Explicativa del Problema ofrece así una visión integral tanto de las manifestaciones queevidencian la existencia del problema como del modelo sistémico causal que lo produce, reflejandoasí que no existe una imagen única de la realidad social. Cada causa influye sobre otras causas que asu vez son influenciadas por otras causas del sistema. De esta forma, la técnica hace explicitas estasinterrelaciones causales basado en el razonamiento que el actor construye del problema, el cualdepende del conocimiento racional sobre el problema como de los intereses, valores e ideologías delactor (Matus, 1987).A continuación se explicarán los cuatro elementos básicos que intervienen en la construcción de laRed Explicativa del Problema: manifestaciones, consecuencias, causas y campo situacional del

problema.a. Manifestaciones del ProblemaLa explicación del problema inicia con la exploración de las manifestaciones del problema o Vector deManifestaciones del Problema –VMP. El VMP facilita llegar a un acuerdo sobre la definición delproblema, puesto que una misma realidad social puede tener diferentes interpretacionesdependiendo del actor desde el cual se sitúa la explicación. De esta forma, el actor social hace supropia descripción de lo que considera un problema, mientras otros actores sociales a partir de lamisma situación podrán elaborar su propio listado de manifestaciones dependiendo de sí representa

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para ellos una amenaza, una oportunidad o un éxito. Por tanto, la identificación de manifestacioneses relativa al actor que lo explica.Las manifestaciones se definen como los ‘síntomas’ que evidencian el estado de ‘salud’ en el cual seencuentra el problema. El VMP es verificable mediante los hechos que lo evidencian. Como afirmaAckoff (2000) “Un síntoma es uno, de una serie de valores de una variable, que ocurre generalmentecuando algo es excepcionalmente correcto o excepcionalmente incorrecto, pero rara vez cuando lascosas son normales…Una fiebre es una temperatura anormalmente alta del cuerpo, nunca se asocia conbuena salud, siempre se le asocia con mala salud” (p. 239). Por ejemplo, una baja tasa de cobertura dela educación primaria es una señal de desatención escolar de la población infantil por parte del Estadoasí como una tasa de inflación muy alta puede indicar un mal desempeño de la economía. Por tanto,las manifestaciones no son una explicación causal del problema, sino que se constituyen en lo queevidencia la existencia del problema y, por ende, en lo que debe ser explicado. En el VMP se realizauna enumeración de elementos que se representan con la nomenclatura ‘m’ minúscula. La últimamanifestación que se lista en todo problema se denomina manifestación de tendencia, puesto que esla que permite evaluar la evolución de cada uno de las manifestaciones anteriores, y se suscribe conuna flecha. Cuando está se encuentra hacia arriba indica que el problema está mejorando, cuandoindique hacia abajo significa que el problema está agravándose y si es una flecha horizontal indicaque el problema se ha mantenido igual durante los últimos tiempos.La precisión del problema en el VMP es esencial. Si el problema es el alto índice de accidentalidadvial, se deben describir situaciones relacionadas con las tasas de accidentalidad, en qué municipioses más recurrente la accidentalidad, en qué horarios y días es más frecuente el problema, los índicesde morbilidad y mortalidad, hasta cubrir todos los elementos que están incluidos en la definición delproblema. Si el problema es la baja cobertura y calidad de la educación en los niveles preescolar,primaria y secundaria de la ciudad, significa que es necesario describir a qué se refiere o qué significacobertura y calidad y de qué modo pueden ser medidas estas variables. Además, estos elementosdeben ser discriminados en los tres niveles de educación preescolar, primaria y secundaria. Si ladiscusión es solamente la calidad de la educación en el sector oficial, será necesario conocer losresultados de las evaluaciones que realiza el Estado y compararlo con resultados de otras ciudadesdel país con el fin de conocer en qué estado comparativo se encuentra la educación pública en elmunicipio. Tomemos otro ejemplo, el problema del ‘alto nivel de pobreza de la población nacional”.En este caso se debe estudiar la condición de pobreza en el país definiendo primero qué significapobreza y qué parámetros permiten medir tal situación. ¿La pobreza es un asunto de contar coningresos suficientes para vivir dignamente o es una cuestión que incluye otras variables como la faltade capacidades o habilidades en la población o, es más amplio, y se trata de la situación del nivel dedesarrollo humano de la población nacional? En este caso, se podría recurrir a la forma como esentendida la pobreza a nivel mundial y utilizar los indicadores internacionales. Por tanto, el nombredel problema puede ser demasiado general, abstracto y abierto a muchas interpretaciones ydefiniciones, lo que hace necesario describirlo para que las distintas elucidaciones que se tengan deéste queden a una sola interpretación que interesa al dirigente público. D. Stone (2002) afirma: “Ladefinición del problema es un asunto de….representación estratégica de las situaciones. La definicióndel problema es una cuestión de representación porque cada descripción de una situación es unainterpretación de solamente uno de muchos puntos de vista. La definición del problema es estratégicaporque los grupos, los individuos y las instituciones gubernamentales deliberada y conscientementemodelan sus propias interpretaciones con el fin de promover un curso favorable de acción.” (p. 133).Quiere decir que

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la descripción de las manifestaciones de cualquier problema dependerá de la perspectiva y lospropósitos del actor social.La descripción de las manifestaciones se puede hacer tanto en términos cuantitativos comocualitativos. Sin embargo, es común encontrar que en la definición de problemas sociales algunosaspectos no puedan ser medidos de forma cuantitativa porque no se cuenta con las estadísticas o ladisponibilidad de datos, lo que dificulta la verificación concreta del estado y evolución del problema.Esta manifestación deberá hacerse en términos cualitativos que expresen rigurosamente el estadodel problema, mientras que se puedan obtener los datos estadísticos necesarios.Como las manifestaciones evidencian o revelan la magnitud del problema identificado por el actorsocial, se hace por lo tanto necesario identificar el conjunto de indicadores, los cuales posteriormentepermitirán hacer el monitoreo y seguimiento a la evolución del estado del problema. A este conjuntode indicadores le llamaremos “indicadores de impacto o de resultados”.Para comprender el concepto de manifestaciones en la Red Explicativa del Problema, mostramos elcaso de un problema procesado por los autores en la Gobernación de Antioquia en Colombia en el año2007 que tenía como propósito diseñar la Política Pública de Seguridad Vial en Antioquia con unequipo de profesionales que conformaban la Mesa de Seguridad Vial del departamento. El problemadeclarado y analizado desde la perspectiva del Gobernador, fue: “Alto índice de accidentalidad vial enAntioquia”. Para este problema fueron identificadas las siguientes manifestaciones con susrespectivos indicadores, evidenciando de esta forma la existencia de esta grave realidad social(Cuadro 11):

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Cuadro 11. VMP del Problema “Alto índice de accidentalidad vial en Antioquia”VMP

m1: Antioquia, Medellín y el Valle de Aburrá presentan una de las tasas más altas por accidentalidadvial en el País.m2: Los Municipios de Medellín, Bello, Copacabana, Itaguí, Sabaneta, Rionegro, Apartadó y Turboconcentran los mayores casos de accidentalidad en el departamento. Para 2006, juntos suman casi40.000 accidentes de tránsito, dejando el mayor número de muertos y heridos.m3: En el 2006, Antioquia presentó altos índices de mortalidad por accidentes de tránsito:3.1- Los accidentes de tránsito son la 2ª causa de muerte violenta después del homicidio.3.2- Antioquia y Medellín presentan tasas de mortalidad superiores a las registradas a nivelnacional.3.3- Los municipios de Yarumal, Rionegro, Copacabana y Medellín presentan tasas de mortalidadpor accidentes de tránsito muy superiores a la media registrada en Antioquia.3.4- Según la calidad del usuario muerto en la vía en el 2006:

- Son los peatones y los motociclistas quienes más mueren en accidente de tránsito.- Medellín, Bello y Rionegro son los municipios donde se registró el mayor número de casos pormuertes en accidentes de tránsito en el departamento.- Medellín contribuye con el 62% de la mortalidad en el departamento.3.5- La tasa de muertes por cada mil vehículos en el departamento es superior a la registrada a nivelnacional.3.6- En el año 2006:- El 73% de las muertes ocurrieron en la zona urbana- 80% de las personas fallecidas eran de sexo masculino- Alto porcentaje de las victimas muertas tenían edades entre 20 y 29 años. Siendo el grupopoblacional más vulnerable- Julio y Diciembre son los meses donde se presenta el mayor número de casos de muertos enlas vías

m4: En el 2006, Antioquia presentó altos índices de morbilidad por accidentes de tránsito:4.1- Antioquia y Medellín presentan tasas de morbilidad superiores a las registradas a nivelnacional.4.2- Los municipios de Turbo, Rionegro, Itagui, Medellín, Santafe de Antioquia, Copacabana yApartadó presentan tasas de morbilidad por accidentes de tránsito muy superiores a la mediaregistrada en Antioquia y a nivel nacional.4.3- Según la calidad del usuario herido en la vía, en el 2006:- Son los peatones, conductores y motociclistas quienes aportaron el mayor número de heridosen accidente de tránsito.- Medellín, Bello, Apartadó, Copacabana, Envigado, Granada, Rionegro y Turbo son losmunicipios donde se registró el mayor número de casos por heridos en accidentes de tránsitoen el departamento.- Medellín contribuye con el 61% de la morbilidad en el departamento.

Fuente: Documento “Bases para la Política Pública de Seguridad Vial en Antioquia”. 2007.

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b. Consecuencias del Problema

Las consecuencias se refieren al impacto de las manifestaciones sobre la generación de otrosproblemas. Por ejemplo, una manifestación que se refiere a un alto porcentaje de jóvenes con puntajesbajos en las pruebas Saber impacta o tiene consecuencias negativas sobre las escasas oportunidadesde ingreso a la educación superior, o manifestaciones referentes a la baja cobertura educativa y losaltos índices de deserción producen consecuencias negativas como por ejemplo el incremento de lasituación de marginalidad y riesgo social de niños y jóvenes (drogadicción y delincuencia).Continuando con el problema de la “Alta Accidentalidad Vial en Antioquia”, las consecuenciasdetectadas por el equipo de la Mesa de Seguridad Vial se muestran en el Cuadro 12:Cuadro 12. Consecuencias del Problema “Alto índice de accidentalidad vial en Antioquia”

CONSECUENCIAS1. Incremento en los costos de la salud pública2. Incremento de la vulnerabilidad social3. Descomposición familiar: La muerte de los padres en accidentes de tránsitoes la segunda causa de orfandad en el mundo, según la OMS4. Pérdidas económicas5. Pérdida de credibilidad en las instituciones de tránsito6. Disminución de la calidad de vidaFuente: Documento “Bases para la Política Pública de Seguridad Vial en Antioquia”. 2007.

c. Causas del Problema

Las causas son las situaciones o procesos que explican la existencia de las manifestaciones, sea enconjunto o individualmente. Las causas pueden ser de tres tipos:i) Hechos o acciones que producen o realizan los actores sociales. Este tipo de causas se debendetectar primero puesto que son las que de forma directa impactan en las manifestaciones;ii) Capacidades o incapacidades acumuladas de dirección y producción por parte de los actoressociales o también de sistemas y procesos organizativos deficientes y,iii) Las reglas, que definen el espacio de lo que es posible hacer o no hacer dentro del juego específicodel problema que se está analizando, dándole así identidad al problema. “Las reglas prohíben ypermiten a la vez que inhiben y estimulan las acciones posibles por parte de los actores” (Matus,1987, p. 143). Estas pueden ser reglas formales (escritas) y reglas de hecho (no están escritas ynormalmente están representadas en los valores, tradiciones, costumbres y en la cultura delactor social y de la organización), estableciendo límites u obstaculizando las decisiones yacciones de los actores sociales o también contribuyendo a generar deficiencias en elfuncionamiento de los sistemas o procesos organizativos. Ambos tipos de reglas son esencialesen el juego social y deben ser consideradas en el análisis del problema. Existen varias clases dereglas:

- de derecho o legales;- de mando, impuestas por la jerarquía o por la fuerza;

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- de costumbre, como la cultura arraigada en la sociedad o en la organización;- de ética, aceptadas por un código de rectitud y honor;- de moral, las normas de convivencia o las determinadas por la religión y,- de mercado, las reglas establecidas para el funcionamiento eficaz de las relacioneseconómicas.Las reglas, pero especialmente las reglas de hecho, son causas más estables y difíciles de modificarque los otros tipos de causas, puesto que los actores sociales con más fuerza o poder luchan pormantenerlas y defenderlas. De otro modo, un cambio en las reglas podría romper con la cultura y laforma cómo se desarrolla tradicionalmente el juego social y, lo más importante, alterar el orden sobrequién decide y hace en el juego social. Las reglas son un producto social que los actores en su luchaconstante de hechos acumulados han creado mediante relaciones de fuerza.En el problema de la “Alta Accidentalidad Vial en Antioquia”, fueron identificadas 39 causas (Cuadro13):

Cuadro 13. Causas del Problema “Alto índice de accidentalidad vial en Antioquia”CAUSAS1. Incremento del riesgo de accidentalidad de usuarios motorizados y no motorizados2. Aumento del nivel de siniestralidad en los accidentes de tránsito3. Laxitud en la aplicación de las normas nacionales en las diferentes localidades4. Comportamientos riesgosos y agresivos de usuarios motorizados y no motorizados5. Circulación de vehículos sin condiciones técnico-mecánicas mínimas de seguridad6. Acelerado incremento del mototaxismo como alternativa de transporte público7. Frecuente obstrucción de las vías del Departamento por derrumbes8. Aumento del estrés en el tránsito9. Flujo vehicular caótico y congestionado en Valle de Aburrá y municipios de mayor concentración urbana10. Elevado crecimiento del parque automotor, especialmente de vehículos particulares y motocicletas11. Municipios con crecimiento urbano no planificado y desordenado12. Vías departamentales en mal estado, con deficientes niveles de diseño y de señalización13. Existencia de espacios riesgosos en la red vial departamental que generan alta accidentalidad (puntoscríticos)14. Deficiente sistema de atención y prevención de emergencias viales15. Sistema de comunicación y educación vial incipiente, inadecuado y con bajo impacto en la población16. Baja valoración de las normas de tránsito y convivencia ciudadana por parte de usuarios motorizados yno motorizados.17. Escuelas de conducción con bajos estándares de calidad y capacidad de instrucción y con enseñanza sinénfasis en la seguridad vial18. Sistemas de transporte público locales no brindan garantías y condiciones seguras a conductores yusuarios19. Vías municipales y nacionales en mal estado y con deficientes niveles de diseño y señalización20. Existencia de espacios riesgosos en la red vial nacional y municipal y en zonas urbanas de Antioquia22. Red vial de Antioquia sobre topografía montañosa la hace vulnerable a emergencias y constantesinterrupciones de la vía23. Alto nivel de descoordinación entre las dependencias responsables por el tránsito, transporte y lainfraestructura vial del departamento

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Cont…CAUSAS24. Sistema de fiscalización incipiente e inadecuado a las necesidades de control de motoristas, peatones,vehículos, empresas de transporte y escuelas de conducción25. Existencia de conductores y vehículos con acumulación record de multas y comparendos, especialmenteen el transporte público, sin penalizar.26. Alto desconocimiento de la problemática de accidentalidad vial, de los factores de riesgo y de políticasde seguridad vial, por parte de las instituciones y la comunidad en general27. No existe un sistema integrado de información en movilidad y seguridad vial para el soporte en la tomade decisiones28. Bajo nivel de participación y de movilización de la comunidad en torno a los problemas de tránsito ytransporte29. Deficiente y desarticulado sistema de financiación de la seguridad vial30. Dirección de tránsito departamental con capacidades institucionales y competencias limitadas sobre laregulación y el control del tránsito y transporte departamental31. Bajo nivel de coordinación y comunicación interinstitucional para el tratamiento integral de laaccidentalidad vial y el control, planificación y gestión del tránsito y transporte en el departamento32. Baja capacidad institucional de los Municipios para asumir su responsabilidad en el control del tránsitoy transporte33. Algunos municipios del Departamento no cuentan con su propia unidad organizativa responsable de laregulación y el control del tránsito en su localidad.34. Artículo 300 de la Constitución Nacional sobre competencias en el transporte sin reglamentar por laAsamblea Departamental.35. Ley 105 de 1993 faculta a los departamentos a intervenir en aquellos municipios sin organismos detránsito y en carreteras departamentales36. Cultura de corrupción y manipulación con los requisitos y normas exigidas para el tránsito y la movilidad37. Reglamentación incompleta y desactualizada del Código Nacional de Tránsito que generan confusión ylimitaciones en el control del tránsito y transporte.38. Confusión en la distribución de competencias y en la jurisdicción en materia de transporte y tránsitoentre los niveles nacional, departamental y municipal39. Dominio de cultura de irrespeto a derechos de movilidad de peatones y ciclistas por los conductores.

Fuente: Documento “Bases para la Política Pública de Seguridad Vial en Antioquia”. 2007.d. Campos Situacionales del ProblemaDe acuerdo con los principios de la Planificación Estratégica Pública que se basan en las nociones decampos y habitus de Bourdieu (1989, 2002) y de la Teoría del Juego Social de Matus (2000) (VerCapítulo 5 de este libro), el actor central se encuentra inserto en un determinado campo o espacio depoder en el que confluyen diferentes intereses y fuerzas puesto que existen otros actores sociales condistintos objetivos, motivaciones y grados de poder quienes pueden contraponerse o apoyar lospropósitos del actor central. De esta manera, el problema que intenta enfrentar el actor define undeterminado espacio o campo de juego en donde existirán variables o causas que se encuentran bajosu control y sobre las cuales podrá actuar de forma directa y otras sobre las que no detentagobernabilidad o control porque dependen de otros actores para su enfrentamiento. Adicional a esto,los límites del campo de acción del problema que el actor declara para ser enfrentado,inevitablemente tiene límites difusos, complejos y entrelazados con otros problemas o espacios depoder. Estos múltiples campos coexisten simultáneamente y presentan dinámicas particulares quesiguen lógicas específicas. No obstante, a pesar de que las fronteras son difusas, por razonesmetodológicas es necesario definir los límites del problema como una convención que permita

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diferenciarlo de otros problemas. Esto con el fin de que el análisis del problema no se vuelva unproceso indefinido o interminable. De acuerdo con esta línea de argumentación, podemos diferenciaren la Red Explicativa del Problema los siguientes tres campos situacionales:- Campo de Acción Propia: El actor central tiene control o dominio directo sobre las causas ubicadasen este espacio. Puede tomar decisiones o actuar directamente sobre ellas porque están dentro desu competencia o porque tiene bajo su control directo los recursos críticos necesarios paramodificar la existencia de estas causas. El gobernador de Antioquia puede decidir aumentar laasignación presupuestal para educación vial porque tiene gobernabilidad sobre el presupuesto dela gobernación;- Campo de Demandas: El actor central no tiene control directo sobre las causas ubicadas en estecampo, solo puede tener influencia o compartir control o gobernabilidad con otros actores o, talvez, no tener ninguna influencia siquiera. La decisión y materialización de estas causas dependenfundamentalmente de otros actores sociales. Por ejemplo, una de las causas del Alto índice deaccidentalidad vial en Antioquia es la “Reglamentación incompleta y desactualizada del CódigoNacional de Tránsito que genera confusión y limitaciones en el control del tránsito y transporte”.En este c aso, el gobernador no tiene control para decidir y actuar sobre esta situación. Él puedesolamente demandar ante los actores que tienen injerencia directa sobre este problema para quemodernicen el Código Nacional de Tránsito del país.- Campo del Problema: Se ubican las causas que están fuera del ámbito problemático que se estáanalizando pero que impactan o interactúan de alguna manera en el juego en cuestión, porque setrata de otros problemas. Este tipo de causas pueden corresponder a otros problemas, otrosactores y otros propósitos. Causas como “Municipios con crecimiento urbano no planificado ydesordenado” se ubican en el campo III del problema de la alta accidentalidad vial, porque sonsituaciones problemáticas que afectan no solamente al problema vial sino también otrosproblemas del municipio como el ordenamiento urbano, pero que están presionando sobresituaciones de accidentalidad. El campo III es una convención en la Red Explicativa del Problemaque establece el dirigente y su equipo para dar un fin a la construcción de las cadenas causales y,de esta manera, no volver interminable el análisis del problema.e. Diseño de la Red Explicativa del ProblemaLos cuatro elementos explicados anteriormente nos permiten ahora diseñar la Red Explicativa delProblema. La Red proporciona la información relevante que requiere el actor central para tomardecisiones y diseñar el plan de acción y/o política pública: precisa las manifestaciones o síntomas delproblema; determina las consecuencias o generación de otros problemas que se están produciendoproducto de la existencia del problema que se desea enfrentar; identifica las causas que lo estángenerando y ubica e interrelaciona las causas en los tres campos situacionales de acuerdo con el gradode control.Sin embargo, la representación gráfica de la Red Explicativa del Problema está compuesta por unaserie de convenciones que permiten la lectura comprensible y rápida de la explicación del problema.Estas convenciones son:a. Toda causa o consecuencia identificada tiene una relación directa o indirecta con el VMP;

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b. Cada causa es una causa explicativa del problema;c. Cada causa y consecuencia debe ser elaborada con frases cortas, que precisen de forma clara loque se desea argumentar, sin ambigüedad;d. Cada causa debe ser rotulada con un número, de tal modo que facilite su ubicación e identificaciónen la Red Explicativa;e. Cada causa debe ubicarse en el campo correcto de espacio de control: I, II o III. Si alguna causa seubica en parte bajo gobernabilidad total y en parte fuera de gobernabilidad significa que la causaestá muy agregada y debe ser dividida en dos, de tal modo que se distinga bien de quién es elcontrol;f. Las relaciones entre causas y de éstas con las manifestaciones se indican con flechas cuyo sentidomuestra la dirección de la causalidad, yg. Cada causa que se localice en el campo I y II debe tener una relación de causalidad de entrada yuna causalidad de salida.De esta manera, la Red Explicativa se representa gráficamente de la forma en que se muestra en laFigura 17:Figura 17. Esquema General de la Red Explicativa del Problema

A continuación se muestra la Red Explicativa del Problema que fue construida para el caso delproblema de la Accidentalidad Vial en Antioquia.

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Fuente: Documento “Bases para la Política Pública de Seguridad Vial en Antioquia”. 2007.

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La Red Explicativa del Problema permite así captar, desde la perspectiva situacional del actor central,cómo es la realidad hoy, cómo ha evolucionado en el tiempo y cómo de forma sistemática se producenlas principales interconexiones entre las diversas causas identificadas. Interrelaciones que no sóloson causales sino también de sentido. En ciencias sociales no podemos entender las relacionescausales desconectadas de las conexiones de sentido que las justifican. Como lo expresa Max Weberen su libro Economía y Sociedad (1996):“Una interpretación causal correcta de una acción concreta significa: que el desarrollo externoy el motivo han sido conocidos de un modo certero y al mismo tiempo han sido comprendidoscon el sentido de su conexión…Sí falta la adecuación de sentido nos encontramos meramente anteuna probabilidad estadística no susceptible de comprensión (o comprensible en formaincompleta); y esto aunque conozcamos la regularidad en el desarrollo del hecho (tanto exteriorcomo psíquico) con el máximo de precisión y sea determinable cuantitativamente” (p. 11).La diferencia entre conexión de causalidad y conexión de sentido se puede entender mejor utilizandolos hechos que desataron la raíz del desastre ambiental ocurrido en el año 2003 por el derrame deresiduos tóxicos de una industria ubicada en Cataguases, Minas de Gerais en Brasil, y causando gravesdaños ambientales en los ríos Pomba y Paraíba, extendiéndose hasta el Océano Atlántico en el Estadode Rio de Janeiro:“Desde mediados de 2002, la FEAM (Agencia Ambiental del Gobierno Minero) teníainformaciones de que la industria Cataguases de Papel contaminaba afluentes del Rio Pomba, enCataguases (MG), y funcionaba sin licencia ambiental. Aun teniendo conocimiento de lasirregularidades, el órgano no multó a la empresa que hace una semana fue responsable por elderrame de millones de litros de residuos tóxicos del proceso de fabricación de celulosa,contaminando los ríos Pomba e Paraíba do Sul y obligando a la suspensión de abastecimientopara la población de más de 40 municipios en Minas y Rio de Janeiro. El accidente ecológico hizocon que la diócesis de Campos cediera a una de las más importantes tradicionescatólicas............por causa de la contaminación del agua de los ríos y, consecuentemente, de lospeces, los fieles católicos fueron liberados de la abstinencia de carne durante la Semana Santa.Este ya es el mayor accidente ecológico de Brasil. Los dueños de la industria de Cataguases fuerondetenidos por crimen ambiental.La Policía Federal constató la existencia de dos reservas de gran volumen con líquido negro,aparentemente de aceite quemado, y la disposición inadecuada de residuos sólidos no tóxicoscomo trozos de papel. Una de las reservas se rompió, lanzando el material al Rio Pomba. Lamancha avanzó por el Rio Paraíba do Sul y se aproxima al océano.” (Adaptado del periódico laFolha de São Paulo, 05 de abril de 2003, pp. C1-C3).

- Relaciones de Sentido: Cuál fue el motivo o la razón que llevó al incumplimiento de las normasambientales por parte de la industria de Cataguases? ¿Por qué lo hizo? ¿Que llevó a la convicción deque este incumplimiento fuera necesario? ¿Qué hay detrás de la acción que causa el efecto? ¿Cómose gesta el motivo?- Relaciones de Causalidad: Desde el punto de vista de las ciencias, el encadenamiento causal quellevó a la contaminación de los ríos Pomba y Paraíba do Sul pueden ser aclarados sin mucha dificultad.El derrame se produce por la inexistencia de un adecuado sistema de tratamiento de los residuostóxicos. El agua de los ríos contaminada con sustancias altamente tóxicas mata su fauna e imposibilitasu uso para consumo humano. La contaminación de los ríos genera dificultades económicas para lasfamilias que se sustentan con la actividad de la pesca. Los reservorios con millones de litros desustancias tóxicas almacenadas hace 14 años se rompió siguiendo las leyes de la física. La mancha

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negra avanza por los ríos hasta alcanzar el océano siguiendo las leyes de la física (hidrología). Lostóxicos contaminan los cuerpos de agua siguiendo las leyes de la química. Los peces se mueren deacuerdo con las leyes de la bioquímica. Las familias de pescadores observan cómo disminuyen susingresos por el efecto sobre la economía. Todas estas cadenas causales pueden ser explicadas deforma adecuada y completamente lógica con los conocimientos científicos del momento.Sin embargo, estas relaciones de causalidad no nos dice nada sobre el motivo y sentido del desastreambiental. Tampoco aclara bien el hecho desde el punto de vista político, administrativo, de interéseconómico y jurídico. Como diría Weber, “nos encontramos ante una probabilidad estadística nosusceptible de compresión.” Entre los reservorios de tóxicos y los dueños de la industria existe unarelación instrumental de medio y fin. El reservorio es un objeto sin consciencia y fines propios. Quienle otorga vida e intencionalidad a su utilización en la situación concreta es el dueño o dirigente de laindustria a través de los fines que orientan sus acciones. No obstante, entre los dueños y la autoridadambiental del Estado no existe exclusivamente una relación instrumental; entre ellos se crea unespacio de interacción humana entre sujetos cargados de intenciones y motivaciones en una situaciónespecífica. Como lo afirma Matus (2000), “Los actores tienen motivaciones y actúan en base aconexiones de sentido…Es necesario distinguir el valor del propósito de la eficacia del propósito.” (p.198). De esta forma, las relaciones causales que se construyen en la Red Explicativa del Problemaexpresan también la explicación que tiene un sentido de juicio de valor que es la que le dan los actores(Figura 18):

Figura 18. Conexión Causal y Conexión de Sentido en el caso deldesastre ambiental de la industria Cataguases

Fuente: Adaptado de C. Matus (2000, p. 198).f. Selección de Causas Críticas en la Red Explicativa del ProblemaPor motivos políticos, económicos, organizativos, jurídicos, por no saber que se puede hacer, porcuestiones de tiempo, por razones prácticas, de motivación y hasta emocionales, no es posible que elactor central pueda actuar sobre todo el grupo de causas explicativas que han sido identificadas en laRed Explicativa del Problema. En este caso, es necesario que se seleccionen sólo aquellas causasdonde se pueda decidir u operacionalizar una acción concreta. A estas causas les denominaremosCausas Críticas – CC. Sin embargo, para que una causa explicativa se seleccione como CC y sefundamente en una de las acciones del plan o política pública, es necesario que cumplasimultáneamente con dos condiciones:a. En la causa debe ser posible diseñarse una acción concreta, y

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b. Debe ser políticamente oportuno actuar sobre la causa. Esto quiere decir que el dirigente y suequipo deben explorar de forma preliminar la viabilidad política y la relación costos-beneficiospolíticos que se generarán en el posible enfrentamiento de dicha causa. Los problemascuasiestructurados tienen la característica de que cuando un actor social interviene sobre ellos,necesariamente generan impactos sobre otros problemas. Es lo que se denomina como intercambiode problemas. En este caso no se habla de soluciones absolutas u óptimas como en el caso de losproblemas estructurados, sino de ‘enfrentamiento del problema’. Las intervenciones que realiza eldirigente producirán “respuestas y contra iniciativas” (Matus, 1987, p. 165) de otros actores sociales,generando otros tipos de problemas. El dirigente y su equipo deben evaluar que los beneficios deenfrentar la causa específica sean mayores frente a los posibles costos políticos que puedanproducirse, es decir, que exista un intercambio favorable de problemas. De acuerdo con Meny &Thoenig (1992) “una política pública conlleva costos, obligaciones o inconvenientes, pero tambiénbeneficios, es decir, ventajas o privilegios” (p. 101). De este modo, el enfrentamiento de todo problemasocial generará efectos positivos o negativos sobre otros problemas sociales y producirá respuestasen otros espacios de acción.g. Árbol de Causas Críticas del ProblemaEn el caso del problema “Alto índice de accidentalidad vial en Antioquia”, la Mesa de Seguridad Vialexaminó las 39 causas explicativas que componen la Red Explicativa del Problema y seleccionó 17causas críticas, las cuales cumplían con los dos requisitos expuestos anteriormente. En términosmetodológicos, en la Red Explicativa se deja solamente las 17 CC seleccionadas y las relacionescausales directas e indirectas que se producen entre ellas. Este nuevo diseño gráfico recibe ahora elnombre de Árbol de Causas Críticas y es el que se muestra en la página siguiente. Obsérvese que lascausas ubicadas en la zona de color gris representan el espacio de gobernabilidad del Gobernador deAntioquia, actor desde el cual se explica situacionalmente el problema.

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h. Descripción de las Manifestaciones de las Causas CríticasCada causa crítica representa también un problema que debe ser enfrentado. Siendo así, cadauna de estas CC debe ser asimismo descrita en sus manifestaciones. Las manifestacionespermitirán precisar el contenido de la causa y monitorear su estado y evolución. Talmanifestación se denominará como Manifestaciones de la Causa Crítica –MCC. El concepto deMMC cumple con los mismos requisitos y posee las mismas funciones del VMP del problema:MCCx= (cx1, cx2, cx3….cxk)Observemos cuáles podrían ser las manifestaciones de una de las causas identificadas comocausa crítica en el problema de la “Alta Accidentalidad Vial en Antioquia”:CC1: Vías departamentales en deficiente estado.Las manifestaciones de esta causa crítica son:c1.1= Las vías departamentales se encuentran en el siguiente estado:a) X% en regular estadob) X% en mal estadoLas manifestaciones de la CC1 permiten verificar la situación real de lo que se afirma en lacausa. Recuérdese que esta verificación en las manifestaciones de la CC puede ser cualitativascomo cuantitativas. En este caso, CC1 se verifica de forma eminentemente cuantitativa. Esteproceso de definición de las manifestaciones se realiza para cada una de las 16 CC restantesidentificadas en el problema del ejemplo práctico que venimos desarrollando.

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CC2. DISEÑO DEL PLAN DE ACCIÓN.

Figura 18. Ciclo del Diseño del Plan de Acción (CC2)

Fuente: Elaboración propia.El propósito de este Ciclo es definir la situación objetivo de acuerdo con la situación inicialencontrada en el problema procesado en el Ciclo del Diseño Explicativo. De esta forma, se buscaformular el contenido propositivo del plan de acción o de la política pública que se concretan enun conjunto de acciones y demandas de acción con capacidad para enfrentar con eficacia yeficiencia las causas críticas del problema y alcanzar las metas definidas que se pretendenalcanzar. Con la finalidad de evitar el determinismo que caracteriza a la planificación tradicional,en el Ciclo del Diseño del Plan de Acción se aplican técnicas para lidiar con la incertidumbre comola planificación por escenarios y los planes de contingencia.FASE 4. DISEÑO DE LAS ACCIONES DEL PLANEn el PEP, a la intervención que se diseña para cada causa crítica se le denomina ACCIÓN. De estaforma, el plan estratégico está compuesto por un conjunto de acciones. Un plan o política pública estácompuesto por un conjunto coherente de acciones que responden a un grupo correspondiente decausas críticas. El proceso general es el siguiente (aunque, como veremos más adelante, identificaracciones es en realidad un proceso mucho más complejo): del análisis del problema surge laidentificación de las CC para después diseñar las acciones que contrarrestarán la carga negativa oproblemática de cada CC. Así, el conjunto total de acciones que fue diseñado tendrá el propósito finalde atacar las causas críticas y por ende, generar resultados para modificar una realidad social que esinsatisfactoria para el actor central.Una acción es un compromiso que hace el actor de realizar una o varias acciones con el propósito demodificar una situación problemática y así alcanzar un resultado satisfactorio (Matus, 1987). Portanto, una acción como compromiso de hacer algo concreto se distingue claramente de unarecomendación, de un objetivo, de un criterio de optimización o de una propuesta general y ambigua.

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Este compromiso lo asume el dirigente público, aunque delegue responsabilidades sobre susfuncionarios. Sin embargo, para que este compromiso se haga efectivo es necesario que se hagan lassiguientes precisiones:a. Definir un responsable que se hará cargo directo de su implementación;b. Definir los beneficiarios o la población objetivo de dicha acción;c. Definir los recursos críticos que serán indispensables para implementar la acción y alcanzar losresultados propuestos;d. Precisar los medios que serán utilizados;e. Prever en dimensión y alcance los resultados esperados, yf. Determinar el horizonte de tiempo en que deberá implementarse la acción y alcanzar losresultados esperados.Una acción puede ser desagregada en varias subacciones y proyectos hasta llegar al nivel de tareas yactividades. Cada uno de estos niveles de desagregación debe tener un responsable definido. Lasacciones se identifican con la sigla AC.- Características de una AcciónUna acción tiene las siguientes características (siguiendo el concepto de operación de Matus, 1987, p.477):i) Las acciones son el módulo básico y práctico de la planificación estratégica pública;ii) Una acción es un ámbito de actividad organizada con actores responsables bien definidos parasu diseño, implementación, monitoreo y evaluación;iii) Es un acto de producción que puede requerir el uso variable de recursos críticos escasos(políticos, económicos, organizacionales, cognitivos y jurídicos) que generarán una diversidad deproductos (políticos, económicos, organizacionales, cognitivos y jurídicos) e impactar sobre unavariedad de resultados. Los resultados serán reflejados en el VMP y en el MCC;iv) Es modular y flexible. Es decir, su diseño y dimensión puede ser ajustado según sea el contexto yel cambio situacional;v) Puede ser articulada con las categorías del sistema de presupuesto, yvi) Es una relación recursos – producto – resultados. De aquí surge la aplicación del Modelo Lógico(que no debe confundirse con la metodología del Marco Lógico). La relación recursos-productosdetermina la eficiencia de la acción y la relación producto-resultados determinan su eficacia.- Tipos de AcciónEl tipo de acción dependerá del contenido del producto que predomine en la acción. Así, algunasacciones pueden ser de contenido regulativo, económicas, organizacionales, políticas, sociales,culturales, cognitivas, ambientales o pueden ser la combinación de algunos de estos elementos.

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En general, se distinguen cinco tipos de acciones (Matus, 1997a, p. 104):i) De producción de hechos políticos. Referente a la aplicación de poder político;ii) De producción de bienes y servicios. Referente a la aplicación de recursos económicos;iii) De producción de conocimientos. Referente a la aplicación de conocimientos ya adquiridos;iv) De producción de reglas. Referente a la aplicación de normas, leyes, reglamentos. Este tipo deproducción de acciones requiere gobernabilidad política y poder de competencias, yv) De sistemas y organizaciones. En este caso se combinan los recursos anteriores para que lossistemas organizativos y las instituciones los apliquen.La acción podrá contener varios de estos tipos de producción que exigirán diversidad de recursos,aunque siempre dominará alguno. Por ejemplo, si el Gobernador de Antioquia desea liderar uncambio en la CC17 referente a un cambio en la “Reglamentación incompleta y desactualizada delCódigo Nacional de Tránsito que generan confusión y limitaciones en el control del tránsito ytransporte”, deberá producir fundamentalmente reglas, las cuales exigirán algún control de recursospolíticos. El contenido propositivo básicamente será la aplicación de un cambio en la normatividaddel Código Nacional de Tránsito, por lo que necesitará de la producción de hechos políticos y jurídicos.No obstante, la definición de cuál es la acción o las acciones más pertinentes y que con mayorefectividad lograrán cambiar o eliminar la existencia de una causa crítica no es una tarea fácil. En estesentido, Kraft & Furlong (2007) consideran que es necesario tener en cuenta en la selección de uncurso alternativo de acción los siguientes elementos:- Efectividad, la probabilidad de que con dicha medida se logren alcanzar las metas trazadas o losresultados que se pretenden lograr.- Eficiencia, la relación de los costos económicos propuestos frente a los beneficios esperados parala sociedad. Este criterio supone también que algunas veces el deseo de lograr los más grandesbeneficios posibles hace necesario no considerar mucho los gastos que el gobierno asumirá.- Equidad, se refiere a cuán justa o equitativa es determinada acción pública y cómo se distribuiránlos costos y beneficios entre la población, es decir, si son justos o no.- Libertad o autonomía, la extensión a la cual una medida afectará la privacidad y los derechos yelecciones individuales.- Viabilidad política, se refiere a la forma en que otros actores sociales apoyarán o rechazarán lamedida propuesta.- Aceptabilidad social, qué tanto la población aceptará y apoyará la medida propuesta.- Viabilidad administrativa, se refiere al nivel de preparación y capacidad organizativa y financierade la institución que implementará la acción pública.- Viabilidad técnica, se refiere a la disponibilidad y confiabilidad de la tecnología necesaria paraimplementar la acción.Otro criterio de evaluación esencial debe ser la aceptabilidad ética, es decir, la consistencia de laacción con los valores que se promueven en la sociedad como son la libertad individual, la justicia,entre otros. Anderson (1979) argumenta que existen ciertos “criterios obligatorios de juicio político”que deben ser tenidos en cuenta en cualquier evaluación de una acción pública como son autoridad,interés público, eficiencia, derechos individuales, justicia, igualdad, libertad, o ética en lasinvestigaciones científicas. No se trata simplemente de la preferencia del actor. Anderson acentúa quedichas dimensiones éticas y de valores normativos muchas veces son ignorados en la selección de

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acciones por varias razones: porque van más allá de los límites del análisis racional, porque es difícilhacer un análisis objetivo sin dejar a un lado los prejuicios personales o, como otros afirman, porquees innecesario realizar un análisis de valores normativos cuando precisamente el papel del procesopolítico es dirigir y resolver disputas éticas y de valores. Es mucho más fácil hacer estimacionescuantitativas de costos y beneficios que evaluar cuestiones tan cualitativas como la ética y losprincipios o valores. Para Anderson no hay opción, estos criterios deben ser analizados, de otro modo,la evaluación para la selección de acciones alternativas será incompleta e inadecuada.De acuerdo a todo lo anterior, seleccionar un curso de acción pública entre varias alternativas seconvierte en una apuesta. El Gobierno apuesta a que si elige la alternativa u opción A en un contextodeterminado esperará obtener unos resultados específicos, pero si las circunstancias son otras, laopción debe ser B y, por tanto, los resultados esperados deberán ser otros. El dirigente y su equipode gobierno deben pensar en más de una alternativa de acción, considerando las múltiples variablesque pueden incidir en sus resultados, y estar preparados para redireccionar el rumbo cuando seanecesario.Así, el dirigente público afronta dos tipos de dificultades cuando debe enfrentar un problema: laprimera es identificar cursos de acción que den respuesta al problema o causa crítica y la segunda,seleccionar cuál o cuáles de estos cursos identificados son viables. La primera dificultad estárelacionada con la capacidad del dirigente y de su equipo de gobierno para encontrar alternativas deacción, lo cual puede exigir la aplicación de métodos de análisis o, hasta de la promoción deinvestigación social y/o científica que dé las respuestas para enfrentar el problema, y la segunda,después de haber identificado tales opciones, tener la capacidad de evaluar o juzgar la viabilidad decada una de estas propuestas. Para hacer esto se deben tener en cuenta algunos criterios quepermitan ponderar dichas alternativas de acción pública. Estos criterios de evaluación permitenenfocar el análisis y seleccionar la ‘mejor’ alternativa entre varias. No obstante, cualquier evaluaciónque se haga dependerá de los valores, ideologías, conocimientos y experiencia de los analistas delproblema, predominando la incertidumbre. La selección de una acción pública debe nacer de unprocesamiento sistemático del problema que se desea enfrentar. De esta forma, como producto de unjuicio bien fundamentado se podrán identificar posibilidades de acción, es decir, alternativas posiblesque ayudarán a enfrentar el problema que se quiere atacar.- Plan Dual de AcciónEl plan de gobierno también se denomina plan dual de acción, porque está conformado tanto poracciones (AC) que están bajo control del actor social que se compromete a enfrentar el problemadirectamente como por demandas de acción (DAC), es decir, el grupo de acciones diseñadas para lasCC que se encuentran fuera del control directo del actor (Campos II y III de la Red Explicativa delProblema).- Métodos de Exploración de Alternativas de AcciónCuando se diseña un plan de acción o una política pública el dirigente puede tener la posibilidad deestablecer algunos cursos alternativos de acción para cada causa crítica. No obstante, esto dependetambién del tipo de problema que se esté tratando de enfrentar.

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Patton & Sawicki (1993) sugieren recurrir al pensamiento creativo (creative thinking) comoestrategia para explorar alternativas de acción sobre cada causa crítica. Algunos de los métodos queproponen en esta estrategia de aplicación del pensamiento creativo son los siguientes:i) El análisis de la no-acción (No-action analysis). Este método no sugiere que no se haga nada sobre lacausa crítica. Lo que en realidad hace es establecer como línea de base o punto de partida la acciónque históricamente se ha venido implementando. Podríamos decir que es el tipo de decisión delmodelo del cambio incremental propuesto por Charles Lindblom, y que regularmente es seguidosiempre en las decisiones de acción pública para el enfrentamiento de problemas sociales, puesto quesolamente se realizan algunos ajustes y mejoras en la acción. El inconveniente con este tipo de análisises que puede ignorar alternativas mejores que no se han implementado hasta ahora. Es continuarhaciendo las mismas acciones en forma más eficiente.ii) Estudios rápidos. En esta técnica se acude a hablar directamente con actores sociales importantessobre cuáles son sus opiniones y experiencias respecto al problema y sobre las posibilidades deacción. También se puede recurrir a entrevistas con la población en general mediante el uso decuestionarios o a la investigación de la opinión general a través de informes, periódicos y a todo tipode estudios pertinentes sobre el problema y las alternativas de acción;iii) Revisión de literatura. Se buscarán alternativas que ya hayan sido propuestas en libros, artículosde periódicos y revistas o sitios de internet;iv) Comparaciones con situaciones del mundo real. El dirigente público y su equipo pueden investigaren otros lugares del país o a nivel internacional cómo han sido enfrentados estos problemas y cuáleshan sido las acciones que se han aplicado, además del proceso de aprendizaje que se ha generado desu implementación. Generalmente, cuando se hace esto se puede cometer el error de trasladar deforma pura este tipo de medidas que han tenido éxito en otros lugares sin tener en cuenta el contextoy la cultura de la sociedad, lo que puede generar en fracasos. Por esto, es necesario tener cuidado coneste tipo de técnicas para elegir una alternativa de acción viable y coherente;v) Recolección pasiva y clasificación. Es un método similar a la de estudios rápidos. El dirigente y suequipo pueden buscar lo que otros actores u organizaciones han propuesto y las varias posicionesque han asumido;vi) Uso de analogías. En esta técnica se recurre a buscar situaciones paralelas o analogías posibles enotras áreas problemáticas. Puede ser que el problema o causa crítica que se está tratando de enfrentarya haya surgido antes pero con otras características o atributos.vii) Uso de metáforas. El dirigente y su equipo pueden imaginarse en la posición del actor que serábeneficiado o afectado por el plan o la política pública, tratando de responder cuál será la respuestay posición que éste asumirá. Es lo que denominamos juego de roles o simulación humana. Esta técnicaes muy útil, especialmente cuando se evalúa la posibilidad de una determinada acción que se creepuede generar conflictos y contrarespuestas. Mediante esta técnica, el dirigente público y su equipopodrán evaluar estas posibles reacciones y hacer los ajustes a las acciones, y por ende a la política;viii) Brainstorming. También llamada como ‘lluvia de ideas’. Es una técnica de tipo grupal que facilitala interacción de ideas con el propósito de generar alternativas posibles de enfrentamiento del

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problema. Consideramos que este método es bueno si es realizado con la participación de personasque tienen suficiente conocimiento del problema y un alto grado de experiencia. Además, aunque cadaparticipante da su opinión libre, estas reflexiones deben ser debatidas y reflexionadas en formaconjunta, ordenada y sistemática, yix) Comparación con una situación ideal. En este método, el dirigente y su equipo definen un ideal delo que ellos piensan debe ser el estado del problema en el futuro. El objetivo es visualizar un futuroideal y utilizar este parámetro para producir las acciones que conducirán a esta visión deseada.- Criterios de Evaluación de Alternativas de AcciónDespués de ser exploradas algunas alternativas de acción, el dirigente y su equipo deberán aplicaralgunos criterios de evaluación con el fin de tomar la ‘mejor’ decisión posible y disponible, y asíseleccionar una o varias acciones que tendrán impacto favorable sobre la causa crítica y sobre lasmanifestaciones del problema (VMP).Matus (1997a, p. 107) sostiene que los criterios para evaluar alternativas de acción son bastantecomplejos. Es así que propone la aplicación de un sistema de filtros de descarte y prioridad quepermitan evaluar alternativas para, posteriormente, seleccionar aquella acción que cumpla con losrequisitos estipulados. La aplicación de estos criterios funciona de forma subjetiva pero rigurosa. Enprimer lugar, las alternativas pasan por un filtro de descarte: ideológico-político o normativo, deefectividad y de viabilidad. Aquí, algunas alternativas serán rechazadas y sólo quedarán aquellas queserán posteriormente evaluadas a través del filtro de prioridad, el cual analiza la confiabilidad yeficiencia de la acción.

a) Filtro de Descarte. La alternativa pasa por tres tipos de filtros de descarte:i) Filtro Normativo. La alternativa es sopesada de acuerdo a los valores e ideologías del dirigente. Loscriterios de evaluación que se utilizan son:- Motivación. Precisa el interés y el valor de la alternativa para el dirigente y otros actores sociales.De esta forma, en el interés se define la razón por la cual es necesario tomar la decisión de emprendertal acción y en el valor se precisa la importancia de esta acción para el dirigente y para otros actoressociales, en términos políticos, económicos, cognitivos, entre otros: ¿la alternativa es de sumaimportancia e interés para el dirigente pero afecta negativamente los intereses de los oponentespolíticos?;- Equidad. Aquí se evalúa si la distribución de costos y beneficios entre la población en general o entrelos grupos de interés es consistente con los valores e ideologías preponderantes en la sociedad: ¿los

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beneficios alcanzan a una porción privilegiada de la población y los costos recaen sobre la mayoríamás vulnerable, o viceversa?;- Aceptabilidad. Estima el grado de reconocimiento que la acción podrá tener sobre la población;- Representatividad. Se evalúan dos aspectos, (i) si la alternativa responde a las aspiraciones de lapoblación o a algunos grupos de interés y, (ii) el espacio ideológico al que responde la alternativa, y- Espacio de realización. Delimita el espacio geográfico en el que la acción tendrá impacto.ii) Filtro de Efectividad. Evalúa la capacidad de la alternativa para alcanzar los resultados intermedios,es decir, lograr cambiar favorablemente las manifestaciones de las Causas Críticas (MCC). Loscriterios de evaluación que se utilizan son:- Eficacia. Se evalúa si la alternativa es suficientemente potente para impactar sobre lasmanifestaciones de las Causas Críticas y sobre otras causas críticas;- Madurabilidad. Se estima el tiempo que consumirá en la gestación y maduración del producto y losresultados de la acción. ¿Estos resultados serán alcanzados durante el periodo de gobierno o despuésde éste?;- Oportunidad. Estima el costo de postergación de la acción. ¿La acción es necesaria pero puede seraplazada? ¿Cuál es el costo de oportunidad política, económica y social de esta decisión?;- Recursos exigidos. Precisa la exigencia y combinación de recursos críticos necesarios paraimplementar la acción;- Balance de intercambio de problemas. Evalúa los problemas potenciales que podrá generar laimplementación de la acción que se está evaluando: ¿la alternativa provocará mayores problemas queaquel que se está tratando de enfrentar?- Sustituibilidad. Evalúa la posibilidad de ser sustituida por otras alternativas que tienen un impactocausal similar en el caso de no tener éxito.iii) Filtro de Viabilidad. Estima la posibilidad de superar las restricciones políticas, económicas,cognitivas y organizativas que pueda presentar la alternativa.b. Filtro de Prioridad. La alternativa pasa por dos tipos de filtros de prioridad:iv) Filtro de Confiabilidad. Evalúa el riesgo o la incertidumbre de la acción para alcanzar los resultados.Los criterios de evaluación que se utilizan son:- Solidez o sensibilidad. Estima la sensibilidad de las metas de los productos y de los resultados quese desean alcanzar frente a variaciones en el contexto. Puede suceder que la acción sea insensible acualquier escenario que se presente o que, por el contrario, sea muy sensible y produzca efectosinmediatos. Por ejemplo, una política de disminución de las tasas de interés es muy sensible avariaciones en el tipo de cambio, o una política de fomento a la inversión extranjera es muydependiente de variables como las condiciones de seguridad interna en el país;- Fundamento. Evalúa la calidad de la explicación o justificación para emprender dicha acción enrelación con la causa crítica;- Complejidad. Se evalúa tanto la complejidad de las acciones que comprenden la acción como lacomplejidad del contenido, es decir, si la acción significa continuidad o innovación.v) Filtro de Eficiencia. Evalúa la relación recursos – productos. Los criterios de evaluación que seutilizan son:

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- Balance global de gestión. Se evalúa el impacto de la alternativa sobre los balances político,económico y gerencial de la gestión;- Económica. Se estima la productividad económica de los recursos utilizados para generar losproductos de la acción;- Cognitiva. Se evalúa si la alternativa exige nueva producción de conocimientos o si estosconocimientos ya existen y es necesario adquirirlos. Además, se evalúan los requerimientos de teoríasespecializadas propias del problema que se está analizando. Por ejemplo, si el problema es la bajacobertura y calidad de la educación, y uno de los causas críticas al que se están evaluando alternativasde acción es la obsolescencia de los programas curriculares utilizados en las escuelas públicas, seráentonces necesario disponer de teorías referentes a modernos esquemas curriculares apropiadospara las demandas de la región, y- Rentabilidad económica. Se estima si la acción produce alguna rentabilidad económica. Es obvio queen la gestión pública, esta situación pueda ser más la excepción que la regla.El conjunto de criterios que se manejan en este sistema de filtros de descarte y prioridad permitenevaluar las diferentes alternativas exploradas para cada Causa Crítica. No necesariamente se debencumplir simultáneamente todos los criterios, puesto que esto es una cuestión de juiciofundamentalmente cualitativo. Esta evaluación posibilita también una mejor planificación de lasacciones.Siguiendo con el caso del problema “Alta Accidentalidad Vial en Antioquia”, en la discusión sobre laCC1 que dice: “Vías departamentales en mal estado y con deficientes niveles de diseño y señalización”,la Mesa de Seguridad Vial diseñó una Acción con sus respectivas subacciones, como lo muestra elCuadro 14. De este modo se siguió el mismo proceso de diseño de acciones y subacciones a lasrestantes 16 causas críticas. Debe resaltarse que cada a acción también se le definió un responsable.Cuadro 14. Diseño de una Acción y sus Subacciones

CC ACCION SUBACCIONES

CC1:Vías departamentalesen mal estado y condeficientes niveles dediseño y señalizaciónACC1:Adecuación de lainfraestructuravial departamentalResponsable:Secretario deObras Públicas dela Gobernación deAntioquia.

Subacción 1.1: Formulación de un plan estratégico deinfraestructura vial y de transporte en el departamento, através del diseño y construcción de vías departamentalesseguras y que respondan a las necesidades de todos losusuarios de la vía pública y no sólo a la movilidad de losvehículos.Subcción 1.2: Revisión y mejoramiento del diseño de lasvías departamentales:a) Establecimiento de auditorías de seguridad vial para elchequeo permanente de las etapas del diseño vial, tanto denuevos proyectos como de las vías en rehabilitación.Subacción 1.3: Revisión y mejoramiento de los estándaresde señalización vertical y horizontal y dispositivos detránsito.Subacción 1.4: Mejoramiento, rehabilitación ymantenimiento de carreteras departamentales.Subacción 1.5: Construcción, reposición, rehabilitación ymantenimiento de puentes en vías departamentales.

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Subacción 1.6: Fortalecimiento del sistema de prevención yatención de emergencias en las carreteras y puentesdepartamentales.Subacción 1.7: Fortalecimiento de los circuitos vialesseguros en carreteras departamentales de mayorcirculación.

Fuente: Documento “Bases para la Política Pública de Seguridad Vial en Antioquia”. 2007.FASE 5. CONSTRUCCIÓN DE ESCENARIOSComo se refirió extensamente en el Capítulo 3 de este libro, al enfrentar problemas sociales losdirigentes también deben lidiar con la incertidumbre. Existen circunstancias del contexto que estánfuera de su control y que pueden influenciar en el resultado esperado de las acciones del plan. Paraprepararse y hacer frente a estos cambios de la realidad social se propone la aplicación de la técnicade escenarios. No obstante, aunque los escenarios que se exploran en la Planificación EstratégicaPública tienen una naturaleza distinta a los escenarios de la Planificación Prospectiva Estratégica, lastécnicas utilizadas en ambos tipos de planificación no son excluyentes, puesto que como hemosvenido afirmando, la planificación de largo plazo alimenta la planificación de período de gobierno.La técnica de escenarios de la prospectiva se diseña para explorar y crear posibilidades en el largoplazo (10, 20, 30 años) respecto a un ámbito de la realidad específico de interés para el actor,procurando identificar amenazas y oportunidades. Por tanto, la preocupación central es tener lacapacidad para ver y entender el abanico de posibles eventos que se pueden presentar en el largoplazo, elegir un futuro deseable y así diseñar la gran estrategia. Esto quiere decir que en la prospectivael escenario al cual se quiere llegar en el futuro es de elección del actor; él escoge el escenario que seacerca a sus propósitos de largo plazo y construye la direccionalidad y trayectoria de la estrategia quele permitirá cumplir su visión. De esta manera, su afán no es el conflicto o la lucha política con otrosactores sociales (Matus, 1993).De otro lado, en la planificación de período de gobierno, esto es, en la Planificación Estratégica Pública,los escenarios se diseñan a partir de las decisiones y propuestas de acción concretas que fueronformuladas en el plan de acción. El reto es lidiar con la incertidumbre evaluando los contextosposibles en los cuales se pueden desenvolver dichas acciones o decisiones. El centro de este tipo deincertidumbre se encuentra en la existencia de variables críticas para el desarrollo del plan que estánfuera de control y capacidad de predicción del dirigente (condicionantes ). De esta forma, el actor nopuede elegir los escenarios como en el caso de la Planificación Prospectiva, sino que debe prepararsepara enfrentar cualquiera de los que se pueda dar. En este sentido, la técnica de escenarios es muyútil en la planificación estratégica porque ayuda a explorar creativamente las diferentescircunstancias posibles (contexto) en las cuales se puede desarrollar el plan de acción. El supuestoesencial sobre el cual se basa el uso de la técnica de escenarios es que la realidad es demasiadocompleja y está cargada de gran incertidumbre y, por tanto es impredecible. Sin embargo, esto hacetambién que el uso de la técnica de escenarios tenga sus límites. El ser humano es demasiadocomplejo, impredecible y, muchas veces, ambiguo e irracional y la incertidumbre del futuro es tangrande que es imposible conocer todos los futuros posibles, por lo que parte de esa narración quedapor fuera de la imaginación de los dirigentes y los planificadores (Matus, 1997a).

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De esta forma, bajo incertidumbre, el plan de acción no es el resultado de un cálculo preciso, objetivoy seguro. Es necesario razonar teniendo en cuenta el contexto o circunstancias β en que éste puederealizarse. La aplicación de la técnica de escenarios exige, por tanto, trabajar con previsionesaproximadas como las siguientes:- Si el contexto es β1 para alcanzar el resultado R, debe elegirse la opción A1. Pero, si el contexto esβ2 para alcanzar el mismo resultado R, debe elegirse la opción 2:

- Si sólo es posible producir el plan A1, entonces, los resultados del plan dependerán de lascircunstancias (contexto):

En la teoría de la planificación Estratégica Pública, un escenario es la representación de un contextoque narra las posibles trayectorias futuras de eventos sobre las cuales se desarrollará el plan o lapolítica pública, pero en las que el dirigente tiene poco o ningún control. En esta representación sedescriben también los resultados de la acción del dirigente si estas circunstancias llegasen a suceder.No se trata de predecir el futuro, sino de prever varios futuros posibles. De este modo, un escenarioes la narración de una historia plausible o creíble sobre lo que el actor cree será el futuro, no sobre loque desea éste sea. El dirigente no puede elegir ese futuro. Lo que puede hacer es prepararse para lascircunstancias que están fuera de su control y que pesan fuertemente sobre su plan. La técnica deescenarios es muy útil porque ayuda a explorar creativamente estos posibles futuros de lo que podríallegar a suceder.P. Schwartz (1991) es muy preciso al definir un escenario como “una herramienta para ordenar laspercepciones de un individuo sobre entornos futuros alternativos en los cuales van a suceder lasconsecuencias de su decisión.” (p. 15). Esto significa que el decisor debe fundamentar sus decisionescon la comprensión sobre lo que podrá suceder mañana: “El resultado final no será una fotografíaprecisa del futuro, sino las mejores decisiones sobre el futuro.” (p. 20).El uso de la técnica de escenarios para la planificación de período de gobierno se basa en el métodointroducido por la Corporación RAND con objetivos militares a principios de los años 60. Por encargodel Gobierno de Estados Unidos los investigadores de la RAND exploraron diferentes posibilidadesdentro de las cuales los sistemas de defensa (armas nucleares, sistemas convencionales, entre otros)tendrían que funcionar. Con base en estos escenarios se realizaban juegos de simulación y ejercicios

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de crisis y se identificaban vulnerabilidades de los sistemas de defensa. Desde entonces su uso se haextendido rápidamente fuera del ámbito militar y actualmente numerosas organizaciones públicas yprivadas utilizan esta técnica con objetivos diversos: planeamiento, ejercicios de crisis, juegos desimulación humana (juegos de roles) o pronósticos.El propósito de la técnica de escenarios es explorar las diferentes circunstancias posibles (contextos)en las cuales se puede desarrollar una acción, un plan o una política. Se utiliza para efectos deprevisión y formulación de alternativas (opciones) futuras posibles, permitiendo minimizar laincertidumbre.Los principios básicos sobre los cuales descansa el diseño de escenarios son:i) Los actores sociales eligen sus planes pero no tienen capacidad de elegir las circunstancias en lascuales tienen que llevarlos a cabo. Esto obliga a recurrir al uso del cálculo de la previsión y aabandonar las predicciones deterministas sin fundamento sólido.ii) El diseño de un plan de acción es una relación entre texto y contexto: puede elegirse el texto delplan pero no el contexto o circunstancias (condiciones ß) sobre el cual este tendrá que serimplementado, apenas si puede influenciarlo.Los escenarios son narraciones de historias que se combinan en diferentes tramas, pero que debencumplir los siguientes requisitos:­ Consistencia: La serie de eventos propuestos no puede ser auto-contradictoria.­ Credibilidad: Los cambios de la realidad propuesta pueden ser explicados. Significa que losescenarios deben ser representativos de la realidad y no producto sólo de la imaginación o elvoluntarismo.­ Relevancia: La narración debe tener relación con el problema que se está tratando de decidir.­ Plausibilidad: Los escenarios no son una predicción. No se pueden asignar probabilidades, es unacadena de eventos que pueden suceder (son posibles). Sin embargo, Kahn y Wiener (1967)sugieren que quien construye un escenario no debería limitarse a las posibilidades más plausiblespuesto que la historia está llena de situaciones implausibles. Por ejemplo, ¿era plausibleWatergate, Pearl Harbor, el muro de Berlín, la crisis de los misiles de Cuba o los sucesos del 11/09?En los escenarios se combinan coherentemente las siguientes variables:En la construcción de los escenarios deben combinarse coherentemente las siguientes variables(Matus, 1993): Variantes. Expresan las posibles circunstancias o cadena de eventos fuera del control del actor(contexto). Opciones. Expresan las acciones que el actor elige de acuerdo con las circunstancias. Es la parteactiva del escenario. Resultados. Expresan los posibles impactos de las opciones en la realidad acorde con lascircunstancias.Las variantes o circunstancias fuera de control, a las cuales llamaremos también como contexto estáncompuestas por las siguientes variables:

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Variantes. Variables que están fuera del control total del actor y sobre las que tampocotiene capacidad de predecir. Estas variables pueden ser las decisiones y acciones de otrosactores y los hechos que están fuera de control de cualquier actor, como los precios del dólar, delpetróleo o del café que dependen de múltiples fuerzas, también puede ser las acciones de otrosactores y el comportamiento de la economía en los próximos 5 años; Invariantes. Son variables que están también fuera de control del actor pero sobre lascuales tiene alguna capacidad de predicción. Las hay de tres clases (Matus, 1997a, p. 67):- Fijas: Las directrices políticas, la topografía y las regulaciones ya establecidas.- De proyección: Como el crecimiento demográfico y el servicio programado de la deuda externa.- Por decisión política superior: Directivas presidenciales o ministeriales. Sorpresas. Son también variantes, es decir, variables fuera de control del actor y difícilesde predecir, pero con la diferencia que la probabilidad de ocurrencia es demasiado baja, ysi ocurren pueden tener alto impacto sobre el plan de acción.Las variantes pueden ser combinadas para conformar diferentes clases de escenarios: Escenario de Techo. Circunstancias posibles más favorables que pueden ocurrir para eldesarrollo del plan de acción. No es la apología de lo mejor sino el ‘mejor’ escenario que sepodría esperar que ocurra en un futuro determinado; Escenario de Centro o Tendencial. Circunstancias o eventos que con mayor probabilidadocurrirán si continúan las condiciones actuales en las que se está diseñando el plan o lapolítica pública y, Escenario de Piso. Circunstancias posibles menos favorables que pueden suceder para eldesarrollo del plan.

- Dos Casos de Aplicación de la Técnica de Escenarios:El siguiente ejemplo ilustra la manera de trabajar con la técnica de escenarios para el diseño de unplan de acción o política pública:Un gerente de Mantenimiento del Ministerio de Vías tiene que diseñar un plan anual demantenimiento y rehabilitación de los 1.000 kilómetros de carretera que están a su cargo. Él identificatres condicionantes del plan sobre las cuales no tiene control ni puede predecir con exactitud: laasignación presupuestal, el régimen de lluvias y el tráfico vehicular. Para evitar hacer prediccionesdeterminísticas con supuestos únicos y estar preparado para diferentes posibilidades, el gerenterazona utilizando la técnica de escenarios. El gerente dice: “de acuerdo a mi experiencia y lastendencias actuales es posible que las circunstancias sean las descritas en la variante A. En este caso,me comprometería a realizar el mantenimiento rutinario de 1.000 Kms, el mantenimiento periódicode 300 km y rehabilitaré 250 kms y como resultado se mejoraría el estado de la red vial en un x%. Encambio, sí se presentan las circunstancias descritas en la variante B, mantendría la prioridad delmantenimiento rutinario, en desmedro del mantenimiento periódico y la rehabilitación.....y losresultados serían un mejoramiento de la red vial en sólo X%.”

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VARIANTES β (CONTEXTO) OPCIONES (TEXTO) RESULTADOSA. VARIANTE COMBINADA DE TECHO:El presupuesto nacional para mantenimientose incrementa en un 15% en términos reales; elrégimen de lluvias estará entre un 5 y 10% pordebajo del promedio histórico; se prevé un 5%de crecimiento del tráfico y menos del 20% decamiones sobrecargados.

PLAN AMantenimiento rutinario de1000 km, mantenimientoperiódico de 300 km yrehabilitación de 250 km.90% de la red vial enbuen estado al final delgobierno.

B. VARIANTE COMBINADA DE CENTRO:El presupuesto nacional para mantenimiento esigual al promedio de los últimos 4 años; elrégimen de lluvias se mantendrá igual alpromedio histórico y se prevé que el crecimientodel tráfico y el sobrepeso de camiones semantengan en promedio igual al de los dosúltimos años.

PLAN BMantenimiento rutinario de1000 km, mantenimientoperiódico de 100 km yrehabilitación de 200 km.75% de la red vial enbuen estado al final delgobierno.

C. VARIANTE COMBINADA DE PISO:El presupuesto nacional para mantenimientoserá disminuido en 10% por debajo delpromedio de los 4 años anteriores, se prevé unaño de muchas lluvias, entre el 6 y 7% decrecimiento del tráfico y entre 40 y 60% decamiones sobrecargados.PLAN CMantenimiento rutinario de500 km y rehabilitación de100 km.

60% de la red vial enbuen estado al final delgobierno.Se puede observar que el gerente se enfrenta a un tipo de incertidumbre que desaparece en elmomento de la acción. Cuando se encuentre ejecutando el plan, tendrá una asignación efectiva depresupuesto (asignación inicial menos recortes del Ministerio de Hacienda y reasignacionesinternas), se enfrentará a un régimen de lluvias determinado y el tráfico crecerá con cierta intensidad.

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