la planeaciÓn como el macroproceso en la funciÓn
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LA PLANEACIOacuteN COMO EL MACROPROCESO EN LA FUNCIOacuteN
ADMINISTRATIVA Y CONTRACTUAL DEL ESTADO
Artiacuteculo de investigacioacuten para optar al tiacutetulo de Magiacutester en Derecho Administrativo
Autor Abogado WILLIAM USQUIANO RODRIGUEZ
FACULTAD DE DERECHO
MAESTRIacuteA EN DERECHO ADMINISTRATIVO
Bogotaacute DC septiembre 2018
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LA PLANEACIOacuteN COMO EL MACROPROCESO EN LA FUNCIOacuteN
ADMINISTRATIVA Y CONTRACTUAL DEL ESTADO
Autor
Abogado WILLIAM USQUIANO RODRIGUEZ
Artiacuteculo de investigacioacuten para optar al tiacutetulo de Magiacutester en Derecho Administrativo
UNIVERSIDAD MILITAR NUEVA GRANADA
FACULTAD DE DERECHO
MAESTRIacuteA EN DERECHO ADMINISTRATIVO
Bogotaacute DC septiembre 2018
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LA PLANEACIOacuteN COMO EL MACROPROCESO EN LA FUNCIOacuteN
ADMINISTRATIVA Y CONTRACTUAL DEL ESTADO
Autor
Abogado WILLIAM USQUIANO RODRIGUEZ
Director del Trabajo de grado
Doctor JHON FREDY SILVA TENORIO
UNIVERSIDAD MILITAR NUEVA GRANADA
MAESTRIacuteA EN DERECHO ADMINISTRATIVO
Bogotaacute DC septiembre 2018
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Dedicatorias
A Dios
Por darme vida salud y sabiduriacutea a lo largo de mi formacioacuten personal profesional y
acadeacutemica lo que me permitioacute adelantar mis estudios en la maestriacutea en derecho
administrativo
A mis padres Julio cesar Usquiano
Lezcano y Mariacutea del Carmen Rodriacuteguez de
Usquiano (qepd)
Por ayudarme a crecer con sus ensentildeanzas entusiasmo inculcando en miacute las bases
de mi personalidad y criterio que me permite consolidar mis suentildeos y propoacutesitos (eacutetica y
disciplina) siempre con la idea que hay algo por hacer Mamaacute (qepd) por el tiempo
que estuviste conmigo compartiendo tus experiencias conocimientos y consejos por tu
amor por ser ejemplo de fortaleza perseverancia unioacuten fe y voluntad mano siempre
amiga con una sonrisa en quien confiar Gracias
A mi familia
Mi amada esposa Gloria Ineacutes Peacuterez Velasco compantildeera ideal para escribir diacutea a diacutea
la historia de nuestras vidas quien estaacute en mi pensamiento y a mi lado en cada segundo de
mi vida ofrecieacutendome su apoyo incondicional a cada idea a cada proyecto a cada decisioacuten
expresando siempre su confianza ideas y criacuteticas constructivas necesaria para ser mejor
cada diacutea a mis hijos cesar paula y Andreacutes mis mejores maestros quienes son la mejor y
mayor motivacioacuten de mi existencia Y que facilitan y hacen posible el objetivo de la
humanidad hellip ser feliz hellip quienes han estado a mi lado durante este tiempo que he
recolectado experiencias y conocimientos en mi vida profesional a lo largo y ancho del
territorio nacional como internacional base fundamentales de este trabajo Muchas gracias
5
A mi hermana
Carmen Ineacutes Usquiano Rodriacuteguez
Por lo que representas para mi hellip a su familia Luis Fernando Vaacutesquez Aguirre su esposo
juliana y Cristian Usquiano Vaacutesquez mis amados sobrinos que brindan el apoyo y carintildeo
incondicional antildeo tras antildeo Gracias
En general
A mis amigos quienes me han apoyado a mis maestros quienes impregnaron en
mis sus conocimientos Por el tiempo y esfuerzo que dedicaron para guiar mi proceso de
formacioacuten sin ellos no habriacutea llegado a este nivel a quienes con sus conocimientos y
experiencia aportaron sus ideas a este trabajo a quienes me ayudaron a conseguir los
materiales y bibliografiacuteas y en general a todos los que aportaron para que yo pudiera
concretar este trabajo
A todos ustedes dedico este trabajo
6
LA PLANEACIOacuteN COMO EL MACROPROCESO EN LA FUNCIOacuteN
ADMINISTRATIVA Y CONTRACTUAL DEL ESTADO
William Usquiano Rodriacuteguez1
Resumen
La administracioacuten puacuteblica se fundamenta en la teoriacutea general de la administracioacuten
la cual es una actividad humana indispensable para satisfacen las necesidades del Estado y
sus administrados de acuerdo con las normas constitucionales y legales de donde se infiere
el principio de planeacioacuten Pero en este documento se argumenta la necesidad de concebir
la planeacioacuten como el macroproceso desde diferentes disciplinas acadeacutemicas como lo son
La Administracioacuten de Empresas La Administracioacuten Puacuteblica La Economiacutea el Derecho
administrativo Al servicio de la gestioacuten puacuteblica materializada en macro como en micro
procesos por ello no es posible ubicarla aplicar y desarrollar solamente durante la etapa
precontractual maacutexime si se analizan sus caracteriacutesticas que indica que la planeacioacuten no es
estaacutetica ni repetitiva contiene principios permite la identificacioacuten de oportunidades de
mejoramiento en las operaciones de las organizaciones y el aprovechamiento integral de los
recursos Establece responsabilidades y minimiza riesgos El macroproceso de planeacioacuten
es la determinacioacuten racional para una adecuada toma de decisiones que facilita cumplir la
misioacuten y objetivos de las instituciones es una sinergia de instituciones medios y
resultados
Palabras clave Planeacioacuten Administracioacuten puacuteblica Principios Proceso Recursos
Macroproceso de planeacioacuten Planes de Desarrollo Micro procesos de contratacioacuten estatal
Procesos presupuestal Constitution
1 Artiacuteculo de Reflexioacuten elaborado como Trabajo de Grado para optar al Tiacutetulo de Magister en Derecho Administrativo bajo la Direccioacuten metodoloacutegica de Dra Andrea Liliana Garzoacuten Zuluaga Docente Y la direccioacuten Temaacutetica del Doctor
Jhon Fredy Silva Tenorio
William Usquiano Rodriacuteguez Terminacioacuten de materias 2017-II Gerente de la IPS Cliacutenicas Odontoway SAS Disentildeamos y mejoramos su sonrisa Email usquiano2011 hotmailcom Mayor (r) del Ejeacutercito del arma de Logiacutestica en la especialidad de armamento Especialista en administracioacuten de Recursos Militares del centro de Educacioacuten Militar Especialista en Docencia Universitaria de la Universidad Militar Nueva Granada Profesional en Ciencias Militares de la Escuela Militar de Cadetes General Joseacute Mariacutea Coacuterdoba Abogado y Administrador de Empresas de la Universidad Militar Nueva Granada Instructor de Derechos Humanos del Departamento de defensa instituto de cooperacioacuten para la seguridad hemisfeacuterica Administrador de Recursos Departamentales y logiacutesticos del Instituto de Cooperacioacuten para la
seguridad hemisfeacuterica (WHINSEC)
7
Abstract
The public administration is based on the general theory of administration which
is a human activity essential to meet the needs of the State and its administration in
accordance with the constitutional and legal rules from which the principle of planning is
inferred But in this document the need to conceive planning is argued as the
multidisciplinary macroprocess at the service of Public Administration materialized in
macro as in microprocesses therefore it is not possible to locate apply and develop only
during the pre-contractual stage especially if its characteristics are analyzed it indicates
that the planning is not static nor repetitive it contains principles it allows the
identification of improvement opportunities in the operations of the organizations and the
integral use of the resources It establishes responsibilities and minimizes risks In
conclusion the macroprocess of planning is the rational determination for an adequate
decision making that facilitates fulfilling the mission and objectives of the institutions it is
a relation between ends means and results
Key words Planning Public administration Principles Process Resources Macroprocess
of planning Development Plans Microprocesses of state contracting Processed Budget
Constitution
Tabla de Contenido Paacuteg
Introduccioacuten 10
1 Capiacutetulo I Concepto de administracioacuten y Planeacioacuten 16
11 Definicioacuten de Administracioacuten 17
12 La planeacioacuten como procesoacute 19
13 La planeacioacuten como principio 21
2 Capiacutetulo II Sobre el Macroproceso De planeacioacuten 25
21 Institucionalizacioacuten Naturaleza alcance y delimitacioacuten del
macroproceso de planeacioacuten en el Estado Colombiano
25
22 Constitucionalidad del Macroproceso de planeacioacuten 29
3 Capiacutetulo III Divergencias y convergencia de los Planes de Desarrollo
Econoacutemico y Social al Macroproceso de Planeacioacuten en Colombia
31
31 Antecedentes del macroproceso de planeacioacuten en Colombia 32
311 Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970 33
312 Las cuatro estrategias 1970-1974 35
313 Para Cerrar Breechas 1974-1978 36
314 Plan de Integracion Nacional 1979-1982 37
8
315 Cambio con equida 1982-1986 38
316 Plan de Economiacutea Social 1987-1990 39
32 Consolidacioacuten del macroproceso de planeacioacuten con la Constitucioacuten de
1991
40
321 La Revolucion Pasifica 1991-1994 40
322 El Salto Social 1994-1998 41
323 Cambio para construir la paz 1998-2002 41
324 Hacia un Estado Comunitario 2002- 2006 42
325 Estado Comunitario desarrollo para todo 2006-2010 43
326 Prosperidad par todos 2010-2015 44
327 Todos por un nuevo paiacutes 2014-2018 44
4 Capiacutetulo IV El macroproceso de planeacioacuten instrumento transversal en
el derecho puacuteblico
47
41 El presupuesto como herramienta instrumento y poliacutetica en el
macroproceso de planeacioacuten
47
42 El presupuesto como componente esencial del macroproceso de
planeacioacuten en Colombia
50
43 El presupuesto general de la Nacioacuten su ejecucioacuten y el macroproceso de
planeacioacuten
53
5 Capiacutetulo V El Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado
55
51 Los principios en la funcioacuten administrativa y contractual del Estatal 55
52 Los principios y las altas cortes 59
521 Corte constitucional 59
522 El Consejo de Estado 60
53 Fundamentacioacuten del Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado
61
56 Procesos de seleccioacuten y el macroproceso de Planeacioacuten 65
6 Conclusiones 68
7 Bibliografiacutea 72
9
Tabla de Graficas
Paacuteg
Graacutefico
No 1
El proceso de Planeacioacuten Informacioacuten Extraiacuteda de la introduccioacuten
(Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970 paacuteg 13)
34
Graacutefico
No 2
Las instituciones y los Planes Informacioacuten Extraiacuteda de la introduccioacuten
(Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970 paacuteg 16)
35
Grafica
No 3
Del Macroproceso de elaboracioacuten de los Planes de desarrollo y el sistema
de planificacioacuten elaboracioacuten propia informacioacuten extraiacuteda de la
(Constitucion Politica de Colombia 1991) Tiacutetulo XIII Capiacutetulo I Y II
46
Grafica
No 4
Fuente Departamento nacional de planeacioacuten Decreto 111 de 1996
Artiacuteculo 9 Banco Nacional de Programas y Proyectos
51
Grafica
No 5
Fuente Direccioacuten General del Presupuesto Puacuteblico Nacional
Presupuesto Anual de la Nacioacuten Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo 10 La
Ley Anual sobre el Presupuesto General de la Nacioacuten es el instrumento
para el cumplimiento de los planes y programas de desarrollo econoacutemico
52
Grafica
No 6
Capacidades de contratacioacuten Fuente Direccioacuten General de Presupuesto
Publicoacute Nacional
54
Grafica
No 7
Principios como Pilares del Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado elaboracioacuten propia fuente CP
1991 Ley 80 de 1993Ley 1150 de 2007Estatuto de presupuesto
57
Grafica
No 8
Caracterizacioacuten del Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado como soporte los principios
elaboracioacuten propia fuente CP 1991 Ley 80de 1993 Normatividad
contractual
64
Grafica
No 9
El Macroproceso de planeacioacuten en la funcioacuten administrativa y contractual
del Estado Elaboracioacuten propia Fuente de informacioacuten ordenamiento
juriacutedico colombiano
67
10
INTRODUCCION
Este trabajo articula e incorpora conceptos y teoriacuteas planteadas desde diferentes
disciplinas acadeacutemicas como lo son La Administracioacuten de Empresas La Administracioacuten
Puacuteblica La Economiacutea el Derecho administrativo Enfoques que permiten orientar y
establecer el punto de partida para cumplir con el objetivo propuesto Sobre la planeacioacuten
promoviendo con este un anaacutelisis y reflexioacuten criacutetica contextualizando elementos que
soportan la necesidad de romper concepciones yo paradigmas prestablecidos tal como lo
propuso para su eacutepoca y con su teoriacutea sobre la administracioacuten Taylor la cual designo como
cientiacutefica que en esencia es una revolucioacuten mental completa por parte de todos cuantos
forman una empresa [hellip] y que surge de aplicar el meacutetodo cientiacutefico [hellip] Ello implica un
cambio total en las mentes y en la manera de actuar de todos los miembros de la empresa2
Asiacute quizaacutes se puede percibir entender y aplicar la planeacioacuten como el macroproceso de la
funcioacuten administrativa y la contratacioacuten estatal y no como un principio transversal
impliacutecito aplicable como requisito o formalidad a cumplir en la ejecucioacuten de los recursos
del estado a traveacutes de las diferentes modalidades de seleccioacuten (Ponce 1994 paacuteg 113)
Estas disciplinas acadeacutemicas cumplen la funcioacuten de delimitar el marco de
desarrollo y ejecucioacuten del macroproceso de planeacioacuten que se propone Determinando su
interaccioacuten naturaleza medios y fines de manera precisa basada en experiencias que a
traveacutes de la historia el hombre ha acumulado para su conservacioacuten y realizacioacuten de las
personas (Palomino 2000 paacuteg XIII)
Si bien todas las disciplinas tienen un llamado histoacuterico estas se basan en no pocos
principios e instituciones siendo necesario establecer desde ya que el hombre para su
realizacioacuten necesariamente debe satisfacer sus necesidades Individuales colectivas seguacuten
lo sentildealo en su teoriacutea ampliamente aceptada el principal representante del
Neohumanorrelacionismo Abraham Maslow como se citoacute en (HernandezS 2012 paacuteg
133) ldquoexisten dos grandes necesidades del hombre las primarias que se refieren a las
necesidades fisioloacutegicas y de seguridad y las secundarias que son de caraacutecter psicoloacutegico-
social Fundamentales para la convivencia humana
Actividad que le exige la utilizacioacuten de muacuteltiples y diversos recursos que
encuentra en su entorno que puede tomar de forma directa o que son proporcionados por
otros hombres que crean sus propias organizaciones instituciones yo empresas estos
recursos le permiten satisfacer necesidades de gran importancia que se materializa
2 Empresa Termino que en este trabajo utilizaremos para describir tanto las organizaciones yo instituciones privadas
como puacuteblicas Ya que se refiere a un negocio a una dependencia gubernamental (Koontz Heinz Werhrich amp Marck Cannice Administracioacuten 212)
11
siempre con la toma de sus decisiones (Ramirez 2010 paacuteg 17) que influyen en su
comportamiento y aplica en su interaccioacuten con la sociedad
Sociedad que sin duda alguna como nos dice la Doctora Marta Elena salcedo
Ballesteros en su obra Se ha estructurado y conformado a traveacutes de diversas ideologiacuteas y
sistemas econoacutemicos que exigen para su estudio conocer
uml [hellip] la concepcioacuten poliacutetica en su devenir histoacuterico pues posibilita ubicar el
Cuaacutendo el Coacutemo y el Por queacute de lo diversos principios que hoy animan las
opciones de ordenacioacuten y desarrollo social ya que tras las estructuras de los Estados
y de las Constituciones subyace un punto de vista ideoloacutegico desde el cual se
propone una manera de organizar la sociedad siendo asiacute el conocimiento de eacutesta
una herramienta fundamental para la comprensioacuten tanto de la poliacuteticas estatales
como de la intencionalidad juriacutedica en su emanacioacuten de normas positivasrdquo
(Salcedo Ballesteros 2000 paacuteg XIX)
Al respecto conviene decir que la funcioacuten administrativa y contractual del Estado no
asido la excepcioacuten Maacutes auacuten si se considera que son el instrumento para la satisfaccioacuten de
las necesidades de la sociedad y el cumplimiento de los fines del Estado3 fundamentado su
actividad en la aplicacioacuten de los principios tanto los de la funcioacuten administrativa
consagrados en la Constitucioacuten Poliacutetica sentildealados en el artiacuteculo 209 Superior como los
principios propios establecidos en las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007
Al lado de ello se tiene que aunque no se encuentre concretado de manera expresa
en el ordenamiento juriacutedico se toma como principio rector aplicable en la etapa
precontractual en la contratacioacuten estatal el llamado principio de planeacioacuten justificado en
jurisprudencias de las altas cortes y con base a ellas como fuentes del derecho doctrinantes
hacen mencioacuten a eacutel de manera reiterativa al igual que los empleados del Estado que tiene
alguna participacioacuten por sus funciones en esta actividad a la cual le dan amplia
aplicabilidad de manera sistemaacutetica y como requisito a cumplir sin verificar si es correcta o
no situacioacuten que se exterioriza como lo indica el Doctor (GUZMAN ARROYO 2012)
cuando
3 Articuloacute 2 Constitucioacuten Poliacutetica 1991 Son fines esenciales del Estado servir a la comunidad promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios derechos y deberes consagrados en la Constitucioacuten facilitar la participacioacuten de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econoacutemica poliacutetica administrativa y cultural de la Nacioacuten defender la independencia nacional mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia paciacutefica y la vigencia de un orden justo
Las autoridades de la Repuacuteblica estaacuten instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida honra bienes creencias y demaacutes derechos y libertades y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares
12
[hellip] en diferentes investigaciones de caraacutecter disciplinario penal y fiscal se sentildeala
que uno de los motivos que han llevado a la inejecucioacuten de los contratos o a la
ejecucioacuten deficiente de los mismos se debe a la falta de planeacioacuten por parte de los
servidores puacuteblicos o particulares encargados de elaborar unos estudios previos
serios que le den la seguridad al Estado que lo que se pretende adquirir o ejecutar es
realmente lo que se requiere bajo unas condiciones teacutecnicas y financieras
previamente analizadas y definidas por la entidad respectiva p75-119
Esta concepcioacuten de principioacute de planeacioacuten pareciera desdibujarse un poco cuando
se intenta definir como un principio en materia contractual y para ello se remiten
inmediatamente a los principios claramente establecidos e independientes como lo es el
principio de legalidad economiacutea responsabilidad Luego de deducir el deber de
planeacioacuten en el aacutembito contractual en presupuestos que sentildealan juristas y doctrinantes
como (SANTOFIMIO GAMBOA Jaime Orlando 2009) donde afirman que
la estructuracioacuten regulacioacuten o extincioacuten de relaciones juriacutedicas patrimoniales deben
siempre corresponder a negocios debidamente disentildeados pensados conforme a las
necesidades y prioridades que demanda el intereacutes puacuteblico es decir que el
ordenamiento juriacutedico busca que el contrato estatal no sea el producto de la
improvisacioacuten ni de la mediocridad (SANTOFIMIO GAMBOA Jaime Orlando y
BENAVIDES 2009)
Al mismo tiempo Expresan
Esto se logra a traveacutes de la elaboracioacuten de estudios previos que contengan la
sustentacioacuten material de todas y cada una de las decisiones trascedentes que
justifican sustentan y razonan el negocio mismo que la administracioacuten pretende
celebrar Se trata de una de las maacutes importantes exigencias de fondo de todo el
proceso de seleccioacuten ya que por medio de ella se da cumplimiento al principio
garantiacutestico de la motivacioacuten material de las decisiones que habraacuten de regir la
actividad contractual en todos sus aspectos Pp 43-44
Dentro de este contexto Se establece que son varios los procesos que el empleado
puacuteblico debe cumplir relacionados con los artiacuteculos 24 2526 de la ley 80 de 1993 y lo
expresado por la ley 1150 de 2007 Decreto 1082 de 2015 para el cumplimiento al
mencionado principio de planeacioacuten contractual
Sin embargo esta revisioacuten y reflexioacuten normativa nos coloca de manera directa en el
tema central de este artiacuteculo la aplicacioacuten del concepto de planeacioacuten como macroproceso
en ejecucioacuten del presupuesto del Estado el cual es tomado como un principio de la
contratacioacuten estatal sin estar como ya se describioacute establecido y definido por el sistema
normativo y a la vez este es usado bajo el precepto interpretacioacuten y significacioacuten que se
da en la praacutectica diaria En este sentido es necesario precisar que los significados estaacuten
conformados por creencias supuestos valores y saberes como lo sentildeala (Listoacuten y Zeichner
1997)
13
Estas observaciones iniciales permiten reconocer y reafirmar que las poliacuteticas
puacuteblicas en contratacioacuten estatal suponen articular dos aspectos esenciales para ejecucioacuten de
los recursos del Estado como lo es el ldquodeber serrdquo y el del ldquoesrdquo Que permiten establecer de
manera independiente pero a la vez complementaria los procesos para la toma de
decisiones y sus liacuteneas de accioacuten para tomar la mejor decisioacuten
Aquiacute vale la pena hacer una pequentildea digresioacuten sobre el trabajo base del presente
texto que se fundamenta esencialmente en que las personas involucrada en la contratacioacuten
estatal deben desaprender el significado del concepto de planeacioacuten que aplican desde su
perspectiva profesional como principio y empezar a darle aplicacioacuten como el primer
macroproceso dentro de la funcioacuten administrativa y contractual del Estado que facilita la
gobernabilidad que le corresponde al Estado como el ejercicio de la autoridad poliacutetica
econoacutemica y administrativa que gestiona los asuntos de un paiacutes a todos los niveles que
comprende los mecanismos los procesos y las instituciones a traveacutes de las cuales los
ciudadanos articulas sus intereses ejercen sus derechos cumplen con sus obligaciones y
median sus diferencias ( Programa de las naciones unidas para el desarrollo 2004ordf)
En este orden de ideas el objetivo general de este artiacuteculo se fundamenta en el
interrogante iquestSe puede conceptuar la planeacioacuten como el macroproceso de la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado y no solo como un principio trasversal de la
contratacioacuten puacuteblica
A partir de este planteamiento se inicia una inmersioacuten y exploracioacuten dirigida a la
conceptualizacioacuten de la Planeacioacuten desde ordenamiento juriacutedico que se tiene y aplica en la
actualidad para la ejecucioacuten del erario puacuteblico en las entidades estatales por parte de los
servidores puacuteblicos y contratistas Dentro de este marco ha de considerarse el concepto y
alcance de la planeacioacuten aplicado a la contratacioacuten del Estado
Con esta liacutenea de argumentacioacuten y para resolver este interrogante el problema de
investigacioacuten estaacute planteado en el plano de la funcioacuten Administrativa del Estado como
persona juriacutedica con muacuteltiples funciones por lo que se establecen objetivos especiacuteficos
Los cuales se desarrollan en cinco capiacutetulos asiacute
En el Capiacutetulo Primero se expondraacuten y advertiraacuten los aspectos dogmaacuteticos relativos
a la naturaleza concepto y evolucioacuten doctrinaria jurisprudencial del concepto de
Administracioacuten para contrastar la planeacioacuten como principio yo macroproceso desde el
nivel normativo teoacuterico doctrinal y jurisprudencial tomando como punto de partida la
Teoriacutea de la administracioacuten cientiacutefica Mediante una exposicioacuten esencialmente descriptiva
con un eacutenfasis en las necesidades del hombre Fundamentales para la convivencia humana
Aspectos histoacutericos que permitan establecer cuaacutel fue el contexto en que la sociedad ha
organizado la manera de utilizar los recursos que integran los factores de produccioacuten que
permiten el crecimiento y desarrollo econoacutemico del Estado Mediante esta metodologiacutea se
pretende precisar si existe o no diferencia entre la administracioacuten Puacuteblica y la privada y si
sus conceptos o dogmaacutetica son aplicables a la funcioacuten administrativa y contractual del
14
Estado y si desde alliacute se puede plantear la planeacioacuten como un proceso desde el punto vista
teoacuterico y conceptual constitucioacuten de 1991 de donde se desarrollan integran el
ordenamiento juriacutedico y las leyes que la desarrolla Buscando ofrecer un panorama que
contextualice y explique de una mejor manera d revisioacuten y reflexioacuten normativa que nos
coloque de manera directa en el tema central de este artiacuteculo la aplicacioacuten del concepto de
planeacioacuten como macroproceso en ejecucioacuten del presupuesto del Estado
En el Capiacutetulo segundo se establece la interpretacioacuten naturaleza alcance y
delimitacioacuten del macroproceso de planeacioacuten factores de implementacioacuten buscando
establecer si es una poliacutetica una norma de administracioacuten puacuteblica un sistema un plan una
estrategia o un proceso Instrumento de desarrollo en el Estado Colombiano construyendo
asiacute un mapa confiable que ilustre cuaacutel ha sido la posicioacuten y evolucioacuten histoacuterica de los
organismos e instituciones creados para implementar y desarrollar el macroproceso de
planeacioacuten En Colombia Estableciendo su marco normativo Constitucional y legal Que
estructure la planeacioacuten como el macroproceso Constitucional donde se incorporan
elementos esenciales de microeconomiacutea y macroeconomiacutea Como lo son el capital el
Trabajo la Empresa refirieacutendose a que todas ellas cumplen una misioacuten dentro de la
sociedad establecen objetivos y para cumplirlos requieren adquirir asignas y distribuir
recursos de capitales independientes o fiscales
En el Capiacutetulo Tercero se examinaraacute las divergencias y convergencia del de la
planeacioacuten implementada en la gestioacuten puacuteblica el cual no es restringida y aplicable
uacutenicamente en el proceso de contratacioacuten estatal en su etapa precontractual Toda vez que
se ha estructurado como el macroproceso de la funcioacuten administrativa por excelencia del
Estado mediante la implementacioacuten e incorporacioacuten de diversos procesos desde el antildeo
1969 con el primer Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social denominado Planes y
programas de desarrollo hasta la implementada para el periodo 2014-2018 Todos por un
nuevo paiacutes paz equitativa y educacioacuten
Por lo que resulta relevante resaltar los procesos que cada uno de estos planes de
desarrollo crearon e implementaron en la estructura del macroproceso de planeacioacuten que
hoy se propone y que es el que soporta toda la funcioacuten administrativa del Estado teniendo
como Pilares los principios Que estaacuten plenamente definidos e identificados en el
ordenamiento juriacutedico y son independientes uno del otro entonces la planeacioacuten no solo
estaacute presente en los procesos de seleccioacuten de contratista para la ejecucioacuten de recursos
puacuteblicos asignados que hace el Estado en la etapa precontractual
De esta circunstancia nace el hecho de que el macroproceso de planeacioacuten articule
otros procesos que se inician con anterioridad a la elaboracioacuten de los planes de desarrollo
de cada gobierno presidencial o territorial ya que en eacutel se deben analizar y plantear
soluciones a la problemaacutetica del paiacutes estableciendo objetivos estrategias que permitan
prestar los servicios puacuteblicos esenciales establecidos en la constitucional Nacional que se
constituyen en las necesidades insatisfechas de los administrados y permite considera la
planeacioacuten como el macroproceso de la funcioacuten administrativa y contractual del Estado
15
En el Cuarto capiacutetulo se mostrar el macroproceso presupuestal del Estado
como el instrumento necesario del macroproceso de planeacioacuten para la implementacioacuten de
poliacuteticas puacuteblicas desde sus diversas funciones claramente definidas Tomando como punto
de partida citas de definiciones aportadas por diversos autores quienes lo describen y
definen como herramienta de planeacioacuten plan expresado en teacuterminos monetarios
estrategia cuantitativa mecanismo de racionalizacioacuten instrumento de gobierno se
muestra que el macroproceso presupuestal no es un es una actividad del Estado aislado
que este al igual que el macroproceso de planeacioacuten lo rige la observancia de principios
constitucionales y legales esto se estructurara desde un anaacutelisis jurisprudencial
Tras esta situacioacuten abordemos la temaacutetica de la conformado del macroproceso
presupuestal determinando si este lo componen otros procesos que para efectos de este
trabajo se denominan micro o macroprocesos por lo que se establece una revisioacuten
normativa constitucional y legal que indique sus estructuracioacuten y afectacioacuten De esta
manera se ha demostrado que el macroproceso de presupuesto como sea dicho no es una
actividad suelta e independiente si no que ase parte de una actividad mayor que para este
trabajo se presenta como el macroproceso de planeacioacuten que ademaacutes de contener el
macroproceso presupuestal estaacute conformado por macro y micro procesos que hacen
tangible el cumplimiento del (Constitucion Politica de Colmbia Art-2 1991)
En el Capiacutetulo quintoacute que es el final se Advierte el concepto de planeacioacuten
aplicable en la normatividad vigente en materia de contratacioacuten puacuteblica abordaacutendolo desde
las diferentes modalidades de seleccioacuten del contratista Determinando las normas que han
permitido organizar de una manera maacutes aacutegil los procesos que conforman el macroproceso
de planeacioacuten y permiten concretar que la planeacioacuten es un macroproceso que contiene
microprocesos o macroproceso Los cuales guardan una estrecha relacioacuten con los principios
constitucionales legales siendo estos los pilares fundamentales para cumplir los fines del
Estado Ya que soportan el macroproceso de planeacioacuten que no inicia tampoco en la etapa
precontractual ni termina con ella
Esto implica abordar esta temaacutetica desde conceptos emitidos por doctrinantes
juristas y filoacutesofos como (Sierrra Porto HUMBERTO A 1998) SAVIGNY KELSEN
GURVITCH (ROSS) CALSAMIGLIA (HABERMAS 2008) (DWORKIN R ) Entre
otros precisando la naturaleza juriacutedica de los principios su estructura clasificacioacuten y
distincioacuten entre reglas y principios
Asiacute mismo se fundamenta el Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado con base en pronunciamientos de la corte que
permiten estructurar el macro proceso al sustentar la planeacioacuten como principio en otros
principios claramente definidos enunciados que se ajustan a las caracteriacutesticas expuestas
por filoacutesofos doctrinantes y juristas para su clasificacioacuten y estructura a su vez todos y cada
uno los argumentos utilizados por la corte contiene microprocesos que permiten
contextualizacioacuten el Macroproceso de Planeacioacuten de la misma manera al mencionar las
funciones de las autoridades administrativas esta estaacuten relacionadas con microprocesos y
16
microprocesos que permiten el cumplimiento de la misioacuten y objetivos de su institucioacuten u
organismo estatal
En cuanto a la estrategia metodoloacutegica para examinar el concepto de planeacioacuten se
optoacute por el disentildeo metodoloacutegico de tipo descriptivo basado en la recoleccioacuten y anaacutelisis de
informacioacuten documental para examinar las fuentes escritas especialmente el material
bibliograacutefico tambieacuten se hizo uso del comparativo(cualitativo) enfrentando la regulacioacuten
actual sobre la planeacioacuten y los conceptos doctrinales sobre la funcioacuten administrativa a
efecto de argumentar y apoyar el concepto de planeacioacuten como el primer macroproceso de
la funcioacuten administrativa y determinar la influencia normatividad vigente sobre el tema al
manejarlo como un principio travesar que afecta la eficacia y eficiencia en su aplicabilidad
y contribuye a las fallas en la contratacioacuten siendo necesario implementar el concepto de
macroproceso de planeacioacuten para superar estados problemaacuteticos identificados en la
praacutectica
Capiacutetulo I
1 Concepto de administracioacuten y Planeacioacuten
El poder el dinero y maacutes concretamente los mercados y la administracioacuten se
apoderaron de funciones integrativas que antes eran desempentildeadas por valores y
normas consensuales o incluso por procesos de construccioacuten de un entendimiento
(Habermas 2018)
Desde el planteamiento anterior es importante establecer que en este devenir
histoacuterico la sociedad ha organizado ademaacutes de sus ideologiacuteas la manera de utilizar los
recursos que integran los factores de produccioacuten clasificados en cuatro grandes categoriacuteas
Trabajo que proviene del tiempo y se transforma en un salario Capital creacioacuten humana
que proporciona un intereacutes Tierra como espacio de recursos naturales que representa una
renta y Habilidad empresarial o talento para crear un nuevo producto y por ello recibir una
utilidad Esto recursos combinados producen bienes que son tangibles y servicios que son
inmateriales y permiten el crecimiento y desarrollo econoacutemico del Estado como el de la
sociedad (McEachern 2003 paacutegs 1-3)
Al respecto conviene decir que una economiacutea es la eleccioacuten de millones de
individuos que intentan satisfacer sus necesidades ilimitadas con recursos escasos pero
para bien o para mal las sociedades fundamentan su desarrollo y su economiacutea en
organizaciones4 privadas como puacuteblicas Que aunque tienen algunas diferencias
significativas las dos se fundamentan en la administracioacuten Para establecer los temas
elementos procesos y lineamientos aplicables por el ser humano en su quehacer diario en
4 Organizaciones Se define como un grupo de personas que trabajan en conjunto para crear un valor agregado (Koontz
Heinz Werhrich amp Marck Cannice Administracioacuten 212)
17
el rol de gerentes administradores y en especial como liacutederes de estas organizaciones que
les exige actuar con productividad5 eficiencia6 efectividad7 (Griiffin 2011 paacuteg 5)
11Definicioacuten de Administracioacuten
Por lo que no es fortuito decir que la Administracioacuten Hasta finales del siglo XIX
Tanto en el Estado Como en el sector privado se concebiacutea de manera distinta pero a partir
de la teoriacutea de Henry Fayol se reconoce que la actividad administrativa ocurre o se
manifiesta en ambos sectores de igual manera Distanciaacutendose uacutenicamente de su origen y
los objetivos de las organizaciones (Ramirez 2010 paacuteg 67)
Por lo tanto estas organizaciones instituciones o empresas que indistintamente
coacutemo se denominen comprenden seis operaciones fundamentales
Operaciones teacutecnicas (produccioacuten fabricacioacuten transformacioacuten) Operaciones
comerciales (compras ventas permutas) Operaciones financieras (buacutesqueda y
administracioacuten de capitales) Operaciones de seguridad (proteccioacuten de bienes y de
personas) Operaciones contables (inventario balance precio de costo estadiacutestica
etc) Operaciones administrativas Para complementar su teoriacutea administrativa
sentildeala que para que eacutesta sea efectiva debe ajustarse a los siguientes principios
Divisioacuten del trabajo Autoridad y responsabilidad Disciplina Unidad de mando
Unidad de direccioacuten Subordinacioacuten del intereacutes individual al intereacutes general
Remuneracioacuten Centralizacioacuten Cadena de mando Orden Equidad Estabilidad del
personal Iniciativa Espiacuteritu de grupo (Ponce 1994 paacuteg 122)
Esto quiere decir que los aportes efectuados por Fayol son complementarias a las
teoriacuteas de Taylor ya que este mira maacutes bien los principios y procesos micro administrativo
sin desconocer los macro administrativos Principalmente vistos por Fayol y que todaviacutea
existen y subsistiraacuten (Ponce 1994 paacuteg 124)
Siguiendo los aportes efectuados por Taylor y principalmente por Fayol se deben
analizar ademaacutes conceptos efectuados por otros atores como la definicioacuten de Mary Parker
Follett citada por (Stoner amp Freeman 1994) MUNCH Galindo y GARCIA Martiacutenez
(1998) que sobre la administracioacuten afirmo es ldquoel esfuerzo coordinado de un grupo social
para obtener un fin con la mayor eficiencia y el menor esfuerzo posiblesrdquo Herbert A
Simoacuten define la administracioacuten como ldquoaccioacuten humana racional y cooperativa para llegar a
determinados objetivosrdquo Robert McNamara La Administracioacuten ldquoes el medio por el cual
pueden ser racionalmente organizados y extendidos al conjunto del cuerpo social los
5ldquola maacutexima de aumentar la productividad segura se encuentra en el conocimiento del trabajo mismo y en especial en la administracioacutenrdquo (Koontz Heinz Werhrich amp Marck Cannice Administracioacuten 212) 6 Logro de os fines con el miacutenimo de recursos (Koontz Heinz Werhrich amp Marck Cannice Administracioacuten 212) 7 Es el logro de objetivos (Koontz Heinz Werhrich amp Marck Cannice Administracioacuten 212)
18
cambios sociales tecnoloacutegicos y poliacuteticosrdquo Fritz Mostern Marx La Administracioacuten es
ldquotoda accioacuten encaminada a convertir un propoacutesito en realidad objetiva es el orden
sistemaacutetico de acciones y el uso calculado de recursos aplicados a la realizacioacuten de un
propoacutesito previendo los obstaacuteculos que pueden surgir en el logro del mismo Es la accioacuten
de direccioacuten y supervisioacuten del trabajo y del uso adecuado de materiales y elementos para
realizar el fin propuesto con el maacutes bajo costo de energiacutea tiempo y dinerordquo (McNamara
1946)8 Luther Gulick La Administracioacuten ldquoes un sistema de conocimientos por medio del
cual los hombres establecen relaciones predicen resultados e influyen en las consecuencias
de cualquier situacioacuten en que se organicen para trabajar unidos en el logro de propoacutesitos
comunesrdquo
Esta descripcioacuten seraacute incompleta si no se hace referencia al concepto de
administracioacuten puacuteblica postulado por (Garcia Galindo amp Bolivar Ramirez Fundamentos de
Gestioacuten Puacuteblica 2014 ) quienes establecen la administracioacuten puacuteblica se fundamenta en la
teoriacutea general de la administracioacuten y la definen de la siguiente manera
ldquoLa administracioacuten puacuteblica se encarga de la gestioacuten humana y del manejo
adecuado de los recursos fiacutesicos materiales teacutecnicos y financieros que emplea el
Estado para el cumplimiento de sus fines de acuerdo con las normas
constitucionales y legales que orientan la actividad gubernamentalrdquo Paacuteg 32
Esta revisioacuten tan somera como inevitablemente nos lleva a realizar la comparacioacuten
de la definicioacuten de administracioacuten puacuteblica con las aportadas sobre la administracioacuten en el
sector privado lo que nos permite concluir que coincide en la combinacioacuten de la actividad
humana recursos y la buacutesqueda del cumplimientos de metas mediante la realizacioacuten de
macroproceso que facilitan la toma de decisiones entre ellos el macroproceso de
planeacioacuten y como se afirmoacute al inicio del texto se distancian uacutenicamente de su origen y los
objetivos de las organizaciones (Ramirez 2010 paacuteg 67) Por lo cual ha ambas le es
aplicable la teoriacutea de Henry Fayol la cual denomino proceso administrativo que consiste en
prever9 Organizar Mandar coordinar y controlar10
A partir de esta teoriacutea ANDREW Dubrin (2000) afirma refirieacutendose a la propuesta
de Fayol La administracioacuten ldquoEs el proceso de usar recursos de la organizacioacuten para
alcanzar los objetivos de la misma por medio de las funciones de planeacioacuten organizacioacuten
e integracioacuten del personal del liderazgo y de controlrdquo Contribuyendo con el
SCHERMERHORN John R Jr (2002) Expresa la administracioacuten es ldquoEl proceso de
9 La previsioacuten -pre antes y visioacuten lo que se ve- Fayol sentildeala que consiste en escrutar el futuro y hacer los planes de accioacuten Con aquellos que separan -como lo hacemos nosotros-e- la previsioacuten de la planeacioacuten hay que tomar en cuenta que en la eacutepoca de Fayol ya estaban sentildealadas estas dos divisiones en la misma definicioacuten (Ponce 1994 paacuteg 123) 10 Es necesario hacer eacutenfasis en que la (coordinacioacuten) es en realidad la esencia de la administracioacuten la previsioacuten es coordinacioacuten de los hechos que se logran al investigar con los medios con que se cuentan Asiacute la planeacioacuten es una coordinacioacuten de las distintas actividades que se van a realizar por lo que se ha preferido cambiarla por direccioacuten que comprende ya en la praacutectica la coordinacioacuten final y concreta que tiene que realizarse siempre al ajustar los planes a los casos concretos (Ponce 1994 paacuteg 124)
19
planeacioacuten organizacioacuten direccioacuten y control del uso de los recursos para lograr las metas
del desempentildeo establecidordquo (Ramirez cardona amp Ramirez 2010 paacuteg 59)
A su vez George R Terri define la Administracioacuten como un proceso distintivo que
consiste en la planeacioacuten organizacioacuten direccioacuten ejecucioacuten y control del trabajo mediante
el empleo de personas y recursos de diversa iacutendolerdquo (RTerri 1961) Y (Davila) Expresa la
Administracioacuten ldquoes una praacutectica social que se esquematiza como el manejo de los recursos
de una organizacioacuten a traveacutes del proceso administrativo de planeacioacuten coordinacioacuten
direccioacuten organizacioacuten y controlrdquo
Una vez estudiados los diferentes conceptos hasta acaacute descritos que han permitido
definir la administracioacuten y con ellos abordar la planeacioacuten como un proceso desde el punto
vista teoacuterico y conceptual cabe sentildealar que nos identificamos con el anaacutelisis efectuado por
el doctor Carlos Ramiacuterez Cardona en el (2010) En su libro Fundamentos de
administracioacuten Donde concluye
Cada uno de los aportes citados [hellip] ldquoTomados independientemente ninguno es lo
suficientemente claro y concreto pero con el aporte de todos ellos se puede llegar
a formar un concepto a priori que satisfaga la inquietud intelectual como el que se
propone a continuacioacuten La administracioacuten es una actividad humana por medio de
la cual las personas procuran obtener unos resultados Esa actividad humana se
desarrolla al ejecutar los procesos de planear organizar dirigir coordinar y
controlarrdquo paacuteg 59
ldquoUn plan no es nada pero la planificacioacuten lo es todordquo ndash
Dwight D Eisenhower
(eEisenhower)
12 La planeacioacuten como procesoacute
El proceso de planeacioacuten es el primer paso hacia la administracioacuten efectiva
eficiente y por consiguiente eficaz (Koontz Administracioacuten paacuteg 212) De alliacute la validez
y actualidad del estudio que se propone que impone una presentacioacuten maacutes allaacute de la
narrativa o debate propuesto con valoraciones y contradicciones que dan contenido al
problema de investigacioacuten Por otra parte criticar y proponer una nueva concepcioacuten de la
planeacioacuten no como un principio si no como un macroproceso exige un entendimiento del
origen y evolucioacuten de los conceptos y teoriacuteas en las que se buscan su fundamentacioacuten
como se ha establecido en este trabajo
Aquiacute conviene detenerse un momento a fin de referir planteamientos efectuados por
diversos autores que contribuye y coadyuvan a la definicioacuten del Doctor Ramiacuterez Cardona
que plantea la planeacioacuten como proceso por lo que citan a
20
(RG (2014) paacuteg 33) Planear es el Proceso que se sigue para identificar y
seleccionar las metas organizacionales apropiadas y los cursos de accioacuten para alcanzarlas
ademaacutes formulan estrategias para lograr un alto desempentildeo Los tres pasos del proceso de
planeacioacuten son 1) decidir queacute metas perseguiraacute la organizacioacuten 2) decidir queacute cursos de
accioacuten se emprenderaacuten para alcanzar dichas metas y 3) decidir coacutemo distribuir los recursos
de la organizacioacuten para conseguirlas
(HernandezS 2012) La planeacioacuten es una definicioacuten de la accioacuten por lo tanto
seguacuten sea el problema se debe elaborar el tipo de plan correspondiente puede ser una
simple orden una poliacutetica un procedimiento o un programa complejo incluso una
estrategia global paacuteg 94
(EXPOacuteSITO V 2003 paacuteg 585 y ss) la planeacioacuten es un instrumento o
herramienta para la gestioacuten contractual puacuteblica que implica toda contratacioacuten a realizar
para la satisfaccioacuten de una necesidad de caraacutecter general como buacutesqueda de la consecucioacuten
de los fines estatales debe estar antepuesta por una serie de anaacutelisis11 tendientes a
determinar y focalizar la viabilidad teacutecnica y econoacutemica realizando () estudios de
factibilidad proyectos e investigaciones necesarios para determinar su conveniencia
necesidad oportunidad y valor aproximadordquo
AGUSTIacuteN REYES PONCE Citado por (HernandezS 2012 paacuteg 168) define la
planeacioacuten como ldquoFijar el curso concreto de accioacuten que ha de seguirse estableciendo los
principios (poliacuteticas) que habraacuten de orientarlo la secuencia de operaciones para realizarlo y
las determinaciones de tiempos y de recursos necesarios para su realizacioacutenrdquo Al respecto
comenta ldquoPlanear es tan importante como hacer porque la eficiencia es obra del orden por
lo tanto necesitamos hacer planes antes de la accioacutenrdquo
ISAAC GUZMAacuteN VALDIVIA quien manifiesta que la planeacioacuten se define como
la necesidad de ldquoSentildealar los objetivos que se persiguen Dictar las poliacuteticas que orientan a
los colaboradores asiacute como los procedimientos que deberaacuten aplicarse y elaborar los
programas a corto y largo plazos donde deben quedar incluidos los factores de tiempo y
costordquo paacuteg 168
JOSEacute ANTONIO FERNAacuteNDEZ ARENA ldquoEn la planeacioacuten se definen los
problemas por resolver se analizan las experiencias pasadas y se esbozan planes y
programas a realizarrdquo paacuteg 168
FRANCISCO JAVIER LARIS CASILLAS ldquoEste autor en forma esquemaacutetica dice
que la planeacioacuten consiste en determinar Objetivos Poliacuteticas Meacutetodos y procedimientos
Programas Presupuestosrdquo paacuteg 170
(IVANCEVICH JOHN M 1997 paacuteg 800) Planear en el mejor de los casos
significa que las decisiones que hoy se adopten produciraacuten resultados uacutetiles en alguna
11 Entieacutendase para el contexto de nuestra argumentacioacuten como proceso a seguir
21
fecha futura resultados que se desprenden de la finalidad y de los objetivos de la
organizacioacuten
(GOacuteMEZ LEE 2011 paacutegs 65-70) En su artiacuteculo La variable de economiacutea y su
control en la estructuracioacuten de pliegos en Revista Economiacutea expresa sobre el proceso de
planeacioacuten que ldquopor tratarse de una lista indicativa de aspectos miacutenimos que deben ser
tenidos en cuenta por las entidades estatales al momento de contratar consideran la
planeacioacuten como una serie de actividades preparatoriasrdquo Pp 65-70
El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espantildeola no define la planeacioacuten
sino la planificacioacuten ldquof Accioacuten y efecto de planificar || 2 Plan general metoacutedicamente
organizado y frecuentemente de gran amplitud para obtener un objetivo determinado tal
como el desarrollo armoacutenico de una ciudad el desarrollo econoacutemico la investigacioacuten
cientiacutefica el funcionamiento de una industria etcrdquo (Academia Espantildeola (2009))
13 La planeacioacuten como principio
Asiacute como la Real Academia de la lengua espantildeola No define la planeacioacuten en La
Constitucioacuten Poliacutetica de Colombia y en todo su ordenamiento juriacutedico tampoco se
encuentra taacutecitamente su definicioacuten como principio de la contratacioacuten estatal Situacioacuten
que se observa al revisar detenidamente la legislacioacuten colombina desde su texto
constitucional normativa Jurisprudencial y doctrinal
El concepto de planeacioacuten se deduce y es presentado como principio en el momento
que las altas cortes realizan su anaacutelisis de las normas taxativas constitucionales econoacutemicas
de estructura y de organizacioacuten de la administracioacuten y en la aplicacioacuten de los procesos de
seleccioacuten para la ejecucioacuten de los recursos del Estado Donde se hace necesario y exigible
actuar bajo los paraacutemetros de los principios consagrados en el estatuto de contratacioacuten
estatal y los de la funcioacuten administrativa Encabezados por el principio de legalidad
Debido proceso Economiacutea
Abordar la planeacioacuten como el eje articulador en la contratacioacuten estatal exige
tomar como punto de partida la constitucioacuten de 1991 de donde se desarrollan integran el
ordenamiento juriacutedico de maacutexima importancia para la proteccioacuten de los derechos del
constituyente primario a partir de esta carta poliacutetica y de las leyes desarrolladas se busca
implementar reglas principios y valores como pautas de interpretacioacuten aplicables a las
actividades desarrolladas por los funcionarios puacuteblicos encargados de realizar la ejecucioacuten
del presupuesto nacional y de esta forma satisfacer las necesidades de bienes y servicios
que exige el artiacuteculo 2 superior y el Tiacutetulo XII Del Reacutegimen econoacutemico de la hacienda
puacuteblica
En pronunciamientos efectuados por el Consejo de Estado Seccioacuten 3ordf sub Seccioacuten
C en la (Sentencia Exp(22464) 2012) se infiere algunos elementos de planeacioacuten a partir
de los artiacuteculos 29 El debido proceso se aplicaraacute a toda clase de actuaciones judiciales y
22
administrativas Articulo 209 implica entender la planeacioacuten como un tema atinente y
transversal a la administracioacuten y funciones puacuteblicas que hace parte del contenido de cada
uno de los principios alliacute enunciados y de manera directa se relaciona con la igualdad la
moralidad la eficacia la economiacutea la celeridad la imparcialidad y la publicidad Que se
deben observar y aplicar para el correcto ejercicio de la funcioacuten administrativa
De la misma forma (Constitucion Politica de Colombia Art 334 1991) Alude al
principio de racionalidad de la funcioacuten puacuteblica12 tambieacuten se infiere la planeacioacuten del
capiacutetulo 2 Artiacuteculo 339 De los planes de Desarrollo Modificado por el art 2 Acto
Legislativo 003 de 2011 Que sentildea que habraacute un Plan Nacional de Desarrollo que
contiene [hellip] planes de desarrollo [hellip] planes de las entidades territoriales [hellip] plan de
inversiones [hellip] al realizar anaacutelisis de este artiacuteculo se establece que se integran actividades
que conforman un Macroproceso de planeacioacuten nacional que integra presupuestos que
establece la forma de optimizar y administrar los recursos para adquirir bienes y servicios
que satisfagan las necesidades del Estado y sus administrados mediante la ejecucioacuten y
desarrollo de los artiacuteculos 340 13 y 341 14 de la constitucioacuten
La planeacioacuten a nivel normativo y reglamentario se infiere desde la aplicacioacuten de
Ley 80 de 1993 De los principios de la contratacioacuten estatal en especial el artiacuteculo 25
principios de economiacutea en el numeral 12 modificado por el artiacuteculo 87 de la Ley 1474 de
2011 Previo a la apertura de un proceso de seleccioacuten o a la firma del contrato en el caso en
que la modalidad de seleccioacuten sea contratacioacuten directa deberaacuten elaborarse los estudios
disentildeos y proyectos requeridos y los pliegos de condiciones [hellip] los estudios y disentildeos
que permitan establecer la viabilidad del proyecto y su impacto social econoacutemico y
ambiental En lo expresado en este artiacuteculo se puede establecer que maacutes que inferir un
principio de planeacioacuten se hace mencioacuten a una serie de documentos que hacen pare del
Macroproceso de planeacioacuten que se estaacute planteando con fundamento en las definiciones y
conceptos aportados de administracioacuten y planeacioacuten
Estos documentos se catalogan como micro procesos independientes indispensables
para determinar la necesidad (Congreso de la Repuacuteblica Exposicioacuten de Motivos Ley 80
de 1993)
El artiacuteculo 26 enuncia el Principio de Responsabilidad en especial su numeral
tercero se relaciona con la planeacioacuten toda vez que hace mencioacuten documentos deben ser
realizados por las entidades y los servidores puacuteblicos para abrir licitaciones
o concursos como son los correspondientes pliegos de condiciones disentildeos estudios
planos y evaluaciones que fueren necesarios
23
Esta normatividad tiene relacioacuten con el artiacuteculo 8 de la Ley 1150 de 2007 De la
publicacioacuten de proyectos de pliegos de condiciones y estudios previos Con el propoacutesito de
suministrar al puacuteblico en general la informacioacuten que le permita formular observaciones a su
contenido las entidades publicaraacuten los proyectos de pliegos de condiciones o sus
equivalentes en las condiciones que sentildeale el reglamento La informacioacuten publicada debe
ser veraz responsable ecuaacutenime suficiente y oportuna
Debe tenerse en cuenta la Ley 1474 de 2011 en el que se establece que Por la cual
se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevencioacuten investigacioacuten y
sancioacuten de actos de corrupcioacuten y la efectividad del control de la gestioacuten puacuteblica
De otra parte atendiendo la reciente expedicioacuten del Decreto 1510 de 17 de julio de
2013 ldquoPor el cual se reglamenta el sistema de compras y contratacioacuten puacuteblicardquo
El Decreto 1510 de 2013 no definicioacuten la planeacioacuten pero enumera una serie de
documentos como el plan anual de adquisiciones Registro Uacutenico de Proponentes Anaacutelisis
del sector econoacutemico y de los oferentes por parte de las Entidades Estatales Alrededor de
la Planeacioacuten establece un macroproceso que coadyuva a fundamentar la propuesta de este
trabajo asiacute
Artiacuteculo 20 Estudios y documentos previos [hellip] la necesidad El objeto a contratar
La modalidad de seleccioacuten del contratista y su justificacioacuten El valor estimado del
contrato El anaacutelisis de riesgo Las garantiacuteas La indicacioacuten un Acuerdo Comercial
[hellip]
Artiacuteculo 21 Aviso de convocatoria Artiacuteculo 22 Pliegos de condiciones
Artiacuteculo 23 Observaciones al proyecto de pliegos de condiciones Artiacuteculo 24 Acto
administrativo de apertura del proceso de seleccioacuten Seleccioacuten Contratacioacuten Ejecucioacuten
Modalidades de seleccioacuten Licitacioacuten Puacuteblica Seleccioacuten Abreviada Contratacioacuten de
Menor Cuantiacutea Otros procesos de seleccioacuten abreviada Concurso de meacuteritos Contratacioacuten
directa Miacutenima Cuantiacutea Enajenacioacuten de bienes del Estado Entre otros Que claramente
describe que la planeacioacuten es un macroproceso que se compone de microprocesos y
microprocesos
La Ley 152 de 1994 ldquoPor la cual se establece la Ley Orgaacutenica del Plan de
Desarrollordquo Capiacutetulo I Principios Generales Artiacuteculo 2ordm- Aacutembito de aplicacioacuten La Ley
Orgaacutenica del Plan de Desarrollo se aplicaraacute a la Nacioacuten las entidades territoriales y los
organismos puacuteblicos de todo orden Artiacuteculo 3ordm- Principios Generales Los principios
generales que rigen las actuaciones de las autoridades nacionales regionales y territoriales
en materia de planeacioacuten son
[hellip] Autonomiacutea Ordenacioacuten
Competencias Coordinacioacuten Consistencia Modificado por el art 9 Ley 1473 de
2011 Prioridad del gasto puacuteblico
social Continuidad Participacioacuten Sustentabilidad Ambiental Desarrollo armoacutenico
de las regiones Proceso de planeacioacuten El plan de desarrollo estableceraacute los
24
elementos baacutesicos que comprendan la planificacioacuten como una actividad continua
teniendo en cuenta la formulacioacuten aprobacioacuten ejecucioacuten seguimiento y
evaluacioacuten Eficiencia Viabilidad Coherencia Conformacioacuten de los planes de
desarrollo
El concepto de planeacioacuten analizada desde la jurisprudencia se caracteriza por
esbozar en sus argumentos el principio de planeacioacuten en la contratacioacuten estatal como un
principio trasversal y al referirse a ella se remiten a la definicioacuten de otros principios que se
encuentran taacutecitos en el ordenamiento juriacutedico ya enunciados como por el ejemplo los
pronunciamientos del Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Seccioacuten
Tercera Sentencia del 01 de febrero de 2012 CP Jaime Orlando Santofimio Gamboa
(Sentencia Exp(22464) 2012) Que Expresa
() La ausencia de planeacioacuten ataca la esencia misma del intereacutes general con
consecuencias gravosas y muchas veces nefastas no soacutelo para la realizacioacuten efectiva de los
objetos pactados sino tambieacuten respecto del patrimonio puacuteblico que en uacuteltimas es el que
siempre estaacute involucrado en todo contrato estatal desconociendo en consecuencia
fundamentales reglas y requisitos previos dentro de los procesos contractuales es decir en
violacioacuten del principio de legalidad
El principio de economiacutea cuando el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso
Administrativo Seccioacuten Tercera Consejera ponente Ruth Stella Correa Palacio
(Sentencia 31447 d 2007) dice
[hellip] ldquohellipPor lo tanto el principio de economiacutea en cuya esencia se encuentra el deber
de planeacioacuten del contrato ldquohellip significa que el Estado estaacute obligado a actuar con alto
grado de eficiencia y eficacia para que se protejan los recursos puacuteblicos fiscales con
sujecioacuten estricta al orden juriacutedico De tal manera que es cuestionable todo acto de
negligencia desidia o falta de planeacioacuten u organizacioacuten estatal en la toma de
decisiones puacuteblicas que generan situaciones contrarias a la ley
La Corte Constitucional en la sentencia C-449 de 9 de julio de 1992 Magistrado
Ponente ALEJANDRO MARTIacuteNEZ CABALLERO ha sentildealado que la contratacioacuten
estatal ldquodebe inscribirse en los principios axioloacutegicos del Estado social de derecho
que irradian todas las disposiciones contractuales previstas en la Constitucioacutenrdquo
Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Seccioacuten Tercera
subseccioacuten A (Sentencia 16103 2009) Consejero Ponente MAURICIO FAJARDO
GOacuteMEZ
ldquoLa planeacioacuten constituye un principio que debe orientar la actividad contractual de
las entidades estatales cuyo principal desarrollo estaacute llamado a tener lugar durante
las fases previa y preparatoria del contrato lo cual permite su incorporacioacuten al
presupuesto por cuanto la racionalidad de los recursos puacuteblicos implica que todo
proyecto que pretenda emprender la Administracioacuten Puacuteblica debe estar precedido de
un conjunto de estudios dirigidos a establecer su viabilidad teacutecnica y econoacutemica asiacute
25
como el impacto social que ha de tener en la satisfaccioacuten de las necesidades
puacuteblicas Se trata de alcanzar una soacutelida justificacioacuten del gasto puacuteblico con el objeto
de lograr un manejo oacuteptimo de los recursos financieros del Estado
De este marco normativo se concibe la institucionalizacioacuten de la planeacioacuten dentro
de las poliacuteticas puacuteblicas en todos los sectores y niveles como un macroproceso que tiene
origen en la sociedad y que resulta de la interaccioacuten entre la misma y el Estado Que no es
utilizable uacutenicamente en la etapa precontractual si no que este nace en las necesidades de la
sociedad y termina con la liquidacioacuten de los contratos Realizados para cumplir los fines del
Estado
Sin desconocer que hoy diacutea se capta la planeacioacuten como un principio trasverso a los
demaacutes principios y aplicable especialmente en la etapa precontractual donde nace y termina
con la eleccioacuten del contratista
Capitulo II
He dicho en muchos lugares de mis escritos que mi pretensioacuten era imitar a los
arquitectos los cuales para levantar grandes edificios en lugares donde la roca la arcilla o
cualquier otro suelo firme estaacute cubierto de arena o piedrecillas abren primero grandes
fosas y sacan de ellas [hellip] la arena [hellip] a fin de asentar luego los cimientos sobre terreno
firme Del mismo modo yo he rechazado primero como si fuera arena todo lo que habiacutea
reconocido como dudoso e inseguro y habiendo considerado tras esto que era imposible
dudar de que la sustancia que asiacute duda de todo o que piensa existe mientras que duda me
he valido de esto como de una roca firme sobe la cual he puesto los cimientos de mi
filosofiacutea
Rene Descartes
Meditaciones metafiacutesicas
2 Sobre el Macroproceso de planeacioacuten
21Institucionalizacioacuten Naturaleza alcance y delimitacioacuten del macroproceso
de planeacioacuten En el Estado Colombiano
La planeacioacuten en Colombia no inicia con la constitucioacuten de 1991 y tampoco
obedece uacutenicamente en circunstancias econoacutemicas o poliacuteticas de nuestra sociedad el tema
26
de planeacioacuten en Colombia contiene indiscutiblemente inmerso una serie de
acontecimientos internos como externos que se desarrollaron en el mundo con la evolucioacuten
de la teoriacutea econoacutemica y otros factores que en conjunto permitieron su implementacioacuten tal
como no lo sintetiza el doctor Joseacute Ocampo citado (Acevedo Velez 2009) en su trabajo
La planeacioacuten nacional y los planes de gobierno indicando al respecto
La planeacioacuten Surge al final de la Segunda Guerra Mundial cuando aparece un
nuevo orden mundial se consolida Estados Unidos militar y econoacutemicamente se
consolidan los nombres del Tercer Mundo y del subdesarrollo el futuro de los
paiacuteses no industrializados [hellip] la reconstruccioacuten de Europa era urgente los
nacionalismos creciacutean al lado del comunismo la guerra friacutea estaba en su mayor
expresioacuten se requeriacutean nuevos mercados donde vender productos y donde invertir
excedentes de capital se desarrolla una fe ciega en la ciencia y la tecnologiacutea
aparecen nuevos problemas mundiales como la pobreza la sobrepoblacioacuten entre
otros La historia del desarrollo en Colombia desde la segunda mitad del siglo XX
hasta hoy se ve afectada por dicho contexto de posguerra y es alliacute donde la
planeacioacuten se configuroacute como estrategia de conocimiento indispensable para llevar
y promover el desarrollo industrial a los paiacuteses pobres Ademaacutes aparecen por
primera vez los conceptos de intervencionismo planeacioacuten economiacutea nacional y
responsabilidad social que iriacutean penetrando en la discusioacuten econoacutemica y poliacutetica del
paiacutes (Ocampo 1994)
Al respecto el doctor Cesar Silva Hincapieacute 1993 citando (Areas osorio 2005)
Precisa que en la discusioacuten del significado del teacutermino planeacioacuten Se trata de establecer si
Este significa una poliacutetica una norma de administracioacuten puacuteblica un sistema un
plan una estrategia o un proceso iniciado en 1917 En razoacuten a la planeacioacuten
sovieacutetica [hellip] No es faacutecil diferenciar entonces si la planeacioacuten es una u otra cosa
pues consideramos que encierra todos los elementos los cuales estaacuten iacutentimamente
entrelazados y cada uno cumple su misioacuten completando asiacute el proceso para la
consecucioacuten de los fines perseguidos [hellip]
[hellip] Como proceso indica un camino un procedimiento en cierta forma una
reglamentacioacuten Como poliacutetica acoge las decisiones fundamentales de los
gobiernos respecto a la conduccioacuten de una sociedad Como sistema se acoge a las
regulaciones de ley incluyendo aspectos desde los propiamente poliacuteticos hasta las
reglamentarias involucrando los diversos sectores de actividad e integrando las
regiones En su caraacutecter de plan acoge todos los elementos anteriores [hellip]
[hellip] Se discute igualmente si la planeacioacuten es realmente un instrumento de
desarrollo o si este se da aun sin la aplicacioacuten de tal instrumento Lo que siacute ha
quedado claro es que la planeacioacuten contribuye a lograr el desarrollo en una forma
maacutes adecuada loacutegica racional y juriacutedica No es faacutecil medir el grado de desarrollo
que algunos paiacuteses han alcanzado por el estiacutemulo recibido por la planeacioacuten
Algunos sostienen que ha habido maacutes fracasos que eacutexitos y que en general y salvo
27
periacuteodos cortos ninguno ha podido lograr las metas maacutes modestas de ingreso y
produccioacuten previstas en sus planes de desarrollo (Hincapie 1993)
De esta circunstancia nace el hecho que en Colombia se hayan expedido diversos
decretos y leyes creando organismos para implementar y desarrollar el macroproceso de
planeacioacuten entre ellos
El ldquoConsejo de la Economiacutea Nacionalrdquo dirigido a las actividades econoacutemicas del
Estado con la (Colombialey 23 de 1931) Siendo Presidente Enrique Alfredo Olaya
Herrera modificada por el (ColombiaDecreto ley 1438 de 1940) en el mandato de
Eduardo Santos Montejo en su Artiacuteculo 1ordm El Consejo de la Economiacutea Nacional es un
organismo de consulta planeamiento y coordinacioacuten general Y estaacute organizado sobre el
principio de la colaboracioacuten entre el Estado y los grupos econoacutemicos particulares
El ldquoComiteacute de Desarrollo Econoacutemicordquo consistiacutea en una comisioacuten encargada de
estudiar el informe de la Misioacuten del Banco Internacional de Reconstruccioacuten y Fomento
dirigida por Mr Pachuli Currie (Colombia Decreto 2838 de 1950) Siendo presidente
Laureano Goacutemez Castro
La Oficina de Planificacioacuten de la Presidencia de la Repuacuteblica (ColombiaDecreto
1928 de 1951) en su Artiacuteculo 1deg Creo como dependencia de la Presidencia de la
Repuacuteblica sin funciones ejecutivas
Se creoacute el Consejo Nacional de Planificacioacuten Econoacutemica encargado de dirigir la
Oficina de Planificacioacuten de acuerdo con las actividades que le fueron asignadas a dicha
Oficina por Decreto 1928 de 1951 Con la expedicioacuten del (Colombia Decreto 0389 de
1952) siendo presiente Roberto Urdaneta Arbelaacuteez
Un corolario maacutes o fue el informe realizado por la misioacuten del Banco Internacional
de Reconstruccioacuten y Fomento Denominado ldquoBases de un Programa de Fomento para
Colombiardquo Bajo el gobierno del Presidente Mariano Ospina Peacuterez el cual sirvioacute como punto
de partida para crear el Comiteacute desarrollo econoacutemico en 1952 (Currie 1951)
Se reorganiza el Consejo Nacional de Planificacioacuten Econoacutemica por medio del
(Colombia Decreto 0999 1953)
Se suprime el Consejo Nacional de Planificacioacuten Econoacutemica compuesto de tres
consejeros y creacutease en su reemplazo como dependencia directa de la Presidencia de la
Repuacuteblica sin funciones ejecutivas la Direccioacuten Nacional de Planeacioacuten Econoacutemica y
Fiscal que estaraacute a cargo de un director de libre nombramiento y remocioacuten del jefe del
Estado que seraacute el mismo Secretario de Asuntos Teacutecnicos y Econoacutemicos de la Presidencia
de la Repuacuteblica Con el (ColombiaDecreto 3278 de 1953)
Se restaura y se crea nuevamente el Consejo Nacional de Economiacutea dependiente
de la Presidencia de la Repuacuteblica como organismo consultivo del Gobierno Nacional
integrado por el Ministro de Hacienda y Creacutedito Puacuteblico el Gerente del Banco de la
Repuacuteblica el Gerente de la Federacioacuten Nacional de Cafeteros y cuatro miembros de libre
nombramiento y remocioacuten del presidente de la Repuacuteblica Con los (Colombia Decreto
28
3080 de 1954) Siendo presidente el Teniente General GUSTAVO ROJAS PINILLA
Se creoacute el Comiteacute Nacional de Planeacioacuten dependiente del presidente de la
Repuacuteblica en reemplazo de la Direccioacuten Nacional de Planeacioacuten Econoacutemica y Fiscal
establecida por el Decreto nuacutemero 3278 de 1953 Con eacutel (Colombia Decreto 3103 de
1954) Como lo cita (Morcillo 2002)
Se Establece el cargo de Director Ejecutivo del Comiteacute Nacional de Planeacioacuten Se
establece como responsable de la ejecucioacuten de las decisiones aprobadas por el Comiteacute y
seraacute el Jefe Administrativo y el Coordinador del personal teacutecnico de dicho organismo Por
medio del (Colombia Decreto 622 de 1955)
Cabe sentildealar que la (ColombiaLey 19 de 1958) creo El Consejo Nacional de
Poliacutetica Econoacutemica y Social CONPES15 Definido por el DepartamentoNacional de
Planeacioacuten como La maacutexima autoridad nacional de planeacioacuten (DNP 2017)
A finales de 1958 llegoacute al paiacutes una Misioacuten Asesora de la CEPAL la cual orientoacute
sus tareas hacia la elaboracioacuten de un ldquoPlan General de Desarrollo Econoacutemico y Socialrdquo
(Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970 paacuteg 10)
Durante el gobernoacute de Alberto lleras Camargo se expide eacutel (Colombia Decreto
1088 de 1959) Con eacutel Por el cual se determinan las funciones y el personal del Consejo
Nacional de Poliacutetica Econoacutemica y Planeacioacuten y (Colombia Decreto 239 de 1959) Por el
cual se determinan el personal y funciones del Departamento Administrativo Nacional de
Planeacioacuten y Servicios Teacutecnicos
Antildeaacutedase a este el informe titulado ldquoEstudio sobre las condiciones de Desarrollo de
Colombia del Centro Nacional de Investigacioacuten Cientiacutefica con sede en Pariacutes Elaborado
durante este gobierno
A primera vista la planeacioacuten tiene una historia breve pero un gran pasado Si bien
esta actividad humana se tiene en nuestro ordenamiento juriacutedico como un principio
impliacutecito16 extraiacutedo de las normas de la constitucioacuten poliacutetica de 1991 y de las leyes que la
desarrollan Esta tambieacuten establece las organizaciones e instituciones en cargadas de
garantizar la prestacioacuten de los servicios puacuteblicos necesarios para la satisfaccioacuten de las
necesidades ilimitadas del Estado como de sus administrados Para ello se necesita una
correcta administracioacuten de recursos que combinados producen bienes tangibles y servicios
inmateriales presentes en el crecimiento y desarrollo econoacutemico sociopoliacutetico permitiendo
el cumplimiento de fines esenciales del Estado a sus vez se alcanza el alineamiento con las
15 normatividad vigente en materia de CONPES Ley 152 de 1994 Decreto 627 de 1974 Decreto 2132 de 1992 Decreto
2500 de 2005 Decreto 2148 de 2009 Decreto 3517 de 2009 Decreto 4487 de 2009
16 La edicioacuten revisada de dicha teoriacutea es la que se encuentra presente en ATIENZA Manuel y RUIZ MANERO Las
normas regulativas principios y reglas En Las piezas del derecho 2ordf edicioacuten Barcelona Ariel 2004 cap I p 23 y ss
29
exigencias de las organizaciones internacionales como la OCDEOEAhellip (McEachern
2003 paacutegs 1-3)
22 Constitucionalidad del Macroproceso De planeacioacuten
Con la promulgacioacuten de la constitucioacuten de 1991 se establecioacute en ella el Tiacutetulo XII
Del reacutegimen econoacutemico y hacienda puacuteblica Como el paraacutemetro normativo superior bajo la
direccioacuten general del Estado Con limitaciones establecidas por la ley Para la realizacioacuten
de la actividad econoacutemica (Articulo 334 superior) Asiacute mismo se establece la libre
competencia como un derecho de todos para mantener o acrecentar su patrimonio o en
cumplimiento de las funciones de su empleo supone responsabilidades Se constituye la
empresa como la base de desarrollo y bienestar la cual reuacutene capital y trabajo tiene una
funcioacuten social que implica obligaciones (Artiacuteculo 333 superior) (Sentencia T-240 1993)
De esta manera se empieza a establecer la estructurar de la planeacioacuten como el
macroproceso Constitucional donde se incorporan elementos esenciales de microeconomiacutea
y macroeconomiacutea elementos que interactuacutean en la actividad econoacutemica del Estado Como
lo son el capital el Trabajo la Empresa refirieacutendose a ella como las instituciones
dependencias u organizaciones gubernamentales como privadas un hospital la compantildeiacutea
telefoacutenica una universidad un centro penitensario las fuerzas militares una empresa de
transportes y muchas otras maacutes (Stoner amp Freeman 1994)
Todas estas empresas tienen en comuacuten que cada una de ellas cumple una misioacuten
dentro de la sociedad establecen objetivos y para cumplirlos requieren adquirir asignas y
distribuir recursos en el sector privado corresponden a capitales o patrimonios
independientes y para el sector puacuteblico son fiscales extraiacutedos por facultad de la ley
(Congreso) las ordenanzas (asambleas departamentales) y los acuerdos (concejos
distritales y municipales) quienes imponen contribuciones de conformidad con el Articulo
338 17 superior al respeto El Magistrado Ciro Angarita Baroacuten en La sentencia C-004 de
1993 expresoacute
ldquoLas contribuciones son recursos fiscales impuestos de forma obligatoria de un
sector econoacutemico para ser invertidos en el propio sector con exclusioacuten del resto de
la sociedad Los recursos parafiscales se encuentran a mitad de camino entre las
tasas y los impuestos [hellip]rdquo
17 Concordantes Arts 150 (10 y 12) 154 215 287 294 300 (4) 305 313 (4) 315 345 362 363 365 367 Y
transitorio 40 Leyes 6 de 1992 42 7189 100 1Ol 104 105 de 1993 117 122 123 137 138 142 143 174 de 1994
30
Asiacute mismo el Magistrado Angarita en la sentencia C-040 de 1993 consignoacute lo
siguiente sobre las contribuciones parafiscales diferenciaacutendolas de las tasas y los
impuestos
ldquo[hellip] El teacutermino ldquocontribucioacuten parafiscalrdquo hace relacioacuten a un gravamen especial
distinto de los impuestos y tasas En segundo lugar dicho gravamen es fruto de la
soberaniacutea fiscal del Estado que se cobra de manera obligatoria a un grupo gremio o
colectividad cuyos intereses o necesidades se satisfacen con los recursos
recaudados En tercer lugar que se puede imponer a favor de entes puacuteblicos semi
puacuteblicos o privados que ejerzan actividades de intereacutes general En cuarto lugar que
los recursos para fiscales no entran a engrosar las arcas del presupuesto nacional Y
por uacuteltimo que los recursos recaudados pueden ser verificados y administrados
tanto por elites puacuteblicos como por personas de derecho privado
Paralelamente con los artiacuteculos anteriores se establecioacute capiacutetulo 2 Articulo 339 De
los planes de desarrollo sementando con eacutel auacuten maacutes la importancia del macroproceso de
planeacioacuten se reconoce la necesidad de establecer Misiones o propoacutesitos Objetivos o
metas Estrategias Poliacutetica Procedimientos Regla Programa Presupuestos (Koontz
Heinz Werhrich amp Marck Cannice Administracioacuten 212 paacuteg 108) Dentro de un marco
que garantice la sostenibilidad fiscal Estaraacute conformado por una parte general y un plan de
inversiones de las entidades puacuteblicas del orden nacional Las entidades territoriales lo
elaboraraacuten y adoptaraacuten de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional
Al respecto la Corte Constitucional en la sentencia C-557 del antildeo 2000 efectuoacute
unas consideraciones en los siguientes teacuterminos
ldquo[hellip] El Estado incluye como [hellip] piedra angular de la funcioacuten puacuteblica el concepto
de planificacioacuten econoacutemica y social concebida como el instrumento maacutes importante
para el manejo econoacutemico puacuteblico [hellip] respecto de una amplia gama de
necesidades baacutesicas colectivas como la salud el trabajo la educacioacuten la
alimentacioacuten la seguridad el adecuado suministro de los servicios puacuteblicos [hellip] la
funcioacuten planificadora [hellip] se constituyoacute en la respuesta juriacutedica apropiada para
hacer posible el cumplimiento de las nuevas responsabilidades asignadas al Estado
[hellip]
[hellip] El concepto de planeacioacuten que acoge la Constitucioacuten Poliacutetica de 1991 [hellip] hace
eacutenfasis en la autonomiacutea de las regiones en la gestioacuten de su propio desarrollo en la
prioridad del gasto social concebido como un mecanismo oacuteptimo de redistribucioacuten
del ingreso en el principio de participacioacuten ciudadana y de concertacioacuten en la
formulacioacuten de las poliacuteticas de planeacioacuten [hellip] De otra parte este modelo de
planeacioacuten pretende ser global es decir abarcar todas las esferas del actuar
institucional del Estado tanto a nivel nacional como territorial[hellip]rdquo
Este marco normativo superior presenta y establece la planeacioacuten como el
macroproceso de planeacioacuten esencial para ejecutar los recursos fiscales de forma
coherentes con el comportamiento macroeconoacutemico y microeconoacutemico del Estado
31
Disentildeado para distribuir los recursos de manera equitativa en todas y cada una de las
necesidades presentadas las cuales son ilimitadas Lo que exige que este macroproceso
aplique en su mayor rigor cada uno de los principios constitucionales legales como el de
participacioacuten ciudadana entre otros tal como se encuentra consagrado en la (Constitucion
Politica de ColombiaArt340 1991)
A su vez el Articulo 341 Superior establece la participacioacuten del gobierno los entes
territoriales a traveacutes de sus autoridades de planeacioacuten y el consejo de gobierno Para su
elaboracioacuten y presentacioacuten al congreso para que sea sancionada como ley con prelacioacuten
sobre las demaacutes leyes En este entendido se expresoacute la Corte Constitucional citada por
Hernaacuten Alejandro Olano Gracia en su obra Constitucioacuten Poliacutetica comentada y concordada e
Historia Constitucional Asiacute
Diferente de la ley del Plan es la ley orgaacutenica del Plan general de desarrollo a que
hacen referencia los artiacuteculos 151 y 342 de la Carta Poliacutetica incluyeacutendola dentro de
su geacutenero y aclarando que su propoacutesito es la reglamentacioacuten del proceso de
planeacioacuten y la sujecioacuten de los presupuestos a los planes [hellip] unifica el
procedimiento de planeacioacuten Aquiacute existe una semejanza con el proceso
presupuestal Pero es parcial pues el proceso de planificacioacuten en todos los estratos
territoriales conforma un sistema institucionalizado a traveacutes de los consejos de
planeacioacuten encabezados por el Consejo Nacional de Planeacioacutenrdquo
Con relacioacuten a la semejanza menciona por la corte entre el proceso presupuestal y el
proceso de planeacioacuten expresamos nuestra oposicioacuten porque se debe tener la concepcioacuten
que la planeacioacuten como macroproceso contiene sin lugar a duda el proceso de
presupuestal no siendo estos independientes y por consiguiente constituyen los insumos
para la actividad fiscal del Estado Por ende Si existiraacute alguna semejan esta estariacutea
relacionada con la definicioacuten de proceso aportada con (Stoner amp Freeman 1994) donde
expresan un proceso es la forma sistemaacutetica de hacer las cosas organizar liderar y
controlar los planes programas proyectos y estrategias que permiten cumplir con los
objetivos y metas
Por consiguiente nos apoyamos en la afirmacioacuten hecha por el Doctor Hernaacuten
Olano en su obra en cita la cual contextualiza y sintetiza las normas constitucionales que
contienen Explicito el marco normativo y regulador del macroproceso de planeacioacuten
corresponden a los artiacuteculos 151 342 3393002 y 313 numeral 2deg De la Carta pag751
Capiacutetulo III
mdash Por favor iquestpodriacuteas decirme queacute camino deberiacutea tomar Preguntoacute Alicia mdash Eso
depende en gran parte de saber a doacutende quieres ir respondioacute el gato mdash No me importa
mucho a doacutende ireacute respondioacute Alicia mdash Entonces no importa queacute camino tomes -
concluyoacute el gato
Carroll Lewis Alicia en el paiacutes de las maravillas
32
3 Divergencias y convergencia de los Planes de Desarrollo Econoacutemico y Social
al Macroproceso de Planeacioacuten en Colombia
31Antecedentes del macroproceso de planeacioacuten en Colombia
Hasta ahora como en las tribus aboriacutegenes como en la Colonia como en toda esta
primera etapa republicana los colombianos han mantenido un criterio providencialista y un
riacutegido concepto de la poliacutetica elemental sobre el buen gobierno y el mal gobierno Con
movimientos que se semejan al de los enfermos en su lecho cuando la nacioacuten ha
encontrado insoportable su situacioacuten y ella ha coincidido con el despotismo la
arbitrariedad o la ineptitud en la direccioacuten del Estado Estas palabras fueron pronunciadas el
20 de diciembre de 1961 por el Sentildeor presidente de la Repuacuteblica Dr Alberto Lleras
Camargo al promulgar el primer plan general de desarrollo en Colombia denominado
(PROGRAMA GENERAL DE DESARROLLO 1961 paacuteg 13)
Claramente lo que pretendiacutea en esa ocasioacuten era resaltar la importancia de contar a
partir de ese momento con un documento implementado por las normas que hasta ese
entonces regulaban la actividad financiera del Estado Continuaba resaltando la
importancia de este documento reconociendo que hasta esa fecha se teniacutea un atraso en
materia de planeacioacuten Macroeconoacutemica y microeconoacutemica cuando manifestaba [hellip] Si se
hubiera empezado hace 20 antildeos esta tarea y se hubiera continuado de manera sistemaacutetica
cuando ya en muchos paiacuteses se estaban ensayando meacutetodos de planeacioacuten y sobre todo de
diagnoacutesticos sobre las situaciones econoacutemicas generales este trabajo tendriacutea seguramente
mayor precisioacuten [hellip] paacuteg 11
Con esto en mente continuacutea argumentando como desde la normatividad legal se
contextualiza el macroproceso de planeacioacuten el cual debe integrar varios elementos que
permiten alcanzar el desarrollo del Estado manifestando
[hellip] la nacioacuten entera su Estado su industria su agricultura sus trabajadores
campesinos y urbanos sus comunidades sus banqueros sus comerciantes sus
universidades sus colegios y escuelas entiendan que hay una misioacuten para cada
sector y que si el esfuerzo no se generaliza y coordina la Repuacuteblica no solamente
seguiraacute siendo pobre y atrasada sino peligrosamente inestable [hellip] paacuteg 13
Este argumento corresponde muy bien para afirmar que la planeacioacuten es un
macroproceso como hasta acaacute se contextualizado y para coadyuvar esta afirmacioacuten en 1961
se expresa
[hellip] La conviccioacuten de que es necesario someter la economiacutea a un planeamiento
riguroso expresada en la Ley 19 de 1958[hellip] se deriva del claro imperativo de
avanzar firmemente en el camino de liberar la intervencioacuten estatal en los asuntos
econoacutemicos del empirismo la improvisacioacuten y la dispersioacuten de los recursos para
33
ofrecer a los diversos sectores en cambio derroteros acordes con el maacuteximo
beneficio nacional Paacuteg 12 23
[hellip] Esta forma de planeacioacuten no implica por siacute misma el acrecentamiento de la
intervencioacuten directa del Estado ni la multiplicacioacuten de los controles como
consecuencia No estaacute dirigida necesariamente a ampliar la oacuterbita de accioacuten del
poder puacuteblico sino a robustecer su eficacia no a restringir la actividad de la
empresa privada sino a mejorar las condiciones de su desempentildeo Soacutelo implica
que la intervencioacuten podraacute ser maacutes premeditada y en consecuencia maacutes decidida y
eficaz [hellip]
311 Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970
Posteriormente y como lo sentildeala el documento (Subgerencia Cultural del Banco de
la Repuacuteblica 2015) duacuterate el gobierno del Ex presidente Carlos Lleras Restrepo se
introdujo la reforma constitucional del 1968 con el propoacutesito de agilizar la administracioacuten
puacuteblica y de crear la modalidad de la declaratoria de emergencia Se expide de la misma
manera el documento (Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970)
Este documento se destaca por los diversos aportes que realiza para fundamentar a
un maacutes la propuesta de conceptuar la planeacioacuten como el macroproceso de la actividad
contractual del Estado al consagrar en el proceso de planeacioacuten llamado ldquoCircularrdquo luego
de establecer las fallas presentadas en la implementacioacuten del (PROGRAMA GENERAL
DE DESARROLLO 1961) indicando que el proceso de planeacioacuten o mejor el
macroproceso de planeacioacuten debe ser [hellip] flexible [hellip] responder con dinamismo en la
intervencioacuten dinaacutemica del gobierno en la economiacutea a fin de no divorciarla de las etapas de
la ejecucioacuten [hellip] pag12
Dentro de este contexto durante este gobierno se establecioacute el proceso18 en los
siguientes teacuterminos
Como se puede observar en la graacutefica No 1 El proceso de planeacioacuten informacioacuten obtenida
del documento (Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970 paacuteg 13) Introduccioacuten
18 Bases legales del macroproceso de planeacioacuten El DecretomdashLey 1050 de 1963 Artiacuteculo 3o Artiacuteculo 12 literal c)
literal d) El Artiacuteculo 18 en los dos uacuteltimos paraacutegrafos el Decreto 2996 de diciembre de 1968
34
Otro grafico que nos ayuda a establecer la Planeacioacuten Como un macroproceso
que estaacute compuesto por diversas instituciones que ejecutan macroproceso o microprocesos
de acuerdo con sus Funciones es el Grafico No 2 donde se observa el flujo de
interrelaciones en el macroproceso de planeacioacuten
Control De la
inversioacuten
Estudioacute y resultados de la actividad econoacutemica
social
Estudios por sectores
Comparacioacuten con los objetivos
Estudios Regionales
Estudios Globales de consistencias y tendencias
Formulacioacuten De Poliacuteticas y Criterios para los Ajustes en los Planes y Programas
Promocioacuten y Coordinacioacuten de la Aplicacioacuten de los Criterios y Poliacuteticas en las decisiones
Planeacioacuten Directa
Presupuesto Nacional Endeudamiento externo e interno
Tarifas y recursos propios de los establecimientos
puacuteblicos
Programa de inversioacuten puacuteblico
Planeacioacuten Indicativa
Poliacutetica Monetaria Fiscal de Comercio Exterior
Cambiario De precios de inversiones extranjera
etchellip
Programas y Planes indicativos para el sector
privado
Gasto Puacuteblico
Actividad Econoacutemica
Gasto Privado
Medicioacuten de los resultados
35
Graacutefico No 2 La institucioacuten y los Planes Informacioacuten Extraiacuteda de la introduccioacuten (Planes y
Pogramas de Desarrollo 1969-1970 paacuteg 16)
Con este grafico queda a un maacutes claro el planteamiento que se propone sobre
conceptuar la planeacioacuten como el macroproceso que contiene otros macroprocesos y
microprocesos que se derivan depende o complementan entre y que conforma la
planeacioacuten De la misma manera permite establecer que la planeacioacuten no pertenece ni
puede pretenderse a una sola etapa de alguacuten macro o micro proceso si no que ella es la que
contiene enlaza integra y permite que el Estado satisfaga de manera eficiente y eficaz las
necesidades de los administrados En todos sus niveles
312 Las cuatro estrategias 1970-1974
Continuando con la exploracioacuten sobe el macroproceso de planeacioacuten en
Colombia y con el antecedente del proceso antes enunciado base fundamental en el
desarrollo econoacutemico del paiacutes toma posesioacuten el Doctor Misael Pastrana Borrero
(Subgerencia Cultural del Banco de la Repuacuteblica 2015)
36
Dentro de este marco ha de considerarse lo expresado por (Garcia Galindo amp
Bolivar Ramirez Fundamentos de Gestioacuten Puacuteblica Hacia un Estado eficiente 2014) sobre
la importancia de la elaboracioacuten de los planes de desarrollo que se implementaron en el paiacutes
los cuales se caracterizaron en el proceso de planeacioacuten o mejor en el macroproceso de
planeacioacuten Para impulsar la cultura del cambio planeado y recogen en esencia los
programas poliacuteticos de los gobiernos de turno Paacuteg 425
Para los fines de nuestra argumentacioacuten sobre la concepcioacuten del macroproceso de
planeacioacuten se extrae del texto (LAS CUATRO ESTRATEGIAS 1970) los aspectos
tratados sobre el tema donde se establece como misioacuten primordial la necesidad de hacer
eacutenfasis en la planeacioacuten para lograr realizar un cambio en la actividad econoacutemica y fiscal
del Estado para tal fin consignaron lo siguiente
[hellip] La planeacioacuten se desenvuelve en una red de organismos e instituciones
nacionales y extranjeras de individuos y de opinioacuten puacuteblica y es absolutamente
necesario que todas ellos puedan percatarse en el nivel propio de su realidad de
que la planeacioacuten implica la movilizacioacuten deliberada de la economiacutea nacional en
forma maacutes racional poliacutetica y teacutecnicamente para lograr el crecimiento y la
elevacioacuten de los niveles de vida de nuestra gente Esta red estaacute integrada por los
distintos organismos del gobierno y de la administracioacuten puacuteblica el Congreso
Nacional los gremios empresariales los sindicatos las asociaciones de usuarios
campesinos los miembros de la accioacuten comunal los organismos y agencias
internacionales y la opinioacuten puacuteblica [hellip] Pag10
Partieron por comprender que la planeacioacuten nacional (macroproceso) abarcar
muchas disciplinas Tambieacuten determinaron [hellip] Que la obra de la planeacioacuten es mucho maacutes
difiacutecil En una economiacutea como la colombiana que confiacutea en alto grado en la empresa
privada y en el incentivo de las ganancias para el abastecimiento de un gran volumen de
bienes y servicios [hellip] Pag20-21
313 Para Cerrar Breechas 1974-1978
Como sucesor en el gobierno asumioacute Como presidente de la Repuacuteblica el Doctor
Alfonso Loacutepez Michelsen Poliacutetico liberal [] En su discurso de posesioacuten el 7 de agosto
de 1974 prometioacute al paiacutes cerrar la brecha entre la poblacioacuten campesina y urbana trabajar
por mejorar la situacioacuten del cincuenta por ciento maacutes pobre de la poblacioacuten y promover el
cambio Esta fue la tesis principal de su campantildea electoral que llamoacute el Mandato claro
[] (Subgerencia Cultural del Banco de la Repuacuteblica 2015)
Para lograr esta nueva orientacioacuten se propuso un cambio en las prioridades de
gasto puacuteblico [hellip] se afirmoacute Los planes de desarrollo existen auacuten si no se escriben
resaltando el proceso de discutir un texto como el que se presenta en el seno del
CONPES garantiza la coordinacioacuten dentro del Gobierno y facilita la posterior ejecucioacuten
de las poliacuteticas y programas [hellip]
De esta forma Alfonso Loacutepez Michelsen aporta sentildeala y resalta otro maacutes de los
37
procesos inmerso en el macroproceso de planeacioacuten correspondiente a la ejecucioacuten a su
vez en un mensaje al Congreso Nacional (1975 p 60) citado (Acevedo Velez 2009)
cuando expuso las poliacuteticas asumidas por el DNP concerniente a la realizacioacuten de sus
funciones concentraacutendose durante los primeros meses de su cuatrienio en lo que se
llamoacute ldquoPlaneacioacuten ex ndashpost19rdquo Con esta expresioacuten se materializa a un maacutes el
macroproceso de planeacioacuten toda vez que involucra una etapa o proceso a esta en
especialmente al referirse a una evaluacioacuten posterior a largo plazo de los proyectos para
la ejecucioacuten presupuestales que realiza el Estado para cumplir con sus objetivos Fruto
de ella [hellip] el ldquoPlan de Estabilizacioacuten paacuteg 301
314 Plan de Integracion Nacional 1979-1982
Avanzando en el tiempo abordamos los aportes realizados en el gobierno del
Doctor Julio Ceacutesar Turbay Ayala presidente de la Repuacuteblica [] con un programa que se
basaba en tres grandes premisas la produccioacuten la seguridad y el empleo [] (Subgerencia
Cultural del Banco de la Repuacuteblica 2015)
Quizaacutes el aporte maacutes importante que coadyuva en nuestra argumentacioacuten de
conceptualizar la planeacioacuten como macroproceso se consolida en el momento que se afirma
que es necesario vincular el Plan con el presupuesto nacional con ello incorpora dentro del
macroproceso de planeacioacuten dos procesos maacutes uno el proceso presupuestal de la nacioacuten y el proceso d
ejecucioacuten los cuales contextualizaremos en los capiacutetulos siguientes paacuteg 8
Dentro de este contexto (Plan de Integracion Nacional 1979-1982) Reuacutene una
serie de caracteriacutesticas [hellip] en teacuterminos del progreso y de evolucioacuten del macroproceso de
planeacioacuten en Colombia esta apreciacioacuten permitioacute entender queacute el desarrolloacute es maacutes un
problema de poliacuteticas y de diagnoacutesticos que de insuficiencia de recursos con base a lo
anterior indicaron
El Plan del (Departamento Nacional de Planeacion 1978) busca primordialmente
mejorar la eficiencia y la eficacia de la asignacioacuten de recursos [hellip] La
descentralizacioacuten econoacutemica [hellip]con eacutenfasis en objetivos de mediano y largo
plazo [hellip] continuado esfuerzo de planeacioacuten activa20 [hellip] eacutenfasis en la planeacioacuten
de largo plazo [hellip] estrecha vinculacioacuten con la programacioacuten presupuestaria
financiera y monetaria del paiacutes (Duran Wiesner 1978 paacutegs 3-8)
19 Planeacioacuten ex ndashpost Esta etapa se realiza generalmente al final del horizonte de evaluacioacuten del proyecto para medir coacutemo este contribuye en largo plazo a la solucioacuten de las problemaacuteticas percibidas en un sector determinado Esta corresponde a una evaluacioacuten de impacto que usualmente se realiza a nivel de poliacuteticas y por tanto el proyecto se constituye en insumo para la misma (Departamento Nacional de Planeacion Republica de Colombia 2013 paacuteg 12)
20 Para una discusioacuten maacutes en detalle del concepto de ldquoplaneacioacuten activardquo versus ldquoplaneacioacuten neutral o pasivardquo veacutease Eduardo Wiesner ldquoPlaneacioacuten y Estrategias de Desarrollordquo Revista del Banco de la Repuacuteblica Bogotaacute noviembre 13 1978
38
315 Cambio con equida 1982-1986
Esta descripcioacuten seraacute incompleta si no se detalla los aportes al macroproceso de
planeacioacuten que se efectuaron durante este gobierno desde su plan de desarrollo que se
fundamentoacute en la tres aspectos la Reactivacioacuten econoacutemica la Consolidacioacuten del desarrollo
y el Ordenamiento del cambio social bajo los criterios de estabilidad crecimiento y
equidad para poder fortalecer los aspectos mencionados resaltaron la necesidad de dar
continuidad y coherencia a las acciones econoacutemicas y sociales con base a un
macroproceso de planeacioacuten extendido y democratizado que se implementoacute a la ejecucioacuten
del plan de desarrollo denominado (Cambio con equida 1982-1986) que se caracterizoacute
por
Ser un proceso concertado por varias comisiones entre ellas el Consejo de
Asesores Econoacutemicos Presidenciales la Comisioacuten de Anaacutelisis Econoacutemico y de
Concertacioacuten prevista en la Ley 38 de 1981 y diversas comisiones sectoriales que
analizaron en su seno los fundamentos y la estrategia global del Plan
Posteriormente se llevaron a cabo debates con distintos representantes de la
comunidad en foros acadeacutemicos y en comiteacutes especiales creados para tal propoacutesito
consolidaacutendose asiacute el macroproceso de planeacioacuten basada en la participacioacuten
constante y solidaria de la Nacioacuten Pag6-11
Haciendo a un maacutes eacutenfasis en que la planeacioacuten es un macroproceso y que no solo
perteneces o se presenta en la etapa precontractual de la ejecucioacuten del plan (Cambio con
equida 1982-1986) en eacutel se resalta el macroproceso de planeacioacuten asiacute
La participacioacuten de la comunidad en el proceso de planeacioacuten no termina con la
publicacioacuten del Plan Se requiere ademaacutes extenderla a la etapa de seguimiento [hellip]
La conformacioacuten de la Comisioacuten Permanente del Plan constituiraacute el primer paso
para darle a su contenido un caraacutecter normativo Con la colaboracioacuten de los
honorables Senadores y Representantes el proceso de planeacioacuten alcanzaraacute la
dimensioacuten y altura que les son propias en un sistema democraacutetico (Beltz Peralta
1982 paacutegs 12-13)
Este punto se puede destacar a un maacutes y se tiene en cuenta el significado y alcance
de la palabra Macroproceso el cual no se encuentra inmersa dentro del (Diccionario de la
Real Academia de la lengua espantildeola 2017) pero al descomponer la palabra en sus raiacuteces
obtenemos macro- Del gr μακρο- makro- que Significa grande Y proceso
Del lat Processus Queacute significa Accioacuten de ir hacia delante Transcurso del tiempo
Conjunto de las fases sucesivas de un fenoacutemeno natural o de una operacioacuten artificial En
este sentido el macroproceso de planeacioacuten es una actividad artificial creada por el
hombre para alcanzar sus objetivos y metas a mediano o corto plazo con eficacia y
eficiencia Que estaacute compuesto por los procesos de elaboracioacuten del plan de desarrollo el
procesoacute presupuestal del Estado el Proceso de ejecucioacuten yo contratacioacuten estatal el proceso
de seguimiento y control que a su vez incorpora micro procesos en cada uno de ellos Esta
39
actividad humana lo contempla el plan de gobierno (Cambio con equida 1982-1986) al
exponer y precisar que
[hellip] el Gobierno se ha comprometido en una exigente poliacutetica de racionalizacioacuten
del gasto puacuteblico que abarca diversos frentes entre los que se destacan el
perfeccionamiento de los sistemas de programacioacuten presupuestal la reduccioacuten del
gasto superfluo de funciona miento la implantacioacuten de mecanismos de control y
evaluacioacuten del desempentildeo de las entidades puacuteblicas y el fortalecimiento de las
oficinas de planeacioacuten a nivel de los ministerios y de los departamentos [hellip]
pag44
316 Plan de Economiacutea Social 1987-1990
Prosiguiendo con el tema y con la revisioacuten de la evolucioacuten del macroproceso de
planeacioacuten y su materializacioacuten en los planes de desarrollo y econoacutemico en Colombia
abordamos el periodo del Doctor Virgilio Barco Vargas Del partido liberal quien al ocupar
el cargo puso en marcha el controvertido esquema de gobierno-oposicioacuten (Subgerencia
Cultural del Banco de la Repuacuteblica 2015)
Donde se realizaron aportes al macroproceso iniciando por adecuar los
procesos de presupuesto para y para ello presentaron al congreso para su estudio y
aprobacioacuten el Acto Legislativo reformatorio a los artiacuteculos 76 79 80 118 208 y
211 de la Constitucioacuten Poliacutetica que tratan de las leyes relativas a planes programas
y Presupuesto Nacional paacuteg 11
Todo lo dicho hasta ahora explica porque se propone el concepto de planeacioacuten
como macroproceso que facilitan la descentralizacioacuten y la autonomiacutea regional mediante la
implementacioacuten yo ejecucioacuten lo que se evidencia cuando el Doctor Virgilio Barco Vargas
en su (Plan de Economiacutea Social 1987-1990) expresa
Es indispensable sujetar las leyes anuales de presupuesto a planes y programas de
inversioacuten definidos y con fuerza legal De esta manera el gasto puacuteblico y en
particular la inversioacuten seraacute consistente con los paraacutemetros de previsioacuten
macroeconoacutemica y social tales como la poliacutetica cambiaria fiscal monetaria y la
de ingresos y salarios paacuteg 12-16
Al respecto conviene resaltar que sobre el macroproceso de planeacioacuten la doctora
(Maria Mercedes de Martinez 1987) Jefe del Departamento Nacional de Planeacioacuten
considero que el macroproceso de planeacioacuten no se acaba con la elaboracioacuten del plan de
desarrollo econoacutemico y social y por lo consiguiente afirmo el Departamento Nacional de
Planeacioacuten ya se ha entregado a la tarea de perfeccionar los instrumentos necesarios para
conformar un Sistema Nacional de Planeacioacuten paacuteg 17
Antes de proseguir debemos hacer eacutenfasis en la afirmacioacuten de la doctora Mariacutea
Mercedes que compartimos sobre la planeacioacuten la cual no se agota con la elaboracioacuten del
plan de desarrollo por lo que se constituye en un macroproceso conformado por actividades
o procesos que permiten la elaboracioacuten del plan de desarrolloacute y contiene inmersos macros o
40
microprocesos que se derivan complementan o dependen de el para su implementacioacuten y
ejecucioacuten Pero debemos apartarnos de su pronunciamiento en el sentido que la planeacioacuten
no es un sistema si consideramos que sistema se define por el (Diccionario de la Real
Academia de la lengua espantildeola 2017) como
Del lat Tardiacuteo systēma y este del gr σύστημα syacutestēma 1m Conjunto de reglas o
principios sobre una materia racionalmente enlazaacutendose entre siacute 2 m Conjunto de
cosas que relacionadas entre siacute ordenadamente contribuyen a determinado objetivo
[hellip]
Lo anterior definicioacuten se aparta del macroproceso de planeacioacuten que puede
contener un sistema dentro de siacute pero no serlo Toda vez que como indica la definicioacuten de
sistema ldquoson cosas relacionadas entre siacute ordenadamenterdquo si no es asiacute puede verse afectado
el sistema mientras que el macroproceso contiene sistemas macro y microprocesos que se
derivan o son componentes del macroproceso de planeacioacuten son dependientes de eacutel
complementarios o permiten su implementacioacuten y o ejecucioacuten que no necesariamente debe
ser ordenado como hasta ahora sea argumentado
32Consolidacioacuten del macroproceso de planeacioacuten Con la Constitucioacuten 1991
321 La Revolucion Pasifica 1991-1994
Prosiguiendo con las consideraciones de los planes de desarrollo que coadyuvan a
fundamentar mi propuesta analizamos el periodo Presidencial del Doctor (Cesar Gaviria
Trujillo 1991-1994) En el cual
En su plan de gobierno denominado para este periodo (La Revolucion
Pasifica 1991-1994) en el que El Doctor (Cesar Gaviria Trujillo 1991-1994)
Establecioacute que los ministerios deberaacuten alejarse de la ejecucioacuten directa de
programas para ocuparse de las funciones esenciales de planeacioacuten coordinacioacuten y
cuando sea pertinente regulacioacuten [hellip] la modernizacioacuten del sector productivo con
una alianza inteligente entre los empresarios y el Estado paacuteg 8
La Asamblea Constituyente establecioacute las pautas que deberaacute seguir el
Congreso para expedir la Ley Orgaacutenica de la Planeacioacuten que indican los
mecanismos y procedimientos de elaboracioacuten que enriqueceraacuten el proceso de
planeacioacuten en el futuro cuando se reglamente la norma constitucional paacuteg9
(Armando Montenegro 1991-1994) Jefe del Departamento Nacional de
Planeacioacuten al referireacute a los planes de desarrollo iacutendico
son [hellip] orientacioacuten de largo plazo crea las condiciones para dinamizar la
oferta de bienes y servicios en el marco de un escenario macroeconoacutemico
[hellip] Se buscaraacute que los entes nacionales dejen las funciones de ejecucioacuten en
el aacuterea regional que asuman soacutelo los asuntos verdaderamente nacionales y
concentren su atencioacuten en la planeacioacuten y en los aspectos normativos de
41
caraacutecter general [hellip] La praacutectica de una verdadera economiacutea de oferta y su
aplicacioacuten a los problemas de la planeacioacuten [hellip] paacuteg 11-17
Al respecto (Acevedo Velez 2009) en su trabajo la planeacioacuten Nacional y los
Planes de Gobierno destaco los alances y logros del gobierno del Doctor Cesar Gaviria
Trujillo indicando lo siguiente
[hellip] Dentro de esta perspectiva la administracioacuten Gaviria fortalecioacute las
trasferencias fiscales a traveacutes del Situado Fiscal modificado del Fondo de Regaliacuteas
y del Fondo Nacional de Pensiones Territoriales se les asignaron a los municipios
funciones de planificacioacuten del desarrollo econoacutemico social y ambiental y de
provisioacuten de servicios puacuteblicos y sociales en su territorio se reglamentaron los
espacios de participacioacuten poliacutetica plebiscito referendo consulta popular iniciativa
popular legislativa cabildos abiertos voto programaacutetico y veeduriacuteas y la
participacioacuten ciudadana en los procesos de planeacioacuten De igual modo se creoacute el
Sistema Nacional de Planeacioacuten conformado por el Consejo Nacional y los
Consejos Territoriales de Planeacioacuten y el Sistema Nacional de Ciencia y
Tecnologiacutea paacuteg 305
322 El Salto Social 1994-1998
Ernesto Samper Pizano presidente de la Repuacuteblica presento su plan desarrollo
econoacutemico y social denominado (El Salto Social 1994-1998) como el primer plan de
desarrolloacute elaborado bajo las normas de la constitucioacuten de 1991 bajo la premisa de1
preaacutembulo y el artiacuteculo 1 y 2 pronuncio el siguiente discurso en el acta de sancioacuten de la ley
de El Salto Social Santiago de Cali 2 de junio de 1995
Venimos hoy a constituir aquiacute una empresa la maacutes ambiciosa e importante empresa
la empresa del Desarrollo social y la competitividad econoacutemica De esa formidable
empresa la empresa de la Colombia del siglo XXI pag8
A su vez en el capiacutetulo del plan de desarrolloacute presentado por el Doctor Samper bajo
el titulo (Un breve diagnoacutestico de las condiciones del desarrollo econoacutemico social 1995)
sentildealo
La Constitucioacuten de 1991 incorporoacute y amplioacute el principio de intervencioacuten estatal [hellip]
Crea un complejo sistema de planeacioacuten nacional y regional articulado en torno a
un sistema nacional de planificacioacuten donde estaacuten representados las entidades
territoriales y los sectores econoacutemicos sociales ecoloacutegicos comunitarios y
culturales pag21
323 Cambio para construir la paz 1998-2002
Es oportuno ahora Analizar el periodo en el que fue Presidente de la Repuacuteblica de
Colombia el Doctor Andreacutes Pastrana Arango En su Administracioacuten se puede resaltar entre
otras cosas La gestioacuten del Plan Colombia y el fallido proceso de paz con las FARC en el
42
cual acepta la desmilitarizacioacuten de buena parte del territorio [] (Subgerencia Cultural del
Banco de la Repuacuteblica 2015)
A partir de las siguientes consideraciones se elaboroacute el plan de desarrollo
econoacutemico y social para este periodo al que designaron cono (Cambio para construir la
paz 1998-2002) Argumentarse que los dos problemas actuales maacutes graves del paiacutes son el
conflicto social y el desempentildeo econoacutemico insatisfactoriopag27
Al respecto (Lorente 1999 paacuteg 27) menciona que en este plan se aplicoacute la
filosofiacutea de las administraciones anteriores pero haciendo eacutenfasis en el crecimiento
econoacutemico como un requisito para acceder a todo este cambio social apoyado en las
exportaciones como la estrategia fundamental para conseguirlo Dentro de este contexto se
sentildealoacute en el plan (Cambio para construir la paz 1998-2002) lo siguiente
La visioacuten moderna del desarrollo que se presenta resalta la importancia de la
acumulacioacuten de cuatro tipos de capital distintos el natural el fiacutesico el humano y el
social [hellip] por uacuteltimo se debe impedir la polarizacioacuten social y promover la equidad
de geacutenero la participacioacuten comunitaria y la adopcioacuten de reglas institucionales para
evitar la arbitrariedad de las acciones gubernamentales y particulares lo que
permite la acumulacioacuten de confianza y en general de capital social que es la
base del comportamiento individual cooperativo paacuteg 27
324 Hacia un Estado Comunitario 2002- 2006
Dentro de este marco a de considerase el periodo del Doctor Aacutelvaro Uribe Veacutelez y
al igual que en las demaacutes Administraciones en su plan de gobierno (Hacia un Estado
Comunitario) dedico el Capiacutetulo V para describir la manera como proyecto alcanzar su
objetivo trazado que consistiacutea en incrementar la Transparencia y la Eficiencia del Estado
La Renovacioacuten de la Administracioacuten Publica fortaleciendo a un maacutes el proceso de
Descentralizacioacuten ordenamiento y desarrollo territorial pag261
[hellip] el Gobierno seraacute austero Los recursos del Estado seraacuten utilizados de
manera maacutes eficiente ahorrando donde sea posible y conveniente y se daraacute una
lucha permanente contra la corrupcioacuten Los ciudadanos deben exigir una
rendicioacuten de cuentas a sus gobernantes y denunciar casos de despilfarro y
corrupcioacuten Asiacute mismo todas sus actuaciones se dejaraacuten dentro del marco de las
normas juriacutedicas [hellip] pag261
Es necesario resaltar de este gobierno los aspectos que aportan elementos para
coadyuvar a cumplir con el objetivo propuesto de conceptualizar la planeacioacuten como el
macroproceso indispensable para cumplir los fines del Estado y por ello se establecioacute que
Colombia presentaba los siguientes aspectos relacionadas con el macroproceso de
planeacioacuten
Una [hellip] estructura dispersa [hellip] ausencia de prioridades [hellip] Falta de articulacioacuten
en los tres niveles baacutesicos de gobierno [hellip] Falta de eficiencia [hellip] Perdida de
vocacioacuten productiva [hellip] atrasos en materia de transparencia y de control interno
43
[hellip] carencia de sistemas formales de gestioacuten por resultados Para orientar estos
aspectos a un oacuteptimo nivel se plantearon tres objetivos fundamentales participacioacuten
ciudadana Estado Gerencia y transparencia y lucha contra la corrupcioacuten pag261
Estas consideraciones expresadas durante el gobierno del Doctor Avaro Uribe Veacutelez
en su plan de Desarrollo social y econoacutemico fundamentan mi propuesta de conceptualizar
la planeacioacuten como un macroproceso porque implica no solo una etapa de la
implementacioacuten y ejecucioacuten del plan propuesto si no como lo expresan a continuacioacuten
involucra al ciudadano participativo y lo constituye como la base fundamental en la
elaboracioacuten ejecucioacuten seguimiento y evaluacioacuten de los planes programas y proyectos
que le facilitan ser usuario de los servicios puacuteblicos y no solamente en los microprocesos
de la contratacioacuten estatal como lo expreso pag261
[hellip] El ciudadano no soacutelo es usuario de los servicios del Estado sino que es parte
activa en la construccioacuten social a traveacutes de los procesos integrales de ejecucioacuten
seguimiento y evaluacioacuten de las funciones puacutebicas Para concretar o anterior se
crearaacuten [hellip] veeduriacuteas comunitarias en todas las actividades de la administracioacuten
[hellip] en los niveles nacional departamento y municipal con participacioacuten de las
caacutemaras de comercio las universidades las agrupaciones gremiales y las
comunidades pag262
325 Estado Comunitario desarrollo para todo 2006-2010
Respecto al segundo periodo de gobierno del Doctor Aacutelvaro Uribe Veacutelez en el que
se implementoacute el plan de desarrollo econoacutemico y social (Estado Comunitario desarrollo
para todo 2006-2010) Tiene como caracteriacutestica que es el primero que se elabora para un
gobierno reelegido Adicionalmente cuenta con antecedentes e insumos que anteriores
planes no teniacutean por ejemplo
Este plan especifica
[hellip] la planeacioacuten de manera novedosa empieza a incorporar consideraciones
de desarrollo regional en el Plan Nacional de Desarrollo incluida una poliacutetica
para las zonas de frontera y la promocioacuten de la ciencia la tecnologiacutea y la
innovacioacuten paacuteg25- 26
Con este plan se incorpora maacutes microprocesos macroproceso al macroproceso
de planeacioacuten facilitando la conceptualizacioacuten de acuerdo con nuestra propuesta uno
de los aportes que maacutes fortalece esto se concreta con lo consignado en el plan (Estado
Comunitario desarrollo para todo 2006-2010) donde se contextualiza lo macro de la
planeacioacuten al expresar
[hellip] La planeacioacuten no se debe evaluar soacutelo por la asignacioacuten de recursos
puacuteblicos que hace el Estado sino tambieacuten por la Articulacioacuten de planes
sectoriales [hellip] La ejecucioacuten de las poliacuteticas a traveacutes de mecanismos de
contratacioacuten puacuteblica como la concesioacuten [hellip] La evaluacioacuten como herramientas
44
fundamentales en la toma de decisiones de planeacioacuten y de asignacioacuten
presupuestal [hellip] programacioacuten y ejecucioacuten del gasto puacuteblico en funcioacuten de las
metas y resultados de la gestioacuten del Gobierno se vincularaacuten ejercicios anuales
que relacionen metas y presupuesto de inversioacuten sectorial [hellip] La generacioacuten de
compromisos por parte de las entidades frente a los procesos de planeacioacuten
teniendo en cuenta los resultados del seguimiento y las recomendaciones hechas
por las evaluaciones y paacuteg 26-440
326 Prosperidad par todos 2010-2015
Todo lo dicho hasta ahora explica porque este capiacutetulo nos permita
contextualizar y resaltar aspectos importantes que integran conforman estructuran el
macroproceso de planeacioacuten como el macroproceso corresponde ahora efectuar la revisioacuten
de los planes de gobernoacute implementados por el Doctor Juan Manuel Santos Calderoacuten
Iniciando por el denominado (Prosperidad par todos 2010-2015 paacutegs 18-49) Que tiene
como significado y objetivo lograr una sociedad con maacutes empleo menos pobreza y maacutes
seguridad Dentro de las prioridades establecidas en este plan se priorizaron la necesidad
de hacer parte de organismos internacionales como CIVETS21 y OCDE22 la planeacioacuten
con un enfoque regional permanente Que fortalezca La formulacioacuten y distribucioacuten del
presupuesto Asiacute como su seguimiento y evaluacioacuten para ello se establecioacute la necesidad de
nuevo esquema de gestioacuten de proyectos en el marco de las Asociaciones Puacuteblico
Privadas (APP) el desarrollo de procesos y procedimientos que bajo lineamientos
estaacutendares preestablecidos y guiacuteas teacutecnicas orienten a las entidades puacuteblicas en la
evaluacioacuten preparacioacuten y seguimiento de sus proyectos bajo estos esquemas y
faciliten el cumplimiento de los objetivos propuestos [hellip] En el proceso de
planificacioacuten se estructuraraacute la poliacutetica de maduracioacuten de proyectos cuyo objetivo
principal seraacute el cumplimiento del ciclo de vida de los proyectos de inversioacuten[hellip]
Mejorando la capacidad teacutecnica en los aacutembitos nacional y territorial para la planeacioacuten
ejecucioacuten seguimiento y evaluacioacuten [hellip] Establecer mecanismos de inspeccioacuten
vigilancia y control empresarial a traveacutes del Registro Uacutenico Tributario y la Planilla
Integrada de Liquidacioacuten de Aportes a la Seguridad Social PILA paacuteg 261-509
327 Todos por un nuevo paiacutes 2014-2018
Quiero concluir este capiacutetulo analizando los argumentos que nos aporta el plan de
desarrollo econoacutemico y social que se estaacute implementando por el actual gobierno Para ello
se trazaron cinco estrategias son ellas competitividad e Infraestructura Estrateacutegicas
Movilidad Social Transformacioacuten del Campo Seguridad Justicia y Democracia
21 Colombia Indonesia Vietnam Egipto Turquiacutea y Suraacutefricandash percibidas en el planeta como economiacuteas con grandes expectativas de crecimiento para las proacuteximas deacutecadas (Prosperidad para todos 2010-2014) 22 Organizacioacuten para la Cooperacioacuten y el Desarrollo Econoacutemico
45
para la Construccioacuten de Paz Buen Gobierno Paacuteg 23-27
Asiacute este plan involucra
[hellip] los estaacutendares de la Organizacioacuten para la Cooperacioacuten y el Desarrollo
Econoacutemico (OCDE) [hellip] Entre estos instrumentos se usaraacuten los denominados
contratos plan [hellip] Como complemento se enfatizaraacute el uso de esquemas de
asociaciones puacuteblico privadas (APP) con el fin de canalizar recursos y
capacidades del sector privado hacia el desarrollo de proyectos de alto impacto
nacional y regional Paacuteg 30
Con el anaacutelisis realizado se resaltan los aportes y avances que permitieron
estructura el proceso de planeacioacuten como el macroproceso propuesto el cual involucra
incorpora microprocesos dependientes independientes que se enlazan o complementan ya
que la implementacioacuten de la planeacioacuten no solo estaacute en la ejecucioacuten de recursos asignados
en la etapa precontractual si no que se inicia con anterioridad a la elaboracioacuten de los
planes de desarrollo de cada gobierno presidencial o territorial ya que en eacutel se deben
analizar y plantear soluciones a la problemaacutetica del paiacutes estableciendo objetivos estrategias
que permitan prestar los servicios puacuteblicos establecidos en la constitucional Nacional que
se constituyen en las necesidades insatisfechas de los administrados administrados que no
son ajenos al macroproceso de planeacioacuten y como se vio con anterioridad en los planes de
gobernoacute se establece que este debe intervenir en todas y cada una de las etapas
macroproceso microprocesos que se realizan y desarrollan para lograr el objetivo
permanente invariable que es el bienestar social con equidad
Por ello de la lectura de las normas constitucionales se construye la graacutefica
No 3 De los Planes de desarrollo y el sistema nacional de planeacioacuten la cual nos
permite precisar y afirmar que la planeacioacuten no pertenece de manea exclusiva a una
etapa de la contratacioacuten estatal y por consiguiente es viable la propuesta de conceptuar
la planeacioacuten como el macroproceso que permite satisfacer las necesidades del Estado
de manera eficiente y eficaz teniendo como sustento y base los principios
constitucionales y legales establecidos en el ordenamiento juriacutedico como por las teoriacuteas
administrativas econoacutemicas y financieras
Grafica No 3 Del Macroproceso de elaboracioacuten de los Planes de desarrollo y el sistema de
planificacioacuten elaboracioacuten propia informacioacuten extraiacuteda de la (Constitucion Politica de
Colombia 1991) Tiacutetulo XIII Capiacutetulo I Y II
46
47
Capiacutetulo IV
ldquoEl hombre nunca ha tenido tantos recursos ni tantos desafiacuteos
ni tantas posibilidades del punto de vista teacutecnico
Despilfarramos [hellip] millones de doacutelares por minuto en presupuesto
[hellip] a nivel del mundo
Decir que no hay plata es no tener verguumlenzardquo
Joseacute Mujica 12 marzo 2014
4 El macroproceso de planeacioacuten instrumento transversal
En el derecho puacuteblico
41El presupuesto Como herramienta instrumento y poliacutetica en el
macroproceso de planeacioacuten
Quizaacutes en alguacuten momento de su actividad diaria se ha llegado a preguntar iquestCoacutemo
se proyecta el gasto de las contribuciones hechas por usted y sus familiares o amigos hacen
antildeo tras antildeo iquestA cuaacutento haciende el total de recursos aportados por los actores econoacutemicos
al Estado Y si iquestEstos gastos obedecen a unas verdearas necesidades las cuales requieren
ser atendida por las empresas instituciones y organizaciones del Estado
Para dar respuestas a estas preguntas se toma como punto de partida la definicioacuten
de presupuesto que nos aporta (Morales 2000) en su trabajo donde establece la palabra
presupuesto se deriva del verbo presuponer que significa ldquodar previamente por sentada una
cosardquo Se acepta tambieacuten que presuponer es ldquoformar anticipadamente el coacutemputo de los
gastos o ingresos o de unos y otros de un negocio cualquierardquo paacuteg 3
Por otro lado (Burbano Ruiz 2011) en su libro Presupuestos enfoque moderno de
planeacioacuten y control de recursos refirieacutendose a los oriacutegenes del presupuesto ubica su
definicioacuten y aplicacioacuten en el siglo XVIII cuando en el sector puacuteblico en el Parlamento
Britaacutenico se presentaban los informes de gastos gubernamentales para su ejecucioacuten y
posterior control paacuteg 2
De la misma manera la Asociacioacuten Internacional de Presupuesto Puacuteblico expresoacute ldquoel
presupuesto es la herramienta que le permite al sector puacuteblico cumplir con la produccioacuten de
bienes y servicios puacuteblicos para satisfaccioacuten de las necesidades de la poblacioacuten de
conformidad con el rol asignado al Estado en la economiacutea y sociedad del paiacutesrdquo (ASIP sf)
A continuacioacuten se citan otras definiciones aportadas por diversos autores en sus
obras donde han tratado la importancia del tema de presupuesto Con lo que se coadyuva a
establecer el proceso presupuestal del Estado como parte integra del macroproceso de
planeacioacuten Como lo expresaron los Doctores (Diaz Parra amp Lopez 2016) en su libro
Presupuestos al respecto sentildealaron
48
El Presupuesto es una herramienta de planeacioacuten que sirve como guiacutea en la
organizacioacuten se construye a partir de una serie de diagnoacutesticos internos y externos
del planteamiento de unos objetivos por conseguir y del establecimiento de
estrategias y poliacuteticas Los presupuestos concebidos desde la planeacioacuten permiten
de cierta forma anticiparse a los hechos que ocurriraacuten para poder contrarrestar los
efectos negativos y aprovechar los efectos positivos de los entornos externo e
interno pag32
Con esta definicioacuten se establece que el proceso presupuestal es una herramienta que
se encuentra inmersa dentro del macroproceso de planeacioacuten y como tal utiliza elementos
concebidos en eacutel Situacioacuten que se concreta con lo expresado por Rachlin Robert quien
asevera que antes de definir lo que es un presupuesto es necesario tener una idea de cuaacutel es
su papel y su relacioacuten con el proceso general Refirieacutendose a un proceso mayor o superior
que necesariamente contiene el proceso presupuestal y que en este trabajo se designa como
Macroproceso de planeacioacuten (Rachlin 1984 paacutegs 2-3)
De modo similar se expresa (Kaffury 1993) Afirmando el presupuesto es un plan
expresado en teacuterminos monetarios supone varios puntos esenciales donde menciona la
planificacioacuten general previa que comprende la determinacioacuten de poliacuteticas y objetivos
futuros por parte de la direccioacuten Con este pronunciamiento Kaffury al igual que Rachlin
incorpora dentro de la planeacioacuten el proceso presupuestal sustentando la planeacioacuten como
el macroproceso que contiene el proceso presupuestal Paacuteg 36
De la misma manera (Stoner amp Freeman 1994) en su libro Administracioacuten
determinan que los presupuestos son estados cuantitativos formales de los recursos
reservados para realizar las actividades planeadas en un plazo de tiempopag663
Apoyando esta definicioacuten se cita a (Burbano amp Ortiz 2004) quienes afirmaron
sobre los presupuestos
Son la estimacioacuten programada de manera sistemaacutetica de las condiciones de
operacioacuten y de los resultados a obtener por un organismo en un periodo
determinado Tambieacuten dice que el presupuesto es una expresioacuten cuantitativa formal
de los objetivos que se propone alcanzar la administracioacuten de la empresa en un
periodo con la adopcioacuten de las estrategias necesarias para lograrlos Paacutegina 21
Otra maacutes expliacutecita nos aporta (Muntildeoz P 1999) quien sentildeala el presupuesto es un
plan de accioacuten expresado en teacuterminos financieros Conjunto de decisiones que van a
determinar los propoacutesitos de una empresa y los medios para lograrlos incluyendo las
disposiciones de los recursos materiales y humanos las formas de organizacioacuten los
meacutetodos de trabajo y las medidas de tiempo cantidad y calidad
En lo que atantildee al Presupuesto la Corte ha reconocido su importancia como parte
del proceso de planeacioacuten destacaacutendolo no solo como instrumento contable sino por las
importantes finalidades econoacutemicas y poliacuteticas que persigue Sentencia C-685 de 1996
49
Al respecto ha dicho que el presupuesto se constituye en un mecanismo de
racionalizacioacuten de la actividad estatal mediante el cual se cumplen funciones
redistributivas en la sociedad se hacen efectivas las poliacuteticas econoacutemicas de planificacioacuten
y desarrollo y se lleva a cabo una estimacioacuten anticipada de los ingresos y una autorizacioacuten
de los gastos puacuteblicos que han de ejecutarse dentro del respectivo periacuteodo fiscal Sentencias
C-685 de 1996 C-177 de 2002 C-077 de 2012 y C-292 de 2015
El presupuesto es tambieacuten ldquoun instrumento de gobierno y de control en las
sociedades democraacuteticas ya que es una expresioacuten de la separacioacuten de poderes y una natural
consecuencia del sometimiento del gobierno a la ley por lo cual en materia de gastos el
Congreso debe autorizar coacutemo se deben invertir los dineros del erario puacuteblicordquo lo que a su
vez ldquoexplica la fuerza juriacutedica restrictiva del presupuesto en materia de gastos seguacuten el
cual las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones
legislativas limitativas de la posibilidad del gasto gubernamentalrdquo Corte Constitucional
Sentencia C-685 de 1996 MP Dr Alejandro Martiacutenez Caballero
La anterior definicioacuten nos aproxima a la contextualizacioacuten del proceso presupuestal
del Estado como componente del macroproceso de planeacioacuten En todos los casos el
presupuesto constituye una herramienta uacutetil para la administracioacuten ya que a traveacutes de eacutel se
establecen metas alcanzables que ponen de manifiesto el liderazgo de los directivos y el
compromiso de todos los miembros de la organizacioacuten todo ello en procura de un objetivo
comuacuten incrementar el valor de la empresa Welsch G Hilton R Gordon P y Rivera C
(2005) Presupuestos Planificacioacuten y control de utilidades Meacutexico Pearson
Con relacioacuten al presupuesto puacuteblico se constituye asiacute en un acto de trascendental
importancia para el paiacutes pues de eacutel depende en buena medida la poliacutetica econoacutemica y el
cumplimiento de fines esenciales del Estado vr gr el servicio a la comunidad la
promocioacuten de la prosperidad general la garantiacutea y efectividad de los principios derechos y
deberes consagrados en la Constitucioacuten y el aseguramiento en condiciones de igualdad y
equidad de un orden justo Debido a ello el constituyente reguloacute en los artiacuteculos 345 y ss
Del Estatuto Superior varios aspectos atinentes a su elaboracioacuten presentacioacuten aprobacioacuten
ejecucioacuten etc y en el artiacuteculo 352 ordenoacute al Congreso expedir la ley orgaacutenica del
presupuesto a la cual debe sujetarse toda la actividad legislativa en esta materia Que se
enmarca primordialmente sobre el presupuesto general de la Nacioacuten que ha sido definido en
la sentencia C-68596 MP Alejandro Martiacutenez Caballero Como
un mecanismo de racionalizacioacuten de la actividad estatal en tanto y en cuanto
cumple funciones redistributivas de poliacutetica econoacutemica planificacioacuten y desarrollo
es tambieacuten un instrumento de gobierno y de control en las sociedades democraacuteticas
ya que es una expresioacuten de la separacioacuten de poderes y una natural consecuencia del
sometimiento del Gobierno a la ley por lo cual en materia de gastos el Congreso
debe autorizar coacutemo se deben invertir los dineros del erario puacuteblico lo cual justifica
la fuerza juriacutedica restrictiva del presupuesto en materia de gastos ya que las
apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones
legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental
50
Finalmente se cita la definicioacuten aportada por (Garcia Galindo amp Bolivar Ramirez
Fundamentos de Gestioacuten Puacuteblica Hacia un Estado eficiente 2014) en su libro
Fundamentos de Gestioacuten Puacuteblica Hacia un Estado eficiente lo cual enmarca y deja inmerso
el proceso presupuestal del Estado en el Macroproceso de planeacioacuten cuando indican
El presupuesto puacuteblico es considerado como un acto de autoridad soberana por el
cual se computan anticipadamente los ingresos y se autorizan los gastos para un
periacuteodo determinado Es una herramienta que con caraacutecter social econoacutemico y
financiero ayuda a las autoridades del Estado a planear programar y proyectar los
ingresos y los gastos puacuteblicos de manera que las cifras asiacute presupuestadas
coincidan con los montos realmente ejecutados Pag437
42 El presupuesto como componente esencial del macroproceso de planeacioacuten
en Colombia
Una vez definido el presupuesto como la herramienta mecanismo instrumento
funcioacuten poliacutetica Plan y ley Indispensable para fortalecer el cumplimiento de objetivos en
los planes de desarrollo antes descritos se mostraraacute como el macroproceso presupuestal
compuesto por e1 Presupuesto puacuteblico el Procedimiento presupuestal y el Proceso
Presupuestal se estructura como el componente esencial del macroproceso de planeacioacuten
que se encuentra configurado en las normas constitucionales en especial los Artiacuteculo 150
[hellip] al Congreso hacer las leyes Artiacuteculo 151 Sobre la expedicioacuten de leyes orgaacutenicas
[hellip] preparacioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y
del plan general de desarrollo [hellip] Artiacuteculo 200 Al Congreso (hellip) Presentar el Plan
Nacional de Desarrollo y de inversiones puacuteblicas Enviar a la Caacutemara de Representantes el
proyecto de presupuesto de rentas y gastos Artiacuteculo 342 [hellip] la ley orgaacutenica reglamentaraacute
los procedimientos de elaboracioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten de los planes de desarrollo y la
sujecioacuten de los presupuestos oficiales De estos preceptos constitucionales se expiden Ley
152 de 1994 para el PND y leyes 38 de 1989 179 de 1994 y 225 de 1995 (Compiladas en el
Decreto 111 de 1996) 617 de 2000 y 819 de 2003 Que constituyen el Estatuto Orgaacutenico
del Presupuesto (Olano Garcia 2000)
De conformidad con el marco normativo general enunciado se indica y se muestra
que el macroproceso presupuestal no es un es una actividad del Estado aislado
sino que este hace parte integra del macroproceso de planeacioacuten propuesto y que estaacute
conformado por diversas actividades como son la programacioacuten y aprobacioacuten del
presupuesto mediante la elaboracioacuten del plan financiero (art 28 L 3839) previo
concepto del Consejo Superior de Poliacutetica Fiscal CONFIS el plan operativo anual
de inversioacuten (Decreto 4730 de 2005 Artiacuteculo 11) aprobado por el CONPES entre
otros aspectos que deben obedecer y regirse por los principios presupuestales
etapas fases o microprocesos donde se establecen responsabilidades de
programacioacuten aprobacioacuten ejecucioacuten y seguimiento Como lo sentildeala Corte
Constitucional Sentencia 478 del 6 de agosto de 1992 MP Eduardo Cifuentes
Muntildeoz En concordancia con el Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo 6 Sistema Presupuestal Estaacute
51
constituido por un plan financiero por un Plan Operativo Anual de Inversiones y por el Presupuesto
Anual de la Nacioacuten definidos en la Ley 38 de 1989 modificada por la Ley 179 de 1994
Grafica No 4 Fuente Departamento nacional de planeacioacuten Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo
9 Banco Nacional de Programas y Proyectos
Sobre el particular lo ha dicho la Corte la Constitucioacuten Poliacutetica y el Estatuto
Orgaacutenico del Presupuesto diferencian los distintos momentos que identifican el
proceso presupuestal y definen las funciones que le corresponde cumplir al
Gobierno y al Congreso en dicho proceso Inicialmente es al Gobierno a quien
compete formular anualmente el presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones y
presentar el proyecto al Congreso dentro de los primeros diez diacuteas de cada
legislatura incluyendo en eacuteste las partidas que considera deben ser ejecutadas
dentro del periacuteodo fiscal respectivo partidas que deben corresponder a un creacutedito
judicialmente reconocido o a un gasto decretado conforme a ley anterior o a uno
propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas
del poder puacuteblico o al servicio de la deuda o destinado a dar cumplimiento al Plan
Nacional de Desarrollo (CP arts 346 y 347) Posteriormente le corresponde al
Congreso dentro de los tres primeros meses de cada legislatura aprobar o no las
partidas de acuerdo con su destinacioacuten esto es autorizar o no los gastos propuestos
por el Gobierno (CP arts 345 348 y 349) momento en el cual la propia
Constitucioacuten le reconoce la posibilidad de eliminar o reducir las partidas que no
considere convenientes salvo aquellas que se necesitan para el servicio de la deuda
puacuteblica las demaacutes obligaciones contractuales del Estado la atencioacuten completa de
los servicios ordinarios de la administracioacuten y las inversiones autorizadas en el Plan
de Desarrollo (CP art 351) Finalmente en la etapa de ejecucioacuten del presupuesto
es funcioacuten del Gobierno y de las otras autoridades ordenadoras del gasto ejecutar
los recursos es decir comprometer efectivamente las correspondientes partidas
hasta los montos maacuteximos aprobados por el Congreso de acuerdo con su finalidad
(CP arts 189-20 y 345) Sobre el tema se pueden consultar entre otras las
Sentencias C-592 de 1995 C-192 de 1997 C-315 de 1997 y C-292 de 2015
Las entidades formulan el proyecto
seguacuten metodologiacutea y lo previsto en artiacuteculo 12 del Decreto 2844 de 2010 y
lo remiten al Ministerio o Departamento Administrativo al cual estaacuten adscritas o
vinculadas Los proyectos de inversioacuten solo deberaacuten ser presentados a traveacutes
de las entidades que hacen
Los Ministerios o Departamentos Administrativos emiten Concepto de
Viabilidad basado en calificacioacuten teacutecnica y
consistencia con el Plan Nacional de Desarrollo y poliacuteticas sectoriales Los
proyectos viables son remitidos a la correspondiente Direccioacuten Teacutecnica DT del
DNP (Artiacuteculos 13 y 14 del Decreto 2844 de 2010)
La DT del DNP realiza el control posterior
de viabilidad Como resultado lo
devuelve o lo registra en el banco nacional de programas y proyectos de
inversioacuten BPIN Cuando es un proyecto vital para la entidad pero la DT considera
que se debe realizar un ajuste que no
cambie la concepcioacuten del proyecto incluiraacute la leyenda Previo concepto
Solo haraacuten parte del POAI los proyectos registrados
a 1 de junio del antildeo anterior al que se estaacute programando (Decreto 2844 de 2010)
52
Grafica No 5 Fuente Direccioacuten General del Presupuesto Puacuteblico Nacional Presupuesto
Anual de la Nacioacuten Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo 10 La Ley Anual sobre el Presupuesto
General de la Nacioacuten es el instrumento para el cumplimiento de los planes y programas de
desarrollo econoacutemico y social (Ley 38 de 1989 art6) Rentas y recursos de capital
Para la elaboracioacuten de estos planes antes mencionados el Estatuto Orgaacutenico del
Presupuesto establecioacute la obligacioacuten de cumplir y observar los siguientes principios
presupuestales Anualidad Universalidad23 Unidad de Caja Programacioacuten Integral
Especializacioacuten Coherencia Macroeconoacutemica y Homeoacutestasis Presupuestal Legalidad24
De los cuales la corte sentildealo que son precedentes de validez por lo que al no ser tenidos en
cuenta vicia la legitimidad Corte Constitucional Sentencia C-337 del 19 de agosto de 1993
MP Vladimiro Naranjo Mesa
Entre los maacutes importantes se destaca el principio de legalidad del gasto
considerado por la jurisprudencia constitucional como ldquouno de los fundamentos maacutes
23 Consultar Corte Constitucional Sentencia C-478 del 6 de agosto de 1992 MP Alejandro Martiacutenez Caballero 24 Consultar lo dicho por RESTREPO Juan Camilo Hacienda puacuteblica Bogotaacute U Externado de Colombia 8ordf Ed oct 2006 p 243
LOS
ESTABLECIMIENTOS
Renta IVA Gasolina-ACPM Timbre Nacional Gravamen Movimientos Financieros Impuesto al
patrimonio Arancel Externo y Otros
NO TRIBUTARIOS
CORRIENTES
Venta de bienes y servicios
Interno
OTROS RECURSOS DE CAPITAL
INGRESOS DE
CAPITAL
Interno
OTROS RECURSOS DE CAPITAL
Administrada por el Fondo de
CONTRIBUCIONES
SENA
53
importantes de las democracias constitucionales Sentencia C-685 de 1996 reiterada entre
otras en la Sentencia C-192 de 1997
Seguacuten dicho principio es al Congreso y no al Gobierno como oacutergano de
representacioacuten popular a quien corresponde mediante ley ordinaria decretar y autorizar los
gastos del Estado ldquomecanismo este con el cual a su vez se realiza un control al ejercicio
de la funcioacuten administrativa por parte del ejecutivordquo Sentencia C-562 de 1998
Consecuente con lo anterior el presupuesto debe formularse anualmente de en
aplicacioacuten de lo establecido en la (CP art 346) donde establece que el presupuesto se
encuentra tambieacuten sometido al principio de anualidad Ello significa que tiene un alcance
temporal y en consecuencia su vida juriacutedica se encuentra limitada a la vigencia fiscal
respectiva que comienza a contarse el 1ordm de enero y termina el 31 de diciembre de cada antildeo
Sobre el tema de pueden consultar entre otras las Sentencias T-185 de 1993 C-039 de
1994 C-201 de 1998 y C-292 de 2015
En otras palabras el presupuesto es una sucesioacuten de procesos que se repite en el
tiempo afirmacioacuten realizada por (Restrepo 2008) De conformidad en lo establecido en el
Decreto 4730 de 2005 en su artiacuteculo 5deg El ciclo presupuestal comprende (i) Programacioacuten
del proyecto de presupuesto (Ley 819 de 2003 Artiacuteculo 8ordm Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo
3547) (ii) Presentacioacuten del proyecto al Congreso de la Repuacuteblica (Decreto 111 de 1996
Artiacuteculo 5152 Decreto 568 de 1996 Artiacuteculo 15) (iii) Estudio del proyecto y aprobacioacuten por
parte del Congreso de la Repuacuteblica Primer debate (Ley 819 de 2003 Artiacuteculo 1ordm Marco fiscal de
mediano plazo) comisiones econoacutemicas (Decreto 568 de 1996 Artiacuteculo 13) Segundo debate
en plenarias (Modificaciones por iniciativas parlamentarias o particulares) (iv) Liquidacioacuten
del Presupuesto General de la Nacioacuten (Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo 67 Decreto 4730 de
2005 Artiacuteculo 15 Decreto 2789 de 2004 SIIF Artiacuteculo 21) (v) Ejecucioacuten (Vi)
Seguimiento (vii) Evaluacioacuten Complementando este macroproceso (alfonso 1996) expreso
que se diferencian cuatro fases o tiempos alternos bien definidos dentro de la paraacutebola
presupuestal a saber el tiempo de preparacioacuten del presupuesto el de expedicioacuten el de
ejecucioacuten y el de fiscalizacioacuten (hellip)
43Contextualizacioacuten del macroproceso de planeacioacuten en el presupuesto
general de la Nacioacuten
Examinando la normas constitucionales legales jurisprudenciales y la doctrina se
ha descrito hasta este momento el macroproceso de planeacioacuten el cual se encuentra
ampliamente estructurado de acuerdo con el objetivo propuesto en este trabajo y se ha
establecido que este es un proceso macro compuesto por macro y microprocesos y entre
ellos se especificoacute el macroproceso de presupuestal de la nacioacuten Determinando que hace
parte integra de un proceso superior que para este trabajo identificamos como el
macroproceso de planeacioacuten toda vez que este es la base para poder cumplir las metas y
objetivos trazados en los planes de desarrollo
54
Dentro de este marco ha de considerarse como una vez aprobado el presupuesto en
los dos debates correspondientes en la caacutemara y el senado se abre paso o inicia un nuevo
proceso que permite la utilizacioacuten de los recursos asignados en el presupuesto general de la
nacioacuten y este es designado como la ejecucioacuten Contemplado en el Decreto 111 de 1996 que
compila la Ley 38 de 1989 la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el
estatuto orgaacutenico del presupuesto y establecioacute el numeral XI De la ejecucioacuten del
presupuesto Articulo 7173 y 89 Decreto 568 de 1996 Por el cual las reglamenta y define
este proceso en su numeral VII Denominado De la ejecucioacuten del presupuesto Que
comprende los artiacuteculos 19 al 39
Es en este proceso es donde se dan inicio los actos administrativos que concretan el
artiacuteculo dos de la constitucioacuten de 1991 y se inicia a establecer quizaacutes un control efectivo a
la destinacioacuten del recurso la cual debe ser utilizada observando los principios que rigen la
funcioacuten administrativa y la contratacioacuten estatal y la inobservancia de estos y de la
normatividad presupuestal se deriva la responsabilidad Penal Coacutedigo Penal Colombiano
Tiacutetulos XIV y XV denominado ldquoDelitos contra la Administracioacuten Puacuteblicardquo Disciplinaria
(Ley 734 de 2002) y Pecuniaria por parte de los funcionarios que tiene la competencia para
ordenar la ejecucioacuten del gasto Como se observa en la siguiente graacutefica
Grafica No 6 Capacidades de contratacioacuten Fuente Direccioacuten General de Presupuesto
Publicoacute Nacional
55
Esta descripcioacuten seraacute incompleta si dentro del macroproceso presupuestal que se
estaacute mostrando no se enuncia y describe los pasos a seguir para realizar el proceso de
afectacioacuten presupuestal que debe considerar ademaacutes de la ejecucioacuten de las apropiaciones
(Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo 89) que deben cumplir con el (Decreto 111 de 1996
Artiacuteculo 71 CDP) (Decreto 568 de 1996 Artiacuteculo 19) que garantiza la existencia de
apropiacioacuten presupuestal para la asuncioacuten de compromisos y posteriormente efectuar el
registro presupuestal operacioacuten mediante la cual se perfecciona el compromiso y se afecta
en forma definitiva la apropiacioacuten (Decreto 568 de 1996 Artiacuteculo 20) Las cuentas por
pagar reservas presupuestales (Decreto 568 de 1996 Artiacuteculo 37 3839 Decreto 1957 de
2007 Artiacuteculo 6deg El artiacuteculo 31 del Decreto 4730 de 2005) Vigencias fiscales futuras
(Decreto 1957 de 2007 Artiacuteculo 1deg) Los proyectos de inversioacuten puacuteblica regulados en el
(Decreto 2844 de 2010 Artiacuteculo 17 24 2526) que preveacute la actualizacioacuten antes de que
pierdan el registro asignado
De esta manera se ha demostrado que el macroproceso de presupuesto como sea
dicho no es una actividad suelta e independiente si no que ase parte de una actividad mayor
que para este trabajo se presenta como el macroproceso de planeacioacuten que ademaacutes de
contener el macroproceso presupuestal estaacute conformado por macro y microprocesos que
hacen tangible el cumplimiento del artiacuteculo 2 de la constitucioacuten poliacutetica de 1991 mediante
la aplicacioacuten y desarrollo de actividades y actuaciones de particulares y la
administracioacuten Que han permitido la asignacioacuten y posterior ejecucioacuten de los presupuestos
Capiacutetulo V
Sospecho que se deberiacutea introducir otra forma de separacioacuten de poderes Tambieacuten
pienso por supuesto que tales transformaciones de las instituciones poliacuteticas deberaacuten
realizarse en el marco de los principios constitucionales hoy reconocidos fundaacutendose
en el contenido universal de esos principiosrdquo
Juumlrgen Habermas
(akifrasescom 2018)
5 El Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten administrativa y contractual
del Estado
51Los principios en la funcioacuten administrativa y contractual del Estatal
La contratacioacuten estatal ha estado reglamentada inicialmente por el Decreto 222 de
1983 posteriormente la ley 80 de 1993 modificada por la ley 1150 de 2007 y por
muacuteltiples decretos de corta duracioacuten como lo fue el Decreto 66 de2008Decreto 2474 de
2008 Decreto 734 de 2012 sustituido por el Decreto 1510 de 2013 y el Decreto 1082 de
56
2015 que incorporo el anterior y el 734 aspecto inequiacutevoco de la inestabilidad juriacutedica por
la que Colombia ha atravesado en el afaacuten de corregir aspectos que afectan la satisfaccioacuten
de las necesidades del constituyente primario de conformidad con la carta poliacutetica en sus
artiacuteculos 1 y 2 Normas que deben ser satisfechas de conformidad al pronunciamiento de
la Corte constitucional en Sentencia C-449 de 1992 Del MP Alejandro Martiacutenez
Caballero donde expresa Para el cumplimiento de los fines del Estado es necesario el
aprovisionamiento de bienes y servicios [hellip] mediante la contratacioacuten [hellip] tendientes a
lograr los fines del Estado en forma legal armoacutenica y eficaz
Razoacuten por la cual mediante el Decreto 4170 de 2011 se crea la Agencia Nacional de
Contratacioacuten Puacuteblica ldquoColombia Compra Eficienterdquo para crear poliacuteticas claras de
transparencia evaluacioacuten y monitoreo del sistema de contratacioacuten Para lo cual le concede
funciones relacionadas con poliacuteticas planes y programas que permitan mejorar la
eficiencia y optimizacioacuten de recursos elaboracioacuten de manuales de los acuerdos marco de
precios y manuales guiacuteas identificacioacuten de riesgos elaboracioacuten y actualizacioacuten del plan
anual de adquisiciones pliegos de condiciones tipo para la contratacioacuten de conformidad
con el artiacuteculo 2 del Decreto 4170 de 2011
De esta circunstancia nace el hecho de que la gestioacuten contractual del Estado debe
estar vinculada siempre a la satisfaccioacuten de sus necesidades sociales generales como lo
sustento (Tafur Galvis 1997) Con observancia de los principios axioloacutegicos consagrados
en la constitucioacuten en los cuales debe enmarcarse las actuaciones de los funcionarios
puacuteblicos como de los particulares de los cuales se pueden enunciar los siguientes
La presuncioacuten de la buena fe Artiacuteculo 83 de la (Constitucion Politica de Colombia
1991) principio del cual se desprenden otros principios aplicables expliacutecitamente en el
ejercicio de la contratacioacuten del Estado como lo es el principio de economiacutea transparencia
autonomiacutea de la voluntad relacionados de la misma manera con los principios de la
funcioacuten administrativa consagrados en el artiacuteculo 209 de la constitucioacuten igualdad
moralidad eficacia economiacutea celeridad imparcialidad y publicidad Otros Principios
constitucionales relacionados con la contratacioacuten estatal son los consagrados en el
Artiacuteculo 6 responsabilidad empleados puacuteblicos Art 128 singularidad empleos puacuteblicos
Art 228 prevalencia del derecho (Sentencia 15324 2007) Art 29 debido proceso Art
84 no exigir documentos adicionales innecesarios Art 333 libertad econoacutemica Art 13
Igualdad Art 229 acceso administracioacuten de justicia Art 23 Derecho peticioacuten Art 74
Acceso documentos puacuteblicos Art 123 funciones empleados puacuteblicos Y Art 90
responsabilidad del Estado
Con relacioacuten a la ley 80 de 1993 se establecen los Art 24 transparencia Art 25
economiacutea Art 26 Responsabilidad Art 27 de la ecuacioacuten contractual Art 28 de la
interpretacioacuten de las normas contractuales Art 29 de la seleccioacuten objetiva Art 30 de la
estructura de los procesos de seleccioacuten coincidentes con el Art 13 de la ley 1150 de 2007
de los principios aplicables por entidades de reacutegimen contractual excepcional de la
57
funcioacuten administrativa Art 209 y de la gestioacuten fiscal de que tratan los artiacuteculos 267 de la
Constitucioacuten Poliacutetica y Art 5 de la ley 1150 de 2007 de seleccioacuten objetiva
Es significativa la importancia que tiene Los principios maacutexime si desarrollan
enunciados constitucionales los cuales es necesario distinguirlos de las otras normas del
ordenamiento juriacutedico Al respecto es conveniente trazar una hoja de ruta transitable que
permita al lector allanarse de manera clara sobre el concepto de principioacute su naturaleza
juriacutedica estructura alcances validez interpretacioacuten clasificacioacuten Aspectos reconocidos
y aceptados universalmente por su incidencia en la gestioacuten contractual del Estado y
especiacuteficamente en la etapa inicial identificada como precontractual Donde son realizados
los procesos de seleccioacuten25
Es prudente advertir que diferimos de esta afirmacioacuten y es fundamento para la
propuesta de este trabajo presentada considerar y argumentar que los principios no son
exclusividad de la etapa precontractual por ser aplicables en las tres etapas de
contratacioacuten y a todos los procesos de la funcioacuten administrativa Si se establece que estos
son los pilares fundamentales para cumplir los fines del Estado Y soportan el
macroproceso de planeacioacuten que no inicia tampoco en la etapa precontractual ni termina
con ella como se ve en la graacutefica
Grafica No 7 Principios Como Pilares Del Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten administrativa y contractual del Estado elaboracioacuten propia fuente CP 1991 Ley 80 de 1993Ley 1150 de 2007Estatuto de presupuesto
Esto implica abordar esta temaacutetica desde la teoriacutea de las fuentes del derecho Como
primer contacto y acercamientos con teoacutericos como (Sierrra Porto HUMBERTO A
1998) quien expreso Es el origen propio de las normas juriacutedicas del derecho positivo
mientras que para SAVIGNY son las causas de nacimiento del derecho general de las
instituciones juriacutedicas y de las reglas juriacutedicas A su vez KELSEN afirmo que son las
25 Concepto que para efectos argumentativos de este trabajo se han designado y mencionado como los microprocesos que hacen pate del macroproceso de planeacioacuten Entre ellos las modalidades de seleccioacuten
Art 2
4
Art 2
5
Art 2
6
Art 2
7
Art 2
8
Art2
9
Art 3
0
Art 3
1
Art 6
Art1
3
Art 2
3
Art 2
9
Art 7
4
At 8
3
Art8
4
Art 9
0
Art 1
23
Art 1
28
Art 2
09
Art 2
28
Art 2
29
Art 2
67
Art 3
33
Art-1
3 P
LA
NIF
IC
AC
IO
N
Art 14 A
nualidad
Art 15 U
niv
ersalidad
Art 16 U
nid
ad de caja
Art 17 P
rogram
acioacute
n
integral
Art 18 E
specia
lizacioacute
n
Art 19 Inem
bargabilid
ad
Art 20
Coherencia
macroeconoacutem
ica
Art 21 H
om
eoacutestasis
presupuestal
Art 22 evolu
cioacute
n
Art 23asuncioacute
n
Art 24 vig
encia
s
futuras
PR
IN
CIP
IO
S G
EN
ER
AL
ES
D
EL
DE
RE
CH
O
DECRETO 111 DE 1996 Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989 la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de
1995 que conforman el estatuto orgaacutenico del presupuesto
MACROPROCESO DE PLANEACION
PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES 1991Ley 80 de 1993
Art 1
3
Art 5
ley 1150 de 2007
58
propias normas juriacutedicas que sirven de fundamento de validez al proceso de creacioacuten
normativa y GURVITCH distinguioacute dos formas El procedimiento teacutecnico de
comprobacioacuten del derecho y el fundamento de la fuerza obligatoria del derecho en vigor
el cual reside en los hechos normativos Finalmente en palabras de (ROSS) ldquoLas fuentes
del derecho son aquellos hechos y actos juriacutedicos resultados institucionales que son
normas juriacutedicas O dicho con otras palabras son las normas juriacutedicas como resultados
institucionales hechos o actos juriacutedicosrdquo Pag63
Asiacute las cosas se hace necesario entonces precisar la naturaleza juriacutedica de los
principios la cual en palabras de (Alexy 1983) los principios se deben entender como
ldquomandatos de optimizacioacutenrdquo que requieren ponderaciones a su vez MANUEL
FERNANDO QUINCHE en su obra ldquoDerecho Constitucional Colombianordquo cita a RUIacuteZ
MANERO precisa que los principios se pueden interpretar como normas generales
como normas que expresan los valores superiores de un ordenamiento juriacutedico como
normas programaacuteticas o directrices y finalmente como normas garantista del Estado
Dentro de este contexto se ha establecido que el ordenamiento juriacutedico del Estado
estaacute Compuesto por normas que deben ser diferenciadas especialmente en su estructura
aspecto considerado por autores como (ZAGREBELSKY G 1995) quien considera que
la norma ordena lo que se debe hacer o no hacer siendo indispensable Establecer las
diferencias entre las normas que constituyen reglas y las normas que constituyen
principiospag109 y ss
Para ilustrar mejor esta estructura (BOBBIO 2005) en sus escrito sobre la
clasificacioacuten de las normas juriacutedicas En Teoriacutea General del Derecho enuncio las normas
generales y particulares tambieacuten dio la distincioacuten entre afirmativas y negativas las cuales
se determinan por el uso de las palabras enunciando la clasificacioacuten ultima en normas
categoacutericas e hipoteacuteticas tomando como fundamento la finalidad que expresa cada una de
ellas (KELSEN 1983) Dentro del positivismo juriacutedico realiza una distincioacuten con bases
silogiacutesticas de las normas en primarias y secundarias A su vez (HART H L A 1990)
Realiza la distincioacuten entre normas de reconocimiento de cambio y de adjudicacioacuten Pero
por otro lado (DWORKIN R 1995) expresa existen normas primarias que aseguran
derechos e imponen obligaciones a los miembros de la comunidad Normas secundarias
establecidas coacutemo y por obra de quieacutenes se pueden formar reconocer modificar o
extinguir las normas primariasrdquo
Tras estas afirmaciones se aborda el pensamiento de autores como
CALSAMIGLIA PRIETO SANCHIacuteS HABERMAS DWORKIN ATIENZA Manual y
RUIacuteZ MANERO entre otros quienes han establecido diferentes criterios para diferenciar
las normas entre las reglas y principios al respecto (ZAGREBELSKY G 1995) afirmo
ldquoPor lo general las normas legislativas son reglas mientras que las normas
constitucionales sobre derechos y sobre la justicia son predominantemente principiosrdquo
59
Asiacute en torno a esta importante discusioacuten (SIECKMANN 2006) hablando sobre los
principios establece que estos deben ser entendidos como mandatos de accioacuten universales
especialmente por diferenciarse de las reglas por permitir la realizacioacuten de ponderaciones
en el marco de la fundamentacioacuten de la norma Sin desconocer estos aportes (PRIETO
SANCHIacuteS 1998) precisa las reglas y principios no pertenecen a dos clases de normas sino
a dos tipos de estrategias interpretativasrdquo p 47-63
Desde esta perceptiva (DWORKIN R ) Resalta la distincioacuten entre reglas y
principios sentildealando la utilizacioacuten de un orden loacutegico y explica las reglas son aplicadas en
la toma de decisiones en casos particulares de caraacutecter prescriptivo estas pueden ser vaacutelidas
o no contrario a estos sostiene los principios son vinculantes no tienen prescripcioacuten sus
enunciados no consagra consecuencias juriacutedicas son aplicables en los ldquohard casesrdquo donde
son esenciales para fundamentar derechos y obligaciones adoptados en una norma creada
Complementa esta afirmacioacuten CALSAMIGLIA agregando el criterio de diferenciacioacuten
debe referirse esencialmente a la justicia y equidad p 75-91
Otro marco de referencia sin duda es el presentado por (HABERMAS 2008)
sobre los derechos fundamentales como principios de un orden juriacutedico indicando [hellip] son
el fundamento [hellip] que legiacutetima el ejercicio de la autoridad la ejecucioacuten del poder y el
equilibrio de la fuerza como maacuteximas configurativas p 116
Por su parte (ALEXY Tres escritos sobre los derechos fundamentales y la teoriacutea de
los principios 2003) sostiene los principios son ldquomandatos de optimizacioacutenrdquo ponderables
ante un conflicto de colisioacuten que no implica la desaparicioacuten de uno u el otro que se pueden
cumplir o no mientras que las reglas son normas definitivas vaacutelidas las cuales se deben
cumplir y una desaparece ante la otra (ALEXY Teoriacutea de los derechos fundamentales
1993 paacuteg 81 y ss)
Cambia tu opinioacuten pero manteacuten tus principios
Cambia tus hojas pero manteacuten tus raiacuteces
Viacutector Hugo (1802-1885)
(brainyquotecom 2018)
52Los Principios y las altas cortes
521 Corte constitucional
A partir de lo dicho lo primero que se debe constatar son los pronunciamientos de
la corte constitucional sobre los principios en ponencia del Magistrado Ciro Angarita Baroacuten
en (Sentencia T-406 ( 1992) y sentencia C-539 de 2011 donde expresan lo siguiente
60
ldquo[hellip] los principios y las decisiones judiciales antes considerados como secundarios
[hellip] adquieren importancia excepcional Toda vez que son criterios finalistas e
instrumentos de solucioacuten concreta para el (juez) [hellip] Los principios [hellip] son una
pauta de interpretacioacuten ineludible por la simple razoacuten de que son parte de la
Constitucioacuten misma [hellip] tienen un caraacutecter general y por lo tanto una textura
abierta lo cual en ocasiones limita la eficacia directa de los mismos [hellip] necesitan
de otras normas constitucionales para poder fundamentar la decisioacuten judicial
(Sentencia C-818 2005) En Sentencia C-818 indico las funciones de los principios
en el ordenamiento juriacutedico siendo estos (i) Servir de base y fundamento del todo el
ordenamiento juriacutedico (ii) Actuar como directriz hermeneacuteutica para la aplicacioacuten de
las normas juriacutedicas con categoriacutea de reglas y (iii) En caso de insuficiencia
normativa concreta y especiacutefica ser utilizados como fuente integradora del derecho
CORTE CONSTITUCIONAL (9 agosto 2005)
El Magistrado Rodrigo Escobar Gil en sentencia C-818 (9 agosto 2005) Expreso sobre la
diferencia de los principios y las reglas
los principios y a las reglas son normas juriacutedicas [hellip] mandatos permisiones o
prohibiciones que delimitan y exigen un determinado comportamiento [hellip] mientras
las reglas se limitan a exigir un comportamiento concreto y determinado los
principios trascienden a la mera descripcioacuten de una conducta prevista en un precepto
juriacutedico para darle valor y sentido a muchos de ellos a traveacutes de la unificacioacuten de
los distintos pilares que soportan una institucioacuten juriacutedicardquo los principios [hellip] opera
prima facie sobre las reglas
522 El Consejo de Estado
Concordante con lo anterior y concretamente con relacioacuten al principio de planeacioacuten
contractual el Consejo de Estado ha expresado Con Ponencia de la magistrada Ruth Stella
Correa Palacio (Sentencia 31447 d 2007) expreso sobre los principios
Son los valores de la sociedad transformados por el derecho en criterios o
paraacutemetros de conducta fundamentales que instruyen y rigen las relaciones juriacutedicas en el
Estado pues a la vez que inspiran las reglas de conducta tambieacuten se proyectan en el
ordenamiento juriacutedico para irradiar e impregnar esos axiomas patrones modelos o
arquetipos de comportamiento eacutetico cultural o social a las situaciones generales e
individuales
De estos pronunciamientos sobre los principios se establece que cada uno de ellos se
encuentra claramente definidos aunque se expresen de manera general indeterminada que
son normas que pueden o no cumplirse y soportan decisiones judiciales mediante la
ponderacioacuten pero que el campo de contratacioacuten puacuteblica son disposiciones de contenido
especiacutefico de obligatorio acatamiento en toda la contratacioacuten sin diferenciar cual es la
modalidad de seleccioacuten del contratista Los cuaacuteles son trasparencia responsabilidad
61
seleccioacuten objetiva economiacutea celeridad imparcialidad y publicidad en armoniacutea con los del
209 de la carta tal como lo expreso la corte constitucional
ldquoEl sabio puede cambiar de opinioacuten
El necio nuncardquo
(Emmanuel Kant)
53Fundamentacioacuten del Macroproceso de Planeacioacuten
En la funcioacuten administrativa y contractual del Estado
Sobre la importancia de la planeacioacuten en la actividad administrativa y contractual
del Estado son varios los pronunciamientos del consejo de Estado que maacutes que definir o
establecer la planeacioacuten como un principio Describe macroprocesos y microprocesos que
se constituyen en la fundamentacioacuten para concretar la propuesta de este trabajo
relacionada a la configuracioacuten de la planeacioacuten como macroproceso en la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado entre los cuales se hacen las siguientes citas
jurisprudenciales
(Sentencia 16103 2009) ldquoLa planeacioacuten constituye un principio que debe orientar la
actividad contractual de las entidades estatales cuyo principal desarrollo estaacute
llamado a tener lugar durante las fases previa y preparatoria del contrato [hellip]que ha
de tener en la satisfaccioacuten de las necesidades puacuteblicas Se trata de alcanzar una
soacutelida justificacioacuten del gasto puacuteblico con el objeto de lograr un manejo oacuteptimo de
los recursos financieros del Estadordquo
(SANTOFINIO GAMBOA JO 2009) Expresa [hellip] El deber de planeacioacuten de los
contratos del Estado deben siempre corresponder a negocios debidamente disentildeados
pensados conforme a las necesidades y prioridades que demanda el intereacutes puacuteblico [hellip]
veacutease como desde este pronunciamiento ya se establece un primer proceso que se denomina
establecer la necesidad y esta debe ser prioritaria dentro del intereacutes puacuteblico
[hellip] se trata de exigir a las administraciones puacuteblicas una real y efectiva
racionalizacioacuten y organizacioacuten de sus acciones y actividades con el fin de lograr los
fines propuestos por medio de los negocios estatales [hellip] siguiendo el argumento
para contextualizar la planeacioacuten como el macroproceso se resalta como se hace
mencioacuten a acciones y actividades que estaacuten inmersas en microprocesos (procesos
de seleccioacuten de contratista)
[hellip] Si bien es cierto que el legislador no tipifica la planeacioacuten de manera directa
en la ley 80 de 1993 su presencia [hellip] es inevitable y se infiere de Los Artiacuteculos
209
Este articulo considerado fundamenta a un maacutes la propuesta de la planeacioacuten como
macro proceso toda vez que de acuerdo a lo dicho por el doctor Santofimio al sustentar la
planeacioacuten como principio en principios claramente definidos enunciados que se ajustan a
62
las caracteriacutesticas expuestas con anterioridad la planeacioacuten estariacutea relegada a un segundo
plano al hacer la ponderacioacuten encada cao en concreto a su vez todos y cada uno de ellos
establece microprocesos que permiten su realizacioacuten contextualizacioacuten y cumplimiento de
la misma manera al mencionar las funciones de las autoridades administrativas esta estaacuten
relacionadas con microprocesos y microprocesos que permiten el cumplimiento de la
misioacuten y objetivos de su institucioacuten u organismo estatal
Este argumento basado en el artiacuteculo 339 y 341 de la constitucioacuten poliacutetica
corresponde muy bien al objetivo propuesto de conceptuar la planeacioacuten como
macroproceso en la funcioacuten administrativa y contractual del Estado ya que a lo largo de su
enunciado describe macroprocesos que deben existir para la ejecucioacuten del presupuestos
como lo son el Plan nacional de desarrollo El plan de inversiones puacuteblicas donde se
enuncia su composicioacuten y la forma de elaboracioacuten sustentando claramente que la
planeacioacuten es un macroproceso como se ha explicado en el capiacutetulo uno en su tiacutetulo
Constitucionalidad del Macroproceso de planeacioacuten
Dentro de este contexto ha de considerarse ahora que siguiendo la argumentacioacuten
normativa utilizada para sustentar el principio de planeacioacuten con el artiacuteculo 25 Principio de
Economiacutea de la ley 80 de 1993 en sus numeral 6o refiere al Macroproceso que se debe
realizar denominado licitacioacuten como la necesidad de iniciar el macroproceso de
suscripcioacuten de contratos cuando existan las respectivas partidas o disponibilidades
presupuestales Actividades que tambieacuten son microprocesos que conforman el
macroproceso de planeacioacuten Con esto se puede precisar que la planeacioacuten ya no es como lo
afirma una actividad exclusiva de la etapa precontractual si se considera que las respectivas
partidas o disponibilidad presupuestal puede sufrir variaciones despueacutes de celebrado el
contrato
Habriacutea que decir tambieacuten que el numeral 7o del artiacuteculo 25 de la ley 80 de 1993
establece la necesidad de realizar ejecutar elaborar y anaacutelisis La conveniencia o
inconveniencia del objeto a contratar y las autorizaciones y aprobaciones para ello lo cual
necesariamente debe realizarse a traveacutes de microprocesos individuales o conjuntos que
permitan la recoleccioacuten de datos estadiacutesticas y demaacutes actividades que configuran o
establecen con mayor propiedad la planeacioacuten como macroproceso en la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado
Para los fines de fortalecer a un maacutes el concepto de macroproceso de planeacioacuten y
siguiendo argumentacioacuten normativa propuesta como sustento del principioacute de planeacioacuten se
considera el numeral 11 del artiacuteculo 25 de la ley 80 de 1993 Que sentildeala la realizacioacuten de
un macroproceso identificado como audiencia puacuteblica para la adjudicacioacuten en caso de
licitacioacuten Al igual que el numeral 12 Modificado por el art 87 Ley 1474 de 2011 Sentildeala
la realizacioacuten de otros microprocesos o macroprocesos seguacuten corresponde denominados
estudios disentildeos proyectos requeridos y los pliegos de condiciones Del numeral 13
Nuncia procesos presupuestales correspondientes a reservas presupuestales ajustes
resultantes de la aplicacioacuten de la claacuteusula de actualizacioacuten de precios del numeral 14 del
mismo artiacuteculo se enuncian los macroprocesos sobre presupuestos anuales [hellip] asiacute como
63
los que se originen en la revisioacuten de los precios pactados por razoacuten de los cambios o
alteraciones en las condiciones iniciales de los contratos por ellas celebrados Una vez maacutes
se aprecia que el macro proceso de planeacioacuten sobrepasa la etapa precontractual y es
aplicada en la esta contractual o potscontractual
Esta revisioacuten tan somera pero pertinente nos conduce a fortalecer nuestra
argumentacioacuten sobre el macroproceso de planeacioacuten mediante el anaacutelisis y considerando
del artiacuteculo 26 De la ley 80 de 1993 Sobre el principio de Responsabilidad En especial su
numeral 3o que sustenta y establece al igual que las normas antes citadas macroprocesos o
microprocesos que deben realizarse por las entidades y los servidores puacuteblicos previo a la
apertura de la licitacioacuten puacuteblica estos se identifican como pliegos de condiciones disentildeos
estudios planos y evaluaciones que fueren necesarios lo anterior se observa en la
caracterizacioacuten del proceso de planeacioacuten
Grafica No 8 Caracterizacioacuten del Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado como soporte los principios elaboracioacuten propia
fuente CP 1991 Ley 80de 1993 Normatividad contractual
64
65
54Procesos de seleccioacuten y el macroproceso de Planeacioacuten
Estos planteamientos sobre la configuracioacuten del Macroproceso de Planeacioacuten En la
funcioacuten administrativa y contractual del Estado se puede explicar y fundamentar mediante
el anaacutelisis de los diferentes procesos de seleccioacuten establecidos mediante la ley 80 e 1993
que instauro la Licitacioacuten puacuteblica y la contratacioacuten Directa La ley 1150 de 2007 adiciono
el concurso de meacuteritos y la seleccioacuten abreviada La ley 1474 de 2011 establecioacute en el
artiacuteculo 94 la Miacutenima cuantiacutea los cuales han contribuido de manera significativa a la
simplificacioacuten de proceso para la ejecucioacuten presupuestal para la adquisicioacuten de ciertos
bienes y servicios seguacuten las necesidades a satisfacer
Para los fines de nuestro argumento citaremos lo expresado por el Doctor (Luis
guillermo Avila Vinueza 2017) que no discute la importancia y bondades que han traiacutedo
ciertos procesos que geacutenero la ley 1150 de 2007 como la seleccioacuten abreviada mediante
subasta inversa para adquisicioacuten de bienes y servicios de caracteriacutesticas teacutecnicas uniformes
sin embargo considera
Que es mayor el mal que produce tanto procedimiento que las ventajas generales en
particular porque cada uno de los tiene sus propias reglas y etapas [hellip] generando
en ocasiones interpretaciones encontradas acerca de los procedimientos a seguir
Causando contantes yerros en especial al interpretar el articulo 26 numeral 5 de la
ley 80 de 1993 p37
Este punto se puede destacar observando El marco juriacutedico establecido para cada
uno de ellos Para la licitacioacuten puacuteblica el Artiacuteculo 30ordm- Reglamentado por el Decreto
Nacional 287 de 1996 De la Estructura de los Procedimientos de Seleccioacuten Y para los
demaacutes procesos se debe observar el Decretoacute 1082 de 2015 Destacado que s comuacuten para
todos la aplicacioacuten y observancia de los principios rectores enunciados anteriormente
Dentro de la ilustracioacuten que se ha realizado lo largo de este trabajo para argumentar
y fundamentar la propuesta planteada sobre la concepcioacuten de la lineacioacuten como el
macroproceso de la funcioacuten administrativa y contractual del Estado ha de ha de
considerarse la El interesante anaacutelisis realizado por el doctor (Luis guillermo Avila
Vinueza 2017) sobre los procedimientos establecidos para seleccionar los contratistas de
bienes y servicios donde destaca
[hellip] En principio se consideraba inconveniente someter a todas las entidades a
procedimientos uniformes siendo que las caracteriacutesticas las situacioacuten y necesidades
son diferente [hellip] que el proceso de licitacioacuten [hellip] reglado hasta sus iacutenfimos detalles
[hellip] podriacutea resultar inconveniente [hellip] para entidades en competencia con el sector
privado [hellip] De manera que la estructura de nuestra ley de contratacioacuten a lo que
atantildee a los procesos de seleccioacuten [hellip] quedo conformada por principios de orden
constitucional bastante limitados en su importancia por los actuales interpretes [hellip]
quienes consideran que la reglamentacioacuten legal [hellip] de los procesos de seleccioacuten no
llevan impliacutecito la aplicacioacuten de los principios universales [hellip] la incomprensioacuten de
66
los principios abrioacute las puertas a la existencia de regiacutemenes especiales [hellip] que
pretenden regirse por el reacutegimen privado[hellip]
[hellip] Esa es la causa de tener tantos procesos de seleccioacuten ameacuten de la existencia
inconmensurable de manuales de contratacioacuten [hellip] que expide Colombia compra
eficiente [hellip] muchos de los cuales remplazan la propia ley
Acudimos a esta argumentacioacuten para sentildealar y coadyuvar la propuesta desarrollada a
lo largo de los capiacutetulos elaborados donde se esquematiza la planeacioacuten como
macroproceso en la funcioacuten administrativa y contractual del Estado Creo indiscutible la
afirmaciones hechas por Doctor (Luis guillermo Avila Vinueza 2017) antes citadas las
cuales precisan que aunque existen principios claramente identificados y establecidos la
contratacioacuten estatal como la funcioacuten administrativa estaacute enmarcada en macroproceso
microprocesos y estos esta contenidos en un macroproceso que para fundamento de este
trabajo se denomina Macroproceso de planeacioacuten e cual esta soportado en los principios
como pilares fundamentales para lograr los fines del Estado tal como se observa en la
siguiente grafica propuesta
Para contextualizar maacutes claramente esta propuesta a continuacioacuten se presenta la
graacutefica No 10 El Macroproceso de plantacioacuten en la funcioacuten administrativa y contractual
del Estado Soportado en los principios pilares fundamentales de todo ordenamiento
juriacutedico Elaboracioacuten propia Fuente de informacioacuten ordenamiento juriacutedico colombiano
En eacutel se establece que el macroproceso de planeacioacuten comprende no solo la etapa
precontractual si no que por lo contrario soporta toda la actividad administrativa del
estado y no termina con la celebracioacuten del contrato ya que se observa en todas las etapas
de la contratacioacuten estatal donde se establecen responsabilidades y facilita la realizacioacuten de
ajustes y disminuir los riesgos
Con eacutel se apoya la propuesta de la necesidad de que los empleados del Estado
manejen la concepcioacuten de que la planeacioacuten es un macroproceso que entrelaza macro y
microprocesos que permiten el cumplimiento de sus funciones misioacuten y objetivos de sus
instituciones y no solo un grupo de actividades sistemaacutetica que pueden o no observarse al
tenerse como principio y que es la causa de las muacuteltiples investigaciones disciplinarias
penales y administrativas por detrimento en el erario puacuteblico
Graacutefica No 9 El Macroproceso de plantacioacuten en la funcioacuten administrativa y contractual del
Estado Soportado en los principios pilares fundamentales de todo ordenamiento juriacutedico
Elaboracioacuten propia Fuente de informacioacuten ordenamiento juriacutedico colombiano
67
Liquidacioacuten del contrato
Visitas e informes
Participacioacuten comunitaria
Solucioacuten Controversias contractuales
Garantiacuteas
Control fiscal E
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Adiccioacuten del Contrato Perfeccionamiento del contrato
Publicacioacuten de contratos Clausulas excepcionales Ecuacioacuten
financiera y econoacutemica Manejo del anticipoacute Multas Ejecucioacuten de
garantiacutea
Silicio Administrativo Proacuterroga automaacutetica
Contrato adicional Modificaciones
Interpretacioacuten unilateral Nulidades
Ecuacioacuten financiera
Tasa de intereacutes moratoria supletiva
Liquidacioacuten del contrato
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Menor cuantia Concurso de meritos Contratacion Dircta Contratacion Minima Cuantia
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68
6 Conclusiones
Cada diacutea en nuestro Estado y sin distinguir el partido poliacutetico que se encuentre de turno
dirigiendo la parte administrativa suceden nuevos casos de corrupcioacuten relacionados con el
manejo de los recursos puacuteblicos limitados destinados a cubrir las necesidades ilimitadas
que se tiene en todos los servicios puacuteblicos que contribuyen a la sostenibilidad crecimiento
y desarrollo social justo Para lo cual Colombia se organizoacute como un Estado Social de
derecho Estableciendo en su artiacuteculo segundo los fines esenciales del Estado (Constitucion
Politica de Colombia 1991 1991)
Cabe sentildealar que bajo estos paraacutemetros se debe realizar todas las actividades propias
de cada uno de los organismos e instituciones que conforman el Estado y que se desempentildea
en un aacuterea determinada con objetivos y funciones establecidas es decir la estructura de
Estado estaacute bien constituida y creada ya que con ellas se busca prestar los servicios
puacuteblicos necesarios con la correcta administracioacuten de los recursos la cual debe ser
eficiente eficaz utilizando para ellos los instrumentos y mecanismo creados para tal fin y
que para este caso en concreto corresponde a las normas y principios establecidos en la
Constitucioacuten Nacional de 1991 las leyes Decretos que la desarrolla como lo son Ley 80
de 1991 la ley 1150 de 2007 El Decreto 1082 de 2015
Dentro de este contexto juriacutedico se establecioacute que se debe realizar la programacioacuten
inversioacuten y gasto puacuteblico Maacutes sin embargo Habriacutea que decir tambieacuten que los empleados
puacuteblicos encargados de esta actividad se han venido adatando a estos procesos de manera
paralela con normatividad sancionada para tal fin y en la mayoriacutea de los casos aplican las
normas de manera tacita y sistemaacutetica razoacuten por lo cual es de gran importancia que
conozcan la distincioacuten entre normas que son reglas y normas que son principios Aspectos
que han sido ampliamente discutidos y definidos por doctrinantes juristas y filoacutesofos
como (ALEXY Teoriacutea de los derechos fundamentales 1993) (DWORKIN R 1995)
(ROSS) entre otros
Como primera conclusioacuten Se tiene que la discusioacuten sobre los principios estaacute
ampliamente debatida y se encuentra estructurada en documentos especializados elaborados
por juristas doctrinantes y filoacutesofos donde se establece su naturaleza juriacutedica y demaacutes
caracteriacutesticas y para precisar su definicioacuten y siguiendo a (DWORKIN R ) Se establece
que los principios se diferencian de las reglas [hellip] en que estas se aplican en la toma de
decisiones en casos particulares de caraacutecter prescriptivo estas pueden ser vaacutelidas o no
contrario a estos sostiene los principios son vinculantes no tienen prescripcioacuten sus
enunciados no consagra consecuencias juriacutedicas son aplicables en los ldquohard casesrdquo donde
son esenciales para fundamentar derechos y obligaciones adoptados en una norma creada
Por su parte (ALEXY Tres escritos sobre los derechos fundamentales y la teoriacutea de
los principios 2003) sostiene los principios son ldquomandatos de optimizacioacutenrdquo ponderables
ante un conflicto de colisioacuten que no implica la desaparicioacuten de uno u el otro que se pueden
69
cumplir o no mientras que las reglas son normas definitivas vaacutelidas las cuales se deben
cumplir y una desaparece ante la otra p81 y ss
Con esto en mente Se establece que en la mayoriacutea de los empleados puacuteblicos tiene la
concepcioacuten de que la planeacioacuten es un ldquoprincipiordquo sustentado en los diferentes
pronunciamientos que ha realizado las altas cortes en el que se destaca
La Corte Constitucional ldquolos principios () consagran prescripciones juriacutedicas
generales que suponen una delimitacioacuten poliacutetica y axioloacutegica reconocida y en
consecuencia restringen el espacio de interpretacioacuten lo cual hace de ellos normas de
aplicacioacuten inmediata tanto por el legislador como por el juezrdquo
Consejo de Estado (Sentencia 31447 d 2007) Sala de lo Contencioso
Administrativo Seccioacuten Tercera Consejera ponente Ruth Stella Correa Palacio Que
preciso
[hellip] Por lo tanto el principio de economiacutea en cuya esencia se encuentra el deber de
planeacioacuten del contrato [hellip] De tal manera que es cuestionable todo acto de
negligencia desidia o falta de planeacioacuten u organizacioacuten estatal en la toma de
decisiones puacuteblicas que generan situaciones contrarias a la leyrdquo
De esta circunstancia nace el hecho de que la planeacioacuten se ha tomada como un
principio el cual definen refirieacutendose a los principios consagrados en los artiacuteculos
24252627 de la ley 80 de 1993 y 209 de la constitucioacuten Resaltando que es transversal a
ellos Y como los demaacutes este es Aplicables uacutenicamente en la etapa precontractual lo que
causa deficiencias en la celebracioacuten yo ejecucioacuten de los contratos Por su constante
inobservancia omisiones hechas por los empleados puacuteblicos y proponentes quienes han
adoptado los conceptos de cada principio como formalismos requisitos o actividades que
se deben realizar para ejecutar los presupuestos de acuerdo con cada modalidad de
seleccioacuten Muestra de ello es la estadiacutestica de investigaciones disciplinarias penales
disciplinarias y fiscales por el detrimento patrimonial del Estado
En consecuencia hace parte de esta conclusioacuten la afirmacioacuten que es indispensable
que los empleados puacuteblicos y los empleados del Estado cambien su percepcioacuten y concepto
de la planeacioacuten como principioacute y empiecen a aceptar que es el macroproceso de la funcioacuten
administrativa del Estado Que contiene otros macroprocesos y microprocesos que deben
ser integrados y en lazados desde la identificacioacuten de la necesidad hasta la liquidacioacuten del
contrato y que este macroproceso esta soportado en los principios como pilares de la
administracioacuten del Estado
Como una segunda conclusioacuten y luego de efectuar una revisioacuten conceptual sobre la
definicioacuten de Administracioacuten de autores como (Koontz Heinz Werhrich amp Marck
Cannice Administracioacuten 212) (ZAGREBELSKY G 1995) (Garcia Galindo amp Bolivar
Ramirez Fundamentos de Gestioacuten Puacuteblica Hacia un Estado eficiente 2014) que
pertenecen a diferentes aacutereas del conocimiento como lo es la administracioacuten de empresa el
derecho administrativo y la economiacutea se concluyoacute
70
La administracioacuten puacuteblica no difiere de la administracioacuten privada esta es aplicable
en ambos sectores y el uacutenico distanciamiento es el origen del recurso De esta manera nos
orientamos a establecer la definicioacuten de planeacioacuten actividad que se encuentra inmersa en
la administracioacuten De acuerdo con el pronunciamiento del Doctor Carlos Ramiacuterez Cardona
en el (2010) en el anaacutelisis efectuado por eacutel En su libro Fundamentos de administracioacuten
Donde ofrece una definicioacuten que recoge y compila todos estos conceptos y lo expresa
diciendo
[hellip] La administracioacuten es una actividad humana por medio de la cual las personas
procuran obtener unos resultados Esa actividad humana se desarrolla al ejecutar
los procesos de planear organizar dirigir coordinar y controlarrdquo paacuteg 59
De lo anterior queda definido y se tiene como una conclusioacuten que la planeacioacuten es
un proceso de lo que se desprende la soportado en pilares que definimos como principios y
en eacutel se encuentran otros procesos concepto que se apoya con lo expuesto por Doctor Cesar
Silva Hincapieacute 1993 citando (Areas osorio 2005) quien Precisa que teacutermino planeacioacuten
Significa
una poliacutetica una norma de administracioacuten puacuteblica un sistema un plan una
estrategia o un proceso [hellip] que encierra todos los elementos los cuales estaacuten
iacutentimamente entrelazados y cada uno cumple su misioacuten completando asiacute el proceso
para la consecucioacuten de los fines perseguidos [hellip] Como proceso indica un camino
un procedimiento en cierta forma una reglamentacioacuten [hellip] Lo que siacute ha quedado
claro es que la planeacioacuten contribuye a lograr el desarrollo en una forma maacutes
adecuada loacutegica racional y juriacutedica (Hincapie 1993)
(Koontz Administracioacuten paacuteg 212) El proceso de planeacioacuten es el primer
paso hacia la administracioacuten efectiva eficiente y por consiguiente eficaz
Del ordenamiento juriacutedico y en especial de las normas constitucionales analizadas y
comentadas se concluye que en ellas estaacute estructurado el macroproceso de planeacioacuten que
involucra procesos de todas las instituciones del Estado en todos sus niveles de decisioacuten de
la Administracioacuten Puacuteblica centralizada y descentralizada Toda vez que describen procesos
que se deben cumplir ara la funcioacuten Administrativa y contractual del Estado
Como cuarta conclusioacuten se establece que la evolucioacuten del macroproceso de
planeacioacuten ha conllevado a que Colombia mediante sus Planes de Desarrollo y Seguridad
Social Implementados des 1969 Haya establecido un macroproceso presupuestal moderno
que estaacute inmerso en el Macroproceso de planeacioacuten desde la identificacioacuten de las
necesidades hasta la liquidacioacuten de los contratos y ha servido para proyectar a Colombia
como un paiacutes de una economiacutea y crecimiento estable al punto de pertenecer a la OCDE que
tiene como misioacuten promover poliacuteticas que mejoren el bienestar econoacutemico y social de las
personas alrededor del mundo (OCDE 2018)
Habriacutea que decir tambieacuten como una quinta conclusioacuten que al adoptar la planeacioacuten
como el macroproceso de la funcioacuten puacuteblica y contractual del Estado permite que se integre
71
e incorporen los principios propios de la planeacioacuten como lo son Principio de flexibilidad
(Para adaptarse a cambios) Principio de universalidad Principio de racionalidad (Que
permite la toma de decisiones por la razoacuten y loacutegica No en valores y emociones) Principio
de precisioacuten Factibilidad (Analizando los fundamentados de la experiencia y la realista)
Compromiso factor limitante (requiere escoger la mejor liacutenea de accioacuten) inherencia Por
esto se concluye que el macroproceso de planeacioacuten es la guiacutea necesaria para integra
micro y macroprocesos de la actividad administrativa del Estado permitiendo control y
fiscalizacioacuten Ya que conduce al cumplimiento de los objetivos
Lo que quiere decir que la planeacioacuten es el macroproceso que contiene toda la
actividad administrativa de la funcioacuten puacuteblica que inicia con la identificacioacuten de las
necesidades y no termina con su satisfaccioacuten ya que ella coexiste con la misma hasta su
extincioacuten
El macroproceso de planeacioacuten no es ponderable es de obligatorio cumplimiento
observancia y aplicacioacuten lo que permite detectar de manera precisa responsabilidades
penales administrativas y disciplinaria Diferenciaacutendose de los principios ya que estos
pueden o no aplicarse
El macroproceso de planeacioacuten es flexible por ello permite hacer los ajustes
necesarios a cada actividad que lo componen
El macroproceso de planeacioacuten tiene como pilares los principios constitucionales
legales que son invariables razoacuten fundamental para excluir la planeacioacuten como principio
El macroproceso de planeacioacuten permite un mejor anaacutelisis de la necesidad para
determinar su prioridad su satisfaccioacuten y su sostenibilidad Lo que no se obtiene en la
actualidad al considerar la planeacioacuten como un principio intriacutenseco en las normas aplicables
en la etapa precontractual o especiacuteficamente en la escogencia de un proponente que
suministre bienes y servicio para cubrir las necesidades del Estado en todos sus niveles de
la administracioacuten
De esta manera este trabajo se constituye en una primera aproximacioacuten al estudio
sobre la configuracioacuten de la planeacioacuten como el macroproceso de la funcioacuten administrativa
y contractual del Estado
Con ninguacuten otro propoacutesito que realizar una propuesta sobre el concepto de
planeacioacuten como el macroproceso que sostiene toda la actividad administrativa del Estado
desde la identificacioacuten de las necesidades y su inclusioacuten en los Planes de desarrollo hasta la
liquidacioacuten del contrato y el vencimiento de sus garantiacuteas donde se considera que se da por
terminado y o satisfecha la necesidad de la sociedad en cumplimiento del artiacuteculo 2 de la
Constitucioacuten Poliacutetica 1991 Macroproceso que esta soportado en los pilares fundamentales
de todo ordenamiento juriacutedico identificados como principios expliacutecitos impliacutecitos o extra
sistemaacuteticos Constitucionales y legales
Este trabajo solo pretende extrae de la naturaleza juriacutedica de la estructura de
clasificacioacuten y distincioacuten de los principios la planeacioacuten donde se encuentra en la
72
actualidad Y su aplicacioacuten estaacute siendo deficiente y es la causa de muacuteltiples investigaciones
disciplinarias fiscales y penales por su omisioacuten con dolo o culpa donde se causa
millonarias peacuterdidas de recursos puacuteblicos
Es asiacute como Se presenta la propuesta de concebir la planeacioacuten como el
macroproceso de la funcioacuten administrativa y la contratacioacuten estatal donde se encuentran
incluidos todos los procesos macro o micro que se requieren para la utilizacioacuten eficiente y
eficaz de los recursos tangibles e intangible del Estado Que en la actualidad estaacuten expresos
o expliacutecito en el ordenamiento juriacutedico con algunas excepciones por lo que se requiere
regulacioacuten donde se precisen procesos y responsabilidades que permitan mejorar y adaptar
los procesos
Lo que nos lleva a decir que con esta propuesta se da inicio y se indica el camino
para el debate acadeacutemico y poliacutetico si es el caso que permitan profundizar fundamentar y
estructurar mejor esta propuesta que quizaacutes contribuya a disminuir el detrimento fiscal por
actos de corrupcioacuten que omiten procesos orientados a una correcta utilizacioacuten de recurso
En el ejercicio de la funcioacuten admistratiava del Estado
Promoviendo con este un anaacutelisis y reflexioacuten criacutetica contextualizando elementos
que soportan la necesidad de romper concepciones yo paradigmas prestablecidos tal
como lo propuso para su eacutepoca y con su teoriacutea sobre la administracioacuten Taylor que en
esencia es una revolucioacuten mental completa por parte de todos los que participan en la
funcioacuten administrativa y contractual del Estado
Al respecto conviene motivar la planeacioacuten como el primer macroproceso de la
funcioacuten administrativa para disminuir las fallas en la contratacioacuten estatal
admitiendo que ha llegado el momento de realizar un cambio en la concepcioacuten y
significacioacuten de la planeacioacuten por parte de quienes intervienen en el proceso de
adquisicioacuten de bines y servicios los cuales deben salir del discernimiento de que la
planeacioacuten es un principio uacutenicamente aplicable en la etapa precontractual y no
el primer macroproceso que permite cumplir los fines estatales
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2
LA PLANEACIOacuteN COMO EL MACROPROCESO EN LA FUNCIOacuteN
ADMINISTRATIVA Y CONTRACTUAL DEL ESTADO
Autor
Abogado WILLIAM USQUIANO RODRIGUEZ
Artiacuteculo de investigacioacuten para optar al tiacutetulo de Magiacutester en Derecho Administrativo
UNIVERSIDAD MILITAR NUEVA GRANADA
FACULTAD DE DERECHO
MAESTRIacuteA EN DERECHO ADMINISTRATIVO
Bogotaacute DC septiembre 2018
3
LA PLANEACIOacuteN COMO EL MACROPROCESO EN LA FUNCIOacuteN
ADMINISTRATIVA Y CONTRACTUAL DEL ESTADO
Autor
Abogado WILLIAM USQUIANO RODRIGUEZ
Director del Trabajo de grado
Doctor JHON FREDY SILVA TENORIO
UNIVERSIDAD MILITAR NUEVA GRANADA
MAESTRIacuteA EN DERECHO ADMINISTRATIVO
Bogotaacute DC septiembre 2018
4
Dedicatorias
A Dios
Por darme vida salud y sabiduriacutea a lo largo de mi formacioacuten personal profesional y
acadeacutemica lo que me permitioacute adelantar mis estudios en la maestriacutea en derecho
administrativo
A mis padres Julio cesar Usquiano
Lezcano y Mariacutea del Carmen Rodriacuteguez de
Usquiano (qepd)
Por ayudarme a crecer con sus ensentildeanzas entusiasmo inculcando en miacute las bases
de mi personalidad y criterio que me permite consolidar mis suentildeos y propoacutesitos (eacutetica y
disciplina) siempre con la idea que hay algo por hacer Mamaacute (qepd) por el tiempo
que estuviste conmigo compartiendo tus experiencias conocimientos y consejos por tu
amor por ser ejemplo de fortaleza perseverancia unioacuten fe y voluntad mano siempre
amiga con una sonrisa en quien confiar Gracias
A mi familia
Mi amada esposa Gloria Ineacutes Peacuterez Velasco compantildeera ideal para escribir diacutea a diacutea
la historia de nuestras vidas quien estaacute en mi pensamiento y a mi lado en cada segundo de
mi vida ofrecieacutendome su apoyo incondicional a cada idea a cada proyecto a cada decisioacuten
expresando siempre su confianza ideas y criacuteticas constructivas necesaria para ser mejor
cada diacutea a mis hijos cesar paula y Andreacutes mis mejores maestros quienes son la mejor y
mayor motivacioacuten de mi existencia Y que facilitan y hacen posible el objetivo de la
humanidad hellip ser feliz hellip quienes han estado a mi lado durante este tiempo que he
recolectado experiencias y conocimientos en mi vida profesional a lo largo y ancho del
territorio nacional como internacional base fundamentales de este trabajo Muchas gracias
5
A mi hermana
Carmen Ineacutes Usquiano Rodriacuteguez
Por lo que representas para mi hellip a su familia Luis Fernando Vaacutesquez Aguirre su esposo
juliana y Cristian Usquiano Vaacutesquez mis amados sobrinos que brindan el apoyo y carintildeo
incondicional antildeo tras antildeo Gracias
En general
A mis amigos quienes me han apoyado a mis maestros quienes impregnaron en
mis sus conocimientos Por el tiempo y esfuerzo que dedicaron para guiar mi proceso de
formacioacuten sin ellos no habriacutea llegado a este nivel a quienes con sus conocimientos y
experiencia aportaron sus ideas a este trabajo a quienes me ayudaron a conseguir los
materiales y bibliografiacuteas y en general a todos los que aportaron para que yo pudiera
concretar este trabajo
A todos ustedes dedico este trabajo
6
LA PLANEACIOacuteN COMO EL MACROPROCESO EN LA FUNCIOacuteN
ADMINISTRATIVA Y CONTRACTUAL DEL ESTADO
William Usquiano Rodriacuteguez1
Resumen
La administracioacuten puacuteblica se fundamenta en la teoriacutea general de la administracioacuten
la cual es una actividad humana indispensable para satisfacen las necesidades del Estado y
sus administrados de acuerdo con las normas constitucionales y legales de donde se infiere
el principio de planeacioacuten Pero en este documento se argumenta la necesidad de concebir
la planeacioacuten como el macroproceso desde diferentes disciplinas acadeacutemicas como lo son
La Administracioacuten de Empresas La Administracioacuten Puacuteblica La Economiacutea el Derecho
administrativo Al servicio de la gestioacuten puacuteblica materializada en macro como en micro
procesos por ello no es posible ubicarla aplicar y desarrollar solamente durante la etapa
precontractual maacutexime si se analizan sus caracteriacutesticas que indica que la planeacioacuten no es
estaacutetica ni repetitiva contiene principios permite la identificacioacuten de oportunidades de
mejoramiento en las operaciones de las organizaciones y el aprovechamiento integral de los
recursos Establece responsabilidades y minimiza riesgos El macroproceso de planeacioacuten
es la determinacioacuten racional para una adecuada toma de decisiones que facilita cumplir la
misioacuten y objetivos de las instituciones es una sinergia de instituciones medios y
resultados
Palabras clave Planeacioacuten Administracioacuten puacuteblica Principios Proceso Recursos
Macroproceso de planeacioacuten Planes de Desarrollo Micro procesos de contratacioacuten estatal
Procesos presupuestal Constitution
1 Artiacuteculo de Reflexioacuten elaborado como Trabajo de Grado para optar al Tiacutetulo de Magister en Derecho Administrativo bajo la Direccioacuten metodoloacutegica de Dra Andrea Liliana Garzoacuten Zuluaga Docente Y la direccioacuten Temaacutetica del Doctor
Jhon Fredy Silva Tenorio
William Usquiano Rodriacuteguez Terminacioacuten de materias 2017-II Gerente de la IPS Cliacutenicas Odontoway SAS Disentildeamos y mejoramos su sonrisa Email usquiano2011 hotmailcom Mayor (r) del Ejeacutercito del arma de Logiacutestica en la especialidad de armamento Especialista en administracioacuten de Recursos Militares del centro de Educacioacuten Militar Especialista en Docencia Universitaria de la Universidad Militar Nueva Granada Profesional en Ciencias Militares de la Escuela Militar de Cadetes General Joseacute Mariacutea Coacuterdoba Abogado y Administrador de Empresas de la Universidad Militar Nueva Granada Instructor de Derechos Humanos del Departamento de defensa instituto de cooperacioacuten para la seguridad hemisfeacuterica Administrador de Recursos Departamentales y logiacutesticos del Instituto de Cooperacioacuten para la
seguridad hemisfeacuterica (WHINSEC)
7
Abstract
The public administration is based on the general theory of administration which
is a human activity essential to meet the needs of the State and its administration in
accordance with the constitutional and legal rules from which the principle of planning is
inferred But in this document the need to conceive planning is argued as the
multidisciplinary macroprocess at the service of Public Administration materialized in
macro as in microprocesses therefore it is not possible to locate apply and develop only
during the pre-contractual stage especially if its characteristics are analyzed it indicates
that the planning is not static nor repetitive it contains principles it allows the
identification of improvement opportunities in the operations of the organizations and the
integral use of the resources It establishes responsibilities and minimizes risks In
conclusion the macroprocess of planning is the rational determination for an adequate
decision making that facilitates fulfilling the mission and objectives of the institutions it is
a relation between ends means and results
Key words Planning Public administration Principles Process Resources Macroprocess
of planning Development Plans Microprocesses of state contracting Processed Budget
Constitution
Tabla de Contenido Paacuteg
Introduccioacuten 10
1 Capiacutetulo I Concepto de administracioacuten y Planeacioacuten 16
11 Definicioacuten de Administracioacuten 17
12 La planeacioacuten como procesoacute 19
13 La planeacioacuten como principio 21
2 Capiacutetulo II Sobre el Macroproceso De planeacioacuten 25
21 Institucionalizacioacuten Naturaleza alcance y delimitacioacuten del
macroproceso de planeacioacuten en el Estado Colombiano
25
22 Constitucionalidad del Macroproceso de planeacioacuten 29
3 Capiacutetulo III Divergencias y convergencia de los Planes de Desarrollo
Econoacutemico y Social al Macroproceso de Planeacioacuten en Colombia
31
31 Antecedentes del macroproceso de planeacioacuten en Colombia 32
311 Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970 33
312 Las cuatro estrategias 1970-1974 35
313 Para Cerrar Breechas 1974-1978 36
314 Plan de Integracion Nacional 1979-1982 37
8
315 Cambio con equida 1982-1986 38
316 Plan de Economiacutea Social 1987-1990 39
32 Consolidacioacuten del macroproceso de planeacioacuten con la Constitucioacuten de
1991
40
321 La Revolucion Pasifica 1991-1994 40
322 El Salto Social 1994-1998 41
323 Cambio para construir la paz 1998-2002 41
324 Hacia un Estado Comunitario 2002- 2006 42
325 Estado Comunitario desarrollo para todo 2006-2010 43
326 Prosperidad par todos 2010-2015 44
327 Todos por un nuevo paiacutes 2014-2018 44
4 Capiacutetulo IV El macroproceso de planeacioacuten instrumento transversal en
el derecho puacuteblico
47
41 El presupuesto como herramienta instrumento y poliacutetica en el
macroproceso de planeacioacuten
47
42 El presupuesto como componente esencial del macroproceso de
planeacioacuten en Colombia
50
43 El presupuesto general de la Nacioacuten su ejecucioacuten y el macroproceso de
planeacioacuten
53
5 Capiacutetulo V El Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado
55
51 Los principios en la funcioacuten administrativa y contractual del Estatal 55
52 Los principios y las altas cortes 59
521 Corte constitucional 59
522 El Consejo de Estado 60
53 Fundamentacioacuten del Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado
61
56 Procesos de seleccioacuten y el macroproceso de Planeacioacuten 65
6 Conclusiones 68
7 Bibliografiacutea 72
9
Tabla de Graficas
Paacuteg
Graacutefico
No 1
El proceso de Planeacioacuten Informacioacuten Extraiacuteda de la introduccioacuten
(Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970 paacuteg 13)
34
Graacutefico
No 2
Las instituciones y los Planes Informacioacuten Extraiacuteda de la introduccioacuten
(Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970 paacuteg 16)
35
Grafica
No 3
Del Macroproceso de elaboracioacuten de los Planes de desarrollo y el sistema
de planificacioacuten elaboracioacuten propia informacioacuten extraiacuteda de la
(Constitucion Politica de Colombia 1991) Tiacutetulo XIII Capiacutetulo I Y II
46
Grafica
No 4
Fuente Departamento nacional de planeacioacuten Decreto 111 de 1996
Artiacuteculo 9 Banco Nacional de Programas y Proyectos
51
Grafica
No 5
Fuente Direccioacuten General del Presupuesto Puacuteblico Nacional
Presupuesto Anual de la Nacioacuten Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo 10 La
Ley Anual sobre el Presupuesto General de la Nacioacuten es el instrumento
para el cumplimiento de los planes y programas de desarrollo econoacutemico
52
Grafica
No 6
Capacidades de contratacioacuten Fuente Direccioacuten General de Presupuesto
Publicoacute Nacional
54
Grafica
No 7
Principios como Pilares del Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado elaboracioacuten propia fuente CP
1991 Ley 80 de 1993Ley 1150 de 2007Estatuto de presupuesto
57
Grafica
No 8
Caracterizacioacuten del Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado como soporte los principios
elaboracioacuten propia fuente CP 1991 Ley 80de 1993 Normatividad
contractual
64
Grafica
No 9
El Macroproceso de planeacioacuten en la funcioacuten administrativa y contractual
del Estado Elaboracioacuten propia Fuente de informacioacuten ordenamiento
juriacutedico colombiano
67
10
INTRODUCCION
Este trabajo articula e incorpora conceptos y teoriacuteas planteadas desde diferentes
disciplinas acadeacutemicas como lo son La Administracioacuten de Empresas La Administracioacuten
Puacuteblica La Economiacutea el Derecho administrativo Enfoques que permiten orientar y
establecer el punto de partida para cumplir con el objetivo propuesto Sobre la planeacioacuten
promoviendo con este un anaacutelisis y reflexioacuten criacutetica contextualizando elementos que
soportan la necesidad de romper concepciones yo paradigmas prestablecidos tal como lo
propuso para su eacutepoca y con su teoriacutea sobre la administracioacuten Taylor la cual designo como
cientiacutefica que en esencia es una revolucioacuten mental completa por parte de todos cuantos
forman una empresa [hellip] y que surge de aplicar el meacutetodo cientiacutefico [hellip] Ello implica un
cambio total en las mentes y en la manera de actuar de todos los miembros de la empresa2
Asiacute quizaacutes se puede percibir entender y aplicar la planeacioacuten como el macroproceso de la
funcioacuten administrativa y la contratacioacuten estatal y no como un principio transversal
impliacutecito aplicable como requisito o formalidad a cumplir en la ejecucioacuten de los recursos
del estado a traveacutes de las diferentes modalidades de seleccioacuten (Ponce 1994 paacuteg 113)
Estas disciplinas acadeacutemicas cumplen la funcioacuten de delimitar el marco de
desarrollo y ejecucioacuten del macroproceso de planeacioacuten que se propone Determinando su
interaccioacuten naturaleza medios y fines de manera precisa basada en experiencias que a
traveacutes de la historia el hombre ha acumulado para su conservacioacuten y realizacioacuten de las
personas (Palomino 2000 paacuteg XIII)
Si bien todas las disciplinas tienen un llamado histoacuterico estas se basan en no pocos
principios e instituciones siendo necesario establecer desde ya que el hombre para su
realizacioacuten necesariamente debe satisfacer sus necesidades Individuales colectivas seguacuten
lo sentildealo en su teoriacutea ampliamente aceptada el principal representante del
Neohumanorrelacionismo Abraham Maslow como se citoacute en (HernandezS 2012 paacuteg
133) ldquoexisten dos grandes necesidades del hombre las primarias que se refieren a las
necesidades fisioloacutegicas y de seguridad y las secundarias que son de caraacutecter psicoloacutegico-
social Fundamentales para la convivencia humana
Actividad que le exige la utilizacioacuten de muacuteltiples y diversos recursos que
encuentra en su entorno que puede tomar de forma directa o que son proporcionados por
otros hombres que crean sus propias organizaciones instituciones yo empresas estos
recursos le permiten satisfacer necesidades de gran importancia que se materializa
2 Empresa Termino que en este trabajo utilizaremos para describir tanto las organizaciones yo instituciones privadas
como puacuteblicas Ya que se refiere a un negocio a una dependencia gubernamental (Koontz Heinz Werhrich amp Marck Cannice Administracioacuten 212)
11
siempre con la toma de sus decisiones (Ramirez 2010 paacuteg 17) que influyen en su
comportamiento y aplica en su interaccioacuten con la sociedad
Sociedad que sin duda alguna como nos dice la Doctora Marta Elena salcedo
Ballesteros en su obra Se ha estructurado y conformado a traveacutes de diversas ideologiacuteas y
sistemas econoacutemicos que exigen para su estudio conocer
uml [hellip] la concepcioacuten poliacutetica en su devenir histoacuterico pues posibilita ubicar el
Cuaacutendo el Coacutemo y el Por queacute de lo diversos principios que hoy animan las
opciones de ordenacioacuten y desarrollo social ya que tras las estructuras de los Estados
y de las Constituciones subyace un punto de vista ideoloacutegico desde el cual se
propone una manera de organizar la sociedad siendo asiacute el conocimiento de eacutesta
una herramienta fundamental para la comprensioacuten tanto de la poliacuteticas estatales
como de la intencionalidad juriacutedica en su emanacioacuten de normas positivasrdquo
(Salcedo Ballesteros 2000 paacuteg XIX)
Al respecto conviene decir que la funcioacuten administrativa y contractual del Estado no
asido la excepcioacuten Maacutes auacuten si se considera que son el instrumento para la satisfaccioacuten de
las necesidades de la sociedad y el cumplimiento de los fines del Estado3 fundamentado su
actividad en la aplicacioacuten de los principios tanto los de la funcioacuten administrativa
consagrados en la Constitucioacuten Poliacutetica sentildealados en el artiacuteculo 209 Superior como los
principios propios establecidos en las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007
Al lado de ello se tiene que aunque no se encuentre concretado de manera expresa
en el ordenamiento juriacutedico se toma como principio rector aplicable en la etapa
precontractual en la contratacioacuten estatal el llamado principio de planeacioacuten justificado en
jurisprudencias de las altas cortes y con base a ellas como fuentes del derecho doctrinantes
hacen mencioacuten a eacutel de manera reiterativa al igual que los empleados del Estado que tiene
alguna participacioacuten por sus funciones en esta actividad a la cual le dan amplia
aplicabilidad de manera sistemaacutetica y como requisito a cumplir sin verificar si es correcta o
no situacioacuten que se exterioriza como lo indica el Doctor (GUZMAN ARROYO 2012)
cuando
3 Articuloacute 2 Constitucioacuten Poliacutetica 1991 Son fines esenciales del Estado servir a la comunidad promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios derechos y deberes consagrados en la Constitucioacuten facilitar la participacioacuten de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econoacutemica poliacutetica administrativa y cultural de la Nacioacuten defender la independencia nacional mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia paciacutefica y la vigencia de un orden justo
Las autoridades de la Repuacuteblica estaacuten instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida honra bienes creencias y demaacutes derechos y libertades y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares
12
[hellip] en diferentes investigaciones de caraacutecter disciplinario penal y fiscal se sentildeala
que uno de los motivos que han llevado a la inejecucioacuten de los contratos o a la
ejecucioacuten deficiente de los mismos se debe a la falta de planeacioacuten por parte de los
servidores puacuteblicos o particulares encargados de elaborar unos estudios previos
serios que le den la seguridad al Estado que lo que se pretende adquirir o ejecutar es
realmente lo que se requiere bajo unas condiciones teacutecnicas y financieras
previamente analizadas y definidas por la entidad respectiva p75-119
Esta concepcioacuten de principioacute de planeacioacuten pareciera desdibujarse un poco cuando
se intenta definir como un principio en materia contractual y para ello se remiten
inmediatamente a los principios claramente establecidos e independientes como lo es el
principio de legalidad economiacutea responsabilidad Luego de deducir el deber de
planeacioacuten en el aacutembito contractual en presupuestos que sentildealan juristas y doctrinantes
como (SANTOFIMIO GAMBOA Jaime Orlando 2009) donde afirman que
la estructuracioacuten regulacioacuten o extincioacuten de relaciones juriacutedicas patrimoniales deben
siempre corresponder a negocios debidamente disentildeados pensados conforme a las
necesidades y prioridades que demanda el intereacutes puacuteblico es decir que el
ordenamiento juriacutedico busca que el contrato estatal no sea el producto de la
improvisacioacuten ni de la mediocridad (SANTOFIMIO GAMBOA Jaime Orlando y
BENAVIDES 2009)
Al mismo tiempo Expresan
Esto se logra a traveacutes de la elaboracioacuten de estudios previos que contengan la
sustentacioacuten material de todas y cada una de las decisiones trascedentes que
justifican sustentan y razonan el negocio mismo que la administracioacuten pretende
celebrar Se trata de una de las maacutes importantes exigencias de fondo de todo el
proceso de seleccioacuten ya que por medio de ella se da cumplimiento al principio
garantiacutestico de la motivacioacuten material de las decisiones que habraacuten de regir la
actividad contractual en todos sus aspectos Pp 43-44
Dentro de este contexto Se establece que son varios los procesos que el empleado
puacuteblico debe cumplir relacionados con los artiacuteculos 24 2526 de la ley 80 de 1993 y lo
expresado por la ley 1150 de 2007 Decreto 1082 de 2015 para el cumplimiento al
mencionado principio de planeacioacuten contractual
Sin embargo esta revisioacuten y reflexioacuten normativa nos coloca de manera directa en el
tema central de este artiacuteculo la aplicacioacuten del concepto de planeacioacuten como macroproceso
en ejecucioacuten del presupuesto del Estado el cual es tomado como un principio de la
contratacioacuten estatal sin estar como ya se describioacute establecido y definido por el sistema
normativo y a la vez este es usado bajo el precepto interpretacioacuten y significacioacuten que se
da en la praacutectica diaria En este sentido es necesario precisar que los significados estaacuten
conformados por creencias supuestos valores y saberes como lo sentildeala (Listoacuten y Zeichner
1997)
13
Estas observaciones iniciales permiten reconocer y reafirmar que las poliacuteticas
puacuteblicas en contratacioacuten estatal suponen articular dos aspectos esenciales para ejecucioacuten de
los recursos del Estado como lo es el ldquodeber serrdquo y el del ldquoesrdquo Que permiten establecer de
manera independiente pero a la vez complementaria los procesos para la toma de
decisiones y sus liacuteneas de accioacuten para tomar la mejor decisioacuten
Aquiacute vale la pena hacer una pequentildea digresioacuten sobre el trabajo base del presente
texto que se fundamenta esencialmente en que las personas involucrada en la contratacioacuten
estatal deben desaprender el significado del concepto de planeacioacuten que aplican desde su
perspectiva profesional como principio y empezar a darle aplicacioacuten como el primer
macroproceso dentro de la funcioacuten administrativa y contractual del Estado que facilita la
gobernabilidad que le corresponde al Estado como el ejercicio de la autoridad poliacutetica
econoacutemica y administrativa que gestiona los asuntos de un paiacutes a todos los niveles que
comprende los mecanismos los procesos y las instituciones a traveacutes de las cuales los
ciudadanos articulas sus intereses ejercen sus derechos cumplen con sus obligaciones y
median sus diferencias ( Programa de las naciones unidas para el desarrollo 2004ordf)
En este orden de ideas el objetivo general de este artiacuteculo se fundamenta en el
interrogante iquestSe puede conceptuar la planeacioacuten como el macroproceso de la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado y no solo como un principio trasversal de la
contratacioacuten puacuteblica
A partir de este planteamiento se inicia una inmersioacuten y exploracioacuten dirigida a la
conceptualizacioacuten de la Planeacioacuten desde ordenamiento juriacutedico que se tiene y aplica en la
actualidad para la ejecucioacuten del erario puacuteblico en las entidades estatales por parte de los
servidores puacuteblicos y contratistas Dentro de este marco ha de considerarse el concepto y
alcance de la planeacioacuten aplicado a la contratacioacuten del Estado
Con esta liacutenea de argumentacioacuten y para resolver este interrogante el problema de
investigacioacuten estaacute planteado en el plano de la funcioacuten Administrativa del Estado como
persona juriacutedica con muacuteltiples funciones por lo que se establecen objetivos especiacuteficos
Los cuales se desarrollan en cinco capiacutetulos asiacute
En el Capiacutetulo Primero se expondraacuten y advertiraacuten los aspectos dogmaacuteticos relativos
a la naturaleza concepto y evolucioacuten doctrinaria jurisprudencial del concepto de
Administracioacuten para contrastar la planeacioacuten como principio yo macroproceso desde el
nivel normativo teoacuterico doctrinal y jurisprudencial tomando como punto de partida la
Teoriacutea de la administracioacuten cientiacutefica Mediante una exposicioacuten esencialmente descriptiva
con un eacutenfasis en las necesidades del hombre Fundamentales para la convivencia humana
Aspectos histoacutericos que permitan establecer cuaacutel fue el contexto en que la sociedad ha
organizado la manera de utilizar los recursos que integran los factores de produccioacuten que
permiten el crecimiento y desarrollo econoacutemico del Estado Mediante esta metodologiacutea se
pretende precisar si existe o no diferencia entre la administracioacuten Puacuteblica y la privada y si
sus conceptos o dogmaacutetica son aplicables a la funcioacuten administrativa y contractual del
14
Estado y si desde alliacute se puede plantear la planeacioacuten como un proceso desde el punto vista
teoacuterico y conceptual constitucioacuten de 1991 de donde se desarrollan integran el
ordenamiento juriacutedico y las leyes que la desarrolla Buscando ofrecer un panorama que
contextualice y explique de una mejor manera d revisioacuten y reflexioacuten normativa que nos
coloque de manera directa en el tema central de este artiacuteculo la aplicacioacuten del concepto de
planeacioacuten como macroproceso en ejecucioacuten del presupuesto del Estado
En el Capiacutetulo segundo se establece la interpretacioacuten naturaleza alcance y
delimitacioacuten del macroproceso de planeacioacuten factores de implementacioacuten buscando
establecer si es una poliacutetica una norma de administracioacuten puacuteblica un sistema un plan una
estrategia o un proceso Instrumento de desarrollo en el Estado Colombiano construyendo
asiacute un mapa confiable que ilustre cuaacutel ha sido la posicioacuten y evolucioacuten histoacuterica de los
organismos e instituciones creados para implementar y desarrollar el macroproceso de
planeacioacuten En Colombia Estableciendo su marco normativo Constitucional y legal Que
estructure la planeacioacuten como el macroproceso Constitucional donde se incorporan
elementos esenciales de microeconomiacutea y macroeconomiacutea Como lo son el capital el
Trabajo la Empresa refirieacutendose a que todas ellas cumplen una misioacuten dentro de la
sociedad establecen objetivos y para cumplirlos requieren adquirir asignas y distribuir
recursos de capitales independientes o fiscales
En el Capiacutetulo Tercero se examinaraacute las divergencias y convergencia del de la
planeacioacuten implementada en la gestioacuten puacuteblica el cual no es restringida y aplicable
uacutenicamente en el proceso de contratacioacuten estatal en su etapa precontractual Toda vez que
se ha estructurado como el macroproceso de la funcioacuten administrativa por excelencia del
Estado mediante la implementacioacuten e incorporacioacuten de diversos procesos desde el antildeo
1969 con el primer Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social denominado Planes y
programas de desarrollo hasta la implementada para el periodo 2014-2018 Todos por un
nuevo paiacutes paz equitativa y educacioacuten
Por lo que resulta relevante resaltar los procesos que cada uno de estos planes de
desarrollo crearon e implementaron en la estructura del macroproceso de planeacioacuten que
hoy se propone y que es el que soporta toda la funcioacuten administrativa del Estado teniendo
como Pilares los principios Que estaacuten plenamente definidos e identificados en el
ordenamiento juriacutedico y son independientes uno del otro entonces la planeacioacuten no solo
estaacute presente en los procesos de seleccioacuten de contratista para la ejecucioacuten de recursos
puacuteblicos asignados que hace el Estado en la etapa precontractual
De esta circunstancia nace el hecho de que el macroproceso de planeacioacuten articule
otros procesos que se inician con anterioridad a la elaboracioacuten de los planes de desarrollo
de cada gobierno presidencial o territorial ya que en eacutel se deben analizar y plantear
soluciones a la problemaacutetica del paiacutes estableciendo objetivos estrategias que permitan
prestar los servicios puacuteblicos esenciales establecidos en la constitucional Nacional que se
constituyen en las necesidades insatisfechas de los administrados y permite considera la
planeacioacuten como el macroproceso de la funcioacuten administrativa y contractual del Estado
15
En el Cuarto capiacutetulo se mostrar el macroproceso presupuestal del Estado
como el instrumento necesario del macroproceso de planeacioacuten para la implementacioacuten de
poliacuteticas puacuteblicas desde sus diversas funciones claramente definidas Tomando como punto
de partida citas de definiciones aportadas por diversos autores quienes lo describen y
definen como herramienta de planeacioacuten plan expresado en teacuterminos monetarios
estrategia cuantitativa mecanismo de racionalizacioacuten instrumento de gobierno se
muestra que el macroproceso presupuestal no es un es una actividad del Estado aislado
que este al igual que el macroproceso de planeacioacuten lo rige la observancia de principios
constitucionales y legales esto se estructurara desde un anaacutelisis jurisprudencial
Tras esta situacioacuten abordemos la temaacutetica de la conformado del macroproceso
presupuestal determinando si este lo componen otros procesos que para efectos de este
trabajo se denominan micro o macroprocesos por lo que se establece una revisioacuten
normativa constitucional y legal que indique sus estructuracioacuten y afectacioacuten De esta
manera se ha demostrado que el macroproceso de presupuesto como sea dicho no es una
actividad suelta e independiente si no que ase parte de una actividad mayor que para este
trabajo se presenta como el macroproceso de planeacioacuten que ademaacutes de contener el
macroproceso presupuestal estaacute conformado por macro y micro procesos que hacen
tangible el cumplimiento del (Constitucion Politica de Colmbia Art-2 1991)
En el Capiacutetulo quintoacute que es el final se Advierte el concepto de planeacioacuten
aplicable en la normatividad vigente en materia de contratacioacuten puacuteblica abordaacutendolo desde
las diferentes modalidades de seleccioacuten del contratista Determinando las normas que han
permitido organizar de una manera maacutes aacutegil los procesos que conforman el macroproceso
de planeacioacuten y permiten concretar que la planeacioacuten es un macroproceso que contiene
microprocesos o macroproceso Los cuales guardan una estrecha relacioacuten con los principios
constitucionales legales siendo estos los pilares fundamentales para cumplir los fines del
Estado Ya que soportan el macroproceso de planeacioacuten que no inicia tampoco en la etapa
precontractual ni termina con ella
Esto implica abordar esta temaacutetica desde conceptos emitidos por doctrinantes
juristas y filoacutesofos como (Sierrra Porto HUMBERTO A 1998) SAVIGNY KELSEN
GURVITCH (ROSS) CALSAMIGLIA (HABERMAS 2008) (DWORKIN R ) Entre
otros precisando la naturaleza juriacutedica de los principios su estructura clasificacioacuten y
distincioacuten entre reglas y principios
Asiacute mismo se fundamenta el Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado con base en pronunciamientos de la corte que
permiten estructurar el macro proceso al sustentar la planeacioacuten como principio en otros
principios claramente definidos enunciados que se ajustan a las caracteriacutesticas expuestas
por filoacutesofos doctrinantes y juristas para su clasificacioacuten y estructura a su vez todos y cada
uno los argumentos utilizados por la corte contiene microprocesos que permiten
contextualizacioacuten el Macroproceso de Planeacioacuten de la misma manera al mencionar las
funciones de las autoridades administrativas esta estaacuten relacionadas con microprocesos y
16
microprocesos que permiten el cumplimiento de la misioacuten y objetivos de su institucioacuten u
organismo estatal
En cuanto a la estrategia metodoloacutegica para examinar el concepto de planeacioacuten se
optoacute por el disentildeo metodoloacutegico de tipo descriptivo basado en la recoleccioacuten y anaacutelisis de
informacioacuten documental para examinar las fuentes escritas especialmente el material
bibliograacutefico tambieacuten se hizo uso del comparativo(cualitativo) enfrentando la regulacioacuten
actual sobre la planeacioacuten y los conceptos doctrinales sobre la funcioacuten administrativa a
efecto de argumentar y apoyar el concepto de planeacioacuten como el primer macroproceso de
la funcioacuten administrativa y determinar la influencia normatividad vigente sobre el tema al
manejarlo como un principio travesar que afecta la eficacia y eficiencia en su aplicabilidad
y contribuye a las fallas en la contratacioacuten siendo necesario implementar el concepto de
macroproceso de planeacioacuten para superar estados problemaacuteticos identificados en la
praacutectica
Capiacutetulo I
1 Concepto de administracioacuten y Planeacioacuten
El poder el dinero y maacutes concretamente los mercados y la administracioacuten se
apoderaron de funciones integrativas que antes eran desempentildeadas por valores y
normas consensuales o incluso por procesos de construccioacuten de un entendimiento
(Habermas 2018)
Desde el planteamiento anterior es importante establecer que en este devenir
histoacuterico la sociedad ha organizado ademaacutes de sus ideologiacuteas la manera de utilizar los
recursos que integran los factores de produccioacuten clasificados en cuatro grandes categoriacuteas
Trabajo que proviene del tiempo y se transforma en un salario Capital creacioacuten humana
que proporciona un intereacutes Tierra como espacio de recursos naturales que representa una
renta y Habilidad empresarial o talento para crear un nuevo producto y por ello recibir una
utilidad Esto recursos combinados producen bienes que son tangibles y servicios que son
inmateriales y permiten el crecimiento y desarrollo econoacutemico del Estado como el de la
sociedad (McEachern 2003 paacutegs 1-3)
Al respecto conviene decir que una economiacutea es la eleccioacuten de millones de
individuos que intentan satisfacer sus necesidades ilimitadas con recursos escasos pero
para bien o para mal las sociedades fundamentan su desarrollo y su economiacutea en
organizaciones4 privadas como puacuteblicas Que aunque tienen algunas diferencias
significativas las dos se fundamentan en la administracioacuten Para establecer los temas
elementos procesos y lineamientos aplicables por el ser humano en su quehacer diario en
4 Organizaciones Se define como un grupo de personas que trabajan en conjunto para crear un valor agregado (Koontz
Heinz Werhrich amp Marck Cannice Administracioacuten 212)
17
el rol de gerentes administradores y en especial como liacutederes de estas organizaciones que
les exige actuar con productividad5 eficiencia6 efectividad7 (Griiffin 2011 paacuteg 5)
11Definicioacuten de Administracioacuten
Por lo que no es fortuito decir que la Administracioacuten Hasta finales del siglo XIX
Tanto en el Estado Como en el sector privado se concebiacutea de manera distinta pero a partir
de la teoriacutea de Henry Fayol se reconoce que la actividad administrativa ocurre o se
manifiesta en ambos sectores de igual manera Distanciaacutendose uacutenicamente de su origen y
los objetivos de las organizaciones (Ramirez 2010 paacuteg 67)
Por lo tanto estas organizaciones instituciones o empresas que indistintamente
coacutemo se denominen comprenden seis operaciones fundamentales
Operaciones teacutecnicas (produccioacuten fabricacioacuten transformacioacuten) Operaciones
comerciales (compras ventas permutas) Operaciones financieras (buacutesqueda y
administracioacuten de capitales) Operaciones de seguridad (proteccioacuten de bienes y de
personas) Operaciones contables (inventario balance precio de costo estadiacutestica
etc) Operaciones administrativas Para complementar su teoriacutea administrativa
sentildeala que para que eacutesta sea efectiva debe ajustarse a los siguientes principios
Divisioacuten del trabajo Autoridad y responsabilidad Disciplina Unidad de mando
Unidad de direccioacuten Subordinacioacuten del intereacutes individual al intereacutes general
Remuneracioacuten Centralizacioacuten Cadena de mando Orden Equidad Estabilidad del
personal Iniciativa Espiacuteritu de grupo (Ponce 1994 paacuteg 122)
Esto quiere decir que los aportes efectuados por Fayol son complementarias a las
teoriacuteas de Taylor ya que este mira maacutes bien los principios y procesos micro administrativo
sin desconocer los macro administrativos Principalmente vistos por Fayol y que todaviacutea
existen y subsistiraacuten (Ponce 1994 paacuteg 124)
Siguiendo los aportes efectuados por Taylor y principalmente por Fayol se deben
analizar ademaacutes conceptos efectuados por otros atores como la definicioacuten de Mary Parker
Follett citada por (Stoner amp Freeman 1994) MUNCH Galindo y GARCIA Martiacutenez
(1998) que sobre la administracioacuten afirmo es ldquoel esfuerzo coordinado de un grupo social
para obtener un fin con la mayor eficiencia y el menor esfuerzo posiblesrdquo Herbert A
Simoacuten define la administracioacuten como ldquoaccioacuten humana racional y cooperativa para llegar a
determinados objetivosrdquo Robert McNamara La Administracioacuten ldquoes el medio por el cual
pueden ser racionalmente organizados y extendidos al conjunto del cuerpo social los
5ldquola maacutexima de aumentar la productividad segura se encuentra en el conocimiento del trabajo mismo y en especial en la administracioacutenrdquo (Koontz Heinz Werhrich amp Marck Cannice Administracioacuten 212) 6 Logro de os fines con el miacutenimo de recursos (Koontz Heinz Werhrich amp Marck Cannice Administracioacuten 212) 7 Es el logro de objetivos (Koontz Heinz Werhrich amp Marck Cannice Administracioacuten 212)
18
cambios sociales tecnoloacutegicos y poliacuteticosrdquo Fritz Mostern Marx La Administracioacuten es
ldquotoda accioacuten encaminada a convertir un propoacutesito en realidad objetiva es el orden
sistemaacutetico de acciones y el uso calculado de recursos aplicados a la realizacioacuten de un
propoacutesito previendo los obstaacuteculos que pueden surgir en el logro del mismo Es la accioacuten
de direccioacuten y supervisioacuten del trabajo y del uso adecuado de materiales y elementos para
realizar el fin propuesto con el maacutes bajo costo de energiacutea tiempo y dinerordquo (McNamara
1946)8 Luther Gulick La Administracioacuten ldquoes un sistema de conocimientos por medio del
cual los hombres establecen relaciones predicen resultados e influyen en las consecuencias
de cualquier situacioacuten en que se organicen para trabajar unidos en el logro de propoacutesitos
comunesrdquo
Esta descripcioacuten seraacute incompleta si no se hace referencia al concepto de
administracioacuten puacuteblica postulado por (Garcia Galindo amp Bolivar Ramirez Fundamentos de
Gestioacuten Puacuteblica 2014 ) quienes establecen la administracioacuten puacuteblica se fundamenta en la
teoriacutea general de la administracioacuten y la definen de la siguiente manera
ldquoLa administracioacuten puacuteblica se encarga de la gestioacuten humana y del manejo
adecuado de los recursos fiacutesicos materiales teacutecnicos y financieros que emplea el
Estado para el cumplimiento de sus fines de acuerdo con las normas
constitucionales y legales que orientan la actividad gubernamentalrdquo Paacuteg 32
Esta revisioacuten tan somera como inevitablemente nos lleva a realizar la comparacioacuten
de la definicioacuten de administracioacuten puacuteblica con las aportadas sobre la administracioacuten en el
sector privado lo que nos permite concluir que coincide en la combinacioacuten de la actividad
humana recursos y la buacutesqueda del cumplimientos de metas mediante la realizacioacuten de
macroproceso que facilitan la toma de decisiones entre ellos el macroproceso de
planeacioacuten y como se afirmoacute al inicio del texto se distancian uacutenicamente de su origen y los
objetivos de las organizaciones (Ramirez 2010 paacuteg 67) Por lo cual ha ambas le es
aplicable la teoriacutea de Henry Fayol la cual denomino proceso administrativo que consiste en
prever9 Organizar Mandar coordinar y controlar10
A partir de esta teoriacutea ANDREW Dubrin (2000) afirma refirieacutendose a la propuesta
de Fayol La administracioacuten ldquoEs el proceso de usar recursos de la organizacioacuten para
alcanzar los objetivos de la misma por medio de las funciones de planeacioacuten organizacioacuten
e integracioacuten del personal del liderazgo y de controlrdquo Contribuyendo con el
SCHERMERHORN John R Jr (2002) Expresa la administracioacuten es ldquoEl proceso de
9 La previsioacuten -pre antes y visioacuten lo que se ve- Fayol sentildeala que consiste en escrutar el futuro y hacer los planes de accioacuten Con aquellos que separan -como lo hacemos nosotros-e- la previsioacuten de la planeacioacuten hay que tomar en cuenta que en la eacutepoca de Fayol ya estaban sentildealadas estas dos divisiones en la misma definicioacuten (Ponce 1994 paacuteg 123) 10 Es necesario hacer eacutenfasis en que la (coordinacioacuten) es en realidad la esencia de la administracioacuten la previsioacuten es coordinacioacuten de los hechos que se logran al investigar con los medios con que se cuentan Asiacute la planeacioacuten es una coordinacioacuten de las distintas actividades que se van a realizar por lo que se ha preferido cambiarla por direccioacuten que comprende ya en la praacutectica la coordinacioacuten final y concreta que tiene que realizarse siempre al ajustar los planes a los casos concretos (Ponce 1994 paacuteg 124)
19
planeacioacuten organizacioacuten direccioacuten y control del uso de los recursos para lograr las metas
del desempentildeo establecidordquo (Ramirez cardona amp Ramirez 2010 paacuteg 59)
A su vez George R Terri define la Administracioacuten como un proceso distintivo que
consiste en la planeacioacuten organizacioacuten direccioacuten ejecucioacuten y control del trabajo mediante
el empleo de personas y recursos de diversa iacutendolerdquo (RTerri 1961) Y (Davila) Expresa la
Administracioacuten ldquoes una praacutectica social que se esquematiza como el manejo de los recursos
de una organizacioacuten a traveacutes del proceso administrativo de planeacioacuten coordinacioacuten
direccioacuten organizacioacuten y controlrdquo
Una vez estudiados los diferentes conceptos hasta acaacute descritos que han permitido
definir la administracioacuten y con ellos abordar la planeacioacuten como un proceso desde el punto
vista teoacuterico y conceptual cabe sentildealar que nos identificamos con el anaacutelisis efectuado por
el doctor Carlos Ramiacuterez Cardona en el (2010) En su libro Fundamentos de
administracioacuten Donde concluye
Cada uno de los aportes citados [hellip] ldquoTomados independientemente ninguno es lo
suficientemente claro y concreto pero con el aporte de todos ellos se puede llegar
a formar un concepto a priori que satisfaga la inquietud intelectual como el que se
propone a continuacioacuten La administracioacuten es una actividad humana por medio de
la cual las personas procuran obtener unos resultados Esa actividad humana se
desarrolla al ejecutar los procesos de planear organizar dirigir coordinar y
controlarrdquo paacuteg 59
ldquoUn plan no es nada pero la planificacioacuten lo es todordquo ndash
Dwight D Eisenhower
(eEisenhower)
12 La planeacioacuten como procesoacute
El proceso de planeacioacuten es el primer paso hacia la administracioacuten efectiva
eficiente y por consiguiente eficaz (Koontz Administracioacuten paacuteg 212) De alliacute la validez
y actualidad del estudio que se propone que impone una presentacioacuten maacutes allaacute de la
narrativa o debate propuesto con valoraciones y contradicciones que dan contenido al
problema de investigacioacuten Por otra parte criticar y proponer una nueva concepcioacuten de la
planeacioacuten no como un principio si no como un macroproceso exige un entendimiento del
origen y evolucioacuten de los conceptos y teoriacuteas en las que se buscan su fundamentacioacuten
como se ha establecido en este trabajo
Aquiacute conviene detenerse un momento a fin de referir planteamientos efectuados por
diversos autores que contribuye y coadyuvan a la definicioacuten del Doctor Ramiacuterez Cardona
que plantea la planeacioacuten como proceso por lo que citan a
20
(RG (2014) paacuteg 33) Planear es el Proceso que se sigue para identificar y
seleccionar las metas organizacionales apropiadas y los cursos de accioacuten para alcanzarlas
ademaacutes formulan estrategias para lograr un alto desempentildeo Los tres pasos del proceso de
planeacioacuten son 1) decidir queacute metas perseguiraacute la organizacioacuten 2) decidir queacute cursos de
accioacuten se emprenderaacuten para alcanzar dichas metas y 3) decidir coacutemo distribuir los recursos
de la organizacioacuten para conseguirlas
(HernandezS 2012) La planeacioacuten es una definicioacuten de la accioacuten por lo tanto
seguacuten sea el problema se debe elaborar el tipo de plan correspondiente puede ser una
simple orden una poliacutetica un procedimiento o un programa complejo incluso una
estrategia global paacuteg 94
(EXPOacuteSITO V 2003 paacuteg 585 y ss) la planeacioacuten es un instrumento o
herramienta para la gestioacuten contractual puacuteblica que implica toda contratacioacuten a realizar
para la satisfaccioacuten de una necesidad de caraacutecter general como buacutesqueda de la consecucioacuten
de los fines estatales debe estar antepuesta por una serie de anaacutelisis11 tendientes a
determinar y focalizar la viabilidad teacutecnica y econoacutemica realizando () estudios de
factibilidad proyectos e investigaciones necesarios para determinar su conveniencia
necesidad oportunidad y valor aproximadordquo
AGUSTIacuteN REYES PONCE Citado por (HernandezS 2012 paacuteg 168) define la
planeacioacuten como ldquoFijar el curso concreto de accioacuten que ha de seguirse estableciendo los
principios (poliacuteticas) que habraacuten de orientarlo la secuencia de operaciones para realizarlo y
las determinaciones de tiempos y de recursos necesarios para su realizacioacutenrdquo Al respecto
comenta ldquoPlanear es tan importante como hacer porque la eficiencia es obra del orden por
lo tanto necesitamos hacer planes antes de la accioacutenrdquo
ISAAC GUZMAacuteN VALDIVIA quien manifiesta que la planeacioacuten se define como
la necesidad de ldquoSentildealar los objetivos que se persiguen Dictar las poliacuteticas que orientan a
los colaboradores asiacute como los procedimientos que deberaacuten aplicarse y elaborar los
programas a corto y largo plazos donde deben quedar incluidos los factores de tiempo y
costordquo paacuteg 168
JOSEacute ANTONIO FERNAacuteNDEZ ARENA ldquoEn la planeacioacuten se definen los
problemas por resolver se analizan las experiencias pasadas y se esbozan planes y
programas a realizarrdquo paacuteg 168
FRANCISCO JAVIER LARIS CASILLAS ldquoEste autor en forma esquemaacutetica dice
que la planeacioacuten consiste en determinar Objetivos Poliacuteticas Meacutetodos y procedimientos
Programas Presupuestosrdquo paacuteg 170
(IVANCEVICH JOHN M 1997 paacuteg 800) Planear en el mejor de los casos
significa que las decisiones que hoy se adopten produciraacuten resultados uacutetiles en alguna
11 Entieacutendase para el contexto de nuestra argumentacioacuten como proceso a seguir
21
fecha futura resultados que se desprenden de la finalidad y de los objetivos de la
organizacioacuten
(GOacuteMEZ LEE 2011 paacutegs 65-70) En su artiacuteculo La variable de economiacutea y su
control en la estructuracioacuten de pliegos en Revista Economiacutea expresa sobre el proceso de
planeacioacuten que ldquopor tratarse de una lista indicativa de aspectos miacutenimos que deben ser
tenidos en cuenta por las entidades estatales al momento de contratar consideran la
planeacioacuten como una serie de actividades preparatoriasrdquo Pp 65-70
El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espantildeola no define la planeacioacuten
sino la planificacioacuten ldquof Accioacuten y efecto de planificar || 2 Plan general metoacutedicamente
organizado y frecuentemente de gran amplitud para obtener un objetivo determinado tal
como el desarrollo armoacutenico de una ciudad el desarrollo econoacutemico la investigacioacuten
cientiacutefica el funcionamiento de una industria etcrdquo (Academia Espantildeola (2009))
13 La planeacioacuten como principio
Asiacute como la Real Academia de la lengua espantildeola No define la planeacioacuten en La
Constitucioacuten Poliacutetica de Colombia y en todo su ordenamiento juriacutedico tampoco se
encuentra taacutecitamente su definicioacuten como principio de la contratacioacuten estatal Situacioacuten
que se observa al revisar detenidamente la legislacioacuten colombina desde su texto
constitucional normativa Jurisprudencial y doctrinal
El concepto de planeacioacuten se deduce y es presentado como principio en el momento
que las altas cortes realizan su anaacutelisis de las normas taxativas constitucionales econoacutemicas
de estructura y de organizacioacuten de la administracioacuten y en la aplicacioacuten de los procesos de
seleccioacuten para la ejecucioacuten de los recursos del Estado Donde se hace necesario y exigible
actuar bajo los paraacutemetros de los principios consagrados en el estatuto de contratacioacuten
estatal y los de la funcioacuten administrativa Encabezados por el principio de legalidad
Debido proceso Economiacutea
Abordar la planeacioacuten como el eje articulador en la contratacioacuten estatal exige
tomar como punto de partida la constitucioacuten de 1991 de donde se desarrollan integran el
ordenamiento juriacutedico de maacutexima importancia para la proteccioacuten de los derechos del
constituyente primario a partir de esta carta poliacutetica y de las leyes desarrolladas se busca
implementar reglas principios y valores como pautas de interpretacioacuten aplicables a las
actividades desarrolladas por los funcionarios puacuteblicos encargados de realizar la ejecucioacuten
del presupuesto nacional y de esta forma satisfacer las necesidades de bienes y servicios
que exige el artiacuteculo 2 superior y el Tiacutetulo XII Del Reacutegimen econoacutemico de la hacienda
puacuteblica
En pronunciamientos efectuados por el Consejo de Estado Seccioacuten 3ordf sub Seccioacuten
C en la (Sentencia Exp(22464) 2012) se infiere algunos elementos de planeacioacuten a partir
de los artiacuteculos 29 El debido proceso se aplicaraacute a toda clase de actuaciones judiciales y
22
administrativas Articulo 209 implica entender la planeacioacuten como un tema atinente y
transversal a la administracioacuten y funciones puacuteblicas que hace parte del contenido de cada
uno de los principios alliacute enunciados y de manera directa se relaciona con la igualdad la
moralidad la eficacia la economiacutea la celeridad la imparcialidad y la publicidad Que se
deben observar y aplicar para el correcto ejercicio de la funcioacuten administrativa
De la misma forma (Constitucion Politica de Colombia Art 334 1991) Alude al
principio de racionalidad de la funcioacuten puacuteblica12 tambieacuten se infiere la planeacioacuten del
capiacutetulo 2 Artiacuteculo 339 De los planes de Desarrollo Modificado por el art 2 Acto
Legislativo 003 de 2011 Que sentildea que habraacute un Plan Nacional de Desarrollo que
contiene [hellip] planes de desarrollo [hellip] planes de las entidades territoriales [hellip] plan de
inversiones [hellip] al realizar anaacutelisis de este artiacuteculo se establece que se integran actividades
que conforman un Macroproceso de planeacioacuten nacional que integra presupuestos que
establece la forma de optimizar y administrar los recursos para adquirir bienes y servicios
que satisfagan las necesidades del Estado y sus administrados mediante la ejecucioacuten y
desarrollo de los artiacuteculos 340 13 y 341 14 de la constitucioacuten
La planeacioacuten a nivel normativo y reglamentario se infiere desde la aplicacioacuten de
Ley 80 de 1993 De los principios de la contratacioacuten estatal en especial el artiacuteculo 25
principios de economiacutea en el numeral 12 modificado por el artiacuteculo 87 de la Ley 1474 de
2011 Previo a la apertura de un proceso de seleccioacuten o a la firma del contrato en el caso en
que la modalidad de seleccioacuten sea contratacioacuten directa deberaacuten elaborarse los estudios
disentildeos y proyectos requeridos y los pliegos de condiciones [hellip] los estudios y disentildeos
que permitan establecer la viabilidad del proyecto y su impacto social econoacutemico y
ambiental En lo expresado en este artiacuteculo se puede establecer que maacutes que inferir un
principio de planeacioacuten se hace mencioacuten a una serie de documentos que hacen pare del
Macroproceso de planeacioacuten que se estaacute planteando con fundamento en las definiciones y
conceptos aportados de administracioacuten y planeacioacuten
Estos documentos se catalogan como micro procesos independientes indispensables
para determinar la necesidad (Congreso de la Repuacuteblica Exposicioacuten de Motivos Ley 80
de 1993)
El artiacuteculo 26 enuncia el Principio de Responsabilidad en especial su numeral
tercero se relaciona con la planeacioacuten toda vez que hace mencioacuten documentos deben ser
realizados por las entidades y los servidores puacuteblicos para abrir licitaciones
o concursos como son los correspondientes pliegos de condiciones disentildeos estudios
planos y evaluaciones que fueren necesarios
23
Esta normatividad tiene relacioacuten con el artiacuteculo 8 de la Ley 1150 de 2007 De la
publicacioacuten de proyectos de pliegos de condiciones y estudios previos Con el propoacutesito de
suministrar al puacuteblico en general la informacioacuten que le permita formular observaciones a su
contenido las entidades publicaraacuten los proyectos de pliegos de condiciones o sus
equivalentes en las condiciones que sentildeale el reglamento La informacioacuten publicada debe
ser veraz responsable ecuaacutenime suficiente y oportuna
Debe tenerse en cuenta la Ley 1474 de 2011 en el que se establece que Por la cual
se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevencioacuten investigacioacuten y
sancioacuten de actos de corrupcioacuten y la efectividad del control de la gestioacuten puacuteblica
De otra parte atendiendo la reciente expedicioacuten del Decreto 1510 de 17 de julio de
2013 ldquoPor el cual se reglamenta el sistema de compras y contratacioacuten puacuteblicardquo
El Decreto 1510 de 2013 no definicioacuten la planeacioacuten pero enumera una serie de
documentos como el plan anual de adquisiciones Registro Uacutenico de Proponentes Anaacutelisis
del sector econoacutemico y de los oferentes por parte de las Entidades Estatales Alrededor de
la Planeacioacuten establece un macroproceso que coadyuva a fundamentar la propuesta de este
trabajo asiacute
Artiacuteculo 20 Estudios y documentos previos [hellip] la necesidad El objeto a contratar
La modalidad de seleccioacuten del contratista y su justificacioacuten El valor estimado del
contrato El anaacutelisis de riesgo Las garantiacuteas La indicacioacuten un Acuerdo Comercial
[hellip]
Artiacuteculo 21 Aviso de convocatoria Artiacuteculo 22 Pliegos de condiciones
Artiacuteculo 23 Observaciones al proyecto de pliegos de condiciones Artiacuteculo 24 Acto
administrativo de apertura del proceso de seleccioacuten Seleccioacuten Contratacioacuten Ejecucioacuten
Modalidades de seleccioacuten Licitacioacuten Puacuteblica Seleccioacuten Abreviada Contratacioacuten de
Menor Cuantiacutea Otros procesos de seleccioacuten abreviada Concurso de meacuteritos Contratacioacuten
directa Miacutenima Cuantiacutea Enajenacioacuten de bienes del Estado Entre otros Que claramente
describe que la planeacioacuten es un macroproceso que se compone de microprocesos y
microprocesos
La Ley 152 de 1994 ldquoPor la cual se establece la Ley Orgaacutenica del Plan de
Desarrollordquo Capiacutetulo I Principios Generales Artiacuteculo 2ordm- Aacutembito de aplicacioacuten La Ley
Orgaacutenica del Plan de Desarrollo se aplicaraacute a la Nacioacuten las entidades territoriales y los
organismos puacuteblicos de todo orden Artiacuteculo 3ordm- Principios Generales Los principios
generales que rigen las actuaciones de las autoridades nacionales regionales y territoriales
en materia de planeacioacuten son
[hellip] Autonomiacutea Ordenacioacuten
Competencias Coordinacioacuten Consistencia Modificado por el art 9 Ley 1473 de
2011 Prioridad del gasto puacuteblico
social Continuidad Participacioacuten Sustentabilidad Ambiental Desarrollo armoacutenico
de las regiones Proceso de planeacioacuten El plan de desarrollo estableceraacute los
24
elementos baacutesicos que comprendan la planificacioacuten como una actividad continua
teniendo en cuenta la formulacioacuten aprobacioacuten ejecucioacuten seguimiento y
evaluacioacuten Eficiencia Viabilidad Coherencia Conformacioacuten de los planes de
desarrollo
El concepto de planeacioacuten analizada desde la jurisprudencia se caracteriza por
esbozar en sus argumentos el principio de planeacioacuten en la contratacioacuten estatal como un
principio trasversal y al referirse a ella se remiten a la definicioacuten de otros principios que se
encuentran taacutecitos en el ordenamiento juriacutedico ya enunciados como por el ejemplo los
pronunciamientos del Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Seccioacuten
Tercera Sentencia del 01 de febrero de 2012 CP Jaime Orlando Santofimio Gamboa
(Sentencia Exp(22464) 2012) Que Expresa
() La ausencia de planeacioacuten ataca la esencia misma del intereacutes general con
consecuencias gravosas y muchas veces nefastas no soacutelo para la realizacioacuten efectiva de los
objetos pactados sino tambieacuten respecto del patrimonio puacuteblico que en uacuteltimas es el que
siempre estaacute involucrado en todo contrato estatal desconociendo en consecuencia
fundamentales reglas y requisitos previos dentro de los procesos contractuales es decir en
violacioacuten del principio de legalidad
El principio de economiacutea cuando el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso
Administrativo Seccioacuten Tercera Consejera ponente Ruth Stella Correa Palacio
(Sentencia 31447 d 2007) dice
[hellip] ldquohellipPor lo tanto el principio de economiacutea en cuya esencia se encuentra el deber
de planeacioacuten del contrato ldquohellip significa que el Estado estaacute obligado a actuar con alto
grado de eficiencia y eficacia para que se protejan los recursos puacuteblicos fiscales con
sujecioacuten estricta al orden juriacutedico De tal manera que es cuestionable todo acto de
negligencia desidia o falta de planeacioacuten u organizacioacuten estatal en la toma de
decisiones puacuteblicas que generan situaciones contrarias a la ley
La Corte Constitucional en la sentencia C-449 de 9 de julio de 1992 Magistrado
Ponente ALEJANDRO MARTIacuteNEZ CABALLERO ha sentildealado que la contratacioacuten
estatal ldquodebe inscribirse en los principios axioloacutegicos del Estado social de derecho
que irradian todas las disposiciones contractuales previstas en la Constitucioacutenrdquo
Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Seccioacuten Tercera
subseccioacuten A (Sentencia 16103 2009) Consejero Ponente MAURICIO FAJARDO
GOacuteMEZ
ldquoLa planeacioacuten constituye un principio que debe orientar la actividad contractual de
las entidades estatales cuyo principal desarrollo estaacute llamado a tener lugar durante
las fases previa y preparatoria del contrato lo cual permite su incorporacioacuten al
presupuesto por cuanto la racionalidad de los recursos puacuteblicos implica que todo
proyecto que pretenda emprender la Administracioacuten Puacuteblica debe estar precedido de
un conjunto de estudios dirigidos a establecer su viabilidad teacutecnica y econoacutemica asiacute
25
como el impacto social que ha de tener en la satisfaccioacuten de las necesidades
puacuteblicas Se trata de alcanzar una soacutelida justificacioacuten del gasto puacuteblico con el objeto
de lograr un manejo oacuteptimo de los recursos financieros del Estado
De este marco normativo se concibe la institucionalizacioacuten de la planeacioacuten dentro
de las poliacuteticas puacuteblicas en todos los sectores y niveles como un macroproceso que tiene
origen en la sociedad y que resulta de la interaccioacuten entre la misma y el Estado Que no es
utilizable uacutenicamente en la etapa precontractual si no que este nace en las necesidades de la
sociedad y termina con la liquidacioacuten de los contratos Realizados para cumplir los fines del
Estado
Sin desconocer que hoy diacutea se capta la planeacioacuten como un principio trasverso a los
demaacutes principios y aplicable especialmente en la etapa precontractual donde nace y termina
con la eleccioacuten del contratista
Capitulo II
He dicho en muchos lugares de mis escritos que mi pretensioacuten era imitar a los
arquitectos los cuales para levantar grandes edificios en lugares donde la roca la arcilla o
cualquier otro suelo firme estaacute cubierto de arena o piedrecillas abren primero grandes
fosas y sacan de ellas [hellip] la arena [hellip] a fin de asentar luego los cimientos sobre terreno
firme Del mismo modo yo he rechazado primero como si fuera arena todo lo que habiacutea
reconocido como dudoso e inseguro y habiendo considerado tras esto que era imposible
dudar de que la sustancia que asiacute duda de todo o que piensa existe mientras que duda me
he valido de esto como de una roca firme sobe la cual he puesto los cimientos de mi
filosofiacutea
Rene Descartes
Meditaciones metafiacutesicas
2 Sobre el Macroproceso de planeacioacuten
21Institucionalizacioacuten Naturaleza alcance y delimitacioacuten del macroproceso
de planeacioacuten En el Estado Colombiano
La planeacioacuten en Colombia no inicia con la constitucioacuten de 1991 y tampoco
obedece uacutenicamente en circunstancias econoacutemicas o poliacuteticas de nuestra sociedad el tema
26
de planeacioacuten en Colombia contiene indiscutiblemente inmerso una serie de
acontecimientos internos como externos que se desarrollaron en el mundo con la evolucioacuten
de la teoriacutea econoacutemica y otros factores que en conjunto permitieron su implementacioacuten tal
como no lo sintetiza el doctor Joseacute Ocampo citado (Acevedo Velez 2009) en su trabajo
La planeacioacuten nacional y los planes de gobierno indicando al respecto
La planeacioacuten Surge al final de la Segunda Guerra Mundial cuando aparece un
nuevo orden mundial se consolida Estados Unidos militar y econoacutemicamente se
consolidan los nombres del Tercer Mundo y del subdesarrollo el futuro de los
paiacuteses no industrializados [hellip] la reconstruccioacuten de Europa era urgente los
nacionalismos creciacutean al lado del comunismo la guerra friacutea estaba en su mayor
expresioacuten se requeriacutean nuevos mercados donde vender productos y donde invertir
excedentes de capital se desarrolla una fe ciega en la ciencia y la tecnologiacutea
aparecen nuevos problemas mundiales como la pobreza la sobrepoblacioacuten entre
otros La historia del desarrollo en Colombia desde la segunda mitad del siglo XX
hasta hoy se ve afectada por dicho contexto de posguerra y es alliacute donde la
planeacioacuten se configuroacute como estrategia de conocimiento indispensable para llevar
y promover el desarrollo industrial a los paiacuteses pobres Ademaacutes aparecen por
primera vez los conceptos de intervencionismo planeacioacuten economiacutea nacional y
responsabilidad social que iriacutean penetrando en la discusioacuten econoacutemica y poliacutetica del
paiacutes (Ocampo 1994)
Al respecto el doctor Cesar Silva Hincapieacute 1993 citando (Areas osorio 2005)
Precisa que en la discusioacuten del significado del teacutermino planeacioacuten Se trata de establecer si
Este significa una poliacutetica una norma de administracioacuten puacuteblica un sistema un
plan una estrategia o un proceso iniciado en 1917 En razoacuten a la planeacioacuten
sovieacutetica [hellip] No es faacutecil diferenciar entonces si la planeacioacuten es una u otra cosa
pues consideramos que encierra todos los elementos los cuales estaacuten iacutentimamente
entrelazados y cada uno cumple su misioacuten completando asiacute el proceso para la
consecucioacuten de los fines perseguidos [hellip]
[hellip] Como proceso indica un camino un procedimiento en cierta forma una
reglamentacioacuten Como poliacutetica acoge las decisiones fundamentales de los
gobiernos respecto a la conduccioacuten de una sociedad Como sistema se acoge a las
regulaciones de ley incluyendo aspectos desde los propiamente poliacuteticos hasta las
reglamentarias involucrando los diversos sectores de actividad e integrando las
regiones En su caraacutecter de plan acoge todos los elementos anteriores [hellip]
[hellip] Se discute igualmente si la planeacioacuten es realmente un instrumento de
desarrollo o si este se da aun sin la aplicacioacuten de tal instrumento Lo que siacute ha
quedado claro es que la planeacioacuten contribuye a lograr el desarrollo en una forma
maacutes adecuada loacutegica racional y juriacutedica No es faacutecil medir el grado de desarrollo
que algunos paiacuteses han alcanzado por el estiacutemulo recibido por la planeacioacuten
Algunos sostienen que ha habido maacutes fracasos que eacutexitos y que en general y salvo
27
periacuteodos cortos ninguno ha podido lograr las metas maacutes modestas de ingreso y
produccioacuten previstas en sus planes de desarrollo (Hincapie 1993)
De esta circunstancia nace el hecho que en Colombia se hayan expedido diversos
decretos y leyes creando organismos para implementar y desarrollar el macroproceso de
planeacioacuten entre ellos
El ldquoConsejo de la Economiacutea Nacionalrdquo dirigido a las actividades econoacutemicas del
Estado con la (Colombialey 23 de 1931) Siendo Presidente Enrique Alfredo Olaya
Herrera modificada por el (ColombiaDecreto ley 1438 de 1940) en el mandato de
Eduardo Santos Montejo en su Artiacuteculo 1ordm El Consejo de la Economiacutea Nacional es un
organismo de consulta planeamiento y coordinacioacuten general Y estaacute organizado sobre el
principio de la colaboracioacuten entre el Estado y los grupos econoacutemicos particulares
El ldquoComiteacute de Desarrollo Econoacutemicordquo consistiacutea en una comisioacuten encargada de
estudiar el informe de la Misioacuten del Banco Internacional de Reconstruccioacuten y Fomento
dirigida por Mr Pachuli Currie (Colombia Decreto 2838 de 1950) Siendo presidente
Laureano Goacutemez Castro
La Oficina de Planificacioacuten de la Presidencia de la Repuacuteblica (ColombiaDecreto
1928 de 1951) en su Artiacuteculo 1deg Creo como dependencia de la Presidencia de la
Repuacuteblica sin funciones ejecutivas
Se creoacute el Consejo Nacional de Planificacioacuten Econoacutemica encargado de dirigir la
Oficina de Planificacioacuten de acuerdo con las actividades que le fueron asignadas a dicha
Oficina por Decreto 1928 de 1951 Con la expedicioacuten del (Colombia Decreto 0389 de
1952) siendo presiente Roberto Urdaneta Arbelaacuteez
Un corolario maacutes o fue el informe realizado por la misioacuten del Banco Internacional
de Reconstruccioacuten y Fomento Denominado ldquoBases de un Programa de Fomento para
Colombiardquo Bajo el gobierno del Presidente Mariano Ospina Peacuterez el cual sirvioacute como punto
de partida para crear el Comiteacute desarrollo econoacutemico en 1952 (Currie 1951)
Se reorganiza el Consejo Nacional de Planificacioacuten Econoacutemica por medio del
(Colombia Decreto 0999 1953)
Se suprime el Consejo Nacional de Planificacioacuten Econoacutemica compuesto de tres
consejeros y creacutease en su reemplazo como dependencia directa de la Presidencia de la
Repuacuteblica sin funciones ejecutivas la Direccioacuten Nacional de Planeacioacuten Econoacutemica y
Fiscal que estaraacute a cargo de un director de libre nombramiento y remocioacuten del jefe del
Estado que seraacute el mismo Secretario de Asuntos Teacutecnicos y Econoacutemicos de la Presidencia
de la Repuacuteblica Con el (ColombiaDecreto 3278 de 1953)
Se restaura y se crea nuevamente el Consejo Nacional de Economiacutea dependiente
de la Presidencia de la Repuacuteblica como organismo consultivo del Gobierno Nacional
integrado por el Ministro de Hacienda y Creacutedito Puacuteblico el Gerente del Banco de la
Repuacuteblica el Gerente de la Federacioacuten Nacional de Cafeteros y cuatro miembros de libre
nombramiento y remocioacuten del presidente de la Repuacuteblica Con los (Colombia Decreto
28
3080 de 1954) Siendo presidente el Teniente General GUSTAVO ROJAS PINILLA
Se creoacute el Comiteacute Nacional de Planeacioacuten dependiente del presidente de la
Repuacuteblica en reemplazo de la Direccioacuten Nacional de Planeacioacuten Econoacutemica y Fiscal
establecida por el Decreto nuacutemero 3278 de 1953 Con eacutel (Colombia Decreto 3103 de
1954) Como lo cita (Morcillo 2002)
Se Establece el cargo de Director Ejecutivo del Comiteacute Nacional de Planeacioacuten Se
establece como responsable de la ejecucioacuten de las decisiones aprobadas por el Comiteacute y
seraacute el Jefe Administrativo y el Coordinador del personal teacutecnico de dicho organismo Por
medio del (Colombia Decreto 622 de 1955)
Cabe sentildealar que la (ColombiaLey 19 de 1958) creo El Consejo Nacional de
Poliacutetica Econoacutemica y Social CONPES15 Definido por el DepartamentoNacional de
Planeacioacuten como La maacutexima autoridad nacional de planeacioacuten (DNP 2017)
A finales de 1958 llegoacute al paiacutes una Misioacuten Asesora de la CEPAL la cual orientoacute
sus tareas hacia la elaboracioacuten de un ldquoPlan General de Desarrollo Econoacutemico y Socialrdquo
(Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970 paacuteg 10)
Durante el gobernoacute de Alberto lleras Camargo se expide eacutel (Colombia Decreto
1088 de 1959) Con eacutel Por el cual se determinan las funciones y el personal del Consejo
Nacional de Poliacutetica Econoacutemica y Planeacioacuten y (Colombia Decreto 239 de 1959) Por el
cual se determinan el personal y funciones del Departamento Administrativo Nacional de
Planeacioacuten y Servicios Teacutecnicos
Antildeaacutedase a este el informe titulado ldquoEstudio sobre las condiciones de Desarrollo de
Colombia del Centro Nacional de Investigacioacuten Cientiacutefica con sede en Pariacutes Elaborado
durante este gobierno
A primera vista la planeacioacuten tiene una historia breve pero un gran pasado Si bien
esta actividad humana se tiene en nuestro ordenamiento juriacutedico como un principio
impliacutecito16 extraiacutedo de las normas de la constitucioacuten poliacutetica de 1991 y de las leyes que la
desarrollan Esta tambieacuten establece las organizaciones e instituciones en cargadas de
garantizar la prestacioacuten de los servicios puacuteblicos necesarios para la satisfaccioacuten de las
necesidades ilimitadas del Estado como de sus administrados Para ello se necesita una
correcta administracioacuten de recursos que combinados producen bienes tangibles y servicios
inmateriales presentes en el crecimiento y desarrollo econoacutemico sociopoliacutetico permitiendo
el cumplimiento de fines esenciales del Estado a sus vez se alcanza el alineamiento con las
15 normatividad vigente en materia de CONPES Ley 152 de 1994 Decreto 627 de 1974 Decreto 2132 de 1992 Decreto
2500 de 2005 Decreto 2148 de 2009 Decreto 3517 de 2009 Decreto 4487 de 2009
16 La edicioacuten revisada de dicha teoriacutea es la que se encuentra presente en ATIENZA Manuel y RUIZ MANERO Las
normas regulativas principios y reglas En Las piezas del derecho 2ordf edicioacuten Barcelona Ariel 2004 cap I p 23 y ss
29
exigencias de las organizaciones internacionales como la OCDEOEAhellip (McEachern
2003 paacutegs 1-3)
22 Constitucionalidad del Macroproceso De planeacioacuten
Con la promulgacioacuten de la constitucioacuten de 1991 se establecioacute en ella el Tiacutetulo XII
Del reacutegimen econoacutemico y hacienda puacuteblica Como el paraacutemetro normativo superior bajo la
direccioacuten general del Estado Con limitaciones establecidas por la ley Para la realizacioacuten
de la actividad econoacutemica (Articulo 334 superior) Asiacute mismo se establece la libre
competencia como un derecho de todos para mantener o acrecentar su patrimonio o en
cumplimiento de las funciones de su empleo supone responsabilidades Se constituye la
empresa como la base de desarrollo y bienestar la cual reuacutene capital y trabajo tiene una
funcioacuten social que implica obligaciones (Artiacuteculo 333 superior) (Sentencia T-240 1993)
De esta manera se empieza a establecer la estructurar de la planeacioacuten como el
macroproceso Constitucional donde se incorporan elementos esenciales de microeconomiacutea
y macroeconomiacutea elementos que interactuacutean en la actividad econoacutemica del Estado Como
lo son el capital el Trabajo la Empresa refirieacutendose a ella como las instituciones
dependencias u organizaciones gubernamentales como privadas un hospital la compantildeiacutea
telefoacutenica una universidad un centro penitensario las fuerzas militares una empresa de
transportes y muchas otras maacutes (Stoner amp Freeman 1994)
Todas estas empresas tienen en comuacuten que cada una de ellas cumple una misioacuten
dentro de la sociedad establecen objetivos y para cumplirlos requieren adquirir asignas y
distribuir recursos en el sector privado corresponden a capitales o patrimonios
independientes y para el sector puacuteblico son fiscales extraiacutedos por facultad de la ley
(Congreso) las ordenanzas (asambleas departamentales) y los acuerdos (concejos
distritales y municipales) quienes imponen contribuciones de conformidad con el Articulo
338 17 superior al respeto El Magistrado Ciro Angarita Baroacuten en La sentencia C-004 de
1993 expresoacute
ldquoLas contribuciones son recursos fiscales impuestos de forma obligatoria de un
sector econoacutemico para ser invertidos en el propio sector con exclusioacuten del resto de
la sociedad Los recursos parafiscales se encuentran a mitad de camino entre las
tasas y los impuestos [hellip]rdquo
17 Concordantes Arts 150 (10 y 12) 154 215 287 294 300 (4) 305 313 (4) 315 345 362 363 365 367 Y
transitorio 40 Leyes 6 de 1992 42 7189 100 1Ol 104 105 de 1993 117 122 123 137 138 142 143 174 de 1994
30
Asiacute mismo el Magistrado Angarita en la sentencia C-040 de 1993 consignoacute lo
siguiente sobre las contribuciones parafiscales diferenciaacutendolas de las tasas y los
impuestos
ldquo[hellip] El teacutermino ldquocontribucioacuten parafiscalrdquo hace relacioacuten a un gravamen especial
distinto de los impuestos y tasas En segundo lugar dicho gravamen es fruto de la
soberaniacutea fiscal del Estado que se cobra de manera obligatoria a un grupo gremio o
colectividad cuyos intereses o necesidades se satisfacen con los recursos
recaudados En tercer lugar que se puede imponer a favor de entes puacuteblicos semi
puacuteblicos o privados que ejerzan actividades de intereacutes general En cuarto lugar que
los recursos para fiscales no entran a engrosar las arcas del presupuesto nacional Y
por uacuteltimo que los recursos recaudados pueden ser verificados y administrados
tanto por elites puacuteblicos como por personas de derecho privado
Paralelamente con los artiacuteculos anteriores se establecioacute capiacutetulo 2 Articulo 339 De
los planes de desarrollo sementando con eacutel auacuten maacutes la importancia del macroproceso de
planeacioacuten se reconoce la necesidad de establecer Misiones o propoacutesitos Objetivos o
metas Estrategias Poliacutetica Procedimientos Regla Programa Presupuestos (Koontz
Heinz Werhrich amp Marck Cannice Administracioacuten 212 paacuteg 108) Dentro de un marco
que garantice la sostenibilidad fiscal Estaraacute conformado por una parte general y un plan de
inversiones de las entidades puacuteblicas del orden nacional Las entidades territoriales lo
elaboraraacuten y adoptaraacuten de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional
Al respecto la Corte Constitucional en la sentencia C-557 del antildeo 2000 efectuoacute
unas consideraciones en los siguientes teacuterminos
ldquo[hellip] El Estado incluye como [hellip] piedra angular de la funcioacuten puacuteblica el concepto
de planificacioacuten econoacutemica y social concebida como el instrumento maacutes importante
para el manejo econoacutemico puacuteblico [hellip] respecto de una amplia gama de
necesidades baacutesicas colectivas como la salud el trabajo la educacioacuten la
alimentacioacuten la seguridad el adecuado suministro de los servicios puacuteblicos [hellip] la
funcioacuten planificadora [hellip] se constituyoacute en la respuesta juriacutedica apropiada para
hacer posible el cumplimiento de las nuevas responsabilidades asignadas al Estado
[hellip]
[hellip] El concepto de planeacioacuten que acoge la Constitucioacuten Poliacutetica de 1991 [hellip] hace
eacutenfasis en la autonomiacutea de las regiones en la gestioacuten de su propio desarrollo en la
prioridad del gasto social concebido como un mecanismo oacuteptimo de redistribucioacuten
del ingreso en el principio de participacioacuten ciudadana y de concertacioacuten en la
formulacioacuten de las poliacuteticas de planeacioacuten [hellip] De otra parte este modelo de
planeacioacuten pretende ser global es decir abarcar todas las esferas del actuar
institucional del Estado tanto a nivel nacional como territorial[hellip]rdquo
Este marco normativo superior presenta y establece la planeacioacuten como el
macroproceso de planeacioacuten esencial para ejecutar los recursos fiscales de forma
coherentes con el comportamiento macroeconoacutemico y microeconoacutemico del Estado
31
Disentildeado para distribuir los recursos de manera equitativa en todas y cada una de las
necesidades presentadas las cuales son ilimitadas Lo que exige que este macroproceso
aplique en su mayor rigor cada uno de los principios constitucionales legales como el de
participacioacuten ciudadana entre otros tal como se encuentra consagrado en la (Constitucion
Politica de ColombiaArt340 1991)
A su vez el Articulo 341 Superior establece la participacioacuten del gobierno los entes
territoriales a traveacutes de sus autoridades de planeacioacuten y el consejo de gobierno Para su
elaboracioacuten y presentacioacuten al congreso para que sea sancionada como ley con prelacioacuten
sobre las demaacutes leyes En este entendido se expresoacute la Corte Constitucional citada por
Hernaacuten Alejandro Olano Gracia en su obra Constitucioacuten Poliacutetica comentada y concordada e
Historia Constitucional Asiacute
Diferente de la ley del Plan es la ley orgaacutenica del Plan general de desarrollo a que
hacen referencia los artiacuteculos 151 y 342 de la Carta Poliacutetica incluyeacutendola dentro de
su geacutenero y aclarando que su propoacutesito es la reglamentacioacuten del proceso de
planeacioacuten y la sujecioacuten de los presupuestos a los planes [hellip] unifica el
procedimiento de planeacioacuten Aquiacute existe una semejanza con el proceso
presupuestal Pero es parcial pues el proceso de planificacioacuten en todos los estratos
territoriales conforma un sistema institucionalizado a traveacutes de los consejos de
planeacioacuten encabezados por el Consejo Nacional de Planeacioacutenrdquo
Con relacioacuten a la semejanza menciona por la corte entre el proceso presupuestal y el
proceso de planeacioacuten expresamos nuestra oposicioacuten porque se debe tener la concepcioacuten
que la planeacioacuten como macroproceso contiene sin lugar a duda el proceso de
presupuestal no siendo estos independientes y por consiguiente constituyen los insumos
para la actividad fiscal del Estado Por ende Si existiraacute alguna semejan esta estariacutea
relacionada con la definicioacuten de proceso aportada con (Stoner amp Freeman 1994) donde
expresan un proceso es la forma sistemaacutetica de hacer las cosas organizar liderar y
controlar los planes programas proyectos y estrategias que permiten cumplir con los
objetivos y metas
Por consiguiente nos apoyamos en la afirmacioacuten hecha por el Doctor Hernaacuten
Olano en su obra en cita la cual contextualiza y sintetiza las normas constitucionales que
contienen Explicito el marco normativo y regulador del macroproceso de planeacioacuten
corresponden a los artiacuteculos 151 342 3393002 y 313 numeral 2deg De la Carta pag751
Capiacutetulo III
mdash Por favor iquestpodriacuteas decirme queacute camino deberiacutea tomar Preguntoacute Alicia mdash Eso
depende en gran parte de saber a doacutende quieres ir respondioacute el gato mdash No me importa
mucho a doacutende ireacute respondioacute Alicia mdash Entonces no importa queacute camino tomes -
concluyoacute el gato
Carroll Lewis Alicia en el paiacutes de las maravillas
32
3 Divergencias y convergencia de los Planes de Desarrollo Econoacutemico y Social
al Macroproceso de Planeacioacuten en Colombia
31Antecedentes del macroproceso de planeacioacuten en Colombia
Hasta ahora como en las tribus aboriacutegenes como en la Colonia como en toda esta
primera etapa republicana los colombianos han mantenido un criterio providencialista y un
riacutegido concepto de la poliacutetica elemental sobre el buen gobierno y el mal gobierno Con
movimientos que se semejan al de los enfermos en su lecho cuando la nacioacuten ha
encontrado insoportable su situacioacuten y ella ha coincidido con el despotismo la
arbitrariedad o la ineptitud en la direccioacuten del Estado Estas palabras fueron pronunciadas el
20 de diciembre de 1961 por el Sentildeor presidente de la Repuacuteblica Dr Alberto Lleras
Camargo al promulgar el primer plan general de desarrollo en Colombia denominado
(PROGRAMA GENERAL DE DESARROLLO 1961 paacuteg 13)
Claramente lo que pretendiacutea en esa ocasioacuten era resaltar la importancia de contar a
partir de ese momento con un documento implementado por las normas que hasta ese
entonces regulaban la actividad financiera del Estado Continuaba resaltando la
importancia de este documento reconociendo que hasta esa fecha se teniacutea un atraso en
materia de planeacioacuten Macroeconoacutemica y microeconoacutemica cuando manifestaba [hellip] Si se
hubiera empezado hace 20 antildeos esta tarea y se hubiera continuado de manera sistemaacutetica
cuando ya en muchos paiacuteses se estaban ensayando meacutetodos de planeacioacuten y sobre todo de
diagnoacutesticos sobre las situaciones econoacutemicas generales este trabajo tendriacutea seguramente
mayor precisioacuten [hellip] paacuteg 11
Con esto en mente continuacutea argumentando como desde la normatividad legal se
contextualiza el macroproceso de planeacioacuten el cual debe integrar varios elementos que
permiten alcanzar el desarrollo del Estado manifestando
[hellip] la nacioacuten entera su Estado su industria su agricultura sus trabajadores
campesinos y urbanos sus comunidades sus banqueros sus comerciantes sus
universidades sus colegios y escuelas entiendan que hay una misioacuten para cada
sector y que si el esfuerzo no se generaliza y coordina la Repuacuteblica no solamente
seguiraacute siendo pobre y atrasada sino peligrosamente inestable [hellip] paacuteg 13
Este argumento corresponde muy bien para afirmar que la planeacioacuten es un
macroproceso como hasta acaacute se contextualizado y para coadyuvar esta afirmacioacuten en 1961
se expresa
[hellip] La conviccioacuten de que es necesario someter la economiacutea a un planeamiento
riguroso expresada en la Ley 19 de 1958[hellip] se deriva del claro imperativo de
avanzar firmemente en el camino de liberar la intervencioacuten estatal en los asuntos
econoacutemicos del empirismo la improvisacioacuten y la dispersioacuten de los recursos para
33
ofrecer a los diversos sectores en cambio derroteros acordes con el maacuteximo
beneficio nacional Paacuteg 12 23
[hellip] Esta forma de planeacioacuten no implica por siacute misma el acrecentamiento de la
intervencioacuten directa del Estado ni la multiplicacioacuten de los controles como
consecuencia No estaacute dirigida necesariamente a ampliar la oacuterbita de accioacuten del
poder puacuteblico sino a robustecer su eficacia no a restringir la actividad de la
empresa privada sino a mejorar las condiciones de su desempentildeo Soacutelo implica
que la intervencioacuten podraacute ser maacutes premeditada y en consecuencia maacutes decidida y
eficaz [hellip]
311 Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970
Posteriormente y como lo sentildeala el documento (Subgerencia Cultural del Banco de
la Repuacuteblica 2015) duacuterate el gobierno del Ex presidente Carlos Lleras Restrepo se
introdujo la reforma constitucional del 1968 con el propoacutesito de agilizar la administracioacuten
puacuteblica y de crear la modalidad de la declaratoria de emergencia Se expide de la misma
manera el documento (Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970)
Este documento se destaca por los diversos aportes que realiza para fundamentar a
un maacutes la propuesta de conceptuar la planeacioacuten como el macroproceso de la actividad
contractual del Estado al consagrar en el proceso de planeacioacuten llamado ldquoCircularrdquo luego
de establecer las fallas presentadas en la implementacioacuten del (PROGRAMA GENERAL
DE DESARROLLO 1961) indicando que el proceso de planeacioacuten o mejor el
macroproceso de planeacioacuten debe ser [hellip] flexible [hellip] responder con dinamismo en la
intervencioacuten dinaacutemica del gobierno en la economiacutea a fin de no divorciarla de las etapas de
la ejecucioacuten [hellip] pag12
Dentro de este contexto durante este gobierno se establecioacute el proceso18 en los
siguientes teacuterminos
Como se puede observar en la graacutefica No 1 El proceso de planeacioacuten informacioacuten obtenida
del documento (Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970 paacuteg 13) Introduccioacuten
18 Bases legales del macroproceso de planeacioacuten El DecretomdashLey 1050 de 1963 Artiacuteculo 3o Artiacuteculo 12 literal c)
literal d) El Artiacuteculo 18 en los dos uacuteltimos paraacutegrafos el Decreto 2996 de diciembre de 1968
34
Otro grafico que nos ayuda a establecer la Planeacioacuten Como un macroproceso
que estaacute compuesto por diversas instituciones que ejecutan macroproceso o microprocesos
de acuerdo con sus Funciones es el Grafico No 2 donde se observa el flujo de
interrelaciones en el macroproceso de planeacioacuten
Control De la
inversioacuten
Estudioacute y resultados de la actividad econoacutemica
social
Estudios por sectores
Comparacioacuten con los objetivos
Estudios Regionales
Estudios Globales de consistencias y tendencias
Formulacioacuten De Poliacuteticas y Criterios para los Ajustes en los Planes y Programas
Promocioacuten y Coordinacioacuten de la Aplicacioacuten de los Criterios y Poliacuteticas en las decisiones
Planeacioacuten Directa
Presupuesto Nacional Endeudamiento externo e interno
Tarifas y recursos propios de los establecimientos
puacuteblicos
Programa de inversioacuten puacuteblico
Planeacioacuten Indicativa
Poliacutetica Monetaria Fiscal de Comercio Exterior
Cambiario De precios de inversiones extranjera
etchellip
Programas y Planes indicativos para el sector
privado
Gasto Puacuteblico
Actividad Econoacutemica
Gasto Privado
Medicioacuten de los resultados
35
Graacutefico No 2 La institucioacuten y los Planes Informacioacuten Extraiacuteda de la introduccioacuten (Planes y
Pogramas de Desarrollo 1969-1970 paacuteg 16)
Con este grafico queda a un maacutes claro el planteamiento que se propone sobre
conceptuar la planeacioacuten como el macroproceso que contiene otros macroprocesos y
microprocesos que se derivan depende o complementan entre y que conforma la
planeacioacuten De la misma manera permite establecer que la planeacioacuten no pertenece ni
puede pretenderse a una sola etapa de alguacuten macro o micro proceso si no que ella es la que
contiene enlaza integra y permite que el Estado satisfaga de manera eficiente y eficaz las
necesidades de los administrados En todos sus niveles
312 Las cuatro estrategias 1970-1974
Continuando con la exploracioacuten sobe el macroproceso de planeacioacuten en
Colombia y con el antecedente del proceso antes enunciado base fundamental en el
desarrollo econoacutemico del paiacutes toma posesioacuten el Doctor Misael Pastrana Borrero
(Subgerencia Cultural del Banco de la Repuacuteblica 2015)
36
Dentro de este marco ha de considerarse lo expresado por (Garcia Galindo amp
Bolivar Ramirez Fundamentos de Gestioacuten Puacuteblica Hacia un Estado eficiente 2014) sobre
la importancia de la elaboracioacuten de los planes de desarrollo que se implementaron en el paiacutes
los cuales se caracterizaron en el proceso de planeacioacuten o mejor en el macroproceso de
planeacioacuten Para impulsar la cultura del cambio planeado y recogen en esencia los
programas poliacuteticos de los gobiernos de turno Paacuteg 425
Para los fines de nuestra argumentacioacuten sobre la concepcioacuten del macroproceso de
planeacioacuten se extrae del texto (LAS CUATRO ESTRATEGIAS 1970) los aspectos
tratados sobre el tema donde se establece como misioacuten primordial la necesidad de hacer
eacutenfasis en la planeacioacuten para lograr realizar un cambio en la actividad econoacutemica y fiscal
del Estado para tal fin consignaron lo siguiente
[hellip] La planeacioacuten se desenvuelve en una red de organismos e instituciones
nacionales y extranjeras de individuos y de opinioacuten puacuteblica y es absolutamente
necesario que todas ellos puedan percatarse en el nivel propio de su realidad de
que la planeacioacuten implica la movilizacioacuten deliberada de la economiacutea nacional en
forma maacutes racional poliacutetica y teacutecnicamente para lograr el crecimiento y la
elevacioacuten de los niveles de vida de nuestra gente Esta red estaacute integrada por los
distintos organismos del gobierno y de la administracioacuten puacuteblica el Congreso
Nacional los gremios empresariales los sindicatos las asociaciones de usuarios
campesinos los miembros de la accioacuten comunal los organismos y agencias
internacionales y la opinioacuten puacuteblica [hellip] Pag10
Partieron por comprender que la planeacioacuten nacional (macroproceso) abarcar
muchas disciplinas Tambieacuten determinaron [hellip] Que la obra de la planeacioacuten es mucho maacutes
difiacutecil En una economiacutea como la colombiana que confiacutea en alto grado en la empresa
privada y en el incentivo de las ganancias para el abastecimiento de un gran volumen de
bienes y servicios [hellip] Pag20-21
313 Para Cerrar Breechas 1974-1978
Como sucesor en el gobierno asumioacute Como presidente de la Repuacuteblica el Doctor
Alfonso Loacutepez Michelsen Poliacutetico liberal [] En su discurso de posesioacuten el 7 de agosto
de 1974 prometioacute al paiacutes cerrar la brecha entre la poblacioacuten campesina y urbana trabajar
por mejorar la situacioacuten del cincuenta por ciento maacutes pobre de la poblacioacuten y promover el
cambio Esta fue la tesis principal de su campantildea electoral que llamoacute el Mandato claro
[] (Subgerencia Cultural del Banco de la Repuacuteblica 2015)
Para lograr esta nueva orientacioacuten se propuso un cambio en las prioridades de
gasto puacuteblico [hellip] se afirmoacute Los planes de desarrollo existen auacuten si no se escriben
resaltando el proceso de discutir un texto como el que se presenta en el seno del
CONPES garantiza la coordinacioacuten dentro del Gobierno y facilita la posterior ejecucioacuten
de las poliacuteticas y programas [hellip]
De esta forma Alfonso Loacutepez Michelsen aporta sentildeala y resalta otro maacutes de los
37
procesos inmerso en el macroproceso de planeacioacuten correspondiente a la ejecucioacuten a su
vez en un mensaje al Congreso Nacional (1975 p 60) citado (Acevedo Velez 2009)
cuando expuso las poliacuteticas asumidas por el DNP concerniente a la realizacioacuten de sus
funciones concentraacutendose durante los primeros meses de su cuatrienio en lo que se
llamoacute ldquoPlaneacioacuten ex ndashpost19rdquo Con esta expresioacuten se materializa a un maacutes el
macroproceso de planeacioacuten toda vez que involucra una etapa o proceso a esta en
especialmente al referirse a una evaluacioacuten posterior a largo plazo de los proyectos para
la ejecucioacuten presupuestales que realiza el Estado para cumplir con sus objetivos Fruto
de ella [hellip] el ldquoPlan de Estabilizacioacuten paacuteg 301
314 Plan de Integracion Nacional 1979-1982
Avanzando en el tiempo abordamos los aportes realizados en el gobierno del
Doctor Julio Ceacutesar Turbay Ayala presidente de la Repuacuteblica [] con un programa que se
basaba en tres grandes premisas la produccioacuten la seguridad y el empleo [] (Subgerencia
Cultural del Banco de la Repuacuteblica 2015)
Quizaacutes el aporte maacutes importante que coadyuva en nuestra argumentacioacuten de
conceptualizar la planeacioacuten como macroproceso se consolida en el momento que se afirma
que es necesario vincular el Plan con el presupuesto nacional con ello incorpora dentro del
macroproceso de planeacioacuten dos procesos maacutes uno el proceso presupuestal de la nacioacuten y el proceso d
ejecucioacuten los cuales contextualizaremos en los capiacutetulos siguientes paacuteg 8
Dentro de este contexto (Plan de Integracion Nacional 1979-1982) Reuacutene una
serie de caracteriacutesticas [hellip] en teacuterminos del progreso y de evolucioacuten del macroproceso de
planeacioacuten en Colombia esta apreciacioacuten permitioacute entender queacute el desarrolloacute es maacutes un
problema de poliacuteticas y de diagnoacutesticos que de insuficiencia de recursos con base a lo
anterior indicaron
El Plan del (Departamento Nacional de Planeacion 1978) busca primordialmente
mejorar la eficiencia y la eficacia de la asignacioacuten de recursos [hellip] La
descentralizacioacuten econoacutemica [hellip]con eacutenfasis en objetivos de mediano y largo
plazo [hellip] continuado esfuerzo de planeacioacuten activa20 [hellip] eacutenfasis en la planeacioacuten
de largo plazo [hellip] estrecha vinculacioacuten con la programacioacuten presupuestaria
financiera y monetaria del paiacutes (Duran Wiesner 1978 paacutegs 3-8)
19 Planeacioacuten ex ndashpost Esta etapa se realiza generalmente al final del horizonte de evaluacioacuten del proyecto para medir coacutemo este contribuye en largo plazo a la solucioacuten de las problemaacuteticas percibidas en un sector determinado Esta corresponde a una evaluacioacuten de impacto que usualmente se realiza a nivel de poliacuteticas y por tanto el proyecto se constituye en insumo para la misma (Departamento Nacional de Planeacion Republica de Colombia 2013 paacuteg 12)
20 Para una discusioacuten maacutes en detalle del concepto de ldquoplaneacioacuten activardquo versus ldquoplaneacioacuten neutral o pasivardquo veacutease Eduardo Wiesner ldquoPlaneacioacuten y Estrategias de Desarrollordquo Revista del Banco de la Repuacuteblica Bogotaacute noviembre 13 1978
38
315 Cambio con equida 1982-1986
Esta descripcioacuten seraacute incompleta si no se detalla los aportes al macroproceso de
planeacioacuten que se efectuaron durante este gobierno desde su plan de desarrollo que se
fundamentoacute en la tres aspectos la Reactivacioacuten econoacutemica la Consolidacioacuten del desarrollo
y el Ordenamiento del cambio social bajo los criterios de estabilidad crecimiento y
equidad para poder fortalecer los aspectos mencionados resaltaron la necesidad de dar
continuidad y coherencia a las acciones econoacutemicas y sociales con base a un
macroproceso de planeacioacuten extendido y democratizado que se implementoacute a la ejecucioacuten
del plan de desarrollo denominado (Cambio con equida 1982-1986) que se caracterizoacute
por
Ser un proceso concertado por varias comisiones entre ellas el Consejo de
Asesores Econoacutemicos Presidenciales la Comisioacuten de Anaacutelisis Econoacutemico y de
Concertacioacuten prevista en la Ley 38 de 1981 y diversas comisiones sectoriales que
analizaron en su seno los fundamentos y la estrategia global del Plan
Posteriormente se llevaron a cabo debates con distintos representantes de la
comunidad en foros acadeacutemicos y en comiteacutes especiales creados para tal propoacutesito
consolidaacutendose asiacute el macroproceso de planeacioacuten basada en la participacioacuten
constante y solidaria de la Nacioacuten Pag6-11
Haciendo a un maacutes eacutenfasis en que la planeacioacuten es un macroproceso y que no solo
perteneces o se presenta en la etapa precontractual de la ejecucioacuten del plan (Cambio con
equida 1982-1986) en eacutel se resalta el macroproceso de planeacioacuten asiacute
La participacioacuten de la comunidad en el proceso de planeacioacuten no termina con la
publicacioacuten del Plan Se requiere ademaacutes extenderla a la etapa de seguimiento [hellip]
La conformacioacuten de la Comisioacuten Permanente del Plan constituiraacute el primer paso
para darle a su contenido un caraacutecter normativo Con la colaboracioacuten de los
honorables Senadores y Representantes el proceso de planeacioacuten alcanzaraacute la
dimensioacuten y altura que les son propias en un sistema democraacutetico (Beltz Peralta
1982 paacutegs 12-13)
Este punto se puede destacar a un maacutes y se tiene en cuenta el significado y alcance
de la palabra Macroproceso el cual no se encuentra inmersa dentro del (Diccionario de la
Real Academia de la lengua espantildeola 2017) pero al descomponer la palabra en sus raiacuteces
obtenemos macro- Del gr μακρο- makro- que Significa grande Y proceso
Del lat Processus Queacute significa Accioacuten de ir hacia delante Transcurso del tiempo
Conjunto de las fases sucesivas de un fenoacutemeno natural o de una operacioacuten artificial En
este sentido el macroproceso de planeacioacuten es una actividad artificial creada por el
hombre para alcanzar sus objetivos y metas a mediano o corto plazo con eficacia y
eficiencia Que estaacute compuesto por los procesos de elaboracioacuten del plan de desarrollo el
procesoacute presupuestal del Estado el Proceso de ejecucioacuten yo contratacioacuten estatal el proceso
de seguimiento y control que a su vez incorpora micro procesos en cada uno de ellos Esta
39
actividad humana lo contempla el plan de gobierno (Cambio con equida 1982-1986) al
exponer y precisar que
[hellip] el Gobierno se ha comprometido en una exigente poliacutetica de racionalizacioacuten
del gasto puacuteblico que abarca diversos frentes entre los que se destacan el
perfeccionamiento de los sistemas de programacioacuten presupuestal la reduccioacuten del
gasto superfluo de funciona miento la implantacioacuten de mecanismos de control y
evaluacioacuten del desempentildeo de las entidades puacuteblicas y el fortalecimiento de las
oficinas de planeacioacuten a nivel de los ministerios y de los departamentos [hellip]
pag44
316 Plan de Economiacutea Social 1987-1990
Prosiguiendo con el tema y con la revisioacuten de la evolucioacuten del macroproceso de
planeacioacuten y su materializacioacuten en los planes de desarrollo y econoacutemico en Colombia
abordamos el periodo del Doctor Virgilio Barco Vargas Del partido liberal quien al ocupar
el cargo puso en marcha el controvertido esquema de gobierno-oposicioacuten (Subgerencia
Cultural del Banco de la Repuacuteblica 2015)
Donde se realizaron aportes al macroproceso iniciando por adecuar los
procesos de presupuesto para y para ello presentaron al congreso para su estudio y
aprobacioacuten el Acto Legislativo reformatorio a los artiacuteculos 76 79 80 118 208 y
211 de la Constitucioacuten Poliacutetica que tratan de las leyes relativas a planes programas
y Presupuesto Nacional paacuteg 11
Todo lo dicho hasta ahora explica porque se propone el concepto de planeacioacuten
como macroproceso que facilitan la descentralizacioacuten y la autonomiacutea regional mediante la
implementacioacuten yo ejecucioacuten lo que se evidencia cuando el Doctor Virgilio Barco Vargas
en su (Plan de Economiacutea Social 1987-1990) expresa
Es indispensable sujetar las leyes anuales de presupuesto a planes y programas de
inversioacuten definidos y con fuerza legal De esta manera el gasto puacuteblico y en
particular la inversioacuten seraacute consistente con los paraacutemetros de previsioacuten
macroeconoacutemica y social tales como la poliacutetica cambiaria fiscal monetaria y la
de ingresos y salarios paacuteg 12-16
Al respecto conviene resaltar que sobre el macroproceso de planeacioacuten la doctora
(Maria Mercedes de Martinez 1987) Jefe del Departamento Nacional de Planeacioacuten
considero que el macroproceso de planeacioacuten no se acaba con la elaboracioacuten del plan de
desarrollo econoacutemico y social y por lo consiguiente afirmo el Departamento Nacional de
Planeacioacuten ya se ha entregado a la tarea de perfeccionar los instrumentos necesarios para
conformar un Sistema Nacional de Planeacioacuten paacuteg 17
Antes de proseguir debemos hacer eacutenfasis en la afirmacioacuten de la doctora Mariacutea
Mercedes que compartimos sobre la planeacioacuten la cual no se agota con la elaboracioacuten del
plan de desarrollo por lo que se constituye en un macroproceso conformado por actividades
o procesos que permiten la elaboracioacuten del plan de desarrolloacute y contiene inmersos macros o
40
microprocesos que se derivan complementan o dependen de el para su implementacioacuten y
ejecucioacuten Pero debemos apartarnos de su pronunciamiento en el sentido que la planeacioacuten
no es un sistema si consideramos que sistema se define por el (Diccionario de la Real
Academia de la lengua espantildeola 2017) como
Del lat Tardiacuteo systēma y este del gr σύστημα syacutestēma 1m Conjunto de reglas o
principios sobre una materia racionalmente enlazaacutendose entre siacute 2 m Conjunto de
cosas que relacionadas entre siacute ordenadamente contribuyen a determinado objetivo
[hellip]
Lo anterior definicioacuten se aparta del macroproceso de planeacioacuten que puede
contener un sistema dentro de siacute pero no serlo Toda vez que como indica la definicioacuten de
sistema ldquoson cosas relacionadas entre siacute ordenadamenterdquo si no es asiacute puede verse afectado
el sistema mientras que el macroproceso contiene sistemas macro y microprocesos que se
derivan o son componentes del macroproceso de planeacioacuten son dependientes de eacutel
complementarios o permiten su implementacioacuten y o ejecucioacuten que no necesariamente debe
ser ordenado como hasta ahora sea argumentado
32Consolidacioacuten del macroproceso de planeacioacuten Con la Constitucioacuten 1991
321 La Revolucion Pasifica 1991-1994
Prosiguiendo con las consideraciones de los planes de desarrollo que coadyuvan a
fundamentar mi propuesta analizamos el periodo Presidencial del Doctor (Cesar Gaviria
Trujillo 1991-1994) En el cual
En su plan de gobierno denominado para este periodo (La Revolucion
Pasifica 1991-1994) en el que El Doctor (Cesar Gaviria Trujillo 1991-1994)
Establecioacute que los ministerios deberaacuten alejarse de la ejecucioacuten directa de
programas para ocuparse de las funciones esenciales de planeacioacuten coordinacioacuten y
cuando sea pertinente regulacioacuten [hellip] la modernizacioacuten del sector productivo con
una alianza inteligente entre los empresarios y el Estado paacuteg 8
La Asamblea Constituyente establecioacute las pautas que deberaacute seguir el
Congreso para expedir la Ley Orgaacutenica de la Planeacioacuten que indican los
mecanismos y procedimientos de elaboracioacuten que enriqueceraacuten el proceso de
planeacioacuten en el futuro cuando se reglamente la norma constitucional paacuteg9
(Armando Montenegro 1991-1994) Jefe del Departamento Nacional de
Planeacioacuten al referireacute a los planes de desarrollo iacutendico
son [hellip] orientacioacuten de largo plazo crea las condiciones para dinamizar la
oferta de bienes y servicios en el marco de un escenario macroeconoacutemico
[hellip] Se buscaraacute que los entes nacionales dejen las funciones de ejecucioacuten en
el aacuterea regional que asuman soacutelo los asuntos verdaderamente nacionales y
concentren su atencioacuten en la planeacioacuten y en los aspectos normativos de
41
caraacutecter general [hellip] La praacutectica de una verdadera economiacutea de oferta y su
aplicacioacuten a los problemas de la planeacioacuten [hellip] paacuteg 11-17
Al respecto (Acevedo Velez 2009) en su trabajo la planeacioacuten Nacional y los
Planes de Gobierno destaco los alances y logros del gobierno del Doctor Cesar Gaviria
Trujillo indicando lo siguiente
[hellip] Dentro de esta perspectiva la administracioacuten Gaviria fortalecioacute las
trasferencias fiscales a traveacutes del Situado Fiscal modificado del Fondo de Regaliacuteas
y del Fondo Nacional de Pensiones Territoriales se les asignaron a los municipios
funciones de planificacioacuten del desarrollo econoacutemico social y ambiental y de
provisioacuten de servicios puacuteblicos y sociales en su territorio se reglamentaron los
espacios de participacioacuten poliacutetica plebiscito referendo consulta popular iniciativa
popular legislativa cabildos abiertos voto programaacutetico y veeduriacuteas y la
participacioacuten ciudadana en los procesos de planeacioacuten De igual modo se creoacute el
Sistema Nacional de Planeacioacuten conformado por el Consejo Nacional y los
Consejos Territoriales de Planeacioacuten y el Sistema Nacional de Ciencia y
Tecnologiacutea paacuteg 305
322 El Salto Social 1994-1998
Ernesto Samper Pizano presidente de la Repuacuteblica presento su plan desarrollo
econoacutemico y social denominado (El Salto Social 1994-1998) como el primer plan de
desarrolloacute elaborado bajo las normas de la constitucioacuten de 1991 bajo la premisa de1
preaacutembulo y el artiacuteculo 1 y 2 pronuncio el siguiente discurso en el acta de sancioacuten de la ley
de El Salto Social Santiago de Cali 2 de junio de 1995
Venimos hoy a constituir aquiacute una empresa la maacutes ambiciosa e importante empresa
la empresa del Desarrollo social y la competitividad econoacutemica De esa formidable
empresa la empresa de la Colombia del siglo XXI pag8
A su vez en el capiacutetulo del plan de desarrolloacute presentado por el Doctor Samper bajo
el titulo (Un breve diagnoacutestico de las condiciones del desarrollo econoacutemico social 1995)
sentildealo
La Constitucioacuten de 1991 incorporoacute y amplioacute el principio de intervencioacuten estatal [hellip]
Crea un complejo sistema de planeacioacuten nacional y regional articulado en torno a
un sistema nacional de planificacioacuten donde estaacuten representados las entidades
territoriales y los sectores econoacutemicos sociales ecoloacutegicos comunitarios y
culturales pag21
323 Cambio para construir la paz 1998-2002
Es oportuno ahora Analizar el periodo en el que fue Presidente de la Repuacuteblica de
Colombia el Doctor Andreacutes Pastrana Arango En su Administracioacuten se puede resaltar entre
otras cosas La gestioacuten del Plan Colombia y el fallido proceso de paz con las FARC en el
42
cual acepta la desmilitarizacioacuten de buena parte del territorio [] (Subgerencia Cultural del
Banco de la Repuacuteblica 2015)
A partir de las siguientes consideraciones se elaboroacute el plan de desarrollo
econoacutemico y social para este periodo al que designaron cono (Cambio para construir la
paz 1998-2002) Argumentarse que los dos problemas actuales maacutes graves del paiacutes son el
conflicto social y el desempentildeo econoacutemico insatisfactoriopag27
Al respecto (Lorente 1999 paacuteg 27) menciona que en este plan se aplicoacute la
filosofiacutea de las administraciones anteriores pero haciendo eacutenfasis en el crecimiento
econoacutemico como un requisito para acceder a todo este cambio social apoyado en las
exportaciones como la estrategia fundamental para conseguirlo Dentro de este contexto se
sentildealoacute en el plan (Cambio para construir la paz 1998-2002) lo siguiente
La visioacuten moderna del desarrollo que se presenta resalta la importancia de la
acumulacioacuten de cuatro tipos de capital distintos el natural el fiacutesico el humano y el
social [hellip] por uacuteltimo se debe impedir la polarizacioacuten social y promover la equidad
de geacutenero la participacioacuten comunitaria y la adopcioacuten de reglas institucionales para
evitar la arbitrariedad de las acciones gubernamentales y particulares lo que
permite la acumulacioacuten de confianza y en general de capital social que es la
base del comportamiento individual cooperativo paacuteg 27
324 Hacia un Estado Comunitario 2002- 2006
Dentro de este marco a de considerase el periodo del Doctor Aacutelvaro Uribe Veacutelez y
al igual que en las demaacutes Administraciones en su plan de gobierno (Hacia un Estado
Comunitario) dedico el Capiacutetulo V para describir la manera como proyecto alcanzar su
objetivo trazado que consistiacutea en incrementar la Transparencia y la Eficiencia del Estado
La Renovacioacuten de la Administracioacuten Publica fortaleciendo a un maacutes el proceso de
Descentralizacioacuten ordenamiento y desarrollo territorial pag261
[hellip] el Gobierno seraacute austero Los recursos del Estado seraacuten utilizados de
manera maacutes eficiente ahorrando donde sea posible y conveniente y se daraacute una
lucha permanente contra la corrupcioacuten Los ciudadanos deben exigir una
rendicioacuten de cuentas a sus gobernantes y denunciar casos de despilfarro y
corrupcioacuten Asiacute mismo todas sus actuaciones se dejaraacuten dentro del marco de las
normas juriacutedicas [hellip] pag261
Es necesario resaltar de este gobierno los aspectos que aportan elementos para
coadyuvar a cumplir con el objetivo propuesto de conceptualizar la planeacioacuten como el
macroproceso indispensable para cumplir los fines del Estado y por ello se establecioacute que
Colombia presentaba los siguientes aspectos relacionadas con el macroproceso de
planeacioacuten
Una [hellip] estructura dispersa [hellip] ausencia de prioridades [hellip] Falta de articulacioacuten
en los tres niveles baacutesicos de gobierno [hellip] Falta de eficiencia [hellip] Perdida de
vocacioacuten productiva [hellip] atrasos en materia de transparencia y de control interno
43
[hellip] carencia de sistemas formales de gestioacuten por resultados Para orientar estos
aspectos a un oacuteptimo nivel se plantearon tres objetivos fundamentales participacioacuten
ciudadana Estado Gerencia y transparencia y lucha contra la corrupcioacuten pag261
Estas consideraciones expresadas durante el gobierno del Doctor Avaro Uribe Veacutelez
en su plan de Desarrollo social y econoacutemico fundamentan mi propuesta de conceptualizar
la planeacioacuten como un macroproceso porque implica no solo una etapa de la
implementacioacuten y ejecucioacuten del plan propuesto si no como lo expresan a continuacioacuten
involucra al ciudadano participativo y lo constituye como la base fundamental en la
elaboracioacuten ejecucioacuten seguimiento y evaluacioacuten de los planes programas y proyectos
que le facilitan ser usuario de los servicios puacuteblicos y no solamente en los microprocesos
de la contratacioacuten estatal como lo expreso pag261
[hellip] El ciudadano no soacutelo es usuario de los servicios del Estado sino que es parte
activa en la construccioacuten social a traveacutes de los procesos integrales de ejecucioacuten
seguimiento y evaluacioacuten de las funciones puacutebicas Para concretar o anterior se
crearaacuten [hellip] veeduriacuteas comunitarias en todas las actividades de la administracioacuten
[hellip] en los niveles nacional departamento y municipal con participacioacuten de las
caacutemaras de comercio las universidades las agrupaciones gremiales y las
comunidades pag262
325 Estado Comunitario desarrollo para todo 2006-2010
Respecto al segundo periodo de gobierno del Doctor Aacutelvaro Uribe Veacutelez en el que
se implementoacute el plan de desarrollo econoacutemico y social (Estado Comunitario desarrollo
para todo 2006-2010) Tiene como caracteriacutestica que es el primero que se elabora para un
gobierno reelegido Adicionalmente cuenta con antecedentes e insumos que anteriores
planes no teniacutean por ejemplo
Este plan especifica
[hellip] la planeacioacuten de manera novedosa empieza a incorporar consideraciones
de desarrollo regional en el Plan Nacional de Desarrollo incluida una poliacutetica
para las zonas de frontera y la promocioacuten de la ciencia la tecnologiacutea y la
innovacioacuten paacuteg25- 26
Con este plan se incorpora maacutes microprocesos macroproceso al macroproceso
de planeacioacuten facilitando la conceptualizacioacuten de acuerdo con nuestra propuesta uno
de los aportes que maacutes fortalece esto se concreta con lo consignado en el plan (Estado
Comunitario desarrollo para todo 2006-2010) donde se contextualiza lo macro de la
planeacioacuten al expresar
[hellip] La planeacioacuten no se debe evaluar soacutelo por la asignacioacuten de recursos
puacuteblicos que hace el Estado sino tambieacuten por la Articulacioacuten de planes
sectoriales [hellip] La ejecucioacuten de las poliacuteticas a traveacutes de mecanismos de
contratacioacuten puacuteblica como la concesioacuten [hellip] La evaluacioacuten como herramientas
44
fundamentales en la toma de decisiones de planeacioacuten y de asignacioacuten
presupuestal [hellip] programacioacuten y ejecucioacuten del gasto puacuteblico en funcioacuten de las
metas y resultados de la gestioacuten del Gobierno se vincularaacuten ejercicios anuales
que relacionen metas y presupuesto de inversioacuten sectorial [hellip] La generacioacuten de
compromisos por parte de las entidades frente a los procesos de planeacioacuten
teniendo en cuenta los resultados del seguimiento y las recomendaciones hechas
por las evaluaciones y paacuteg 26-440
326 Prosperidad par todos 2010-2015
Todo lo dicho hasta ahora explica porque este capiacutetulo nos permita
contextualizar y resaltar aspectos importantes que integran conforman estructuran el
macroproceso de planeacioacuten como el macroproceso corresponde ahora efectuar la revisioacuten
de los planes de gobernoacute implementados por el Doctor Juan Manuel Santos Calderoacuten
Iniciando por el denominado (Prosperidad par todos 2010-2015 paacutegs 18-49) Que tiene
como significado y objetivo lograr una sociedad con maacutes empleo menos pobreza y maacutes
seguridad Dentro de las prioridades establecidas en este plan se priorizaron la necesidad
de hacer parte de organismos internacionales como CIVETS21 y OCDE22 la planeacioacuten
con un enfoque regional permanente Que fortalezca La formulacioacuten y distribucioacuten del
presupuesto Asiacute como su seguimiento y evaluacioacuten para ello se establecioacute la necesidad de
nuevo esquema de gestioacuten de proyectos en el marco de las Asociaciones Puacuteblico
Privadas (APP) el desarrollo de procesos y procedimientos que bajo lineamientos
estaacutendares preestablecidos y guiacuteas teacutecnicas orienten a las entidades puacuteblicas en la
evaluacioacuten preparacioacuten y seguimiento de sus proyectos bajo estos esquemas y
faciliten el cumplimiento de los objetivos propuestos [hellip] En el proceso de
planificacioacuten se estructuraraacute la poliacutetica de maduracioacuten de proyectos cuyo objetivo
principal seraacute el cumplimiento del ciclo de vida de los proyectos de inversioacuten[hellip]
Mejorando la capacidad teacutecnica en los aacutembitos nacional y territorial para la planeacioacuten
ejecucioacuten seguimiento y evaluacioacuten [hellip] Establecer mecanismos de inspeccioacuten
vigilancia y control empresarial a traveacutes del Registro Uacutenico Tributario y la Planilla
Integrada de Liquidacioacuten de Aportes a la Seguridad Social PILA paacuteg 261-509
327 Todos por un nuevo paiacutes 2014-2018
Quiero concluir este capiacutetulo analizando los argumentos que nos aporta el plan de
desarrollo econoacutemico y social que se estaacute implementando por el actual gobierno Para ello
se trazaron cinco estrategias son ellas competitividad e Infraestructura Estrateacutegicas
Movilidad Social Transformacioacuten del Campo Seguridad Justicia y Democracia
21 Colombia Indonesia Vietnam Egipto Turquiacutea y Suraacutefricandash percibidas en el planeta como economiacuteas con grandes expectativas de crecimiento para las proacuteximas deacutecadas (Prosperidad para todos 2010-2014) 22 Organizacioacuten para la Cooperacioacuten y el Desarrollo Econoacutemico
45
para la Construccioacuten de Paz Buen Gobierno Paacuteg 23-27
Asiacute este plan involucra
[hellip] los estaacutendares de la Organizacioacuten para la Cooperacioacuten y el Desarrollo
Econoacutemico (OCDE) [hellip] Entre estos instrumentos se usaraacuten los denominados
contratos plan [hellip] Como complemento se enfatizaraacute el uso de esquemas de
asociaciones puacuteblico privadas (APP) con el fin de canalizar recursos y
capacidades del sector privado hacia el desarrollo de proyectos de alto impacto
nacional y regional Paacuteg 30
Con el anaacutelisis realizado se resaltan los aportes y avances que permitieron
estructura el proceso de planeacioacuten como el macroproceso propuesto el cual involucra
incorpora microprocesos dependientes independientes que se enlazan o complementan ya
que la implementacioacuten de la planeacioacuten no solo estaacute en la ejecucioacuten de recursos asignados
en la etapa precontractual si no que se inicia con anterioridad a la elaboracioacuten de los
planes de desarrollo de cada gobierno presidencial o territorial ya que en eacutel se deben
analizar y plantear soluciones a la problemaacutetica del paiacutes estableciendo objetivos estrategias
que permitan prestar los servicios puacuteblicos establecidos en la constitucional Nacional que
se constituyen en las necesidades insatisfechas de los administrados administrados que no
son ajenos al macroproceso de planeacioacuten y como se vio con anterioridad en los planes de
gobernoacute se establece que este debe intervenir en todas y cada una de las etapas
macroproceso microprocesos que se realizan y desarrollan para lograr el objetivo
permanente invariable que es el bienestar social con equidad
Por ello de la lectura de las normas constitucionales se construye la graacutefica
No 3 De los Planes de desarrollo y el sistema nacional de planeacioacuten la cual nos
permite precisar y afirmar que la planeacioacuten no pertenece de manea exclusiva a una
etapa de la contratacioacuten estatal y por consiguiente es viable la propuesta de conceptuar
la planeacioacuten como el macroproceso que permite satisfacer las necesidades del Estado
de manera eficiente y eficaz teniendo como sustento y base los principios
constitucionales y legales establecidos en el ordenamiento juriacutedico como por las teoriacuteas
administrativas econoacutemicas y financieras
Grafica No 3 Del Macroproceso de elaboracioacuten de los Planes de desarrollo y el sistema de
planificacioacuten elaboracioacuten propia informacioacuten extraiacuteda de la (Constitucion Politica de
Colombia 1991) Tiacutetulo XIII Capiacutetulo I Y II
46
47
Capiacutetulo IV
ldquoEl hombre nunca ha tenido tantos recursos ni tantos desafiacuteos
ni tantas posibilidades del punto de vista teacutecnico
Despilfarramos [hellip] millones de doacutelares por minuto en presupuesto
[hellip] a nivel del mundo
Decir que no hay plata es no tener verguumlenzardquo
Joseacute Mujica 12 marzo 2014
4 El macroproceso de planeacioacuten instrumento transversal
En el derecho puacuteblico
41El presupuesto Como herramienta instrumento y poliacutetica en el
macroproceso de planeacioacuten
Quizaacutes en alguacuten momento de su actividad diaria se ha llegado a preguntar iquestCoacutemo
se proyecta el gasto de las contribuciones hechas por usted y sus familiares o amigos hacen
antildeo tras antildeo iquestA cuaacutento haciende el total de recursos aportados por los actores econoacutemicos
al Estado Y si iquestEstos gastos obedecen a unas verdearas necesidades las cuales requieren
ser atendida por las empresas instituciones y organizaciones del Estado
Para dar respuestas a estas preguntas se toma como punto de partida la definicioacuten
de presupuesto que nos aporta (Morales 2000) en su trabajo donde establece la palabra
presupuesto se deriva del verbo presuponer que significa ldquodar previamente por sentada una
cosardquo Se acepta tambieacuten que presuponer es ldquoformar anticipadamente el coacutemputo de los
gastos o ingresos o de unos y otros de un negocio cualquierardquo paacuteg 3
Por otro lado (Burbano Ruiz 2011) en su libro Presupuestos enfoque moderno de
planeacioacuten y control de recursos refirieacutendose a los oriacutegenes del presupuesto ubica su
definicioacuten y aplicacioacuten en el siglo XVIII cuando en el sector puacuteblico en el Parlamento
Britaacutenico se presentaban los informes de gastos gubernamentales para su ejecucioacuten y
posterior control paacuteg 2
De la misma manera la Asociacioacuten Internacional de Presupuesto Puacuteblico expresoacute ldquoel
presupuesto es la herramienta que le permite al sector puacuteblico cumplir con la produccioacuten de
bienes y servicios puacuteblicos para satisfaccioacuten de las necesidades de la poblacioacuten de
conformidad con el rol asignado al Estado en la economiacutea y sociedad del paiacutesrdquo (ASIP sf)
A continuacioacuten se citan otras definiciones aportadas por diversos autores en sus
obras donde han tratado la importancia del tema de presupuesto Con lo que se coadyuva a
establecer el proceso presupuestal del Estado como parte integra del macroproceso de
planeacioacuten Como lo expresaron los Doctores (Diaz Parra amp Lopez 2016) en su libro
Presupuestos al respecto sentildealaron
48
El Presupuesto es una herramienta de planeacioacuten que sirve como guiacutea en la
organizacioacuten se construye a partir de una serie de diagnoacutesticos internos y externos
del planteamiento de unos objetivos por conseguir y del establecimiento de
estrategias y poliacuteticas Los presupuestos concebidos desde la planeacioacuten permiten
de cierta forma anticiparse a los hechos que ocurriraacuten para poder contrarrestar los
efectos negativos y aprovechar los efectos positivos de los entornos externo e
interno pag32
Con esta definicioacuten se establece que el proceso presupuestal es una herramienta que
se encuentra inmersa dentro del macroproceso de planeacioacuten y como tal utiliza elementos
concebidos en eacutel Situacioacuten que se concreta con lo expresado por Rachlin Robert quien
asevera que antes de definir lo que es un presupuesto es necesario tener una idea de cuaacutel es
su papel y su relacioacuten con el proceso general Refirieacutendose a un proceso mayor o superior
que necesariamente contiene el proceso presupuestal y que en este trabajo se designa como
Macroproceso de planeacioacuten (Rachlin 1984 paacutegs 2-3)
De modo similar se expresa (Kaffury 1993) Afirmando el presupuesto es un plan
expresado en teacuterminos monetarios supone varios puntos esenciales donde menciona la
planificacioacuten general previa que comprende la determinacioacuten de poliacuteticas y objetivos
futuros por parte de la direccioacuten Con este pronunciamiento Kaffury al igual que Rachlin
incorpora dentro de la planeacioacuten el proceso presupuestal sustentando la planeacioacuten como
el macroproceso que contiene el proceso presupuestal Paacuteg 36
De la misma manera (Stoner amp Freeman 1994) en su libro Administracioacuten
determinan que los presupuestos son estados cuantitativos formales de los recursos
reservados para realizar las actividades planeadas en un plazo de tiempopag663
Apoyando esta definicioacuten se cita a (Burbano amp Ortiz 2004) quienes afirmaron
sobre los presupuestos
Son la estimacioacuten programada de manera sistemaacutetica de las condiciones de
operacioacuten y de los resultados a obtener por un organismo en un periodo
determinado Tambieacuten dice que el presupuesto es una expresioacuten cuantitativa formal
de los objetivos que se propone alcanzar la administracioacuten de la empresa en un
periodo con la adopcioacuten de las estrategias necesarias para lograrlos Paacutegina 21
Otra maacutes expliacutecita nos aporta (Muntildeoz P 1999) quien sentildeala el presupuesto es un
plan de accioacuten expresado en teacuterminos financieros Conjunto de decisiones que van a
determinar los propoacutesitos de una empresa y los medios para lograrlos incluyendo las
disposiciones de los recursos materiales y humanos las formas de organizacioacuten los
meacutetodos de trabajo y las medidas de tiempo cantidad y calidad
En lo que atantildee al Presupuesto la Corte ha reconocido su importancia como parte
del proceso de planeacioacuten destacaacutendolo no solo como instrumento contable sino por las
importantes finalidades econoacutemicas y poliacuteticas que persigue Sentencia C-685 de 1996
49
Al respecto ha dicho que el presupuesto se constituye en un mecanismo de
racionalizacioacuten de la actividad estatal mediante el cual se cumplen funciones
redistributivas en la sociedad se hacen efectivas las poliacuteticas econoacutemicas de planificacioacuten
y desarrollo y se lleva a cabo una estimacioacuten anticipada de los ingresos y una autorizacioacuten
de los gastos puacuteblicos que han de ejecutarse dentro del respectivo periacuteodo fiscal Sentencias
C-685 de 1996 C-177 de 2002 C-077 de 2012 y C-292 de 2015
El presupuesto es tambieacuten ldquoun instrumento de gobierno y de control en las
sociedades democraacuteticas ya que es una expresioacuten de la separacioacuten de poderes y una natural
consecuencia del sometimiento del gobierno a la ley por lo cual en materia de gastos el
Congreso debe autorizar coacutemo se deben invertir los dineros del erario puacuteblicordquo lo que a su
vez ldquoexplica la fuerza juriacutedica restrictiva del presupuesto en materia de gastos seguacuten el
cual las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones
legislativas limitativas de la posibilidad del gasto gubernamentalrdquo Corte Constitucional
Sentencia C-685 de 1996 MP Dr Alejandro Martiacutenez Caballero
La anterior definicioacuten nos aproxima a la contextualizacioacuten del proceso presupuestal
del Estado como componente del macroproceso de planeacioacuten En todos los casos el
presupuesto constituye una herramienta uacutetil para la administracioacuten ya que a traveacutes de eacutel se
establecen metas alcanzables que ponen de manifiesto el liderazgo de los directivos y el
compromiso de todos los miembros de la organizacioacuten todo ello en procura de un objetivo
comuacuten incrementar el valor de la empresa Welsch G Hilton R Gordon P y Rivera C
(2005) Presupuestos Planificacioacuten y control de utilidades Meacutexico Pearson
Con relacioacuten al presupuesto puacuteblico se constituye asiacute en un acto de trascendental
importancia para el paiacutes pues de eacutel depende en buena medida la poliacutetica econoacutemica y el
cumplimiento de fines esenciales del Estado vr gr el servicio a la comunidad la
promocioacuten de la prosperidad general la garantiacutea y efectividad de los principios derechos y
deberes consagrados en la Constitucioacuten y el aseguramiento en condiciones de igualdad y
equidad de un orden justo Debido a ello el constituyente reguloacute en los artiacuteculos 345 y ss
Del Estatuto Superior varios aspectos atinentes a su elaboracioacuten presentacioacuten aprobacioacuten
ejecucioacuten etc y en el artiacuteculo 352 ordenoacute al Congreso expedir la ley orgaacutenica del
presupuesto a la cual debe sujetarse toda la actividad legislativa en esta materia Que se
enmarca primordialmente sobre el presupuesto general de la Nacioacuten que ha sido definido en
la sentencia C-68596 MP Alejandro Martiacutenez Caballero Como
un mecanismo de racionalizacioacuten de la actividad estatal en tanto y en cuanto
cumple funciones redistributivas de poliacutetica econoacutemica planificacioacuten y desarrollo
es tambieacuten un instrumento de gobierno y de control en las sociedades democraacuteticas
ya que es una expresioacuten de la separacioacuten de poderes y una natural consecuencia del
sometimiento del Gobierno a la ley por lo cual en materia de gastos el Congreso
debe autorizar coacutemo se deben invertir los dineros del erario puacuteblico lo cual justifica
la fuerza juriacutedica restrictiva del presupuesto en materia de gastos ya que las
apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones
legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental
50
Finalmente se cita la definicioacuten aportada por (Garcia Galindo amp Bolivar Ramirez
Fundamentos de Gestioacuten Puacuteblica Hacia un Estado eficiente 2014) en su libro
Fundamentos de Gestioacuten Puacuteblica Hacia un Estado eficiente lo cual enmarca y deja inmerso
el proceso presupuestal del Estado en el Macroproceso de planeacioacuten cuando indican
El presupuesto puacuteblico es considerado como un acto de autoridad soberana por el
cual se computan anticipadamente los ingresos y se autorizan los gastos para un
periacuteodo determinado Es una herramienta que con caraacutecter social econoacutemico y
financiero ayuda a las autoridades del Estado a planear programar y proyectar los
ingresos y los gastos puacuteblicos de manera que las cifras asiacute presupuestadas
coincidan con los montos realmente ejecutados Pag437
42 El presupuesto como componente esencial del macroproceso de planeacioacuten
en Colombia
Una vez definido el presupuesto como la herramienta mecanismo instrumento
funcioacuten poliacutetica Plan y ley Indispensable para fortalecer el cumplimiento de objetivos en
los planes de desarrollo antes descritos se mostraraacute como el macroproceso presupuestal
compuesto por e1 Presupuesto puacuteblico el Procedimiento presupuestal y el Proceso
Presupuestal se estructura como el componente esencial del macroproceso de planeacioacuten
que se encuentra configurado en las normas constitucionales en especial los Artiacuteculo 150
[hellip] al Congreso hacer las leyes Artiacuteculo 151 Sobre la expedicioacuten de leyes orgaacutenicas
[hellip] preparacioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y
del plan general de desarrollo [hellip] Artiacuteculo 200 Al Congreso (hellip) Presentar el Plan
Nacional de Desarrollo y de inversiones puacuteblicas Enviar a la Caacutemara de Representantes el
proyecto de presupuesto de rentas y gastos Artiacuteculo 342 [hellip] la ley orgaacutenica reglamentaraacute
los procedimientos de elaboracioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten de los planes de desarrollo y la
sujecioacuten de los presupuestos oficiales De estos preceptos constitucionales se expiden Ley
152 de 1994 para el PND y leyes 38 de 1989 179 de 1994 y 225 de 1995 (Compiladas en el
Decreto 111 de 1996) 617 de 2000 y 819 de 2003 Que constituyen el Estatuto Orgaacutenico
del Presupuesto (Olano Garcia 2000)
De conformidad con el marco normativo general enunciado se indica y se muestra
que el macroproceso presupuestal no es un es una actividad del Estado aislado
sino que este hace parte integra del macroproceso de planeacioacuten propuesto y que estaacute
conformado por diversas actividades como son la programacioacuten y aprobacioacuten del
presupuesto mediante la elaboracioacuten del plan financiero (art 28 L 3839) previo
concepto del Consejo Superior de Poliacutetica Fiscal CONFIS el plan operativo anual
de inversioacuten (Decreto 4730 de 2005 Artiacuteculo 11) aprobado por el CONPES entre
otros aspectos que deben obedecer y regirse por los principios presupuestales
etapas fases o microprocesos donde se establecen responsabilidades de
programacioacuten aprobacioacuten ejecucioacuten y seguimiento Como lo sentildeala Corte
Constitucional Sentencia 478 del 6 de agosto de 1992 MP Eduardo Cifuentes
Muntildeoz En concordancia con el Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo 6 Sistema Presupuestal Estaacute
51
constituido por un plan financiero por un Plan Operativo Anual de Inversiones y por el Presupuesto
Anual de la Nacioacuten definidos en la Ley 38 de 1989 modificada por la Ley 179 de 1994
Grafica No 4 Fuente Departamento nacional de planeacioacuten Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo
9 Banco Nacional de Programas y Proyectos
Sobre el particular lo ha dicho la Corte la Constitucioacuten Poliacutetica y el Estatuto
Orgaacutenico del Presupuesto diferencian los distintos momentos que identifican el
proceso presupuestal y definen las funciones que le corresponde cumplir al
Gobierno y al Congreso en dicho proceso Inicialmente es al Gobierno a quien
compete formular anualmente el presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones y
presentar el proyecto al Congreso dentro de los primeros diez diacuteas de cada
legislatura incluyendo en eacuteste las partidas que considera deben ser ejecutadas
dentro del periacuteodo fiscal respectivo partidas que deben corresponder a un creacutedito
judicialmente reconocido o a un gasto decretado conforme a ley anterior o a uno
propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas
del poder puacuteblico o al servicio de la deuda o destinado a dar cumplimiento al Plan
Nacional de Desarrollo (CP arts 346 y 347) Posteriormente le corresponde al
Congreso dentro de los tres primeros meses de cada legislatura aprobar o no las
partidas de acuerdo con su destinacioacuten esto es autorizar o no los gastos propuestos
por el Gobierno (CP arts 345 348 y 349) momento en el cual la propia
Constitucioacuten le reconoce la posibilidad de eliminar o reducir las partidas que no
considere convenientes salvo aquellas que se necesitan para el servicio de la deuda
puacuteblica las demaacutes obligaciones contractuales del Estado la atencioacuten completa de
los servicios ordinarios de la administracioacuten y las inversiones autorizadas en el Plan
de Desarrollo (CP art 351) Finalmente en la etapa de ejecucioacuten del presupuesto
es funcioacuten del Gobierno y de las otras autoridades ordenadoras del gasto ejecutar
los recursos es decir comprometer efectivamente las correspondientes partidas
hasta los montos maacuteximos aprobados por el Congreso de acuerdo con su finalidad
(CP arts 189-20 y 345) Sobre el tema se pueden consultar entre otras las
Sentencias C-592 de 1995 C-192 de 1997 C-315 de 1997 y C-292 de 2015
Las entidades formulan el proyecto
seguacuten metodologiacutea y lo previsto en artiacuteculo 12 del Decreto 2844 de 2010 y
lo remiten al Ministerio o Departamento Administrativo al cual estaacuten adscritas o
vinculadas Los proyectos de inversioacuten solo deberaacuten ser presentados a traveacutes
de las entidades que hacen
Los Ministerios o Departamentos Administrativos emiten Concepto de
Viabilidad basado en calificacioacuten teacutecnica y
consistencia con el Plan Nacional de Desarrollo y poliacuteticas sectoriales Los
proyectos viables son remitidos a la correspondiente Direccioacuten Teacutecnica DT del
DNP (Artiacuteculos 13 y 14 del Decreto 2844 de 2010)
La DT del DNP realiza el control posterior
de viabilidad Como resultado lo
devuelve o lo registra en el banco nacional de programas y proyectos de
inversioacuten BPIN Cuando es un proyecto vital para la entidad pero la DT considera
que se debe realizar un ajuste que no
cambie la concepcioacuten del proyecto incluiraacute la leyenda Previo concepto
Solo haraacuten parte del POAI los proyectos registrados
a 1 de junio del antildeo anterior al que se estaacute programando (Decreto 2844 de 2010)
52
Grafica No 5 Fuente Direccioacuten General del Presupuesto Puacuteblico Nacional Presupuesto
Anual de la Nacioacuten Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo 10 La Ley Anual sobre el Presupuesto
General de la Nacioacuten es el instrumento para el cumplimiento de los planes y programas de
desarrollo econoacutemico y social (Ley 38 de 1989 art6) Rentas y recursos de capital
Para la elaboracioacuten de estos planes antes mencionados el Estatuto Orgaacutenico del
Presupuesto establecioacute la obligacioacuten de cumplir y observar los siguientes principios
presupuestales Anualidad Universalidad23 Unidad de Caja Programacioacuten Integral
Especializacioacuten Coherencia Macroeconoacutemica y Homeoacutestasis Presupuestal Legalidad24
De los cuales la corte sentildealo que son precedentes de validez por lo que al no ser tenidos en
cuenta vicia la legitimidad Corte Constitucional Sentencia C-337 del 19 de agosto de 1993
MP Vladimiro Naranjo Mesa
Entre los maacutes importantes se destaca el principio de legalidad del gasto
considerado por la jurisprudencia constitucional como ldquouno de los fundamentos maacutes
23 Consultar Corte Constitucional Sentencia C-478 del 6 de agosto de 1992 MP Alejandro Martiacutenez Caballero 24 Consultar lo dicho por RESTREPO Juan Camilo Hacienda puacuteblica Bogotaacute U Externado de Colombia 8ordf Ed oct 2006 p 243
LOS
ESTABLECIMIENTOS
Renta IVA Gasolina-ACPM Timbre Nacional Gravamen Movimientos Financieros Impuesto al
patrimonio Arancel Externo y Otros
NO TRIBUTARIOS
CORRIENTES
Venta de bienes y servicios
Interno
OTROS RECURSOS DE CAPITAL
INGRESOS DE
CAPITAL
Interno
OTROS RECURSOS DE CAPITAL
Administrada por el Fondo de
CONTRIBUCIONES
SENA
53
importantes de las democracias constitucionales Sentencia C-685 de 1996 reiterada entre
otras en la Sentencia C-192 de 1997
Seguacuten dicho principio es al Congreso y no al Gobierno como oacutergano de
representacioacuten popular a quien corresponde mediante ley ordinaria decretar y autorizar los
gastos del Estado ldquomecanismo este con el cual a su vez se realiza un control al ejercicio
de la funcioacuten administrativa por parte del ejecutivordquo Sentencia C-562 de 1998
Consecuente con lo anterior el presupuesto debe formularse anualmente de en
aplicacioacuten de lo establecido en la (CP art 346) donde establece que el presupuesto se
encuentra tambieacuten sometido al principio de anualidad Ello significa que tiene un alcance
temporal y en consecuencia su vida juriacutedica se encuentra limitada a la vigencia fiscal
respectiva que comienza a contarse el 1ordm de enero y termina el 31 de diciembre de cada antildeo
Sobre el tema de pueden consultar entre otras las Sentencias T-185 de 1993 C-039 de
1994 C-201 de 1998 y C-292 de 2015
En otras palabras el presupuesto es una sucesioacuten de procesos que se repite en el
tiempo afirmacioacuten realizada por (Restrepo 2008) De conformidad en lo establecido en el
Decreto 4730 de 2005 en su artiacuteculo 5deg El ciclo presupuestal comprende (i) Programacioacuten
del proyecto de presupuesto (Ley 819 de 2003 Artiacuteculo 8ordm Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo
3547) (ii) Presentacioacuten del proyecto al Congreso de la Repuacuteblica (Decreto 111 de 1996
Artiacuteculo 5152 Decreto 568 de 1996 Artiacuteculo 15) (iii) Estudio del proyecto y aprobacioacuten por
parte del Congreso de la Repuacuteblica Primer debate (Ley 819 de 2003 Artiacuteculo 1ordm Marco fiscal de
mediano plazo) comisiones econoacutemicas (Decreto 568 de 1996 Artiacuteculo 13) Segundo debate
en plenarias (Modificaciones por iniciativas parlamentarias o particulares) (iv) Liquidacioacuten
del Presupuesto General de la Nacioacuten (Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo 67 Decreto 4730 de
2005 Artiacuteculo 15 Decreto 2789 de 2004 SIIF Artiacuteculo 21) (v) Ejecucioacuten (Vi)
Seguimiento (vii) Evaluacioacuten Complementando este macroproceso (alfonso 1996) expreso
que se diferencian cuatro fases o tiempos alternos bien definidos dentro de la paraacutebola
presupuestal a saber el tiempo de preparacioacuten del presupuesto el de expedicioacuten el de
ejecucioacuten y el de fiscalizacioacuten (hellip)
43Contextualizacioacuten del macroproceso de planeacioacuten en el presupuesto
general de la Nacioacuten
Examinando la normas constitucionales legales jurisprudenciales y la doctrina se
ha descrito hasta este momento el macroproceso de planeacioacuten el cual se encuentra
ampliamente estructurado de acuerdo con el objetivo propuesto en este trabajo y se ha
establecido que este es un proceso macro compuesto por macro y microprocesos y entre
ellos se especificoacute el macroproceso de presupuestal de la nacioacuten Determinando que hace
parte integra de un proceso superior que para este trabajo identificamos como el
macroproceso de planeacioacuten toda vez que este es la base para poder cumplir las metas y
objetivos trazados en los planes de desarrollo
54
Dentro de este marco ha de considerarse como una vez aprobado el presupuesto en
los dos debates correspondientes en la caacutemara y el senado se abre paso o inicia un nuevo
proceso que permite la utilizacioacuten de los recursos asignados en el presupuesto general de la
nacioacuten y este es designado como la ejecucioacuten Contemplado en el Decreto 111 de 1996 que
compila la Ley 38 de 1989 la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el
estatuto orgaacutenico del presupuesto y establecioacute el numeral XI De la ejecucioacuten del
presupuesto Articulo 7173 y 89 Decreto 568 de 1996 Por el cual las reglamenta y define
este proceso en su numeral VII Denominado De la ejecucioacuten del presupuesto Que
comprende los artiacuteculos 19 al 39
Es en este proceso es donde se dan inicio los actos administrativos que concretan el
artiacuteculo dos de la constitucioacuten de 1991 y se inicia a establecer quizaacutes un control efectivo a
la destinacioacuten del recurso la cual debe ser utilizada observando los principios que rigen la
funcioacuten administrativa y la contratacioacuten estatal y la inobservancia de estos y de la
normatividad presupuestal se deriva la responsabilidad Penal Coacutedigo Penal Colombiano
Tiacutetulos XIV y XV denominado ldquoDelitos contra la Administracioacuten Puacuteblicardquo Disciplinaria
(Ley 734 de 2002) y Pecuniaria por parte de los funcionarios que tiene la competencia para
ordenar la ejecucioacuten del gasto Como se observa en la siguiente graacutefica
Grafica No 6 Capacidades de contratacioacuten Fuente Direccioacuten General de Presupuesto
Publicoacute Nacional
55
Esta descripcioacuten seraacute incompleta si dentro del macroproceso presupuestal que se
estaacute mostrando no se enuncia y describe los pasos a seguir para realizar el proceso de
afectacioacuten presupuestal que debe considerar ademaacutes de la ejecucioacuten de las apropiaciones
(Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo 89) que deben cumplir con el (Decreto 111 de 1996
Artiacuteculo 71 CDP) (Decreto 568 de 1996 Artiacuteculo 19) que garantiza la existencia de
apropiacioacuten presupuestal para la asuncioacuten de compromisos y posteriormente efectuar el
registro presupuestal operacioacuten mediante la cual se perfecciona el compromiso y se afecta
en forma definitiva la apropiacioacuten (Decreto 568 de 1996 Artiacuteculo 20) Las cuentas por
pagar reservas presupuestales (Decreto 568 de 1996 Artiacuteculo 37 3839 Decreto 1957 de
2007 Artiacuteculo 6deg El artiacuteculo 31 del Decreto 4730 de 2005) Vigencias fiscales futuras
(Decreto 1957 de 2007 Artiacuteculo 1deg) Los proyectos de inversioacuten puacuteblica regulados en el
(Decreto 2844 de 2010 Artiacuteculo 17 24 2526) que preveacute la actualizacioacuten antes de que
pierdan el registro asignado
De esta manera se ha demostrado que el macroproceso de presupuesto como sea
dicho no es una actividad suelta e independiente si no que ase parte de una actividad mayor
que para este trabajo se presenta como el macroproceso de planeacioacuten que ademaacutes de
contener el macroproceso presupuestal estaacute conformado por macro y microprocesos que
hacen tangible el cumplimiento del artiacuteculo 2 de la constitucioacuten poliacutetica de 1991 mediante
la aplicacioacuten y desarrollo de actividades y actuaciones de particulares y la
administracioacuten Que han permitido la asignacioacuten y posterior ejecucioacuten de los presupuestos
Capiacutetulo V
Sospecho que se deberiacutea introducir otra forma de separacioacuten de poderes Tambieacuten
pienso por supuesto que tales transformaciones de las instituciones poliacuteticas deberaacuten
realizarse en el marco de los principios constitucionales hoy reconocidos fundaacutendose
en el contenido universal de esos principiosrdquo
Juumlrgen Habermas
(akifrasescom 2018)
5 El Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten administrativa y contractual
del Estado
51Los principios en la funcioacuten administrativa y contractual del Estatal
La contratacioacuten estatal ha estado reglamentada inicialmente por el Decreto 222 de
1983 posteriormente la ley 80 de 1993 modificada por la ley 1150 de 2007 y por
muacuteltiples decretos de corta duracioacuten como lo fue el Decreto 66 de2008Decreto 2474 de
2008 Decreto 734 de 2012 sustituido por el Decreto 1510 de 2013 y el Decreto 1082 de
56
2015 que incorporo el anterior y el 734 aspecto inequiacutevoco de la inestabilidad juriacutedica por
la que Colombia ha atravesado en el afaacuten de corregir aspectos que afectan la satisfaccioacuten
de las necesidades del constituyente primario de conformidad con la carta poliacutetica en sus
artiacuteculos 1 y 2 Normas que deben ser satisfechas de conformidad al pronunciamiento de
la Corte constitucional en Sentencia C-449 de 1992 Del MP Alejandro Martiacutenez
Caballero donde expresa Para el cumplimiento de los fines del Estado es necesario el
aprovisionamiento de bienes y servicios [hellip] mediante la contratacioacuten [hellip] tendientes a
lograr los fines del Estado en forma legal armoacutenica y eficaz
Razoacuten por la cual mediante el Decreto 4170 de 2011 se crea la Agencia Nacional de
Contratacioacuten Puacuteblica ldquoColombia Compra Eficienterdquo para crear poliacuteticas claras de
transparencia evaluacioacuten y monitoreo del sistema de contratacioacuten Para lo cual le concede
funciones relacionadas con poliacuteticas planes y programas que permitan mejorar la
eficiencia y optimizacioacuten de recursos elaboracioacuten de manuales de los acuerdos marco de
precios y manuales guiacuteas identificacioacuten de riesgos elaboracioacuten y actualizacioacuten del plan
anual de adquisiciones pliegos de condiciones tipo para la contratacioacuten de conformidad
con el artiacuteculo 2 del Decreto 4170 de 2011
De esta circunstancia nace el hecho de que la gestioacuten contractual del Estado debe
estar vinculada siempre a la satisfaccioacuten de sus necesidades sociales generales como lo
sustento (Tafur Galvis 1997) Con observancia de los principios axioloacutegicos consagrados
en la constitucioacuten en los cuales debe enmarcarse las actuaciones de los funcionarios
puacuteblicos como de los particulares de los cuales se pueden enunciar los siguientes
La presuncioacuten de la buena fe Artiacuteculo 83 de la (Constitucion Politica de Colombia
1991) principio del cual se desprenden otros principios aplicables expliacutecitamente en el
ejercicio de la contratacioacuten del Estado como lo es el principio de economiacutea transparencia
autonomiacutea de la voluntad relacionados de la misma manera con los principios de la
funcioacuten administrativa consagrados en el artiacuteculo 209 de la constitucioacuten igualdad
moralidad eficacia economiacutea celeridad imparcialidad y publicidad Otros Principios
constitucionales relacionados con la contratacioacuten estatal son los consagrados en el
Artiacuteculo 6 responsabilidad empleados puacuteblicos Art 128 singularidad empleos puacuteblicos
Art 228 prevalencia del derecho (Sentencia 15324 2007) Art 29 debido proceso Art
84 no exigir documentos adicionales innecesarios Art 333 libertad econoacutemica Art 13
Igualdad Art 229 acceso administracioacuten de justicia Art 23 Derecho peticioacuten Art 74
Acceso documentos puacuteblicos Art 123 funciones empleados puacuteblicos Y Art 90
responsabilidad del Estado
Con relacioacuten a la ley 80 de 1993 se establecen los Art 24 transparencia Art 25
economiacutea Art 26 Responsabilidad Art 27 de la ecuacioacuten contractual Art 28 de la
interpretacioacuten de las normas contractuales Art 29 de la seleccioacuten objetiva Art 30 de la
estructura de los procesos de seleccioacuten coincidentes con el Art 13 de la ley 1150 de 2007
de los principios aplicables por entidades de reacutegimen contractual excepcional de la
57
funcioacuten administrativa Art 209 y de la gestioacuten fiscal de que tratan los artiacuteculos 267 de la
Constitucioacuten Poliacutetica y Art 5 de la ley 1150 de 2007 de seleccioacuten objetiva
Es significativa la importancia que tiene Los principios maacutexime si desarrollan
enunciados constitucionales los cuales es necesario distinguirlos de las otras normas del
ordenamiento juriacutedico Al respecto es conveniente trazar una hoja de ruta transitable que
permita al lector allanarse de manera clara sobre el concepto de principioacute su naturaleza
juriacutedica estructura alcances validez interpretacioacuten clasificacioacuten Aspectos reconocidos
y aceptados universalmente por su incidencia en la gestioacuten contractual del Estado y
especiacuteficamente en la etapa inicial identificada como precontractual Donde son realizados
los procesos de seleccioacuten25
Es prudente advertir que diferimos de esta afirmacioacuten y es fundamento para la
propuesta de este trabajo presentada considerar y argumentar que los principios no son
exclusividad de la etapa precontractual por ser aplicables en las tres etapas de
contratacioacuten y a todos los procesos de la funcioacuten administrativa Si se establece que estos
son los pilares fundamentales para cumplir los fines del Estado Y soportan el
macroproceso de planeacioacuten que no inicia tampoco en la etapa precontractual ni termina
con ella como se ve en la graacutefica
Grafica No 7 Principios Como Pilares Del Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten administrativa y contractual del Estado elaboracioacuten propia fuente CP 1991 Ley 80 de 1993Ley 1150 de 2007Estatuto de presupuesto
Esto implica abordar esta temaacutetica desde la teoriacutea de las fuentes del derecho Como
primer contacto y acercamientos con teoacutericos como (Sierrra Porto HUMBERTO A
1998) quien expreso Es el origen propio de las normas juriacutedicas del derecho positivo
mientras que para SAVIGNY son las causas de nacimiento del derecho general de las
instituciones juriacutedicas y de las reglas juriacutedicas A su vez KELSEN afirmo que son las
25 Concepto que para efectos argumentativos de este trabajo se han designado y mencionado como los microprocesos que hacen pate del macroproceso de planeacioacuten Entre ellos las modalidades de seleccioacuten
Art 2
4
Art 2
5
Art 2
6
Art 2
7
Art 2
8
Art2
9
Art 3
0
Art 3
1
Art 6
Art1
3
Art 2
3
Art 2
9
Art 7
4
At 8
3
Art8
4
Art 9
0
Art 1
23
Art 1
28
Art 2
09
Art 2
28
Art 2
29
Art 2
67
Art 3
33
Art-1
3 P
LA
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Art 14 A
nualidad
Art 15 U
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Art 16 U
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Art 17 P
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Art 18 E
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Art 19 Inem
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ad
Art 20
Coherencia
macroeconoacutem
ica
Art 21 H
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presupuestal
Art 22 evolu
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Art 23asuncioacute
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Art 24 vig
encia
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futuras
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DECRETO 111 DE 1996 Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989 la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de
1995 que conforman el estatuto orgaacutenico del presupuesto
MACROPROCESO DE PLANEACION
PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES 1991Ley 80 de 1993
Art 1
3
Art 5
ley 1150 de 2007
58
propias normas juriacutedicas que sirven de fundamento de validez al proceso de creacioacuten
normativa y GURVITCH distinguioacute dos formas El procedimiento teacutecnico de
comprobacioacuten del derecho y el fundamento de la fuerza obligatoria del derecho en vigor
el cual reside en los hechos normativos Finalmente en palabras de (ROSS) ldquoLas fuentes
del derecho son aquellos hechos y actos juriacutedicos resultados institucionales que son
normas juriacutedicas O dicho con otras palabras son las normas juriacutedicas como resultados
institucionales hechos o actos juriacutedicosrdquo Pag63
Asiacute las cosas se hace necesario entonces precisar la naturaleza juriacutedica de los
principios la cual en palabras de (Alexy 1983) los principios se deben entender como
ldquomandatos de optimizacioacutenrdquo que requieren ponderaciones a su vez MANUEL
FERNANDO QUINCHE en su obra ldquoDerecho Constitucional Colombianordquo cita a RUIacuteZ
MANERO precisa que los principios se pueden interpretar como normas generales
como normas que expresan los valores superiores de un ordenamiento juriacutedico como
normas programaacuteticas o directrices y finalmente como normas garantista del Estado
Dentro de este contexto se ha establecido que el ordenamiento juriacutedico del Estado
estaacute Compuesto por normas que deben ser diferenciadas especialmente en su estructura
aspecto considerado por autores como (ZAGREBELSKY G 1995) quien considera que
la norma ordena lo que se debe hacer o no hacer siendo indispensable Establecer las
diferencias entre las normas que constituyen reglas y las normas que constituyen
principiospag109 y ss
Para ilustrar mejor esta estructura (BOBBIO 2005) en sus escrito sobre la
clasificacioacuten de las normas juriacutedicas En Teoriacutea General del Derecho enuncio las normas
generales y particulares tambieacuten dio la distincioacuten entre afirmativas y negativas las cuales
se determinan por el uso de las palabras enunciando la clasificacioacuten ultima en normas
categoacutericas e hipoteacuteticas tomando como fundamento la finalidad que expresa cada una de
ellas (KELSEN 1983) Dentro del positivismo juriacutedico realiza una distincioacuten con bases
silogiacutesticas de las normas en primarias y secundarias A su vez (HART H L A 1990)
Realiza la distincioacuten entre normas de reconocimiento de cambio y de adjudicacioacuten Pero
por otro lado (DWORKIN R 1995) expresa existen normas primarias que aseguran
derechos e imponen obligaciones a los miembros de la comunidad Normas secundarias
establecidas coacutemo y por obra de quieacutenes se pueden formar reconocer modificar o
extinguir las normas primariasrdquo
Tras estas afirmaciones se aborda el pensamiento de autores como
CALSAMIGLIA PRIETO SANCHIacuteS HABERMAS DWORKIN ATIENZA Manual y
RUIacuteZ MANERO entre otros quienes han establecido diferentes criterios para diferenciar
las normas entre las reglas y principios al respecto (ZAGREBELSKY G 1995) afirmo
ldquoPor lo general las normas legislativas son reglas mientras que las normas
constitucionales sobre derechos y sobre la justicia son predominantemente principiosrdquo
59
Asiacute en torno a esta importante discusioacuten (SIECKMANN 2006) hablando sobre los
principios establece que estos deben ser entendidos como mandatos de accioacuten universales
especialmente por diferenciarse de las reglas por permitir la realizacioacuten de ponderaciones
en el marco de la fundamentacioacuten de la norma Sin desconocer estos aportes (PRIETO
SANCHIacuteS 1998) precisa las reglas y principios no pertenecen a dos clases de normas sino
a dos tipos de estrategias interpretativasrdquo p 47-63
Desde esta perceptiva (DWORKIN R ) Resalta la distincioacuten entre reglas y
principios sentildealando la utilizacioacuten de un orden loacutegico y explica las reglas son aplicadas en
la toma de decisiones en casos particulares de caraacutecter prescriptivo estas pueden ser vaacutelidas
o no contrario a estos sostiene los principios son vinculantes no tienen prescripcioacuten sus
enunciados no consagra consecuencias juriacutedicas son aplicables en los ldquohard casesrdquo donde
son esenciales para fundamentar derechos y obligaciones adoptados en una norma creada
Complementa esta afirmacioacuten CALSAMIGLIA agregando el criterio de diferenciacioacuten
debe referirse esencialmente a la justicia y equidad p 75-91
Otro marco de referencia sin duda es el presentado por (HABERMAS 2008)
sobre los derechos fundamentales como principios de un orden juriacutedico indicando [hellip] son
el fundamento [hellip] que legiacutetima el ejercicio de la autoridad la ejecucioacuten del poder y el
equilibrio de la fuerza como maacuteximas configurativas p 116
Por su parte (ALEXY Tres escritos sobre los derechos fundamentales y la teoriacutea de
los principios 2003) sostiene los principios son ldquomandatos de optimizacioacutenrdquo ponderables
ante un conflicto de colisioacuten que no implica la desaparicioacuten de uno u el otro que se pueden
cumplir o no mientras que las reglas son normas definitivas vaacutelidas las cuales se deben
cumplir y una desaparece ante la otra (ALEXY Teoriacutea de los derechos fundamentales
1993 paacuteg 81 y ss)
Cambia tu opinioacuten pero manteacuten tus principios
Cambia tus hojas pero manteacuten tus raiacuteces
Viacutector Hugo (1802-1885)
(brainyquotecom 2018)
52Los Principios y las altas cortes
521 Corte constitucional
A partir de lo dicho lo primero que se debe constatar son los pronunciamientos de
la corte constitucional sobre los principios en ponencia del Magistrado Ciro Angarita Baroacuten
en (Sentencia T-406 ( 1992) y sentencia C-539 de 2011 donde expresan lo siguiente
60
ldquo[hellip] los principios y las decisiones judiciales antes considerados como secundarios
[hellip] adquieren importancia excepcional Toda vez que son criterios finalistas e
instrumentos de solucioacuten concreta para el (juez) [hellip] Los principios [hellip] son una
pauta de interpretacioacuten ineludible por la simple razoacuten de que son parte de la
Constitucioacuten misma [hellip] tienen un caraacutecter general y por lo tanto una textura
abierta lo cual en ocasiones limita la eficacia directa de los mismos [hellip] necesitan
de otras normas constitucionales para poder fundamentar la decisioacuten judicial
(Sentencia C-818 2005) En Sentencia C-818 indico las funciones de los principios
en el ordenamiento juriacutedico siendo estos (i) Servir de base y fundamento del todo el
ordenamiento juriacutedico (ii) Actuar como directriz hermeneacuteutica para la aplicacioacuten de
las normas juriacutedicas con categoriacutea de reglas y (iii) En caso de insuficiencia
normativa concreta y especiacutefica ser utilizados como fuente integradora del derecho
CORTE CONSTITUCIONAL (9 agosto 2005)
El Magistrado Rodrigo Escobar Gil en sentencia C-818 (9 agosto 2005) Expreso sobre la
diferencia de los principios y las reglas
los principios y a las reglas son normas juriacutedicas [hellip] mandatos permisiones o
prohibiciones que delimitan y exigen un determinado comportamiento [hellip] mientras
las reglas se limitan a exigir un comportamiento concreto y determinado los
principios trascienden a la mera descripcioacuten de una conducta prevista en un precepto
juriacutedico para darle valor y sentido a muchos de ellos a traveacutes de la unificacioacuten de
los distintos pilares que soportan una institucioacuten juriacutedicardquo los principios [hellip] opera
prima facie sobre las reglas
522 El Consejo de Estado
Concordante con lo anterior y concretamente con relacioacuten al principio de planeacioacuten
contractual el Consejo de Estado ha expresado Con Ponencia de la magistrada Ruth Stella
Correa Palacio (Sentencia 31447 d 2007) expreso sobre los principios
Son los valores de la sociedad transformados por el derecho en criterios o
paraacutemetros de conducta fundamentales que instruyen y rigen las relaciones juriacutedicas en el
Estado pues a la vez que inspiran las reglas de conducta tambieacuten se proyectan en el
ordenamiento juriacutedico para irradiar e impregnar esos axiomas patrones modelos o
arquetipos de comportamiento eacutetico cultural o social a las situaciones generales e
individuales
De estos pronunciamientos sobre los principios se establece que cada uno de ellos se
encuentra claramente definidos aunque se expresen de manera general indeterminada que
son normas que pueden o no cumplirse y soportan decisiones judiciales mediante la
ponderacioacuten pero que el campo de contratacioacuten puacuteblica son disposiciones de contenido
especiacutefico de obligatorio acatamiento en toda la contratacioacuten sin diferenciar cual es la
modalidad de seleccioacuten del contratista Los cuaacuteles son trasparencia responsabilidad
61
seleccioacuten objetiva economiacutea celeridad imparcialidad y publicidad en armoniacutea con los del
209 de la carta tal como lo expreso la corte constitucional
ldquoEl sabio puede cambiar de opinioacuten
El necio nuncardquo
(Emmanuel Kant)
53Fundamentacioacuten del Macroproceso de Planeacioacuten
En la funcioacuten administrativa y contractual del Estado
Sobre la importancia de la planeacioacuten en la actividad administrativa y contractual
del Estado son varios los pronunciamientos del consejo de Estado que maacutes que definir o
establecer la planeacioacuten como un principio Describe macroprocesos y microprocesos que
se constituyen en la fundamentacioacuten para concretar la propuesta de este trabajo
relacionada a la configuracioacuten de la planeacioacuten como macroproceso en la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado entre los cuales se hacen las siguientes citas
jurisprudenciales
(Sentencia 16103 2009) ldquoLa planeacioacuten constituye un principio que debe orientar la
actividad contractual de las entidades estatales cuyo principal desarrollo estaacute
llamado a tener lugar durante las fases previa y preparatoria del contrato [hellip]que ha
de tener en la satisfaccioacuten de las necesidades puacuteblicas Se trata de alcanzar una
soacutelida justificacioacuten del gasto puacuteblico con el objeto de lograr un manejo oacuteptimo de
los recursos financieros del Estadordquo
(SANTOFINIO GAMBOA JO 2009) Expresa [hellip] El deber de planeacioacuten de los
contratos del Estado deben siempre corresponder a negocios debidamente disentildeados
pensados conforme a las necesidades y prioridades que demanda el intereacutes puacuteblico [hellip]
veacutease como desde este pronunciamiento ya se establece un primer proceso que se denomina
establecer la necesidad y esta debe ser prioritaria dentro del intereacutes puacuteblico
[hellip] se trata de exigir a las administraciones puacuteblicas una real y efectiva
racionalizacioacuten y organizacioacuten de sus acciones y actividades con el fin de lograr los
fines propuestos por medio de los negocios estatales [hellip] siguiendo el argumento
para contextualizar la planeacioacuten como el macroproceso se resalta como se hace
mencioacuten a acciones y actividades que estaacuten inmersas en microprocesos (procesos
de seleccioacuten de contratista)
[hellip] Si bien es cierto que el legislador no tipifica la planeacioacuten de manera directa
en la ley 80 de 1993 su presencia [hellip] es inevitable y se infiere de Los Artiacuteculos
209
Este articulo considerado fundamenta a un maacutes la propuesta de la planeacioacuten como
macro proceso toda vez que de acuerdo a lo dicho por el doctor Santofimio al sustentar la
planeacioacuten como principio en principios claramente definidos enunciados que se ajustan a
62
las caracteriacutesticas expuestas con anterioridad la planeacioacuten estariacutea relegada a un segundo
plano al hacer la ponderacioacuten encada cao en concreto a su vez todos y cada uno de ellos
establece microprocesos que permiten su realizacioacuten contextualizacioacuten y cumplimiento de
la misma manera al mencionar las funciones de las autoridades administrativas esta estaacuten
relacionadas con microprocesos y microprocesos que permiten el cumplimiento de la
misioacuten y objetivos de su institucioacuten u organismo estatal
Este argumento basado en el artiacuteculo 339 y 341 de la constitucioacuten poliacutetica
corresponde muy bien al objetivo propuesto de conceptuar la planeacioacuten como
macroproceso en la funcioacuten administrativa y contractual del Estado ya que a lo largo de su
enunciado describe macroprocesos que deben existir para la ejecucioacuten del presupuestos
como lo son el Plan nacional de desarrollo El plan de inversiones puacuteblicas donde se
enuncia su composicioacuten y la forma de elaboracioacuten sustentando claramente que la
planeacioacuten es un macroproceso como se ha explicado en el capiacutetulo uno en su tiacutetulo
Constitucionalidad del Macroproceso de planeacioacuten
Dentro de este contexto ha de considerarse ahora que siguiendo la argumentacioacuten
normativa utilizada para sustentar el principio de planeacioacuten con el artiacuteculo 25 Principio de
Economiacutea de la ley 80 de 1993 en sus numeral 6o refiere al Macroproceso que se debe
realizar denominado licitacioacuten como la necesidad de iniciar el macroproceso de
suscripcioacuten de contratos cuando existan las respectivas partidas o disponibilidades
presupuestales Actividades que tambieacuten son microprocesos que conforman el
macroproceso de planeacioacuten Con esto se puede precisar que la planeacioacuten ya no es como lo
afirma una actividad exclusiva de la etapa precontractual si se considera que las respectivas
partidas o disponibilidad presupuestal puede sufrir variaciones despueacutes de celebrado el
contrato
Habriacutea que decir tambieacuten que el numeral 7o del artiacuteculo 25 de la ley 80 de 1993
establece la necesidad de realizar ejecutar elaborar y anaacutelisis La conveniencia o
inconveniencia del objeto a contratar y las autorizaciones y aprobaciones para ello lo cual
necesariamente debe realizarse a traveacutes de microprocesos individuales o conjuntos que
permitan la recoleccioacuten de datos estadiacutesticas y demaacutes actividades que configuran o
establecen con mayor propiedad la planeacioacuten como macroproceso en la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado
Para los fines de fortalecer a un maacutes el concepto de macroproceso de planeacioacuten y
siguiendo argumentacioacuten normativa propuesta como sustento del principioacute de planeacioacuten se
considera el numeral 11 del artiacuteculo 25 de la ley 80 de 1993 Que sentildeala la realizacioacuten de
un macroproceso identificado como audiencia puacuteblica para la adjudicacioacuten en caso de
licitacioacuten Al igual que el numeral 12 Modificado por el art 87 Ley 1474 de 2011 Sentildeala
la realizacioacuten de otros microprocesos o macroprocesos seguacuten corresponde denominados
estudios disentildeos proyectos requeridos y los pliegos de condiciones Del numeral 13
Nuncia procesos presupuestales correspondientes a reservas presupuestales ajustes
resultantes de la aplicacioacuten de la claacuteusula de actualizacioacuten de precios del numeral 14 del
mismo artiacuteculo se enuncian los macroprocesos sobre presupuestos anuales [hellip] asiacute como
63
los que se originen en la revisioacuten de los precios pactados por razoacuten de los cambios o
alteraciones en las condiciones iniciales de los contratos por ellas celebrados Una vez maacutes
se aprecia que el macro proceso de planeacioacuten sobrepasa la etapa precontractual y es
aplicada en la esta contractual o potscontractual
Esta revisioacuten tan somera pero pertinente nos conduce a fortalecer nuestra
argumentacioacuten sobre el macroproceso de planeacioacuten mediante el anaacutelisis y considerando
del artiacuteculo 26 De la ley 80 de 1993 Sobre el principio de Responsabilidad En especial su
numeral 3o que sustenta y establece al igual que las normas antes citadas macroprocesos o
microprocesos que deben realizarse por las entidades y los servidores puacuteblicos previo a la
apertura de la licitacioacuten puacuteblica estos se identifican como pliegos de condiciones disentildeos
estudios planos y evaluaciones que fueren necesarios lo anterior se observa en la
caracterizacioacuten del proceso de planeacioacuten
Grafica No 8 Caracterizacioacuten del Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado como soporte los principios elaboracioacuten propia
fuente CP 1991 Ley 80de 1993 Normatividad contractual
64
65
54Procesos de seleccioacuten y el macroproceso de Planeacioacuten
Estos planteamientos sobre la configuracioacuten del Macroproceso de Planeacioacuten En la
funcioacuten administrativa y contractual del Estado se puede explicar y fundamentar mediante
el anaacutelisis de los diferentes procesos de seleccioacuten establecidos mediante la ley 80 e 1993
que instauro la Licitacioacuten puacuteblica y la contratacioacuten Directa La ley 1150 de 2007 adiciono
el concurso de meacuteritos y la seleccioacuten abreviada La ley 1474 de 2011 establecioacute en el
artiacuteculo 94 la Miacutenima cuantiacutea los cuales han contribuido de manera significativa a la
simplificacioacuten de proceso para la ejecucioacuten presupuestal para la adquisicioacuten de ciertos
bienes y servicios seguacuten las necesidades a satisfacer
Para los fines de nuestro argumento citaremos lo expresado por el Doctor (Luis
guillermo Avila Vinueza 2017) que no discute la importancia y bondades que han traiacutedo
ciertos procesos que geacutenero la ley 1150 de 2007 como la seleccioacuten abreviada mediante
subasta inversa para adquisicioacuten de bienes y servicios de caracteriacutesticas teacutecnicas uniformes
sin embargo considera
Que es mayor el mal que produce tanto procedimiento que las ventajas generales en
particular porque cada uno de los tiene sus propias reglas y etapas [hellip] generando
en ocasiones interpretaciones encontradas acerca de los procedimientos a seguir
Causando contantes yerros en especial al interpretar el articulo 26 numeral 5 de la
ley 80 de 1993 p37
Este punto se puede destacar observando El marco juriacutedico establecido para cada
uno de ellos Para la licitacioacuten puacuteblica el Artiacuteculo 30ordm- Reglamentado por el Decreto
Nacional 287 de 1996 De la Estructura de los Procedimientos de Seleccioacuten Y para los
demaacutes procesos se debe observar el Decretoacute 1082 de 2015 Destacado que s comuacuten para
todos la aplicacioacuten y observancia de los principios rectores enunciados anteriormente
Dentro de la ilustracioacuten que se ha realizado lo largo de este trabajo para argumentar
y fundamentar la propuesta planteada sobre la concepcioacuten de la lineacioacuten como el
macroproceso de la funcioacuten administrativa y contractual del Estado ha de ha de
considerarse la El interesante anaacutelisis realizado por el doctor (Luis guillermo Avila
Vinueza 2017) sobre los procedimientos establecidos para seleccionar los contratistas de
bienes y servicios donde destaca
[hellip] En principio se consideraba inconveniente someter a todas las entidades a
procedimientos uniformes siendo que las caracteriacutesticas las situacioacuten y necesidades
son diferente [hellip] que el proceso de licitacioacuten [hellip] reglado hasta sus iacutenfimos detalles
[hellip] podriacutea resultar inconveniente [hellip] para entidades en competencia con el sector
privado [hellip] De manera que la estructura de nuestra ley de contratacioacuten a lo que
atantildee a los procesos de seleccioacuten [hellip] quedo conformada por principios de orden
constitucional bastante limitados en su importancia por los actuales interpretes [hellip]
quienes consideran que la reglamentacioacuten legal [hellip] de los procesos de seleccioacuten no
llevan impliacutecito la aplicacioacuten de los principios universales [hellip] la incomprensioacuten de
66
los principios abrioacute las puertas a la existencia de regiacutemenes especiales [hellip] que
pretenden regirse por el reacutegimen privado[hellip]
[hellip] Esa es la causa de tener tantos procesos de seleccioacuten ameacuten de la existencia
inconmensurable de manuales de contratacioacuten [hellip] que expide Colombia compra
eficiente [hellip] muchos de los cuales remplazan la propia ley
Acudimos a esta argumentacioacuten para sentildealar y coadyuvar la propuesta desarrollada a
lo largo de los capiacutetulos elaborados donde se esquematiza la planeacioacuten como
macroproceso en la funcioacuten administrativa y contractual del Estado Creo indiscutible la
afirmaciones hechas por Doctor (Luis guillermo Avila Vinueza 2017) antes citadas las
cuales precisan que aunque existen principios claramente identificados y establecidos la
contratacioacuten estatal como la funcioacuten administrativa estaacute enmarcada en macroproceso
microprocesos y estos esta contenidos en un macroproceso que para fundamento de este
trabajo se denomina Macroproceso de planeacioacuten e cual esta soportado en los principios
como pilares fundamentales para lograr los fines del Estado tal como se observa en la
siguiente grafica propuesta
Para contextualizar maacutes claramente esta propuesta a continuacioacuten se presenta la
graacutefica No 10 El Macroproceso de plantacioacuten en la funcioacuten administrativa y contractual
del Estado Soportado en los principios pilares fundamentales de todo ordenamiento
juriacutedico Elaboracioacuten propia Fuente de informacioacuten ordenamiento juriacutedico colombiano
En eacutel se establece que el macroproceso de planeacioacuten comprende no solo la etapa
precontractual si no que por lo contrario soporta toda la actividad administrativa del
estado y no termina con la celebracioacuten del contrato ya que se observa en todas las etapas
de la contratacioacuten estatal donde se establecen responsabilidades y facilita la realizacioacuten de
ajustes y disminuir los riesgos
Con eacutel se apoya la propuesta de la necesidad de que los empleados del Estado
manejen la concepcioacuten de que la planeacioacuten es un macroproceso que entrelaza macro y
microprocesos que permiten el cumplimiento de sus funciones misioacuten y objetivos de sus
instituciones y no solo un grupo de actividades sistemaacutetica que pueden o no observarse al
tenerse como principio y que es la causa de las muacuteltiples investigaciones disciplinarias
penales y administrativas por detrimento en el erario puacuteblico
Graacutefica No 9 El Macroproceso de plantacioacuten en la funcioacuten administrativa y contractual del
Estado Soportado en los principios pilares fundamentales de todo ordenamiento juriacutedico
Elaboracioacuten propia Fuente de informacioacuten ordenamiento juriacutedico colombiano
67
Liquidacioacuten del contrato
Visitas e informes
Participacioacuten comunitaria
Solucioacuten Controversias contractuales
Garantiacuteas
Control fiscal E
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Adiccioacuten del Contrato Perfeccionamiento del contrato
Publicacioacuten de contratos Clausulas excepcionales Ecuacioacuten
financiera y econoacutemica Manejo del anticipoacute Multas Ejecucioacuten de
garantiacutea
Silicio Administrativo Proacuterroga automaacutetica
Contrato adicional Modificaciones
Interpretacioacuten unilateral Nulidades
Ecuacioacuten financiera
Tasa de intereacutes moratoria supletiva
Liquidacioacuten del contrato
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Menor cuantia Concurso de meritos Contratacion Dircta Contratacion Minima Cuantia
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Seleccioacuten AbreviadaP
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6 Conclusiones
Cada diacutea en nuestro Estado y sin distinguir el partido poliacutetico que se encuentre de turno
dirigiendo la parte administrativa suceden nuevos casos de corrupcioacuten relacionados con el
manejo de los recursos puacuteblicos limitados destinados a cubrir las necesidades ilimitadas
que se tiene en todos los servicios puacuteblicos que contribuyen a la sostenibilidad crecimiento
y desarrollo social justo Para lo cual Colombia se organizoacute como un Estado Social de
derecho Estableciendo en su artiacuteculo segundo los fines esenciales del Estado (Constitucion
Politica de Colombia 1991 1991)
Cabe sentildealar que bajo estos paraacutemetros se debe realizar todas las actividades propias
de cada uno de los organismos e instituciones que conforman el Estado y que se desempentildea
en un aacuterea determinada con objetivos y funciones establecidas es decir la estructura de
Estado estaacute bien constituida y creada ya que con ellas se busca prestar los servicios
puacuteblicos necesarios con la correcta administracioacuten de los recursos la cual debe ser
eficiente eficaz utilizando para ellos los instrumentos y mecanismo creados para tal fin y
que para este caso en concreto corresponde a las normas y principios establecidos en la
Constitucioacuten Nacional de 1991 las leyes Decretos que la desarrolla como lo son Ley 80
de 1991 la ley 1150 de 2007 El Decreto 1082 de 2015
Dentro de este contexto juriacutedico se establecioacute que se debe realizar la programacioacuten
inversioacuten y gasto puacuteblico Maacutes sin embargo Habriacutea que decir tambieacuten que los empleados
puacuteblicos encargados de esta actividad se han venido adatando a estos procesos de manera
paralela con normatividad sancionada para tal fin y en la mayoriacutea de los casos aplican las
normas de manera tacita y sistemaacutetica razoacuten por lo cual es de gran importancia que
conozcan la distincioacuten entre normas que son reglas y normas que son principios Aspectos
que han sido ampliamente discutidos y definidos por doctrinantes juristas y filoacutesofos
como (ALEXY Teoriacutea de los derechos fundamentales 1993) (DWORKIN R 1995)
(ROSS) entre otros
Como primera conclusioacuten Se tiene que la discusioacuten sobre los principios estaacute
ampliamente debatida y se encuentra estructurada en documentos especializados elaborados
por juristas doctrinantes y filoacutesofos donde se establece su naturaleza juriacutedica y demaacutes
caracteriacutesticas y para precisar su definicioacuten y siguiendo a (DWORKIN R ) Se establece
que los principios se diferencian de las reglas [hellip] en que estas se aplican en la toma de
decisiones en casos particulares de caraacutecter prescriptivo estas pueden ser vaacutelidas o no
contrario a estos sostiene los principios son vinculantes no tienen prescripcioacuten sus
enunciados no consagra consecuencias juriacutedicas son aplicables en los ldquohard casesrdquo donde
son esenciales para fundamentar derechos y obligaciones adoptados en una norma creada
Por su parte (ALEXY Tres escritos sobre los derechos fundamentales y la teoriacutea de
los principios 2003) sostiene los principios son ldquomandatos de optimizacioacutenrdquo ponderables
ante un conflicto de colisioacuten que no implica la desaparicioacuten de uno u el otro que se pueden
69
cumplir o no mientras que las reglas son normas definitivas vaacutelidas las cuales se deben
cumplir y una desaparece ante la otra p81 y ss
Con esto en mente Se establece que en la mayoriacutea de los empleados puacuteblicos tiene la
concepcioacuten de que la planeacioacuten es un ldquoprincipiordquo sustentado en los diferentes
pronunciamientos que ha realizado las altas cortes en el que se destaca
La Corte Constitucional ldquolos principios () consagran prescripciones juriacutedicas
generales que suponen una delimitacioacuten poliacutetica y axioloacutegica reconocida y en
consecuencia restringen el espacio de interpretacioacuten lo cual hace de ellos normas de
aplicacioacuten inmediata tanto por el legislador como por el juezrdquo
Consejo de Estado (Sentencia 31447 d 2007) Sala de lo Contencioso
Administrativo Seccioacuten Tercera Consejera ponente Ruth Stella Correa Palacio Que
preciso
[hellip] Por lo tanto el principio de economiacutea en cuya esencia se encuentra el deber de
planeacioacuten del contrato [hellip] De tal manera que es cuestionable todo acto de
negligencia desidia o falta de planeacioacuten u organizacioacuten estatal en la toma de
decisiones puacuteblicas que generan situaciones contrarias a la leyrdquo
De esta circunstancia nace el hecho de que la planeacioacuten se ha tomada como un
principio el cual definen refirieacutendose a los principios consagrados en los artiacuteculos
24252627 de la ley 80 de 1993 y 209 de la constitucioacuten Resaltando que es transversal a
ellos Y como los demaacutes este es Aplicables uacutenicamente en la etapa precontractual lo que
causa deficiencias en la celebracioacuten yo ejecucioacuten de los contratos Por su constante
inobservancia omisiones hechas por los empleados puacuteblicos y proponentes quienes han
adoptado los conceptos de cada principio como formalismos requisitos o actividades que
se deben realizar para ejecutar los presupuestos de acuerdo con cada modalidad de
seleccioacuten Muestra de ello es la estadiacutestica de investigaciones disciplinarias penales
disciplinarias y fiscales por el detrimento patrimonial del Estado
En consecuencia hace parte de esta conclusioacuten la afirmacioacuten que es indispensable
que los empleados puacuteblicos y los empleados del Estado cambien su percepcioacuten y concepto
de la planeacioacuten como principioacute y empiecen a aceptar que es el macroproceso de la funcioacuten
administrativa del Estado Que contiene otros macroprocesos y microprocesos que deben
ser integrados y en lazados desde la identificacioacuten de la necesidad hasta la liquidacioacuten del
contrato y que este macroproceso esta soportado en los principios como pilares de la
administracioacuten del Estado
Como una segunda conclusioacuten y luego de efectuar una revisioacuten conceptual sobre la
definicioacuten de Administracioacuten de autores como (Koontz Heinz Werhrich amp Marck
Cannice Administracioacuten 212) (ZAGREBELSKY G 1995) (Garcia Galindo amp Bolivar
Ramirez Fundamentos de Gestioacuten Puacuteblica Hacia un Estado eficiente 2014) que
pertenecen a diferentes aacutereas del conocimiento como lo es la administracioacuten de empresa el
derecho administrativo y la economiacutea se concluyoacute
70
La administracioacuten puacuteblica no difiere de la administracioacuten privada esta es aplicable
en ambos sectores y el uacutenico distanciamiento es el origen del recurso De esta manera nos
orientamos a establecer la definicioacuten de planeacioacuten actividad que se encuentra inmersa en
la administracioacuten De acuerdo con el pronunciamiento del Doctor Carlos Ramiacuterez Cardona
en el (2010) en el anaacutelisis efectuado por eacutel En su libro Fundamentos de administracioacuten
Donde ofrece una definicioacuten que recoge y compila todos estos conceptos y lo expresa
diciendo
[hellip] La administracioacuten es una actividad humana por medio de la cual las personas
procuran obtener unos resultados Esa actividad humana se desarrolla al ejecutar
los procesos de planear organizar dirigir coordinar y controlarrdquo paacuteg 59
De lo anterior queda definido y se tiene como una conclusioacuten que la planeacioacuten es
un proceso de lo que se desprende la soportado en pilares que definimos como principios y
en eacutel se encuentran otros procesos concepto que se apoya con lo expuesto por Doctor Cesar
Silva Hincapieacute 1993 citando (Areas osorio 2005) quien Precisa que teacutermino planeacioacuten
Significa
una poliacutetica una norma de administracioacuten puacuteblica un sistema un plan una
estrategia o un proceso [hellip] que encierra todos los elementos los cuales estaacuten
iacutentimamente entrelazados y cada uno cumple su misioacuten completando asiacute el proceso
para la consecucioacuten de los fines perseguidos [hellip] Como proceso indica un camino
un procedimiento en cierta forma una reglamentacioacuten [hellip] Lo que siacute ha quedado
claro es que la planeacioacuten contribuye a lograr el desarrollo en una forma maacutes
adecuada loacutegica racional y juriacutedica (Hincapie 1993)
(Koontz Administracioacuten paacuteg 212) El proceso de planeacioacuten es el primer
paso hacia la administracioacuten efectiva eficiente y por consiguiente eficaz
Del ordenamiento juriacutedico y en especial de las normas constitucionales analizadas y
comentadas se concluye que en ellas estaacute estructurado el macroproceso de planeacioacuten que
involucra procesos de todas las instituciones del Estado en todos sus niveles de decisioacuten de
la Administracioacuten Puacuteblica centralizada y descentralizada Toda vez que describen procesos
que se deben cumplir ara la funcioacuten Administrativa y contractual del Estado
Como cuarta conclusioacuten se establece que la evolucioacuten del macroproceso de
planeacioacuten ha conllevado a que Colombia mediante sus Planes de Desarrollo y Seguridad
Social Implementados des 1969 Haya establecido un macroproceso presupuestal moderno
que estaacute inmerso en el Macroproceso de planeacioacuten desde la identificacioacuten de las
necesidades hasta la liquidacioacuten de los contratos y ha servido para proyectar a Colombia
como un paiacutes de una economiacutea y crecimiento estable al punto de pertenecer a la OCDE que
tiene como misioacuten promover poliacuteticas que mejoren el bienestar econoacutemico y social de las
personas alrededor del mundo (OCDE 2018)
Habriacutea que decir tambieacuten como una quinta conclusioacuten que al adoptar la planeacioacuten
como el macroproceso de la funcioacuten puacuteblica y contractual del Estado permite que se integre
71
e incorporen los principios propios de la planeacioacuten como lo son Principio de flexibilidad
(Para adaptarse a cambios) Principio de universalidad Principio de racionalidad (Que
permite la toma de decisiones por la razoacuten y loacutegica No en valores y emociones) Principio
de precisioacuten Factibilidad (Analizando los fundamentados de la experiencia y la realista)
Compromiso factor limitante (requiere escoger la mejor liacutenea de accioacuten) inherencia Por
esto se concluye que el macroproceso de planeacioacuten es la guiacutea necesaria para integra
micro y macroprocesos de la actividad administrativa del Estado permitiendo control y
fiscalizacioacuten Ya que conduce al cumplimiento de los objetivos
Lo que quiere decir que la planeacioacuten es el macroproceso que contiene toda la
actividad administrativa de la funcioacuten puacuteblica que inicia con la identificacioacuten de las
necesidades y no termina con su satisfaccioacuten ya que ella coexiste con la misma hasta su
extincioacuten
El macroproceso de planeacioacuten no es ponderable es de obligatorio cumplimiento
observancia y aplicacioacuten lo que permite detectar de manera precisa responsabilidades
penales administrativas y disciplinaria Diferenciaacutendose de los principios ya que estos
pueden o no aplicarse
El macroproceso de planeacioacuten es flexible por ello permite hacer los ajustes
necesarios a cada actividad que lo componen
El macroproceso de planeacioacuten tiene como pilares los principios constitucionales
legales que son invariables razoacuten fundamental para excluir la planeacioacuten como principio
El macroproceso de planeacioacuten permite un mejor anaacutelisis de la necesidad para
determinar su prioridad su satisfaccioacuten y su sostenibilidad Lo que no se obtiene en la
actualidad al considerar la planeacioacuten como un principio intriacutenseco en las normas aplicables
en la etapa precontractual o especiacuteficamente en la escogencia de un proponente que
suministre bienes y servicio para cubrir las necesidades del Estado en todos sus niveles de
la administracioacuten
De esta manera este trabajo se constituye en una primera aproximacioacuten al estudio
sobre la configuracioacuten de la planeacioacuten como el macroproceso de la funcioacuten administrativa
y contractual del Estado
Con ninguacuten otro propoacutesito que realizar una propuesta sobre el concepto de
planeacioacuten como el macroproceso que sostiene toda la actividad administrativa del Estado
desde la identificacioacuten de las necesidades y su inclusioacuten en los Planes de desarrollo hasta la
liquidacioacuten del contrato y el vencimiento de sus garantiacuteas donde se considera que se da por
terminado y o satisfecha la necesidad de la sociedad en cumplimiento del artiacuteculo 2 de la
Constitucioacuten Poliacutetica 1991 Macroproceso que esta soportado en los pilares fundamentales
de todo ordenamiento juriacutedico identificados como principios expliacutecitos impliacutecitos o extra
sistemaacuteticos Constitucionales y legales
Este trabajo solo pretende extrae de la naturaleza juriacutedica de la estructura de
clasificacioacuten y distincioacuten de los principios la planeacioacuten donde se encuentra en la
72
actualidad Y su aplicacioacuten estaacute siendo deficiente y es la causa de muacuteltiples investigaciones
disciplinarias fiscales y penales por su omisioacuten con dolo o culpa donde se causa
millonarias peacuterdidas de recursos puacuteblicos
Es asiacute como Se presenta la propuesta de concebir la planeacioacuten como el
macroproceso de la funcioacuten administrativa y la contratacioacuten estatal donde se encuentran
incluidos todos los procesos macro o micro que se requieren para la utilizacioacuten eficiente y
eficaz de los recursos tangibles e intangible del Estado Que en la actualidad estaacuten expresos
o expliacutecito en el ordenamiento juriacutedico con algunas excepciones por lo que se requiere
regulacioacuten donde se precisen procesos y responsabilidades que permitan mejorar y adaptar
los procesos
Lo que nos lleva a decir que con esta propuesta se da inicio y se indica el camino
para el debate acadeacutemico y poliacutetico si es el caso que permitan profundizar fundamentar y
estructurar mejor esta propuesta que quizaacutes contribuya a disminuir el detrimento fiscal por
actos de corrupcioacuten que omiten procesos orientados a una correcta utilizacioacuten de recurso
En el ejercicio de la funcioacuten admistratiava del Estado
Promoviendo con este un anaacutelisis y reflexioacuten criacutetica contextualizando elementos
que soportan la necesidad de romper concepciones yo paradigmas prestablecidos tal
como lo propuso para su eacutepoca y con su teoriacutea sobre la administracioacuten Taylor que en
esencia es una revolucioacuten mental completa por parte de todos los que participan en la
funcioacuten administrativa y contractual del Estado
Al respecto conviene motivar la planeacioacuten como el primer macroproceso de la
funcioacuten administrativa para disminuir las fallas en la contratacioacuten estatal
admitiendo que ha llegado el momento de realizar un cambio en la concepcioacuten y
significacioacuten de la planeacioacuten por parte de quienes intervienen en el proceso de
adquisicioacuten de bines y servicios los cuales deben salir del discernimiento de que la
planeacioacuten es un principio uacutenicamente aplicable en la etapa precontractual y no
el primer macroproceso que permite cumplir los fines estatales
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3
LA PLANEACIOacuteN COMO EL MACROPROCESO EN LA FUNCIOacuteN
ADMINISTRATIVA Y CONTRACTUAL DEL ESTADO
Autor
Abogado WILLIAM USQUIANO RODRIGUEZ
Director del Trabajo de grado
Doctor JHON FREDY SILVA TENORIO
UNIVERSIDAD MILITAR NUEVA GRANADA
MAESTRIacuteA EN DERECHO ADMINISTRATIVO
Bogotaacute DC septiembre 2018
4
Dedicatorias
A Dios
Por darme vida salud y sabiduriacutea a lo largo de mi formacioacuten personal profesional y
acadeacutemica lo que me permitioacute adelantar mis estudios en la maestriacutea en derecho
administrativo
A mis padres Julio cesar Usquiano
Lezcano y Mariacutea del Carmen Rodriacuteguez de
Usquiano (qepd)
Por ayudarme a crecer con sus ensentildeanzas entusiasmo inculcando en miacute las bases
de mi personalidad y criterio que me permite consolidar mis suentildeos y propoacutesitos (eacutetica y
disciplina) siempre con la idea que hay algo por hacer Mamaacute (qepd) por el tiempo
que estuviste conmigo compartiendo tus experiencias conocimientos y consejos por tu
amor por ser ejemplo de fortaleza perseverancia unioacuten fe y voluntad mano siempre
amiga con una sonrisa en quien confiar Gracias
A mi familia
Mi amada esposa Gloria Ineacutes Peacuterez Velasco compantildeera ideal para escribir diacutea a diacutea
la historia de nuestras vidas quien estaacute en mi pensamiento y a mi lado en cada segundo de
mi vida ofrecieacutendome su apoyo incondicional a cada idea a cada proyecto a cada decisioacuten
expresando siempre su confianza ideas y criacuteticas constructivas necesaria para ser mejor
cada diacutea a mis hijos cesar paula y Andreacutes mis mejores maestros quienes son la mejor y
mayor motivacioacuten de mi existencia Y que facilitan y hacen posible el objetivo de la
humanidad hellip ser feliz hellip quienes han estado a mi lado durante este tiempo que he
recolectado experiencias y conocimientos en mi vida profesional a lo largo y ancho del
territorio nacional como internacional base fundamentales de este trabajo Muchas gracias
5
A mi hermana
Carmen Ineacutes Usquiano Rodriacuteguez
Por lo que representas para mi hellip a su familia Luis Fernando Vaacutesquez Aguirre su esposo
juliana y Cristian Usquiano Vaacutesquez mis amados sobrinos que brindan el apoyo y carintildeo
incondicional antildeo tras antildeo Gracias
En general
A mis amigos quienes me han apoyado a mis maestros quienes impregnaron en
mis sus conocimientos Por el tiempo y esfuerzo que dedicaron para guiar mi proceso de
formacioacuten sin ellos no habriacutea llegado a este nivel a quienes con sus conocimientos y
experiencia aportaron sus ideas a este trabajo a quienes me ayudaron a conseguir los
materiales y bibliografiacuteas y en general a todos los que aportaron para que yo pudiera
concretar este trabajo
A todos ustedes dedico este trabajo
6
LA PLANEACIOacuteN COMO EL MACROPROCESO EN LA FUNCIOacuteN
ADMINISTRATIVA Y CONTRACTUAL DEL ESTADO
William Usquiano Rodriacuteguez1
Resumen
La administracioacuten puacuteblica se fundamenta en la teoriacutea general de la administracioacuten
la cual es una actividad humana indispensable para satisfacen las necesidades del Estado y
sus administrados de acuerdo con las normas constitucionales y legales de donde se infiere
el principio de planeacioacuten Pero en este documento se argumenta la necesidad de concebir
la planeacioacuten como el macroproceso desde diferentes disciplinas acadeacutemicas como lo son
La Administracioacuten de Empresas La Administracioacuten Puacuteblica La Economiacutea el Derecho
administrativo Al servicio de la gestioacuten puacuteblica materializada en macro como en micro
procesos por ello no es posible ubicarla aplicar y desarrollar solamente durante la etapa
precontractual maacutexime si se analizan sus caracteriacutesticas que indica que la planeacioacuten no es
estaacutetica ni repetitiva contiene principios permite la identificacioacuten de oportunidades de
mejoramiento en las operaciones de las organizaciones y el aprovechamiento integral de los
recursos Establece responsabilidades y minimiza riesgos El macroproceso de planeacioacuten
es la determinacioacuten racional para una adecuada toma de decisiones que facilita cumplir la
misioacuten y objetivos de las instituciones es una sinergia de instituciones medios y
resultados
Palabras clave Planeacioacuten Administracioacuten puacuteblica Principios Proceso Recursos
Macroproceso de planeacioacuten Planes de Desarrollo Micro procesos de contratacioacuten estatal
Procesos presupuestal Constitution
1 Artiacuteculo de Reflexioacuten elaborado como Trabajo de Grado para optar al Tiacutetulo de Magister en Derecho Administrativo bajo la Direccioacuten metodoloacutegica de Dra Andrea Liliana Garzoacuten Zuluaga Docente Y la direccioacuten Temaacutetica del Doctor
Jhon Fredy Silva Tenorio
William Usquiano Rodriacuteguez Terminacioacuten de materias 2017-II Gerente de la IPS Cliacutenicas Odontoway SAS Disentildeamos y mejoramos su sonrisa Email usquiano2011 hotmailcom Mayor (r) del Ejeacutercito del arma de Logiacutestica en la especialidad de armamento Especialista en administracioacuten de Recursos Militares del centro de Educacioacuten Militar Especialista en Docencia Universitaria de la Universidad Militar Nueva Granada Profesional en Ciencias Militares de la Escuela Militar de Cadetes General Joseacute Mariacutea Coacuterdoba Abogado y Administrador de Empresas de la Universidad Militar Nueva Granada Instructor de Derechos Humanos del Departamento de defensa instituto de cooperacioacuten para la seguridad hemisfeacuterica Administrador de Recursos Departamentales y logiacutesticos del Instituto de Cooperacioacuten para la
seguridad hemisfeacuterica (WHINSEC)
7
Abstract
The public administration is based on the general theory of administration which
is a human activity essential to meet the needs of the State and its administration in
accordance with the constitutional and legal rules from which the principle of planning is
inferred But in this document the need to conceive planning is argued as the
multidisciplinary macroprocess at the service of Public Administration materialized in
macro as in microprocesses therefore it is not possible to locate apply and develop only
during the pre-contractual stage especially if its characteristics are analyzed it indicates
that the planning is not static nor repetitive it contains principles it allows the
identification of improvement opportunities in the operations of the organizations and the
integral use of the resources It establishes responsibilities and minimizes risks In
conclusion the macroprocess of planning is the rational determination for an adequate
decision making that facilitates fulfilling the mission and objectives of the institutions it is
a relation between ends means and results
Key words Planning Public administration Principles Process Resources Macroprocess
of planning Development Plans Microprocesses of state contracting Processed Budget
Constitution
Tabla de Contenido Paacuteg
Introduccioacuten 10
1 Capiacutetulo I Concepto de administracioacuten y Planeacioacuten 16
11 Definicioacuten de Administracioacuten 17
12 La planeacioacuten como procesoacute 19
13 La planeacioacuten como principio 21
2 Capiacutetulo II Sobre el Macroproceso De planeacioacuten 25
21 Institucionalizacioacuten Naturaleza alcance y delimitacioacuten del
macroproceso de planeacioacuten en el Estado Colombiano
25
22 Constitucionalidad del Macroproceso de planeacioacuten 29
3 Capiacutetulo III Divergencias y convergencia de los Planes de Desarrollo
Econoacutemico y Social al Macroproceso de Planeacioacuten en Colombia
31
31 Antecedentes del macroproceso de planeacioacuten en Colombia 32
311 Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970 33
312 Las cuatro estrategias 1970-1974 35
313 Para Cerrar Breechas 1974-1978 36
314 Plan de Integracion Nacional 1979-1982 37
8
315 Cambio con equida 1982-1986 38
316 Plan de Economiacutea Social 1987-1990 39
32 Consolidacioacuten del macroproceso de planeacioacuten con la Constitucioacuten de
1991
40
321 La Revolucion Pasifica 1991-1994 40
322 El Salto Social 1994-1998 41
323 Cambio para construir la paz 1998-2002 41
324 Hacia un Estado Comunitario 2002- 2006 42
325 Estado Comunitario desarrollo para todo 2006-2010 43
326 Prosperidad par todos 2010-2015 44
327 Todos por un nuevo paiacutes 2014-2018 44
4 Capiacutetulo IV El macroproceso de planeacioacuten instrumento transversal en
el derecho puacuteblico
47
41 El presupuesto como herramienta instrumento y poliacutetica en el
macroproceso de planeacioacuten
47
42 El presupuesto como componente esencial del macroproceso de
planeacioacuten en Colombia
50
43 El presupuesto general de la Nacioacuten su ejecucioacuten y el macroproceso de
planeacioacuten
53
5 Capiacutetulo V El Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado
55
51 Los principios en la funcioacuten administrativa y contractual del Estatal 55
52 Los principios y las altas cortes 59
521 Corte constitucional 59
522 El Consejo de Estado 60
53 Fundamentacioacuten del Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado
61
56 Procesos de seleccioacuten y el macroproceso de Planeacioacuten 65
6 Conclusiones 68
7 Bibliografiacutea 72
9
Tabla de Graficas
Paacuteg
Graacutefico
No 1
El proceso de Planeacioacuten Informacioacuten Extraiacuteda de la introduccioacuten
(Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970 paacuteg 13)
34
Graacutefico
No 2
Las instituciones y los Planes Informacioacuten Extraiacuteda de la introduccioacuten
(Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970 paacuteg 16)
35
Grafica
No 3
Del Macroproceso de elaboracioacuten de los Planes de desarrollo y el sistema
de planificacioacuten elaboracioacuten propia informacioacuten extraiacuteda de la
(Constitucion Politica de Colombia 1991) Tiacutetulo XIII Capiacutetulo I Y II
46
Grafica
No 4
Fuente Departamento nacional de planeacioacuten Decreto 111 de 1996
Artiacuteculo 9 Banco Nacional de Programas y Proyectos
51
Grafica
No 5
Fuente Direccioacuten General del Presupuesto Puacuteblico Nacional
Presupuesto Anual de la Nacioacuten Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo 10 La
Ley Anual sobre el Presupuesto General de la Nacioacuten es el instrumento
para el cumplimiento de los planes y programas de desarrollo econoacutemico
52
Grafica
No 6
Capacidades de contratacioacuten Fuente Direccioacuten General de Presupuesto
Publicoacute Nacional
54
Grafica
No 7
Principios como Pilares del Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado elaboracioacuten propia fuente CP
1991 Ley 80 de 1993Ley 1150 de 2007Estatuto de presupuesto
57
Grafica
No 8
Caracterizacioacuten del Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado como soporte los principios
elaboracioacuten propia fuente CP 1991 Ley 80de 1993 Normatividad
contractual
64
Grafica
No 9
El Macroproceso de planeacioacuten en la funcioacuten administrativa y contractual
del Estado Elaboracioacuten propia Fuente de informacioacuten ordenamiento
juriacutedico colombiano
67
10
INTRODUCCION
Este trabajo articula e incorpora conceptos y teoriacuteas planteadas desde diferentes
disciplinas acadeacutemicas como lo son La Administracioacuten de Empresas La Administracioacuten
Puacuteblica La Economiacutea el Derecho administrativo Enfoques que permiten orientar y
establecer el punto de partida para cumplir con el objetivo propuesto Sobre la planeacioacuten
promoviendo con este un anaacutelisis y reflexioacuten criacutetica contextualizando elementos que
soportan la necesidad de romper concepciones yo paradigmas prestablecidos tal como lo
propuso para su eacutepoca y con su teoriacutea sobre la administracioacuten Taylor la cual designo como
cientiacutefica que en esencia es una revolucioacuten mental completa por parte de todos cuantos
forman una empresa [hellip] y que surge de aplicar el meacutetodo cientiacutefico [hellip] Ello implica un
cambio total en las mentes y en la manera de actuar de todos los miembros de la empresa2
Asiacute quizaacutes se puede percibir entender y aplicar la planeacioacuten como el macroproceso de la
funcioacuten administrativa y la contratacioacuten estatal y no como un principio transversal
impliacutecito aplicable como requisito o formalidad a cumplir en la ejecucioacuten de los recursos
del estado a traveacutes de las diferentes modalidades de seleccioacuten (Ponce 1994 paacuteg 113)
Estas disciplinas acadeacutemicas cumplen la funcioacuten de delimitar el marco de
desarrollo y ejecucioacuten del macroproceso de planeacioacuten que se propone Determinando su
interaccioacuten naturaleza medios y fines de manera precisa basada en experiencias que a
traveacutes de la historia el hombre ha acumulado para su conservacioacuten y realizacioacuten de las
personas (Palomino 2000 paacuteg XIII)
Si bien todas las disciplinas tienen un llamado histoacuterico estas se basan en no pocos
principios e instituciones siendo necesario establecer desde ya que el hombre para su
realizacioacuten necesariamente debe satisfacer sus necesidades Individuales colectivas seguacuten
lo sentildealo en su teoriacutea ampliamente aceptada el principal representante del
Neohumanorrelacionismo Abraham Maslow como se citoacute en (HernandezS 2012 paacuteg
133) ldquoexisten dos grandes necesidades del hombre las primarias que se refieren a las
necesidades fisioloacutegicas y de seguridad y las secundarias que son de caraacutecter psicoloacutegico-
social Fundamentales para la convivencia humana
Actividad que le exige la utilizacioacuten de muacuteltiples y diversos recursos que
encuentra en su entorno que puede tomar de forma directa o que son proporcionados por
otros hombres que crean sus propias organizaciones instituciones yo empresas estos
recursos le permiten satisfacer necesidades de gran importancia que se materializa
2 Empresa Termino que en este trabajo utilizaremos para describir tanto las organizaciones yo instituciones privadas
como puacuteblicas Ya que se refiere a un negocio a una dependencia gubernamental (Koontz Heinz Werhrich amp Marck Cannice Administracioacuten 212)
11
siempre con la toma de sus decisiones (Ramirez 2010 paacuteg 17) que influyen en su
comportamiento y aplica en su interaccioacuten con la sociedad
Sociedad que sin duda alguna como nos dice la Doctora Marta Elena salcedo
Ballesteros en su obra Se ha estructurado y conformado a traveacutes de diversas ideologiacuteas y
sistemas econoacutemicos que exigen para su estudio conocer
uml [hellip] la concepcioacuten poliacutetica en su devenir histoacuterico pues posibilita ubicar el
Cuaacutendo el Coacutemo y el Por queacute de lo diversos principios que hoy animan las
opciones de ordenacioacuten y desarrollo social ya que tras las estructuras de los Estados
y de las Constituciones subyace un punto de vista ideoloacutegico desde el cual se
propone una manera de organizar la sociedad siendo asiacute el conocimiento de eacutesta
una herramienta fundamental para la comprensioacuten tanto de la poliacuteticas estatales
como de la intencionalidad juriacutedica en su emanacioacuten de normas positivasrdquo
(Salcedo Ballesteros 2000 paacuteg XIX)
Al respecto conviene decir que la funcioacuten administrativa y contractual del Estado no
asido la excepcioacuten Maacutes auacuten si se considera que son el instrumento para la satisfaccioacuten de
las necesidades de la sociedad y el cumplimiento de los fines del Estado3 fundamentado su
actividad en la aplicacioacuten de los principios tanto los de la funcioacuten administrativa
consagrados en la Constitucioacuten Poliacutetica sentildealados en el artiacuteculo 209 Superior como los
principios propios establecidos en las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007
Al lado de ello se tiene que aunque no se encuentre concretado de manera expresa
en el ordenamiento juriacutedico se toma como principio rector aplicable en la etapa
precontractual en la contratacioacuten estatal el llamado principio de planeacioacuten justificado en
jurisprudencias de las altas cortes y con base a ellas como fuentes del derecho doctrinantes
hacen mencioacuten a eacutel de manera reiterativa al igual que los empleados del Estado que tiene
alguna participacioacuten por sus funciones en esta actividad a la cual le dan amplia
aplicabilidad de manera sistemaacutetica y como requisito a cumplir sin verificar si es correcta o
no situacioacuten que se exterioriza como lo indica el Doctor (GUZMAN ARROYO 2012)
cuando
3 Articuloacute 2 Constitucioacuten Poliacutetica 1991 Son fines esenciales del Estado servir a la comunidad promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios derechos y deberes consagrados en la Constitucioacuten facilitar la participacioacuten de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econoacutemica poliacutetica administrativa y cultural de la Nacioacuten defender la independencia nacional mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia paciacutefica y la vigencia de un orden justo
Las autoridades de la Repuacuteblica estaacuten instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida honra bienes creencias y demaacutes derechos y libertades y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares
12
[hellip] en diferentes investigaciones de caraacutecter disciplinario penal y fiscal se sentildeala
que uno de los motivos que han llevado a la inejecucioacuten de los contratos o a la
ejecucioacuten deficiente de los mismos se debe a la falta de planeacioacuten por parte de los
servidores puacuteblicos o particulares encargados de elaborar unos estudios previos
serios que le den la seguridad al Estado que lo que se pretende adquirir o ejecutar es
realmente lo que se requiere bajo unas condiciones teacutecnicas y financieras
previamente analizadas y definidas por la entidad respectiva p75-119
Esta concepcioacuten de principioacute de planeacioacuten pareciera desdibujarse un poco cuando
se intenta definir como un principio en materia contractual y para ello se remiten
inmediatamente a los principios claramente establecidos e independientes como lo es el
principio de legalidad economiacutea responsabilidad Luego de deducir el deber de
planeacioacuten en el aacutembito contractual en presupuestos que sentildealan juristas y doctrinantes
como (SANTOFIMIO GAMBOA Jaime Orlando 2009) donde afirman que
la estructuracioacuten regulacioacuten o extincioacuten de relaciones juriacutedicas patrimoniales deben
siempre corresponder a negocios debidamente disentildeados pensados conforme a las
necesidades y prioridades que demanda el intereacutes puacuteblico es decir que el
ordenamiento juriacutedico busca que el contrato estatal no sea el producto de la
improvisacioacuten ni de la mediocridad (SANTOFIMIO GAMBOA Jaime Orlando y
BENAVIDES 2009)
Al mismo tiempo Expresan
Esto se logra a traveacutes de la elaboracioacuten de estudios previos que contengan la
sustentacioacuten material de todas y cada una de las decisiones trascedentes que
justifican sustentan y razonan el negocio mismo que la administracioacuten pretende
celebrar Se trata de una de las maacutes importantes exigencias de fondo de todo el
proceso de seleccioacuten ya que por medio de ella se da cumplimiento al principio
garantiacutestico de la motivacioacuten material de las decisiones que habraacuten de regir la
actividad contractual en todos sus aspectos Pp 43-44
Dentro de este contexto Se establece que son varios los procesos que el empleado
puacuteblico debe cumplir relacionados con los artiacuteculos 24 2526 de la ley 80 de 1993 y lo
expresado por la ley 1150 de 2007 Decreto 1082 de 2015 para el cumplimiento al
mencionado principio de planeacioacuten contractual
Sin embargo esta revisioacuten y reflexioacuten normativa nos coloca de manera directa en el
tema central de este artiacuteculo la aplicacioacuten del concepto de planeacioacuten como macroproceso
en ejecucioacuten del presupuesto del Estado el cual es tomado como un principio de la
contratacioacuten estatal sin estar como ya se describioacute establecido y definido por el sistema
normativo y a la vez este es usado bajo el precepto interpretacioacuten y significacioacuten que se
da en la praacutectica diaria En este sentido es necesario precisar que los significados estaacuten
conformados por creencias supuestos valores y saberes como lo sentildeala (Listoacuten y Zeichner
1997)
13
Estas observaciones iniciales permiten reconocer y reafirmar que las poliacuteticas
puacuteblicas en contratacioacuten estatal suponen articular dos aspectos esenciales para ejecucioacuten de
los recursos del Estado como lo es el ldquodeber serrdquo y el del ldquoesrdquo Que permiten establecer de
manera independiente pero a la vez complementaria los procesos para la toma de
decisiones y sus liacuteneas de accioacuten para tomar la mejor decisioacuten
Aquiacute vale la pena hacer una pequentildea digresioacuten sobre el trabajo base del presente
texto que se fundamenta esencialmente en que las personas involucrada en la contratacioacuten
estatal deben desaprender el significado del concepto de planeacioacuten que aplican desde su
perspectiva profesional como principio y empezar a darle aplicacioacuten como el primer
macroproceso dentro de la funcioacuten administrativa y contractual del Estado que facilita la
gobernabilidad que le corresponde al Estado como el ejercicio de la autoridad poliacutetica
econoacutemica y administrativa que gestiona los asuntos de un paiacutes a todos los niveles que
comprende los mecanismos los procesos y las instituciones a traveacutes de las cuales los
ciudadanos articulas sus intereses ejercen sus derechos cumplen con sus obligaciones y
median sus diferencias ( Programa de las naciones unidas para el desarrollo 2004ordf)
En este orden de ideas el objetivo general de este artiacuteculo se fundamenta en el
interrogante iquestSe puede conceptuar la planeacioacuten como el macroproceso de la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado y no solo como un principio trasversal de la
contratacioacuten puacuteblica
A partir de este planteamiento se inicia una inmersioacuten y exploracioacuten dirigida a la
conceptualizacioacuten de la Planeacioacuten desde ordenamiento juriacutedico que se tiene y aplica en la
actualidad para la ejecucioacuten del erario puacuteblico en las entidades estatales por parte de los
servidores puacuteblicos y contratistas Dentro de este marco ha de considerarse el concepto y
alcance de la planeacioacuten aplicado a la contratacioacuten del Estado
Con esta liacutenea de argumentacioacuten y para resolver este interrogante el problema de
investigacioacuten estaacute planteado en el plano de la funcioacuten Administrativa del Estado como
persona juriacutedica con muacuteltiples funciones por lo que se establecen objetivos especiacuteficos
Los cuales se desarrollan en cinco capiacutetulos asiacute
En el Capiacutetulo Primero se expondraacuten y advertiraacuten los aspectos dogmaacuteticos relativos
a la naturaleza concepto y evolucioacuten doctrinaria jurisprudencial del concepto de
Administracioacuten para contrastar la planeacioacuten como principio yo macroproceso desde el
nivel normativo teoacuterico doctrinal y jurisprudencial tomando como punto de partida la
Teoriacutea de la administracioacuten cientiacutefica Mediante una exposicioacuten esencialmente descriptiva
con un eacutenfasis en las necesidades del hombre Fundamentales para la convivencia humana
Aspectos histoacutericos que permitan establecer cuaacutel fue el contexto en que la sociedad ha
organizado la manera de utilizar los recursos que integran los factores de produccioacuten que
permiten el crecimiento y desarrollo econoacutemico del Estado Mediante esta metodologiacutea se
pretende precisar si existe o no diferencia entre la administracioacuten Puacuteblica y la privada y si
sus conceptos o dogmaacutetica son aplicables a la funcioacuten administrativa y contractual del
14
Estado y si desde alliacute se puede plantear la planeacioacuten como un proceso desde el punto vista
teoacuterico y conceptual constitucioacuten de 1991 de donde se desarrollan integran el
ordenamiento juriacutedico y las leyes que la desarrolla Buscando ofrecer un panorama que
contextualice y explique de una mejor manera d revisioacuten y reflexioacuten normativa que nos
coloque de manera directa en el tema central de este artiacuteculo la aplicacioacuten del concepto de
planeacioacuten como macroproceso en ejecucioacuten del presupuesto del Estado
En el Capiacutetulo segundo se establece la interpretacioacuten naturaleza alcance y
delimitacioacuten del macroproceso de planeacioacuten factores de implementacioacuten buscando
establecer si es una poliacutetica una norma de administracioacuten puacuteblica un sistema un plan una
estrategia o un proceso Instrumento de desarrollo en el Estado Colombiano construyendo
asiacute un mapa confiable que ilustre cuaacutel ha sido la posicioacuten y evolucioacuten histoacuterica de los
organismos e instituciones creados para implementar y desarrollar el macroproceso de
planeacioacuten En Colombia Estableciendo su marco normativo Constitucional y legal Que
estructure la planeacioacuten como el macroproceso Constitucional donde se incorporan
elementos esenciales de microeconomiacutea y macroeconomiacutea Como lo son el capital el
Trabajo la Empresa refirieacutendose a que todas ellas cumplen una misioacuten dentro de la
sociedad establecen objetivos y para cumplirlos requieren adquirir asignas y distribuir
recursos de capitales independientes o fiscales
En el Capiacutetulo Tercero se examinaraacute las divergencias y convergencia del de la
planeacioacuten implementada en la gestioacuten puacuteblica el cual no es restringida y aplicable
uacutenicamente en el proceso de contratacioacuten estatal en su etapa precontractual Toda vez que
se ha estructurado como el macroproceso de la funcioacuten administrativa por excelencia del
Estado mediante la implementacioacuten e incorporacioacuten de diversos procesos desde el antildeo
1969 con el primer Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social denominado Planes y
programas de desarrollo hasta la implementada para el periodo 2014-2018 Todos por un
nuevo paiacutes paz equitativa y educacioacuten
Por lo que resulta relevante resaltar los procesos que cada uno de estos planes de
desarrollo crearon e implementaron en la estructura del macroproceso de planeacioacuten que
hoy se propone y que es el que soporta toda la funcioacuten administrativa del Estado teniendo
como Pilares los principios Que estaacuten plenamente definidos e identificados en el
ordenamiento juriacutedico y son independientes uno del otro entonces la planeacioacuten no solo
estaacute presente en los procesos de seleccioacuten de contratista para la ejecucioacuten de recursos
puacuteblicos asignados que hace el Estado en la etapa precontractual
De esta circunstancia nace el hecho de que el macroproceso de planeacioacuten articule
otros procesos que se inician con anterioridad a la elaboracioacuten de los planes de desarrollo
de cada gobierno presidencial o territorial ya que en eacutel se deben analizar y plantear
soluciones a la problemaacutetica del paiacutes estableciendo objetivos estrategias que permitan
prestar los servicios puacuteblicos esenciales establecidos en la constitucional Nacional que se
constituyen en las necesidades insatisfechas de los administrados y permite considera la
planeacioacuten como el macroproceso de la funcioacuten administrativa y contractual del Estado
15
En el Cuarto capiacutetulo se mostrar el macroproceso presupuestal del Estado
como el instrumento necesario del macroproceso de planeacioacuten para la implementacioacuten de
poliacuteticas puacuteblicas desde sus diversas funciones claramente definidas Tomando como punto
de partida citas de definiciones aportadas por diversos autores quienes lo describen y
definen como herramienta de planeacioacuten plan expresado en teacuterminos monetarios
estrategia cuantitativa mecanismo de racionalizacioacuten instrumento de gobierno se
muestra que el macroproceso presupuestal no es un es una actividad del Estado aislado
que este al igual que el macroproceso de planeacioacuten lo rige la observancia de principios
constitucionales y legales esto se estructurara desde un anaacutelisis jurisprudencial
Tras esta situacioacuten abordemos la temaacutetica de la conformado del macroproceso
presupuestal determinando si este lo componen otros procesos que para efectos de este
trabajo se denominan micro o macroprocesos por lo que se establece una revisioacuten
normativa constitucional y legal que indique sus estructuracioacuten y afectacioacuten De esta
manera se ha demostrado que el macroproceso de presupuesto como sea dicho no es una
actividad suelta e independiente si no que ase parte de una actividad mayor que para este
trabajo se presenta como el macroproceso de planeacioacuten que ademaacutes de contener el
macroproceso presupuestal estaacute conformado por macro y micro procesos que hacen
tangible el cumplimiento del (Constitucion Politica de Colmbia Art-2 1991)
En el Capiacutetulo quintoacute que es el final se Advierte el concepto de planeacioacuten
aplicable en la normatividad vigente en materia de contratacioacuten puacuteblica abordaacutendolo desde
las diferentes modalidades de seleccioacuten del contratista Determinando las normas que han
permitido organizar de una manera maacutes aacutegil los procesos que conforman el macroproceso
de planeacioacuten y permiten concretar que la planeacioacuten es un macroproceso que contiene
microprocesos o macroproceso Los cuales guardan una estrecha relacioacuten con los principios
constitucionales legales siendo estos los pilares fundamentales para cumplir los fines del
Estado Ya que soportan el macroproceso de planeacioacuten que no inicia tampoco en la etapa
precontractual ni termina con ella
Esto implica abordar esta temaacutetica desde conceptos emitidos por doctrinantes
juristas y filoacutesofos como (Sierrra Porto HUMBERTO A 1998) SAVIGNY KELSEN
GURVITCH (ROSS) CALSAMIGLIA (HABERMAS 2008) (DWORKIN R ) Entre
otros precisando la naturaleza juriacutedica de los principios su estructura clasificacioacuten y
distincioacuten entre reglas y principios
Asiacute mismo se fundamenta el Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado con base en pronunciamientos de la corte que
permiten estructurar el macro proceso al sustentar la planeacioacuten como principio en otros
principios claramente definidos enunciados que se ajustan a las caracteriacutesticas expuestas
por filoacutesofos doctrinantes y juristas para su clasificacioacuten y estructura a su vez todos y cada
uno los argumentos utilizados por la corte contiene microprocesos que permiten
contextualizacioacuten el Macroproceso de Planeacioacuten de la misma manera al mencionar las
funciones de las autoridades administrativas esta estaacuten relacionadas con microprocesos y
16
microprocesos que permiten el cumplimiento de la misioacuten y objetivos de su institucioacuten u
organismo estatal
En cuanto a la estrategia metodoloacutegica para examinar el concepto de planeacioacuten se
optoacute por el disentildeo metodoloacutegico de tipo descriptivo basado en la recoleccioacuten y anaacutelisis de
informacioacuten documental para examinar las fuentes escritas especialmente el material
bibliograacutefico tambieacuten se hizo uso del comparativo(cualitativo) enfrentando la regulacioacuten
actual sobre la planeacioacuten y los conceptos doctrinales sobre la funcioacuten administrativa a
efecto de argumentar y apoyar el concepto de planeacioacuten como el primer macroproceso de
la funcioacuten administrativa y determinar la influencia normatividad vigente sobre el tema al
manejarlo como un principio travesar que afecta la eficacia y eficiencia en su aplicabilidad
y contribuye a las fallas en la contratacioacuten siendo necesario implementar el concepto de
macroproceso de planeacioacuten para superar estados problemaacuteticos identificados en la
praacutectica
Capiacutetulo I
1 Concepto de administracioacuten y Planeacioacuten
El poder el dinero y maacutes concretamente los mercados y la administracioacuten se
apoderaron de funciones integrativas que antes eran desempentildeadas por valores y
normas consensuales o incluso por procesos de construccioacuten de un entendimiento
(Habermas 2018)
Desde el planteamiento anterior es importante establecer que en este devenir
histoacuterico la sociedad ha organizado ademaacutes de sus ideologiacuteas la manera de utilizar los
recursos que integran los factores de produccioacuten clasificados en cuatro grandes categoriacuteas
Trabajo que proviene del tiempo y se transforma en un salario Capital creacioacuten humana
que proporciona un intereacutes Tierra como espacio de recursos naturales que representa una
renta y Habilidad empresarial o talento para crear un nuevo producto y por ello recibir una
utilidad Esto recursos combinados producen bienes que son tangibles y servicios que son
inmateriales y permiten el crecimiento y desarrollo econoacutemico del Estado como el de la
sociedad (McEachern 2003 paacutegs 1-3)
Al respecto conviene decir que una economiacutea es la eleccioacuten de millones de
individuos que intentan satisfacer sus necesidades ilimitadas con recursos escasos pero
para bien o para mal las sociedades fundamentan su desarrollo y su economiacutea en
organizaciones4 privadas como puacuteblicas Que aunque tienen algunas diferencias
significativas las dos se fundamentan en la administracioacuten Para establecer los temas
elementos procesos y lineamientos aplicables por el ser humano en su quehacer diario en
4 Organizaciones Se define como un grupo de personas que trabajan en conjunto para crear un valor agregado (Koontz
Heinz Werhrich amp Marck Cannice Administracioacuten 212)
17
el rol de gerentes administradores y en especial como liacutederes de estas organizaciones que
les exige actuar con productividad5 eficiencia6 efectividad7 (Griiffin 2011 paacuteg 5)
11Definicioacuten de Administracioacuten
Por lo que no es fortuito decir que la Administracioacuten Hasta finales del siglo XIX
Tanto en el Estado Como en el sector privado se concebiacutea de manera distinta pero a partir
de la teoriacutea de Henry Fayol se reconoce que la actividad administrativa ocurre o se
manifiesta en ambos sectores de igual manera Distanciaacutendose uacutenicamente de su origen y
los objetivos de las organizaciones (Ramirez 2010 paacuteg 67)
Por lo tanto estas organizaciones instituciones o empresas que indistintamente
coacutemo se denominen comprenden seis operaciones fundamentales
Operaciones teacutecnicas (produccioacuten fabricacioacuten transformacioacuten) Operaciones
comerciales (compras ventas permutas) Operaciones financieras (buacutesqueda y
administracioacuten de capitales) Operaciones de seguridad (proteccioacuten de bienes y de
personas) Operaciones contables (inventario balance precio de costo estadiacutestica
etc) Operaciones administrativas Para complementar su teoriacutea administrativa
sentildeala que para que eacutesta sea efectiva debe ajustarse a los siguientes principios
Divisioacuten del trabajo Autoridad y responsabilidad Disciplina Unidad de mando
Unidad de direccioacuten Subordinacioacuten del intereacutes individual al intereacutes general
Remuneracioacuten Centralizacioacuten Cadena de mando Orden Equidad Estabilidad del
personal Iniciativa Espiacuteritu de grupo (Ponce 1994 paacuteg 122)
Esto quiere decir que los aportes efectuados por Fayol son complementarias a las
teoriacuteas de Taylor ya que este mira maacutes bien los principios y procesos micro administrativo
sin desconocer los macro administrativos Principalmente vistos por Fayol y que todaviacutea
existen y subsistiraacuten (Ponce 1994 paacuteg 124)
Siguiendo los aportes efectuados por Taylor y principalmente por Fayol se deben
analizar ademaacutes conceptos efectuados por otros atores como la definicioacuten de Mary Parker
Follett citada por (Stoner amp Freeman 1994) MUNCH Galindo y GARCIA Martiacutenez
(1998) que sobre la administracioacuten afirmo es ldquoel esfuerzo coordinado de un grupo social
para obtener un fin con la mayor eficiencia y el menor esfuerzo posiblesrdquo Herbert A
Simoacuten define la administracioacuten como ldquoaccioacuten humana racional y cooperativa para llegar a
determinados objetivosrdquo Robert McNamara La Administracioacuten ldquoes el medio por el cual
pueden ser racionalmente organizados y extendidos al conjunto del cuerpo social los
5ldquola maacutexima de aumentar la productividad segura se encuentra en el conocimiento del trabajo mismo y en especial en la administracioacutenrdquo (Koontz Heinz Werhrich amp Marck Cannice Administracioacuten 212) 6 Logro de os fines con el miacutenimo de recursos (Koontz Heinz Werhrich amp Marck Cannice Administracioacuten 212) 7 Es el logro de objetivos (Koontz Heinz Werhrich amp Marck Cannice Administracioacuten 212)
18
cambios sociales tecnoloacutegicos y poliacuteticosrdquo Fritz Mostern Marx La Administracioacuten es
ldquotoda accioacuten encaminada a convertir un propoacutesito en realidad objetiva es el orden
sistemaacutetico de acciones y el uso calculado de recursos aplicados a la realizacioacuten de un
propoacutesito previendo los obstaacuteculos que pueden surgir en el logro del mismo Es la accioacuten
de direccioacuten y supervisioacuten del trabajo y del uso adecuado de materiales y elementos para
realizar el fin propuesto con el maacutes bajo costo de energiacutea tiempo y dinerordquo (McNamara
1946)8 Luther Gulick La Administracioacuten ldquoes un sistema de conocimientos por medio del
cual los hombres establecen relaciones predicen resultados e influyen en las consecuencias
de cualquier situacioacuten en que se organicen para trabajar unidos en el logro de propoacutesitos
comunesrdquo
Esta descripcioacuten seraacute incompleta si no se hace referencia al concepto de
administracioacuten puacuteblica postulado por (Garcia Galindo amp Bolivar Ramirez Fundamentos de
Gestioacuten Puacuteblica 2014 ) quienes establecen la administracioacuten puacuteblica se fundamenta en la
teoriacutea general de la administracioacuten y la definen de la siguiente manera
ldquoLa administracioacuten puacuteblica se encarga de la gestioacuten humana y del manejo
adecuado de los recursos fiacutesicos materiales teacutecnicos y financieros que emplea el
Estado para el cumplimiento de sus fines de acuerdo con las normas
constitucionales y legales que orientan la actividad gubernamentalrdquo Paacuteg 32
Esta revisioacuten tan somera como inevitablemente nos lleva a realizar la comparacioacuten
de la definicioacuten de administracioacuten puacuteblica con las aportadas sobre la administracioacuten en el
sector privado lo que nos permite concluir que coincide en la combinacioacuten de la actividad
humana recursos y la buacutesqueda del cumplimientos de metas mediante la realizacioacuten de
macroproceso que facilitan la toma de decisiones entre ellos el macroproceso de
planeacioacuten y como se afirmoacute al inicio del texto se distancian uacutenicamente de su origen y los
objetivos de las organizaciones (Ramirez 2010 paacuteg 67) Por lo cual ha ambas le es
aplicable la teoriacutea de Henry Fayol la cual denomino proceso administrativo que consiste en
prever9 Organizar Mandar coordinar y controlar10
A partir de esta teoriacutea ANDREW Dubrin (2000) afirma refirieacutendose a la propuesta
de Fayol La administracioacuten ldquoEs el proceso de usar recursos de la organizacioacuten para
alcanzar los objetivos de la misma por medio de las funciones de planeacioacuten organizacioacuten
e integracioacuten del personal del liderazgo y de controlrdquo Contribuyendo con el
SCHERMERHORN John R Jr (2002) Expresa la administracioacuten es ldquoEl proceso de
9 La previsioacuten -pre antes y visioacuten lo que se ve- Fayol sentildeala que consiste en escrutar el futuro y hacer los planes de accioacuten Con aquellos que separan -como lo hacemos nosotros-e- la previsioacuten de la planeacioacuten hay que tomar en cuenta que en la eacutepoca de Fayol ya estaban sentildealadas estas dos divisiones en la misma definicioacuten (Ponce 1994 paacuteg 123) 10 Es necesario hacer eacutenfasis en que la (coordinacioacuten) es en realidad la esencia de la administracioacuten la previsioacuten es coordinacioacuten de los hechos que se logran al investigar con los medios con que se cuentan Asiacute la planeacioacuten es una coordinacioacuten de las distintas actividades que se van a realizar por lo que se ha preferido cambiarla por direccioacuten que comprende ya en la praacutectica la coordinacioacuten final y concreta que tiene que realizarse siempre al ajustar los planes a los casos concretos (Ponce 1994 paacuteg 124)
19
planeacioacuten organizacioacuten direccioacuten y control del uso de los recursos para lograr las metas
del desempentildeo establecidordquo (Ramirez cardona amp Ramirez 2010 paacuteg 59)
A su vez George R Terri define la Administracioacuten como un proceso distintivo que
consiste en la planeacioacuten organizacioacuten direccioacuten ejecucioacuten y control del trabajo mediante
el empleo de personas y recursos de diversa iacutendolerdquo (RTerri 1961) Y (Davila) Expresa la
Administracioacuten ldquoes una praacutectica social que se esquematiza como el manejo de los recursos
de una organizacioacuten a traveacutes del proceso administrativo de planeacioacuten coordinacioacuten
direccioacuten organizacioacuten y controlrdquo
Una vez estudiados los diferentes conceptos hasta acaacute descritos que han permitido
definir la administracioacuten y con ellos abordar la planeacioacuten como un proceso desde el punto
vista teoacuterico y conceptual cabe sentildealar que nos identificamos con el anaacutelisis efectuado por
el doctor Carlos Ramiacuterez Cardona en el (2010) En su libro Fundamentos de
administracioacuten Donde concluye
Cada uno de los aportes citados [hellip] ldquoTomados independientemente ninguno es lo
suficientemente claro y concreto pero con el aporte de todos ellos se puede llegar
a formar un concepto a priori que satisfaga la inquietud intelectual como el que se
propone a continuacioacuten La administracioacuten es una actividad humana por medio de
la cual las personas procuran obtener unos resultados Esa actividad humana se
desarrolla al ejecutar los procesos de planear organizar dirigir coordinar y
controlarrdquo paacuteg 59
ldquoUn plan no es nada pero la planificacioacuten lo es todordquo ndash
Dwight D Eisenhower
(eEisenhower)
12 La planeacioacuten como procesoacute
El proceso de planeacioacuten es el primer paso hacia la administracioacuten efectiva
eficiente y por consiguiente eficaz (Koontz Administracioacuten paacuteg 212) De alliacute la validez
y actualidad del estudio que se propone que impone una presentacioacuten maacutes allaacute de la
narrativa o debate propuesto con valoraciones y contradicciones que dan contenido al
problema de investigacioacuten Por otra parte criticar y proponer una nueva concepcioacuten de la
planeacioacuten no como un principio si no como un macroproceso exige un entendimiento del
origen y evolucioacuten de los conceptos y teoriacuteas en las que se buscan su fundamentacioacuten
como se ha establecido en este trabajo
Aquiacute conviene detenerse un momento a fin de referir planteamientos efectuados por
diversos autores que contribuye y coadyuvan a la definicioacuten del Doctor Ramiacuterez Cardona
que plantea la planeacioacuten como proceso por lo que citan a
20
(RG (2014) paacuteg 33) Planear es el Proceso que se sigue para identificar y
seleccionar las metas organizacionales apropiadas y los cursos de accioacuten para alcanzarlas
ademaacutes formulan estrategias para lograr un alto desempentildeo Los tres pasos del proceso de
planeacioacuten son 1) decidir queacute metas perseguiraacute la organizacioacuten 2) decidir queacute cursos de
accioacuten se emprenderaacuten para alcanzar dichas metas y 3) decidir coacutemo distribuir los recursos
de la organizacioacuten para conseguirlas
(HernandezS 2012) La planeacioacuten es una definicioacuten de la accioacuten por lo tanto
seguacuten sea el problema se debe elaborar el tipo de plan correspondiente puede ser una
simple orden una poliacutetica un procedimiento o un programa complejo incluso una
estrategia global paacuteg 94
(EXPOacuteSITO V 2003 paacuteg 585 y ss) la planeacioacuten es un instrumento o
herramienta para la gestioacuten contractual puacuteblica que implica toda contratacioacuten a realizar
para la satisfaccioacuten de una necesidad de caraacutecter general como buacutesqueda de la consecucioacuten
de los fines estatales debe estar antepuesta por una serie de anaacutelisis11 tendientes a
determinar y focalizar la viabilidad teacutecnica y econoacutemica realizando () estudios de
factibilidad proyectos e investigaciones necesarios para determinar su conveniencia
necesidad oportunidad y valor aproximadordquo
AGUSTIacuteN REYES PONCE Citado por (HernandezS 2012 paacuteg 168) define la
planeacioacuten como ldquoFijar el curso concreto de accioacuten que ha de seguirse estableciendo los
principios (poliacuteticas) que habraacuten de orientarlo la secuencia de operaciones para realizarlo y
las determinaciones de tiempos y de recursos necesarios para su realizacioacutenrdquo Al respecto
comenta ldquoPlanear es tan importante como hacer porque la eficiencia es obra del orden por
lo tanto necesitamos hacer planes antes de la accioacutenrdquo
ISAAC GUZMAacuteN VALDIVIA quien manifiesta que la planeacioacuten se define como
la necesidad de ldquoSentildealar los objetivos que se persiguen Dictar las poliacuteticas que orientan a
los colaboradores asiacute como los procedimientos que deberaacuten aplicarse y elaborar los
programas a corto y largo plazos donde deben quedar incluidos los factores de tiempo y
costordquo paacuteg 168
JOSEacute ANTONIO FERNAacuteNDEZ ARENA ldquoEn la planeacioacuten se definen los
problemas por resolver se analizan las experiencias pasadas y se esbozan planes y
programas a realizarrdquo paacuteg 168
FRANCISCO JAVIER LARIS CASILLAS ldquoEste autor en forma esquemaacutetica dice
que la planeacioacuten consiste en determinar Objetivos Poliacuteticas Meacutetodos y procedimientos
Programas Presupuestosrdquo paacuteg 170
(IVANCEVICH JOHN M 1997 paacuteg 800) Planear en el mejor de los casos
significa que las decisiones que hoy se adopten produciraacuten resultados uacutetiles en alguna
11 Entieacutendase para el contexto de nuestra argumentacioacuten como proceso a seguir
21
fecha futura resultados que se desprenden de la finalidad y de los objetivos de la
organizacioacuten
(GOacuteMEZ LEE 2011 paacutegs 65-70) En su artiacuteculo La variable de economiacutea y su
control en la estructuracioacuten de pliegos en Revista Economiacutea expresa sobre el proceso de
planeacioacuten que ldquopor tratarse de una lista indicativa de aspectos miacutenimos que deben ser
tenidos en cuenta por las entidades estatales al momento de contratar consideran la
planeacioacuten como una serie de actividades preparatoriasrdquo Pp 65-70
El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espantildeola no define la planeacioacuten
sino la planificacioacuten ldquof Accioacuten y efecto de planificar || 2 Plan general metoacutedicamente
organizado y frecuentemente de gran amplitud para obtener un objetivo determinado tal
como el desarrollo armoacutenico de una ciudad el desarrollo econoacutemico la investigacioacuten
cientiacutefica el funcionamiento de una industria etcrdquo (Academia Espantildeola (2009))
13 La planeacioacuten como principio
Asiacute como la Real Academia de la lengua espantildeola No define la planeacioacuten en La
Constitucioacuten Poliacutetica de Colombia y en todo su ordenamiento juriacutedico tampoco se
encuentra taacutecitamente su definicioacuten como principio de la contratacioacuten estatal Situacioacuten
que se observa al revisar detenidamente la legislacioacuten colombina desde su texto
constitucional normativa Jurisprudencial y doctrinal
El concepto de planeacioacuten se deduce y es presentado como principio en el momento
que las altas cortes realizan su anaacutelisis de las normas taxativas constitucionales econoacutemicas
de estructura y de organizacioacuten de la administracioacuten y en la aplicacioacuten de los procesos de
seleccioacuten para la ejecucioacuten de los recursos del Estado Donde se hace necesario y exigible
actuar bajo los paraacutemetros de los principios consagrados en el estatuto de contratacioacuten
estatal y los de la funcioacuten administrativa Encabezados por el principio de legalidad
Debido proceso Economiacutea
Abordar la planeacioacuten como el eje articulador en la contratacioacuten estatal exige
tomar como punto de partida la constitucioacuten de 1991 de donde se desarrollan integran el
ordenamiento juriacutedico de maacutexima importancia para la proteccioacuten de los derechos del
constituyente primario a partir de esta carta poliacutetica y de las leyes desarrolladas se busca
implementar reglas principios y valores como pautas de interpretacioacuten aplicables a las
actividades desarrolladas por los funcionarios puacuteblicos encargados de realizar la ejecucioacuten
del presupuesto nacional y de esta forma satisfacer las necesidades de bienes y servicios
que exige el artiacuteculo 2 superior y el Tiacutetulo XII Del Reacutegimen econoacutemico de la hacienda
puacuteblica
En pronunciamientos efectuados por el Consejo de Estado Seccioacuten 3ordf sub Seccioacuten
C en la (Sentencia Exp(22464) 2012) se infiere algunos elementos de planeacioacuten a partir
de los artiacuteculos 29 El debido proceso se aplicaraacute a toda clase de actuaciones judiciales y
22
administrativas Articulo 209 implica entender la planeacioacuten como un tema atinente y
transversal a la administracioacuten y funciones puacuteblicas que hace parte del contenido de cada
uno de los principios alliacute enunciados y de manera directa se relaciona con la igualdad la
moralidad la eficacia la economiacutea la celeridad la imparcialidad y la publicidad Que se
deben observar y aplicar para el correcto ejercicio de la funcioacuten administrativa
De la misma forma (Constitucion Politica de Colombia Art 334 1991) Alude al
principio de racionalidad de la funcioacuten puacuteblica12 tambieacuten se infiere la planeacioacuten del
capiacutetulo 2 Artiacuteculo 339 De los planes de Desarrollo Modificado por el art 2 Acto
Legislativo 003 de 2011 Que sentildea que habraacute un Plan Nacional de Desarrollo que
contiene [hellip] planes de desarrollo [hellip] planes de las entidades territoriales [hellip] plan de
inversiones [hellip] al realizar anaacutelisis de este artiacuteculo se establece que se integran actividades
que conforman un Macroproceso de planeacioacuten nacional que integra presupuestos que
establece la forma de optimizar y administrar los recursos para adquirir bienes y servicios
que satisfagan las necesidades del Estado y sus administrados mediante la ejecucioacuten y
desarrollo de los artiacuteculos 340 13 y 341 14 de la constitucioacuten
La planeacioacuten a nivel normativo y reglamentario se infiere desde la aplicacioacuten de
Ley 80 de 1993 De los principios de la contratacioacuten estatal en especial el artiacuteculo 25
principios de economiacutea en el numeral 12 modificado por el artiacuteculo 87 de la Ley 1474 de
2011 Previo a la apertura de un proceso de seleccioacuten o a la firma del contrato en el caso en
que la modalidad de seleccioacuten sea contratacioacuten directa deberaacuten elaborarse los estudios
disentildeos y proyectos requeridos y los pliegos de condiciones [hellip] los estudios y disentildeos
que permitan establecer la viabilidad del proyecto y su impacto social econoacutemico y
ambiental En lo expresado en este artiacuteculo se puede establecer que maacutes que inferir un
principio de planeacioacuten se hace mencioacuten a una serie de documentos que hacen pare del
Macroproceso de planeacioacuten que se estaacute planteando con fundamento en las definiciones y
conceptos aportados de administracioacuten y planeacioacuten
Estos documentos se catalogan como micro procesos independientes indispensables
para determinar la necesidad (Congreso de la Repuacuteblica Exposicioacuten de Motivos Ley 80
de 1993)
El artiacuteculo 26 enuncia el Principio de Responsabilidad en especial su numeral
tercero se relaciona con la planeacioacuten toda vez que hace mencioacuten documentos deben ser
realizados por las entidades y los servidores puacuteblicos para abrir licitaciones
o concursos como son los correspondientes pliegos de condiciones disentildeos estudios
planos y evaluaciones que fueren necesarios
23
Esta normatividad tiene relacioacuten con el artiacuteculo 8 de la Ley 1150 de 2007 De la
publicacioacuten de proyectos de pliegos de condiciones y estudios previos Con el propoacutesito de
suministrar al puacuteblico en general la informacioacuten que le permita formular observaciones a su
contenido las entidades publicaraacuten los proyectos de pliegos de condiciones o sus
equivalentes en las condiciones que sentildeale el reglamento La informacioacuten publicada debe
ser veraz responsable ecuaacutenime suficiente y oportuna
Debe tenerse en cuenta la Ley 1474 de 2011 en el que se establece que Por la cual
se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevencioacuten investigacioacuten y
sancioacuten de actos de corrupcioacuten y la efectividad del control de la gestioacuten puacuteblica
De otra parte atendiendo la reciente expedicioacuten del Decreto 1510 de 17 de julio de
2013 ldquoPor el cual se reglamenta el sistema de compras y contratacioacuten puacuteblicardquo
El Decreto 1510 de 2013 no definicioacuten la planeacioacuten pero enumera una serie de
documentos como el plan anual de adquisiciones Registro Uacutenico de Proponentes Anaacutelisis
del sector econoacutemico y de los oferentes por parte de las Entidades Estatales Alrededor de
la Planeacioacuten establece un macroproceso que coadyuva a fundamentar la propuesta de este
trabajo asiacute
Artiacuteculo 20 Estudios y documentos previos [hellip] la necesidad El objeto a contratar
La modalidad de seleccioacuten del contratista y su justificacioacuten El valor estimado del
contrato El anaacutelisis de riesgo Las garantiacuteas La indicacioacuten un Acuerdo Comercial
[hellip]
Artiacuteculo 21 Aviso de convocatoria Artiacuteculo 22 Pliegos de condiciones
Artiacuteculo 23 Observaciones al proyecto de pliegos de condiciones Artiacuteculo 24 Acto
administrativo de apertura del proceso de seleccioacuten Seleccioacuten Contratacioacuten Ejecucioacuten
Modalidades de seleccioacuten Licitacioacuten Puacuteblica Seleccioacuten Abreviada Contratacioacuten de
Menor Cuantiacutea Otros procesos de seleccioacuten abreviada Concurso de meacuteritos Contratacioacuten
directa Miacutenima Cuantiacutea Enajenacioacuten de bienes del Estado Entre otros Que claramente
describe que la planeacioacuten es un macroproceso que se compone de microprocesos y
microprocesos
La Ley 152 de 1994 ldquoPor la cual se establece la Ley Orgaacutenica del Plan de
Desarrollordquo Capiacutetulo I Principios Generales Artiacuteculo 2ordm- Aacutembito de aplicacioacuten La Ley
Orgaacutenica del Plan de Desarrollo se aplicaraacute a la Nacioacuten las entidades territoriales y los
organismos puacuteblicos de todo orden Artiacuteculo 3ordm- Principios Generales Los principios
generales que rigen las actuaciones de las autoridades nacionales regionales y territoriales
en materia de planeacioacuten son
[hellip] Autonomiacutea Ordenacioacuten
Competencias Coordinacioacuten Consistencia Modificado por el art 9 Ley 1473 de
2011 Prioridad del gasto puacuteblico
social Continuidad Participacioacuten Sustentabilidad Ambiental Desarrollo armoacutenico
de las regiones Proceso de planeacioacuten El plan de desarrollo estableceraacute los
24
elementos baacutesicos que comprendan la planificacioacuten como una actividad continua
teniendo en cuenta la formulacioacuten aprobacioacuten ejecucioacuten seguimiento y
evaluacioacuten Eficiencia Viabilidad Coherencia Conformacioacuten de los planes de
desarrollo
El concepto de planeacioacuten analizada desde la jurisprudencia se caracteriza por
esbozar en sus argumentos el principio de planeacioacuten en la contratacioacuten estatal como un
principio trasversal y al referirse a ella se remiten a la definicioacuten de otros principios que se
encuentran taacutecitos en el ordenamiento juriacutedico ya enunciados como por el ejemplo los
pronunciamientos del Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Seccioacuten
Tercera Sentencia del 01 de febrero de 2012 CP Jaime Orlando Santofimio Gamboa
(Sentencia Exp(22464) 2012) Que Expresa
() La ausencia de planeacioacuten ataca la esencia misma del intereacutes general con
consecuencias gravosas y muchas veces nefastas no soacutelo para la realizacioacuten efectiva de los
objetos pactados sino tambieacuten respecto del patrimonio puacuteblico que en uacuteltimas es el que
siempre estaacute involucrado en todo contrato estatal desconociendo en consecuencia
fundamentales reglas y requisitos previos dentro de los procesos contractuales es decir en
violacioacuten del principio de legalidad
El principio de economiacutea cuando el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso
Administrativo Seccioacuten Tercera Consejera ponente Ruth Stella Correa Palacio
(Sentencia 31447 d 2007) dice
[hellip] ldquohellipPor lo tanto el principio de economiacutea en cuya esencia se encuentra el deber
de planeacioacuten del contrato ldquohellip significa que el Estado estaacute obligado a actuar con alto
grado de eficiencia y eficacia para que se protejan los recursos puacuteblicos fiscales con
sujecioacuten estricta al orden juriacutedico De tal manera que es cuestionable todo acto de
negligencia desidia o falta de planeacioacuten u organizacioacuten estatal en la toma de
decisiones puacuteblicas que generan situaciones contrarias a la ley
La Corte Constitucional en la sentencia C-449 de 9 de julio de 1992 Magistrado
Ponente ALEJANDRO MARTIacuteNEZ CABALLERO ha sentildealado que la contratacioacuten
estatal ldquodebe inscribirse en los principios axioloacutegicos del Estado social de derecho
que irradian todas las disposiciones contractuales previstas en la Constitucioacutenrdquo
Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Seccioacuten Tercera
subseccioacuten A (Sentencia 16103 2009) Consejero Ponente MAURICIO FAJARDO
GOacuteMEZ
ldquoLa planeacioacuten constituye un principio que debe orientar la actividad contractual de
las entidades estatales cuyo principal desarrollo estaacute llamado a tener lugar durante
las fases previa y preparatoria del contrato lo cual permite su incorporacioacuten al
presupuesto por cuanto la racionalidad de los recursos puacuteblicos implica que todo
proyecto que pretenda emprender la Administracioacuten Puacuteblica debe estar precedido de
un conjunto de estudios dirigidos a establecer su viabilidad teacutecnica y econoacutemica asiacute
25
como el impacto social que ha de tener en la satisfaccioacuten de las necesidades
puacuteblicas Se trata de alcanzar una soacutelida justificacioacuten del gasto puacuteblico con el objeto
de lograr un manejo oacuteptimo de los recursos financieros del Estado
De este marco normativo se concibe la institucionalizacioacuten de la planeacioacuten dentro
de las poliacuteticas puacuteblicas en todos los sectores y niveles como un macroproceso que tiene
origen en la sociedad y que resulta de la interaccioacuten entre la misma y el Estado Que no es
utilizable uacutenicamente en la etapa precontractual si no que este nace en las necesidades de la
sociedad y termina con la liquidacioacuten de los contratos Realizados para cumplir los fines del
Estado
Sin desconocer que hoy diacutea se capta la planeacioacuten como un principio trasverso a los
demaacutes principios y aplicable especialmente en la etapa precontractual donde nace y termina
con la eleccioacuten del contratista
Capitulo II
He dicho en muchos lugares de mis escritos que mi pretensioacuten era imitar a los
arquitectos los cuales para levantar grandes edificios en lugares donde la roca la arcilla o
cualquier otro suelo firme estaacute cubierto de arena o piedrecillas abren primero grandes
fosas y sacan de ellas [hellip] la arena [hellip] a fin de asentar luego los cimientos sobre terreno
firme Del mismo modo yo he rechazado primero como si fuera arena todo lo que habiacutea
reconocido como dudoso e inseguro y habiendo considerado tras esto que era imposible
dudar de que la sustancia que asiacute duda de todo o que piensa existe mientras que duda me
he valido de esto como de una roca firme sobe la cual he puesto los cimientos de mi
filosofiacutea
Rene Descartes
Meditaciones metafiacutesicas
2 Sobre el Macroproceso de planeacioacuten
21Institucionalizacioacuten Naturaleza alcance y delimitacioacuten del macroproceso
de planeacioacuten En el Estado Colombiano
La planeacioacuten en Colombia no inicia con la constitucioacuten de 1991 y tampoco
obedece uacutenicamente en circunstancias econoacutemicas o poliacuteticas de nuestra sociedad el tema
26
de planeacioacuten en Colombia contiene indiscutiblemente inmerso una serie de
acontecimientos internos como externos que se desarrollaron en el mundo con la evolucioacuten
de la teoriacutea econoacutemica y otros factores que en conjunto permitieron su implementacioacuten tal
como no lo sintetiza el doctor Joseacute Ocampo citado (Acevedo Velez 2009) en su trabajo
La planeacioacuten nacional y los planes de gobierno indicando al respecto
La planeacioacuten Surge al final de la Segunda Guerra Mundial cuando aparece un
nuevo orden mundial se consolida Estados Unidos militar y econoacutemicamente se
consolidan los nombres del Tercer Mundo y del subdesarrollo el futuro de los
paiacuteses no industrializados [hellip] la reconstruccioacuten de Europa era urgente los
nacionalismos creciacutean al lado del comunismo la guerra friacutea estaba en su mayor
expresioacuten se requeriacutean nuevos mercados donde vender productos y donde invertir
excedentes de capital se desarrolla una fe ciega en la ciencia y la tecnologiacutea
aparecen nuevos problemas mundiales como la pobreza la sobrepoblacioacuten entre
otros La historia del desarrollo en Colombia desde la segunda mitad del siglo XX
hasta hoy se ve afectada por dicho contexto de posguerra y es alliacute donde la
planeacioacuten se configuroacute como estrategia de conocimiento indispensable para llevar
y promover el desarrollo industrial a los paiacuteses pobres Ademaacutes aparecen por
primera vez los conceptos de intervencionismo planeacioacuten economiacutea nacional y
responsabilidad social que iriacutean penetrando en la discusioacuten econoacutemica y poliacutetica del
paiacutes (Ocampo 1994)
Al respecto el doctor Cesar Silva Hincapieacute 1993 citando (Areas osorio 2005)
Precisa que en la discusioacuten del significado del teacutermino planeacioacuten Se trata de establecer si
Este significa una poliacutetica una norma de administracioacuten puacuteblica un sistema un
plan una estrategia o un proceso iniciado en 1917 En razoacuten a la planeacioacuten
sovieacutetica [hellip] No es faacutecil diferenciar entonces si la planeacioacuten es una u otra cosa
pues consideramos que encierra todos los elementos los cuales estaacuten iacutentimamente
entrelazados y cada uno cumple su misioacuten completando asiacute el proceso para la
consecucioacuten de los fines perseguidos [hellip]
[hellip] Como proceso indica un camino un procedimiento en cierta forma una
reglamentacioacuten Como poliacutetica acoge las decisiones fundamentales de los
gobiernos respecto a la conduccioacuten de una sociedad Como sistema se acoge a las
regulaciones de ley incluyendo aspectos desde los propiamente poliacuteticos hasta las
reglamentarias involucrando los diversos sectores de actividad e integrando las
regiones En su caraacutecter de plan acoge todos los elementos anteriores [hellip]
[hellip] Se discute igualmente si la planeacioacuten es realmente un instrumento de
desarrollo o si este se da aun sin la aplicacioacuten de tal instrumento Lo que siacute ha
quedado claro es que la planeacioacuten contribuye a lograr el desarrollo en una forma
maacutes adecuada loacutegica racional y juriacutedica No es faacutecil medir el grado de desarrollo
que algunos paiacuteses han alcanzado por el estiacutemulo recibido por la planeacioacuten
Algunos sostienen que ha habido maacutes fracasos que eacutexitos y que en general y salvo
27
periacuteodos cortos ninguno ha podido lograr las metas maacutes modestas de ingreso y
produccioacuten previstas en sus planes de desarrollo (Hincapie 1993)
De esta circunstancia nace el hecho que en Colombia se hayan expedido diversos
decretos y leyes creando organismos para implementar y desarrollar el macroproceso de
planeacioacuten entre ellos
El ldquoConsejo de la Economiacutea Nacionalrdquo dirigido a las actividades econoacutemicas del
Estado con la (Colombialey 23 de 1931) Siendo Presidente Enrique Alfredo Olaya
Herrera modificada por el (ColombiaDecreto ley 1438 de 1940) en el mandato de
Eduardo Santos Montejo en su Artiacuteculo 1ordm El Consejo de la Economiacutea Nacional es un
organismo de consulta planeamiento y coordinacioacuten general Y estaacute organizado sobre el
principio de la colaboracioacuten entre el Estado y los grupos econoacutemicos particulares
El ldquoComiteacute de Desarrollo Econoacutemicordquo consistiacutea en una comisioacuten encargada de
estudiar el informe de la Misioacuten del Banco Internacional de Reconstruccioacuten y Fomento
dirigida por Mr Pachuli Currie (Colombia Decreto 2838 de 1950) Siendo presidente
Laureano Goacutemez Castro
La Oficina de Planificacioacuten de la Presidencia de la Repuacuteblica (ColombiaDecreto
1928 de 1951) en su Artiacuteculo 1deg Creo como dependencia de la Presidencia de la
Repuacuteblica sin funciones ejecutivas
Se creoacute el Consejo Nacional de Planificacioacuten Econoacutemica encargado de dirigir la
Oficina de Planificacioacuten de acuerdo con las actividades que le fueron asignadas a dicha
Oficina por Decreto 1928 de 1951 Con la expedicioacuten del (Colombia Decreto 0389 de
1952) siendo presiente Roberto Urdaneta Arbelaacuteez
Un corolario maacutes o fue el informe realizado por la misioacuten del Banco Internacional
de Reconstruccioacuten y Fomento Denominado ldquoBases de un Programa de Fomento para
Colombiardquo Bajo el gobierno del Presidente Mariano Ospina Peacuterez el cual sirvioacute como punto
de partida para crear el Comiteacute desarrollo econoacutemico en 1952 (Currie 1951)
Se reorganiza el Consejo Nacional de Planificacioacuten Econoacutemica por medio del
(Colombia Decreto 0999 1953)
Se suprime el Consejo Nacional de Planificacioacuten Econoacutemica compuesto de tres
consejeros y creacutease en su reemplazo como dependencia directa de la Presidencia de la
Repuacuteblica sin funciones ejecutivas la Direccioacuten Nacional de Planeacioacuten Econoacutemica y
Fiscal que estaraacute a cargo de un director de libre nombramiento y remocioacuten del jefe del
Estado que seraacute el mismo Secretario de Asuntos Teacutecnicos y Econoacutemicos de la Presidencia
de la Repuacuteblica Con el (ColombiaDecreto 3278 de 1953)
Se restaura y se crea nuevamente el Consejo Nacional de Economiacutea dependiente
de la Presidencia de la Repuacuteblica como organismo consultivo del Gobierno Nacional
integrado por el Ministro de Hacienda y Creacutedito Puacuteblico el Gerente del Banco de la
Repuacuteblica el Gerente de la Federacioacuten Nacional de Cafeteros y cuatro miembros de libre
nombramiento y remocioacuten del presidente de la Repuacuteblica Con los (Colombia Decreto
28
3080 de 1954) Siendo presidente el Teniente General GUSTAVO ROJAS PINILLA
Se creoacute el Comiteacute Nacional de Planeacioacuten dependiente del presidente de la
Repuacuteblica en reemplazo de la Direccioacuten Nacional de Planeacioacuten Econoacutemica y Fiscal
establecida por el Decreto nuacutemero 3278 de 1953 Con eacutel (Colombia Decreto 3103 de
1954) Como lo cita (Morcillo 2002)
Se Establece el cargo de Director Ejecutivo del Comiteacute Nacional de Planeacioacuten Se
establece como responsable de la ejecucioacuten de las decisiones aprobadas por el Comiteacute y
seraacute el Jefe Administrativo y el Coordinador del personal teacutecnico de dicho organismo Por
medio del (Colombia Decreto 622 de 1955)
Cabe sentildealar que la (ColombiaLey 19 de 1958) creo El Consejo Nacional de
Poliacutetica Econoacutemica y Social CONPES15 Definido por el DepartamentoNacional de
Planeacioacuten como La maacutexima autoridad nacional de planeacioacuten (DNP 2017)
A finales de 1958 llegoacute al paiacutes una Misioacuten Asesora de la CEPAL la cual orientoacute
sus tareas hacia la elaboracioacuten de un ldquoPlan General de Desarrollo Econoacutemico y Socialrdquo
(Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970 paacuteg 10)
Durante el gobernoacute de Alberto lleras Camargo se expide eacutel (Colombia Decreto
1088 de 1959) Con eacutel Por el cual se determinan las funciones y el personal del Consejo
Nacional de Poliacutetica Econoacutemica y Planeacioacuten y (Colombia Decreto 239 de 1959) Por el
cual se determinan el personal y funciones del Departamento Administrativo Nacional de
Planeacioacuten y Servicios Teacutecnicos
Antildeaacutedase a este el informe titulado ldquoEstudio sobre las condiciones de Desarrollo de
Colombia del Centro Nacional de Investigacioacuten Cientiacutefica con sede en Pariacutes Elaborado
durante este gobierno
A primera vista la planeacioacuten tiene una historia breve pero un gran pasado Si bien
esta actividad humana se tiene en nuestro ordenamiento juriacutedico como un principio
impliacutecito16 extraiacutedo de las normas de la constitucioacuten poliacutetica de 1991 y de las leyes que la
desarrollan Esta tambieacuten establece las organizaciones e instituciones en cargadas de
garantizar la prestacioacuten de los servicios puacuteblicos necesarios para la satisfaccioacuten de las
necesidades ilimitadas del Estado como de sus administrados Para ello se necesita una
correcta administracioacuten de recursos que combinados producen bienes tangibles y servicios
inmateriales presentes en el crecimiento y desarrollo econoacutemico sociopoliacutetico permitiendo
el cumplimiento de fines esenciales del Estado a sus vez se alcanza el alineamiento con las
15 normatividad vigente en materia de CONPES Ley 152 de 1994 Decreto 627 de 1974 Decreto 2132 de 1992 Decreto
2500 de 2005 Decreto 2148 de 2009 Decreto 3517 de 2009 Decreto 4487 de 2009
16 La edicioacuten revisada de dicha teoriacutea es la que se encuentra presente en ATIENZA Manuel y RUIZ MANERO Las
normas regulativas principios y reglas En Las piezas del derecho 2ordf edicioacuten Barcelona Ariel 2004 cap I p 23 y ss
29
exigencias de las organizaciones internacionales como la OCDEOEAhellip (McEachern
2003 paacutegs 1-3)
22 Constitucionalidad del Macroproceso De planeacioacuten
Con la promulgacioacuten de la constitucioacuten de 1991 se establecioacute en ella el Tiacutetulo XII
Del reacutegimen econoacutemico y hacienda puacuteblica Como el paraacutemetro normativo superior bajo la
direccioacuten general del Estado Con limitaciones establecidas por la ley Para la realizacioacuten
de la actividad econoacutemica (Articulo 334 superior) Asiacute mismo se establece la libre
competencia como un derecho de todos para mantener o acrecentar su patrimonio o en
cumplimiento de las funciones de su empleo supone responsabilidades Se constituye la
empresa como la base de desarrollo y bienestar la cual reuacutene capital y trabajo tiene una
funcioacuten social que implica obligaciones (Artiacuteculo 333 superior) (Sentencia T-240 1993)
De esta manera se empieza a establecer la estructurar de la planeacioacuten como el
macroproceso Constitucional donde se incorporan elementos esenciales de microeconomiacutea
y macroeconomiacutea elementos que interactuacutean en la actividad econoacutemica del Estado Como
lo son el capital el Trabajo la Empresa refirieacutendose a ella como las instituciones
dependencias u organizaciones gubernamentales como privadas un hospital la compantildeiacutea
telefoacutenica una universidad un centro penitensario las fuerzas militares una empresa de
transportes y muchas otras maacutes (Stoner amp Freeman 1994)
Todas estas empresas tienen en comuacuten que cada una de ellas cumple una misioacuten
dentro de la sociedad establecen objetivos y para cumplirlos requieren adquirir asignas y
distribuir recursos en el sector privado corresponden a capitales o patrimonios
independientes y para el sector puacuteblico son fiscales extraiacutedos por facultad de la ley
(Congreso) las ordenanzas (asambleas departamentales) y los acuerdos (concejos
distritales y municipales) quienes imponen contribuciones de conformidad con el Articulo
338 17 superior al respeto El Magistrado Ciro Angarita Baroacuten en La sentencia C-004 de
1993 expresoacute
ldquoLas contribuciones son recursos fiscales impuestos de forma obligatoria de un
sector econoacutemico para ser invertidos en el propio sector con exclusioacuten del resto de
la sociedad Los recursos parafiscales se encuentran a mitad de camino entre las
tasas y los impuestos [hellip]rdquo
17 Concordantes Arts 150 (10 y 12) 154 215 287 294 300 (4) 305 313 (4) 315 345 362 363 365 367 Y
transitorio 40 Leyes 6 de 1992 42 7189 100 1Ol 104 105 de 1993 117 122 123 137 138 142 143 174 de 1994
30
Asiacute mismo el Magistrado Angarita en la sentencia C-040 de 1993 consignoacute lo
siguiente sobre las contribuciones parafiscales diferenciaacutendolas de las tasas y los
impuestos
ldquo[hellip] El teacutermino ldquocontribucioacuten parafiscalrdquo hace relacioacuten a un gravamen especial
distinto de los impuestos y tasas En segundo lugar dicho gravamen es fruto de la
soberaniacutea fiscal del Estado que se cobra de manera obligatoria a un grupo gremio o
colectividad cuyos intereses o necesidades se satisfacen con los recursos
recaudados En tercer lugar que se puede imponer a favor de entes puacuteblicos semi
puacuteblicos o privados que ejerzan actividades de intereacutes general En cuarto lugar que
los recursos para fiscales no entran a engrosar las arcas del presupuesto nacional Y
por uacuteltimo que los recursos recaudados pueden ser verificados y administrados
tanto por elites puacuteblicos como por personas de derecho privado
Paralelamente con los artiacuteculos anteriores se establecioacute capiacutetulo 2 Articulo 339 De
los planes de desarrollo sementando con eacutel auacuten maacutes la importancia del macroproceso de
planeacioacuten se reconoce la necesidad de establecer Misiones o propoacutesitos Objetivos o
metas Estrategias Poliacutetica Procedimientos Regla Programa Presupuestos (Koontz
Heinz Werhrich amp Marck Cannice Administracioacuten 212 paacuteg 108) Dentro de un marco
que garantice la sostenibilidad fiscal Estaraacute conformado por una parte general y un plan de
inversiones de las entidades puacuteblicas del orden nacional Las entidades territoriales lo
elaboraraacuten y adoptaraacuten de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional
Al respecto la Corte Constitucional en la sentencia C-557 del antildeo 2000 efectuoacute
unas consideraciones en los siguientes teacuterminos
ldquo[hellip] El Estado incluye como [hellip] piedra angular de la funcioacuten puacuteblica el concepto
de planificacioacuten econoacutemica y social concebida como el instrumento maacutes importante
para el manejo econoacutemico puacuteblico [hellip] respecto de una amplia gama de
necesidades baacutesicas colectivas como la salud el trabajo la educacioacuten la
alimentacioacuten la seguridad el adecuado suministro de los servicios puacuteblicos [hellip] la
funcioacuten planificadora [hellip] se constituyoacute en la respuesta juriacutedica apropiada para
hacer posible el cumplimiento de las nuevas responsabilidades asignadas al Estado
[hellip]
[hellip] El concepto de planeacioacuten que acoge la Constitucioacuten Poliacutetica de 1991 [hellip] hace
eacutenfasis en la autonomiacutea de las regiones en la gestioacuten de su propio desarrollo en la
prioridad del gasto social concebido como un mecanismo oacuteptimo de redistribucioacuten
del ingreso en el principio de participacioacuten ciudadana y de concertacioacuten en la
formulacioacuten de las poliacuteticas de planeacioacuten [hellip] De otra parte este modelo de
planeacioacuten pretende ser global es decir abarcar todas las esferas del actuar
institucional del Estado tanto a nivel nacional como territorial[hellip]rdquo
Este marco normativo superior presenta y establece la planeacioacuten como el
macroproceso de planeacioacuten esencial para ejecutar los recursos fiscales de forma
coherentes con el comportamiento macroeconoacutemico y microeconoacutemico del Estado
31
Disentildeado para distribuir los recursos de manera equitativa en todas y cada una de las
necesidades presentadas las cuales son ilimitadas Lo que exige que este macroproceso
aplique en su mayor rigor cada uno de los principios constitucionales legales como el de
participacioacuten ciudadana entre otros tal como se encuentra consagrado en la (Constitucion
Politica de ColombiaArt340 1991)
A su vez el Articulo 341 Superior establece la participacioacuten del gobierno los entes
territoriales a traveacutes de sus autoridades de planeacioacuten y el consejo de gobierno Para su
elaboracioacuten y presentacioacuten al congreso para que sea sancionada como ley con prelacioacuten
sobre las demaacutes leyes En este entendido se expresoacute la Corte Constitucional citada por
Hernaacuten Alejandro Olano Gracia en su obra Constitucioacuten Poliacutetica comentada y concordada e
Historia Constitucional Asiacute
Diferente de la ley del Plan es la ley orgaacutenica del Plan general de desarrollo a que
hacen referencia los artiacuteculos 151 y 342 de la Carta Poliacutetica incluyeacutendola dentro de
su geacutenero y aclarando que su propoacutesito es la reglamentacioacuten del proceso de
planeacioacuten y la sujecioacuten de los presupuestos a los planes [hellip] unifica el
procedimiento de planeacioacuten Aquiacute existe una semejanza con el proceso
presupuestal Pero es parcial pues el proceso de planificacioacuten en todos los estratos
territoriales conforma un sistema institucionalizado a traveacutes de los consejos de
planeacioacuten encabezados por el Consejo Nacional de Planeacioacutenrdquo
Con relacioacuten a la semejanza menciona por la corte entre el proceso presupuestal y el
proceso de planeacioacuten expresamos nuestra oposicioacuten porque se debe tener la concepcioacuten
que la planeacioacuten como macroproceso contiene sin lugar a duda el proceso de
presupuestal no siendo estos independientes y por consiguiente constituyen los insumos
para la actividad fiscal del Estado Por ende Si existiraacute alguna semejan esta estariacutea
relacionada con la definicioacuten de proceso aportada con (Stoner amp Freeman 1994) donde
expresan un proceso es la forma sistemaacutetica de hacer las cosas organizar liderar y
controlar los planes programas proyectos y estrategias que permiten cumplir con los
objetivos y metas
Por consiguiente nos apoyamos en la afirmacioacuten hecha por el Doctor Hernaacuten
Olano en su obra en cita la cual contextualiza y sintetiza las normas constitucionales que
contienen Explicito el marco normativo y regulador del macroproceso de planeacioacuten
corresponden a los artiacuteculos 151 342 3393002 y 313 numeral 2deg De la Carta pag751
Capiacutetulo III
mdash Por favor iquestpodriacuteas decirme queacute camino deberiacutea tomar Preguntoacute Alicia mdash Eso
depende en gran parte de saber a doacutende quieres ir respondioacute el gato mdash No me importa
mucho a doacutende ireacute respondioacute Alicia mdash Entonces no importa queacute camino tomes -
concluyoacute el gato
Carroll Lewis Alicia en el paiacutes de las maravillas
32
3 Divergencias y convergencia de los Planes de Desarrollo Econoacutemico y Social
al Macroproceso de Planeacioacuten en Colombia
31Antecedentes del macroproceso de planeacioacuten en Colombia
Hasta ahora como en las tribus aboriacutegenes como en la Colonia como en toda esta
primera etapa republicana los colombianos han mantenido un criterio providencialista y un
riacutegido concepto de la poliacutetica elemental sobre el buen gobierno y el mal gobierno Con
movimientos que se semejan al de los enfermos en su lecho cuando la nacioacuten ha
encontrado insoportable su situacioacuten y ella ha coincidido con el despotismo la
arbitrariedad o la ineptitud en la direccioacuten del Estado Estas palabras fueron pronunciadas el
20 de diciembre de 1961 por el Sentildeor presidente de la Repuacuteblica Dr Alberto Lleras
Camargo al promulgar el primer plan general de desarrollo en Colombia denominado
(PROGRAMA GENERAL DE DESARROLLO 1961 paacuteg 13)
Claramente lo que pretendiacutea en esa ocasioacuten era resaltar la importancia de contar a
partir de ese momento con un documento implementado por las normas que hasta ese
entonces regulaban la actividad financiera del Estado Continuaba resaltando la
importancia de este documento reconociendo que hasta esa fecha se teniacutea un atraso en
materia de planeacioacuten Macroeconoacutemica y microeconoacutemica cuando manifestaba [hellip] Si se
hubiera empezado hace 20 antildeos esta tarea y se hubiera continuado de manera sistemaacutetica
cuando ya en muchos paiacuteses se estaban ensayando meacutetodos de planeacioacuten y sobre todo de
diagnoacutesticos sobre las situaciones econoacutemicas generales este trabajo tendriacutea seguramente
mayor precisioacuten [hellip] paacuteg 11
Con esto en mente continuacutea argumentando como desde la normatividad legal se
contextualiza el macroproceso de planeacioacuten el cual debe integrar varios elementos que
permiten alcanzar el desarrollo del Estado manifestando
[hellip] la nacioacuten entera su Estado su industria su agricultura sus trabajadores
campesinos y urbanos sus comunidades sus banqueros sus comerciantes sus
universidades sus colegios y escuelas entiendan que hay una misioacuten para cada
sector y que si el esfuerzo no se generaliza y coordina la Repuacuteblica no solamente
seguiraacute siendo pobre y atrasada sino peligrosamente inestable [hellip] paacuteg 13
Este argumento corresponde muy bien para afirmar que la planeacioacuten es un
macroproceso como hasta acaacute se contextualizado y para coadyuvar esta afirmacioacuten en 1961
se expresa
[hellip] La conviccioacuten de que es necesario someter la economiacutea a un planeamiento
riguroso expresada en la Ley 19 de 1958[hellip] se deriva del claro imperativo de
avanzar firmemente en el camino de liberar la intervencioacuten estatal en los asuntos
econoacutemicos del empirismo la improvisacioacuten y la dispersioacuten de los recursos para
33
ofrecer a los diversos sectores en cambio derroteros acordes con el maacuteximo
beneficio nacional Paacuteg 12 23
[hellip] Esta forma de planeacioacuten no implica por siacute misma el acrecentamiento de la
intervencioacuten directa del Estado ni la multiplicacioacuten de los controles como
consecuencia No estaacute dirigida necesariamente a ampliar la oacuterbita de accioacuten del
poder puacuteblico sino a robustecer su eficacia no a restringir la actividad de la
empresa privada sino a mejorar las condiciones de su desempentildeo Soacutelo implica
que la intervencioacuten podraacute ser maacutes premeditada y en consecuencia maacutes decidida y
eficaz [hellip]
311 Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970
Posteriormente y como lo sentildeala el documento (Subgerencia Cultural del Banco de
la Repuacuteblica 2015) duacuterate el gobierno del Ex presidente Carlos Lleras Restrepo se
introdujo la reforma constitucional del 1968 con el propoacutesito de agilizar la administracioacuten
puacuteblica y de crear la modalidad de la declaratoria de emergencia Se expide de la misma
manera el documento (Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970)
Este documento se destaca por los diversos aportes que realiza para fundamentar a
un maacutes la propuesta de conceptuar la planeacioacuten como el macroproceso de la actividad
contractual del Estado al consagrar en el proceso de planeacioacuten llamado ldquoCircularrdquo luego
de establecer las fallas presentadas en la implementacioacuten del (PROGRAMA GENERAL
DE DESARROLLO 1961) indicando que el proceso de planeacioacuten o mejor el
macroproceso de planeacioacuten debe ser [hellip] flexible [hellip] responder con dinamismo en la
intervencioacuten dinaacutemica del gobierno en la economiacutea a fin de no divorciarla de las etapas de
la ejecucioacuten [hellip] pag12
Dentro de este contexto durante este gobierno se establecioacute el proceso18 en los
siguientes teacuterminos
Como se puede observar en la graacutefica No 1 El proceso de planeacioacuten informacioacuten obtenida
del documento (Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970 paacuteg 13) Introduccioacuten
18 Bases legales del macroproceso de planeacioacuten El DecretomdashLey 1050 de 1963 Artiacuteculo 3o Artiacuteculo 12 literal c)
literal d) El Artiacuteculo 18 en los dos uacuteltimos paraacutegrafos el Decreto 2996 de diciembre de 1968
34
Otro grafico que nos ayuda a establecer la Planeacioacuten Como un macroproceso
que estaacute compuesto por diversas instituciones que ejecutan macroproceso o microprocesos
de acuerdo con sus Funciones es el Grafico No 2 donde se observa el flujo de
interrelaciones en el macroproceso de planeacioacuten
Control De la
inversioacuten
Estudioacute y resultados de la actividad econoacutemica
social
Estudios por sectores
Comparacioacuten con los objetivos
Estudios Regionales
Estudios Globales de consistencias y tendencias
Formulacioacuten De Poliacuteticas y Criterios para los Ajustes en los Planes y Programas
Promocioacuten y Coordinacioacuten de la Aplicacioacuten de los Criterios y Poliacuteticas en las decisiones
Planeacioacuten Directa
Presupuesto Nacional Endeudamiento externo e interno
Tarifas y recursos propios de los establecimientos
puacuteblicos
Programa de inversioacuten puacuteblico
Planeacioacuten Indicativa
Poliacutetica Monetaria Fiscal de Comercio Exterior
Cambiario De precios de inversiones extranjera
etchellip
Programas y Planes indicativos para el sector
privado
Gasto Puacuteblico
Actividad Econoacutemica
Gasto Privado
Medicioacuten de los resultados
35
Graacutefico No 2 La institucioacuten y los Planes Informacioacuten Extraiacuteda de la introduccioacuten (Planes y
Pogramas de Desarrollo 1969-1970 paacuteg 16)
Con este grafico queda a un maacutes claro el planteamiento que se propone sobre
conceptuar la planeacioacuten como el macroproceso que contiene otros macroprocesos y
microprocesos que se derivan depende o complementan entre y que conforma la
planeacioacuten De la misma manera permite establecer que la planeacioacuten no pertenece ni
puede pretenderse a una sola etapa de alguacuten macro o micro proceso si no que ella es la que
contiene enlaza integra y permite que el Estado satisfaga de manera eficiente y eficaz las
necesidades de los administrados En todos sus niveles
312 Las cuatro estrategias 1970-1974
Continuando con la exploracioacuten sobe el macroproceso de planeacioacuten en
Colombia y con el antecedente del proceso antes enunciado base fundamental en el
desarrollo econoacutemico del paiacutes toma posesioacuten el Doctor Misael Pastrana Borrero
(Subgerencia Cultural del Banco de la Repuacuteblica 2015)
36
Dentro de este marco ha de considerarse lo expresado por (Garcia Galindo amp
Bolivar Ramirez Fundamentos de Gestioacuten Puacuteblica Hacia un Estado eficiente 2014) sobre
la importancia de la elaboracioacuten de los planes de desarrollo que se implementaron en el paiacutes
los cuales se caracterizaron en el proceso de planeacioacuten o mejor en el macroproceso de
planeacioacuten Para impulsar la cultura del cambio planeado y recogen en esencia los
programas poliacuteticos de los gobiernos de turno Paacuteg 425
Para los fines de nuestra argumentacioacuten sobre la concepcioacuten del macroproceso de
planeacioacuten se extrae del texto (LAS CUATRO ESTRATEGIAS 1970) los aspectos
tratados sobre el tema donde se establece como misioacuten primordial la necesidad de hacer
eacutenfasis en la planeacioacuten para lograr realizar un cambio en la actividad econoacutemica y fiscal
del Estado para tal fin consignaron lo siguiente
[hellip] La planeacioacuten se desenvuelve en una red de organismos e instituciones
nacionales y extranjeras de individuos y de opinioacuten puacuteblica y es absolutamente
necesario que todas ellos puedan percatarse en el nivel propio de su realidad de
que la planeacioacuten implica la movilizacioacuten deliberada de la economiacutea nacional en
forma maacutes racional poliacutetica y teacutecnicamente para lograr el crecimiento y la
elevacioacuten de los niveles de vida de nuestra gente Esta red estaacute integrada por los
distintos organismos del gobierno y de la administracioacuten puacuteblica el Congreso
Nacional los gremios empresariales los sindicatos las asociaciones de usuarios
campesinos los miembros de la accioacuten comunal los organismos y agencias
internacionales y la opinioacuten puacuteblica [hellip] Pag10
Partieron por comprender que la planeacioacuten nacional (macroproceso) abarcar
muchas disciplinas Tambieacuten determinaron [hellip] Que la obra de la planeacioacuten es mucho maacutes
difiacutecil En una economiacutea como la colombiana que confiacutea en alto grado en la empresa
privada y en el incentivo de las ganancias para el abastecimiento de un gran volumen de
bienes y servicios [hellip] Pag20-21
313 Para Cerrar Breechas 1974-1978
Como sucesor en el gobierno asumioacute Como presidente de la Repuacuteblica el Doctor
Alfonso Loacutepez Michelsen Poliacutetico liberal [] En su discurso de posesioacuten el 7 de agosto
de 1974 prometioacute al paiacutes cerrar la brecha entre la poblacioacuten campesina y urbana trabajar
por mejorar la situacioacuten del cincuenta por ciento maacutes pobre de la poblacioacuten y promover el
cambio Esta fue la tesis principal de su campantildea electoral que llamoacute el Mandato claro
[] (Subgerencia Cultural del Banco de la Repuacuteblica 2015)
Para lograr esta nueva orientacioacuten se propuso un cambio en las prioridades de
gasto puacuteblico [hellip] se afirmoacute Los planes de desarrollo existen auacuten si no se escriben
resaltando el proceso de discutir un texto como el que se presenta en el seno del
CONPES garantiza la coordinacioacuten dentro del Gobierno y facilita la posterior ejecucioacuten
de las poliacuteticas y programas [hellip]
De esta forma Alfonso Loacutepez Michelsen aporta sentildeala y resalta otro maacutes de los
37
procesos inmerso en el macroproceso de planeacioacuten correspondiente a la ejecucioacuten a su
vez en un mensaje al Congreso Nacional (1975 p 60) citado (Acevedo Velez 2009)
cuando expuso las poliacuteticas asumidas por el DNP concerniente a la realizacioacuten de sus
funciones concentraacutendose durante los primeros meses de su cuatrienio en lo que se
llamoacute ldquoPlaneacioacuten ex ndashpost19rdquo Con esta expresioacuten se materializa a un maacutes el
macroproceso de planeacioacuten toda vez que involucra una etapa o proceso a esta en
especialmente al referirse a una evaluacioacuten posterior a largo plazo de los proyectos para
la ejecucioacuten presupuestales que realiza el Estado para cumplir con sus objetivos Fruto
de ella [hellip] el ldquoPlan de Estabilizacioacuten paacuteg 301
314 Plan de Integracion Nacional 1979-1982
Avanzando en el tiempo abordamos los aportes realizados en el gobierno del
Doctor Julio Ceacutesar Turbay Ayala presidente de la Repuacuteblica [] con un programa que se
basaba en tres grandes premisas la produccioacuten la seguridad y el empleo [] (Subgerencia
Cultural del Banco de la Repuacuteblica 2015)
Quizaacutes el aporte maacutes importante que coadyuva en nuestra argumentacioacuten de
conceptualizar la planeacioacuten como macroproceso se consolida en el momento que se afirma
que es necesario vincular el Plan con el presupuesto nacional con ello incorpora dentro del
macroproceso de planeacioacuten dos procesos maacutes uno el proceso presupuestal de la nacioacuten y el proceso d
ejecucioacuten los cuales contextualizaremos en los capiacutetulos siguientes paacuteg 8
Dentro de este contexto (Plan de Integracion Nacional 1979-1982) Reuacutene una
serie de caracteriacutesticas [hellip] en teacuterminos del progreso y de evolucioacuten del macroproceso de
planeacioacuten en Colombia esta apreciacioacuten permitioacute entender queacute el desarrolloacute es maacutes un
problema de poliacuteticas y de diagnoacutesticos que de insuficiencia de recursos con base a lo
anterior indicaron
El Plan del (Departamento Nacional de Planeacion 1978) busca primordialmente
mejorar la eficiencia y la eficacia de la asignacioacuten de recursos [hellip] La
descentralizacioacuten econoacutemica [hellip]con eacutenfasis en objetivos de mediano y largo
plazo [hellip] continuado esfuerzo de planeacioacuten activa20 [hellip] eacutenfasis en la planeacioacuten
de largo plazo [hellip] estrecha vinculacioacuten con la programacioacuten presupuestaria
financiera y monetaria del paiacutes (Duran Wiesner 1978 paacutegs 3-8)
19 Planeacioacuten ex ndashpost Esta etapa se realiza generalmente al final del horizonte de evaluacioacuten del proyecto para medir coacutemo este contribuye en largo plazo a la solucioacuten de las problemaacuteticas percibidas en un sector determinado Esta corresponde a una evaluacioacuten de impacto que usualmente se realiza a nivel de poliacuteticas y por tanto el proyecto se constituye en insumo para la misma (Departamento Nacional de Planeacion Republica de Colombia 2013 paacuteg 12)
20 Para una discusioacuten maacutes en detalle del concepto de ldquoplaneacioacuten activardquo versus ldquoplaneacioacuten neutral o pasivardquo veacutease Eduardo Wiesner ldquoPlaneacioacuten y Estrategias de Desarrollordquo Revista del Banco de la Repuacuteblica Bogotaacute noviembre 13 1978
38
315 Cambio con equida 1982-1986
Esta descripcioacuten seraacute incompleta si no se detalla los aportes al macroproceso de
planeacioacuten que se efectuaron durante este gobierno desde su plan de desarrollo que se
fundamentoacute en la tres aspectos la Reactivacioacuten econoacutemica la Consolidacioacuten del desarrollo
y el Ordenamiento del cambio social bajo los criterios de estabilidad crecimiento y
equidad para poder fortalecer los aspectos mencionados resaltaron la necesidad de dar
continuidad y coherencia a las acciones econoacutemicas y sociales con base a un
macroproceso de planeacioacuten extendido y democratizado que se implementoacute a la ejecucioacuten
del plan de desarrollo denominado (Cambio con equida 1982-1986) que se caracterizoacute
por
Ser un proceso concertado por varias comisiones entre ellas el Consejo de
Asesores Econoacutemicos Presidenciales la Comisioacuten de Anaacutelisis Econoacutemico y de
Concertacioacuten prevista en la Ley 38 de 1981 y diversas comisiones sectoriales que
analizaron en su seno los fundamentos y la estrategia global del Plan
Posteriormente se llevaron a cabo debates con distintos representantes de la
comunidad en foros acadeacutemicos y en comiteacutes especiales creados para tal propoacutesito
consolidaacutendose asiacute el macroproceso de planeacioacuten basada en la participacioacuten
constante y solidaria de la Nacioacuten Pag6-11
Haciendo a un maacutes eacutenfasis en que la planeacioacuten es un macroproceso y que no solo
perteneces o se presenta en la etapa precontractual de la ejecucioacuten del plan (Cambio con
equida 1982-1986) en eacutel se resalta el macroproceso de planeacioacuten asiacute
La participacioacuten de la comunidad en el proceso de planeacioacuten no termina con la
publicacioacuten del Plan Se requiere ademaacutes extenderla a la etapa de seguimiento [hellip]
La conformacioacuten de la Comisioacuten Permanente del Plan constituiraacute el primer paso
para darle a su contenido un caraacutecter normativo Con la colaboracioacuten de los
honorables Senadores y Representantes el proceso de planeacioacuten alcanzaraacute la
dimensioacuten y altura que les son propias en un sistema democraacutetico (Beltz Peralta
1982 paacutegs 12-13)
Este punto se puede destacar a un maacutes y se tiene en cuenta el significado y alcance
de la palabra Macroproceso el cual no se encuentra inmersa dentro del (Diccionario de la
Real Academia de la lengua espantildeola 2017) pero al descomponer la palabra en sus raiacuteces
obtenemos macro- Del gr μακρο- makro- que Significa grande Y proceso
Del lat Processus Queacute significa Accioacuten de ir hacia delante Transcurso del tiempo
Conjunto de las fases sucesivas de un fenoacutemeno natural o de una operacioacuten artificial En
este sentido el macroproceso de planeacioacuten es una actividad artificial creada por el
hombre para alcanzar sus objetivos y metas a mediano o corto plazo con eficacia y
eficiencia Que estaacute compuesto por los procesos de elaboracioacuten del plan de desarrollo el
procesoacute presupuestal del Estado el Proceso de ejecucioacuten yo contratacioacuten estatal el proceso
de seguimiento y control que a su vez incorpora micro procesos en cada uno de ellos Esta
39
actividad humana lo contempla el plan de gobierno (Cambio con equida 1982-1986) al
exponer y precisar que
[hellip] el Gobierno se ha comprometido en una exigente poliacutetica de racionalizacioacuten
del gasto puacuteblico que abarca diversos frentes entre los que se destacan el
perfeccionamiento de los sistemas de programacioacuten presupuestal la reduccioacuten del
gasto superfluo de funciona miento la implantacioacuten de mecanismos de control y
evaluacioacuten del desempentildeo de las entidades puacuteblicas y el fortalecimiento de las
oficinas de planeacioacuten a nivel de los ministerios y de los departamentos [hellip]
pag44
316 Plan de Economiacutea Social 1987-1990
Prosiguiendo con el tema y con la revisioacuten de la evolucioacuten del macroproceso de
planeacioacuten y su materializacioacuten en los planes de desarrollo y econoacutemico en Colombia
abordamos el periodo del Doctor Virgilio Barco Vargas Del partido liberal quien al ocupar
el cargo puso en marcha el controvertido esquema de gobierno-oposicioacuten (Subgerencia
Cultural del Banco de la Repuacuteblica 2015)
Donde se realizaron aportes al macroproceso iniciando por adecuar los
procesos de presupuesto para y para ello presentaron al congreso para su estudio y
aprobacioacuten el Acto Legislativo reformatorio a los artiacuteculos 76 79 80 118 208 y
211 de la Constitucioacuten Poliacutetica que tratan de las leyes relativas a planes programas
y Presupuesto Nacional paacuteg 11
Todo lo dicho hasta ahora explica porque se propone el concepto de planeacioacuten
como macroproceso que facilitan la descentralizacioacuten y la autonomiacutea regional mediante la
implementacioacuten yo ejecucioacuten lo que se evidencia cuando el Doctor Virgilio Barco Vargas
en su (Plan de Economiacutea Social 1987-1990) expresa
Es indispensable sujetar las leyes anuales de presupuesto a planes y programas de
inversioacuten definidos y con fuerza legal De esta manera el gasto puacuteblico y en
particular la inversioacuten seraacute consistente con los paraacutemetros de previsioacuten
macroeconoacutemica y social tales como la poliacutetica cambiaria fiscal monetaria y la
de ingresos y salarios paacuteg 12-16
Al respecto conviene resaltar que sobre el macroproceso de planeacioacuten la doctora
(Maria Mercedes de Martinez 1987) Jefe del Departamento Nacional de Planeacioacuten
considero que el macroproceso de planeacioacuten no se acaba con la elaboracioacuten del plan de
desarrollo econoacutemico y social y por lo consiguiente afirmo el Departamento Nacional de
Planeacioacuten ya se ha entregado a la tarea de perfeccionar los instrumentos necesarios para
conformar un Sistema Nacional de Planeacioacuten paacuteg 17
Antes de proseguir debemos hacer eacutenfasis en la afirmacioacuten de la doctora Mariacutea
Mercedes que compartimos sobre la planeacioacuten la cual no se agota con la elaboracioacuten del
plan de desarrollo por lo que se constituye en un macroproceso conformado por actividades
o procesos que permiten la elaboracioacuten del plan de desarrolloacute y contiene inmersos macros o
40
microprocesos que se derivan complementan o dependen de el para su implementacioacuten y
ejecucioacuten Pero debemos apartarnos de su pronunciamiento en el sentido que la planeacioacuten
no es un sistema si consideramos que sistema se define por el (Diccionario de la Real
Academia de la lengua espantildeola 2017) como
Del lat Tardiacuteo systēma y este del gr σύστημα syacutestēma 1m Conjunto de reglas o
principios sobre una materia racionalmente enlazaacutendose entre siacute 2 m Conjunto de
cosas que relacionadas entre siacute ordenadamente contribuyen a determinado objetivo
[hellip]
Lo anterior definicioacuten se aparta del macroproceso de planeacioacuten que puede
contener un sistema dentro de siacute pero no serlo Toda vez que como indica la definicioacuten de
sistema ldquoson cosas relacionadas entre siacute ordenadamenterdquo si no es asiacute puede verse afectado
el sistema mientras que el macroproceso contiene sistemas macro y microprocesos que se
derivan o son componentes del macroproceso de planeacioacuten son dependientes de eacutel
complementarios o permiten su implementacioacuten y o ejecucioacuten que no necesariamente debe
ser ordenado como hasta ahora sea argumentado
32Consolidacioacuten del macroproceso de planeacioacuten Con la Constitucioacuten 1991
321 La Revolucion Pasifica 1991-1994
Prosiguiendo con las consideraciones de los planes de desarrollo que coadyuvan a
fundamentar mi propuesta analizamos el periodo Presidencial del Doctor (Cesar Gaviria
Trujillo 1991-1994) En el cual
En su plan de gobierno denominado para este periodo (La Revolucion
Pasifica 1991-1994) en el que El Doctor (Cesar Gaviria Trujillo 1991-1994)
Establecioacute que los ministerios deberaacuten alejarse de la ejecucioacuten directa de
programas para ocuparse de las funciones esenciales de planeacioacuten coordinacioacuten y
cuando sea pertinente regulacioacuten [hellip] la modernizacioacuten del sector productivo con
una alianza inteligente entre los empresarios y el Estado paacuteg 8
La Asamblea Constituyente establecioacute las pautas que deberaacute seguir el
Congreso para expedir la Ley Orgaacutenica de la Planeacioacuten que indican los
mecanismos y procedimientos de elaboracioacuten que enriqueceraacuten el proceso de
planeacioacuten en el futuro cuando se reglamente la norma constitucional paacuteg9
(Armando Montenegro 1991-1994) Jefe del Departamento Nacional de
Planeacioacuten al referireacute a los planes de desarrollo iacutendico
son [hellip] orientacioacuten de largo plazo crea las condiciones para dinamizar la
oferta de bienes y servicios en el marco de un escenario macroeconoacutemico
[hellip] Se buscaraacute que los entes nacionales dejen las funciones de ejecucioacuten en
el aacuterea regional que asuman soacutelo los asuntos verdaderamente nacionales y
concentren su atencioacuten en la planeacioacuten y en los aspectos normativos de
41
caraacutecter general [hellip] La praacutectica de una verdadera economiacutea de oferta y su
aplicacioacuten a los problemas de la planeacioacuten [hellip] paacuteg 11-17
Al respecto (Acevedo Velez 2009) en su trabajo la planeacioacuten Nacional y los
Planes de Gobierno destaco los alances y logros del gobierno del Doctor Cesar Gaviria
Trujillo indicando lo siguiente
[hellip] Dentro de esta perspectiva la administracioacuten Gaviria fortalecioacute las
trasferencias fiscales a traveacutes del Situado Fiscal modificado del Fondo de Regaliacuteas
y del Fondo Nacional de Pensiones Territoriales se les asignaron a los municipios
funciones de planificacioacuten del desarrollo econoacutemico social y ambiental y de
provisioacuten de servicios puacuteblicos y sociales en su territorio se reglamentaron los
espacios de participacioacuten poliacutetica plebiscito referendo consulta popular iniciativa
popular legislativa cabildos abiertos voto programaacutetico y veeduriacuteas y la
participacioacuten ciudadana en los procesos de planeacioacuten De igual modo se creoacute el
Sistema Nacional de Planeacioacuten conformado por el Consejo Nacional y los
Consejos Territoriales de Planeacioacuten y el Sistema Nacional de Ciencia y
Tecnologiacutea paacuteg 305
322 El Salto Social 1994-1998
Ernesto Samper Pizano presidente de la Repuacuteblica presento su plan desarrollo
econoacutemico y social denominado (El Salto Social 1994-1998) como el primer plan de
desarrolloacute elaborado bajo las normas de la constitucioacuten de 1991 bajo la premisa de1
preaacutembulo y el artiacuteculo 1 y 2 pronuncio el siguiente discurso en el acta de sancioacuten de la ley
de El Salto Social Santiago de Cali 2 de junio de 1995
Venimos hoy a constituir aquiacute una empresa la maacutes ambiciosa e importante empresa
la empresa del Desarrollo social y la competitividad econoacutemica De esa formidable
empresa la empresa de la Colombia del siglo XXI pag8
A su vez en el capiacutetulo del plan de desarrolloacute presentado por el Doctor Samper bajo
el titulo (Un breve diagnoacutestico de las condiciones del desarrollo econoacutemico social 1995)
sentildealo
La Constitucioacuten de 1991 incorporoacute y amplioacute el principio de intervencioacuten estatal [hellip]
Crea un complejo sistema de planeacioacuten nacional y regional articulado en torno a
un sistema nacional de planificacioacuten donde estaacuten representados las entidades
territoriales y los sectores econoacutemicos sociales ecoloacutegicos comunitarios y
culturales pag21
323 Cambio para construir la paz 1998-2002
Es oportuno ahora Analizar el periodo en el que fue Presidente de la Repuacuteblica de
Colombia el Doctor Andreacutes Pastrana Arango En su Administracioacuten se puede resaltar entre
otras cosas La gestioacuten del Plan Colombia y el fallido proceso de paz con las FARC en el
42
cual acepta la desmilitarizacioacuten de buena parte del territorio [] (Subgerencia Cultural del
Banco de la Repuacuteblica 2015)
A partir de las siguientes consideraciones se elaboroacute el plan de desarrollo
econoacutemico y social para este periodo al que designaron cono (Cambio para construir la
paz 1998-2002) Argumentarse que los dos problemas actuales maacutes graves del paiacutes son el
conflicto social y el desempentildeo econoacutemico insatisfactoriopag27
Al respecto (Lorente 1999 paacuteg 27) menciona que en este plan se aplicoacute la
filosofiacutea de las administraciones anteriores pero haciendo eacutenfasis en el crecimiento
econoacutemico como un requisito para acceder a todo este cambio social apoyado en las
exportaciones como la estrategia fundamental para conseguirlo Dentro de este contexto se
sentildealoacute en el plan (Cambio para construir la paz 1998-2002) lo siguiente
La visioacuten moderna del desarrollo que se presenta resalta la importancia de la
acumulacioacuten de cuatro tipos de capital distintos el natural el fiacutesico el humano y el
social [hellip] por uacuteltimo se debe impedir la polarizacioacuten social y promover la equidad
de geacutenero la participacioacuten comunitaria y la adopcioacuten de reglas institucionales para
evitar la arbitrariedad de las acciones gubernamentales y particulares lo que
permite la acumulacioacuten de confianza y en general de capital social que es la
base del comportamiento individual cooperativo paacuteg 27
324 Hacia un Estado Comunitario 2002- 2006
Dentro de este marco a de considerase el periodo del Doctor Aacutelvaro Uribe Veacutelez y
al igual que en las demaacutes Administraciones en su plan de gobierno (Hacia un Estado
Comunitario) dedico el Capiacutetulo V para describir la manera como proyecto alcanzar su
objetivo trazado que consistiacutea en incrementar la Transparencia y la Eficiencia del Estado
La Renovacioacuten de la Administracioacuten Publica fortaleciendo a un maacutes el proceso de
Descentralizacioacuten ordenamiento y desarrollo territorial pag261
[hellip] el Gobierno seraacute austero Los recursos del Estado seraacuten utilizados de
manera maacutes eficiente ahorrando donde sea posible y conveniente y se daraacute una
lucha permanente contra la corrupcioacuten Los ciudadanos deben exigir una
rendicioacuten de cuentas a sus gobernantes y denunciar casos de despilfarro y
corrupcioacuten Asiacute mismo todas sus actuaciones se dejaraacuten dentro del marco de las
normas juriacutedicas [hellip] pag261
Es necesario resaltar de este gobierno los aspectos que aportan elementos para
coadyuvar a cumplir con el objetivo propuesto de conceptualizar la planeacioacuten como el
macroproceso indispensable para cumplir los fines del Estado y por ello se establecioacute que
Colombia presentaba los siguientes aspectos relacionadas con el macroproceso de
planeacioacuten
Una [hellip] estructura dispersa [hellip] ausencia de prioridades [hellip] Falta de articulacioacuten
en los tres niveles baacutesicos de gobierno [hellip] Falta de eficiencia [hellip] Perdida de
vocacioacuten productiva [hellip] atrasos en materia de transparencia y de control interno
43
[hellip] carencia de sistemas formales de gestioacuten por resultados Para orientar estos
aspectos a un oacuteptimo nivel se plantearon tres objetivos fundamentales participacioacuten
ciudadana Estado Gerencia y transparencia y lucha contra la corrupcioacuten pag261
Estas consideraciones expresadas durante el gobierno del Doctor Avaro Uribe Veacutelez
en su plan de Desarrollo social y econoacutemico fundamentan mi propuesta de conceptualizar
la planeacioacuten como un macroproceso porque implica no solo una etapa de la
implementacioacuten y ejecucioacuten del plan propuesto si no como lo expresan a continuacioacuten
involucra al ciudadano participativo y lo constituye como la base fundamental en la
elaboracioacuten ejecucioacuten seguimiento y evaluacioacuten de los planes programas y proyectos
que le facilitan ser usuario de los servicios puacuteblicos y no solamente en los microprocesos
de la contratacioacuten estatal como lo expreso pag261
[hellip] El ciudadano no soacutelo es usuario de los servicios del Estado sino que es parte
activa en la construccioacuten social a traveacutes de los procesos integrales de ejecucioacuten
seguimiento y evaluacioacuten de las funciones puacutebicas Para concretar o anterior se
crearaacuten [hellip] veeduriacuteas comunitarias en todas las actividades de la administracioacuten
[hellip] en los niveles nacional departamento y municipal con participacioacuten de las
caacutemaras de comercio las universidades las agrupaciones gremiales y las
comunidades pag262
325 Estado Comunitario desarrollo para todo 2006-2010
Respecto al segundo periodo de gobierno del Doctor Aacutelvaro Uribe Veacutelez en el que
se implementoacute el plan de desarrollo econoacutemico y social (Estado Comunitario desarrollo
para todo 2006-2010) Tiene como caracteriacutestica que es el primero que se elabora para un
gobierno reelegido Adicionalmente cuenta con antecedentes e insumos que anteriores
planes no teniacutean por ejemplo
Este plan especifica
[hellip] la planeacioacuten de manera novedosa empieza a incorporar consideraciones
de desarrollo regional en el Plan Nacional de Desarrollo incluida una poliacutetica
para las zonas de frontera y la promocioacuten de la ciencia la tecnologiacutea y la
innovacioacuten paacuteg25- 26
Con este plan se incorpora maacutes microprocesos macroproceso al macroproceso
de planeacioacuten facilitando la conceptualizacioacuten de acuerdo con nuestra propuesta uno
de los aportes que maacutes fortalece esto se concreta con lo consignado en el plan (Estado
Comunitario desarrollo para todo 2006-2010) donde se contextualiza lo macro de la
planeacioacuten al expresar
[hellip] La planeacioacuten no se debe evaluar soacutelo por la asignacioacuten de recursos
puacuteblicos que hace el Estado sino tambieacuten por la Articulacioacuten de planes
sectoriales [hellip] La ejecucioacuten de las poliacuteticas a traveacutes de mecanismos de
contratacioacuten puacuteblica como la concesioacuten [hellip] La evaluacioacuten como herramientas
44
fundamentales en la toma de decisiones de planeacioacuten y de asignacioacuten
presupuestal [hellip] programacioacuten y ejecucioacuten del gasto puacuteblico en funcioacuten de las
metas y resultados de la gestioacuten del Gobierno se vincularaacuten ejercicios anuales
que relacionen metas y presupuesto de inversioacuten sectorial [hellip] La generacioacuten de
compromisos por parte de las entidades frente a los procesos de planeacioacuten
teniendo en cuenta los resultados del seguimiento y las recomendaciones hechas
por las evaluaciones y paacuteg 26-440
326 Prosperidad par todos 2010-2015
Todo lo dicho hasta ahora explica porque este capiacutetulo nos permita
contextualizar y resaltar aspectos importantes que integran conforman estructuran el
macroproceso de planeacioacuten como el macroproceso corresponde ahora efectuar la revisioacuten
de los planes de gobernoacute implementados por el Doctor Juan Manuel Santos Calderoacuten
Iniciando por el denominado (Prosperidad par todos 2010-2015 paacutegs 18-49) Que tiene
como significado y objetivo lograr una sociedad con maacutes empleo menos pobreza y maacutes
seguridad Dentro de las prioridades establecidas en este plan se priorizaron la necesidad
de hacer parte de organismos internacionales como CIVETS21 y OCDE22 la planeacioacuten
con un enfoque regional permanente Que fortalezca La formulacioacuten y distribucioacuten del
presupuesto Asiacute como su seguimiento y evaluacioacuten para ello se establecioacute la necesidad de
nuevo esquema de gestioacuten de proyectos en el marco de las Asociaciones Puacuteblico
Privadas (APP) el desarrollo de procesos y procedimientos que bajo lineamientos
estaacutendares preestablecidos y guiacuteas teacutecnicas orienten a las entidades puacuteblicas en la
evaluacioacuten preparacioacuten y seguimiento de sus proyectos bajo estos esquemas y
faciliten el cumplimiento de los objetivos propuestos [hellip] En el proceso de
planificacioacuten se estructuraraacute la poliacutetica de maduracioacuten de proyectos cuyo objetivo
principal seraacute el cumplimiento del ciclo de vida de los proyectos de inversioacuten[hellip]
Mejorando la capacidad teacutecnica en los aacutembitos nacional y territorial para la planeacioacuten
ejecucioacuten seguimiento y evaluacioacuten [hellip] Establecer mecanismos de inspeccioacuten
vigilancia y control empresarial a traveacutes del Registro Uacutenico Tributario y la Planilla
Integrada de Liquidacioacuten de Aportes a la Seguridad Social PILA paacuteg 261-509
327 Todos por un nuevo paiacutes 2014-2018
Quiero concluir este capiacutetulo analizando los argumentos que nos aporta el plan de
desarrollo econoacutemico y social que se estaacute implementando por el actual gobierno Para ello
se trazaron cinco estrategias son ellas competitividad e Infraestructura Estrateacutegicas
Movilidad Social Transformacioacuten del Campo Seguridad Justicia y Democracia
21 Colombia Indonesia Vietnam Egipto Turquiacutea y Suraacutefricandash percibidas en el planeta como economiacuteas con grandes expectativas de crecimiento para las proacuteximas deacutecadas (Prosperidad para todos 2010-2014) 22 Organizacioacuten para la Cooperacioacuten y el Desarrollo Econoacutemico
45
para la Construccioacuten de Paz Buen Gobierno Paacuteg 23-27
Asiacute este plan involucra
[hellip] los estaacutendares de la Organizacioacuten para la Cooperacioacuten y el Desarrollo
Econoacutemico (OCDE) [hellip] Entre estos instrumentos se usaraacuten los denominados
contratos plan [hellip] Como complemento se enfatizaraacute el uso de esquemas de
asociaciones puacuteblico privadas (APP) con el fin de canalizar recursos y
capacidades del sector privado hacia el desarrollo de proyectos de alto impacto
nacional y regional Paacuteg 30
Con el anaacutelisis realizado se resaltan los aportes y avances que permitieron
estructura el proceso de planeacioacuten como el macroproceso propuesto el cual involucra
incorpora microprocesos dependientes independientes que se enlazan o complementan ya
que la implementacioacuten de la planeacioacuten no solo estaacute en la ejecucioacuten de recursos asignados
en la etapa precontractual si no que se inicia con anterioridad a la elaboracioacuten de los
planes de desarrollo de cada gobierno presidencial o territorial ya que en eacutel se deben
analizar y plantear soluciones a la problemaacutetica del paiacutes estableciendo objetivos estrategias
que permitan prestar los servicios puacuteblicos establecidos en la constitucional Nacional que
se constituyen en las necesidades insatisfechas de los administrados administrados que no
son ajenos al macroproceso de planeacioacuten y como se vio con anterioridad en los planes de
gobernoacute se establece que este debe intervenir en todas y cada una de las etapas
macroproceso microprocesos que se realizan y desarrollan para lograr el objetivo
permanente invariable que es el bienestar social con equidad
Por ello de la lectura de las normas constitucionales se construye la graacutefica
No 3 De los Planes de desarrollo y el sistema nacional de planeacioacuten la cual nos
permite precisar y afirmar que la planeacioacuten no pertenece de manea exclusiva a una
etapa de la contratacioacuten estatal y por consiguiente es viable la propuesta de conceptuar
la planeacioacuten como el macroproceso que permite satisfacer las necesidades del Estado
de manera eficiente y eficaz teniendo como sustento y base los principios
constitucionales y legales establecidos en el ordenamiento juriacutedico como por las teoriacuteas
administrativas econoacutemicas y financieras
Grafica No 3 Del Macroproceso de elaboracioacuten de los Planes de desarrollo y el sistema de
planificacioacuten elaboracioacuten propia informacioacuten extraiacuteda de la (Constitucion Politica de
Colombia 1991) Tiacutetulo XIII Capiacutetulo I Y II
46
47
Capiacutetulo IV
ldquoEl hombre nunca ha tenido tantos recursos ni tantos desafiacuteos
ni tantas posibilidades del punto de vista teacutecnico
Despilfarramos [hellip] millones de doacutelares por minuto en presupuesto
[hellip] a nivel del mundo
Decir que no hay plata es no tener verguumlenzardquo
Joseacute Mujica 12 marzo 2014
4 El macroproceso de planeacioacuten instrumento transversal
En el derecho puacuteblico
41El presupuesto Como herramienta instrumento y poliacutetica en el
macroproceso de planeacioacuten
Quizaacutes en alguacuten momento de su actividad diaria se ha llegado a preguntar iquestCoacutemo
se proyecta el gasto de las contribuciones hechas por usted y sus familiares o amigos hacen
antildeo tras antildeo iquestA cuaacutento haciende el total de recursos aportados por los actores econoacutemicos
al Estado Y si iquestEstos gastos obedecen a unas verdearas necesidades las cuales requieren
ser atendida por las empresas instituciones y organizaciones del Estado
Para dar respuestas a estas preguntas se toma como punto de partida la definicioacuten
de presupuesto que nos aporta (Morales 2000) en su trabajo donde establece la palabra
presupuesto se deriva del verbo presuponer que significa ldquodar previamente por sentada una
cosardquo Se acepta tambieacuten que presuponer es ldquoformar anticipadamente el coacutemputo de los
gastos o ingresos o de unos y otros de un negocio cualquierardquo paacuteg 3
Por otro lado (Burbano Ruiz 2011) en su libro Presupuestos enfoque moderno de
planeacioacuten y control de recursos refirieacutendose a los oriacutegenes del presupuesto ubica su
definicioacuten y aplicacioacuten en el siglo XVIII cuando en el sector puacuteblico en el Parlamento
Britaacutenico se presentaban los informes de gastos gubernamentales para su ejecucioacuten y
posterior control paacuteg 2
De la misma manera la Asociacioacuten Internacional de Presupuesto Puacuteblico expresoacute ldquoel
presupuesto es la herramienta que le permite al sector puacuteblico cumplir con la produccioacuten de
bienes y servicios puacuteblicos para satisfaccioacuten de las necesidades de la poblacioacuten de
conformidad con el rol asignado al Estado en la economiacutea y sociedad del paiacutesrdquo (ASIP sf)
A continuacioacuten se citan otras definiciones aportadas por diversos autores en sus
obras donde han tratado la importancia del tema de presupuesto Con lo que se coadyuva a
establecer el proceso presupuestal del Estado como parte integra del macroproceso de
planeacioacuten Como lo expresaron los Doctores (Diaz Parra amp Lopez 2016) en su libro
Presupuestos al respecto sentildealaron
48
El Presupuesto es una herramienta de planeacioacuten que sirve como guiacutea en la
organizacioacuten se construye a partir de una serie de diagnoacutesticos internos y externos
del planteamiento de unos objetivos por conseguir y del establecimiento de
estrategias y poliacuteticas Los presupuestos concebidos desde la planeacioacuten permiten
de cierta forma anticiparse a los hechos que ocurriraacuten para poder contrarrestar los
efectos negativos y aprovechar los efectos positivos de los entornos externo e
interno pag32
Con esta definicioacuten se establece que el proceso presupuestal es una herramienta que
se encuentra inmersa dentro del macroproceso de planeacioacuten y como tal utiliza elementos
concebidos en eacutel Situacioacuten que se concreta con lo expresado por Rachlin Robert quien
asevera que antes de definir lo que es un presupuesto es necesario tener una idea de cuaacutel es
su papel y su relacioacuten con el proceso general Refirieacutendose a un proceso mayor o superior
que necesariamente contiene el proceso presupuestal y que en este trabajo se designa como
Macroproceso de planeacioacuten (Rachlin 1984 paacutegs 2-3)
De modo similar se expresa (Kaffury 1993) Afirmando el presupuesto es un plan
expresado en teacuterminos monetarios supone varios puntos esenciales donde menciona la
planificacioacuten general previa que comprende la determinacioacuten de poliacuteticas y objetivos
futuros por parte de la direccioacuten Con este pronunciamiento Kaffury al igual que Rachlin
incorpora dentro de la planeacioacuten el proceso presupuestal sustentando la planeacioacuten como
el macroproceso que contiene el proceso presupuestal Paacuteg 36
De la misma manera (Stoner amp Freeman 1994) en su libro Administracioacuten
determinan que los presupuestos son estados cuantitativos formales de los recursos
reservados para realizar las actividades planeadas en un plazo de tiempopag663
Apoyando esta definicioacuten se cita a (Burbano amp Ortiz 2004) quienes afirmaron
sobre los presupuestos
Son la estimacioacuten programada de manera sistemaacutetica de las condiciones de
operacioacuten y de los resultados a obtener por un organismo en un periodo
determinado Tambieacuten dice que el presupuesto es una expresioacuten cuantitativa formal
de los objetivos que se propone alcanzar la administracioacuten de la empresa en un
periodo con la adopcioacuten de las estrategias necesarias para lograrlos Paacutegina 21
Otra maacutes expliacutecita nos aporta (Muntildeoz P 1999) quien sentildeala el presupuesto es un
plan de accioacuten expresado en teacuterminos financieros Conjunto de decisiones que van a
determinar los propoacutesitos de una empresa y los medios para lograrlos incluyendo las
disposiciones de los recursos materiales y humanos las formas de organizacioacuten los
meacutetodos de trabajo y las medidas de tiempo cantidad y calidad
En lo que atantildee al Presupuesto la Corte ha reconocido su importancia como parte
del proceso de planeacioacuten destacaacutendolo no solo como instrumento contable sino por las
importantes finalidades econoacutemicas y poliacuteticas que persigue Sentencia C-685 de 1996
49
Al respecto ha dicho que el presupuesto se constituye en un mecanismo de
racionalizacioacuten de la actividad estatal mediante el cual se cumplen funciones
redistributivas en la sociedad se hacen efectivas las poliacuteticas econoacutemicas de planificacioacuten
y desarrollo y se lleva a cabo una estimacioacuten anticipada de los ingresos y una autorizacioacuten
de los gastos puacuteblicos que han de ejecutarse dentro del respectivo periacuteodo fiscal Sentencias
C-685 de 1996 C-177 de 2002 C-077 de 2012 y C-292 de 2015
El presupuesto es tambieacuten ldquoun instrumento de gobierno y de control en las
sociedades democraacuteticas ya que es una expresioacuten de la separacioacuten de poderes y una natural
consecuencia del sometimiento del gobierno a la ley por lo cual en materia de gastos el
Congreso debe autorizar coacutemo se deben invertir los dineros del erario puacuteblicordquo lo que a su
vez ldquoexplica la fuerza juriacutedica restrictiva del presupuesto en materia de gastos seguacuten el
cual las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones
legislativas limitativas de la posibilidad del gasto gubernamentalrdquo Corte Constitucional
Sentencia C-685 de 1996 MP Dr Alejandro Martiacutenez Caballero
La anterior definicioacuten nos aproxima a la contextualizacioacuten del proceso presupuestal
del Estado como componente del macroproceso de planeacioacuten En todos los casos el
presupuesto constituye una herramienta uacutetil para la administracioacuten ya que a traveacutes de eacutel se
establecen metas alcanzables que ponen de manifiesto el liderazgo de los directivos y el
compromiso de todos los miembros de la organizacioacuten todo ello en procura de un objetivo
comuacuten incrementar el valor de la empresa Welsch G Hilton R Gordon P y Rivera C
(2005) Presupuestos Planificacioacuten y control de utilidades Meacutexico Pearson
Con relacioacuten al presupuesto puacuteblico se constituye asiacute en un acto de trascendental
importancia para el paiacutes pues de eacutel depende en buena medida la poliacutetica econoacutemica y el
cumplimiento de fines esenciales del Estado vr gr el servicio a la comunidad la
promocioacuten de la prosperidad general la garantiacutea y efectividad de los principios derechos y
deberes consagrados en la Constitucioacuten y el aseguramiento en condiciones de igualdad y
equidad de un orden justo Debido a ello el constituyente reguloacute en los artiacuteculos 345 y ss
Del Estatuto Superior varios aspectos atinentes a su elaboracioacuten presentacioacuten aprobacioacuten
ejecucioacuten etc y en el artiacuteculo 352 ordenoacute al Congreso expedir la ley orgaacutenica del
presupuesto a la cual debe sujetarse toda la actividad legislativa en esta materia Que se
enmarca primordialmente sobre el presupuesto general de la Nacioacuten que ha sido definido en
la sentencia C-68596 MP Alejandro Martiacutenez Caballero Como
un mecanismo de racionalizacioacuten de la actividad estatal en tanto y en cuanto
cumple funciones redistributivas de poliacutetica econoacutemica planificacioacuten y desarrollo
es tambieacuten un instrumento de gobierno y de control en las sociedades democraacuteticas
ya que es una expresioacuten de la separacioacuten de poderes y una natural consecuencia del
sometimiento del Gobierno a la ley por lo cual en materia de gastos el Congreso
debe autorizar coacutemo se deben invertir los dineros del erario puacuteblico lo cual justifica
la fuerza juriacutedica restrictiva del presupuesto en materia de gastos ya que las
apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones
legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental
50
Finalmente se cita la definicioacuten aportada por (Garcia Galindo amp Bolivar Ramirez
Fundamentos de Gestioacuten Puacuteblica Hacia un Estado eficiente 2014) en su libro
Fundamentos de Gestioacuten Puacuteblica Hacia un Estado eficiente lo cual enmarca y deja inmerso
el proceso presupuestal del Estado en el Macroproceso de planeacioacuten cuando indican
El presupuesto puacuteblico es considerado como un acto de autoridad soberana por el
cual se computan anticipadamente los ingresos y se autorizan los gastos para un
periacuteodo determinado Es una herramienta que con caraacutecter social econoacutemico y
financiero ayuda a las autoridades del Estado a planear programar y proyectar los
ingresos y los gastos puacuteblicos de manera que las cifras asiacute presupuestadas
coincidan con los montos realmente ejecutados Pag437
42 El presupuesto como componente esencial del macroproceso de planeacioacuten
en Colombia
Una vez definido el presupuesto como la herramienta mecanismo instrumento
funcioacuten poliacutetica Plan y ley Indispensable para fortalecer el cumplimiento de objetivos en
los planes de desarrollo antes descritos se mostraraacute como el macroproceso presupuestal
compuesto por e1 Presupuesto puacuteblico el Procedimiento presupuestal y el Proceso
Presupuestal se estructura como el componente esencial del macroproceso de planeacioacuten
que se encuentra configurado en las normas constitucionales en especial los Artiacuteculo 150
[hellip] al Congreso hacer las leyes Artiacuteculo 151 Sobre la expedicioacuten de leyes orgaacutenicas
[hellip] preparacioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y
del plan general de desarrollo [hellip] Artiacuteculo 200 Al Congreso (hellip) Presentar el Plan
Nacional de Desarrollo y de inversiones puacuteblicas Enviar a la Caacutemara de Representantes el
proyecto de presupuesto de rentas y gastos Artiacuteculo 342 [hellip] la ley orgaacutenica reglamentaraacute
los procedimientos de elaboracioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten de los planes de desarrollo y la
sujecioacuten de los presupuestos oficiales De estos preceptos constitucionales se expiden Ley
152 de 1994 para el PND y leyes 38 de 1989 179 de 1994 y 225 de 1995 (Compiladas en el
Decreto 111 de 1996) 617 de 2000 y 819 de 2003 Que constituyen el Estatuto Orgaacutenico
del Presupuesto (Olano Garcia 2000)
De conformidad con el marco normativo general enunciado se indica y se muestra
que el macroproceso presupuestal no es un es una actividad del Estado aislado
sino que este hace parte integra del macroproceso de planeacioacuten propuesto y que estaacute
conformado por diversas actividades como son la programacioacuten y aprobacioacuten del
presupuesto mediante la elaboracioacuten del plan financiero (art 28 L 3839) previo
concepto del Consejo Superior de Poliacutetica Fiscal CONFIS el plan operativo anual
de inversioacuten (Decreto 4730 de 2005 Artiacuteculo 11) aprobado por el CONPES entre
otros aspectos que deben obedecer y regirse por los principios presupuestales
etapas fases o microprocesos donde se establecen responsabilidades de
programacioacuten aprobacioacuten ejecucioacuten y seguimiento Como lo sentildeala Corte
Constitucional Sentencia 478 del 6 de agosto de 1992 MP Eduardo Cifuentes
Muntildeoz En concordancia con el Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo 6 Sistema Presupuestal Estaacute
51
constituido por un plan financiero por un Plan Operativo Anual de Inversiones y por el Presupuesto
Anual de la Nacioacuten definidos en la Ley 38 de 1989 modificada por la Ley 179 de 1994
Grafica No 4 Fuente Departamento nacional de planeacioacuten Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo
9 Banco Nacional de Programas y Proyectos
Sobre el particular lo ha dicho la Corte la Constitucioacuten Poliacutetica y el Estatuto
Orgaacutenico del Presupuesto diferencian los distintos momentos que identifican el
proceso presupuestal y definen las funciones que le corresponde cumplir al
Gobierno y al Congreso en dicho proceso Inicialmente es al Gobierno a quien
compete formular anualmente el presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones y
presentar el proyecto al Congreso dentro de los primeros diez diacuteas de cada
legislatura incluyendo en eacuteste las partidas que considera deben ser ejecutadas
dentro del periacuteodo fiscal respectivo partidas que deben corresponder a un creacutedito
judicialmente reconocido o a un gasto decretado conforme a ley anterior o a uno
propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas
del poder puacuteblico o al servicio de la deuda o destinado a dar cumplimiento al Plan
Nacional de Desarrollo (CP arts 346 y 347) Posteriormente le corresponde al
Congreso dentro de los tres primeros meses de cada legislatura aprobar o no las
partidas de acuerdo con su destinacioacuten esto es autorizar o no los gastos propuestos
por el Gobierno (CP arts 345 348 y 349) momento en el cual la propia
Constitucioacuten le reconoce la posibilidad de eliminar o reducir las partidas que no
considere convenientes salvo aquellas que se necesitan para el servicio de la deuda
puacuteblica las demaacutes obligaciones contractuales del Estado la atencioacuten completa de
los servicios ordinarios de la administracioacuten y las inversiones autorizadas en el Plan
de Desarrollo (CP art 351) Finalmente en la etapa de ejecucioacuten del presupuesto
es funcioacuten del Gobierno y de las otras autoridades ordenadoras del gasto ejecutar
los recursos es decir comprometer efectivamente las correspondientes partidas
hasta los montos maacuteximos aprobados por el Congreso de acuerdo con su finalidad
(CP arts 189-20 y 345) Sobre el tema se pueden consultar entre otras las
Sentencias C-592 de 1995 C-192 de 1997 C-315 de 1997 y C-292 de 2015
Las entidades formulan el proyecto
seguacuten metodologiacutea y lo previsto en artiacuteculo 12 del Decreto 2844 de 2010 y
lo remiten al Ministerio o Departamento Administrativo al cual estaacuten adscritas o
vinculadas Los proyectos de inversioacuten solo deberaacuten ser presentados a traveacutes
de las entidades que hacen
Los Ministerios o Departamentos Administrativos emiten Concepto de
Viabilidad basado en calificacioacuten teacutecnica y
consistencia con el Plan Nacional de Desarrollo y poliacuteticas sectoriales Los
proyectos viables son remitidos a la correspondiente Direccioacuten Teacutecnica DT del
DNP (Artiacuteculos 13 y 14 del Decreto 2844 de 2010)
La DT del DNP realiza el control posterior
de viabilidad Como resultado lo
devuelve o lo registra en el banco nacional de programas y proyectos de
inversioacuten BPIN Cuando es un proyecto vital para la entidad pero la DT considera
que se debe realizar un ajuste que no
cambie la concepcioacuten del proyecto incluiraacute la leyenda Previo concepto
Solo haraacuten parte del POAI los proyectos registrados
a 1 de junio del antildeo anterior al que se estaacute programando (Decreto 2844 de 2010)
52
Grafica No 5 Fuente Direccioacuten General del Presupuesto Puacuteblico Nacional Presupuesto
Anual de la Nacioacuten Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo 10 La Ley Anual sobre el Presupuesto
General de la Nacioacuten es el instrumento para el cumplimiento de los planes y programas de
desarrollo econoacutemico y social (Ley 38 de 1989 art6) Rentas y recursos de capital
Para la elaboracioacuten de estos planes antes mencionados el Estatuto Orgaacutenico del
Presupuesto establecioacute la obligacioacuten de cumplir y observar los siguientes principios
presupuestales Anualidad Universalidad23 Unidad de Caja Programacioacuten Integral
Especializacioacuten Coherencia Macroeconoacutemica y Homeoacutestasis Presupuestal Legalidad24
De los cuales la corte sentildealo que son precedentes de validez por lo que al no ser tenidos en
cuenta vicia la legitimidad Corte Constitucional Sentencia C-337 del 19 de agosto de 1993
MP Vladimiro Naranjo Mesa
Entre los maacutes importantes se destaca el principio de legalidad del gasto
considerado por la jurisprudencia constitucional como ldquouno de los fundamentos maacutes
23 Consultar Corte Constitucional Sentencia C-478 del 6 de agosto de 1992 MP Alejandro Martiacutenez Caballero 24 Consultar lo dicho por RESTREPO Juan Camilo Hacienda puacuteblica Bogotaacute U Externado de Colombia 8ordf Ed oct 2006 p 243
LOS
ESTABLECIMIENTOS
Renta IVA Gasolina-ACPM Timbre Nacional Gravamen Movimientos Financieros Impuesto al
patrimonio Arancel Externo y Otros
NO TRIBUTARIOS
CORRIENTES
Venta de bienes y servicios
Interno
OTROS RECURSOS DE CAPITAL
INGRESOS DE
CAPITAL
Interno
OTROS RECURSOS DE CAPITAL
Administrada por el Fondo de
CONTRIBUCIONES
SENA
53
importantes de las democracias constitucionales Sentencia C-685 de 1996 reiterada entre
otras en la Sentencia C-192 de 1997
Seguacuten dicho principio es al Congreso y no al Gobierno como oacutergano de
representacioacuten popular a quien corresponde mediante ley ordinaria decretar y autorizar los
gastos del Estado ldquomecanismo este con el cual a su vez se realiza un control al ejercicio
de la funcioacuten administrativa por parte del ejecutivordquo Sentencia C-562 de 1998
Consecuente con lo anterior el presupuesto debe formularse anualmente de en
aplicacioacuten de lo establecido en la (CP art 346) donde establece que el presupuesto se
encuentra tambieacuten sometido al principio de anualidad Ello significa que tiene un alcance
temporal y en consecuencia su vida juriacutedica se encuentra limitada a la vigencia fiscal
respectiva que comienza a contarse el 1ordm de enero y termina el 31 de diciembre de cada antildeo
Sobre el tema de pueden consultar entre otras las Sentencias T-185 de 1993 C-039 de
1994 C-201 de 1998 y C-292 de 2015
En otras palabras el presupuesto es una sucesioacuten de procesos que se repite en el
tiempo afirmacioacuten realizada por (Restrepo 2008) De conformidad en lo establecido en el
Decreto 4730 de 2005 en su artiacuteculo 5deg El ciclo presupuestal comprende (i) Programacioacuten
del proyecto de presupuesto (Ley 819 de 2003 Artiacuteculo 8ordm Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo
3547) (ii) Presentacioacuten del proyecto al Congreso de la Repuacuteblica (Decreto 111 de 1996
Artiacuteculo 5152 Decreto 568 de 1996 Artiacuteculo 15) (iii) Estudio del proyecto y aprobacioacuten por
parte del Congreso de la Repuacuteblica Primer debate (Ley 819 de 2003 Artiacuteculo 1ordm Marco fiscal de
mediano plazo) comisiones econoacutemicas (Decreto 568 de 1996 Artiacuteculo 13) Segundo debate
en plenarias (Modificaciones por iniciativas parlamentarias o particulares) (iv) Liquidacioacuten
del Presupuesto General de la Nacioacuten (Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo 67 Decreto 4730 de
2005 Artiacuteculo 15 Decreto 2789 de 2004 SIIF Artiacuteculo 21) (v) Ejecucioacuten (Vi)
Seguimiento (vii) Evaluacioacuten Complementando este macroproceso (alfonso 1996) expreso
que se diferencian cuatro fases o tiempos alternos bien definidos dentro de la paraacutebola
presupuestal a saber el tiempo de preparacioacuten del presupuesto el de expedicioacuten el de
ejecucioacuten y el de fiscalizacioacuten (hellip)
43Contextualizacioacuten del macroproceso de planeacioacuten en el presupuesto
general de la Nacioacuten
Examinando la normas constitucionales legales jurisprudenciales y la doctrina se
ha descrito hasta este momento el macroproceso de planeacioacuten el cual se encuentra
ampliamente estructurado de acuerdo con el objetivo propuesto en este trabajo y se ha
establecido que este es un proceso macro compuesto por macro y microprocesos y entre
ellos se especificoacute el macroproceso de presupuestal de la nacioacuten Determinando que hace
parte integra de un proceso superior que para este trabajo identificamos como el
macroproceso de planeacioacuten toda vez que este es la base para poder cumplir las metas y
objetivos trazados en los planes de desarrollo
54
Dentro de este marco ha de considerarse como una vez aprobado el presupuesto en
los dos debates correspondientes en la caacutemara y el senado se abre paso o inicia un nuevo
proceso que permite la utilizacioacuten de los recursos asignados en el presupuesto general de la
nacioacuten y este es designado como la ejecucioacuten Contemplado en el Decreto 111 de 1996 que
compila la Ley 38 de 1989 la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el
estatuto orgaacutenico del presupuesto y establecioacute el numeral XI De la ejecucioacuten del
presupuesto Articulo 7173 y 89 Decreto 568 de 1996 Por el cual las reglamenta y define
este proceso en su numeral VII Denominado De la ejecucioacuten del presupuesto Que
comprende los artiacuteculos 19 al 39
Es en este proceso es donde se dan inicio los actos administrativos que concretan el
artiacuteculo dos de la constitucioacuten de 1991 y se inicia a establecer quizaacutes un control efectivo a
la destinacioacuten del recurso la cual debe ser utilizada observando los principios que rigen la
funcioacuten administrativa y la contratacioacuten estatal y la inobservancia de estos y de la
normatividad presupuestal se deriva la responsabilidad Penal Coacutedigo Penal Colombiano
Tiacutetulos XIV y XV denominado ldquoDelitos contra la Administracioacuten Puacuteblicardquo Disciplinaria
(Ley 734 de 2002) y Pecuniaria por parte de los funcionarios que tiene la competencia para
ordenar la ejecucioacuten del gasto Como se observa en la siguiente graacutefica
Grafica No 6 Capacidades de contratacioacuten Fuente Direccioacuten General de Presupuesto
Publicoacute Nacional
55
Esta descripcioacuten seraacute incompleta si dentro del macroproceso presupuestal que se
estaacute mostrando no se enuncia y describe los pasos a seguir para realizar el proceso de
afectacioacuten presupuestal que debe considerar ademaacutes de la ejecucioacuten de las apropiaciones
(Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo 89) que deben cumplir con el (Decreto 111 de 1996
Artiacuteculo 71 CDP) (Decreto 568 de 1996 Artiacuteculo 19) que garantiza la existencia de
apropiacioacuten presupuestal para la asuncioacuten de compromisos y posteriormente efectuar el
registro presupuestal operacioacuten mediante la cual se perfecciona el compromiso y se afecta
en forma definitiva la apropiacioacuten (Decreto 568 de 1996 Artiacuteculo 20) Las cuentas por
pagar reservas presupuestales (Decreto 568 de 1996 Artiacuteculo 37 3839 Decreto 1957 de
2007 Artiacuteculo 6deg El artiacuteculo 31 del Decreto 4730 de 2005) Vigencias fiscales futuras
(Decreto 1957 de 2007 Artiacuteculo 1deg) Los proyectos de inversioacuten puacuteblica regulados en el
(Decreto 2844 de 2010 Artiacuteculo 17 24 2526) que preveacute la actualizacioacuten antes de que
pierdan el registro asignado
De esta manera se ha demostrado que el macroproceso de presupuesto como sea
dicho no es una actividad suelta e independiente si no que ase parte de una actividad mayor
que para este trabajo se presenta como el macroproceso de planeacioacuten que ademaacutes de
contener el macroproceso presupuestal estaacute conformado por macro y microprocesos que
hacen tangible el cumplimiento del artiacuteculo 2 de la constitucioacuten poliacutetica de 1991 mediante
la aplicacioacuten y desarrollo de actividades y actuaciones de particulares y la
administracioacuten Que han permitido la asignacioacuten y posterior ejecucioacuten de los presupuestos
Capiacutetulo V
Sospecho que se deberiacutea introducir otra forma de separacioacuten de poderes Tambieacuten
pienso por supuesto que tales transformaciones de las instituciones poliacuteticas deberaacuten
realizarse en el marco de los principios constitucionales hoy reconocidos fundaacutendose
en el contenido universal de esos principiosrdquo
Juumlrgen Habermas
(akifrasescom 2018)
5 El Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten administrativa y contractual
del Estado
51Los principios en la funcioacuten administrativa y contractual del Estatal
La contratacioacuten estatal ha estado reglamentada inicialmente por el Decreto 222 de
1983 posteriormente la ley 80 de 1993 modificada por la ley 1150 de 2007 y por
muacuteltiples decretos de corta duracioacuten como lo fue el Decreto 66 de2008Decreto 2474 de
2008 Decreto 734 de 2012 sustituido por el Decreto 1510 de 2013 y el Decreto 1082 de
56
2015 que incorporo el anterior y el 734 aspecto inequiacutevoco de la inestabilidad juriacutedica por
la que Colombia ha atravesado en el afaacuten de corregir aspectos que afectan la satisfaccioacuten
de las necesidades del constituyente primario de conformidad con la carta poliacutetica en sus
artiacuteculos 1 y 2 Normas que deben ser satisfechas de conformidad al pronunciamiento de
la Corte constitucional en Sentencia C-449 de 1992 Del MP Alejandro Martiacutenez
Caballero donde expresa Para el cumplimiento de los fines del Estado es necesario el
aprovisionamiento de bienes y servicios [hellip] mediante la contratacioacuten [hellip] tendientes a
lograr los fines del Estado en forma legal armoacutenica y eficaz
Razoacuten por la cual mediante el Decreto 4170 de 2011 se crea la Agencia Nacional de
Contratacioacuten Puacuteblica ldquoColombia Compra Eficienterdquo para crear poliacuteticas claras de
transparencia evaluacioacuten y monitoreo del sistema de contratacioacuten Para lo cual le concede
funciones relacionadas con poliacuteticas planes y programas que permitan mejorar la
eficiencia y optimizacioacuten de recursos elaboracioacuten de manuales de los acuerdos marco de
precios y manuales guiacuteas identificacioacuten de riesgos elaboracioacuten y actualizacioacuten del plan
anual de adquisiciones pliegos de condiciones tipo para la contratacioacuten de conformidad
con el artiacuteculo 2 del Decreto 4170 de 2011
De esta circunstancia nace el hecho de que la gestioacuten contractual del Estado debe
estar vinculada siempre a la satisfaccioacuten de sus necesidades sociales generales como lo
sustento (Tafur Galvis 1997) Con observancia de los principios axioloacutegicos consagrados
en la constitucioacuten en los cuales debe enmarcarse las actuaciones de los funcionarios
puacuteblicos como de los particulares de los cuales se pueden enunciar los siguientes
La presuncioacuten de la buena fe Artiacuteculo 83 de la (Constitucion Politica de Colombia
1991) principio del cual se desprenden otros principios aplicables expliacutecitamente en el
ejercicio de la contratacioacuten del Estado como lo es el principio de economiacutea transparencia
autonomiacutea de la voluntad relacionados de la misma manera con los principios de la
funcioacuten administrativa consagrados en el artiacuteculo 209 de la constitucioacuten igualdad
moralidad eficacia economiacutea celeridad imparcialidad y publicidad Otros Principios
constitucionales relacionados con la contratacioacuten estatal son los consagrados en el
Artiacuteculo 6 responsabilidad empleados puacuteblicos Art 128 singularidad empleos puacuteblicos
Art 228 prevalencia del derecho (Sentencia 15324 2007) Art 29 debido proceso Art
84 no exigir documentos adicionales innecesarios Art 333 libertad econoacutemica Art 13
Igualdad Art 229 acceso administracioacuten de justicia Art 23 Derecho peticioacuten Art 74
Acceso documentos puacuteblicos Art 123 funciones empleados puacuteblicos Y Art 90
responsabilidad del Estado
Con relacioacuten a la ley 80 de 1993 se establecen los Art 24 transparencia Art 25
economiacutea Art 26 Responsabilidad Art 27 de la ecuacioacuten contractual Art 28 de la
interpretacioacuten de las normas contractuales Art 29 de la seleccioacuten objetiva Art 30 de la
estructura de los procesos de seleccioacuten coincidentes con el Art 13 de la ley 1150 de 2007
de los principios aplicables por entidades de reacutegimen contractual excepcional de la
57
funcioacuten administrativa Art 209 y de la gestioacuten fiscal de que tratan los artiacuteculos 267 de la
Constitucioacuten Poliacutetica y Art 5 de la ley 1150 de 2007 de seleccioacuten objetiva
Es significativa la importancia que tiene Los principios maacutexime si desarrollan
enunciados constitucionales los cuales es necesario distinguirlos de las otras normas del
ordenamiento juriacutedico Al respecto es conveniente trazar una hoja de ruta transitable que
permita al lector allanarse de manera clara sobre el concepto de principioacute su naturaleza
juriacutedica estructura alcances validez interpretacioacuten clasificacioacuten Aspectos reconocidos
y aceptados universalmente por su incidencia en la gestioacuten contractual del Estado y
especiacuteficamente en la etapa inicial identificada como precontractual Donde son realizados
los procesos de seleccioacuten25
Es prudente advertir que diferimos de esta afirmacioacuten y es fundamento para la
propuesta de este trabajo presentada considerar y argumentar que los principios no son
exclusividad de la etapa precontractual por ser aplicables en las tres etapas de
contratacioacuten y a todos los procesos de la funcioacuten administrativa Si se establece que estos
son los pilares fundamentales para cumplir los fines del Estado Y soportan el
macroproceso de planeacioacuten que no inicia tampoco en la etapa precontractual ni termina
con ella como se ve en la graacutefica
Grafica No 7 Principios Como Pilares Del Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten administrativa y contractual del Estado elaboracioacuten propia fuente CP 1991 Ley 80 de 1993Ley 1150 de 2007Estatuto de presupuesto
Esto implica abordar esta temaacutetica desde la teoriacutea de las fuentes del derecho Como
primer contacto y acercamientos con teoacutericos como (Sierrra Porto HUMBERTO A
1998) quien expreso Es el origen propio de las normas juriacutedicas del derecho positivo
mientras que para SAVIGNY son las causas de nacimiento del derecho general de las
instituciones juriacutedicas y de las reglas juriacutedicas A su vez KELSEN afirmo que son las
25 Concepto que para efectos argumentativos de este trabajo se han designado y mencionado como los microprocesos que hacen pate del macroproceso de planeacioacuten Entre ellos las modalidades de seleccioacuten
Art 2
4
Art 2
5
Art 2
6
Art 2
7
Art 2
8
Art2
9
Art 3
0
Art 3
1
Art 6
Art1
3
Art 2
3
Art 2
9
Art 7
4
At 8
3
Art8
4
Art 9
0
Art 1
23
Art 1
28
Art 2
09
Art 2
28
Art 2
29
Art 2
67
Art 3
33
Art-1
3 P
LA
NIF
IC
AC
IO
N
Art 14 A
nualidad
Art 15 U
niv
ersalidad
Art 16 U
nid
ad de caja
Art 17 P
rogram
acioacute
n
integral
Art 18 E
specia
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n
Art 19 Inem
bargabilid
ad
Art 20
Coherencia
macroeconoacutem
ica
Art 21 H
om
eoacutestasis
presupuestal
Art 22 evolu
cioacute
n
Art 23asuncioacute
n
Art 24 vig
encia
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futuras
PR
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O
DECRETO 111 DE 1996 Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989 la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de
1995 que conforman el estatuto orgaacutenico del presupuesto
MACROPROCESO DE PLANEACION
PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES 1991Ley 80 de 1993
Art 1
3
Art 5
ley 1150 de 2007
58
propias normas juriacutedicas que sirven de fundamento de validez al proceso de creacioacuten
normativa y GURVITCH distinguioacute dos formas El procedimiento teacutecnico de
comprobacioacuten del derecho y el fundamento de la fuerza obligatoria del derecho en vigor
el cual reside en los hechos normativos Finalmente en palabras de (ROSS) ldquoLas fuentes
del derecho son aquellos hechos y actos juriacutedicos resultados institucionales que son
normas juriacutedicas O dicho con otras palabras son las normas juriacutedicas como resultados
institucionales hechos o actos juriacutedicosrdquo Pag63
Asiacute las cosas se hace necesario entonces precisar la naturaleza juriacutedica de los
principios la cual en palabras de (Alexy 1983) los principios se deben entender como
ldquomandatos de optimizacioacutenrdquo que requieren ponderaciones a su vez MANUEL
FERNANDO QUINCHE en su obra ldquoDerecho Constitucional Colombianordquo cita a RUIacuteZ
MANERO precisa que los principios se pueden interpretar como normas generales
como normas que expresan los valores superiores de un ordenamiento juriacutedico como
normas programaacuteticas o directrices y finalmente como normas garantista del Estado
Dentro de este contexto se ha establecido que el ordenamiento juriacutedico del Estado
estaacute Compuesto por normas que deben ser diferenciadas especialmente en su estructura
aspecto considerado por autores como (ZAGREBELSKY G 1995) quien considera que
la norma ordena lo que se debe hacer o no hacer siendo indispensable Establecer las
diferencias entre las normas que constituyen reglas y las normas que constituyen
principiospag109 y ss
Para ilustrar mejor esta estructura (BOBBIO 2005) en sus escrito sobre la
clasificacioacuten de las normas juriacutedicas En Teoriacutea General del Derecho enuncio las normas
generales y particulares tambieacuten dio la distincioacuten entre afirmativas y negativas las cuales
se determinan por el uso de las palabras enunciando la clasificacioacuten ultima en normas
categoacutericas e hipoteacuteticas tomando como fundamento la finalidad que expresa cada una de
ellas (KELSEN 1983) Dentro del positivismo juriacutedico realiza una distincioacuten con bases
silogiacutesticas de las normas en primarias y secundarias A su vez (HART H L A 1990)
Realiza la distincioacuten entre normas de reconocimiento de cambio y de adjudicacioacuten Pero
por otro lado (DWORKIN R 1995) expresa existen normas primarias que aseguran
derechos e imponen obligaciones a los miembros de la comunidad Normas secundarias
establecidas coacutemo y por obra de quieacutenes se pueden formar reconocer modificar o
extinguir las normas primariasrdquo
Tras estas afirmaciones se aborda el pensamiento de autores como
CALSAMIGLIA PRIETO SANCHIacuteS HABERMAS DWORKIN ATIENZA Manual y
RUIacuteZ MANERO entre otros quienes han establecido diferentes criterios para diferenciar
las normas entre las reglas y principios al respecto (ZAGREBELSKY G 1995) afirmo
ldquoPor lo general las normas legislativas son reglas mientras que las normas
constitucionales sobre derechos y sobre la justicia son predominantemente principiosrdquo
59
Asiacute en torno a esta importante discusioacuten (SIECKMANN 2006) hablando sobre los
principios establece que estos deben ser entendidos como mandatos de accioacuten universales
especialmente por diferenciarse de las reglas por permitir la realizacioacuten de ponderaciones
en el marco de la fundamentacioacuten de la norma Sin desconocer estos aportes (PRIETO
SANCHIacuteS 1998) precisa las reglas y principios no pertenecen a dos clases de normas sino
a dos tipos de estrategias interpretativasrdquo p 47-63
Desde esta perceptiva (DWORKIN R ) Resalta la distincioacuten entre reglas y
principios sentildealando la utilizacioacuten de un orden loacutegico y explica las reglas son aplicadas en
la toma de decisiones en casos particulares de caraacutecter prescriptivo estas pueden ser vaacutelidas
o no contrario a estos sostiene los principios son vinculantes no tienen prescripcioacuten sus
enunciados no consagra consecuencias juriacutedicas son aplicables en los ldquohard casesrdquo donde
son esenciales para fundamentar derechos y obligaciones adoptados en una norma creada
Complementa esta afirmacioacuten CALSAMIGLIA agregando el criterio de diferenciacioacuten
debe referirse esencialmente a la justicia y equidad p 75-91
Otro marco de referencia sin duda es el presentado por (HABERMAS 2008)
sobre los derechos fundamentales como principios de un orden juriacutedico indicando [hellip] son
el fundamento [hellip] que legiacutetima el ejercicio de la autoridad la ejecucioacuten del poder y el
equilibrio de la fuerza como maacuteximas configurativas p 116
Por su parte (ALEXY Tres escritos sobre los derechos fundamentales y la teoriacutea de
los principios 2003) sostiene los principios son ldquomandatos de optimizacioacutenrdquo ponderables
ante un conflicto de colisioacuten que no implica la desaparicioacuten de uno u el otro que se pueden
cumplir o no mientras que las reglas son normas definitivas vaacutelidas las cuales se deben
cumplir y una desaparece ante la otra (ALEXY Teoriacutea de los derechos fundamentales
1993 paacuteg 81 y ss)
Cambia tu opinioacuten pero manteacuten tus principios
Cambia tus hojas pero manteacuten tus raiacuteces
Viacutector Hugo (1802-1885)
(brainyquotecom 2018)
52Los Principios y las altas cortes
521 Corte constitucional
A partir de lo dicho lo primero que se debe constatar son los pronunciamientos de
la corte constitucional sobre los principios en ponencia del Magistrado Ciro Angarita Baroacuten
en (Sentencia T-406 ( 1992) y sentencia C-539 de 2011 donde expresan lo siguiente
60
ldquo[hellip] los principios y las decisiones judiciales antes considerados como secundarios
[hellip] adquieren importancia excepcional Toda vez que son criterios finalistas e
instrumentos de solucioacuten concreta para el (juez) [hellip] Los principios [hellip] son una
pauta de interpretacioacuten ineludible por la simple razoacuten de que son parte de la
Constitucioacuten misma [hellip] tienen un caraacutecter general y por lo tanto una textura
abierta lo cual en ocasiones limita la eficacia directa de los mismos [hellip] necesitan
de otras normas constitucionales para poder fundamentar la decisioacuten judicial
(Sentencia C-818 2005) En Sentencia C-818 indico las funciones de los principios
en el ordenamiento juriacutedico siendo estos (i) Servir de base y fundamento del todo el
ordenamiento juriacutedico (ii) Actuar como directriz hermeneacuteutica para la aplicacioacuten de
las normas juriacutedicas con categoriacutea de reglas y (iii) En caso de insuficiencia
normativa concreta y especiacutefica ser utilizados como fuente integradora del derecho
CORTE CONSTITUCIONAL (9 agosto 2005)
El Magistrado Rodrigo Escobar Gil en sentencia C-818 (9 agosto 2005) Expreso sobre la
diferencia de los principios y las reglas
los principios y a las reglas son normas juriacutedicas [hellip] mandatos permisiones o
prohibiciones que delimitan y exigen un determinado comportamiento [hellip] mientras
las reglas se limitan a exigir un comportamiento concreto y determinado los
principios trascienden a la mera descripcioacuten de una conducta prevista en un precepto
juriacutedico para darle valor y sentido a muchos de ellos a traveacutes de la unificacioacuten de
los distintos pilares que soportan una institucioacuten juriacutedicardquo los principios [hellip] opera
prima facie sobre las reglas
522 El Consejo de Estado
Concordante con lo anterior y concretamente con relacioacuten al principio de planeacioacuten
contractual el Consejo de Estado ha expresado Con Ponencia de la magistrada Ruth Stella
Correa Palacio (Sentencia 31447 d 2007) expreso sobre los principios
Son los valores de la sociedad transformados por el derecho en criterios o
paraacutemetros de conducta fundamentales que instruyen y rigen las relaciones juriacutedicas en el
Estado pues a la vez que inspiran las reglas de conducta tambieacuten se proyectan en el
ordenamiento juriacutedico para irradiar e impregnar esos axiomas patrones modelos o
arquetipos de comportamiento eacutetico cultural o social a las situaciones generales e
individuales
De estos pronunciamientos sobre los principios se establece que cada uno de ellos se
encuentra claramente definidos aunque se expresen de manera general indeterminada que
son normas que pueden o no cumplirse y soportan decisiones judiciales mediante la
ponderacioacuten pero que el campo de contratacioacuten puacuteblica son disposiciones de contenido
especiacutefico de obligatorio acatamiento en toda la contratacioacuten sin diferenciar cual es la
modalidad de seleccioacuten del contratista Los cuaacuteles son trasparencia responsabilidad
61
seleccioacuten objetiva economiacutea celeridad imparcialidad y publicidad en armoniacutea con los del
209 de la carta tal como lo expreso la corte constitucional
ldquoEl sabio puede cambiar de opinioacuten
El necio nuncardquo
(Emmanuel Kant)
53Fundamentacioacuten del Macroproceso de Planeacioacuten
En la funcioacuten administrativa y contractual del Estado
Sobre la importancia de la planeacioacuten en la actividad administrativa y contractual
del Estado son varios los pronunciamientos del consejo de Estado que maacutes que definir o
establecer la planeacioacuten como un principio Describe macroprocesos y microprocesos que
se constituyen en la fundamentacioacuten para concretar la propuesta de este trabajo
relacionada a la configuracioacuten de la planeacioacuten como macroproceso en la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado entre los cuales se hacen las siguientes citas
jurisprudenciales
(Sentencia 16103 2009) ldquoLa planeacioacuten constituye un principio que debe orientar la
actividad contractual de las entidades estatales cuyo principal desarrollo estaacute
llamado a tener lugar durante las fases previa y preparatoria del contrato [hellip]que ha
de tener en la satisfaccioacuten de las necesidades puacuteblicas Se trata de alcanzar una
soacutelida justificacioacuten del gasto puacuteblico con el objeto de lograr un manejo oacuteptimo de
los recursos financieros del Estadordquo
(SANTOFINIO GAMBOA JO 2009) Expresa [hellip] El deber de planeacioacuten de los
contratos del Estado deben siempre corresponder a negocios debidamente disentildeados
pensados conforme a las necesidades y prioridades que demanda el intereacutes puacuteblico [hellip]
veacutease como desde este pronunciamiento ya se establece un primer proceso que se denomina
establecer la necesidad y esta debe ser prioritaria dentro del intereacutes puacuteblico
[hellip] se trata de exigir a las administraciones puacuteblicas una real y efectiva
racionalizacioacuten y organizacioacuten de sus acciones y actividades con el fin de lograr los
fines propuestos por medio de los negocios estatales [hellip] siguiendo el argumento
para contextualizar la planeacioacuten como el macroproceso se resalta como se hace
mencioacuten a acciones y actividades que estaacuten inmersas en microprocesos (procesos
de seleccioacuten de contratista)
[hellip] Si bien es cierto que el legislador no tipifica la planeacioacuten de manera directa
en la ley 80 de 1993 su presencia [hellip] es inevitable y se infiere de Los Artiacuteculos
209
Este articulo considerado fundamenta a un maacutes la propuesta de la planeacioacuten como
macro proceso toda vez que de acuerdo a lo dicho por el doctor Santofimio al sustentar la
planeacioacuten como principio en principios claramente definidos enunciados que se ajustan a
62
las caracteriacutesticas expuestas con anterioridad la planeacioacuten estariacutea relegada a un segundo
plano al hacer la ponderacioacuten encada cao en concreto a su vez todos y cada uno de ellos
establece microprocesos que permiten su realizacioacuten contextualizacioacuten y cumplimiento de
la misma manera al mencionar las funciones de las autoridades administrativas esta estaacuten
relacionadas con microprocesos y microprocesos que permiten el cumplimiento de la
misioacuten y objetivos de su institucioacuten u organismo estatal
Este argumento basado en el artiacuteculo 339 y 341 de la constitucioacuten poliacutetica
corresponde muy bien al objetivo propuesto de conceptuar la planeacioacuten como
macroproceso en la funcioacuten administrativa y contractual del Estado ya que a lo largo de su
enunciado describe macroprocesos que deben existir para la ejecucioacuten del presupuestos
como lo son el Plan nacional de desarrollo El plan de inversiones puacuteblicas donde se
enuncia su composicioacuten y la forma de elaboracioacuten sustentando claramente que la
planeacioacuten es un macroproceso como se ha explicado en el capiacutetulo uno en su tiacutetulo
Constitucionalidad del Macroproceso de planeacioacuten
Dentro de este contexto ha de considerarse ahora que siguiendo la argumentacioacuten
normativa utilizada para sustentar el principio de planeacioacuten con el artiacuteculo 25 Principio de
Economiacutea de la ley 80 de 1993 en sus numeral 6o refiere al Macroproceso que se debe
realizar denominado licitacioacuten como la necesidad de iniciar el macroproceso de
suscripcioacuten de contratos cuando existan las respectivas partidas o disponibilidades
presupuestales Actividades que tambieacuten son microprocesos que conforman el
macroproceso de planeacioacuten Con esto se puede precisar que la planeacioacuten ya no es como lo
afirma una actividad exclusiva de la etapa precontractual si se considera que las respectivas
partidas o disponibilidad presupuestal puede sufrir variaciones despueacutes de celebrado el
contrato
Habriacutea que decir tambieacuten que el numeral 7o del artiacuteculo 25 de la ley 80 de 1993
establece la necesidad de realizar ejecutar elaborar y anaacutelisis La conveniencia o
inconveniencia del objeto a contratar y las autorizaciones y aprobaciones para ello lo cual
necesariamente debe realizarse a traveacutes de microprocesos individuales o conjuntos que
permitan la recoleccioacuten de datos estadiacutesticas y demaacutes actividades que configuran o
establecen con mayor propiedad la planeacioacuten como macroproceso en la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado
Para los fines de fortalecer a un maacutes el concepto de macroproceso de planeacioacuten y
siguiendo argumentacioacuten normativa propuesta como sustento del principioacute de planeacioacuten se
considera el numeral 11 del artiacuteculo 25 de la ley 80 de 1993 Que sentildeala la realizacioacuten de
un macroproceso identificado como audiencia puacuteblica para la adjudicacioacuten en caso de
licitacioacuten Al igual que el numeral 12 Modificado por el art 87 Ley 1474 de 2011 Sentildeala
la realizacioacuten de otros microprocesos o macroprocesos seguacuten corresponde denominados
estudios disentildeos proyectos requeridos y los pliegos de condiciones Del numeral 13
Nuncia procesos presupuestales correspondientes a reservas presupuestales ajustes
resultantes de la aplicacioacuten de la claacuteusula de actualizacioacuten de precios del numeral 14 del
mismo artiacuteculo se enuncian los macroprocesos sobre presupuestos anuales [hellip] asiacute como
63
los que se originen en la revisioacuten de los precios pactados por razoacuten de los cambios o
alteraciones en las condiciones iniciales de los contratos por ellas celebrados Una vez maacutes
se aprecia que el macro proceso de planeacioacuten sobrepasa la etapa precontractual y es
aplicada en la esta contractual o potscontractual
Esta revisioacuten tan somera pero pertinente nos conduce a fortalecer nuestra
argumentacioacuten sobre el macroproceso de planeacioacuten mediante el anaacutelisis y considerando
del artiacuteculo 26 De la ley 80 de 1993 Sobre el principio de Responsabilidad En especial su
numeral 3o que sustenta y establece al igual que las normas antes citadas macroprocesos o
microprocesos que deben realizarse por las entidades y los servidores puacuteblicos previo a la
apertura de la licitacioacuten puacuteblica estos se identifican como pliegos de condiciones disentildeos
estudios planos y evaluaciones que fueren necesarios lo anterior se observa en la
caracterizacioacuten del proceso de planeacioacuten
Grafica No 8 Caracterizacioacuten del Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado como soporte los principios elaboracioacuten propia
fuente CP 1991 Ley 80de 1993 Normatividad contractual
64
65
54Procesos de seleccioacuten y el macroproceso de Planeacioacuten
Estos planteamientos sobre la configuracioacuten del Macroproceso de Planeacioacuten En la
funcioacuten administrativa y contractual del Estado se puede explicar y fundamentar mediante
el anaacutelisis de los diferentes procesos de seleccioacuten establecidos mediante la ley 80 e 1993
que instauro la Licitacioacuten puacuteblica y la contratacioacuten Directa La ley 1150 de 2007 adiciono
el concurso de meacuteritos y la seleccioacuten abreviada La ley 1474 de 2011 establecioacute en el
artiacuteculo 94 la Miacutenima cuantiacutea los cuales han contribuido de manera significativa a la
simplificacioacuten de proceso para la ejecucioacuten presupuestal para la adquisicioacuten de ciertos
bienes y servicios seguacuten las necesidades a satisfacer
Para los fines de nuestro argumento citaremos lo expresado por el Doctor (Luis
guillermo Avila Vinueza 2017) que no discute la importancia y bondades que han traiacutedo
ciertos procesos que geacutenero la ley 1150 de 2007 como la seleccioacuten abreviada mediante
subasta inversa para adquisicioacuten de bienes y servicios de caracteriacutesticas teacutecnicas uniformes
sin embargo considera
Que es mayor el mal que produce tanto procedimiento que las ventajas generales en
particular porque cada uno de los tiene sus propias reglas y etapas [hellip] generando
en ocasiones interpretaciones encontradas acerca de los procedimientos a seguir
Causando contantes yerros en especial al interpretar el articulo 26 numeral 5 de la
ley 80 de 1993 p37
Este punto se puede destacar observando El marco juriacutedico establecido para cada
uno de ellos Para la licitacioacuten puacuteblica el Artiacuteculo 30ordm- Reglamentado por el Decreto
Nacional 287 de 1996 De la Estructura de los Procedimientos de Seleccioacuten Y para los
demaacutes procesos se debe observar el Decretoacute 1082 de 2015 Destacado que s comuacuten para
todos la aplicacioacuten y observancia de los principios rectores enunciados anteriormente
Dentro de la ilustracioacuten que se ha realizado lo largo de este trabajo para argumentar
y fundamentar la propuesta planteada sobre la concepcioacuten de la lineacioacuten como el
macroproceso de la funcioacuten administrativa y contractual del Estado ha de ha de
considerarse la El interesante anaacutelisis realizado por el doctor (Luis guillermo Avila
Vinueza 2017) sobre los procedimientos establecidos para seleccionar los contratistas de
bienes y servicios donde destaca
[hellip] En principio se consideraba inconveniente someter a todas las entidades a
procedimientos uniformes siendo que las caracteriacutesticas las situacioacuten y necesidades
son diferente [hellip] que el proceso de licitacioacuten [hellip] reglado hasta sus iacutenfimos detalles
[hellip] podriacutea resultar inconveniente [hellip] para entidades en competencia con el sector
privado [hellip] De manera que la estructura de nuestra ley de contratacioacuten a lo que
atantildee a los procesos de seleccioacuten [hellip] quedo conformada por principios de orden
constitucional bastante limitados en su importancia por los actuales interpretes [hellip]
quienes consideran que la reglamentacioacuten legal [hellip] de los procesos de seleccioacuten no
llevan impliacutecito la aplicacioacuten de los principios universales [hellip] la incomprensioacuten de
66
los principios abrioacute las puertas a la existencia de regiacutemenes especiales [hellip] que
pretenden regirse por el reacutegimen privado[hellip]
[hellip] Esa es la causa de tener tantos procesos de seleccioacuten ameacuten de la existencia
inconmensurable de manuales de contratacioacuten [hellip] que expide Colombia compra
eficiente [hellip] muchos de los cuales remplazan la propia ley
Acudimos a esta argumentacioacuten para sentildealar y coadyuvar la propuesta desarrollada a
lo largo de los capiacutetulos elaborados donde se esquematiza la planeacioacuten como
macroproceso en la funcioacuten administrativa y contractual del Estado Creo indiscutible la
afirmaciones hechas por Doctor (Luis guillermo Avila Vinueza 2017) antes citadas las
cuales precisan que aunque existen principios claramente identificados y establecidos la
contratacioacuten estatal como la funcioacuten administrativa estaacute enmarcada en macroproceso
microprocesos y estos esta contenidos en un macroproceso que para fundamento de este
trabajo se denomina Macroproceso de planeacioacuten e cual esta soportado en los principios
como pilares fundamentales para lograr los fines del Estado tal como se observa en la
siguiente grafica propuesta
Para contextualizar maacutes claramente esta propuesta a continuacioacuten se presenta la
graacutefica No 10 El Macroproceso de plantacioacuten en la funcioacuten administrativa y contractual
del Estado Soportado en los principios pilares fundamentales de todo ordenamiento
juriacutedico Elaboracioacuten propia Fuente de informacioacuten ordenamiento juriacutedico colombiano
En eacutel se establece que el macroproceso de planeacioacuten comprende no solo la etapa
precontractual si no que por lo contrario soporta toda la actividad administrativa del
estado y no termina con la celebracioacuten del contrato ya que se observa en todas las etapas
de la contratacioacuten estatal donde se establecen responsabilidades y facilita la realizacioacuten de
ajustes y disminuir los riesgos
Con eacutel se apoya la propuesta de la necesidad de que los empleados del Estado
manejen la concepcioacuten de que la planeacioacuten es un macroproceso que entrelaza macro y
microprocesos que permiten el cumplimiento de sus funciones misioacuten y objetivos de sus
instituciones y no solo un grupo de actividades sistemaacutetica que pueden o no observarse al
tenerse como principio y que es la causa de las muacuteltiples investigaciones disciplinarias
penales y administrativas por detrimento en el erario puacuteblico
Graacutefica No 9 El Macroproceso de plantacioacuten en la funcioacuten administrativa y contractual del
Estado Soportado en los principios pilares fundamentales de todo ordenamiento juriacutedico
Elaboracioacuten propia Fuente de informacioacuten ordenamiento juriacutedico colombiano
67
Liquidacioacuten del contrato
Visitas e informes
Participacioacuten comunitaria
Solucioacuten Controversias contractuales
Garantiacuteas
Control fiscal E
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Adiccioacuten del Contrato Perfeccionamiento del contrato
Publicacioacuten de contratos Clausulas excepcionales Ecuacioacuten
financiera y econoacutemica Manejo del anticipoacute Multas Ejecucioacuten de
garantiacutea
Silicio Administrativo Proacuterroga automaacutetica
Contrato adicional Modificaciones
Interpretacioacuten unilateral Nulidades
Ecuacioacuten financiera
Tasa de intereacutes moratoria supletiva
Liquidacioacuten del contrato
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Menor cuantia Concurso de meritos Contratacion Dircta Contratacion Minima Cuantia
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Seleccioacuten AbreviadaP
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68
6 Conclusiones
Cada diacutea en nuestro Estado y sin distinguir el partido poliacutetico que se encuentre de turno
dirigiendo la parte administrativa suceden nuevos casos de corrupcioacuten relacionados con el
manejo de los recursos puacuteblicos limitados destinados a cubrir las necesidades ilimitadas
que se tiene en todos los servicios puacuteblicos que contribuyen a la sostenibilidad crecimiento
y desarrollo social justo Para lo cual Colombia se organizoacute como un Estado Social de
derecho Estableciendo en su artiacuteculo segundo los fines esenciales del Estado (Constitucion
Politica de Colombia 1991 1991)
Cabe sentildealar que bajo estos paraacutemetros se debe realizar todas las actividades propias
de cada uno de los organismos e instituciones que conforman el Estado y que se desempentildea
en un aacuterea determinada con objetivos y funciones establecidas es decir la estructura de
Estado estaacute bien constituida y creada ya que con ellas se busca prestar los servicios
puacuteblicos necesarios con la correcta administracioacuten de los recursos la cual debe ser
eficiente eficaz utilizando para ellos los instrumentos y mecanismo creados para tal fin y
que para este caso en concreto corresponde a las normas y principios establecidos en la
Constitucioacuten Nacional de 1991 las leyes Decretos que la desarrolla como lo son Ley 80
de 1991 la ley 1150 de 2007 El Decreto 1082 de 2015
Dentro de este contexto juriacutedico se establecioacute que se debe realizar la programacioacuten
inversioacuten y gasto puacuteblico Maacutes sin embargo Habriacutea que decir tambieacuten que los empleados
puacuteblicos encargados de esta actividad se han venido adatando a estos procesos de manera
paralela con normatividad sancionada para tal fin y en la mayoriacutea de los casos aplican las
normas de manera tacita y sistemaacutetica razoacuten por lo cual es de gran importancia que
conozcan la distincioacuten entre normas que son reglas y normas que son principios Aspectos
que han sido ampliamente discutidos y definidos por doctrinantes juristas y filoacutesofos
como (ALEXY Teoriacutea de los derechos fundamentales 1993) (DWORKIN R 1995)
(ROSS) entre otros
Como primera conclusioacuten Se tiene que la discusioacuten sobre los principios estaacute
ampliamente debatida y se encuentra estructurada en documentos especializados elaborados
por juristas doctrinantes y filoacutesofos donde se establece su naturaleza juriacutedica y demaacutes
caracteriacutesticas y para precisar su definicioacuten y siguiendo a (DWORKIN R ) Se establece
que los principios se diferencian de las reglas [hellip] en que estas se aplican en la toma de
decisiones en casos particulares de caraacutecter prescriptivo estas pueden ser vaacutelidas o no
contrario a estos sostiene los principios son vinculantes no tienen prescripcioacuten sus
enunciados no consagra consecuencias juriacutedicas son aplicables en los ldquohard casesrdquo donde
son esenciales para fundamentar derechos y obligaciones adoptados en una norma creada
Por su parte (ALEXY Tres escritos sobre los derechos fundamentales y la teoriacutea de
los principios 2003) sostiene los principios son ldquomandatos de optimizacioacutenrdquo ponderables
ante un conflicto de colisioacuten que no implica la desaparicioacuten de uno u el otro que se pueden
69
cumplir o no mientras que las reglas son normas definitivas vaacutelidas las cuales se deben
cumplir y una desaparece ante la otra p81 y ss
Con esto en mente Se establece que en la mayoriacutea de los empleados puacuteblicos tiene la
concepcioacuten de que la planeacioacuten es un ldquoprincipiordquo sustentado en los diferentes
pronunciamientos que ha realizado las altas cortes en el que se destaca
La Corte Constitucional ldquolos principios () consagran prescripciones juriacutedicas
generales que suponen una delimitacioacuten poliacutetica y axioloacutegica reconocida y en
consecuencia restringen el espacio de interpretacioacuten lo cual hace de ellos normas de
aplicacioacuten inmediata tanto por el legislador como por el juezrdquo
Consejo de Estado (Sentencia 31447 d 2007) Sala de lo Contencioso
Administrativo Seccioacuten Tercera Consejera ponente Ruth Stella Correa Palacio Que
preciso
[hellip] Por lo tanto el principio de economiacutea en cuya esencia se encuentra el deber de
planeacioacuten del contrato [hellip] De tal manera que es cuestionable todo acto de
negligencia desidia o falta de planeacioacuten u organizacioacuten estatal en la toma de
decisiones puacuteblicas que generan situaciones contrarias a la leyrdquo
De esta circunstancia nace el hecho de que la planeacioacuten se ha tomada como un
principio el cual definen refirieacutendose a los principios consagrados en los artiacuteculos
24252627 de la ley 80 de 1993 y 209 de la constitucioacuten Resaltando que es transversal a
ellos Y como los demaacutes este es Aplicables uacutenicamente en la etapa precontractual lo que
causa deficiencias en la celebracioacuten yo ejecucioacuten de los contratos Por su constante
inobservancia omisiones hechas por los empleados puacuteblicos y proponentes quienes han
adoptado los conceptos de cada principio como formalismos requisitos o actividades que
se deben realizar para ejecutar los presupuestos de acuerdo con cada modalidad de
seleccioacuten Muestra de ello es la estadiacutestica de investigaciones disciplinarias penales
disciplinarias y fiscales por el detrimento patrimonial del Estado
En consecuencia hace parte de esta conclusioacuten la afirmacioacuten que es indispensable
que los empleados puacuteblicos y los empleados del Estado cambien su percepcioacuten y concepto
de la planeacioacuten como principioacute y empiecen a aceptar que es el macroproceso de la funcioacuten
administrativa del Estado Que contiene otros macroprocesos y microprocesos que deben
ser integrados y en lazados desde la identificacioacuten de la necesidad hasta la liquidacioacuten del
contrato y que este macroproceso esta soportado en los principios como pilares de la
administracioacuten del Estado
Como una segunda conclusioacuten y luego de efectuar una revisioacuten conceptual sobre la
definicioacuten de Administracioacuten de autores como (Koontz Heinz Werhrich amp Marck
Cannice Administracioacuten 212) (ZAGREBELSKY G 1995) (Garcia Galindo amp Bolivar
Ramirez Fundamentos de Gestioacuten Puacuteblica Hacia un Estado eficiente 2014) que
pertenecen a diferentes aacutereas del conocimiento como lo es la administracioacuten de empresa el
derecho administrativo y la economiacutea se concluyoacute
70
La administracioacuten puacuteblica no difiere de la administracioacuten privada esta es aplicable
en ambos sectores y el uacutenico distanciamiento es el origen del recurso De esta manera nos
orientamos a establecer la definicioacuten de planeacioacuten actividad que se encuentra inmersa en
la administracioacuten De acuerdo con el pronunciamiento del Doctor Carlos Ramiacuterez Cardona
en el (2010) en el anaacutelisis efectuado por eacutel En su libro Fundamentos de administracioacuten
Donde ofrece una definicioacuten que recoge y compila todos estos conceptos y lo expresa
diciendo
[hellip] La administracioacuten es una actividad humana por medio de la cual las personas
procuran obtener unos resultados Esa actividad humana se desarrolla al ejecutar
los procesos de planear organizar dirigir coordinar y controlarrdquo paacuteg 59
De lo anterior queda definido y se tiene como una conclusioacuten que la planeacioacuten es
un proceso de lo que se desprende la soportado en pilares que definimos como principios y
en eacutel se encuentran otros procesos concepto que se apoya con lo expuesto por Doctor Cesar
Silva Hincapieacute 1993 citando (Areas osorio 2005) quien Precisa que teacutermino planeacioacuten
Significa
una poliacutetica una norma de administracioacuten puacuteblica un sistema un plan una
estrategia o un proceso [hellip] que encierra todos los elementos los cuales estaacuten
iacutentimamente entrelazados y cada uno cumple su misioacuten completando asiacute el proceso
para la consecucioacuten de los fines perseguidos [hellip] Como proceso indica un camino
un procedimiento en cierta forma una reglamentacioacuten [hellip] Lo que siacute ha quedado
claro es que la planeacioacuten contribuye a lograr el desarrollo en una forma maacutes
adecuada loacutegica racional y juriacutedica (Hincapie 1993)
(Koontz Administracioacuten paacuteg 212) El proceso de planeacioacuten es el primer
paso hacia la administracioacuten efectiva eficiente y por consiguiente eficaz
Del ordenamiento juriacutedico y en especial de las normas constitucionales analizadas y
comentadas se concluye que en ellas estaacute estructurado el macroproceso de planeacioacuten que
involucra procesos de todas las instituciones del Estado en todos sus niveles de decisioacuten de
la Administracioacuten Puacuteblica centralizada y descentralizada Toda vez que describen procesos
que se deben cumplir ara la funcioacuten Administrativa y contractual del Estado
Como cuarta conclusioacuten se establece que la evolucioacuten del macroproceso de
planeacioacuten ha conllevado a que Colombia mediante sus Planes de Desarrollo y Seguridad
Social Implementados des 1969 Haya establecido un macroproceso presupuestal moderno
que estaacute inmerso en el Macroproceso de planeacioacuten desde la identificacioacuten de las
necesidades hasta la liquidacioacuten de los contratos y ha servido para proyectar a Colombia
como un paiacutes de una economiacutea y crecimiento estable al punto de pertenecer a la OCDE que
tiene como misioacuten promover poliacuteticas que mejoren el bienestar econoacutemico y social de las
personas alrededor del mundo (OCDE 2018)
Habriacutea que decir tambieacuten como una quinta conclusioacuten que al adoptar la planeacioacuten
como el macroproceso de la funcioacuten puacuteblica y contractual del Estado permite que se integre
71
e incorporen los principios propios de la planeacioacuten como lo son Principio de flexibilidad
(Para adaptarse a cambios) Principio de universalidad Principio de racionalidad (Que
permite la toma de decisiones por la razoacuten y loacutegica No en valores y emociones) Principio
de precisioacuten Factibilidad (Analizando los fundamentados de la experiencia y la realista)
Compromiso factor limitante (requiere escoger la mejor liacutenea de accioacuten) inherencia Por
esto se concluye que el macroproceso de planeacioacuten es la guiacutea necesaria para integra
micro y macroprocesos de la actividad administrativa del Estado permitiendo control y
fiscalizacioacuten Ya que conduce al cumplimiento de los objetivos
Lo que quiere decir que la planeacioacuten es el macroproceso que contiene toda la
actividad administrativa de la funcioacuten puacuteblica que inicia con la identificacioacuten de las
necesidades y no termina con su satisfaccioacuten ya que ella coexiste con la misma hasta su
extincioacuten
El macroproceso de planeacioacuten no es ponderable es de obligatorio cumplimiento
observancia y aplicacioacuten lo que permite detectar de manera precisa responsabilidades
penales administrativas y disciplinaria Diferenciaacutendose de los principios ya que estos
pueden o no aplicarse
El macroproceso de planeacioacuten es flexible por ello permite hacer los ajustes
necesarios a cada actividad que lo componen
El macroproceso de planeacioacuten tiene como pilares los principios constitucionales
legales que son invariables razoacuten fundamental para excluir la planeacioacuten como principio
El macroproceso de planeacioacuten permite un mejor anaacutelisis de la necesidad para
determinar su prioridad su satisfaccioacuten y su sostenibilidad Lo que no se obtiene en la
actualidad al considerar la planeacioacuten como un principio intriacutenseco en las normas aplicables
en la etapa precontractual o especiacuteficamente en la escogencia de un proponente que
suministre bienes y servicio para cubrir las necesidades del Estado en todos sus niveles de
la administracioacuten
De esta manera este trabajo se constituye en una primera aproximacioacuten al estudio
sobre la configuracioacuten de la planeacioacuten como el macroproceso de la funcioacuten administrativa
y contractual del Estado
Con ninguacuten otro propoacutesito que realizar una propuesta sobre el concepto de
planeacioacuten como el macroproceso que sostiene toda la actividad administrativa del Estado
desde la identificacioacuten de las necesidades y su inclusioacuten en los Planes de desarrollo hasta la
liquidacioacuten del contrato y el vencimiento de sus garantiacuteas donde se considera que se da por
terminado y o satisfecha la necesidad de la sociedad en cumplimiento del artiacuteculo 2 de la
Constitucioacuten Poliacutetica 1991 Macroproceso que esta soportado en los pilares fundamentales
de todo ordenamiento juriacutedico identificados como principios expliacutecitos impliacutecitos o extra
sistemaacuteticos Constitucionales y legales
Este trabajo solo pretende extrae de la naturaleza juriacutedica de la estructura de
clasificacioacuten y distincioacuten de los principios la planeacioacuten donde se encuentra en la
72
actualidad Y su aplicacioacuten estaacute siendo deficiente y es la causa de muacuteltiples investigaciones
disciplinarias fiscales y penales por su omisioacuten con dolo o culpa donde se causa
millonarias peacuterdidas de recursos puacuteblicos
Es asiacute como Se presenta la propuesta de concebir la planeacioacuten como el
macroproceso de la funcioacuten administrativa y la contratacioacuten estatal donde se encuentran
incluidos todos los procesos macro o micro que se requieren para la utilizacioacuten eficiente y
eficaz de los recursos tangibles e intangible del Estado Que en la actualidad estaacuten expresos
o expliacutecito en el ordenamiento juriacutedico con algunas excepciones por lo que se requiere
regulacioacuten donde se precisen procesos y responsabilidades que permitan mejorar y adaptar
los procesos
Lo que nos lleva a decir que con esta propuesta se da inicio y se indica el camino
para el debate acadeacutemico y poliacutetico si es el caso que permitan profundizar fundamentar y
estructurar mejor esta propuesta que quizaacutes contribuya a disminuir el detrimento fiscal por
actos de corrupcioacuten que omiten procesos orientados a una correcta utilizacioacuten de recurso
En el ejercicio de la funcioacuten admistratiava del Estado
Promoviendo con este un anaacutelisis y reflexioacuten criacutetica contextualizando elementos
que soportan la necesidad de romper concepciones yo paradigmas prestablecidos tal
como lo propuso para su eacutepoca y con su teoriacutea sobre la administracioacuten Taylor que en
esencia es una revolucioacuten mental completa por parte de todos los que participan en la
funcioacuten administrativa y contractual del Estado
Al respecto conviene motivar la planeacioacuten como el primer macroproceso de la
funcioacuten administrativa para disminuir las fallas en la contratacioacuten estatal
admitiendo que ha llegado el momento de realizar un cambio en la concepcioacuten y
significacioacuten de la planeacioacuten por parte de quienes intervienen en el proceso de
adquisicioacuten de bines y servicios los cuales deben salir del discernimiento de que la
planeacioacuten es un principio uacutenicamente aplicable en la etapa precontractual y no
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Dedicatorias
A Dios
Por darme vida salud y sabiduriacutea a lo largo de mi formacioacuten personal profesional y
acadeacutemica lo que me permitioacute adelantar mis estudios en la maestriacutea en derecho
administrativo
A mis padres Julio cesar Usquiano
Lezcano y Mariacutea del Carmen Rodriacuteguez de
Usquiano (qepd)
Por ayudarme a crecer con sus ensentildeanzas entusiasmo inculcando en miacute las bases
de mi personalidad y criterio que me permite consolidar mis suentildeos y propoacutesitos (eacutetica y
disciplina) siempre con la idea que hay algo por hacer Mamaacute (qepd) por el tiempo
que estuviste conmigo compartiendo tus experiencias conocimientos y consejos por tu
amor por ser ejemplo de fortaleza perseverancia unioacuten fe y voluntad mano siempre
amiga con una sonrisa en quien confiar Gracias
A mi familia
Mi amada esposa Gloria Ineacutes Peacuterez Velasco compantildeera ideal para escribir diacutea a diacutea
la historia de nuestras vidas quien estaacute en mi pensamiento y a mi lado en cada segundo de
mi vida ofrecieacutendome su apoyo incondicional a cada idea a cada proyecto a cada decisioacuten
expresando siempre su confianza ideas y criacuteticas constructivas necesaria para ser mejor
cada diacutea a mis hijos cesar paula y Andreacutes mis mejores maestros quienes son la mejor y
mayor motivacioacuten de mi existencia Y que facilitan y hacen posible el objetivo de la
humanidad hellip ser feliz hellip quienes han estado a mi lado durante este tiempo que he
recolectado experiencias y conocimientos en mi vida profesional a lo largo y ancho del
territorio nacional como internacional base fundamentales de este trabajo Muchas gracias
5
A mi hermana
Carmen Ineacutes Usquiano Rodriacuteguez
Por lo que representas para mi hellip a su familia Luis Fernando Vaacutesquez Aguirre su esposo
juliana y Cristian Usquiano Vaacutesquez mis amados sobrinos que brindan el apoyo y carintildeo
incondicional antildeo tras antildeo Gracias
En general
A mis amigos quienes me han apoyado a mis maestros quienes impregnaron en
mis sus conocimientos Por el tiempo y esfuerzo que dedicaron para guiar mi proceso de
formacioacuten sin ellos no habriacutea llegado a este nivel a quienes con sus conocimientos y
experiencia aportaron sus ideas a este trabajo a quienes me ayudaron a conseguir los
materiales y bibliografiacuteas y en general a todos los que aportaron para que yo pudiera
concretar este trabajo
A todos ustedes dedico este trabajo
6
LA PLANEACIOacuteN COMO EL MACROPROCESO EN LA FUNCIOacuteN
ADMINISTRATIVA Y CONTRACTUAL DEL ESTADO
William Usquiano Rodriacuteguez1
Resumen
La administracioacuten puacuteblica se fundamenta en la teoriacutea general de la administracioacuten
la cual es una actividad humana indispensable para satisfacen las necesidades del Estado y
sus administrados de acuerdo con las normas constitucionales y legales de donde se infiere
el principio de planeacioacuten Pero en este documento se argumenta la necesidad de concebir
la planeacioacuten como el macroproceso desde diferentes disciplinas acadeacutemicas como lo son
La Administracioacuten de Empresas La Administracioacuten Puacuteblica La Economiacutea el Derecho
administrativo Al servicio de la gestioacuten puacuteblica materializada en macro como en micro
procesos por ello no es posible ubicarla aplicar y desarrollar solamente durante la etapa
precontractual maacutexime si se analizan sus caracteriacutesticas que indica que la planeacioacuten no es
estaacutetica ni repetitiva contiene principios permite la identificacioacuten de oportunidades de
mejoramiento en las operaciones de las organizaciones y el aprovechamiento integral de los
recursos Establece responsabilidades y minimiza riesgos El macroproceso de planeacioacuten
es la determinacioacuten racional para una adecuada toma de decisiones que facilita cumplir la
misioacuten y objetivos de las instituciones es una sinergia de instituciones medios y
resultados
Palabras clave Planeacioacuten Administracioacuten puacuteblica Principios Proceso Recursos
Macroproceso de planeacioacuten Planes de Desarrollo Micro procesos de contratacioacuten estatal
Procesos presupuestal Constitution
1 Artiacuteculo de Reflexioacuten elaborado como Trabajo de Grado para optar al Tiacutetulo de Magister en Derecho Administrativo bajo la Direccioacuten metodoloacutegica de Dra Andrea Liliana Garzoacuten Zuluaga Docente Y la direccioacuten Temaacutetica del Doctor
Jhon Fredy Silva Tenorio
William Usquiano Rodriacuteguez Terminacioacuten de materias 2017-II Gerente de la IPS Cliacutenicas Odontoway SAS Disentildeamos y mejoramos su sonrisa Email usquiano2011 hotmailcom Mayor (r) del Ejeacutercito del arma de Logiacutestica en la especialidad de armamento Especialista en administracioacuten de Recursos Militares del centro de Educacioacuten Militar Especialista en Docencia Universitaria de la Universidad Militar Nueva Granada Profesional en Ciencias Militares de la Escuela Militar de Cadetes General Joseacute Mariacutea Coacuterdoba Abogado y Administrador de Empresas de la Universidad Militar Nueva Granada Instructor de Derechos Humanos del Departamento de defensa instituto de cooperacioacuten para la seguridad hemisfeacuterica Administrador de Recursos Departamentales y logiacutesticos del Instituto de Cooperacioacuten para la
seguridad hemisfeacuterica (WHINSEC)
7
Abstract
The public administration is based on the general theory of administration which
is a human activity essential to meet the needs of the State and its administration in
accordance with the constitutional and legal rules from which the principle of planning is
inferred But in this document the need to conceive planning is argued as the
multidisciplinary macroprocess at the service of Public Administration materialized in
macro as in microprocesses therefore it is not possible to locate apply and develop only
during the pre-contractual stage especially if its characteristics are analyzed it indicates
that the planning is not static nor repetitive it contains principles it allows the
identification of improvement opportunities in the operations of the organizations and the
integral use of the resources It establishes responsibilities and minimizes risks In
conclusion the macroprocess of planning is the rational determination for an adequate
decision making that facilitates fulfilling the mission and objectives of the institutions it is
a relation between ends means and results
Key words Planning Public administration Principles Process Resources Macroprocess
of planning Development Plans Microprocesses of state contracting Processed Budget
Constitution
Tabla de Contenido Paacuteg
Introduccioacuten 10
1 Capiacutetulo I Concepto de administracioacuten y Planeacioacuten 16
11 Definicioacuten de Administracioacuten 17
12 La planeacioacuten como procesoacute 19
13 La planeacioacuten como principio 21
2 Capiacutetulo II Sobre el Macroproceso De planeacioacuten 25
21 Institucionalizacioacuten Naturaleza alcance y delimitacioacuten del
macroproceso de planeacioacuten en el Estado Colombiano
25
22 Constitucionalidad del Macroproceso de planeacioacuten 29
3 Capiacutetulo III Divergencias y convergencia de los Planes de Desarrollo
Econoacutemico y Social al Macroproceso de Planeacioacuten en Colombia
31
31 Antecedentes del macroproceso de planeacioacuten en Colombia 32
311 Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970 33
312 Las cuatro estrategias 1970-1974 35
313 Para Cerrar Breechas 1974-1978 36
314 Plan de Integracion Nacional 1979-1982 37
8
315 Cambio con equida 1982-1986 38
316 Plan de Economiacutea Social 1987-1990 39
32 Consolidacioacuten del macroproceso de planeacioacuten con la Constitucioacuten de
1991
40
321 La Revolucion Pasifica 1991-1994 40
322 El Salto Social 1994-1998 41
323 Cambio para construir la paz 1998-2002 41
324 Hacia un Estado Comunitario 2002- 2006 42
325 Estado Comunitario desarrollo para todo 2006-2010 43
326 Prosperidad par todos 2010-2015 44
327 Todos por un nuevo paiacutes 2014-2018 44
4 Capiacutetulo IV El macroproceso de planeacioacuten instrumento transversal en
el derecho puacuteblico
47
41 El presupuesto como herramienta instrumento y poliacutetica en el
macroproceso de planeacioacuten
47
42 El presupuesto como componente esencial del macroproceso de
planeacioacuten en Colombia
50
43 El presupuesto general de la Nacioacuten su ejecucioacuten y el macroproceso de
planeacioacuten
53
5 Capiacutetulo V El Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado
55
51 Los principios en la funcioacuten administrativa y contractual del Estatal 55
52 Los principios y las altas cortes 59
521 Corte constitucional 59
522 El Consejo de Estado 60
53 Fundamentacioacuten del Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado
61
56 Procesos de seleccioacuten y el macroproceso de Planeacioacuten 65
6 Conclusiones 68
7 Bibliografiacutea 72
9
Tabla de Graficas
Paacuteg
Graacutefico
No 1
El proceso de Planeacioacuten Informacioacuten Extraiacuteda de la introduccioacuten
(Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970 paacuteg 13)
34
Graacutefico
No 2
Las instituciones y los Planes Informacioacuten Extraiacuteda de la introduccioacuten
(Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970 paacuteg 16)
35
Grafica
No 3
Del Macroproceso de elaboracioacuten de los Planes de desarrollo y el sistema
de planificacioacuten elaboracioacuten propia informacioacuten extraiacuteda de la
(Constitucion Politica de Colombia 1991) Tiacutetulo XIII Capiacutetulo I Y II
46
Grafica
No 4
Fuente Departamento nacional de planeacioacuten Decreto 111 de 1996
Artiacuteculo 9 Banco Nacional de Programas y Proyectos
51
Grafica
No 5
Fuente Direccioacuten General del Presupuesto Puacuteblico Nacional
Presupuesto Anual de la Nacioacuten Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo 10 La
Ley Anual sobre el Presupuesto General de la Nacioacuten es el instrumento
para el cumplimiento de los planes y programas de desarrollo econoacutemico
52
Grafica
No 6
Capacidades de contratacioacuten Fuente Direccioacuten General de Presupuesto
Publicoacute Nacional
54
Grafica
No 7
Principios como Pilares del Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado elaboracioacuten propia fuente CP
1991 Ley 80 de 1993Ley 1150 de 2007Estatuto de presupuesto
57
Grafica
No 8
Caracterizacioacuten del Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado como soporte los principios
elaboracioacuten propia fuente CP 1991 Ley 80de 1993 Normatividad
contractual
64
Grafica
No 9
El Macroproceso de planeacioacuten en la funcioacuten administrativa y contractual
del Estado Elaboracioacuten propia Fuente de informacioacuten ordenamiento
juriacutedico colombiano
67
10
INTRODUCCION
Este trabajo articula e incorpora conceptos y teoriacuteas planteadas desde diferentes
disciplinas acadeacutemicas como lo son La Administracioacuten de Empresas La Administracioacuten
Puacuteblica La Economiacutea el Derecho administrativo Enfoques que permiten orientar y
establecer el punto de partida para cumplir con el objetivo propuesto Sobre la planeacioacuten
promoviendo con este un anaacutelisis y reflexioacuten criacutetica contextualizando elementos que
soportan la necesidad de romper concepciones yo paradigmas prestablecidos tal como lo
propuso para su eacutepoca y con su teoriacutea sobre la administracioacuten Taylor la cual designo como
cientiacutefica que en esencia es una revolucioacuten mental completa por parte de todos cuantos
forman una empresa [hellip] y que surge de aplicar el meacutetodo cientiacutefico [hellip] Ello implica un
cambio total en las mentes y en la manera de actuar de todos los miembros de la empresa2
Asiacute quizaacutes se puede percibir entender y aplicar la planeacioacuten como el macroproceso de la
funcioacuten administrativa y la contratacioacuten estatal y no como un principio transversal
impliacutecito aplicable como requisito o formalidad a cumplir en la ejecucioacuten de los recursos
del estado a traveacutes de las diferentes modalidades de seleccioacuten (Ponce 1994 paacuteg 113)
Estas disciplinas acadeacutemicas cumplen la funcioacuten de delimitar el marco de
desarrollo y ejecucioacuten del macroproceso de planeacioacuten que se propone Determinando su
interaccioacuten naturaleza medios y fines de manera precisa basada en experiencias que a
traveacutes de la historia el hombre ha acumulado para su conservacioacuten y realizacioacuten de las
personas (Palomino 2000 paacuteg XIII)
Si bien todas las disciplinas tienen un llamado histoacuterico estas se basan en no pocos
principios e instituciones siendo necesario establecer desde ya que el hombre para su
realizacioacuten necesariamente debe satisfacer sus necesidades Individuales colectivas seguacuten
lo sentildealo en su teoriacutea ampliamente aceptada el principal representante del
Neohumanorrelacionismo Abraham Maslow como se citoacute en (HernandezS 2012 paacuteg
133) ldquoexisten dos grandes necesidades del hombre las primarias que se refieren a las
necesidades fisioloacutegicas y de seguridad y las secundarias que son de caraacutecter psicoloacutegico-
social Fundamentales para la convivencia humana
Actividad que le exige la utilizacioacuten de muacuteltiples y diversos recursos que
encuentra en su entorno que puede tomar de forma directa o que son proporcionados por
otros hombres que crean sus propias organizaciones instituciones yo empresas estos
recursos le permiten satisfacer necesidades de gran importancia que se materializa
2 Empresa Termino que en este trabajo utilizaremos para describir tanto las organizaciones yo instituciones privadas
como puacuteblicas Ya que se refiere a un negocio a una dependencia gubernamental (Koontz Heinz Werhrich amp Marck Cannice Administracioacuten 212)
11
siempre con la toma de sus decisiones (Ramirez 2010 paacuteg 17) que influyen en su
comportamiento y aplica en su interaccioacuten con la sociedad
Sociedad que sin duda alguna como nos dice la Doctora Marta Elena salcedo
Ballesteros en su obra Se ha estructurado y conformado a traveacutes de diversas ideologiacuteas y
sistemas econoacutemicos que exigen para su estudio conocer
uml [hellip] la concepcioacuten poliacutetica en su devenir histoacuterico pues posibilita ubicar el
Cuaacutendo el Coacutemo y el Por queacute de lo diversos principios que hoy animan las
opciones de ordenacioacuten y desarrollo social ya que tras las estructuras de los Estados
y de las Constituciones subyace un punto de vista ideoloacutegico desde el cual se
propone una manera de organizar la sociedad siendo asiacute el conocimiento de eacutesta
una herramienta fundamental para la comprensioacuten tanto de la poliacuteticas estatales
como de la intencionalidad juriacutedica en su emanacioacuten de normas positivasrdquo
(Salcedo Ballesteros 2000 paacuteg XIX)
Al respecto conviene decir que la funcioacuten administrativa y contractual del Estado no
asido la excepcioacuten Maacutes auacuten si se considera que son el instrumento para la satisfaccioacuten de
las necesidades de la sociedad y el cumplimiento de los fines del Estado3 fundamentado su
actividad en la aplicacioacuten de los principios tanto los de la funcioacuten administrativa
consagrados en la Constitucioacuten Poliacutetica sentildealados en el artiacuteculo 209 Superior como los
principios propios establecidos en las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007
Al lado de ello se tiene que aunque no se encuentre concretado de manera expresa
en el ordenamiento juriacutedico se toma como principio rector aplicable en la etapa
precontractual en la contratacioacuten estatal el llamado principio de planeacioacuten justificado en
jurisprudencias de las altas cortes y con base a ellas como fuentes del derecho doctrinantes
hacen mencioacuten a eacutel de manera reiterativa al igual que los empleados del Estado que tiene
alguna participacioacuten por sus funciones en esta actividad a la cual le dan amplia
aplicabilidad de manera sistemaacutetica y como requisito a cumplir sin verificar si es correcta o
no situacioacuten que se exterioriza como lo indica el Doctor (GUZMAN ARROYO 2012)
cuando
3 Articuloacute 2 Constitucioacuten Poliacutetica 1991 Son fines esenciales del Estado servir a la comunidad promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios derechos y deberes consagrados en la Constitucioacuten facilitar la participacioacuten de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econoacutemica poliacutetica administrativa y cultural de la Nacioacuten defender la independencia nacional mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia paciacutefica y la vigencia de un orden justo
Las autoridades de la Repuacuteblica estaacuten instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida honra bienes creencias y demaacutes derechos y libertades y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares
12
[hellip] en diferentes investigaciones de caraacutecter disciplinario penal y fiscal se sentildeala
que uno de los motivos que han llevado a la inejecucioacuten de los contratos o a la
ejecucioacuten deficiente de los mismos se debe a la falta de planeacioacuten por parte de los
servidores puacuteblicos o particulares encargados de elaborar unos estudios previos
serios que le den la seguridad al Estado que lo que se pretende adquirir o ejecutar es
realmente lo que se requiere bajo unas condiciones teacutecnicas y financieras
previamente analizadas y definidas por la entidad respectiva p75-119
Esta concepcioacuten de principioacute de planeacioacuten pareciera desdibujarse un poco cuando
se intenta definir como un principio en materia contractual y para ello se remiten
inmediatamente a los principios claramente establecidos e independientes como lo es el
principio de legalidad economiacutea responsabilidad Luego de deducir el deber de
planeacioacuten en el aacutembito contractual en presupuestos que sentildealan juristas y doctrinantes
como (SANTOFIMIO GAMBOA Jaime Orlando 2009) donde afirman que
la estructuracioacuten regulacioacuten o extincioacuten de relaciones juriacutedicas patrimoniales deben
siempre corresponder a negocios debidamente disentildeados pensados conforme a las
necesidades y prioridades que demanda el intereacutes puacuteblico es decir que el
ordenamiento juriacutedico busca que el contrato estatal no sea el producto de la
improvisacioacuten ni de la mediocridad (SANTOFIMIO GAMBOA Jaime Orlando y
BENAVIDES 2009)
Al mismo tiempo Expresan
Esto se logra a traveacutes de la elaboracioacuten de estudios previos que contengan la
sustentacioacuten material de todas y cada una de las decisiones trascedentes que
justifican sustentan y razonan el negocio mismo que la administracioacuten pretende
celebrar Se trata de una de las maacutes importantes exigencias de fondo de todo el
proceso de seleccioacuten ya que por medio de ella se da cumplimiento al principio
garantiacutestico de la motivacioacuten material de las decisiones que habraacuten de regir la
actividad contractual en todos sus aspectos Pp 43-44
Dentro de este contexto Se establece que son varios los procesos que el empleado
puacuteblico debe cumplir relacionados con los artiacuteculos 24 2526 de la ley 80 de 1993 y lo
expresado por la ley 1150 de 2007 Decreto 1082 de 2015 para el cumplimiento al
mencionado principio de planeacioacuten contractual
Sin embargo esta revisioacuten y reflexioacuten normativa nos coloca de manera directa en el
tema central de este artiacuteculo la aplicacioacuten del concepto de planeacioacuten como macroproceso
en ejecucioacuten del presupuesto del Estado el cual es tomado como un principio de la
contratacioacuten estatal sin estar como ya se describioacute establecido y definido por el sistema
normativo y a la vez este es usado bajo el precepto interpretacioacuten y significacioacuten que se
da en la praacutectica diaria En este sentido es necesario precisar que los significados estaacuten
conformados por creencias supuestos valores y saberes como lo sentildeala (Listoacuten y Zeichner
1997)
13
Estas observaciones iniciales permiten reconocer y reafirmar que las poliacuteticas
puacuteblicas en contratacioacuten estatal suponen articular dos aspectos esenciales para ejecucioacuten de
los recursos del Estado como lo es el ldquodeber serrdquo y el del ldquoesrdquo Que permiten establecer de
manera independiente pero a la vez complementaria los procesos para la toma de
decisiones y sus liacuteneas de accioacuten para tomar la mejor decisioacuten
Aquiacute vale la pena hacer una pequentildea digresioacuten sobre el trabajo base del presente
texto que se fundamenta esencialmente en que las personas involucrada en la contratacioacuten
estatal deben desaprender el significado del concepto de planeacioacuten que aplican desde su
perspectiva profesional como principio y empezar a darle aplicacioacuten como el primer
macroproceso dentro de la funcioacuten administrativa y contractual del Estado que facilita la
gobernabilidad que le corresponde al Estado como el ejercicio de la autoridad poliacutetica
econoacutemica y administrativa que gestiona los asuntos de un paiacutes a todos los niveles que
comprende los mecanismos los procesos y las instituciones a traveacutes de las cuales los
ciudadanos articulas sus intereses ejercen sus derechos cumplen con sus obligaciones y
median sus diferencias ( Programa de las naciones unidas para el desarrollo 2004ordf)
En este orden de ideas el objetivo general de este artiacuteculo se fundamenta en el
interrogante iquestSe puede conceptuar la planeacioacuten como el macroproceso de la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado y no solo como un principio trasversal de la
contratacioacuten puacuteblica
A partir de este planteamiento se inicia una inmersioacuten y exploracioacuten dirigida a la
conceptualizacioacuten de la Planeacioacuten desde ordenamiento juriacutedico que se tiene y aplica en la
actualidad para la ejecucioacuten del erario puacuteblico en las entidades estatales por parte de los
servidores puacuteblicos y contratistas Dentro de este marco ha de considerarse el concepto y
alcance de la planeacioacuten aplicado a la contratacioacuten del Estado
Con esta liacutenea de argumentacioacuten y para resolver este interrogante el problema de
investigacioacuten estaacute planteado en el plano de la funcioacuten Administrativa del Estado como
persona juriacutedica con muacuteltiples funciones por lo que se establecen objetivos especiacuteficos
Los cuales se desarrollan en cinco capiacutetulos asiacute
En el Capiacutetulo Primero se expondraacuten y advertiraacuten los aspectos dogmaacuteticos relativos
a la naturaleza concepto y evolucioacuten doctrinaria jurisprudencial del concepto de
Administracioacuten para contrastar la planeacioacuten como principio yo macroproceso desde el
nivel normativo teoacuterico doctrinal y jurisprudencial tomando como punto de partida la
Teoriacutea de la administracioacuten cientiacutefica Mediante una exposicioacuten esencialmente descriptiva
con un eacutenfasis en las necesidades del hombre Fundamentales para la convivencia humana
Aspectos histoacutericos que permitan establecer cuaacutel fue el contexto en que la sociedad ha
organizado la manera de utilizar los recursos que integran los factores de produccioacuten que
permiten el crecimiento y desarrollo econoacutemico del Estado Mediante esta metodologiacutea se
pretende precisar si existe o no diferencia entre la administracioacuten Puacuteblica y la privada y si
sus conceptos o dogmaacutetica son aplicables a la funcioacuten administrativa y contractual del
14
Estado y si desde alliacute se puede plantear la planeacioacuten como un proceso desde el punto vista
teoacuterico y conceptual constitucioacuten de 1991 de donde se desarrollan integran el
ordenamiento juriacutedico y las leyes que la desarrolla Buscando ofrecer un panorama que
contextualice y explique de una mejor manera d revisioacuten y reflexioacuten normativa que nos
coloque de manera directa en el tema central de este artiacuteculo la aplicacioacuten del concepto de
planeacioacuten como macroproceso en ejecucioacuten del presupuesto del Estado
En el Capiacutetulo segundo se establece la interpretacioacuten naturaleza alcance y
delimitacioacuten del macroproceso de planeacioacuten factores de implementacioacuten buscando
establecer si es una poliacutetica una norma de administracioacuten puacuteblica un sistema un plan una
estrategia o un proceso Instrumento de desarrollo en el Estado Colombiano construyendo
asiacute un mapa confiable que ilustre cuaacutel ha sido la posicioacuten y evolucioacuten histoacuterica de los
organismos e instituciones creados para implementar y desarrollar el macroproceso de
planeacioacuten En Colombia Estableciendo su marco normativo Constitucional y legal Que
estructure la planeacioacuten como el macroproceso Constitucional donde se incorporan
elementos esenciales de microeconomiacutea y macroeconomiacutea Como lo son el capital el
Trabajo la Empresa refirieacutendose a que todas ellas cumplen una misioacuten dentro de la
sociedad establecen objetivos y para cumplirlos requieren adquirir asignas y distribuir
recursos de capitales independientes o fiscales
En el Capiacutetulo Tercero se examinaraacute las divergencias y convergencia del de la
planeacioacuten implementada en la gestioacuten puacuteblica el cual no es restringida y aplicable
uacutenicamente en el proceso de contratacioacuten estatal en su etapa precontractual Toda vez que
se ha estructurado como el macroproceso de la funcioacuten administrativa por excelencia del
Estado mediante la implementacioacuten e incorporacioacuten de diversos procesos desde el antildeo
1969 con el primer Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social denominado Planes y
programas de desarrollo hasta la implementada para el periodo 2014-2018 Todos por un
nuevo paiacutes paz equitativa y educacioacuten
Por lo que resulta relevante resaltar los procesos que cada uno de estos planes de
desarrollo crearon e implementaron en la estructura del macroproceso de planeacioacuten que
hoy se propone y que es el que soporta toda la funcioacuten administrativa del Estado teniendo
como Pilares los principios Que estaacuten plenamente definidos e identificados en el
ordenamiento juriacutedico y son independientes uno del otro entonces la planeacioacuten no solo
estaacute presente en los procesos de seleccioacuten de contratista para la ejecucioacuten de recursos
puacuteblicos asignados que hace el Estado en la etapa precontractual
De esta circunstancia nace el hecho de que el macroproceso de planeacioacuten articule
otros procesos que se inician con anterioridad a la elaboracioacuten de los planes de desarrollo
de cada gobierno presidencial o territorial ya que en eacutel se deben analizar y plantear
soluciones a la problemaacutetica del paiacutes estableciendo objetivos estrategias que permitan
prestar los servicios puacuteblicos esenciales establecidos en la constitucional Nacional que se
constituyen en las necesidades insatisfechas de los administrados y permite considera la
planeacioacuten como el macroproceso de la funcioacuten administrativa y contractual del Estado
15
En el Cuarto capiacutetulo se mostrar el macroproceso presupuestal del Estado
como el instrumento necesario del macroproceso de planeacioacuten para la implementacioacuten de
poliacuteticas puacuteblicas desde sus diversas funciones claramente definidas Tomando como punto
de partida citas de definiciones aportadas por diversos autores quienes lo describen y
definen como herramienta de planeacioacuten plan expresado en teacuterminos monetarios
estrategia cuantitativa mecanismo de racionalizacioacuten instrumento de gobierno se
muestra que el macroproceso presupuestal no es un es una actividad del Estado aislado
que este al igual que el macroproceso de planeacioacuten lo rige la observancia de principios
constitucionales y legales esto se estructurara desde un anaacutelisis jurisprudencial
Tras esta situacioacuten abordemos la temaacutetica de la conformado del macroproceso
presupuestal determinando si este lo componen otros procesos que para efectos de este
trabajo se denominan micro o macroprocesos por lo que se establece una revisioacuten
normativa constitucional y legal que indique sus estructuracioacuten y afectacioacuten De esta
manera se ha demostrado que el macroproceso de presupuesto como sea dicho no es una
actividad suelta e independiente si no que ase parte de una actividad mayor que para este
trabajo se presenta como el macroproceso de planeacioacuten que ademaacutes de contener el
macroproceso presupuestal estaacute conformado por macro y micro procesos que hacen
tangible el cumplimiento del (Constitucion Politica de Colmbia Art-2 1991)
En el Capiacutetulo quintoacute que es el final se Advierte el concepto de planeacioacuten
aplicable en la normatividad vigente en materia de contratacioacuten puacuteblica abordaacutendolo desde
las diferentes modalidades de seleccioacuten del contratista Determinando las normas que han
permitido organizar de una manera maacutes aacutegil los procesos que conforman el macroproceso
de planeacioacuten y permiten concretar que la planeacioacuten es un macroproceso que contiene
microprocesos o macroproceso Los cuales guardan una estrecha relacioacuten con los principios
constitucionales legales siendo estos los pilares fundamentales para cumplir los fines del
Estado Ya que soportan el macroproceso de planeacioacuten que no inicia tampoco en la etapa
precontractual ni termina con ella
Esto implica abordar esta temaacutetica desde conceptos emitidos por doctrinantes
juristas y filoacutesofos como (Sierrra Porto HUMBERTO A 1998) SAVIGNY KELSEN
GURVITCH (ROSS) CALSAMIGLIA (HABERMAS 2008) (DWORKIN R ) Entre
otros precisando la naturaleza juriacutedica de los principios su estructura clasificacioacuten y
distincioacuten entre reglas y principios
Asiacute mismo se fundamenta el Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado con base en pronunciamientos de la corte que
permiten estructurar el macro proceso al sustentar la planeacioacuten como principio en otros
principios claramente definidos enunciados que se ajustan a las caracteriacutesticas expuestas
por filoacutesofos doctrinantes y juristas para su clasificacioacuten y estructura a su vez todos y cada
uno los argumentos utilizados por la corte contiene microprocesos que permiten
contextualizacioacuten el Macroproceso de Planeacioacuten de la misma manera al mencionar las
funciones de las autoridades administrativas esta estaacuten relacionadas con microprocesos y
16
microprocesos que permiten el cumplimiento de la misioacuten y objetivos de su institucioacuten u
organismo estatal
En cuanto a la estrategia metodoloacutegica para examinar el concepto de planeacioacuten se
optoacute por el disentildeo metodoloacutegico de tipo descriptivo basado en la recoleccioacuten y anaacutelisis de
informacioacuten documental para examinar las fuentes escritas especialmente el material
bibliograacutefico tambieacuten se hizo uso del comparativo(cualitativo) enfrentando la regulacioacuten
actual sobre la planeacioacuten y los conceptos doctrinales sobre la funcioacuten administrativa a
efecto de argumentar y apoyar el concepto de planeacioacuten como el primer macroproceso de
la funcioacuten administrativa y determinar la influencia normatividad vigente sobre el tema al
manejarlo como un principio travesar que afecta la eficacia y eficiencia en su aplicabilidad
y contribuye a las fallas en la contratacioacuten siendo necesario implementar el concepto de
macroproceso de planeacioacuten para superar estados problemaacuteticos identificados en la
praacutectica
Capiacutetulo I
1 Concepto de administracioacuten y Planeacioacuten
El poder el dinero y maacutes concretamente los mercados y la administracioacuten se
apoderaron de funciones integrativas que antes eran desempentildeadas por valores y
normas consensuales o incluso por procesos de construccioacuten de un entendimiento
(Habermas 2018)
Desde el planteamiento anterior es importante establecer que en este devenir
histoacuterico la sociedad ha organizado ademaacutes de sus ideologiacuteas la manera de utilizar los
recursos que integran los factores de produccioacuten clasificados en cuatro grandes categoriacuteas
Trabajo que proviene del tiempo y se transforma en un salario Capital creacioacuten humana
que proporciona un intereacutes Tierra como espacio de recursos naturales que representa una
renta y Habilidad empresarial o talento para crear un nuevo producto y por ello recibir una
utilidad Esto recursos combinados producen bienes que son tangibles y servicios que son
inmateriales y permiten el crecimiento y desarrollo econoacutemico del Estado como el de la
sociedad (McEachern 2003 paacutegs 1-3)
Al respecto conviene decir que una economiacutea es la eleccioacuten de millones de
individuos que intentan satisfacer sus necesidades ilimitadas con recursos escasos pero
para bien o para mal las sociedades fundamentan su desarrollo y su economiacutea en
organizaciones4 privadas como puacuteblicas Que aunque tienen algunas diferencias
significativas las dos se fundamentan en la administracioacuten Para establecer los temas
elementos procesos y lineamientos aplicables por el ser humano en su quehacer diario en
4 Organizaciones Se define como un grupo de personas que trabajan en conjunto para crear un valor agregado (Koontz
Heinz Werhrich amp Marck Cannice Administracioacuten 212)
17
el rol de gerentes administradores y en especial como liacutederes de estas organizaciones que
les exige actuar con productividad5 eficiencia6 efectividad7 (Griiffin 2011 paacuteg 5)
11Definicioacuten de Administracioacuten
Por lo que no es fortuito decir que la Administracioacuten Hasta finales del siglo XIX
Tanto en el Estado Como en el sector privado se concebiacutea de manera distinta pero a partir
de la teoriacutea de Henry Fayol se reconoce que la actividad administrativa ocurre o se
manifiesta en ambos sectores de igual manera Distanciaacutendose uacutenicamente de su origen y
los objetivos de las organizaciones (Ramirez 2010 paacuteg 67)
Por lo tanto estas organizaciones instituciones o empresas que indistintamente
coacutemo se denominen comprenden seis operaciones fundamentales
Operaciones teacutecnicas (produccioacuten fabricacioacuten transformacioacuten) Operaciones
comerciales (compras ventas permutas) Operaciones financieras (buacutesqueda y
administracioacuten de capitales) Operaciones de seguridad (proteccioacuten de bienes y de
personas) Operaciones contables (inventario balance precio de costo estadiacutestica
etc) Operaciones administrativas Para complementar su teoriacutea administrativa
sentildeala que para que eacutesta sea efectiva debe ajustarse a los siguientes principios
Divisioacuten del trabajo Autoridad y responsabilidad Disciplina Unidad de mando
Unidad de direccioacuten Subordinacioacuten del intereacutes individual al intereacutes general
Remuneracioacuten Centralizacioacuten Cadena de mando Orden Equidad Estabilidad del
personal Iniciativa Espiacuteritu de grupo (Ponce 1994 paacuteg 122)
Esto quiere decir que los aportes efectuados por Fayol son complementarias a las
teoriacuteas de Taylor ya que este mira maacutes bien los principios y procesos micro administrativo
sin desconocer los macro administrativos Principalmente vistos por Fayol y que todaviacutea
existen y subsistiraacuten (Ponce 1994 paacuteg 124)
Siguiendo los aportes efectuados por Taylor y principalmente por Fayol se deben
analizar ademaacutes conceptos efectuados por otros atores como la definicioacuten de Mary Parker
Follett citada por (Stoner amp Freeman 1994) MUNCH Galindo y GARCIA Martiacutenez
(1998) que sobre la administracioacuten afirmo es ldquoel esfuerzo coordinado de un grupo social
para obtener un fin con la mayor eficiencia y el menor esfuerzo posiblesrdquo Herbert A
Simoacuten define la administracioacuten como ldquoaccioacuten humana racional y cooperativa para llegar a
determinados objetivosrdquo Robert McNamara La Administracioacuten ldquoes el medio por el cual
pueden ser racionalmente organizados y extendidos al conjunto del cuerpo social los
5ldquola maacutexima de aumentar la productividad segura se encuentra en el conocimiento del trabajo mismo y en especial en la administracioacutenrdquo (Koontz Heinz Werhrich amp Marck Cannice Administracioacuten 212) 6 Logro de os fines con el miacutenimo de recursos (Koontz Heinz Werhrich amp Marck Cannice Administracioacuten 212) 7 Es el logro de objetivos (Koontz Heinz Werhrich amp Marck Cannice Administracioacuten 212)
18
cambios sociales tecnoloacutegicos y poliacuteticosrdquo Fritz Mostern Marx La Administracioacuten es
ldquotoda accioacuten encaminada a convertir un propoacutesito en realidad objetiva es el orden
sistemaacutetico de acciones y el uso calculado de recursos aplicados a la realizacioacuten de un
propoacutesito previendo los obstaacuteculos que pueden surgir en el logro del mismo Es la accioacuten
de direccioacuten y supervisioacuten del trabajo y del uso adecuado de materiales y elementos para
realizar el fin propuesto con el maacutes bajo costo de energiacutea tiempo y dinerordquo (McNamara
1946)8 Luther Gulick La Administracioacuten ldquoes un sistema de conocimientos por medio del
cual los hombres establecen relaciones predicen resultados e influyen en las consecuencias
de cualquier situacioacuten en que se organicen para trabajar unidos en el logro de propoacutesitos
comunesrdquo
Esta descripcioacuten seraacute incompleta si no se hace referencia al concepto de
administracioacuten puacuteblica postulado por (Garcia Galindo amp Bolivar Ramirez Fundamentos de
Gestioacuten Puacuteblica 2014 ) quienes establecen la administracioacuten puacuteblica se fundamenta en la
teoriacutea general de la administracioacuten y la definen de la siguiente manera
ldquoLa administracioacuten puacuteblica se encarga de la gestioacuten humana y del manejo
adecuado de los recursos fiacutesicos materiales teacutecnicos y financieros que emplea el
Estado para el cumplimiento de sus fines de acuerdo con las normas
constitucionales y legales que orientan la actividad gubernamentalrdquo Paacuteg 32
Esta revisioacuten tan somera como inevitablemente nos lleva a realizar la comparacioacuten
de la definicioacuten de administracioacuten puacuteblica con las aportadas sobre la administracioacuten en el
sector privado lo que nos permite concluir que coincide en la combinacioacuten de la actividad
humana recursos y la buacutesqueda del cumplimientos de metas mediante la realizacioacuten de
macroproceso que facilitan la toma de decisiones entre ellos el macroproceso de
planeacioacuten y como se afirmoacute al inicio del texto se distancian uacutenicamente de su origen y los
objetivos de las organizaciones (Ramirez 2010 paacuteg 67) Por lo cual ha ambas le es
aplicable la teoriacutea de Henry Fayol la cual denomino proceso administrativo que consiste en
prever9 Organizar Mandar coordinar y controlar10
A partir de esta teoriacutea ANDREW Dubrin (2000) afirma refirieacutendose a la propuesta
de Fayol La administracioacuten ldquoEs el proceso de usar recursos de la organizacioacuten para
alcanzar los objetivos de la misma por medio de las funciones de planeacioacuten organizacioacuten
e integracioacuten del personal del liderazgo y de controlrdquo Contribuyendo con el
SCHERMERHORN John R Jr (2002) Expresa la administracioacuten es ldquoEl proceso de
9 La previsioacuten -pre antes y visioacuten lo que se ve- Fayol sentildeala que consiste en escrutar el futuro y hacer los planes de accioacuten Con aquellos que separan -como lo hacemos nosotros-e- la previsioacuten de la planeacioacuten hay que tomar en cuenta que en la eacutepoca de Fayol ya estaban sentildealadas estas dos divisiones en la misma definicioacuten (Ponce 1994 paacuteg 123) 10 Es necesario hacer eacutenfasis en que la (coordinacioacuten) es en realidad la esencia de la administracioacuten la previsioacuten es coordinacioacuten de los hechos que se logran al investigar con los medios con que se cuentan Asiacute la planeacioacuten es una coordinacioacuten de las distintas actividades que se van a realizar por lo que se ha preferido cambiarla por direccioacuten que comprende ya en la praacutectica la coordinacioacuten final y concreta que tiene que realizarse siempre al ajustar los planes a los casos concretos (Ponce 1994 paacuteg 124)
19
planeacioacuten organizacioacuten direccioacuten y control del uso de los recursos para lograr las metas
del desempentildeo establecidordquo (Ramirez cardona amp Ramirez 2010 paacuteg 59)
A su vez George R Terri define la Administracioacuten como un proceso distintivo que
consiste en la planeacioacuten organizacioacuten direccioacuten ejecucioacuten y control del trabajo mediante
el empleo de personas y recursos de diversa iacutendolerdquo (RTerri 1961) Y (Davila) Expresa la
Administracioacuten ldquoes una praacutectica social que se esquematiza como el manejo de los recursos
de una organizacioacuten a traveacutes del proceso administrativo de planeacioacuten coordinacioacuten
direccioacuten organizacioacuten y controlrdquo
Una vez estudiados los diferentes conceptos hasta acaacute descritos que han permitido
definir la administracioacuten y con ellos abordar la planeacioacuten como un proceso desde el punto
vista teoacuterico y conceptual cabe sentildealar que nos identificamos con el anaacutelisis efectuado por
el doctor Carlos Ramiacuterez Cardona en el (2010) En su libro Fundamentos de
administracioacuten Donde concluye
Cada uno de los aportes citados [hellip] ldquoTomados independientemente ninguno es lo
suficientemente claro y concreto pero con el aporte de todos ellos se puede llegar
a formar un concepto a priori que satisfaga la inquietud intelectual como el que se
propone a continuacioacuten La administracioacuten es una actividad humana por medio de
la cual las personas procuran obtener unos resultados Esa actividad humana se
desarrolla al ejecutar los procesos de planear organizar dirigir coordinar y
controlarrdquo paacuteg 59
ldquoUn plan no es nada pero la planificacioacuten lo es todordquo ndash
Dwight D Eisenhower
(eEisenhower)
12 La planeacioacuten como procesoacute
El proceso de planeacioacuten es el primer paso hacia la administracioacuten efectiva
eficiente y por consiguiente eficaz (Koontz Administracioacuten paacuteg 212) De alliacute la validez
y actualidad del estudio que se propone que impone una presentacioacuten maacutes allaacute de la
narrativa o debate propuesto con valoraciones y contradicciones que dan contenido al
problema de investigacioacuten Por otra parte criticar y proponer una nueva concepcioacuten de la
planeacioacuten no como un principio si no como un macroproceso exige un entendimiento del
origen y evolucioacuten de los conceptos y teoriacuteas en las que se buscan su fundamentacioacuten
como se ha establecido en este trabajo
Aquiacute conviene detenerse un momento a fin de referir planteamientos efectuados por
diversos autores que contribuye y coadyuvan a la definicioacuten del Doctor Ramiacuterez Cardona
que plantea la planeacioacuten como proceso por lo que citan a
20
(RG (2014) paacuteg 33) Planear es el Proceso que se sigue para identificar y
seleccionar las metas organizacionales apropiadas y los cursos de accioacuten para alcanzarlas
ademaacutes formulan estrategias para lograr un alto desempentildeo Los tres pasos del proceso de
planeacioacuten son 1) decidir queacute metas perseguiraacute la organizacioacuten 2) decidir queacute cursos de
accioacuten se emprenderaacuten para alcanzar dichas metas y 3) decidir coacutemo distribuir los recursos
de la organizacioacuten para conseguirlas
(HernandezS 2012) La planeacioacuten es una definicioacuten de la accioacuten por lo tanto
seguacuten sea el problema se debe elaborar el tipo de plan correspondiente puede ser una
simple orden una poliacutetica un procedimiento o un programa complejo incluso una
estrategia global paacuteg 94
(EXPOacuteSITO V 2003 paacuteg 585 y ss) la planeacioacuten es un instrumento o
herramienta para la gestioacuten contractual puacuteblica que implica toda contratacioacuten a realizar
para la satisfaccioacuten de una necesidad de caraacutecter general como buacutesqueda de la consecucioacuten
de los fines estatales debe estar antepuesta por una serie de anaacutelisis11 tendientes a
determinar y focalizar la viabilidad teacutecnica y econoacutemica realizando () estudios de
factibilidad proyectos e investigaciones necesarios para determinar su conveniencia
necesidad oportunidad y valor aproximadordquo
AGUSTIacuteN REYES PONCE Citado por (HernandezS 2012 paacuteg 168) define la
planeacioacuten como ldquoFijar el curso concreto de accioacuten que ha de seguirse estableciendo los
principios (poliacuteticas) que habraacuten de orientarlo la secuencia de operaciones para realizarlo y
las determinaciones de tiempos y de recursos necesarios para su realizacioacutenrdquo Al respecto
comenta ldquoPlanear es tan importante como hacer porque la eficiencia es obra del orden por
lo tanto necesitamos hacer planes antes de la accioacutenrdquo
ISAAC GUZMAacuteN VALDIVIA quien manifiesta que la planeacioacuten se define como
la necesidad de ldquoSentildealar los objetivos que se persiguen Dictar las poliacuteticas que orientan a
los colaboradores asiacute como los procedimientos que deberaacuten aplicarse y elaborar los
programas a corto y largo plazos donde deben quedar incluidos los factores de tiempo y
costordquo paacuteg 168
JOSEacute ANTONIO FERNAacuteNDEZ ARENA ldquoEn la planeacioacuten se definen los
problemas por resolver se analizan las experiencias pasadas y se esbozan planes y
programas a realizarrdquo paacuteg 168
FRANCISCO JAVIER LARIS CASILLAS ldquoEste autor en forma esquemaacutetica dice
que la planeacioacuten consiste en determinar Objetivos Poliacuteticas Meacutetodos y procedimientos
Programas Presupuestosrdquo paacuteg 170
(IVANCEVICH JOHN M 1997 paacuteg 800) Planear en el mejor de los casos
significa que las decisiones que hoy se adopten produciraacuten resultados uacutetiles en alguna
11 Entieacutendase para el contexto de nuestra argumentacioacuten como proceso a seguir
21
fecha futura resultados que se desprenden de la finalidad y de los objetivos de la
organizacioacuten
(GOacuteMEZ LEE 2011 paacutegs 65-70) En su artiacuteculo La variable de economiacutea y su
control en la estructuracioacuten de pliegos en Revista Economiacutea expresa sobre el proceso de
planeacioacuten que ldquopor tratarse de una lista indicativa de aspectos miacutenimos que deben ser
tenidos en cuenta por las entidades estatales al momento de contratar consideran la
planeacioacuten como una serie de actividades preparatoriasrdquo Pp 65-70
El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espantildeola no define la planeacioacuten
sino la planificacioacuten ldquof Accioacuten y efecto de planificar || 2 Plan general metoacutedicamente
organizado y frecuentemente de gran amplitud para obtener un objetivo determinado tal
como el desarrollo armoacutenico de una ciudad el desarrollo econoacutemico la investigacioacuten
cientiacutefica el funcionamiento de una industria etcrdquo (Academia Espantildeola (2009))
13 La planeacioacuten como principio
Asiacute como la Real Academia de la lengua espantildeola No define la planeacioacuten en La
Constitucioacuten Poliacutetica de Colombia y en todo su ordenamiento juriacutedico tampoco se
encuentra taacutecitamente su definicioacuten como principio de la contratacioacuten estatal Situacioacuten
que se observa al revisar detenidamente la legislacioacuten colombina desde su texto
constitucional normativa Jurisprudencial y doctrinal
El concepto de planeacioacuten se deduce y es presentado como principio en el momento
que las altas cortes realizan su anaacutelisis de las normas taxativas constitucionales econoacutemicas
de estructura y de organizacioacuten de la administracioacuten y en la aplicacioacuten de los procesos de
seleccioacuten para la ejecucioacuten de los recursos del Estado Donde se hace necesario y exigible
actuar bajo los paraacutemetros de los principios consagrados en el estatuto de contratacioacuten
estatal y los de la funcioacuten administrativa Encabezados por el principio de legalidad
Debido proceso Economiacutea
Abordar la planeacioacuten como el eje articulador en la contratacioacuten estatal exige
tomar como punto de partida la constitucioacuten de 1991 de donde se desarrollan integran el
ordenamiento juriacutedico de maacutexima importancia para la proteccioacuten de los derechos del
constituyente primario a partir de esta carta poliacutetica y de las leyes desarrolladas se busca
implementar reglas principios y valores como pautas de interpretacioacuten aplicables a las
actividades desarrolladas por los funcionarios puacuteblicos encargados de realizar la ejecucioacuten
del presupuesto nacional y de esta forma satisfacer las necesidades de bienes y servicios
que exige el artiacuteculo 2 superior y el Tiacutetulo XII Del Reacutegimen econoacutemico de la hacienda
puacuteblica
En pronunciamientos efectuados por el Consejo de Estado Seccioacuten 3ordf sub Seccioacuten
C en la (Sentencia Exp(22464) 2012) se infiere algunos elementos de planeacioacuten a partir
de los artiacuteculos 29 El debido proceso se aplicaraacute a toda clase de actuaciones judiciales y
22
administrativas Articulo 209 implica entender la planeacioacuten como un tema atinente y
transversal a la administracioacuten y funciones puacuteblicas que hace parte del contenido de cada
uno de los principios alliacute enunciados y de manera directa se relaciona con la igualdad la
moralidad la eficacia la economiacutea la celeridad la imparcialidad y la publicidad Que se
deben observar y aplicar para el correcto ejercicio de la funcioacuten administrativa
De la misma forma (Constitucion Politica de Colombia Art 334 1991) Alude al
principio de racionalidad de la funcioacuten puacuteblica12 tambieacuten se infiere la planeacioacuten del
capiacutetulo 2 Artiacuteculo 339 De los planes de Desarrollo Modificado por el art 2 Acto
Legislativo 003 de 2011 Que sentildea que habraacute un Plan Nacional de Desarrollo que
contiene [hellip] planes de desarrollo [hellip] planes de las entidades territoriales [hellip] plan de
inversiones [hellip] al realizar anaacutelisis de este artiacuteculo se establece que se integran actividades
que conforman un Macroproceso de planeacioacuten nacional que integra presupuestos que
establece la forma de optimizar y administrar los recursos para adquirir bienes y servicios
que satisfagan las necesidades del Estado y sus administrados mediante la ejecucioacuten y
desarrollo de los artiacuteculos 340 13 y 341 14 de la constitucioacuten
La planeacioacuten a nivel normativo y reglamentario se infiere desde la aplicacioacuten de
Ley 80 de 1993 De los principios de la contratacioacuten estatal en especial el artiacuteculo 25
principios de economiacutea en el numeral 12 modificado por el artiacuteculo 87 de la Ley 1474 de
2011 Previo a la apertura de un proceso de seleccioacuten o a la firma del contrato en el caso en
que la modalidad de seleccioacuten sea contratacioacuten directa deberaacuten elaborarse los estudios
disentildeos y proyectos requeridos y los pliegos de condiciones [hellip] los estudios y disentildeos
que permitan establecer la viabilidad del proyecto y su impacto social econoacutemico y
ambiental En lo expresado en este artiacuteculo se puede establecer que maacutes que inferir un
principio de planeacioacuten se hace mencioacuten a una serie de documentos que hacen pare del
Macroproceso de planeacioacuten que se estaacute planteando con fundamento en las definiciones y
conceptos aportados de administracioacuten y planeacioacuten
Estos documentos se catalogan como micro procesos independientes indispensables
para determinar la necesidad (Congreso de la Repuacuteblica Exposicioacuten de Motivos Ley 80
de 1993)
El artiacuteculo 26 enuncia el Principio de Responsabilidad en especial su numeral
tercero se relaciona con la planeacioacuten toda vez que hace mencioacuten documentos deben ser
realizados por las entidades y los servidores puacuteblicos para abrir licitaciones
o concursos como son los correspondientes pliegos de condiciones disentildeos estudios
planos y evaluaciones que fueren necesarios
23
Esta normatividad tiene relacioacuten con el artiacuteculo 8 de la Ley 1150 de 2007 De la
publicacioacuten de proyectos de pliegos de condiciones y estudios previos Con el propoacutesito de
suministrar al puacuteblico en general la informacioacuten que le permita formular observaciones a su
contenido las entidades publicaraacuten los proyectos de pliegos de condiciones o sus
equivalentes en las condiciones que sentildeale el reglamento La informacioacuten publicada debe
ser veraz responsable ecuaacutenime suficiente y oportuna
Debe tenerse en cuenta la Ley 1474 de 2011 en el que se establece que Por la cual
se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevencioacuten investigacioacuten y
sancioacuten de actos de corrupcioacuten y la efectividad del control de la gestioacuten puacuteblica
De otra parte atendiendo la reciente expedicioacuten del Decreto 1510 de 17 de julio de
2013 ldquoPor el cual se reglamenta el sistema de compras y contratacioacuten puacuteblicardquo
El Decreto 1510 de 2013 no definicioacuten la planeacioacuten pero enumera una serie de
documentos como el plan anual de adquisiciones Registro Uacutenico de Proponentes Anaacutelisis
del sector econoacutemico y de los oferentes por parte de las Entidades Estatales Alrededor de
la Planeacioacuten establece un macroproceso que coadyuva a fundamentar la propuesta de este
trabajo asiacute
Artiacuteculo 20 Estudios y documentos previos [hellip] la necesidad El objeto a contratar
La modalidad de seleccioacuten del contratista y su justificacioacuten El valor estimado del
contrato El anaacutelisis de riesgo Las garantiacuteas La indicacioacuten un Acuerdo Comercial
[hellip]
Artiacuteculo 21 Aviso de convocatoria Artiacuteculo 22 Pliegos de condiciones
Artiacuteculo 23 Observaciones al proyecto de pliegos de condiciones Artiacuteculo 24 Acto
administrativo de apertura del proceso de seleccioacuten Seleccioacuten Contratacioacuten Ejecucioacuten
Modalidades de seleccioacuten Licitacioacuten Puacuteblica Seleccioacuten Abreviada Contratacioacuten de
Menor Cuantiacutea Otros procesos de seleccioacuten abreviada Concurso de meacuteritos Contratacioacuten
directa Miacutenima Cuantiacutea Enajenacioacuten de bienes del Estado Entre otros Que claramente
describe que la planeacioacuten es un macroproceso que se compone de microprocesos y
microprocesos
La Ley 152 de 1994 ldquoPor la cual se establece la Ley Orgaacutenica del Plan de
Desarrollordquo Capiacutetulo I Principios Generales Artiacuteculo 2ordm- Aacutembito de aplicacioacuten La Ley
Orgaacutenica del Plan de Desarrollo se aplicaraacute a la Nacioacuten las entidades territoriales y los
organismos puacuteblicos de todo orden Artiacuteculo 3ordm- Principios Generales Los principios
generales que rigen las actuaciones de las autoridades nacionales regionales y territoriales
en materia de planeacioacuten son
[hellip] Autonomiacutea Ordenacioacuten
Competencias Coordinacioacuten Consistencia Modificado por el art 9 Ley 1473 de
2011 Prioridad del gasto puacuteblico
social Continuidad Participacioacuten Sustentabilidad Ambiental Desarrollo armoacutenico
de las regiones Proceso de planeacioacuten El plan de desarrollo estableceraacute los
24
elementos baacutesicos que comprendan la planificacioacuten como una actividad continua
teniendo en cuenta la formulacioacuten aprobacioacuten ejecucioacuten seguimiento y
evaluacioacuten Eficiencia Viabilidad Coherencia Conformacioacuten de los planes de
desarrollo
El concepto de planeacioacuten analizada desde la jurisprudencia se caracteriza por
esbozar en sus argumentos el principio de planeacioacuten en la contratacioacuten estatal como un
principio trasversal y al referirse a ella se remiten a la definicioacuten de otros principios que se
encuentran taacutecitos en el ordenamiento juriacutedico ya enunciados como por el ejemplo los
pronunciamientos del Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Seccioacuten
Tercera Sentencia del 01 de febrero de 2012 CP Jaime Orlando Santofimio Gamboa
(Sentencia Exp(22464) 2012) Que Expresa
() La ausencia de planeacioacuten ataca la esencia misma del intereacutes general con
consecuencias gravosas y muchas veces nefastas no soacutelo para la realizacioacuten efectiva de los
objetos pactados sino tambieacuten respecto del patrimonio puacuteblico que en uacuteltimas es el que
siempre estaacute involucrado en todo contrato estatal desconociendo en consecuencia
fundamentales reglas y requisitos previos dentro de los procesos contractuales es decir en
violacioacuten del principio de legalidad
El principio de economiacutea cuando el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso
Administrativo Seccioacuten Tercera Consejera ponente Ruth Stella Correa Palacio
(Sentencia 31447 d 2007) dice
[hellip] ldquohellipPor lo tanto el principio de economiacutea en cuya esencia se encuentra el deber
de planeacioacuten del contrato ldquohellip significa que el Estado estaacute obligado a actuar con alto
grado de eficiencia y eficacia para que se protejan los recursos puacuteblicos fiscales con
sujecioacuten estricta al orden juriacutedico De tal manera que es cuestionable todo acto de
negligencia desidia o falta de planeacioacuten u organizacioacuten estatal en la toma de
decisiones puacuteblicas que generan situaciones contrarias a la ley
La Corte Constitucional en la sentencia C-449 de 9 de julio de 1992 Magistrado
Ponente ALEJANDRO MARTIacuteNEZ CABALLERO ha sentildealado que la contratacioacuten
estatal ldquodebe inscribirse en los principios axioloacutegicos del Estado social de derecho
que irradian todas las disposiciones contractuales previstas en la Constitucioacutenrdquo
Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Seccioacuten Tercera
subseccioacuten A (Sentencia 16103 2009) Consejero Ponente MAURICIO FAJARDO
GOacuteMEZ
ldquoLa planeacioacuten constituye un principio que debe orientar la actividad contractual de
las entidades estatales cuyo principal desarrollo estaacute llamado a tener lugar durante
las fases previa y preparatoria del contrato lo cual permite su incorporacioacuten al
presupuesto por cuanto la racionalidad de los recursos puacuteblicos implica que todo
proyecto que pretenda emprender la Administracioacuten Puacuteblica debe estar precedido de
un conjunto de estudios dirigidos a establecer su viabilidad teacutecnica y econoacutemica asiacute
25
como el impacto social que ha de tener en la satisfaccioacuten de las necesidades
puacuteblicas Se trata de alcanzar una soacutelida justificacioacuten del gasto puacuteblico con el objeto
de lograr un manejo oacuteptimo de los recursos financieros del Estado
De este marco normativo se concibe la institucionalizacioacuten de la planeacioacuten dentro
de las poliacuteticas puacuteblicas en todos los sectores y niveles como un macroproceso que tiene
origen en la sociedad y que resulta de la interaccioacuten entre la misma y el Estado Que no es
utilizable uacutenicamente en la etapa precontractual si no que este nace en las necesidades de la
sociedad y termina con la liquidacioacuten de los contratos Realizados para cumplir los fines del
Estado
Sin desconocer que hoy diacutea se capta la planeacioacuten como un principio trasverso a los
demaacutes principios y aplicable especialmente en la etapa precontractual donde nace y termina
con la eleccioacuten del contratista
Capitulo II
He dicho en muchos lugares de mis escritos que mi pretensioacuten era imitar a los
arquitectos los cuales para levantar grandes edificios en lugares donde la roca la arcilla o
cualquier otro suelo firme estaacute cubierto de arena o piedrecillas abren primero grandes
fosas y sacan de ellas [hellip] la arena [hellip] a fin de asentar luego los cimientos sobre terreno
firme Del mismo modo yo he rechazado primero como si fuera arena todo lo que habiacutea
reconocido como dudoso e inseguro y habiendo considerado tras esto que era imposible
dudar de que la sustancia que asiacute duda de todo o que piensa existe mientras que duda me
he valido de esto como de una roca firme sobe la cual he puesto los cimientos de mi
filosofiacutea
Rene Descartes
Meditaciones metafiacutesicas
2 Sobre el Macroproceso de planeacioacuten
21Institucionalizacioacuten Naturaleza alcance y delimitacioacuten del macroproceso
de planeacioacuten En el Estado Colombiano
La planeacioacuten en Colombia no inicia con la constitucioacuten de 1991 y tampoco
obedece uacutenicamente en circunstancias econoacutemicas o poliacuteticas de nuestra sociedad el tema
26
de planeacioacuten en Colombia contiene indiscutiblemente inmerso una serie de
acontecimientos internos como externos que se desarrollaron en el mundo con la evolucioacuten
de la teoriacutea econoacutemica y otros factores que en conjunto permitieron su implementacioacuten tal
como no lo sintetiza el doctor Joseacute Ocampo citado (Acevedo Velez 2009) en su trabajo
La planeacioacuten nacional y los planes de gobierno indicando al respecto
La planeacioacuten Surge al final de la Segunda Guerra Mundial cuando aparece un
nuevo orden mundial se consolida Estados Unidos militar y econoacutemicamente se
consolidan los nombres del Tercer Mundo y del subdesarrollo el futuro de los
paiacuteses no industrializados [hellip] la reconstruccioacuten de Europa era urgente los
nacionalismos creciacutean al lado del comunismo la guerra friacutea estaba en su mayor
expresioacuten se requeriacutean nuevos mercados donde vender productos y donde invertir
excedentes de capital se desarrolla una fe ciega en la ciencia y la tecnologiacutea
aparecen nuevos problemas mundiales como la pobreza la sobrepoblacioacuten entre
otros La historia del desarrollo en Colombia desde la segunda mitad del siglo XX
hasta hoy se ve afectada por dicho contexto de posguerra y es alliacute donde la
planeacioacuten se configuroacute como estrategia de conocimiento indispensable para llevar
y promover el desarrollo industrial a los paiacuteses pobres Ademaacutes aparecen por
primera vez los conceptos de intervencionismo planeacioacuten economiacutea nacional y
responsabilidad social que iriacutean penetrando en la discusioacuten econoacutemica y poliacutetica del
paiacutes (Ocampo 1994)
Al respecto el doctor Cesar Silva Hincapieacute 1993 citando (Areas osorio 2005)
Precisa que en la discusioacuten del significado del teacutermino planeacioacuten Se trata de establecer si
Este significa una poliacutetica una norma de administracioacuten puacuteblica un sistema un
plan una estrategia o un proceso iniciado en 1917 En razoacuten a la planeacioacuten
sovieacutetica [hellip] No es faacutecil diferenciar entonces si la planeacioacuten es una u otra cosa
pues consideramos que encierra todos los elementos los cuales estaacuten iacutentimamente
entrelazados y cada uno cumple su misioacuten completando asiacute el proceso para la
consecucioacuten de los fines perseguidos [hellip]
[hellip] Como proceso indica un camino un procedimiento en cierta forma una
reglamentacioacuten Como poliacutetica acoge las decisiones fundamentales de los
gobiernos respecto a la conduccioacuten de una sociedad Como sistema se acoge a las
regulaciones de ley incluyendo aspectos desde los propiamente poliacuteticos hasta las
reglamentarias involucrando los diversos sectores de actividad e integrando las
regiones En su caraacutecter de plan acoge todos los elementos anteriores [hellip]
[hellip] Se discute igualmente si la planeacioacuten es realmente un instrumento de
desarrollo o si este se da aun sin la aplicacioacuten de tal instrumento Lo que siacute ha
quedado claro es que la planeacioacuten contribuye a lograr el desarrollo en una forma
maacutes adecuada loacutegica racional y juriacutedica No es faacutecil medir el grado de desarrollo
que algunos paiacuteses han alcanzado por el estiacutemulo recibido por la planeacioacuten
Algunos sostienen que ha habido maacutes fracasos que eacutexitos y que en general y salvo
27
periacuteodos cortos ninguno ha podido lograr las metas maacutes modestas de ingreso y
produccioacuten previstas en sus planes de desarrollo (Hincapie 1993)
De esta circunstancia nace el hecho que en Colombia se hayan expedido diversos
decretos y leyes creando organismos para implementar y desarrollar el macroproceso de
planeacioacuten entre ellos
El ldquoConsejo de la Economiacutea Nacionalrdquo dirigido a las actividades econoacutemicas del
Estado con la (Colombialey 23 de 1931) Siendo Presidente Enrique Alfredo Olaya
Herrera modificada por el (ColombiaDecreto ley 1438 de 1940) en el mandato de
Eduardo Santos Montejo en su Artiacuteculo 1ordm El Consejo de la Economiacutea Nacional es un
organismo de consulta planeamiento y coordinacioacuten general Y estaacute organizado sobre el
principio de la colaboracioacuten entre el Estado y los grupos econoacutemicos particulares
El ldquoComiteacute de Desarrollo Econoacutemicordquo consistiacutea en una comisioacuten encargada de
estudiar el informe de la Misioacuten del Banco Internacional de Reconstruccioacuten y Fomento
dirigida por Mr Pachuli Currie (Colombia Decreto 2838 de 1950) Siendo presidente
Laureano Goacutemez Castro
La Oficina de Planificacioacuten de la Presidencia de la Repuacuteblica (ColombiaDecreto
1928 de 1951) en su Artiacuteculo 1deg Creo como dependencia de la Presidencia de la
Repuacuteblica sin funciones ejecutivas
Se creoacute el Consejo Nacional de Planificacioacuten Econoacutemica encargado de dirigir la
Oficina de Planificacioacuten de acuerdo con las actividades que le fueron asignadas a dicha
Oficina por Decreto 1928 de 1951 Con la expedicioacuten del (Colombia Decreto 0389 de
1952) siendo presiente Roberto Urdaneta Arbelaacuteez
Un corolario maacutes o fue el informe realizado por la misioacuten del Banco Internacional
de Reconstruccioacuten y Fomento Denominado ldquoBases de un Programa de Fomento para
Colombiardquo Bajo el gobierno del Presidente Mariano Ospina Peacuterez el cual sirvioacute como punto
de partida para crear el Comiteacute desarrollo econoacutemico en 1952 (Currie 1951)
Se reorganiza el Consejo Nacional de Planificacioacuten Econoacutemica por medio del
(Colombia Decreto 0999 1953)
Se suprime el Consejo Nacional de Planificacioacuten Econoacutemica compuesto de tres
consejeros y creacutease en su reemplazo como dependencia directa de la Presidencia de la
Repuacuteblica sin funciones ejecutivas la Direccioacuten Nacional de Planeacioacuten Econoacutemica y
Fiscal que estaraacute a cargo de un director de libre nombramiento y remocioacuten del jefe del
Estado que seraacute el mismo Secretario de Asuntos Teacutecnicos y Econoacutemicos de la Presidencia
de la Repuacuteblica Con el (ColombiaDecreto 3278 de 1953)
Se restaura y se crea nuevamente el Consejo Nacional de Economiacutea dependiente
de la Presidencia de la Repuacuteblica como organismo consultivo del Gobierno Nacional
integrado por el Ministro de Hacienda y Creacutedito Puacuteblico el Gerente del Banco de la
Repuacuteblica el Gerente de la Federacioacuten Nacional de Cafeteros y cuatro miembros de libre
nombramiento y remocioacuten del presidente de la Repuacuteblica Con los (Colombia Decreto
28
3080 de 1954) Siendo presidente el Teniente General GUSTAVO ROJAS PINILLA
Se creoacute el Comiteacute Nacional de Planeacioacuten dependiente del presidente de la
Repuacuteblica en reemplazo de la Direccioacuten Nacional de Planeacioacuten Econoacutemica y Fiscal
establecida por el Decreto nuacutemero 3278 de 1953 Con eacutel (Colombia Decreto 3103 de
1954) Como lo cita (Morcillo 2002)
Se Establece el cargo de Director Ejecutivo del Comiteacute Nacional de Planeacioacuten Se
establece como responsable de la ejecucioacuten de las decisiones aprobadas por el Comiteacute y
seraacute el Jefe Administrativo y el Coordinador del personal teacutecnico de dicho organismo Por
medio del (Colombia Decreto 622 de 1955)
Cabe sentildealar que la (ColombiaLey 19 de 1958) creo El Consejo Nacional de
Poliacutetica Econoacutemica y Social CONPES15 Definido por el DepartamentoNacional de
Planeacioacuten como La maacutexima autoridad nacional de planeacioacuten (DNP 2017)
A finales de 1958 llegoacute al paiacutes una Misioacuten Asesora de la CEPAL la cual orientoacute
sus tareas hacia la elaboracioacuten de un ldquoPlan General de Desarrollo Econoacutemico y Socialrdquo
(Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970 paacuteg 10)
Durante el gobernoacute de Alberto lleras Camargo se expide eacutel (Colombia Decreto
1088 de 1959) Con eacutel Por el cual se determinan las funciones y el personal del Consejo
Nacional de Poliacutetica Econoacutemica y Planeacioacuten y (Colombia Decreto 239 de 1959) Por el
cual se determinan el personal y funciones del Departamento Administrativo Nacional de
Planeacioacuten y Servicios Teacutecnicos
Antildeaacutedase a este el informe titulado ldquoEstudio sobre las condiciones de Desarrollo de
Colombia del Centro Nacional de Investigacioacuten Cientiacutefica con sede en Pariacutes Elaborado
durante este gobierno
A primera vista la planeacioacuten tiene una historia breve pero un gran pasado Si bien
esta actividad humana se tiene en nuestro ordenamiento juriacutedico como un principio
impliacutecito16 extraiacutedo de las normas de la constitucioacuten poliacutetica de 1991 y de las leyes que la
desarrollan Esta tambieacuten establece las organizaciones e instituciones en cargadas de
garantizar la prestacioacuten de los servicios puacuteblicos necesarios para la satisfaccioacuten de las
necesidades ilimitadas del Estado como de sus administrados Para ello se necesita una
correcta administracioacuten de recursos que combinados producen bienes tangibles y servicios
inmateriales presentes en el crecimiento y desarrollo econoacutemico sociopoliacutetico permitiendo
el cumplimiento de fines esenciales del Estado a sus vez se alcanza el alineamiento con las
15 normatividad vigente en materia de CONPES Ley 152 de 1994 Decreto 627 de 1974 Decreto 2132 de 1992 Decreto
2500 de 2005 Decreto 2148 de 2009 Decreto 3517 de 2009 Decreto 4487 de 2009
16 La edicioacuten revisada de dicha teoriacutea es la que se encuentra presente en ATIENZA Manuel y RUIZ MANERO Las
normas regulativas principios y reglas En Las piezas del derecho 2ordf edicioacuten Barcelona Ariel 2004 cap I p 23 y ss
29
exigencias de las organizaciones internacionales como la OCDEOEAhellip (McEachern
2003 paacutegs 1-3)
22 Constitucionalidad del Macroproceso De planeacioacuten
Con la promulgacioacuten de la constitucioacuten de 1991 se establecioacute en ella el Tiacutetulo XII
Del reacutegimen econoacutemico y hacienda puacuteblica Como el paraacutemetro normativo superior bajo la
direccioacuten general del Estado Con limitaciones establecidas por la ley Para la realizacioacuten
de la actividad econoacutemica (Articulo 334 superior) Asiacute mismo se establece la libre
competencia como un derecho de todos para mantener o acrecentar su patrimonio o en
cumplimiento de las funciones de su empleo supone responsabilidades Se constituye la
empresa como la base de desarrollo y bienestar la cual reuacutene capital y trabajo tiene una
funcioacuten social que implica obligaciones (Artiacuteculo 333 superior) (Sentencia T-240 1993)
De esta manera se empieza a establecer la estructurar de la planeacioacuten como el
macroproceso Constitucional donde se incorporan elementos esenciales de microeconomiacutea
y macroeconomiacutea elementos que interactuacutean en la actividad econoacutemica del Estado Como
lo son el capital el Trabajo la Empresa refirieacutendose a ella como las instituciones
dependencias u organizaciones gubernamentales como privadas un hospital la compantildeiacutea
telefoacutenica una universidad un centro penitensario las fuerzas militares una empresa de
transportes y muchas otras maacutes (Stoner amp Freeman 1994)
Todas estas empresas tienen en comuacuten que cada una de ellas cumple una misioacuten
dentro de la sociedad establecen objetivos y para cumplirlos requieren adquirir asignas y
distribuir recursos en el sector privado corresponden a capitales o patrimonios
independientes y para el sector puacuteblico son fiscales extraiacutedos por facultad de la ley
(Congreso) las ordenanzas (asambleas departamentales) y los acuerdos (concejos
distritales y municipales) quienes imponen contribuciones de conformidad con el Articulo
338 17 superior al respeto El Magistrado Ciro Angarita Baroacuten en La sentencia C-004 de
1993 expresoacute
ldquoLas contribuciones son recursos fiscales impuestos de forma obligatoria de un
sector econoacutemico para ser invertidos en el propio sector con exclusioacuten del resto de
la sociedad Los recursos parafiscales se encuentran a mitad de camino entre las
tasas y los impuestos [hellip]rdquo
17 Concordantes Arts 150 (10 y 12) 154 215 287 294 300 (4) 305 313 (4) 315 345 362 363 365 367 Y
transitorio 40 Leyes 6 de 1992 42 7189 100 1Ol 104 105 de 1993 117 122 123 137 138 142 143 174 de 1994
30
Asiacute mismo el Magistrado Angarita en la sentencia C-040 de 1993 consignoacute lo
siguiente sobre las contribuciones parafiscales diferenciaacutendolas de las tasas y los
impuestos
ldquo[hellip] El teacutermino ldquocontribucioacuten parafiscalrdquo hace relacioacuten a un gravamen especial
distinto de los impuestos y tasas En segundo lugar dicho gravamen es fruto de la
soberaniacutea fiscal del Estado que se cobra de manera obligatoria a un grupo gremio o
colectividad cuyos intereses o necesidades se satisfacen con los recursos
recaudados En tercer lugar que se puede imponer a favor de entes puacuteblicos semi
puacuteblicos o privados que ejerzan actividades de intereacutes general En cuarto lugar que
los recursos para fiscales no entran a engrosar las arcas del presupuesto nacional Y
por uacuteltimo que los recursos recaudados pueden ser verificados y administrados
tanto por elites puacuteblicos como por personas de derecho privado
Paralelamente con los artiacuteculos anteriores se establecioacute capiacutetulo 2 Articulo 339 De
los planes de desarrollo sementando con eacutel auacuten maacutes la importancia del macroproceso de
planeacioacuten se reconoce la necesidad de establecer Misiones o propoacutesitos Objetivos o
metas Estrategias Poliacutetica Procedimientos Regla Programa Presupuestos (Koontz
Heinz Werhrich amp Marck Cannice Administracioacuten 212 paacuteg 108) Dentro de un marco
que garantice la sostenibilidad fiscal Estaraacute conformado por una parte general y un plan de
inversiones de las entidades puacuteblicas del orden nacional Las entidades territoriales lo
elaboraraacuten y adoptaraacuten de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional
Al respecto la Corte Constitucional en la sentencia C-557 del antildeo 2000 efectuoacute
unas consideraciones en los siguientes teacuterminos
ldquo[hellip] El Estado incluye como [hellip] piedra angular de la funcioacuten puacuteblica el concepto
de planificacioacuten econoacutemica y social concebida como el instrumento maacutes importante
para el manejo econoacutemico puacuteblico [hellip] respecto de una amplia gama de
necesidades baacutesicas colectivas como la salud el trabajo la educacioacuten la
alimentacioacuten la seguridad el adecuado suministro de los servicios puacuteblicos [hellip] la
funcioacuten planificadora [hellip] se constituyoacute en la respuesta juriacutedica apropiada para
hacer posible el cumplimiento de las nuevas responsabilidades asignadas al Estado
[hellip]
[hellip] El concepto de planeacioacuten que acoge la Constitucioacuten Poliacutetica de 1991 [hellip] hace
eacutenfasis en la autonomiacutea de las regiones en la gestioacuten de su propio desarrollo en la
prioridad del gasto social concebido como un mecanismo oacuteptimo de redistribucioacuten
del ingreso en el principio de participacioacuten ciudadana y de concertacioacuten en la
formulacioacuten de las poliacuteticas de planeacioacuten [hellip] De otra parte este modelo de
planeacioacuten pretende ser global es decir abarcar todas las esferas del actuar
institucional del Estado tanto a nivel nacional como territorial[hellip]rdquo
Este marco normativo superior presenta y establece la planeacioacuten como el
macroproceso de planeacioacuten esencial para ejecutar los recursos fiscales de forma
coherentes con el comportamiento macroeconoacutemico y microeconoacutemico del Estado
31
Disentildeado para distribuir los recursos de manera equitativa en todas y cada una de las
necesidades presentadas las cuales son ilimitadas Lo que exige que este macroproceso
aplique en su mayor rigor cada uno de los principios constitucionales legales como el de
participacioacuten ciudadana entre otros tal como se encuentra consagrado en la (Constitucion
Politica de ColombiaArt340 1991)
A su vez el Articulo 341 Superior establece la participacioacuten del gobierno los entes
territoriales a traveacutes de sus autoridades de planeacioacuten y el consejo de gobierno Para su
elaboracioacuten y presentacioacuten al congreso para que sea sancionada como ley con prelacioacuten
sobre las demaacutes leyes En este entendido se expresoacute la Corte Constitucional citada por
Hernaacuten Alejandro Olano Gracia en su obra Constitucioacuten Poliacutetica comentada y concordada e
Historia Constitucional Asiacute
Diferente de la ley del Plan es la ley orgaacutenica del Plan general de desarrollo a que
hacen referencia los artiacuteculos 151 y 342 de la Carta Poliacutetica incluyeacutendola dentro de
su geacutenero y aclarando que su propoacutesito es la reglamentacioacuten del proceso de
planeacioacuten y la sujecioacuten de los presupuestos a los planes [hellip] unifica el
procedimiento de planeacioacuten Aquiacute existe una semejanza con el proceso
presupuestal Pero es parcial pues el proceso de planificacioacuten en todos los estratos
territoriales conforma un sistema institucionalizado a traveacutes de los consejos de
planeacioacuten encabezados por el Consejo Nacional de Planeacioacutenrdquo
Con relacioacuten a la semejanza menciona por la corte entre el proceso presupuestal y el
proceso de planeacioacuten expresamos nuestra oposicioacuten porque se debe tener la concepcioacuten
que la planeacioacuten como macroproceso contiene sin lugar a duda el proceso de
presupuestal no siendo estos independientes y por consiguiente constituyen los insumos
para la actividad fiscal del Estado Por ende Si existiraacute alguna semejan esta estariacutea
relacionada con la definicioacuten de proceso aportada con (Stoner amp Freeman 1994) donde
expresan un proceso es la forma sistemaacutetica de hacer las cosas organizar liderar y
controlar los planes programas proyectos y estrategias que permiten cumplir con los
objetivos y metas
Por consiguiente nos apoyamos en la afirmacioacuten hecha por el Doctor Hernaacuten
Olano en su obra en cita la cual contextualiza y sintetiza las normas constitucionales que
contienen Explicito el marco normativo y regulador del macroproceso de planeacioacuten
corresponden a los artiacuteculos 151 342 3393002 y 313 numeral 2deg De la Carta pag751
Capiacutetulo III
mdash Por favor iquestpodriacuteas decirme queacute camino deberiacutea tomar Preguntoacute Alicia mdash Eso
depende en gran parte de saber a doacutende quieres ir respondioacute el gato mdash No me importa
mucho a doacutende ireacute respondioacute Alicia mdash Entonces no importa queacute camino tomes -
concluyoacute el gato
Carroll Lewis Alicia en el paiacutes de las maravillas
32
3 Divergencias y convergencia de los Planes de Desarrollo Econoacutemico y Social
al Macroproceso de Planeacioacuten en Colombia
31Antecedentes del macroproceso de planeacioacuten en Colombia
Hasta ahora como en las tribus aboriacutegenes como en la Colonia como en toda esta
primera etapa republicana los colombianos han mantenido un criterio providencialista y un
riacutegido concepto de la poliacutetica elemental sobre el buen gobierno y el mal gobierno Con
movimientos que se semejan al de los enfermos en su lecho cuando la nacioacuten ha
encontrado insoportable su situacioacuten y ella ha coincidido con el despotismo la
arbitrariedad o la ineptitud en la direccioacuten del Estado Estas palabras fueron pronunciadas el
20 de diciembre de 1961 por el Sentildeor presidente de la Repuacuteblica Dr Alberto Lleras
Camargo al promulgar el primer plan general de desarrollo en Colombia denominado
(PROGRAMA GENERAL DE DESARROLLO 1961 paacuteg 13)
Claramente lo que pretendiacutea en esa ocasioacuten era resaltar la importancia de contar a
partir de ese momento con un documento implementado por las normas que hasta ese
entonces regulaban la actividad financiera del Estado Continuaba resaltando la
importancia de este documento reconociendo que hasta esa fecha se teniacutea un atraso en
materia de planeacioacuten Macroeconoacutemica y microeconoacutemica cuando manifestaba [hellip] Si se
hubiera empezado hace 20 antildeos esta tarea y se hubiera continuado de manera sistemaacutetica
cuando ya en muchos paiacuteses se estaban ensayando meacutetodos de planeacioacuten y sobre todo de
diagnoacutesticos sobre las situaciones econoacutemicas generales este trabajo tendriacutea seguramente
mayor precisioacuten [hellip] paacuteg 11
Con esto en mente continuacutea argumentando como desde la normatividad legal se
contextualiza el macroproceso de planeacioacuten el cual debe integrar varios elementos que
permiten alcanzar el desarrollo del Estado manifestando
[hellip] la nacioacuten entera su Estado su industria su agricultura sus trabajadores
campesinos y urbanos sus comunidades sus banqueros sus comerciantes sus
universidades sus colegios y escuelas entiendan que hay una misioacuten para cada
sector y que si el esfuerzo no se generaliza y coordina la Repuacuteblica no solamente
seguiraacute siendo pobre y atrasada sino peligrosamente inestable [hellip] paacuteg 13
Este argumento corresponde muy bien para afirmar que la planeacioacuten es un
macroproceso como hasta acaacute se contextualizado y para coadyuvar esta afirmacioacuten en 1961
se expresa
[hellip] La conviccioacuten de que es necesario someter la economiacutea a un planeamiento
riguroso expresada en la Ley 19 de 1958[hellip] se deriva del claro imperativo de
avanzar firmemente en el camino de liberar la intervencioacuten estatal en los asuntos
econoacutemicos del empirismo la improvisacioacuten y la dispersioacuten de los recursos para
33
ofrecer a los diversos sectores en cambio derroteros acordes con el maacuteximo
beneficio nacional Paacuteg 12 23
[hellip] Esta forma de planeacioacuten no implica por siacute misma el acrecentamiento de la
intervencioacuten directa del Estado ni la multiplicacioacuten de los controles como
consecuencia No estaacute dirigida necesariamente a ampliar la oacuterbita de accioacuten del
poder puacuteblico sino a robustecer su eficacia no a restringir la actividad de la
empresa privada sino a mejorar las condiciones de su desempentildeo Soacutelo implica
que la intervencioacuten podraacute ser maacutes premeditada y en consecuencia maacutes decidida y
eficaz [hellip]
311 Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970
Posteriormente y como lo sentildeala el documento (Subgerencia Cultural del Banco de
la Repuacuteblica 2015) duacuterate el gobierno del Ex presidente Carlos Lleras Restrepo se
introdujo la reforma constitucional del 1968 con el propoacutesito de agilizar la administracioacuten
puacuteblica y de crear la modalidad de la declaratoria de emergencia Se expide de la misma
manera el documento (Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970)
Este documento se destaca por los diversos aportes que realiza para fundamentar a
un maacutes la propuesta de conceptuar la planeacioacuten como el macroproceso de la actividad
contractual del Estado al consagrar en el proceso de planeacioacuten llamado ldquoCircularrdquo luego
de establecer las fallas presentadas en la implementacioacuten del (PROGRAMA GENERAL
DE DESARROLLO 1961) indicando que el proceso de planeacioacuten o mejor el
macroproceso de planeacioacuten debe ser [hellip] flexible [hellip] responder con dinamismo en la
intervencioacuten dinaacutemica del gobierno en la economiacutea a fin de no divorciarla de las etapas de
la ejecucioacuten [hellip] pag12
Dentro de este contexto durante este gobierno se establecioacute el proceso18 en los
siguientes teacuterminos
Como se puede observar en la graacutefica No 1 El proceso de planeacioacuten informacioacuten obtenida
del documento (Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970 paacuteg 13) Introduccioacuten
18 Bases legales del macroproceso de planeacioacuten El DecretomdashLey 1050 de 1963 Artiacuteculo 3o Artiacuteculo 12 literal c)
literal d) El Artiacuteculo 18 en los dos uacuteltimos paraacutegrafos el Decreto 2996 de diciembre de 1968
34
Otro grafico que nos ayuda a establecer la Planeacioacuten Como un macroproceso
que estaacute compuesto por diversas instituciones que ejecutan macroproceso o microprocesos
de acuerdo con sus Funciones es el Grafico No 2 donde se observa el flujo de
interrelaciones en el macroproceso de planeacioacuten
Control De la
inversioacuten
Estudioacute y resultados de la actividad econoacutemica
social
Estudios por sectores
Comparacioacuten con los objetivos
Estudios Regionales
Estudios Globales de consistencias y tendencias
Formulacioacuten De Poliacuteticas y Criterios para los Ajustes en los Planes y Programas
Promocioacuten y Coordinacioacuten de la Aplicacioacuten de los Criterios y Poliacuteticas en las decisiones
Planeacioacuten Directa
Presupuesto Nacional Endeudamiento externo e interno
Tarifas y recursos propios de los establecimientos
puacuteblicos
Programa de inversioacuten puacuteblico
Planeacioacuten Indicativa
Poliacutetica Monetaria Fiscal de Comercio Exterior
Cambiario De precios de inversiones extranjera
etchellip
Programas y Planes indicativos para el sector
privado
Gasto Puacuteblico
Actividad Econoacutemica
Gasto Privado
Medicioacuten de los resultados
35
Graacutefico No 2 La institucioacuten y los Planes Informacioacuten Extraiacuteda de la introduccioacuten (Planes y
Pogramas de Desarrollo 1969-1970 paacuteg 16)
Con este grafico queda a un maacutes claro el planteamiento que se propone sobre
conceptuar la planeacioacuten como el macroproceso que contiene otros macroprocesos y
microprocesos que se derivan depende o complementan entre y que conforma la
planeacioacuten De la misma manera permite establecer que la planeacioacuten no pertenece ni
puede pretenderse a una sola etapa de alguacuten macro o micro proceso si no que ella es la que
contiene enlaza integra y permite que el Estado satisfaga de manera eficiente y eficaz las
necesidades de los administrados En todos sus niveles
312 Las cuatro estrategias 1970-1974
Continuando con la exploracioacuten sobe el macroproceso de planeacioacuten en
Colombia y con el antecedente del proceso antes enunciado base fundamental en el
desarrollo econoacutemico del paiacutes toma posesioacuten el Doctor Misael Pastrana Borrero
(Subgerencia Cultural del Banco de la Repuacuteblica 2015)
36
Dentro de este marco ha de considerarse lo expresado por (Garcia Galindo amp
Bolivar Ramirez Fundamentos de Gestioacuten Puacuteblica Hacia un Estado eficiente 2014) sobre
la importancia de la elaboracioacuten de los planes de desarrollo que se implementaron en el paiacutes
los cuales se caracterizaron en el proceso de planeacioacuten o mejor en el macroproceso de
planeacioacuten Para impulsar la cultura del cambio planeado y recogen en esencia los
programas poliacuteticos de los gobiernos de turno Paacuteg 425
Para los fines de nuestra argumentacioacuten sobre la concepcioacuten del macroproceso de
planeacioacuten se extrae del texto (LAS CUATRO ESTRATEGIAS 1970) los aspectos
tratados sobre el tema donde se establece como misioacuten primordial la necesidad de hacer
eacutenfasis en la planeacioacuten para lograr realizar un cambio en la actividad econoacutemica y fiscal
del Estado para tal fin consignaron lo siguiente
[hellip] La planeacioacuten se desenvuelve en una red de organismos e instituciones
nacionales y extranjeras de individuos y de opinioacuten puacuteblica y es absolutamente
necesario que todas ellos puedan percatarse en el nivel propio de su realidad de
que la planeacioacuten implica la movilizacioacuten deliberada de la economiacutea nacional en
forma maacutes racional poliacutetica y teacutecnicamente para lograr el crecimiento y la
elevacioacuten de los niveles de vida de nuestra gente Esta red estaacute integrada por los
distintos organismos del gobierno y de la administracioacuten puacuteblica el Congreso
Nacional los gremios empresariales los sindicatos las asociaciones de usuarios
campesinos los miembros de la accioacuten comunal los organismos y agencias
internacionales y la opinioacuten puacuteblica [hellip] Pag10
Partieron por comprender que la planeacioacuten nacional (macroproceso) abarcar
muchas disciplinas Tambieacuten determinaron [hellip] Que la obra de la planeacioacuten es mucho maacutes
difiacutecil En una economiacutea como la colombiana que confiacutea en alto grado en la empresa
privada y en el incentivo de las ganancias para el abastecimiento de un gran volumen de
bienes y servicios [hellip] Pag20-21
313 Para Cerrar Breechas 1974-1978
Como sucesor en el gobierno asumioacute Como presidente de la Repuacuteblica el Doctor
Alfonso Loacutepez Michelsen Poliacutetico liberal [] En su discurso de posesioacuten el 7 de agosto
de 1974 prometioacute al paiacutes cerrar la brecha entre la poblacioacuten campesina y urbana trabajar
por mejorar la situacioacuten del cincuenta por ciento maacutes pobre de la poblacioacuten y promover el
cambio Esta fue la tesis principal de su campantildea electoral que llamoacute el Mandato claro
[] (Subgerencia Cultural del Banco de la Repuacuteblica 2015)
Para lograr esta nueva orientacioacuten se propuso un cambio en las prioridades de
gasto puacuteblico [hellip] se afirmoacute Los planes de desarrollo existen auacuten si no se escriben
resaltando el proceso de discutir un texto como el que se presenta en el seno del
CONPES garantiza la coordinacioacuten dentro del Gobierno y facilita la posterior ejecucioacuten
de las poliacuteticas y programas [hellip]
De esta forma Alfonso Loacutepez Michelsen aporta sentildeala y resalta otro maacutes de los
37
procesos inmerso en el macroproceso de planeacioacuten correspondiente a la ejecucioacuten a su
vez en un mensaje al Congreso Nacional (1975 p 60) citado (Acevedo Velez 2009)
cuando expuso las poliacuteticas asumidas por el DNP concerniente a la realizacioacuten de sus
funciones concentraacutendose durante los primeros meses de su cuatrienio en lo que se
llamoacute ldquoPlaneacioacuten ex ndashpost19rdquo Con esta expresioacuten se materializa a un maacutes el
macroproceso de planeacioacuten toda vez que involucra una etapa o proceso a esta en
especialmente al referirse a una evaluacioacuten posterior a largo plazo de los proyectos para
la ejecucioacuten presupuestales que realiza el Estado para cumplir con sus objetivos Fruto
de ella [hellip] el ldquoPlan de Estabilizacioacuten paacuteg 301
314 Plan de Integracion Nacional 1979-1982
Avanzando en el tiempo abordamos los aportes realizados en el gobierno del
Doctor Julio Ceacutesar Turbay Ayala presidente de la Repuacuteblica [] con un programa que se
basaba en tres grandes premisas la produccioacuten la seguridad y el empleo [] (Subgerencia
Cultural del Banco de la Repuacuteblica 2015)
Quizaacutes el aporte maacutes importante que coadyuva en nuestra argumentacioacuten de
conceptualizar la planeacioacuten como macroproceso se consolida en el momento que se afirma
que es necesario vincular el Plan con el presupuesto nacional con ello incorpora dentro del
macroproceso de planeacioacuten dos procesos maacutes uno el proceso presupuestal de la nacioacuten y el proceso d
ejecucioacuten los cuales contextualizaremos en los capiacutetulos siguientes paacuteg 8
Dentro de este contexto (Plan de Integracion Nacional 1979-1982) Reuacutene una
serie de caracteriacutesticas [hellip] en teacuterminos del progreso y de evolucioacuten del macroproceso de
planeacioacuten en Colombia esta apreciacioacuten permitioacute entender queacute el desarrolloacute es maacutes un
problema de poliacuteticas y de diagnoacutesticos que de insuficiencia de recursos con base a lo
anterior indicaron
El Plan del (Departamento Nacional de Planeacion 1978) busca primordialmente
mejorar la eficiencia y la eficacia de la asignacioacuten de recursos [hellip] La
descentralizacioacuten econoacutemica [hellip]con eacutenfasis en objetivos de mediano y largo
plazo [hellip] continuado esfuerzo de planeacioacuten activa20 [hellip] eacutenfasis en la planeacioacuten
de largo plazo [hellip] estrecha vinculacioacuten con la programacioacuten presupuestaria
financiera y monetaria del paiacutes (Duran Wiesner 1978 paacutegs 3-8)
19 Planeacioacuten ex ndashpost Esta etapa se realiza generalmente al final del horizonte de evaluacioacuten del proyecto para medir coacutemo este contribuye en largo plazo a la solucioacuten de las problemaacuteticas percibidas en un sector determinado Esta corresponde a una evaluacioacuten de impacto que usualmente se realiza a nivel de poliacuteticas y por tanto el proyecto se constituye en insumo para la misma (Departamento Nacional de Planeacion Republica de Colombia 2013 paacuteg 12)
20 Para una discusioacuten maacutes en detalle del concepto de ldquoplaneacioacuten activardquo versus ldquoplaneacioacuten neutral o pasivardquo veacutease Eduardo Wiesner ldquoPlaneacioacuten y Estrategias de Desarrollordquo Revista del Banco de la Repuacuteblica Bogotaacute noviembre 13 1978
38
315 Cambio con equida 1982-1986
Esta descripcioacuten seraacute incompleta si no se detalla los aportes al macroproceso de
planeacioacuten que se efectuaron durante este gobierno desde su plan de desarrollo que se
fundamentoacute en la tres aspectos la Reactivacioacuten econoacutemica la Consolidacioacuten del desarrollo
y el Ordenamiento del cambio social bajo los criterios de estabilidad crecimiento y
equidad para poder fortalecer los aspectos mencionados resaltaron la necesidad de dar
continuidad y coherencia a las acciones econoacutemicas y sociales con base a un
macroproceso de planeacioacuten extendido y democratizado que se implementoacute a la ejecucioacuten
del plan de desarrollo denominado (Cambio con equida 1982-1986) que se caracterizoacute
por
Ser un proceso concertado por varias comisiones entre ellas el Consejo de
Asesores Econoacutemicos Presidenciales la Comisioacuten de Anaacutelisis Econoacutemico y de
Concertacioacuten prevista en la Ley 38 de 1981 y diversas comisiones sectoriales que
analizaron en su seno los fundamentos y la estrategia global del Plan
Posteriormente se llevaron a cabo debates con distintos representantes de la
comunidad en foros acadeacutemicos y en comiteacutes especiales creados para tal propoacutesito
consolidaacutendose asiacute el macroproceso de planeacioacuten basada en la participacioacuten
constante y solidaria de la Nacioacuten Pag6-11
Haciendo a un maacutes eacutenfasis en que la planeacioacuten es un macroproceso y que no solo
perteneces o se presenta en la etapa precontractual de la ejecucioacuten del plan (Cambio con
equida 1982-1986) en eacutel se resalta el macroproceso de planeacioacuten asiacute
La participacioacuten de la comunidad en el proceso de planeacioacuten no termina con la
publicacioacuten del Plan Se requiere ademaacutes extenderla a la etapa de seguimiento [hellip]
La conformacioacuten de la Comisioacuten Permanente del Plan constituiraacute el primer paso
para darle a su contenido un caraacutecter normativo Con la colaboracioacuten de los
honorables Senadores y Representantes el proceso de planeacioacuten alcanzaraacute la
dimensioacuten y altura que les son propias en un sistema democraacutetico (Beltz Peralta
1982 paacutegs 12-13)
Este punto se puede destacar a un maacutes y se tiene en cuenta el significado y alcance
de la palabra Macroproceso el cual no se encuentra inmersa dentro del (Diccionario de la
Real Academia de la lengua espantildeola 2017) pero al descomponer la palabra en sus raiacuteces
obtenemos macro- Del gr μακρο- makro- que Significa grande Y proceso
Del lat Processus Queacute significa Accioacuten de ir hacia delante Transcurso del tiempo
Conjunto de las fases sucesivas de un fenoacutemeno natural o de una operacioacuten artificial En
este sentido el macroproceso de planeacioacuten es una actividad artificial creada por el
hombre para alcanzar sus objetivos y metas a mediano o corto plazo con eficacia y
eficiencia Que estaacute compuesto por los procesos de elaboracioacuten del plan de desarrollo el
procesoacute presupuestal del Estado el Proceso de ejecucioacuten yo contratacioacuten estatal el proceso
de seguimiento y control que a su vez incorpora micro procesos en cada uno de ellos Esta
39
actividad humana lo contempla el plan de gobierno (Cambio con equida 1982-1986) al
exponer y precisar que
[hellip] el Gobierno se ha comprometido en una exigente poliacutetica de racionalizacioacuten
del gasto puacuteblico que abarca diversos frentes entre los que se destacan el
perfeccionamiento de los sistemas de programacioacuten presupuestal la reduccioacuten del
gasto superfluo de funciona miento la implantacioacuten de mecanismos de control y
evaluacioacuten del desempentildeo de las entidades puacuteblicas y el fortalecimiento de las
oficinas de planeacioacuten a nivel de los ministerios y de los departamentos [hellip]
pag44
316 Plan de Economiacutea Social 1987-1990
Prosiguiendo con el tema y con la revisioacuten de la evolucioacuten del macroproceso de
planeacioacuten y su materializacioacuten en los planes de desarrollo y econoacutemico en Colombia
abordamos el periodo del Doctor Virgilio Barco Vargas Del partido liberal quien al ocupar
el cargo puso en marcha el controvertido esquema de gobierno-oposicioacuten (Subgerencia
Cultural del Banco de la Repuacuteblica 2015)
Donde se realizaron aportes al macroproceso iniciando por adecuar los
procesos de presupuesto para y para ello presentaron al congreso para su estudio y
aprobacioacuten el Acto Legislativo reformatorio a los artiacuteculos 76 79 80 118 208 y
211 de la Constitucioacuten Poliacutetica que tratan de las leyes relativas a planes programas
y Presupuesto Nacional paacuteg 11
Todo lo dicho hasta ahora explica porque se propone el concepto de planeacioacuten
como macroproceso que facilitan la descentralizacioacuten y la autonomiacutea regional mediante la
implementacioacuten yo ejecucioacuten lo que se evidencia cuando el Doctor Virgilio Barco Vargas
en su (Plan de Economiacutea Social 1987-1990) expresa
Es indispensable sujetar las leyes anuales de presupuesto a planes y programas de
inversioacuten definidos y con fuerza legal De esta manera el gasto puacuteblico y en
particular la inversioacuten seraacute consistente con los paraacutemetros de previsioacuten
macroeconoacutemica y social tales como la poliacutetica cambiaria fiscal monetaria y la
de ingresos y salarios paacuteg 12-16
Al respecto conviene resaltar que sobre el macroproceso de planeacioacuten la doctora
(Maria Mercedes de Martinez 1987) Jefe del Departamento Nacional de Planeacioacuten
considero que el macroproceso de planeacioacuten no se acaba con la elaboracioacuten del plan de
desarrollo econoacutemico y social y por lo consiguiente afirmo el Departamento Nacional de
Planeacioacuten ya se ha entregado a la tarea de perfeccionar los instrumentos necesarios para
conformar un Sistema Nacional de Planeacioacuten paacuteg 17
Antes de proseguir debemos hacer eacutenfasis en la afirmacioacuten de la doctora Mariacutea
Mercedes que compartimos sobre la planeacioacuten la cual no se agota con la elaboracioacuten del
plan de desarrollo por lo que se constituye en un macroproceso conformado por actividades
o procesos que permiten la elaboracioacuten del plan de desarrolloacute y contiene inmersos macros o
40
microprocesos que se derivan complementan o dependen de el para su implementacioacuten y
ejecucioacuten Pero debemos apartarnos de su pronunciamiento en el sentido que la planeacioacuten
no es un sistema si consideramos que sistema se define por el (Diccionario de la Real
Academia de la lengua espantildeola 2017) como
Del lat Tardiacuteo systēma y este del gr σύστημα syacutestēma 1m Conjunto de reglas o
principios sobre una materia racionalmente enlazaacutendose entre siacute 2 m Conjunto de
cosas que relacionadas entre siacute ordenadamente contribuyen a determinado objetivo
[hellip]
Lo anterior definicioacuten se aparta del macroproceso de planeacioacuten que puede
contener un sistema dentro de siacute pero no serlo Toda vez que como indica la definicioacuten de
sistema ldquoson cosas relacionadas entre siacute ordenadamenterdquo si no es asiacute puede verse afectado
el sistema mientras que el macroproceso contiene sistemas macro y microprocesos que se
derivan o son componentes del macroproceso de planeacioacuten son dependientes de eacutel
complementarios o permiten su implementacioacuten y o ejecucioacuten que no necesariamente debe
ser ordenado como hasta ahora sea argumentado
32Consolidacioacuten del macroproceso de planeacioacuten Con la Constitucioacuten 1991
321 La Revolucion Pasifica 1991-1994
Prosiguiendo con las consideraciones de los planes de desarrollo que coadyuvan a
fundamentar mi propuesta analizamos el periodo Presidencial del Doctor (Cesar Gaviria
Trujillo 1991-1994) En el cual
En su plan de gobierno denominado para este periodo (La Revolucion
Pasifica 1991-1994) en el que El Doctor (Cesar Gaviria Trujillo 1991-1994)
Establecioacute que los ministerios deberaacuten alejarse de la ejecucioacuten directa de
programas para ocuparse de las funciones esenciales de planeacioacuten coordinacioacuten y
cuando sea pertinente regulacioacuten [hellip] la modernizacioacuten del sector productivo con
una alianza inteligente entre los empresarios y el Estado paacuteg 8
La Asamblea Constituyente establecioacute las pautas que deberaacute seguir el
Congreso para expedir la Ley Orgaacutenica de la Planeacioacuten que indican los
mecanismos y procedimientos de elaboracioacuten que enriqueceraacuten el proceso de
planeacioacuten en el futuro cuando se reglamente la norma constitucional paacuteg9
(Armando Montenegro 1991-1994) Jefe del Departamento Nacional de
Planeacioacuten al referireacute a los planes de desarrollo iacutendico
son [hellip] orientacioacuten de largo plazo crea las condiciones para dinamizar la
oferta de bienes y servicios en el marco de un escenario macroeconoacutemico
[hellip] Se buscaraacute que los entes nacionales dejen las funciones de ejecucioacuten en
el aacuterea regional que asuman soacutelo los asuntos verdaderamente nacionales y
concentren su atencioacuten en la planeacioacuten y en los aspectos normativos de
41
caraacutecter general [hellip] La praacutectica de una verdadera economiacutea de oferta y su
aplicacioacuten a los problemas de la planeacioacuten [hellip] paacuteg 11-17
Al respecto (Acevedo Velez 2009) en su trabajo la planeacioacuten Nacional y los
Planes de Gobierno destaco los alances y logros del gobierno del Doctor Cesar Gaviria
Trujillo indicando lo siguiente
[hellip] Dentro de esta perspectiva la administracioacuten Gaviria fortalecioacute las
trasferencias fiscales a traveacutes del Situado Fiscal modificado del Fondo de Regaliacuteas
y del Fondo Nacional de Pensiones Territoriales se les asignaron a los municipios
funciones de planificacioacuten del desarrollo econoacutemico social y ambiental y de
provisioacuten de servicios puacuteblicos y sociales en su territorio se reglamentaron los
espacios de participacioacuten poliacutetica plebiscito referendo consulta popular iniciativa
popular legislativa cabildos abiertos voto programaacutetico y veeduriacuteas y la
participacioacuten ciudadana en los procesos de planeacioacuten De igual modo se creoacute el
Sistema Nacional de Planeacioacuten conformado por el Consejo Nacional y los
Consejos Territoriales de Planeacioacuten y el Sistema Nacional de Ciencia y
Tecnologiacutea paacuteg 305
322 El Salto Social 1994-1998
Ernesto Samper Pizano presidente de la Repuacuteblica presento su plan desarrollo
econoacutemico y social denominado (El Salto Social 1994-1998) como el primer plan de
desarrolloacute elaborado bajo las normas de la constitucioacuten de 1991 bajo la premisa de1
preaacutembulo y el artiacuteculo 1 y 2 pronuncio el siguiente discurso en el acta de sancioacuten de la ley
de El Salto Social Santiago de Cali 2 de junio de 1995
Venimos hoy a constituir aquiacute una empresa la maacutes ambiciosa e importante empresa
la empresa del Desarrollo social y la competitividad econoacutemica De esa formidable
empresa la empresa de la Colombia del siglo XXI pag8
A su vez en el capiacutetulo del plan de desarrolloacute presentado por el Doctor Samper bajo
el titulo (Un breve diagnoacutestico de las condiciones del desarrollo econoacutemico social 1995)
sentildealo
La Constitucioacuten de 1991 incorporoacute y amplioacute el principio de intervencioacuten estatal [hellip]
Crea un complejo sistema de planeacioacuten nacional y regional articulado en torno a
un sistema nacional de planificacioacuten donde estaacuten representados las entidades
territoriales y los sectores econoacutemicos sociales ecoloacutegicos comunitarios y
culturales pag21
323 Cambio para construir la paz 1998-2002
Es oportuno ahora Analizar el periodo en el que fue Presidente de la Repuacuteblica de
Colombia el Doctor Andreacutes Pastrana Arango En su Administracioacuten se puede resaltar entre
otras cosas La gestioacuten del Plan Colombia y el fallido proceso de paz con las FARC en el
42
cual acepta la desmilitarizacioacuten de buena parte del territorio [] (Subgerencia Cultural del
Banco de la Repuacuteblica 2015)
A partir de las siguientes consideraciones se elaboroacute el plan de desarrollo
econoacutemico y social para este periodo al que designaron cono (Cambio para construir la
paz 1998-2002) Argumentarse que los dos problemas actuales maacutes graves del paiacutes son el
conflicto social y el desempentildeo econoacutemico insatisfactoriopag27
Al respecto (Lorente 1999 paacuteg 27) menciona que en este plan se aplicoacute la
filosofiacutea de las administraciones anteriores pero haciendo eacutenfasis en el crecimiento
econoacutemico como un requisito para acceder a todo este cambio social apoyado en las
exportaciones como la estrategia fundamental para conseguirlo Dentro de este contexto se
sentildealoacute en el plan (Cambio para construir la paz 1998-2002) lo siguiente
La visioacuten moderna del desarrollo que se presenta resalta la importancia de la
acumulacioacuten de cuatro tipos de capital distintos el natural el fiacutesico el humano y el
social [hellip] por uacuteltimo se debe impedir la polarizacioacuten social y promover la equidad
de geacutenero la participacioacuten comunitaria y la adopcioacuten de reglas institucionales para
evitar la arbitrariedad de las acciones gubernamentales y particulares lo que
permite la acumulacioacuten de confianza y en general de capital social que es la
base del comportamiento individual cooperativo paacuteg 27
324 Hacia un Estado Comunitario 2002- 2006
Dentro de este marco a de considerase el periodo del Doctor Aacutelvaro Uribe Veacutelez y
al igual que en las demaacutes Administraciones en su plan de gobierno (Hacia un Estado
Comunitario) dedico el Capiacutetulo V para describir la manera como proyecto alcanzar su
objetivo trazado que consistiacutea en incrementar la Transparencia y la Eficiencia del Estado
La Renovacioacuten de la Administracioacuten Publica fortaleciendo a un maacutes el proceso de
Descentralizacioacuten ordenamiento y desarrollo territorial pag261
[hellip] el Gobierno seraacute austero Los recursos del Estado seraacuten utilizados de
manera maacutes eficiente ahorrando donde sea posible y conveniente y se daraacute una
lucha permanente contra la corrupcioacuten Los ciudadanos deben exigir una
rendicioacuten de cuentas a sus gobernantes y denunciar casos de despilfarro y
corrupcioacuten Asiacute mismo todas sus actuaciones se dejaraacuten dentro del marco de las
normas juriacutedicas [hellip] pag261
Es necesario resaltar de este gobierno los aspectos que aportan elementos para
coadyuvar a cumplir con el objetivo propuesto de conceptualizar la planeacioacuten como el
macroproceso indispensable para cumplir los fines del Estado y por ello se establecioacute que
Colombia presentaba los siguientes aspectos relacionadas con el macroproceso de
planeacioacuten
Una [hellip] estructura dispersa [hellip] ausencia de prioridades [hellip] Falta de articulacioacuten
en los tres niveles baacutesicos de gobierno [hellip] Falta de eficiencia [hellip] Perdida de
vocacioacuten productiva [hellip] atrasos en materia de transparencia y de control interno
43
[hellip] carencia de sistemas formales de gestioacuten por resultados Para orientar estos
aspectos a un oacuteptimo nivel se plantearon tres objetivos fundamentales participacioacuten
ciudadana Estado Gerencia y transparencia y lucha contra la corrupcioacuten pag261
Estas consideraciones expresadas durante el gobierno del Doctor Avaro Uribe Veacutelez
en su plan de Desarrollo social y econoacutemico fundamentan mi propuesta de conceptualizar
la planeacioacuten como un macroproceso porque implica no solo una etapa de la
implementacioacuten y ejecucioacuten del plan propuesto si no como lo expresan a continuacioacuten
involucra al ciudadano participativo y lo constituye como la base fundamental en la
elaboracioacuten ejecucioacuten seguimiento y evaluacioacuten de los planes programas y proyectos
que le facilitan ser usuario de los servicios puacuteblicos y no solamente en los microprocesos
de la contratacioacuten estatal como lo expreso pag261
[hellip] El ciudadano no soacutelo es usuario de los servicios del Estado sino que es parte
activa en la construccioacuten social a traveacutes de los procesos integrales de ejecucioacuten
seguimiento y evaluacioacuten de las funciones puacutebicas Para concretar o anterior se
crearaacuten [hellip] veeduriacuteas comunitarias en todas las actividades de la administracioacuten
[hellip] en los niveles nacional departamento y municipal con participacioacuten de las
caacutemaras de comercio las universidades las agrupaciones gremiales y las
comunidades pag262
325 Estado Comunitario desarrollo para todo 2006-2010
Respecto al segundo periodo de gobierno del Doctor Aacutelvaro Uribe Veacutelez en el que
se implementoacute el plan de desarrollo econoacutemico y social (Estado Comunitario desarrollo
para todo 2006-2010) Tiene como caracteriacutestica que es el primero que se elabora para un
gobierno reelegido Adicionalmente cuenta con antecedentes e insumos que anteriores
planes no teniacutean por ejemplo
Este plan especifica
[hellip] la planeacioacuten de manera novedosa empieza a incorporar consideraciones
de desarrollo regional en el Plan Nacional de Desarrollo incluida una poliacutetica
para las zonas de frontera y la promocioacuten de la ciencia la tecnologiacutea y la
innovacioacuten paacuteg25- 26
Con este plan se incorpora maacutes microprocesos macroproceso al macroproceso
de planeacioacuten facilitando la conceptualizacioacuten de acuerdo con nuestra propuesta uno
de los aportes que maacutes fortalece esto se concreta con lo consignado en el plan (Estado
Comunitario desarrollo para todo 2006-2010) donde se contextualiza lo macro de la
planeacioacuten al expresar
[hellip] La planeacioacuten no se debe evaluar soacutelo por la asignacioacuten de recursos
puacuteblicos que hace el Estado sino tambieacuten por la Articulacioacuten de planes
sectoriales [hellip] La ejecucioacuten de las poliacuteticas a traveacutes de mecanismos de
contratacioacuten puacuteblica como la concesioacuten [hellip] La evaluacioacuten como herramientas
44
fundamentales en la toma de decisiones de planeacioacuten y de asignacioacuten
presupuestal [hellip] programacioacuten y ejecucioacuten del gasto puacuteblico en funcioacuten de las
metas y resultados de la gestioacuten del Gobierno se vincularaacuten ejercicios anuales
que relacionen metas y presupuesto de inversioacuten sectorial [hellip] La generacioacuten de
compromisos por parte de las entidades frente a los procesos de planeacioacuten
teniendo en cuenta los resultados del seguimiento y las recomendaciones hechas
por las evaluaciones y paacuteg 26-440
326 Prosperidad par todos 2010-2015
Todo lo dicho hasta ahora explica porque este capiacutetulo nos permita
contextualizar y resaltar aspectos importantes que integran conforman estructuran el
macroproceso de planeacioacuten como el macroproceso corresponde ahora efectuar la revisioacuten
de los planes de gobernoacute implementados por el Doctor Juan Manuel Santos Calderoacuten
Iniciando por el denominado (Prosperidad par todos 2010-2015 paacutegs 18-49) Que tiene
como significado y objetivo lograr una sociedad con maacutes empleo menos pobreza y maacutes
seguridad Dentro de las prioridades establecidas en este plan se priorizaron la necesidad
de hacer parte de organismos internacionales como CIVETS21 y OCDE22 la planeacioacuten
con un enfoque regional permanente Que fortalezca La formulacioacuten y distribucioacuten del
presupuesto Asiacute como su seguimiento y evaluacioacuten para ello se establecioacute la necesidad de
nuevo esquema de gestioacuten de proyectos en el marco de las Asociaciones Puacuteblico
Privadas (APP) el desarrollo de procesos y procedimientos que bajo lineamientos
estaacutendares preestablecidos y guiacuteas teacutecnicas orienten a las entidades puacuteblicas en la
evaluacioacuten preparacioacuten y seguimiento de sus proyectos bajo estos esquemas y
faciliten el cumplimiento de los objetivos propuestos [hellip] En el proceso de
planificacioacuten se estructuraraacute la poliacutetica de maduracioacuten de proyectos cuyo objetivo
principal seraacute el cumplimiento del ciclo de vida de los proyectos de inversioacuten[hellip]
Mejorando la capacidad teacutecnica en los aacutembitos nacional y territorial para la planeacioacuten
ejecucioacuten seguimiento y evaluacioacuten [hellip] Establecer mecanismos de inspeccioacuten
vigilancia y control empresarial a traveacutes del Registro Uacutenico Tributario y la Planilla
Integrada de Liquidacioacuten de Aportes a la Seguridad Social PILA paacuteg 261-509
327 Todos por un nuevo paiacutes 2014-2018
Quiero concluir este capiacutetulo analizando los argumentos que nos aporta el plan de
desarrollo econoacutemico y social que se estaacute implementando por el actual gobierno Para ello
se trazaron cinco estrategias son ellas competitividad e Infraestructura Estrateacutegicas
Movilidad Social Transformacioacuten del Campo Seguridad Justicia y Democracia
21 Colombia Indonesia Vietnam Egipto Turquiacutea y Suraacutefricandash percibidas en el planeta como economiacuteas con grandes expectativas de crecimiento para las proacuteximas deacutecadas (Prosperidad para todos 2010-2014) 22 Organizacioacuten para la Cooperacioacuten y el Desarrollo Econoacutemico
45
para la Construccioacuten de Paz Buen Gobierno Paacuteg 23-27
Asiacute este plan involucra
[hellip] los estaacutendares de la Organizacioacuten para la Cooperacioacuten y el Desarrollo
Econoacutemico (OCDE) [hellip] Entre estos instrumentos se usaraacuten los denominados
contratos plan [hellip] Como complemento se enfatizaraacute el uso de esquemas de
asociaciones puacuteblico privadas (APP) con el fin de canalizar recursos y
capacidades del sector privado hacia el desarrollo de proyectos de alto impacto
nacional y regional Paacuteg 30
Con el anaacutelisis realizado se resaltan los aportes y avances que permitieron
estructura el proceso de planeacioacuten como el macroproceso propuesto el cual involucra
incorpora microprocesos dependientes independientes que se enlazan o complementan ya
que la implementacioacuten de la planeacioacuten no solo estaacute en la ejecucioacuten de recursos asignados
en la etapa precontractual si no que se inicia con anterioridad a la elaboracioacuten de los
planes de desarrollo de cada gobierno presidencial o territorial ya que en eacutel se deben
analizar y plantear soluciones a la problemaacutetica del paiacutes estableciendo objetivos estrategias
que permitan prestar los servicios puacuteblicos establecidos en la constitucional Nacional que
se constituyen en las necesidades insatisfechas de los administrados administrados que no
son ajenos al macroproceso de planeacioacuten y como se vio con anterioridad en los planes de
gobernoacute se establece que este debe intervenir en todas y cada una de las etapas
macroproceso microprocesos que se realizan y desarrollan para lograr el objetivo
permanente invariable que es el bienestar social con equidad
Por ello de la lectura de las normas constitucionales se construye la graacutefica
No 3 De los Planes de desarrollo y el sistema nacional de planeacioacuten la cual nos
permite precisar y afirmar que la planeacioacuten no pertenece de manea exclusiva a una
etapa de la contratacioacuten estatal y por consiguiente es viable la propuesta de conceptuar
la planeacioacuten como el macroproceso que permite satisfacer las necesidades del Estado
de manera eficiente y eficaz teniendo como sustento y base los principios
constitucionales y legales establecidos en el ordenamiento juriacutedico como por las teoriacuteas
administrativas econoacutemicas y financieras
Grafica No 3 Del Macroproceso de elaboracioacuten de los Planes de desarrollo y el sistema de
planificacioacuten elaboracioacuten propia informacioacuten extraiacuteda de la (Constitucion Politica de
Colombia 1991) Tiacutetulo XIII Capiacutetulo I Y II
46
47
Capiacutetulo IV
ldquoEl hombre nunca ha tenido tantos recursos ni tantos desafiacuteos
ni tantas posibilidades del punto de vista teacutecnico
Despilfarramos [hellip] millones de doacutelares por minuto en presupuesto
[hellip] a nivel del mundo
Decir que no hay plata es no tener verguumlenzardquo
Joseacute Mujica 12 marzo 2014
4 El macroproceso de planeacioacuten instrumento transversal
En el derecho puacuteblico
41El presupuesto Como herramienta instrumento y poliacutetica en el
macroproceso de planeacioacuten
Quizaacutes en alguacuten momento de su actividad diaria se ha llegado a preguntar iquestCoacutemo
se proyecta el gasto de las contribuciones hechas por usted y sus familiares o amigos hacen
antildeo tras antildeo iquestA cuaacutento haciende el total de recursos aportados por los actores econoacutemicos
al Estado Y si iquestEstos gastos obedecen a unas verdearas necesidades las cuales requieren
ser atendida por las empresas instituciones y organizaciones del Estado
Para dar respuestas a estas preguntas se toma como punto de partida la definicioacuten
de presupuesto que nos aporta (Morales 2000) en su trabajo donde establece la palabra
presupuesto se deriva del verbo presuponer que significa ldquodar previamente por sentada una
cosardquo Se acepta tambieacuten que presuponer es ldquoformar anticipadamente el coacutemputo de los
gastos o ingresos o de unos y otros de un negocio cualquierardquo paacuteg 3
Por otro lado (Burbano Ruiz 2011) en su libro Presupuestos enfoque moderno de
planeacioacuten y control de recursos refirieacutendose a los oriacutegenes del presupuesto ubica su
definicioacuten y aplicacioacuten en el siglo XVIII cuando en el sector puacuteblico en el Parlamento
Britaacutenico se presentaban los informes de gastos gubernamentales para su ejecucioacuten y
posterior control paacuteg 2
De la misma manera la Asociacioacuten Internacional de Presupuesto Puacuteblico expresoacute ldquoel
presupuesto es la herramienta que le permite al sector puacuteblico cumplir con la produccioacuten de
bienes y servicios puacuteblicos para satisfaccioacuten de las necesidades de la poblacioacuten de
conformidad con el rol asignado al Estado en la economiacutea y sociedad del paiacutesrdquo (ASIP sf)
A continuacioacuten se citan otras definiciones aportadas por diversos autores en sus
obras donde han tratado la importancia del tema de presupuesto Con lo que se coadyuva a
establecer el proceso presupuestal del Estado como parte integra del macroproceso de
planeacioacuten Como lo expresaron los Doctores (Diaz Parra amp Lopez 2016) en su libro
Presupuestos al respecto sentildealaron
48
El Presupuesto es una herramienta de planeacioacuten que sirve como guiacutea en la
organizacioacuten se construye a partir de una serie de diagnoacutesticos internos y externos
del planteamiento de unos objetivos por conseguir y del establecimiento de
estrategias y poliacuteticas Los presupuestos concebidos desde la planeacioacuten permiten
de cierta forma anticiparse a los hechos que ocurriraacuten para poder contrarrestar los
efectos negativos y aprovechar los efectos positivos de los entornos externo e
interno pag32
Con esta definicioacuten se establece que el proceso presupuestal es una herramienta que
se encuentra inmersa dentro del macroproceso de planeacioacuten y como tal utiliza elementos
concebidos en eacutel Situacioacuten que se concreta con lo expresado por Rachlin Robert quien
asevera que antes de definir lo que es un presupuesto es necesario tener una idea de cuaacutel es
su papel y su relacioacuten con el proceso general Refirieacutendose a un proceso mayor o superior
que necesariamente contiene el proceso presupuestal y que en este trabajo se designa como
Macroproceso de planeacioacuten (Rachlin 1984 paacutegs 2-3)
De modo similar se expresa (Kaffury 1993) Afirmando el presupuesto es un plan
expresado en teacuterminos monetarios supone varios puntos esenciales donde menciona la
planificacioacuten general previa que comprende la determinacioacuten de poliacuteticas y objetivos
futuros por parte de la direccioacuten Con este pronunciamiento Kaffury al igual que Rachlin
incorpora dentro de la planeacioacuten el proceso presupuestal sustentando la planeacioacuten como
el macroproceso que contiene el proceso presupuestal Paacuteg 36
De la misma manera (Stoner amp Freeman 1994) en su libro Administracioacuten
determinan que los presupuestos son estados cuantitativos formales de los recursos
reservados para realizar las actividades planeadas en un plazo de tiempopag663
Apoyando esta definicioacuten se cita a (Burbano amp Ortiz 2004) quienes afirmaron
sobre los presupuestos
Son la estimacioacuten programada de manera sistemaacutetica de las condiciones de
operacioacuten y de los resultados a obtener por un organismo en un periodo
determinado Tambieacuten dice que el presupuesto es una expresioacuten cuantitativa formal
de los objetivos que se propone alcanzar la administracioacuten de la empresa en un
periodo con la adopcioacuten de las estrategias necesarias para lograrlos Paacutegina 21
Otra maacutes expliacutecita nos aporta (Muntildeoz P 1999) quien sentildeala el presupuesto es un
plan de accioacuten expresado en teacuterminos financieros Conjunto de decisiones que van a
determinar los propoacutesitos de una empresa y los medios para lograrlos incluyendo las
disposiciones de los recursos materiales y humanos las formas de organizacioacuten los
meacutetodos de trabajo y las medidas de tiempo cantidad y calidad
En lo que atantildee al Presupuesto la Corte ha reconocido su importancia como parte
del proceso de planeacioacuten destacaacutendolo no solo como instrumento contable sino por las
importantes finalidades econoacutemicas y poliacuteticas que persigue Sentencia C-685 de 1996
49
Al respecto ha dicho que el presupuesto se constituye en un mecanismo de
racionalizacioacuten de la actividad estatal mediante el cual se cumplen funciones
redistributivas en la sociedad se hacen efectivas las poliacuteticas econoacutemicas de planificacioacuten
y desarrollo y se lleva a cabo una estimacioacuten anticipada de los ingresos y una autorizacioacuten
de los gastos puacuteblicos que han de ejecutarse dentro del respectivo periacuteodo fiscal Sentencias
C-685 de 1996 C-177 de 2002 C-077 de 2012 y C-292 de 2015
El presupuesto es tambieacuten ldquoun instrumento de gobierno y de control en las
sociedades democraacuteticas ya que es una expresioacuten de la separacioacuten de poderes y una natural
consecuencia del sometimiento del gobierno a la ley por lo cual en materia de gastos el
Congreso debe autorizar coacutemo se deben invertir los dineros del erario puacuteblicordquo lo que a su
vez ldquoexplica la fuerza juriacutedica restrictiva del presupuesto en materia de gastos seguacuten el
cual las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones
legislativas limitativas de la posibilidad del gasto gubernamentalrdquo Corte Constitucional
Sentencia C-685 de 1996 MP Dr Alejandro Martiacutenez Caballero
La anterior definicioacuten nos aproxima a la contextualizacioacuten del proceso presupuestal
del Estado como componente del macroproceso de planeacioacuten En todos los casos el
presupuesto constituye una herramienta uacutetil para la administracioacuten ya que a traveacutes de eacutel se
establecen metas alcanzables que ponen de manifiesto el liderazgo de los directivos y el
compromiso de todos los miembros de la organizacioacuten todo ello en procura de un objetivo
comuacuten incrementar el valor de la empresa Welsch G Hilton R Gordon P y Rivera C
(2005) Presupuestos Planificacioacuten y control de utilidades Meacutexico Pearson
Con relacioacuten al presupuesto puacuteblico se constituye asiacute en un acto de trascendental
importancia para el paiacutes pues de eacutel depende en buena medida la poliacutetica econoacutemica y el
cumplimiento de fines esenciales del Estado vr gr el servicio a la comunidad la
promocioacuten de la prosperidad general la garantiacutea y efectividad de los principios derechos y
deberes consagrados en la Constitucioacuten y el aseguramiento en condiciones de igualdad y
equidad de un orden justo Debido a ello el constituyente reguloacute en los artiacuteculos 345 y ss
Del Estatuto Superior varios aspectos atinentes a su elaboracioacuten presentacioacuten aprobacioacuten
ejecucioacuten etc y en el artiacuteculo 352 ordenoacute al Congreso expedir la ley orgaacutenica del
presupuesto a la cual debe sujetarse toda la actividad legislativa en esta materia Que se
enmarca primordialmente sobre el presupuesto general de la Nacioacuten que ha sido definido en
la sentencia C-68596 MP Alejandro Martiacutenez Caballero Como
un mecanismo de racionalizacioacuten de la actividad estatal en tanto y en cuanto
cumple funciones redistributivas de poliacutetica econoacutemica planificacioacuten y desarrollo
es tambieacuten un instrumento de gobierno y de control en las sociedades democraacuteticas
ya que es una expresioacuten de la separacioacuten de poderes y una natural consecuencia del
sometimiento del Gobierno a la ley por lo cual en materia de gastos el Congreso
debe autorizar coacutemo se deben invertir los dineros del erario puacuteblico lo cual justifica
la fuerza juriacutedica restrictiva del presupuesto en materia de gastos ya que las
apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones
legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental
50
Finalmente se cita la definicioacuten aportada por (Garcia Galindo amp Bolivar Ramirez
Fundamentos de Gestioacuten Puacuteblica Hacia un Estado eficiente 2014) en su libro
Fundamentos de Gestioacuten Puacuteblica Hacia un Estado eficiente lo cual enmarca y deja inmerso
el proceso presupuestal del Estado en el Macroproceso de planeacioacuten cuando indican
El presupuesto puacuteblico es considerado como un acto de autoridad soberana por el
cual se computan anticipadamente los ingresos y se autorizan los gastos para un
periacuteodo determinado Es una herramienta que con caraacutecter social econoacutemico y
financiero ayuda a las autoridades del Estado a planear programar y proyectar los
ingresos y los gastos puacuteblicos de manera que las cifras asiacute presupuestadas
coincidan con los montos realmente ejecutados Pag437
42 El presupuesto como componente esencial del macroproceso de planeacioacuten
en Colombia
Una vez definido el presupuesto como la herramienta mecanismo instrumento
funcioacuten poliacutetica Plan y ley Indispensable para fortalecer el cumplimiento de objetivos en
los planes de desarrollo antes descritos se mostraraacute como el macroproceso presupuestal
compuesto por e1 Presupuesto puacuteblico el Procedimiento presupuestal y el Proceso
Presupuestal se estructura como el componente esencial del macroproceso de planeacioacuten
que se encuentra configurado en las normas constitucionales en especial los Artiacuteculo 150
[hellip] al Congreso hacer las leyes Artiacuteculo 151 Sobre la expedicioacuten de leyes orgaacutenicas
[hellip] preparacioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y
del plan general de desarrollo [hellip] Artiacuteculo 200 Al Congreso (hellip) Presentar el Plan
Nacional de Desarrollo y de inversiones puacuteblicas Enviar a la Caacutemara de Representantes el
proyecto de presupuesto de rentas y gastos Artiacuteculo 342 [hellip] la ley orgaacutenica reglamentaraacute
los procedimientos de elaboracioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten de los planes de desarrollo y la
sujecioacuten de los presupuestos oficiales De estos preceptos constitucionales se expiden Ley
152 de 1994 para el PND y leyes 38 de 1989 179 de 1994 y 225 de 1995 (Compiladas en el
Decreto 111 de 1996) 617 de 2000 y 819 de 2003 Que constituyen el Estatuto Orgaacutenico
del Presupuesto (Olano Garcia 2000)
De conformidad con el marco normativo general enunciado se indica y se muestra
que el macroproceso presupuestal no es un es una actividad del Estado aislado
sino que este hace parte integra del macroproceso de planeacioacuten propuesto y que estaacute
conformado por diversas actividades como son la programacioacuten y aprobacioacuten del
presupuesto mediante la elaboracioacuten del plan financiero (art 28 L 3839) previo
concepto del Consejo Superior de Poliacutetica Fiscal CONFIS el plan operativo anual
de inversioacuten (Decreto 4730 de 2005 Artiacuteculo 11) aprobado por el CONPES entre
otros aspectos que deben obedecer y regirse por los principios presupuestales
etapas fases o microprocesos donde se establecen responsabilidades de
programacioacuten aprobacioacuten ejecucioacuten y seguimiento Como lo sentildeala Corte
Constitucional Sentencia 478 del 6 de agosto de 1992 MP Eduardo Cifuentes
Muntildeoz En concordancia con el Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo 6 Sistema Presupuestal Estaacute
51
constituido por un plan financiero por un Plan Operativo Anual de Inversiones y por el Presupuesto
Anual de la Nacioacuten definidos en la Ley 38 de 1989 modificada por la Ley 179 de 1994
Grafica No 4 Fuente Departamento nacional de planeacioacuten Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo
9 Banco Nacional de Programas y Proyectos
Sobre el particular lo ha dicho la Corte la Constitucioacuten Poliacutetica y el Estatuto
Orgaacutenico del Presupuesto diferencian los distintos momentos que identifican el
proceso presupuestal y definen las funciones que le corresponde cumplir al
Gobierno y al Congreso en dicho proceso Inicialmente es al Gobierno a quien
compete formular anualmente el presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones y
presentar el proyecto al Congreso dentro de los primeros diez diacuteas de cada
legislatura incluyendo en eacuteste las partidas que considera deben ser ejecutadas
dentro del periacuteodo fiscal respectivo partidas que deben corresponder a un creacutedito
judicialmente reconocido o a un gasto decretado conforme a ley anterior o a uno
propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas
del poder puacuteblico o al servicio de la deuda o destinado a dar cumplimiento al Plan
Nacional de Desarrollo (CP arts 346 y 347) Posteriormente le corresponde al
Congreso dentro de los tres primeros meses de cada legislatura aprobar o no las
partidas de acuerdo con su destinacioacuten esto es autorizar o no los gastos propuestos
por el Gobierno (CP arts 345 348 y 349) momento en el cual la propia
Constitucioacuten le reconoce la posibilidad de eliminar o reducir las partidas que no
considere convenientes salvo aquellas que se necesitan para el servicio de la deuda
puacuteblica las demaacutes obligaciones contractuales del Estado la atencioacuten completa de
los servicios ordinarios de la administracioacuten y las inversiones autorizadas en el Plan
de Desarrollo (CP art 351) Finalmente en la etapa de ejecucioacuten del presupuesto
es funcioacuten del Gobierno y de las otras autoridades ordenadoras del gasto ejecutar
los recursos es decir comprometer efectivamente las correspondientes partidas
hasta los montos maacuteximos aprobados por el Congreso de acuerdo con su finalidad
(CP arts 189-20 y 345) Sobre el tema se pueden consultar entre otras las
Sentencias C-592 de 1995 C-192 de 1997 C-315 de 1997 y C-292 de 2015
Las entidades formulan el proyecto
seguacuten metodologiacutea y lo previsto en artiacuteculo 12 del Decreto 2844 de 2010 y
lo remiten al Ministerio o Departamento Administrativo al cual estaacuten adscritas o
vinculadas Los proyectos de inversioacuten solo deberaacuten ser presentados a traveacutes
de las entidades que hacen
Los Ministerios o Departamentos Administrativos emiten Concepto de
Viabilidad basado en calificacioacuten teacutecnica y
consistencia con el Plan Nacional de Desarrollo y poliacuteticas sectoriales Los
proyectos viables son remitidos a la correspondiente Direccioacuten Teacutecnica DT del
DNP (Artiacuteculos 13 y 14 del Decreto 2844 de 2010)
La DT del DNP realiza el control posterior
de viabilidad Como resultado lo
devuelve o lo registra en el banco nacional de programas y proyectos de
inversioacuten BPIN Cuando es un proyecto vital para la entidad pero la DT considera
que se debe realizar un ajuste que no
cambie la concepcioacuten del proyecto incluiraacute la leyenda Previo concepto
Solo haraacuten parte del POAI los proyectos registrados
a 1 de junio del antildeo anterior al que se estaacute programando (Decreto 2844 de 2010)
52
Grafica No 5 Fuente Direccioacuten General del Presupuesto Puacuteblico Nacional Presupuesto
Anual de la Nacioacuten Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo 10 La Ley Anual sobre el Presupuesto
General de la Nacioacuten es el instrumento para el cumplimiento de los planes y programas de
desarrollo econoacutemico y social (Ley 38 de 1989 art6) Rentas y recursos de capital
Para la elaboracioacuten de estos planes antes mencionados el Estatuto Orgaacutenico del
Presupuesto establecioacute la obligacioacuten de cumplir y observar los siguientes principios
presupuestales Anualidad Universalidad23 Unidad de Caja Programacioacuten Integral
Especializacioacuten Coherencia Macroeconoacutemica y Homeoacutestasis Presupuestal Legalidad24
De los cuales la corte sentildealo que son precedentes de validez por lo que al no ser tenidos en
cuenta vicia la legitimidad Corte Constitucional Sentencia C-337 del 19 de agosto de 1993
MP Vladimiro Naranjo Mesa
Entre los maacutes importantes se destaca el principio de legalidad del gasto
considerado por la jurisprudencia constitucional como ldquouno de los fundamentos maacutes
23 Consultar Corte Constitucional Sentencia C-478 del 6 de agosto de 1992 MP Alejandro Martiacutenez Caballero 24 Consultar lo dicho por RESTREPO Juan Camilo Hacienda puacuteblica Bogotaacute U Externado de Colombia 8ordf Ed oct 2006 p 243
LOS
ESTABLECIMIENTOS
Renta IVA Gasolina-ACPM Timbre Nacional Gravamen Movimientos Financieros Impuesto al
patrimonio Arancel Externo y Otros
NO TRIBUTARIOS
CORRIENTES
Venta de bienes y servicios
Interno
OTROS RECURSOS DE CAPITAL
INGRESOS DE
CAPITAL
Interno
OTROS RECURSOS DE CAPITAL
Administrada por el Fondo de
CONTRIBUCIONES
SENA
53
importantes de las democracias constitucionales Sentencia C-685 de 1996 reiterada entre
otras en la Sentencia C-192 de 1997
Seguacuten dicho principio es al Congreso y no al Gobierno como oacutergano de
representacioacuten popular a quien corresponde mediante ley ordinaria decretar y autorizar los
gastos del Estado ldquomecanismo este con el cual a su vez se realiza un control al ejercicio
de la funcioacuten administrativa por parte del ejecutivordquo Sentencia C-562 de 1998
Consecuente con lo anterior el presupuesto debe formularse anualmente de en
aplicacioacuten de lo establecido en la (CP art 346) donde establece que el presupuesto se
encuentra tambieacuten sometido al principio de anualidad Ello significa que tiene un alcance
temporal y en consecuencia su vida juriacutedica se encuentra limitada a la vigencia fiscal
respectiva que comienza a contarse el 1ordm de enero y termina el 31 de diciembre de cada antildeo
Sobre el tema de pueden consultar entre otras las Sentencias T-185 de 1993 C-039 de
1994 C-201 de 1998 y C-292 de 2015
En otras palabras el presupuesto es una sucesioacuten de procesos que se repite en el
tiempo afirmacioacuten realizada por (Restrepo 2008) De conformidad en lo establecido en el
Decreto 4730 de 2005 en su artiacuteculo 5deg El ciclo presupuestal comprende (i) Programacioacuten
del proyecto de presupuesto (Ley 819 de 2003 Artiacuteculo 8ordm Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo
3547) (ii) Presentacioacuten del proyecto al Congreso de la Repuacuteblica (Decreto 111 de 1996
Artiacuteculo 5152 Decreto 568 de 1996 Artiacuteculo 15) (iii) Estudio del proyecto y aprobacioacuten por
parte del Congreso de la Repuacuteblica Primer debate (Ley 819 de 2003 Artiacuteculo 1ordm Marco fiscal de
mediano plazo) comisiones econoacutemicas (Decreto 568 de 1996 Artiacuteculo 13) Segundo debate
en plenarias (Modificaciones por iniciativas parlamentarias o particulares) (iv) Liquidacioacuten
del Presupuesto General de la Nacioacuten (Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo 67 Decreto 4730 de
2005 Artiacuteculo 15 Decreto 2789 de 2004 SIIF Artiacuteculo 21) (v) Ejecucioacuten (Vi)
Seguimiento (vii) Evaluacioacuten Complementando este macroproceso (alfonso 1996) expreso
que se diferencian cuatro fases o tiempos alternos bien definidos dentro de la paraacutebola
presupuestal a saber el tiempo de preparacioacuten del presupuesto el de expedicioacuten el de
ejecucioacuten y el de fiscalizacioacuten (hellip)
43Contextualizacioacuten del macroproceso de planeacioacuten en el presupuesto
general de la Nacioacuten
Examinando la normas constitucionales legales jurisprudenciales y la doctrina se
ha descrito hasta este momento el macroproceso de planeacioacuten el cual se encuentra
ampliamente estructurado de acuerdo con el objetivo propuesto en este trabajo y se ha
establecido que este es un proceso macro compuesto por macro y microprocesos y entre
ellos se especificoacute el macroproceso de presupuestal de la nacioacuten Determinando que hace
parte integra de un proceso superior que para este trabajo identificamos como el
macroproceso de planeacioacuten toda vez que este es la base para poder cumplir las metas y
objetivos trazados en los planes de desarrollo
54
Dentro de este marco ha de considerarse como una vez aprobado el presupuesto en
los dos debates correspondientes en la caacutemara y el senado se abre paso o inicia un nuevo
proceso que permite la utilizacioacuten de los recursos asignados en el presupuesto general de la
nacioacuten y este es designado como la ejecucioacuten Contemplado en el Decreto 111 de 1996 que
compila la Ley 38 de 1989 la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el
estatuto orgaacutenico del presupuesto y establecioacute el numeral XI De la ejecucioacuten del
presupuesto Articulo 7173 y 89 Decreto 568 de 1996 Por el cual las reglamenta y define
este proceso en su numeral VII Denominado De la ejecucioacuten del presupuesto Que
comprende los artiacuteculos 19 al 39
Es en este proceso es donde se dan inicio los actos administrativos que concretan el
artiacuteculo dos de la constitucioacuten de 1991 y se inicia a establecer quizaacutes un control efectivo a
la destinacioacuten del recurso la cual debe ser utilizada observando los principios que rigen la
funcioacuten administrativa y la contratacioacuten estatal y la inobservancia de estos y de la
normatividad presupuestal se deriva la responsabilidad Penal Coacutedigo Penal Colombiano
Tiacutetulos XIV y XV denominado ldquoDelitos contra la Administracioacuten Puacuteblicardquo Disciplinaria
(Ley 734 de 2002) y Pecuniaria por parte de los funcionarios que tiene la competencia para
ordenar la ejecucioacuten del gasto Como se observa en la siguiente graacutefica
Grafica No 6 Capacidades de contratacioacuten Fuente Direccioacuten General de Presupuesto
Publicoacute Nacional
55
Esta descripcioacuten seraacute incompleta si dentro del macroproceso presupuestal que se
estaacute mostrando no se enuncia y describe los pasos a seguir para realizar el proceso de
afectacioacuten presupuestal que debe considerar ademaacutes de la ejecucioacuten de las apropiaciones
(Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo 89) que deben cumplir con el (Decreto 111 de 1996
Artiacuteculo 71 CDP) (Decreto 568 de 1996 Artiacuteculo 19) que garantiza la existencia de
apropiacioacuten presupuestal para la asuncioacuten de compromisos y posteriormente efectuar el
registro presupuestal operacioacuten mediante la cual se perfecciona el compromiso y se afecta
en forma definitiva la apropiacioacuten (Decreto 568 de 1996 Artiacuteculo 20) Las cuentas por
pagar reservas presupuestales (Decreto 568 de 1996 Artiacuteculo 37 3839 Decreto 1957 de
2007 Artiacuteculo 6deg El artiacuteculo 31 del Decreto 4730 de 2005) Vigencias fiscales futuras
(Decreto 1957 de 2007 Artiacuteculo 1deg) Los proyectos de inversioacuten puacuteblica regulados en el
(Decreto 2844 de 2010 Artiacuteculo 17 24 2526) que preveacute la actualizacioacuten antes de que
pierdan el registro asignado
De esta manera se ha demostrado que el macroproceso de presupuesto como sea
dicho no es una actividad suelta e independiente si no que ase parte de una actividad mayor
que para este trabajo se presenta como el macroproceso de planeacioacuten que ademaacutes de
contener el macroproceso presupuestal estaacute conformado por macro y microprocesos que
hacen tangible el cumplimiento del artiacuteculo 2 de la constitucioacuten poliacutetica de 1991 mediante
la aplicacioacuten y desarrollo de actividades y actuaciones de particulares y la
administracioacuten Que han permitido la asignacioacuten y posterior ejecucioacuten de los presupuestos
Capiacutetulo V
Sospecho que se deberiacutea introducir otra forma de separacioacuten de poderes Tambieacuten
pienso por supuesto que tales transformaciones de las instituciones poliacuteticas deberaacuten
realizarse en el marco de los principios constitucionales hoy reconocidos fundaacutendose
en el contenido universal de esos principiosrdquo
Juumlrgen Habermas
(akifrasescom 2018)
5 El Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten administrativa y contractual
del Estado
51Los principios en la funcioacuten administrativa y contractual del Estatal
La contratacioacuten estatal ha estado reglamentada inicialmente por el Decreto 222 de
1983 posteriormente la ley 80 de 1993 modificada por la ley 1150 de 2007 y por
muacuteltiples decretos de corta duracioacuten como lo fue el Decreto 66 de2008Decreto 2474 de
2008 Decreto 734 de 2012 sustituido por el Decreto 1510 de 2013 y el Decreto 1082 de
56
2015 que incorporo el anterior y el 734 aspecto inequiacutevoco de la inestabilidad juriacutedica por
la que Colombia ha atravesado en el afaacuten de corregir aspectos que afectan la satisfaccioacuten
de las necesidades del constituyente primario de conformidad con la carta poliacutetica en sus
artiacuteculos 1 y 2 Normas que deben ser satisfechas de conformidad al pronunciamiento de
la Corte constitucional en Sentencia C-449 de 1992 Del MP Alejandro Martiacutenez
Caballero donde expresa Para el cumplimiento de los fines del Estado es necesario el
aprovisionamiento de bienes y servicios [hellip] mediante la contratacioacuten [hellip] tendientes a
lograr los fines del Estado en forma legal armoacutenica y eficaz
Razoacuten por la cual mediante el Decreto 4170 de 2011 se crea la Agencia Nacional de
Contratacioacuten Puacuteblica ldquoColombia Compra Eficienterdquo para crear poliacuteticas claras de
transparencia evaluacioacuten y monitoreo del sistema de contratacioacuten Para lo cual le concede
funciones relacionadas con poliacuteticas planes y programas que permitan mejorar la
eficiencia y optimizacioacuten de recursos elaboracioacuten de manuales de los acuerdos marco de
precios y manuales guiacuteas identificacioacuten de riesgos elaboracioacuten y actualizacioacuten del plan
anual de adquisiciones pliegos de condiciones tipo para la contratacioacuten de conformidad
con el artiacuteculo 2 del Decreto 4170 de 2011
De esta circunstancia nace el hecho de que la gestioacuten contractual del Estado debe
estar vinculada siempre a la satisfaccioacuten de sus necesidades sociales generales como lo
sustento (Tafur Galvis 1997) Con observancia de los principios axioloacutegicos consagrados
en la constitucioacuten en los cuales debe enmarcarse las actuaciones de los funcionarios
puacuteblicos como de los particulares de los cuales se pueden enunciar los siguientes
La presuncioacuten de la buena fe Artiacuteculo 83 de la (Constitucion Politica de Colombia
1991) principio del cual se desprenden otros principios aplicables expliacutecitamente en el
ejercicio de la contratacioacuten del Estado como lo es el principio de economiacutea transparencia
autonomiacutea de la voluntad relacionados de la misma manera con los principios de la
funcioacuten administrativa consagrados en el artiacuteculo 209 de la constitucioacuten igualdad
moralidad eficacia economiacutea celeridad imparcialidad y publicidad Otros Principios
constitucionales relacionados con la contratacioacuten estatal son los consagrados en el
Artiacuteculo 6 responsabilidad empleados puacuteblicos Art 128 singularidad empleos puacuteblicos
Art 228 prevalencia del derecho (Sentencia 15324 2007) Art 29 debido proceso Art
84 no exigir documentos adicionales innecesarios Art 333 libertad econoacutemica Art 13
Igualdad Art 229 acceso administracioacuten de justicia Art 23 Derecho peticioacuten Art 74
Acceso documentos puacuteblicos Art 123 funciones empleados puacuteblicos Y Art 90
responsabilidad del Estado
Con relacioacuten a la ley 80 de 1993 se establecen los Art 24 transparencia Art 25
economiacutea Art 26 Responsabilidad Art 27 de la ecuacioacuten contractual Art 28 de la
interpretacioacuten de las normas contractuales Art 29 de la seleccioacuten objetiva Art 30 de la
estructura de los procesos de seleccioacuten coincidentes con el Art 13 de la ley 1150 de 2007
de los principios aplicables por entidades de reacutegimen contractual excepcional de la
57
funcioacuten administrativa Art 209 y de la gestioacuten fiscal de que tratan los artiacuteculos 267 de la
Constitucioacuten Poliacutetica y Art 5 de la ley 1150 de 2007 de seleccioacuten objetiva
Es significativa la importancia que tiene Los principios maacutexime si desarrollan
enunciados constitucionales los cuales es necesario distinguirlos de las otras normas del
ordenamiento juriacutedico Al respecto es conveniente trazar una hoja de ruta transitable que
permita al lector allanarse de manera clara sobre el concepto de principioacute su naturaleza
juriacutedica estructura alcances validez interpretacioacuten clasificacioacuten Aspectos reconocidos
y aceptados universalmente por su incidencia en la gestioacuten contractual del Estado y
especiacuteficamente en la etapa inicial identificada como precontractual Donde son realizados
los procesos de seleccioacuten25
Es prudente advertir que diferimos de esta afirmacioacuten y es fundamento para la
propuesta de este trabajo presentada considerar y argumentar que los principios no son
exclusividad de la etapa precontractual por ser aplicables en las tres etapas de
contratacioacuten y a todos los procesos de la funcioacuten administrativa Si se establece que estos
son los pilares fundamentales para cumplir los fines del Estado Y soportan el
macroproceso de planeacioacuten que no inicia tampoco en la etapa precontractual ni termina
con ella como se ve en la graacutefica
Grafica No 7 Principios Como Pilares Del Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten administrativa y contractual del Estado elaboracioacuten propia fuente CP 1991 Ley 80 de 1993Ley 1150 de 2007Estatuto de presupuesto
Esto implica abordar esta temaacutetica desde la teoriacutea de las fuentes del derecho Como
primer contacto y acercamientos con teoacutericos como (Sierrra Porto HUMBERTO A
1998) quien expreso Es el origen propio de las normas juriacutedicas del derecho positivo
mientras que para SAVIGNY son las causas de nacimiento del derecho general de las
instituciones juriacutedicas y de las reglas juriacutedicas A su vez KELSEN afirmo que son las
25 Concepto que para efectos argumentativos de este trabajo se han designado y mencionado como los microprocesos que hacen pate del macroproceso de planeacioacuten Entre ellos las modalidades de seleccioacuten
Art 2
4
Art 2
5
Art 2
6
Art 2
7
Art 2
8
Art2
9
Art 3
0
Art 3
1
Art 6
Art1
3
Art 2
3
Art 2
9
Art 7
4
At 8
3
Art8
4
Art 9
0
Art 1
23
Art 1
28
Art 2
09
Art 2
28
Art 2
29
Art 2
67
Art 3
33
Art-1
3 P
LA
NIF
IC
AC
IO
N
Art 14 A
nualidad
Art 15 U
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ersalidad
Art 16 U
nid
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Art 17 P
rogram
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n
integral
Art 18 E
specia
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n
Art 19 Inem
bargabilid
ad
Art 20
Coherencia
macroeconoacutem
ica
Art 21 H
om
eoacutestasis
presupuestal
Art 22 evolu
cioacute
n
Art 23asuncioacute
n
Art 24 vig
encia
s
futuras
PR
IN
CIP
IO
S G
EN
ER
AL
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EL
DE
RE
CH
O
DECRETO 111 DE 1996 Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989 la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de
1995 que conforman el estatuto orgaacutenico del presupuesto
MACROPROCESO DE PLANEACION
PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES 1991Ley 80 de 1993
Art 1
3
Art 5
ley 1150 de 2007
58
propias normas juriacutedicas que sirven de fundamento de validez al proceso de creacioacuten
normativa y GURVITCH distinguioacute dos formas El procedimiento teacutecnico de
comprobacioacuten del derecho y el fundamento de la fuerza obligatoria del derecho en vigor
el cual reside en los hechos normativos Finalmente en palabras de (ROSS) ldquoLas fuentes
del derecho son aquellos hechos y actos juriacutedicos resultados institucionales que son
normas juriacutedicas O dicho con otras palabras son las normas juriacutedicas como resultados
institucionales hechos o actos juriacutedicosrdquo Pag63
Asiacute las cosas se hace necesario entonces precisar la naturaleza juriacutedica de los
principios la cual en palabras de (Alexy 1983) los principios se deben entender como
ldquomandatos de optimizacioacutenrdquo que requieren ponderaciones a su vez MANUEL
FERNANDO QUINCHE en su obra ldquoDerecho Constitucional Colombianordquo cita a RUIacuteZ
MANERO precisa que los principios se pueden interpretar como normas generales
como normas que expresan los valores superiores de un ordenamiento juriacutedico como
normas programaacuteticas o directrices y finalmente como normas garantista del Estado
Dentro de este contexto se ha establecido que el ordenamiento juriacutedico del Estado
estaacute Compuesto por normas que deben ser diferenciadas especialmente en su estructura
aspecto considerado por autores como (ZAGREBELSKY G 1995) quien considera que
la norma ordena lo que se debe hacer o no hacer siendo indispensable Establecer las
diferencias entre las normas que constituyen reglas y las normas que constituyen
principiospag109 y ss
Para ilustrar mejor esta estructura (BOBBIO 2005) en sus escrito sobre la
clasificacioacuten de las normas juriacutedicas En Teoriacutea General del Derecho enuncio las normas
generales y particulares tambieacuten dio la distincioacuten entre afirmativas y negativas las cuales
se determinan por el uso de las palabras enunciando la clasificacioacuten ultima en normas
categoacutericas e hipoteacuteticas tomando como fundamento la finalidad que expresa cada una de
ellas (KELSEN 1983) Dentro del positivismo juriacutedico realiza una distincioacuten con bases
silogiacutesticas de las normas en primarias y secundarias A su vez (HART H L A 1990)
Realiza la distincioacuten entre normas de reconocimiento de cambio y de adjudicacioacuten Pero
por otro lado (DWORKIN R 1995) expresa existen normas primarias que aseguran
derechos e imponen obligaciones a los miembros de la comunidad Normas secundarias
establecidas coacutemo y por obra de quieacutenes se pueden formar reconocer modificar o
extinguir las normas primariasrdquo
Tras estas afirmaciones se aborda el pensamiento de autores como
CALSAMIGLIA PRIETO SANCHIacuteS HABERMAS DWORKIN ATIENZA Manual y
RUIacuteZ MANERO entre otros quienes han establecido diferentes criterios para diferenciar
las normas entre las reglas y principios al respecto (ZAGREBELSKY G 1995) afirmo
ldquoPor lo general las normas legislativas son reglas mientras que las normas
constitucionales sobre derechos y sobre la justicia son predominantemente principiosrdquo
59
Asiacute en torno a esta importante discusioacuten (SIECKMANN 2006) hablando sobre los
principios establece que estos deben ser entendidos como mandatos de accioacuten universales
especialmente por diferenciarse de las reglas por permitir la realizacioacuten de ponderaciones
en el marco de la fundamentacioacuten de la norma Sin desconocer estos aportes (PRIETO
SANCHIacuteS 1998) precisa las reglas y principios no pertenecen a dos clases de normas sino
a dos tipos de estrategias interpretativasrdquo p 47-63
Desde esta perceptiva (DWORKIN R ) Resalta la distincioacuten entre reglas y
principios sentildealando la utilizacioacuten de un orden loacutegico y explica las reglas son aplicadas en
la toma de decisiones en casos particulares de caraacutecter prescriptivo estas pueden ser vaacutelidas
o no contrario a estos sostiene los principios son vinculantes no tienen prescripcioacuten sus
enunciados no consagra consecuencias juriacutedicas son aplicables en los ldquohard casesrdquo donde
son esenciales para fundamentar derechos y obligaciones adoptados en una norma creada
Complementa esta afirmacioacuten CALSAMIGLIA agregando el criterio de diferenciacioacuten
debe referirse esencialmente a la justicia y equidad p 75-91
Otro marco de referencia sin duda es el presentado por (HABERMAS 2008)
sobre los derechos fundamentales como principios de un orden juriacutedico indicando [hellip] son
el fundamento [hellip] que legiacutetima el ejercicio de la autoridad la ejecucioacuten del poder y el
equilibrio de la fuerza como maacuteximas configurativas p 116
Por su parte (ALEXY Tres escritos sobre los derechos fundamentales y la teoriacutea de
los principios 2003) sostiene los principios son ldquomandatos de optimizacioacutenrdquo ponderables
ante un conflicto de colisioacuten que no implica la desaparicioacuten de uno u el otro que se pueden
cumplir o no mientras que las reglas son normas definitivas vaacutelidas las cuales se deben
cumplir y una desaparece ante la otra (ALEXY Teoriacutea de los derechos fundamentales
1993 paacuteg 81 y ss)
Cambia tu opinioacuten pero manteacuten tus principios
Cambia tus hojas pero manteacuten tus raiacuteces
Viacutector Hugo (1802-1885)
(brainyquotecom 2018)
52Los Principios y las altas cortes
521 Corte constitucional
A partir de lo dicho lo primero que se debe constatar son los pronunciamientos de
la corte constitucional sobre los principios en ponencia del Magistrado Ciro Angarita Baroacuten
en (Sentencia T-406 ( 1992) y sentencia C-539 de 2011 donde expresan lo siguiente
60
ldquo[hellip] los principios y las decisiones judiciales antes considerados como secundarios
[hellip] adquieren importancia excepcional Toda vez que son criterios finalistas e
instrumentos de solucioacuten concreta para el (juez) [hellip] Los principios [hellip] son una
pauta de interpretacioacuten ineludible por la simple razoacuten de que son parte de la
Constitucioacuten misma [hellip] tienen un caraacutecter general y por lo tanto una textura
abierta lo cual en ocasiones limita la eficacia directa de los mismos [hellip] necesitan
de otras normas constitucionales para poder fundamentar la decisioacuten judicial
(Sentencia C-818 2005) En Sentencia C-818 indico las funciones de los principios
en el ordenamiento juriacutedico siendo estos (i) Servir de base y fundamento del todo el
ordenamiento juriacutedico (ii) Actuar como directriz hermeneacuteutica para la aplicacioacuten de
las normas juriacutedicas con categoriacutea de reglas y (iii) En caso de insuficiencia
normativa concreta y especiacutefica ser utilizados como fuente integradora del derecho
CORTE CONSTITUCIONAL (9 agosto 2005)
El Magistrado Rodrigo Escobar Gil en sentencia C-818 (9 agosto 2005) Expreso sobre la
diferencia de los principios y las reglas
los principios y a las reglas son normas juriacutedicas [hellip] mandatos permisiones o
prohibiciones que delimitan y exigen un determinado comportamiento [hellip] mientras
las reglas se limitan a exigir un comportamiento concreto y determinado los
principios trascienden a la mera descripcioacuten de una conducta prevista en un precepto
juriacutedico para darle valor y sentido a muchos de ellos a traveacutes de la unificacioacuten de
los distintos pilares que soportan una institucioacuten juriacutedicardquo los principios [hellip] opera
prima facie sobre las reglas
522 El Consejo de Estado
Concordante con lo anterior y concretamente con relacioacuten al principio de planeacioacuten
contractual el Consejo de Estado ha expresado Con Ponencia de la magistrada Ruth Stella
Correa Palacio (Sentencia 31447 d 2007) expreso sobre los principios
Son los valores de la sociedad transformados por el derecho en criterios o
paraacutemetros de conducta fundamentales que instruyen y rigen las relaciones juriacutedicas en el
Estado pues a la vez que inspiran las reglas de conducta tambieacuten se proyectan en el
ordenamiento juriacutedico para irradiar e impregnar esos axiomas patrones modelos o
arquetipos de comportamiento eacutetico cultural o social a las situaciones generales e
individuales
De estos pronunciamientos sobre los principios se establece que cada uno de ellos se
encuentra claramente definidos aunque se expresen de manera general indeterminada que
son normas que pueden o no cumplirse y soportan decisiones judiciales mediante la
ponderacioacuten pero que el campo de contratacioacuten puacuteblica son disposiciones de contenido
especiacutefico de obligatorio acatamiento en toda la contratacioacuten sin diferenciar cual es la
modalidad de seleccioacuten del contratista Los cuaacuteles son trasparencia responsabilidad
61
seleccioacuten objetiva economiacutea celeridad imparcialidad y publicidad en armoniacutea con los del
209 de la carta tal como lo expreso la corte constitucional
ldquoEl sabio puede cambiar de opinioacuten
El necio nuncardquo
(Emmanuel Kant)
53Fundamentacioacuten del Macroproceso de Planeacioacuten
En la funcioacuten administrativa y contractual del Estado
Sobre la importancia de la planeacioacuten en la actividad administrativa y contractual
del Estado son varios los pronunciamientos del consejo de Estado que maacutes que definir o
establecer la planeacioacuten como un principio Describe macroprocesos y microprocesos que
se constituyen en la fundamentacioacuten para concretar la propuesta de este trabajo
relacionada a la configuracioacuten de la planeacioacuten como macroproceso en la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado entre los cuales se hacen las siguientes citas
jurisprudenciales
(Sentencia 16103 2009) ldquoLa planeacioacuten constituye un principio que debe orientar la
actividad contractual de las entidades estatales cuyo principal desarrollo estaacute
llamado a tener lugar durante las fases previa y preparatoria del contrato [hellip]que ha
de tener en la satisfaccioacuten de las necesidades puacuteblicas Se trata de alcanzar una
soacutelida justificacioacuten del gasto puacuteblico con el objeto de lograr un manejo oacuteptimo de
los recursos financieros del Estadordquo
(SANTOFINIO GAMBOA JO 2009) Expresa [hellip] El deber de planeacioacuten de los
contratos del Estado deben siempre corresponder a negocios debidamente disentildeados
pensados conforme a las necesidades y prioridades que demanda el intereacutes puacuteblico [hellip]
veacutease como desde este pronunciamiento ya se establece un primer proceso que se denomina
establecer la necesidad y esta debe ser prioritaria dentro del intereacutes puacuteblico
[hellip] se trata de exigir a las administraciones puacuteblicas una real y efectiva
racionalizacioacuten y organizacioacuten de sus acciones y actividades con el fin de lograr los
fines propuestos por medio de los negocios estatales [hellip] siguiendo el argumento
para contextualizar la planeacioacuten como el macroproceso se resalta como se hace
mencioacuten a acciones y actividades que estaacuten inmersas en microprocesos (procesos
de seleccioacuten de contratista)
[hellip] Si bien es cierto que el legislador no tipifica la planeacioacuten de manera directa
en la ley 80 de 1993 su presencia [hellip] es inevitable y se infiere de Los Artiacuteculos
209
Este articulo considerado fundamenta a un maacutes la propuesta de la planeacioacuten como
macro proceso toda vez que de acuerdo a lo dicho por el doctor Santofimio al sustentar la
planeacioacuten como principio en principios claramente definidos enunciados que se ajustan a
62
las caracteriacutesticas expuestas con anterioridad la planeacioacuten estariacutea relegada a un segundo
plano al hacer la ponderacioacuten encada cao en concreto a su vez todos y cada uno de ellos
establece microprocesos que permiten su realizacioacuten contextualizacioacuten y cumplimiento de
la misma manera al mencionar las funciones de las autoridades administrativas esta estaacuten
relacionadas con microprocesos y microprocesos que permiten el cumplimiento de la
misioacuten y objetivos de su institucioacuten u organismo estatal
Este argumento basado en el artiacuteculo 339 y 341 de la constitucioacuten poliacutetica
corresponde muy bien al objetivo propuesto de conceptuar la planeacioacuten como
macroproceso en la funcioacuten administrativa y contractual del Estado ya que a lo largo de su
enunciado describe macroprocesos que deben existir para la ejecucioacuten del presupuestos
como lo son el Plan nacional de desarrollo El plan de inversiones puacuteblicas donde se
enuncia su composicioacuten y la forma de elaboracioacuten sustentando claramente que la
planeacioacuten es un macroproceso como se ha explicado en el capiacutetulo uno en su tiacutetulo
Constitucionalidad del Macroproceso de planeacioacuten
Dentro de este contexto ha de considerarse ahora que siguiendo la argumentacioacuten
normativa utilizada para sustentar el principio de planeacioacuten con el artiacuteculo 25 Principio de
Economiacutea de la ley 80 de 1993 en sus numeral 6o refiere al Macroproceso que se debe
realizar denominado licitacioacuten como la necesidad de iniciar el macroproceso de
suscripcioacuten de contratos cuando existan las respectivas partidas o disponibilidades
presupuestales Actividades que tambieacuten son microprocesos que conforman el
macroproceso de planeacioacuten Con esto se puede precisar que la planeacioacuten ya no es como lo
afirma una actividad exclusiva de la etapa precontractual si se considera que las respectivas
partidas o disponibilidad presupuestal puede sufrir variaciones despueacutes de celebrado el
contrato
Habriacutea que decir tambieacuten que el numeral 7o del artiacuteculo 25 de la ley 80 de 1993
establece la necesidad de realizar ejecutar elaborar y anaacutelisis La conveniencia o
inconveniencia del objeto a contratar y las autorizaciones y aprobaciones para ello lo cual
necesariamente debe realizarse a traveacutes de microprocesos individuales o conjuntos que
permitan la recoleccioacuten de datos estadiacutesticas y demaacutes actividades que configuran o
establecen con mayor propiedad la planeacioacuten como macroproceso en la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado
Para los fines de fortalecer a un maacutes el concepto de macroproceso de planeacioacuten y
siguiendo argumentacioacuten normativa propuesta como sustento del principioacute de planeacioacuten se
considera el numeral 11 del artiacuteculo 25 de la ley 80 de 1993 Que sentildeala la realizacioacuten de
un macroproceso identificado como audiencia puacuteblica para la adjudicacioacuten en caso de
licitacioacuten Al igual que el numeral 12 Modificado por el art 87 Ley 1474 de 2011 Sentildeala
la realizacioacuten de otros microprocesos o macroprocesos seguacuten corresponde denominados
estudios disentildeos proyectos requeridos y los pliegos de condiciones Del numeral 13
Nuncia procesos presupuestales correspondientes a reservas presupuestales ajustes
resultantes de la aplicacioacuten de la claacuteusula de actualizacioacuten de precios del numeral 14 del
mismo artiacuteculo se enuncian los macroprocesos sobre presupuestos anuales [hellip] asiacute como
63
los que se originen en la revisioacuten de los precios pactados por razoacuten de los cambios o
alteraciones en las condiciones iniciales de los contratos por ellas celebrados Una vez maacutes
se aprecia que el macro proceso de planeacioacuten sobrepasa la etapa precontractual y es
aplicada en la esta contractual o potscontractual
Esta revisioacuten tan somera pero pertinente nos conduce a fortalecer nuestra
argumentacioacuten sobre el macroproceso de planeacioacuten mediante el anaacutelisis y considerando
del artiacuteculo 26 De la ley 80 de 1993 Sobre el principio de Responsabilidad En especial su
numeral 3o que sustenta y establece al igual que las normas antes citadas macroprocesos o
microprocesos que deben realizarse por las entidades y los servidores puacuteblicos previo a la
apertura de la licitacioacuten puacuteblica estos se identifican como pliegos de condiciones disentildeos
estudios planos y evaluaciones que fueren necesarios lo anterior se observa en la
caracterizacioacuten del proceso de planeacioacuten
Grafica No 8 Caracterizacioacuten del Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado como soporte los principios elaboracioacuten propia
fuente CP 1991 Ley 80de 1993 Normatividad contractual
64
65
54Procesos de seleccioacuten y el macroproceso de Planeacioacuten
Estos planteamientos sobre la configuracioacuten del Macroproceso de Planeacioacuten En la
funcioacuten administrativa y contractual del Estado se puede explicar y fundamentar mediante
el anaacutelisis de los diferentes procesos de seleccioacuten establecidos mediante la ley 80 e 1993
que instauro la Licitacioacuten puacuteblica y la contratacioacuten Directa La ley 1150 de 2007 adiciono
el concurso de meacuteritos y la seleccioacuten abreviada La ley 1474 de 2011 establecioacute en el
artiacuteculo 94 la Miacutenima cuantiacutea los cuales han contribuido de manera significativa a la
simplificacioacuten de proceso para la ejecucioacuten presupuestal para la adquisicioacuten de ciertos
bienes y servicios seguacuten las necesidades a satisfacer
Para los fines de nuestro argumento citaremos lo expresado por el Doctor (Luis
guillermo Avila Vinueza 2017) que no discute la importancia y bondades que han traiacutedo
ciertos procesos que geacutenero la ley 1150 de 2007 como la seleccioacuten abreviada mediante
subasta inversa para adquisicioacuten de bienes y servicios de caracteriacutesticas teacutecnicas uniformes
sin embargo considera
Que es mayor el mal que produce tanto procedimiento que las ventajas generales en
particular porque cada uno de los tiene sus propias reglas y etapas [hellip] generando
en ocasiones interpretaciones encontradas acerca de los procedimientos a seguir
Causando contantes yerros en especial al interpretar el articulo 26 numeral 5 de la
ley 80 de 1993 p37
Este punto se puede destacar observando El marco juriacutedico establecido para cada
uno de ellos Para la licitacioacuten puacuteblica el Artiacuteculo 30ordm- Reglamentado por el Decreto
Nacional 287 de 1996 De la Estructura de los Procedimientos de Seleccioacuten Y para los
demaacutes procesos se debe observar el Decretoacute 1082 de 2015 Destacado que s comuacuten para
todos la aplicacioacuten y observancia de los principios rectores enunciados anteriormente
Dentro de la ilustracioacuten que se ha realizado lo largo de este trabajo para argumentar
y fundamentar la propuesta planteada sobre la concepcioacuten de la lineacioacuten como el
macroproceso de la funcioacuten administrativa y contractual del Estado ha de ha de
considerarse la El interesante anaacutelisis realizado por el doctor (Luis guillermo Avila
Vinueza 2017) sobre los procedimientos establecidos para seleccionar los contratistas de
bienes y servicios donde destaca
[hellip] En principio se consideraba inconveniente someter a todas las entidades a
procedimientos uniformes siendo que las caracteriacutesticas las situacioacuten y necesidades
son diferente [hellip] que el proceso de licitacioacuten [hellip] reglado hasta sus iacutenfimos detalles
[hellip] podriacutea resultar inconveniente [hellip] para entidades en competencia con el sector
privado [hellip] De manera que la estructura de nuestra ley de contratacioacuten a lo que
atantildee a los procesos de seleccioacuten [hellip] quedo conformada por principios de orden
constitucional bastante limitados en su importancia por los actuales interpretes [hellip]
quienes consideran que la reglamentacioacuten legal [hellip] de los procesos de seleccioacuten no
llevan impliacutecito la aplicacioacuten de los principios universales [hellip] la incomprensioacuten de
66
los principios abrioacute las puertas a la existencia de regiacutemenes especiales [hellip] que
pretenden regirse por el reacutegimen privado[hellip]
[hellip] Esa es la causa de tener tantos procesos de seleccioacuten ameacuten de la existencia
inconmensurable de manuales de contratacioacuten [hellip] que expide Colombia compra
eficiente [hellip] muchos de los cuales remplazan la propia ley
Acudimos a esta argumentacioacuten para sentildealar y coadyuvar la propuesta desarrollada a
lo largo de los capiacutetulos elaborados donde se esquematiza la planeacioacuten como
macroproceso en la funcioacuten administrativa y contractual del Estado Creo indiscutible la
afirmaciones hechas por Doctor (Luis guillermo Avila Vinueza 2017) antes citadas las
cuales precisan que aunque existen principios claramente identificados y establecidos la
contratacioacuten estatal como la funcioacuten administrativa estaacute enmarcada en macroproceso
microprocesos y estos esta contenidos en un macroproceso que para fundamento de este
trabajo se denomina Macroproceso de planeacioacuten e cual esta soportado en los principios
como pilares fundamentales para lograr los fines del Estado tal como se observa en la
siguiente grafica propuesta
Para contextualizar maacutes claramente esta propuesta a continuacioacuten se presenta la
graacutefica No 10 El Macroproceso de plantacioacuten en la funcioacuten administrativa y contractual
del Estado Soportado en los principios pilares fundamentales de todo ordenamiento
juriacutedico Elaboracioacuten propia Fuente de informacioacuten ordenamiento juriacutedico colombiano
En eacutel se establece que el macroproceso de planeacioacuten comprende no solo la etapa
precontractual si no que por lo contrario soporta toda la actividad administrativa del
estado y no termina con la celebracioacuten del contrato ya que se observa en todas las etapas
de la contratacioacuten estatal donde se establecen responsabilidades y facilita la realizacioacuten de
ajustes y disminuir los riesgos
Con eacutel se apoya la propuesta de la necesidad de que los empleados del Estado
manejen la concepcioacuten de que la planeacioacuten es un macroproceso que entrelaza macro y
microprocesos que permiten el cumplimiento de sus funciones misioacuten y objetivos de sus
instituciones y no solo un grupo de actividades sistemaacutetica que pueden o no observarse al
tenerse como principio y que es la causa de las muacuteltiples investigaciones disciplinarias
penales y administrativas por detrimento en el erario puacuteblico
Graacutefica No 9 El Macroproceso de plantacioacuten en la funcioacuten administrativa y contractual del
Estado Soportado en los principios pilares fundamentales de todo ordenamiento juriacutedico
Elaboracioacuten propia Fuente de informacioacuten ordenamiento juriacutedico colombiano
67
Liquidacioacuten del contrato
Visitas e informes
Participacioacuten comunitaria
Solucioacuten Controversias contractuales
Garantiacuteas
Control fiscal E
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Adiccioacuten del Contrato Perfeccionamiento del contrato
Publicacioacuten de contratos Clausulas excepcionales Ecuacioacuten
financiera y econoacutemica Manejo del anticipoacute Multas Ejecucioacuten de
garantiacutea
Silicio Administrativo Proacuterroga automaacutetica
Contrato adicional Modificaciones
Interpretacioacuten unilateral Nulidades
Ecuacioacuten financiera
Tasa de intereacutes moratoria supletiva
Liquidacioacuten del contrato
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6 Conclusiones
Cada diacutea en nuestro Estado y sin distinguir el partido poliacutetico que se encuentre de turno
dirigiendo la parte administrativa suceden nuevos casos de corrupcioacuten relacionados con el
manejo de los recursos puacuteblicos limitados destinados a cubrir las necesidades ilimitadas
que se tiene en todos los servicios puacuteblicos que contribuyen a la sostenibilidad crecimiento
y desarrollo social justo Para lo cual Colombia se organizoacute como un Estado Social de
derecho Estableciendo en su artiacuteculo segundo los fines esenciales del Estado (Constitucion
Politica de Colombia 1991 1991)
Cabe sentildealar que bajo estos paraacutemetros se debe realizar todas las actividades propias
de cada uno de los organismos e instituciones que conforman el Estado y que se desempentildea
en un aacuterea determinada con objetivos y funciones establecidas es decir la estructura de
Estado estaacute bien constituida y creada ya que con ellas se busca prestar los servicios
puacuteblicos necesarios con la correcta administracioacuten de los recursos la cual debe ser
eficiente eficaz utilizando para ellos los instrumentos y mecanismo creados para tal fin y
que para este caso en concreto corresponde a las normas y principios establecidos en la
Constitucioacuten Nacional de 1991 las leyes Decretos que la desarrolla como lo son Ley 80
de 1991 la ley 1150 de 2007 El Decreto 1082 de 2015
Dentro de este contexto juriacutedico se establecioacute que se debe realizar la programacioacuten
inversioacuten y gasto puacuteblico Maacutes sin embargo Habriacutea que decir tambieacuten que los empleados
puacuteblicos encargados de esta actividad se han venido adatando a estos procesos de manera
paralela con normatividad sancionada para tal fin y en la mayoriacutea de los casos aplican las
normas de manera tacita y sistemaacutetica razoacuten por lo cual es de gran importancia que
conozcan la distincioacuten entre normas que son reglas y normas que son principios Aspectos
que han sido ampliamente discutidos y definidos por doctrinantes juristas y filoacutesofos
como (ALEXY Teoriacutea de los derechos fundamentales 1993) (DWORKIN R 1995)
(ROSS) entre otros
Como primera conclusioacuten Se tiene que la discusioacuten sobre los principios estaacute
ampliamente debatida y se encuentra estructurada en documentos especializados elaborados
por juristas doctrinantes y filoacutesofos donde se establece su naturaleza juriacutedica y demaacutes
caracteriacutesticas y para precisar su definicioacuten y siguiendo a (DWORKIN R ) Se establece
que los principios se diferencian de las reglas [hellip] en que estas se aplican en la toma de
decisiones en casos particulares de caraacutecter prescriptivo estas pueden ser vaacutelidas o no
contrario a estos sostiene los principios son vinculantes no tienen prescripcioacuten sus
enunciados no consagra consecuencias juriacutedicas son aplicables en los ldquohard casesrdquo donde
son esenciales para fundamentar derechos y obligaciones adoptados en una norma creada
Por su parte (ALEXY Tres escritos sobre los derechos fundamentales y la teoriacutea de
los principios 2003) sostiene los principios son ldquomandatos de optimizacioacutenrdquo ponderables
ante un conflicto de colisioacuten que no implica la desaparicioacuten de uno u el otro que se pueden
69
cumplir o no mientras que las reglas son normas definitivas vaacutelidas las cuales se deben
cumplir y una desaparece ante la otra p81 y ss
Con esto en mente Se establece que en la mayoriacutea de los empleados puacuteblicos tiene la
concepcioacuten de que la planeacioacuten es un ldquoprincipiordquo sustentado en los diferentes
pronunciamientos que ha realizado las altas cortes en el que se destaca
La Corte Constitucional ldquolos principios () consagran prescripciones juriacutedicas
generales que suponen una delimitacioacuten poliacutetica y axioloacutegica reconocida y en
consecuencia restringen el espacio de interpretacioacuten lo cual hace de ellos normas de
aplicacioacuten inmediata tanto por el legislador como por el juezrdquo
Consejo de Estado (Sentencia 31447 d 2007) Sala de lo Contencioso
Administrativo Seccioacuten Tercera Consejera ponente Ruth Stella Correa Palacio Que
preciso
[hellip] Por lo tanto el principio de economiacutea en cuya esencia se encuentra el deber de
planeacioacuten del contrato [hellip] De tal manera que es cuestionable todo acto de
negligencia desidia o falta de planeacioacuten u organizacioacuten estatal en la toma de
decisiones puacuteblicas que generan situaciones contrarias a la leyrdquo
De esta circunstancia nace el hecho de que la planeacioacuten se ha tomada como un
principio el cual definen refirieacutendose a los principios consagrados en los artiacuteculos
24252627 de la ley 80 de 1993 y 209 de la constitucioacuten Resaltando que es transversal a
ellos Y como los demaacutes este es Aplicables uacutenicamente en la etapa precontractual lo que
causa deficiencias en la celebracioacuten yo ejecucioacuten de los contratos Por su constante
inobservancia omisiones hechas por los empleados puacuteblicos y proponentes quienes han
adoptado los conceptos de cada principio como formalismos requisitos o actividades que
se deben realizar para ejecutar los presupuestos de acuerdo con cada modalidad de
seleccioacuten Muestra de ello es la estadiacutestica de investigaciones disciplinarias penales
disciplinarias y fiscales por el detrimento patrimonial del Estado
En consecuencia hace parte de esta conclusioacuten la afirmacioacuten que es indispensable
que los empleados puacuteblicos y los empleados del Estado cambien su percepcioacuten y concepto
de la planeacioacuten como principioacute y empiecen a aceptar que es el macroproceso de la funcioacuten
administrativa del Estado Que contiene otros macroprocesos y microprocesos que deben
ser integrados y en lazados desde la identificacioacuten de la necesidad hasta la liquidacioacuten del
contrato y que este macroproceso esta soportado en los principios como pilares de la
administracioacuten del Estado
Como una segunda conclusioacuten y luego de efectuar una revisioacuten conceptual sobre la
definicioacuten de Administracioacuten de autores como (Koontz Heinz Werhrich amp Marck
Cannice Administracioacuten 212) (ZAGREBELSKY G 1995) (Garcia Galindo amp Bolivar
Ramirez Fundamentos de Gestioacuten Puacuteblica Hacia un Estado eficiente 2014) que
pertenecen a diferentes aacutereas del conocimiento como lo es la administracioacuten de empresa el
derecho administrativo y la economiacutea se concluyoacute
70
La administracioacuten puacuteblica no difiere de la administracioacuten privada esta es aplicable
en ambos sectores y el uacutenico distanciamiento es el origen del recurso De esta manera nos
orientamos a establecer la definicioacuten de planeacioacuten actividad que se encuentra inmersa en
la administracioacuten De acuerdo con el pronunciamiento del Doctor Carlos Ramiacuterez Cardona
en el (2010) en el anaacutelisis efectuado por eacutel En su libro Fundamentos de administracioacuten
Donde ofrece una definicioacuten que recoge y compila todos estos conceptos y lo expresa
diciendo
[hellip] La administracioacuten es una actividad humana por medio de la cual las personas
procuran obtener unos resultados Esa actividad humana se desarrolla al ejecutar
los procesos de planear organizar dirigir coordinar y controlarrdquo paacuteg 59
De lo anterior queda definido y se tiene como una conclusioacuten que la planeacioacuten es
un proceso de lo que se desprende la soportado en pilares que definimos como principios y
en eacutel se encuentran otros procesos concepto que se apoya con lo expuesto por Doctor Cesar
Silva Hincapieacute 1993 citando (Areas osorio 2005) quien Precisa que teacutermino planeacioacuten
Significa
una poliacutetica una norma de administracioacuten puacuteblica un sistema un plan una
estrategia o un proceso [hellip] que encierra todos los elementos los cuales estaacuten
iacutentimamente entrelazados y cada uno cumple su misioacuten completando asiacute el proceso
para la consecucioacuten de los fines perseguidos [hellip] Como proceso indica un camino
un procedimiento en cierta forma una reglamentacioacuten [hellip] Lo que siacute ha quedado
claro es que la planeacioacuten contribuye a lograr el desarrollo en una forma maacutes
adecuada loacutegica racional y juriacutedica (Hincapie 1993)
(Koontz Administracioacuten paacuteg 212) El proceso de planeacioacuten es el primer
paso hacia la administracioacuten efectiva eficiente y por consiguiente eficaz
Del ordenamiento juriacutedico y en especial de las normas constitucionales analizadas y
comentadas se concluye que en ellas estaacute estructurado el macroproceso de planeacioacuten que
involucra procesos de todas las instituciones del Estado en todos sus niveles de decisioacuten de
la Administracioacuten Puacuteblica centralizada y descentralizada Toda vez que describen procesos
que se deben cumplir ara la funcioacuten Administrativa y contractual del Estado
Como cuarta conclusioacuten se establece que la evolucioacuten del macroproceso de
planeacioacuten ha conllevado a que Colombia mediante sus Planes de Desarrollo y Seguridad
Social Implementados des 1969 Haya establecido un macroproceso presupuestal moderno
que estaacute inmerso en el Macroproceso de planeacioacuten desde la identificacioacuten de las
necesidades hasta la liquidacioacuten de los contratos y ha servido para proyectar a Colombia
como un paiacutes de una economiacutea y crecimiento estable al punto de pertenecer a la OCDE que
tiene como misioacuten promover poliacuteticas que mejoren el bienestar econoacutemico y social de las
personas alrededor del mundo (OCDE 2018)
Habriacutea que decir tambieacuten como una quinta conclusioacuten que al adoptar la planeacioacuten
como el macroproceso de la funcioacuten puacuteblica y contractual del Estado permite que se integre
71
e incorporen los principios propios de la planeacioacuten como lo son Principio de flexibilidad
(Para adaptarse a cambios) Principio de universalidad Principio de racionalidad (Que
permite la toma de decisiones por la razoacuten y loacutegica No en valores y emociones) Principio
de precisioacuten Factibilidad (Analizando los fundamentados de la experiencia y la realista)
Compromiso factor limitante (requiere escoger la mejor liacutenea de accioacuten) inherencia Por
esto se concluye que el macroproceso de planeacioacuten es la guiacutea necesaria para integra
micro y macroprocesos de la actividad administrativa del Estado permitiendo control y
fiscalizacioacuten Ya que conduce al cumplimiento de los objetivos
Lo que quiere decir que la planeacioacuten es el macroproceso que contiene toda la
actividad administrativa de la funcioacuten puacuteblica que inicia con la identificacioacuten de las
necesidades y no termina con su satisfaccioacuten ya que ella coexiste con la misma hasta su
extincioacuten
El macroproceso de planeacioacuten no es ponderable es de obligatorio cumplimiento
observancia y aplicacioacuten lo que permite detectar de manera precisa responsabilidades
penales administrativas y disciplinaria Diferenciaacutendose de los principios ya que estos
pueden o no aplicarse
El macroproceso de planeacioacuten es flexible por ello permite hacer los ajustes
necesarios a cada actividad que lo componen
El macroproceso de planeacioacuten tiene como pilares los principios constitucionales
legales que son invariables razoacuten fundamental para excluir la planeacioacuten como principio
El macroproceso de planeacioacuten permite un mejor anaacutelisis de la necesidad para
determinar su prioridad su satisfaccioacuten y su sostenibilidad Lo que no se obtiene en la
actualidad al considerar la planeacioacuten como un principio intriacutenseco en las normas aplicables
en la etapa precontractual o especiacuteficamente en la escogencia de un proponente que
suministre bienes y servicio para cubrir las necesidades del Estado en todos sus niveles de
la administracioacuten
De esta manera este trabajo se constituye en una primera aproximacioacuten al estudio
sobre la configuracioacuten de la planeacioacuten como el macroproceso de la funcioacuten administrativa
y contractual del Estado
Con ninguacuten otro propoacutesito que realizar una propuesta sobre el concepto de
planeacioacuten como el macroproceso que sostiene toda la actividad administrativa del Estado
desde la identificacioacuten de las necesidades y su inclusioacuten en los Planes de desarrollo hasta la
liquidacioacuten del contrato y el vencimiento de sus garantiacuteas donde se considera que se da por
terminado y o satisfecha la necesidad de la sociedad en cumplimiento del artiacuteculo 2 de la
Constitucioacuten Poliacutetica 1991 Macroproceso que esta soportado en los pilares fundamentales
de todo ordenamiento juriacutedico identificados como principios expliacutecitos impliacutecitos o extra
sistemaacuteticos Constitucionales y legales
Este trabajo solo pretende extrae de la naturaleza juriacutedica de la estructura de
clasificacioacuten y distincioacuten de los principios la planeacioacuten donde se encuentra en la
72
actualidad Y su aplicacioacuten estaacute siendo deficiente y es la causa de muacuteltiples investigaciones
disciplinarias fiscales y penales por su omisioacuten con dolo o culpa donde se causa
millonarias peacuterdidas de recursos puacuteblicos
Es asiacute como Se presenta la propuesta de concebir la planeacioacuten como el
macroproceso de la funcioacuten administrativa y la contratacioacuten estatal donde se encuentran
incluidos todos los procesos macro o micro que se requieren para la utilizacioacuten eficiente y
eficaz de los recursos tangibles e intangible del Estado Que en la actualidad estaacuten expresos
o expliacutecito en el ordenamiento juriacutedico con algunas excepciones por lo que se requiere
regulacioacuten donde se precisen procesos y responsabilidades que permitan mejorar y adaptar
los procesos
Lo que nos lleva a decir que con esta propuesta se da inicio y se indica el camino
para el debate acadeacutemico y poliacutetico si es el caso que permitan profundizar fundamentar y
estructurar mejor esta propuesta que quizaacutes contribuya a disminuir el detrimento fiscal por
actos de corrupcioacuten que omiten procesos orientados a una correcta utilizacioacuten de recurso
En el ejercicio de la funcioacuten admistratiava del Estado
Promoviendo con este un anaacutelisis y reflexioacuten criacutetica contextualizando elementos
que soportan la necesidad de romper concepciones yo paradigmas prestablecidos tal
como lo propuso para su eacutepoca y con su teoriacutea sobre la administracioacuten Taylor que en
esencia es una revolucioacuten mental completa por parte de todos los que participan en la
funcioacuten administrativa y contractual del Estado
Al respecto conviene motivar la planeacioacuten como el primer macroproceso de la
funcioacuten administrativa para disminuir las fallas en la contratacioacuten estatal
admitiendo que ha llegado el momento de realizar un cambio en la concepcioacuten y
significacioacuten de la planeacioacuten por parte de quienes intervienen en el proceso de
adquisicioacuten de bines y servicios los cuales deben salir del discernimiento de que la
planeacioacuten es un principio uacutenicamente aplicable en la etapa precontractual y no
el primer macroproceso que permite cumplir los fines estatales
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5
A mi hermana
Carmen Ineacutes Usquiano Rodriacuteguez
Por lo que representas para mi hellip a su familia Luis Fernando Vaacutesquez Aguirre su esposo
juliana y Cristian Usquiano Vaacutesquez mis amados sobrinos que brindan el apoyo y carintildeo
incondicional antildeo tras antildeo Gracias
En general
A mis amigos quienes me han apoyado a mis maestros quienes impregnaron en
mis sus conocimientos Por el tiempo y esfuerzo que dedicaron para guiar mi proceso de
formacioacuten sin ellos no habriacutea llegado a este nivel a quienes con sus conocimientos y
experiencia aportaron sus ideas a este trabajo a quienes me ayudaron a conseguir los
materiales y bibliografiacuteas y en general a todos los que aportaron para que yo pudiera
concretar este trabajo
A todos ustedes dedico este trabajo
6
LA PLANEACIOacuteN COMO EL MACROPROCESO EN LA FUNCIOacuteN
ADMINISTRATIVA Y CONTRACTUAL DEL ESTADO
William Usquiano Rodriacuteguez1
Resumen
La administracioacuten puacuteblica se fundamenta en la teoriacutea general de la administracioacuten
la cual es una actividad humana indispensable para satisfacen las necesidades del Estado y
sus administrados de acuerdo con las normas constitucionales y legales de donde se infiere
el principio de planeacioacuten Pero en este documento se argumenta la necesidad de concebir
la planeacioacuten como el macroproceso desde diferentes disciplinas acadeacutemicas como lo son
La Administracioacuten de Empresas La Administracioacuten Puacuteblica La Economiacutea el Derecho
administrativo Al servicio de la gestioacuten puacuteblica materializada en macro como en micro
procesos por ello no es posible ubicarla aplicar y desarrollar solamente durante la etapa
precontractual maacutexime si se analizan sus caracteriacutesticas que indica que la planeacioacuten no es
estaacutetica ni repetitiva contiene principios permite la identificacioacuten de oportunidades de
mejoramiento en las operaciones de las organizaciones y el aprovechamiento integral de los
recursos Establece responsabilidades y minimiza riesgos El macroproceso de planeacioacuten
es la determinacioacuten racional para una adecuada toma de decisiones que facilita cumplir la
misioacuten y objetivos de las instituciones es una sinergia de instituciones medios y
resultados
Palabras clave Planeacioacuten Administracioacuten puacuteblica Principios Proceso Recursos
Macroproceso de planeacioacuten Planes de Desarrollo Micro procesos de contratacioacuten estatal
Procesos presupuestal Constitution
1 Artiacuteculo de Reflexioacuten elaborado como Trabajo de Grado para optar al Tiacutetulo de Magister en Derecho Administrativo bajo la Direccioacuten metodoloacutegica de Dra Andrea Liliana Garzoacuten Zuluaga Docente Y la direccioacuten Temaacutetica del Doctor
Jhon Fredy Silva Tenorio
William Usquiano Rodriacuteguez Terminacioacuten de materias 2017-II Gerente de la IPS Cliacutenicas Odontoway SAS Disentildeamos y mejoramos su sonrisa Email usquiano2011 hotmailcom Mayor (r) del Ejeacutercito del arma de Logiacutestica en la especialidad de armamento Especialista en administracioacuten de Recursos Militares del centro de Educacioacuten Militar Especialista en Docencia Universitaria de la Universidad Militar Nueva Granada Profesional en Ciencias Militares de la Escuela Militar de Cadetes General Joseacute Mariacutea Coacuterdoba Abogado y Administrador de Empresas de la Universidad Militar Nueva Granada Instructor de Derechos Humanos del Departamento de defensa instituto de cooperacioacuten para la seguridad hemisfeacuterica Administrador de Recursos Departamentales y logiacutesticos del Instituto de Cooperacioacuten para la
seguridad hemisfeacuterica (WHINSEC)
7
Abstract
The public administration is based on the general theory of administration which
is a human activity essential to meet the needs of the State and its administration in
accordance with the constitutional and legal rules from which the principle of planning is
inferred But in this document the need to conceive planning is argued as the
multidisciplinary macroprocess at the service of Public Administration materialized in
macro as in microprocesses therefore it is not possible to locate apply and develop only
during the pre-contractual stage especially if its characteristics are analyzed it indicates
that the planning is not static nor repetitive it contains principles it allows the
identification of improvement opportunities in the operations of the organizations and the
integral use of the resources It establishes responsibilities and minimizes risks In
conclusion the macroprocess of planning is the rational determination for an adequate
decision making that facilitates fulfilling the mission and objectives of the institutions it is
a relation between ends means and results
Key words Planning Public administration Principles Process Resources Macroprocess
of planning Development Plans Microprocesses of state contracting Processed Budget
Constitution
Tabla de Contenido Paacuteg
Introduccioacuten 10
1 Capiacutetulo I Concepto de administracioacuten y Planeacioacuten 16
11 Definicioacuten de Administracioacuten 17
12 La planeacioacuten como procesoacute 19
13 La planeacioacuten como principio 21
2 Capiacutetulo II Sobre el Macroproceso De planeacioacuten 25
21 Institucionalizacioacuten Naturaleza alcance y delimitacioacuten del
macroproceso de planeacioacuten en el Estado Colombiano
25
22 Constitucionalidad del Macroproceso de planeacioacuten 29
3 Capiacutetulo III Divergencias y convergencia de los Planes de Desarrollo
Econoacutemico y Social al Macroproceso de Planeacioacuten en Colombia
31
31 Antecedentes del macroproceso de planeacioacuten en Colombia 32
311 Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970 33
312 Las cuatro estrategias 1970-1974 35
313 Para Cerrar Breechas 1974-1978 36
314 Plan de Integracion Nacional 1979-1982 37
8
315 Cambio con equida 1982-1986 38
316 Plan de Economiacutea Social 1987-1990 39
32 Consolidacioacuten del macroproceso de planeacioacuten con la Constitucioacuten de
1991
40
321 La Revolucion Pasifica 1991-1994 40
322 El Salto Social 1994-1998 41
323 Cambio para construir la paz 1998-2002 41
324 Hacia un Estado Comunitario 2002- 2006 42
325 Estado Comunitario desarrollo para todo 2006-2010 43
326 Prosperidad par todos 2010-2015 44
327 Todos por un nuevo paiacutes 2014-2018 44
4 Capiacutetulo IV El macroproceso de planeacioacuten instrumento transversal en
el derecho puacuteblico
47
41 El presupuesto como herramienta instrumento y poliacutetica en el
macroproceso de planeacioacuten
47
42 El presupuesto como componente esencial del macroproceso de
planeacioacuten en Colombia
50
43 El presupuesto general de la Nacioacuten su ejecucioacuten y el macroproceso de
planeacioacuten
53
5 Capiacutetulo V El Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado
55
51 Los principios en la funcioacuten administrativa y contractual del Estatal 55
52 Los principios y las altas cortes 59
521 Corte constitucional 59
522 El Consejo de Estado 60
53 Fundamentacioacuten del Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado
61
56 Procesos de seleccioacuten y el macroproceso de Planeacioacuten 65
6 Conclusiones 68
7 Bibliografiacutea 72
9
Tabla de Graficas
Paacuteg
Graacutefico
No 1
El proceso de Planeacioacuten Informacioacuten Extraiacuteda de la introduccioacuten
(Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970 paacuteg 13)
34
Graacutefico
No 2
Las instituciones y los Planes Informacioacuten Extraiacuteda de la introduccioacuten
(Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970 paacuteg 16)
35
Grafica
No 3
Del Macroproceso de elaboracioacuten de los Planes de desarrollo y el sistema
de planificacioacuten elaboracioacuten propia informacioacuten extraiacuteda de la
(Constitucion Politica de Colombia 1991) Tiacutetulo XIII Capiacutetulo I Y II
46
Grafica
No 4
Fuente Departamento nacional de planeacioacuten Decreto 111 de 1996
Artiacuteculo 9 Banco Nacional de Programas y Proyectos
51
Grafica
No 5
Fuente Direccioacuten General del Presupuesto Puacuteblico Nacional
Presupuesto Anual de la Nacioacuten Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo 10 La
Ley Anual sobre el Presupuesto General de la Nacioacuten es el instrumento
para el cumplimiento de los planes y programas de desarrollo econoacutemico
52
Grafica
No 6
Capacidades de contratacioacuten Fuente Direccioacuten General de Presupuesto
Publicoacute Nacional
54
Grafica
No 7
Principios como Pilares del Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado elaboracioacuten propia fuente CP
1991 Ley 80 de 1993Ley 1150 de 2007Estatuto de presupuesto
57
Grafica
No 8
Caracterizacioacuten del Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado como soporte los principios
elaboracioacuten propia fuente CP 1991 Ley 80de 1993 Normatividad
contractual
64
Grafica
No 9
El Macroproceso de planeacioacuten en la funcioacuten administrativa y contractual
del Estado Elaboracioacuten propia Fuente de informacioacuten ordenamiento
juriacutedico colombiano
67
10
INTRODUCCION
Este trabajo articula e incorpora conceptos y teoriacuteas planteadas desde diferentes
disciplinas acadeacutemicas como lo son La Administracioacuten de Empresas La Administracioacuten
Puacuteblica La Economiacutea el Derecho administrativo Enfoques que permiten orientar y
establecer el punto de partida para cumplir con el objetivo propuesto Sobre la planeacioacuten
promoviendo con este un anaacutelisis y reflexioacuten criacutetica contextualizando elementos que
soportan la necesidad de romper concepciones yo paradigmas prestablecidos tal como lo
propuso para su eacutepoca y con su teoriacutea sobre la administracioacuten Taylor la cual designo como
cientiacutefica que en esencia es una revolucioacuten mental completa por parte de todos cuantos
forman una empresa [hellip] y que surge de aplicar el meacutetodo cientiacutefico [hellip] Ello implica un
cambio total en las mentes y en la manera de actuar de todos los miembros de la empresa2
Asiacute quizaacutes se puede percibir entender y aplicar la planeacioacuten como el macroproceso de la
funcioacuten administrativa y la contratacioacuten estatal y no como un principio transversal
impliacutecito aplicable como requisito o formalidad a cumplir en la ejecucioacuten de los recursos
del estado a traveacutes de las diferentes modalidades de seleccioacuten (Ponce 1994 paacuteg 113)
Estas disciplinas acadeacutemicas cumplen la funcioacuten de delimitar el marco de
desarrollo y ejecucioacuten del macroproceso de planeacioacuten que se propone Determinando su
interaccioacuten naturaleza medios y fines de manera precisa basada en experiencias que a
traveacutes de la historia el hombre ha acumulado para su conservacioacuten y realizacioacuten de las
personas (Palomino 2000 paacuteg XIII)
Si bien todas las disciplinas tienen un llamado histoacuterico estas se basan en no pocos
principios e instituciones siendo necesario establecer desde ya que el hombre para su
realizacioacuten necesariamente debe satisfacer sus necesidades Individuales colectivas seguacuten
lo sentildealo en su teoriacutea ampliamente aceptada el principal representante del
Neohumanorrelacionismo Abraham Maslow como se citoacute en (HernandezS 2012 paacuteg
133) ldquoexisten dos grandes necesidades del hombre las primarias que se refieren a las
necesidades fisioloacutegicas y de seguridad y las secundarias que son de caraacutecter psicoloacutegico-
social Fundamentales para la convivencia humana
Actividad que le exige la utilizacioacuten de muacuteltiples y diversos recursos que
encuentra en su entorno que puede tomar de forma directa o que son proporcionados por
otros hombres que crean sus propias organizaciones instituciones yo empresas estos
recursos le permiten satisfacer necesidades de gran importancia que se materializa
2 Empresa Termino que en este trabajo utilizaremos para describir tanto las organizaciones yo instituciones privadas
como puacuteblicas Ya que se refiere a un negocio a una dependencia gubernamental (Koontz Heinz Werhrich amp Marck Cannice Administracioacuten 212)
11
siempre con la toma de sus decisiones (Ramirez 2010 paacuteg 17) que influyen en su
comportamiento y aplica en su interaccioacuten con la sociedad
Sociedad que sin duda alguna como nos dice la Doctora Marta Elena salcedo
Ballesteros en su obra Se ha estructurado y conformado a traveacutes de diversas ideologiacuteas y
sistemas econoacutemicos que exigen para su estudio conocer
uml [hellip] la concepcioacuten poliacutetica en su devenir histoacuterico pues posibilita ubicar el
Cuaacutendo el Coacutemo y el Por queacute de lo diversos principios que hoy animan las
opciones de ordenacioacuten y desarrollo social ya que tras las estructuras de los Estados
y de las Constituciones subyace un punto de vista ideoloacutegico desde el cual se
propone una manera de organizar la sociedad siendo asiacute el conocimiento de eacutesta
una herramienta fundamental para la comprensioacuten tanto de la poliacuteticas estatales
como de la intencionalidad juriacutedica en su emanacioacuten de normas positivasrdquo
(Salcedo Ballesteros 2000 paacuteg XIX)
Al respecto conviene decir que la funcioacuten administrativa y contractual del Estado no
asido la excepcioacuten Maacutes auacuten si se considera que son el instrumento para la satisfaccioacuten de
las necesidades de la sociedad y el cumplimiento de los fines del Estado3 fundamentado su
actividad en la aplicacioacuten de los principios tanto los de la funcioacuten administrativa
consagrados en la Constitucioacuten Poliacutetica sentildealados en el artiacuteculo 209 Superior como los
principios propios establecidos en las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007
Al lado de ello se tiene que aunque no se encuentre concretado de manera expresa
en el ordenamiento juriacutedico se toma como principio rector aplicable en la etapa
precontractual en la contratacioacuten estatal el llamado principio de planeacioacuten justificado en
jurisprudencias de las altas cortes y con base a ellas como fuentes del derecho doctrinantes
hacen mencioacuten a eacutel de manera reiterativa al igual que los empleados del Estado que tiene
alguna participacioacuten por sus funciones en esta actividad a la cual le dan amplia
aplicabilidad de manera sistemaacutetica y como requisito a cumplir sin verificar si es correcta o
no situacioacuten que se exterioriza como lo indica el Doctor (GUZMAN ARROYO 2012)
cuando
3 Articuloacute 2 Constitucioacuten Poliacutetica 1991 Son fines esenciales del Estado servir a la comunidad promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios derechos y deberes consagrados en la Constitucioacuten facilitar la participacioacuten de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econoacutemica poliacutetica administrativa y cultural de la Nacioacuten defender la independencia nacional mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia paciacutefica y la vigencia de un orden justo
Las autoridades de la Repuacuteblica estaacuten instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida honra bienes creencias y demaacutes derechos y libertades y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares
12
[hellip] en diferentes investigaciones de caraacutecter disciplinario penal y fiscal se sentildeala
que uno de los motivos que han llevado a la inejecucioacuten de los contratos o a la
ejecucioacuten deficiente de los mismos se debe a la falta de planeacioacuten por parte de los
servidores puacuteblicos o particulares encargados de elaborar unos estudios previos
serios que le den la seguridad al Estado que lo que se pretende adquirir o ejecutar es
realmente lo que se requiere bajo unas condiciones teacutecnicas y financieras
previamente analizadas y definidas por la entidad respectiva p75-119
Esta concepcioacuten de principioacute de planeacioacuten pareciera desdibujarse un poco cuando
se intenta definir como un principio en materia contractual y para ello se remiten
inmediatamente a los principios claramente establecidos e independientes como lo es el
principio de legalidad economiacutea responsabilidad Luego de deducir el deber de
planeacioacuten en el aacutembito contractual en presupuestos que sentildealan juristas y doctrinantes
como (SANTOFIMIO GAMBOA Jaime Orlando 2009) donde afirman que
la estructuracioacuten regulacioacuten o extincioacuten de relaciones juriacutedicas patrimoniales deben
siempre corresponder a negocios debidamente disentildeados pensados conforme a las
necesidades y prioridades que demanda el intereacutes puacuteblico es decir que el
ordenamiento juriacutedico busca que el contrato estatal no sea el producto de la
improvisacioacuten ni de la mediocridad (SANTOFIMIO GAMBOA Jaime Orlando y
BENAVIDES 2009)
Al mismo tiempo Expresan
Esto se logra a traveacutes de la elaboracioacuten de estudios previos que contengan la
sustentacioacuten material de todas y cada una de las decisiones trascedentes que
justifican sustentan y razonan el negocio mismo que la administracioacuten pretende
celebrar Se trata de una de las maacutes importantes exigencias de fondo de todo el
proceso de seleccioacuten ya que por medio de ella se da cumplimiento al principio
garantiacutestico de la motivacioacuten material de las decisiones que habraacuten de regir la
actividad contractual en todos sus aspectos Pp 43-44
Dentro de este contexto Se establece que son varios los procesos que el empleado
puacuteblico debe cumplir relacionados con los artiacuteculos 24 2526 de la ley 80 de 1993 y lo
expresado por la ley 1150 de 2007 Decreto 1082 de 2015 para el cumplimiento al
mencionado principio de planeacioacuten contractual
Sin embargo esta revisioacuten y reflexioacuten normativa nos coloca de manera directa en el
tema central de este artiacuteculo la aplicacioacuten del concepto de planeacioacuten como macroproceso
en ejecucioacuten del presupuesto del Estado el cual es tomado como un principio de la
contratacioacuten estatal sin estar como ya se describioacute establecido y definido por el sistema
normativo y a la vez este es usado bajo el precepto interpretacioacuten y significacioacuten que se
da en la praacutectica diaria En este sentido es necesario precisar que los significados estaacuten
conformados por creencias supuestos valores y saberes como lo sentildeala (Listoacuten y Zeichner
1997)
13
Estas observaciones iniciales permiten reconocer y reafirmar que las poliacuteticas
puacuteblicas en contratacioacuten estatal suponen articular dos aspectos esenciales para ejecucioacuten de
los recursos del Estado como lo es el ldquodeber serrdquo y el del ldquoesrdquo Que permiten establecer de
manera independiente pero a la vez complementaria los procesos para la toma de
decisiones y sus liacuteneas de accioacuten para tomar la mejor decisioacuten
Aquiacute vale la pena hacer una pequentildea digresioacuten sobre el trabajo base del presente
texto que se fundamenta esencialmente en que las personas involucrada en la contratacioacuten
estatal deben desaprender el significado del concepto de planeacioacuten que aplican desde su
perspectiva profesional como principio y empezar a darle aplicacioacuten como el primer
macroproceso dentro de la funcioacuten administrativa y contractual del Estado que facilita la
gobernabilidad que le corresponde al Estado como el ejercicio de la autoridad poliacutetica
econoacutemica y administrativa que gestiona los asuntos de un paiacutes a todos los niveles que
comprende los mecanismos los procesos y las instituciones a traveacutes de las cuales los
ciudadanos articulas sus intereses ejercen sus derechos cumplen con sus obligaciones y
median sus diferencias ( Programa de las naciones unidas para el desarrollo 2004ordf)
En este orden de ideas el objetivo general de este artiacuteculo se fundamenta en el
interrogante iquestSe puede conceptuar la planeacioacuten como el macroproceso de la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado y no solo como un principio trasversal de la
contratacioacuten puacuteblica
A partir de este planteamiento se inicia una inmersioacuten y exploracioacuten dirigida a la
conceptualizacioacuten de la Planeacioacuten desde ordenamiento juriacutedico que se tiene y aplica en la
actualidad para la ejecucioacuten del erario puacuteblico en las entidades estatales por parte de los
servidores puacuteblicos y contratistas Dentro de este marco ha de considerarse el concepto y
alcance de la planeacioacuten aplicado a la contratacioacuten del Estado
Con esta liacutenea de argumentacioacuten y para resolver este interrogante el problema de
investigacioacuten estaacute planteado en el plano de la funcioacuten Administrativa del Estado como
persona juriacutedica con muacuteltiples funciones por lo que se establecen objetivos especiacuteficos
Los cuales se desarrollan en cinco capiacutetulos asiacute
En el Capiacutetulo Primero se expondraacuten y advertiraacuten los aspectos dogmaacuteticos relativos
a la naturaleza concepto y evolucioacuten doctrinaria jurisprudencial del concepto de
Administracioacuten para contrastar la planeacioacuten como principio yo macroproceso desde el
nivel normativo teoacuterico doctrinal y jurisprudencial tomando como punto de partida la
Teoriacutea de la administracioacuten cientiacutefica Mediante una exposicioacuten esencialmente descriptiva
con un eacutenfasis en las necesidades del hombre Fundamentales para la convivencia humana
Aspectos histoacutericos que permitan establecer cuaacutel fue el contexto en que la sociedad ha
organizado la manera de utilizar los recursos que integran los factores de produccioacuten que
permiten el crecimiento y desarrollo econoacutemico del Estado Mediante esta metodologiacutea se
pretende precisar si existe o no diferencia entre la administracioacuten Puacuteblica y la privada y si
sus conceptos o dogmaacutetica son aplicables a la funcioacuten administrativa y contractual del
14
Estado y si desde alliacute se puede plantear la planeacioacuten como un proceso desde el punto vista
teoacuterico y conceptual constitucioacuten de 1991 de donde se desarrollan integran el
ordenamiento juriacutedico y las leyes que la desarrolla Buscando ofrecer un panorama que
contextualice y explique de una mejor manera d revisioacuten y reflexioacuten normativa que nos
coloque de manera directa en el tema central de este artiacuteculo la aplicacioacuten del concepto de
planeacioacuten como macroproceso en ejecucioacuten del presupuesto del Estado
En el Capiacutetulo segundo se establece la interpretacioacuten naturaleza alcance y
delimitacioacuten del macroproceso de planeacioacuten factores de implementacioacuten buscando
establecer si es una poliacutetica una norma de administracioacuten puacuteblica un sistema un plan una
estrategia o un proceso Instrumento de desarrollo en el Estado Colombiano construyendo
asiacute un mapa confiable que ilustre cuaacutel ha sido la posicioacuten y evolucioacuten histoacuterica de los
organismos e instituciones creados para implementar y desarrollar el macroproceso de
planeacioacuten En Colombia Estableciendo su marco normativo Constitucional y legal Que
estructure la planeacioacuten como el macroproceso Constitucional donde se incorporan
elementos esenciales de microeconomiacutea y macroeconomiacutea Como lo son el capital el
Trabajo la Empresa refirieacutendose a que todas ellas cumplen una misioacuten dentro de la
sociedad establecen objetivos y para cumplirlos requieren adquirir asignas y distribuir
recursos de capitales independientes o fiscales
En el Capiacutetulo Tercero se examinaraacute las divergencias y convergencia del de la
planeacioacuten implementada en la gestioacuten puacuteblica el cual no es restringida y aplicable
uacutenicamente en el proceso de contratacioacuten estatal en su etapa precontractual Toda vez que
se ha estructurado como el macroproceso de la funcioacuten administrativa por excelencia del
Estado mediante la implementacioacuten e incorporacioacuten de diversos procesos desde el antildeo
1969 con el primer Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social denominado Planes y
programas de desarrollo hasta la implementada para el periodo 2014-2018 Todos por un
nuevo paiacutes paz equitativa y educacioacuten
Por lo que resulta relevante resaltar los procesos que cada uno de estos planes de
desarrollo crearon e implementaron en la estructura del macroproceso de planeacioacuten que
hoy se propone y que es el que soporta toda la funcioacuten administrativa del Estado teniendo
como Pilares los principios Que estaacuten plenamente definidos e identificados en el
ordenamiento juriacutedico y son independientes uno del otro entonces la planeacioacuten no solo
estaacute presente en los procesos de seleccioacuten de contratista para la ejecucioacuten de recursos
puacuteblicos asignados que hace el Estado en la etapa precontractual
De esta circunstancia nace el hecho de que el macroproceso de planeacioacuten articule
otros procesos que se inician con anterioridad a la elaboracioacuten de los planes de desarrollo
de cada gobierno presidencial o territorial ya que en eacutel se deben analizar y plantear
soluciones a la problemaacutetica del paiacutes estableciendo objetivos estrategias que permitan
prestar los servicios puacuteblicos esenciales establecidos en la constitucional Nacional que se
constituyen en las necesidades insatisfechas de los administrados y permite considera la
planeacioacuten como el macroproceso de la funcioacuten administrativa y contractual del Estado
15
En el Cuarto capiacutetulo se mostrar el macroproceso presupuestal del Estado
como el instrumento necesario del macroproceso de planeacioacuten para la implementacioacuten de
poliacuteticas puacuteblicas desde sus diversas funciones claramente definidas Tomando como punto
de partida citas de definiciones aportadas por diversos autores quienes lo describen y
definen como herramienta de planeacioacuten plan expresado en teacuterminos monetarios
estrategia cuantitativa mecanismo de racionalizacioacuten instrumento de gobierno se
muestra que el macroproceso presupuestal no es un es una actividad del Estado aislado
que este al igual que el macroproceso de planeacioacuten lo rige la observancia de principios
constitucionales y legales esto se estructurara desde un anaacutelisis jurisprudencial
Tras esta situacioacuten abordemos la temaacutetica de la conformado del macroproceso
presupuestal determinando si este lo componen otros procesos que para efectos de este
trabajo se denominan micro o macroprocesos por lo que se establece una revisioacuten
normativa constitucional y legal que indique sus estructuracioacuten y afectacioacuten De esta
manera se ha demostrado que el macroproceso de presupuesto como sea dicho no es una
actividad suelta e independiente si no que ase parte de una actividad mayor que para este
trabajo se presenta como el macroproceso de planeacioacuten que ademaacutes de contener el
macroproceso presupuestal estaacute conformado por macro y micro procesos que hacen
tangible el cumplimiento del (Constitucion Politica de Colmbia Art-2 1991)
En el Capiacutetulo quintoacute que es el final se Advierte el concepto de planeacioacuten
aplicable en la normatividad vigente en materia de contratacioacuten puacuteblica abordaacutendolo desde
las diferentes modalidades de seleccioacuten del contratista Determinando las normas que han
permitido organizar de una manera maacutes aacutegil los procesos que conforman el macroproceso
de planeacioacuten y permiten concretar que la planeacioacuten es un macroproceso que contiene
microprocesos o macroproceso Los cuales guardan una estrecha relacioacuten con los principios
constitucionales legales siendo estos los pilares fundamentales para cumplir los fines del
Estado Ya que soportan el macroproceso de planeacioacuten que no inicia tampoco en la etapa
precontractual ni termina con ella
Esto implica abordar esta temaacutetica desde conceptos emitidos por doctrinantes
juristas y filoacutesofos como (Sierrra Porto HUMBERTO A 1998) SAVIGNY KELSEN
GURVITCH (ROSS) CALSAMIGLIA (HABERMAS 2008) (DWORKIN R ) Entre
otros precisando la naturaleza juriacutedica de los principios su estructura clasificacioacuten y
distincioacuten entre reglas y principios
Asiacute mismo se fundamenta el Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado con base en pronunciamientos de la corte que
permiten estructurar el macro proceso al sustentar la planeacioacuten como principio en otros
principios claramente definidos enunciados que se ajustan a las caracteriacutesticas expuestas
por filoacutesofos doctrinantes y juristas para su clasificacioacuten y estructura a su vez todos y cada
uno los argumentos utilizados por la corte contiene microprocesos que permiten
contextualizacioacuten el Macroproceso de Planeacioacuten de la misma manera al mencionar las
funciones de las autoridades administrativas esta estaacuten relacionadas con microprocesos y
16
microprocesos que permiten el cumplimiento de la misioacuten y objetivos de su institucioacuten u
organismo estatal
En cuanto a la estrategia metodoloacutegica para examinar el concepto de planeacioacuten se
optoacute por el disentildeo metodoloacutegico de tipo descriptivo basado en la recoleccioacuten y anaacutelisis de
informacioacuten documental para examinar las fuentes escritas especialmente el material
bibliograacutefico tambieacuten se hizo uso del comparativo(cualitativo) enfrentando la regulacioacuten
actual sobre la planeacioacuten y los conceptos doctrinales sobre la funcioacuten administrativa a
efecto de argumentar y apoyar el concepto de planeacioacuten como el primer macroproceso de
la funcioacuten administrativa y determinar la influencia normatividad vigente sobre el tema al
manejarlo como un principio travesar que afecta la eficacia y eficiencia en su aplicabilidad
y contribuye a las fallas en la contratacioacuten siendo necesario implementar el concepto de
macroproceso de planeacioacuten para superar estados problemaacuteticos identificados en la
praacutectica
Capiacutetulo I
1 Concepto de administracioacuten y Planeacioacuten
El poder el dinero y maacutes concretamente los mercados y la administracioacuten se
apoderaron de funciones integrativas que antes eran desempentildeadas por valores y
normas consensuales o incluso por procesos de construccioacuten de un entendimiento
(Habermas 2018)
Desde el planteamiento anterior es importante establecer que en este devenir
histoacuterico la sociedad ha organizado ademaacutes de sus ideologiacuteas la manera de utilizar los
recursos que integran los factores de produccioacuten clasificados en cuatro grandes categoriacuteas
Trabajo que proviene del tiempo y se transforma en un salario Capital creacioacuten humana
que proporciona un intereacutes Tierra como espacio de recursos naturales que representa una
renta y Habilidad empresarial o talento para crear un nuevo producto y por ello recibir una
utilidad Esto recursos combinados producen bienes que son tangibles y servicios que son
inmateriales y permiten el crecimiento y desarrollo econoacutemico del Estado como el de la
sociedad (McEachern 2003 paacutegs 1-3)
Al respecto conviene decir que una economiacutea es la eleccioacuten de millones de
individuos que intentan satisfacer sus necesidades ilimitadas con recursos escasos pero
para bien o para mal las sociedades fundamentan su desarrollo y su economiacutea en
organizaciones4 privadas como puacuteblicas Que aunque tienen algunas diferencias
significativas las dos se fundamentan en la administracioacuten Para establecer los temas
elementos procesos y lineamientos aplicables por el ser humano en su quehacer diario en
4 Organizaciones Se define como un grupo de personas que trabajan en conjunto para crear un valor agregado (Koontz
Heinz Werhrich amp Marck Cannice Administracioacuten 212)
17
el rol de gerentes administradores y en especial como liacutederes de estas organizaciones que
les exige actuar con productividad5 eficiencia6 efectividad7 (Griiffin 2011 paacuteg 5)
11Definicioacuten de Administracioacuten
Por lo que no es fortuito decir que la Administracioacuten Hasta finales del siglo XIX
Tanto en el Estado Como en el sector privado se concebiacutea de manera distinta pero a partir
de la teoriacutea de Henry Fayol se reconoce que la actividad administrativa ocurre o se
manifiesta en ambos sectores de igual manera Distanciaacutendose uacutenicamente de su origen y
los objetivos de las organizaciones (Ramirez 2010 paacuteg 67)
Por lo tanto estas organizaciones instituciones o empresas que indistintamente
coacutemo se denominen comprenden seis operaciones fundamentales
Operaciones teacutecnicas (produccioacuten fabricacioacuten transformacioacuten) Operaciones
comerciales (compras ventas permutas) Operaciones financieras (buacutesqueda y
administracioacuten de capitales) Operaciones de seguridad (proteccioacuten de bienes y de
personas) Operaciones contables (inventario balance precio de costo estadiacutestica
etc) Operaciones administrativas Para complementar su teoriacutea administrativa
sentildeala que para que eacutesta sea efectiva debe ajustarse a los siguientes principios
Divisioacuten del trabajo Autoridad y responsabilidad Disciplina Unidad de mando
Unidad de direccioacuten Subordinacioacuten del intereacutes individual al intereacutes general
Remuneracioacuten Centralizacioacuten Cadena de mando Orden Equidad Estabilidad del
personal Iniciativa Espiacuteritu de grupo (Ponce 1994 paacuteg 122)
Esto quiere decir que los aportes efectuados por Fayol son complementarias a las
teoriacuteas de Taylor ya que este mira maacutes bien los principios y procesos micro administrativo
sin desconocer los macro administrativos Principalmente vistos por Fayol y que todaviacutea
existen y subsistiraacuten (Ponce 1994 paacuteg 124)
Siguiendo los aportes efectuados por Taylor y principalmente por Fayol se deben
analizar ademaacutes conceptos efectuados por otros atores como la definicioacuten de Mary Parker
Follett citada por (Stoner amp Freeman 1994) MUNCH Galindo y GARCIA Martiacutenez
(1998) que sobre la administracioacuten afirmo es ldquoel esfuerzo coordinado de un grupo social
para obtener un fin con la mayor eficiencia y el menor esfuerzo posiblesrdquo Herbert A
Simoacuten define la administracioacuten como ldquoaccioacuten humana racional y cooperativa para llegar a
determinados objetivosrdquo Robert McNamara La Administracioacuten ldquoes el medio por el cual
pueden ser racionalmente organizados y extendidos al conjunto del cuerpo social los
5ldquola maacutexima de aumentar la productividad segura se encuentra en el conocimiento del trabajo mismo y en especial en la administracioacutenrdquo (Koontz Heinz Werhrich amp Marck Cannice Administracioacuten 212) 6 Logro de os fines con el miacutenimo de recursos (Koontz Heinz Werhrich amp Marck Cannice Administracioacuten 212) 7 Es el logro de objetivos (Koontz Heinz Werhrich amp Marck Cannice Administracioacuten 212)
18
cambios sociales tecnoloacutegicos y poliacuteticosrdquo Fritz Mostern Marx La Administracioacuten es
ldquotoda accioacuten encaminada a convertir un propoacutesito en realidad objetiva es el orden
sistemaacutetico de acciones y el uso calculado de recursos aplicados a la realizacioacuten de un
propoacutesito previendo los obstaacuteculos que pueden surgir en el logro del mismo Es la accioacuten
de direccioacuten y supervisioacuten del trabajo y del uso adecuado de materiales y elementos para
realizar el fin propuesto con el maacutes bajo costo de energiacutea tiempo y dinerordquo (McNamara
1946)8 Luther Gulick La Administracioacuten ldquoes un sistema de conocimientos por medio del
cual los hombres establecen relaciones predicen resultados e influyen en las consecuencias
de cualquier situacioacuten en que se organicen para trabajar unidos en el logro de propoacutesitos
comunesrdquo
Esta descripcioacuten seraacute incompleta si no se hace referencia al concepto de
administracioacuten puacuteblica postulado por (Garcia Galindo amp Bolivar Ramirez Fundamentos de
Gestioacuten Puacuteblica 2014 ) quienes establecen la administracioacuten puacuteblica se fundamenta en la
teoriacutea general de la administracioacuten y la definen de la siguiente manera
ldquoLa administracioacuten puacuteblica se encarga de la gestioacuten humana y del manejo
adecuado de los recursos fiacutesicos materiales teacutecnicos y financieros que emplea el
Estado para el cumplimiento de sus fines de acuerdo con las normas
constitucionales y legales que orientan la actividad gubernamentalrdquo Paacuteg 32
Esta revisioacuten tan somera como inevitablemente nos lleva a realizar la comparacioacuten
de la definicioacuten de administracioacuten puacuteblica con las aportadas sobre la administracioacuten en el
sector privado lo que nos permite concluir que coincide en la combinacioacuten de la actividad
humana recursos y la buacutesqueda del cumplimientos de metas mediante la realizacioacuten de
macroproceso que facilitan la toma de decisiones entre ellos el macroproceso de
planeacioacuten y como se afirmoacute al inicio del texto se distancian uacutenicamente de su origen y los
objetivos de las organizaciones (Ramirez 2010 paacuteg 67) Por lo cual ha ambas le es
aplicable la teoriacutea de Henry Fayol la cual denomino proceso administrativo que consiste en
prever9 Organizar Mandar coordinar y controlar10
A partir de esta teoriacutea ANDREW Dubrin (2000) afirma refirieacutendose a la propuesta
de Fayol La administracioacuten ldquoEs el proceso de usar recursos de la organizacioacuten para
alcanzar los objetivos de la misma por medio de las funciones de planeacioacuten organizacioacuten
e integracioacuten del personal del liderazgo y de controlrdquo Contribuyendo con el
SCHERMERHORN John R Jr (2002) Expresa la administracioacuten es ldquoEl proceso de
9 La previsioacuten -pre antes y visioacuten lo que se ve- Fayol sentildeala que consiste en escrutar el futuro y hacer los planes de accioacuten Con aquellos que separan -como lo hacemos nosotros-e- la previsioacuten de la planeacioacuten hay que tomar en cuenta que en la eacutepoca de Fayol ya estaban sentildealadas estas dos divisiones en la misma definicioacuten (Ponce 1994 paacuteg 123) 10 Es necesario hacer eacutenfasis en que la (coordinacioacuten) es en realidad la esencia de la administracioacuten la previsioacuten es coordinacioacuten de los hechos que se logran al investigar con los medios con que se cuentan Asiacute la planeacioacuten es una coordinacioacuten de las distintas actividades que se van a realizar por lo que se ha preferido cambiarla por direccioacuten que comprende ya en la praacutectica la coordinacioacuten final y concreta que tiene que realizarse siempre al ajustar los planes a los casos concretos (Ponce 1994 paacuteg 124)
19
planeacioacuten organizacioacuten direccioacuten y control del uso de los recursos para lograr las metas
del desempentildeo establecidordquo (Ramirez cardona amp Ramirez 2010 paacuteg 59)
A su vez George R Terri define la Administracioacuten como un proceso distintivo que
consiste en la planeacioacuten organizacioacuten direccioacuten ejecucioacuten y control del trabajo mediante
el empleo de personas y recursos de diversa iacutendolerdquo (RTerri 1961) Y (Davila) Expresa la
Administracioacuten ldquoes una praacutectica social que se esquematiza como el manejo de los recursos
de una organizacioacuten a traveacutes del proceso administrativo de planeacioacuten coordinacioacuten
direccioacuten organizacioacuten y controlrdquo
Una vez estudiados los diferentes conceptos hasta acaacute descritos que han permitido
definir la administracioacuten y con ellos abordar la planeacioacuten como un proceso desde el punto
vista teoacuterico y conceptual cabe sentildealar que nos identificamos con el anaacutelisis efectuado por
el doctor Carlos Ramiacuterez Cardona en el (2010) En su libro Fundamentos de
administracioacuten Donde concluye
Cada uno de los aportes citados [hellip] ldquoTomados independientemente ninguno es lo
suficientemente claro y concreto pero con el aporte de todos ellos se puede llegar
a formar un concepto a priori que satisfaga la inquietud intelectual como el que se
propone a continuacioacuten La administracioacuten es una actividad humana por medio de
la cual las personas procuran obtener unos resultados Esa actividad humana se
desarrolla al ejecutar los procesos de planear organizar dirigir coordinar y
controlarrdquo paacuteg 59
ldquoUn plan no es nada pero la planificacioacuten lo es todordquo ndash
Dwight D Eisenhower
(eEisenhower)
12 La planeacioacuten como procesoacute
El proceso de planeacioacuten es el primer paso hacia la administracioacuten efectiva
eficiente y por consiguiente eficaz (Koontz Administracioacuten paacuteg 212) De alliacute la validez
y actualidad del estudio que se propone que impone una presentacioacuten maacutes allaacute de la
narrativa o debate propuesto con valoraciones y contradicciones que dan contenido al
problema de investigacioacuten Por otra parte criticar y proponer una nueva concepcioacuten de la
planeacioacuten no como un principio si no como un macroproceso exige un entendimiento del
origen y evolucioacuten de los conceptos y teoriacuteas en las que se buscan su fundamentacioacuten
como se ha establecido en este trabajo
Aquiacute conviene detenerse un momento a fin de referir planteamientos efectuados por
diversos autores que contribuye y coadyuvan a la definicioacuten del Doctor Ramiacuterez Cardona
que plantea la planeacioacuten como proceso por lo que citan a
20
(RG (2014) paacuteg 33) Planear es el Proceso que se sigue para identificar y
seleccionar las metas organizacionales apropiadas y los cursos de accioacuten para alcanzarlas
ademaacutes formulan estrategias para lograr un alto desempentildeo Los tres pasos del proceso de
planeacioacuten son 1) decidir queacute metas perseguiraacute la organizacioacuten 2) decidir queacute cursos de
accioacuten se emprenderaacuten para alcanzar dichas metas y 3) decidir coacutemo distribuir los recursos
de la organizacioacuten para conseguirlas
(HernandezS 2012) La planeacioacuten es una definicioacuten de la accioacuten por lo tanto
seguacuten sea el problema se debe elaborar el tipo de plan correspondiente puede ser una
simple orden una poliacutetica un procedimiento o un programa complejo incluso una
estrategia global paacuteg 94
(EXPOacuteSITO V 2003 paacuteg 585 y ss) la planeacioacuten es un instrumento o
herramienta para la gestioacuten contractual puacuteblica que implica toda contratacioacuten a realizar
para la satisfaccioacuten de una necesidad de caraacutecter general como buacutesqueda de la consecucioacuten
de los fines estatales debe estar antepuesta por una serie de anaacutelisis11 tendientes a
determinar y focalizar la viabilidad teacutecnica y econoacutemica realizando () estudios de
factibilidad proyectos e investigaciones necesarios para determinar su conveniencia
necesidad oportunidad y valor aproximadordquo
AGUSTIacuteN REYES PONCE Citado por (HernandezS 2012 paacuteg 168) define la
planeacioacuten como ldquoFijar el curso concreto de accioacuten que ha de seguirse estableciendo los
principios (poliacuteticas) que habraacuten de orientarlo la secuencia de operaciones para realizarlo y
las determinaciones de tiempos y de recursos necesarios para su realizacioacutenrdquo Al respecto
comenta ldquoPlanear es tan importante como hacer porque la eficiencia es obra del orden por
lo tanto necesitamos hacer planes antes de la accioacutenrdquo
ISAAC GUZMAacuteN VALDIVIA quien manifiesta que la planeacioacuten se define como
la necesidad de ldquoSentildealar los objetivos que se persiguen Dictar las poliacuteticas que orientan a
los colaboradores asiacute como los procedimientos que deberaacuten aplicarse y elaborar los
programas a corto y largo plazos donde deben quedar incluidos los factores de tiempo y
costordquo paacuteg 168
JOSEacute ANTONIO FERNAacuteNDEZ ARENA ldquoEn la planeacioacuten se definen los
problemas por resolver se analizan las experiencias pasadas y se esbozan planes y
programas a realizarrdquo paacuteg 168
FRANCISCO JAVIER LARIS CASILLAS ldquoEste autor en forma esquemaacutetica dice
que la planeacioacuten consiste en determinar Objetivos Poliacuteticas Meacutetodos y procedimientos
Programas Presupuestosrdquo paacuteg 170
(IVANCEVICH JOHN M 1997 paacuteg 800) Planear en el mejor de los casos
significa que las decisiones que hoy se adopten produciraacuten resultados uacutetiles en alguna
11 Entieacutendase para el contexto de nuestra argumentacioacuten como proceso a seguir
21
fecha futura resultados que se desprenden de la finalidad y de los objetivos de la
organizacioacuten
(GOacuteMEZ LEE 2011 paacutegs 65-70) En su artiacuteculo La variable de economiacutea y su
control en la estructuracioacuten de pliegos en Revista Economiacutea expresa sobre el proceso de
planeacioacuten que ldquopor tratarse de una lista indicativa de aspectos miacutenimos que deben ser
tenidos en cuenta por las entidades estatales al momento de contratar consideran la
planeacioacuten como una serie de actividades preparatoriasrdquo Pp 65-70
El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espantildeola no define la planeacioacuten
sino la planificacioacuten ldquof Accioacuten y efecto de planificar || 2 Plan general metoacutedicamente
organizado y frecuentemente de gran amplitud para obtener un objetivo determinado tal
como el desarrollo armoacutenico de una ciudad el desarrollo econoacutemico la investigacioacuten
cientiacutefica el funcionamiento de una industria etcrdquo (Academia Espantildeola (2009))
13 La planeacioacuten como principio
Asiacute como la Real Academia de la lengua espantildeola No define la planeacioacuten en La
Constitucioacuten Poliacutetica de Colombia y en todo su ordenamiento juriacutedico tampoco se
encuentra taacutecitamente su definicioacuten como principio de la contratacioacuten estatal Situacioacuten
que se observa al revisar detenidamente la legislacioacuten colombina desde su texto
constitucional normativa Jurisprudencial y doctrinal
El concepto de planeacioacuten se deduce y es presentado como principio en el momento
que las altas cortes realizan su anaacutelisis de las normas taxativas constitucionales econoacutemicas
de estructura y de organizacioacuten de la administracioacuten y en la aplicacioacuten de los procesos de
seleccioacuten para la ejecucioacuten de los recursos del Estado Donde se hace necesario y exigible
actuar bajo los paraacutemetros de los principios consagrados en el estatuto de contratacioacuten
estatal y los de la funcioacuten administrativa Encabezados por el principio de legalidad
Debido proceso Economiacutea
Abordar la planeacioacuten como el eje articulador en la contratacioacuten estatal exige
tomar como punto de partida la constitucioacuten de 1991 de donde se desarrollan integran el
ordenamiento juriacutedico de maacutexima importancia para la proteccioacuten de los derechos del
constituyente primario a partir de esta carta poliacutetica y de las leyes desarrolladas se busca
implementar reglas principios y valores como pautas de interpretacioacuten aplicables a las
actividades desarrolladas por los funcionarios puacuteblicos encargados de realizar la ejecucioacuten
del presupuesto nacional y de esta forma satisfacer las necesidades de bienes y servicios
que exige el artiacuteculo 2 superior y el Tiacutetulo XII Del Reacutegimen econoacutemico de la hacienda
puacuteblica
En pronunciamientos efectuados por el Consejo de Estado Seccioacuten 3ordf sub Seccioacuten
C en la (Sentencia Exp(22464) 2012) se infiere algunos elementos de planeacioacuten a partir
de los artiacuteculos 29 El debido proceso se aplicaraacute a toda clase de actuaciones judiciales y
22
administrativas Articulo 209 implica entender la planeacioacuten como un tema atinente y
transversal a la administracioacuten y funciones puacuteblicas que hace parte del contenido de cada
uno de los principios alliacute enunciados y de manera directa se relaciona con la igualdad la
moralidad la eficacia la economiacutea la celeridad la imparcialidad y la publicidad Que se
deben observar y aplicar para el correcto ejercicio de la funcioacuten administrativa
De la misma forma (Constitucion Politica de Colombia Art 334 1991) Alude al
principio de racionalidad de la funcioacuten puacuteblica12 tambieacuten se infiere la planeacioacuten del
capiacutetulo 2 Artiacuteculo 339 De los planes de Desarrollo Modificado por el art 2 Acto
Legislativo 003 de 2011 Que sentildea que habraacute un Plan Nacional de Desarrollo que
contiene [hellip] planes de desarrollo [hellip] planes de las entidades territoriales [hellip] plan de
inversiones [hellip] al realizar anaacutelisis de este artiacuteculo se establece que se integran actividades
que conforman un Macroproceso de planeacioacuten nacional que integra presupuestos que
establece la forma de optimizar y administrar los recursos para adquirir bienes y servicios
que satisfagan las necesidades del Estado y sus administrados mediante la ejecucioacuten y
desarrollo de los artiacuteculos 340 13 y 341 14 de la constitucioacuten
La planeacioacuten a nivel normativo y reglamentario se infiere desde la aplicacioacuten de
Ley 80 de 1993 De los principios de la contratacioacuten estatal en especial el artiacuteculo 25
principios de economiacutea en el numeral 12 modificado por el artiacuteculo 87 de la Ley 1474 de
2011 Previo a la apertura de un proceso de seleccioacuten o a la firma del contrato en el caso en
que la modalidad de seleccioacuten sea contratacioacuten directa deberaacuten elaborarse los estudios
disentildeos y proyectos requeridos y los pliegos de condiciones [hellip] los estudios y disentildeos
que permitan establecer la viabilidad del proyecto y su impacto social econoacutemico y
ambiental En lo expresado en este artiacuteculo se puede establecer que maacutes que inferir un
principio de planeacioacuten se hace mencioacuten a una serie de documentos que hacen pare del
Macroproceso de planeacioacuten que se estaacute planteando con fundamento en las definiciones y
conceptos aportados de administracioacuten y planeacioacuten
Estos documentos se catalogan como micro procesos independientes indispensables
para determinar la necesidad (Congreso de la Repuacuteblica Exposicioacuten de Motivos Ley 80
de 1993)
El artiacuteculo 26 enuncia el Principio de Responsabilidad en especial su numeral
tercero se relaciona con la planeacioacuten toda vez que hace mencioacuten documentos deben ser
realizados por las entidades y los servidores puacuteblicos para abrir licitaciones
o concursos como son los correspondientes pliegos de condiciones disentildeos estudios
planos y evaluaciones que fueren necesarios
23
Esta normatividad tiene relacioacuten con el artiacuteculo 8 de la Ley 1150 de 2007 De la
publicacioacuten de proyectos de pliegos de condiciones y estudios previos Con el propoacutesito de
suministrar al puacuteblico en general la informacioacuten que le permita formular observaciones a su
contenido las entidades publicaraacuten los proyectos de pliegos de condiciones o sus
equivalentes en las condiciones que sentildeale el reglamento La informacioacuten publicada debe
ser veraz responsable ecuaacutenime suficiente y oportuna
Debe tenerse en cuenta la Ley 1474 de 2011 en el que se establece que Por la cual
se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevencioacuten investigacioacuten y
sancioacuten de actos de corrupcioacuten y la efectividad del control de la gestioacuten puacuteblica
De otra parte atendiendo la reciente expedicioacuten del Decreto 1510 de 17 de julio de
2013 ldquoPor el cual se reglamenta el sistema de compras y contratacioacuten puacuteblicardquo
El Decreto 1510 de 2013 no definicioacuten la planeacioacuten pero enumera una serie de
documentos como el plan anual de adquisiciones Registro Uacutenico de Proponentes Anaacutelisis
del sector econoacutemico y de los oferentes por parte de las Entidades Estatales Alrededor de
la Planeacioacuten establece un macroproceso que coadyuva a fundamentar la propuesta de este
trabajo asiacute
Artiacuteculo 20 Estudios y documentos previos [hellip] la necesidad El objeto a contratar
La modalidad de seleccioacuten del contratista y su justificacioacuten El valor estimado del
contrato El anaacutelisis de riesgo Las garantiacuteas La indicacioacuten un Acuerdo Comercial
[hellip]
Artiacuteculo 21 Aviso de convocatoria Artiacuteculo 22 Pliegos de condiciones
Artiacuteculo 23 Observaciones al proyecto de pliegos de condiciones Artiacuteculo 24 Acto
administrativo de apertura del proceso de seleccioacuten Seleccioacuten Contratacioacuten Ejecucioacuten
Modalidades de seleccioacuten Licitacioacuten Puacuteblica Seleccioacuten Abreviada Contratacioacuten de
Menor Cuantiacutea Otros procesos de seleccioacuten abreviada Concurso de meacuteritos Contratacioacuten
directa Miacutenima Cuantiacutea Enajenacioacuten de bienes del Estado Entre otros Que claramente
describe que la planeacioacuten es un macroproceso que se compone de microprocesos y
microprocesos
La Ley 152 de 1994 ldquoPor la cual se establece la Ley Orgaacutenica del Plan de
Desarrollordquo Capiacutetulo I Principios Generales Artiacuteculo 2ordm- Aacutembito de aplicacioacuten La Ley
Orgaacutenica del Plan de Desarrollo se aplicaraacute a la Nacioacuten las entidades territoriales y los
organismos puacuteblicos de todo orden Artiacuteculo 3ordm- Principios Generales Los principios
generales que rigen las actuaciones de las autoridades nacionales regionales y territoriales
en materia de planeacioacuten son
[hellip] Autonomiacutea Ordenacioacuten
Competencias Coordinacioacuten Consistencia Modificado por el art 9 Ley 1473 de
2011 Prioridad del gasto puacuteblico
social Continuidad Participacioacuten Sustentabilidad Ambiental Desarrollo armoacutenico
de las regiones Proceso de planeacioacuten El plan de desarrollo estableceraacute los
24
elementos baacutesicos que comprendan la planificacioacuten como una actividad continua
teniendo en cuenta la formulacioacuten aprobacioacuten ejecucioacuten seguimiento y
evaluacioacuten Eficiencia Viabilidad Coherencia Conformacioacuten de los planes de
desarrollo
El concepto de planeacioacuten analizada desde la jurisprudencia se caracteriza por
esbozar en sus argumentos el principio de planeacioacuten en la contratacioacuten estatal como un
principio trasversal y al referirse a ella se remiten a la definicioacuten de otros principios que se
encuentran taacutecitos en el ordenamiento juriacutedico ya enunciados como por el ejemplo los
pronunciamientos del Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Seccioacuten
Tercera Sentencia del 01 de febrero de 2012 CP Jaime Orlando Santofimio Gamboa
(Sentencia Exp(22464) 2012) Que Expresa
() La ausencia de planeacioacuten ataca la esencia misma del intereacutes general con
consecuencias gravosas y muchas veces nefastas no soacutelo para la realizacioacuten efectiva de los
objetos pactados sino tambieacuten respecto del patrimonio puacuteblico que en uacuteltimas es el que
siempre estaacute involucrado en todo contrato estatal desconociendo en consecuencia
fundamentales reglas y requisitos previos dentro de los procesos contractuales es decir en
violacioacuten del principio de legalidad
El principio de economiacutea cuando el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso
Administrativo Seccioacuten Tercera Consejera ponente Ruth Stella Correa Palacio
(Sentencia 31447 d 2007) dice
[hellip] ldquohellipPor lo tanto el principio de economiacutea en cuya esencia se encuentra el deber
de planeacioacuten del contrato ldquohellip significa que el Estado estaacute obligado a actuar con alto
grado de eficiencia y eficacia para que se protejan los recursos puacuteblicos fiscales con
sujecioacuten estricta al orden juriacutedico De tal manera que es cuestionable todo acto de
negligencia desidia o falta de planeacioacuten u organizacioacuten estatal en la toma de
decisiones puacuteblicas que generan situaciones contrarias a la ley
La Corte Constitucional en la sentencia C-449 de 9 de julio de 1992 Magistrado
Ponente ALEJANDRO MARTIacuteNEZ CABALLERO ha sentildealado que la contratacioacuten
estatal ldquodebe inscribirse en los principios axioloacutegicos del Estado social de derecho
que irradian todas las disposiciones contractuales previstas en la Constitucioacutenrdquo
Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Seccioacuten Tercera
subseccioacuten A (Sentencia 16103 2009) Consejero Ponente MAURICIO FAJARDO
GOacuteMEZ
ldquoLa planeacioacuten constituye un principio que debe orientar la actividad contractual de
las entidades estatales cuyo principal desarrollo estaacute llamado a tener lugar durante
las fases previa y preparatoria del contrato lo cual permite su incorporacioacuten al
presupuesto por cuanto la racionalidad de los recursos puacuteblicos implica que todo
proyecto que pretenda emprender la Administracioacuten Puacuteblica debe estar precedido de
un conjunto de estudios dirigidos a establecer su viabilidad teacutecnica y econoacutemica asiacute
25
como el impacto social que ha de tener en la satisfaccioacuten de las necesidades
puacuteblicas Se trata de alcanzar una soacutelida justificacioacuten del gasto puacuteblico con el objeto
de lograr un manejo oacuteptimo de los recursos financieros del Estado
De este marco normativo se concibe la institucionalizacioacuten de la planeacioacuten dentro
de las poliacuteticas puacuteblicas en todos los sectores y niveles como un macroproceso que tiene
origen en la sociedad y que resulta de la interaccioacuten entre la misma y el Estado Que no es
utilizable uacutenicamente en la etapa precontractual si no que este nace en las necesidades de la
sociedad y termina con la liquidacioacuten de los contratos Realizados para cumplir los fines del
Estado
Sin desconocer que hoy diacutea se capta la planeacioacuten como un principio trasverso a los
demaacutes principios y aplicable especialmente en la etapa precontractual donde nace y termina
con la eleccioacuten del contratista
Capitulo II
He dicho en muchos lugares de mis escritos que mi pretensioacuten era imitar a los
arquitectos los cuales para levantar grandes edificios en lugares donde la roca la arcilla o
cualquier otro suelo firme estaacute cubierto de arena o piedrecillas abren primero grandes
fosas y sacan de ellas [hellip] la arena [hellip] a fin de asentar luego los cimientos sobre terreno
firme Del mismo modo yo he rechazado primero como si fuera arena todo lo que habiacutea
reconocido como dudoso e inseguro y habiendo considerado tras esto que era imposible
dudar de que la sustancia que asiacute duda de todo o que piensa existe mientras que duda me
he valido de esto como de una roca firme sobe la cual he puesto los cimientos de mi
filosofiacutea
Rene Descartes
Meditaciones metafiacutesicas
2 Sobre el Macroproceso de planeacioacuten
21Institucionalizacioacuten Naturaleza alcance y delimitacioacuten del macroproceso
de planeacioacuten En el Estado Colombiano
La planeacioacuten en Colombia no inicia con la constitucioacuten de 1991 y tampoco
obedece uacutenicamente en circunstancias econoacutemicas o poliacuteticas de nuestra sociedad el tema
26
de planeacioacuten en Colombia contiene indiscutiblemente inmerso una serie de
acontecimientos internos como externos que se desarrollaron en el mundo con la evolucioacuten
de la teoriacutea econoacutemica y otros factores que en conjunto permitieron su implementacioacuten tal
como no lo sintetiza el doctor Joseacute Ocampo citado (Acevedo Velez 2009) en su trabajo
La planeacioacuten nacional y los planes de gobierno indicando al respecto
La planeacioacuten Surge al final de la Segunda Guerra Mundial cuando aparece un
nuevo orden mundial se consolida Estados Unidos militar y econoacutemicamente se
consolidan los nombres del Tercer Mundo y del subdesarrollo el futuro de los
paiacuteses no industrializados [hellip] la reconstruccioacuten de Europa era urgente los
nacionalismos creciacutean al lado del comunismo la guerra friacutea estaba en su mayor
expresioacuten se requeriacutean nuevos mercados donde vender productos y donde invertir
excedentes de capital se desarrolla una fe ciega en la ciencia y la tecnologiacutea
aparecen nuevos problemas mundiales como la pobreza la sobrepoblacioacuten entre
otros La historia del desarrollo en Colombia desde la segunda mitad del siglo XX
hasta hoy se ve afectada por dicho contexto de posguerra y es alliacute donde la
planeacioacuten se configuroacute como estrategia de conocimiento indispensable para llevar
y promover el desarrollo industrial a los paiacuteses pobres Ademaacutes aparecen por
primera vez los conceptos de intervencionismo planeacioacuten economiacutea nacional y
responsabilidad social que iriacutean penetrando en la discusioacuten econoacutemica y poliacutetica del
paiacutes (Ocampo 1994)
Al respecto el doctor Cesar Silva Hincapieacute 1993 citando (Areas osorio 2005)
Precisa que en la discusioacuten del significado del teacutermino planeacioacuten Se trata de establecer si
Este significa una poliacutetica una norma de administracioacuten puacuteblica un sistema un
plan una estrategia o un proceso iniciado en 1917 En razoacuten a la planeacioacuten
sovieacutetica [hellip] No es faacutecil diferenciar entonces si la planeacioacuten es una u otra cosa
pues consideramos que encierra todos los elementos los cuales estaacuten iacutentimamente
entrelazados y cada uno cumple su misioacuten completando asiacute el proceso para la
consecucioacuten de los fines perseguidos [hellip]
[hellip] Como proceso indica un camino un procedimiento en cierta forma una
reglamentacioacuten Como poliacutetica acoge las decisiones fundamentales de los
gobiernos respecto a la conduccioacuten de una sociedad Como sistema se acoge a las
regulaciones de ley incluyendo aspectos desde los propiamente poliacuteticos hasta las
reglamentarias involucrando los diversos sectores de actividad e integrando las
regiones En su caraacutecter de plan acoge todos los elementos anteriores [hellip]
[hellip] Se discute igualmente si la planeacioacuten es realmente un instrumento de
desarrollo o si este se da aun sin la aplicacioacuten de tal instrumento Lo que siacute ha
quedado claro es que la planeacioacuten contribuye a lograr el desarrollo en una forma
maacutes adecuada loacutegica racional y juriacutedica No es faacutecil medir el grado de desarrollo
que algunos paiacuteses han alcanzado por el estiacutemulo recibido por la planeacioacuten
Algunos sostienen que ha habido maacutes fracasos que eacutexitos y que en general y salvo
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periacuteodos cortos ninguno ha podido lograr las metas maacutes modestas de ingreso y
produccioacuten previstas en sus planes de desarrollo (Hincapie 1993)
De esta circunstancia nace el hecho que en Colombia se hayan expedido diversos
decretos y leyes creando organismos para implementar y desarrollar el macroproceso de
planeacioacuten entre ellos
El ldquoConsejo de la Economiacutea Nacionalrdquo dirigido a las actividades econoacutemicas del
Estado con la (Colombialey 23 de 1931) Siendo Presidente Enrique Alfredo Olaya
Herrera modificada por el (ColombiaDecreto ley 1438 de 1940) en el mandato de
Eduardo Santos Montejo en su Artiacuteculo 1ordm El Consejo de la Economiacutea Nacional es un
organismo de consulta planeamiento y coordinacioacuten general Y estaacute organizado sobre el
principio de la colaboracioacuten entre el Estado y los grupos econoacutemicos particulares
El ldquoComiteacute de Desarrollo Econoacutemicordquo consistiacutea en una comisioacuten encargada de
estudiar el informe de la Misioacuten del Banco Internacional de Reconstruccioacuten y Fomento
dirigida por Mr Pachuli Currie (Colombia Decreto 2838 de 1950) Siendo presidente
Laureano Goacutemez Castro
La Oficina de Planificacioacuten de la Presidencia de la Repuacuteblica (ColombiaDecreto
1928 de 1951) en su Artiacuteculo 1deg Creo como dependencia de la Presidencia de la
Repuacuteblica sin funciones ejecutivas
Se creoacute el Consejo Nacional de Planificacioacuten Econoacutemica encargado de dirigir la
Oficina de Planificacioacuten de acuerdo con las actividades que le fueron asignadas a dicha
Oficina por Decreto 1928 de 1951 Con la expedicioacuten del (Colombia Decreto 0389 de
1952) siendo presiente Roberto Urdaneta Arbelaacuteez
Un corolario maacutes o fue el informe realizado por la misioacuten del Banco Internacional
de Reconstruccioacuten y Fomento Denominado ldquoBases de un Programa de Fomento para
Colombiardquo Bajo el gobierno del Presidente Mariano Ospina Peacuterez el cual sirvioacute como punto
de partida para crear el Comiteacute desarrollo econoacutemico en 1952 (Currie 1951)
Se reorganiza el Consejo Nacional de Planificacioacuten Econoacutemica por medio del
(Colombia Decreto 0999 1953)
Se suprime el Consejo Nacional de Planificacioacuten Econoacutemica compuesto de tres
consejeros y creacutease en su reemplazo como dependencia directa de la Presidencia de la
Repuacuteblica sin funciones ejecutivas la Direccioacuten Nacional de Planeacioacuten Econoacutemica y
Fiscal que estaraacute a cargo de un director de libre nombramiento y remocioacuten del jefe del
Estado que seraacute el mismo Secretario de Asuntos Teacutecnicos y Econoacutemicos de la Presidencia
de la Repuacuteblica Con el (ColombiaDecreto 3278 de 1953)
Se restaura y se crea nuevamente el Consejo Nacional de Economiacutea dependiente
de la Presidencia de la Repuacuteblica como organismo consultivo del Gobierno Nacional
integrado por el Ministro de Hacienda y Creacutedito Puacuteblico el Gerente del Banco de la
Repuacuteblica el Gerente de la Federacioacuten Nacional de Cafeteros y cuatro miembros de libre
nombramiento y remocioacuten del presidente de la Repuacuteblica Con los (Colombia Decreto
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3080 de 1954) Siendo presidente el Teniente General GUSTAVO ROJAS PINILLA
Se creoacute el Comiteacute Nacional de Planeacioacuten dependiente del presidente de la
Repuacuteblica en reemplazo de la Direccioacuten Nacional de Planeacioacuten Econoacutemica y Fiscal
establecida por el Decreto nuacutemero 3278 de 1953 Con eacutel (Colombia Decreto 3103 de
1954) Como lo cita (Morcillo 2002)
Se Establece el cargo de Director Ejecutivo del Comiteacute Nacional de Planeacioacuten Se
establece como responsable de la ejecucioacuten de las decisiones aprobadas por el Comiteacute y
seraacute el Jefe Administrativo y el Coordinador del personal teacutecnico de dicho organismo Por
medio del (Colombia Decreto 622 de 1955)
Cabe sentildealar que la (ColombiaLey 19 de 1958) creo El Consejo Nacional de
Poliacutetica Econoacutemica y Social CONPES15 Definido por el DepartamentoNacional de
Planeacioacuten como La maacutexima autoridad nacional de planeacioacuten (DNP 2017)
A finales de 1958 llegoacute al paiacutes una Misioacuten Asesora de la CEPAL la cual orientoacute
sus tareas hacia la elaboracioacuten de un ldquoPlan General de Desarrollo Econoacutemico y Socialrdquo
(Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970 paacuteg 10)
Durante el gobernoacute de Alberto lleras Camargo se expide eacutel (Colombia Decreto
1088 de 1959) Con eacutel Por el cual se determinan las funciones y el personal del Consejo
Nacional de Poliacutetica Econoacutemica y Planeacioacuten y (Colombia Decreto 239 de 1959) Por el
cual se determinan el personal y funciones del Departamento Administrativo Nacional de
Planeacioacuten y Servicios Teacutecnicos
Antildeaacutedase a este el informe titulado ldquoEstudio sobre las condiciones de Desarrollo de
Colombia del Centro Nacional de Investigacioacuten Cientiacutefica con sede en Pariacutes Elaborado
durante este gobierno
A primera vista la planeacioacuten tiene una historia breve pero un gran pasado Si bien
esta actividad humana se tiene en nuestro ordenamiento juriacutedico como un principio
impliacutecito16 extraiacutedo de las normas de la constitucioacuten poliacutetica de 1991 y de las leyes que la
desarrollan Esta tambieacuten establece las organizaciones e instituciones en cargadas de
garantizar la prestacioacuten de los servicios puacuteblicos necesarios para la satisfaccioacuten de las
necesidades ilimitadas del Estado como de sus administrados Para ello se necesita una
correcta administracioacuten de recursos que combinados producen bienes tangibles y servicios
inmateriales presentes en el crecimiento y desarrollo econoacutemico sociopoliacutetico permitiendo
el cumplimiento de fines esenciales del Estado a sus vez se alcanza el alineamiento con las
15 normatividad vigente en materia de CONPES Ley 152 de 1994 Decreto 627 de 1974 Decreto 2132 de 1992 Decreto
2500 de 2005 Decreto 2148 de 2009 Decreto 3517 de 2009 Decreto 4487 de 2009
16 La edicioacuten revisada de dicha teoriacutea es la que se encuentra presente en ATIENZA Manuel y RUIZ MANERO Las
normas regulativas principios y reglas En Las piezas del derecho 2ordf edicioacuten Barcelona Ariel 2004 cap I p 23 y ss
29
exigencias de las organizaciones internacionales como la OCDEOEAhellip (McEachern
2003 paacutegs 1-3)
22 Constitucionalidad del Macroproceso De planeacioacuten
Con la promulgacioacuten de la constitucioacuten de 1991 se establecioacute en ella el Tiacutetulo XII
Del reacutegimen econoacutemico y hacienda puacuteblica Como el paraacutemetro normativo superior bajo la
direccioacuten general del Estado Con limitaciones establecidas por la ley Para la realizacioacuten
de la actividad econoacutemica (Articulo 334 superior) Asiacute mismo se establece la libre
competencia como un derecho de todos para mantener o acrecentar su patrimonio o en
cumplimiento de las funciones de su empleo supone responsabilidades Se constituye la
empresa como la base de desarrollo y bienestar la cual reuacutene capital y trabajo tiene una
funcioacuten social que implica obligaciones (Artiacuteculo 333 superior) (Sentencia T-240 1993)
De esta manera se empieza a establecer la estructurar de la planeacioacuten como el
macroproceso Constitucional donde se incorporan elementos esenciales de microeconomiacutea
y macroeconomiacutea elementos que interactuacutean en la actividad econoacutemica del Estado Como
lo son el capital el Trabajo la Empresa refirieacutendose a ella como las instituciones
dependencias u organizaciones gubernamentales como privadas un hospital la compantildeiacutea
telefoacutenica una universidad un centro penitensario las fuerzas militares una empresa de
transportes y muchas otras maacutes (Stoner amp Freeman 1994)
Todas estas empresas tienen en comuacuten que cada una de ellas cumple una misioacuten
dentro de la sociedad establecen objetivos y para cumplirlos requieren adquirir asignas y
distribuir recursos en el sector privado corresponden a capitales o patrimonios
independientes y para el sector puacuteblico son fiscales extraiacutedos por facultad de la ley
(Congreso) las ordenanzas (asambleas departamentales) y los acuerdos (concejos
distritales y municipales) quienes imponen contribuciones de conformidad con el Articulo
338 17 superior al respeto El Magistrado Ciro Angarita Baroacuten en La sentencia C-004 de
1993 expresoacute
ldquoLas contribuciones son recursos fiscales impuestos de forma obligatoria de un
sector econoacutemico para ser invertidos en el propio sector con exclusioacuten del resto de
la sociedad Los recursos parafiscales se encuentran a mitad de camino entre las
tasas y los impuestos [hellip]rdquo
17 Concordantes Arts 150 (10 y 12) 154 215 287 294 300 (4) 305 313 (4) 315 345 362 363 365 367 Y
transitorio 40 Leyes 6 de 1992 42 7189 100 1Ol 104 105 de 1993 117 122 123 137 138 142 143 174 de 1994
30
Asiacute mismo el Magistrado Angarita en la sentencia C-040 de 1993 consignoacute lo
siguiente sobre las contribuciones parafiscales diferenciaacutendolas de las tasas y los
impuestos
ldquo[hellip] El teacutermino ldquocontribucioacuten parafiscalrdquo hace relacioacuten a un gravamen especial
distinto de los impuestos y tasas En segundo lugar dicho gravamen es fruto de la
soberaniacutea fiscal del Estado que se cobra de manera obligatoria a un grupo gremio o
colectividad cuyos intereses o necesidades se satisfacen con los recursos
recaudados En tercer lugar que se puede imponer a favor de entes puacuteblicos semi
puacuteblicos o privados que ejerzan actividades de intereacutes general En cuarto lugar que
los recursos para fiscales no entran a engrosar las arcas del presupuesto nacional Y
por uacuteltimo que los recursos recaudados pueden ser verificados y administrados
tanto por elites puacuteblicos como por personas de derecho privado
Paralelamente con los artiacuteculos anteriores se establecioacute capiacutetulo 2 Articulo 339 De
los planes de desarrollo sementando con eacutel auacuten maacutes la importancia del macroproceso de
planeacioacuten se reconoce la necesidad de establecer Misiones o propoacutesitos Objetivos o
metas Estrategias Poliacutetica Procedimientos Regla Programa Presupuestos (Koontz
Heinz Werhrich amp Marck Cannice Administracioacuten 212 paacuteg 108) Dentro de un marco
que garantice la sostenibilidad fiscal Estaraacute conformado por una parte general y un plan de
inversiones de las entidades puacuteblicas del orden nacional Las entidades territoriales lo
elaboraraacuten y adoptaraacuten de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional
Al respecto la Corte Constitucional en la sentencia C-557 del antildeo 2000 efectuoacute
unas consideraciones en los siguientes teacuterminos
ldquo[hellip] El Estado incluye como [hellip] piedra angular de la funcioacuten puacuteblica el concepto
de planificacioacuten econoacutemica y social concebida como el instrumento maacutes importante
para el manejo econoacutemico puacuteblico [hellip] respecto de una amplia gama de
necesidades baacutesicas colectivas como la salud el trabajo la educacioacuten la
alimentacioacuten la seguridad el adecuado suministro de los servicios puacuteblicos [hellip] la
funcioacuten planificadora [hellip] se constituyoacute en la respuesta juriacutedica apropiada para
hacer posible el cumplimiento de las nuevas responsabilidades asignadas al Estado
[hellip]
[hellip] El concepto de planeacioacuten que acoge la Constitucioacuten Poliacutetica de 1991 [hellip] hace
eacutenfasis en la autonomiacutea de las regiones en la gestioacuten de su propio desarrollo en la
prioridad del gasto social concebido como un mecanismo oacuteptimo de redistribucioacuten
del ingreso en el principio de participacioacuten ciudadana y de concertacioacuten en la
formulacioacuten de las poliacuteticas de planeacioacuten [hellip] De otra parte este modelo de
planeacioacuten pretende ser global es decir abarcar todas las esferas del actuar
institucional del Estado tanto a nivel nacional como territorial[hellip]rdquo
Este marco normativo superior presenta y establece la planeacioacuten como el
macroproceso de planeacioacuten esencial para ejecutar los recursos fiscales de forma
coherentes con el comportamiento macroeconoacutemico y microeconoacutemico del Estado
31
Disentildeado para distribuir los recursos de manera equitativa en todas y cada una de las
necesidades presentadas las cuales son ilimitadas Lo que exige que este macroproceso
aplique en su mayor rigor cada uno de los principios constitucionales legales como el de
participacioacuten ciudadana entre otros tal como se encuentra consagrado en la (Constitucion
Politica de ColombiaArt340 1991)
A su vez el Articulo 341 Superior establece la participacioacuten del gobierno los entes
territoriales a traveacutes de sus autoridades de planeacioacuten y el consejo de gobierno Para su
elaboracioacuten y presentacioacuten al congreso para que sea sancionada como ley con prelacioacuten
sobre las demaacutes leyes En este entendido se expresoacute la Corte Constitucional citada por
Hernaacuten Alejandro Olano Gracia en su obra Constitucioacuten Poliacutetica comentada y concordada e
Historia Constitucional Asiacute
Diferente de la ley del Plan es la ley orgaacutenica del Plan general de desarrollo a que
hacen referencia los artiacuteculos 151 y 342 de la Carta Poliacutetica incluyeacutendola dentro de
su geacutenero y aclarando que su propoacutesito es la reglamentacioacuten del proceso de
planeacioacuten y la sujecioacuten de los presupuestos a los planes [hellip] unifica el
procedimiento de planeacioacuten Aquiacute existe una semejanza con el proceso
presupuestal Pero es parcial pues el proceso de planificacioacuten en todos los estratos
territoriales conforma un sistema institucionalizado a traveacutes de los consejos de
planeacioacuten encabezados por el Consejo Nacional de Planeacioacutenrdquo
Con relacioacuten a la semejanza menciona por la corte entre el proceso presupuestal y el
proceso de planeacioacuten expresamos nuestra oposicioacuten porque se debe tener la concepcioacuten
que la planeacioacuten como macroproceso contiene sin lugar a duda el proceso de
presupuestal no siendo estos independientes y por consiguiente constituyen los insumos
para la actividad fiscal del Estado Por ende Si existiraacute alguna semejan esta estariacutea
relacionada con la definicioacuten de proceso aportada con (Stoner amp Freeman 1994) donde
expresan un proceso es la forma sistemaacutetica de hacer las cosas organizar liderar y
controlar los planes programas proyectos y estrategias que permiten cumplir con los
objetivos y metas
Por consiguiente nos apoyamos en la afirmacioacuten hecha por el Doctor Hernaacuten
Olano en su obra en cita la cual contextualiza y sintetiza las normas constitucionales que
contienen Explicito el marco normativo y regulador del macroproceso de planeacioacuten
corresponden a los artiacuteculos 151 342 3393002 y 313 numeral 2deg De la Carta pag751
Capiacutetulo III
mdash Por favor iquestpodriacuteas decirme queacute camino deberiacutea tomar Preguntoacute Alicia mdash Eso
depende en gran parte de saber a doacutende quieres ir respondioacute el gato mdash No me importa
mucho a doacutende ireacute respondioacute Alicia mdash Entonces no importa queacute camino tomes -
concluyoacute el gato
Carroll Lewis Alicia en el paiacutes de las maravillas
32
3 Divergencias y convergencia de los Planes de Desarrollo Econoacutemico y Social
al Macroproceso de Planeacioacuten en Colombia
31Antecedentes del macroproceso de planeacioacuten en Colombia
Hasta ahora como en las tribus aboriacutegenes como en la Colonia como en toda esta
primera etapa republicana los colombianos han mantenido un criterio providencialista y un
riacutegido concepto de la poliacutetica elemental sobre el buen gobierno y el mal gobierno Con
movimientos que se semejan al de los enfermos en su lecho cuando la nacioacuten ha
encontrado insoportable su situacioacuten y ella ha coincidido con el despotismo la
arbitrariedad o la ineptitud en la direccioacuten del Estado Estas palabras fueron pronunciadas el
20 de diciembre de 1961 por el Sentildeor presidente de la Repuacuteblica Dr Alberto Lleras
Camargo al promulgar el primer plan general de desarrollo en Colombia denominado
(PROGRAMA GENERAL DE DESARROLLO 1961 paacuteg 13)
Claramente lo que pretendiacutea en esa ocasioacuten era resaltar la importancia de contar a
partir de ese momento con un documento implementado por las normas que hasta ese
entonces regulaban la actividad financiera del Estado Continuaba resaltando la
importancia de este documento reconociendo que hasta esa fecha se teniacutea un atraso en
materia de planeacioacuten Macroeconoacutemica y microeconoacutemica cuando manifestaba [hellip] Si se
hubiera empezado hace 20 antildeos esta tarea y se hubiera continuado de manera sistemaacutetica
cuando ya en muchos paiacuteses se estaban ensayando meacutetodos de planeacioacuten y sobre todo de
diagnoacutesticos sobre las situaciones econoacutemicas generales este trabajo tendriacutea seguramente
mayor precisioacuten [hellip] paacuteg 11
Con esto en mente continuacutea argumentando como desde la normatividad legal se
contextualiza el macroproceso de planeacioacuten el cual debe integrar varios elementos que
permiten alcanzar el desarrollo del Estado manifestando
[hellip] la nacioacuten entera su Estado su industria su agricultura sus trabajadores
campesinos y urbanos sus comunidades sus banqueros sus comerciantes sus
universidades sus colegios y escuelas entiendan que hay una misioacuten para cada
sector y que si el esfuerzo no se generaliza y coordina la Repuacuteblica no solamente
seguiraacute siendo pobre y atrasada sino peligrosamente inestable [hellip] paacuteg 13
Este argumento corresponde muy bien para afirmar que la planeacioacuten es un
macroproceso como hasta acaacute se contextualizado y para coadyuvar esta afirmacioacuten en 1961
se expresa
[hellip] La conviccioacuten de que es necesario someter la economiacutea a un planeamiento
riguroso expresada en la Ley 19 de 1958[hellip] se deriva del claro imperativo de
avanzar firmemente en el camino de liberar la intervencioacuten estatal en los asuntos
econoacutemicos del empirismo la improvisacioacuten y la dispersioacuten de los recursos para
33
ofrecer a los diversos sectores en cambio derroteros acordes con el maacuteximo
beneficio nacional Paacuteg 12 23
[hellip] Esta forma de planeacioacuten no implica por siacute misma el acrecentamiento de la
intervencioacuten directa del Estado ni la multiplicacioacuten de los controles como
consecuencia No estaacute dirigida necesariamente a ampliar la oacuterbita de accioacuten del
poder puacuteblico sino a robustecer su eficacia no a restringir la actividad de la
empresa privada sino a mejorar las condiciones de su desempentildeo Soacutelo implica
que la intervencioacuten podraacute ser maacutes premeditada y en consecuencia maacutes decidida y
eficaz [hellip]
311 Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970
Posteriormente y como lo sentildeala el documento (Subgerencia Cultural del Banco de
la Repuacuteblica 2015) duacuterate el gobierno del Ex presidente Carlos Lleras Restrepo se
introdujo la reforma constitucional del 1968 con el propoacutesito de agilizar la administracioacuten
puacuteblica y de crear la modalidad de la declaratoria de emergencia Se expide de la misma
manera el documento (Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970)
Este documento se destaca por los diversos aportes que realiza para fundamentar a
un maacutes la propuesta de conceptuar la planeacioacuten como el macroproceso de la actividad
contractual del Estado al consagrar en el proceso de planeacioacuten llamado ldquoCircularrdquo luego
de establecer las fallas presentadas en la implementacioacuten del (PROGRAMA GENERAL
DE DESARROLLO 1961) indicando que el proceso de planeacioacuten o mejor el
macroproceso de planeacioacuten debe ser [hellip] flexible [hellip] responder con dinamismo en la
intervencioacuten dinaacutemica del gobierno en la economiacutea a fin de no divorciarla de las etapas de
la ejecucioacuten [hellip] pag12
Dentro de este contexto durante este gobierno se establecioacute el proceso18 en los
siguientes teacuterminos
Como se puede observar en la graacutefica No 1 El proceso de planeacioacuten informacioacuten obtenida
del documento (Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970 paacuteg 13) Introduccioacuten
18 Bases legales del macroproceso de planeacioacuten El DecretomdashLey 1050 de 1963 Artiacuteculo 3o Artiacuteculo 12 literal c)
literal d) El Artiacuteculo 18 en los dos uacuteltimos paraacutegrafos el Decreto 2996 de diciembre de 1968
34
Otro grafico que nos ayuda a establecer la Planeacioacuten Como un macroproceso
que estaacute compuesto por diversas instituciones que ejecutan macroproceso o microprocesos
de acuerdo con sus Funciones es el Grafico No 2 donde se observa el flujo de
interrelaciones en el macroproceso de planeacioacuten
Control De la
inversioacuten
Estudioacute y resultados de la actividad econoacutemica
social
Estudios por sectores
Comparacioacuten con los objetivos
Estudios Regionales
Estudios Globales de consistencias y tendencias
Formulacioacuten De Poliacuteticas y Criterios para los Ajustes en los Planes y Programas
Promocioacuten y Coordinacioacuten de la Aplicacioacuten de los Criterios y Poliacuteticas en las decisiones
Planeacioacuten Directa
Presupuesto Nacional Endeudamiento externo e interno
Tarifas y recursos propios de los establecimientos
puacuteblicos
Programa de inversioacuten puacuteblico
Planeacioacuten Indicativa
Poliacutetica Monetaria Fiscal de Comercio Exterior
Cambiario De precios de inversiones extranjera
etchellip
Programas y Planes indicativos para el sector
privado
Gasto Puacuteblico
Actividad Econoacutemica
Gasto Privado
Medicioacuten de los resultados
35
Graacutefico No 2 La institucioacuten y los Planes Informacioacuten Extraiacuteda de la introduccioacuten (Planes y
Pogramas de Desarrollo 1969-1970 paacuteg 16)
Con este grafico queda a un maacutes claro el planteamiento que se propone sobre
conceptuar la planeacioacuten como el macroproceso que contiene otros macroprocesos y
microprocesos que se derivan depende o complementan entre y que conforma la
planeacioacuten De la misma manera permite establecer que la planeacioacuten no pertenece ni
puede pretenderse a una sola etapa de alguacuten macro o micro proceso si no que ella es la que
contiene enlaza integra y permite que el Estado satisfaga de manera eficiente y eficaz las
necesidades de los administrados En todos sus niveles
312 Las cuatro estrategias 1970-1974
Continuando con la exploracioacuten sobe el macroproceso de planeacioacuten en
Colombia y con el antecedente del proceso antes enunciado base fundamental en el
desarrollo econoacutemico del paiacutes toma posesioacuten el Doctor Misael Pastrana Borrero
(Subgerencia Cultural del Banco de la Repuacuteblica 2015)
36
Dentro de este marco ha de considerarse lo expresado por (Garcia Galindo amp
Bolivar Ramirez Fundamentos de Gestioacuten Puacuteblica Hacia un Estado eficiente 2014) sobre
la importancia de la elaboracioacuten de los planes de desarrollo que se implementaron en el paiacutes
los cuales se caracterizaron en el proceso de planeacioacuten o mejor en el macroproceso de
planeacioacuten Para impulsar la cultura del cambio planeado y recogen en esencia los
programas poliacuteticos de los gobiernos de turno Paacuteg 425
Para los fines de nuestra argumentacioacuten sobre la concepcioacuten del macroproceso de
planeacioacuten se extrae del texto (LAS CUATRO ESTRATEGIAS 1970) los aspectos
tratados sobre el tema donde se establece como misioacuten primordial la necesidad de hacer
eacutenfasis en la planeacioacuten para lograr realizar un cambio en la actividad econoacutemica y fiscal
del Estado para tal fin consignaron lo siguiente
[hellip] La planeacioacuten se desenvuelve en una red de organismos e instituciones
nacionales y extranjeras de individuos y de opinioacuten puacuteblica y es absolutamente
necesario que todas ellos puedan percatarse en el nivel propio de su realidad de
que la planeacioacuten implica la movilizacioacuten deliberada de la economiacutea nacional en
forma maacutes racional poliacutetica y teacutecnicamente para lograr el crecimiento y la
elevacioacuten de los niveles de vida de nuestra gente Esta red estaacute integrada por los
distintos organismos del gobierno y de la administracioacuten puacuteblica el Congreso
Nacional los gremios empresariales los sindicatos las asociaciones de usuarios
campesinos los miembros de la accioacuten comunal los organismos y agencias
internacionales y la opinioacuten puacuteblica [hellip] Pag10
Partieron por comprender que la planeacioacuten nacional (macroproceso) abarcar
muchas disciplinas Tambieacuten determinaron [hellip] Que la obra de la planeacioacuten es mucho maacutes
difiacutecil En una economiacutea como la colombiana que confiacutea en alto grado en la empresa
privada y en el incentivo de las ganancias para el abastecimiento de un gran volumen de
bienes y servicios [hellip] Pag20-21
313 Para Cerrar Breechas 1974-1978
Como sucesor en el gobierno asumioacute Como presidente de la Repuacuteblica el Doctor
Alfonso Loacutepez Michelsen Poliacutetico liberal [] En su discurso de posesioacuten el 7 de agosto
de 1974 prometioacute al paiacutes cerrar la brecha entre la poblacioacuten campesina y urbana trabajar
por mejorar la situacioacuten del cincuenta por ciento maacutes pobre de la poblacioacuten y promover el
cambio Esta fue la tesis principal de su campantildea electoral que llamoacute el Mandato claro
[] (Subgerencia Cultural del Banco de la Repuacuteblica 2015)
Para lograr esta nueva orientacioacuten se propuso un cambio en las prioridades de
gasto puacuteblico [hellip] se afirmoacute Los planes de desarrollo existen auacuten si no se escriben
resaltando el proceso de discutir un texto como el que se presenta en el seno del
CONPES garantiza la coordinacioacuten dentro del Gobierno y facilita la posterior ejecucioacuten
de las poliacuteticas y programas [hellip]
De esta forma Alfonso Loacutepez Michelsen aporta sentildeala y resalta otro maacutes de los
37
procesos inmerso en el macroproceso de planeacioacuten correspondiente a la ejecucioacuten a su
vez en un mensaje al Congreso Nacional (1975 p 60) citado (Acevedo Velez 2009)
cuando expuso las poliacuteticas asumidas por el DNP concerniente a la realizacioacuten de sus
funciones concentraacutendose durante los primeros meses de su cuatrienio en lo que se
llamoacute ldquoPlaneacioacuten ex ndashpost19rdquo Con esta expresioacuten se materializa a un maacutes el
macroproceso de planeacioacuten toda vez que involucra una etapa o proceso a esta en
especialmente al referirse a una evaluacioacuten posterior a largo plazo de los proyectos para
la ejecucioacuten presupuestales que realiza el Estado para cumplir con sus objetivos Fruto
de ella [hellip] el ldquoPlan de Estabilizacioacuten paacuteg 301
314 Plan de Integracion Nacional 1979-1982
Avanzando en el tiempo abordamos los aportes realizados en el gobierno del
Doctor Julio Ceacutesar Turbay Ayala presidente de la Repuacuteblica [] con un programa que se
basaba en tres grandes premisas la produccioacuten la seguridad y el empleo [] (Subgerencia
Cultural del Banco de la Repuacuteblica 2015)
Quizaacutes el aporte maacutes importante que coadyuva en nuestra argumentacioacuten de
conceptualizar la planeacioacuten como macroproceso se consolida en el momento que se afirma
que es necesario vincular el Plan con el presupuesto nacional con ello incorpora dentro del
macroproceso de planeacioacuten dos procesos maacutes uno el proceso presupuestal de la nacioacuten y el proceso d
ejecucioacuten los cuales contextualizaremos en los capiacutetulos siguientes paacuteg 8
Dentro de este contexto (Plan de Integracion Nacional 1979-1982) Reuacutene una
serie de caracteriacutesticas [hellip] en teacuterminos del progreso y de evolucioacuten del macroproceso de
planeacioacuten en Colombia esta apreciacioacuten permitioacute entender queacute el desarrolloacute es maacutes un
problema de poliacuteticas y de diagnoacutesticos que de insuficiencia de recursos con base a lo
anterior indicaron
El Plan del (Departamento Nacional de Planeacion 1978) busca primordialmente
mejorar la eficiencia y la eficacia de la asignacioacuten de recursos [hellip] La
descentralizacioacuten econoacutemica [hellip]con eacutenfasis en objetivos de mediano y largo
plazo [hellip] continuado esfuerzo de planeacioacuten activa20 [hellip] eacutenfasis en la planeacioacuten
de largo plazo [hellip] estrecha vinculacioacuten con la programacioacuten presupuestaria
financiera y monetaria del paiacutes (Duran Wiesner 1978 paacutegs 3-8)
19 Planeacioacuten ex ndashpost Esta etapa se realiza generalmente al final del horizonte de evaluacioacuten del proyecto para medir coacutemo este contribuye en largo plazo a la solucioacuten de las problemaacuteticas percibidas en un sector determinado Esta corresponde a una evaluacioacuten de impacto que usualmente se realiza a nivel de poliacuteticas y por tanto el proyecto se constituye en insumo para la misma (Departamento Nacional de Planeacion Republica de Colombia 2013 paacuteg 12)
20 Para una discusioacuten maacutes en detalle del concepto de ldquoplaneacioacuten activardquo versus ldquoplaneacioacuten neutral o pasivardquo veacutease Eduardo Wiesner ldquoPlaneacioacuten y Estrategias de Desarrollordquo Revista del Banco de la Repuacuteblica Bogotaacute noviembre 13 1978
38
315 Cambio con equida 1982-1986
Esta descripcioacuten seraacute incompleta si no se detalla los aportes al macroproceso de
planeacioacuten que se efectuaron durante este gobierno desde su plan de desarrollo que se
fundamentoacute en la tres aspectos la Reactivacioacuten econoacutemica la Consolidacioacuten del desarrollo
y el Ordenamiento del cambio social bajo los criterios de estabilidad crecimiento y
equidad para poder fortalecer los aspectos mencionados resaltaron la necesidad de dar
continuidad y coherencia a las acciones econoacutemicas y sociales con base a un
macroproceso de planeacioacuten extendido y democratizado que se implementoacute a la ejecucioacuten
del plan de desarrollo denominado (Cambio con equida 1982-1986) que se caracterizoacute
por
Ser un proceso concertado por varias comisiones entre ellas el Consejo de
Asesores Econoacutemicos Presidenciales la Comisioacuten de Anaacutelisis Econoacutemico y de
Concertacioacuten prevista en la Ley 38 de 1981 y diversas comisiones sectoriales que
analizaron en su seno los fundamentos y la estrategia global del Plan
Posteriormente se llevaron a cabo debates con distintos representantes de la
comunidad en foros acadeacutemicos y en comiteacutes especiales creados para tal propoacutesito
consolidaacutendose asiacute el macroproceso de planeacioacuten basada en la participacioacuten
constante y solidaria de la Nacioacuten Pag6-11
Haciendo a un maacutes eacutenfasis en que la planeacioacuten es un macroproceso y que no solo
perteneces o se presenta en la etapa precontractual de la ejecucioacuten del plan (Cambio con
equida 1982-1986) en eacutel se resalta el macroproceso de planeacioacuten asiacute
La participacioacuten de la comunidad en el proceso de planeacioacuten no termina con la
publicacioacuten del Plan Se requiere ademaacutes extenderla a la etapa de seguimiento [hellip]
La conformacioacuten de la Comisioacuten Permanente del Plan constituiraacute el primer paso
para darle a su contenido un caraacutecter normativo Con la colaboracioacuten de los
honorables Senadores y Representantes el proceso de planeacioacuten alcanzaraacute la
dimensioacuten y altura que les son propias en un sistema democraacutetico (Beltz Peralta
1982 paacutegs 12-13)
Este punto se puede destacar a un maacutes y se tiene en cuenta el significado y alcance
de la palabra Macroproceso el cual no se encuentra inmersa dentro del (Diccionario de la
Real Academia de la lengua espantildeola 2017) pero al descomponer la palabra en sus raiacuteces
obtenemos macro- Del gr μακρο- makro- que Significa grande Y proceso
Del lat Processus Queacute significa Accioacuten de ir hacia delante Transcurso del tiempo
Conjunto de las fases sucesivas de un fenoacutemeno natural o de una operacioacuten artificial En
este sentido el macroproceso de planeacioacuten es una actividad artificial creada por el
hombre para alcanzar sus objetivos y metas a mediano o corto plazo con eficacia y
eficiencia Que estaacute compuesto por los procesos de elaboracioacuten del plan de desarrollo el
procesoacute presupuestal del Estado el Proceso de ejecucioacuten yo contratacioacuten estatal el proceso
de seguimiento y control que a su vez incorpora micro procesos en cada uno de ellos Esta
39
actividad humana lo contempla el plan de gobierno (Cambio con equida 1982-1986) al
exponer y precisar que
[hellip] el Gobierno se ha comprometido en una exigente poliacutetica de racionalizacioacuten
del gasto puacuteblico que abarca diversos frentes entre los que se destacan el
perfeccionamiento de los sistemas de programacioacuten presupuestal la reduccioacuten del
gasto superfluo de funciona miento la implantacioacuten de mecanismos de control y
evaluacioacuten del desempentildeo de las entidades puacuteblicas y el fortalecimiento de las
oficinas de planeacioacuten a nivel de los ministerios y de los departamentos [hellip]
pag44
316 Plan de Economiacutea Social 1987-1990
Prosiguiendo con el tema y con la revisioacuten de la evolucioacuten del macroproceso de
planeacioacuten y su materializacioacuten en los planes de desarrollo y econoacutemico en Colombia
abordamos el periodo del Doctor Virgilio Barco Vargas Del partido liberal quien al ocupar
el cargo puso en marcha el controvertido esquema de gobierno-oposicioacuten (Subgerencia
Cultural del Banco de la Repuacuteblica 2015)
Donde se realizaron aportes al macroproceso iniciando por adecuar los
procesos de presupuesto para y para ello presentaron al congreso para su estudio y
aprobacioacuten el Acto Legislativo reformatorio a los artiacuteculos 76 79 80 118 208 y
211 de la Constitucioacuten Poliacutetica que tratan de las leyes relativas a planes programas
y Presupuesto Nacional paacuteg 11
Todo lo dicho hasta ahora explica porque se propone el concepto de planeacioacuten
como macroproceso que facilitan la descentralizacioacuten y la autonomiacutea regional mediante la
implementacioacuten yo ejecucioacuten lo que se evidencia cuando el Doctor Virgilio Barco Vargas
en su (Plan de Economiacutea Social 1987-1990) expresa
Es indispensable sujetar las leyes anuales de presupuesto a planes y programas de
inversioacuten definidos y con fuerza legal De esta manera el gasto puacuteblico y en
particular la inversioacuten seraacute consistente con los paraacutemetros de previsioacuten
macroeconoacutemica y social tales como la poliacutetica cambiaria fiscal monetaria y la
de ingresos y salarios paacuteg 12-16
Al respecto conviene resaltar que sobre el macroproceso de planeacioacuten la doctora
(Maria Mercedes de Martinez 1987) Jefe del Departamento Nacional de Planeacioacuten
considero que el macroproceso de planeacioacuten no se acaba con la elaboracioacuten del plan de
desarrollo econoacutemico y social y por lo consiguiente afirmo el Departamento Nacional de
Planeacioacuten ya se ha entregado a la tarea de perfeccionar los instrumentos necesarios para
conformar un Sistema Nacional de Planeacioacuten paacuteg 17
Antes de proseguir debemos hacer eacutenfasis en la afirmacioacuten de la doctora Mariacutea
Mercedes que compartimos sobre la planeacioacuten la cual no se agota con la elaboracioacuten del
plan de desarrollo por lo que se constituye en un macroproceso conformado por actividades
o procesos que permiten la elaboracioacuten del plan de desarrolloacute y contiene inmersos macros o
40
microprocesos que se derivan complementan o dependen de el para su implementacioacuten y
ejecucioacuten Pero debemos apartarnos de su pronunciamiento en el sentido que la planeacioacuten
no es un sistema si consideramos que sistema se define por el (Diccionario de la Real
Academia de la lengua espantildeola 2017) como
Del lat Tardiacuteo systēma y este del gr σύστημα syacutestēma 1m Conjunto de reglas o
principios sobre una materia racionalmente enlazaacutendose entre siacute 2 m Conjunto de
cosas que relacionadas entre siacute ordenadamente contribuyen a determinado objetivo
[hellip]
Lo anterior definicioacuten se aparta del macroproceso de planeacioacuten que puede
contener un sistema dentro de siacute pero no serlo Toda vez que como indica la definicioacuten de
sistema ldquoson cosas relacionadas entre siacute ordenadamenterdquo si no es asiacute puede verse afectado
el sistema mientras que el macroproceso contiene sistemas macro y microprocesos que se
derivan o son componentes del macroproceso de planeacioacuten son dependientes de eacutel
complementarios o permiten su implementacioacuten y o ejecucioacuten que no necesariamente debe
ser ordenado como hasta ahora sea argumentado
32Consolidacioacuten del macroproceso de planeacioacuten Con la Constitucioacuten 1991
321 La Revolucion Pasifica 1991-1994
Prosiguiendo con las consideraciones de los planes de desarrollo que coadyuvan a
fundamentar mi propuesta analizamos el periodo Presidencial del Doctor (Cesar Gaviria
Trujillo 1991-1994) En el cual
En su plan de gobierno denominado para este periodo (La Revolucion
Pasifica 1991-1994) en el que El Doctor (Cesar Gaviria Trujillo 1991-1994)
Establecioacute que los ministerios deberaacuten alejarse de la ejecucioacuten directa de
programas para ocuparse de las funciones esenciales de planeacioacuten coordinacioacuten y
cuando sea pertinente regulacioacuten [hellip] la modernizacioacuten del sector productivo con
una alianza inteligente entre los empresarios y el Estado paacuteg 8
La Asamblea Constituyente establecioacute las pautas que deberaacute seguir el
Congreso para expedir la Ley Orgaacutenica de la Planeacioacuten que indican los
mecanismos y procedimientos de elaboracioacuten que enriqueceraacuten el proceso de
planeacioacuten en el futuro cuando se reglamente la norma constitucional paacuteg9
(Armando Montenegro 1991-1994) Jefe del Departamento Nacional de
Planeacioacuten al referireacute a los planes de desarrollo iacutendico
son [hellip] orientacioacuten de largo plazo crea las condiciones para dinamizar la
oferta de bienes y servicios en el marco de un escenario macroeconoacutemico
[hellip] Se buscaraacute que los entes nacionales dejen las funciones de ejecucioacuten en
el aacuterea regional que asuman soacutelo los asuntos verdaderamente nacionales y
concentren su atencioacuten en la planeacioacuten y en los aspectos normativos de
41
caraacutecter general [hellip] La praacutectica de una verdadera economiacutea de oferta y su
aplicacioacuten a los problemas de la planeacioacuten [hellip] paacuteg 11-17
Al respecto (Acevedo Velez 2009) en su trabajo la planeacioacuten Nacional y los
Planes de Gobierno destaco los alances y logros del gobierno del Doctor Cesar Gaviria
Trujillo indicando lo siguiente
[hellip] Dentro de esta perspectiva la administracioacuten Gaviria fortalecioacute las
trasferencias fiscales a traveacutes del Situado Fiscal modificado del Fondo de Regaliacuteas
y del Fondo Nacional de Pensiones Territoriales se les asignaron a los municipios
funciones de planificacioacuten del desarrollo econoacutemico social y ambiental y de
provisioacuten de servicios puacuteblicos y sociales en su territorio se reglamentaron los
espacios de participacioacuten poliacutetica plebiscito referendo consulta popular iniciativa
popular legislativa cabildos abiertos voto programaacutetico y veeduriacuteas y la
participacioacuten ciudadana en los procesos de planeacioacuten De igual modo se creoacute el
Sistema Nacional de Planeacioacuten conformado por el Consejo Nacional y los
Consejos Territoriales de Planeacioacuten y el Sistema Nacional de Ciencia y
Tecnologiacutea paacuteg 305
322 El Salto Social 1994-1998
Ernesto Samper Pizano presidente de la Repuacuteblica presento su plan desarrollo
econoacutemico y social denominado (El Salto Social 1994-1998) como el primer plan de
desarrolloacute elaborado bajo las normas de la constitucioacuten de 1991 bajo la premisa de1
preaacutembulo y el artiacuteculo 1 y 2 pronuncio el siguiente discurso en el acta de sancioacuten de la ley
de El Salto Social Santiago de Cali 2 de junio de 1995
Venimos hoy a constituir aquiacute una empresa la maacutes ambiciosa e importante empresa
la empresa del Desarrollo social y la competitividad econoacutemica De esa formidable
empresa la empresa de la Colombia del siglo XXI pag8
A su vez en el capiacutetulo del plan de desarrolloacute presentado por el Doctor Samper bajo
el titulo (Un breve diagnoacutestico de las condiciones del desarrollo econoacutemico social 1995)
sentildealo
La Constitucioacuten de 1991 incorporoacute y amplioacute el principio de intervencioacuten estatal [hellip]
Crea un complejo sistema de planeacioacuten nacional y regional articulado en torno a
un sistema nacional de planificacioacuten donde estaacuten representados las entidades
territoriales y los sectores econoacutemicos sociales ecoloacutegicos comunitarios y
culturales pag21
323 Cambio para construir la paz 1998-2002
Es oportuno ahora Analizar el periodo en el que fue Presidente de la Repuacuteblica de
Colombia el Doctor Andreacutes Pastrana Arango En su Administracioacuten se puede resaltar entre
otras cosas La gestioacuten del Plan Colombia y el fallido proceso de paz con las FARC en el
42
cual acepta la desmilitarizacioacuten de buena parte del territorio [] (Subgerencia Cultural del
Banco de la Repuacuteblica 2015)
A partir de las siguientes consideraciones se elaboroacute el plan de desarrollo
econoacutemico y social para este periodo al que designaron cono (Cambio para construir la
paz 1998-2002) Argumentarse que los dos problemas actuales maacutes graves del paiacutes son el
conflicto social y el desempentildeo econoacutemico insatisfactoriopag27
Al respecto (Lorente 1999 paacuteg 27) menciona que en este plan se aplicoacute la
filosofiacutea de las administraciones anteriores pero haciendo eacutenfasis en el crecimiento
econoacutemico como un requisito para acceder a todo este cambio social apoyado en las
exportaciones como la estrategia fundamental para conseguirlo Dentro de este contexto se
sentildealoacute en el plan (Cambio para construir la paz 1998-2002) lo siguiente
La visioacuten moderna del desarrollo que se presenta resalta la importancia de la
acumulacioacuten de cuatro tipos de capital distintos el natural el fiacutesico el humano y el
social [hellip] por uacuteltimo se debe impedir la polarizacioacuten social y promover la equidad
de geacutenero la participacioacuten comunitaria y la adopcioacuten de reglas institucionales para
evitar la arbitrariedad de las acciones gubernamentales y particulares lo que
permite la acumulacioacuten de confianza y en general de capital social que es la
base del comportamiento individual cooperativo paacuteg 27
324 Hacia un Estado Comunitario 2002- 2006
Dentro de este marco a de considerase el periodo del Doctor Aacutelvaro Uribe Veacutelez y
al igual que en las demaacutes Administraciones en su plan de gobierno (Hacia un Estado
Comunitario) dedico el Capiacutetulo V para describir la manera como proyecto alcanzar su
objetivo trazado que consistiacutea en incrementar la Transparencia y la Eficiencia del Estado
La Renovacioacuten de la Administracioacuten Publica fortaleciendo a un maacutes el proceso de
Descentralizacioacuten ordenamiento y desarrollo territorial pag261
[hellip] el Gobierno seraacute austero Los recursos del Estado seraacuten utilizados de
manera maacutes eficiente ahorrando donde sea posible y conveniente y se daraacute una
lucha permanente contra la corrupcioacuten Los ciudadanos deben exigir una
rendicioacuten de cuentas a sus gobernantes y denunciar casos de despilfarro y
corrupcioacuten Asiacute mismo todas sus actuaciones se dejaraacuten dentro del marco de las
normas juriacutedicas [hellip] pag261
Es necesario resaltar de este gobierno los aspectos que aportan elementos para
coadyuvar a cumplir con el objetivo propuesto de conceptualizar la planeacioacuten como el
macroproceso indispensable para cumplir los fines del Estado y por ello se establecioacute que
Colombia presentaba los siguientes aspectos relacionadas con el macroproceso de
planeacioacuten
Una [hellip] estructura dispersa [hellip] ausencia de prioridades [hellip] Falta de articulacioacuten
en los tres niveles baacutesicos de gobierno [hellip] Falta de eficiencia [hellip] Perdida de
vocacioacuten productiva [hellip] atrasos en materia de transparencia y de control interno
43
[hellip] carencia de sistemas formales de gestioacuten por resultados Para orientar estos
aspectos a un oacuteptimo nivel se plantearon tres objetivos fundamentales participacioacuten
ciudadana Estado Gerencia y transparencia y lucha contra la corrupcioacuten pag261
Estas consideraciones expresadas durante el gobierno del Doctor Avaro Uribe Veacutelez
en su plan de Desarrollo social y econoacutemico fundamentan mi propuesta de conceptualizar
la planeacioacuten como un macroproceso porque implica no solo una etapa de la
implementacioacuten y ejecucioacuten del plan propuesto si no como lo expresan a continuacioacuten
involucra al ciudadano participativo y lo constituye como la base fundamental en la
elaboracioacuten ejecucioacuten seguimiento y evaluacioacuten de los planes programas y proyectos
que le facilitan ser usuario de los servicios puacuteblicos y no solamente en los microprocesos
de la contratacioacuten estatal como lo expreso pag261
[hellip] El ciudadano no soacutelo es usuario de los servicios del Estado sino que es parte
activa en la construccioacuten social a traveacutes de los procesos integrales de ejecucioacuten
seguimiento y evaluacioacuten de las funciones puacutebicas Para concretar o anterior se
crearaacuten [hellip] veeduriacuteas comunitarias en todas las actividades de la administracioacuten
[hellip] en los niveles nacional departamento y municipal con participacioacuten de las
caacutemaras de comercio las universidades las agrupaciones gremiales y las
comunidades pag262
325 Estado Comunitario desarrollo para todo 2006-2010
Respecto al segundo periodo de gobierno del Doctor Aacutelvaro Uribe Veacutelez en el que
se implementoacute el plan de desarrollo econoacutemico y social (Estado Comunitario desarrollo
para todo 2006-2010) Tiene como caracteriacutestica que es el primero que se elabora para un
gobierno reelegido Adicionalmente cuenta con antecedentes e insumos que anteriores
planes no teniacutean por ejemplo
Este plan especifica
[hellip] la planeacioacuten de manera novedosa empieza a incorporar consideraciones
de desarrollo regional en el Plan Nacional de Desarrollo incluida una poliacutetica
para las zonas de frontera y la promocioacuten de la ciencia la tecnologiacutea y la
innovacioacuten paacuteg25- 26
Con este plan se incorpora maacutes microprocesos macroproceso al macroproceso
de planeacioacuten facilitando la conceptualizacioacuten de acuerdo con nuestra propuesta uno
de los aportes que maacutes fortalece esto se concreta con lo consignado en el plan (Estado
Comunitario desarrollo para todo 2006-2010) donde se contextualiza lo macro de la
planeacioacuten al expresar
[hellip] La planeacioacuten no se debe evaluar soacutelo por la asignacioacuten de recursos
puacuteblicos que hace el Estado sino tambieacuten por la Articulacioacuten de planes
sectoriales [hellip] La ejecucioacuten de las poliacuteticas a traveacutes de mecanismos de
contratacioacuten puacuteblica como la concesioacuten [hellip] La evaluacioacuten como herramientas
44
fundamentales en la toma de decisiones de planeacioacuten y de asignacioacuten
presupuestal [hellip] programacioacuten y ejecucioacuten del gasto puacuteblico en funcioacuten de las
metas y resultados de la gestioacuten del Gobierno se vincularaacuten ejercicios anuales
que relacionen metas y presupuesto de inversioacuten sectorial [hellip] La generacioacuten de
compromisos por parte de las entidades frente a los procesos de planeacioacuten
teniendo en cuenta los resultados del seguimiento y las recomendaciones hechas
por las evaluaciones y paacuteg 26-440
326 Prosperidad par todos 2010-2015
Todo lo dicho hasta ahora explica porque este capiacutetulo nos permita
contextualizar y resaltar aspectos importantes que integran conforman estructuran el
macroproceso de planeacioacuten como el macroproceso corresponde ahora efectuar la revisioacuten
de los planes de gobernoacute implementados por el Doctor Juan Manuel Santos Calderoacuten
Iniciando por el denominado (Prosperidad par todos 2010-2015 paacutegs 18-49) Que tiene
como significado y objetivo lograr una sociedad con maacutes empleo menos pobreza y maacutes
seguridad Dentro de las prioridades establecidas en este plan se priorizaron la necesidad
de hacer parte de organismos internacionales como CIVETS21 y OCDE22 la planeacioacuten
con un enfoque regional permanente Que fortalezca La formulacioacuten y distribucioacuten del
presupuesto Asiacute como su seguimiento y evaluacioacuten para ello se establecioacute la necesidad de
nuevo esquema de gestioacuten de proyectos en el marco de las Asociaciones Puacuteblico
Privadas (APP) el desarrollo de procesos y procedimientos que bajo lineamientos
estaacutendares preestablecidos y guiacuteas teacutecnicas orienten a las entidades puacuteblicas en la
evaluacioacuten preparacioacuten y seguimiento de sus proyectos bajo estos esquemas y
faciliten el cumplimiento de los objetivos propuestos [hellip] En el proceso de
planificacioacuten se estructuraraacute la poliacutetica de maduracioacuten de proyectos cuyo objetivo
principal seraacute el cumplimiento del ciclo de vida de los proyectos de inversioacuten[hellip]
Mejorando la capacidad teacutecnica en los aacutembitos nacional y territorial para la planeacioacuten
ejecucioacuten seguimiento y evaluacioacuten [hellip] Establecer mecanismos de inspeccioacuten
vigilancia y control empresarial a traveacutes del Registro Uacutenico Tributario y la Planilla
Integrada de Liquidacioacuten de Aportes a la Seguridad Social PILA paacuteg 261-509
327 Todos por un nuevo paiacutes 2014-2018
Quiero concluir este capiacutetulo analizando los argumentos que nos aporta el plan de
desarrollo econoacutemico y social que se estaacute implementando por el actual gobierno Para ello
se trazaron cinco estrategias son ellas competitividad e Infraestructura Estrateacutegicas
Movilidad Social Transformacioacuten del Campo Seguridad Justicia y Democracia
21 Colombia Indonesia Vietnam Egipto Turquiacutea y Suraacutefricandash percibidas en el planeta como economiacuteas con grandes expectativas de crecimiento para las proacuteximas deacutecadas (Prosperidad para todos 2010-2014) 22 Organizacioacuten para la Cooperacioacuten y el Desarrollo Econoacutemico
45
para la Construccioacuten de Paz Buen Gobierno Paacuteg 23-27
Asiacute este plan involucra
[hellip] los estaacutendares de la Organizacioacuten para la Cooperacioacuten y el Desarrollo
Econoacutemico (OCDE) [hellip] Entre estos instrumentos se usaraacuten los denominados
contratos plan [hellip] Como complemento se enfatizaraacute el uso de esquemas de
asociaciones puacuteblico privadas (APP) con el fin de canalizar recursos y
capacidades del sector privado hacia el desarrollo de proyectos de alto impacto
nacional y regional Paacuteg 30
Con el anaacutelisis realizado se resaltan los aportes y avances que permitieron
estructura el proceso de planeacioacuten como el macroproceso propuesto el cual involucra
incorpora microprocesos dependientes independientes que se enlazan o complementan ya
que la implementacioacuten de la planeacioacuten no solo estaacute en la ejecucioacuten de recursos asignados
en la etapa precontractual si no que se inicia con anterioridad a la elaboracioacuten de los
planes de desarrollo de cada gobierno presidencial o territorial ya que en eacutel se deben
analizar y plantear soluciones a la problemaacutetica del paiacutes estableciendo objetivos estrategias
que permitan prestar los servicios puacuteblicos establecidos en la constitucional Nacional que
se constituyen en las necesidades insatisfechas de los administrados administrados que no
son ajenos al macroproceso de planeacioacuten y como se vio con anterioridad en los planes de
gobernoacute se establece que este debe intervenir en todas y cada una de las etapas
macroproceso microprocesos que se realizan y desarrollan para lograr el objetivo
permanente invariable que es el bienestar social con equidad
Por ello de la lectura de las normas constitucionales se construye la graacutefica
No 3 De los Planes de desarrollo y el sistema nacional de planeacioacuten la cual nos
permite precisar y afirmar que la planeacioacuten no pertenece de manea exclusiva a una
etapa de la contratacioacuten estatal y por consiguiente es viable la propuesta de conceptuar
la planeacioacuten como el macroproceso que permite satisfacer las necesidades del Estado
de manera eficiente y eficaz teniendo como sustento y base los principios
constitucionales y legales establecidos en el ordenamiento juriacutedico como por las teoriacuteas
administrativas econoacutemicas y financieras
Grafica No 3 Del Macroproceso de elaboracioacuten de los Planes de desarrollo y el sistema de
planificacioacuten elaboracioacuten propia informacioacuten extraiacuteda de la (Constitucion Politica de
Colombia 1991) Tiacutetulo XIII Capiacutetulo I Y II
46
47
Capiacutetulo IV
ldquoEl hombre nunca ha tenido tantos recursos ni tantos desafiacuteos
ni tantas posibilidades del punto de vista teacutecnico
Despilfarramos [hellip] millones de doacutelares por minuto en presupuesto
[hellip] a nivel del mundo
Decir que no hay plata es no tener verguumlenzardquo
Joseacute Mujica 12 marzo 2014
4 El macroproceso de planeacioacuten instrumento transversal
En el derecho puacuteblico
41El presupuesto Como herramienta instrumento y poliacutetica en el
macroproceso de planeacioacuten
Quizaacutes en alguacuten momento de su actividad diaria se ha llegado a preguntar iquestCoacutemo
se proyecta el gasto de las contribuciones hechas por usted y sus familiares o amigos hacen
antildeo tras antildeo iquestA cuaacutento haciende el total de recursos aportados por los actores econoacutemicos
al Estado Y si iquestEstos gastos obedecen a unas verdearas necesidades las cuales requieren
ser atendida por las empresas instituciones y organizaciones del Estado
Para dar respuestas a estas preguntas se toma como punto de partida la definicioacuten
de presupuesto que nos aporta (Morales 2000) en su trabajo donde establece la palabra
presupuesto se deriva del verbo presuponer que significa ldquodar previamente por sentada una
cosardquo Se acepta tambieacuten que presuponer es ldquoformar anticipadamente el coacutemputo de los
gastos o ingresos o de unos y otros de un negocio cualquierardquo paacuteg 3
Por otro lado (Burbano Ruiz 2011) en su libro Presupuestos enfoque moderno de
planeacioacuten y control de recursos refirieacutendose a los oriacutegenes del presupuesto ubica su
definicioacuten y aplicacioacuten en el siglo XVIII cuando en el sector puacuteblico en el Parlamento
Britaacutenico se presentaban los informes de gastos gubernamentales para su ejecucioacuten y
posterior control paacuteg 2
De la misma manera la Asociacioacuten Internacional de Presupuesto Puacuteblico expresoacute ldquoel
presupuesto es la herramienta que le permite al sector puacuteblico cumplir con la produccioacuten de
bienes y servicios puacuteblicos para satisfaccioacuten de las necesidades de la poblacioacuten de
conformidad con el rol asignado al Estado en la economiacutea y sociedad del paiacutesrdquo (ASIP sf)
A continuacioacuten se citan otras definiciones aportadas por diversos autores en sus
obras donde han tratado la importancia del tema de presupuesto Con lo que se coadyuva a
establecer el proceso presupuestal del Estado como parte integra del macroproceso de
planeacioacuten Como lo expresaron los Doctores (Diaz Parra amp Lopez 2016) en su libro
Presupuestos al respecto sentildealaron
48
El Presupuesto es una herramienta de planeacioacuten que sirve como guiacutea en la
organizacioacuten se construye a partir de una serie de diagnoacutesticos internos y externos
del planteamiento de unos objetivos por conseguir y del establecimiento de
estrategias y poliacuteticas Los presupuestos concebidos desde la planeacioacuten permiten
de cierta forma anticiparse a los hechos que ocurriraacuten para poder contrarrestar los
efectos negativos y aprovechar los efectos positivos de los entornos externo e
interno pag32
Con esta definicioacuten se establece que el proceso presupuestal es una herramienta que
se encuentra inmersa dentro del macroproceso de planeacioacuten y como tal utiliza elementos
concebidos en eacutel Situacioacuten que se concreta con lo expresado por Rachlin Robert quien
asevera que antes de definir lo que es un presupuesto es necesario tener una idea de cuaacutel es
su papel y su relacioacuten con el proceso general Refirieacutendose a un proceso mayor o superior
que necesariamente contiene el proceso presupuestal y que en este trabajo se designa como
Macroproceso de planeacioacuten (Rachlin 1984 paacutegs 2-3)
De modo similar se expresa (Kaffury 1993) Afirmando el presupuesto es un plan
expresado en teacuterminos monetarios supone varios puntos esenciales donde menciona la
planificacioacuten general previa que comprende la determinacioacuten de poliacuteticas y objetivos
futuros por parte de la direccioacuten Con este pronunciamiento Kaffury al igual que Rachlin
incorpora dentro de la planeacioacuten el proceso presupuestal sustentando la planeacioacuten como
el macroproceso que contiene el proceso presupuestal Paacuteg 36
De la misma manera (Stoner amp Freeman 1994) en su libro Administracioacuten
determinan que los presupuestos son estados cuantitativos formales de los recursos
reservados para realizar las actividades planeadas en un plazo de tiempopag663
Apoyando esta definicioacuten se cita a (Burbano amp Ortiz 2004) quienes afirmaron
sobre los presupuestos
Son la estimacioacuten programada de manera sistemaacutetica de las condiciones de
operacioacuten y de los resultados a obtener por un organismo en un periodo
determinado Tambieacuten dice que el presupuesto es una expresioacuten cuantitativa formal
de los objetivos que se propone alcanzar la administracioacuten de la empresa en un
periodo con la adopcioacuten de las estrategias necesarias para lograrlos Paacutegina 21
Otra maacutes expliacutecita nos aporta (Muntildeoz P 1999) quien sentildeala el presupuesto es un
plan de accioacuten expresado en teacuterminos financieros Conjunto de decisiones que van a
determinar los propoacutesitos de una empresa y los medios para lograrlos incluyendo las
disposiciones de los recursos materiales y humanos las formas de organizacioacuten los
meacutetodos de trabajo y las medidas de tiempo cantidad y calidad
En lo que atantildee al Presupuesto la Corte ha reconocido su importancia como parte
del proceso de planeacioacuten destacaacutendolo no solo como instrumento contable sino por las
importantes finalidades econoacutemicas y poliacuteticas que persigue Sentencia C-685 de 1996
49
Al respecto ha dicho que el presupuesto se constituye en un mecanismo de
racionalizacioacuten de la actividad estatal mediante el cual se cumplen funciones
redistributivas en la sociedad se hacen efectivas las poliacuteticas econoacutemicas de planificacioacuten
y desarrollo y se lleva a cabo una estimacioacuten anticipada de los ingresos y una autorizacioacuten
de los gastos puacuteblicos que han de ejecutarse dentro del respectivo periacuteodo fiscal Sentencias
C-685 de 1996 C-177 de 2002 C-077 de 2012 y C-292 de 2015
El presupuesto es tambieacuten ldquoun instrumento de gobierno y de control en las
sociedades democraacuteticas ya que es una expresioacuten de la separacioacuten de poderes y una natural
consecuencia del sometimiento del gobierno a la ley por lo cual en materia de gastos el
Congreso debe autorizar coacutemo se deben invertir los dineros del erario puacuteblicordquo lo que a su
vez ldquoexplica la fuerza juriacutedica restrictiva del presupuesto en materia de gastos seguacuten el
cual las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones
legislativas limitativas de la posibilidad del gasto gubernamentalrdquo Corte Constitucional
Sentencia C-685 de 1996 MP Dr Alejandro Martiacutenez Caballero
La anterior definicioacuten nos aproxima a la contextualizacioacuten del proceso presupuestal
del Estado como componente del macroproceso de planeacioacuten En todos los casos el
presupuesto constituye una herramienta uacutetil para la administracioacuten ya que a traveacutes de eacutel se
establecen metas alcanzables que ponen de manifiesto el liderazgo de los directivos y el
compromiso de todos los miembros de la organizacioacuten todo ello en procura de un objetivo
comuacuten incrementar el valor de la empresa Welsch G Hilton R Gordon P y Rivera C
(2005) Presupuestos Planificacioacuten y control de utilidades Meacutexico Pearson
Con relacioacuten al presupuesto puacuteblico se constituye asiacute en un acto de trascendental
importancia para el paiacutes pues de eacutel depende en buena medida la poliacutetica econoacutemica y el
cumplimiento de fines esenciales del Estado vr gr el servicio a la comunidad la
promocioacuten de la prosperidad general la garantiacutea y efectividad de los principios derechos y
deberes consagrados en la Constitucioacuten y el aseguramiento en condiciones de igualdad y
equidad de un orden justo Debido a ello el constituyente reguloacute en los artiacuteculos 345 y ss
Del Estatuto Superior varios aspectos atinentes a su elaboracioacuten presentacioacuten aprobacioacuten
ejecucioacuten etc y en el artiacuteculo 352 ordenoacute al Congreso expedir la ley orgaacutenica del
presupuesto a la cual debe sujetarse toda la actividad legislativa en esta materia Que se
enmarca primordialmente sobre el presupuesto general de la Nacioacuten que ha sido definido en
la sentencia C-68596 MP Alejandro Martiacutenez Caballero Como
un mecanismo de racionalizacioacuten de la actividad estatal en tanto y en cuanto
cumple funciones redistributivas de poliacutetica econoacutemica planificacioacuten y desarrollo
es tambieacuten un instrumento de gobierno y de control en las sociedades democraacuteticas
ya que es una expresioacuten de la separacioacuten de poderes y una natural consecuencia del
sometimiento del Gobierno a la ley por lo cual en materia de gastos el Congreso
debe autorizar coacutemo se deben invertir los dineros del erario puacuteblico lo cual justifica
la fuerza juriacutedica restrictiva del presupuesto en materia de gastos ya que las
apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones
legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental
50
Finalmente se cita la definicioacuten aportada por (Garcia Galindo amp Bolivar Ramirez
Fundamentos de Gestioacuten Puacuteblica Hacia un Estado eficiente 2014) en su libro
Fundamentos de Gestioacuten Puacuteblica Hacia un Estado eficiente lo cual enmarca y deja inmerso
el proceso presupuestal del Estado en el Macroproceso de planeacioacuten cuando indican
El presupuesto puacuteblico es considerado como un acto de autoridad soberana por el
cual se computan anticipadamente los ingresos y se autorizan los gastos para un
periacuteodo determinado Es una herramienta que con caraacutecter social econoacutemico y
financiero ayuda a las autoridades del Estado a planear programar y proyectar los
ingresos y los gastos puacuteblicos de manera que las cifras asiacute presupuestadas
coincidan con los montos realmente ejecutados Pag437
42 El presupuesto como componente esencial del macroproceso de planeacioacuten
en Colombia
Una vez definido el presupuesto como la herramienta mecanismo instrumento
funcioacuten poliacutetica Plan y ley Indispensable para fortalecer el cumplimiento de objetivos en
los planes de desarrollo antes descritos se mostraraacute como el macroproceso presupuestal
compuesto por e1 Presupuesto puacuteblico el Procedimiento presupuestal y el Proceso
Presupuestal se estructura como el componente esencial del macroproceso de planeacioacuten
que se encuentra configurado en las normas constitucionales en especial los Artiacuteculo 150
[hellip] al Congreso hacer las leyes Artiacuteculo 151 Sobre la expedicioacuten de leyes orgaacutenicas
[hellip] preparacioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y
del plan general de desarrollo [hellip] Artiacuteculo 200 Al Congreso (hellip) Presentar el Plan
Nacional de Desarrollo y de inversiones puacuteblicas Enviar a la Caacutemara de Representantes el
proyecto de presupuesto de rentas y gastos Artiacuteculo 342 [hellip] la ley orgaacutenica reglamentaraacute
los procedimientos de elaboracioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten de los planes de desarrollo y la
sujecioacuten de los presupuestos oficiales De estos preceptos constitucionales se expiden Ley
152 de 1994 para el PND y leyes 38 de 1989 179 de 1994 y 225 de 1995 (Compiladas en el
Decreto 111 de 1996) 617 de 2000 y 819 de 2003 Que constituyen el Estatuto Orgaacutenico
del Presupuesto (Olano Garcia 2000)
De conformidad con el marco normativo general enunciado se indica y se muestra
que el macroproceso presupuestal no es un es una actividad del Estado aislado
sino que este hace parte integra del macroproceso de planeacioacuten propuesto y que estaacute
conformado por diversas actividades como son la programacioacuten y aprobacioacuten del
presupuesto mediante la elaboracioacuten del plan financiero (art 28 L 3839) previo
concepto del Consejo Superior de Poliacutetica Fiscal CONFIS el plan operativo anual
de inversioacuten (Decreto 4730 de 2005 Artiacuteculo 11) aprobado por el CONPES entre
otros aspectos que deben obedecer y regirse por los principios presupuestales
etapas fases o microprocesos donde se establecen responsabilidades de
programacioacuten aprobacioacuten ejecucioacuten y seguimiento Como lo sentildeala Corte
Constitucional Sentencia 478 del 6 de agosto de 1992 MP Eduardo Cifuentes
Muntildeoz En concordancia con el Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo 6 Sistema Presupuestal Estaacute
51
constituido por un plan financiero por un Plan Operativo Anual de Inversiones y por el Presupuesto
Anual de la Nacioacuten definidos en la Ley 38 de 1989 modificada por la Ley 179 de 1994
Grafica No 4 Fuente Departamento nacional de planeacioacuten Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo
9 Banco Nacional de Programas y Proyectos
Sobre el particular lo ha dicho la Corte la Constitucioacuten Poliacutetica y el Estatuto
Orgaacutenico del Presupuesto diferencian los distintos momentos que identifican el
proceso presupuestal y definen las funciones que le corresponde cumplir al
Gobierno y al Congreso en dicho proceso Inicialmente es al Gobierno a quien
compete formular anualmente el presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones y
presentar el proyecto al Congreso dentro de los primeros diez diacuteas de cada
legislatura incluyendo en eacuteste las partidas que considera deben ser ejecutadas
dentro del periacuteodo fiscal respectivo partidas que deben corresponder a un creacutedito
judicialmente reconocido o a un gasto decretado conforme a ley anterior o a uno
propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas
del poder puacuteblico o al servicio de la deuda o destinado a dar cumplimiento al Plan
Nacional de Desarrollo (CP arts 346 y 347) Posteriormente le corresponde al
Congreso dentro de los tres primeros meses de cada legislatura aprobar o no las
partidas de acuerdo con su destinacioacuten esto es autorizar o no los gastos propuestos
por el Gobierno (CP arts 345 348 y 349) momento en el cual la propia
Constitucioacuten le reconoce la posibilidad de eliminar o reducir las partidas que no
considere convenientes salvo aquellas que se necesitan para el servicio de la deuda
puacuteblica las demaacutes obligaciones contractuales del Estado la atencioacuten completa de
los servicios ordinarios de la administracioacuten y las inversiones autorizadas en el Plan
de Desarrollo (CP art 351) Finalmente en la etapa de ejecucioacuten del presupuesto
es funcioacuten del Gobierno y de las otras autoridades ordenadoras del gasto ejecutar
los recursos es decir comprometer efectivamente las correspondientes partidas
hasta los montos maacuteximos aprobados por el Congreso de acuerdo con su finalidad
(CP arts 189-20 y 345) Sobre el tema se pueden consultar entre otras las
Sentencias C-592 de 1995 C-192 de 1997 C-315 de 1997 y C-292 de 2015
Las entidades formulan el proyecto
seguacuten metodologiacutea y lo previsto en artiacuteculo 12 del Decreto 2844 de 2010 y
lo remiten al Ministerio o Departamento Administrativo al cual estaacuten adscritas o
vinculadas Los proyectos de inversioacuten solo deberaacuten ser presentados a traveacutes
de las entidades que hacen
Los Ministerios o Departamentos Administrativos emiten Concepto de
Viabilidad basado en calificacioacuten teacutecnica y
consistencia con el Plan Nacional de Desarrollo y poliacuteticas sectoriales Los
proyectos viables son remitidos a la correspondiente Direccioacuten Teacutecnica DT del
DNP (Artiacuteculos 13 y 14 del Decreto 2844 de 2010)
La DT del DNP realiza el control posterior
de viabilidad Como resultado lo
devuelve o lo registra en el banco nacional de programas y proyectos de
inversioacuten BPIN Cuando es un proyecto vital para la entidad pero la DT considera
que se debe realizar un ajuste que no
cambie la concepcioacuten del proyecto incluiraacute la leyenda Previo concepto
Solo haraacuten parte del POAI los proyectos registrados
a 1 de junio del antildeo anterior al que se estaacute programando (Decreto 2844 de 2010)
52
Grafica No 5 Fuente Direccioacuten General del Presupuesto Puacuteblico Nacional Presupuesto
Anual de la Nacioacuten Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo 10 La Ley Anual sobre el Presupuesto
General de la Nacioacuten es el instrumento para el cumplimiento de los planes y programas de
desarrollo econoacutemico y social (Ley 38 de 1989 art6) Rentas y recursos de capital
Para la elaboracioacuten de estos planes antes mencionados el Estatuto Orgaacutenico del
Presupuesto establecioacute la obligacioacuten de cumplir y observar los siguientes principios
presupuestales Anualidad Universalidad23 Unidad de Caja Programacioacuten Integral
Especializacioacuten Coherencia Macroeconoacutemica y Homeoacutestasis Presupuestal Legalidad24
De los cuales la corte sentildealo que son precedentes de validez por lo que al no ser tenidos en
cuenta vicia la legitimidad Corte Constitucional Sentencia C-337 del 19 de agosto de 1993
MP Vladimiro Naranjo Mesa
Entre los maacutes importantes se destaca el principio de legalidad del gasto
considerado por la jurisprudencia constitucional como ldquouno de los fundamentos maacutes
23 Consultar Corte Constitucional Sentencia C-478 del 6 de agosto de 1992 MP Alejandro Martiacutenez Caballero 24 Consultar lo dicho por RESTREPO Juan Camilo Hacienda puacuteblica Bogotaacute U Externado de Colombia 8ordf Ed oct 2006 p 243
LOS
ESTABLECIMIENTOS
Renta IVA Gasolina-ACPM Timbre Nacional Gravamen Movimientos Financieros Impuesto al
patrimonio Arancel Externo y Otros
NO TRIBUTARIOS
CORRIENTES
Venta de bienes y servicios
Interno
OTROS RECURSOS DE CAPITAL
INGRESOS DE
CAPITAL
Interno
OTROS RECURSOS DE CAPITAL
Administrada por el Fondo de
CONTRIBUCIONES
SENA
53
importantes de las democracias constitucionales Sentencia C-685 de 1996 reiterada entre
otras en la Sentencia C-192 de 1997
Seguacuten dicho principio es al Congreso y no al Gobierno como oacutergano de
representacioacuten popular a quien corresponde mediante ley ordinaria decretar y autorizar los
gastos del Estado ldquomecanismo este con el cual a su vez se realiza un control al ejercicio
de la funcioacuten administrativa por parte del ejecutivordquo Sentencia C-562 de 1998
Consecuente con lo anterior el presupuesto debe formularse anualmente de en
aplicacioacuten de lo establecido en la (CP art 346) donde establece que el presupuesto se
encuentra tambieacuten sometido al principio de anualidad Ello significa que tiene un alcance
temporal y en consecuencia su vida juriacutedica se encuentra limitada a la vigencia fiscal
respectiva que comienza a contarse el 1ordm de enero y termina el 31 de diciembre de cada antildeo
Sobre el tema de pueden consultar entre otras las Sentencias T-185 de 1993 C-039 de
1994 C-201 de 1998 y C-292 de 2015
En otras palabras el presupuesto es una sucesioacuten de procesos que se repite en el
tiempo afirmacioacuten realizada por (Restrepo 2008) De conformidad en lo establecido en el
Decreto 4730 de 2005 en su artiacuteculo 5deg El ciclo presupuestal comprende (i) Programacioacuten
del proyecto de presupuesto (Ley 819 de 2003 Artiacuteculo 8ordm Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo
3547) (ii) Presentacioacuten del proyecto al Congreso de la Repuacuteblica (Decreto 111 de 1996
Artiacuteculo 5152 Decreto 568 de 1996 Artiacuteculo 15) (iii) Estudio del proyecto y aprobacioacuten por
parte del Congreso de la Repuacuteblica Primer debate (Ley 819 de 2003 Artiacuteculo 1ordm Marco fiscal de
mediano plazo) comisiones econoacutemicas (Decreto 568 de 1996 Artiacuteculo 13) Segundo debate
en plenarias (Modificaciones por iniciativas parlamentarias o particulares) (iv) Liquidacioacuten
del Presupuesto General de la Nacioacuten (Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo 67 Decreto 4730 de
2005 Artiacuteculo 15 Decreto 2789 de 2004 SIIF Artiacuteculo 21) (v) Ejecucioacuten (Vi)
Seguimiento (vii) Evaluacioacuten Complementando este macroproceso (alfonso 1996) expreso
que se diferencian cuatro fases o tiempos alternos bien definidos dentro de la paraacutebola
presupuestal a saber el tiempo de preparacioacuten del presupuesto el de expedicioacuten el de
ejecucioacuten y el de fiscalizacioacuten (hellip)
43Contextualizacioacuten del macroproceso de planeacioacuten en el presupuesto
general de la Nacioacuten
Examinando la normas constitucionales legales jurisprudenciales y la doctrina se
ha descrito hasta este momento el macroproceso de planeacioacuten el cual se encuentra
ampliamente estructurado de acuerdo con el objetivo propuesto en este trabajo y se ha
establecido que este es un proceso macro compuesto por macro y microprocesos y entre
ellos se especificoacute el macroproceso de presupuestal de la nacioacuten Determinando que hace
parte integra de un proceso superior que para este trabajo identificamos como el
macroproceso de planeacioacuten toda vez que este es la base para poder cumplir las metas y
objetivos trazados en los planes de desarrollo
54
Dentro de este marco ha de considerarse como una vez aprobado el presupuesto en
los dos debates correspondientes en la caacutemara y el senado se abre paso o inicia un nuevo
proceso que permite la utilizacioacuten de los recursos asignados en el presupuesto general de la
nacioacuten y este es designado como la ejecucioacuten Contemplado en el Decreto 111 de 1996 que
compila la Ley 38 de 1989 la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el
estatuto orgaacutenico del presupuesto y establecioacute el numeral XI De la ejecucioacuten del
presupuesto Articulo 7173 y 89 Decreto 568 de 1996 Por el cual las reglamenta y define
este proceso en su numeral VII Denominado De la ejecucioacuten del presupuesto Que
comprende los artiacuteculos 19 al 39
Es en este proceso es donde se dan inicio los actos administrativos que concretan el
artiacuteculo dos de la constitucioacuten de 1991 y se inicia a establecer quizaacutes un control efectivo a
la destinacioacuten del recurso la cual debe ser utilizada observando los principios que rigen la
funcioacuten administrativa y la contratacioacuten estatal y la inobservancia de estos y de la
normatividad presupuestal se deriva la responsabilidad Penal Coacutedigo Penal Colombiano
Tiacutetulos XIV y XV denominado ldquoDelitos contra la Administracioacuten Puacuteblicardquo Disciplinaria
(Ley 734 de 2002) y Pecuniaria por parte de los funcionarios que tiene la competencia para
ordenar la ejecucioacuten del gasto Como se observa en la siguiente graacutefica
Grafica No 6 Capacidades de contratacioacuten Fuente Direccioacuten General de Presupuesto
Publicoacute Nacional
55
Esta descripcioacuten seraacute incompleta si dentro del macroproceso presupuestal que se
estaacute mostrando no se enuncia y describe los pasos a seguir para realizar el proceso de
afectacioacuten presupuestal que debe considerar ademaacutes de la ejecucioacuten de las apropiaciones
(Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo 89) que deben cumplir con el (Decreto 111 de 1996
Artiacuteculo 71 CDP) (Decreto 568 de 1996 Artiacuteculo 19) que garantiza la existencia de
apropiacioacuten presupuestal para la asuncioacuten de compromisos y posteriormente efectuar el
registro presupuestal operacioacuten mediante la cual se perfecciona el compromiso y se afecta
en forma definitiva la apropiacioacuten (Decreto 568 de 1996 Artiacuteculo 20) Las cuentas por
pagar reservas presupuestales (Decreto 568 de 1996 Artiacuteculo 37 3839 Decreto 1957 de
2007 Artiacuteculo 6deg El artiacuteculo 31 del Decreto 4730 de 2005) Vigencias fiscales futuras
(Decreto 1957 de 2007 Artiacuteculo 1deg) Los proyectos de inversioacuten puacuteblica regulados en el
(Decreto 2844 de 2010 Artiacuteculo 17 24 2526) que preveacute la actualizacioacuten antes de que
pierdan el registro asignado
De esta manera se ha demostrado que el macroproceso de presupuesto como sea
dicho no es una actividad suelta e independiente si no que ase parte de una actividad mayor
que para este trabajo se presenta como el macroproceso de planeacioacuten que ademaacutes de
contener el macroproceso presupuestal estaacute conformado por macro y microprocesos que
hacen tangible el cumplimiento del artiacuteculo 2 de la constitucioacuten poliacutetica de 1991 mediante
la aplicacioacuten y desarrollo de actividades y actuaciones de particulares y la
administracioacuten Que han permitido la asignacioacuten y posterior ejecucioacuten de los presupuestos
Capiacutetulo V
Sospecho que se deberiacutea introducir otra forma de separacioacuten de poderes Tambieacuten
pienso por supuesto que tales transformaciones de las instituciones poliacuteticas deberaacuten
realizarse en el marco de los principios constitucionales hoy reconocidos fundaacutendose
en el contenido universal de esos principiosrdquo
Juumlrgen Habermas
(akifrasescom 2018)
5 El Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten administrativa y contractual
del Estado
51Los principios en la funcioacuten administrativa y contractual del Estatal
La contratacioacuten estatal ha estado reglamentada inicialmente por el Decreto 222 de
1983 posteriormente la ley 80 de 1993 modificada por la ley 1150 de 2007 y por
muacuteltiples decretos de corta duracioacuten como lo fue el Decreto 66 de2008Decreto 2474 de
2008 Decreto 734 de 2012 sustituido por el Decreto 1510 de 2013 y el Decreto 1082 de
56
2015 que incorporo el anterior y el 734 aspecto inequiacutevoco de la inestabilidad juriacutedica por
la que Colombia ha atravesado en el afaacuten de corregir aspectos que afectan la satisfaccioacuten
de las necesidades del constituyente primario de conformidad con la carta poliacutetica en sus
artiacuteculos 1 y 2 Normas que deben ser satisfechas de conformidad al pronunciamiento de
la Corte constitucional en Sentencia C-449 de 1992 Del MP Alejandro Martiacutenez
Caballero donde expresa Para el cumplimiento de los fines del Estado es necesario el
aprovisionamiento de bienes y servicios [hellip] mediante la contratacioacuten [hellip] tendientes a
lograr los fines del Estado en forma legal armoacutenica y eficaz
Razoacuten por la cual mediante el Decreto 4170 de 2011 se crea la Agencia Nacional de
Contratacioacuten Puacuteblica ldquoColombia Compra Eficienterdquo para crear poliacuteticas claras de
transparencia evaluacioacuten y monitoreo del sistema de contratacioacuten Para lo cual le concede
funciones relacionadas con poliacuteticas planes y programas que permitan mejorar la
eficiencia y optimizacioacuten de recursos elaboracioacuten de manuales de los acuerdos marco de
precios y manuales guiacuteas identificacioacuten de riesgos elaboracioacuten y actualizacioacuten del plan
anual de adquisiciones pliegos de condiciones tipo para la contratacioacuten de conformidad
con el artiacuteculo 2 del Decreto 4170 de 2011
De esta circunstancia nace el hecho de que la gestioacuten contractual del Estado debe
estar vinculada siempre a la satisfaccioacuten de sus necesidades sociales generales como lo
sustento (Tafur Galvis 1997) Con observancia de los principios axioloacutegicos consagrados
en la constitucioacuten en los cuales debe enmarcarse las actuaciones de los funcionarios
puacuteblicos como de los particulares de los cuales se pueden enunciar los siguientes
La presuncioacuten de la buena fe Artiacuteculo 83 de la (Constitucion Politica de Colombia
1991) principio del cual se desprenden otros principios aplicables expliacutecitamente en el
ejercicio de la contratacioacuten del Estado como lo es el principio de economiacutea transparencia
autonomiacutea de la voluntad relacionados de la misma manera con los principios de la
funcioacuten administrativa consagrados en el artiacuteculo 209 de la constitucioacuten igualdad
moralidad eficacia economiacutea celeridad imparcialidad y publicidad Otros Principios
constitucionales relacionados con la contratacioacuten estatal son los consagrados en el
Artiacuteculo 6 responsabilidad empleados puacuteblicos Art 128 singularidad empleos puacuteblicos
Art 228 prevalencia del derecho (Sentencia 15324 2007) Art 29 debido proceso Art
84 no exigir documentos adicionales innecesarios Art 333 libertad econoacutemica Art 13
Igualdad Art 229 acceso administracioacuten de justicia Art 23 Derecho peticioacuten Art 74
Acceso documentos puacuteblicos Art 123 funciones empleados puacuteblicos Y Art 90
responsabilidad del Estado
Con relacioacuten a la ley 80 de 1993 se establecen los Art 24 transparencia Art 25
economiacutea Art 26 Responsabilidad Art 27 de la ecuacioacuten contractual Art 28 de la
interpretacioacuten de las normas contractuales Art 29 de la seleccioacuten objetiva Art 30 de la
estructura de los procesos de seleccioacuten coincidentes con el Art 13 de la ley 1150 de 2007
de los principios aplicables por entidades de reacutegimen contractual excepcional de la
57
funcioacuten administrativa Art 209 y de la gestioacuten fiscal de que tratan los artiacuteculos 267 de la
Constitucioacuten Poliacutetica y Art 5 de la ley 1150 de 2007 de seleccioacuten objetiva
Es significativa la importancia que tiene Los principios maacutexime si desarrollan
enunciados constitucionales los cuales es necesario distinguirlos de las otras normas del
ordenamiento juriacutedico Al respecto es conveniente trazar una hoja de ruta transitable que
permita al lector allanarse de manera clara sobre el concepto de principioacute su naturaleza
juriacutedica estructura alcances validez interpretacioacuten clasificacioacuten Aspectos reconocidos
y aceptados universalmente por su incidencia en la gestioacuten contractual del Estado y
especiacuteficamente en la etapa inicial identificada como precontractual Donde son realizados
los procesos de seleccioacuten25
Es prudente advertir que diferimos de esta afirmacioacuten y es fundamento para la
propuesta de este trabajo presentada considerar y argumentar que los principios no son
exclusividad de la etapa precontractual por ser aplicables en las tres etapas de
contratacioacuten y a todos los procesos de la funcioacuten administrativa Si se establece que estos
son los pilares fundamentales para cumplir los fines del Estado Y soportan el
macroproceso de planeacioacuten que no inicia tampoco en la etapa precontractual ni termina
con ella como se ve en la graacutefica
Grafica No 7 Principios Como Pilares Del Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten administrativa y contractual del Estado elaboracioacuten propia fuente CP 1991 Ley 80 de 1993Ley 1150 de 2007Estatuto de presupuesto
Esto implica abordar esta temaacutetica desde la teoriacutea de las fuentes del derecho Como
primer contacto y acercamientos con teoacutericos como (Sierrra Porto HUMBERTO A
1998) quien expreso Es el origen propio de las normas juriacutedicas del derecho positivo
mientras que para SAVIGNY son las causas de nacimiento del derecho general de las
instituciones juriacutedicas y de las reglas juriacutedicas A su vez KELSEN afirmo que son las
25 Concepto que para efectos argumentativos de este trabajo se han designado y mencionado como los microprocesos que hacen pate del macroproceso de planeacioacuten Entre ellos las modalidades de seleccioacuten
Art 2
4
Art 2
5
Art 2
6
Art 2
7
Art 2
8
Art2
9
Art 3
0
Art 3
1
Art 6
Art1
3
Art 2
3
Art 2
9
Art 7
4
At 8
3
Art8
4
Art 9
0
Art 1
23
Art 1
28
Art 2
09
Art 2
28
Art 2
29
Art 2
67
Art 3
33
Art-1
3 P
LA
NIF
IC
AC
IO
N
Art 14 A
nualidad
Art 15 U
niv
ersalidad
Art 16 U
nid
ad de caja
Art 17 P
rogram
acioacute
n
integral
Art 18 E
specia
lizacioacute
n
Art 19 Inem
bargabilid
ad
Art 20
Coherencia
macroeconoacutem
ica
Art 21 H
om
eoacutestasis
presupuestal
Art 22 evolu
cioacute
n
Art 23asuncioacute
n
Art 24 vig
encia
s
futuras
PR
IN
CIP
IO
S G
EN
ER
AL
ES
D
EL
DE
RE
CH
O
DECRETO 111 DE 1996 Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989 la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de
1995 que conforman el estatuto orgaacutenico del presupuesto
MACROPROCESO DE PLANEACION
PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES 1991Ley 80 de 1993
Art 1
3
Art 5
ley 1150 de 2007
58
propias normas juriacutedicas que sirven de fundamento de validez al proceso de creacioacuten
normativa y GURVITCH distinguioacute dos formas El procedimiento teacutecnico de
comprobacioacuten del derecho y el fundamento de la fuerza obligatoria del derecho en vigor
el cual reside en los hechos normativos Finalmente en palabras de (ROSS) ldquoLas fuentes
del derecho son aquellos hechos y actos juriacutedicos resultados institucionales que son
normas juriacutedicas O dicho con otras palabras son las normas juriacutedicas como resultados
institucionales hechos o actos juriacutedicosrdquo Pag63
Asiacute las cosas se hace necesario entonces precisar la naturaleza juriacutedica de los
principios la cual en palabras de (Alexy 1983) los principios se deben entender como
ldquomandatos de optimizacioacutenrdquo que requieren ponderaciones a su vez MANUEL
FERNANDO QUINCHE en su obra ldquoDerecho Constitucional Colombianordquo cita a RUIacuteZ
MANERO precisa que los principios se pueden interpretar como normas generales
como normas que expresan los valores superiores de un ordenamiento juriacutedico como
normas programaacuteticas o directrices y finalmente como normas garantista del Estado
Dentro de este contexto se ha establecido que el ordenamiento juriacutedico del Estado
estaacute Compuesto por normas que deben ser diferenciadas especialmente en su estructura
aspecto considerado por autores como (ZAGREBELSKY G 1995) quien considera que
la norma ordena lo que se debe hacer o no hacer siendo indispensable Establecer las
diferencias entre las normas que constituyen reglas y las normas que constituyen
principiospag109 y ss
Para ilustrar mejor esta estructura (BOBBIO 2005) en sus escrito sobre la
clasificacioacuten de las normas juriacutedicas En Teoriacutea General del Derecho enuncio las normas
generales y particulares tambieacuten dio la distincioacuten entre afirmativas y negativas las cuales
se determinan por el uso de las palabras enunciando la clasificacioacuten ultima en normas
categoacutericas e hipoteacuteticas tomando como fundamento la finalidad que expresa cada una de
ellas (KELSEN 1983) Dentro del positivismo juriacutedico realiza una distincioacuten con bases
silogiacutesticas de las normas en primarias y secundarias A su vez (HART H L A 1990)
Realiza la distincioacuten entre normas de reconocimiento de cambio y de adjudicacioacuten Pero
por otro lado (DWORKIN R 1995) expresa existen normas primarias que aseguran
derechos e imponen obligaciones a los miembros de la comunidad Normas secundarias
establecidas coacutemo y por obra de quieacutenes se pueden formar reconocer modificar o
extinguir las normas primariasrdquo
Tras estas afirmaciones se aborda el pensamiento de autores como
CALSAMIGLIA PRIETO SANCHIacuteS HABERMAS DWORKIN ATIENZA Manual y
RUIacuteZ MANERO entre otros quienes han establecido diferentes criterios para diferenciar
las normas entre las reglas y principios al respecto (ZAGREBELSKY G 1995) afirmo
ldquoPor lo general las normas legislativas son reglas mientras que las normas
constitucionales sobre derechos y sobre la justicia son predominantemente principiosrdquo
59
Asiacute en torno a esta importante discusioacuten (SIECKMANN 2006) hablando sobre los
principios establece que estos deben ser entendidos como mandatos de accioacuten universales
especialmente por diferenciarse de las reglas por permitir la realizacioacuten de ponderaciones
en el marco de la fundamentacioacuten de la norma Sin desconocer estos aportes (PRIETO
SANCHIacuteS 1998) precisa las reglas y principios no pertenecen a dos clases de normas sino
a dos tipos de estrategias interpretativasrdquo p 47-63
Desde esta perceptiva (DWORKIN R ) Resalta la distincioacuten entre reglas y
principios sentildealando la utilizacioacuten de un orden loacutegico y explica las reglas son aplicadas en
la toma de decisiones en casos particulares de caraacutecter prescriptivo estas pueden ser vaacutelidas
o no contrario a estos sostiene los principios son vinculantes no tienen prescripcioacuten sus
enunciados no consagra consecuencias juriacutedicas son aplicables en los ldquohard casesrdquo donde
son esenciales para fundamentar derechos y obligaciones adoptados en una norma creada
Complementa esta afirmacioacuten CALSAMIGLIA agregando el criterio de diferenciacioacuten
debe referirse esencialmente a la justicia y equidad p 75-91
Otro marco de referencia sin duda es el presentado por (HABERMAS 2008)
sobre los derechos fundamentales como principios de un orden juriacutedico indicando [hellip] son
el fundamento [hellip] que legiacutetima el ejercicio de la autoridad la ejecucioacuten del poder y el
equilibrio de la fuerza como maacuteximas configurativas p 116
Por su parte (ALEXY Tres escritos sobre los derechos fundamentales y la teoriacutea de
los principios 2003) sostiene los principios son ldquomandatos de optimizacioacutenrdquo ponderables
ante un conflicto de colisioacuten que no implica la desaparicioacuten de uno u el otro que se pueden
cumplir o no mientras que las reglas son normas definitivas vaacutelidas las cuales se deben
cumplir y una desaparece ante la otra (ALEXY Teoriacutea de los derechos fundamentales
1993 paacuteg 81 y ss)
Cambia tu opinioacuten pero manteacuten tus principios
Cambia tus hojas pero manteacuten tus raiacuteces
Viacutector Hugo (1802-1885)
(brainyquotecom 2018)
52Los Principios y las altas cortes
521 Corte constitucional
A partir de lo dicho lo primero que se debe constatar son los pronunciamientos de
la corte constitucional sobre los principios en ponencia del Magistrado Ciro Angarita Baroacuten
en (Sentencia T-406 ( 1992) y sentencia C-539 de 2011 donde expresan lo siguiente
60
ldquo[hellip] los principios y las decisiones judiciales antes considerados como secundarios
[hellip] adquieren importancia excepcional Toda vez que son criterios finalistas e
instrumentos de solucioacuten concreta para el (juez) [hellip] Los principios [hellip] son una
pauta de interpretacioacuten ineludible por la simple razoacuten de que son parte de la
Constitucioacuten misma [hellip] tienen un caraacutecter general y por lo tanto una textura
abierta lo cual en ocasiones limita la eficacia directa de los mismos [hellip] necesitan
de otras normas constitucionales para poder fundamentar la decisioacuten judicial
(Sentencia C-818 2005) En Sentencia C-818 indico las funciones de los principios
en el ordenamiento juriacutedico siendo estos (i) Servir de base y fundamento del todo el
ordenamiento juriacutedico (ii) Actuar como directriz hermeneacuteutica para la aplicacioacuten de
las normas juriacutedicas con categoriacutea de reglas y (iii) En caso de insuficiencia
normativa concreta y especiacutefica ser utilizados como fuente integradora del derecho
CORTE CONSTITUCIONAL (9 agosto 2005)
El Magistrado Rodrigo Escobar Gil en sentencia C-818 (9 agosto 2005) Expreso sobre la
diferencia de los principios y las reglas
los principios y a las reglas son normas juriacutedicas [hellip] mandatos permisiones o
prohibiciones que delimitan y exigen un determinado comportamiento [hellip] mientras
las reglas se limitan a exigir un comportamiento concreto y determinado los
principios trascienden a la mera descripcioacuten de una conducta prevista en un precepto
juriacutedico para darle valor y sentido a muchos de ellos a traveacutes de la unificacioacuten de
los distintos pilares que soportan una institucioacuten juriacutedicardquo los principios [hellip] opera
prima facie sobre las reglas
522 El Consejo de Estado
Concordante con lo anterior y concretamente con relacioacuten al principio de planeacioacuten
contractual el Consejo de Estado ha expresado Con Ponencia de la magistrada Ruth Stella
Correa Palacio (Sentencia 31447 d 2007) expreso sobre los principios
Son los valores de la sociedad transformados por el derecho en criterios o
paraacutemetros de conducta fundamentales que instruyen y rigen las relaciones juriacutedicas en el
Estado pues a la vez que inspiran las reglas de conducta tambieacuten se proyectan en el
ordenamiento juriacutedico para irradiar e impregnar esos axiomas patrones modelos o
arquetipos de comportamiento eacutetico cultural o social a las situaciones generales e
individuales
De estos pronunciamientos sobre los principios se establece que cada uno de ellos se
encuentra claramente definidos aunque se expresen de manera general indeterminada que
son normas que pueden o no cumplirse y soportan decisiones judiciales mediante la
ponderacioacuten pero que el campo de contratacioacuten puacuteblica son disposiciones de contenido
especiacutefico de obligatorio acatamiento en toda la contratacioacuten sin diferenciar cual es la
modalidad de seleccioacuten del contratista Los cuaacuteles son trasparencia responsabilidad
61
seleccioacuten objetiva economiacutea celeridad imparcialidad y publicidad en armoniacutea con los del
209 de la carta tal como lo expreso la corte constitucional
ldquoEl sabio puede cambiar de opinioacuten
El necio nuncardquo
(Emmanuel Kant)
53Fundamentacioacuten del Macroproceso de Planeacioacuten
En la funcioacuten administrativa y contractual del Estado
Sobre la importancia de la planeacioacuten en la actividad administrativa y contractual
del Estado son varios los pronunciamientos del consejo de Estado que maacutes que definir o
establecer la planeacioacuten como un principio Describe macroprocesos y microprocesos que
se constituyen en la fundamentacioacuten para concretar la propuesta de este trabajo
relacionada a la configuracioacuten de la planeacioacuten como macroproceso en la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado entre los cuales se hacen las siguientes citas
jurisprudenciales
(Sentencia 16103 2009) ldquoLa planeacioacuten constituye un principio que debe orientar la
actividad contractual de las entidades estatales cuyo principal desarrollo estaacute
llamado a tener lugar durante las fases previa y preparatoria del contrato [hellip]que ha
de tener en la satisfaccioacuten de las necesidades puacuteblicas Se trata de alcanzar una
soacutelida justificacioacuten del gasto puacuteblico con el objeto de lograr un manejo oacuteptimo de
los recursos financieros del Estadordquo
(SANTOFINIO GAMBOA JO 2009) Expresa [hellip] El deber de planeacioacuten de los
contratos del Estado deben siempre corresponder a negocios debidamente disentildeados
pensados conforme a las necesidades y prioridades que demanda el intereacutes puacuteblico [hellip]
veacutease como desde este pronunciamiento ya se establece un primer proceso que se denomina
establecer la necesidad y esta debe ser prioritaria dentro del intereacutes puacuteblico
[hellip] se trata de exigir a las administraciones puacuteblicas una real y efectiva
racionalizacioacuten y organizacioacuten de sus acciones y actividades con el fin de lograr los
fines propuestos por medio de los negocios estatales [hellip] siguiendo el argumento
para contextualizar la planeacioacuten como el macroproceso se resalta como se hace
mencioacuten a acciones y actividades que estaacuten inmersas en microprocesos (procesos
de seleccioacuten de contratista)
[hellip] Si bien es cierto que el legislador no tipifica la planeacioacuten de manera directa
en la ley 80 de 1993 su presencia [hellip] es inevitable y se infiere de Los Artiacuteculos
209
Este articulo considerado fundamenta a un maacutes la propuesta de la planeacioacuten como
macro proceso toda vez que de acuerdo a lo dicho por el doctor Santofimio al sustentar la
planeacioacuten como principio en principios claramente definidos enunciados que se ajustan a
62
las caracteriacutesticas expuestas con anterioridad la planeacioacuten estariacutea relegada a un segundo
plano al hacer la ponderacioacuten encada cao en concreto a su vez todos y cada uno de ellos
establece microprocesos que permiten su realizacioacuten contextualizacioacuten y cumplimiento de
la misma manera al mencionar las funciones de las autoridades administrativas esta estaacuten
relacionadas con microprocesos y microprocesos que permiten el cumplimiento de la
misioacuten y objetivos de su institucioacuten u organismo estatal
Este argumento basado en el artiacuteculo 339 y 341 de la constitucioacuten poliacutetica
corresponde muy bien al objetivo propuesto de conceptuar la planeacioacuten como
macroproceso en la funcioacuten administrativa y contractual del Estado ya que a lo largo de su
enunciado describe macroprocesos que deben existir para la ejecucioacuten del presupuestos
como lo son el Plan nacional de desarrollo El plan de inversiones puacuteblicas donde se
enuncia su composicioacuten y la forma de elaboracioacuten sustentando claramente que la
planeacioacuten es un macroproceso como se ha explicado en el capiacutetulo uno en su tiacutetulo
Constitucionalidad del Macroproceso de planeacioacuten
Dentro de este contexto ha de considerarse ahora que siguiendo la argumentacioacuten
normativa utilizada para sustentar el principio de planeacioacuten con el artiacuteculo 25 Principio de
Economiacutea de la ley 80 de 1993 en sus numeral 6o refiere al Macroproceso que se debe
realizar denominado licitacioacuten como la necesidad de iniciar el macroproceso de
suscripcioacuten de contratos cuando existan las respectivas partidas o disponibilidades
presupuestales Actividades que tambieacuten son microprocesos que conforman el
macroproceso de planeacioacuten Con esto se puede precisar que la planeacioacuten ya no es como lo
afirma una actividad exclusiva de la etapa precontractual si se considera que las respectivas
partidas o disponibilidad presupuestal puede sufrir variaciones despueacutes de celebrado el
contrato
Habriacutea que decir tambieacuten que el numeral 7o del artiacuteculo 25 de la ley 80 de 1993
establece la necesidad de realizar ejecutar elaborar y anaacutelisis La conveniencia o
inconveniencia del objeto a contratar y las autorizaciones y aprobaciones para ello lo cual
necesariamente debe realizarse a traveacutes de microprocesos individuales o conjuntos que
permitan la recoleccioacuten de datos estadiacutesticas y demaacutes actividades que configuran o
establecen con mayor propiedad la planeacioacuten como macroproceso en la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado
Para los fines de fortalecer a un maacutes el concepto de macroproceso de planeacioacuten y
siguiendo argumentacioacuten normativa propuesta como sustento del principioacute de planeacioacuten se
considera el numeral 11 del artiacuteculo 25 de la ley 80 de 1993 Que sentildeala la realizacioacuten de
un macroproceso identificado como audiencia puacuteblica para la adjudicacioacuten en caso de
licitacioacuten Al igual que el numeral 12 Modificado por el art 87 Ley 1474 de 2011 Sentildeala
la realizacioacuten de otros microprocesos o macroprocesos seguacuten corresponde denominados
estudios disentildeos proyectos requeridos y los pliegos de condiciones Del numeral 13
Nuncia procesos presupuestales correspondientes a reservas presupuestales ajustes
resultantes de la aplicacioacuten de la claacuteusula de actualizacioacuten de precios del numeral 14 del
mismo artiacuteculo se enuncian los macroprocesos sobre presupuestos anuales [hellip] asiacute como
63
los que se originen en la revisioacuten de los precios pactados por razoacuten de los cambios o
alteraciones en las condiciones iniciales de los contratos por ellas celebrados Una vez maacutes
se aprecia que el macro proceso de planeacioacuten sobrepasa la etapa precontractual y es
aplicada en la esta contractual o potscontractual
Esta revisioacuten tan somera pero pertinente nos conduce a fortalecer nuestra
argumentacioacuten sobre el macroproceso de planeacioacuten mediante el anaacutelisis y considerando
del artiacuteculo 26 De la ley 80 de 1993 Sobre el principio de Responsabilidad En especial su
numeral 3o que sustenta y establece al igual que las normas antes citadas macroprocesos o
microprocesos que deben realizarse por las entidades y los servidores puacuteblicos previo a la
apertura de la licitacioacuten puacuteblica estos se identifican como pliegos de condiciones disentildeos
estudios planos y evaluaciones que fueren necesarios lo anterior se observa en la
caracterizacioacuten del proceso de planeacioacuten
Grafica No 8 Caracterizacioacuten del Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado como soporte los principios elaboracioacuten propia
fuente CP 1991 Ley 80de 1993 Normatividad contractual
64
65
54Procesos de seleccioacuten y el macroproceso de Planeacioacuten
Estos planteamientos sobre la configuracioacuten del Macroproceso de Planeacioacuten En la
funcioacuten administrativa y contractual del Estado se puede explicar y fundamentar mediante
el anaacutelisis de los diferentes procesos de seleccioacuten establecidos mediante la ley 80 e 1993
que instauro la Licitacioacuten puacuteblica y la contratacioacuten Directa La ley 1150 de 2007 adiciono
el concurso de meacuteritos y la seleccioacuten abreviada La ley 1474 de 2011 establecioacute en el
artiacuteculo 94 la Miacutenima cuantiacutea los cuales han contribuido de manera significativa a la
simplificacioacuten de proceso para la ejecucioacuten presupuestal para la adquisicioacuten de ciertos
bienes y servicios seguacuten las necesidades a satisfacer
Para los fines de nuestro argumento citaremos lo expresado por el Doctor (Luis
guillermo Avila Vinueza 2017) que no discute la importancia y bondades que han traiacutedo
ciertos procesos que geacutenero la ley 1150 de 2007 como la seleccioacuten abreviada mediante
subasta inversa para adquisicioacuten de bienes y servicios de caracteriacutesticas teacutecnicas uniformes
sin embargo considera
Que es mayor el mal que produce tanto procedimiento que las ventajas generales en
particular porque cada uno de los tiene sus propias reglas y etapas [hellip] generando
en ocasiones interpretaciones encontradas acerca de los procedimientos a seguir
Causando contantes yerros en especial al interpretar el articulo 26 numeral 5 de la
ley 80 de 1993 p37
Este punto se puede destacar observando El marco juriacutedico establecido para cada
uno de ellos Para la licitacioacuten puacuteblica el Artiacuteculo 30ordm- Reglamentado por el Decreto
Nacional 287 de 1996 De la Estructura de los Procedimientos de Seleccioacuten Y para los
demaacutes procesos se debe observar el Decretoacute 1082 de 2015 Destacado que s comuacuten para
todos la aplicacioacuten y observancia de los principios rectores enunciados anteriormente
Dentro de la ilustracioacuten que se ha realizado lo largo de este trabajo para argumentar
y fundamentar la propuesta planteada sobre la concepcioacuten de la lineacioacuten como el
macroproceso de la funcioacuten administrativa y contractual del Estado ha de ha de
considerarse la El interesante anaacutelisis realizado por el doctor (Luis guillermo Avila
Vinueza 2017) sobre los procedimientos establecidos para seleccionar los contratistas de
bienes y servicios donde destaca
[hellip] En principio se consideraba inconveniente someter a todas las entidades a
procedimientos uniformes siendo que las caracteriacutesticas las situacioacuten y necesidades
son diferente [hellip] que el proceso de licitacioacuten [hellip] reglado hasta sus iacutenfimos detalles
[hellip] podriacutea resultar inconveniente [hellip] para entidades en competencia con el sector
privado [hellip] De manera que la estructura de nuestra ley de contratacioacuten a lo que
atantildee a los procesos de seleccioacuten [hellip] quedo conformada por principios de orden
constitucional bastante limitados en su importancia por los actuales interpretes [hellip]
quienes consideran que la reglamentacioacuten legal [hellip] de los procesos de seleccioacuten no
llevan impliacutecito la aplicacioacuten de los principios universales [hellip] la incomprensioacuten de
66
los principios abrioacute las puertas a la existencia de regiacutemenes especiales [hellip] que
pretenden regirse por el reacutegimen privado[hellip]
[hellip] Esa es la causa de tener tantos procesos de seleccioacuten ameacuten de la existencia
inconmensurable de manuales de contratacioacuten [hellip] que expide Colombia compra
eficiente [hellip] muchos de los cuales remplazan la propia ley
Acudimos a esta argumentacioacuten para sentildealar y coadyuvar la propuesta desarrollada a
lo largo de los capiacutetulos elaborados donde se esquematiza la planeacioacuten como
macroproceso en la funcioacuten administrativa y contractual del Estado Creo indiscutible la
afirmaciones hechas por Doctor (Luis guillermo Avila Vinueza 2017) antes citadas las
cuales precisan que aunque existen principios claramente identificados y establecidos la
contratacioacuten estatal como la funcioacuten administrativa estaacute enmarcada en macroproceso
microprocesos y estos esta contenidos en un macroproceso que para fundamento de este
trabajo se denomina Macroproceso de planeacioacuten e cual esta soportado en los principios
como pilares fundamentales para lograr los fines del Estado tal como se observa en la
siguiente grafica propuesta
Para contextualizar maacutes claramente esta propuesta a continuacioacuten se presenta la
graacutefica No 10 El Macroproceso de plantacioacuten en la funcioacuten administrativa y contractual
del Estado Soportado en los principios pilares fundamentales de todo ordenamiento
juriacutedico Elaboracioacuten propia Fuente de informacioacuten ordenamiento juriacutedico colombiano
En eacutel se establece que el macroproceso de planeacioacuten comprende no solo la etapa
precontractual si no que por lo contrario soporta toda la actividad administrativa del
estado y no termina con la celebracioacuten del contrato ya que se observa en todas las etapas
de la contratacioacuten estatal donde se establecen responsabilidades y facilita la realizacioacuten de
ajustes y disminuir los riesgos
Con eacutel se apoya la propuesta de la necesidad de que los empleados del Estado
manejen la concepcioacuten de que la planeacioacuten es un macroproceso que entrelaza macro y
microprocesos que permiten el cumplimiento de sus funciones misioacuten y objetivos de sus
instituciones y no solo un grupo de actividades sistemaacutetica que pueden o no observarse al
tenerse como principio y que es la causa de las muacuteltiples investigaciones disciplinarias
penales y administrativas por detrimento en el erario puacuteblico
Graacutefica No 9 El Macroproceso de plantacioacuten en la funcioacuten administrativa y contractual del
Estado Soportado en los principios pilares fundamentales de todo ordenamiento juriacutedico
Elaboracioacuten propia Fuente de informacioacuten ordenamiento juriacutedico colombiano
67
Liquidacioacuten del contrato
Visitas e informes
Participacioacuten comunitaria
Solucioacuten Controversias contractuales
Garantiacuteas
Control fiscal E
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Adiccioacuten del Contrato Perfeccionamiento del contrato
Publicacioacuten de contratos Clausulas excepcionales Ecuacioacuten
financiera y econoacutemica Manejo del anticipoacute Multas Ejecucioacuten de
garantiacutea
Silicio Administrativo Proacuterroga automaacutetica
Contrato adicional Modificaciones
Interpretacioacuten unilateral Nulidades
Ecuacioacuten financiera
Tasa de intereacutes moratoria supletiva
Liquidacioacuten del contrato
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68
6 Conclusiones
Cada diacutea en nuestro Estado y sin distinguir el partido poliacutetico que se encuentre de turno
dirigiendo la parte administrativa suceden nuevos casos de corrupcioacuten relacionados con el
manejo de los recursos puacuteblicos limitados destinados a cubrir las necesidades ilimitadas
que se tiene en todos los servicios puacuteblicos que contribuyen a la sostenibilidad crecimiento
y desarrollo social justo Para lo cual Colombia se organizoacute como un Estado Social de
derecho Estableciendo en su artiacuteculo segundo los fines esenciales del Estado (Constitucion
Politica de Colombia 1991 1991)
Cabe sentildealar que bajo estos paraacutemetros se debe realizar todas las actividades propias
de cada uno de los organismos e instituciones que conforman el Estado y que se desempentildea
en un aacuterea determinada con objetivos y funciones establecidas es decir la estructura de
Estado estaacute bien constituida y creada ya que con ellas se busca prestar los servicios
puacuteblicos necesarios con la correcta administracioacuten de los recursos la cual debe ser
eficiente eficaz utilizando para ellos los instrumentos y mecanismo creados para tal fin y
que para este caso en concreto corresponde a las normas y principios establecidos en la
Constitucioacuten Nacional de 1991 las leyes Decretos que la desarrolla como lo son Ley 80
de 1991 la ley 1150 de 2007 El Decreto 1082 de 2015
Dentro de este contexto juriacutedico se establecioacute que se debe realizar la programacioacuten
inversioacuten y gasto puacuteblico Maacutes sin embargo Habriacutea que decir tambieacuten que los empleados
puacuteblicos encargados de esta actividad se han venido adatando a estos procesos de manera
paralela con normatividad sancionada para tal fin y en la mayoriacutea de los casos aplican las
normas de manera tacita y sistemaacutetica razoacuten por lo cual es de gran importancia que
conozcan la distincioacuten entre normas que son reglas y normas que son principios Aspectos
que han sido ampliamente discutidos y definidos por doctrinantes juristas y filoacutesofos
como (ALEXY Teoriacutea de los derechos fundamentales 1993) (DWORKIN R 1995)
(ROSS) entre otros
Como primera conclusioacuten Se tiene que la discusioacuten sobre los principios estaacute
ampliamente debatida y se encuentra estructurada en documentos especializados elaborados
por juristas doctrinantes y filoacutesofos donde se establece su naturaleza juriacutedica y demaacutes
caracteriacutesticas y para precisar su definicioacuten y siguiendo a (DWORKIN R ) Se establece
que los principios se diferencian de las reglas [hellip] en que estas se aplican en la toma de
decisiones en casos particulares de caraacutecter prescriptivo estas pueden ser vaacutelidas o no
contrario a estos sostiene los principios son vinculantes no tienen prescripcioacuten sus
enunciados no consagra consecuencias juriacutedicas son aplicables en los ldquohard casesrdquo donde
son esenciales para fundamentar derechos y obligaciones adoptados en una norma creada
Por su parte (ALEXY Tres escritos sobre los derechos fundamentales y la teoriacutea de
los principios 2003) sostiene los principios son ldquomandatos de optimizacioacutenrdquo ponderables
ante un conflicto de colisioacuten que no implica la desaparicioacuten de uno u el otro que se pueden
69
cumplir o no mientras que las reglas son normas definitivas vaacutelidas las cuales se deben
cumplir y una desaparece ante la otra p81 y ss
Con esto en mente Se establece que en la mayoriacutea de los empleados puacuteblicos tiene la
concepcioacuten de que la planeacioacuten es un ldquoprincipiordquo sustentado en los diferentes
pronunciamientos que ha realizado las altas cortes en el que se destaca
La Corte Constitucional ldquolos principios () consagran prescripciones juriacutedicas
generales que suponen una delimitacioacuten poliacutetica y axioloacutegica reconocida y en
consecuencia restringen el espacio de interpretacioacuten lo cual hace de ellos normas de
aplicacioacuten inmediata tanto por el legislador como por el juezrdquo
Consejo de Estado (Sentencia 31447 d 2007) Sala de lo Contencioso
Administrativo Seccioacuten Tercera Consejera ponente Ruth Stella Correa Palacio Que
preciso
[hellip] Por lo tanto el principio de economiacutea en cuya esencia se encuentra el deber de
planeacioacuten del contrato [hellip] De tal manera que es cuestionable todo acto de
negligencia desidia o falta de planeacioacuten u organizacioacuten estatal en la toma de
decisiones puacuteblicas que generan situaciones contrarias a la leyrdquo
De esta circunstancia nace el hecho de que la planeacioacuten se ha tomada como un
principio el cual definen refirieacutendose a los principios consagrados en los artiacuteculos
24252627 de la ley 80 de 1993 y 209 de la constitucioacuten Resaltando que es transversal a
ellos Y como los demaacutes este es Aplicables uacutenicamente en la etapa precontractual lo que
causa deficiencias en la celebracioacuten yo ejecucioacuten de los contratos Por su constante
inobservancia omisiones hechas por los empleados puacuteblicos y proponentes quienes han
adoptado los conceptos de cada principio como formalismos requisitos o actividades que
se deben realizar para ejecutar los presupuestos de acuerdo con cada modalidad de
seleccioacuten Muestra de ello es la estadiacutestica de investigaciones disciplinarias penales
disciplinarias y fiscales por el detrimento patrimonial del Estado
En consecuencia hace parte de esta conclusioacuten la afirmacioacuten que es indispensable
que los empleados puacuteblicos y los empleados del Estado cambien su percepcioacuten y concepto
de la planeacioacuten como principioacute y empiecen a aceptar que es el macroproceso de la funcioacuten
administrativa del Estado Que contiene otros macroprocesos y microprocesos que deben
ser integrados y en lazados desde la identificacioacuten de la necesidad hasta la liquidacioacuten del
contrato y que este macroproceso esta soportado en los principios como pilares de la
administracioacuten del Estado
Como una segunda conclusioacuten y luego de efectuar una revisioacuten conceptual sobre la
definicioacuten de Administracioacuten de autores como (Koontz Heinz Werhrich amp Marck
Cannice Administracioacuten 212) (ZAGREBELSKY G 1995) (Garcia Galindo amp Bolivar
Ramirez Fundamentos de Gestioacuten Puacuteblica Hacia un Estado eficiente 2014) que
pertenecen a diferentes aacutereas del conocimiento como lo es la administracioacuten de empresa el
derecho administrativo y la economiacutea se concluyoacute
70
La administracioacuten puacuteblica no difiere de la administracioacuten privada esta es aplicable
en ambos sectores y el uacutenico distanciamiento es el origen del recurso De esta manera nos
orientamos a establecer la definicioacuten de planeacioacuten actividad que se encuentra inmersa en
la administracioacuten De acuerdo con el pronunciamiento del Doctor Carlos Ramiacuterez Cardona
en el (2010) en el anaacutelisis efectuado por eacutel En su libro Fundamentos de administracioacuten
Donde ofrece una definicioacuten que recoge y compila todos estos conceptos y lo expresa
diciendo
[hellip] La administracioacuten es una actividad humana por medio de la cual las personas
procuran obtener unos resultados Esa actividad humana se desarrolla al ejecutar
los procesos de planear organizar dirigir coordinar y controlarrdquo paacuteg 59
De lo anterior queda definido y se tiene como una conclusioacuten que la planeacioacuten es
un proceso de lo que se desprende la soportado en pilares que definimos como principios y
en eacutel se encuentran otros procesos concepto que se apoya con lo expuesto por Doctor Cesar
Silva Hincapieacute 1993 citando (Areas osorio 2005) quien Precisa que teacutermino planeacioacuten
Significa
una poliacutetica una norma de administracioacuten puacuteblica un sistema un plan una
estrategia o un proceso [hellip] que encierra todos los elementos los cuales estaacuten
iacutentimamente entrelazados y cada uno cumple su misioacuten completando asiacute el proceso
para la consecucioacuten de los fines perseguidos [hellip] Como proceso indica un camino
un procedimiento en cierta forma una reglamentacioacuten [hellip] Lo que siacute ha quedado
claro es que la planeacioacuten contribuye a lograr el desarrollo en una forma maacutes
adecuada loacutegica racional y juriacutedica (Hincapie 1993)
(Koontz Administracioacuten paacuteg 212) El proceso de planeacioacuten es el primer
paso hacia la administracioacuten efectiva eficiente y por consiguiente eficaz
Del ordenamiento juriacutedico y en especial de las normas constitucionales analizadas y
comentadas se concluye que en ellas estaacute estructurado el macroproceso de planeacioacuten que
involucra procesos de todas las instituciones del Estado en todos sus niveles de decisioacuten de
la Administracioacuten Puacuteblica centralizada y descentralizada Toda vez que describen procesos
que se deben cumplir ara la funcioacuten Administrativa y contractual del Estado
Como cuarta conclusioacuten se establece que la evolucioacuten del macroproceso de
planeacioacuten ha conllevado a que Colombia mediante sus Planes de Desarrollo y Seguridad
Social Implementados des 1969 Haya establecido un macroproceso presupuestal moderno
que estaacute inmerso en el Macroproceso de planeacioacuten desde la identificacioacuten de las
necesidades hasta la liquidacioacuten de los contratos y ha servido para proyectar a Colombia
como un paiacutes de una economiacutea y crecimiento estable al punto de pertenecer a la OCDE que
tiene como misioacuten promover poliacuteticas que mejoren el bienestar econoacutemico y social de las
personas alrededor del mundo (OCDE 2018)
Habriacutea que decir tambieacuten como una quinta conclusioacuten que al adoptar la planeacioacuten
como el macroproceso de la funcioacuten puacuteblica y contractual del Estado permite que se integre
71
e incorporen los principios propios de la planeacioacuten como lo son Principio de flexibilidad
(Para adaptarse a cambios) Principio de universalidad Principio de racionalidad (Que
permite la toma de decisiones por la razoacuten y loacutegica No en valores y emociones) Principio
de precisioacuten Factibilidad (Analizando los fundamentados de la experiencia y la realista)
Compromiso factor limitante (requiere escoger la mejor liacutenea de accioacuten) inherencia Por
esto se concluye que el macroproceso de planeacioacuten es la guiacutea necesaria para integra
micro y macroprocesos de la actividad administrativa del Estado permitiendo control y
fiscalizacioacuten Ya que conduce al cumplimiento de los objetivos
Lo que quiere decir que la planeacioacuten es el macroproceso que contiene toda la
actividad administrativa de la funcioacuten puacuteblica que inicia con la identificacioacuten de las
necesidades y no termina con su satisfaccioacuten ya que ella coexiste con la misma hasta su
extincioacuten
El macroproceso de planeacioacuten no es ponderable es de obligatorio cumplimiento
observancia y aplicacioacuten lo que permite detectar de manera precisa responsabilidades
penales administrativas y disciplinaria Diferenciaacutendose de los principios ya que estos
pueden o no aplicarse
El macroproceso de planeacioacuten es flexible por ello permite hacer los ajustes
necesarios a cada actividad que lo componen
El macroproceso de planeacioacuten tiene como pilares los principios constitucionales
legales que son invariables razoacuten fundamental para excluir la planeacioacuten como principio
El macroproceso de planeacioacuten permite un mejor anaacutelisis de la necesidad para
determinar su prioridad su satisfaccioacuten y su sostenibilidad Lo que no se obtiene en la
actualidad al considerar la planeacioacuten como un principio intriacutenseco en las normas aplicables
en la etapa precontractual o especiacuteficamente en la escogencia de un proponente que
suministre bienes y servicio para cubrir las necesidades del Estado en todos sus niveles de
la administracioacuten
De esta manera este trabajo se constituye en una primera aproximacioacuten al estudio
sobre la configuracioacuten de la planeacioacuten como el macroproceso de la funcioacuten administrativa
y contractual del Estado
Con ninguacuten otro propoacutesito que realizar una propuesta sobre el concepto de
planeacioacuten como el macroproceso que sostiene toda la actividad administrativa del Estado
desde la identificacioacuten de las necesidades y su inclusioacuten en los Planes de desarrollo hasta la
liquidacioacuten del contrato y el vencimiento de sus garantiacuteas donde se considera que se da por
terminado y o satisfecha la necesidad de la sociedad en cumplimiento del artiacuteculo 2 de la
Constitucioacuten Poliacutetica 1991 Macroproceso que esta soportado en los pilares fundamentales
de todo ordenamiento juriacutedico identificados como principios expliacutecitos impliacutecitos o extra
sistemaacuteticos Constitucionales y legales
Este trabajo solo pretende extrae de la naturaleza juriacutedica de la estructura de
clasificacioacuten y distincioacuten de los principios la planeacioacuten donde se encuentra en la
72
actualidad Y su aplicacioacuten estaacute siendo deficiente y es la causa de muacuteltiples investigaciones
disciplinarias fiscales y penales por su omisioacuten con dolo o culpa donde se causa
millonarias peacuterdidas de recursos puacuteblicos
Es asiacute como Se presenta la propuesta de concebir la planeacioacuten como el
macroproceso de la funcioacuten administrativa y la contratacioacuten estatal donde se encuentran
incluidos todos los procesos macro o micro que se requieren para la utilizacioacuten eficiente y
eficaz de los recursos tangibles e intangible del Estado Que en la actualidad estaacuten expresos
o expliacutecito en el ordenamiento juriacutedico con algunas excepciones por lo que se requiere
regulacioacuten donde se precisen procesos y responsabilidades que permitan mejorar y adaptar
los procesos
Lo que nos lleva a decir que con esta propuesta se da inicio y se indica el camino
para el debate acadeacutemico y poliacutetico si es el caso que permitan profundizar fundamentar y
estructurar mejor esta propuesta que quizaacutes contribuya a disminuir el detrimento fiscal por
actos de corrupcioacuten que omiten procesos orientados a una correcta utilizacioacuten de recurso
En el ejercicio de la funcioacuten admistratiava del Estado
Promoviendo con este un anaacutelisis y reflexioacuten criacutetica contextualizando elementos
que soportan la necesidad de romper concepciones yo paradigmas prestablecidos tal
como lo propuso para su eacutepoca y con su teoriacutea sobre la administracioacuten Taylor que en
esencia es una revolucioacuten mental completa por parte de todos los que participan en la
funcioacuten administrativa y contractual del Estado
Al respecto conviene motivar la planeacioacuten como el primer macroproceso de la
funcioacuten administrativa para disminuir las fallas en la contratacioacuten estatal
admitiendo que ha llegado el momento de realizar un cambio en la concepcioacuten y
significacioacuten de la planeacioacuten por parte de quienes intervienen en el proceso de
adquisicioacuten de bines y servicios los cuales deben salir del discernimiento de que la
planeacioacuten es un principio uacutenicamente aplicable en la etapa precontractual y no
el primer macroproceso que permite cumplir los fines estatales
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6
LA PLANEACIOacuteN COMO EL MACROPROCESO EN LA FUNCIOacuteN
ADMINISTRATIVA Y CONTRACTUAL DEL ESTADO
William Usquiano Rodriacuteguez1
Resumen
La administracioacuten puacuteblica se fundamenta en la teoriacutea general de la administracioacuten
la cual es una actividad humana indispensable para satisfacen las necesidades del Estado y
sus administrados de acuerdo con las normas constitucionales y legales de donde se infiere
el principio de planeacioacuten Pero en este documento se argumenta la necesidad de concebir
la planeacioacuten como el macroproceso desde diferentes disciplinas acadeacutemicas como lo son
La Administracioacuten de Empresas La Administracioacuten Puacuteblica La Economiacutea el Derecho
administrativo Al servicio de la gestioacuten puacuteblica materializada en macro como en micro
procesos por ello no es posible ubicarla aplicar y desarrollar solamente durante la etapa
precontractual maacutexime si se analizan sus caracteriacutesticas que indica que la planeacioacuten no es
estaacutetica ni repetitiva contiene principios permite la identificacioacuten de oportunidades de
mejoramiento en las operaciones de las organizaciones y el aprovechamiento integral de los
recursos Establece responsabilidades y minimiza riesgos El macroproceso de planeacioacuten
es la determinacioacuten racional para una adecuada toma de decisiones que facilita cumplir la
misioacuten y objetivos de las instituciones es una sinergia de instituciones medios y
resultados
Palabras clave Planeacioacuten Administracioacuten puacuteblica Principios Proceso Recursos
Macroproceso de planeacioacuten Planes de Desarrollo Micro procesos de contratacioacuten estatal
Procesos presupuestal Constitution
1 Artiacuteculo de Reflexioacuten elaborado como Trabajo de Grado para optar al Tiacutetulo de Magister en Derecho Administrativo bajo la Direccioacuten metodoloacutegica de Dra Andrea Liliana Garzoacuten Zuluaga Docente Y la direccioacuten Temaacutetica del Doctor
Jhon Fredy Silva Tenorio
William Usquiano Rodriacuteguez Terminacioacuten de materias 2017-II Gerente de la IPS Cliacutenicas Odontoway SAS Disentildeamos y mejoramos su sonrisa Email usquiano2011 hotmailcom Mayor (r) del Ejeacutercito del arma de Logiacutestica en la especialidad de armamento Especialista en administracioacuten de Recursos Militares del centro de Educacioacuten Militar Especialista en Docencia Universitaria de la Universidad Militar Nueva Granada Profesional en Ciencias Militares de la Escuela Militar de Cadetes General Joseacute Mariacutea Coacuterdoba Abogado y Administrador de Empresas de la Universidad Militar Nueva Granada Instructor de Derechos Humanos del Departamento de defensa instituto de cooperacioacuten para la seguridad hemisfeacuterica Administrador de Recursos Departamentales y logiacutesticos del Instituto de Cooperacioacuten para la
seguridad hemisfeacuterica (WHINSEC)
7
Abstract
The public administration is based on the general theory of administration which
is a human activity essential to meet the needs of the State and its administration in
accordance with the constitutional and legal rules from which the principle of planning is
inferred But in this document the need to conceive planning is argued as the
multidisciplinary macroprocess at the service of Public Administration materialized in
macro as in microprocesses therefore it is not possible to locate apply and develop only
during the pre-contractual stage especially if its characteristics are analyzed it indicates
that the planning is not static nor repetitive it contains principles it allows the
identification of improvement opportunities in the operations of the organizations and the
integral use of the resources It establishes responsibilities and minimizes risks In
conclusion the macroprocess of planning is the rational determination for an adequate
decision making that facilitates fulfilling the mission and objectives of the institutions it is
a relation between ends means and results
Key words Planning Public administration Principles Process Resources Macroprocess
of planning Development Plans Microprocesses of state contracting Processed Budget
Constitution
Tabla de Contenido Paacuteg
Introduccioacuten 10
1 Capiacutetulo I Concepto de administracioacuten y Planeacioacuten 16
11 Definicioacuten de Administracioacuten 17
12 La planeacioacuten como procesoacute 19
13 La planeacioacuten como principio 21
2 Capiacutetulo II Sobre el Macroproceso De planeacioacuten 25
21 Institucionalizacioacuten Naturaleza alcance y delimitacioacuten del
macroproceso de planeacioacuten en el Estado Colombiano
25
22 Constitucionalidad del Macroproceso de planeacioacuten 29
3 Capiacutetulo III Divergencias y convergencia de los Planes de Desarrollo
Econoacutemico y Social al Macroproceso de Planeacioacuten en Colombia
31
31 Antecedentes del macroproceso de planeacioacuten en Colombia 32
311 Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970 33
312 Las cuatro estrategias 1970-1974 35
313 Para Cerrar Breechas 1974-1978 36
314 Plan de Integracion Nacional 1979-1982 37
8
315 Cambio con equida 1982-1986 38
316 Plan de Economiacutea Social 1987-1990 39
32 Consolidacioacuten del macroproceso de planeacioacuten con la Constitucioacuten de
1991
40
321 La Revolucion Pasifica 1991-1994 40
322 El Salto Social 1994-1998 41
323 Cambio para construir la paz 1998-2002 41
324 Hacia un Estado Comunitario 2002- 2006 42
325 Estado Comunitario desarrollo para todo 2006-2010 43
326 Prosperidad par todos 2010-2015 44
327 Todos por un nuevo paiacutes 2014-2018 44
4 Capiacutetulo IV El macroproceso de planeacioacuten instrumento transversal en
el derecho puacuteblico
47
41 El presupuesto como herramienta instrumento y poliacutetica en el
macroproceso de planeacioacuten
47
42 El presupuesto como componente esencial del macroproceso de
planeacioacuten en Colombia
50
43 El presupuesto general de la Nacioacuten su ejecucioacuten y el macroproceso de
planeacioacuten
53
5 Capiacutetulo V El Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado
55
51 Los principios en la funcioacuten administrativa y contractual del Estatal 55
52 Los principios y las altas cortes 59
521 Corte constitucional 59
522 El Consejo de Estado 60
53 Fundamentacioacuten del Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado
61
56 Procesos de seleccioacuten y el macroproceso de Planeacioacuten 65
6 Conclusiones 68
7 Bibliografiacutea 72
9
Tabla de Graficas
Paacuteg
Graacutefico
No 1
El proceso de Planeacioacuten Informacioacuten Extraiacuteda de la introduccioacuten
(Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970 paacuteg 13)
34
Graacutefico
No 2
Las instituciones y los Planes Informacioacuten Extraiacuteda de la introduccioacuten
(Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970 paacuteg 16)
35
Grafica
No 3
Del Macroproceso de elaboracioacuten de los Planes de desarrollo y el sistema
de planificacioacuten elaboracioacuten propia informacioacuten extraiacuteda de la
(Constitucion Politica de Colombia 1991) Tiacutetulo XIII Capiacutetulo I Y II
46
Grafica
No 4
Fuente Departamento nacional de planeacioacuten Decreto 111 de 1996
Artiacuteculo 9 Banco Nacional de Programas y Proyectos
51
Grafica
No 5
Fuente Direccioacuten General del Presupuesto Puacuteblico Nacional
Presupuesto Anual de la Nacioacuten Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo 10 La
Ley Anual sobre el Presupuesto General de la Nacioacuten es el instrumento
para el cumplimiento de los planes y programas de desarrollo econoacutemico
52
Grafica
No 6
Capacidades de contratacioacuten Fuente Direccioacuten General de Presupuesto
Publicoacute Nacional
54
Grafica
No 7
Principios como Pilares del Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado elaboracioacuten propia fuente CP
1991 Ley 80 de 1993Ley 1150 de 2007Estatuto de presupuesto
57
Grafica
No 8
Caracterizacioacuten del Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado como soporte los principios
elaboracioacuten propia fuente CP 1991 Ley 80de 1993 Normatividad
contractual
64
Grafica
No 9
El Macroproceso de planeacioacuten en la funcioacuten administrativa y contractual
del Estado Elaboracioacuten propia Fuente de informacioacuten ordenamiento
juriacutedico colombiano
67
10
INTRODUCCION
Este trabajo articula e incorpora conceptos y teoriacuteas planteadas desde diferentes
disciplinas acadeacutemicas como lo son La Administracioacuten de Empresas La Administracioacuten
Puacuteblica La Economiacutea el Derecho administrativo Enfoques que permiten orientar y
establecer el punto de partida para cumplir con el objetivo propuesto Sobre la planeacioacuten
promoviendo con este un anaacutelisis y reflexioacuten criacutetica contextualizando elementos que
soportan la necesidad de romper concepciones yo paradigmas prestablecidos tal como lo
propuso para su eacutepoca y con su teoriacutea sobre la administracioacuten Taylor la cual designo como
cientiacutefica que en esencia es una revolucioacuten mental completa por parte de todos cuantos
forman una empresa [hellip] y que surge de aplicar el meacutetodo cientiacutefico [hellip] Ello implica un
cambio total en las mentes y en la manera de actuar de todos los miembros de la empresa2
Asiacute quizaacutes se puede percibir entender y aplicar la planeacioacuten como el macroproceso de la
funcioacuten administrativa y la contratacioacuten estatal y no como un principio transversal
impliacutecito aplicable como requisito o formalidad a cumplir en la ejecucioacuten de los recursos
del estado a traveacutes de las diferentes modalidades de seleccioacuten (Ponce 1994 paacuteg 113)
Estas disciplinas acadeacutemicas cumplen la funcioacuten de delimitar el marco de
desarrollo y ejecucioacuten del macroproceso de planeacioacuten que se propone Determinando su
interaccioacuten naturaleza medios y fines de manera precisa basada en experiencias que a
traveacutes de la historia el hombre ha acumulado para su conservacioacuten y realizacioacuten de las
personas (Palomino 2000 paacuteg XIII)
Si bien todas las disciplinas tienen un llamado histoacuterico estas se basan en no pocos
principios e instituciones siendo necesario establecer desde ya que el hombre para su
realizacioacuten necesariamente debe satisfacer sus necesidades Individuales colectivas seguacuten
lo sentildealo en su teoriacutea ampliamente aceptada el principal representante del
Neohumanorrelacionismo Abraham Maslow como se citoacute en (HernandezS 2012 paacuteg
133) ldquoexisten dos grandes necesidades del hombre las primarias que se refieren a las
necesidades fisioloacutegicas y de seguridad y las secundarias que son de caraacutecter psicoloacutegico-
social Fundamentales para la convivencia humana
Actividad que le exige la utilizacioacuten de muacuteltiples y diversos recursos que
encuentra en su entorno que puede tomar de forma directa o que son proporcionados por
otros hombres que crean sus propias organizaciones instituciones yo empresas estos
recursos le permiten satisfacer necesidades de gran importancia que se materializa
2 Empresa Termino que en este trabajo utilizaremos para describir tanto las organizaciones yo instituciones privadas
como puacuteblicas Ya que se refiere a un negocio a una dependencia gubernamental (Koontz Heinz Werhrich amp Marck Cannice Administracioacuten 212)
11
siempre con la toma de sus decisiones (Ramirez 2010 paacuteg 17) que influyen en su
comportamiento y aplica en su interaccioacuten con la sociedad
Sociedad que sin duda alguna como nos dice la Doctora Marta Elena salcedo
Ballesteros en su obra Se ha estructurado y conformado a traveacutes de diversas ideologiacuteas y
sistemas econoacutemicos que exigen para su estudio conocer
uml [hellip] la concepcioacuten poliacutetica en su devenir histoacuterico pues posibilita ubicar el
Cuaacutendo el Coacutemo y el Por queacute de lo diversos principios que hoy animan las
opciones de ordenacioacuten y desarrollo social ya que tras las estructuras de los Estados
y de las Constituciones subyace un punto de vista ideoloacutegico desde el cual se
propone una manera de organizar la sociedad siendo asiacute el conocimiento de eacutesta
una herramienta fundamental para la comprensioacuten tanto de la poliacuteticas estatales
como de la intencionalidad juriacutedica en su emanacioacuten de normas positivasrdquo
(Salcedo Ballesteros 2000 paacuteg XIX)
Al respecto conviene decir que la funcioacuten administrativa y contractual del Estado no
asido la excepcioacuten Maacutes auacuten si se considera que son el instrumento para la satisfaccioacuten de
las necesidades de la sociedad y el cumplimiento de los fines del Estado3 fundamentado su
actividad en la aplicacioacuten de los principios tanto los de la funcioacuten administrativa
consagrados en la Constitucioacuten Poliacutetica sentildealados en el artiacuteculo 209 Superior como los
principios propios establecidos en las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007
Al lado de ello se tiene que aunque no se encuentre concretado de manera expresa
en el ordenamiento juriacutedico se toma como principio rector aplicable en la etapa
precontractual en la contratacioacuten estatal el llamado principio de planeacioacuten justificado en
jurisprudencias de las altas cortes y con base a ellas como fuentes del derecho doctrinantes
hacen mencioacuten a eacutel de manera reiterativa al igual que los empleados del Estado que tiene
alguna participacioacuten por sus funciones en esta actividad a la cual le dan amplia
aplicabilidad de manera sistemaacutetica y como requisito a cumplir sin verificar si es correcta o
no situacioacuten que se exterioriza como lo indica el Doctor (GUZMAN ARROYO 2012)
cuando
3 Articuloacute 2 Constitucioacuten Poliacutetica 1991 Son fines esenciales del Estado servir a la comunidad promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios derechos y deberes consagrados en la Constitucioacuten facilitar la participacioacuten de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econoacutemica poliacutetica administrativa y cultural de la Nacioacuten defender la independencia nacional mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia paciacutefica y la vigencia de un orden justo
Las autoridades de la Repuacuteblica estaacuten instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida honra bienes creencias y demaacutes derechos y libertades y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares
12
[hellip] en diferentes investigaciones de caraacutecter disciplinario penal y fiscal se sentildeala
que uno de los motivos que han llevado a la inejecucioacuten de los contratos o a la
ejecucioacuten deficiente de los mismos se debe a la falta de planeacioacuten por parte de los
servidores puacuteblicos o particulares encargados de elaborar unos estudios previos
serios que le den la seguridad al Estado que lo que se pretende adquirir o ejecutar es
realmente lo que se requiere bajo unas condiciones teacutecnicas y financieras
previamente analizadas y definidas por la entidad respectiva p75-119
Esta concepcioacuten de principioacute de planeacioacuten pareciera desdibujarse un poco cuando
se intenta definir como un principio en materia contractual y para ello se remiten
inmediatamente a los principios claramente establecidos e independientes como lo es el
principio de legalidad economiacutea responsabilidad Luego de deducir el deber de
planeacioacuten en el aacutembito contractual en presupuestos que sentildealan juristas y doctrinantes
como (SANTOFIMIO GAMBOA Jaime Orlando 2009) donde afirman que
la estructuracioacuten regulacioacuten o extincioacuten de relaciones juriacutedicas patrimoniales deben
siempre corresponder a negocios debidamente disentildeados pensados conforme a las
necesidades y prioridades que demanda el intereacutes puacuteblico es decir que el
ordenamiento juriacutedico busca que el contrato estatal no sea el producto de la
improvisacioacuten ni de la mediocridad (SANTOFIMIO GAMBOA Jaime Orlando y
BENAVIDES 2009)
Al mismo tiempo Expresan
Esto se logra a traveacutes de la elaboracioacuten de estudios previos que contengan la
sustentacioacuten material de todas y cada una de las decisiones trascedentes que
justifican sustentan y razonan el negocio mismo que la administracioacuten pretende
celebrar Se trata de una de las maacutes importantes exigencias de fondo de todo el
proceso de seleccioacuten ya que por medio de ella se da cumplimiento al principio
garantiacutestico de la motivacioacuten material de las decisiones que habraacuten de regir la
actividad contractual en todos sus aspectos Pp 43-44
Dentro de este contexto Se establece que son varios los procesos que el empleado
puacuteblico debe cumplir relacionados con los artiacuteculos 24 2526 de la ley 80 de 1993 y lo
expresado por la ley 1150 de 2007 Decreto 1082 de 2015 para el cumplimiento al
mencionado principio de planeacioacuten contractual
Sin embargo esta revisioacuten y reflexioacuten normativa nos coloca de manera directa en el
tema central de este artiacuteculo la aplicacioacuten del concepto de planeacioacuten como macroproceso
en ejecucioacuten del presupuesto del Estado el cual es tomado como un principio de la
contratacioacuten estatal sin estar como ya se describioacute establecido y definido por el sistema
normativo y a la vez este es usado bajo el precepto interpretacioacuten y significacioacuten que se
da en la praacutectica diaria En este sentido es necesario precisar que los significados estaacuten
conformados por creencias supuestos valores y saberes como lo sentildeala (Listoacuten y Zeichner
1997)
13
Estas observaciones iniciales permiten reconocer y reafirmar que las poliacuteticas
puacuteblicas en contratacioacuten estatal suponen articular dos aspectos esenciales para ejecucioacuten de
los recursos del Estado como lo es el ldquodeber serrdquo y el del ldquoesrdquo Que permiten establecer de
manera independiente pero a la vez complementaria los procesos para la toma de
decisiones y sus liacuteneas de accioacuten para tomar la mejor decisioacuten
Aquiacute vale la pena hacer una pequentildea digresioacuten sobre el trabajo base del presente
texto que se fundamenta esencialmente en que las personas involucrada en la contratacioacuten
estatal deben desaprender el significado del concepto de planeacioacuten que aplican desde su
perspectiva profesional como principio y empezar a darle aplicacioacuten como el primer
macroproceso dentro de la funcioacuten administrativa y contractual del Estado que facilita la
gobernabilidad que le corresponde al Estado como el ejercicio de la autoridad poliacutetica
econoacutemica y administrativa que gestiona los asuntos de un paiacutes a todos los niveles que
comprende los mecanismos los procesos y las instituciones a traveacutes de las cuales los
ciudadanos articulas sus intereses ejercen sus derechos cumplen con sus obligaciones y
median sus diferencias ( Programa de las naciones unidas para el desarrollo 2004ordf)
En este orden de ideas el objetivo general de este artiacuteculo se fundamenta en el
interrogante iquestSe puede conceptuar la planeacioacuten como el macroproceso de la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado y no solo como un principio trasversal de la
contratacioacuten puacuteblica
A partir de este planteamiento se inicia una inmersioacuten y exploracioacuten dirigida a la
conceptualizacioacuten de la Planeacioacuten desde ordenamiento juriacutedico que se tiene y aplica en la
actualidad para la ejecucioacuten del erario puacuteblico en las entidades estatales por parte de los
servidores puacuteblicos y contratistas Dentro de este marco ha de considerarse el concepto y
alcance de la planeacioacuten aplicado a la contratacioacuten del Estado
Con esta liacutenea de argumentacioacuten y para resolver este interrogante el problema de
investigacioacuten estaacute planteado en el plano de la funcioacuten Administrativa del Estado como
persona juriacutedica con muacuteltiples funciones por lo que se establecen objetivos especiacuteficos
Los cuales se desarrollan en cinco capiacutetulos asiacute
En el Capiacutetulo Primero se expondraacuten y advertiraacuten los aspectos dogmaacuteticos relativos
a la naturaleza concepto y evolucioacuten doctrinaria jurisprudencial del concepto de
Administracioacuten para contrastar la planeacioacuten como principio yo macroproceso desde el
nivel normativo teoacuterico doctrinal y jurisprudencial tomando como punto de partida la
Teoriacutea de la administracioacuten cientiacutefica Mediante una exposicioacuten esencialmente descriptiva
con un eacutenfasis en las necesidades del hombre Fundamentales para la convivencia humana
Aspectos histoacutericos que permitan establecer cuaacutel fue el contexto en que la sociedad ha
organizado la manera de utilizar los recursos que integran los factores de produccioacuten que
permiten el crecimiento y desarrollo econoacutemico del Estado Mediante esta metodologiacutea se
pretende precisar si existe o no diferencia entre la administracioacuten Puacuteblica y la privada y si
sus conceptos o dogmaacutetica son aplicables a la funcioacuten administrativa y contractual del
14
Estado y si desde alliacute se puede plantear la planeacioacuten como un proceso desde el punto vista
teoacuterico y conceptual constitucioacuten de 1991 de donde se desarrollan integran el
ordenamiento juriacutedico y las leyes que la desarrolla Buscando ofrecer un panorama que
contextualice y explique de una mejor manera d revisioacuten y reflexioacuten normativa que nos
coloque de manera directa en el tema central de este artiacuteculo la aplicacioacuten del concepto de
planeacioacuten como macroproceso en ejecucioacuten del presupuesto del Estado
En el Capiacutetulo segundo se establece la interpretacioacuten naturaleza alcance y
delimitacioacuten del macroproceso de planeacioacuten factores de implementacioacuten buscando
establecer si es una poliacutetica una norma de administracioacuten puacuteblica un sistema un plan una
estrategia o un proceso Instrumento de desarrollo en el Estado Colombiano construyendo
asiacute un mapa confiable que ilustre cuaacutel ha sido la posicioacuten y evolucioacuten histoacuterica de los
organismos e instituciones creados para implementar y desarrollar el macroproceso de
planeacioacuten En Colombia Estableciendo su marco normativo Constitucional y legal Que
estructure la planeacioacuten como el macroproceso Constitucional donde se incorporan
elementos esenciales de microeconomiacutea y macroeconomiacutea Como lo son el capital el
Trabajo la Empresa refirieacutendose a que todas ellas cumplen una misioacuten dentro de la
sociedad establecen objetivos y para cumplirlos requieren adquirir asignas y distribuir
recursos de capitales independientes o fiscales
En el Capiacutetulo Tercero se examinaraacute las divergencias y convergencia del de la
planeacioacuten implementada en la gestioacuten puacuteblica el cual no es restringida y aplicable
uacutenicamente en el proceso de contratacioacuten estatal en su etapa precontractual Toda vez que
se ha estructurado como el macroproceso de la funcioacuten administrativa por excelencia del
Estado mediante la implementacioacuten e incorporacioacuten de diversos procesos desde el antildeo
1969 con el primer Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social denominado Planes y
programas de desarrollo hasta la implementada para el periodo 2014-2018 Todos por un
nuevo paiacutes paz equitativa y educacioacuten
Por lo que resulta relevante resaltar los procesos que cada uno de estos planes de
desarrollo crearon e implementaron en la estructura del macroproceso de planeacioacuten que
hoy se propone y que es el que soporta toda la funcioacuten administrativa del Estado teniendo
como Pilares los principios Que estaacuten plenamente definidos e identificados en el
ordenamiento juriacutedico y son independientes uno del otro entonces la planeacioacuten no solo
estaacute presente en los procesos de seleccioacuten de contratista para la ejecucioacuten de recursos
puacuteblicos asignados que hace el Estado en la etapa precontractual
De esta circunstancia nace el hecho de que el macroproceso de planeacioacuten articule
otros procesos que se inician con anterioridad a la elaboracioacuten de los planes de desarrollo
de cada gobierno presidencial o territorial ya que en eacutel se deben analizar y plantear
soluciones a la problemaacutetica del paiacutes estableciendo objetivos estrategias que permitan
prestar los servicios puacuteblicos esenciales establecidos en la constitucional Nacional que se
constituyen en las necesidades insatisfechas de los administrados y permite considera la
planeacioacuten como el macroproceso de la funcioacuten administrativa y contractual del Estado
15
En el Cuarto capiacutetulo se mostrar el macroproceso presupuestal del Estado
como el instrumento necesario del macroproceso de planeacioacuten para la implementacioacuten de
poliacuteticas puacuteblicas desde sus diversas funciones claramente definidas Tomando como punto
de partida citas de definiciones aportadas por diversos autores quienes lo describen y
definen como herramienta de planeacioacuten plan expresado en teacuterminos monetarios
estrategia cuantitativa mecanismo de racionalizacioacuten instrumento de gobierno se
muestra que el macroproceso presupuestal no es un es una actividad del Estado aislado
que este al igual que el macroproceso de planeacioacuten lo rige la observancia de principios
constitucionales y legales esto se estructurara desde un anaacutelisis jurisprudencial
Tras esta situacioacuten abordemos la temaacutetica de la conformado del macroproceso
presupuestal determinando si este lo componen otros procesos que para efectos de este
trabajo se denominan micro o macroprocesos por lo que se establece una revisioacuten
normativa constitucional y legal que indique sus estructuracioacuten y afectacioacuten De esta
manera se ha demostrado que el macroproceso de presupuesto como sea dicho no es una
actividad suelta e independiente si no que ase parte de una actividad mayor que para este
trabajo se presenta como el macroproceso de planeacioacuten que ademaacutes de contener el
macroproceso presupuestal estaacute conformado por macro y micro procesos que hacen
tangible el cumplimiento del (Constitucion Politica de Colmbia Art-2 1991)
En el Capiacutetulo quintoacute que es el final se Advierte el concepto de planeacioacuten
aplicable en la normatividad vigente en materia de contratacioacuten puacuteblica abordaacutendolo desde
las diferentes modalidades de seleccioacuten del contratista Determinando las normas que han
permitido organizar de una manera maacutes aacutegil los procesos que conforman el macroproceso
de planeacioacuten y permiten concretar que la planeacioacuten es un macroproceso que contiene
microprocesos o macroproceso Los cuales guardan una estrecha relacioacuten con los principios
constitucionales legales siendo estos los pilares fundamentales para cumplir los fines del
Estado Ya que soportan el macroproceso de planeacioacuten que no inicia tampoco en la etapa
precontractual ni termina con ella
Esto implica abordar esta temaacutetica desde conceptos emitidos por doctrinantes
juristas y filoacutesofos como (Sierrra Porto HUMBERTO A 1998) SAVIGNY KELSEN
GURVITCH (ROSS) CALSAMIGLIA (HABERMAS 2008) (DWORKIN R ) Entre
otros precisando la naturaleza juriacutedica de los principios su estructura clasificacioacuten y
distincioacuten entre reglas y principios
Asiacute mismo se fundamenta el Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado con base en pronunciamientos de la corte que
permiten estructurar el macro proceso al sustentar la planeacioacuten como principio en otros
principios claramente definidos enunciados que se ajustan a las caracteriacutesticas expuestas
por filoacutesofos doctrinantes y juristas para su clasificacioacuten y estructura a su vez todos y cada
uno los argumentos utilizados por la corte contiene microprocesos que permiten
contextualizacioacuten el Macroproceso de Planeacioacuten de la misma manera al mencionar las
funciones de las autoridades administrativas esta estaacuten relacionadas con microprocesos y
16
microprocesos que permiten el cumplimiento de la misioacuten y objetivos de su institucioacuten u
organismo estatal
En cuanto a la estrategia metodoloacutegica para examinar el concepto de planeacioacuten se
optoacute por el disentildeo metodoloacutegico de tipo descriptivo basado en la recoleccioacuten y anaacutelisis de
informacioacuten documental para examinar las fuentes escritas especialmente el material
bibliograacutefico tambieacuten se hizo uso del comparativo(cualitativo) enfrentando la regulacioacuten
actual sobre la planeacioacuten y los conceptos doctrinales sobre la funcioacuten administrativa a
efecto de argumentar y apoyar el concepto de planeacioacuten como el primer macroproceso de
la funcioacuten administrativa y determinar la influencia normatividad vigente sobre el tema al
manejarlo como un principio travesar que afecta la eficacia y eficiencia en su aplicabilidad
y contribuye a las fallas en la contratacioacuten siendo necesario implementar el concepto de
macroproceso de planeacioacuten para superar estados problemaacuteticos identificados en la
praacutectica
Capiacutetulo I
1 Concepto de administracioacuten y Planeacioacuten
El poder el dinero y maacutes concretamente los mercados y la administracioacuten se
apoderaron de funciones integrativas que antes eran desempentildeadas por valores y
normas consensuales o incluso por procesos de construccioacuten de un entendimiento
(Habermas 2018)
Desde el planteamiento anterior es importante establecer que en este devenir
histoacuterico la sociedad ha organizado ademaacutes de sus ideologiacuteas la manera de utilizar los
recursos que integran los factores de produccioacuten clasificados en cuatro grandes categoriacuteas
Trabajo que proviene del tiempo y se transforma en un salario Capital creacioacuten humana
que proporciona un intereacutes Tierra como espacio de recursos naturales que representa una
renta y Habilidad empresarial o talento para crear un nuevo producto y por ello recibir una
utilidad Esto recursos combinados producen bienes que son tangibles y servicios que son
inmateriales y permiten el crecimiento y desarrollo econoacutemico del Estado como el de la
sociedad (McEachern 2003 paacutegs 1-3)
Al respecto conviene decir que una economiacutea es la eleccioacuten de millones de
individuos que intentan satisfacer sus necesidades ilimitadas con recursos escasos pero
para bien o para mal las sociedades fundamentan su desarrollo y su economiacutea en
organizaciones4 privadas como puacuteblicas Que aunque tienen algunas diferencias
significativas las dos se fundamentan en la administracioacuten Para establecer los temas
elementos procesos y lineamientos aplicables por el ser humano en su quehacer diario en
4 Organizaciones Se define como un grupo de personas que trabajan en conjunto para crear un valor agregado (Koontz
Heinz Werhrich amp Marck Cannice Administracioacuten 212)
17
el rol de gerentes administradores y en especial como liacutederes de estas organizaciones que
les exige actuar con productividad5 eficiencia6 efectividad7 (Griiffin 2011 paacuteg 5)
11Definicioacuten de Administracioacuten
Por lo que no es fortuito decir que la Administracioacuten Hasta finales del siglo XIX
Tanto en el Estado Como en el sector privado se concebiacutea de manera distinta pero a partir
de la teoriacutea de Henry Fayol se reconoce que la actividad administrativa ocurre o se
manifiesta en ambos sectores de igual manera Distanciaacutendose uacutenicamente de su origen y
los objetivos de las organizaciones (Ramirez 2010 paacuteg 67)
Por lo tanto estas organizaciones instituciones o empresas que indistintamente
coacutemo se denominen comprenden seis operaciones fundamentales
Operaciones teacutecnicas (produccioacuten fabricacioacuten transformacioacuten) Operaciones
comerciales (compras ventas permutas) Operaciones financieras (buacutesqueda y
administracioacuten de capitales) Operaciones de seguridad (proteccioacuten de bienes y de
personas) Operaciones contables (inventario balance precio de costo estadiacutestica
etc) Operaciones administrativas Para complementar su teoriacutea administrativa
sentildeala que para que eacutesta sea efectiva debe ajustarse a los siguientes principios
Divisioacuten del trabajo Autoridad y responsabilidad Disciplina Unidad de mando
Unidad de direccioacuten Subordinacioacuten del intereacutes individual al intereacutes general
Remuneracioacuten Centralizacioacuten Cadena de mando Orden Equidad Estabilidad del
personal Iniciativa Espiacuteritu de grupo (Ponce 1994 paacuteg 122)
Esto quiere decir que los aportes efectuados por Fayol son complementarias a las
teoriacuteas de Taylor ya que este mira maacutes bien los principios y procesos micro administrativo
sin desconocer los macro administrativos Principalmente vistos por Fayol y que todaviacutea
existen y subsistiraacuten (Ponce 1994 paacuteg 124)
Siguiendo los aportes efectuados por Taylor y principalmente por Fayol se deben
analizar ademaacutes conceptos efectuados por otros atores como la definicioacuten de Mary Parker
Follett citada por (Stoner amp Freeman 1994) MUNCH Galindo y GARCIA Martiacutenez
(1998) que sobre la administracioacuten afirmo es ldquoel esfuerzo coordinado de un grupo social
para obtener un fin con la mayor eficiencia y el menor esfuerzo posiblesrdquo Herbert A
Simoacuten define la administracioacuten como ldquoaccioacuten humana racional y cooperativa para llegar a
determinados objetivosrdquo Robert McNamara La Administracioacuten ldquoes el medio por el cual
pueden ser racionalmente organizados y extendidos al conjunto del cuerpo social los
5ldquola maacutexima de aumentar la productividad segura se encuentra en el conocimiento del trabajo mismo y en especial en la administracioacutenrdquo (Koontz Heinz Werhrich amp Marck Cannice Administracioacuten 212) 6 Logro de os fines con el miacutenimo de recursos (Koontz Heinz Werhrich amp Marck Cannice Administracioacuten 212) 7 Es el logro de objetivos (Koontz Heinz Werhrich amp Marck Cannice Administracioacuten 212)
18
cambios sociales tecnoloacutegicos y poliacuteticosrdquo Fritz Mostern Marx La Administracioacuten es
ldquotoda accioacuten encaminada a convertir un propoacutesito en realidad objetiva es el orden
sistemaacutetico de acciones y el uso calculado de recursos aplicados a la realizacioacuten de un
propoacutesito previendo los obstaacuteculos que pueden surgir en el logro del mismo Es la accioacuten
de direccioacuten y supervisioacuten del trabajo y del uso adecuado de materiales y elementos para
realizar el fin propuesto con el maacutes bajo costo de energiacutea tiempo y dinerordquo (McNamara
1946)8 Luther Gulick La Administracioacuten ldquoes un sistema de conocimientos por medio del
cual los hombres establecen relaciones predicen resultados e influyen en las consecuencias
de cualquier situacioacuten en que se organicen para trabajar unidos en el logro de propoacutesitos
comunesrdquo
Esta descripcioacuten seraacute incompleta si no se hace referencia al concepto de
administracioacuten puacuteblica postulado por (Garcia Galindo amp Bolivar Ramirez Fundamentos de
Gestioacuten Puacuteblica 2014 ) quienes establecen la administracioacuten puacuteblica se fundamenta en la
teoriacutea general de la administracioacuten y la definen de la siguiente manera
ldquoLa administracioacuten puacuteblica se encarga de la gestioacuten humana y del manejo
adecuado de los recursos fiacutesicos materiales teacutecnicos y financieros que emplea el
Estado para el cumplimiento de sus fines de acuerdo con las normas
constitucionales y legales que orientan la actividad gubernamentalrdquo Paacuteg 32
Esta revisioacuten tan somera como inevitablemente nos lleva a realizar la comparacioacuten
de la definicioacuten de administracioacuten puacuteblica con las aportadas sobre la administracioacuten en el
sector privado lo que nos permite concluir que coincide en la combinacioacuten de la actividad
humana recursos y la buacutesqueda del cumplimientos de metas mediante la realizacioacuten de
macroproceso que facilitan la toma de decisiones entre ellos el macroproceso de
planeacioacuten y como se afirmoacute al inicio del texto se distancian uacutenicamente de su origen y los
objetivos de las organizaciones (Ramirez 2010 paacuteg 67) Por lo cual ha ambas le es
aplicable la teoriacutea de Henry Fayol la cual denomino proceso administrativo que consiste en
prever9 Organizar Mandar coordinar y controlar10
A partir de esta teoriacutea ANDREW Dubrin (2000) afirma refirieacutendose a la propuesta
de Fayol La administracioacuten ldquoEs el proceso de usar recursos de la organizacioacuten para
alcanzar los objetivos de la misma por medio de las funciones de planeacioacuten organizacioacuten
e integracioacuten del personal del liderazgo y de controlrdquo Contribuyendo con el
SCHERMERHORN John R Jr (2002) Expresa la administracioacuten es ldquoEl proceso de
9 La previsioacuten -pre antes y visioacuten lo que se ve- Fayol sentildeala que consiste en escrutar el futuro y hacer los planes de accioacuten Con aquellos que separan -como lo hacemos nosotros-e- la previsioacuten de la planeacioacuten hay que tomar en cuenta que en la eacutepoca de Fayol ya estaban sentildealadas estas dos divisiones en la misma definicioacuten (Ponce 1994 paacuteg 123) 10 Es necesario hacer eacutenfasis en que la (coordinacioacuten) es en realidad la esencia de la administracioacuten la previsioacuten es coordinacioacuten de los hechos que se logran al investigar con los medios con que se cuentan Asiacute la planeacioacuten es una coordinacioacuten de las distintas actividades que se van a realizar por lo que se ha preferido cambiarla por direccioacuten que comprende ya en la praacutectica la coordinacioacuten final y concreta que tiene que realizarse siempre al ajustar los planes a los casos concretos (Ponce 1994 paacuteg 124)
19
planeacioacuten organizacioacuten direccioacuten y control del uso de los recursos para lograr las metas
del desempentildeo establecidordquo (Ramirez cardona amp Ramirez 2010 paacuteg 59)
A su vez George R Terri define la Administracioacuten como un proceso distintivo que
consiste en la planeacioacuten organizacioacuten direccioacuten ejecucioacuten y control del trabajo mediante
el empleo de personas y recursos de diversa iacutendolerdquo (RTerri 1961) Y (Davila) Expresa la
Administracioacuten ldquoes una praacutectica social que se esquematiza como el manejo de los recursos
de una organizacioacuten a traveacutes del proceso administrativo de planeacioacuten coordinacioacuten
direccioacuten organizacioacuten y controlrdquo
Una vez estudiados los diferentes conceptos hasta acaacute descritos que han permitido
definir la administracioacuten y con ellos abordar la planeacioacuten como un proceso desde el punto
vista teoacuterico y conceptual cabe sentildealar que nos identificamos con el anaacutelisis efectuado por
el doctor Carlos Ramiacuterez Cardona en el (2010) En su libro Fundamentos de
administracioacuten Donde concluye
Cada uno de los aportes citados [hellip] ldquoTomados independientemente ninguno es lo
suficientemente claro y concreto pero con el aporte de todos ellos se puede llegar
a formar un concepto a priori que satisfaga la inquietud intelectual como el que se
propone a continuacioacuten La administracioacuten es una actividad humana por medio de
la cual las personas procuran obtener unos resultados Esa actividad humana se
desarrolla al ejecutar los procesos de planear organizar dirigir coordinar y
controlarrdquo paacuteg 59
ldquoUn plan no es nada pero la planificacioacuten lo es todordquo ndash
Dwight D Eisenhower
(eEisenhower)
12 La planeacioacuten como procesoacute
El proceso de planeacioacuten es el primer paso hacia la administracioacuten efectiva
eficiente y por consiguiente eficaz (Koontz Administracioacuten paacuteg 212) De alliacute la validez
y actualidad del estudio que se propone que impone una presentacioacuten maacutes allaacute de la
narrativa o debate propuesto con valoraciones y contradicciones que dan contenido al
problema de investigacioacuten Por otra parte criticar y proponer una nueva concepcioacuten de la
planeacioacuten no como un principio si no como un macroproceso exige un entendimiento del
origen y evolucioacuten de los conceptos y teoriacuteas en las que se buscan su fundamentacioacuten
como se ha establecido en este trabajo
Aquiacute conviene detenerse un momento a fin de referir planteamientos efectuados por
diversos autores que contribuye y coadyuvan a la definicioacuten del Doctor Ramiacuterez Cardona
que plantea la planeacioacuten como proceso por lo que citan a
20
(RG (2014) paacuteg 33) Planear es el Proceso que se sigue para identificar y
seleccionar las metas organizacionales apropiadas y los cursos de accioacuten para alcanzarlas
ademaacutes formulan estrategias para lograr un alto desempentildeo Los tres pasos del proceso de
planeacioacuten son 1) decidir queacute metas perseguiraacute la organizacioacuten 2) decidir queacute cursos de
accioacuten se emprenderaacuten para alcanzar dichas metas y 3) decidir coacutemo distribuir los recursos
de la organizacioacuten para conseguirlas
(HernandezS 2012) La planeacioacuten es una definicioacuten de la accioacuten por lo tanto
seguacuten sea el problema se debe elaborar el tipo de plan correspondiente puede ser una
simple orden una poliacutetica un procedimiento o un programa complejo incluso una
estrategia global paacuteg 94
(EXPOacuteSITO V 2003 paacuteg 585 y ss) la planeacioacuten es un instrumento o
herramienta para la gestioacuten contractual puacuteblica que implica toda contratacioacuten a realizar
para la satisfaccioacuten de una necesidad de caraacutecter general como buacutesqueda de la consecucioacuten
de los fines estatales debe estar antepuesta por una serie de anaacutelisis11 tendientes a
determinar y focalizar la viabilidad teacutecnica y econoacutemica realizando () estudios de
factibilidad proyectos e investigaciones necesarios para determinar su conveniencia
necesidad oportunidad y valor aproximadordquo
AGUSTIacuteN REYES PONCE Citado por (HernandezS 2012 paacuteg 168) define la
planeacioacuten como ldquoFijar el curso concreto de accioacuten que ha de seguirse estableciendo los
principios (poliacuteticas) que habraacuten de orientarlo la secuencia de operaciones para realizarlo y
las determinaciones de tiempos y de recursos necesarios para su realizacioacutenrdquo Al respecto
comenta ldquoPlanear es tan importante como hacer porque la eficiencia es obra del orden por
lo tanto necesitamos hacer planes antes de la accioacutenrdquo
ISAAC GUZMAacuteN VALDIVIA quien manifiesta que la planeacioacuten se define como
la necesidad de ldquoSentildealar los objetivos que se persiguen Dictar las poliacuteticas que orientan a
los colaboradores asiacute como los procedimientos que deberaacuten aplicarse y elaborar los
programas a corto y largo plazos donde deben quedar incluidos los factores de tiempo y
costordquo paacuteg 168
JOSEacute ANTONIO FERNAacuteNDEZ ARENA ldquoEn la planeacioacuten se definen los
problemas por resolver se analizan las experiencias pasadas y se esbozan planes y
programas a realizarrdquo paacuteg 168
FRANCISCO JAVIER LARIS CASILLAS ldquoEste autor en forma esquemaacutetica dice
que la planeacioacuten consiste en determinar Objetivos Poliacuteticas Meacutetodos y procedimientos
Programas Presupuestosrdquo paacuteg 170
(IVANCEVICH JOHN M 1997 paacuteg 800) Planear en el mejor de los casos
significa que las decisiones que hoy se adopten produciraacuten resultados uacutetiles en alguna
11 Entieacutendase para el contexto de nuestra argumentacioacuten como proceso a seguir
21
fecha futura resultados que se desprenden de la finalidad y de los objetivos de la
organizacioacuten
(GOacuteMEZ LEE 2011 paacutegs 65-70) En su artiacuteculo La variable de economiacutea y su
control en la estructuracioacuten de pliegos en Revista Economiacutea expresa sobre el proceso de
planeacioacuten que ldquopor tratarse de una lista indicativa de aspectos miacutenimos que deben ser
tenidos en cuenta por las entidades estatales al momento de contratar consideran la
planeacioacuten como una serie de actividades preparatoriasrdquo Pp 65-70
El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espantildeola no define la planeacioacuten
sino la planificacioacuten ldquof Accioacuten y efecto de planificar || 2 Plan general metoacutedicamente
organizado y frecuentemente de gran amplitud para obtener un objetivo determinado tal
como el desarrollo armoacutenico de una ciudad el desarrollo econoacutemico la investigacioacuten
cientiacutefica el funcionamiento de una industria etcrdquo (Academia Espantildeola (2009))
13 La planeacioacuten como principio
Asiacute como la Real Academia de la lengua espantildeola No define la planeacioacuten en La
Constitucioacuten Poliacutetica de Colombia y en todo su ordenamiento juriacutedico tampoco se
encuentra taacutecitamente su definicioacuten como principio de la contratacioacuten estatal Situacioacuten
que se observa al revisar detenidamente la legislacioacuten colombina desde su texto
constitucional normativa Jurisprudencial y doctrinal
El concepto de planeacioacuten se deduce y es presentado como principio en el momento
que las altas cortes realizan su anaacutelisis de las normas taxativas constitucionales econoacutemicas
de estructura y de organizacioacuten de la administracioacuten y en la aplicacioacuten de los procesos de
seleccioacuten para la ejecucioacuten de los recursos del Estado Donde se hace necesario y exigible
actuar bajo los paraacutemetros de los principios consagrados en el estatuto de contratacioacuten
estatal y los de la funcioacuten administrativa Encabezados por el principio de legalidad
Debido proceso Economiacutea
Abordar la planeacioacuten como el eje articulador en la contratacioacuten estatal exige
tomar como punto de partida la constitucioacuten de 1991 de donde se desarrollan integran el
ordenamiento juriacutedico de maacutexima importancia para la proteccioacuten de los derechos del
constituyente primario a partir de esta carta poliacutetica y de las leyes desarrolladas se busca
implementar reglas principios y valores como pautas de interpretacioacuten aplicables a las
actividades desarrolladas por los funcionarios puacuteblicos encargados de realizar la ejecucioacuten
del presupuesto nacional y de esta forma satisfacer las necesidades de bienes y servicios
que exige el artiacuteculo 2 superior y el Tiacutetulo XII Del Reacutegimen econoacutemico de la hacienda
puacuteblica
En pronunciamientos efectuados por el Consejo de Estado Seccioacuten 3ordf sub Seccioacuten
C en la (Sentencia Exp(22464) 2012) se infiere algunos elementos de planeacioacuten a partir
de los artiacuteculos 29 El debido proceso se aplicaraacute a toda clase de actuaciones judiciales y
22
administrativas Articulo 209 implica entender la planeacioacuten como un tema atinente y
transversal a la administracioacuten y funciones puacuteblicas que hace parte del contenido de cada
uno de los principios alliacute enunciados y de manera directa se relaciona con la igualdad la
moralidad la eficacia la economiacutea la celeridad la imparcialidad y la publicidad Que se
deben observar y aplicar para el correcto ejercicio de la funcioacuten administrativa
De la misma forma (Constitucion Politica de Colombia Art 334 1991) Alude al
principio de racionalidad de la funcioacuten puacuteblica12 tambieacuten se infiere la planeacioacuten del
capiacutetulo 2 Artiacuteculo 339 De los planes de Desarrollo Modificado por el art 2 Acto
Legislativo 003 de 2011 Que sentildea que habraacute un Plan Nacional de Desarrollo que
contiene [hellip] planes de desarrollo [hellip] planes de las entidades territoriales [hellip] plan de
inversiones [hellip] al realizar anaacutelisis de este artiacuteculo se establece que se integran actividades
que conforman un Macroproceso de planeacioacuten nacional que integra presupuestos que
establece la forma de optimizar y administrar los recursos para adquirir bienes y servicios
que satisfagan las necesidades del Estado y sus administrados mediante la ejecucioacuten y
desarrollo de los artiacuteculos 340 13 y 341 14 de la constitucioacuten
La planeacioacuten a nivel normativo y reglamentario se infiere desde la aplicacioacuten de
Ley 80 de 1993 De los principios de la contratacioacuten estatal en especial el artiacuteculo 25
principios de economiacutea en el numeral 12 modificado por el artiacuteculo 87 de la Ley 1474 de
2011 Previo a la apertura de un proceso de seleccioacuten o a la firma del contrato en el caso en
que la modalidad de seleccioacuten sea contratacioacuten directa deberaacuten elaborarse los estudios
disentildeos y proyectos requeridos y los pliegos de condiciones [hellip] los estudios y disentildeos
que permitan establecer la viabilidad del proyecto y su impacto social econoacutemico y
ambiental En lo expresado en este artiacuteculo se puede establecer que maacutes que inferir un
principio de planeacioacuten se hace mencioacuten a una serie de documentos que hacen pare del
Macroproceso de planeacioacuten que se estaacute planteando con fundamento en las definiciones y
conceptos aportados de administracioacuten y planeacioacuten
Estos documentos se catalogan como micro procesos independientes indispensables
para determinar la necesidad (Congreso de la Repuacuteblica Exposicioacuten de Motivos Ley 80
de 1993)
El artiacuteculo 26 enuncia el Principio de Responsabilidad en especial su numeral
tercero se relaciona con la planeacioacuten toda vez que hace mencioacuten documentos deben ser
realizados por las entidades y los servidores puacuteblicos para abrir licitaciones
o concursos como son los correspondientes pliegos de condiciones disentildeos estudios
planos y evaluaciones que fueren necesarios
23
Esta normatividad tiene relacioacuten con el artiacuteculo 8 de la Ley 1150 de 2007 De la
publicacioacuten de proyectos de pliegos de condiciones y estudios previos Con el propoacutesito de
suministrar al puacuteblico en general la informacioacuten que le permita formular observaciones a su
contenido las entidades publicaraacuten los proyectos de pliegos de condiciones o sus
equivalentes en las condiciones que sentildeale el reglamento La informacioacuten publicada debe
ser veraz responsable ecuaacutenime suficiente y oportuna
Debe tenerse en cuenta la Ley 1474 de 2011 en el que se establece que Por la cual
se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevencioacuten investigacioacuten y
sancioacuten de actos de corrupcioacuten y la efectividad del control de la gestioacuten puacuteblica
De otra parte atendiendo la reciente expedicioacuten del Decreto 1510 de 17 de julio de
2013 ldquoPor el cual se reglamenta el sistema de compras y contratacioacuten puacuteblicardquo
El Decreto 1510 de 2013 no definicioacuten la planeacioacuten pero enumera una serie de
documentos como el plan anual de adquisiciones Registro Uacutenico de Proponentes Anaacutelisis
del sector econoacutemico y de los oferentes por parte de las Entidades Estatales Alrededor de
la Planeacioacuten establece un macroproceso que coadyuva a fundamentar la propuesta de este
trabajo asiacute
Artiacuteculo 20 Estudios y documentos previos [hellip] la necesidad El objeto a contratar
La modalidad de seleccioacuten del contratista y su justificacioacuten El valor estimado del
contrato El anaacutelisis de riesgo Las garantiacuteas La indicacioacuten un Acuerdo Comercial
[hellip]
Artiacuteculo 21 Aviso de convocatoria Artiacuteculo 22 Pliegos de condiciones
Artiacuteculo 23 Observaciones al proyecto de pliegos de condiciones Artiacuteculo 24 Acto
administrativo de apertura del proceso de seleccioacuten Seleccioacuten Contratacioacuten Ejecucioacuten
Modalidades de seleccioacuten Licitacioacuten Puacuteblica Seleccioacuten Abreviada Contratacioacuten de
Menor Cuantiacutea Otros procesos de seleccioacuten abreviada Concurso de meacuteritos Contratacioacuten
directa Miacutenima Cuantiacutea Enajenacioacuten de bienes del Estado Entre otros Que claramente
describe que la planeacioacuten es un macroproceso que se compone de microprocesos y
microprocesos
La Ley 152 de 1994 ldquoPor la cual se establece la Ley Orgaacutenica del Plan de
Desarrollordquo Capiacutetulo I Principios Generales Artiacuteculo 2ordm- Aacutembito de aplicacioacuten La Ley
Orgaacutenica del Plan de Desarrollo se aplicaraacute a la Nacioacuten las entidades territoriales y los
organismos puacuteblicos de todo orden Artiacuteculo 3ordm- Principios Generales Los principios
generales que rigen las actuaciones de las autoridades nacionales regionales y territoriales
en materia de planeacioacuten son
[hellip] Autonomiacutea Ordenacioacuten
Competencias Coordinacioacuten Consistencia Modificado por el art 9 Ley 1473 de
2011 Prioridad del gasto puacuteblico
social Continuidad Participacioacuten Sustentabilidad Ambiental Desarrollo armoacutenico
de las regiones Proceso de planeacioacuten El plan de desarrollo estableceraacute los
24
elementos baacutesicos que comprendan la planificacioacuten como una actividad continua
teniendo en cuenta la formulacioacuten aprobacioacuten ejecucioacuten seguimiento y
evaluacioacuten Eficiencia Viabilidad Coherencia Conformacioacuten de los planes de
desarrollo
El concepto de planeacioacuten analizada desde la jurisprudencia se caracteriza por
esbozar en sus argumentos el principio de planeacioacuten en la contratacioacuten estatal como un
principio trasversal y al referirse a ella se remiten a la definicioacuten de otros principios que se
encuentran taacutecitos en el ordenamiento juriacutedico ya enunciados como por el ejemplo los
pronunciamientos del Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Seccioacuten
Tercera Sentencia del 01 de febrero de 2012 CP Jaime Orlando Santofimio Gamboa
(Sentencia Exp(22464) 2012) Que Expresa
() La ausencia de planeacioacuten ataca la esencia misma del intereacutes general con
consecuencias gravosas y muchas veces nefastas no soacutelo para la realizacioacuten efectiva de los
objetos pactados sino tambieacuten respecto del patrimonio puacuteblico que en uacuteltimas es el que
siempre estaacute involucrado en todo contrato estatal desconociendo en consecuencia
fundamentales reglas y requisitos previos dentro de los procesos contractuales es decir en
violacioacuten del principio de legalidad
El principio de economiacutea cuando el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso
Administrativo Seccioacuten Tercera Consejera ponente Ruth Stella Correa Palacio
(Sentencia 31447 d 2007) dice
[hellip] ldquohellipPor lo tanto el principio de economiacutea en cuya esencia se encuentra el deber
de planeacioacuten del contrato ldquohellip significa que el Estado estaacute obligado a actuar con alto
grado de eficiencia y eficacia para que se protejan los recursos puacuteblicos fiscales con
sujecioacuten estricta al orden juriacutedico De tal manera que es cuestionable todo acto de
negligencia desidia o falta de planeacioacuten u organizacioacuten estatal en la toma de
decisiones puacuteblicas que generan situaciones contrarias a la ley
La Corte Constitucional en la sentencia C-449 de 9 de julio de 1992 Magistrado
Ponente ALEJANDRO MARTIacuteNEZ CABALLERO ha sentildealado que la contratacioacuten
estatal ldquodebe inscribirse en los principios axioloacutegicos del Estado social de derecho
que irradian todas las disposiciones contractuales previstas en la Constitucioacutenrdquo
Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Seccioacuten Tercera
subseccioacuten A (Sentencia 16103 2009) Consejero Ponente MAURICIO FAJARDO
GOacuteMEZ
ldquoLa planeacioacuten constituye un principio que debe orientar la actividad contractual de
las entidades estatales cuyo principal desarrollo estaacute llamado a tener lugar durante
las fases previa y preparatoria del contrato lo cual permite su incorporacioacuten al
presupuesto por cuanto la racionalidad de los recursos puacuteblicos implica que todo
proyecto que pretenda emprender la Administracioacuten Puacuteblica debe estar precedido de
un conjunto de estudios dirigidos a establecer su viabilidad teacutecnica y econoacutemica asiacute
25
como el impacto social que ha de tener en la satisfaccioacuten de las necesidades
puacuteblicas Se trata de alcanzar una soacutelida justificacioacuten del gasto puacuteblico con el objeto
de lograr un manejo oacuteptimo de los recursos financieros del Estado
De este marco normativo se concibe la institucionalizacioacuten de la planeacioacuten dentro
de las poliacuteticas puacuteblicas en todos los sectores y niveles como un macroproceso que tiene
origen en la sociedad y que resulta de la interaccioacuten entre la misma y el Estado Que no es
utilizable uacutenicamente en la etapa precontractual si no que este nace en las necesidades de la
sociedad y termina con la liquidacioacuten de los contratos Realizados para cumplir los fines del
Estado
Sin desconocer que hoy diacutea se capta la planeacioacuten como un principio trasverso a los
demaacutes principios y aplicable especialmente en la etapa precontractual donde nace y termina
con la eleccioacuten del contratista
Capitulo II
He dicho en muchos lugares de mis escritos que mi pretensioacuten era imitar a los
arquitectos los cuales para levantar grandes edificios en lugares donde la roca la arcilla o
cualquier otro suelo firme estaacute cubierto de arena o piedrecillas abren primero grandes
fosas y sacan de ellas [hellip] la arena [hellip] a fin de asentar luego los cimientos sobre terreno
firme Del mismo modo yo he rechazado primero como si fuera arena todo lo que habiacutea
reconocido como dudoso e inseguro y habiendo considerado tras esto que era imposible
dudar de que la sustancia que asiacute duda de todo o que piensa existe mientras que duda me
he valido de esto como de una roca firme sobe la cual he puesto los cimientos de mi
filosofiacutea
Rene Descartes
Meditaciones metafiacutesicas
2 Sobre el Macroproceso de planeacioacuten
21Institucionalizacioacuten Naturaleza alcance y delimitacioacuten del macroproceso
de planeacioacuten En el Estado Colombiano
La planeacioacuten en Colombia no inicia con la constitucioacuten de 1991 y tampoco
obedece uacutenicamente en circunstancias econoacutemicas o poliacuteticas de nuestra sociedad el tema
26
de planeacioacuten en Colombia contiene indiscutiblemente inmerso una serie de
acontecimientos internos como externos que se desarrollaron en el mundo con la evolucioacuten
de la teoriacutea econoacutemica y otros factores que en conjunto permitieron su implementacioacuten tal
como no lo sintetiza el doctor Joseacute Ocampo citado (Acevedo Velez 2009) en su trabajo
La planeacioacuten nacional y los planes de gobierno indicando al respecto
La planeacioacuten Surge al final de la Segunda Guerra Mundial cuando aparece un
nuevo orden mundial se consolida Estados Unidos militar y econoacutemicamente se
consolidan los nombres del Tercer Mundo y del subdesarrollo el futuro de los
paiacuteses no industrializados [hellip] la reconstruccioacuten de Europa era urgente los
nacionalismos creciacutean al lado del comunismo la guerra friacutea estaba en su mayor
expresioacuten se requeriacutean nuevos mercados donde vender productos y donde invertir
excedentes de capital se desarrolla una fe ciega en la ciencia y la tecnologiacutea
aparecen nuevos problemas mundiales como la pobreza la sobrepoblacioacuten entre
otros La historia del desarrollo en Colombia desde la segunda mitad del siglo XX
hasta hoy se ve afectada por dicho contexto de posguerra y es alliacute donde la
planeacioacuten se configuroacute como estrategia de conocimiento indispensable para llevar
y promover el desarrollo industrial a los paiacuteses pobres Ademaacutes aparecen por
primera vez los conceptos de intervencionismo planeacioacuten economiacutea nacional y
responsabilidad social que iriacutean penetrando en la discusioacuten econoacutemica y poliacutetica del
paiacutes (Ocampo 1994)
Al respecto el doctor Cesar Silva Hincapieacute 1993 citando (Areas osorio 2005)
Precisa que en la discusioacuten del significado del teacutermino planeacioacuten Se trata de establecer si
Este significa una poliacutetica una norma de administracioacuten puacuteblica un sistema un
plan una estrategia o un proceso iniciado en 1917 En razoacuten a la planeacioacuten
sovieacutetica [hellip] No es faacutecil diferenciar entonces si la planeacioacuten es una u otra cosa
pues consideramos que encierra todos los elementos los cuales estaacuten iacutentimamente
entrelazados y cada uno cumple su misioacuten completando asiacute el proceso para la
consecucioacuten de los fines perseguidos [hellip]
[hellip] Como proceso indica un camino un procedimiento en cierta forma una
reglamentacioacuten Como poliacutetica acoge las decisiones fundamentales de los
gobiernos respecto a la conduccioacuten de una sociedad Como sistema se acoge a las
regulaciones de ley incluyendo aspectos desde los propiamente poliacuteticos hasta las
reglamentarias involucrando los diversos sectores de actividad e integrando las
regiones En su caraacutecter de plan acoge todos los elementos anteriores [hellip]
[hellip] Se discute igualmente si la planeacioacuten es realmente un instrumento de
desarrollo o si este se da aun sin la aplicacioacuten de tal instrumento Lo que siacute ha
quedado claro es que la planeacioacuten contribuye a lograr el desarrollo en una forma
maacutes adecuada loacutegica racional y juriacutedica No es faacutecil medir el grado de desarrollo
que algunos paiacuteses han alcanzado por el estiacutemulo recibido por la planeacioacuten
Algunos sostienen que ha habido maacutes fracasos que eacutexitos y que en general y salvo
27
periacuteodos cortos ninguno ha podido lograr las metas maacutes modestas de ingreso y
produccioacuten previstas en sus planes de desarrollo (Hincapie 1993)
De esta circunstancia nace el hecho que en Colombia se hayan expedido diversos
decretos y leyes creando organismos para implementar y desarrollar el macroproceso de
planeacioacuten entre ellos
El ldquoConsejo de la Economiacutea Nacionalrdquo dirigido a las actividades econoacutemicas del
Estado con la (Colombialey 23 de 1931) Siendo Presidente Enrique Alfredo Olaya
Herrera modificada por el (ColombiaDecreto ley 1438 de 1940) en el mandato de
Eduardo Santos Montejo en su Artiacuteculo 1ordm El Consejo de la Economiacutea Nacional es un
organismo de consulta planeamiento y coordinacioacuten general Y estaacute organizado sobre el
principio de la colaboracioacuten entre el Estado y los grupos econoacutemicos particulares
El ldquoComiteacute de Desarrollo Econoacutemicordquo consistiacutea en una comisioacuten encargada de
estudiar el informe de la Misioacuten del Banco Internacional de Reconstruccioacuten y Fomento
dirigida por Mr Pachuli Currie (Colombia Decreto 2838 de 1950) Siendo presidente
Laureano Goacutemez Castro
La Oficina de Planificacioacuten de la Presidencia de la Repuacuteblica (ColombiaDecreto
1928 de 1951) en su Artiacuteculo 1deg Creo como dependencia de la Presidencia de la
Repuacuteblica sin funciones ejecutivas
Se creoacute el Consejo Nacional de Planificacioacuten Econoacutemica encargado de dirigir la
Oficina de Planificacioacuten de acuerdo con las actividades que le fueron asignadas a dicha
Oficina por Decreto 1928 de 1951 Con la expedicioacuten del (Colombia Decreto 0389 de
1952) siendo presiente Roberto Urdaneta Arbelaacuteez
Un corolario maacutes o fue el informe realizado por la misioacuten del Banco Internacional
de Reconstruccioacuten y Fomento Denominado ldquoBases de un Programa de Fomento para
Colombiardquo Bajo el gobierno del Presidente Mariano Ospina Peacuterez el cual sirvioacute como punto
de partida para crear el Comiteacute desarrollo econoacutemico en 1952 (Currie 1951)
Se reorganiza el Consejo Nacional de Planificacioacuten Econoacutemica por medio del
(Colombia Decreto 0999 1953)
Se suprime el Consejo Nacional de Planificacioacuten Econoacutemica compuesto de tres
consejeros y creacutease en su reemplazo como dependencia directa de la Presidencia de la
Repuacuteblica sin funciones ejecutivas la Direccioacuten Nacional de Planeacioacuten Econoacutemica y
Fiscal que estaraacute a cargo de un director de libre nombramiento y remocioacuten del jefe del
Estado que seraacute el mismo Secretario de Asuntos Teacutecnicos y Econoacutemicos de la Presidencia
de la Repuacuteblica Con el (ColombiaDecreto 3278 de 1953)
Se restaura y se crea nuevamente el Consejo Nacional de Economiacutea dependiente
de la Presidencia de la Repuacuteblica como organismo consultivo del Gobierno Nacional
integrado por el Ministro de Hacienda y Creacutedito Puacuteblico el Gerente del Banco de la
Repuacuteblica el Gerente de la Federacioacuten Nacional de Cafeteros y cuatro miembros de libre
nombramiento y remocioacuten del presidente de la Repuacuteblica Con los (Colombia Decreto
28
3080 de 1954) Siendo presidente el Teniente General GUSTAVO ROJAS PINILLA
Se creoacute el Comiteacute Nacional de Planeacioacuten dependiente del presidente de la
Repuacuteblica en reemplazo de la Direccioacuten Nacional de Planeacioacuten Econoacutemica y Fiscal
establecida por el Decreto nuacutemero 3278 de 1953 Con eacutel (Colombia Decreto 3103 de
1954) Como lo cita (Morcillo 2002)
Se Establece el cargo de Director Ejecutivo del Comiteacute Nacional de Planeacioacuten Se
establece como responsable de la ejecucioacuten de las decisiones aprobadas por el Comiteacute y
seraacute el Jefe Administrativo y el Coordinador del personal teacutecnico de dicho organismo Por
medio del (Colombia Decreto 622 de 1955)
Cabe sentildealar que la (ColombiaLey 19 de 1958) creo El Consejo Nacional de
Poliacutetica Econoacutemica y Social CONPES15 Definido por el DepartamentoNacional de
Planeacioacuten como La maacutexima autoridad nacional de planeacioacuten (DNP 2017)
A finales de 1958 llegoacute al paiacutes una Misioacuten Asesora de la CEPAL la cual orientoacute
sus tareas hacia la elaboracioacuten de un ldquoPlan General de Desarrollo Econoacutemico y Socialrdquo
(Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970 paacuteg 10)
Durante el gobernoacute de Alberto lleras Camargo se expide eacutel (Colombia Decreto
1088 de 1959) Con eacutel Por el cual se determinan las funciones y el personal del Consejo
Nacional de Poliacutetica Econoacutemica y Planeacioacuten y (Colombia Decreto 239 de 1959) Por el
cual se determinan el personal y funciones del Departamento Administrativo Nacional de
Planeacioacuten y Servicios Teacutecnicos
Antildeaacutedase a este el informe titulado ldquoEstudio sobre las condiciones de Desarrollo de
Colombia del Centro Nacional de Investigacioacuten Cientiacutefica con sede en Pariacutes Elaborado
durante este gobierno
A primera vista la planeacioacuten tiene una historia breve pero un gran pasado Si bien
esta actividad humana se tiene en nuestro ordenamiento juriacutedico como un principio
impliacutecito16 extraiacutedo de las normas de la constitucioacuten poliacutetica de 1991 y de las leyes que la
desarrollan Esta tambieacuten establece las organizaciones e instituciones en cargadas de
garantizar la prestacioacuten de los servicios puacuteblicos necesarios para la satisfaccioacuten de las
necesidades ilimitadas del Estado como de sus administrados Para ello se necesita una
correcta administracioacuten de recursos que combinados producen bienes tangibles y servicios
inmateriales presentes en el crecimiento y desarrollo econoacutemico sociopoliacutetico permitiendo
el cumplimiento de fines esenciales del Estado a sus vez se alcanza el alineamiento con las
15 normatividad vigente en materia de CONPES Ley 152 de 1994 Decreto 627 de 1974 Decreto 2132 de 1992 Decreto
2500 de 2005 Decreto 2148 de 2009 Decreto 3517 de 2009 Decreto 4487 de 2009
16 La edicioacuten revisada de dicha teoriacutea es la que se encuentra presente en ATIENZA Manuel y RUIZ MANERO Las
normas regulativas principios y reglas En Las piezas del derecho 2ordf edicioacuten Barcelona Ariel 2004 cap I p 23 y ss
29
exigencias de las organizaciones internacionales como la OCDEOEAhellip (McEachern
2003 paacutegs 1-3)
22 Constitucionalidad del Macroproceso De planeacioacuten
Con la promulgacioacuten de la constitucioacuten de 1991 se establecioacute en ella el Tiacutetulo XII
Del reacutegimen econoacutemico y hacienda puacuteblica Como el paraacutemetro normativo superior bajo la
direccioacuten general del Estado Con limitaciones establecidas por la ley Para la realizacioacuten
de la actividad econoacutemica (Articulo 334 superior) Asiacute mismo se establece la libre
competencia como un derecho de todos para mantener o acrecentar su patrimonio o en
cumplimiento de las funciones de su empleo supone responsabilidades Se constituye la
empresa como la base de desarrollo y bienestar la cual reuacutene capital y trabajo tiene una
funcioacuten social que implica obligaciones (Artiacuteculo 333 superior) (Sentencia T-240 1993)
De esta manera se empieza a establecer la estructurar de la planeacioacuten como el
macroproceso Constitucional donde se incorporan elementos esenciales de microeconomiacutea
y macroeconomiacutea elementos que interactuacutean en la actividad econoacutemica del Estado Como
lo son el capital el Trabajo la Empresa refirieacutendose a ella como las instituciones
dependencias u organizaciones gubernamentales como privadas un hospital la compantildeiacutea
telefoacutenica una universidad un centro penitensario las fuerzas militares una empresa de
transportes y muchas otras maacutes (Stoner amp Freeman 1994)
Todas estas empresas tienen en comuacuten que cada una de ellas cumple una misioacuten
dentro de la sociedad establecen objetivos y para cumplirlos requieren adquirir asignas y
distribuir recursos en el sector privado corresponden a capitales o patrimonios
independientes y para el sector puacuteblico son fiscales extraiacutedos por facultad de la ley
(Congreso) las ordenanzas (asambleas departamentales) y los acuerdos (concejos
distritales y municipales) quienes imponen contribuciones de conformidad con el Articulo
338 17 superior al respeto El Magistrado Ciro Angarita Baroacuten en La sentencia C-004 de
1993 expresoacute
ldquoLas contribuciones son recursos fiscales impuestos de forma obligatoria de un
sector econoacutemico para ser invertidos en el propio sector con exclusioacuten del resto de
la sociedad Los recursos parafiscales se encuentran a mitad de camino entre las
tasas y los impuestos [hellip]rdquo
17 Concordantes Arts 150 (10 y 12) 154 215 287 294 300 (4) 305 313 (4) 315 345 362 363 365 367 Y
transitorio 40 Leyes 6 de 1992 42 7189 100 1Ol 104 105 de 1993 117 122 123 137 138 142 143 174 de 1994
30
Asiacute mismo el Magistrado Angarita en la sentencia C-040 de 1993 consignoacute lo
siguiente sobre las contribuciones parafiscales diferenciaacutendolas de las tasas y los
impuestos
ldquo[hellip] El teacutermino ldquocontribucioacuten parafiscalrdquo hace relacioacuten a un gravamen especial
distinto de los impuestos y tasas En segundo lugar dicho gravamen es fruto de la
soberaniacutea fiscal del Estado que se cobra de manera obligatoria a un grupo gremio o
colectividad cuyos intereses o necesidades se satisfacen con los recursos
recaudados En tercer lugar que se puede imponer a favor de entes puacuteblicos semi
puacuteblicos o privados que ejerzan actividades de intereacutes general En cuarto lugar que
los recursos para fiscales no entran a engrosar las arcas del presupuesto nacional Y
por uacuteltimo que los recursos recaudados pueden ser verificados y administrados
tanto por elites puacuteblicos como por personas de derecho privado
Paralelamente con los artiacuteculos anteriores se establecioacute capiacutetulo 2 Articulo 339 De
los planes de desarrollo sementando con eacutel auacuten maacutes la importancia del macroproceso de
planeacioacuten se reconoce la necesidad de establecer Misiones o propoacutesitos Objetivos o
metas Estrategias Poliacutetica Procedimientos Regla Programa Presupuestos (Koontz
Heinz Werhrich amp Marck Cannice Administracioacuten 212 paacuteg 108) Dentro de un marco
que garantice la sostenibilidad fiscal Estaraacute conformado por una parte general y un plan de
inversiones de las entidades puacuteblicas del orden nacional Las entidades territoriales lo
elaboraraacuten y adoptaraacuten de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional
Al respecto la Corte Constitucional en la sentencia C-557 del antildeo 2000 efectuoacute
unas consideraciones en los siguientes teacuterminos
ldquo[hellip] El Estado incluye como [hellip] piedra angular de la funcioacuten puacuteblica el concepto
de planificacioacuten econoacutemica y social concebida como el instrumento maacutes importante
para el manejo econoacutemico puacuteblico [hellip] respecto de una amplia gama de
necesidades baacutesicas colectivas como la salud el trabajo la educacioacuten la
alimentacioacuten la seguridad el adecuado suministro de los servicios puacuteblicos [hellip] la
funcioacuten planificadora [hellip] se constituyoacute en la respuesta juriacutedica apropiada para
hacer posible el cumplimiento de las nuevas responsabilidades asignadas al Estado
[hellip]
[hellip] El concepto de planeacioacuten que acoge la Constitucioacuten Poliacutetica de 1991 [hellip] hace
eacutenfasis en la autonomiacutea de las regiones en la gestioacuten de su propio desarrollo en la
prioridad del gasto social concebido como un mecanismo oacuteptimo de redistribucioacuten
del ingreso en el principio de participacioacuten ciudadana y de concertacioacuten en la
formulacioacuten de las poliacuteticas de planeacioacuten [hellip] De otra parte este modelo de
planeacioacuten pretende ser global es decir abarcar todas las esferas del actuar
institucional del Estado tanto a nivel nacional como territorial[hellip]rdquo
Este marco normativo superior presenta y establece la planeacioacuten como el
macroproceso de planeacioacuten esencial para ejecutar los recursos fiscales de forma
coherentes con el comportamiento macroeconoacutemico y microeconoacutemico del Estado
31
Disentildeado para distribuir los recursos de manera equitativa en todas y cada una de las
necesidades presentadas las cuales son ilimitadas Lo que exige que este macroproceso
aplique en su mayor rigor cada uno de los principios constitucionales legales como el de
participacioacuten ciudadana entre otros tal como se encuentra consagrado en la (Constitucion
Politica de ColombiaArt340 1991)
A su vez el Articulo 341 Superior establece la participacioacuten del gobierno los entes
territoriales a traveacutes de sus autoridades de planeacioacuten y el consejo de gobierno Para su
elaboracioacuten y presentacioacuten al congreso para que sea sancionada como ley con prelacioacuten
sobre las demaacutes leyes En este entendido se expresoacute la Corte Constitucional citada por
Hernaacuten Alejandro Olano Gracia en su obra Constitucioacuten Poliacutetica comentada y concordada e
Historia Constitucional Asiacute
Diferente de la ley del Plan es la ley orgaacutenica del Plan general de desarrollo a que
hacen referencia los artiacuteculos 151 y 342 de la Carta Poliacutetica incluyeacutendola dentro de
su geacutenero y aclarando que su propoacutesito es la reglamentacioacuten del proceso de
planeacioacuten y la sujecioacuten de los presupuestos a los planes [hellip] unifica el
procedimiento de planeacioacuten Aquiacute existe una semejanza con el proceso
presupuestal Pero es parcial pues el proceso de planificacioacuten en todos los estratos
territoriales conforma un sistema institucionalizado a traveacutes de los consejos de
planeacioacuten encabezados por el Consejo Nacional de Planeacioacutenrdquo
Con relacioacuten a la semejanza menciona por la corte entre el proceso presupuestal y el
proceso de planeacioacuten expresamos nuestra oposicioacuten porque se debe tener la concepcioacuten
que la planeacioacuten como macroproceso contiene sin lugar a duda el proceso de
presupuestal no siendo estos independientes y por consiguiente constituyen los insumos
para la actividad fiscal del Estado Por ende Si existiraacute alguna semejan esta estariacutea
relacionada con la definicioacuten de proceso aportada con (Stoner amp Freeman 1994) donde
expresan un proceso es la forma sistemaacutetica de hacer las cosas organizar liderar y
controlar los planes programas proyectos y estrategias que permiten cumplir con los
objetivos y metas
Por consiguiente nos apoyamos en la afirmacioacuten hecha por el Doctor Hernaacuten
Olano en su obra en cita la cual contextualiza y sintetiza las normas constitucionales que
contienen Explicito el marco normativo y regulador del macroproceso de planeacioacuten
corresponden a los artiacuteculos 151 342 3393002 y 313 numeral 2deg De la Carta pag751
Capiacutetulo III
mdash Por favor iquestpodriacuteas decirme queacute camino deberiacutea tomar Preguntoacute Alicia mdash Eso
depende en gran parte de saber a doacutende quieres ir respondioacute el gato mdash No me importa
mucho a doacutende ireacute respondioacute Alicia mdash Entonces no importa queacute camino tomes -
concluyoacute el gato
Carroll Lewis Alicia en el paiacutes de las maravillas
32
3 Divergencias y convergencia de los Planes de Desarrollo Econoacutemico y Social
al Macroproceso de Planeacioacuten en Colombia
31Antecedentes del macroproceso de planeacioacuten en Colombia
Hasta ahora como en las tribus aboriacutegenes como en la Colonia como en toda esta
primera etapa republicana los colombianos han mantenido un criterio providencialista y un
riacutegido concepto de la poliacutetica elemental sobre el buen gobierno y el mal gobierno Con
movimientos que se semejan al de los enfermos en su lecho cuando la nacioacuten ha
encontrado insoportable su situacioacuten y ella ha coincidido con el despotismo la
arbitrariedad o la ineptitud en la direccioacuten del Estado Estas palabras fueron pronunciadas el
20 de diciembre de 1961 por el Sentildeor presidente de la Repuacuteblica Dr Alberto Lleras
Camargo al promulgar el primer plan general de desarrollo en Colombia denominado
(PROGRAMA GENERAL DE DESARROLLO 1961 paacuteg 13)
Claramente lo que pretendiacutea en esa ocasioacuten era resaltar la importancia de contar a
partir de ese momento con un documento implementado por las normas que hasta ese
entonces regulaban la actividad financiera del Estado Continuaba resaltando la
importancia de este documento reconociendo que hasta esa fecha se teniacutea un atraso en
materia de planeacioacuten Macroeconoacutemica y microeconoacutemica cuando manifestaba [hellip] Si se
hubiera empezado hace 20 antildeos esta tarea y se hubiera continuado de manera sistemaacutetica
cuando ya en muchos paiacuteses se estaban ensayando meacutetodos de planeacioacuten y sobre todo de
diagnoacutesticos sobre las situaciones econoacutemicas generales este trabajo tendriacutea seguramente
mayor precisioacuten [hellip] paacuteg 11
Con esto en mente continuacutea argumentando como desde la normatividad legal se
contextualiza el macroproceso de planeacioacuten el cual debe integrar varios elementos que
permiten alcanzar el desarrollo del Estado manifestando
[hellip] la nacioacuten entera su Estado su industria su agricultura sus trabajadores
campesinos y urbanos sus comunidades sus banqueros sus comerciantes sus
universidades sus colegios y escuelas entiendan que hay una misioacuten para cada
sector y que si el esfuerzo no se generaliza y coordina la Repuacuteblica no solamente
seguiraacute siendo pobre y atrasada sino peligrosamente inestable [hellip] paacuteg 13
Este argumento corresponde muy bien para afirmar que la planeacioacuten es un
macroproceso como hasta acaacute se contextualizado y para coadyuvar esta afirmacioacuten en 1961
se expresa
[hellip] La conviccioacuten de que es necesario someter la economiacutea a un planeamiento
riguroso expresada en la Ley 19 de 1958[hellip] se deriva del claro imperativo de
avanzar firmemente en el camino de liberar la intervencioacuten estatal en los asuntos
econoacutemicos del empirismo la improvisacioacuten y la dispersioacuten de los recursos para
33
ofrecer a los diversos sectores en cambio derroteros acordes con el maacuteximo
beneficio nacional Paacuteg 12 23
[hellip] Esta forma de planeacioacuten no implica por siacute misma el acrecentamiento de la
intervencioacuten directa del Estado ni la multiplicacioacuten de los controles como
consecuencia No estaacute dirigida necesariamente a ampliar la oacuterbita de accioacuten del
poder puacuteblico sino a robustecer su eficacia no a restringir la actividad de la
empresa privada sino a mejorar las condiciones de su desempentildeo Soacutelo implica
que la intervencioacuten podraacute ser maacutes premeditada y en consecuencia maacutes decidida y
eficaz [hellip]
311 Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970
Posteriormente y como lo sentildeala el documento (Subgerencia Cultural del Banco de
la Repuacuteblica 2015) duacuterate el gobierno del Ex presidente Carlos Lleras Restrepo se
introdujo la reforma constitucional del 1968 con el propoacutesito de agilizar la administracioacuten
puacuteblica y de crear la modalidad de la declaratoria de emergencia Se expide de la misma
manera el documento (Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970)
Este documento se destaca por los diversos aportes que realiza para fundamentar a
un maacutes la propuesta de conceptuar la planeacioacuten como el macroproceso de la actividad
contractual del Estado al consagrar en el proceso de planeacioacuten llamado ldquoCircularrdquo luego
de establecer las fallas presentadas en la implementacioacuten del (PROGRAMA GENERAL
DE DESARROLLO 1961) indicando que el proceso de planeacioacuten o mejor el
macroproceso de planeacioacuten debe ser [hellip] flexible [hellip] responder con dinamismo en la
intervencioacuten dinaacutemica del gobierno en la economiacutea a fin de no divorciarla de las etapas de
la ejecucioacuten [hellip] pag12
Dentro de este contexto durante este gobierno se establecioacute el proceso18 en los
siguientes teacuterminos
Como se puede observar en la graacutefica No 1 El proceso de planeacioacuten informacioacuten obtenida
del documento (Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970 paacuteg 13) Introduccioacuten
18 Bases legales del macroproceso de planeacioacuten El DecretomdashLey 1050 de 1963 Artiacuteculo 3o Artiacuteculo 12 literal c)
literal d) El Artiacuteculo 18 en los dos uacuteltimos paraacutegrafos el Decreto 2996 de diciembre de 1968
34
Otro grafico que nos ayuda a establecer la Planeacioacuten Como un macroproceso
que estaacute compuesto por diversas instituciones que ejecutan macroproceso o microprocesos
de acuerdo con sus Funciones es el Grafico No 2 donde se observa el flujo de
interrelaciones en el macroproceso de planeacioacuten
Control De la
inversioacuten
Estudioacute y resultados de la actividad econoacutemica
social
Estudios por sectores
Comparacioacuten con los objetivos
Estudios Regionales
Estudios Globales de consistencias y tendencias
Formulacioacuten De Poliacuteticas y Criterios para los Ajustes en los Planes y Programas
Promocioacuten y Coordinacioacuten de la Aplicacioacuten de los Criterios y Poliacuteticas en las decisiones
Planeacioacuten Directa
Presupuesto Nacional Endeudamiento externo e interno
Tarifas y recursos propios de los establecimientos
puacuteblicos
Programa de inversioacuten puacuteblico
Planeacioacuten Indicativa
Poliacutetica Monetaria Fiscal de Comercio Exterior
Cambiario De precios de inversiones extranjera
etchellip
Programas y Planes indicativos para el sector
privado
Gasto Puacuteblico
Actividad Econoacutemica
Gasto Privado
Medicioacuten de los resultados
35
Graacutefico No 2 La institucioacuten y los Planes Informacioacuten Extraiacuteda de la introduccioacuten (Planes y
Pogramas de Desarrollo 1969-1970 paacuteg 16)
Con este grafico queda a un maacutes claro el planteamiento que se propone sobre
conceptuar la planeacioacuten como el macroproceso que contiene otros macroprocesos y
microprocesos que se derivan depende o complementan entre y que conforma la
planeacioacuten De la misma manera permite establecer que la planeacioacuten no pertenece ni
puede pretenderse a una sola etapa de alguacuten macro o micro proceso si no que ella es la que
contiene enlaza integra y permite que el Estado satisfaga de manera eficiente y eficaz las
necesidades de los administrados En todos sus niveles
312 Las cuatro estrategias 1970-1974
Continuando con la exploracioacuten sobe el macroproceso de planeacioacuten en
Colombia y con el antecedente del proceso antes enunciado base fundamental en el
desarrollo econoacutemico del paiacutes toma posesioacuten el Doctor Misael Pastrana Borrero
(Subgerencia Cultural del Banco de la Repuacuteblica 2015)
36
Dentro de este marco ha de considerarse lo expresado por (Garcia Galindo amp
Bolivar Ramirez Fundamentos de Gestioacuten Puacuteblica Hacia un Estado eficiente 2014) sobre
la importancia de la elaboracioacuten de los planes de desarrollo que se implementaron en el paiacutes
los cuales se caracterizaron en el proceso de planeacioacuten o mejor en el macroproceso de
planeacioacuten Para impulsar la cultura del cambio planeado y recogen en esencia los
programas poliacuteticos de los gobiernos de turno Paacuteg 425
Para los fines de nuestra argumentacioacuten sobre la concepcioacuten del macroproceso de
planeacioacuten se extrae del texto (LAS CUATRO ESTRATEGIAS 1970) los aspectos
tratados sobre el tema donde se establece como misioacuten primordial la necesidad de hacer
eacutenfasis en la planeacioacuten para lograr realizar un cambio en la actividad econoacutemica y fiscal
del Estado para tal fin consignaron lo siguiente
[hellip] La planeacioacuten se desenvuelve en una red de organismos e instituciones
nacionales y extranjeras de individuos y de opinioacuten puacuteblica y es absolutamente
necesario que todas ellos puedan percatarse en el nivel propio de su realidad de
que la planeacioacuten implica la movilizacioacuten deliberada de la economiacutea nacional en
forma maacutes racional poliacutetica y teacutecnicamente para lograr el crecimiento y la
elevacioacuten de los niveles de vida de nuestra gente Esta red estaacute integrada por los
distintos organismos del gobierno y de la administracioacuten puacuteblica el Congreso
Nacional los gremios empresariales los sindicatos las asociaciones de usuarios
campesinos los miembros de la accioacuten comunal los organismos y agencias
internacionales y la opinioacuten puacuteblica [hellip] Pag10
Partieron por comprender que la planeacioacuten nacional (macroproceso) abarcar
muchas disciplinas Tambieacuten determinaron [hellip] Que la obra de la planeacioacuten es mucho maacutes
difiacutecil En una economiacutea como la colombiana que confiacutea en alto grado en la empresa
privada y en el incentivo de las ganancias para el abastecimiento de un gran volumen de
bienes y servicios [hellip] Pag20-21
313 Para Cerrar Breechas 1974-1978
Como sucesor en el gobierno asumioacute Como presidente de la Repuacuteblica el Doctor
Alfonso Loacutepez Michelsen Poliacutetico liberal [] En su discurso de posesioacuten el 7 de agosto
de 1974 prometioacute al paiacutes cerrar la brecha entre la poblacioacuten campesina y urbana trabajar
por mejorar la situacioacuten del cincuenta por ciento maacutes pobre de la poblacioacuten y promover el
cambio Esta fue la tesis principal de su campantildea electoral que llamoacute el Mandato claro
[] (Subgerencia Cultural del Banco de la Repuacuteblica 2015)
Para lograr esta nueva orientacioacuten se propuso un cambio en las prioridades de
gasto puacuteblico [hellip] se afirmoacute Los planes de desarrollo existen auacuten si no se escriben
resaltando el proceso de discutir un texto como el que se presenta en el seno del
CONPES garantiza la coordinacioacuten dentro del Gobierno y facilita la posterior ejecucioacuten
de las poliacuteticas y programas [hellip]
De esta forma Alfonso Loacutepez Michelsen aporta sentildeala y resalta otro maacutes de los
37
procesos inmerso en el macroproceso de planeacioacuten correspondiente a la ejecucioacuten a su
vez en un mensaje al Congreso Nacional (1975 p 60) citado (Acevedo Velez 2009)
cuando expuso las poliacuteticas asumidas por el DNP concerniente a la realizacioacuten de sus
funciones concentraacutendose durante los primeros meses de su cuatrienio en lo que se
llamoacute ldquoPlaneacioacuten ex ndashpost19rdquo Con esta expresioacuten se materializa a un maacutes el
macroproceso de planeacioacuten toda vez que involucra una etapa o proceso a esta en
especialmente al referirse a una evaluacioacuten posterior a largo plazo de los proyectos para
la ejecucioacuten presupuestales que realiza el Estado para cumplir con sus objetivos Fruto
de ella [hellip] el ldquoPlan de Estabilizacioacuten paacuteg 301
314 Plan de Integracion Nacional 1979-1982
Avanzando en el tiempo abordamos los aportes realizados en el gobierno del
Doctor Julio Ceacutesar Turbay Ayala presidente de la Repuacuteblica [] con un programa que se
basaba en tres grandes premisas la produccioacuten la seguridad y el empleo [] (Subgerencia
Cultural del Banco de la Repuacuteblica 2015)
Quizaacutes el aporte maacutes importante que coadyuva en nuestra argumentacioacuten de
conceptualizar la planeacioacuten como macroproceso se consolida en el momento que se afirma
que es necesario vincular el Plan con el presupuesto nacional con ello incorpora dentro del
macroproceso de planeacioacuten dos procesos maacutes uno el proceso presupuestal de la nacioacuten y el proceso d
ejecucioacuten los cuales contextualizaremos en los capiacutetulos siguientes paacuteg 8
Dentro de este contexto (Plan de Integracion Nacional 1979-1982) Reuacutene una
serie de caracteriacutesticas [hellip] en teacuterminos del progreso y de evolucioacuten del macroproceso de
planeacioacuten en Colombia esta apreciacioacuten permitioacute entender queacute el desarrolloacute es maacutes un
problema de poliacuteticas y de diagnoacutesticos que de insuficiencia de recursos con base a lo
anterior indicaron
El Plan del (Departamento Nacional de Planeacion 1978) busca primordialmente
mejorar la eficiencia y la eficacia de la asignacioacuten de recursos [hellip] La
descentralizacioacuten econoacutemica [hellip]con eacutenfasis en objetivos de mediano y largo
plazo [hellip] continuado esfuerzo de planeacioacuten activa20 [hellip] eacutenfasis en la planeacioacuten
de largo plazo [hellip] estrecha vinculacioacuten con la programacioacuten presupuestaria
financiera y monetaria del paiacutes (Duran Wiesner 1978 paacutegs 3-8)
19 Planeacioacuten ex ndashpost Esta etapa se realiza generalmente al final del horizonte de evaluacioacuten del proyecto para medir coacutemo este contribuye en largo plazo a la solucioacuten de las problemaacuteticas percibidas en un sector determinado Esta corresponde a una evaluacioacuten de impacto que usualmente se realiza a nivel de poliacuteticas y por tanto el proyecto se constituye en insumo para la misma (Departamento Nacional de Planeacion Republica de Colombia 2013 paacuteg 12)
20 Para una discusioacuten maacutes en detalle del concepto de ldquoplaneacioacuten activardquo versus ldquoplaneacioacuten neutral o pasivardquo veacutease Eduardo Wiesner ldquoPlaneacioacuten y Estrategias de Desarrollordquo Revista del Banco de la Repuacuteblica Bogotaacute noviembre 13 1978
38
315 Cambio con equida 1982-1986
Esta descripcioacuten seraacute incompleta si no se detalla los aportes al macroproceso de
planeacioacuten que se efectuaron durante este gobierno desde su plan de desarrollo que se
fundamentoacute en la tres aspectos la Reactivacioacuten econoacutemica la Consolidacioacuten del desarrollo
y el Ordenamiento del cambio social bajo los criterios de estabilidad crecimiento y
equidad para poder fortalecer los aspectos mencionados resaltaron la necesidad de dar
continuidad y coherencia a las acciones econoacutemicas y sociales con base a un
macroproceso de planeacioacuten extendido y democratizado que se implementoacute a la ejecucioacuten
del plan de desarrollo denominado (Cambio con equida 1982-1986) que se caracterizoacute
por
Ser un proceso concertado por varias comisiones entre ellas el Consejo de
Asesores Econoacutemicos Presidenciales la Comisioacuten de Anaacutelisis Econoacutemico y de
Concertacioacuten prevista en la Ley 38 de 1981 y diversas comisiones sectoriales que
analizaron en su seno los fundamentos y la estrategia global del Plan
Posteriormente se llevaron a cabo debates con distintos representantes de la
comunidad en foros acadeacutemicos y en comiteacutes especiales creados para tal propoacutesito
consolidaacutendose asiacute el macroproceso de planeacioacuten basada en la participacioacuten
constante y solidaria de la Nacioacuten Pag6-11
Haciendo a un maacutes eacutenfasis en que la planeacioacuten es un macroproceso y que no solo
perteneces o se presenta en la etapa precontractual de la ejecucioacuten del plan (Cambio con
equida 1982-1986) en eacutel se resalta el macroproceso de planeacioacuten asiacute
La participacioacuten de la comunidad en el proceso de planeacioacuten no termina con la
publicacioacuten del Plan Se requiere ademaacutes extenderla a la etapa de seguimiento [hellip]
La conformacioacuten de la Comisioacuten Permanente del Plan constituiraacute el primer paso
para darle a su contenido un caraacutecter normativo Con la colaboracioacuten de los
honorables Senadores y Representantes el proceso de planeacioacuten alcanzaraacute la
dimensioacuten y altura que les son propias en un sistema democraacutetico (Beltz Peralta
1982 paacutegs 12-13)
Este punto se puede destacar a un maacutes y se tiene en cuenta el significado y alcance
de la palabra Macroproceso el cual no se encuentra inmersa dentro del (Diccionario de la
Real Academia de la lengua espantildeola 2017) pero al descomponer la palabra en sus raiacuteces
obtenemos macro- Del gr μακρο- makro- que Significa grande Y proceso
Del lat Processus Queacute significa Accioacuten de ir hacia delante Transcurso del tiempo
Conjunto de las fases sucesivas de un fenoacutemeno natural o de una operacioacuten artificial En
este sentido el macroproceso de planeacioacuten es una actividad artificial creada por el
hombre para alcanzar sus objetivos y metas a mediano o corto plazo con eficacia y
eficiencia Que estaacute compuesto por los procesos de elaboracioacuten del plan de desarrollo el
procesoacute presupuestal del Estado el Proceso de ejecucioacuten yo contratacioacuten estatal el proceso
de seguimiento y control que a su vez incorpora micro procesos en cada uno de ellos Esta
39
actividad humana lo contempla el plan de gobierno (Cambio con equida 1982-1986) al
exponer y precisar que
[hellip] el Gobierno se ha comprometido en una exigente poliacutetica de racionalizacioacuten
del gasto puacuteblico que abarca diversos frentes entre los que se destacan el
perfeccionamiento de los sistemas de programacioacuten presupuestal la reduccioacuten del
gasto superfluo de funciona miento la implantacioacuten de mecanismos de control y
evaluacioacuten del desempentildeo de las entidades puacuteblicas y el fortalecimiento de las
oficinas de planeacioacuten a nivel de los ministerios y de los departamentos [hellip]
pag44
316 Plan de Economiacutea Social 1987-1990
Prosiguiendo con el tema y con la revisioacuten de la evolucioacuten del macroproceso de
planeacioacuten y su materializacioacuten en los planes de desarrollo y econoacutemico en Colombia
abordamos el periodo del Doctor Virgilio Barco Vargas Del partido liberal quien al ocupar
el cargo puso en marcha el controvertido esquema de gobierno-oposicioacuten (Subgerencia
Cultural del Banco de la Repuacuteblica 2015)
Donde se realizaron aportes al macroproceso iniciando por adecuar los
procesos de presupuesto para y para ello presentaron al congreso para su estudio y
aprobacioacuten el Acto Legislativo reformatorio a los artiacuteculos 76 79 80 118 208 y
211 de la Constitucioacuten Poliacutetica que tratan de las leyes relativas a planes programas
y Presupuesto Nacional paacuteg 11
Todo lo dicho hasta ahora explica porque se propone el concepto de planeacioacuten
como macroproceso que facilitan la descentralizacioacuten y la autonomiacutea regional mediante la
implementacioacuten yo ejecucioacuten lo que se evidencia cuando el Doctor Virgilio Barco Vargas
en su (Plan de Economiacutea Social 1987-1990) expresa
Es indispensable sujetar las leyes anuales de presupuesto a planes y programas de
inversioacuten definidos y con fuerza legal De esta manera el gasto puacuteblico y en
particular la inversioacuten seraacute consistente con los paraacutemetros de previsioacuten
macroeconoacutemica y social tales como la poliacutetica cambiaria fiscal monetaria y la
de ingresos y salarios paacuteg 12-16
Al respecto conviene resaltar que sobre el macroproceso de planeacioacuten la doctora
(Maria Mercedes de Martinez 1987) Jefe del Departamento Nacional de Planeacioacuten
considero que el macroproceso de planeacioacuten no se acaba con la elaboracioacuten del plan de
desarrollo econoacutemico y social y por lo consiguiente afirmo el Departamento Nacional de
Planeacioacuten ya se ha entregado a la tarea de perfeccionar los instrumentos necesarios para
conformar un Sistema Nacional de Planeacioacuten paacuteg 17
Antes de proseguir debemos hacer eacutenfasis en la afirmacioacuten de la doctora Mariacutea
Mercedes que compartimos sobre la planeacioacuten la cual no se agota con la elaboracioacuten del
plan de desarrollo por lo que se constituye en un macroproceso conformado por actividades
o procesos que permiten la elaboracioacuten del plan de desarrolloacute y contiene inmersos macros o
40
microprocesos que se derivan complementan o dependen de el para su implementacioacuten y
ejecucioacuten Pero debemos apartarnos de su pronunciamiento en el sentido que la planeacioacuten
no es un sistema si consideramos que sistema se define por el (Diccionario de la Real
Academia de la lengua espantildeola 2017) como
Del lat Tardiacuteo systēma y este del gr σύστημα syacutestēma 1m Conjunto de reglas o
principios sobre una materia racionalmente enlazaacutendose entre siacute 2 m Conjunto de
cosas que relacionadas entre siacute ordenadamente contribuyen a determinado objetivo
[hellip]
Lo anterior definicioacuten se aparta del macroproceso de planeacioacuten que puede
contener un sistema dentro de siacute pero no serlo Toda vez que como indica la definicioacuten de
sistema ldquoson cosas relacionadas entre siacute ordenadamenterdquo si no es asiacute puede verse afectado
el sistema mientras que el macroproceso contiene sistemas macro y microprocesos que se
derivan o son componentes del macroproceso de planeacioacuten son dependientes de eacutel
complementarios o permiten su implementacioacuten y o ejecucioacuten que no necesariamente debe
ser ordenado como hasta ahora sea argumentado
32Consolidacioacuten del macroproceso de planeacioacuten Con la Constitucioacuten 1991
321 La Revolucion Pasifica 1991-1994
Prosiguiendo con las consideraciones de los planes de desarrollo que coadyuvan a
fundamentar mi propuesta analizamos el periodo Presidencial del Doctor (Cesar Gaviria
Trujillo 1991-1994) En el cual
En su plan de gobierno denominado para este periodo (La Revolucion
Pasifica 1991-1994) en el que El Doctor (Cesar Gaviria Trujillo 1991-1994)
Establecioacute que los ministerios deberaacuten alejarse de la ejecucioacuten directa de
programas para ocuparse de las funciones esenciales de planeacioacuten coordinacioacuten y
cuando sea pertinente regulacioacuten [hellip] la modernizacioacuten del sector productivo con
una alianza inteligente entre los empresarios y el Estado paacuteg 8
La Asamblea Constituyente establecioacute las pautas que deberaacute seguir el
Congreso para expedir la Ley Orgaacutenica de la Planeacioacuten que indican los
mecanismos y procedimientos de elaboracioacuten que enriqueceraacuten el proceso de
planeacioacuten en el futuro cuando se reglamente la norma constitucional paacuteg9
(Armando Montenegro 1991-1994) Jefe del Departamento Nacional de
Planeacioacuten al referireacute a los planes de desarrollo iacutendico
son [hellip] orientacioacuten de largo plazo crea las condiciones para dinamizar la
oferta de bienes y servicios en el marco de un escenario macroeconoacutemico
[hellip] Se buscaraacute que los entes nacionales dejen las funciones de ejecucioacuten en
el aacuterea regional que asuman soacutelo los asuntos verdaderamente nacionales y
concentren su atencioacuten en la planeacioacuten y en los aspectos normativos de
41
caraacutecter general [hellip] La praacutectica de una verdadera economiacutea de oferta y su
aplicacioacuten a los problemas de la planeacioacuten [hellip] paacuteg 11-17
Al respecto (Acevedo Velez 2009) en su trabajo la planeacioacuten Nacional y los
Planes de Gobierno destaco los alances y logros del gobierno del Doctor Cesar Gaviria
Trujillo indicando lo siguiente
[hellip] Dentro de esta perspectiva la administracioacuten Gaviria fortalecioacute las
trasferencias fiscales a traveacutes del Situado Fiscal modificado del Fondo de Regaliacuteas
y del Fondo Nacional de Pensiones Territoriales se les asignaron a los municipios
funciones de planificacioacuten del desarrollo econoacutemico social y ambiental y de
provisioacuten de servicios puacuteblicos y sociales en su territorio se reglamentaron los
espacios de participacioacuten poliacutetica plebiscito referendo consulta popular iniciativa
popular legislativa cabildos abiertos voto programaacutetico y veeduriacuteas y la
participacioacuten ciudadana en los procesos de planeacioacuten De igual modo se creoacute el
Sistema Nacional de Planeacioacuten conformado por el Consejo Nacional y los
Consejos Territoriales de Planeacioacuten y el Sistema Nacional de Ciencia y
Tecnologiacutea paacuteg 305
322 El Salto Social 1994-1998
Ernesto Samper Pizano presidente de la Repuacuteblica presento su plan desarrollo
econoacutemico y social denominado (El Salto Social 1994-1998) como el primer plan de
desarrolloacute elaborado bajo las normas de la constitucioacuten de 1991 bajo la premisa de1
preaacutembulo y el artiacuteculo 1 y 2 pronuncio el siguiente discurso en el acta de sancioacuten de la ley
de El Salto Social Santiago de Cali 2 de junio de 1995
Venimos hoy a constituir aquiacute una empresa la maacutes ambiciosa e importante empresa
la empresa del Desarrollo social y la competitividad econoacutemica De esa formidable
empresa la empresa de la Colombia del siglo XXI pag8
A su vez en el capiacutetulo del plan de desarrolloacute presentado por el Doctor Samper bajo
el titulo (Un breve diagnoacutestico de las condiciones del desarrollo econoacutemico social 1995)
sentildealo
La Constitucioacuten de 1991 incorporoacute y amplioacute el principio de intervencioacuten estatal [hellip]
Crea un complejo sistema de planeacioacuten nacional y regional articulado en torno a
un sistema nacional de planificacioacuten donde estaacuten representados las entidades
territoriales y los sectores econoacutemicos sociales ecoloacutegicos comunitarios y
culturales pag21
323 Cambio para construir la paz 1998-2002
Es oportuno ahora Analizar el periodo en el que fue Presidente de la Repuacuteblica de
Colombia el Doctor Andreacutes Pastrana Arango En su Administracioacuten se puede resaltar entre
otras cosas La gestioacuten del Plan Colombia y el fallido proceso de paz con las FARC en el
42
cual acepta la desmilitarizacioacuten de buena parte del territorio [] (Subgerencia Cultural del
Banco de la Repuacuteblica 2015)
A partir de las siguientes consideraciones se elaboroacute el plan de desarrollo
econoacutemico y social para este periodo al que designaron cono (Cambio para construir la
paz 1998-2002) Argumentarse que los dos problemas actuales maacutes graves del paiacutes son el
conflicto social y el desempentildeo econoacutemico insatisfactoriopag27
Al respecto (Lorente 1999 paacuteg 27) menciona que en este plan se aplicoacute la
filosofiacutea de las administraciones anteriores pero haciendo eacutenfasis en el crecimiento
econoacutemico como un requisito para acceder a todo este cambio social apoyado en las
exportaciones como la estrategia fundamental para conseguirlo Dentro de este contexto se
sentildealoacute en el plan (Cambio para construir la paz 1998-2002) lo siguiente
La visioacuten moderna del desarrollo que se presenta resalta la importancia de la
acumulacioacuten de cuatro tipos de capital distintos el natural el fiacutesico el humano y el
social [hellip] por uacuteltimo se debe impedir la polarizacioacuten social y promover la equidad
de geacutenero la participacioacuten comunitaria y la adopcioacuten de reglas institucionales para
evitar la arbitrariedad de las acciones gubernamentales y particulares lo que
permite la acumulacioacuten de confianza y en general de capital social que es la
base del comportamiento individual cooperativo paacuteg 27
324 Hacia un Estado Comunitario 2002- 2006
Dentro de este marco a de considerase el periodo del Doctor Aacutelvaro Uribe Veacutelez y
al igual que en las demaacutes Administraciones en su plan de gobierno (Hacia un Estado
Comunitario) dedico el Capiacutetulo V para describir la manera como proyecto alcanzar su
objetivo trazado que consistiacutea en incrementar la Transparencia y la Eficiencia del Estado
La Renovacioacuten de la Administracioacuten Publica fortaleciendo a un maacutes el proceso de
Descentralizacioacuten ordenamiento y desarrollo territorial pag261
[hellip] el Gobierno seraacute austero Los recursos del Estado seraacuten utilizados de
manera maacutes eficiente ahorrando donde sea posible y conveniente y se daraacute una
lucha permanente contra la corrupcioacuten Los ciudadanos deben exigir una
rendicioacuten de cuentas a sus gobernantes y denunciar casos de despilfarro y
corrupcioacuten Asiacute mismo todas sus actuaciones se dejaraacuten dentro del marco de las
normas juriacutedicas [hellip] pag261
Es necesario resaltar de este gobierno los aspectos que aportan elementos para
coadyuvar a cumplir con el objetivo propuesto de conceptualizar la planeacioacuten como el
macroproceso indispensable para cumplir los fines del Estado y por ello se establecioacute que
Colombia presentaba los siguientes aspectos relacionadas con el macroproceso de
planeacioacuten
Una [hellip] estructura dispersa [hellip] ausencia de prioridades [hellip] Falta de articulacioacuten
en los tres niveles baacutesicos de gobierno [hellip] Falta de eficiencia [hellip] Perdida de
vocacioacuten productiva [hellip] atrasos en materia de transparencia y de control interno
43
[hellip] carencia de sistemas formales de gestioacuten por resultados Para orientar estos
aspectos a un oacuteptimo nivel se plantearon tres objetivos fundamentales participacioacuten
ciudadana Estado Gerencia y transparencia y lucha contra la corrupcioacuten pag261
Estas consideraciones expresadas durante el gobierno del Doctor Avaro Uribe Veacutelez
en su plan de Desarrollo social y econoacutemico fundamentan mi propuesta de conceptualizar
la planeacioacuten como un macroproceso porque implica no solo una etapa de la
implementacioacuten y ejecucioacuten del plan propuesto si no como lo expresan a continuacioacuten
involucra al ciudadano participativo y lo constituye como la base fundamental en la
elaboracioacuten ejecucioacuten seguimiento y evaluacioacuten de los planes programas y proyectos
que le facilitan ser usuario de los servicios puacuteblicos y no solamente en los microprocesos
de la contratacioacuten estatal como lo expreso pag261
[hellip] El ciudadano no soacutelo es usuario de los servicios del Estado sino que es parte
activa en la construccioacuten social a traveacutes de los procesos integrales de ejecucioacuten
seguimiento y evaluacioacuten de las funciones puacutebicas Para concretar o anterior se
crearaacuten [hellip] veeduriacuteas comunitarias en todas las actividades de la administracioacuten
[hellip] en los niveles nacional departamento y municipal con participacioacuten de las
caacutemaras de comercio las universidades las agrupaciones gremiales y las
comunidades pag262
325 Estado Comunitario desarrollo para todo 2006-2010
Respecto al segundo periodo de gobierno del Doctor Aacutelvaro Uribe Veacutelez en el que
se implementoacute el plan de desarrollo econoacutemico y social (Estado Comunitario desarrollo
para todo 2006-2010) Tiene como caracteriacutestica que es el primero que se elabora para un
gobierno reelegido Adicionalmente cuenta con antecedentes e insumos que anteriores
planes no teniacutean por ejemplo
Este plan especifica
[hellip] la planeacioacuten de manera novedosa empieza a incorporar consideraciones
de desarrollo regional en el Plan Nacional de Desarrollo incluida una poliacutetica
para las zonas de frontera y la promocioacuten de la ciencia la tecnologiacutea y la
innovacioacuten paacuteg25- 26
Con este plan se incorpora maacutes microprocesos macroproceso al macroproceso
de planeacioacuten facilitando la conceptualizacioacuten de acuerdo con nuestra propuesta uno
de los aportes que maacutes fortalece esto se concreta con lo consignado en el plan (Estado
Comunitario desarrollo para todo 2006-2010) donde se contextualiza lo macro de la
planeacioacuten al expresar
[hellip] La planeacioacuten no se debe evaluar soacutelo por la asignacioacuten de recursos
puacuteblicos que hace el Estado sino tambieacuten por la Articulacioacuten de planes
sectoriales [hellip] La ejecucioacuten de las poliacuteticas a traveacutes de mecanismos de
contratacioacuten puacuteblica como la concesioacuten [hellip] La evaluacioacuten como herramientas
44
fundamentales en la toma de decisiones de planeacioacuten y de asignacioacuten
presupuestal [hellip] programacioacuten y ejecucioacuten del gasto puacuteblico en funcioacuten de las
metas y resultados de la gestioacuten del Gobierno se vincularaacuten ejercicios anuales
que relacionen metas y presupuesto de inversioacuten sectorial [hellip] La generacioacuten de
compromisos por parte de las entidades frente a los procesos de planeacioacuten
teniendo en cuenta los resultados del seguimiento y las recomendaciones hechas
por las evaluaciones y paacuteg 26-440
326 Prosperidad par todos 2010-2015
Todo lo dicho hasta ahora explica porque este capiacutetulo nos permita
contextualizar y resaltar aspectos importantes que integran conforman estructuran el
macroproceso de planeacioacuten como el macroproceso corresponde ahora efectuar la revisioacuten
de los planes de gobernoacute implementados por el Doctor Juan Manuel Santos Calderoacuten
Iniciando por el denominado (Prosperidad par todos 2010-2015 paacutegs 18-49) Que tiene
como significado y objetivo lograr una sociedad con maacutes empleo menos pobreza y maacutes
seguridad Dentro de las prioridades establecidas en este plan se priorizaron la necesidad
de hacer parte de organismos internacionales como CIVETS21 y OCDE22 la planeacioacuten
con un enfoque regional permanente Que fortalezca La formulacioacuten y distribucioacuten del
presupuesto Asiacute como su seguimiento y evaluacioacuten para ello se establecioacute la necesidad de
nuevo esquema de gestioacuten de proyectos en el marco de las Asociaciones Puacuteblico
Privadas (APP) el desarrollo de procesos y procedimientos que bajo lineamientos
estaacutendares preestablecidos y guiacuteas teacutecnicas orienten a las entidades puacuteblicas en la
evaluacioacuten preparacioacuten y seguimiento de sus proyectos bajo estos esquemas y
faciliten el cumplimiento de los objetivos propuestos [hellip] En el proceso de
planificacioacuten se estructuraraacute la poliacutetica de maduracioacuten de proyectos cuyo objetivo
principal seraacute el cumplimiento del ciclo de vida de los proyectos de inversioacuten[hellip]
Mejorando la capacidad teacutecnica en los aacutembitos nacional y territorial para la planeacioacuten
ejecucioacuten seguimiento y evaluacioacuten [hellip] Establecer mecanismos de inspeccioacuten
vigilancia y control empresarial a traveacutes del Registro Uacutenico Tributario y la Planilla
Integrada de Liquidacioacuten de Aportes a la Seguridad Social PILA paacuteg 261-509
327 Todos por un nuevo paiacutes 2014-2018
Quiero concluir este capiacutetulo analizando los argumentos que nos aporta el plan de
desarrollo econoacutemico y social que se estaacute implementando por el actual gobierno Para ello
se trazaron cinco estrategias son ellas competitividad e Infraestructura Estrateacutegicas
Movilidad Social Transformacioacuten del Campo Seguridad Justicia y Democracia
21 Colombia Indonesia Vietnam Egipto Turquiacutea y Suraacutefricandash percibidas en el planeta como economiacuteas con grandes expectativas de crecimiento para las proacuteximas deacutecadas (Prosperidad para todos 2010-2014) 22 Organizacioacuten para la Cooperacioacuten y el Desarrollo Econoacutemico
45
para la Construccioacuten de Paz Buen Gobierno Paacuteg 23-27
Asiacute este plan involucra
[hellip] los estaacutendares de la Organizacioacuten para la Cooperacioacuten y el Desarrollo
Econoacutemico (OCDE) [hellip] Entre estos instrumentos se usaraacuten los denominados
contratos plan [hellip] Como complemento se enfatizaraacute el uso de esquemas de
asociaciones puacuteblico privadas (APP) con el fin de canalizar recursos y
capacidades del sector privado hacia el desarrollo de proyectos de alto impacto
nacional y regional Paacuteg 30
Con el anaacutelisis realizado se resaltan los aportes y avances que permitieron
estructura el proceso de planeacioacuten como el macroproceso propuesto el cual involucra
incorpora microprocesos dependientes independientes que se enlazan o complementan ya
que la implementacioacuten de la planeacioacuten no solo estaacute en la ejecucioacuten de recursos asignados
en la etapa precontractual si no que se inicia con anterioridad a la elaboracioacuten de los
planes de desarrollo de cada gobierno presidencial o territorial ya que en eacutel se deben
analizar y plantear soluciones a la problemaacutetica del paiacutes estableciendo objetivos estrategias
que permitan prestar los servicios puacuteblicos establecidos en la constitucional Nacional que
se constituyen en las necesidades insatisfechas de los administrados administrados que no
son ajenos al macroproceso de planeacioacuten y como se vio con anterioridad en los planes de
gobernoacute se establece que este debe intervenir en todas y cada una de las etapas
macroproceso microprocesos que se realizan y desarrollan para lograr el objetivo
permanente invariable que es el bienestar social con equidad
Por ello de la lectura de las normas constitucionales se construye la graacutefica
No 3 De los Planes de desarrollo y el sistema nacional de planeacioacuten la cual nos
permite precisar y afirmar que la planeacioacuten no pertenece de manea exclusiva a una
etapa de la contratacioacuten estatal y por consiguiente es viable la propuesta de conceptuar
la planeacioacuten como el macroproceso que permite satisfacer las necesidades del Estado
de manera eficiente y eficaz teniendo como sustento y base los principios
constitucionales y legales establecidos en el ordenamiento juriacutedico como por las teoriacuteas
administrativas econoacutemicas y financieras
Grafica No 3 Del Macroproceso de elaboracioacuten de los Planes de desarrollo y el sistema de
planificacioacuten elaboracioacuten propia informacioacuten extraiacuteda de la (Constitucion Politica de
Colombia 1991) Tiacutetulo XIII Capiacutetulo I Y II
46
47
Capiacutetulo IV
ldquoEl hombre nunca ha tenido tantos recursos ni tantos desafiacuteos
ni tantas posibilidades del punto de vista teacutecnico
Despilfarramos [hellip] millones de doacutelares por minuto en presupuesto
[hellip] a nivel del mundo
Decir que no hay plata es no tener verguumlenzardquo
Joseacute Mujica 12 marzo 2014
4 El macroproceso de planeacioacuten instrumento transversal
En el derecho puacuteblico
41El presupuesto Como herramienta instrumento y poliacutetica en el
macroproceso de planeacioacuten
Quizaacutes en alguacuten momento de su actividad diaria se ha llegado a preguntar iquestCoacutemo
se proyecta el gasto de las contribuciones hechas por usted y sus familiares o amigos hacen
antildeo tras antildeo iquestA cuaacutento haciende el total de recursos aportados por los actores econoacutemicos
al Estado Y si iquestEstos gastos obedecen a unas verdearas necesidades las cuales requieren
ser atendida por las empresas instituciones y organizaciones del Estado
Para dar respuestas a estas preguntas se toma como punto de partida la definicioacuten
de presupuesto que nos aporta (Morales 2000) en su trabajo donde establece la palabra
presupuesto se deriva del verbo presuponer que significa ldquodar previamente por sentada una
cosardquo Se acepta tambieacuten que presuponer es ldquoformar anticipadamente el coacutemputo de los
gastos o ingresos o de unos y otros de un negocio cualquierardquo paacuteg 3
Por otro lado (Burbano Ruiz 2011) en su libro Presupuestos enfoque moderno de
planeacioacuten y control de recursos refirieacutendose a los oriacutegenes del presupuesto ubica su
definicioacuten y aplicacioacuten en el siglo XVIII cuando en el sector puacuteblico en el Parlamento
Britaacutenico se presentaban los informes de gastos gubernamentales para su ejecucioacuten y
posterior control paacuteg 2
De la misma manera la Asociacioacuten Internacional de Presupuesto Puacuteblico expresoacute ldquoel
presupuesto es la herramienta que le permite al sector puacuteblico cumplir con la produccioacuten de
bienes y servicios puacuteblicos para satisfaccioacuten de las necesidades de la poblacioacuten de
conformidad con el rol asignado al Estado en la economiacutea y sociedad del paiacutesrdquo (ASIP sf)
A continuacioacuten se citan otras definiciones aportadas por diversos autores en sus
obras donde han tratado la importancia del tema de presupuesto Con lo que se coadyuva a
establecer el proceso presupuestal del Estado como parte integra del macroproceso de
planeacioacuten Como lo expresaron los Doctores (Diaz Parra amp Lopez 2016) en su libro
Presupuestos al respecto sentildealaron
48
El Presupuesto es una herramienta de planeacioacuten que sirve como guiacutea en la
organizacioacuten se construye a partir de una serie de diagnoacutesticos internos y externos
del planteamiento de unos objetivos por conseguir y del establecimiento de
estrategias y poliacuteticas Los presupuestos concebidos desde la planeacioacuten permiten
de cierta forma anticiparse a los hechos que ocurriraacuten para poder contrarrestar los
efectos negativos y aprovechar los efectos positivos de los entornos externo e
interno pag32
Con esta definicioacuten se establece que el proceso presupuestal es una herramienta que
se encuentra inmersa dentro del macroproceso de planeacioacuten y como tal utiliza elementos
concebidos en eacutel Situacioacuten que se concreta con lo expresado por Rachlin Robert quien
asevera que antes de definir lo que es un presupuesto es necesario tener una idea de cuaacutel es
su papel y su relacioacuten con el proceso general Refirieacutendose a un proceso mayor o superior
que necesariamente contiene el proceso presupuestal y que en este trabajo se designa como
Macroproceso de planeacioacuten (Rachlin 1984 paacutegs 2-3)
De modo similar se expresa (Kaffury 1993) Afirmando el presupuesto es un plan
expresado en teacuterminos monetarios supone varios puntos esenciales donde menciona la
planificacioacuten general previa que comprende la determinacioacuten de poliacuteticas y objetivos
futuros por parte de la direccioacuten Con este pronunciamiento Kaffury al igual que Rachlin
incorpora dentro de la planeacioacuten el proceso presupuestal sustentando la planeacioacuten como
el macroproceso que contiene el proceso presupuestal Paacuteg 36
De la misma manera (Stoner amp Freeman 1994) en su libro Administracioacuten
determinan que los presupuestos son estados cuantitativos formales de los recursos
reservados para realizar las actividades planeadas en un plazo de tiempopag663
Apoyando esta definicioacuten se cita a (Burbano amp Ortiz 2004) quienes afirmaron
sobre los presupuestos
Son la estimacioacuten programada de manera sistemaacutetica de las condiciones de
operacioacuten y de los resultados a obtener por un organismo en un periodo
determinado Tambieacuten dice que el presupuesto es una expresioacuten cuantitativa formal
de los objetivos que se propone alcanzar la administracioacuten de la empresa en un
periodo con la adopcioacuten de las estrategias necesarias para lograrlos Paacutegina 21
Otra maacutes expliacutecita nos aporta (Muntildeoz P 1999) quien sentildeala el presupuesto es un
plan de accioacuten expresado en teacuterminos financieros Conjunto de decisiones que van a
determinar los propoacutesitos de una empresa y los medios para lograrlos incluyendo las
disposiciones de los recursos materiales y humanos las formas de organizacioacuten los
meacutetodos de trabajo y las medidas de tiempo cantidad y calidad
En lo que atantildee al Presupuesto la Corte ha reconocido su importancia como parte
del proceso de planeacioacuten destacaacutendolo no solo como instrumento contable sino por las
importantes finalidades econoacutemicas y poliacuteticas que persigue Sentencia C-685 de 1996
49
Al respecto ha dicho que el presupuesto se constituye en un mecanismo de
racionalizacioacuten de la actividad estatal mediante el cual se cumplen funciones
redistributivas en la sociedad se hacen efectivas las poliacuteticas econoacutemicas de planificacioacuten
y desarrollo y se lleva a cabo una estimacioacuten anticipada de los ingresos y una autorizacioacuten
de los gastos puacuteblicos que han de ejecutarse dentro del respectivo periacuteodo fiscal Sentencias
C-685 de 1996 C-177 de 2002 C-077 de 2012 y C-292 de 2015
El presupuesto es tambieacuten ldquoun instrumento de gobierno y de control en las
sociedades democraacuteticas ya que es una expresioacuten de la separacioacuten de poderes y una natural
consecuencia del sometimiento del gobierno a la ley por lo cual en materia de gastos el
Congreso debe autorizar coacutemo se deben invertir los dineros del erario puacuteblicordquo lo que a su
vez ldquoexplica la fuerza juriacutedica restrictiva del presupuesto en materia de gastos seguacuten el
cual las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones
legislativas limitativas de la posibilidad del gasto gubernamentalrdquo Corte Constitucional
Sentencia C-685 de 1996 MP Dr Alejandro Martiacutenez Caballero
La anterior definicioacuten nos aproxima a la contextualizacioacuten del proceso presupuestal
del Estado como componente del macroproceso de planeacioacuten En todos los casos el
presupuesto constituye una herramienta uacutetil para la administracioacuten ya que a traveacutes de eacutel se
establecen metas alcanzables que ponen de manifiesto el liderazgo de los directivos y el
compromiso de todos los miembros de la organizacioacuten todo ello en procura de un objetivo
comuacuten incrementar el valor de la empresa Welsch G Hilton R Gordon P y Rivera C
(2005) Presupuestos Planificacioacuten y control de utilidades Meacutexico Pearson
Con relacioacuten al presupuesto puacuteblico se constituye asiacute en un acto de trascendental
importancia para el paiacutes pues de eacutel depende en buena medida la poliacutetica econoacutemica y el
cumplimiento de fines esenciales del Estado vr gr el servicio a la comunidad la
promocioacuten de la prosperidad general la garantiacutea y efectividad de los principios derechos y
deberes consagrados en la Constitucioacuten y el aseguramiento en condiciones de igualdad y
equidad de un orden justo Debido a ello el constituyente reguloacute en los artiacuteculos 345 y ss
Del Estatuto Superior varios aspectos atinentes a su elaboracioacuten presentacioacuten aprobacioacuten
ejecucioacuten etc y en el artiacuteculo 352 ordenoacute al Congreso expedir la ley orgaacutenica del
presupuesto a la cual debe sujetarse toda la actividad legislativa en esta materia Que se
enmarca primordialmente sobre el presupuesto general de la Nacioacuten que ha sido definido en
la sentencia C-68596 MP Alejandro Martiacutenez Caballero Como
un mecanismo de racionalizacioacuten de la actividad estatal en tanto y en cuanto
cumple funciones redistributivas de poliacutetica econoacutemica planificacioacuten y desarrollo
es tambieacuten un instrumento de gobierno y de control en las sociedades democraacuteticas
ya que es una expresioacuten de la separacioacuten de poderes y una natural consecuencia del
sometimiento del Gobierno a la ley por lo cual en materia de gastos el Congreso
debe autorizar coacutemo se deben invertir los dineros del erario puacuteblico lo cual justifica
la fuerza juriacutedica restrictiva del presupuesto en materia de gastos ya que las
apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones
legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental
50
Finalmente se cita la definicioacuten aportada por (Garcia Galindo amp Bolivar Ramirez
Fundamentos de Gestioacuten Puacuteblica Hacia un Estado eficiente 2014) en su libro
Fundamentos de Gestioacuten Puacuteblica Hacia un Estado eficiente lo cual enmarca y deja inmerso
el proceso presupuestal del Estado en el Macroproceso de planeacioacuten cuando indican
El presupuesto puacuteblico es considerado como un acto de autoridad soberana por el
cual se computan anticipadamente los ingresos y se autorizan los gastos para un
periacuteodo determinado Es una herramienta que con caraacutecter social econoacutemico y
financiero ayuda a las autoridades del Estado a planear programar y proyectar los
ingresos y los gastos puacuteblicos de manera que las cifras asiacute presupuestadas
coincidan con los montos realmente ejecutados Pag437
42 El presupuesto como componente esencial del macroproceso de planeacioacuten
en Colombia
Una vez definido el presupuesto como la herramienta mecanismo instrumento
funcioacuten poliacutetica Plan y ley Indispensable para fortalecer el cumplimiento de objetivos en
los planes de desarrollo antes descritos se mostraraacute como el macroproceso presupuestal
compuesto por e1 Presupuesto puacuteblico el Procedimiento presupuestal y el Proceso
Presupuestal se estructura como el componente esencial del macroproceso de planeacioacuten
que se encuentra configurado en las normas constitucionales en especial los Artiacuteculo 150
[hellip] al Congreso hacer las leyes Artiacuteculo 151 Sobre la expedicioacuten de leyes orgaacutenicas
[hellip] preparacioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y
del plan general de desarrollo [hellip] Artiacuteculo 200 Al Congreso (hellip) Presentar el Plan
Nacional de Desarrollo y de inversiones puacuteblicas Enviar a la Caacutemara de Representantes el
proyecto de presupuesto de rentas y gastos Artiacuteculo 342 [hellip] la ley orgaacutenica reglamentaraacute
los procedimientos de elaboracioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten de los planes de desarrollo y la
sujecioacuten de los presupuestos oficiales De estos preceptos constitucionales se expiden Ley
152 de 1994 para el PND y leyes 38 de 1989 179 de 1994 y 225 de 1995 (Compiladas en el
Decreto 111 de 1996) 617 de 2000 y 819 de 2003 Que constituyen el Estatuto Orgaacutenico
del Presupuesto (Olano Garcia 2000)
De conformidad con el marco normativo general enunciado se indica y se muestra
que el macroproceso presupuestal no es un es una actividad del Estado aislado
sino que este hace parte integra del macroproceso de planeacioacuten propuesto y que estaacute
conformado por diversas actividades como son la programacioacuten y aprobacioacuten del
presupuesto mediante la elaboracioacuten del plan financiero (art 28 L 3839) previo
concepto del Consejo Superior de Poliacutetica Fiscal CONFIS el plan operativo anual
de inversioacuten (Decreto 4730 de 2005 Artiacuteculo 11) aprobado por el CONPES entre
otros aspectos que deben obedecer y regirse por los principios presupuestales
etapas fases o microprocesos donde se establecen responsabilidades de
programacioacuten aprobacioacuten ejecucioacuten y seguimiento Como lo sentildeala Corte
Constitucional Sentencia 478 del 6 de agosto de 1992 MP Eduardo Cifuentes
Muntildeoz En concordancia con el Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo 6 Sistema Presupuestal Estaacute
51
constituido por un plan financiero por un Plan Operativo Anual de Inversiones y por el Presupuesto
Anual de la Nacioacuten definidos en la Ley 38 de 1989 modificada por la Ley 179 de 1994
Grafica No 4 Fuente Departamento nacional de planeacioacuten Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo
9 Banco Nacional de Programas y Proyectos
Sobre el particular lo ha dicho la Corte la Constitucioacuten Poliacutetica y el Estatuto
Orgaacutenico del Presupuesto diferencian los distintos momentos que identifican el
proceso presupuestal y definen las funciones que le corresponde cumplir al
Gobierno y al Congreso en dicho proceso Inicialmente es al Gobierno a quien
compete formular anualmente el presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones y
presentar el proyecto al Congreso dentro de los primeros diez diacuteas de cada
legislatura incluyendo en eacuteste las partidas que considera deben ser ejecutadas
dentro del periacuteodo fiscal respectivo partidas que deben corresponder a un creacutedito
judicialmente reconocido o a un gasto decretado conforme a ley anterior o a uno
propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas
del poder puacuteblico o al servicio de la deuda o destinado a dar cumplimiento al Plan
Nacional de Desarrollo (CP arts 346 y 347) Posteriormente le corresponde al
Congreso dentro de los tres primeros meses de cada legislatura aprobar o no las
partidas de acuerdo con su destinacioacuten esto es autorizar o no los gastos propuestos
por el Gobierno (CP arts 345 348 y 349) momento en el cual la propia
Constitucioacuten le reconoce la posibilidad de eliminar o reducir las partidas que no
considere convenientes salvo aquellas que se necesitan para el servicio de la deuda
puacuteblica las demaacutes obligaciones contractuales del Estado la atencioacuten completa de
los servicios ordinarios de la administracioacuten y las inversiones autorizadas en el Plan
de Desarrollo (CP art 351) Finalmente en la etapa de ejecucioacuten del presupuesto
es funcioacuten del Gobierno y de las otras autoridades ordenadoras del gasto ejecutar
los recursos es decir comprometer efectivamente las correspondientes partidas
hasta los montos maacuteximos aprobados por el Congreso de acuerdo con su finalidad
(CP arts 189-20 y 345) Sobre el tema se pueden consultar entre otras las
Sentencias C-592 de 1995 C-192 de 1997 C-315 de 1997 y C-292 de 2015
Las entidades formulan el proyecto
seguacuten metodologiacutea y lo previsto en artiacuteculo 12 del Decreto 2844 de 2010 y
lo remiten al Ministerio o Departamento Administrativo al cual estaacuten adscritas o
vinculadas Los proyectos de inversioacuten solo deberaacuten ser presentados a traveacutes
de las entidades que hacen
Los Ministerios o Departamentos Administrativos emiten Concepto de
Viabilidad basado en calificacioacuten teacutecnica y
consistencia con el Plan Nacional de Desarrollo y poliacuteticas sectoriales Los
proyectos viables son remitidos a la correspondiente Direccioacuten Teacutecnica DT del
DNP (Artiacuteculos 13 y 14 del Decreto 2844 de 2010)
La DT del DNP realiza el control posterior
de viabilidad Como resultado lo
devuelve o lo registra en el banco nacional de programas y proyectos de
inversioacuten BPIN Cuando es un proyecto vital para la entidad pero la DT considera
que se debe realizar un ajuste que no
cambie la concepcioacuten del proyecto incluiraacute la leyenda Previo concepto
Solo haraacuten parte del POAI los proyectos registrados
a 1 de junio del antildeo anterior al que se estaacute programando (Decreto 2844 de 2010)
52
Grafica No 5 Fuente Direccioacuten General del Presupuesto Puacuteblico Nacional Presupuesto
Anual de la Nacioacuten Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo 10 La Ley Anual sobre el Presupuesto
General de la Nacioacuten es el instrumento para el cumplimiento de los planes y programas de
desarrollo econoacutemico y social (Ley 38 de 1989 art6) Rentas y recursos de capital
Para la elaboracioacuten de estos planes antes mencionados el Estatuto Orgaacutenico del
Presupuesto establecioacute la obligacioacuten de cumplir y observar los siguientes principios
presupuestales Anualidad Universalidad23 Unidad de Caja Programacioacuten Integral
Especializacioacuten Coherencia Macroeconoacutemica y Homeoacutestasis Presupuestal Legalidad24
De los cuales la corte sentildealo que son precedentes de validez por lo que al no ser tenidos en
cuenta vicia la legitimidad Corte Constitucional Sentencia C-337 del 19 de agosto de 1993
MP Vladimiro Naranjo Mesa
Entre los maacutes importantes se destaca el principio de legalidad del gasto
considerado por la jurisprudencia constitucional como ldquouno de los fundamentos maacutes
23 Consultar Corte Constitucional Sentencia C-478 del 6 de agosto de 1992 MP Alejandro Martiacutenez Caballero 24 Consultar lo dicho por RESTREPO Juan Camilo Hacienda puacuteblica Bogotaacute U Externado de Colombia 8ordf Ed oct 2006 p 243
LOS
ESTABLECIMIENTOS
Renta IVA Gasolina-ACPM Timbre Nacional Gravamen Movimientos Financieros Impuesto al
patrimonio Arancel Externo y Otros
NO TRIBUTARIOS
CORRIENTES
Venta de bienes y servicios
Interno
OTROS RECURSOS DE CAPITAL
INGRESOS DE
CAPITAL
Interno
OTROS RECURSOS DE CAPITAL
Administrada por el Fondo de
CONTRIBUCIONES
SENA
53
importantes de las democracias constitucionales Sentencia C-685 de 1996 reiterada entre
otras en la Sentencia C-192 de 1997
Seguacuten dicho principio es al Congreso y no al Gobierno como oacutergano de
representacioacuten popular a quien corresponde mediante ley ordinaria decretar y autorizar los
gastos del Estado ldquomecanismo este con el cual a su vez se realiza un control al ejercicio
de la funcioacuten administrativa por parte del ejecutivordquo Sentencia C-562 de 1998
Consecuente con lo anterior el presupuesto debe formularse anualmente de en
aplicacioacuten de lo establecido en la (CP art 346) donde establece que el presupuesto se
encuentra tambieacuten sometido al principio de anualidad Ello significa que tiene un alcance
temporal y en consecuencia su vida juriacutedica se encuentra limitada a la vigencia fiscal
respectiva que comienza a contarse el 1ordm de enero y termina el 31 de diciembre de cada antildeo
Sobre el tema de pueden consultar entre otras las Sentencias T-185 de 1993 C-039 de
1994 C-201 de 1998 y C-292 de 2015
En otras palabras el presupuesto es una sucesioacuten de procesos que se repite en el
tiempo afirmacioacuten realizada por (Restrepo 2008) De conformidad en lo establecido en el
Decreto 4730 de 2005 en su artiacuteculo 5deg El ciclo presupuestal comprende (i) Programacioacuten
del proyecto de presupuesto (Ley 819 de 2003 Artiacuteculo 8ordm Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo
3547) (ii) Presentacioacuten del proyecto al Congreso de la Repuacuteblica (Decreto 111 de 1996
Artiacuteculo 5152 Decreto 568 de 1996 Artiacuteculo 15) (iii) Estudio del proyecto y aprobacioacuten por
parte del Congreso de la Repuacuteblica Primer debate (Ley 819 de 2003 Artiacuteculo 1ordm Marco fiscal de
mediano plazo) comisiones econoacutemicas (Decreto 568 de 1996 Artiacuteculo 13) Segundo debate
en plenarias (Modificaciones por iniciativas parlamentarias o particulares) (iv) Liquidacioacuten
del Presupuesto General de la Nacioacuten (Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo 67 Decreto 4730 de
2005 Artiacuteculo 15 Decreto 2789 de 2004 SIIF Artiacuteculo 21) (v) Ejecucioacuten (Vi)
Seguimiento (vii) Evaluacioacuten Complementando este macroproceso (alfonso 1996) expreso
que se diferencian cuatro fases o tiempos alternos bien definidos dentro de la paraacutebola
presupuestal a saber el tiempo de preparacioacuten del presupuesto el de expedicioacuten el de
ejecucioacuten y el de fiscalizacioacuten (hellip)
43Contextualizacioacuten del macroproceso de planeacioacuten en el presupuesto
general de la Nacioacuten
Examinando la normas constitucionales legales jurisprudenciales y la doctrina se
ha descrito hasta este momento el macroproceso de planeacioacuten el cual se encuentra
ampliamente estructurado de acuerdo con el objetivo propuesto en este trabajo y se ha
establecido que este es un proceso macro compuesto por macro y microprocesos y entre
ellos se especificoacute el macroproceso de presupuestal de la nacioacuten Determinando que hace
parte integra de un proceso superior que para este trabajo identificamos como el
macroproceso de planeacioacuten toda vez que este es la base para poder cumplir las metas y
objetivos trazados en los planes de desarrollo
54
Dentro de este marco ha de considerarse como una vez aprobado el presupuesto en
los dos debates correspondientes en la caacutemara y el senado se abre paso o inicia un nuevo
proceso que permite la utilizacioacuten de los recursos asignados en el presupuesto general de la
nacioacuten y este es designado como la ejecucioacuten Contemplado en el Decreto 111 de 1996 que
compila la Ley 38 de 1989 la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el
estatuto orgaacutenico del presupuesto y establecioacute el numeral XI De la ejecucioacuten del
presupuesto Articulo 7173 y 89 Decreto 568 de 1996 Por el cual las reglamenta y define
este proceso en su numeral VII Denominado De la ejecucioacuten del presupuesto Que
comprende los artiacuteculos 19 al 39
Es en este proceso es donde se dan inicio los actos administrativos que concretan el
artiacuteculo dos de la constitucioacuten de 1991 y se inicia a establecer quizaacutes un control efectivo a
la destinacioacuten del recurso la cual debe ser utilizada observando los principios que rigen la
funcioacuten administrativa y la contratacioacuten estatal y la inobservancia de estos y de la
normatividad presupuestal se deriva la responsabilidad Penal Coacutedigo Penal Colombiano
Tiacutetulos XIV y XV denominado ldquoDelitos contra la Administracioacuten Puacuteblicardquo Disciplinaria
(Ley 734 de 2002) y Pecuniaria por parte de los funcionarios que tiene la competencia para
ordenar la ejecucioacuten del gasto Como se observa en la siguiente graacutefica
Grafica No 6 Capacidades de contratacioacuten Fuente Direccioacuten General de Presupuesto
Publicoacute Nacional
55
Esta descripcioacuten seraacute incompleta si dentro del macroproceso presupuestal que se
estaacute mostrando no se enuncia y describe los pasos a seguir para realizar el proceso de
afectacioacuten presupuestal que debe considerar ademaacutes de la ejecucioacuten de las apropiaciones
(Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo 89) que deben cumplir con el (Decreto 111 de 1996
Artiacuteculo 71 CDP) (Decreto 568 de 1996 Artiacuteculo 19) que garantiza la existencia de
apropiacioacuten presupuestal para la asuncioacuten de compromisos y posteriormente efectuar el
registro presupuestal operacioacuten mediante la cual se perfecciona el compromiso y se afecta
en forma definitiva la apropiacioacuten (Decreto 568 de 1996 Artiacuteculo 20) Las cuentas por
pagar reservas presupuestales (Decreto 568 de 1996 Artiacuteculo 37 3839 Decreto 1957 de
2007 Artiacuteculo 6deg El artiacuteculo 31 del Decreto 4730 de 2005) Vigencias fiscales futuras
(Decreto 1957 de 2007 Artiacuteculo 1deg) Los proyectos de inversioacuten puacuteblica regulados en el
(Decreto 2844 de 2010 Artiacuteculo 17 24 2526) que preveacute la actualizacioacuten antes de que
pierdan el registro asignado
De esta manera se ha demostrado que el macroproceso de presupuesto como sea
dicho no es una actividad suelta e independiente si no que ase parte de una actividad mayor
que para este trabajo se presenta como el macroproceso de planeacioacuten que ademaacutes de
contener el macroproceso presupuestal estaacute conformado por macro y microprocesos que
hacen tangible el cumplimiento del artiacuteculo 2 de la constitucioacuten poliacutetica de 1991 mediante
la aplicacioacuten y desarrollo de actividades y actuaciones de particulares y la
administracioacuten Que han permitido la asignacioacuten y posterior ejecucioacuten de los presupuestos
Capiacutetulo V
Sospecho que se deberiacutea introducir otra forma de separacioacuten de poderes Tambieacuten
pienso por supuesto que tales transformaciones de las instituciones poliacuteticas deberaacuten
realizarse en el marco de los principios constitucionales hoy reconocidos fundaacutendose
en el contenido universal de esos principiosrdquo
Juumlrgen Habermas
(akifrasescom 2018)
5 El Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten administrativa y contractual
del Estado
51Los principios en la funcioacuten administrativa y contractual del Estatal
La contratacioacuten estatal ha estado reglamentada inicialmente por el Decreto 222 de
1983 posteriormente la ley 80 de 1993 modificada por la ley 1150 de 2007 y por
muacuteltiples decretos de corta duracioacuten como lo fue el Decreto 66 de2008Decreto 2474 de
2008 Decreto 734 de 2012 sustituido por el Decreto 1510 de 2013 y el Decreto 1082 de
56
2015 que incorporo el anterior y el 734 aspecto inequiacutevoco de la inestabilidad juriacutedica por
la que Colombia ha atravesado en el afaacuten de corregir aspectos que afectan la satisfaccioacuten
de las necesidades del constituyente primario de conformidad con la carta poliacutetica en sus
artiacuteculos 1 y 2 Normas que deben ser satisfechas de conformidad al pronunciamiento de
la Corte constitucional en Sentencia C-449 de 1992 Del MP Alejandro Martiacutenez
Caballero donde expresa Para el cumplimiento de los fines del Estado es necesario el
aprovisionamiento de bienes y servicios [hellip] mediante la contratacioacuten [hellip] tendientes a
lograr los fines del Estado en forma legal armoacutenica y eficaz
Razoacuten por la cual mediante el Decreto 4170 de 2011 se crea la Agencia Nacional de
Contratacioacuten Puacuteblica ldquoColombia Compra Eficienterdquo para crear poliacuteticas claras de
transparencia evaluacioacuten y monitoreo del sistema de contratacioacuten Para lo cual le concede
funciones relacionadas con poliacuteticas planes y programas que permitan mejorar la
eficiencia y optimizacioacuten de recursos elaboracioacuten de manuales de los acuerdos marco de
precios y manuales guiacuteas identificacioacuten de riesgos elaboracioacuten y actualizacioacuten del plan
anual de adquisiciones pliegos de condiciones tipo para la contratacioacuten de conformidad
con el artiacuteculo 2 del Decreto 4170 de 2011
De esta circunstancia nace el hecho de que la gestioacuten contractual del Estado debe
estar vinculada siempre a la satisfaccioacuten de sus necesidades sociales generales como lo
sustento (Tafur Galvis 1997) Con observancia de los principios axioloacutegicos consagrados
en la constitucioacuten en los cuales debe enmarcarse las actuaciones de los funcionarios
puacuteblicos como de los particulares de los cuales se pueden enunciar los siguientes
La presuncioacuten de la buena fe Artiacuteculo 83 de la (Constitucion Politica de Colombia
1991) principio del cual se desprenden otros principios aplicables expliacutecitamente en el
ejercicio de la contratacioacuten del Estado como lo es el principio de economiacutea transparencia
autonomiacutea de la voluntad relacionados de la misma manera con los principios de la
funcioacuten administrativa consagrados en el artiacuteculo 209 de la constitucioacuten igualdad
moralidad eficacia economiacutea celeridad imparcialidad y publicidad Otros Principios
constitucionales relacionados con la contratacioacuten estatal son los consagrados en el
Artiacuteculo 6 responsabilidad empleados puacuteblicos Art 128 singularidad empleos puacuteblicos
Art 228 prevalencia del derecho (Sentencia 15324 2007) Art 29 debido proceso Art
84 no exigir documentos adicionales innecesarios Art 333 libertad econoacutemica Art 13
Igualdad Art 229 acceso administracioacuten de justicia Art 23 Derecho peticioacuten Art 74
Acceso documentos puacuteblicos Art 123 funciones empleados puacuteblicos Y Art 90
responsabilidad del Estado
Con relacioacuten a la ley 80 de 1993 se establecen los Art 24 transparencia Art 25
economiacutea Art 26 Responsabilidad Art 27 de la ecuacioacuten contractual Art 28 de la
interpretacioacuten de las normas contractuales Art 29 de la seleccioacuten objetiva Art 30 de la
estructura de los procesos de seleccioacuten coincidentes con el Art 13 de la ley 1150 de 2007
de los principios aplicables por entidades de reacutegimen contractual excepcional de la
57
funcioacuten administrativa Art 209 y de la gestioacuten fiscal de que tratan los artiacuteculos 267 de la
Constitucioacuten Poliacutetica y Art 5 de la ley 1150 de 2007 de seleccioacuten objetiva
Es significativa la importancia que tiene Los principios maacutexime si desarrollan
enunciados constitucionales los cuales es necesario distinguirlos de las otras normas del
ordenamiento juriacutedico Al respecto es conveniente trazar una hoja de ruta transitable que
permita al lector allanarse de manera clara sobre el concepto de principioacute su naturaleza
juriacutedica estructura alcances validez interpretacioacuten clasificacioacuten Aspectos reconocidos
y aceptados universalmente por su incidencia en la gestioacuten contractual del Estado y
especiacuteficamente en la etapa inicial identificada como precontractual Donde son realizados
los procesos de seleccioacuten25
Es prudente advertir que diferimos de esta afirmacioacuten y es fundamento para la
propuesta de este trabajo presentada considerar y argumentar que los principios no son
exclusividad de la etapa precontractual por ser aplicables en las tres etapas de
contratacioacuten y a todos los procesos de la funcioacuten administrativa Si se establece que estos
son los pilares fundamentales para cumplir los fines del Estado Y soportan el
macroproceso de planeacioacuten que no inicia tampoco en la etapa precontractual ni termina
con ella como se ve en la graacutefica
Grafica No 7 Principios Como Pilares Del Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten administrativa y contractual del Estado elaboracioacuten propia fuente CP 1991 Ley 80 de 1993Ley 1150 de 2007Estatuto de presupuesto
Esto implica abordar esta temaacutetica desde la teoriacutea de las fuentes del derecho Como
primer contacto y acercamientos con teoacutericos como (Sierrra Porto HUMBERTO A
1998) quien expreso Es el origen propio de las normas juriacutedicas del derecho positivo
mientras que para SAVIGNY son las causas de nacimiento del derecho general de las
instituciones juriacutedicas y de las reglas juriacutedicas A su vez KELSEN afirmo que son las
25 Concepto que para efectos argumentativos de este trabajo se han designado y mencionado como los microprocesos que hacen pate del macroproceso de planeacioacuten Entre ellos las modalidades de seleccioacuten
Art 2
4
Art 2
5
Art 2
6
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7
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9
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DECRETO 111 DE 1996 Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989 la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de
1995 que conforman el estatuto orgaacutenico del presupuesto
MACROPROCESO DE PLANEACION
PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES 1991Ley 80 de 1993
Art 1
3
Art 5
ley 1150 de 2007
58
propias normas juriacutedicas que sirven de fundamento de validez al proceso de creacioacuten
normativa y GURVITCH distinguioacute dos formas El procedimiento teacutecnico de
comprobacioacuten del derecho y el fundamento de la fuerza obligatoria del derecho en vigor
el cual reside en los hechos normativos Finalmente en palabras de (ROSS) ldquoLas fuentes
del derecho son aquellos hechos y actos juriacutedicos resultados institucionales que son
normas juriacutedicas O dicho con otras palabras son las normas juriacutedicas como resultados
institucionales hechos o actos juriacutedicosrdquo Pag63
Asiacute las cosas se hace necesario entonces precisar la naturaleza juriacutedica de los
principios la cual en palabras de (Alexy 1983) los principios se deben entender como
ldquomandatos de optimizacioacutenrdquo que requieren ponderaciones a su vez MANUEL
FERNANDO QUINCHE en su obra ldquoDerecho Constitucional Colombianordquo cita a RUIacuteZ
MANERO precisa que los principios se pueden interpretar como normas generales
como normas que expresan los valores superiores de un ordenamiento juriacutedico como
normas programaacuteticas o directrices y finalmente como normas garantista del Estado
Dentro de este contexto se ha establecido que el ordenamiento juriacutedico del Estado
estaacute Compuesto por normas que deben ser diferenciadas especialmente en su estructura
aspecto considerado por autores como (ZAGREBELSKY G 1995) quien considera que
la norma ordena lo que se debe hacer o no hacer siendo indispensable Establecer las
diferencias entre las normas que constituyen reglas y las normas que constituyen
principiospag109 y ss
Para ilustrar mejor esta estructura (BOBBIO 2005) en sus escrito sobre la
clasificacioacuten de las normas juriacutedicas En Teoriacutea General del Derecho enuncio las normas
generales y particulares tambieacuten dio la distincioacuten entre afirmativas y negativas las cuales
se determinan por el uso de las palabras enunciando la clasificacioacuten ultima en normas
categoacutericas e hipoteacuteticas tomando como fundamento la finalidad que expresa cada una de
ellas (KELSEN 1983) Dentro del positivismo juriacutedico realiza una distincioacuten con bases
silogiacutesticas de las normas en primarias y secundarias A su vez (HART H L A 1990)
Realiza la distincioacuten entre normas de reconocimiento de cambio y de adjudicacioacuten Pero
por otro lado (DWORKIN R 1995) expresa existen normas primarias que aseguran
derechos e imponen obligaciones a los miembros de la comunidad Normas secundarias
establecidas coacutemo y por obra de quieacutenes se pueden formar reconocer modificar o
extinguir las normas primariasrdquo
Tras estas afirmaciones se aborda el pensamiento de autores como
CALSAMIGLIA PRIETO SANCHIacuteS HABERMAS DWORKIN ATIENZA Manual y
RUIacuteZ MANERO entre otros quienes han establecido diferentes criterios para diferenciar
las normas entre las reglas y principios al respecto (ZAGREBELSKY G 1995) afirmo
ldquoPor lo general las normas legislativas son reglas mientras que las normas
constitucionales sobre derechos y sobre la justicia son predominantemente principiosrdquo
59
Asiacute en torno a esta importante discusioacuten (SIECKMANN 2006) hablando sobre los
principios establece que estos deben ser entendidos como mandatos de accioacuten universales
especialmente por diferenciarse de las reglas por permitir la realizacioacuten de ponderaciones
en el marco de la fundamentacioacuten de la norma Sin desconocer estos aportes (PRIETO
SANCHIacuteS 1998) precisa las reglas y principios no pertenecen a dos clases de normas sino
a dos tipos de estrategias interpretativasrdquo p 47-63
Desde esta perceptiva (DWORKIN R ) Resalta la distincioacuten entre reglas y
principios sentildealando la utilizacioacuten de un orden loacutegico y explica las reglas son aplicadas en
la toma de decisiones en casos particulares de caraacutecter prescriptivo estas pueden ser vaacutelidas
o no contrario a estos sostiene los principios son vinculantes no tienen prescripcioacuten sus
enunciados no consagra consecuencias juriacutedicas son aplicables en los ldquohard casesrdquo donde
son esenciales para fundamentar derechos y obligaciones adoptados en una norma creada
Complementa esta afirmacioacuten CALSAMIGLIA agregando el criterio de diferenciacioacuten
debe referirse esencialmente a la justicia y equidad p 75-91
Otro marco de referencia sin duda es el presentado por (HABERMAS 2008)
sobre los derechos fundamentales como principios de un orden juriacutedico indicando [hellip] son
el fundamento [hellip] que legiacutetima el ejercicio de la autoridad la ejecucioacuten del poder y el
equilibrio de la fuerza como maacuteximas configurativas p 116
Por su parte (ALEXY Tres escritos sobre los derechos fundamentales y la teoriacutea de
los principios 2003) sostiene los principios son ldquomandatos de optimizacioacutenrdquo ponderables
ante un conflicto de colisioacuten que no implica la desaparicioacuten de uno u el otro que se pueden
cumplir o no mientras que las reglas son normas definitivas vaacutelidas las cuales se deben
cumplir y una desaparece ante la otra (ALEXY Teoriacutea de los derechos fundamentales
1993 paacuteg 81 y ss)
Cambia tu opinioacuten pero manteacuten tus principios
Cambia tus hojas pero manteacuten tus raiacuteces
Viacutector Hugo (1802-1885)
(brainyquotecom 2018)
52Los Principios y las altas cortes
521 Corte constitucional
A partir de lo dicho lo primero que se debe constatar son los pronunciamientos de
la corte constitucional sobre los principios en ponencia del Magistrado Ciro Angarita Baroacuten
en (Sentencia T-406 ( 1992) y sentencia C-539 de 2011 donde expresan lo siguiente
60
ldquo[hellip] los principios y las decisiones judiciales antes considerados como secundarios
[hellip] adquieren importancia excepcional Toda vez que son criterios finalistas e
instrumentos de solucioacuten concreta para el (juez) [hellip] Los principios [hellip] son una
pauta de interpretacioacuten ineludible por la simple razoacuten de que son parte de la
Constitucioacuten misma [hellip] tienen un caraacutecter general y por lo tanto una textura
abierta lo cual en ocasiones limita la eficacia directa de los mismos [hellip] necesitan
de otras normas constitucionales para poder fundamentar la decisioacuten judicial
(Sentencia C-818 2005) En Sentencia C-818 indico las funciones de los principios
en el ordenamiento juriacutedico siendo estos (i) Servir de base y fundamento del todo el
ordenamiento juriacutedico (ii) Actuar como directriz hermeneacuteutica para la aplicacioacuten de
las normas juriacutedicas con categoriacutea de reglas y (iii) En caso de insuficiencia
normativa concreta y especiacutefica ser utilizados como fuente integradora del derecho
CORTE CONSTITUCIONAL (9 agosto 2005)
El Magistrado Rodrigo Escobar Gil en sentencia C-818 (9 agosto 2005) Expreso sobre la
diferencia de los principios y las reglas
los principios y a las reglas son normas juriacutedicas [hellip] mandatos permisiones o
prohibiciones que delimitan y exigen un determinado comportamiento [hellip] mientras
las reglas se limitan a exigir un comportamiento concreto y determinado los
principios trascienden a la mera descripcioacuten de una conducta prevista en un precepto
juriacutedico para darle valor y sentido a muchos de ellos a traveacutes de la unificacioacuten de
los distintos pilares que soportan una institucioacuten juriacutedicardquo los principios [hellip] opera
prima facie sobre las reglas
522 El Consejo de Estado
Concordante con lo anterior y concretamente con relacioacuten al principio de planeacioacuten
contractual el Consejo de Estado ha expresado Con Ponencia de la magistrada Ruth Stella
Correa Palacio (Sentencia 31447 d 2007) expreso sobre los principios
Son los valores de la sociedad transformados por el derecho en criterios o
paraacutemetros de conducta fundamentales que instruyen y rigen las relaciones juriacutedicas en el
Estado pues a la vez que inspiran las reglas de conducta tambieacuten se proyectan en el
ordenamiento juriacutedico para irradiar e impregnar esos axiomas patrones modelos o
arquetipos de comportamiento eacutetico cultural o social a las situaciones generales e
individuales
De estos pronunciamientos sobre los principios se establece que cada uno de ellos se
encuentra claramente definidos aunque se expresen de manera general indeterminada que
son normas que pueden o no cumplirse y soportan decisiones judiciales mediante la
ponderacioacuten pero que el campo de contratacioacuten puacuteblica son disposiciones de contenido
especiacutefico de obligatorio acatamiento en toda la contratacioacuten sin diferenciar cual es la
modalidad de seleccioacuten del contratista Los cuaacuteles son trasparencia responsabilidad
61
seleccioacuten objetiva economiacutea celeridad imparcialidad y publicidad en armoniacutea con los del
209 de la carta tal como lo expreso la corte constitucional
ldquoEl sabio puede cambiar de opinioacuten
El necio nuncardquo
(Emmanuel Kant)
53Fundamentacioacuten del Macroproceso de Planeacioacuten
En la funcioacuten administrativa y contractual del Estado
Sobre la importancia de la planeacioacuten en la actividad administrativa y contractual
del Estado son varios los pronunciamientos del consejo de Estado que maacutes que definir o
establecer la planeacioacuten como un principio Describe macroprocesos y microprocesos que
se constituyen en la fundamentacioacuten para concretar la propuesta de este trabajo
relacionada a la configuracioacuten de la planeacioacuten como macroproceso en la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado entre los cuales se hacen las siguientes citas
jurisprudenciales
(Sentencia 16103 2009) ldquoLa planeacioacuten constituye un principio que debe orientar la
actividad contractual de las entidades estatales cuyo principal desarrollo estaacute
llamado a tener lugar durante las fases previa y preparatoria del contrato [hellip]que ha
de tener en la satisfaccioacuten de las necesidades puacuteblicas Se trata de alcanzar una
soacutelida justificacioacuten del gasto puacuteblico con el objeto de lograr un manejo oacuteptimo de
los recursos financieros del Estadordquo
(SANTOFINIO GAMBOA JO 2009) Expresa [hellip] El deber de planeacioacuten de los
contratos del Estado deben siempre corresponder a negocios debidamente disentildeados
pensados conforme a las necesidades y prioridades que demanda el intereacutes puacuteblico [hellip]
veacutease como desde este pronunciamiento ya se establece un primer proceso que se denomina
establecer la necesidad y esta debe ser prioritaria dentro del intereacutes puacuteblico
[hellip] se trata de exigir a las administraciones puacuteblicas una real y efectiva
racionalizacioacuten y organizacioacuten de sus acciones y actividades con el fin de lograr los
fines propuestos por medio de los negocios estatales [hellip] siguiendo el argumento
para contextualizar la planeacioacuten como el macroproceso se resalta como se hace
mencioacuten a acciones y actividades que estaacuten inmersas en microprocesos (procesos
de seleccioacuten de contratista)
[hellip] Si bien es cierto que el legislador no tipifica la planeacioacuten de manera directa
en la ley 80 de 1993 su presencia [hellip] es inevitable y se infiere de Los Artiacuteculos
209
Este articulo considerado fundamenta a un maacutes la propuesta de la planeacioacuten como
macro proceso toda vez que de acuerdo a lo dicho por el doctor Santofimio al sustentar la
planeacioacuten como principio en principios claramente definidos enunciados que se ajustan a
62
las caracteriacutesticas expuestas con anterioridad la planeacioacuten estariacutea relegada a un segundo
plano al hacer la ponderacioacuten encada cao en concreto a su vez todos y cada uno de ellos
establece microprocesos que permiten su realizacioacuten contextualizacioacuten y cumplimiento de
la misma manera al mencionar las funciones de las autoridades administrativas esta estaacuten
relacionadas con microprocesos y microprocesos que permiten el cumplimiento de la
misioacuten y objetivos de su institucioacuten u organismo estatal
Este argumento basado en el artiacuteculo 339 y 341 de la constitucioacuten poliacutetica
corresponde muy bien al objetivo propuesto de conceptuar la planeacioacuten como
macroproceso en la funcioacuten administrativa y contractual del Estado ya que a lo largo de su
enunciado describe macroprocesos que deben existir para la ejecucioacuten del presupuestos
como lo son el Plan nacional de desarrollo El plan de inversiones puacuteblicas donde se
enuncia su composicioacuten y la forma de elaboracioacuten sustentando claramente que la
planeacioacuten es un macroproceso como se ha explicado en el capiacutetulo uno en su tiacutetulo
Constitucionalidad del Macroproceso de planeacioacuten
Dentro de este contexto ha de considerarse ahora que siguiendo la argumentacioacuten
normativa utilizada para sustentar el principio de planeacioacuten con el artiacuteculo 25 Principio de
Economiacutea de la ley 80 de 1993 en sus numeral 6o refiere al Macroproceso que se debe
realizar denominado licitacioacuten como la necesidad de iniciar el macroproceso de
suscripcioacuten de contratos cuando existan las respectivas partidas o disponibilidades
presupuestales Actividades que tambieacuten son microprocesos que conforman el
macroproceso de planeacioacuten Con esto se puede precisar que la planeacioacuten ya no es como lo
afirma una actividad exclusiva de la etapa precontractual si se considera que las respectivas
partidas o disponibilidad presupuestal puede sufrir variaciones despueacutes de celebrado el
contrato
Habriacutea que decir tambieacuten que el numeral 7o del artiacuteculo 25 de la ley 80 de 1993
establece la necesidad de realizar ejecutar elaborar y anaacutelisis La conveniencia o
inconveniencia del objeto a contratar y las autorizaciones y aprobaciones para ello lo cual
necesariamente debe realizarse a traveacutes de microprocesos individuales o conjuntos que
permitan la recoleccioacuten de datos estadiacutesticas y demaacutes actividades que configuran o
establecen con mayor propiedad la planeacioacuten como macroproceso en la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado
Para los fines de fortalecer a un maacutes el concepto de macroproceso de planeacioacuten y
siguiendo argumentacioacuten normativa propuesta como sustento del principioacute de planeacioacuten se
considera el numeral 11 del artiacuteculo 25 de la ley 80 de 1993 Que sentildeala la realizacioacuten de
un macroproceso identificado como audiencia puacuteblica para la adjudicacioacuten en caso de
licitacioacuten Al igual que el numeral 12 Modificado por el art 87 Ley 1474 de 2011 Sentildeala
la realizacioacuten de otros microprocesos o macroprocesos seguacuten corresponde denominados
estudios disentildeos proyectos requeridos y los pliegos de condiciones Del numeral 13
Nuncia procesos presupuestales correspondientes a reservas presupuestales ajustes
resultantes de la aplicacioacuten de la claacuteusula de actualizacioacuten de precios del numeral 14 del
mismo artiacuteculo se enuncian los macroprocesos sobre presupuestos anuales [hellip] asiacute como
63
los que se originen en la revisioacuten de los precios pactados por razoacuten de los cambios o
alteraciones en las condiciones iniciales de los contratos por ellas celebrados Una vez maacutes
se aprecia que el macro proceso de planeacioacuten sobrepasa la etapa precontractual y es
aplicada en la esta contractual o potscontractual
Esta revisioacuten tan somera pero pertinente nos conduce a fortalecer nuestra
argumentacioacuten sobre el macroproceso de planeacioacuten mediante el anaacutelisis y considerando
del artiacuteculo 26 De la ley 80 de 1993 Sobre el principio de Responsabilidad En especial su
numeral 3o que sustenta y establece al igual que las normas antes citadas macroprocesos o
microprocesos que deben realizarse por las entidades y los servidores puacuteblicos previo a la
apertura de la licitacioacuten puacuteblica estos se identifican como pliegos de condiciones disentildeos
estudios planos y evaluaciones que fueren necesarios lo anterior se observa en la
caracterizacioacuten del proceso de planeacioacuten
Grafica No 8 Caracterizacioacuten del Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado como soporte los principios elaboracioacuten propia
fuente CP 1991 Ley 80de 1993 Normatividad contractual
64
65
54Procesos de seleccioacuten y el macroproceso de Planeacioacuten
Estos planteamientos sobre la configuracioacuten del Macroproceso de Planeacioacuten En la
funcioacuten administrativa y contractual del Estado se puede explicar y fundamentar mediante
el anaacutelisis de los diferentes procesos de seleccioacuten establecidos mediante la ley 80 e 1993
que instauro la Licitacioacuten puacuteblica y la contratacioacuten Directa La ley 1150 de 2007 adiciono
el concurso de meacuteritos y la seleccioacuten abreviada La ley 1474 de 2011 establecioacute en el
artiacuteculo 94 la Miacutenima cuantiacutea los cuales han contribuido de manera significativa a la
simplificacioacuten de proceso para la ejecucioacuten presupuestal para la adquisicioacuten de ciertos
bienes y servicios seguacuten las necesidades a satisfacer
Para los fines de nuestro argumento citaremos lo expresado por el Doctor (Luis
guillermo Avila Vinueza 2017) que no discute la importancia y bondades que han traiacutedo
ciertos procesos que geacutenero la ley 1150 de 2007 como la seleccioacuten abreviada mediante
subasta inversa para adquisicioacuten de bienes y servicios de caracteriacutesticas teacutecnicas uniformes
sin embargo considera
Que es mayor el mal que produce tanto procedimiento que las ventajas generales en
particular porque cada uno de los tiene sus propias reglas y etapas [hellip] generando
en ocasiones interpretaciones encontradas acerca de los procedimientos a seguir
Causando contantes yerros en especial al interpretar el articulo 26 numeral 5 de la
ley 80 de 1993 p37
Este punto se puede destacar observando El marco juriacutedico establecido para cada
uno de ellos Para la licitacioacuten puacuteblica el Artiacuteculo 30ordm- Reglamentado por el Decreto
Nacional 287 de 1996 De la Estructura de los Procedimientos de Seleccioacuten Y para los
demaacutes procesos se debe observar el Decretoacute 1082 de 2015 Destacado que s comuacuten para
todos la aplicacioacuten y observancia de los principios rectores enunciados anteriormente
Dentro de la ilustracioacuten que se ha realizado lo largo de este trabajo para argumentar
y fundamentar la propuesta planteada sobre la concepcioacuten de la lineacioacuten como el
macroproceso de la funcioacuten administrativa y contractual del Estado ha de ha de
considerarse la El interesante anaacutelisis realizado por el doctor (Luis guillermo Avila
Vinueza 2017) sobre los procedimientos establecidos para seleccionar los contratistas de
bienes y servicios donde destaca
[hellip] En principio se consideraba inconveniente someter a todas las entidades a
procedimientos uniformes siendo que las caracteriacutesticas las situacioacuten y necesidades
son diferente [hellip] que el proceso de licitacioacuten [hellip] reglado hasta sus iacutenfimos detalles
[hellip] podriacutea resultar inconveniente [hellip] para entidades en competencia con el sector
privado [hellip] De manera que la estructura de nuestra ley de contratacioacuten a lo que
atantildee a los procesos de seleccioacuten [hellip] quedo conformada por principios de orden
constitucional bastante limitados en su importancia por los actuales interpretes [hellip]
quienes consideran que la reglamentacioacuten legal [hellip] de los procesos de seleccioacuten no
llevan impliacutecito la aplicacioacuten de los principios universales [hellip] la incomprensioacuten de
66
los principios abrioacute las puertas a la existencia de regiacutemenes especiales [hellip] que
pretenden regirse por el reacutegimen privado[hellip]
[hellip] Esa es la causa de tener tantos procesos de seleccioacuten ameacuten de la existencia
inconmensurable de manuales de contratacioacuten [hellip] que expide Colombia compra
eficiente [hellip] muchos de los cuales remplazan la propia ley
Acudimos a esta argumentacioacuten para sentildealar y coadyuvar la propuesta desarrollada a
lo largo de los capiacutetulos elaborados donde se esquematiza la planeacioacuten como
macroproceso en la funcioacuten administrativa y contractual del Estado Creo indiscutible la
afirmaciones hechas por Doctor (Luis guillermo Avila Vinueza 2017) antes citadas las
cuales precisan que aunque existen principios claramente identificados y establecidos la
contratacioacuten estatal como la funcioacuten administrativa estaacute enmarcada en macroproceso
microprocesos y estos esta contenidos en un macroproceso que para fundamento de este
trabajo se denomina Macroproceso de planeacioacuten e cual esta soportado en los principios
como pilares fundamentales para lograr los fines del Estado tal como se observa en la
siguiente grafica propuesta
Para contextualizar maacutes claramente esta propuesta a continuacioacuten se presenta la
graacutefica No 10 El Macroproceso de plantacioacuten en la funcioacuten administrativa y contractual
del Estado Soportado en los principios pilares fundamentales de todo ordenamiento
juriacutedico Elaboracioacuten propia Fuente de informacioacuten ordenamiento juriacutedico colombiano
En eacutel se establece que el macroproceso de planeacioacuten comprende no solo la etapa
precontractual si no que por lo contrario soporta toda la actividad administrativa del
estado y no termina con la celebracioacuten del contrato ya que se observa en todas las etapas
de la contratacioacuten estatal donde se establecen responsabilidades y facilita la realizacioacuten de
ajustes y disminuir los riesgos
Con eacutel se apoya la propuesta de la necesidad de que los empleados del Estado
manejen la concepcioacuten de que la planeacioacuten es un macroproceso que entrelaza macro y
microprocesos que permiten el cumplimiento de sus funciones misioacuten y objetivos de sus
instituciones y no solo un grupo de actividades sistemaacutetica que pueden o no observarse al
tenerse como principio y que es la causa de las muacuteltiples investigaciones disciplinarias
penales y administrativas por detrimento en el erario puacuteblico
Graacutefica No 9 El Macroproceso de plantacioacuten en la funcioacuten administrativa y contractual del
Estado Soportado en los principios pilares fundamentales de todo ordenamiento juriacutedico
Elaboracioacuten propia Fuente de informacioacuten ordenamiento juriacutedico colombiano
67
Liquidacioacuten del contrato
Visitas e informes
Participacioacuten comunitaria
Solucioacuten Controversias contractuales
Garantiacuteas
Control fiscal E
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Adiccioacuten del Contrato Perfeccionamiento del contrato
Publicacioacuten de contratos Clausulas excepcionales Ecuacioacuten
financiera y econoacutemica Manejo del anticipoacute Multas Ejecucioacuten de
garantiacutea
Silicio Administrativo Proacuterroga automaacutetica
Contrato adicional Modificaciones
Interpretacioacuten unilateral Nulidades
Ecuacioacuten financiera
Tasa de intereacutes moratoria supletiva
Liquidacioacuten del contrato
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68
6 Conclusiones
Cada diacutea en nuestro Estado y sin distinguir el partido poliacutetico que se encuentre de turno
dirigiendo la parte administrativa suceden nuevos casos de corrupcioacuten relacionados con el
manejo de los recursos puacuteblicos limitados destinados a cubrir las necesidades ilimitadas
que se tiene en todos los servicios puacuteblicos que contribuyen a la sostenibilidad crecimiento
y desarrollo social justo Para lo cual Colombia se organizoacute como un Estado Social de
derecho Estableciendo en su artiacuteculo segundo los fines esenciales del Estado (Constitucion
Politica de Colombia 1991 1991)
Cabe sentildealar que bajo estos paraacutemetros se debe realizar todas las actividades propias
de cada uno de los organismos e instituciones que conforman el Estado y que se desempentildea
en un aacuterea determinada con objetivos y funciones establecidas es decir la estructura de
Estado estaacute bien constituida y creada ya que con ellas se busca prestar los servicios
puacuteblicos necesarios con la correcta administracioacuten de los recursos la cual debe ser
eficiente eficaz utilizando para ellos los instrumentos y mecanismo creados para tal fin y
que para este caso en concreto corresponde a las normas y principios establecidos en la
Constitucioacuten Nacional de 1991 las leyes Decretos que la desarrolla como lo son Ley 80
de 1991 la ley 1150 de 2007 El Decreto 1082 de 2015
Dentro de este contexto juriacutedico se establecioacute que se debe realizar la programacioacuten
inversioacuten y gasto puacuteblico Maacutes sin embargo Habriacutea que decir tambieacuten que los empleados
puacuteblicos encargados de esta actividad se han venido adatando a estos procesos de manera
paralela con normatividad sancionada para tal fin y en la mayoriacutea de los casos aplican las
normas de manera tacita y sistemaacutetica razoacuten por lo cual es de gran importancia que
conozcan la distincioacuten entre normas que son reglas y normas que son principios Aspectos
que han sido ampliamente discutidos y definidos por doctrinantes juristas y filoacutesofos
como (ALEXY Teoriacutea de los derechos fundamentales 1993) (DWORKIN R 1995)
(ROSS) entre otros
Como primera conclusioacuten Se tiene que la discusioacuten sobre los principios estaacute
ampliamente debatida y se encuentra estructurada en documentos especializados elaborados
por juristas doctrinantes y filoacutesofos donde se establece su naturaleza juriacutedica y demaacutes
caracteriacutesticas y para precisar su definicioacuten y siguiendo a (DWORKIN R ) Se establece
que los principios se diferencian de las reglas [hellip] en que estas se aplican en la toma de
decisiones en casos particulares de caraacutecter prescriptivo estas pueden ser vaacutelidas o no
contrario a estos sostiene los principios son vinculantes no tienen prescripcioacuten sus
enunciados no consagra consecuencias juriacutedicas son aplicables en los ldquohard casesrdquo donde
son esenciales para fundamentar derechos y obligaciones adoptados en una norma creada
Por su parte (ALEXY Tres escritos sobre los derechos fundamentales y la teoriacutea de
los principios 2003) sostiene los principios son ldquomandatos de optimizacioacutenrdquo ponderables
ante un conflicto de colisioacuten que no implica la desaparicioacuten de uno u el otro que se pueden
69
cumplir o no mientras que las reglas son normas definitivas vaacutelidas las cuales se deben
cumplir y una desaparece ante la otra p81 y ss
Con esto en mente Se establece que en la mayoriacutea de los empleados puacuteblicos tiene la
concepcioacuten de que la planeacioacuten es un ldquoprincipiordquo sustentado en los diferentes
pronunciamientos que ha realizado las altas cortes en el que se destaca
La Corte Constitucional ldquolos principios () consagran prescripciones juriacutedicas
generales que suponen una delimitacioacuten poliacutetica y axioloacutegica reconocida y en
consecuencia restringen el espacio de interpretacioacuten lo cual hace de ellos normas de
aplicacioacuten inmediata tanto por el legislador como por el juezrdquo
Consejo de Estado (Sentencia 31447 d 2007) Sala de lo Contencioso
Administrativo Seccioacuten Tercera Consejera ponente Ruth Stella Correa Palacio Que
preciso
[hellip] Por lo tanto el principio de economiacutea en cuya esencia se encuentra el deber de
planeacioacuten del contrato [hellip] De tal manera que es cuestionable todo acto de
negligencia desidia o falta de planeacioacuten u organizacioacuten estatal en la toma de
decisiones puacuteblicas que generan situaciones contrarias a la leyrdquo
De esta circunstancia nace el hecho de que la planeacioacuten se ha tomada como un
principio el cual definen refirieacutendose a los principios consagrados en los artiacuteculos
24252627 de la ley 80 de 1993 y 209 de la constitucioacuten Resaltando que es transversal a
ellos Y como los demaacutes este es Aplicables uacutenicamente en la etapa precontractual lo que
causa deficiencias en la celebracioacuten yo ejecucioacuten de los contratos Por su constante
inobservancia omisiones hechas por los empleados puacuteblicos y proponentes quienes han
adoptado los conceptos de cada principio como formalismos requisitos o actividades que
se deben realizar para ejecutar los presupuestos de acuerdo con cada modalidad de
seleccioacuten Muestra de ello es la estadiacutestica de investigaciones disciplinarias penales
disciplinarias y fiscales por el detrimento patrimonial del Estado
En consecuencia hace parte de esta conclusioacuten la afirmacioacuten que es indispensable
que los empleados puacuteblicos y los empleados del Estado cambien su percepcioacuten y concepto
de la planeacioacuten como principioacute y empiecen a aceptar que es el macroproceso de la funcioacuten
administrativa del Estado Que contiene otros macroprocesos y microprocesos que deben
ser integrados y en lazados desde la identificacioacuten de la necesidad hasta la liquidacioacuten del
contrato y que este macroproceso esta soportado en los principios como pilares de la
administracioacuten del Estado
Como una segunda conclusioacuten y luego de efectuar una revisioacuten conceptual sobre la
definicioacuten de Administracioacuten de autores como (Koontz Heinz Werhrich amp Marck
Cannice Administracioacuten 212) (ZAGREBELSKY G 1995) (Garcia Galindo amp Bolivar
Ramirez Fundamentos de Gestioacuten Puacuteblica Hacia un Estado eficiente 2014) que
pertenecen a diferentes aacutereas del conocimiento como lo es la administracioacuten de empresa el
derecho administrativo y la economiacutea se concluyoacute
70
La administracioacuten puacuteblica no difiere de la administracioacuten privada esta es aplicable
en ambos sectores y el uacutenico distanciamiento es el origen del recurso De esta manera nos
orientamos a establecer la definicioacuten de planeacioacuten actividad que se encuentra inmersa en
la administracioacuten De acuerdo con el pronunciamiento del Doctor Carlos Ramiacuterez Cardona
en el (2010) en el anaacutelisis efectuado por eacutel En su libro Fundamentos de administracioacuten
Donde ofrece una definicioacuten que recoge y compila todos estos conceptos y lo expresa
diciendo
[hellip] La administracioacuten es una actividad humana por medio de la cual las personas
procuran obtener unos resultados Esa actividad humana se desarrolla al ejecutar
los procesos de planear organizar dirigir coordinar y controlarrdquo paacuteg 59
De lo anterior queda definido y se tiene como una conclusioacuten que la planeacioacuten es
un proceso de lo que se desprende la soportado en pilares que definimos como principios y
en eacutel se encuentran otros procesos concepto que se apoya con lo expuesto por Doctor Cesar
Silva Hincapieacute 1993 citando (Areas osorio 2005) quien Precisa que teacutermino planeacioacuten
Significa
una poliacutetica una norma de administracioacuten puacuteblica un sistema un plan una
estrategia o un proceso [hellip] que encierra todos los elementos los cuales estaacuten
iacutentimamente entrelazados y cada uno cumple su misioacuten completando asiacute el proceso
para la consecucioacuten de los fines perseguidos [hellip] Como proceso indica un camino
un procedimiento en cierta forma una reglamentacioacuten [hellip] Lo que siacute ha quedado
claro es que la planeacioacuten contribuye a lograr el desarrollo en una forma maacutes
adecuada loacutegica racional y juriacutedica (Hincapie 1993)
(Koontz Administracioacuten paacuteg 212) El proceso de planeacioacuten es el primer
paso hacia la administracioacuten efectiva eficiente y por consiguiente eficaz
Del ordenamiento juriacutedico y en especial de las normas constitucionales analizadas y
comentadas se concluye que en ellas estaacute estructurado el macroproceso de planeacioacuten que
involucra procesos de todas las instituciones del Estado en todos sus niveles de decisioacuten de
la Administracioacuten Puacuteblica centralizada y descentralizada Toda vez que describen procesos
que se deben cumplir ara la funcioacuten Administrativa y contractual del Estado
Como cuarta conclusioacuten se establece que la evolucioacuten del macroproceso de
planeacioacuten ha conllevado a que Colombia mediante sus Planes de Desarrollo y Seguridad
Social Implementados des 1969 Haya establecido un macroproceso presupuestal moderno
que estaacute inmerso en el Macroproceso de planeacioacuten desde la identificacioacuten de las
necesidades hasta la liquidacioacuten de los contratos y ha servido para proyectar a Colombia
como un paiacutes de una economiacutea y crecimiento estable al punto de pertenecer a la OCDE que
tiene como misioacuten promover poliacuteticas que mejoren el bienestar econoacutemico y social de las
personas alrededor del mundo (OCDE 2018)
Habriacutea que decir tambieacuten como una quinta conclusioacuten que al adoptar la planeacioacuten
como el macroproceso de la funcioacuten puacuteblica y contractual del Estado permite que se integre
71
e incorporen los principios propios de la planeacioacuten como lo son Principio de flexibilidad
(Para adaptarse a cambios) Principio de universalidad Principio de racionalidad (Que
permite la toma de decisiones por la razoacuten y loacutegica No en valores y emociones) Principio
de precisioacuten Factibilidad (Analizando los fundamentados de la experiencia y la realista)
Compromiso factor limitante (requiere escoger la mejor liacutenea de accioacuten) inherencia Por
esto se concluye que el macroproceso de planeacioacuten es la guiacutea necesaria para integra
micro y macroprocesos de la actividad administrativa del Estado permitiendo control y
fiscalizacioacuten Ya que conduce al cumplimiento de los objetivos
Lo que quiere decir que la planeacioacuten es el macroproceso que contiene toda la
actividad administrativa de la funcioacuten puacuteblica que inicia con la identificacioacuten de las
necesidades y no termina con su satisfaccioacuten ya que ella coexiste con la misma hasta su
extincioacuten
El macroproceso de planeacioacuten no es ponderable es de obligatorio cumplimiento
observancia y aplicacioacuten lo que permite detectar de manera precisa responsabilidades
penales administrativas y disciplinaria Diferenciaacutendose de los principios ya que estos
pueden o no aplicarse
El macroproceso de planeacioacuten es flexible por ello permite hacer los ajustes
necesarios a cada actividad que lo componen
El macroproceso de planeacioacuten tiene como pilares los principios constitucionales
legales que son invariables razoacuten fundamental para excluir la planeacioacuten como principio
El macroproceso de planeacioacuten permite un mejor anaacutelisis de la necesidad para
determinar su prioridad su satisfaccioacuten y su sostenibilidad Lo que no se obtiene en la
actualidad al considerar la planeacioacuten como un principio intriacutenseco en las normas aplicables
en la etapa precontractual o especiacuteficamente en la escogencia de un proponente que
suministre bienes y servicio para cubrir las necesidades del Estado en todos sus niveles de
la administracioacuten
De esta manera este trabajo se constituye en una primera aproximacioacuten al estudio
sobre la configuracioacuten de la planeacioacuten como el macroproceso de la funcioacuten administrativa
y contractual del Estado
Con ninguacuten otro propoacutesito que realizar una propuesta sobre el concepto de
planeacioacuten como el macroproceso que sostiene toda la actividad administrativa del Estado
desde la identificacioacuten de las necesidades y su inclusioacuten en los Planes de desarrollo hasta la
liquidacioacuten del contrato y el vencimiento de sus garantiacuteas donde se considera que se da por
terminado y o satisfecha la necesidad de la sociedad en cumplimiento del artiacuteculo 2 de la
Constitucioacuten Poliacutetica 1991 Macroproceso que esta soportado en los pilares fundamentales
de todo ordenamiento juriacutedico identificados como principios expliacutecitos impliacutecitos o extra
sistemaacuteticos Constitucionales y legales
Este trabajo solo pretende extrae de la naturaleza juriacutedica de la estructura de
clasificacioacuten y distincioacuten de los principios la planeacioacuten donde se encuentra en la
72
actualidad Y su aplicacioacuten estaacute siendo deficiente y es la causa de muacuteltiples investigaciones
disciplinarias fiscales y penales por su omisioacuten con dolo o culpa donde se causa
millonarias peacuterdidas de recursos puacuteblicos
Es asiacute como Se presenta la propuesta de concebir la planeacioacuten como el
macroproceso de la funcioacuten administrativa y la contratacioacuten estatal donde se encuentran
incluidos todos los procesos macro o micro que se requieren para la utilizacioacuten eficiente y
eficaz de los recursos tangibles e intangible del Estado Que en la actualidad estaacuten expresos
o expliacutecito en el ordenamiento juriacutedico con algunas excepciones por lo que se requiere
regulacioacuten donde se precisen procesos y responsabilidades que permitan mejorar y adaptar
los procesos
Lo que nos lleva a decir que con esta propuesta se da inicio y se indica el camino
para el debate acadeacutemico y poliacutetico si es el caso que permitan profundizar fundamentar y
estructurar mejor esta propuesta que quizaacutes contribuya a disminuir el detrimento fiscal por
actos de corrupcioacuten que omiten procesos orientados a una correcta utilizacioacuten de recurso
En el ejercicio de la funcioacuten admistratiava del Estado
Promoviendo con este un anaacutelisis y reflexioacuten criacutetica contextualizando elementos
que soportan la necesidad de romper concepciones yo paradigmas prestablecidos tal
como lo propuso para su eacutepoca y con su teoriacutea sobre la administracioacuten Taylor que en
esencia es una revolucioacuten mental completa por parte de todos los que participan en la
funcioacuten administrativa y contractual del Estado
Al respecto conviene motivar la planeacioacuten como el primer macroproceso de la
funcioacuten administrativa para disminuir las fallas en la contratacioacuten estatal
admitiendo que ha llegado el momento de realizar un cambio en la concepcioacuten y
significacioacuten de la planeacioacuten por parte de quienes intervienen en el proceso de
adquisicioacuten de bines y servicios los cuales deben salir del discernimiento de que la
planeacioacuten es un principio uacutenicamente aplicable en la etapa precontractual y no
el primer macroproceso que permite cumplir los fines estatales
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7
Abstract
The public administration is based on the general theory of administration which
is a human activity essential to meet the needs of the State and its administration in
accordance with the constitutional and legal rules from which the principle of planning is
inferred But in this document the need to conceive planning is argued as the
multidisciplinary macroprocess at the service of Public Administration materialized in
macro as in microprocesses therefore it is not possible to locate apply and develop only
during the pre-contractual stage especially if its characteristics are analyzed it indicates
that the planning is not static nor repetitive it contains principles it allows the
identification of improvement opportunities in the operations of the organizations and the
integral use of the resources It establishes responsibilities and minimizes risks In
conclusion the macroprocess of planning is the rational determination for an adequate
decision making that facilitates fulfilling the mission and objectives of the institutions it is
a relation between ends means and results
Key words Planning Public administration Principles Process Resources Macroprocess
of planning Development Plans Microprocesses of state contracting Processed Budget
Constitution
Tabla de Contenido Paacuteg
Introduccioacuten 10
1 Capiacutetulo I Concepto de administracioacuten y Planeacioacuten 16
11 Definicioacuten de Administracioacuten 17
12 La planeacioacuten como procesoacute 19
13 La planeacioacuten como principio 21
2 Capiacutetulo II Sobre el Macroproceso De planeacioacuten 25
21 Institucionalizacioacuten Naturaleza alcance y delimitacioacuten del
macroproceso de planeacioacuten en el Estado Colombiano
25
22 Constitucionalidad del Macroproceso de planeacioacuten 29
3 Capiacutetulo III Divergencias y convergencia de los Planes de Desarrollo
Econoacutemico y Social al Macroproceso de Planeacioacuten en Colombia
31
31 Antecedentes del macroproceso de planeacioacuten en Colombia 32
311 Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970 33
312 Las cuatro estrategias 1970-1974 35
313 Para Cerrar Breechas 1974-1978 36
314 Plan de Integracion Nacional 1979-1982 37
8
315 Cambio con equida 1982-1986 38
316 Plan de Economiacutea Social 1987-1990 39
32 Consolidacioacuten del macroproceso de planeacioacuten con la Constitucioacuten de
1991
40
321 La Revolucion Pasifica 1991-1994 40
322 El Salto Social 1994-1998 41
323 Cambio para construir la paz 1998-2002 41
324 Hacia un Estado Comunitario 2002- 2006 42
325 Estado Comunitario desarrollo para todo 2006-2010 43
326 Prosperidad par todos 2010-2015 44
327 Todos por un nuevo paiacutes 2014-2018 44
4 Capiacutetulo IV El macroproceso de planeacioacuten instrumento transversal en
el derecho puacuteblico
47
41 El presupuesto como herramienta instrumento y poliacutetica en el
macroproceso de planeacioacuten
47
42 El presupuesto como componente esencial del macroproceso de
planeacioacuten en Colombia
50
43 El presupuesto general de la Nacioacuten su ejecucioacuten y el macroproceso de
planeacioacuten
53
5 Capiacutetulo V El Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado
55
51 Los principios en la funcioacuten administrativa y contractual del Estatal 55
52 Los principios y las altas cortes 59
521 Corte constitucional 59
522 El Consejo de Estado 60
53 Fundamentacioacuten del Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado
61
56 Procesos de seleccioacuten y el macroproceso de Planeacioacuten 65
6 Conclusiones 68
7 Bibliografiacutea 72
9
Tabla de Graficas
Paacuteg
Graacutefico
No 1
El proceso de Planeacioacuten Informacioacuten Extraiacuteda de la introduccioacuten
(Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970 paacuteg 13)
34
Graacutefico
No 2
Las instituciones y los Planes Informacioacuten Extraiacuteda de la introduccioacuten
(Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970 paacuteg 16)
35
Grafica
No 3
Del Macroproceso de elaboracioacuten de los Planes de desarrollo y el sistema
de planificacioacuten elaboracioacuten propia informacioacuten extraiacuteda de la
(Constitucion Politica de Colombia 1991) Tiacutetulo XIII Capiacutetulo I Y II
46
Grafica
No 4
Fuente Departamento nacional de planeacioacuten Decreto 111 de 1996
Artiacuteculo 9 Banco Nacional de Programas y Proyectos
51
Grafica
No 5
Fuente Direccioacuten General del Presupuesto Puacuteblico Nacional
Presupuesto Anual de la Nacioacuten Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo 10 La
Ley Anual sobre el Presupuesto General de la Nacioacuten es el instrumento
para el cumplimiento de los planes y programas de desarrollo econoacutemico
52
Grafica
No 6
Capacidades de contratacioacuten Fuente Direccioacuten General de Presupuesto
Publicoacute Nacional
54
Grafica
No 7
Principios como Pilares del Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado elaboracioacuten propia fuente CP
1991 Ley 80 de 1993Ley 1150 de 2007Estatuto de presupuesto
57
Grafica
No 8
Caracterizacioacuten del Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado como soporte los principios
elaboracioacuten propia fuente CP 1991 Ley 80de 1993 Normatividad
contractual
64
Grafica
No 9
El Macroproceso de planeacioacuten en la funcioacuten administrativa y contractual
del Estado Elaboracioacuten propia Fuente de informacioacuten ordenamiento
juriacutedico colombiano
67
10
INTRODUCCION
Este trabajo articula e incorpora conceptos y teoriacuteas planteadas desde diferentes
disciplinas acadeacutemicas como lo son La Administracioacuten de Empresas La Administracioacuten
Puacuteblica La Economiacutea el Derecho administrativo Enfoques que permiten orientar y
establecer el punto de partida para cumplir con el objetivo propuesto Sobre la planeacioacuten
promoviendo con este un anaacutelisis y reflexioacuten criacutetica contextualizando elementos que
soportan la necesidad de romper concepciones yo paradigmas prestablecidos tal como lo
propuso para su eacutepoca y con su teoriacutea sobre la administracioacuten Taylor la cual designo como
cientiacutefica que en esencia es una revolucioacuten mental completa por parte de todos cuantos
forman una empresa [hellip] y que surge de aplicar el meacutetodo cientiacutefico [hellip] Ello implica un
cambio total en las mentes y en la manera de actuar de todos los miembros de la empresa2
Asiacute quizaacutes se puede percibir entender y aplicar la planeacioacuten como el macroproceso de la
funcioacuten administrativa y la contratacioacuten estatal y no como un principio transversal
impliacutecito aplicable como requisito o formalidad a cumplir en la ejecucioacuten de los recursos
del estado a traveacutes de las diferentes modalidades de seleccioacuten (Ponce 1994 paacuteg 113)
Estas disciplinas acadeacutemicas cumplen la funcioacuten de delimitar el marco de
desarrollo y ejecucioacuten del macroproceso de planeacioacuten que se propone Determinando su
interaccioacuten naturaleza medios y fines de manera precisa basada en experiencias que a
traveacutes de la historia el hombre ha acumulado para su conservacioacuten y realizacioacuten de las
personas (Palomino 2000 paacuteg XIII)
Si bien todas las disciplinas tienen un llamado histoacuterico estas se basan en no pocos
principios e instituciones siendo necesario establecer desde ya que el hombre para su
realizacioacuten necesariamente debe satisfacer sus necesidades Individuales colectivas seguacuten
lo sentildealo en su teoriacutea ampliamente aceptada el principal representante del
Neohumanorrelacionismo Abraham Maslow como se citoacute en (HernandezS 2012 paacuteg
133) ldquoexisten dos grandes necesidades del hombre las primarias que se refieren a las
necesidades fisioloacutegicas y de seguridad y las secundarias que son de caraacutecter psicoloacutegico-
social Fundamentales para la convivencia humana
Actividad que le exige la utilizacioacuten de muacuteltiples y diversos recursos que
encuentra en su entorno que puede tomar de forma directa o que son proporcionados por
otros hombres que crean sus propias organizaciones instituciones yo empresas estos
recursos le permiten satisfacer necesidades de gran importancia que se materializa
2 Empresa Termino que en este trabajo utilizaremos para describir tanto las organizaciones yo instituciones privadas
como puacuteblicas Ya que se refiere a un negocio a una dependencia gubernamental (Koontz Heinz Werhrich amp Marck Cannice Administracioacuten 212)
11
siempre con la toma de sus decisiones (Ramirez 2010 paacuteg 17) que influyen en su
comportamiento y aplica en su interaccioacuten con la sociedad
Sociedad que sin duda alguna como nos dice la Doctora Marta Elena salcedo
Ballesteros en su obra Se ha estructurado y conformado a traveacutes de diversas ideologiacuteas y
sistemas econoacutemicos que exigen para su estudio conocer
uml [hellip] la concepcioacuten poliacutetica en su devenir histoacuterico pues posibilita ubicar el
Cuaacutendo el Coacutemo y el Por queacute de lo diversos principios que hoy animan las
opciones de ordenacioacuten y desarrollo social ya que tras las estructuras de los Estados
y de las Constituciones subyace un punto de vista ideoloacutegico desde el cual se
propone una manera de organizar la sociedad siendo asiacute el conocimiento de eacutesta
una herramienta fundamental para la comprensioacuten tanto de la poliacuteticas estatales
como de la intencionalidad juriacutedica en su emanacioacuten de normas positivasrdquo
(Salcedo Ballesteros 2000 paacuteg XIX)
Al respecto conviene decir que la funcioacuten administrativa y contractual del Estado no
asido la excepcioacuten Maacutes auacuten si se considera que son el instrumento para la satisfaccioacuten de
las necesidades de la sociedad y el cumplimiento de los fines del Estado3 fundamentado su
actividad en la aplicacioacuten de los principios tanto los de la funcioacuten administrativa
consagrados en la Constitucioacuten Poliacutetica sentildealados en el artiacuteculo 209 Superior como los
principios propios establecidos en las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007
Al lado de ello se tiene que aunque no se encuentre concretado de manera expresa
en el ordenamiento juriacutedico se toma como principio rector aplicable en la etapa
precontractual en la contratacioacuten estatal el llamado principio de planeacioacuten justificado en
jurisprudencias de las altas cortes y con base a ellas como fuentes del derecho doctrinantes
hacen mencioacuten a eacutel de manera reiterativa al igual que los empleados del Estado que tiene
alguna participacioacuten por sus funciones en esta actividad a la cual le dan amplia
aplicabilidad de manera sistemaacutetica y como requisito a cumplir sin verificar si es correcta o
no situacioacuten que se exterioriza como lo indica el Doctor (GUZMAN ARROYO 2012)
cuando
3 Articuloacute 2 Constitucioacuten Poliacutetica 1991 Son fines esenciales del Estado servir a la comunidad promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios derechos y deberes consagrados en la Constitucioacuten facilitar la participacioacuten de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econoacutemica poliacutetica administrativa y cultural de la Nacioacuten defender la independencia nacional mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia paciacutefica y la vigencia de un orden justo
Las autoridades de la Repuacuteblica estaacuten instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida honra bienes creencias y demaacutes derechos y libertades y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares
12
[hellip] en diferentes investigaciones de caraacutecter disciplinario penal y fiscal se sentildeala
que uno de los motivos que han llevado a la inejecucioacuten de los contratos o a la
ejecucioacuten deficiente de los mismos se debe a la falta de planeacioacuten por parte de los
servidores puacuteblicos o particulares encargados de elaborar unos estudios previos
serios que le den la seguridad al Estado que lo que se pretende adquirir o ejecutar es
realmente lo que se requiere bajo unas condiciones teacutecnicas y financieras
previamente analizadas y definidas por la entidad respectiva p75-119
Esta concepcioacuten de principioacute de planeacioacuten pareciera desdibujarse un poco cuando
se intenta definir como un principio en materia contractual y para ello se remiten
inmediatamente a los principios claramente establecidos e independientes como lo es el
principio de legalidad economiacutea responsabilidad Luego de deducir el deber de
planeacioacuten en el aacutembito contractual en presupuestos que sentildealan juristas y doctrinantes
como (SANTOFIMIO GAMBOA Jaime Orlando 2009) donde afirman que
la estructuracioacuten regulacioacuten o extincioacuten de relaciones juriacutedicas patrimoniales deben
siempre corresponder a negocios debidamente disentildeados pensados conforme a las
necesidades y prioridades que demanda el intereacutes puacuteblico es decir que el
ordenamiento juriacutedico busca que el contrato estatal no sea el producto de la
improvisacioacuten ni de la mediocridad (SANTOFIMIO GAMBOA Jaime Orlando y
BENAVIDES 2009)
Al mismo tiempo Expresan
Esto se logra a traveacutes de la elaboracioacuten de estudios previos que contengan la
sustentacioacuten material de todas y cada una de las decisiones trascedentes que
justifican sustentan y razonan el negocio mismo que la administracioacuten pretende
celebrar Se trata de una de las maacutes importantes exigencias de fondo de todo el
proceso de seleccioacuten ya que por medio de ella se da cumplimiento al principio
garantiacutestico de la motivacioacuten material de las decisiones que habraacuten de regir la
actividad contractual en todos sus aspectos Pp 43-44
Dentro de este contexto Se establece que son varios los procesos que el empleado
puacuteblico debe cumplir relacionados con los artiacuteculos 24 2526 de la ley 80 de 1993 y lo
expresado por la ley 1150 de 2007 Decreto 1082 de 2015 para el cumplimiento al
mencionado principio de planeacioacuten contractual
Sin embargo esta revisioacuten y reflexioacuten normativa nos coloca de manera directa en el
tema central de este artiacuteculo la aplicacioacuten del concepto de planeacioacuten como macroproceso
en ejecucioacuten del presupuesto del Estado el cual es tomado como un principio de la
contratacioacuten estatal sin estar como ya se describioacute establecido y definido por el sistema
normativo y a la vez este es usado bajo el precepto interpretacioacuten y significacioacuten que se
da en la praacutectica diaria En este sentido es necesario precisar que los significados estaacuten
conformados por creencias supuestos valores y saberes como lo sentildeala (Listoacuten y Zeichner
1997)
13
Estas observaciones iniciales permiten reconocer y reafirmar que las poliacuteticas
puacuteblicas en contratacioacuten estatal suponen articular dos aspectos esenciales para ejecucioacuten de
los recursos del Estado como lo es el ldquodeber serrdquo y el del ldquoesrdquo Que permiten establecer de
manera independiente pero a la vez complementaria los procesos para la toma de
decisiones y sus liacuteneas de accioacuten para tomar la mejor decisioacuten
Aquiacute vale la pena hacer una pequentildea digresioacuten sobre el trabajo base del presente
texto que se fundamenta esencialmente en que las personas involucrada en la contratacioacuten
estatal deben desaprender el significado del concepto de planeacioacuten que aplican desde su
perspectiva profesional como principio y empezar a darle aplicacioacuten como el primer
macroproceso dentro de la funcioacuten administrativa y contractual del Estado que facilita la
gobernabilidad que le corresponde al Estado como el ejercicio de la autoridad poliacutetica
econoacutemica y administrativa que gestiona los asuntos de un paiacutes a todos los niveles que
comprende los mecanismos los procesos y las instituciones a traveacutes de las cuales los
ciudadanos articulas sus intereses ejercen sus derechos cumplen con sus obligaciones y
median sus diferencias ( Programa de las naciones unidas para el desarrollo 2004ordf)
En este orden de ideas el objetivo general de este artiacuteculo se fundamenta en el
interrogante iquestSe puede conceptuar la planeacioacuten como el macroproceso de la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado y no solo como un principio trasversal de la
contratacioacuten puacuteblica
A partir de este planteamiento se inicia una inmersioacuten y exploracioacuten dirigida a la
conceptualizacioacuten de la Planeacioacuten desde ordenamiento juriacutedico que se tiene y aplica en la
actualidad para la ejecucioacuten del erario puacuteblico en las entidades estatales por parte de los
servidores puacuteblicos y contratistas Dentro de este marco ha de considerarse el concepto y
alcance de la planeacioacuten aplicado a la contratacioacuten del Estado
Con esta liacutenea de argumentacioacuten y para resolver este interrogante el problema de
investigacioacuten estaacute planteado en el plano de la funcioacuten Administrativa del Estado como
persona juriacutedica con muacuteltiples funciones por lo que se establecen objetivos especiacuteficos
Los cuales se desarrollan en cinco capiacutetulos asiacute
En el Capiacutetulo Primero se expondraacuten y advertiraacuten los aspectos dogmaacuteticos relativos
a la naturaleza concepto y evolucioacuten doctrinaria jurisprudencial del concepto de
Administracioacuten para contrastar la planeacioacuten como principio yo macroproceso desde el
nivel normativo teoacuterico doctrinal y jurisprudencial tomando como punto de partida la
Teoriacutea de la administracioacuten cientiacutefica Mediante una exposicioacuten esencialmente descriptiva
con un eacutenfasis en las necesidades del hombre Fundamentales para la convivencia humana
Aspectos histoacutericos que permitan establecer cuaacutel fue el contexto en que la sociedad ha
organizado la manera de utilizar los recursos que integran los factores de produccioacuten que
permiten el crecimiento y desarrollo econoacutemico del Estado Mediante esta metodologiacutea se
pretende precisar si existe o no diferencia entre la administracioacuten Puacuteblica y la privada y si
sus conceptos o dogmaacutetica son aplicables a la funcioacuten administrativa y contractual del
14
Estado y si desde alliacute se puede plantear la planeacioacuten como un proceso desde el punto vista
teoacuterico y conceptual constitucioacuten de 1991 de donde se desarrollan integran el
ordenamiento juriacutedico y las leyes que la desarrolla Buscando ofrecer un panorama que
contextualice y explique de una mejor manera d revisioacuten y reflexioacuten normativa que nos
coloque de manera directa en el tema central de este artiacuteculo la aplicacioacuten del concepto de
planeacioacuten como macroproceso en ejecucioacuten del presupuesto del Estado
En el Capiacutetulo segundo se establece la interpretacioacuten naturaleza alcance y
delimitacioacuten del macroproceso de planeacioacuten factores de implementacioacuten buscando
establecer si es una poliacutetica una norma de administracioacuten puacuteblica un sistema un plan una
estrategia o un proceso Instrumento de desarrollo en el Estado Colombiano construyendo
asiacute un mapa confiable que ilustre cuaacutel ha sido la posicioacuten y evolucioacuten histoacuterica de los
organismos e instituciones creados para implementar y desarrollar el macroproceso de
planeacioacuten En Colombia Estableciendo su marco normativo Constitucional y legal Que
estructure la planeacioacuten como el macroproceso Constitucional donde se incorporan
elementos esenciales de microeconomiacutea y macroeconomiacutea Como lo son el capital el
Trabajo la Empresa refirieacutendose a que todas ellas cumplen una misioacuten dentro de la
sociedad establecen objetivos y para cumplirlos requieren adquirir asignas y distribuir
recursos de capitales independientes o fiscales
En el Capiacutetulo Tercero se examinaraacute las divergencias y convergencia del de la
planeacioacuten implementada en la gestioacuten puacuteblica el cual no es restringida y aplicable
uacutenicamente en el proceso de contratacioacuten estatal en su etapa precontractual Toda vez que
se ha estructurado como el macroproceso de la funcioacuten administrativa por excelencia del
Estado mediante la implementacioacuten e incorporacioacuten de diversos procesos desde el antildeo
1969 con el primer Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social denominado Planes y
programas de desarrollo hasta la implementada para el periodo 2014-2018 Todos por un
nuevo paiacutes paz equitativa y educacioacuten
Por lo que resulta relevante resaltar los procesos que cada uno de estos planes de
desarrollo crearon e implementaron en la estructura del macroproceso de planeacioacuten que
hoy se propone y que es el que soporta toda la funcioacuten administrativa del Estado teniendo
como Pilares los principios Que estaacuten plenamente definidos e identificados en el
ordenamiento juriacutedico y son independientes uno del otro entonces la planeacioacuten no solo
estaacute presente en los procesos de seleccioacuten de contratista para la ejecucioacuten de recursos
puacuteblicos asignados que hace el Estado en la etapa precontractual
De esta circunstancia nace el hecho de que el macroproceso de planeacioacuten articule
otros procesos que se inician con anterioridad a la elaboracioacuten de los planes de desarrollo
de cada gobierno presidencial o territorial ya que en eacutel se deben analizar y plantear
soluciones a la problemaacutetica del paiacutes estableciendo objetivos estrategias que permitan
prestar los servicios puacuteblicos esenciales establecidos en la constitucional Nacional que se
constituyen en las necesidades insatisfechas de los administrados y permite considera la
planeacioacuten como el macroproceso de la funcioacuten administrativa y contractual del Estado
15
En el Cuarto capiacutetulo se mostrar el macroproceso presupuestal del Estado
como el instrumento necesario del macroproceso de planeacioacuten para la implementacioacuten de
poliacuteticas puacuteblicas desde sus diversas funciones claramente definidas Tomando como punto
de partida citas de definiciones aportadas por diversos autores quienes lo describen y
definen como herramienta de planeacioacuten plan expresado en teacuterminos monetarios
estrategia cuantitativa mecanismo de racionalizacioacuten instrumento de gobierno se
muestra que el macroproceso presupuestal no es un es una actividad del Estado aislado
que este al igual que el macroproceso de planeacioacuten lo rige la observancia de principios
constitucionales y legales esto se estructurara desde un anaacutelisis jurisprudencial
Tras esta situacioacuten abordemos la temaacutetica de la conformado del macroproceso
presupuestal determinando si este lo componen otros procesos que para efectos de este
trabajo se denominan micro o macroprocesos por lo que se establece una revisioacuten
normativa constitucional y legal que indique sus estructuracioacuten y afectacioacuten De esta
manera se ha demostrado que el macroproceso de presupuesto como sea dicho no es una
actividad suelta e independiente si no que ase parte de una actividad mayor que para este
trabajo se presenta como el macroproceso de planeacioacuten que ademaacutes de contener el
macroproceso presupuestal estaacute conformado por macro y micro procesos que hacen
tangible el cumplimiento del (Constitucion Politica de Colmbia Art-2 1991)
En el Capiacutetulo quintoacute que es el final se Advierte el concepto de planeacioacuten
aplicable en la normatividad vigente en materia de contratacioacuten puacuteblica abordaacutendolo desde
las diferentes modalidades de seleccioacuten del contratista Determinando las normas que han
permitido organizar de una manera maacutes aacutegil los procesos que conforman el macroproceso
de planeacioacuten y permiten concretar que la planeacioacuten es un macroproceso que contiene
microprocesos o macroproceso Los cuales guardan una estrecha relacioacuten con los principios
constitucionales legales siendo estos los pilares fundamentales para cumplir los fines del
Estado Ya que soportan el macroproceso de planeacioacuten que no inicia tampoco en la etapa
precontractual ni termina con ella
Esto implica abordar esta temaacutetica desde conceptos emitidos por doctrinantes
juristas y filoacutesofos como (Sierrra Porto HUMBERTO A 1998) SAVIGNY KELSEN
GURVITCH (ROSS) CALSAMIGLIA (HABERMAS 2008) (DWORKIN R ) Entre
otros precisando la naturaleza juriacutedica de los principios su estructura clasificacioacuten y
distincioacuten entre reglas y principios
Asiacute mismo se fundamenta el Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado con base en pronunciamientos de la corte que
permiten estructurar el macro proceso al sustentar la planeacioacuten como principio en otros
principios claramente definidos enunciados que se ajustan a las caracteriacutesticas expuestas
por filoacutesofos doctrinantes y juristas para su clasificacioacuten y estructura a su vez todos y cada
uno los argumentos utilizados por la corte contiene microprocesos que permiten
contextualizacioacuten el Macroproceso de Planeacioacuten de la misma manera al mencionar las
funciones de las autoridades administrativas esta estaacuten relacionadas con microprocesos y
16
microprocesos que permiten el cumplimiento de la misioacuten y objetivos de su institucioacuten u
organismo estatal
En cuanto a la estrategia metodoloacutegica para examinar el concepto de planeacioacuten se
optoacute por el disentildeo metodoloacutegico de tipo descriptivo basado en la recoleccioacuten y anaacutelisis de
informacioacuten documental para examinar las fuentes escritas especialmente el material
bibliograacutefico tambieacuten se hizo uso del comparativo(cualitativo) enfrentando la regulacioacuten
actual sobre la planeacioacuten y los conceptos doctrinales sobre la funcioacuten administrativa a
efecto de argumentar y apoyar el concepto de planeacioacuten como el primer macroproceso de
la funcioacuten administrativa y determinar la influencia normatividad vigente sobre el tema al
manejarlo como un principio travesar que afecta la eficacia y eficiencia en su aplicabilidad
y contribuye a las fallas en la contratacioacuten siendo necesario implementar el concepto de
macroproceso de planeacioacuten para superar estados problemaacuteticos identificados en la
praacutectica
Capiacutetulo I
1 Concepto de administracioacuten y Planeacioacuten
El poder el dinero y maacutes concretamente los mercados y la administracioacuten se
apoderaron de funciones integrativas que antes eran desempentildeadas por valores y
normas consensuales o incluso por procesos de construccioacuten de un entendimiento
(Habermas 2018)
Desde el planteamiento anterior es importante establecer que en este devenir
histoacuterico la sociedad ha organizado ademaacutes de sus ideologiacuteas la manera de utilizar los
recursos que integran los factores de produccioacuten clasificados en cuatro grandes categoriacuteas
Trabajo que proviene del tiempo y se transforma en un salario Capital creacioacuten humana
que proporciona un intereacutes Tierra como espacio de recursos naturales que representa una
renta y Habilidad empresarial o talento para crear un nuevo producto y por ello recibir una
utilidad Esto recursos combinados producen bienes que son tangibles y servicios que son
inmateriales y permiten el crecimiento y desarrollo econoacutemico del Estado como el de la
sociedad (McEachern 2003 paacutegs 1-3)
Al respecto conviene decir que una economiacutea es la eleccioacuten de millones de
individuos que intentan satisfacer sus necesidades ilimitadas con recursos escasos pero
para bien o para mal las sociedades fundamentan su desarrollo y su economiacutea en
organizaciones4 privadas como puacuteblicas Que aunque tienen algunas diferencias
significativas las dos se fundamentan en la administracioacuten Para establecer los temas
elementos procesos y lineamientos aplicables por el ser humano en su quehacer diario en
4 Organizaciones Se define como un grupo de personas que trabajan en conjunto para crear un valor agregado (Koontz
Heinz Werhrich amp Marck Cannice Administracioacuten 212)
17
el rol de gerentes administradores y en especial como liacutederes de estas organizaciones que
les exige actuar con productividad5 eficiencia6 efectividad7 (Griiffin 2011 paacuteg 5)
11Definicioacuten de Administracioacuten
Por lo que no es fortuito decir que la Administracioacuten Hasta finales del siglo XIX
Tanto en el Estado Como en el sector privado se concebiacutea de manera distinta pero a partir
de la teoriacutea de Henry Fayol se reconoce que la actividad administrativa ocurre o se
manifiesta en ambos sectores de igual manera Distanciaacutendose uacutenicamente de su origen y
los objetivos de las organizaciones (Ramirez 2010 paacuteg 67)
Por lo tanto estas organizaciones instituciones o empresas que indistintamente
coacutemo se denominen comprenden seis operaciones fundamentales
Operaciones teacutecnicas (produccioacuten fabricacioacuten transformacioacuten) Operaciones
comerciales (compras ventas permutas) Operaciones financieras (buacutesqueda y
administracioacuten de capitales) Operaciones de seguridad (proteccioacuten de bienes y de
personas) Operaciones contables (inventario balance precio de costo estadiacutestica
etc) Operaciones administrativas Para complementar su teoriacutea administrativa
sentildeala que para que eacutesta sea efectiva debe ajustarse a los siguientes principios
Divisioacuten del trabajo Autoridad y responsabilidad Disciplina Unidad de mando
Unidad de direccioacuten Subordinacioacuten del intereacutes individual al intereacutes general
Remuneracioacuten Centralizacioacuten Cadena de mando Orden Equidad Estabilidad del
personal Iniciativa Espiacuteritu de grupo (Ponce 1994 paacuteg 122)
Esto quiere decir que los aportes efectuados por Fayol son complementarias a las
teoriacuteas de Taylor ya que este mira maacutes bien los principios y procesos micro administrativo
sin desconocer los macro administrativos Principalmente vistos por Fayol y que todaviacutea
existen y subsistiraacuten (Ponce 1994 paacuteg 124)
Siguiendo los aportes efectuados por Taylor y principalmente por Fayol se deben
analizar ademaacutes conceptos efectuados por otros atores como la definicioacuten de Mary Parker
Follett citada por (Stoner amp Freeman 1994) MUNCH Galindo y GARCIA Martiacutenez
(1998) que sobre la administracioacuten afirmo es ldquoel esfuerzo coordinado de un grupo social
para obtener un fin con la mayor eficiencia y el menor esfuerzo posiblesrdquo Herbert A
Simoacuten define la administracioacuten como ldquoaccioacuten humana racional y cooperativa para llegar a
determinados objetivosrdquo Robert McNamara La Administracioacuten ldquoes el medio por el cual
pueden ser racionalmente organizados y extendidos al conjunto del cuerpo social los
5ldquola maacutexima de aumentar la productividad segura se encuentra en el conocimiento del trabajo mismo y en especial en la administracioacutenrdquo (Koontz Heinz Werhrich amp Marck Cannice Administracioacuten 212) 6 Logro de os fines con el miacutenimo de recursos (Koontz Heinz Werhrich amp Marck Cannice Administracioacuten 212) 7 Es el logro de objetivos (Koontz Heinz Werhrich amp Marck Cannice Administracioacuten 212)
18
cambios sociales tecnoloacutegicos y poliacuteticosrdquo Fritz Mostern Marx La Administracioacuten es
ldquotoda accioacuten encaminada a convertir un propoacutesito en realidad objetiva es el orden
sistemaacutetico de acciones y el uso calculado de recursos aplicados a la realizacioacuten de un
propoacutesito previendo los obstaacuteculos que pueden surgir en el logro del mismo Es la accioacuten
de direccioacuten y supervisioacuten del trabajo y del uso adecuado de materiales y elementos para
realizar el fin propuesto con el maacutes bajo costo de energiacutea tiempo y dinerordquo (McNamara
1946)8 Luther Gulick La Administracioacuten ldquoes un sistema de conocimientos por medio del
cual los hombres establecen relaciones predicen resultados e influyen en las consecuencias
de cualquier situacioacuten en que se organicen para trabajar unidos en el logro de propoacutesitos
comunesrdquo
Esta descripcioacuten seraacute incompleta si no se hace referencia al concepto de
administracioacuten puacuteblica postulado por (Garcia Galindo amp Bolivar Ramirez Fundamentos de
Gestioacuten Puacuteblica 2014 ) quienes establecen la administracioacuten puacuteblica se fundamenta en la
teoriacutea general de la administracioacuten y la definen de la siguiente manera
ldquoLa administracioacuten puacuteblica se encarga de la gestioacuten humana y del manejo
adecuado de los recursos fiacutesicos materiales teacutecnicos y financieros que emplea el
Estado para el cumplimiento de sus fines de acuerdo con las normas
constitucionales y legales que orientan la actividad gubernamentalrdquo Paacuteg 32
Esta revisioacuten tan somera como inevitablemente nos lleva a realizar la comparacioacuten
de la definicioacuten de administracioacuten puacuteblica con las aportadas sobre la administracioacuten en el
sector privado lo que nos permite concluir que coincide en la combinacioacuten de la actividad
humana recursos y la buacutesqueda del cumplimientos de metas mediante la realizacioacuten de
macroproceso que facilitan la toma de decisiones entre ellos el macroproceso de
planeacioacuten y como se afirmoacute al inicio del texto se distancian uacutenicamente de su origen y los
objetivos de las organizaciones (Ramirez 2010 paacuteg 67) Por lo cual ha ambas le es
aplicable la teoriacutea de Henry Fayol la cual denomino proceso administrativo que consiste en
prever9 Organizar Mandar coordinar y controlar10
A partir de esta teoriacutea ANDREW Dubrin (2000) afirma refirieacutendose a la propuesta
de Fayol La administracioacuten ldquoEs el proceso de usar recursos de la organizacioacuten para
alcanzar los objetivos de la misma por medio de las funciones de planeacioacuten organizacioacuten
e integracioacuten del personal del liderazgo y de controlrdquo Contribuyendo con el
SCHERMERHORN John R Jr (2002) Expresa la administracioacuten es ldquoEl proceso de
9 La previsioacuten -pre antes y visioacuten lo que se ve- Fayol sentildeala que consiste en escrutar el futuro y hacer los planes de accioacuten Con aquellos que separan -como lo hacemos nosotros-e- la previsioacuten de la planeacioacuten hay que tomar en cuenta que en la eacutepoca de Fayol ya estaban sentildealadas estas dos divisiones en la misma definicioacuten (Ponce 1994 paacuteg 123) 10 Es necesario hacer eacutenfasis en que la (coordinacioacuten) es en realidad la esencia de la administracioacuten la previsioacuten es coordinacioacuten de los hechos que se logran al investigar con los medios con que se cuentan Asiacute la planeacioacuten es una coordinacioacuten de las distintas actividades que se van a realizar por lo que se ha preferido cambiarla por direccioacuten que comprende ya en la praacutectica la coordinacioacuten final y concreta que tiene que realizarse siempre al ajustar los planes a los casos concretos (Ponce 1994 paacuteg 124)
19
planeacioacuten organizacioacuten direccioacuten y control del uso de los recursos para lograr las metas
del desempentildeo establecidordquo (Ramirez cardona amp Ramirez 2010 paacuteg 59)
A su vez George R Terri define la Administracioacuten como un proceso distintivo que
consiste en la planeacioacuten organizacioacuten direccioacuten ejecucioacuten y control del trabajo mediante
el empleo de personas y recursos de diversa iacutendolerdquo (RTerri 1961) Y (Davila) Expresa la
Administracioacuten ldquoes una praacutectica social que se esquematiza como el manejo de los recursos
de una organizacioacuten a traveacutes del proceso administrativo de planeacioacuten coordinacioacuten
direccioacuten organizacioacuten y controlrdquo
Una vez estudiados los diferentes conceptos hasta acaacute descritos que han permitido
definir la administracioacuten y con ellos abordar la planeacioacuten como un proceso desde el punto
vista teoacuterico y conceptual cabe sentildealar que nos identificamos con el anaacutelisis efectuado por
el doctor Carlos Ramiacuterez Cardona en el (2010) En su libro Fundamentos de
administracioacuten Donde concluye
Cada uno de los aportes citados [hellip] ldquoTomados independientemente ninguno es lo
suficientemente claro y concreto pero con el aporte de todos ellos se puede llegar
a formar un concepto a priori que satisfaga la inquietud intelectual como el que se
propone a continuacioacuten La administracioacuten es una actividad humana por medio de
la cual las personas procuran obtener unos resultados Esa actividad humana se
desarrolla al ejecutar los procesos de planear organizar dirigir coordinar y
controlarrdquo paacuteg 59
ldquoUn plan no es nada pero la planificacioacuten lo es todordquo ndash
Dwight D Eisenhower
(eEisenhower)
12 La planeacioacuten como procesoacute
El proceso de planeacioacuten es el primer paso hacia la administracioacuten efectiva
eficiente y por consiguiente eficaz (Koontz Administracioacuten paacuteg 212) De alliacute la validez
y actualidad del estudio que se propone que impone una presentacioacuten maacutes allaacute de la
narrativa o debate propuesto con valoraciones y contradicciones que dan contenido al
problema de investigacioacuten Por otra parte criticar y proponer una nueva concepcioacuten de la
planeacioacuten no como un principio si no como un macroproceso exige un entendimiento del
origen y evolucioacuten de los conceptos y teoriacuteas en las que se buscan su fundamentacioacuten
como se ha establecido en este trabajo
Aquiacute conviene detenerse un momento a fin de referir planteamientos efectuados por
diversos autores que contribuye y coadyuvan a la definicioacuten del Doctor Ramiacuterez Cardona
que plantea la planeacioacuten como proceso por lo que citan a
20
(RG (2014) paacuteg 33) Planear es el Proceso que se sigue para identificar y
seleccionar las metas organizacionales apropiadas y los cursos de accioacuten para alcanzarlas
ademaacutes formulan estrategias para lograr un alto desempentildeo Los tres pasos del proceso de
planeacioacuten son 1) decidir queacute metas perseguiraacute la organizacioacuten 2) decidir queacute cursos de
accioacuten se emprenderaacuten para alcanzar dichas metas y 3) decidir coacutemo distribuir los recursos
de la organizacioacuten para conseguirlas
(HernandezS 2012) La planeacioacuten es una definicioacuten de la accioacuten por lo tanto
seguacuten sea el problema se debe elaborar el tipo de plan correspondiente puede ser una
simple orden una poliacutetica un procedimiento o un programa complejo incluso una
estrategia global paacuteg 94
(EXPOacuteSITO V 2003 paacuteg 585 y ss) la planeacioacuten es un instrumento o
herramienta para la gestioacuten contractual puacuteblica que implica toda contratacioacuten a realizar
para la satisfaccioacuten de una necesidad de caraacutecter general como buacutesqueda de la consecucioacuten
de los fines estatales debe estar antepuesta por una serie de anaacutelisis11 tendientes a
determinar y focalizar la viabilidad teacutecnica y econoacutemica realizando () estudios de
factibilidad proyectos e investigaciones necesarios para determinar su conveniencia
necesidad oportunidad y valor aproximadordquo
AGUSTIacuteN REYES PONCE Citado por (HernandezS 2012 paacuteg 168) define la
planeacioacuten como ldquoFijar el curso concreto de accioacuten que ha de seguirse estableciendo los
principios (poliacuteticas) que habraacuten de orientarlo la secuencia de operaciones para realizarlo y
las determinaciones de tiempos y de recursos necesarios para su realizacioacutenrdquo Al respecto
comenta ldquoPlanear es tan importante como hacer porque la eficiencia es obra del orden por
lo tanto necesitamos hacer planes antes de la accioacutenrdquo
ISAAC GUZMAacuteN VALDIVIA quien manifiesta que la planeacioacuten se define como
la necesidad de ldquoSentildealar los objetivos que se persiguen Dictar las poliacuteticas que orientan a
los colaboradores asiacute como los procedimientos que deberaacuten aplicarse y elaborar los
programas a corto y largo plazos donde deben quedar incluidos los factores de tiempo y
costordquo paacuteg 168
JOSEacute ANTONIO FERNAacuteNDEZ ARENA ldquoEn la planeacioacuten se definen los
problemas por resolver se analizan las experiencias pasadas y se esbozan planes y
programas a realizarrdquo paacuteg 168
FRANCISCO JAVIER LARIS CASILLAS ldquoEste autor en forma esquemaacutetica dice
que la planeacioacuten consiste en determinar Objetivos Poliacuteticas Meacutetodos y procedimientos
Programas Presupuestosrdquo paacuteg 170
(IVANCEVICH JOHN M 1997 paacuteg 800) Planear en el mejor de los casos
significa que las decisiones que hoy se adopten produciraacuten resultados uacutetiles en alguna
11 Entieacutendase para el contexto de nuestra argumentacioacuten como proceso a seguir
21
fecha futura resultados que se desprenden de la finalidad y de los objetivos de la
organizacioacuten
(GOacuteMEZ LEE 2011 paacutegs 65-70) En su artiacuteculo La variable de economiacutea y su
control en la estructuracioacuten de pliegos en Revista Economiacutea expresa sobre el proceso de
planeacioacuten que ldquopor tratarse de una lista indicativa de aspectos miacutenimos que deben ser
tenidos en cuenta por las entidades estatales al momento de contratar consideran la
planeacioacuten como una serie de actividades preparatoriasrdquo Pp 65-70
El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espantildeola no define la planeacioacuten
sino la planificacioacuten ldquof Accioacuten y efecto de planificar || 2 Plan general metoacutedicamente
organizado y frecuentemente de gran amplitud para obtener un objetivo determinado tal
como el desarrollo armoacutenico de una ciudad el desarrollo econoacutemico la investigacioacuten
cientiacutefica el funcionamiento de una industria etcrdquo (Academia Espantildeola (2009))
13 La planeacioacuten como principio
Asiacute como la Real Academia de la lengua espantildeola No define la planeacioacuten en La
Constitucioacuten Poliacutetica de Colombia y en todo su ordenamiento juriacutedico tampoco se
encuentra taacutecitamente su definicioacuten como principio de la contratacioacuten estatal Situacioacuten
que se observa al revisar detenidamente la legislacioacuten colombina desde su texto
constitucional normativa Jurisprudencial y doctrinal
El concepto de planeacioacuten se deduce y es presentado como principio en el momento
que las altas cortes realizan su anaacutelisis de las normas taxativas constitucionales econoacutemicas
de estructura y de organizacioacuten de la administracioacuten y en la aplicacioacuten de los procesos de
seleccioacuten para la ejecucioacuten de los recursos del Estado Donde se hace necesario y exigible
actuar bajo los paraacutemetros de los principios consagrados en el estatuto de contratacioacuten
estatal y los de la funcioacuten administrativa Encabezados por el principio de legalidad
Debido proceso Economiacutea
Abordar la planeacioacuten como el eje articulador en la contratacioacuten estatal exige
tomar como punto de partida la constitucioacuten de 1991 de donde se desarrollan integran el
ordenamiento juriacutedico de maacutexima importancia para la proteccioacuten de los derechos del
constituyente primario a partir de esta carta poliacutetica y de las leyes desarrolladas se busca
implementar reglas principios y valores como pautas de interpretacioacuten aplicables a las
actividades desarrolladas por los funcionarios puacuteblicos encargados de realizar la ejecucioacuten
del presupuesto nacional y de esta forma satisfacer las necesidades de bienes y servicios
que exige el artiacuteculo 2 superior y el Tiacutetulo XII Del Reacutegimen econoacutemico de la hacienda
puacuteblica
En pronunciamientos efectuados por el Consejo de Estado Seccioacuten 3ordf sub Seccioacuten
C en la (Sentencia Exp(22464) 2012) se infiere algunos elementos de planeacioacuten a partir
de los artiacuteculos 29 El debido proceso se aplicaraacute a toda clase de actuaciones judiciales y
22
administrativas Articulo 209 implica entender la planeacioacuten como un tema atinente y
transversal a la administracioacuten y funciones puacuteblicas que hace parte del contenido de cada
uno de los principios alliacute enunciados y de manera directa se relaciona con la igualdad la
moralidad la eficacia la economiacutea la celeridad la imparcialidad y la publicidad Que se
deben observar y aplicar para el correcto ejercicio de la funcioacuten administrativa
De la misma forma (Constitucion Politica de Colombia Art 334 1991) Alude al
principio de racionalidad de la funcioacuten puacuteblica12 tambieacuten se infiere la planeacioacuten del
capiacutetulo 2 Artiacuteculo 339 De los planes de Desarrollo Modificado por el art 2 Acto
Legislativo 003 de 2011 Que sentildea que habraacute un Plan Nacional de Desarrollo que
contiene [hellip] planes de desarrollo [hellip] planes de las entidades territoriales [hellip] plan de
inversiones [hellip] al realizar anaacutelisis de este artiacuteculo se establece que se integran actividades
que conforman un Macroproceso de planeacioacuten nacional que integra presupuestos que
establece la forma de optimizar y administrar los recursos para adquirir bienes y servicios
que satisfagan las necesidades del Estado y sus administrados mediante la ejecucioacuten y
desarrollo de los artiacuteculos 340 13 y 341 14 de la constitucioacuten
La planeacioacuten a nivel normativo y reglamentario se infiere desde la aplicacioacuten de
Ley 80 de 1993 De los principios de la contratacioacuten estatal en especial el artiacuteculo 25
principios de economiacutea en el numeral 12 modificado por el artiacuteculo 87 de la Ley 1474 de
2011 Previo a la apertura de un proceso de seleccioacuten o a la firma del contrato en el caso en
que la modalidad de seleccioacuten sea contratacioacuten directa deberaacuten elaborarse los estudios
disentildeos y proyectos requeridos y los pliegos de condiciones [hellip] los estudios y disentildeos
que permitan establecer la viabilidad del proyecto y su impacto social econoacutemico y
ambiental En lo expresado en este artiacuteculo se puede establecer que maacutes que inferir un
principio de planeacioacuten se hace mencioacuten a una serie de documentos que hacen pare del
Macroproceso de planeacioacuten que se estaacute planteando con fundamento en las definiciones y
conceptos aportados de administracioacuten y planeacioacuten
Estos documentos se catalogan como micro procesos independientes indispensables
para determinar la necesidad (Congreso de la Repuacuteblica Exposicioacuten de Motivos Ley 80
de 1993)
El artiacuteculo 26 enuncia el Principio de Responsabilidad en especial su numeral
tercero se relaciona con la planeacioacuten toda vez que hace mencioacuten documentos deben ser
realizados por las entidades y los servidores puacuteblicos para abrir licitaciones
o concursos como son los correspondientes pliegos de condiciones disentildeos estudios
planos y evaluaciones que fueren necesarios
23
Esta normatividad tiene relacioacuten con el artiacuteculo 8 de la Ley 1150 de 2007 De la
publicacioacuten de proyectos de pliegos de condiciones y estudios previos Con el propoacutesito de
suministrar al puacuteblico en general la informacioacuten que le permita formular observaciones a su
contenido las entidades publicaraacuten los proyectos de pliegos de condiciones o sus
equivalentes en las condiciones que sentildeale el reglamento La informacioacuten publicada debe
ser veraz responsable ecuaacutenime suficiente y oportuna
Debe tenerse en cuenta la Ley 1474 de 2011 en el que se establece que Por la cual
se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevencioacuten investigacioacuten y
sancioacuten de actos de corrupcioacuten y la efectividad del control de la gestioacuten puacuteblica
De otra parte atendiendo la reciente expedicioacuten del Decreto 1510 de 17 de julio de
2013 ldquoPor el cual se reglamenta el sistema de compras y contratacioacuten puacuteblicardquo
El Decreto 1510 de 2013 no definicioacuten la planeacioacuten pero enumera una serie de
documentos como el plan anual de adquisiciones Registro Uacutenico de Proponentes Anaacutelisis
del sector econoacutemico y de los oferentes por parte de las Entidades Estatales Alrededor de
la Planeacioacuten establece un macroproceso que coadyuva a fundamentar la propuesta de este
trabajo asiacute
Artiacuteculo 20 Estudios y documentos previos [hellip] la necesidad El objeto a contratar
La modalidad de seleccioacuten del contratista y su justificacioacuten El valor estimado del
contrato El anaacutelisis de riesgo Las garantiacuteas La indicacioacuten un Acuerdo Comercial
[hellip]
Artiacuteculo 21 Aviso de convocatoria Artiacuteculo 22 Pliegos de condiciones
Artiacuteculo 23 Observaciones al proyecto de pliegos de condiciones Artiacuteculo 24 Acto
administrativo de apertura del proceso de seleccioacuten Seleccioacuten Contratacioacuten Ejecucioacuten
Modalidades de seleccioacuten Licitacioacuten Puacuteblica Seleccioacuten Abreviada Contratacioacuten de
Menor Cuantiacutea Otros procesos de seleccioacuten abreviada Concurso de meacuteritos Contratacioacuten
directa Miacutenima Cuantiacutea Enajenacioacuten de bienes del Estado Entre otros Que claramente
describe que la planeacioacuten es un macroproceso que se compone de microprocesos y
microprocesos
La Ley 152 de 1994 ldquoPor la cual se establece la Ley Orgaacutenica del Plan de
Desarrollordquo Capiacutetulo I Principios Generales Artiacuteculo 2ordm- Aacutembito de aplicacioacuten La Ley
Orgaacutenica del Plan de Desarrollo se aplicaraacute a la Nacioacuten las entidades territoriales y los
organismos puacuteblicos de todo orden Artiacuteculo 3ordm- Principios Generales Los principios
generales que rigen las actuaciones de las autoridades nacionales regionales y territoriales
en materia de planeacioacuten son
[hellip] Autonomiacutea Ordenacioacuten
Competencias Coordinacioacuten Consistencia Modificado por el art 9 Ley 1473 de
2011 Prioridad del gasto puacuteblico
social Continuidad Participacioacuten Sustentabilidad Ambiental Desarrollo armoacutenico
de las regiones Proceso de planeacioacuten El plan de desarrollo estableceraacute los
24
elementos baacutesicos que comprendan la planificacioacuten como una actividad continua
teniendo en cuenta la formulacioacuten aprobacioacuten ejecucioacuten seguimiento y
evaluacioacuten Eficiencia Viabilidad Coherencia Conformacioacuten de los planes de
desarrollo
El concepto de planeacioacuten analizada desde la jurisprudencia se caracteriza por
esbozar en sus argumentos el principio de planeacioacuten en la contratacioacuten estatal como un
principio trasversal y al referirse a ella se remiten a la definicioacuten de otros principios que se
encuentran taacutecitos en el ordenamiento juriacutedico ya enunciados como por el ejemplo los
pronunciamientos del Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Seccioacuten
Tercera Sentencia del 01 de febrero de 2012 CP Jaime Orlando Santofimio Gamboa
(Sentencia Exp(22464) 2012) Que Expresa
() La ausencia de planeacioacuten ataca la esencia misma del intereacutes general con
consecuencias gravosas y muchas veces nefastas no soacutelo para la realizacioacuten efectiva de los
objetos pactados sino tambieacuten respecto del patrimonio puacuteblico que en uacuteltimas es el que
siempre estaacute involucrado en todo contrato estatal desconociendo en consecuencia
fundamentales reglas y requisitos previos dentro de los procesos contractuales es decir en
violacioacuten del principio de legalidad
El principio de economiacutea cuando el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso
Administrativo Seccioacuten Tercera Consejera ponente Ruth Stella Correa Palacio
(Sentencia 31447 d 2007) dice
[hellip] ldquohellipPor lo tanto el principio de economiacutea en cuya esencia se encuentra el deber
de planeacioacuten del contrato ldquohellip significa que el Estado estaacute obligado a actuar con alto
grado de eficiencia y eficacia para que se protejan los recursos puacuteblicos fiscales con
sujecioacuten estricta al orden juriacutedico De tal manera que es cuestionable todo acto de
negligencia desidia o falta de planeacioacuten u organizacioacuten estatal en la toma de
decisiones puacuteblicas que generan situaciones contrarias a la ley
La Corte Constitucional en la sentencia C-449 de 9 de julio de 1992 Magistrado
Ponente ALEJANDRO MARTIacuteNEZ CABALLERO ha sentildealado que la contratacioacuten
estatal ldquodebe inscribirse en los principios axioloacutegicos del Estado social de derecho
que irradian todas las disposiciones contractuales previstas en la Constitucioacutenrdquo
Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Seccioacuten Tercera
subseccioacuten A (Sentencia 16103 2009) Consejero Ponente MAURICIO FAJARDO
GOacuteMEZ
ldquoLa planeacioacuten constituye un principio que debe orientar la actividad contractual de
las entidades estatales cuyo principal desarrollo estaacute llamado a tener lugar durante
las fases previa y preparatoria del contrato lo cual permite su incorporacioacuten al
presupuesto por cuanto la racionalidad de los recursos puacuteblicos implica que todo
proyecto que pretenda emprender la Administracioacuten Puacuteblica debe estar precedido de
un conjunto de estudios dirigidos a establecer su viabilidad teacutecnica y econoacutemica asiacute
25
como el impacto social que ha de tener en la satisfaccioacuten de las necesidades
puacuteblicas Se trata de alcanzar una soacutelida justificacioacuten del gasto puacuteblico con el objeto
de lograr un manejo oacuteptimo de los recursos financieros del Estado
De este marco normativo se concibe la institucionalizacioacuten de la planeacioacuten dentro
de las poliacuteticas puacuteblicas en todos los sectores y niveles como un macroproceso que tiene
origen en la sociedad y que resulta de la interaccioacuten entre la misma y el Estado Que no es
utilizable uacutenicamente en la etapa precontractual si no que este nace en las necesidades de la
sociedad y termina con la liquidacioacuten de los contratos Realizados para cumplir los fines del
Estado
Sin desconocer que hoy diacutea se capta la planeacioacuten como un principio trasverso a los
demaacutes principios y aplicable especialmente en la etapa precontractual donde nace y termina
con la eleccioacuten del contratista
Capitulo II
He dicho en muchos lugares de mis escritos que mi pretensioacuten era imitar a los
arquitectos los cuales para levantar grandes edificios en lugares donde la roca la arcilla o
cualquier otro suelo firme estaacute cubierto de arena o piedrecillas abren primero grandes
fosas y sacan de ellas [hellip] la arena [hellip] a fin de asentar luego los cimientos sobre terreno
firme Del mismo modo yo he rechazado primero como si fuera arena todo lo que habiacutea
reconocido como dudoso e inseguro y habiendo considerado tras esto que era imposible
dudar de que la sustancia que asiacute duda de todo o que piensa existe mientras que duda me
he valido de esto como de una roca firme sobe la cual he puesto los cimientos de mi
filosofiacutea
Rene Descartes
Meditaciones metafiacutesicas
2 Sobre el Macroproceso de planeacioacuten
21Institucionalizacioacuten Naturaleza alcance y delimitacioacuten del macroproceso
de planeacioacuten En el Estado Colombiano
La planeacioacuten en Colombia no inicia con la constitucioacuten de 1991 y tampoco
obedece uacutenicamente en circunstancias econoacutemicas o poliacuteticas de nuestra sociedad el tema
26
de planeacioacuten en Colombia contiene indiscutiblemente inmerso una serie de
acontecimientos internos como externos que se desarrollaron en el mundo con la evolucioacuten
de la teoriacutea econoacutemica y otros factores que en conjunto permitieron su implementacioacuten tal
como no lo sintetiza el doctor Joseacute Ocampo citado (Acevedo Velez 2009) en su trabajo
La planeacioacuten nacional y los planes de gobierno indicando al respecto
La planeacioacuten Surge al final de la Segunda Guerra Mundial cuando aparece un
nuevo orden mundial se consolida Estados Unidos militar y econoacutemicamente se
consolidan los nombres del Tercer Mundo y del subdesarrollo el futuro de los
paiacuteses no industrializados [hellip] la reconstruccioacuten de Europa era urgente los
nacionalismos creciacutean al lado del comunismo la guerra friacutea estaba en su mayor
expresioacuten se requeriacutean nuevos mercados donde vender productos y donde invertir
excedentes de capital se desarrolla una fe ciega en la ciencia y la tecnologiacutea
aparecen nuevos problemas mundiales como la pobreza la sobrepoblacioacuten entre
otros La historia del desarrollo en Colombia desde la segunda mitad del siglo XX
hasta hoy se ve afectada por dicho contexto de posguerra y es alliacute donde la
planeacioacuten se configuroacute como estrategia de conocimiento indispensable para llevar
y promover el desarrollo industrial a los paiacuteses pobres Ademaacutes aparecen por
primera vez los conceptos de intervencionismo planeacioacuten economiacutea nacional y
responsabilidad social que iriacutean penetrando en la discusioacuten econoacutemica y poliacutetica del
paiacutes (Ocampo 1994)
Al respecto el doctor Cesar Silva Hincapieacute 1993 citando (Areas osorio 2005)
Precisa que en la discusioacuten del significado del teacutermino planeacioacuten Se trata de establecer si
Este significa una poliacutetica una norma de administracioacuten puacuteblica un sistema un
plan una estrategia o un proceso iniciado en 1917 En razoacuten a la planeacioacuten
sovieacutetica [hellip] No es faacutecil diferenciar entonces si la planeacioacuten es una u otra cosa
pues consideramos que encierra todos los elementos los cuales estaacuten iacutentimamente
entrelazados y cada uno cumple su misioacuten completando asiacute el proceso para la
consecucioacuten de los fines perseguidos [hellip]
[hellip] Como proceso indica un camino un procedimiento en cierta forma una
reglamentacioacuten Como poliacutetica acoge las decisiones fundamentales de los
gobiernos respecto a la conduccioacuten de una sociedad Como sistema se acoge a las
regulaciones de ley incluyendo aspectos desde los propiamente poliacuteticos hasta las
reglamentarias involucrando los diversos sectores de actividad e integrando las
regiones En su caraacutecter de plan acoge todos los elementos anteriores [hellip]
[hellip] Se discute igualmente si la planeacioacuten es realmente un instrumento de
desarrollo o si este se da aun sin la aplicacioacuten de tal instrumento Lo que siacute ha
quedado claro es que la planeacioacuten contribuye a lograr el desarrollo en una forma
maacutes adecuada loacutegica racional y juriacutedica No es faacutecil medir el grado de desarrollo
que algunos paiacuteses han alcanzado por el estiacutemulo recibido por la planeacioacuten
Algunos sostienen que ha habido maacutes fracasos que eacutexitos y que en general y salvo
27
periacuteodos cortos ninguno ha podido lograr las metas maacutes modestas de ingreso y
produccioacuten previstas en sus planes de desarrollo (Hincapie 1993)
De esta circunstancia nace el hecho que en Colombia se hayan expedido diversos
decretos y leyes creando organismos para implementar y desarrollar el macroproceso de
planeacioacuten entre ellos
El ldquoConsejo de la Economiacutea Nacionalrdquo dirigido a las actividades econoacutemicas del
Estado con la (Colombialey 23 de 1931) Siendo Presidente Enrique Alfredo Olaya
Herrera modificada por el (ColombiaDecreto ley 1438 de 1940) en el mandato de
Eduardo Santos Montejo en su Artiacuteculo 1ordm El Consejo de la Economiacutea Nacional es un
organismo de consulta planeamiento y coordinacioacuten general Y estaacute organizado sobre el
principio de la colaboracioacuten entre el Estado y los grupos econoacutemicos particulares
El ldquoComiteacute de Desarrollo Econoacutemicordquo consistiacutea en una comisioacuten encargada de
estudiar el informe de la Misioacuten del Banco Internacional de Reconstruccioacuten y Fomento
dirigida por Mr Pachuli Currie (Colombia Decreto 2838 de 1950) Siendo presidente
Laureano Goacutemez Castro
La Oficina de Planificacioacuten de la Presidencia de la Repuacuteblica (ColombiaDecreto
1928 de 1951) en su Artiacuteculo 1deg Creo como dependencia de la Presidencia de la
Repuacuteblica sin funciones ejecutivas
Se creoacute el Consejo Nacional de Planificacioacuten Econoacutemica encargado de dirigir la
Oficina de Planificacioacuten de acuerdo con las actividades que le fueron asignadas a dicha
Oficina por Decreto 1928 de 1951 Con la expedicioacuten del (Colombia Decreto 0389 de
1952) siendo presiente Roberto Urdaneta Arbelaacuteez
Un corolario maacutes o fue el informe realizado por la misioacuten del Banco Internacional
de Reconstruccioacuten y Fomento Denominado ldquoBases de un Programa de Fomento para
Colombiardquo Bajo el gobierno del Presidente Mariano Ospina Peacuterez el cual sirvioacute como punto
de partida para crear el Comiteacute desarrollo econoacutemico en 1952 (Currie 1951)
Se reorganiza el Consejo Nacional de Planificacioacuten Econoacutemica por medio del
(Colombia Decreto 0999 1953)
Se suprime el Consejo Nacional de Planificacioacuten Econoacutemica compuesto de tres
consejeros y creacutease en su reemplazo como dependencia directa de la Presidencia de la
Repuacuteblica sin funciones ejecutivas la Direccioacuten Nacional de Planeacioacuten Econoacutemica y
Fiscal que estaraacute a cargo de un director de libre nombramiento y remocioacuten del jefe del
Estado que seraacute el mismo Secretario de Asuntos Teacutecnicos y Econoacutemicos de la Presidencia
de la Repuacuteblica Con el (ColombiaDecreto 3278 de 1953)
Se restaura y se crea nuevamente el Consejo Nacional de Economiacutea dependiente
de la Presidencia de la Repuacuteblica como organismo consultivo del Gobierno Nacional
integrado por el Ministro de Hacienda y Creacutedito Puacuteblico el Gerente del Banco de la
Repuacuteblica el Gerente de la Federacioacuten Nacional de Cafeteros y cuatro miembros de libre
nombramiento y remocioacuten del presidente de la Repuacuteblica Con los (Colombia Decreto
28
3080 de 1954) Siendo presidente el Teniente General GUSTAVO ROJAS PINILLA
Se creoacute el Comiteacute Nacional de Planeacioacuten dependiente del presidente de la
Repuacuteblica en reemplazo de la Direccioacuten Nacional de Planeacioacuten Econoacutemica y Fiscal
establecida por el Decreto nuacutemero 3278 de 1953 Con eacutel (Colombia Decreto 3103 de
1954) Como lo cita (Morcillo 2002)
Se Establece el cargo de Director Ejecutivo del Comiteacute Nacional de Planeacioacuten Se
establece como responsable de la ejecucioacuten de las decisiones aprobadas por el Comiteacute y
seraacute el Jefe Administrativo y el Coordinador del personal teacutecnico de dicho organismo Por
medio del (Colombia Decreto 622 de 1955)
Cabe sentildealar que la (ColombiaLey 19 de 1958) creo El Consejo Nacional de
Poliacutetica Econoacutemica y Social CONPES15 Definido por el DepartamentoNacional de
Planeacioacuten como La maacutexima autoridad nacional de planeacioacuten (DNP 2017)
A finales de 1958 llegoacute al paiacutes una Misioacuten Asesora de la CEPAL la cual orientoacute
sus tareas hacia la elaboracioacuten de un ldquoPlan General de Desarrollo Econoacutemico y Socialrdquo
(Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970 paacuteg 10)
Durante el gobernoacute de Alberto lleras Camargo se expide eacutel (Colombia Decreto
1088 de 1959) Con eacutel Por el cual se determinan las funciones y el personal del Consejo
Nacional de Poliacutetica Econoacutemica y Planeacioacuten y (Colombia Decreto 239 de 1959) Por el
cual se determinan el personal y funciones del Departamento Administrativo Nacional de
Planeacioacuten y Servicios Teacutecnicos
Antildeaacutedase a este el informe titulado ldquoEstudio sobre las condiciones de Desarrollo de
Colombia del Centro Nacional de Investigacioacuten Cientiacutefica con sede en Pariacutes Elaborado
durante este gobierno
A primera vista la planeacioacuten tiene una historia breve pero un gran pasado Si bien
esta actividad humana se tiene en nuestro ordenamiento juriacutedico como un principio
impliacutecito16 extraiacutedo de las normas de la constitucioacuten poliacutetica de 1991 y de las leyes que la
desarrollan Esta tambieacuten establece las organizaciones e instituciones en cargadas de
garantizar la prestacioacuten de los servicios puacuteblicos necesarios para la satisfaccioacuten de las
necesidades ilimitadas del Estado como de sus administrados Para ello se necesita una
correcta administracioacuten de recursos que combinados producen bienes tangibles y servicios
inmateriales presentes en el crecimiento y desarrollo econoacutemico sociopoliacutetico permitiendo
el cumplimiento de fines esenciales del Estado a sus vez se alcanza el alineamiento con las
15 normatividad vigente en materia de CONPES Ley 152 de 1994 Decreto 627 de 1974 Decreto 2132 de 1992 Decreto
2500 de 2005 Decreto 2148 de 2009 Decreto 3517 de 2009 Decreto 4487 de 2009
16 La edicioacuten revisada de dicha teoriacutea es la que se encuentra presente en ATIENZA Manuel y RUIZ MANERO Las
normas regulativas principios y reglas En Las piezas del derecho 2ordf edicioacuten Barcelona Ariel 2004 cap I p 23 y ss
29
exigencias de las organizaciones internacionales como la OCDEOEAhellip (McEachern
2003 paacutegs 1-3)
22 Constitucionalidad del Macroproceso De planeacioacuten
Con la promulgacioacuten de la constitucioacuten de 1991 se establecioacute en ella el Tiacutetulo XII
Del reacutegimen econoacutemico y hacienda puacuteblica Como el paraacutemetro normativo superior bajo la
direccioacuten general del Estado Con limitaciones establecidas por la ley Para la realizacioacuten
de la actividad econoacutemica (Articulo 334 superior) Asiacute mismo se establece la libre
competencia como un derecho de todos para mantener o acrecentar su patrimonio o en
cumplimiento de las funciones de su empleo supone responsabilidades Se constituye la
empresa como la base de desarrollo y bienestar la cual reuacutene capital y trabajo tiene una
funcioacuten social que implica obligaciones (Artiacuteculo 333 superior) (Sentencia T-240 1993)
De esta manera se empieza a establecer la estructurar de la planeacioacuten como el
macroproceso Constitucional donde se incorporan elementos esenciales de microeconomiacutea
y macroeconomiacutea elementos que interactuacutean en la actividad econoacutemica del Estado Como
lo son el capital el Trabajo la Empresa refirieacutendose a ella como las instituciones
dependencias u organizaciones gubernamentales como privadas un hospital la compantildeiacutea
telefoacutenica una universidad un centro penitensario las fuerzas militares una empresa de
transportes y muchas otras maacutes (Stoner amp Freeman 1994)
Todas estas empresas tienen en comuacuten que cada una de ellas cumple una misioacuten
dentro de la sociedad establecen objetivos y para cumplirlos requieren adquirir asignas y
distribuir recursos en el sector privado corresponden a capitales o patrimonios
independientes y para el sector puacuteblico son fiscales extraiacutedos por facultad de la ley
(Congreso) las ordenanzas (asambleas departamentales) y los acuerdos (concejos
distritales y municipales) quienes imponen contribuciones de conformidad con el Articulo
338 17 superior al respeto El Magistrado Ciro Angarita Baroacuten en La sentencia C-004 de
1993 expresoacute
ldquoLas contribuciones son recursos fiscales impuestos de forma obligatoria de un
sector econoacutemico para ser invertidos en el propio sector con exclusioacuten del resto de
la sociedad Los recursos parafiscales se encuentran a mitad de camino entre las
tasas y los impuestos [hellip]rdquo
17 Concordantes Arts 150 (10 y 12) 154 215 287 294 300 (4) 305 313 (4) 315 345 362 363 365 367 Y
transitorio 40 Leyes 6 de 1992 42 7189 100 1Ol 104 105 de 1993 117 122 123 137 138 142 143 174 de 1994
30
Asiacute mismo el Magistrado Angarita en la sentencia C-040 de 1993 consignoacute lo
siguiente sobre las contribuciones parafiscales diferenciaacutendolas de las tasas y los
impuestos
ldquo[hellip] El teacutermino ldquocontribucioacuten parafiscalrdquo hace relacioacuten a un gravamen especial
distinto de los impuestos y tasas En segundo lugar dicho gravamen es fruto de la
soberaniacutea fiscal del Estado que se cobra de manera obligatoria a un grupo gremio o
colectividad cuyos intereses o necesidades se satisfacen con los recursos
recaudados En tercer lugar que se puede imponer a favor de entes puacuteblicos semi
puacuteblicos o privados que ejerzan actividades de intereacutes general En cuarto lugar que
los recursos para fiscales no entran a engrosar las arcas del presupuesto nacional Y
por uacuteltimo que los recursos recaudados pueden ser verificados y administrados
tanto por elites puacuteblicos como por personas de derecho privado
Paralelamente con los artiacuteculos anteriores se establecioacute capiacutetulo 2 Articulo 339 De
los planes de desarrollo sementando con eacutel auacuten maacutes la importancia del macroproceso de
planeacioacuten se reconoce la necesidad de establecer Misiones o propoacutesitos Objetivos o
metas Estrategias Poliacutetica Procedimientos Regla Programa Presupuestos (Koontz
Heinz Werhrich amp Marck Cannice Administracioacuten 212 paacuteg 108) Dentro de un marco
que garantice la sostenibilidad fiscal Estaraacute conformado por una parte general y un plan de
inversiones de las entidades puacuteblicas del orden nacional Las entidades territoriales lo
elaboraraacuten y adoptaraacuten de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional
Al respecto la Corte Constitucional en la sentencia C-557 del antildeo 2000 efectuoacute
unas consideraciones en los siguientes teacuterminos
ldquo[hellip] El Estado incluye como [hellip] piedra angular de la funcioacuten puacuteblica el concepto
de planificacioacuten econoacutemica y social concebida como el instrumento maacutes importante
para el manejo econoacutemico puacuteblico [hellip] respecto de una amplia gama de
necesidades baacutesicas colectivas como la salud el trabajo la educacioacuten la
alimentacioacuten la seguridad el adecuado suministro de los servicios puacuteblicos [hellip] la
funcioacuten planificadora [hellip] se constituyoacute en la respuesta juriacutedica apropiada para
hacer posible el cumplimiento de las nuevas responsabilidades asignadas al Estado
[hellip]
[hellip] El concepto de planeacioacuten que acoge la Constitucioacuten Poliacutetica de 1991 [hellip] hace
eacutenfasis en la autonomiacutea de las regiones en la gestioacuten de su propio desarrollo en la
prioridad del gasto social concebido como un mecanismo oacuteptimo de redistribucioacuten
del ingreso en el principio de participacioacuten ciudadana y de concertacioacuten en la
formulacioacuten de las poliacuteticas de planeacioacuten [hellip] De otra parte este modelo de
planeacioacuten pretende ser global es decir abarcar todas las esferas del actuar
institucional del Estado tanto a nivel nacional como territorial[hellip]rdquo
Este marco normativo superior presenta y establece la planeacioacuten como el
macroproceso de planeacioacuten esencial para ejecutar los recursos fiscales de forma
coherentes con el comportamiento macroeconoacutemico y microeconoacutemico del Estado
31
Disentildeado para distribuir los recursos de manera equitativa en todas y cada una de las
necesidades presentadas las cuales son ilimitadas Lo que exige que este macroproceso
aplique en su mayor rigor cada uno de los principios constitucionales legales como el de
participacioacuten ciudadana entre otros tal como se encuentra consagrado en la (Constitucion
Politica de ColombiaArt340 1991)
A su vez el Articulo 341 Superior establece la participacioacuten del gobierno los entes
territoriales a traveacutes de sus autoridades de planeacioacuten y el consejo de gobierno Para su
elaboracioacuten y presentacioacuten al congreso para que sea sancionada como ley con prelacioacuten
sobre las demaacutes leyes En este entendido se expresoacute la Corte Constitucional citada por
Hernaacuten Alejandro Olano Gracia en su obra Constitucioacuten Poliacutetica comentada y concordada e
Historia Constitucional Asiacute
Diferente de la ley del Plan es la ley orgaacutenica del Plan general de desarrollo a que
hacen referencia los artiacuteculos 151 y 342 de la Carta Poliacutetica incluyeacutendola dentro de
su geacutenero y aclarando que su propoacutesito es la reglamentacioacuten del proceso de
planeacioacuten y la sujecioacuten de los presupuestos a los planes [hellip] unifica el
procedimiento de planeacioacuten Aquiacute existe una semejanza con el proceso
presupuestal Pero es parcial pues el proceso de planificacioacuten en todos los estratos
territoriales conforma un sistema institucionalizado a traveacutes de los consejos de
planeacioacuten encabezados por el Consejo Nacional de Planeacioacutenrdquo
Con relacioacuten a la semejanza menciona por la corte entre el proceso presupuestal y el
proceso de planeacioacuten expresamos nuestra oposicioacuten porque se debe tener la concepcioacuten
que la planeacioacuten como macroproceso contiene sin lugar a duda el proceso de
presupuestal no siendo estos independientes y por consiguiente constituyen los insumos
para la actividad fiscal del Estado Por ende Si existiraacute alguna semejan esta estariacutea
relacionada con la definicioacuten de proceso aportada con (Stoner amp Freeman 1994) donde
expresan un proceso es la forma sistemaacutetica de hacer las cosas organizar liderar y
controlar los planes programas proyectos y estrategias que permiten cumplir con los
objetivos y metas
Por consiguiente nos apoyamos en la afirmacioacuten hecha por el Doctor Hernaacuten
Olano en su obra en cita la cual contextualiza y sintetiza las normas constitucionales que
contienen Explicito el marco normativo y regulador del macroproceso de planeacioacuten
corresponden a los artiacuteculos 151 342 3393002 y 313 numeral 2deg De la Carta pag751
Capiacutetulo III
mdash Por favor iquestpodriacuteas decirme queacute camino deberiacutea tomar Preguntoacute Alicia mdash Eso
depende en gran parte de saber a doacutende quieres ir respondioacute el gato mdash No me importa
mucho a doacutende ireacute respondioacute Alicia mdash Entonces no importa queacute camino tomes -
concluyoacute el gato
Carroll Lewis Alicia en el paiacutes de las maravillas
32
3 Divergencias y convergencia de los Planes de Desarrollo Econoacutemico y Social
al Macroproceso de Planeacioacuten en Colombia
31Antecedentes del macroproceso de planeacioacuten en Colombia
Hasta ahora como en las tribus aboriacutegenes como en la Colonia como en toda esta
primera etapa republicana los colombianos han mantenido un criterio providencialista y un
riacutegido concepto de la poliacutetica elemental sobre el buen gobierno y el mal gobierno Con
movimientos que se semejan al de los enfermos en su lecho cuando la nacioacuten ha
encontrado insoportable su situacioacuten y ella ha coincidido con el despotismo la
arbitrariedad o la ineptitud en la direccioacuten del Estado Estas palabras fueron pronunciadas el
20 de diciembre de 1961 por el Sentildeor presidente de la Repuacuteblica Dr Alberto Lleras
Camargo al promulgar el primer plan general de desarrollo en Colombia denominado
(PROGRAMA GENERAL DE DESARROLLO 1961 paacuteg 13)
Claramente lo que pretendiacutea en esa ocasioacuten era resaltar la importancia de contar a
partir de ese momento con un documento implementado por las normas que hasta ese
entonces regulaban la actividad financiera del Estado Continuaba resaltando la
importancia de este documento reconociendo que hasta esa fecha se teniacutea un atraso en
materia de planeacioacuten Macroeconoacutemica y microeconoacutemica cuando manifestaba [hellip] Si se
hubiera empezado hace 20 antildeos esta tarea y se hubiera continuado de manera sistemaacutetica
cuando ya en muchos paiacuteses se estaban ensayando meacutetodos de planeacioacuten y sobre todo de
diagnoacutesticos sobre las situaciones econoacutemicas generales este trabajo tendriacutea seguramente
mayor precisioacuten [hellip] paacuteg 11
Con esto en mente continuacutea argumentando como desde la normatividad legal se
contextualiza el macroproceso de planeacioacuten el cual debe integrar varios elementos que
permiten alcanzar el desarrollo del Estado manifestando
[hellip] la nacioacuten entera su Estado su industria su agricultura sus trabajadores
campesinos y urbanos sus comunidades sus banqueros sus comerciantes sus
universidades sus colegios y escuelas entiendan que hay una misioacuten para cada
sector y que si el esfuerzo no se generaliza y coordina la Repuacuteblica no solamente
seguiraacute siendo pobre y atrasada sino peligrosamente inestable [hellip] paacuteg 13
Este argumento corresponde muy bien para afirmar que la planeacioacuten es un
macroproceso como hasta acaacute se contextualizado y para coadyuvar esta afirmacioacuten en 1961
se expresa
[hellip] La conviccioacuten de que es necesario someter la economiacutea a un planeamiento
riguroso expresada en la Ley 19 de 1958[hellip] se deriva del claro imperativo de
avanzar firmemente en el camino de liberar la intervencioacuten estatal en los asuntos
econoacutemicos del empirismo la improvisacioacuten y la dispersioacuten de los recursos para
33
ofrecer a los diversos sectores en cambio derroteros acordes con el maacuteximo
beneficio nacional Paacuteg 12 23
[hellip] Esta forma de planeacioacuten no implica por siacute misma el acrecentamiento de la
intervencioacuten directa del Estado ni la multiplicacioacuten de los controles como
consecuencia No estaacute dirigida necesariamente a ampliar la oacuterbita de accioacuten del
poder puacuteblico sino a robustecer su eficacia no a restringir la actividad de la
empresa privada sino a mejorar las condiciones de su desempentildeo Soacutelo implica
que la intervencioacuten podraacute ser maacutes premeditada y en consecuencia maacutes decidida y
eficaz [hellip]
311 Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970
Posteriormente y como lo sentildeala el documento (Subgerencia Cultural del Banco de
la Repuacuteblica 2015) duacuterate el gobierno del Ex presidente Carlos Lleras Restrepo se
introdujo la reforma constitucional del 1968 con el propoacutesito de agilizar la administracioacuten
puacuteblica y de crear la modalidad de la declaratoria de emergencia Se expide de la misma
manera el documento (Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970)
Este documento se destaca por los diversos aportes que realiza para fundamentar a
un maacutes la propuesta de conceptuar la planeacioacuten como el macroproceso de la actividad
contractual del Estado al consagrar en el proceso de planeacioacuten llamado ldquoCircularrdquo luego
de establecer las fallas presentadas en la implementacioacuten del (PROGRAMA GENERAL
DE DESARROLLO 1961) indicando que el proceso de planeacioacuten o mejor el
macroproceso de planeacioacuten debe ser [hellip] flexible [hellip] responder con dinamismo en la
intervencioacuten dinaacutemica del gobierno en la economiacutea a fin de no divorciarla de las etapas de
la ejecucioacuten [hellip] pag12
Dentro de este contexto durante este gobierno se establecioacute el proceso18 en los
siguientes teacuterminos
Como se puede observar en la graacutefica No 1 El proceso de planeacioacuten informacioacuten obtenida
del documento (Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970 paacuteg 13) Introduccioacuten
18 Bases legales del macroproceso de planeacioacuten El DecretomdashLey 1050 de 1963 Artiacuteculo 3o Artiacuteculo 12 literal c)
literal d) El Artiacuteculo 18 en los dos uacuteltimos paraacutegrafos el Decreto 2996 de diciembre de 1968
34
Otro grafico que nos ayuda a establecer la Planeacioacuten Como un macroproceso
que estaacute compuesto por diversas instituciones que ejecutan macroproceso o microprocesos
de acuerdo con sus Funciones es el Grafico No 2 donde se observa el flujo de
interrelaciones en el macroproceso de planeacioacuten
Control De la
inversioacuten
Estudioacute y resultados de la actividad econoacutemica
social
Estudios por sectores
Comparacioacuten con los objetivos
Estudios Regionales
Estudios Globales de consistencias y tendencias
Formulacioacuten De Poliacuteticas y Criterios para los Ajustes en los Planes y Programas
Promocioacuten y Coordinacioacuten de la Aplicacioacuten de los Criterios y Poliacuteticas en las decisiones
Planeacioacuten Directa
Presupuesto Nacional Endeudamiento externo e interno
Tarifas y recursos propios de los establecimientos
puacuteblicos
Programa de inversioacuten puacuteblico
Planeacioacuten Indicativa
Poliacutetica Monetaria Fiscal de Comercio Exterior
Cambiario De precios de inversiones extranjera
etchellip
Programas y Planes indicativos para el sector
privado
Gasto Puacuteblico
Actividad Econoacutemica
Gasto Privado
Medicioacuten de los resultados
35
Graacutefico No 2 La institucioacuten y los Planes Informacioacuten Extraiacuteda de la introduccioacuten (Planes y
Pogramas de Desarrollo 1969-1970 paacuteg 16)
Con este grafico queda a un maacutes claro el planteamiento que se propone sobre
conceptuar la planeacioacuten como el macroproceso que contiene otros macroprocesos y
microprocesos que se derivan depende o complementan entre y que conforma la
planeacioacuten De la misma manera permite establecer que la planeacioacuten no pertenece ni
puede pretenderse a una sola etapa de alguacuten macro o micro proceso si no que ella es la que
contiene enlaza integra y permite que el Estado satisfaga de manera eficiente y eficaz las
necesidades de los administrados En todos sus niveles
312 Las cuatro estrategias 1970-1974
Continuando con la exploracioacuten sobe el macroproceso de planeacioacuten en
Colombia y con el antecedente del proceso antes enunciado base fundamental en el
desarrollo econoacutemico del paiacutes toma posesioacuten el Doctor Misael Pastrana Borrero
(Subgerencia Cultural del Banco de la Repuacuteblica 2015)
36
Dentro de este marco ha de considerarse lo expresado por (Garcia Galindo amp
Bolivar Ramirez Fundamentos de Gestioacuten Puacuteblica Hacia un Estado eficiente 2014) sobre
la importancia de la elaboracioacuten de los planes de desarrollo que se implementaron en el paiacutes
los cuales se caracterizaron en el proceso de planeacioacuten o mejor en el macroproceso de
planeacioacuten Para impulsar la cultura del cambio planeado y recogen en esencia los
programas poliacuteticos de los gobiernos de turno Paacuteg 425
Para los fines de nuestra argumentacioacuten sobre la concepcioacuten del macroproceso de
planeacioacuten se extrae del texto (LAS CUATRO ESTRATEGIAS 1970) los aspectos
tratados sobre el tema donde se establece como misioacuten primordial la necesidad de hacer
eacutenfasis en la planeacioacuten para lograr realizar un cambio en la actividad econoacutemica y fiscal
del Estado para tal fin consignaron lo siguiente
[hellip] La planeacioacuten se desenvuelve en una red de organismos e instituciones
nacionales y extranjeras de individuos y de opinioacuten puacuteblica y es absolutamente
necesario que todas ellos puedan percatarse en el nivel propio de su realidad de
que la planeacioacuten implica la movilizacioacuten deliberada de la economiacutea nacional en
forma maacutes racional poliacutetica y teacutecnicamente para lograr el crecimiento y la
elevacioacuten de los niveles de vida de nuestra gente Esta red estaacute integrada por los
distintos organismos del gobierno y de la administracioacuten puacuteblica el Congreso
Nacional los gremios empresariales los sindicatos las asociaciones de usuarios
campesinos los miembros de la accioacuten comunal los organismos y agencias
internacionales y la opinioacuten puacuteblica [hellip] Pag10
Partieron por comprender que la planeacioacuten nacional (macroproceso) abarcar
muchas disciplinas Tambieacuten determinaron [hellip] Que la obra de la planeacioacuten es mucho maacutes
difiacutecil En una economiacutea como la colombiana que confiacutea en alto grado en la empresa
privada y en el incentivo de las ganancias para el abastecimiento de un gran volumen de
bienes y servicios [hellip] Pag20-21
313 Para Cerrar Breechas 1974-1978
Como sucesor en el gobierno asumioacute Como presidente de la Repuacuteblica el Doctor
Alfonso Loacutepez Michelsen Poliacutetico liberal [] En su discurso de posesioacuten el 7 de agosto
de 1974 prometioacute al paiacutes cerrar la brecha entre la poblacioacuten campesina y urbana trabajar
por mejorar la situacioacuten del cincuenta por ciento maacutes pobre de la poblacioacuten y promover el
cambio Esta fue la tesis principal de su campantildea electoral que llamoacute el Mandato claro
[] (Subgerencia Cultural del Banco de la Repuacuteblica 2015)
Para lograr esta nueva orientacioacuten se propuso un cambio en las prioridades de
gasto puacuteblico [hellip] se afirmoacute Los planes de desarrollo existen auacuten si no se escriben
resaltando el proceso de discutir un texto como el que se presenta en el seno del
CONPES garantiza la coordinacioacuten dentro del Gobierno y facilita la posterior ejecucioacuten
de las poliacuteticas y programas [hellip]
De esta forma Alfonso Loacutepez Michelsen aporta sentildeala y resalta otro maacutes de los
37
procesos inmerso en el macroproceso de planeacioacuten correspondiente a la ejecucioacuten a su
vez en un mensaje al Congreso Nacional (1975 p 60) citado (Acevedo Velez 2009)
cuando expuso las poliacuteticas asumidas por el DNP concerniente a la realizacioacuten de sus
funciones concentraacutendose durante los primeros meses de su cuatrienio en lo que se
llamoacute ldquoPlaneacioacuten ex ndashpost19rdquo Con esta expresioacuten se materializa a un maacutes el
macroproceso de planeacioacuten toda vez que involucra una etapa o proceso a esta en
especialmente al referirse a una evaluacioacuten posterior a largo plazo de los proyectos para
la ejecucioacuten presupuestales que realiza el Estado para cumplir con sus objetivos Fruto
de ella [hellip] el ldquoPlan de Estabilizacioacuten paacuteg 301
314 Plan de Integracion Nacional 1979-1982
Avanzando en el tiempo abordamos los aportes realizados en el gobierno del
Doctor Julio Ceacutesar Turbay Ayala presidente de la Repuacuteblica [] con un programa que se
basaba en tres grandes premisas la produccioacuten la seguridad y el empleo [] (Subgerencia
Cultural del Banco de la Repuacuteblica 2015)
Quizaacutes el aporte maacutes importante que coadyuva en nuestra argumentacioacuten de
conceptualizar la planeacioacuten como macroproceso se consolida en el momento que se afirma
que es necesario vincular el Plan con el presupuesto nacional con ello incorpora dentro del
macroproceso de planeacioacuten dos procesos maacutes uno el proceso presupuestal de la nacioacuten y el proceso d
ejecucioacuten los cuales contextualizaremos en los capiacutetulos siguientes paacuteg 8
Dentro de este contexto (Plan de Integracion Nacional 1979-1982) Reuacutene una
serie de caracteriacutesticas [hellip] en teacuterminos del progreso y de evolucioacuten del macroproceso de
planeacioacuten en Colombia esta apreciacioacuten permitioacute entender queacute el desarrolloacute es maacutes un
problema de poliacuteticas y de diagnoacutesticos que de insuficiencia de recursos con base a lo
anterior indicaron
El Plan del (Departamento Nacional de Planeacion 1978) busca primordialmente
mejorar la eficiencia y la eficacia de la asignacioacuten de recursos [hellip] La
descentralizacioacuten econoacutemica [hellip]con eacutenfasis en objetivos de mediano y largo
plazo [hellip] continuado esfuerzo de planeacioacuten activa20 [hellip] eacutenfasis en la planeacioacuten
de largo plazo [hellip] estrecha vinculacioacuten con la programacioacuten presupuestaria
financiera y monetaria del paiacutes (Duran Wiesner 1978 paacutegs 3-8)
19 Planeacioacuten ex ndashpost Esta etapa se realiza generalmente al final del horizonte de evaluacioacuten del proyecto para medir coacutemo este contribuye en largo plazo a la solucioacuten de las problemaacuteticas percibidas en un sector determinado Esta corresponde a una evaluacioacuten de impacto que usualmente se realiza a nivel de poliacuteticas y por tanto el proyecto se constituye en insumo para la misma (Departamento Nacional de Planeacion Republica de Colombia 2013 paacuteg 12)
20 Para una discusioacuten maacutes en detalle del concepto de ldquoplaneacioacuten activardquo versus ldquoplaneacioacuten neutral o pasivardquo veacutease Eduardo Wiesner ldquoPlaneacioacuten y Estrategias de Desarrollordquo Revista del Banco de la Repuacuteblica Bogotaacute noviembre 13 1978
38
315 Cambio con equida 1982-1986
Esta descripcioacuten seraacute incompleta si no se detalla los aportes al macroproceso de
planeacioacuten que se efectuaron durante este gobierno desde su plan de desarrollo que se
fundamentoacute en la tres aspectos la Reactivacioacuten econoacutemica la Consolidacioacuten del desarrollo
y el Ordenamiento del cambio social bajo los criterios de estabilidad crecimiento y
equidad para poder fortalecer los aspectos mencionados resaltaron la necesidad de dar
continuidad y coherencia a las acciones econoacutemicas y sociales con base a un
macroproceso de planeacioacuten extendido y democratizado que se implementoacute a la ejecucioacuten
del plan de desarrollo denominado (Cambio con equida 1982-1986) que se caracterizoacute
por
Ser un proceso concertado por varias comisiones entre ellas el Consejo de
Asesores Econoacutemicos Presidenciales la Comisioacuten de Anaacutelisis Econoacutemico y de
Concertacioacuten prevista en la Ley 38 de 1981 y diversas comisiones sectoriales que
analizaron en su seno los fundamentos y la estrategia global del Plan
Posteriormente se llevaron a cabo debates con distintos representantes de la
comunidad en foros acadeacutemicos y en comiteacutes especiales creados para tal propoacutesito
consolidaacutendose asiacute el macroproceso de planeacioacuten basada en la participacioacuten
constante y solidaria de la Nacioacuten Pag6-11
Haciendo a un maacutes eacutenfasis en que la planeacioacuten es un macroproceso y que no solo
perteneces o se presenta en la etapa precontractual de la ejecucioacuten del plan (Cambio con
equida 1982-1986) en eacutel se resalta el macroproceso de planeacioacuten asiacute
La participacioacuten de la comunidad en el proceso de planeacioacuten no termina con la
publicacioacuten del Plan Se requiere ademaacutes extenderla a la etapa de seguimiento [hellip]
La conformacioacuten de la Comisioacuten Permanente del Plan constituiraacute el primer paso
para darle a su contenido un caraacutecter normativo Con la colaboracioacuten de los
honorables Senadores y Representantes el proceso de planeacioacuten alcanzaraacute la
dimensioacuten y altura que les son propias en un sistema democraacutetico (Beltz Peralta
1982 paacutegs 12-13)
Este punto se puede destacar a un maacutes y se tiene en cuenta el significado y alcance
de la palabra Macroproceso el cual no se encuentra inmersa dentro del (Diccionario de la
Real Academia de la lengua espantildeola 2017) pero al descomponer la palabra en sus raiacuteces
obtenemos macro- Del gr μακρο- makro- que Significa grande Y proceso
Del lat Processus Queacute significa Accioacuten de ir hacia delante Transcurso del tiempo
Conjunto de las fases sucesivas de un fenoacutemeno natural o de una operacioacuten artificial En
este sentido el macroproceso de planeacioacuten es una actividad artificial creada por el
hombre para alcanzar sus objetivos y metas a mediano o corto plazo con eficacia y
eficiencia Que estaacute compuesto por los procesos de elaboracioacuten del plan de desarrollo el
procesoacute presupuestal del Estado el Proceso de ejecucioacuten yo contratacioacuten estatal el proceso
de seguimiento y control que a su vez incorpora micro procesos en cada uno de ellos Esta
39
actividad humana lo contempla el plan de gobierno (Cambio con equida 1982-1986) al
exponer y precisar que
[hellip] el Gobierno se ha comprometido en una exigente poliacutetica de racionalizacioacuten
del gasto puacuteblico que abarca diversos frentes entre los que se destacan el
perfeccionamiento de los sistemas de programacioacuten presupuestal la reduccioacuten del
gasto superfluo de funciona miento la implantacioacuten de mecanismos de control y
evaluacioacuten del desempentildeo de las entidades puacuteblicas y el fortalecimiento de las
oficinas de planeacioacuten a nivel de los ministerios y de los departamentos [hellip]
pag44
316 Plan de Economiacutea Social 1987-1990
Prosiguiendo con el tema y con la revisioacuten de la evolucioacuten del macroproceso de
planeacioacuten y su materializacioacuten en los planes de desarrollo y econoacutemico en Colombia
abordamos el periodo del Doctor Virgilio Barco Vargas Del partido liberal quien al ocupar
el cargo puso en marcha el controvertido esquema de gobierno-oposicioacuten (Subgerencia
Cultural del Banco de la Repuacuteblica 2015)
Donde se realizaron aportes al macroproceso iniciando por adecuar los
procesos de presupuesto para y para ello presentaron al congreso para su estudio y
aprobacioacuten el Acto Legislativo reformatorio a los artiacuteculos 76 79 80 118 208 y
211 de la Constitucioacuten Poliacutetica que tratan de las leyes relativas a planes programas
y Presupuesto Nacional paacuteg 11
Todo lo dicho hasta ahora explica porque se propone el concepto de planeacioacuten
como macroproceso que facilitan la descentralizacioacuten y la autonomiacutea regional mediante la
implementacioacuten yo ejecucioacuten lo que se evidencia cuando el Doctor Virgilio Barco Vargas
en su (Plan de Economiacutea Social 1987-1990) expresa
Es indispensable sujetar las leyes anuales de presupuesto a planes y programas de
inversioacuten definidos y con fuerza legal De esta manera el gasto puacuteblico y en
particular la inversioacuten seraacute consistente con los paraacutemetros de previsioacuten
macroeconoacutemica y social tales como la poliacutetica cambiaria fiscal monetaria y la
de ingresos y salarios paacuteg 12-16
Al respecto conviene resaltar que sobre el macroproceso de planeacioacuten la doctora
(Maria Mercedes de Martinez 1987) Jefe del Departamento Nacional de Planeacioacuten
considero que el macroproceso de planeacioacuten no se acaba con la elaboracioacuten del plan de
desarrollo econoacutemico y social y por lo consiguiente afirmo el Departamento Nacional de
Planeacioacuten ya se ha entregado a la tarea de perfeccionar los instrumentos necesarios para
conformar un Sistema Nacional de Planeacioacuten paacuteg 17
Antes de proseguir debemos hacer eacutenfasis en la afirmacioacuten de la doctora Mariacutea
Mercedes que compartimos sobre la planeacioacuten la cual no se agota con la elaboracioacuten del
plan de desarrollo por lo que se constituye en un macroproceso conformado por actividades
o procesos que permiten la elaboracioacuten del plan de desarrolloacute y contiene inmersos macros o
40
microprocesos que se derivan complementan o dependen de el para su implementacioacuten y
ejecucioacuten Pero debemos apartarnos de su pronunciamiento en el sentido que la planeacioacuten
no es un sistema si consideramos que sistema se define por el (Diccionario de la Real
Academia de la lengua espantildeola 2017) como
Del lat Tardiacuteo systēma y este del gr σύστημα syacutestēma 1m Conjunto de reglas o
principios sobre una materia racionalmente enlazaacutendose entre siacute 2 m Conjunto de
cosas que relacionadas entre siacute ordenadamente contribuyen a determinado objetivo
[hellip]
Lo anterior definicioacuten se aparta del macroproceso de planeacioacuten que puede
contener un sistema dentro de siacute pero no serlo Toda vez que como indica la definicioacuten de
sistema ldquoson cosas relacionadas entre siacute ordenadamenterdquo si no es asiacute puede verse afectado
el sistema mientras que el macroproceso contiene sistemas macro y microprocesos que se
derivan o son componentes del macroproceso de planeacioacuten son dependientes de eacutel
complementarios o permiten su implementacioacuten y o ejecucioacuten que no necesariamente debe
ser ordenado como hasta ahora sea argumentado
32Consolidacioacuten del macroproceso de planeacioacuten Con la Constitucioacuten 1991
321 La Revolucion Pasifica 1991-1994
Prosiguiendo con las consideraciones de los planes de desarrollo que coadyuvan a
fundamentar mi propuesta analizamos el periodo Presidencial del Doctor (Cesar Gaviria
Trujillo 1991-1994) En el cual
En su plan de gobierno denominado para este periodo (La Revolucion
Pasifica 1991-1994) en el que El Doctor (Cesar Gaviria Trujillo 1991-1994)
Establecioacute que los ministerios deberaacuten alejarse de la ejecucioacuten directa de
programas para ocuparse de las funciones esenciales de planeacioacuten coordinacioacuten y
cuando sea pertinente regulacioacuten [hellip] la modernizacioacuten del sector productivo con
una alianza inteligente entre los empresarios y el Estado paacuteg 8
La Asamblea Constituyente establecioacute las pautas que deberaacute seguir el
Congreso para expedir la Ley Orgaacutenica de la Planeacioacuten que indican los
mecanismos y procedimientos de elaboracioacuten que enriqueceraacuten el proceso de
planeacioacuten en el futuro cuando se reglamente la norma constitucional paacuteg9
(Armando Montenegro 1991-1994) Jefe del Departamento Nacional de
Planeacioacuten al referireacute a los planes de desarrollo iacutendico
son [hellip] orientacioacuten de largo plazo crea las condiciones para dinamizar la
oferta de bienes y servicios en el marco de un escenario macroeconoacutemico
[hellip] Se buscaraacute que los entes nacionales dejen las funciones de ejecucioacuten en
el aacuterea regional que asuman soacutelo los asuntos verdaderamente nacionales y
concentren su atencioacuten en la planeacioacuten y en los aspectos normativos de
41
caraacutecter general [hellip] La praacutectica de una verdadera economiacutea de oferta y su
aplicacioacuten a los problemas de la planeacioacuten [hellip] paacuteg 11-17
Al respecto (Acevedo Velez 2009) en su trabajo la planeacioacuten Nacional y los
Planes de Gobierno destaco los alances y logros del gobierno del Doctor Cesar Gaviria
Trujillo indicando lo siguiente
[hellip] Dentro de esta perspectiva la administracioacuten Gaviria fortalecioacute las
trasferencias fiscales a traveacutes del Situado Fiscal modificado del Fondo de Regaliacuteas
y del Fondo Nacional de Pensiones Territoriales se les asignaron a los municipios
funciones de planificacioacuten del desarrollo econoacutemico social y ambiental y de
provisioacuten de servicios puacuteblicos y sociales en su territorio se reglamentaron los
espacios de participacioacuten poliacutetica plebiscito referendo consulta popular iniciativa
popular legislativa cabildos abiertos voto programaacutetico y veeduriacuteas y la
participacioacuten ciudadana en los procesos de planeacioacuten De igual modo se creoacute el
Sistema Nacional de Planeacioacuten conformado por el Consejo Nacional y los
Consejos Territoriales de Planeacioacuten y el Sistema Nacional de Ciencia y
Tecnologiacutea paacuteg 305
322 El Salto Social 1994-1998
Ernesto Samper Pizano presidente de la Repuacuteblica presento su plan desarrollo
econoacutemico y social denominado (El Salto Social 1994-1998) como el primer plan de
desarrolloacute elaborado bajo las normas de la constitucioacuten de 1991 bajo la premisa de1
preaacutembulo y el artiacuteculo 1 y 2 pronuncio el siguiente discurso en el acta de sancioacuten de la ley
de El Salto Social Santiago de Cali 2 de junio de 1995
Venimos hoy a constituir aquiacute una empresa la maacutes ambiciosa e importante empresa
la empresa del Desarrollo social y la competitividad econoacutemica De esa formidable
empresa la empresa de la Colombia del siglo XXI pag8
A su vez en el capiacutetulo del plan de desarrolloacute presentado por el Doctor Samper bajo
el titulo (Un breve diagnoacutestico de las condiciones del desarrollo econoacutemico social 1995)
sentildealo
La Constitucioacuten de 1991 incorporoacute y amplioacute el principio de intervencioacuten estatal [hellip]
Crea un complejo sistema de planeacioacuten nacional y regional articulado en torno a
un sistema nacional de planificacioacuten donde estaacuten representados las entidades
territoriales y los sectores econoacutemicos sociales ecoloacutegicos comunitarios y
culturales pag21
323 Cambio para construir la paz 1998-2002
Es oportuno ahora Analizar el periodo en el que fue Presidente de la Repuacuteblica de
Colombia el Doctor Andreacutes Pastrana Arango En su Administracioacuten se puede resaltar entre
otras cosas La gestioacuten del Plan Colombia y el fallido proceso de paz con las FARC en el
42
cual acepta la desmilitarizacioacuten de buena parte del territorio [] (Subgerencia Cultural del
Banco de la Repuacuteblica 2015)
A partir de las siguientes consideraciones se elaboroacute el plan de desarrollo
econoacutemico y social para este periodo al que designaron cono (Cambio para construir la
paz 1998-2002) Argumentarse que los dos problemas actuales maacutes graves del paiacutes son el
conflicto social y el desempentildeo econoacutemico insatisfactoriopag27
Al respecto (Lorente 1999 paacuteg 27) menciona que en este plan se aplicoacute la
filosofiacutea de las administraciones anteriores pero haciendo eacutenfasis en el crecimiento
econoacutemico como un requisito para acceder a todo este cambio social apoyado en las
exportaciones como la estrategia fundamental para conseguirlo Dentro de este contexto se
sentildealoacute en el plan (Cambio para construir la paz 1998-2002) lo siguiente
La visioacuten moderna del desarrollo que se presenta resalta la importancia de la
acumulacioacuten de cuatro tipos de capital distintos el natural el fiacutesico el humano y el
social [hellip] por uacuteltimo se debe impedir la polarizacioacuten social y promover la equidad
de geacutenero la participacioacuten comunitaria y la adopcioacuten de reglas institucionales para
evitar la arbitrariedad de las acciones gubernamentales y particulares lo que
permite la acumulacioacuten de confianza y en general de capital social que es la
base del comportamiento individual cooperativo paacuteg 27
324 Hacia un Estado Comunitario 2002- 2006
Dentro de este marco a de considerase el periodo del Doctor Aacutelvaro Uribe Veacutelez y
al igual que en las demaacutes Administraciones en su plan de gobierno (Hacia un Estado
Comunitario) dedico el Capiacutetulo V para describir la manera como proyecto alcanzar su
objetivo trazado que consistiacutea en incrementar la Transparencia y la Eficiencia del Estado
La Renovacioacuten de la Administracioacuten Publica fortaleciendo a un maacutes el proceso de
Descentralizacioacuten ordenamiento y desarrollo territorial pag261
[hellip] el Gobierno seraacute austero Los recursos del Estado seraacuten utilizados de
manera maacutes eficiente ahorrando donde sea posible y conveniente y se daraacute una
lucha permanente contra la corrupcioacuten Los ciudadanos deben exigir una
rendicioacuten de cuentas a sus gobernantes y denunciar casos de despilfarro y
corrupcioacuten Asiacute mismo todas sus actuaciones se dejaraacuten dentro del marco de las
normas juriacutedicas [hellip] pag261
Es necesario resaltar de este gobierno los aspectos que aportan elementos para
coadyuvar a cumplir con el objetivo propuesto de conceptualizar la planeacioacuten como el
macroproceso indispensable para cumplir los fines del Estado y por ello se establecioacute que
Colombia presentaba los siguientes aspectos relacionadas con el macroproceso de
planeacioacuten
Una [hellip] estructura dispersa [hellip] ausencia de prioridades [hellip] Falta de articulacioacuten
en los tres niveles baacutesicos de gobierno [hellip] Falta de eficiencia [hellip] Perdida de
vocacioacuten productiva [hellip] atrasos en materia de transparencia y de control interno
43
[hellip] carencia de sistemas formales de gestioacuten por resultados Para orientar estos
aspectos a un oacuteptimo nivel se plantearon tres objetivos fundamentales participacioacuten
ciudadana Estado Gerencia y transparencia y lucha contra la corrupcioacuten pag261
Estas consideraciones expresadas durante el gobierno del Doctor Avaro Uribe Veacutelez
en su plan de Desarrollo social y econoacutemico fundamentan mi propuesta de conceptualizar
la planeacioacuten como un macroproceso porque implica no solo una etapa de la
implementacioacuten y ejecucioacuten del plan propuesto si no como lo expresan a continuacioacuten
involucra al ciudadano participativo y lo constituye como la base fundamental en la
elaboracioacuten ejecucioacuten seguimiento y evaluacioacuten de los planes programas y proyectos
que le facilitan ser usuario de los servicios puacuteblicos y no solamente en los microprocesos
de la contratacioacuten estatal como lo expreso pag261
[hellip] El ciudadano no soacutelo es usuario de los servicios del Estado sino que es parte
activa en la construccioacuten social a traveacutes de los procesos integrales de ejecucioacuten
seguimiento y evaluacioacuten de las funciones puacutebicas Para concretar o anterior se
crearaacuten [hellip] veeduriacuteas comunitarias en todas las actividades de la administracioacuten
[hellip] en los niveles nacional departamento y municipal con participacioacuten de las
caacutemaras de comercio las universidades las agrupaciones gremiales y las
comunidades pag262
325 Estado Comunitario desarrollo para todo 2006-2010
Respecto al segundo periodo de gobierno del Doctor Aacutelvaro Uribe Veacutelez en el que
se implementoacute el plan de desarrollo econoacutemico y social (Estado Comunitario desarrollo
para todo 2006-2010) Tiene como caracteriacutestica que es el primero que se elabora para un
gobierno reelegido Adicionalmente cuenta con antecedentes e insumos que anteriores
planes no teniacutean por ejemplo
Este plan especifica
[hellip] la planeacioacuten de manera novedosa empieza a incorporar consideraciones
de desarrollo regional en el Plan Nacional de Desarrollo incluida una poliacutetica
para las zonas de frontera y la promocioacuten de la ciencia la tecnologiacutea y la
innovacioacuten paacuteg25- 26
Con este plan se incorpora maacutes microprocesos macroproceso al macroproceso
de planeacioacuten facilitando la conceptualizacioacuten de acuerdo con nuestra propuesta uno
de los aportes que maacutes fortalece esto se concreta con lo consignado en el plan (Estado
Comunitario desarrollo para todo 2006-2010) donde se contextualiza lo macro de la
planeacioacuten al expresar
[hellip] La planeacioacuten no se debe evaluar soacutelo por la asignacioacuten de recursos
puacuteblicos que hace el Estado sino tambieacuten por la Articulacioacuten de planes
sectoriales [hellip] La ejecucioacuten de las poliacuteticas a traveacutes de mecanismos de
contratacioacuten puacuteblica como la concesioacuten [hellip] La evaluacioacuten como herramientas
44
fundamentales en la toma de decisiones de planeacioacuten y de asignacioacuten
presupuestal [hellip] programacioacuten y ejecucioacuten del gasto puacuteblico en funcioacuten de las
metas y resultados de la gestioacuten del Gobierno se vincularaacuten ejercicios anuales
que relacionen metas y presupuesto de inversioacuten sectorial [hellip] La generacioacuten de
compromisos por parte de las entidades frente a los procesos de planeacioacuten
teniendo en cuenta los resultados del seguimiento y las recomendaciones hechas
por las evaluaciones y paacuteg 26-440
326 Prosperidad par todos 2010-2015
Todo lo dicho hasta ahora explica porque este capiacutetulo nos permita
contextualizar y resaltar aspectos importantes que integran conforman estructuran el
macroproceso de planeacioacuten como el macroproceso corresponde ahora efectuar la revisioacuten
de los planes de gobernoacute implementados por el Doctor Juan Manuel Santos Calderoacuten
Iniciando por el denominado (Prosperidad par todos 2010-2015 paacutegs 18-49) Que tiene
como significado y objetivo lograr una sociedad con maacutes empleo menos pobreza y maacutes
seguridad Dentro de las prioridades establecidas en este plan se priorizaron la necesidad
de hacer parte de organismos internacionales como CIVETS21 y OCDE22 la planeacioacuten
con un enfoque regional permanente Que fortalezca La formulacioacuten y distribucioacuten del
presupuesto Asiacute como su seguimiento y evaluacioacuten para ello se establecioacute la necesidad de
nuevo esquema de gestioacuten de proyectos en el marco de las Asociaciones Puacuteblico
Privadas (APP) el desarrollo de procesos y procedimientos que bajo lineamientos
estaacutendares preestablecidos y guiacuteas teacutecnicas orienten a las entidades puacuteblicas en la
evaluacioacuten preparacioacuten y seguimiento de sus proyectos bajo estos esquemas y
faciliten el cumplimiento de los objetivos propuestos [hellip] En el proceso de
planificacioacuten se estructuraraacute la poliacutetica de maduracioacuten de proyectos cuyo objetivo
principal seraacute el cumplimiento del ciclo de vida de los proyectos de inversioacuten[hellip]
Mejorando la capacidad teacutecnica en los aacutembitos nacional y territorial para la planeacioacuten
ejecucioacuten seguimiento y evaluacioacuten [hellip] Establecer mecanismos de inspeccioacuten
vigilancia y control empresarial a traveacutes del Registro Uacutenico Tributario y la Planilla
Integrada de Liquidacioacuten de Aportes a la Seguridad Social PILA paacuteg 261-509
327 Todos por un nuevo paiacutes 2014-2018
Quiero concluir este capiacutetulo analizando los argumentos que nos aporta el plan de
desarrollo econoacutemico y social que se estaacute implementando por el actual gobierno Para ello
se trazaron cinco estrategias son ellas competitividad e Infraestructura Estrateacutegicas
Movilidad Social Transformacioacuten del Campo Seguridad Justicia y Democracia
21 Colombia Indonesia Vietnam Egipto Turquiacutea y Suraacutefricandash percibidas en el planeta como economiacuteas con grandes expectativas de crecimiento para las proacuteximas deacutecadas (Prosperidad para todos 2010-2014) 22 Organizacioacuten para la Cooperacioacuten y el Desarrollo Econoacutemico
45
para la Construccioacuten de Paz Buen Gobierno Paacuteg 23-27
Asiacute este plan involucra
[hellip] los estaacutendares de la Organizacioacuten para la Cooperacioacuten y el Desarrollo
Econoacutemico (OCDE) [hellip] Entre estos instrumentos se usaraacuten los denominados
contratos plan [hellip] Como complemento se enfatizaraacute el uso de esquemas de
asociaciones puacuteblico privadas (APP) con el fin de canalizar recursos y
capacidades del sector privado hacia el desarrollo de proyectos de alto impacto
nacional y regional Paacuteg 30
Con el anaacutelisis realizado se resaltan los aportes y avances que permitieron
estructura el proceso de planeacioacuten como el macroproceso propuesto el cual involucra
incorpora microprocesos dependientes independientes que se enlazan o complementan ya
que la implementacioacuten de la planeacioacuten no solo estaacute en la ejecucioacuten de recursos asignados
en la etapa precontractual si no que se inicia con anterioridad a la elaboracioacuten de los
planes de desarrollo de cada gobierno presidencial o territorial ya que en eacutel se deben
analizar y plantear soluciones a la problemaacutetica del paiacutes estableciendo objetivos estrategias
que permitan prestar los servicios puacuteblicos establecidos en la constitucional Nacional que
se constituyen en las necesidades insatisfechas de los administrados administrados que no
son ajenos al macroproceso de planeacioacuten y como se vio con anterioridad en los planes de
gobernoacute se establece que este debe intervenir en todas y cada una de las etapas
macroproceso microprocesos que se realizan y desarrollan para lograr el objetivo
permanente invariable que es el bienestar social con equidad
Por ello de la lectura de las normas constitucionales se construye la graacutefica
No 3 De los Planes de desarrollo y el sistema nacional de planeacioacuten la cual nos
permite precisar y afirmar que la planeacioacuten no pertenece de manea exclusiva a una
etapa de la contratacioacuten estatal y por consiguiente es viable la propuesta de conceptuar
la planeacioacuten como el macroproceso que permite satisfacer las necesidades del Estado
de manera eficiente y eficaz teniendo como sustento y base los principios
constitucionales y legales establecidos en el ordenamiento juriacutedico como por las teoriacuteas
administrativas econoacutemicas y financieras
Grafica No 3 Del Macroproceso de elaboracioacuten de los Planes de desarrollo y el sistema de
planificacioacuten elaboracioacuten propia informacioacuten extraiacuteda de la (Constitucion Politica de
Colombia 1991) Tiacutetulo XIII Capiacutetulo I Y II
46
47
Capiacutetulo IV
ldquoEl hombre nunca ha tenido tantos recursos ni tantos desafiacuteos
ni tantas posibilidades del punto de vista teacutecnico
Despilfarramos [hellip] millones de doacutelares por minuto en presupuesto
[hellip] a nivel del mundo
Decir que no hay plata es no tener verguumlenzardquo
Joseacute Mujica 12 marzo 2014
4 El macroproceso de planeacioacuten instrumento transversal
En el derecho puacuteblico
41El presupuesto Como herramienta instrumento y poliacutetica en el
macroproceso de planeacioacuten
Quizaacutes en alguacuten momento de su actividad diaria se ha llegado a preguntar iquestCoacutemo
se proyecta el gasto de las contribuciones hechas por usted y sus familiares o amigos hacen
antildeo tras antildeo iquestA cuaacutento haciende el total de recursos aportados por los actores econoacutemicos
al Estado Y si iquestEstos gastos obedecen a unas verdearas necesidades las cuales requieren
ser atendida por las empresas instituciones y organizaciones del Estado
Para dar respuestas a estas preguntas se toma como punto de partida la definicioacuten
de presupuesto que nos aporta (Morales 2000) en su trabajo donde establece la palabra
presupuesto se deriva del verbo presuponer que significa ldquodar previamente por sentada una
cosardquo Se acepta tambieacuten que presuponer es ldquoformar anticipadamente el coacutemputo de los
gastos o ingresos o de unos y otros de un negocio cualquierardquo paacuteg 3
Por otro lado (Burbano Ruiz 2011) en su libro Presupuestos enfoque moderno de
planeacioacuten y control de recursos refirieacutendose a los oriacutegenes del presupuesto ubica su
definicioacuten y aplicacioacuten en el siglo XVIII cuando en el sector puacuteblico en el Parlamento
Britaacutenico se presentaban los informes de gastos gubernamentales para su ejecucioacuten y
posterior control paacuteg 2
De la misma manera la Asociacioacuten Internacional de Presupuesto Puacuteblico expresoacute ldquoel
presupuesto es la herramienta que le permite al sector puacuteblico cumplir con la produccioacuten de
bienes y servicios puacuteblicos para satisfaccioacuten de las necesidades de la poblacioacuten de
conformidad con el rol asignado al Estado en la economiacutea y sociedad del paiacutesrdquo (ASIP sf)
A continuacioacuten se citan otras definiciones aportadas por diversos autores en sus
obras donde han tratado la importancia del tema de presupuesto Con lo que se coadyuva a
establecer el proceso presupuestal del Estado como parte integra del macroproceso de
planeacioacuten Como lo expresaron los Doctores (Diaz Parra amp Lopez 2016) en su libro
Presupuestos al respecto sentildealaron
48
El Presupuesto es una herramienta de planeacioacuten que sirve como guiacutea en la
organizacioacuten se construye a partir de una serie de diagnoacutesticos internos y externos
del planteamiento de unos objetivos por conseguir y del establecimiento de
estrategias y poliacuteticas Los presupuestos concebidos desde la planeacioacuten permiten
de cierta forma anticiparse a los hechos que ocurriraacuten para poder contrarrestar los
efectos negativos y aprovechar los efectos positivos de los entornos externo e
interno pag32
Con esta definicioacuten se establece que el proceso presupuestal es una herramienta que
se encuentra inmersa dentro del macroproceso de planeacioacuten y como tal utiliza elementos
concebidos en eacutel Situacioacuten que se concreta con lo expresado por Rachlin Robert quien
asevera que antes de definir lo que es un presupuesto es necesario tener una idea de cuaacutel es
su papel y su relacioacuten con el proceso general Refirieacutendose a un proceso mayor o superior
que necesariamente contiene el proceso presupuestal y que en este trabajo se designa como
Macroproceso de planeacioacuten (Rachlin 1984 paacutegs 2-3)
De modo similar se expresa (Kaffury 1993) Afirmando el presupuesto es un plan
expresado en teacuterminos monetarios supone varios puntos esenciales donde menciona la
planificacioacuten general previa que comprende la determinacioacuten de poliacuteticas y objetivos
futuros por parte de la direccioacuten Con este pronunciamiento Kaffury al igual que Rachlin
incorpora dentro de la planeacioacuten el proceso presupuestal sustentando la planeacioacuten como
el macroproceso que contiene el proceso presupuestal Paacuteg 36
De la misma manera (Stoner amp Freeman 1994) en su libro Administracioacuten
determinan que los presupuestos son estados cuantitativos formales de los recursos
reservados para realizar las actividades planeadas en un plazo de tiempopag663
Apoyando esta definicioacuten se cita a (Burbano amp Ortiz 2004) quienes afirmaron
sobre los presupuestos
Son la estimacioacuten programada de manera sistemaacutetica de las condiciones de
operacioacuten y de los resultados a obtener por un organismo en un periodo
determinado Tambieacuten dice que el presupuesto es una expresioacuten cuantitativa formal
de los objetivos que se propone alcanzar la administracioacuten de la empresa en un
periodo con la adopcioacuten de las estrategias necesarias para lograrlos Paacutegina 21
Otra maacutes expliacutecita nos aporta (Muntildeoz P 1999) quien sentildeala el presupuesto es un
plan de accioacuten expresado en teacuterminos financieros Conjunto de decisiones que van a
determinar los propoacutesitos de una empresa y los medios para lograrlos incluyendo las
disposiciones de los recursos materiales y humanos las formas de organizacioacuten los
meacutetodos de trabajo y las medidas de tiempo cantidad y calidad
En lo que atantildee al Presupuesto la Corte ha reconocido su importancia como parte
del proceso de planeacioacuten destacaacutendolo no solo como instrumento contable sino por las
importantes finalidades econoacutemicas y poliacuteticas que persigue Sentencia C-685 de 1996
49
Al respecto ha dicho que el presupuesto se constituye en un mecanismo de
racionalizacioacuten de la actividad estatal mediante el cual se cumplen funciones
redistributivas en la sociedad se hacen efectivas las poliacuteticas econoacutemicas de planificacioacuten
y desarrollo y se lleva a cabo una estimacioacuten anticipada de los ingresos y una autorizacioacuten
de los gastos puacuteblicos que han de ejecutarse dentro del respectivo periacuteodo fiscal Sentencias
C-685 de 1996 C-177 de 2002 C-077 de 2012 y C-292 de 2015
El presupuesto es tambieacuten ldquoun instrumento de gobierno y de control en las
sociedades democraacuteticas ya que es una expresioacuten de la separacioacuten de poderes y una natural
consecuencia del sometimiento del gobierno a la ley por lo cual en materia de gastos el
Congreso debe autorizar coacutemo se deben invertir los dineros del erario puacuteblicordquo lo que a su
vez ldquoexplica la fuerza juriacutedica restrictiva del presupuesto en materia de gastos seguacuten el
cual las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones
legislativas limitativas de la posibilidad del gasto gubernamentalrdquo Corte Constitucional
Sentencia C-685 de 1996 MP Dr Alejandro Martiacutenez Caballero
La anterior definicioacuten nos aproxima a la contextualizacioacuten del proceso presupuestal
del Estado como componente del macroproceso de planeacioacuten En todos los casos el
presupuesto constituye una herramienta uacutetil para la administracioacuten ya que a traveacutes de eacutel se
establecen metas alcanzables que ponen de manifiesto el liderazgo de los directivos y el
compromiso de todos los miembros de la organizacioacuten todo ello en procura de un objetivo
comuacuten incrementar el valor de la empresa Welsch G Hilton R Gordon P y Rivera C
(2005) Presupuestos Planificacioacuten y control de utilidades Meacutexico Pearson
Con relacioacuten al presupuesto puacuteblico se constituye asiacute en un acto de trascendental
importancia para el paiacutes pues de eacutel depende en buena medida la poliacutetica econoacutemica y el
cumplimiento de fines esenciales del Estado vr gr el servicio a la comunidad la
promocioacuten de la prosperidad general la garantiacutea y efectividad de los principios derechos y
deberes consagrados en la Constitucioacuten y el aseguramiento en condiciones de igualdad y
equidad de un orden justo Debido a ello el constituyente reguloacute en los artiacuteculos 345 y ss
Del Estatuto Superior varios aspectos atinentes a su elaboracioacuten presentacioacuten aprobacioacuten
ejecucioacuten etc y en el artiacuteculo 352 ordenoacute al Congreso expedir la ley orgaacutenica del
presupuesto a la cual debe sujetarse toda la actividad legislativa en esta materia Que se
enmarca primordialmente sobre el presupuesto general de la Nacioacuten que ha sido definido en
la sentencia C-68596 MP Alejandro Martiacutenez Caballero Como
un mecanismo de racionalizacioacuten de la actividad estatal en tanto y en cuanto
cumple funciones redistributivas de poliacutetica econoacutemica planificacioacuten y desarrollo
es tambieacuten un instrumento de gobierno y de control en las sociedades democraacuteticas
ya que es una expresioacuten de la separacioacuten de poderes y una natural consecuencia del
sometimiento del Gobierno a la ley por lo cual en materia de gastos el Congreso
debe autorizar coacutemo se deben invertir los dineros del erario puacuteblico lo cual justifica
la fuerza juriacutedica restrictiva del presupuesto en materia de gastos ya que las
apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones
legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental
50
Finalmente se cita la definicioacuten aportada por (Garcia Galindo amp Bolivar Ramirez
Fundamentos de Gestioacuten Puacuteblica Hacia un Estado eficiente 2014) en su libro
Fundamentos de Gestioacuten Puacuteblica Hacia un Estado eficiente lo cual enmarca y deja inmerso
el proceso presupuestal del Estado en el Macroproceso de planeacioacuten cuando indican
El presupuesto puacuteblico es considerado como un acto de autoridad soberana por el
cual se computan anticipadamente los ingresos y se autorizan los gastos para un
periacuteodo determinado Es una herramienta que con caraacutecter social econoacutemico y
financiero ayuda a las autoridades del Estado a planear programar y proyectar los
ingresos y los gastos puacuteblicos de manera que las cifras asiacute presupuestadas
coincidan con los montos realmente ejecutados Pag437
42 El presupuesto como componente esencial del macroproceso de planeacioacuten
en Colombia
Una vez definido el presupuesto como la herramienta mecanismo instrumento
funcioacuten poliacutetica Plan y ley Indispensable para fortalecer el cumplimiento de objetivos en
los planes de desarrollo antes descritos se mostraraacute como el macroproceso presupuestal
compuesto por e1 Presupuesto puacuteblico el Procedimiento presupuestal y el Proceso
Presupuestal se estructura como el componente esencial del macroproceso de planeacioacuten
que se encuentra configurado en las normas constitucionales en especial los Artiacuteculo 150
[hellip] al Congreso hacer las leyes Artiacuteculo 151 Sobre la expedicioacuten de leyes orgaacutenicas
[hellip] preparacioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y
del plan general de desarrollo [hellip] Artiacuteculo 200 Al Congreso (hellip) Presentar el Plan
Nacional de Desarrollo y de inversiones puacuteblicas Enviar a la Caacutemara de Representantes el
proyecto de presupuesto de rentas y gastos Artiacuteculo 342 [hellip] la ley orgaacutenica reglamentaraacute
los procedimientos de elaboracioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten de los planes de desarrollo y la
sujecioacuten de los presupuestos oficiales De estos preceptos constitucionales se expiden Ley
152 de 1994 para el PND y leyes 38 de 1989 179 de 1994 y 225 de 1995 (Compiladas en el
Decreto 111 de 1996) 617 de 2000 y 819 de 2003 Que constituyen el Estatuto Orgaacutenico
del Presupuesto (Olano Garcia 2000)
De conformidad con el marco normativo general enunciado se indica y se muestra
que el macroproceso presupuestal no es un es una actividad del Estado aislado
sino que este hace parte integra del macroproceso de planeacioacuten propuesto y que estaacute
conformado por diversas actividades como son la programacioacuten y aprobacioacuten del
presupuesto mediante la elaboracioacuten del plan financiero (art 28 L 3839) previo
concepto del Consejo Superior de Poliacutetica Fiscal CONFIS el plan operativo anual
de inversioacuten (Decreto 4730 de 2005 Artiacuteculo 11) aprobado por el CONPES entre
otros aspectos que deben obedecer y regirse por los principios presupuestales
etapas fases o microprocesos donde se establecen responsabilidades de
programacioacuten aprobacioacuten ejecucioacuten y seguimiento Como lo sentildeala Corte
Constitucional Sentencia 478 del 6 de agosto de 1992 MP Eduardo Cifuentes
Muntildeoz En concordancia con el Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo 6 Sistema Presupuestal Estaacute
51
constituido por un plan financiero por un Plan Operativo Anual de Inversiones y por el Presupuesto
Anual de la Nacioacuten definidos en la Ley 38 de 1989 modificada por la Ley 179 de 1994
Grafica No 4 Fuente Departamento nacional de planeacioacuten Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo
9 Banco Nacional de Programas y Proyectos
Sobre el particular lo ha dicho la Corte la Constitucioacuten Poliacutetica y el Estatuto
Orgaacutenico del Presupuesto diferencian los distintos momentos que identifican el
proceso presupuestal y definen las funciones que le corresponde cumplir al
Gobierno y al Congreso en dicho proceso Inicialmente es al Gobierno a quien
compete formular anualmente el presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones y
presentar el proyecto al Congreso dentro de los primeros diez diacuteas de cada
legislatura incluyendo en eacuteste las partidas que considera deben ser ejecutadas
dentro del periacuteodo fiscal respectivo partidas que deben corresponder a un creacutedito
judicialmente reconocido o a un gasto decretado conforme a ley anterior o a uno
propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas
del poder puacuteblico o al servicio de la deuda o destinado a dar cumplimiento al Plan
Nacional de Desarrollo (CP arts 346 y 347) Posteriormente le corresponde al
Congreso dentro de los tres primeros meses de cada legislatura aprobar o no las
partidas de acuerdo con su destinacioacuten esto es autorizar o no los gastos propuestos
por el Gobierno (CP arts 345 348 y 349) momento en el cual la propia
Constitucioacuten le reconoce la posibilidad de eliminar o reducir las partidas que no
considere convenientes salvo aquellas que se necesitan para el servicio de la deuda
puacuteblica las demaacutes obligaciones contractuales del Estado la atencioacuten completa de
los servicios ordinarios de la administracioacuten y las inversiones autorizadas en el Plan
de Desarrollo (CP art 351) Finalmente en la etapa de ejecucioacuten del presupuesto
es funcioacuten del Gobierno y de las otras autoridades ordenadoras del gasto ejecutar
los recursos es decir comprometer efectivamente las correspondientes partidas
hasta los montos maacuteximos aprobados por el Congreso de acuerdo con su finalidad
(CP arts 189-20 y 345) Sobre el tema se pueden consultar entre otras las
Sentencias C-592 de 1995 C-192 de 1997 C-315 de 1997 y C-292 de 2015
Las entidades formulan el proyecto
seguacuten metodologiacutea y lo previsto en artiacuteculo 12 del Decreto 2844 de 2010 y
lo remiten al Ministerio o Departamento Administrativo al cual estaacuten adscritas o
vinculadas Los proyectos de inversioacuten solo deberaacuten ser presentados a traveacutes
de las entidades que hacen
Los Ministerios o Departamentos Administrativos emiten Concepto de
Viabilidad basado en calificacioacuten teacutecnica y
consistencia con el Plan Nacional de Desarrollo y poliacuteticas sectoriales Los
proyectos viables son remitidos a la correspondiente Direccioacuten Teacutecnica DT del
DNP (Artiacuteculos 13 y 14 del Decreto 2844 de 2010)
La DT del DNP realiza el control posterior
de viabilidad Como resultado lo
devuelve o lo registra en el banco nacional de programas y proyectos de
inversioacuten BPIN Cuando es un proyecto vital para la entidad pero la DT considera
que se debe realizar un ajuste que no
cambie la concepcioacuten del proyecto incluiraacute la leyenda Previo concepto
Solo haraacuten parte del POAI los proyectos registrados
a 1 de junio del antildeo anterior al que se estaacute programando (Decreto 2844 de 2010)
52
Grafica No 5 Fuente Direccioacuten General del Presupuesto Puacuteblico Nacional Presupuesto
Anual de la Nacioacuten Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo 10 La Ley Anual sobre el Presupuesto
General de la Nacioacuten es el instrumento para el cumplimiento de los planes y programas de
desarrollo econoacutemico y social (Ley 38 de 1989 art6) Rentas y recursos de capital
Para la elaboracioacuten de estos planes antes mencionados el Estatuto Orgaacutenico del
Presupuesto establecioacute la obligacioacuten de cumplir y observar los siguientes principios
presupuestales Anualidad Universalidad23 Unidad de Caja Programacioacuten Integral
Especializacioacuten Coherencia Macroeconoacutemica y Homeoacutestasis Presupuestal Legalidad24
De los cuales la corte sentildealo que son precedentes de validez por lo que al no ser tenidos en
cuenta vicia la legitimidad Corte Constitucional Sentencia C-337 del 19 de agosto de 1993
MP Vladimiro Naranjo Mesa
Entre los maacutes importantes se destaca el principio de legalidad del gasto
considerado por la jurisprudencia constitucional como ldquouno de los fundamentos maacutes
23 Consultar Corte Constitucional Sentencia C-478 del 6 de agosto de 1992 MP Alejandro Martiacutenez Caballero 24 Consultar lo dicho por RESTREPO Juan Camilo Hacienda puacuteblica Bogotaacute U Externado de Colombia 8ordf Ed oct 2006 p 243
LOS
ESTABLECIMIENTOS
Renta IVA Gasolina-ACPM Timbre Nacional Gravamen Movimientos Financieros Impuesto al
patrimonio Arancel Externo y Otros
NO TRIBUTARIOS
CORRIENTES
Venta de bienes y servicios
Interno
OTROS RECURSOS DE CAPITAL
INGRESOS DE
CAPITAL
Interno
OTROS RECURSOS DE CAPITAL
Administrada por el Fondo de
CONTRIBUCIONES
SENA
53
importantes de las democracias constitucionales Sentencia C-685 de 1996 reiterada entre
otras en la Sentencia C-192 de 1997
Seguacuten dicho principio es al Congreso y no al Gobierno como oacutergano de
representacioacuten popular a quien corresponde mediante ley ordinaria decretar y autorizar los
gastos del Estado ldquomecanismo este con el cual a su vez se realiza un control al ejercicio
de la funcioacuten administrativa por parte del ejecutivordquo Sentencia C-562 de 1998
Consecuente con lo anterior el presupuesto debe formularse anualmente de en
aplicacioacuten de lo establecido en la (CP art 346) donde establece que el presupuesto se
encuentra tambieacuten sometido al principio de anualidad Ello significa que tiene un alcance
temporal y en consecuencia su vida juriacutedica se encuentra limitada a la vigencia fiscal
respectiva que comienza a contarse el 1ordm de enero y termina el 31 de diciembre de cada antildeo
Sobre el tema de pueden consultar entre otras las Sentencias T-185 de 1993 C-039 de
1994 C-201 de 1998 y C-292 de 2015
En otras palabras el presupuesto es una sucesioacuten de procesos que se repite en el
tiempo afirmacioacuten realizada por (Restrepo 2008) De conformidad en lo establecido en el
Decreto 4730 de 2005 en su artiacuteculo 5deg El ciclo presupuestal comprende (i) Programacioacuten
del proyecto de presupuesto (Ley 819 de 2003 Artiacuteculo 8ordm Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo
3547) (ii) Presentacioacuten del proyecto al Congreso de la Repuacuteblica (Decreto 111 de 1996
Artiacuteculo 5152 Decreto 568 de 1996 Artiacuteculo 15) (iii) Estudio del proyecto y aprobacioacuten por
parte del Congreso de la Repuacuteblica Primer debate (Ley 819 de 2003 Artiacuteculo 1ordm Marco fiscal de
mediano plazo) comisiones econoacutemicas (Decreto 568 de 1996 Artiacuteculo 13) Segundo debate
en plenarias (Modificaciones por iniciativas parlamentarias o particulares) (iv) Liquidacioacuten
del Presupuesto General de la Nacioacuten (Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo 67 Decreto 4730 de
2005 Artiacuteculo 15 Decreto 2789 de 2004 SIIF Artiacuteculo 21) (v) Ejecucioacuten (Vi)
Seguimiento (vii) Evaluacioacuten Complementando este macroproceso (alfonso 1996) expreso
que se diferencian cuatro fases o tiempos alternos bien definidos dentro de la paraacutebola
presupuestal a saber el tiempo de preparacioacuten del presupuesto el de expedicioacuten el de
ejecucioacuten y el de fiscalizacioacuten (hellip)
43Contextualizacioacuten del macroproceso de planeacioacuten en el presupuesto
general de la Nacioacuten
Examinando la normas constitucionales legales jurisprudenciales y la doctrina se
ha descrito hasta este momento el macroproceso de planeacioacuten el cual se encuentra
ampliamente estructurado de acuerdo con el objetivo propuesto en este trabajo y se ha
establecido que este es un proceso macro compuesto por macro y microprocesos y entre
ellos se especificoacute el macroproceso de presupuestal de la nacioacuten Determinando que hace
parte integra de un proceso superior que para este trabajo identificamos como el
macroproceso de planeacioacuten toda vez que este es la base para poder cumplir las metas y
objetivos trazados en los planes de desarrollo
54
Dentro de este marco ha de considerarse como una vez aprobado el presupuesto en
los dos debates correspondientes en la caacutemara y el senado se abre paso o inicia un nuevo
proceso que permite la utilizacioacuten de los recursos asignados en el presupuesto general de la
nacioacuten y este es designado como la ejecucioacuten Contemplado en el Decreto 111 de 1996 que
compila la Ley 38 de 1989 la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el
estatuto orgaacutenico del presupuesto y establecioacute el numeral XI De la ejecucioacuten del
presupuesto Articulo 7173 y 89 Decreto 568 de 1996 Por el cual las reglamenta y define
este proceso en su numeral VII Denominado De la ejecucioacuten del presupuesto Que
comprende los artiacuteculos 19 al 39
Es en este proceso es donde se dan inicio los actos administrativos que concretan el
artiacuteculo dos de la constitucioacuten de 1991 y se inicia a establecer quizaacutes un control efectivo a
la destinacioacuten del recurso la cual debe ser utilizada observando los principios que rigen la
funcioacuten administrativa y la contratacioacuten estatal y la inobservancia de estos y de la
normatividad presupuestal se deriva la responsabilidad Penal Coacutedigo Penal Colombiano
Tiacutetulos XIV y XV denominado ldquoDelitos contra la Administracioacuten Puacuteblicardquo Disciplinaria
(Ley 734 de 2002) y Pecuniaria por parte de los funcionarios que tiene la competencia para
ordenar la ejecucioacuten del gasto Como se observa en la siguiente graacutefica
Grafica No 6 Capacidades de contratacioacuten Fuente Direccioacuten General de Presupuesto
Publicoacute Nacional
55
Esta descripcioacuten seraacute incompleta si dentro del macroproceso presupuestal que se
estaacute mostrando no se enuncia y describe los pasos a seguir para realizar el proceso de
afectacioacuten presupuestal que debe considerar ademaacutes de la ejecucioacuten de las apropiaciones
(Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo 89) que deben cumplir con el (Decreto 111 de 1996
Artiacuteculo 71 CDP) (Decreto 568 de 1996 Artiacuteculo 19) que garantiza la existencia de
apropiacioacuten presupuestal para la asuncioacuten de compromisos y posteriormente efectuar el
registro presupuestal operacioacuten mediante la cual se perfecciona el compromiso y se afecta
en forma definitiva la apropiacioacuten (Decreto 568 de 1996 Artiacuteculo 20) Las cuentas por
pagar reservas presupuestales (Decreto 568 de 1996 Artiacuteculo 37 3839 Decreto 1957 de
2007 Artiacuteculo 6deg El artiacuteculo 31 del Decreto 4730 de 2005) Vigencias fiscales futuras
(Decreto 1957 de 2007 Artiacuteculo 1deg) Los proyectos de inversioacuten puacuteblica regulados en el
(Decreto 2844 de 2010 Artiacuteculo 17 24 2526) que preveacute la actualizacioacuten antes de que
pierdan el registro asignado
De esta manera se ha demostrado que el macroproceso de presupuesto como sea
dicho no es una actividad suelta e independiente si no que ase parte de una actividad mayor
que para este trabajo se presenta como el macroproceso de planeacioacuten que ademaacutes de
contener el macroproceso presupuestal estaacute conformado por macro y microprocesos que
hacen tangible el cumplimiento del artiacuteculo 2 de la constitucioacuten poliacutetica de 1991 mediante
la aplicacioacuten y desarrollo de actividades y actuaciones de particulares y la
administracioacuten Que han permitido la asignacioacuten y posterior ejecucioacuten de los presupuestos
Capiacutetulo V
Sospecho que se deberiacutea introducir otra forma de separacioacuten de poderes Tambieacuten
pienso por supuesto que tales transformaciones de las instituciones poliacuteticas deberaacuten
realizarse en el marco de los principios constitucionales hoy reconocidos fundaacutendose
en el contenido universal de esos principiosrdquo
Juumlrgen Habermas
(akifrasescom 2018)
5 El Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten administrativa y contractual
del Estado
51Los principios en la funcioacuten administrativa y contractual del Estatal
La contratacioacuten estatal ha estado reglamentada inicialmente por el Decreto 222 de
1983 posteriormente la ley 80 de 1993 modificada por la ley 1150 de 2007 y por
muacuteltiples decretos de corta duracioacuten como lo fue el Decreto 66 de2008Decreto 2474 de
2008 Decreto 734 de 2012 sustituido por el Decreto 1510 de 2013 y el Decreto 1082 de
56
2015 que incorporo el anterior y el 734 aspecto inequiacutevoco de la inestabilidad juriacutedica por
la que Colombia ha atravesado en el afaacuten de corregir aspectos que afectan la satisfaccioacuten
de las necesidades del constituyente primario de conformidad con la carta poliacutetica en sus
artiacuteculos 1 y 2 Normas que deben ser satisfechas de conformidad al pronunciamiento de
la Corte constitucional en Sentencia C-449 de 1992 Del MP Alejandro Martiacutenez
Caballero donde expresa Para el cumplimiento de los fines del Estado es necesario el
aprovisionamiento de bienes y servicios [hellip] mediante la contratacioacuten [hellip] tendientes a
lograr los fines del Estado en forma legal armoacutenica y eficaz
Razoacuten por la cual mediante el Decreto 4170 de 2011 se crea la Agencia Nacional de
Contratacioacuten Puacuteblica ldquoColombia Compra Eficienterdquo para crear poliacuteticas claras de
transparencia evaluacioacuten y monitoreo del sistema de contratacioacuten Para lo cual le concede
funciones relacionadas con poliacuteticas planes y programas que permitan mejorar la
eficiencia y optimizacioacuten de recursos elaboracioacuten de manuales de los acuerdos marco de
precios y manuales guiacuteas identificacioacuten de riesgos elaboracioacuten y actualizacioacuten del plan
anual de adquisiciones pliegos de condiciones tipo para la contratacioacuten de conformidad
con el artiacuteculo 2 del Decreto 4170 de 2011
De esta circunstancia nace el hecho de que la gestioacuten contractual del Estado debe
estar vinculada siempre a la satisfaccioacuten de sus necesidades sociales generales como lo
sustento (Tafur Galvis 1997) Con observancia de los principios axioloacutegicos consagrados
en la constitucioacuten en los cuales debe enmarcarse las actuaciones de los funcionarios
puacuteblicos como de los particulares de los cuales se pueden enunciar los siguientes
La presuncioacuten de la buena fe Artiacuteculo 83 de la (Constitucion Politica de Colombia
1991) principio del cual se desprenden otros principios aplicables expliacutecitamente en el
ejercicio de la contratacioacuten del Estado como lo es el principio de economiacutea transparencia
autonomiacutea de la voluntad relacionados de la misma manera con los principios de la
funcioacuten administrativa consagrados en el artiacuteculo 209 de la constitucioacuten igualdad
moralidad eficacia economiacutea celeridad imparcialidad y publicidad Otros Principios
constitucionales relacionados con la contratacioacuten estatal son los consagrados en el
Artiacuteculo 6 responsabilidad empleados puacuteblicos Art 128 singularidad empleos puacuteblicos
Art 228 prevalencia del derecho (Sentencia 15324 2007) Art 29 debido proceso Art
84 no exigir documentos adicionales innecesarios Art 333 libertad econoacutemica Art 13
Igualdad Art 229 acceso administracioacuten de justicia Art 23 Derecho peticioacuten Art 74
Acceso documentos puacuteblicos Art 123 funciones empleados puacuteblicos Y Art 90
responsabilidad del Estado
Con relacioacuten a la ley 80 de 1993 se establecen los Art 24 transparencia Art 25
economiacutea Art 26 Responsabilidad Art 27 de la ecuacioacuten contractual Art 28 de la
interpretacioacuten de las normas contractuales Art 29 de la seleccioacuten objetiva Art 30 de la
estructura de los procesos de seleccioacuten coincidentes con el Art 13 de la ley 1150 de 2007
de los principios aplicables por entidades de reacutegimen contractual excepcional de la
57
funcioacuten administrativa Art 209 y de la gestioacuten fiscal de que tratan los artiacuteculos 267 de la
Constitucioacuten Poliacutetica y Art 5 de la ley 1150 de 2007 de seleccioacuten objetiva
Es significativa la importancia que tiene Los principios maacutexime si desarrollan
enunciados constitucionales los cuales es necesario distinguirlos de las otras normas del
ordenamiento juriacutedico Al respecto es conveniente trazar una hoja de ruta transitable que
permita al lector allanarse de manera clara sobre el concepto de principioacute su naturaleza
juriacutedica estructura alcances validez interpretacioacuten clasificacioacuten Aspectos reconocidos
y aceptados universalmente por su incidencia en la gestioacuten contractual del Estado y
especiacuteficamente en la etapa inicial identificada como precontractual Donde son realizados
los procesos de seleccioacuten25
Es prudente advertir que diferimos de esta afirmacioacuten y es fundamento para la
propuesta de este trabajo presentada considerar y argumentar que los principios no son
exclusividad de la etapa precontractual por ser aplicables en las tres etapas de
contratacioacuten y a todos los procesos de la funcioacuten administrativa Si se establece que estos
son los pilares fundamentales para cumplir los fines del Estado Y soportan el
macroproceso de planeacioacuten que no inicia tampoco en la etapa precontractual ni termina
con ella como se ve en la graacutefica
Grafica No 7 Principios Como Pilares Del Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten administrativa y contractual del Estado elaboracioacuten propia fuente CP 1991 Ley 80 de 1993Ley 1150 de 2007Estatuto de presupuesto
Esto implica abordar esta temaacutetica desde la teoriacutea de las fuentes del derecho Como
primer contacto y acercamientos con teoacutericos como (Sierrra Porto HUMBERTO A
1998) quien expreso Es el origen propio de las normas juriacutedicas del derecho positivo
mientras que para SAVIGNY son las causas de nacimiento del derecho general de las
instituciones juriacutedicas y de las reglas juriacutedicas A su vez KELSEN afirmo que son las
25 Concepto que para efectos argumentativos de este trabajo se han designado y mencionado como los microprocesos que hacen pate del macroproceso de planeacioacuten Entre ellos las modalidades de seleccioacuten
Art 2
4
Art 2
5
Art 2
6
Art 2
7
Art 2
8
Art2
9
Art 3
0
Art 3
1
Art 6
Art1
3
Art 2
3
Art 2
9
Art 7
4
At 8
3
Art8
4
Art 9
0
Art 1
23
Art 1
28
Art 2
09
Art 2
28
Art 2
29
Art 2
67
Art 3
33
Art-1
3 P
LA
NIF
IC
AC
IO
N
Art 14 A
nualidad
Art 15 U
niv
ersalidad
Art 16 U
nid
ad de caja
Art 17 P
rogram
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n
integral
Art 18 E
specia
lizacioacute
n
Art 19 Inem
bargabilid
ad
Art 20
Coherencia
macroeconoacutem
ica
Art 21 H
om
eoacutestasis
presupuestal
Art 22 evolu
cioacute
n
Art 23asuncioacute
n
Art 24 vig
encia
s
futuras
PR
IN
CIP
IO
S G
EN
ER
AL
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D
EL
DE
RE
CH
O
DECRETO 111 DE 1996 Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989 la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de
1995 que conforman el estatuto orgaacutenico del presupuesto
MACROPROCESO DE PLANEACION
PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES 1991Ley 80 de 1993
Art 1
3
Art 5
ley 1150 de 2007
58
propias normas juriacutedicas que sirven de fundamento de validez al proceso de creacioacuten
normativa y GURVITCH distinguioacute dos formas El procedimiento teacutecnico de
comprobacioacuten del derecho y el fundamento de la fuerza obligatoria del derecho en vigor
el cual reside en los hechos normativos Finalmente en palabras de (ROSS) ldquoLas fuentes
del derecho son aquellos hechos y actos juriacutedicos resultados institucionales que son
normas juriacutedicas O dicho con otras palabras son las normas juriacutedicas como resultados
institucionales hechos o actos juriacutedicosrdquo Pag63
Asiacute las cosas se hace necesario entonces precisar la naturaleza juriacutedica de los
principios la cual en palabras de (Alexy 1983) los principios se deben entender como
ldquomandatos de optimizacioacutenrdquo que requieren ponderaciones a su vez MANUEL
FERNANDO QUINCHE en su obra ldquoDerecho Constitucional Colombianordquo cita a RUIacuteZ
MANERO precisa que los principios se pueden interpretar como normas generales
como normas que expresan los valores superiores de un ordenamiento juriacutedico como
normas programaacuteticas o directrices y finalmente como normas garantista del Estado
Dentro de este contexto se ha establecido que el ordenamiento juriacutedico del Estado
estaacute Compuesto por normas que deben ser diferenciadas especialmente en su estructura
aspecto considerado por autores como (ZAGREBELSKY G 1995) quien considera que
la norma ordena lo que se debe hacer o no hacer siendo indispensable Establecer las
diferencias entre las normas que constituyen reglas y las normas que constituyen
principiospag109 y ss
Para ilustrar mejor esta estructura (BOBBIO 2005) en sus escrito sobre la
clasificacioacuten de las normas juriacutedicas En Teoriacutea General del Derecho enuncio las normas
generales y particulares tambieacuten dio la distincioacuten entre afirmativas y negativas las cuales
se determinan por el uso de las palabras enunciando la clasificacioacuten ultima en normas
categoacutericas e hipoteacuteticas tomando como fundamento la finalidad que expresa cada una de
ellas (KELSEN 1983) Dentro del positivismo juriacutedico realiza una distincioacuten con bases
silogiacutesticas de las normas en primarias y secundarias A su vez (HART H L A 1990)
Realiza la distincioacuten entre normas de reconocimiento de cambio y de adjudicacioacuten Pero
por otro lado (DWORKIN R 1995) expresa existen normas primarias que aseguran
derechos e imponen obligaciones a los miembros de la comunidad Normas secundarias
establecidas coacutemo y por obra de quieacutenes se pueden formar reconocer modificar o
extinguir las normas primariasrdquo
Tras estas afirmaciones se aborda el pensamiento de autores como
CALSAMIGLIA PRIETO SANCHIacuteS HABERMAS DWORKIN ATIENZA Manual y
RUIacuteZ MANERO entre otros quienes han establecido diferentes criterios para diferenciar
las normas entre las reglas y principios al respecto (ZAGREBELSKY G 1995) afirmo
ldquoPor lo general las normas legislativas son reglas mientras que las normas
constitucionales sobre derechos y sobre la justicia son predominantemente principiosrdquo
59
Asiacute en torno a esta importante discusioacuten (SIECKMANN 2006) hablando sobre los
principios establece que estos deben ser entendidos como mandatos de accioacuten universales
especialmente por diferenciarse de las reglas por permitir la realizacioacuten de ponderaciones
en el marco de la fundamentacioacuten de la norma Sin desconocer estos aportes (PRIETO
SANCHIacuteS 1998) precisa las reglas y principios no pertenecen a dos clases de normas sino
a dos tipos de estrategias interpretativasrdquo p 47-63
Desde esta perceptiva (DWORKIN R ) Resalta la distincioacuten entre reglas y
principios sentildealando la utilizacioacuten de un orden loacutegico y explica las reglas son aplicadas en
la toma de decisiones en casos particulares de caraacutecter prescriptivo estas pueden ser vaacutelidas
o no contrario a estos sostiene los principios son vinculantes no tienen prescripcioacuten sus
enunciados no consagra consecuencias juriacutedicas son aplicables en los ldquohard casesrdquo donde
son esenciales para fundamentar derechos y obligaciones adoptados en una norma creada
Complementa esta afirmacioacuten CALSAMIGLIA agregando el criterio de diferenciacioacuten
debe referirse esencialmente a la justicia y equidad p 75-91
Otro marco de referencia sin duda es el presentado por (HABERMAS 2008)
sobre los derechos fundamentales como principios de un orden juriacutedico indicando [hellip] son
el fundamento [hellip] que legiacutetima el ejercicio de la autoridad la ejecucioacuten del poder y el
equilibrio de la fuerza como maacuteximas configurativas p 116
Por su parte (ALEXY Tres escritos sobre los derechos fundamentales y la teoriacutea de
los principios 2003) sostiene los principios son ldquomandatos de optimizacioacutenrdquo ponderables
ante un conflicto de colisioacuten que no implica la desaparicioacuten de uno u el otro que se pueden
cumplir o no mientras que las reglas son normas definitivas vaacutelidas las cuales se deben
cumplir y una desaparece ante la otra (ALEXY Teoriacutea de los derechos fundamentales
1993 paacuteg 81 y ss)
Cambia tu opinioacuten pero manteacuten tus principios
Cambia tus hojas pero manteacuten tus raiacuteces
Viacutector Hugo (1802-1885)
(brainyquotecom 2018)
52Los Principios y las altas cortes
521 Corte constitucional
A partir de lo dicho lo primero que se debe constatar son los pronunciamientos de
la corte constitucional sobre los principios en ponencia del Magistrado Ciro Angarita Baroacuten
en (Sentencia T-406 ( 1992) y sentencia C-539 de 2011 donde expresan lo siguiente
60
ldquo[hellip] los principios y las decisiones judiciales antes considerados como secundarios
[hellip] adquieren importancia excepcional Toda vez que son criterios finalistas e
instrumentos de solucioacuten concreta para el (juez) [hellip] Los principios [hellip] son una
pauta de interpretacioacuten ineludible por la simple razoacuten de que son parte de la
Constitucioacuten misma [hellip] tienen un caraacutecter general y por lo tanto una textura
abierta lo cual en ocasiones limita la eficacia directa de los mismos [hellip] necesitan
de otras normas constitucionales para poder fundamentar la decisioacuten judicial
(Sentencia C-818 2005) En Sentencia C-818 indico las funciones de los principios
en el ordenamiento juriacutedico siendo estos (i) Servir de base y fundamento del todo el
ordenamiento juriacutedico (ii) Actuar como directriz hermeneacuteutica para la aplicacioacuten de
las normas juriacutedicas con categoriacutea de reglas y (iii) En caso de insuficiencia
normativa concreta y especiacutefica ser utilizados como fuente integradora del derecho
CORTE CONSTITUCIONAL (9 agosto 2005)
El Magistrado Rodrigo Escobar Gil en sentencia C-818 (9 agosto 2005) Expreso sobre la
diferencia de los principios y las reglas
los principios y a las reglas son normas juriacutedicas [hellip] mandatos permisiones o
prohibiciones que delimitan y exigen un determinado comportamiento [hellip] mientras
las reglas se limitan a exigir un comportamiento concreto y determinado los
principios trascienden a la mera descripcioacuten de una conducta prevista en un precepto
juriacutedico para darle valor y sentido a muchos de ellos a traveacutes de la unificacioacuten de
los distintos pilares que soportan una institucioacuten juriacutedicardquo los principios [hellip] opera
prima facie sobre las reglas
522 El Consejo de Estado
Concordante con lo anterior y concretamente con relacioacuten al principio de planeacioacuten
contractual el Consejo de Estado ha expresado Con Ponencia de la magistrada Ruth Stella
Correa Palacio (Sentencia 31447 d 2007) expreso sobre los principios
Son los valores de la sociedad transformados por el derecho en criterios o
paraacutemetros de conducta fundamentales que instruyen y rigen las relaciones juriacutedicas en el
Estado pues a la vez que inspiran las reglas de conducta tambieacuten se proyectan en el
ordenamiento juriacutedico para irradiar e impregnar esos axiomas patrones modelos o
arquetipos de comportamiento eacutetico cultural o social a las situaciones generales e
individuales
De estos pronunciamientos sobre los principios se establece que cada uno de ellos se
encuentra claramente definidos aunque se expresen de manera general indeterminada que
son normas que pueden o no cumplirse y soportan decisiones judiciales mediante la
ponderacioacuten pero que el campo de contratacioacuten puacuteblica son disposiciones de contenido
especiacutefico de obligatorio acatamiento en toda la contratacioacuten sin diferenciar cual es la
modalidad de seleccioacuten del contratista Los cuaacuteles son trasparencia responsabilidad
61
seleccioacuten objetiva economiacutea celeridad imparcialidad y publicidad en armoniacutea con los del
209 de la carta tal como lo expreso la corte constitucional
ldquoEl sabio puede cambiar de opinioacuten
El necio nuncardquo
(Emmanuel Kant)
53Fundamentacioacuten del Macroproceso de Planeacioacuten
En la funcioacuten administrativa y contractual del Estado
Sobre la importancia de la planeacioacuten en la actividad administrativa y contractual
del Estado son varios los pronunciamientos del consejo de Estado que maacutes que definir o
establecer la planeacioacuten como un principio Describe macroprocesos y microprocesos que
se constituyen en la fundamentacioacuten para concretar la propuesta de este trabajo
relacionada a la configuracioacuten de la planeacioacuten como macroproceso en la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado entre los cuales se hacen las siguientes citas
jurisprudenciales
(Sentencia 16103 2009) ldquoLa planeacioacuten constituye un principio que debe orientar la
actividad contractual de las entidades estatales cuyo principal desarrollo estaacute
llamado a tener lugar durante las fases previa y preparatoria del contrato [hellip]que ha
de tener en la satisfaccioacuten de las necesidades puacuteblicas Se trata de alcanzar una
soacutelida justificacioacuten del gasto puacuteblico con el objeto de lograr un manejo oacuteptimo de
los recursos financieros del Estadordquo
(SANTOFINIO GAMBOA JO 2009) Expresa [hellip] El deber de planeacioacuten de los
contratos del Estado deben siempre corresponder a negocios debidamente disentildeados
pensados conforme a las necesidades y prioridades que demanda el intereacutes puacuteblico [hellip]
veacutease como desde este pronunciamiento ya se establece un primer proceso que se denomina
establecer la necesidad y esta debe ser prioritaria dentro del intereacutes puacuteblico
[hellip] se trata de exigir a las administraciones puacuteblicas una real y efectiva
racionalizacioacuten y organizacioacuten de sus acciones y actividades con el fin de lograr los
fines propuestos por medio de los negocios estatales [hellip] siguiendo el argumento
para contextualizar la planeacioacuten como el macroproceso se resalta como se hace
mencioacuten a acciones y actividades que estaacuten inmersas en microprocesos (procesos
de seleccioacuten de contratista)
[hellip] Si bien es cierto que el legislador no tipifica la planeacioacuten de manera directa
en la ley 80 de 1993 su presencia [hellip] es inevitable y se infiere de Los Artiacuteculos
209
Este articulo considerado fundamenta a un maacutes la propuesta de la planeacioacuten como
macro proceso toda vez que de acuerdo a lo dicho por el doctor Santofimio al sustentar la
planeacioacuten como principio en principios claramente definidos enunciados que se ajustan a
62
las caracteriacutesticas expuestas con anterioridad la planeacioacuten estariacutea relegada a un segundo
plano al hacer la ponderacioacuten encada cao en concreto a su vez todos y cada uno de ellos
establece microprocesos que permiten su realizacioacuten contextualizacioacuten y cumplimiento de
la misma manera al mencionar las funciones de las autoridades administrativas esta estaacuten
relacionadas con microprocesos y microprocesos que permiten el cumplimiento de la
misioacuten y objetivos de su institucioacuten u organismo estatal
Este argumento basado en el artiacuteculo 339 y 341 de la constitucioacuten poliacutetica
corresponde muy bien al objetivo propuesto de conceptuar la planeacioacuten como
macroproceso en la funcioacuten administrativa y contractual del Estado ya que a lo largo de su
enunciado describe macroprocesos que deben existir para la ejecucioacuten del presupuestos
como lo son el Plan nacional de desarrollo El plan de inversiones puacuteblicas donde se
enuncia su composicioacuten y la forma de elaboracioacuten sustentando claramente que la
planeacioacuten es un macroproceso como se ha explicado en el capiacutetulo uno en su tiacutetulo
Constitucionalidad del Macroproceso de planeacioacuten
Dentro de este contexto ha de considerarse ahora que siguiendo la argumentacioacuten
normativa utilizada para sustentar el principio de planeacioacuten con el artiacuteculo 25 Principio de
Economiacutea de la ley 80 de 1993 en sus numeral 6o refiere al Macroproceso que se debe
realizar denominado licitacioacuten como la necesidad de iniciar el macroproceso de
suscripcioacuten de contratos cuando existan las respectivas partidas o disponibilidades
presupuestales Actividades que tambieacuten son microprocesos que conforman el
macroproceso de planeacioacuten Con esto se puede precisar que la planeacioacuten ya no es como lo
afirma una actividad exclusiva de la etapa precontractual si se considera que las respectivas
partidas o disponibilidad presupuestal puede sufrir variaciones despueacutes de celebrado el
contrato
Habriacutea que decir tambieacuten que el numeral 7o del artiacuteculo 25 de la ley 80 de 1993
establece la necesidad de realizar ejecutar elaborar y anaacutelisis La conveniencia o
inconveniencia del objeto a contratar y las autorizaciones y aprobaciones para ello lo cual
necesariamente debe realizarse a traveacutes de microprocesos individuales o conjuntos que
permitan la recoleccioacuten de datos estadiacutesticas y demaacutes actividades que configuran o
establecen con mayor propiedad la planeacioacuten como macroproceso en la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado
Para los fines de fortalecer a un maacutes el concepto de macroproceso de planeacioacuten y
siguiendo argumentacioacuten normativa propuesta como sustento del principioacute de planeacioacuten se
considera el numeral 11 del artiacuteculo 25 de la ley 80 de 1993 Que sentildeala la realizacioacuten de
un macroproceso identificado como audiencia puacuteblica para la adjudicacioacuten en caso de
licitacioacuten Al igual que el numeral 12 Modificado por el art 87 Ley 1474 de 2011 Sentildeala
la realizacioacuten de otros microprocesos o macroprocesos seguacuten corresponde denominados
estudios disentildeos proyectos requeridos y los pliegos de condiciones Del numeral 13
Nuncia procesos presupuestales correspondientes a reservas presupuestales ajustes
resultantes de la aplicacioacuten de la claacuteusula de actualizacioacuten de precios del numeral 14 del
mismo artiacuteculo se enuncian los macroprocesos sobre presupuestos anuales [hellip] asiacute como
63
los que se originen en la revisioacuten de los precios pactados por razoacuten de los cambios o
alteraciones en las condiciones iniciales de los contratos por ellas celebrados Una vez maacutes
se aprecia que el macro proceso de planeacioacuten sobrepasa la etapa precontractual y es
aplicada en la esta contractual o potscontractual
Esta revisioacuten tan somera pero pertinente nos conduce a fortalecer nuestra
argumentacioacuten sobre el macroproceso de planeacioacuten mediante el anaacutelisis y considerando
del artiacuteculo 26 De la ley 80 de 1993 Sobre el principio de Responsabilidad En especial su
numeral 3o que sustenta y establece al igual que las normas antes citadas macroprocesos o
microprocesos que deben realizarse por las entidades y los servidores puacuteblicos previo a la
apertura de la licitacioacuten puacuteblica estos se identifican como pliegos de condiciones disentildeos
estudios planos y evaluaciones que fueren necesarios lo anterior se observa en la
caracterizacioacuten del proceso de planeacioacuten
Grafica No 8 Caracterizacioacuten del Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado como soporte los principios elaboracioacuten propia
fuente CP 1991 Ley 80de 1993 Normatividad contractual
64
65
54Procesos de seleccioacuten y el macroproceso de Planeacioacuten
Estos planteamientos sobre la configuracioacuten del Macroproceso de Planeacioacuten En la
funcioacuten administrativa y contractual del Estado se puede explicar y fundamentar mediante
el anaacutelisis de los diferentes procesos de seleccioacuten establecidos mediante la ley 80 e 1993
que instauro la Licitacioacuten puacuteblica y la contratacioacuten Directa La ley 1150 de 2007 adiciono
el concurso de meacuteritos y la seleccioacuten abreviada La ley 1474 de 2011 establecioacute en el
artiacuteculo 94 la Miacutenima cuantiacutea los cuales han contribuido de manera significativa a la
simplificacioacuten de proceso para la ejecucioacuten presupuestal para la adquisicioacuten de ciertos
bienes y servicios seguacuten las necesidades a satisfacer
Para los fines de nuestro argumento citaremos lo expresado por el Doctor (Luis
guillermo Avila Vinueza 2017) que no discute la importancia y bondades que han traiacutedo
ciertos procesos que geacutenero la ley 1150 de 2007 como la seleccioacuten abreviada mediante
subasta inversa para adquisicioacuten de bienes y servicios de caracteriacutesticas teacutecnicas uniformes
sin embargo considera
Que es mayor el mal que produce tanto procedimiento que las ventajas generales en
particular porque cada uno de los tiene sus propias reglas y etapas [hellip] generando
en ocasiones interpretaciones encontradas acerca de los procedimientos a seguir
Causando contantes yerros en especial al interpretar el articulo 26 numeral 5 de la
ley 80 de 1993 p37
Este punto se puede destacar observando El marco juriacutedico establecido para cada
uno de ellos Para la licitacioacuten puacuteblica el Artiacuteculo 30ordm- Reglamentado por el Decreto
Nacional 287 de 1996 De la Estructura de los Procedimientos de Seleccioacuten Y para los
demaacutes procesos se debe observar el Decretoacute 1082 de 2015 Destacado que s comuacuten para
todos la aplicacioacuten y observancia de los principios rectores enunciados anteriormente
Dentro de la ilustracioacuten que se ha realizado lo largo de este trabajo para argumentar
y fundamentar la propuesta planteada sobre la concepcioacuten de la lineacioacuten como el
macroproceso de la funcioacuten administrativa y contractual del Estado ha de ha de
considerarse la El interesante anaacutelisis realizado por el doctor (Luis guillermo Avila
Vinueza 2017) sobre los procedimientos establecidos para seleccionar los contratistas de
bienes y servicios donde destaca
[hellip] En principio se consideraba inconveniente someter a todas las entidades a
procedimientos uniformes siendo que las caracteriacutesticas las situacioacuten y necesidades
son diferente [hellip] que el proceso de licitacioacuten [hellip] reglado hasta sus iacutenfimos detalles
[hellip] podriacutea resultar inconveniente [hellip] para entidades en competencia con el sector
privado [hellip] De manera que la estructura de nuestra ley de contratacioacuten a lo que
atantildee a los procesos de seleccioacuten [hellip] quedo conformada por principios de orden
constitucional bastante limitados en su importancia por los actuales interpretes [hellip]
quienes consideran que la reglamentacioacuten legal [hellip] de los procesos de seleccioacuten no
llevan impliacutecito la aplicacioacuten de los principios universales [hellip] la incomprensioacuten de
66
los principios abrioacute las puertas a la existencia de regiacutemenes especiales [hellip] que
pretenden regirse por el reacutegimen privado[hellip]
[hellip] Esa es la causa de tener tantos procesos de seleccioacuten ameacuten de la existencia
inconmensurable de manuales de contratacioacuten [hellip] que expide Colombia compra
eficiente [hellip] muchos de los cuales remplazan la propia ley
Acudimos a esta argumentacioacuten para sentildealar y coadyuvar la propuesta desarrollada a
lo largo de los capiacutetulos elaborados donde se esquematiza la planeacioacuten como
macroproceso en la funcioacuten administrativa y contractual del Estado Creo indiscutible la
afirmaciones hechas por Doctor (Luis guillermo Avila Vinueza 2017) antes citadas las
cuales precisan que aunque existen principios claramente identificados y establecidos la
contratacioacuten estatal como la funcioacuten administrativa estaacute enmarcada en macroproceso
microprocesos y estos esta contenidos en un macroproceso que para fundamento de este
trabajo se denomina Macroproceso de planeacioacuten e cual esta soportado en los principios
como pilares fundamentales para lograr los fines del Estado tal como se observa en la
siguiente grafica propuesta
Para contextualizar maacutes claramente esta propuesta a continuacioacuten se presenta la
graacutefica No 10 El Macroproceso de plantacioacuten en la funcioacuten administrativa y contractual
del Estado Soportado en los principios pilares fundamentales de todo ordenamiento
juriacutedico Elaboracioacuten propia Fuente de informacioacuten ordenamiento juriacutedico colombiano
En eacutel se establece que el macroproceso de planeacioacuten comprende no solo la etapa
precontractual si no que por lo contrario soporta toda la actividad administrativa del
estado y no termina con la celebracioacuten del contrato ya que se observa en todas las etapas
de la contratacioacuten estatal donde se establecen responsabilidades y facilita la realizacioacuten de
ajustes y disminuir los riesgos
Con eacutel se apoya la propuesta de la necesidad de que los empleados del Estado
manejen la concepcioacuten de que la planeacioacuten es un macroproceso que entrelaza macro y
microprocesos que permiten el cumplimiento de sus funciones misioacuten y objetivos de sus
instituciones y no solo un grupo de actividades sistemaacutetica que pueden o no observarse al
tenerse como principio y que es la causa de las muacuteltiples investigaciones disciplinarias
penales y administrativas por detrimento en el erario puacuteblico
Graacutefica No 9 El Macroproceso de plantacioacuten en la funcioacuten administrativa y contractual del
Estado Soportado en los principios pilares fundamentales de todo ordenamiento juriacutedico
Elaboracioacuten propia Fuente de informacioacuten ordenamiento juriacutedico colombiano
67
Liquidacioacuten del contrato
Visitas e informes
Participacioacuten comunitaria
Solucioacuten Controversias contractuales
Garantiacuteas
Control fiscal E
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Adiccioacuten del Contrato Perfeccionamiento del contrato
Publicacioacuten de contratos Clausulas excepcionales Ecuacioacuten
financiera y econoacutemica Manejo del anticipoacute Multas Ejecucioacuten de
garantiacutea
Silicio Administrativo Proacuterroga automaacutetica
Contrato adicional Modificaciones
Interpretacioacuten unilateral Nulidades
Ecuacioacuten financiera
Tasa de intereacutes moratoria supletiva
Liquidacioacuten del contrato
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Menor cuantia Concurso de meritos Contratacion Dircta Contratacion Minima Cuantia
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Seleccioacuten AbreviadaP
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6 Conclusiones
Cada diacutea en nuestro Estado y sin distinguir el partido poliacutetico que se encuentre de turno
dirigiendo la parte administrativa suceden nuevos casos de corrupcioacuten relacionados con el
manejo de los recursos puacuteblicos limitados destinados a cubrir las necesidades ilimitadas
que se tiene en todos los servicios puacuteblicos que contribuyen a la sostenibilidad crecimiento
y desarrollo social justo Para lo cual Colombia se organizoacute como un Estado Social de
derecho Estableciendo en su artiacuteculo segundo los fines esenciales del Estado (Constitucion
Politica de Colombia 1991 1991)
Cabe sentildealar que bajo estos paraacutemetros se debe realizar todas las actividades propias
de cada uno de los organismos e instituciones que conforman el Estado y que se desempentildea
en un aacuterea determinada con objetivos y funciones establecidas es decir la estructura de
Estado estaacute bien constituida y creada ya que con ellas se busca prestar los servicios
puacuteblicos necesarios con la correcta administracioacuten de los recursos la cual debe ser
eficiente eficaz utilizando para ellos los instrumentos y mecanismo creados para tal fin y
que para este caso en concreto corresponde a las normas y principios establecidos en la
Constitucioacuten Nacional de 1991 las leyes Decretos que la desarrolla como lo son Ley 80
de 1991 la ley 1150 de 2007 El Decreto 1082 de 2015
Dentro de este contexto juriacutedico se establecioacute que se debe realizar la programacioacuten
inversioacuten y gasto puacuteblico Maacutes sin embargo Habriacutea que decir tambieacuten que los empleados
puacuteblicos encargados de esta actividad se han venido adatando a estos procesos de manera
paralela con normatividad sancionada para tal fin y en la mayoriacutea de los casos aplican las
normas de manera tacita y sistemaacutetica razoacuten por lo cual es de gran importancia que
conozcan la distincioacuten entre normas que son reglas y normas que son principios Aspectos
que han sido ampliamente discutidos y definidos por doctrinantes juristas y filoacutesofos
como (ALEXY Teoriacutea de los derechos fundamentales 1993) (DWORKIN R 1995)
(ROSS) entre otros
Como primera conclusioacuten Se tiene que la discusioacuten sobre los principios estaacute
ampliamente debatida y se encuentra estructurada en documentos especializados elaborados
por juristas doctrinantes y filoacutesofos donde se establece su naturaleza juriacutedica y demaacutes
caracteriacutesticas y para precisar su definicioacuten y siguiendo a (DWORKIN R ) Se establece
que los principios se diferencian de las reglas [hellip] en que estas se aplican en la toma de
decisiones en casos particulares de caraacutecter prescriptivo estas pueden ser vaacutelidas o no
contrario a estos sostiene los principios son vinculantes no tienen prescripcioacuten sus
enunciados no consagra consecuencias juriacutedicas son aplicables en los ldquohard casesrdquo donde
son esenciales para fundamentar derechos y obligaciones adoptados en una norma creada
Por su parte (ALEXY Tres escritos sobre los derechos fundamentales y la teoriacutea de
los principios 2003) sostiene los principios son ldquomandatos de optimizacioacutenrdquo ponderables
ante un conflicto de colisioacuten que no implica la desaparicioacuten de uno u el otro que se pueden
69
cumplir o no mientras que las reglas son normas definitivas vaacutelidas las cuales se deben
cumplir y una desaparece ante la otra p81 y ss
Con esto en mente Se establece que en la mayoriacutea de los empleados puacuteblicos tiene la
concepcioacuten de que la planeacioacuten es un ldquoprincipiordquo sustentado en los diferentes
pronunciamientos que ha realizado las altas cortes en el que se destaca
La Corte Constitucional ldquolos principios () consagran prescripciones juriacutedicas
generales que suponen una delimitacioacuten poliacutetica y axioloacutegica reconocida y en
consecuencia restringen el espacio de interpretacioacuten lo cual hace de ellos normas de
aplicacioacuten inmediata tanto por el legislador como por el juezrdquo
Consejo de Estado (Sentencia 31447 d 2007) Sala de lo Contencioso
Administrativo Seccioacuten Tercera Consejera ponente Ruth Stella Correa Palacio Que
preciso
[hellip] Por lo tanto el principio de economiacutea en cuya esencia se encuentra el deber de
planeacioacuten del contrato [hellip] De tal manera que es cuestionable todo acto de
negligencia desidia o falta de planeacioacuten u organizacioacuten estatal en la toma de
decisiones puacuteblicas que generan situaciones contrarias a la leyrdquo
De esta circunstancia nace el hecho de que la planeacioacuten se ha tomada como un
principio el cual definen refirieacutendose a los principios consagrados en los artiacuteculos
24252627 de la ley 80 de 1993 y 209 de la constitucioacuten Resaltando que es transversal a
ellos Y como los demaacutes este es Aplicables uacutenicamente en la etapa precontractual lo que
causa deficiencias en la celebracioacuten yo ejecucioacuten de los contratos Por su constante
inobservancia omisiones hechas por los empleados puacuteblicos y proponentes quienes han
adoptado los conceptos de cada principio como formalismos requisitos o actividades que
se deben realizar para ejecutar los presupuestos de acuerdo con cada modalidad de
seleccioacuten Muestra de ello es la estadiacutestica de investigaciones disciplinarias penales
disciplinarias y fiscales por el detrimento patrimonial del Estado
En consecuencia hace parte de esta conclusioacuten la afirmacioacuten que es indispensable
que los empleados puacuteblicos y los empleados del Estado cambien su percepcioacuten y concepto
de la planeacioacuten como principioacute y empiecen a aceptar que es el macroproceso de la funcioacuten
administrativa del Estado Que contiene otros macroprocesos y microprocesos que deben
ser integrados y en lazados desde la identificacioacuten de la necesidad hasta la liquidacioacuten del
contrato y que este macroproceso esta soportado en los principios como pilares de la
administracioacuten del Estado
Como una segunda conclusioacuten y luego de efectuar una revisioacuten conceptual sobre la
definicioacuten de Administracioacuten de autores como (Koontz Heinz Werhrich amp Marck
Cannice Administracioacuten 212) (ZAGREBELSKY G 1995) (Garcia Galindo amp Bolivar
Ramirez Fundamentos de Gestioacuten Puacuteblica Hacia un Estado eficiente 2014) que
pertenecen a diferentes aacutereas del conocimiento como lo es la administracioacuten de empresa el
derecho administrativo y la economiacutea se concluyoacute
70
La administracioacuten puacuteblica no difiere de la administracioacuten privada esta es aplicable
en ambos sectores y el uacutenico distanciamiento es el origen del recurso De esta manera nos
orientamos a establecer la definicioacuten de planeacioacuten actividad que se encuentra inmersa en
la administracioacuten De acuerdo con el pronunciamiento del Doctor Carlos Ramiacuterez Cardona
en el (2010) en el anaacutelisis efectuado por eacutel En su libro Fundamentos de administracioacuten
Donde ofrece una definicioacuten que recoge y compila todos estos conceptos y lo expresa
diciendo
[hellip] La administracioacuten es una actividad humana por medio de la cual las personas
procuran obtener unos resultados Esa actividad humana se desarrolla al ejecutar
los procesos de planear organizar dirigir coordinar y controlarrdquo paacuteg 59
De lo anterior queda definido y se tiene como una conclusioacuten que la planeacioacuten es
un proceso de lo que se desprende la soportado en pilares que definimos como principios y
en eacutel se encuentran otros procesos concepto que se apoya con lo expuesto por Doctor Cesar
Silva Hincapieacute 1993 citando (Areas osorio 2005) quien Precisa que teacutermino planeacioacuten
Significa
una poliacutetica una norma de administracioacuten puacuteblica un sistema un plan una
estrategia o un proceso [hellip] que encierra todos los elementos los cuales estaacuten
iacutentimamente entrelazados y cada uno cumple su misioacuten completando asiacute el proceso
para la consecucioacuten de los fines perseguidos [hellip] Como proceso indica un camino
un procedimiento en cierta forma una reglamentacioacuten [hellip] Lo que siacute ha quedado
claro es que la planeacioacuten contribuye a lograr el desarrollo en una forma maacutes
adecuada loacutegica racional y juriacutedica (Hincapie 1993)
(Koontz Administracioacuten paacuteg 212) El proceso de planeacioacuten es el primer
paso hacia la administracioacuten efectiva eficiente y por consiguiente eficaz
Del ordenamiento juriacutedico y en especial de las normas constitucionales analizadas y
comentadas se concluye que en ellas estaacute estructurado el macroproceso de planeacioacuten que
involucra procesos de todas las instituciones del Estado en todos sus niveles de decisioacuten de
la Administracioacuten Puacuteblica centralizada y descentralizada Toda vez que describen procesos
que se deben cumplir ara la funcioacuten Administrativa y contractual del Estado
Como cuarta conclusioacuten se establece que la evolucioacuten del macroproceso de
planeacioacuten ha conllevado a que Colombia mediante sus Planes de Desarrollo y Seguridad
Social Implementados des 1969 Haya establecido un macroproceso presupuestal moderno
que estaacute inmerso en el Macroproceso de planeacioacuten desde la identificacioacuten de las
necesidades hasta la liquidacioacuten de los contratos y ha servido para proyectar a Colombia
como un paiacutes de una economiacutea y crecimiento estable al punto de pertenecer a la OCDE que
tiene como misioacuten promover poliacuteticas que mejoren el bienestar econoacutemico y social de las
personas alrededor del mundo (OCDE 2018)
Habriacutea que decir tambieacuten como una quinta conclusioacuten que al adoptar la planeacioacuten
como el macroproceso de la funcioacuten puacuteblica y contractual del Estado permite que se integre
71
e incorporen los principios propios de la planeacioacuten como lo son Principio de flexibilidad
(Para adaptarse a cambios) Principio de universalidad Principio de racionalidad (Que
permite la toma de decisiones por la razoacuten y loacutegica No en valores y emociones) Principio
de precisioacuten Factibilidad (Analizando los fundamentados de la experiencia y la realista)
Compromiso factor limitante (requiere escoger la mejor liacutenea de accioacuten) inherencia Por
esto se concluye que el macroproceso de planeacioacuten es la guiacutea necesaria para integra
micro y macroprocesos de la actividad administrativa del Estado permitiendo control y
fiscalizacioacuten Ya que conduce al cumplimiento de los objetivos
Lo que quiere decir que la planeacioacuten es el macroproceso que contiene toda la
actividad administrativa de la funcioacuten puacuteblica que inicia con la identificacioacuten de las
necesidades y no termina con su satisfaccioacuten ya que ella coexiste con la misma hasta su
extincioacuten
El macroproceso de planeacioacuten no es ponderable es de obligatorio cumplimiento
observancia y aplicacioacuten lo que permite detectar de manera precisa responsabilidades
penales administrativas y disciplinaria Diferenciaacutendose de los principios ya que estos
pueden o no aplicarse
El macroproceso de planeacioacuten es flexible por ello permite hacer los ajustes
necesarios a cada actividad que lo componen
El macroproceso de planeacioacuten tiene como pilares los principios constitucionales
legales que son invariables razoacuten fundamental para excluir la planeacioacuten como principio
El macroproceso de planeacioacuten permite un mejor anaacutelisis de la necesidad para
determinar su prioridad su satisfaccioacuten y su sostenibilidad Lo que no se obtiene en la
actualidad al considerar la planeacioacuten como un principio intriacutenseco en las normas aplicables
en la etapa precontractual o especiacuteficamente en la escogencia de un proponente que
suministre bienes y servicio para cubrir las necesidades del Estado en todos sus niveles de
la administracioacuten
De esta manera este trabajo se constituye en una primera aproximacioacuten al estudio
sobre la configuracioacuten de la planeacioacuten como el macroproceso de la funcioacuten administrativa
y contractual del Estado
Con ninguacuten otro propoacutesito que realizar una propuesta sobre el concepto de
planeacioacuten como el macroproceso que sostiene toda la actividad administrativa del Estado
desde la identificacioacuten de las necesidades y su inclusioacuten en los Planes de desarrollo hasta la
liquidacioacuten del contrato y el vencimiento de sus garantiacuteas donde se considera que se da por
terminado y o satisfecha la necesidad de la sociedad en cumplimiento del artiacuteculo 2 de la
Constitucioacuten Poliacutetica 1991 Macroproceso que esta soportado en los pilares fundamentales
de todo ordenamiento juriacutedico identificados como principios expliacutecitos impliacutecitos o extra
sistemaacuteticos Constitucionales y legales
Este trabajo solo pretende extrae de la naturaleza juriacutedica de la estructura de
clasificacioacuten y distincioacuten de los principios la planeacioacuten donde se encuentra en la
72
actualidad Y su aplicacioacuten estaacute siendo deficiente y es la causa de muacuteltiples investigaciones
disciplinarias fiscales y penales por su omisioacuten con dolo o culpa donde se causa
millonarias peacuterdidas de recursos puacuteblicos
Es asiacute como Se presenta la propuesta de concebir la planeacioacuten como el
macroproceso de la funcioacuten administrativa y la contratacioacuten estatal donde se encuentran
incluidos todos los procesos macro o micro que se requieren para la utilizacioacuten eficiente y
eficaz de los recursos tangibles e intangible del Estado Que en la actualidad estaacuten expresos
o expliacutecito en el ordenamiento juriacutedico con algunas excepciones por lo que se requiere
regulacioacuten donde se precisen procesos y responsabilidades que permitan mejorar y adaptar
los procesos
Lo que nos lleva a decir que con esta propuesta se da inicio y se indica el camino
para el debate acadeacutemico y poliacutetico si es el caso que permitan profundizar fundamentar y
estructurar mejor esta propuesta que quizaacutes contribuya a disminuir el detrimento fiscal por
actos de corrupcioacuten que omiten procesos orientados a una correcta utilizacioacuten de recurso
En el ejercicio de la funcioacuten admistratiava del Estado
Promoviendo con este un anaacutelisis y reflexioacuten criacutetica contextualizando elementos
que soportan la necesidad de romper concepciones yo paradigmas prestablecidos tal
como lo propuso para su eacutepoca y con su teoriacutea sobre la administracioacuten Taylor que en
esencia es una revolucioacuten mental completa por parte de todos los que participan en la
funcioacuten administrativa y contractual del Estado
Al respecto conviene motivar la planeacioacuten como el primer macroproceso de la
funcioacuten administrativa para disminuir las fallas en la contratacioacuten estatal
admitiendo que ha llegado el momento de realizar un cambio en la concepcioacuten y
significacioacuten de la planeacioacuten por parte de quienes intervienen en el proceso de
adquisicioacuten de bines y servicios los cuales deben salir del discernimiento de que la
planeacioacuten es un principio uacutenicamente aplicable en la etapa precontractual y no
el primer macroproceso que permite cumplir los fines estatales
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315 Cambio con equida 1982-1986 38
316 Plan de Economiacutea Social 1987-1990 39
32 Consolidacioacuten del macroproceso de planeacioacuten con la Constitucioacuten de
1991
40
321 La Revolucion Pasifica 1991-1994 40
322 El Salto Social 1994-1998 41
323 Cambio para construir la paz 1998-2002 41
324 Hacia un Estado Comunitario 2002- 2006 42
325 Estado Comunitario desarrollo para todo 2006-2010 43
326 Prosperidad par todos 2010-2015 44
327 Todos por un nuevo paiacutes 2014-2018 44
4 Capiacutetulo IV El macroproceso de planeacioacuten instrumento transversal en
el derecho puacuteblico
47
41 El presupuesto como herramienta instrumento y poliacutetica en el
macroproceso de planeacioacuten
47
42 El presupuesto como componente esencial del macroproceso de
planeacioacuten en Colombia
50
43 El presupuesto general de la Nacioacuten su ejecucioacuten y el macroproceso de
planeacioacuten
53
5 Capiacutetulo V El Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado
55
51 Los principios en la funcioacuten administrativa y contractual del Estatal 55
52 Los principios y las altas cortes 59
521 Corte constitucional 59
522 El Consejo de Estado 60
53 Fundamentacioacuten del Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado
61
56 Procesos de seleccioacuten y el macroproceso de Planeacioacuten 65
6 Conclusiones 68
7 Bibliografiacutea 72
9
Tabla de Graficas
Paacuteg
Graacutefico
No 1
El proceso de Planeacioacuten Informacioacuten Extraiacuteda de la introduccioacuten
(Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970 paacuteg 13)
34
Graacutefico
No 2
Las instituciones y los Planes Informacioacuten Extraiacuteda de la introduccioacuten
(Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970 paacuteg 16)
35
Grafica
No 3
Del Macroproceso de elaboracioacuten de los Planes de desarrollo y el sistema
de planificacioacuten elaboracioacuten propia informacioacuten extraiacuteda de la
(Constitucion Politica de Colombia 1991) Tiacutetulo XIII Capiacutetulo I Y II
46
Grafica
No 4
Fuente Departamento nacional de planeacioacuten Decreto 111 de 1996
Artiacuteculo 9 Banco Nacional de Programas y Proyectos
51
Grafica
No 5
Fuente Direccioacuten General del Presupuesto Puacuteblico Nacional
Presupuesto Anual de la Nacioacuten Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo 10 La
Ley Anual sobre el Presupuesto General de la Nacioacuten es el instrumento
para el cumplimiento de los planes y programas de desarrollo econoacutemico
52
Grafica
No 6
Capacidades de contratacioacuten Fuente Direccioacuten General de Presupuesto
Publicoacute Nacional
54
Grafica
No 7
Principios como Pilares del Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado elaboracioacuten propia fuente CP
1991 Ley 80 de 1993Ley 1150 de 2007Estatuto de presupuesto
57
Grafica
No 8
Caracterizacioacuten del Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado como soporte los principios
elaboracioacuten propia fuente CP 1991 Ley 80de 1993 Normatividad
contractual
64
Grafica
No 9
El Macroproceso de planeacioacuten en la funcioacuten administrativa y contractual
del Estado Elaboracioacuten propia Fuente de informacioacuten ordenamiento
juriacutedico colombiano
67
10
INTRODUCCION
Este trabajo articula e incorpora conceptos y teoriacuteas planteadas desde diferentes
disciplinas acadeacutemicas como lo son La Administracioacuten de Empresas La Administracioacuten
Puacuteblica La Economiacutea el Derecho administrativo Enfoques que permiten orientar y
establecer el punto de partida para cumplir con el objetivo propuesto Sobre la planeacioacuten
promoviendo con este un anaacutelisis y reflexioacuten criacutetica contextualizando elementos que
soportan la necesidad de romper concepciones yo paradigmas prestablecidos tal como lo
propuso para su eacutepoca y con su teoriacutea sobre la administracioacuten Taylor la cual designo como
cientiacutefica que en esencia es una revolucioacuten mental completa por parte de todos cuantos
forman una empresa [hellip] y que surge de aplicar el meacutetodo cientiacutefico [hellip] Ello implica un
cambio total en las mentes y en la manera de actuar de todos los miembros de la empresa2
Asiacute quizaacutes se puede percibir entender y aplicar la planeacioacuten como el macroproceso de la
funcioacuten administrativa y la contratacioacuten estatal y no como un principio transversal
impliacutecito aplicable como requisito o formalidad a cumplir en la ejecucioacuten de los recursos
del estado a traveacutes de las diferentes modalidades de seleccioacuten (Ponce 1994 paacuteg 113)
Estas disciplinas acadeacutemicas cumplen la funcioacuten de delimitar el marco de
desarrollo y ejecucioacuten del macroproceso de planeacioacuten que se propone Determinando su
interaccioacuten naturaleza medios y fines de manera precisa basada en experiencias que a
traveacutes de la historia el hombre ha acumulado para su conservacioacuten y realizacioacuten de las
personas (Palomino 2000 paacuteg XIII)
Si bien todas las disciplinas tienen un llamado histoacuterico estas se basan en no pocos
principios e instituciones siendo necesario establecer desde ya que el hombre para su
realizacioacuten necesariamente debe satisfacer sus necesidades Individuales colectivas seguacuten
lo sentildealo en su teoriacutea ampliamente aceptada el principal representante del
Neohumanorrelacionismo Abraham Maslow como se citoacute en (HernandezS 2012 paacuteg
133) ldquoexisten dos grandes necesidades del hombre las primarias que se refieren a las
necesidades fisioloacutegicas y de seguridad y las secundarias que son de caraacutecter psicoloacutegico-
social Fundamentales para la convivencia humana
Actividad que le exige la utilizacioacuten de muacuteltiples y diversos recursos que
encuentra en su entorno que puede tomar de forma directa o que son proporcionados por
otros hombres que crean sus propias organizaciones instituciones yo empresas estos
recursos le permiten satisfacer necesidades de gran importancia que se materializa
2 Empresa Termino que en este trabajo utilizaremos para describir tanto las organizaciones yo instituciones privadas
como puacuteblicas Ya que se refiere a un negocio a una dependencia gubernamental (Koontz Heinz Werhrich amp Marck Cannice Administracioacuten 212)
11
siempre con la toma de sus decisiones (Ramirez 2010 paacuteg 17) que influyen en su
comportamiento y aplica en su interaccioacuten con la sociedad
Sociedad que sin duda alguna como nos dice la Doctora Marta Elena salcedo
Ballesteros en su obra Se ha estructurado y conformado a traveacutes de diversas ideologiacuteas y
sistemas econoacutemicos que exigen para su estudio conocer
uml [hellip] la concepcioacuten poliacutetica en su devenir histoacuterico pues posibilita ubicar el
Cuaacutendo el Coacutemo y el Por queacute de lo diversos principios que hoy animan las
opciones de ordenacioacuten y desarrollo social ya que tras las estructuras de los Estados
y de las Constituciones subyace un punto de vista ideoloacutegico desde el cual se
propone una manera de organizar la sociedad siendo asiacute el conocimiento de eacutesta
una herramienta fundamental para la comprensioacuten tanto de la poliacuteticas estatales
como de la intencionalidad juriacutedica en su emanacioacuten de normas positivasrdquo
(Salcedo Ballesteros 2000 paacuteg XIX)
Al respecto conviene decir que la funcioacuten administrativa y contractual del Estado no
asido la excepcioacuten Maacutes auacuten si se considera que son el instrumento para la satisfaccioacuten de
las necesidades de la sociedad y el cumplimiento de los fines del Estado3 fundamentado su
actividad en la aplicacioacuten de los principios tanto los de la funcioacuten administrativa
consagrados en la Constitucioacuten Poliacutetica sentildealados en el artiacuteculo 209 Superior como los
principios propios establecidos en las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007
Al lado de ello se tiene que aunque no se encuentre concretado de manera expresa
en el ordenamiento juriacutedico se toma como principio rector aplicable en la etapa
precontractual en la contratacioacuten estatal el llamado principio de planeacioacuten justificado en
jurisprudencias de las altas cortes y con base a ellas como fuentes del derecho doctrinantes
hacen mencioacuten a eacutel de manera reiterativa al igual que los empleados del Estado que tiene
alguna participacioacuten por sus funciones en esta actividad a la cual le dan amplia
aplicabilidad de manera sistemaacutetica y como requisito a cumplir sin verificar si es correcta o
no situacioacuten que se exterioriza como lo indica el Doctor (GUZMAN ARROYO 2012)
cuando
3 Articuloacute 2 Constitucioacuten Poliacutetica 1991 Son fines esenciales del Estado servir a la comunidad promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios derechos y deberes consagrados en la Constitucioacuten facilitar la participacioacuten de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econoacutemica poliacutetica administrativa y cultural de la Nacioacuten defender la independencia nacional mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia paciacutefica y la vigencia de un orden justo
Las autoridades de la Repuacuteblica estaacuten instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida honra bienes creencias y demaacutes derechos y libertades y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares
12
[hellip] en diferentes investigaciones de caraacutecter disciplinario penal y fiscal se sentildeala
que uno de los motivos que han llevado a la inejecucioacuten de los contratos o a la
ejecucioacuten deficiente de los mismos se debe a la falta de planeacioacuten por parte de los
servidores puacuteblicos o particulares encargados de elaborar unos estudios previos
serios que le den la seguridad al Estado que lo que se pretende adquirir o ejecutar es
realmente lo que se requiere bajo unas condiciones teacutecnicas y financieras
previamente analizadas y definidas por la entidad respectiva p75-119
Esta concepcioacuten de principioacute de planeacioacuten pareciera desdibujarse un poco cuando
se intenta definir como un principio en materia contractual y para ello se remiten
inmediatamente a los principios claramente establecidos e independientes como lo es el
principio de legalidad economiacutea responsabilidad Luego de deducir el deber de
planeacioacuten en el aacutembito contractual en presupuestos que sentildealan juristas y doctrinantes
como (SANTOFIMIO GAMBOA Jaime Orlando 2009) donde afirman que
la estructuracioacuten regulacioacuten o extincioacuten de relaciones juriacutedicas patrimoniales deben
siempre corresponder a negocios debidamente disentildeados pensados conforme a las
necesidades y prioridades que demanda el intereacutes puacuteblico es decir que el
ordenamiento juriacutedico busca que el contrato estatal no sea el producto de la
improvisacioacuten ni de la mediocridad (SANTOFIMIO GAMBOA Jaime Orlando y
BENAVIDES 2009)
Al mismo tiempo Expresan
Esto se logra a traveacutes de la elaboracioacuten de estudios previos que contengan la
sustentacioacuten material de todas y cada una de las decisiones trascedentes que
justifican sustentan y razonan el negocio mismo que la administracioacuten pretende
celebrar Se trata de una de las maacutes importantes exigencias de fondo de todo el
proceso de seleccioacuten ya que por medio de ella se da cumplimiento al principio
garantiacutestico de la motivacioacuten material de las decisiones que habraacuten de regir la
actividad contractual en todos sus aspectos Pp 43-44
Dentro de este contexto Se establece que son varios los procesos que el empleado
puacuteblico debe cumplir relacionados con los artiacuteculos 24 2526 de la ley 80 de 1993 y lo
expresado por la ley 1150 de 2007 Decreto 1082 de 2015 para el cumplimiento al
mencionado principio de planeacioacuten contractual
Sin embargo esta revisioacuten y reflexioacuten normativa nos coloca de manera directa en el
tema central de este artiacuteculo la aplicacioacuten del concepto de planeacioacuten como macroproceso
en ejecucioacuten del presupuesto del Estado el cual es tomado como un principio de la
contratacioacuten estatal sin estar como ya se describioacute establecido y definido por el sistema
normativo y a la vez este es usado bajo el precepto interpretacioacuten y significacioacuten que se
da en la praacutectica diaria En este sentido es necesario precisar que los significados estaacuten
conformados por creencias supuestos valores y saberes como lo sentildeala (Listoacuten y Zeichner
1997)
13
Estas observaciones iniciales permiten reconocer y reafirmar que las poliacuteticas
puacuteblicas en contratacioacuten estatal suponen articular dos aspectos esenciales para ejecucioacuten de
los recursos del Estado como lo es el ldquodeber serrdquo y el del ldquoesrdquo Que permiten establecer de
manera independiente pero a la vez complementaria los procesos para la toma de
decisiones y sus liacuteneas de accioacuten para tomar la mejor decisioacuten
Aquiacute vale la pena hacer una pequentildea digresioacuten sobre el trabajo base del presente
texto que se fundamenta esencialmente en que las personas involucrada en la contratacioacuten
estatal deben desaprender el significado del concepto de planeacioacuten que aplican desde su
perspectiva profesional como principio y empezar a darle aplicacioacuten como el primer
macroproceso dentro de la funcioacuten administrativa y contractual del Estado que facilita la
gobernabilidad que le corresponde al Estado como el ejercicio de la autoridad poliacutetica
econoacutemica y administrativa que gestiona los asuntos de un paiacutes a todos los niveles que
comprende los mecanismos los procesos y las instituciones a traveacutes de las cuales los
ciudadanos articulas sus intereses ejercen sus derechos cumplen con sus obligaciones y
median sus diferencias ( Programa de las naciones unidas para el desarrollo 2004ordf)
En este orden de ideas el objetivo general de este artiacuteculo se fundamenta en el
interrogante iquestSe puede conceptuar la planeacioacuten como el macroproceso de la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado y no solo como un principio trasversal de la
contratacioacuten puacuteblica
A partir de este planteamiento se inicia una inmersioacuten y exploracioacuten dirigida a la
conceptualizacioacuten de la Planeacioacuten desde ordenamiento juriacutedico que se tiene y aplica en la
actualidad para la ejecucioacuten del erario puacuteblico en las entidades estatales por parte de los
servidores puacuteblicos y contratistas Dentro de este marco ha de considerarse el concepto y
alcance de la planeacioacuten aplicado a la contratacioacuten del Estado
Con esta liacutenea de argumentacioacuten y para resolver este interrogante el problema de
investigacioacuten estaacute planteado en el plano de la funcioacuten Administrativa del Estado como
persona juriacutedica con muacuteltiples funciones por lo que se establecen objetivos especiacuteficos
Los cuales se desarrollan en cinco capiacutetulos asiacute
En el Capiacutetulo Primero se expondraacuten y advertiraacuten los aspectos dogmaacuteticos relativos
a la naturaleza concepto y evolucioacuten doctrinaria jurisprudencial del concepto de
Administracioacuten para contrastar la planeacioacuten como principio yo macroproceso desde el
nivel normativo teoacuterico doctrinal y jurisprudencial tomando como punto de partida la
Teoriacutea de la administracioacuten cientiacutefica Mediante una exposicioacuten esencialmente descriptiva
con un eacutenfasis en las necesidades del hombre Fundamentales para la convivencia humana
Aspectos histoacutericos que permitan establecer cuaacutel fue el contexto en que la sociedad ha
organizado la manera de utilizar los recursos que integran los factores de produccioacuten que
permiten el crecimiento y desarrollo econoacutemico del Estado Mediante esta metodologiacutea se
pretende precisar si existe o no diferencia entre la administracioacuten Puacuteblica y la privada y si
sus conceptos o dogmaacutetica son aplicables a la funcioacuten administrativa y contractual del
14
Estado y si desde alliacute se puede plantear la planeacioacuten como un proceso desde el punto vista
teoacuterico y conceptual constitucioacuten de 1991 de donde se desarrollan integran el
ordenamiento juriacutedico y las leyes que la desarrolla Buscando ofrecer un panorama que
contextualice y explique de una mejor manera d revisioacuten y reflexioacuten normativa que nos
coloque de manera directa en el tema central de este artiacuteculo la aplicacioacuten del concepto de
planeacioacuten como macroproceso en ejecucioacuten del presupuesto del Estado
En el Capiacutetulo segundo se establece la interpretacioacuten naturaleza alcance y
delimitacioacuten del macroproceso de planeacioacuten factores de implementacioacuten buscando
establecer si es una poliacutetica una norma de administracioacuten puacuteblica un sistema un plan una
estrategia o un proceso Instrumento de desarrollo en el Estado Colombiano construyendo
asiacute un mapa confiable que ilustre cuaacutel ha sido la posicioacuten y evolucioacuten histoacuterica de los
organismos e instituciones creados para implementar y desarrollar el macroproceso de
planeacioacuten En Colombia Estableciendo su marco normativo Constitucional y legal Que
estructure la planeacioacuten como el macroproceso Constitucional donde se incorporan
elementos esenciales de microeconomiacutea y macroeconomiacutea Como lo son el capital el
Trabajo la Empresa refirieacutendose a que todas ellas cumplen una misioacuten dentro de la
sociedad establecen objetivos y para cumplirlos requieren adquirir asignas y distribuir
recursos de capitales independientes o fiscales
En el Capiacutetulo Tercero se examinaraacute las divergencias y convergencia del de la
planeacioacuten implementada en la gestioacuten puacuteblica el cual no es restringida y aplicable
uacutenicamente en el proceso de contratacioacuten estatal en su etapa precontractual Toda vez que
se ha estructurado como el macroproceso de la funcioacuten administrativa por excelencia del
Estado mediante la implementacioacuten e incorporacioacuten de diversos procesos desde el antildeo
1969 con el primer Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social denominado Planes y
programas de desarrollo hasta la implementada para el periodo 2014-2018 Todos por un
nuevo paiacutes paz equitativa y educacioacuten
Por lo que resulta relevante resaltar los procesos que cada uno de estos planes de
desarrollo crearon e implementaron en la estructura del macroproceso de planeacioacuten que
hoy se propone y que es el que soporta toda la funcioacuten administrativa del Estado teniendo
como Pilares los principios Que estaacuten plenamente definidos e identificados en el
ordenamiento juriacutedico y son independientes uno del otro entonces la planeacioacuten no solo
estaacute presente en los procesos de seleccioacuten de contratista para la ejecucioacuten de recursos
puacuteblicos asignados que hace el Estado en la etapa precontractual
De esta circunstancia nace el hecho de que el macroproceso de planeacioacuten articule
otros procesos que se inician con anterioridad a la elaboracioacuten de los planes de desarrollo
de cada gobierno presidencial o territorial ya que en eacutel se deben analizar y plantear
soluciones a la problemaacutetica del paiacutes estableciendo objetivos estrategias que permitan
prestar los servicios puacuteblicos esenciales establecidos en la constitucional Nacional que se
constituyen en las necesidades insatisfechas de los administrados y permite considera la
planeacioacuten como el macroproceso de la funcioacuten administrativa y contractual del Estado
15
En el Cuarto capiacutetulo se mostrar el macroproceso presupuestal del Estado
como el instrumento necesario del macroproceso de planeacioacuten para la implementacioacuten de
poliacuteticas puacuteblicas desde sus diversas funciones claramente definidas Tomando como punto
de partida citas de definiciones aportadas por diversos autores quienes lo describen y
definen como herramienta de planeacioacuten plan expresado en teacuterminos monetarios
estrategia cuantitativa mecanismo de racionalizacioacuten instrumento de gobierno se
muestra que el macroproceso presupuestal no es un es una actividad del Estado aislado
que este al igual que el macroproceso de planeacioacuten lo rige la observancia de principios
constitucionales y legales esto se estructurara desde un anaacutelisis jurisprudencial
Tras esta situacioacuten abordemos la temaacutetica de la conformado del macroproceso
presupuestal determinando si este lo componen otros procesos que para efectos de este
trabajo se denominan micro o macroprocesos por lo que se establece una revisioacuten
normativa constitucional y legal que indique sus estructuracioacuten y afectacioacuten De esta
manera se ha demostrado que el macroproceso de presupuesto como sea dicho no es una
actividad suelta e independiente si no que ase parte de una actividad mayor que para este
trabajo se presenta como el macroproceso de planeacioacuten que ademaacutes de contener el
macroproceso presupuestal estaacute conformado por macro y micro procesos que hacen
tangible el cumplimiento del (Constitucion Politica de Colmbia Art-2 1991)
En el Capiacutetulo quintoacute que es el final se Advierte el concepto de planeacioacuten
aplicable en la normatividad vigente en materia de contratacioacuten puacuteblica abordaacutendolo desde
las diferentes modalidades de seleccioacuten del contratista Determinando las normas que han
permitido organizar de una manera maacutes aacutegil los procesos que conforman el macroproceso
de planeacioacuten y permiten concretar que la planeacioacuten es un macroproceso que contiene
microprocesos o macroproceso Los cuales guardan una estrecha relacioacuten con los principios
constitucionales legales siendo estos los pilares fundamentales para cumplir los fines del
Estado Ya que soportan el macroproceso de planeacioacuten que no inicia tampoco en la etapa
precontractual ni termina con ella
Esto implica abordar esta temaacutetica desde conceptos emitidos por doctrinantes
juristas y filoacutesofos como (Sierrra Porto HUMBERTO A 1998) SAVIGNY KELSEN
GURVITCH (ROSS) CALSAMIGLIA (HABERMAS 2008) (DWORKIN R ) Entre
otros precisando la naturaleza juriacutedica de los principios su estructura clasificacioacuten y
distincioacuten entre reglas y principios
Asiacute mismo se fundamenta el Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado con base en pronunciamientos de la corte que
permiten estructurar el macro proceso al sustentar la planeacioacuten como principio en otros
principios claramente definidos enunciados que se ajustan a las caracteriacutesticas expuestas
por filoacutesofos doctrinantes y juristas para su clasificacioacuten y estructura a su vez todos y cada
uno los argumentos utilizados por la corte contiene microprocesos que permiten
contextualizacioacuten el Macroproceso de Planeacioacuten de la misma manera al mencionar las
funciones de las autoridades administrativas esta estaacuten relacionadas con microprocesos y
16
microprocesos que permiten el cumplimiento de la misioacuten y objetivos de su institucioacuten u
organismo estatal
En cuanto a la estrategia metodoloacutegica para examinar el concepto de planeacioacuten se
optoacute por el disentildeo metodoloacutegico de tipo descriptivo basado en la recoleccioacuten y anaacutelisis de
informacioacuten documental para examinar las fuentes escritas especialmente el material
bibliograacutefico tambieacuten se hizo uso del comparativo(cualitativo) enfrentando la regulacioacuten
actual sobre la planeacioacuten y los conceptos doctrinales sobre la funcioacuten administrativa a
efecto de argumentar y apoyar el concepto de planeacioacuten como el primer macroproceso de
la funcioacuten administrativa y determinar la influencia normatividad vigente sobre el tema al
manejarlo como un principio travesar que afecta la eficacia y eficiencia en su aplicabilidad
y contribuye a las fallas en la contratacioacuten siendo necesario implementar el concepto de
macroproceso de planeacioacuten para superar estados problemaacuteticos identificados en la
praacutectica
Capiacutetulo I
1 Concepto de administracioacuten y Planeacioacuten
El poder el dinero y maacutes concretamente los mercados y la administracioacuten se
apoderaron de funciones integrativas que antes eran desempentildeadas por valores y
normas consensuales o incluso por procesos de construccioacuten de un entendimiento
(Habermas 2018)
Desde el planteamiento anterior es importante establecer que en este devenir
histoacuterico la sociedad ha organizado ademaacutes de sus ideologiacuteas la manera de utilizar los
recursos que integran los factores de produccioacuten clasificados en cuatro grandes categoriacuteas
Trabajo que proviene del tiempo y se transforma en un salario Capital creacioacuten humana
que proporciona un intereacutes Tierra como espacio de recursos naturales que representa una
renta y Habilidad empresarial o talento para crear un nuevo producto y por ello recibir una
utilidad Esto recursos combinados producen bienes que son tangibles y servicios que son
inmateriales y permiten el crecimiento y desarrollo econoacutemico del Estado como el de la
sociedad (McEachern 2003 paacutegs 1-3)
Al respecto conviene decir que una economiacutea es la eleccioacuten de millones de
individuos que intentan satisfacer sus necesidades ilimitadas con recursos escasos pero
para bien o para mal las sociedades fundamentan su desarrollo y su economiacutea en
organizaciones4 privadas como puacuteblicas Que aunque tienen algunas diferencias
significativas las dos se fundamentan en la administracioacuten Para establecer los temas
elementos procesos y lineamientos aplicables por el ser humano en su quehacer diario en
4 Organizaciones Se define como un grupo de personas que trabajan en conjunto para crear un valor agregado (Koontz
Heinz Werhrich amp Marck Cannice Administracioacuten 212)
17
el rol de gerentes administradores y en especial como liacutederes de estas organizaciones que
les exige actuar con productividad5 eficiencia6 efectividad7 (Griiffin 2011 paacuteg 5)
11Definicioacuten de Administracioacuten
Por lo que no es fortuito decir que la Administracioacuten Hasta finales del siglo XIX
Tanto en el Estado Como en el sector privado se concebiacutea de manera distinta pero a partir
de la teoriacutea de Henry Fayol se reconoce que la actividad administrativa ocurre o se
manifiesta en ambos sectores de igual manera Distanciaacutendose uacutenicamente de su origen y
los objetivos de las organizaciones (Ramirez 2010 paacuteg 67)
Por lo tanto estas organizaciones instituciones o empresas que indistintamente
coacutemo se denominen comprenden seis operaciones fundamentales
Operaciones teacutecnicas (produccioacuten fabricacioacuten transformacioacuten) Operaciones
comerciales (compras ventas permutas) Operaciones financieras (buacutesqueda y
administracioacuten de capitales) Operaciones de seguridad (proteccioacuten de bienes y de
personas) Operaciones contables (inventario balance precio de costo estadiacutestica
etc) Operaciones administrativas Para complementar su teoriacutea administrativa
sentildeala que para que eacutesta sea efectiva debe ajustarse a los siguientes principios
Divisioacuten del trabajo Autoridad y responsabilidad Disciplina Unidad de mando
Unidad de direccioacuten Subordinacioacuten del intereacutes individual al intereacutes general
Remuneracioacuten Centralizacioacuten Cadena de mando Orden Equidad Estabilidad del
personal Iniciativa Espiacuteritu de grupo (Ponce 1994 paacuteg 122)
Esto quiere decir que los aportes efectuados por Fayol son complementarias a las
teoriacuteas de Taylor ya que este mira maacutes bien los principios y procesos micro administrativo
sin desconocer los macro administrativos Principalmente vistos por Fayol y que todaviacutea
existen y subsistiraacuten (Ponce 1994 paacuteg 124)
Siguiendo los aportes efectuados por Taylor y principalmente por Fayol se deben
analizar ademaacutes conceptos efectuados por otros atores como la definicioacuten de Mary Parker
Follett citada por (Stoner amp Freeman 1994) MUNCH Galindo y GARCIA Martiacutenez
(1998) que sobre la administracioacuten afirmo es ldquoel esfuerzo coordinado de un grupo social
para obtener un fin con la mayor eficiencia y el menor esfuerzo posiblesrdquo Herbert A
Simoacuten define la administracioacuten como ldquoaccioacuten humana racional y cooperativa para llegar a
determinados objetivosrdquo Robert McNamara La Administracioacuten ldquoes el medio por el cual
pueden ser racionalmente organizados y extendidos al conjunto del cuerpo social los
5ldquola maacutexima de aumentar la productividad segura se encuentra en el conocimiento del trabajo mismo y en especial en la administracioacutenrdquo (Koontz Heinz Werhrich amp Marck Cannice Administracioacuten 212) 6 Logro de os fines con el miacutenimo de recursos (Koontz Heinz Werhrich amp Marck Cannice Administracioacuten 212) 7 Es el logro de objetivos (Koontz Heinz Werhrich amp Marck Cannice Administracioacuten 212)
18
cambios sociales tecnoloacutegicos y poliacuteticosrdquo Fritz Mostern Marx La Administracioacuten es
ldquotoda accioacuten encaminada a convertir un propoacutesito en realidad objetiva es el orden
sistemaacutetico de acciones y el uso calculado de recursos aplicados a la realizacioacuten de un
propoacutesito previendo los obstaacuteculos que pueden surgir en el logro del mismo Es la accioacuten
de direccioacuten y supervisioacuten del trabajo y del uso adecuado de materiales y elementos para
realizar el fin propuesto con el maacutes bajo costo de energiacutea tiempo y dinerordquo (McNamara
1946)8 Luther Gulick La Administracioacuten ldquoes un sistema de conocimientos por medio del
cual los hombres establecen relaciones predicen resultados e influyen en las consecuencias
de cualquier situacioacuten en que se organicen para trabajar unidos en el logro de propoacutesitos
comunesrdquo
Esta descripcioacuten seraacute incompleta si no se hace referencia al concepto de
administracioacuten puacuteblica postulado por (Garcia Galindo amp Bolivar Ramirez Fundamentos de
Gestioacuten Puacuteblica 2014 ) quienes establecen la administracioacuten puacuteblica se fundamenta en la
teoriacutea general de la administracioacuten y la definen de la siguiente manera
ldquoLa administracioacuten puacuteblica se encarga de la gestioacuten humana y del manejo
adecuado de los recursos fiacutesicos materiales teacutecnicos y financieros que emplea el
Estado para el cumplimiento de sus fines de acuerdo con las normas
constitucionales y legales que orientan la actividad gubernamentalrdquo Paacuteg 32
Esta revisioacuten tan somera como inevitablemente nos lleva a realizar la comparacioacuten
de la definicioacuten de administracioacuten puacuteblica con las aportadas sobre la administracioacuten en el
sector privado lo que nos permite concluir que coincide en la combinacioacuten de la actividad
humana recursos y la buacutesqueda del cumplimientos de metas mediante la realizacioacuten de
macroproceso que facilitan la toma de decisiones entre ellos el macroproceso de
planeacioacuten y como se afirmoacute al inicio del texto se distancian uacutenicamente de su origen y los
objetivos de las organizaciones (Ramirez 2010 paacuteg 67) Por lo cual ha ambas le es
aplicable la teoriacutea de Henry Fayol la cual denomino proceso administrativo que consiste en
prever9 Organizar Mandar coordinar y controlar10
A partir de esta teoriacutea ANDREW Dubrin (2000) afirma refirieacutendose a la propuesta
de Fayol La administracioacuten ldquoEs el proceso de usar recursos de la organizacioacuten para
alcanzar los objetivos de la misma por medio de las funciones de planeacioacuten organizacioacuten
e integracioacuten del personal del liderazgo y de controlrdquo Contribuyendo con el
SCHERMERHORN John R Jr (2002) Expresa la administracioacuten es ldquoEl proceso de
9 La previsioacuten -pre antes y visioacuten lo que se ve- Fayol sentildeala que consiste en escrutar el futuro y hacer los planes de accioacuten Con aquellos que separan -como lo hacemos nosotros-e- la previsioacuten de la planeacioacuten hay que tomar en cuenta que en la eacutepoca de Fayol ya estaban sentildealadas estas dos divisiones en la misma definicioacuten (Ponce 1994 paacuteg 123) 10 Es necesario hacer eacutenfasis en que la (coordinacioacuten) es en realidad la esencia de la administracioacuten la previsioacuten es coordinacioacuten de los hechos que se logran al investigar con los medios con que se cuentan Asiacute la planeacioacuten es una coordinacioacuten de las distintas actividades que se van a realizar por lo que se ha preferido cambiarla por direccioacuten que comprende ya en la praacutectica la coordinacioacuten final y concreta que tiene que realizarse siempre al ajustar los planes a los casos concretos (Ponce 1994 paacuteg 124)
19
planeacioacuten organizacioacuten direccioacuten y control del uso de los recursos para lograr las metas
del desempentildeo establecidordquo (Ramirez cardona amp Ramirez 2010 paacuteg 59)
A su vez George R Terri define la Administracioacuten como un proceso distintivo que
consiste en la planeacioacuten organizacioacuten direccioacuten ejecucioacuten y control del trabajo mediante
el empleo de personas y recursos de diversa iacutendolerdquo (RTerri 1961) Y (Davila) Expresa la
Administracioacuten ldquoes una praacutectica social que se esquematiza como el manejo de los recursos
de una organizacioacuten a traveacutes del proceso administrativo de planeacioacuten coordinacioacuten
direccioacuten organizacioacuten y controlrdquo
Una vez estudiados los diferentes conceptos hasta acaacute descritos que han permitido
definir la administracioacuten y con ellos abordar la planeacioacuten como un proceso desde el punto
vista teoacuterico y conceptual cabe sentildealar que nos identificamos con el anaacutelisis efectuado por
el doctor Carlos Ramiacuterez Cardona en el (2010) En su libro Fundamentos de
administracioacuten Donde concluye
Cada uno de los aportes citados [hellip] ldquoTomados independientemente ninguno es lo
suficientemente claro y concreto pero con el aporte de todos ellos se puede llegar
a formar un concepto a priori que satisfaga la inquietud intelectual como el que se
propone a continuacioacuten La administracioacuten es una actividad humana por medio de
la cual las personas procuran obtener unos resultados Esa actividad humana se
desarrolla al ejecutar los procesos de planear organizar dirigir coordinar y
controlarrdquo paacuteg 59
ldquoUn plan no es nada pero la planificacioacuten lo es todordquo ndash
Dwight D Eisenhower
(eEisenhower)
12 La planeacioacuten como procesoacute
El proceso de planeacioacuten es el primer paso hacia la administracioacuten efectiva
eficiente y por consiguiente eficaz (Koontz Administracioacuten paacuteg 212) De alliacute la validez
y actualidad del estudio que se propone que impone una presentacioacuten maacutes allaacute de la
narrativa o debate propuesto con valoraciones y contradicciones que dan contenido al
problema de investigacioacuten Por otra parte criticar y proponer una nueva concepcioacuten de la
planeacioacuten no como un principio si no como un macroproceso exige un entendimiento del
origen y evolucioacuten de los conceptos y teoriacuteas en las que se buscan su fundamentacioacuten
como se ha establecido en este trabajo
Aquiacute conviene detenerse un momento a fin de referir planteamientos efectuados por
diversos autores que contribuye y coadyuvan a la definicioacuten del Doctor Ramiacuterez Cardona
que plantea la planeacioacuten como proceso por lo que citan a
20
(RG (2014) paacuteg 33) Planear es el Proceso que se sigue para identificar y
seleccionar las metas organizacionales apropiadas y los cursos de accioacuten para alcanzarlas
ademaacutes formulan estrategias para lograr un alto desempentildeo Los tres pasos del proceso de
planeacioacuten son 1) decidir queacute metas perseguiraacute la organizacioacuten 2) decidir queacute cursos de
accioacuten se emprenderaacuten para alcanzar dichas metas y 3) decidir coacutemo distribuir los recursos
de la organizacioacuten para conseguirlas
(HernandezS 2012) La planeacioacuten es una definicioacuten de la accioacuten por lo tanto
seguacuten sea el problema se debe elaborar el tipo de plan correspondiente puede ser una
simple orden una poliacutetica un procedimiento o un programa complejo incluso una
estrategia global paacuteg 94
(EXPOacuteSITO V 2003 paacuteg 585 y ss) la planeacioacuten es un instrumento o
herramienta para la gestioacuten contractual puacuteblica que implica toda contratacioacuten a realizar
para la satisfaccioacuten de una necesidad de caraacutecter general como buacutesqueda de la consecucioacuten
de los fines estatales debe estar antepuesta por una serie de anaacutelisis11 tendientes a
determinar y focalizar la viabilidad teacutecnica y econoacutemica realizando () estudios de
factibilidad proyectos e investigaciones necesarios para determinar su conveniencia
necesidad oportunidad y valor aproximadordquo
AGUSTIacuteN REYES PONCE Citado por (HernandezS 2012 paacuteg 168) define la
planeacioacuten como ldquoFijar el curso concreto de accioacuten que ha de seguirse estableciendo los
principios (poliacuteticas) que habraacuten de orientarlo la secuencia de operaciones para realizarlo y
las determinaciones de tiempos y de recursos necesarios para su realizacioacutenrdquo Al respecto
comenta ldquoPlanear es tan importante como hacer porque la eficiencia es obra del orden por
lo tanto necesitamos hacer planes antes de la accioacutenrdquo
ISAAC GUZMAacuteN VALDIVIA quien manifiesta que la planeacioacuten se define como
la necesidad de ldquoSentildealar los objetivos que se persiguen Dictar las poliacuteticas que orientan a
los colaboradores asiacute como los procedimientos que deberaacuten aplicarse y elaborar los
programas a corto y largo plazos donde deben quedar incluidos los factores de tiempo y
costordquo paacuteg 168
JOSEacute ANTONIO FERNAacuteNDEZ ARENA ldquoEn la planeacioacuten se definen los
problemas por resolver se analizan las experiencias pasadas y se esbozan planes y
programas a realizarrdquo paacuteg 168
FRANCISCO JAVIER LARIS CASILLAS ldquoEste autor en forma esquemaacutetica dice
que la planeacioacuten consiste en determinar Objetivos Poliacuteticas Meacutetodos y procedimientos
Programas Presupuestosrdquo paacuteg 170
(IVANCEVICH JOHN M 1997 paacuteg 800) Planear en el mejor de los casos
significa que las decisiones que hoy se adopten produciraacuten resultados uacutetiles en alguna
11 Entieacutendase para el contexto de nuestra argumentacioacuten como proceso a seguir
21
fecha futura resultados que se desprenden de la finalidad y de los objetivos de la
organizacioacuten
(GOacuteMEZ LEE 2011 paacutegs 65-70) En su artiacuteculo La variable de economiacutea y su
control en la estructuracioacuten de pliegos en Revista Economiacutea expresa sobre el proceso de
planeacioacuten que ldquopor tratarse de una lista indicativa de aspectos miacutenimos que deben ser
tenidos en cuenta por las entidades estatales al momento de contratar consideran la
planeacioacuten como una serie de actividades preparatoriasrdquo Pp 65-70
El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espantildeola no define la planeacioacuten
sino la planificacioacuten ldquof Accioacuten y efecto de planificar || 2 Plan general metoacutedicamente
organizado y frecuentemente de gran amplitud para obtener un objetivo determinado tal
como el desarrollo armoacutenico de una ciudad el desarrollo econoacutemico la investigacioacuten
cientiacutefica el funcionamiento de una industria etcrdquo (Academia Espantildeola (2009))
13 La planeacioacuten como principio
Asiacute como la Real Academia de la lengua espantildeola No define la planeacioacuten en La
Constitucioacuten Poliacutetica de Colombia y en todo su ordenamiento juriacutedico tampoco se
encuentra taacutecitamente su definicioacuten como principio de la contratacioacuten estatal Situacioacuten
que se observa al revisar detenidamente la legislacioacuten colombina desde su texto
constitucional normativa Jurisprudencial y doctrinal
El concepto de planeacioacuten se deduce y es presentado como principio en el momento
que las altas cortes realizan su anaacutelisis de las normas taxativas constitucionales econoacutemicas
de estructura y de organizacioacuten de la administracioacuten y en la aplicacioacuten de los procesos de
seleccioacuten para la ejecucioacuten de los recursos del Estado Donde se hace necesario y exigible
actuar bajo los paraacutemetros de los principios consagrados en el estatuto de contratacioacuten
estatal y los de la funcioacuten administrativa Encabezados por el principio de legalidad
Debido proceso Economiacutea
Abordar la planeacioacuten como el eje articulador en la contratacioacuten estatal exige
tomar como punto de partida la constitucioacuten de 1991 de donde se desarrollan integran el
ordenamiento juriacutedico de maacutexima importancia para la proteccioacuten de los derechos del
constituyente primario a partir de esta carta poliacutetica y de las leyes desarrolladas se busca
implementar reglas principios y valores como pautas de interpretacioacuten aplicables a las
actividades desarrolladas por los funcionarios puacuteblicos encargados de realizar la ejecucioacuten
del presupuesto nacional y de esta forma satisfacer las necesidades de bienes y servicios
que exige el artiacuteculo 2 superior y el Tiacutetulo XII Del Reacutegimen econoacutemico de la hacienda
puacuteblica
En pronunciamientos efectuados por el Consejo de Estado Seccioacuten 3ordf sub Seccioacuten
C en la (Sentencia Exp(22464) 2012) se infiere algunos elementos de planeacioacuten a partir
de los artiacuteculos 29 El debido proceso se aplicaraacute a toda clase de actuaciones judiciales y
22
administrativas Articulo 209 implica entender la planeacioacuten como un tema atinente y
transversal a la administracioacuten y funciones puacuteblicas que hace parte del contenido de cada
uno de los principios alliacute enunciados y de manera directa se relaciona con la igualdad la
moralidad la eficacia la economiacutea la celeridad la imparcialidad y la publicidad Que se
deben observar y aplicar para el correcto ejercicio de la funcioacuten administrativa
De la misma forma (Constitucion Politica de Colombia Art 334 1991) Alude al
principio de racionalidad de la funcioacuten puacuteblica12 tambieacuten se infiere la planeacioacuten del
capiacutetulo 2 Artiacuteculo 339 De los planes de Desarrollo Modificado por el art 2 Acto
Legislativo 003 de 2011 Que sentildea que habraacute un Plan Nacional de Desarrollo que
contiene [hellip] planes de desarrollo [hellip] planes de las entidades territoriales [hellip] plan de
inversiones [hellip] al realizar anaacutelisis de este artiacuteculo se establece que se integran actividades
que conforman un Macroproceso de planeacioacuten nacional que integra presupuestos que
establece la forma de optimizar y administrar los recursos para adquirir bienes y servicios
que satisfagan las necesidades del Estado y sus administrados mediante la ejecucioacuten y
desarrollo de los artiacuteculos 340 13 y 341 14 de la constitucioacuten
La planeacioacuten a nivel normativo y reglamentario se infiere desde la aplicacioacuten de
Ley 80 de 1993 De los principios de la contratacioacuten estatal en especial el artiacuteculo 25
principios de economiacutea en el numeral 12 modificado por el artiacuteculo 87 de la Ley 1474 de
2011 Previo a la apertura de un proceso de seleccioacuten o a la firma del contrato en el caso en
que la modalidad de seleccioacuten sea contratacioacuten directa deberaacuten elaborarse los estudios
disentildeos y proyectos requeridos y los pliegos de condiciones [hellip] los estudios y disentildeos
que permitan establecer la viabilidad del proyecto y su impacto social econoacutemico y
ambiental En lo expresado en este artiacuteculo se puede establecer que maacutes que inferir un
principio de planeacioacuten se hace mencioacuten a una serie de documentos que hacen pare del
Macroproceso de planeacioacuten que se estaacute planteando con fundamento en las definiciones y
conceptos aportados de administracioacuten y planeacioacuten
Estos documentos se catalogan como micro procesos independientes indispensables
para determinar la necesidad (Congreso de la Repuacuteblica Exposicioacuten de Motivos Ley 80
de 1993)
El artiacuteculo 26 enuncia el Principio de Responsabilidad en especial su numeral
tercero se relaciona con la planeacioacuten toda vez que hace mencioacuten documentos deben ser
realizados por las entidades y los servidores puacuteblicos para abrir licitaciones
o concursos como son los correspondientes pliegos de condiciones disentildeos estudios
planos y evaluaciones que fueren necesarios
23
Esta normatividad tiene relacioacuten con el artiacuteculo 8 de la Ley 1150 de 2007 De la
publicacioacuten de proyectos de pliegos de condiciones y estudios previos Con el propoacutesito de
suministrar al puacuteblico en general la informacioacuten que le permita formular observaciones a su
contenido las entidades publicaraacuten los proyectos de pliegos de condiciones o sus
equivalentes en las condiciones que sentildeale el reglamento La informacioacuten publicada debe
ser veraz responsable ecuaacutenime suficiente y oportuna
Debe tenerse en cuenta la Ley 1474 de 2011 en el que se establece que Por la cual
se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevencioacuten investigacioacuten y
sancioacuten de actos de corrupcioacuten y la efectividad del control de la gestioacuten puacuteblica
De otra parte atendiendo la reciente expedicioacuten del Decreto 1510 de 17 de julio de
2013 ldquoPor el cual se reglamenta el sistema de compras y contratacioacuten puacuteblicardquo
El Decreto 1510 de 2013 no definicioacuten la planeacioacuten pero enumera una serie de
documentos como el plan anual de adquisiciones Registro Uacutenico de Proponentes Anaacutelisis
del sector econoacutemico y de los oferentes por parte de las Entidades Estatales Alrededor de
la Planeacioacuten establece un macroproceso que coadyuva a fundamentar la propuesta de este
trabajo asiacute
Artiacuteculo 20 Estudios y documentos previos [hellip] la necesidad El objeto a contratar
La modalidad de seleccioacuten del contratista y su justificacioacuten El valor estimado del
contrato El anaacutelisis de riesgo Las garantiacuteas La indicacioacuten un Acuerdo Comercial
[hellip]
Artiacuteculo 21 Aviso de convocatoria Artiacuteculo 22 Pliegos de condiciones
Artiacuteculo 23 Observaciones al proyecto de pliegos de condiciones Artiacuteculo 24 Acto
administrativo de apertura del proceso de seleccioacuten Seleccioacuten Contratacioacuten Ejecucioacuten
Modalidades de seleccioacuten Licitacioacuten Puacuteblica Seleccioacuten Abreviada Contratacioacuten de
Menor Cuantiacutea Otros procesos de seleccioacuten abreviada Concurso de meacuteritos Contratacioacuten
directa Miacutenima Cuantiacutea Enajenacioacuten de bienes del Estado Entre otros Que claramente
describe que la planeacioacuten es un macroproceso que se compone de microprocesos y
microprocesos
La Ley 152 de 1994 ldquoPor la cual se establece la Ley Orgaacutenica del Plan de
Desarrollordquo Capiacutetulo I Principios Generales Artiacuteculo 2ordm- Aacutembito de aplicacioacuten La Ley
Orgaacutenica del Plan de Desarrollo se aplicaraacute a la Nacioacuten las entidades territoriales y los
organismos puacuteblicos de todo orden Artiacuteculo 3ordm- Principios Generales Los principios
generales que rigen las actuaciones de las autoridades nacionales regionales y territoriales
en materia de planeacioacuten son
[hellip] Autonomiacutea Ordenacioacuten
Competencias Coordinacioacuten Consistencia Modificado por el art 9 Ley 1473 de
2011 Prioridad del gasto puacuteblico
social Continuidad Participacioacuten Sustentabilidad Ambiental Desarrollo armoacutenico
de las regiones Proceso de planeacioacuten El plan de desarrollo estableceraacute los
24
elementos baacutesicos que comprendan la planificacioacuten como una actividad continua
teniendo en cuenta la formulacioacuten aprobacioacuten ejecucioacuten seguimiento y
evaluacioacuten Eficiencia Viabilidad Coherencia Conformacioacuten de los planes de
desarrollo
El concepto de planeacioacuten analizada desde la jurisprudencia se caracteriza por
esbozar en sus argumentos el principio de planeacioacuten en la contratacioacuten estatal como un
principio trasversal y al referirse a ella se remiten a la definicioacuten de otros principios que se
encuentran taacutecitos en el ordenamiento juriacutedico ya enunciados como por el ejemplo los
pronunciamientos del Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Seccioacuten
Tercera Sentencia del 01 de febrero de 2012 CP Jaime Orlando Santofimio Gamboa
(Sentencia Exp(22464) 2012) Que Expresa
() La ausencia de planeacioacuten ataca la esencia misma del intereacutes general con
consecuencias gravosas y muchas veces nefastas no soacutelo para la realizacioacuten efectiva de los
objetos pactados sino tambieacuten respecto del patrimonio puacuteblico que en uacuteltimas es el que
siempre estaacute involucrado en todo contrato estatal desconociendo en consecuencia
fundamentales reglas y requisitos previos dentro de los procesos contractuales es decir en
violacioacuten del principio de legalidad
El principio de economiacutea cuando el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso
Administrativo Seccioacuten Tercera Consejera ponente Ruth Stella Correa Palacio
(Sentencia 31447 d 2007) dice
[hellip] ldquohellipPor lo tanto el principio de economiacutea en cuya esencia se encuentra el deber
de planeacioacuten del contrato ldquohellip significa que el Estado estaacute obligado a actuar con alto
grado de eficiencia y eficacia para que se protejan los recursos puacuteblicos fiscales con
sujecioacuten estricta al orden juriacutedico De tal manera que es cuestionable todo acto de
negligencia desidia o falta de planeacioacuten u organizacioacuten estatal en la toma de
decisiones puacuteblicas que generan situaciones contrarias a la ley
La Corte Constitucional en la sentencia C-449 de 9 de julio de 1992 Magistrado
Ponente ALEJANDRO MARTIacuteNEZ CABALLERO ha sentildealado que la contratacioacuten
estatal ldquodebe inscribirse en los principios axioloacutegicos del Estado social de derecho
que irradian todas las disposiciones contractuales previstas en la Constitucioacutenrdquo
Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Seccioacuten Tercera
subseccioacuten A (Sentencia 16103 2009) Consejero Ponente MAURICIO FAJARDO
GOacuteMEZ
ldquoLa planeacioacuten constituye un principio que debe orientar la actividad contractual de
las entidades estatales cuyo principal desarrollo estaacute llamado a tener lugar durante
las fases previa y preparatoria del contrato lo cual permite su incorporacioacuten al
presupuesto por cuanto la racionalidad de los recursos puacuteblicos implica que todo
proyecto que pretenda emprender la Administracioacuten Puacuteblica debe estar precedido de
un conjunto de estudios dirigidos a establecer su viabilidad teacutecnica y econoacutemica asiacute
25
como el impacto social que ha de tener en la satisfaccioacuten de las necesidades
puacuteblicas Se trata de alcanzar una soacutelida justificacioacuten del gasto puacuteblico con el objeto
de lograr un manejo oacuteptimo de los recursos financieros del Estado
De este marco normativo se concibe la institucionalizacioacuten de la planeacioacuten dentro
de las poliacuteticas puacuteblicas en todos los sectores y niveles como un macroproceso que tiene
origen en la sociedad y que resulta de la interaccioacuten entre la misma y el Estado Que no es
utilizable uacutenicamente en la etapa precontractual si no que este nace en las necesidades de la
sociedad y termina con la liquidacioacuten de los contratos Realizados para cumplir los fines del
Estado
Sin desconocer que hoy diacutea se capta la planeacioacuten como un principio trasverso a los
demaacutes principios y aplicable especialmente en la etapa precontractual donde nace y termina
con la eleccioacuten del contratista
Capitulo II
He dicho en muchos lugares de mis escritos que mi pretensioacuten era imitar a los
arquitectos los cuales para levantar grandes edificios en lugares donde la roca la arcilla o
cualquier otro suelo firme estaacute cubierto de arena o piedrecillas abren primero grandes
fosas y sacan de ellas [hellip] la arena [hellip] a fin de asentar luego los cimientos sobre terreno
firme Del mismo modo yo he rechazado primero como si fuera arena todo lo que habiacutea
reconocido como dudoso e inseguro y habiendo considerado tras esto que era imposible
dudar de que la sustancia que asiacute duda de todo o que piensa existe mientras que duda me
he valido de esto como de una roca firme sobe la cual he puesto los cimientos de mi
filosofiacutea
Rene Descartes
Meditaciones metafiacutesicas
2 Sobre el Macroproceso de planeacioacuten
21Institucionalizacioacuten Naturaleza alcance y delimitacioacuten del macroproceso
de planeacioacuten En el Estado Colombiano
La planeacioacuten en Colombia no inicia con la constitucioacuten de 1991 y tampoco
obedece uacutenicamente en circunstancias econoacutemicas o poliacuteticas de nuestra sociedad el tema
26
de planeacioacuten en Colombia contiene indiscutiblemente inmerso una serie de
acontecimientos internos como externos que se desarrollaron en el mundo con la evolucioacuten
de la teoriacutea econoacutemica y otros factores que en conjunto permitieron su implementacioacuten tal
como no lo sintetiza el doctor Joseacute Ocampo citado (Acevedo Velez 2009) en su trabajo
La planeacioacuten nacional y los planes de gobierno indicando al respecto
La planeacioacuten Surge al final de la Segunda Guerra Mundial cuando aparece un
nuevo orden mundial se consolida Estados Unidos militar y econoacutemicamente se
consolidan los nombres del Tercer Mundo y del subdesarrollo el futuro de los
paiacuteses no industrializados [hellip] la reconstruccioacuten de Europa era urgente los
nacionalismos creciacutean al lado del comunismo la guerra friacutea estaba en su mayor
expresioacuten se requeriacutean nuevos mercados donde vender productos y donde invertir
excedentes de capital se desarrolla una fe ciega en la ciencia y la tecnologiacutea
aparecen nuevos problemas mundiales como la pobreza la sobrepoblacioacuten entre
otros La historia del desarrollo en Colombia desde la segunda mitad del siglo XX
hasta hoy se ve afectada por dicho contexto de posguerra y es alliacute donde la
planeacioacuten se configuroacute como estrategia de conocimiento indispensable para llevar
y promover el desarrollo industrial a los paiacuteses pobres Ademaacutes aparecen por
primera vez los conceptos de intervencionismo planeacioacuten economiacutea nacional y
responsabilidad social que iriacutean penetrando en la discusioacuten econoacutemica y poliacutetica del
paiacutes (Ocampo 1994)
Al respecto el doctor Cesar Silva Hincapieacute 1993 citando (Areas osorio 2005)
Precisa que en la discusioacuten del significado del teacutermino planeacioacuten Se trata de establecer si
Este significa una poliacutetica una norma de administracioacuten puacuteblica un sistema un
plan una estrategia o un proceso iniciado en 1917 En razoacuten a la planeacioacuten
sovieacutetica [hellip] No es faacutecil diferenciar entonces si la planeacioacuten es una u otra cosa
pues consideramos que encierra todos los elementos los cuales estaacuten iacutentimamente
entrelazados y cada uno cumple su misioacuten completando asiacute el proceso para la
consecucioacuten de los fines perseguidos [hellip]
[hellip] Como proceso indica un camino un procedimiento en cierta forma una
reglamentacioacuten Como poliacutetica acoge las decisiones fundamentales de los
gobiernos respecto a la conduccioacuten de una sociedad Como sistema se acoge a las
regulaciones de ley incluyendo aspectos desde los propiamente poliacuteticos hasta las
reglamentarias involucrando los diversos sectores de actividad e integrando las
regiones En su caraacutecter de plan acoge todos los elementos anteriores [hellip]
[hellip] Se discute igualmente si la planeacioacuten es realmente un instrumento de
desarrollo o si este se da aun sin la aplicacioacuten de tal instrumento Lo que siacute ha
quedado claro es que la planeacioacuten contribuye a lograr el desarrollo en una forma
maacutes adecuada loacutegica racional y juriacutedica No es faacutecil medir el grado de desarrollo
que algunos paiacuteses han alcanzado por el estiacutemulo recibido por la planeacioacuten
Algunos sostienen que ha habido maacutes fracasos que eacutexitos y que en general y salvo
27
periacuteodos cortos ninguno ha podido lograr las metas maacutes modestas de ingreso y
produccioacuten previstas en sus planes de desarrollo (Hincapie 1993)
De esta circunstancia nace el hecho que en Colombia se hayan expedido diversos
decretos y leyes creando organismos para implementar y desarrollar el macroproceso de
planeacioacuten entre ellos
El ldquoConsejo de la Economiacutea Nacionalrdquo dirigido a las actividades econoacutemicas del
Estado con la (Colombialey 23 de 1931) Siendo Presidente Enrique Alfredo Olaya
Herrera modificada por el (ColombiaDecreto ley 1438 de 1940) en el mandato de
Eduardo Santos Montejo en su Artiacuteculo 1ordm El Consejo de la Economiacutea Nacional es un
organismo de consulta planeamiento y coordinacioacuten general Y estaacute organizado sobre el
principio de la colaboracioacuten entre el Estado y los grupos econoacutemicos particulares
El ldquoComiteacute de Desarrollo Econoacutemicordquo consistiacutea en una comisioacuten encargada de
estudiar el informe de la Misioacuten del Banco Internacional de Reconstruccioacuten y Fomento
dirigida por Mr Pachuli Currie (Colombia Decreto 2838 de 1950) Siendo presidente
Laureano Goacutemez Castro
La Oficina de Planificacioacuten de la Presidencia de la Repuacuteblica (ColombiaDecreto
1928 de 1951) en su Artiacuteculo 1deg Creo como dependencia de la Presidencia de la
Repuacuteblica sin funciones ejecutivas
Se creoacute el Consejo Nacional de Planificacioacuten Econoacutemica encargado de dirigir la
Oficina de Planificacioacuten de acuerdo con las actividades que le fueron asignadas a dicha
Oficina por Decreto 1928 de 1951 Con la expedicioacuten del (Colombia Decreto 0389 de
1952) siendo presiente Roberto Urdaneta Arbelaacuteez
Un corolario maacutes o fue el informe realizado por la misioacuten del Banco Internacional
de Reconstruccioacuten y Fomento Denominado ldquoBases de un Programa de Fomento para
Colombiardquo Bajo el gobierno del Presidente Mariano Ospina Peacuterez el cual sirvioacute como punto
de partida para crear el Comiteacute desarrollo econoacutemico en 1952 (Currie 1951)
Se reorganiza el Consejo Nacional de Planificacioacuten Econoacutemica por medio del
(Colombia Decreto 0999 1953)
Se suprime el Consejo Nacional de Planificacioacuten Econoacutemica compuesto de tres
consejeros y creacutease en su reemplazo como dependencia directa de la Presidencia de la
Repuacuteblica sin funciones ejecutivas la Direccioacuten Nacional de Planeacioacuten Econoacutemica y
Fiscal que estaraacute a cargo de un director de libre nombramiento y remocioacuten del jefe del
Estado que seraacute el mismo Secretario de Asuntos Teacutecnicos y Econoacutemicos de la Presidencia
de la Repuacuteblica Con el (ColombiaDecreto 3278 de 1953)
Se restaura y se crea nuevamente el Consejo Nacional de Economiacutea dependiente
de la Presidencia de la Repuacuteblica como organismo consultivo del Gobierno Nacional
integrado por el Ministro de Hacienda y Creacutedito Puacuteblico el Gerente del Banco de la
Repuacuteblica el Gerente de la Federacioacuten Nacional de Cafeteros y cuatro miembros de libre
nombramiento y remocioacuten del presidente de la Repuacuteblica Con los (Colombia Decreto
28
3080 de 1954) Siendo presidente el Teniente General GUSTAVO ROJAS PINILLA
Se creoacute el Comiteacute Nacional de Planeacioacuten dependiente del presidente de la
Repuacuteblica en reemplazo de la Direccioacuten Nacional de Planeacioacuten Econoacutemica y Fiscal
establecida por el Decreto nuacutemero 3278 de 1953 Con eacutel (Colombia Decreto 3103 de
1954) Como lo cita (Morcillo 2002)
Se Establece el cargo de Director Ejecutivo del Comiteacute Nacional de Planeacioacuten Se
establece como responsable de la ejecucioacuten de las decisiones aprobadas por el Comiteacute y
seraacute el Jefe Administrativo y el Coordinador del personal teacutecnico de dicho organismo Por
medio del (Colombia Decreto 622 de 1955)
Cabe sentildealar que la (ColombiaLey 19 de 1958) creo El Consejo Nacional de
Poliacutetica Econoacutemica y Social CONPES15 Definido por el DepartamentoNacional de
Planeacioacuten como La maacutexima autoridad nacional de planeacioacuten (DNP 2017)
A finales de 1958 llegoacute al paiacutes una Misioacuten Asesora de la CEPAL la cual orientoacute
sus tareas hacia la elaboracioacuten de un ldquoPlan General de Desarrollo Econoacutemico y Socialrdquo
(Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970 paacuteg 10)
Durante el gobernoacute de Alberto lleras Camargo se expide eacutel (Colombia Decreto
1088 de 1959) Con eacutel Por el cual se determinan las funciones y el personal del Consejo
Nacional de Poliacutetica Econoacutemica y Planeacioacuten y (Colombia Decreto 239 de 1959) Por el
cual se determinan el personal y funciones del Departamento Administrativo Nacional de
Planeacioacuten y Servicios Teacutecnicos
Antildeaacutedase a este el informe titulado ldquoEstudio sobre las condiciones de Desarrollo de
Colombia del Centro Nacional de Investigacioacuten Cientiacutefica con sede en Pariacutes Elaborado
durante este gobierno
A primera vista la planeacioacuten tiene una historia breve pero un gran pasado Si bien
esta actividad humana se tiene en nuestro ordenamiento juriacutedico como un principio
impliacutecito16 extraiacutedo de las normas de la constitucioacuten poliacutetica de 1991 y de las leyes que la
desarrollan Esta tambieacuten establece las organizaciones e instituciones en cargadas de
garantizar la prestacioacuten de los servicios puacuteblicos necesarios para la satisfaccioacuten de las
necesidades ilimitadas del Estado como de sus administrados Para ello se necesita una
correcta administracioacuten de recursos que combinados producen bienes tangibles y servicios
inmateriales presentes en el crecimiento y desarrollo econoacutemico sociopoliacutetico permitiendo
el cumplimiento de fines esenciales del Estado a sus vez se alcanza el alineamiento con las
15 normatividad vigente en materia de CONPES Ley 152 de 1994 Decreto 627 de 1974 Decreto 2132 de 1992 Decreto
2500 de 2005 Decreto 2148 de 2009 Decreto 3517 de 2009 Decreto 4487 de 2009
16 La edicioacuten revisada de dicha teoriacutea es la que se encuentra presente en ATIENZA Manuel y RUIZ MANERO Las
normas regulativas principios y reglas En Las piezas del derecho 2ordf edicioacuten Barcelona Ariel 2004 cap I p 23 y ss
29
exigencias de las organizaciones internacionales como la OCDEOEAhellip (McEachern
2003 paacutegs 1-3)
22 Constitucionalidad del Macroproceso De planeacioacuten
Con la promulgacioacuten de la constitucioacuten de 1991 se establecioacute en ella el Tiacutetulo XII
Del reacutegimen econoacutemico y hacienda puacuteblica Como el paraacutemetro normativo superior bajo la
direccioacuten general del Estado Con limitaciones establecidas por la ley Para la realizacioacuten
de la actividad econoacutemica (Articulo 334 superior) Asiacute mismo se establece la libre
competencia como un derecho de todos para mantener o acrecentar su patrimonio o en
cumplimiento de las funciones de su empleo supone responsabilidades Se constituye la
empresa como la base de desarrollo y bienestar la cual reuacutene capital y trabajo tiene una
funcioacuten social que implica obligaciones (Artiacuteculo 333 superior) (Sentencia T-240 1993)
De esta manera se empieza a establecer la estructurar de la planeacioacuten como el
macroproceso Constitucional donde se incorporan elementos esenciales de microeconomiacutea
y macroeconomiacutea elementos que interactuacutean en la actividad econoacutemica del Estado Como
lo son el capital el Trabajo la Empresa refirieacutendose a ella como las instituciones
dependencias u organizaciones gubernamentales como privadas un hospital la compantildeiacutea
telefoacutenica una universidad un centro penitensario las fuerzas militares una empresa de
transportes y muchas otras maacutes (Stoner amp Freeman 1994)
Todas estas empresas tienen en comuacuten que cada una de ellas cumple una misioacuten
dentro de la sociedad establecen objetivos y para cumplirlos requieren adquirir asignas y
distribuir recursos en el sector privado corresponden a capitales o patrimonios
independientes y para el sector puacuteblico son fiscales extraiacutedos por facultad de la ley
(Congreso) las ordenanzas (asambleas departamentales) y los acuerdos (concejos
distritales y municipales) quienes imponen contribuciones de conformidad con el Articulo
338 17 superior al respeto El Magistrado Ciro Angarita Baroacuten en La sentencia C-004 de
1993 expresoacute
ldquoLas contribuciones son recursos fiscales impuestos de forma obligatoria de un
sector econoacutemico para ser invertidos en el propio sector con exclusioacuten del resto de
la sociedad Los recursos parafiscales se encuentran a mitad de camino entre las
tasas y los impuestos [hellip]rdquo
17 Concordantes Arts 150 (10 y 12) 154 215 287 294 300 (4) 305 313 (4) 315 345 362 363 365 367 Y
transitorio 40 Leyes 6 de 1992 42 7189 100 1Ol 104 105 de 1993 117 122 123 137 138 142 143 174 de 1994
30
Asiacute mismo el Magistrado Angarita en la sentencia C-040 de 1993 consignoacute lo
siguiente sobre las contribuciones parafiscales diferenciaacutendolas de las tasas y los
impuestos
ldquo[hellip] El teacutermino ldquocontribucioacuten parafiscalrdquo hace relacioacuten a un gravamen especial
distinto de los impuestos y tasas En segundo lugar dicho gravamen es fruto de la
soberaniacutea fiscal del Estado que se cobra de manera obligatoria a un grupo gremio o
colectividad cuyos intereses o necesidades se satisfacen con los recursos
recaudados En tercer lugar que se puede imponer a favor de entes puacuteblicos semi
puacuteblicos o privados que ejerzan actividades de intereacutes general En cuarto lugar que
los recursos para fiscales no entran a engrosar las arcas del presupuesto nacional Y
por uacuteltimo que los recursos recaudados pueden ser verificados y administrados
tanto por elites puacuteblicos como por personas de derecho privado
Paralelamente con los artiacuteculos anteriores se establecioacute capiacutetulo 2 Articulo 339 De
los planes de desarrollo sementando con eacutel auacuten maacutes la importancia del macroproceso de
planeacioacuten se reconoce la necesidad de establecer Misiones o propoacutesitos Objetivos o
metas Estrategias Poliacutetica Procedimientos Regla Programa Presupuestos (Koontz
Heinz Werhrich amp Marck Cannice Administracioacuten 212 paacuteg 108) Dentro de un marco
que garantice la sostenibilidad fiscal Estaraacute conformado por una parte general y un plan de
inversiones de las entidades puacuteblicas del orden nacional Las entidades territoriales lo
elaboraraacuten y adoptaraacuten de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional
Al respecto la Corte Constitucional en la sentencia C-557 del antildeo 2000 efectuoacute
unas consideraciones en los siguientes teacuterminos
ldquo[hellip] El Estado incluye como [hellip] piedra angular de la funcioacuten puacuteblica el concepto
de planificacioacuten econoacutemica y social concebida como el instrumento maacutes importante
para el manejo econoacutemico puacuteblico [hellip] respecto de una amplia gama de
necesidades baacutesicas colectivas como la salud el trabajo la educacioacuten la
alimentacioacuten la seguridad el adecuado suministro de los servicios puacuteblicos [hellip] la
funcioacuten planificadora [hellip] se constituyoacute en la respuesta juriacutedica apropiada para
hacer posible el cumplimiento de las nuevas responsabilidades asignadas al Estado
[hellip]
[hellip] El concepto de planeacioacuten que acoge la Constitucioacuten Poliacutetica de 1991 [hellip] hace
eacutenfasis en la autonomiacutea de las regiones en la gestioacuten de su propio desarrollo en la
prioridad del gasto social concebido como un mecanismo oacuteptimo de redistribucioacuten
del ingreso en el principio de participacioacuten ciudadana y de concertacioacuten en la
formulacioacuten de las poliacuteticas de planeacioacuten [hellip] De otra parte este modelo de
planeacioacuten pretende ser global es decir abarcar todas las esferas del actuar
institucional del Estado tanto a nivel nacional como territorial[hellip]rdquo
Este marco normativo superior presenta y establece la planeacioacuten como el
macroproceso de planeacioacuten esencial para ejecutar los recursos fiscales de forma
coherentes con el comportamiento macroeconoacutemico y microeconoacutemico del Estado
31
Disentildeado para distribuir los recursos de manera equitativa en todas y cada una de las
necesidades presentadas las cuales son ilimitadas Lo que exige que este macroproceso
aplique en su mayor rigor cada uno de los principios constitucionales legales como el de
participacioacuten ciudadana entre otros tal como se encuentra consagrado en la (Constitucion
Politica de ColombiaArt340 1991)
A su vez el Articulo 341 Superior establece la participacioacuten del gobierno los entes
territoriales a traveacutes de sus autoridades de planeacioacuten y el consejo de gobierno Para su
elaboracioacuten y presentacioacuten al congreso para que sea sancionada como ley con prelacioacuten
sobre las demaacutes leyes En este entendido se expresoacute la Corte Constitucional citada por
Hernaacuten Alejandro Olano Gracia en su obra Constitucioacuten Poliacutetica comentada y concordada e
Historia Constitucional Asiacute
Diferente de la ley del Plan es la ley orgaacutenica del Plan general de desarrollo a que
hacen referencia los artiacuteculos 151 y 342 de la Carta Poliacutetica incluyeacutendola dentro de
su geacutenero y aclarando que su propoacutesito es la reglamentacioacuten del proceso de
planeacioacuten y la sujecioacuten de los presupuestos a los planes [hellip] unifica el
procedimiento de planeacioacuten Aquiacute existe una semejanza con el proceso
presupuestal Pero es parcial pues el proceso de planificacioacuten en todos los estratos
territoriales conforma un sistema institucionalizado a traveacutes de los consejos de
planeacioacuten encabezados por el Consejo Nacional de Planeacioacutenrdquo
Con relacioacuten a la semejanza menciona por la corte entre el proceso presupuestal y el
proceso de planeacioacuten expresamos nuestra oposicioacuten porque se debe tener la concepcioacuten
que la planeacioacuten como macroproceso contiene sin lugar a duda el proceso de
presupuestal no siendo estos independientes y por consiguiente constituyen los insumos
para la actividad fiscal del Estado Por ende Si existiraacute alguna semejan esta estariacutea
relacionada con la definicioacuten de proceso aportada con (Stoner amp Freeman 1994) donde
expresan un proceso es la forma sistemaacutetica de hacer las cosas organizar liderar y
controlar los planes programas proyectos y estrategias que permiten cumplir con los
objetivos y metas
Por consiguiente nos apoyamos en la afirmacioacuten hecha por el Doctor Hernaacuten
Olano en su obra en cita la cual contextualiza y sintetiza las normas constitucionales que
contienen Explicito el marco normativo y regulador del macroproceso de planeacioacuten
corresponden a los artiacuteculos 151 342 3393002 y 313 numeral 2deg De la Carta pag751
Capiacutetulo III
mdash Por favor iquestpodriacuteas decirme queacute camino deberiacutea tomar Preguntoacute Alicia mdash Eso
depende en gran parte de saber a doacutende quieres ir respondioacute el gato mdash No me importa
mucho a doacutende ireacute respondioacute Alicia mdash Entonces no importa queacute camino tomes -
concluyoacute el gato
Carroll Lewis Alicia en el paiacutes de las maravillas
32
3 Divergencias y convergencia de los Planes de Desarrollo Econoacutemico y Social
al Macroproceso de Planeacioacuten en Colombia
31Antecedentes del macroproceso de planeacioacuten en Colombia
Hasta ahora como en las tribus aboriacutegenes como en la Colonia como en toda esta
primera etapa republicana los colombianos han mantenido un criterio providencialista y un
riacutegido concepto de la poliacutetica elemental sobre el buen gobierno y el mal gobierno Con
movimientos que se semejan al de los enfermos en su lecho cuando la nacioacuten ha
encontrado insoportable su situacioacuten y ella ha coincidido con el despotismo la
arbitrariedad o la ineptitud en la direccioacuten del Estado Estas palabras fueron pronunciadas el
20 de diciembre de 1961 por el Sentildeor presidente de la Repuacuteblica Dr Alberto Lleras
Camargo al promulgar el primer plan general de desarrollo en Colombia denominado
(PROGRAMA GENERAL DE DESARROLLO 1961 paacuteg 13)
Claramente lo que pretendiacutea en esa ocasioacuten era resaltar la importancia de contar a
partir de ese momento con un documento implementado por las normas que hasta ese
entonces regulaban la actividad financiera del Estado Continuaba resaltando la
importancia de este documento reconociendo que hasta esa fecha se teniacutea un atraso en
materia de planeacioacuten Macroeconoacutemica y microeconoacutemica cuando manifestaba [hellip] Si se
hubiera empezado hace 20 antildeos esta tarea y se hubiera continuado de manera sistemaacutetica
cuando ya en muchos paiacuteses se estaban ensayando meacutetodos de planeacioacuten y sobre todo de
diagnoacutesticos sobre las situaciones econoacutemicas generales este trabajo tendriacutea seguramente
mayor precisioacuten [hellip] paacuteg 11
Con esto en mente continuacutea argumentando como desde la normatividad legal se
contextualiza el macroproceso de planeacioacuten el cual debe integrar varios elementos que
permiten alcanzar el desarrollo del Estado manifestando
[hellip] la nacioacuten entera su Estado su industria su agricultura sus trabajadores
campesinos y urbanos sus comunidades sus banqueros sus comerciantes sus
universidades sus colegios y escuelas entiendan que hay una misioacuten para cada
sector y que si el esfuerzo no se generaliza y coordina la Repuacuteblica no solamente
seguiraacute siendo pobre y atrasada sino peligrosamente inestable [hellip] paacuteg 13
Este argumento corresponde muy bien para afirmar que la planeacioacuten es un
macroproceso como hasta acaacute se contextualizado y para coadyuvar esta afirmacioacuten en 1961
se expresa
[hellip] La conviccioacuten de que es necesario someter la economiacutea a un planeamiento
riguroso expresada en la Ley 19 de 1958[hellip] se deriva del claro imperativo de
avanzar firmemente en el camino de liberar la intervencioacuten estatal en los asuntos
econoacutemicos del empirismo la improvisacioacuten y la dispersioacuten de los recursos para
33
ofrecer a los diversos sectores en cambio derroteros acordes con el maacuteximo
beneficio nacional Paacuteg 12 23
[hellip] Esta forma de planeacioacuten no implica por siacute misma el acrecentamiento de la
intervencioacuten directa del Estado ni la multiplicacioacuten de los controles como
consecuencia No estaacute dirigida necesariamente a ampliar la oacuterbita de accioacuten del
poder puacuteblico sino a robustecer su eficacia no a restringir la actividad de la
empresa privada sino a mejorar las condiciones de su desempentildeo Soacutelo implica
que la intervencioacuten podraacute ser maacutes premeditada y en consecuencia maacutes decidida y
eficaz [hellip]
311 Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970
Posteriormente y como lo sentildeala el documento (Subgerencia Cultural del Banco de
la Repuacuteblica 2015) duacuterate el gobierno del Ex presidente Carlos Lleras Restrepo se
introdujo la reforma constitucional del 1968 con el propoacutesito de agilizar la administracioacuten
puacuteblica y de crear la modalidad de la declaratoria de emergencia Se expide de la misma
manera el documento (Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970)
Este documento se destaca por los diversos aportes que realiza para fundamentar a
un maacutes la propuesta de conceptuar la planeacioacuten como el macroproceso de la actividad
contractual del Estado al consagrar en el proceso de planeacioacuten llamado ldquoCircularrdquo luego
de establecer las fallas presentadas en la implementacioacuten del (PROGRAMA GENERAL
DE DESARROLLO 1961) indicando que el proceso de planeacioacuten o mejor el
macroproceso de planeacioacuten debe ser [hellip] flexible [hellip] responder con dinamismo en la
intervencioacuten dinaacutemica del gobierno en la economiacutea a fin de no divorciarla de las etapas de
la ejecucioacuten [hellip] pag12
Dentro de este contexto durante este gobierno se establecioacute el proceso18 en los
siguientes teacuterminos
Como se puede observar en la graacutefica No 1 El proceso de planeacioacuten informacioacuten obtenida
del documento (Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970 paacuteg 13) Introduccioacuten
18 Bases legales del macroproceso de planeacioacuten El DecretomdashLey 1050 de 1963 Artiacuteculo 3o Artiacuteculo 12 literal c)
literal d) El Artiacuteculo 18 en los dos uacuteltimos paraacutegrafos el Decreto 2996 de diciembre de 1968
34
Otro grafico que nos ayuda a establecer la Planeacioacuten Como un macroproceso
que estaacute compuesto por diversas instituciones que ejecutan macroproceso o microprocesos
de acuerdo con sus Funciones es el Grafico No 2 donde se observa el flujo de
interrelaciones en el macroproceso de planeacioacuten
Control De la
inversioacuten
Estudioacute y resultados de la actividad econoacutemica
social
Estudios por sectores
Comparacioacuten con los objetivos
Estudios Regionales
Estudios Globales de consistencias y tendencias
Formulacioacuten De Poliacuteticas y Criterios para los Ajustes en los Planes y Programas
Promocioacuten y Coordinacioacuten de la Aplicacioacuten de los Criterios y Poliacuteticas en las decisiones
Planeacioacuten Directa
Presupuesto Nacional Endeudamiento externo e interno
Tarifas y recursos propios de los establecimientos
puacuteblicos
Programa de inversioacuten puacuteblico
Planeacioacuten Indicativa
Poliacutetica Monetaria Fiscal de Comercio Exterior
Cambiario De precios de inversiones extranjera
etchellip
Programas y Planes indicativos para el sector
privado
Gasto Puacuteblico
Actividad Econoacutemica
Gasto Privado
Medicioacuten de los resultados
35
Graacutefico No 2 La institucioacuten y los Planes Informacioacuten Extraiacuteda de la introduccioacuten (Planes y
Pogramas de Desarrollo 1969-1970 paacuteg 16)
Con este grafico queda a un maacutes claro el planteamiento que se propone sobre
conceptuar la planeacioacuten como el macroproceso que contiene otros macroprocesos y
microprocesos que se derivan depende o complementan entre y que conforma la
planeacioacuten De la misma manera permite establecer que la planeacioacuten no pertenece ni
puede pretenderse a una sola etapa de alguacuten macro o micro proceso si no que ella es la que
contiene enlaza integra y permite que el Estado satisfaga de manera eficiente y eficaz las
necesidades de los administrados En todos sus niveles
312 Las cuatro estrategias 1970-1974
Continuando con la exploracioacuten sobe el macroproceso de planeacioacuten en
Colombia y con el antecedente del proceso antes enunciado base fundamental en el
desarrollo econoacutemico del paiacutes toma posesioacuten el Doctor Misael Pastrana Borrero
(Subgerencia Cultural del Banco de la Repuacuteblica 2015)
36
Dentro de este marco ha de considerarse lo expresado por (Garcia Galindo amp
Bolivar Ramirez Fundamentos de Gestioacuten Puacuteblica Hacia un Estado eficiente 2014) sobre
la importancia de la elaboracioacuten de los planes de desarrollo que se implementaron en el paiacutes
los cuales se caracterizaron en el proceso de planeacioacuten o mejor en el macroproceso de
planeacioacuten Para impulsar la cultura del cambio planeado y recogen en esencia los
programas poliacuteticos de los gobiernos de turno Paacuteg 425
Para los fines de nuestra argumentacioacuten sobre la concepcioacuten del macroproceso de
planeacioacuten se extrae del texto (LAS CUATRO ESTRATEGIAS 1970) los aspectos
tratados sobre el tema donde se establece como misioacuten primordial la necesidad de hacer
eacutenfasis en la planeacioacuten para lograr realizar un cambio en la actividad econoacutemica y fiscal
del Estado para tal fin consignaron lo siguiente
[hellip] La planeacioacuten se desenvuelve en una red de organismos e instituciones
nacionales y extranjeras de individuos y de opinioacuten puacuteblica y es absolutamente
necesario que todas ellos puedan percatarse en el nivel propio de su realidad de
que la planeacioacuten implica la movilizacioacuten deliberada de la economiacutea nacional en
forma maacutes racional poliacutetica y teacutecnicamente para lograr el crecimiento y la
elevacioacuten de los niveles de vida de nuestra gente Esta red estaacute integrada por los
distintos organismos del gobierno y de la administracioacuten puacuteblica el Congreso
Nacional los gremios empresariales los sindicatos las asociaciones de usuarios
campesinos los miembros de la accioacuten comunal los organismos y agencias
internacionales y la opinioacuten puacuteblica [hellip] Pag10
Partieron por comprender que la planeacioacuten nacional (macroproceso) abarcar
muchas disciplinas Tambieacuten determinaron [hellip] Que la obra de la planeacioacuten es mucho maacutes
difiacutecil En una economiacutea como la colombiana que confiacutea en alto grado en la empresa
privada y en el incentivo de las ganancias para el abastecimiento de un gran volumen de
bienes y servicios [hellip] Pag20-21
313 Para Cerrar Breechas 1974-1978
Como sucesor en el gobierno asumioacute Como presidente de la Repuacuteblica el Doctor
Alfonso Loacutepez Michelsen Poliacutetico liberal [] En su discurso de posesioacuten el 7 de agosto
de 1974 prometioacute al paiacutes cerrar la brecha entre la poblacioacuten campesina y urbana trabajar
por mejorar la situacioacuten del cincuenta por ciento maacutes pobre de la poblacioacuten y promover el
cambio Esta fue la tesis principal de su campantildea electoral que llamoacute el Mandato claro
[] (Subgerencia Cultural del Banco de la Repuacuteblica 2015)
Para lograr esta nueva orientacioacuten se propuso un cambio en las prioridades de
gasto puacuteblico [hellip] se afirmoacute Los planes de desarrollo existen auacuten si no se escriben
resaltando el proceso de discutir un texto como el que se presenta en el seno del
CONPES garantiza la coordinacioacuten dentro del Gobierno y facilita la posterior ejecucioacuten
de las poliacuteticas y programas [hellip]
De esta forma Alfonso Loacutepez Michelsen aporta sentildeala y resalta otro maacutes de los
37
procesos inmerso en el macroproceso de planeacioacuten correspondiente a la ejecucioacuten a su
vez en un mensaje al Congreso Nacional (1975 p 60) citado (Acevedo Velez 2009)
cuando expuso las poliacuteticas asumidas por el DNP concerniente a la realizacioacuten de sus
funciones concentraacutendose durante los primeros meses de su cuatrienio en lo que se
llamoacute ldquoPlaneacioacuten ex ndashpost19rdquo Con esta expresioacuten se materializa a un maacutes el
macroproceso de planeacioacuten toda vez que involucra una etapa o proceso a esta en
especialmente al referirse a una evaluacioacuten posterior a largo plazo de los proyectos para
la ejecucioacuten presupuestales que realiza el Estado para cumplir con sus objetivos Fruto
de ella [hellip] el ldquoPlan de Estabilizacioacuten paacuteg 301
314 Plan de Integracion Nacional 1979-1982
Avanzando en el tiempo abordamos los aportes realizados en el gobierno del
Doctor Julio Ceacutesar Turbay Ayala presidente de la Repuacuteblica [] con un programa que se
basaba en tres grandes premisas la produccioacuten la seguridad y el empleo [] (Subgerencia
Cultural del Banco de la Repuacuteblica 2015)
Quizaacutes el aporte maacutes importante que coadyuva en nuestra argumentacioacuten de
conceptualizar la planeacioacuten como macroproceso se consolida en el momento que se afirma
que es necesario vincular el Plan con el presupuesto nacional con ello incorpora dentro del
macroproceso de planeacioacuten dos procesos maacutes uno el proceso presupuestal de la nacioacuten y el proceso d
ejecucioacuten los cuales contextualizaremos en los capiacutetulos siguientes paacuteg 8
Dentro de este contexto (Plan de Integracion Nacional 1979-1982) Reuacutene una
serie de caracteriacutesticas [hellip] en teacuterminos del progreso y de evolucioacuten del macroproceso de
planeacioacuten en Colombia esta apreciacioacuten permitioacute entender queacute el desarrolloacute es maacutes un
problema de poliacuteticas y de diagnoacutesticos que de insuficiencia de recursos con base a lo
anterior indicaron
El Plan del (Departamento Nacional de Planeacion 1978) busca primordialmente
mejorar la eficiencia y la eficacia de la asignacioacuten de recursos [hellip] La
descentralizacioacuten econoacutemica [hellip]con eacutenfasis en objetivos de mediano y largo
plazo [hellip] continuado esfuerzo de planeacioacuten activa20 [hellip] eacutenfasis en la planeacioacuten
de largo plazo [hellip] estrecha vinculacioacuten con la programacioacuten presupuestaria
financiera y monetaria del paiacutes (Duran Wiesner 1978 paacutegs 3-8)
19 Planeacioacuten ex ndashpost Esta etapa se realiza generalmente al final del horizonte de evaluacioacuten del proyecto para medir coacutemo este contribuye en largo plazo a la solucioacuten de las problemaacuteticas percibidas en un sector determinado Esta corresponde a una evaluacioacuten de impacto que usualmente se realiza a nivel de poliacuteticas y por tanto el proyecto se constituye en insumo para la misma (Departamento Nacional de Planeacion Republica de Colombia 2013 paacuteg 12)
20 Para una discusioacuten maacutes en detalle del concepto de ldquoplaneacioacuten activardquo versus ldquoplaneacioacuten neutral o pasivardquo veacutease Eduardo Wiesner ldquoPlaneacioacuten y Estrategias de Desarrollordquo Revista del Banco de la Repuacuteblica Bogotaacute noviembre 13 1978
38
315 Cambio con equida 1982-1986
Esta descripcioacuten seraacute incompleta si no se detalla los aportes al macroproceso de
planeacioacuten que se efectuaron durante este gobierno desde su plan de desarrollo que se
fundamentoacute en la tres aspectos la Reactivacioacuten econoacutemica la Consolidacioacuten del desarrollo
y el Ordenamiento del cambio social bajo los criterios de estabilidad crecimiento y
equidad para poder fortalecer los aspectos mencionados resaltaron la necesidad de dar
continuidad y coherencia a las acciones econoacutemicas y sociales con base a un
macroproceso de planeacioacuten extendido y democratizado que se implementoacute a la ejecucioacuten
del plan de desarrollo denominado (Cambio con equida 1982-1986) que se caracterizoacute
por
Ser un proceso concertado por varias comisiones entre ellas el Consejo de
Asesores Econoacutemicos Presidenciales la Comisioacuten de Anaacutelisis Econoacutemico y de
Concertacioacuten prevista en la Ley 38 de 1981 y diversas comisiones sectoriales que
analizaron en su seno los fundamentos y la estrategia global del Plan
Posteriormente se llevaron a cabo debates con distintos representantes de la
comunidad en foros acadeacutemicos y en comiteacutes especiales creados para tal propoacutesito
consolidaacutendose asiacute el macroproceso de planeacioacuten basada en la participacioacuten
constante y solidaria de la Nacioacuten Pag6-11
Haciendo a un maacutes eacutenfasis en que la planeacioacuten es un macroproceso y que no solo
perteneces o se presenta en la etapa precontractual de la ejecucioacuten del plan (Cambio con
equida 1982-1986) en eacutel se resalta el macroproceso de planeacioacuten asiacute
La participacioacuten de la comunidad en el proceso de planeacioacuten no termina con la
publicacioacuten del Plan Se requiere ademaacutes extenderla a la etapa de seguimiento [hellip]
La conformacioacuten de la Comisioacuten Permanente del Plan constituiraacute el primer paso
para darle a su contenido un caraacutecter normativo Con la colaboracioacuten de los
honorables Senadores y Representantes el proceso de planeacioacuten alcanzaraacute la
dimensioacuten y altura que les son propias en un sistema democraacutetico (Beltz Peralta
1982 paacutegs 12-13)
Este punto se puede destacar a un maacutes y se tiene en cuenta el significado y alcance
de la palabra Macroproceso el cual no se encuentra inmersa dentro del (Diccionario de la
Real Academia de la lengua espantildeola 2017) pero al descomponer la palabra en sus raiacuteces
obtenemos macro- Del gr μακρο- makro- que Significa grande Y proceso
Del lat Processus Queacute significa Accioacuten de ir hacia delante Transcurso del tiempo
Conjunto de las fases sucesivas de un fenoacutemeno natural o de una operacioacuten artificial En
este sentido el macroproceso de planeacioacuten es una actividad artificial creada por el
hombre para alcanzar sus objetivos y metas a mediano o corto plazo con eficacia y
eficiencia Que estaacute compuesto por los procesos de elaboracioacuten del plan de desarrollo el
procesoacute presupuestal del Estado el Proceso de ejecucioacuten yo contratacioacuten estatal el proceso
de seguimiento y control que a su vez incorpora micro procesos en cada uno de ellos Esta
39
actividad humana lo contempla el plan de gobierno (Cambio con equida 1982-1986) al
exponer y precisar que
[hellip] el Gobierno se ha comprometido en una exigente poliacutetica de racionalizacioacuten
del gasto puacuteblico que abarca diversos frentes entre los que se destacan el
perfeccionamiento de los sistemas de programacioacuten presupuestal la reduccioacuten del
gasto superfluo de funciona miento la implantacioacuten de mecanismos de control y
evaluacioacuten del desempentildeo de las entidades puacuteblicas y el fortalecimiento de las
oficinas de planeacioacuten a nivel de los ministerios y de los departamentos [hellip]
pag44
316 Plan de Economiacutea Social 1987-1990
Prosiguiendo con el tema y con la revisioacuten de la evolucioacuten del macroproceso de
planeacioacuten y su materializacioacuten en los planes de desarrollo y econoacutemico en Colombia
abordamos el periodo del Doctor Virgilio Barco Vargas Del partido liberal quien al ocupar
el cargo puso en marcha el controvertido esquema de gobierno-oposicioacuten (Subgerencia
Cultural del Banco de la Repuacuteblica 2015)
Donde se realizaron aportes al macroproceso iniciando por adecuar los
procesos de presupuesto para y para ello presentaron al congreso para su estudio y
aprobacioacuten el Acto Legislativo reformatorio a los artiacuteculos 76 79 80 118 208 y
211 de la Constitucioacuten Poliacutetica que tratan de las leyes relativas a planes programas
y Presupuesto Nacional paacuteg 11
Todo lo dicho hasta ahora explica porque se propone el concepto de planeacioacuten
como macroproceso que facilitan la descentralizacioacuten y la autonomiacutea regional mediante la
implementacioacuten yo ejecucioacuten lo que se evidencia cuando el Doctor Virgilio Barco Vargas
en su (Plan de Economiacutea Social 1987-1990) expresa
Es indispensable sujetar las leyes anuales de presupuesto a planes y programas de
inversioacuten definidos y con fuerza legal De esta manera el gasto puacuteblico y en
particular la inversioacuten seraacute consistente con los paraacutemetros de previsioacuten
macroeconoacutemica y social tales como la poliacutetica cambiaria fiscal monetaria y la
de ingresos y salarios paacuteg 12-16
Al respecto conviene resaltar que sobre el macroproceso de planeacioacuten la doctora
(Maria Mercedes de Martinez 1987) Jefe del Departamento Nacional de Planeacioacuten
considero que el macroproceso de planeacioacuten no se acaba con la elaboracioacuten del plan de
desarrollo econoacutemico y social y por lo consiguiente afirmo el Departamento Nacional de
Planeacioacuten ya se ha entregado a la tarea de perfeccionar los instrumentos necesarios para
conformar un Sistema Nacional de Planeacioacuten paacuteg 17
Antes de proseguir debemos hacer eacutenfasis en la afirmacioacuten de la doctora Mariacutea
Mercedes que compartimos sobre la planeacioacuten la cual no se agota con la elaboracioacuten del
plan de desarrollo por lo que se constituye en un macroproceso conformado por actividades
o procesos que permiten la elaboracioacuten del plan de desarrolloacute y contiene inmersos macros o
40
microprocesos que se derivan complementan o dependen de el para su implementacioacuten y
ejecucioacuten Pero debemos apartarnos de su pronunciamiento en el sentido que la planeacioacuten
no es un sistema si consideramos que sistema se define por el (Diccionario de la Real
Academia de la lengua espantildeola 2017) como
Del lat Tardiacuteo systēma y este del gr σύστημα syacutestēma 1m Conjunto de reglas o
principios sobre una materia racionalmente enlazaacutendose entre siacute 2 m Conjunto de
cosas que relacionadas entre siacute ordenadamente contribuyen a determinado objetivo
[hellip]
Lo anterior definicioacuten se aparta del macroproceso de planeacioacuten que puede
contener un sistema dentro de siacute pero no serlo Toda vez que como indica la definicioacuten de
sistema ldquoson cosas relacionadas entre siacute ordenadamenterdquo si no es asiacute puede verse afectado
el sistema mientras que el macroproceso contiene sistemas macro y microprocesos que se
derivan o son componentes del macroproceso de planeacioacuten son dependientes de eacutel
complementarios o permiten su implementacioacuten y o ejecucioacuten que no necesariamente debe
ser ordenado como hasta ahora sea argumentado
32Consolidacioacuten del macroproceso de planeacioacuten Con la Constitucioacuten 1991
321 La Revolucion Pasifica 1991-1994
Prosiguiendo con las consideraciones de los planes de desarrollo que coadyuvan a
fundamentar mi propuesta analizamos el periodo Presidencial del Doctor (Cesar Gaviria
Trujillo 1991-1994) En el cual
En su plan de gobierno denominado para este periodo (La Revolucion
Pasifica 1991-1994) en el que El Doctor (Cesar Gaviria Trujillo 1991-1994)
Establecioacute que los ministerios deberaacuten alejarse de la ejecucioacuten directa de
programas para ocuparse de las funciones esenciales de planeacioacuten coordinacioacuten y
cuando sea pertinente regulacioacuten [hellip] la modernizacioacuten del sector productivo con
una alianza inteligente entre los empresarios y el Estado paacuteg 8
La Asamblea Constituyente establecioacute las pautas que deberaacute seguir el
Congreso para expedir la Ley Orgaacutenica de la Planeacioacuten que indican los
mecanismos y procedimientos de elaboracioacuten que enriqueceraacuten el proceso de
planeacioacuten en el futuro cuando se reglamente la norma constitucional paacuteg9
(Armando Montenegro 1991-1994) Jefe del Departamento Nacional de
Planeacioacuten al referireacute a los planes de desarrollo iacutendico
son [hellip] orientacioacuten de largo plazo crea las condiciones para dinamizar la
oferta de bienes y servicios en el marco de un escenario macroeconoacutemico
[hellip] Se buscaraacute que los entes nacionales dejen las funciones de ejecucioacuten en
el aacuterea regional que asuman soacutelo los asuntos verdaderamente nacionales y
concentren su atencioacuten en la planeacioacuten y en los aspectos normativos de
41
caraacutecter general [hellip] La praacutectica de una verdadera economiacutea de oferta y su
aplicacioacuten a los problemas de la planeacioacuten [hellip] paacuteg 11-17
Al respecto (Acevedo Velez 2009) en su trabajo la planeacioacuten Nacional y los
Planes de Gobierno destaco los alances y logros del gobierno del Doctor Cesar Gaviria
Trujillo indicando lo siguiente
[hellip] Dentro de esta perspectiva la administracioacuten Gaviria fortalecioacute las
trasferencias fiscales a traveacutes del Situado Fiscal modificado del Fondo de Regaliacuteas
y del Fondo Nacional de Pensiones Territoriales se les asignaron a los municipios
funciones de planificacioacuten del desarrollo econoacutemico social y ambiental y de
provisioacuten de servicios puacuteblicos y sociales en su territorio se reglamentaron los
espacios de participacioacuten poliacutetica plebiscito referendo consulta popular iniciativa
popular legislativa cabildos abiertos voto programaacutetico y veeduriacuteas y la
participacioacuten ciudadana en los procesos de planeacioacuten De igual modo se creoacute el
Sistema Nacional de Planeacioacuten conformado por el Consejo Nacional y los
Consejos Territoriales de Planeacioacuten y el Sistema Nacional de Ciencia y
Tecnologiacutea paacuteg 305
322 El Salto Social 1994-1998
Ernesto Samper Pizano presidente de la Repuacuteblica presento su plan desarrollo
econoacutemico y social denominado (El Salto Social 1994-1998) como el primer plan de
desarrolloacute elaborado bajo las normas de la constitucioacuten de 1991 bajo la premisa de1
preaacutembulo y el artiacuteculo 1 y 2 pronuncio el siguiente discurso en el acta de sancioacuten de la ley
de El Salto Social Santiago de Cali 2 de junio de 1995
Venimos hoy a constituir aquiacute una empresa la maacutes ambiciosa e importante empresa
la empresa del Desarrollo social y la competitividad econoacutemica De esa formidable
empresa la empresa de la Colombia del siglo XXI pag8
A su vez en el capiacutetulo del plan de desarrolloacute presentado por el Doctor Samper bajo
el titulo (Un breve diagnoacutestico de las condiciones del desarrollo econoacutemico social 1995)
sentildealo
La Constitucioacuten de 1991 incorporoacute y amplioacute el principio de intervencioacuten estatal [hellip]
Crea un complejo sistema de planeacioacuten nacional y regional articulado en torno a
un sistema nacional de planificacioacuten donde estaacuten representados las entidades
territoriales y los sectores econoacutemicos sociales ecoloacutegicos comunitarios y
culturales pag21
323 Cambio para construir la paz 1998-2002
Es oportuno ahora Analizar el periodo en el que fue Presidente de la Repuacuteblica de
Colombia el Doctor Andreacutes Pastrana Arango En su Administracioacuten se puede resaltar entre
otras cosas La gestioacuten del Plan Colombia y el fallido proceso de paz con las FARC en el
42
cual acepta la desmilitarizacioacuten de buena parte del territorio [] (Subgerencia Cultural del
Banco de la Repuacuteblica 2015)
A partir de las siguientes consideraciones se elaboroacute el plan de desarrollo
econoacutemico y social para este periodo al que designaron cono (Cambio para construir la
paz 1998-2002) Argumentarse que los dos problemas actuales maacutes graves del paiacutes son el
conflicto social y el desempentildeo econoacutemico insatisfactoriopag27
Al respecto (Lorente 1999 paacuteg 27) menciona que en este plan se aplicoacute la
filosofiacutea de las administraciones anteriores pero haciendo eacutenfasis en el crecimiento
econoacutemico como un requisito para acceder a todo este cambio social apoyado en las
exportaciones como la estrategia fundamental para conseguirlo Dentro de este contexto se
sentildealoacute en el plan (Cambio para construir la paz 1998-2002) lo siguiente
La visioacuten moderna del desarrollo que se presenta resalta la importancia de la
acumulacioacuten de cuatro tipos de capital distintos el natural el fiacutesico el humano y el
social [hellip] por uacuteltimo se debe impedir la polarizacioacuten social y promover la equidad
de geacutenero la participacioacuten comunitaria y la adopcioacuten de reglas institucionales para
evitar la arbitrariedad de las acciones gubernamentales y particulares lo que
permite la acumulacioacuten de confianza y en general de capital social que es la
base del comportamiento individual cooperativo paacuteg 27
324 Hacia un Estado Comunitario 2002- 2006
Dentro de este marco a de considerase el periodo del Doctor Aacutelvaro Uribe Veacutelez y
al igual que en las demaacutes Administraciones en su plan de gobierno (Hacia un Estado
Comunitario) dedico el Capiacutetulo V para describir la manera como proyecto alcanzar su
objetivo trazado que consistiacutea en incrementar la Transparencia y la Eficiencia del Estado
La Renovacioacuten de la Administracioacuten Publica fortaleciendo a un maacutes el proceso de
Descentralizacioacuten ordenamiento y desarrollo territorial pag261
[hellip] el Gobierno seraacute austero Los recursos del Estado seraacuten utilizados de
manera maacutes eficiente ahorrando donde sea posible y conveniente y se daraacute una
lucha permanente contra la corrupcioacuten Los ciudadanos deben exigir una
rendicioacuten de cuentas a sus gobernantes y denunciar casos de despilfarro y
corrupcioacuten Asiacute mismo todas sus actuaciones se dejaraacuten dentro del marco de las
normas juriacutedicas [hellip] pag261
Es necesario resaltar de este gobierno los aspectos que aportan elementos para
coadyuvar a cumplir con el objetivo propuesto de conceptualizar la planeacioacuten como el
macroproceso indispensable para cumplir los fines del Estado y por ello se establecioacute que
Colombia presentaba los siguientes aspectos relacionadas con el macroproceso de
planeacioacuten
Una [hellip] estructura dispersa [hellip] ausencia de prioridades [hellip] Falta de articulacioacuten
en los tres niveles baacutesicos de gobierno [hellip] Falta de eficiencia [hellip] Perdida de
vocacioacuten productiva [hellip] atrasos en materia de transparencia y de control interno
43
[hellip] carencia de sistemas formales de gestioacuten por resultados Para orientar estos
aspectos a un oacuteptimo nivel se plantearon tres objetivos fundamentales participacioacuten
ciudadana Estado Gerencia y transparencia y lucha contra la corrupcioacuten pag261
Estas consideraciones expresadas durante el gobierno del Doctor Avaro Uribe Veacutelez
en su plan de Desarrollo social y econoacutemico fundamentan mi propuesta de conceptualizar
la planeacioacuten como un macroproceso porque implica no solo una etapa de la
implementacioacuten y ejecucioacuten del plan propuesto si no como lo expresan a continuacioacuten
involucra al ciudadano participativo y lo constituye como la base fundamental en la
elaboracioacuten ejecucioacuten seguimiento y evaluacioacuten de los planes programas y proyectos
que le facilitan ser usuario de los servicios puacuteblicos y no solamente en los microprocesos
de la contratacioacuten estatal como lo expreso pag261
[hellip] El ciudadano no soacutelo es usuario de los servicios del Estado sino que es parte
activa en la construccioacuten social a traveacutes de los procesos integrales de ejecucioacuten
seguimiento y evaluacioacuten de las funciones puacutebicas Para concretar o anterior se
crearaacuten [hellip] veeduriacuteas comunitarias en todas las actividades de la administracioacuten
[hellip] en los niveles nacional departamento y municipal con participacioacuten de las
caacutemaras de comercio las universidades las agrupaciones gremiales y las
comunidades pag262
325 Estado Comunitario desarrollo para todo 2006-2010
Respecto al segundo periodo de gobierno del Doctor Aacutelvaro Uribe Veacutelez en el que
se implementoacute el plan de desarrollo econoacutemico y social (Estado Comunitario desarrollo
para todo 2006-2010) Tiene como caracteriacutestica que es el primero que se elabora para un
gobierno reelegido Adicionalmente cuenta con antecedentes e insumos que anteriores
planes no teniacutean por ejemplo
Este plan especifica
[hellip] la planeacioacuten de manera novedosa empieza a incorporar consideraciones
de desarrollo regional en el Plan Nacional de Desarrollo incluida una poliacutetica
para las zonas de frontera y la promocioacuten de la ciencia la tecnologiacutea y la
innovacioacuten paacuteg25- 26
Con este plan se incorpora maacutes microprocesos macroproceso al macroproceso
de planeacioacuten facilitando la conceptualizacioacuten de acuerdo con nuestra propuesta uno
de los aportes que maacutes fortalece esto se concreta con lo consignado en el plan (Estado
Comunitario desarrollo para todo 2006-2010) donde se contextualiza lo macro de la
planeacioacuten al expresar
[hellip] La planeacioacuten no se debe evaluar soacutelo por la asignacioacuten de recursos
puacuteblicos que hace el Estado sino tambieacuten por la Articulacioacuten de planes
sectoriales [hellip] La ejecucioacuten de las poliacuteticas a traveacutes de mecanismos de
contratacioacuten puacuteblica como la concesioacuten [hellip] La evaluacioacuten como herramientas
44
fundamentales en la toma de decisiones de planeacioacuten y de asignacioacuten
presupuestal [hellip] programacioacuten y ejecucioacuten del gasto puacuteblico en funcioacuten de las
metas y resultados de la gestioacuten del Gobierno se vincularaacuten ejercicios anuales
que relacionen metas y presupuesto de inversioacuten sectorial [hellip] La generacioacuten de
compromisos por parte de las entidades frente a los procesos de planeacioacuten
teniendo en cuenta los resultados del seguimiento y las recomendaciones hechas
por las evaluaciones y paacuteg 26-440
326 Prosperidad par todos 2010-2015
Todo lo dicho hasta ahora explica porque este capiacutetulo nos permita
contextualizar y resaltar aspectos importantes que integran conforman estructuran el
macroproceso de planeacioacuten como el macroproceso corresponde ahora efectuar la revisioacuten
de los planes de gobernoacute implementados por el Doctor Juan Manuel Santos Calderoacuten
Iniciando por el denominado (Prosperidad par todos 2010-2015 paacutegs 18-49) Que tiene
como significado y objetivo lograr una sociedad con maacutes empleo menos pobreza y maacutes
seguridad Dentro de las prioridades establecidas en este plan se priorizaron la necesidad
de hacer parte de organismos internacionales como CIVETS21 y OCDE22 la planeacioacuten
con un enfoque regional permanente Que fortalezca La formulacioacuten y distribucioacuten del
presupuesto Asiacute como su seguimiento y evaluacioacuten para ello se establecioacute la necesidad de
nuevo esquema de gestioacuten de proyectos en el marco de las Asociaciones Puacuteblico
Privadas (APP) el desarrollo de procesos y procedimientos que bajo lineamientos
estaacutendares preestablecidos y guiacuteas teacutecnicas orienten a las entidades puacuteblicas en la
evaluacioacuten preparacioacuten y seguimiento de sus proyectos bajo estos esquemas y
faciliten el cumplimiento de los objetivos propuestos [hellip] En el proceso de
planificacioacuten se estructuraraacute la poliacutetica de maduracioacuten de proyectos cuyo objetivo
principal seraacute el cumplimiento del ciclo de vida de los proyectos de inversioacuten[hellip]
Mejorando la capacidad teacutecnica en los aacutembitos nacional y territorial para la planeacioacuten
ejecucioacuten seguimiento y evaluacioacuten [hellip] Establecer mecanismos de inspeccioacuten
vigilancia y control empresarial a traveacutes del Registro Uacutenico Tributario y la Planilla
Integrada de Liquidacioacuten de Aportes a la Seguridad Social PILA paacuteg 261-509
327 Todos por un nuevo paiacutes 2014-2018
Quiero concluir este capiacutetulo analizando los argumentos que nos aporta el plan de
desarrollo econoacutemico y social que se estaacute implementando por el actual gobierno Para ello
se trazaron cinco estrategias son ellas competitividad e Infraestructura Estrateacutegicas
Movilidad Social Transformacioacuten del Campo Seguridad Justicia y Democracia
21 Colombia Indonesia Vietnam Egipto Turquiacutea y Suraacutefricandash percibidas en el planeta como economiacuteas con grandes expectativas de crecimiento para las proacuteximas deacutecadas (Prosperidad para todos 2010-2014) 22 Organizacioacuten para la Cooperacioacuten y el Desarrollo Econoacutemico
45
para la Construccioacuten de Paz Buen Gobierno Paacuteg 23-27
Asiacute este plan involucra
[hellip] los estaacutendares de la Organizacioacuten para la Cooperacioacuten y el Desarrollo
Econoacutemico (OCDE) [hellip] Entre estos instrumentos se usaraacuten los denominados
contratos plan [hellip] Como complemento se enfatizaraacute el uso de esquemas de
asociaciones puacuteblico privadas (APP) con el fin de canalizar recursos y
capacidades del sector privado hacia el desarrollo de proyectos de alto impacto
nacional y regional Paacuteg 30
Con el anaacutelisis realizado se resaltan los aportes y avances que permitieron
estructura el proceso de planeacioacuten como el macroproceso propuesto el cual involucra
incorpora microprocesos dependientes independientes que se enlazan o complementan ya
que la implementacioacuten de la planeacioacuten no solo estaacute en la ejecucioacuten de recursos asignados
en la etapa precontractual si no que se inicia con anterioridad a la elaboracioacuten de los
planes de desarrollo de cada gobierno presidencial o territorial ya que en eacutel se deben
analizar y plantear soluciones a la problemaacutetica del paiacutes estableciendo objetivos estrategias
que permitan prestar los servicios puacuteblicos establecidos en la constitucional Nacional que
se constituyen en las necesidades insatisfechas de los administrados administrados que no
son ajenos al macroproceso de planeacioacuten y como se vio con anterioridad en los planes de
gobernoacute se establece que este debe intervenir en todas y cada una de las etapas
macroproceso microprocesos que se realizan y desarrollan para lograr el objetivo
permanente invariable que es el bienestar social con equidad
Por ello de la lectura de las normas constitucionales se construye la graacutefica
No 3 De los Planes de desarrollo y el sistema nacional de planeacioacuten la cual nos
permite precisar y afirmar que la planeacioacuten no pertenece de manea exclusiva a una
etapa de la contratacioacuten estatal y por consiguiente es viable la propuesta de conceptuar
la planeacioacuten como el macroproceso que permite satisfacer las necesidades del Estado
de manera eficiente y eficaz teniendo como sustento y base los principios
constitucionales y legales establecidos en el ordenamiento juriacutedico como por las teoriacuteas
administrativas econoacutemicas y financieras
Grafica No 3 Del Macroproceso de elaboracioacuten de los Planes de desarrollo y el sistema de
planificacioacuten elaboracioacuten propia informacioacuten extraiacuteda de la (Constitucion Politica de
Colombia 1991) Tiacutetulo XIII Capiacutetulo I Y II
46
47
Capiacutetulo IV
ldquoEl hombre nunca ha tenido tantos recursos ni tantos desafiacuteos
ni tantas posibilidades del punto de vista teacutecnico
Despilfarramos [hellip] millones de doacutelares por minuto en presupuesto
[hellip] a nivel del mundo
Decir que no hay plata es no tener verguumlenzardquo
Joseacute Mujica 12 marzo 2014
4 El macroproceso de planeacioacuten instrumento transversal
En el derecho puacuteblico
41El presupuesto Como herramienta instrumento y poliacutetica en el
macroproceso de planeacioacuten
Quizaacutes en alguacuten momento de su actividad diaria se ha llegado a preguntar iquestCoacutemo
se proyecta el gasto de las contribuciones hechas por usted y sus familiares o amigos hacen
antildeo tras antildeo iquestA cuaacutento haciende el total de recursos aportados por los actores econoacutemicos
al Estado Y si iquestEstos gastos obedecen a unas verdearas necesidades las cuales requieren
ser atendida por las empresas instituciones y organizaciones del Estado
Para dar respuestas a estas preguntas se toma como punto de partida la definicioacuten
de presupuesto que nos aporta (Morales 2000) en su trabajo donde establece la palabra
presupuesto se deriva del verbo presuponer que significa ldquodar previamente por sentada una
cosardquo Se acepta tambieacuten que presuponer es ldquoformar anticipadamente el coacutemputo de los
gastos o ingresos o de unos y otros de un negocio cualquierardquo paacuteg 3
Por otro lado (Burbano Ruiz 2011) en su libro Presupuestos enfoque moderno de
planeacioacuten y control de recursos refirieacutendose a los oriacutegenes del presupuesto ubica su
definicioacuten y aplicacioacuten en el siglo XVIII cuando en el sector puacuteblico en el Parlamento
Britaacutenico se presentaban los informes de gastos gubernamentales para su ejecucioacuten y
posterior control paacuteg 2
De la misma manera la Asociacioacuten Internacional de Presupuesto Puacuteblico expresoacute ldquoel
presupuesto es la herramienta que le permite al sector puacuteblico cumplir con la produccioacuten de
bienes y servicios puacuteblicos para satisfaccioacuten de las necesidades de la poblacioacuten de
conformidad con el rol asignado al Estado en la economiacutea y sociedad del paiacutesrdquo (ASIP sf)
A continuacioacuten se citan otras definiciones aportadas por diversos autores en sus
obras donde han tratado la importancia del tema de presupuesto Con lo que se coadyuva a
establecer el proceso presupuestal del Estado como parte integra del macroproceso de
planeacioacuten Como lo expresaron los Doctores (Diaz Parra amp Lopez 2016) en su libro
Presupuestos al respecto sentildealaron
48
El Presupuesto es una herramienta de planeacioacuten que sirve como guiacutea en la
organizacioacuten se construye a partir de una serie de diagnoacutesticos internos y externos
del planteamiento de unos objetivos por conseguir y del establecimiento de
estrategias y poliacuteticas Los presupuestos concebidos desde la planeacioacuten permiten
de cierta forma anticiparse a los hechos que ocurriraacuten para poder contrarrestar los
efectos negativos y aprovechar los efectos positivos de los entornos externo e
interno pag32
Con esta definicioacuten se establece que el proceso presupuestal es una herramienta que
se encuentra inmersa dentro del macroproceso de planeacioacuten y como tal utiliza elementos
concebidos en eacutel Situacioacuten que se concreta con lo expresado por Rachlin Robert quien
asevera que antes de definir lo que es un presupuesto es necesario tener una idea de cuaacutel es
su papel y su relacioacuten con el proceso general Refirieacutendose a un proceso mayor o superior
que necesariamente contiene el proceso presupuestal y que en este trabajo se designa como
Macroproceso de planeacioacuten (Rachlin 1984 paacutegs 2-3)
De modo similar se expresa (Kaffury 1993) Afirmando el presupuesto es un plan
expresado en teacuterminos monetarios supone varios puntos esenciales donde menciona la
planificacioacuten general previa que comprende la determinacioacuten de poliacuteticas y objetivos
futuros por parte de la direccioacuten Con este pronunciamiento Kaffury al igual que Rachlin
incorpora dentro de la planeacioacuten el proceso presupuestal sustentando la planeacioacuten como
el macroproceso que contiene el proceso presupuestal Paacuteg 36
De la misma manera (Stoner amp Freeman 1994) en su libro Administracioacuten
determinan que los presupuestos son estados cuantitativos formales de los recursos
reservados para realizar las actividades planeadas en un plazo de tiempopag663
Apoyando esta definicioacuten se cita a (Burbano amp Ortiz 2004) quienes afirmaron
sobre los presupuestos
Son la estimacioacuten programada de manera sistemaacutetica de las condiciones de
operacioacuten y de los resultados a obtener por un organismo en un periodo
determinado Tambieacuten dice que el presupuesto es una expresioacuten cuantitativa formal
de los objetivos que se propone alcanzar la administracioacuten de la empresa en un
periodo con la adopcioacuten de las estrategias necesarias para lograrlos Paacutegina 21
Otra maacutes expliacutecita nos aporta (Muntildeoz P 1999) quien sentildeala el presupuesto es un
plan de accioacuten expresado en teacuterminos financieros Conjunto de decisiones que van a
determinar los propoacutesitos de una empresa y los medios para lograrlos incluyendo las
disposiciones de los recursos materiales y humanos las formas de organizacioacuten los
meacutetodos de trabajo y las medidas de tiempo cantidad y calidad
En lo que atantildee al Presupuesto la Corte ha reconocido su importancia como parte
del proceso de planeacioacuten destacaacutendolo no solo como instrumento contable sino por las
importantes finalidades econoacutemicas y poliacuteticas que persigue Sentencia C-685 de 1996
49
Al respecto ha dicho que el presupuesto se constituye en un mecanismo de
racionalizacioacuten de la actividad estatal mediante el cual se cumplen funciones
redistributivas en la sociedad se hacen efectivas las poliacuteticas econoacutemicas de planificacioacuten
y desarrollo y se lleva a cabo una estimacioacuten anticipada de los ingresos y una autorizacioacuten
de los gastos puacuteblicos que han de ejecutarse dentro del respectivo periacuteodo fiscal Sentencias
C-685 de 1996 C-177 de 2002 C-077 de 2012 y C-292 de 2015
El presupuesto es tambieacuten ldquoun instrumento de gobierno y de control en las
sociedades democraacuteticas ya que es una expresioacuten de la separacioacuten de poderes y una natural
consecuencia del sometimiento del gobierno a la ley por lo cual en materia de gastos el
Congreso debe autorizar coacutemo se deben invertir los dineros del erario puacuteblicordquo lo que a su
vez ldquoexplica la fuerza juriacutedica restrictiva del presupuesto en materia de gastos seguacuten el
cual las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones
legislativas limitativas de la posibilidad del gasto gubernamentalrdquo Corte Constitucional
Sentencia C-685 de 1996 MP Dr Alejandro Martiacutenez Caballero
La anterior definicioacuten nos aproxima a la contextualizacioacuten del proceso presupuestal
del Estado como componente del macroproceso de planeacioacuten En todos los casos el
presupuesto constituye una herramienta uacutetil para la administracioacuten ya que a traveacutes de eacutel se
establecen metas alcanzables que ponen de manifiesto el liderazgo de los directivos y el
compromiso de todos los miembros de la organizacioacuten todo ello en procura de un objetivo
comuacuten incrementar el valor de la empresa Welsch G Hilton R Gordon P y Rivera C
(2005) Presupuestos Planificacioacuten y control de utilidades Meacutexico Pearson
Con relacioacuten al presupuesto puacuteblico se constituye asiacute en un acto de trascendental
importancia para el paiacutes pues de eacutel depende en buena medida la poliacutetica econoacutemica y el
cumplimiento de fines esenciales del Estado vr gr el servicio a la comunidad la
promocioacuten de la prosperidad general la garantiacutea y efectividad de los principios derechos y
deberes consagrados en la Constitucioacuten y el aseguramiento en condiciones de igualdad y
equidad de un orden justo Debido a ello el constituyente reguloacute en los artiacuteculos 345 y ss
Del Estatuto Superior varios aspectos atinentes a su elaboracioacuten presentacioacuten aprobacioacuten
ejecucioacuten etc y en el artiacuteculo 352 ordenoacute al Congreso expedir la ley orgaacutenica del
presupuesto a la cual debe sujetarse toda la actividad legislativa en esta materia Que se
enmarca primordialmente sobre el presupuesto general de la Nacioacuten que ha sido definido en
la sentencia C-68596 MP Alejandro Martiacutenez Caballero Como
un mecanismo de racionalizacioacuten de la actividad estatal en tanto y en cuanto
cumple funciones redistributivas de poliacutetica econoacutemica planificacioacuten y desarrollo
es tambieacuten un instrumento de gobierno y de control en las sociedades democraacuteticas
ya que es una expresioacuten de la separacioacuten de poderes y una natural consecuencia del
sometimiento del Gobierno a la ley por lo cual en materia de gastos el Congreso
debe autorizar coacutemo se deben invertir los dineros del erario puacuteblico lo cual justifica
la fuerza juriacutedica restrictiva del presupuesto en materia de gastos ya que las
apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones
legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental
50
Finalmente se cita la definicioacuten aportada por (Garcia Galindo amp Bolivar Ramirez
Fundamentos de Gestioacuten Puacuteblica Hacia un Estado eficiente 2014) en su libro
Fundamentos de Gestioacuten Puacuteblica Hacia un Estado eficiente lo cual enmarca y deja inmerso
el proceso presupuestal del Estado en el Macroproceso de planeacioacuten cuando indican
El presupuesto puacuteblico es considerado como un acto de autoridad soberana por el
cual se computan anticipadamente los ingresos y se autorizan los gastos para un
periacuteodo determinado Es una herramienta que con caraacutecter social econoacutemico y
financiero ayuda a las autoridades del Estado a planear programar y proyectar los
ingresos y los gastos puacuteblicos de manera que las cifras asiacute presupuestadas
coincidan con los montos realmente ejecutados Pag437
42 El presupuesto como componente esencial del macroproceso de planeacioacuten
en Colombia
Una vez definido el presupuesto como la herramienta mecanismo instrumento
funcioacuten poliacutetica Plan y ley Indispensable para fortalecer el cumplimiento de objetivos en
los planes de desarrollo antes descritos se mostraraacute como el macroproceso presupuestal
compuesto por e1 Presupuesto puacuteblico el Procedimiento presupuestal y el Proceso
Presupuestal se estructura como el componente esencial del macroproceso de planeacioacuten
que se encuentra configurado en las normas constitucionales en especial los Artiacuteculo 150
[hellip] al Congreso hacer las leyes Artiacuteculo 151 Sobre la expedicioacuten de leyes orgaacutenicas
[hellip] preparacioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y
del plan general de desarrollo [hellip] Artiacuteculo 200 Al Congreso (hellip) Presentar el Plan
Nacional de Desarrollo y de inversiones puacuteblicas Enviar a la Caacutemara de Representantes el
proyecto de presupuesto de rentas y gastos Artiacuteculo 342 [hellip] la ley orgaacutenica reglamentaraacute
los procedimientos de elaboracioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten de los planes de desarrollo y la
sujecioacuten de los presupuestos oficiales De estos preceptos constitucionales se expiden Ley
152 de 1994 para el PND y leyes 38 de 1989 179 de 1994 y 225 de 1995 (Compiladas en el
Decreto 111 de 1996) 617 de 2000 y 819 de 2003 Que constituyen el Estatuto Orgaacutenico
del Presupuesto (Olano Garcia 2000)
De conformidad con el marco normativo general enunciado se indica y se muestra
que el macroproceso presupuestal no es un es una actividad del Estado aislado
sino que este hace parte integra del macroproceso de planeacioacuten propuesto y que estaacute
conformado por diversas actividades como son la programacioacuten y aprobacioacuten del
presupuesto mediante la elaboracioacuten del plan financiero (art 28 L 3839) previo
concepto del Consejo Superior de Poliacutetica Fiscal CONFIS el plan operativo anual
de inversioacuten (Decreto 4730 de 2005 Artiacuteculo 11) aprobado por el CONPES entre
otros aspectos que deben obedecer y regirse por los principios presupuestales
etapas fases o microprocesos donde se establecen responsabilidades de
programacioacuten aprobacioacuten ejecucioacuten y seguimiento Como lo sentildeala Corte
Constitucional Sentencia 478 del 6 de agosto de 1992 MP Eduardo Cifuentes
Muntildeoz En concordancia con el Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo 6 Sistema Presupuestal Estaacute
51
constituido por un plan financiero por un Plan Operativo Anual de Inversiones y por el Presupuesto
Anual de la Nacioacuten definidos en la Ley 38 de 1989 modificada por la Ley 179 de 1994
Grafica No 4 Fuente Departamento nacional de planeacioacuten Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo
9 Banco Nacional de Programas y Proyectos
Sobre el particular lo ha dicho la Corte la Constitucioacuten Poliacutetica y el Estatuto
Orgaacutenico del Presupuesto diferencian los distintos momentos que identifican el
proceso presupuestal y definen las funciones que le corresponde cumplir al
Gobierno y al Congreso en dicho proceso Inicialmente es al Gobierno a quien
compete formular anualmente el presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones y
presentar el proyecto al Congreso dentro de los primeros diez diacuteas de cada
legislatura incluyendo en eacuteste las partidas que considera deben ser ejecutadas
dentro del periacuteodo fiscal respectivo partidas que deben corresponder a un creacutedito
judicialmente reconocido o a un gasto decretado conforme a ley anterior o a uno
propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas
del poder puacuteblico o al servicio de la deuda o destinado a dar cumplimiento al Plan
Nacional de Desarrollo (CP arts 346 y 347) Posteriormente le corresponde al
Congreso dentro de los tres primeros meses de cada legislatura aprobar o no las
partidas de acuerdo con su destinacioacuten esto es autorizar o no los gastos propuestos
por el Gobierno (CP arts 345 348 y 349) momento en el cual la propia
Constitucioacuten le reconoce la posibilidad de eliminar o reducir las partidas que no
considere convenientes salvo aquellas que se necesitan para el servicio de la deuda
puacuteblica las demaacutes obligaciones contractuales del Estado la atencioacuten completa de
los servicios ordinarios de la administracioacuten y las inversiones autorizadas en el Plan
de Desarrollo (CP art 351) Finalmente en la etapa de ejecucioacuten del presupuesto
es funcioacuten del Gobierno y de las otras autoridades ordenadoras del gasto ejecutar
los recursos es decir comprometer efectivamente las correspondientes partidas
hasta los montos maacuteximos aprobados por el Congreso de acuerdo con su finalidad
(CP arts 189-20 y 345) Sobre el tema se pueden consultar entre otras las
Sentencias C-592 de 1995 C-192 de 1997 C-315 de 1997 y C-292 de 2015
Las entidades formulan el proyecto
seguacuten metodologiacutea y lo previsto en artiacuteculo 12 del Decreto 2844 de 2010 y
lo remiten al Ministerio o Departamento Administrativo al cual estaacuten adscritas o
vinculadas Los proyectos de inversioacuten solo deberaacuten ser presentados a traveacutes
de las entidades que hacen
Los Ministerios o Departamentos Administrativos emiten Concepto de
Viabilidad basado en calificacioacuten teacutecnica y
consistencia con el Plan Nacional de Desarrollo y poliacuteticas sectoriales Los
proyectos viables son remitidos a la correspondiente Direccioacuten Teacutecnica DT del
DNP (Artiacuteculos 13 y 14 del Decreto 2844 de 2010)
La DT del DNP realiza el control posterior
de viabilidad Como resultado lo
devuelve o lo registra en el banco nacional de programas y proyectos de
inversioacuten BPIN Cuando es un proyecto vital para la entidad pero la DT considera
que se debe realizar un ajuste que no
cambie la concepcioacuten del proyecto incluiraacute la leyenda Previo concepto
Solo haraacuten parte del POAI los proyectos registrados
a 1 de junio del antildeo anterior al que se estaacute programando (Decreto 2844 de 2010)
52
Grafica No 5 Fuente Direccioacuten General del Presupuesto Puacuteblico Nacional Presupuesto
Anual de la Nacioacuten Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo 10 La Ley Anual sobre el Presupuesto
General de la Nacioacuten es el instrumento para el cumplimiento de los planes y programas de
desarrollo econoacutemico y social (Ley 38 de 1989 art6) Rentas y recursos de capital
Para la elaboracioacuten de estos planes antes mencionados el Estatuto Orgaacutenico del
Presupuesto establecioacute la obligacioacuten de cumplir y observar los siguientes principios
presupuestales Anualidad Universalidad23 Unidad de Caja Programacioacuten Integral
Especializacioacuten Coherencia Macroeconoacutemica y Homeoacutestasis Presupuestal Legalidad24
De los cuales la corte sentildealo que son precedentes de validez por lo que al no ser tenidos en
cuenta vicia la legitimidad Corte Constitucional Sentencia C-337 del 19 de agosto de 1993
MP Vladimiro Naranjo Mesa
Entre los maacutes importantes se destaca el principio de legalidad del gasto
considerado por la jurisprudencia constitucional como ldquouno de los fundamentos maacutes
23 Consultar Corte Constitucional Sentencia C-478 del 6 de agosto de 1992 MP Alejandro Martiacutenez Caballero 24 Consultar lo dicho por RESTREPO Juan Camilo Hacienda puacuteblica Bogotaacute U Externado de Colombia 8ordf Ed oct 2006 p 243
LOS
ESTABLECIMIENTOS
Renta IVA Gasolina-ACPM Timbre Nacional Gravamen Movimientos Financieros Impuesto al
patrimonio Arancel Externo y Otros
NO TRIBUTARIOS
CORRIENTES
Venta de bienes y servicios
Interno
OTROS RECURSOS DE CAPITAL
INGRESOS DE
CAPITAL
Interno
OTROS RECURSOS DE CAPITAL
Administrada por el Fondo de
CONTRIBUCIONES
SENA
53
importantes de las democracias constitucionales Sentencia C-685 de 1996 reiterada entre
otras en la Sentencia C-192 de 1997
Seguacuten dicho principio es al Congreso y no al Gobierno como oacutergano de
representacioacuten popular a quien corresponde mediante ley ordinaria decretar y autorizar los
gastos del Estado ldquomecanismo este con el cual a su vez se realiza un control al ejercicio
de la funcioacuten administrativa por parte del ejecutivordquo Sentencia C-562 de 1998
Consecuente con lo anterior el presupuesto debe formularse anualmente de en
aplicacioacuten de lo establecido en la (CP art 346) donde establece que el presupuesto se
encuentra tambieacuten sometido al principio de anualidad Ello significa que tiene un alcance
temporal y en consecuencia su vida juriacutedica se encuentra limitada a la vigencia fiscal
respectiva que comienza a contarse el 1ordm de enero y termina el 31 de diciembre de cada antildeo
Sobre el tema de pueden consultar entre otras las Sentencias T-185 de 1993 C-039 de
1994 C-201 de 1998 y C-292 de 2015
En otras palabras el presupuesto es una sucesioacuten de procesos que se repite en el
tiempo afirmacioacuten realizada por (Restrepo 2008) De conformidad en lo establecido en el
Decreto 4730 de 2005 en su artiacuteculo 5deg El ciclo presupuestal comprende (i) Programacioacuten
del proyecto de presupuesto (Ley 819 de 2003 Artiacuteculo 8ordm Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo
3547) (ii) Presentacioacuten del proyecto al Congreso de la Repuacuteblica (Decreto 111 de 1996
Artiacuteculo 5152 Decreto 568 de 1996 Artiacuteculo 15) (iii) Estudio del proyecto y aprobacioacuten por
parte del Congreso de la Repuacuteblica Primer debate (Ley 819 de 2003 Artiacuteculo 1ordm Marco fiscal de
mediano plazo) comisiones econoacutemicas (Decreto 568 de 1996 Artiacuteculo 13) Segundo debate
en plenarias (Modificaciones por iniciativas parlamentarias o particulares) (iv) Liquidacioacuten
del Presupuesto General de la Nacioacuten (Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo 67 Decreto 4730 de
2005 Artiacuteculo 15 Decreto 2789 de 2004 SIIF Artiacuteculo 21) (v) Ejecucioacuten (Vi)
Seguimiento (vii) Evaluacioacuten Complementando este macroproceso (alfonso 1996) expreso
que se diferencian cuatro fases o tiempos alternos bien definidos dentro de la paraacutebola
presupuestal a saber el tiempo de preparacioacuten del presupuesto el de expedicioacuten el de
ejecucioacuten y el de fiscalizacioacuten (hellip)
43Contextualizacioacuten del macroproceso de planeacioacuten en el presupuesto
general de la Nacioacuten
Examinando la normas constitucionales legales jurisprudenciales y la doctrina se
ha descrito hasta este momento el macroproceso de planeacioacuten el cual se encuentra
ampliamente estructurado de acuerdo con el objetivo propuesto en este trabajo y se ha
establecido que este es un proceso macro compuesto por macro y microprocesos y entre
ellos se especificoacute el macroproceso de presupuestal de la nacioacuten Determinando que hace
parte integra de un proceso superior que para este trabajo identificamos como el
macroproceso de planeacioacuten toda vez que este es la base para poder cumplir las metas y
objetivos trazados en los planes de desarrollo
54
Dentro de este marco ha de considerarse como una vez aprobado el presupuesto en
los dos debates correspondientes en la caacutemara y el senado se abre paso o inicia un nuevo
proceso que permite la utilizacioacuten de los recursos asignados en el presupuesto general de la
nacioacuten y este es designado como la ejecucioacuten Contemplado en el Decreto 111 de 1996 que
compila la Ley 38 de 1989 la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el
estatuto orgaacutenico del presupuesto y establecioacute el numeral XI De la ejecucioacuten del
presupuesto Articulo 7173 y 89 Decreto 568 de 1996 Por el cual las reglamenta y define
este proceso en su numeral VII Denominado De la ejecucioacuten del presupuesto Que
comprende los artiacuteculos 19 al 39
Es en este proceso es donde se dan inicio los actos administrativos que concretan el
artiacuteculo dos de la constitucioacuten de 1991 y se inicia a establecer quizaacutes un control efectivo a
la destinacioacuten del recurso la cual debe ser utilizada observando los principios que rigen la
funcioacuten administrativa y la contratacioacuten estatal y la inobservancia de estos y de la
normatividad presupuestal se deriva la responsabilidad Penal Coacutedigo Penal Colombiano
Tiacutetulos XIV y XV denominado ldquoDelitos contra la Administracioacuten Puacuteblicardquo Disciplinaria
(Ley 734 de 2002) y Pecuniaria por parte de los funcionarios que tiene la competencia para
ordenar la ejecucioacuten del gasto Como se observa en la siguiente graacutefica
Grafica No 6 Capacidades de contratacioacuten Fuente Direccioacuten General de Presupuesto
Publicoacute Nacional
55
Esta descripcioacuten seraacute incompleta si dentro del macroproceso presupuestal que se
estaacute mostrando no se enuncia y describe los pasos a seguir para realizar el proceso de
afectacioacuten presupuestal que debe considerar ademaacutes de la ejecucioacuten de las apropiaciones
(Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo 89) que deben cumplir con el (Decreto 111 de 1996
Artiacuteculo 71 CDP) (Decreto 568 de 1996 Artiacuteculo 19) que garantiza la existencia de
apropiacioacuten presupuestal para la asuncioacuten de compromisos y posteriormente efectuar el
registro presupuestal operacioacuten mediante la cual se perfecciona el compromiso y se afecta
en forma definitiva la apropiacioacuten (Decreto 568 de 1996 Artiacuteculo 20) Las cuentas por
pagar reservas presupuestales (Decreto 568 de 1996 Artiacuteculo 37 3839 Decreto 1957 de
2007 Artiacuteculo 6deg El artiacuteculo 31 del Decreto 4730 de 2005) Vigencias fiscales futuras
(Decreto 1957 de 2007 Artiacuteculo 1deg) Los proyectos de inversioacuten puacuteblica regulados en el
(Decreto 2844 de 2010 Artiacuteculo 17 24 2526) que preveacute la actualizacioacuten antes de que
pierdan el registro asignado
De esta manera se ha demostrado que el macroproceso de presupuesto como sea
dicho no es una actividad suelta e independiente si no que ase parte de una actividad mayor
que para este trabajo se presenta como el macroproceso de planeacioacuten que ademaacutes de
contener el macroproceso presupuestal estaacute conformado por macro y microprocesos que
hacen tangible el cumplimiento del artiacuteculo 2 de la constitucioacuten poliacutetica de 1991 mediante
la aplicacioacuten y desarrollo de actividades y actuaciones de particulares y la
administracioacuten Que han permitido la asignacioacuten y posterior ejecucioacuten de los presupuestos
Capiacutetulo V
Sospecho que se deberiacutea introducir otra forma de separacioacuten de poderes Tambieacuten
pienso por supuesto que tales transformaciones de las instituciones poliacuteticas deberaacuten
realizarse en el marco de los principios constitucionales hoy reconocidos fundaacutendose
en el contenido universal de esos principiosrdquo
Juumlrgen Habermas
(akifrasescom 2018)
5 El Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten administrativa y contractual
del Estado
51Los principios en la funcioacuten administrativa y contractual del Estatal
La contratacioacuten estatal ha estado reglamentada inicialmente por el Decreto 222 de
1983 posteriormente la ley 80 de 1993 modificada por la ley 1150 de 2007 y por
muacuteltiples decretos de corta duracioacuten como lo fue el Decreto 66 de2008Decreto 2474 de
2008 Decreto 734 de 2012 sustituido por el Decreto 1510 de 2013 y el Decreto 1082 de
56
2015 que incorporo el anterior y el 734 aspecto inequiacutevoco de la inestabilidad juriacutedica por
la que Colombia ha atravesado en el afaacuten de corregir aspectos que afectan la satisfaccioacuten
de las necesidades del constituyente primario de conformidad con la carta poliacutetica en sus
artiacuteculos 1 y 2 Normas que deben ser satisfechas de conformidad al pronunciamiento de
la Corte constitucional en Sentencia C-449 de 1992 Del MP Alejandro Martiacutenez
Caballero donde expresa Para el cumplimiento de los fines del Estado es necesario el
aprovisionamiento de bienes y servicios [hellip] mediante la contratacioacuten [hellip] tendientes a
lograr los fines del Estado en forma legal armoacutenica y eficaz
Razoacuten por la cual mediante el Decreto 4170 de 2011 se crea la Agencia Nacional de
Contratacioacuten Puacuteblica ldquoColombia Compra Eficienterdquo para crear poliacuteticas claras de
transparencia evaluacioacuten y monitoreo del sistema de contratacioacuten Para lo cual le concede
funciones relacionadas con poliacuteticas planes y programas que permitan mejorar la
eficiencia y optimizacioacuten de recursos elaboracioacuten de manuales de los acuerdos marco de
precios y manuales guiacuteas identificacioacuten de riesgos elaboracioacuten y actualizacioacuten del plan
anual de adquisiciones pliegos de condiciones tipo para la contratacioacuten de conformidad
con el artiacuteculo 2 del Decreto 4170 de 2011
De esta circunstancia nace el hecho de que la gestioacuten contractual del Estado debe
estar vinculada siempre a la satisfaccioacuten de sus necesidades sociales generales como lo
sustento (Tafur Galvis 1997) Con observancia de los principios axioloacutegicos consagrados
en la constitucioacuten en los cuales debe enmarcarse las actuaciones de los funcionarios
puacuteblicos como de los particulares de los cuales se pueden enunciar los siguientes
La presuncioacuten de la buena fe Artiacuteculo 83 de la (Constitucion Politica de Colombia
1991) principio del cual se desprenden otros principios aplicables expliacutecitamente en el
ejercicio de la contratacioacuten del Estado como lo es el principio de economiacutea transparencia
autonomiacutea de la voluntad relacionados de la misma manera con los principios de la
funcioacuten administrativa consagrados en el artiacuteculo 209 de la constitucioacuten igualdad
moralidad eficacia economiacutea celeridad imparcialidad y publicidad Otros Principios
constitucionales relacionados con la contratacioacuten estatal son los consagrados en el
Artiacuteculo 6 responsabilidad empleados puacuteblicos Art 128 singularidad empleos puacuteblicos
Art 228 prevalencia del derecho (Sentencia 15324 2007) Art 29 debido proceso Art
84 no exigir documentos adicionales innecesarios Art 333 libertad econoacutemica Art 13
Igualdad Art 229 acceso administracioacuten de justicia Art 23 Derecho peticioacuten Art 74
Acceso documentos puacuteblicos Art 123 funciones empleados puacuteblicos Y Art 90
responsabilidad del Estado
Con relacioacuten a la ley 80 de 1993 se establecen los Art 24 transparencia Art 25
economiacutea Art 26 Responsabilidad Art 27 de la ecuacioacuten contractual Art 28 de la
interpretacioacuten de las normas contractuales Art 29 de la seleccioacuten objetiva Art 30 de la
estructura de los procesos de seleccioacuten coincidentes con el Art 13 de la ley 1150 de 2007
de los principios aplicables por entidades de reacutegimen contractual excepcional de la
57
funcioacuten administrativa Art 209 y de la gestioacuten fiscal de que tratan los artiacuteculos 267 de la
Constitucioacuten Poliacutetica y Art 5 de la ley 1150 de 2007 de seleccioacuten objetiva
Es significativa la importancia que tiene Los principios maacutexime si desarrollan
enunciados constitucionales los cuales es necesario distinguirlos de las otras normas del
ordenamiento juriacutedico Al respecto es conveniente trazar una hoja de ruta transitable que
permita al lector allanarse de manera clara sobre el concepto de principioacute su naturaleza
juriacutedica estructura alcances validez interpretacioacuten clasificacioacuten Aspectos reconocidos
y aceptados universalmente por su incidencia en la gestioacuten contractual del Estado y
especiacuteficamente en la etapa inicial identificada como precontractual Donde son realizados
los procesos de seleccioacuten25
Es prudente advertir que diferimos de esta afirmacioacuten y es fundamento para la
propuesta de este trabajo presentada considerar y argumentar que los principios no son
exclusividad de la etapa precontractual por ser aplicables en las tres etapas de
contratacioacuten y a todos los procesos de la funcioacuten administrativa Si se establece que estos
son los pilares fundamentales para cumplir los fines del Estado Y soportan el
macroproceso de planeacioacuten que no inicia tampoco en la etapa precontractual ni termina
con ella como se ve en la graacutefica
Grafica No 7 Principios Como Pilares Del Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten administrativa y contractual del Estado elaboracioacuten propia fuente CP 1991 Ley 80 de 1993Ley 1150 de 2007Estatuto de presupuesto
Esto implica abordar esta temaacutetica desde la teoriacutea de las fuentes del derecho Como
primer contacto y acercamientos con teoacutericos como (Sierrra Porto HUMBERTO A
1998) quien expreso Es el origen propio de las normas juriacutedicas del derecho positivo
mientras que para SAVIGNY son las causas de nacimiento del derecho general de las
instituciones juriacutedicas y de las reglas juriacutedicas A su vez KELSEN afirmo que son las
25 Concepto que para efectos argumentativos de este trabajo se han designado y mencionado como los microprocesos que hacen pate del macroproceso de planeacioacuten Entre ellos las modalidades de seleccioacuten
Art 2
4
Art 2
5
Art 2
6
Art 2
7
Art 2
8
Art2
9
Art 3
0
Art 3
1
Art 6
Art1
3
Art 2
3
Art 2
9
Art 7
4
At 8
3
Art8
4
Art 9
0
Art 1
23
Art 1
28
Art 2
09
Art 2
28
Art 2
29
Art 2
67
Art 3
33
Art-1
3 P
LA
NIF
IC
AC
IO
N
Art 14 A
nualidad
Art 15 U
niv
ersalidad
Art 16 U
nid
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Art 17 P
rogram
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n
integral
Art 18 E
specia
lizacioacute
n
Art 19 Inem
bargabilid
ad
Art 20
Coherencia
macroeconoacutem
ica
Art 21 H
om
eoacutestasis
presupuestal
Art 22 evolu
cioacute
n
Art 23asuncioacute
n
Art 24 vig
encia
s
futuras
PR
IN
CIP
IO
S G
EN
ER
AL
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D
EL
DE
RE
CH
O
DECRETO 111 DE 1996 Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989 la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de
1995 que conforman el estatuto orgaacutenico del presupuesto
MACROPROCESO DE PLANEACION
PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES 1991Ley 80 de 1993
Art 1
3
Art 5
ley 1150 de 2007
58
propias normas juriacutedicas que sirven de fundamento de validez al proceso de creacioacuten
normativa y GURVITCH distinguioacute dos formas El procedimiento teacutecnico de
comprobacioacuten del derecho y el fundamento de la fuerza obligatoria del derecho en vigor
el cual reside en los hechos normativos Finalmente en palabras de (ROSS) ldquoLas fuentes
del derecho son aquellos hechos y actos juriacutedicos resultados institucionales que son
normas juriacutedicas O dicho con otras palabras son las normas juriacutedicas como resultados
institucionales hechos o actos juriacutedicosrdquo Pag63
Asiacute las cosas se hace necesario entonces precisar la naturaleza juriacutedica de los
principios la cual en palabras de (Alexy 1983) los principios se deben entender como
ldquomandatos de optimizacioacutenrdquo que requieren ponderaciones a su vez MANUEL
FERNANDO QUINCHE en su obra ldquoDerecho Constitucional Colombianordquo cita a RUIacuteZ
MANERO precisa que los principios se pueden interpretar como normas generales
como normas que expresan los valores superiores de un ordenamiento juriacutedico como
normas programaacuteticas o directrices y finalmente como normas garantista del Estado
Dentro de este contexto se ha establecido que el ordenamiento juriacutedico del Estado
estaacute Compuesto por normas que deben ser diferenciadas especialmente en su estructura
aspecto considerado por autores como (ZAGREBELSKY G 1995) quien considera que
la norma ordena lo que se debe hacer o no hacer siendo indispensable Establecer las
diferencias entre las normas que constituyen reglas y las normas que constituyen
principiospag109 y ss
Para ilustrar mejor esta estructura (BOBBIO 2005) en sus escrito sobre la
clasificacioacuten de las normas juriacutedicas En Teoriacutea General del Derecho enuncio las normas
generales y particulares tambieacuten dio la distincioacuten entre afirmativas y negativas las cuales
se determinan por el uso de las palabras enunciando la clasificacioacuten ultima en normas
categoacutericas e hipoteacuteticas tomando como fundamento la finalidad que expresa cada una de
ellas (KELSEN 1983) Dentro del positivismo juriacutedico realiza una distincioacuten con bases
silogiacutesticas de las normas en primarias y secundarias A su vez (HART H L A 1990)
Realiza la distincioacuten entre normas de reconocimiento de cambio y de adjudicacioacuten Pero
por otro lado (DWORKIN R 1995) expresa existen normas primarias que aseguran
derechos e imponen obligaciones a los miembros de la comunidad Normas secundarias
establecidas coacutemo y por obra de quieacutenes se pueden formar reconocer modificar o
extinguir las normas primariasrdquo
Tras estas afirmaciones se aborda el pensamiento de autores como
CALSAMIGLIA PRIETO SANCHIacuteS HABERMAS DWORKIN ATIENZA Manual y
RUIacuteZ MANERO entre otros quienes han establecido diferentes criterios para diferenciar
las normas entre las reglas y principios al respecto (ZAGREBELSKY G 1995) afirmo
ldquoPor lo general las normas legislativas son reglas mientras que las normas
constitucionales sobre derechos y sobre la justicia son predominantemente principiosrdquo
59
Asiacute en torno a esta importante discusioacuten (SIECKMANN 2006) hablando sobre los
principios establece que estos deben ser entendidos como mandatos de accioacuten universales
especialmente por diferenciarse de las reglas por permitir la realizacioacuten de ponderaciones
en el marco de la fundamentacioacuten de la norma Sin desconocer estos aportes (PRIETO
SANCHIacuteS 1998) precisa las reglas y principios no pertenecen a dos clases de normas sino
a dos tipos de estrategias interpretativasrdquo p 47-63
Desde esta perceptiva (DWORKIN R ) Resalta la distincioacuten entre reglas y
principios sentildealando la utilizacioacuten de un orden loacutegico y explica las reglas son aplicadas en
la toma de decisiones en casos particulares de caraacutecter prescriptivo estas pueden ser vaacutelidas
o no contrario a estos sostiene los principios son vinculantes no tienen prescripcioacuten sus
enunciados no consagra consecuencias juriacutedicas son aplicables en los ldquohard casesrdquo donde
son esenciales para fundamentar derechos y obligaciones adoptados en una norma creada
Complementa esta afirmacioacuten CALSAMIGLIA agregando el criterio de diferenciacioacuten
debe referirse esencialmente a la justicia y equidad p 75-91
Otro marco de referencia sin duda es el presentado por (HABERMAS 2008)
sobre los derechos fundamentales como principios de un orden juriacutedico indicando [hellip] son
el fundamento [hellip] que legiacutetima el ejercicio de la autoridad la ejecucioacuten del poder y el
equilibrio de la fuerza como maacuteximas configurativas p 116
Por su parte (ALEXY Tres escritos sobre los derechos fundamentales y la teoriacutea de
los principios 2003) sostiene los principios son ldquomandatos de optimizacioacutenrdquo ponderables
ante un conflicto de colisioacuten que no implica la desaparicioacuten de uno u el otro que se pueden
cumplir o no mientras que las reglas son normas definitivas vaacutelidas las cuales se deben
cumplir y una desaparece ante la otra (ALEXY Teoriacutea de los derechos fundamentales
1993 paacuteg 81 y ss)
Cambia tu opinioacuten pero manteacuten tus principios
Cambia tus hojas pero manteacuten tus raiacuteces
Viacutector Hugo (1802-1885)
(brainyquotecom 2018)
52Los Principios y las altas cortes
521 Corte constitucional
A partir de lo dicho lo primero que se debe constatar son los pronunciamientos de
la corte constitucional sobre los principios en ponencia del Magistrado Ciro Angarita Baroacuten
en (Sentencia T-406 ( 1992) y sentencia C-539 de 2011 donde expresan lo siguiente
60
ldquo[hellip] los principios y las decisiones judiciales antes considerados como secundarios
[hellip] adquieren importancia excepcional Toda vez que son criterios finalistas e
instrumentos de solucioacuten concreta para el (juez) [hellip] Los principios [hellip] son una
pauta de interpretacioacuten ineludible por la simple razoacuten de que son parte de la
Constitucioacuten misma [hellip] tienen un caraacutecter general y por lo tanto una textura
abierta lo cual en ocasiones limita la eficacia directa de los mismos [hellip] necesitan
de otras normas constitucionales para poder fundamentar la decisioacuten judicial
(Sentencia C-818 2005) En Sentencia C-818 indico las funciones de los principios
en el ordenamiento juriacutedico siendo estos (i) Servir de base y fundamento del todo el
ordenamiento juriacutedico (ii) Actuar como directriz hermeneacuteutica para la aplicacioacuten de
las normas juriacutedicas con categoriacutea de reglas y (iii) En caso de insuficiencia
normativa concreta y especiacutefica ser utilizados como fuente integradora del derecho
CORTE CONSTITUCIONAL (9 agosto 2005)
El Magistrado Rodrigo Escobar Gil en sentencia C-818 (9 agosto 2005) Expreso sobre la
diferencia de los principios y las reglas
los principios y a las reglas son normas juriacutedicas [hellip] mandatos permisiones o
prohibiciones que delimitan y exigen un determinado comportamiento [hellip] mientras
las reglas se limitan a exigir un comportamiento concreto y determinado los
principios trascienden a la mera descripcioacuten de una conducta prevista en un precepto
juriacutedico para darle valor y sentido a muchos de ellos a traveacutes de la unificacioacuten de
los distintos pilares que soportan una institucioacuten juriacutedicardquo los principios [hellip] opera
prima facie sobre las reglas
522 El Consejo de Estado
Concordante con lo anterior y concretamente con relacioacuten al principio de planeacioacuten
contractual el Consejo de Estado ha expresado Con Ponencia de la magistrada Ruth Stella
Correa Palacio (Sentencia 31447 d 2007) expreso sobre los principios
Son los valores de la sociedad transformados por el derecho en criterios o
paraacutemetros de conducta fundamentales que instruyen y rigen las relaciones juriacutedicas en el
Estado pues a la vez que inspiran las reglas de conducta tambieacuten se proyectan en el
ordenamiento juriacutedico para irradiar e impregnar esos axiomas patrones modelos o
arquetipos de comportamiento eacutetico cultural o social a las situaciones generales e
individuales
De estos pronunciamientos sobre los principios se establece que cada uno de ellos se
encuentra claramente definidos aunque se expresen de manera general indeterminada que
son normas que pueden o no cumplirse y soportan decisiones judiciales mediante la
ponderacioacuten pero que el campo de contratacioacuten puacuteblica son disposiciones de contenido
especiacutefico de obligatorio acatamiento en toda la contratacioacuten sin diferenciar cual es la
modalidad de seleccioacuten del contratista Los cuaacuteles son trasparencia responsabilidad
61
seleccioacuten objetiva economiacutea celeridad imparcialidad y publicidad en armoniacutea con los del
209 de la carta tal como lo expreso la corte constitucional
ldquoEl sabio puede cambiar de opinioacuten
El necio nuncardquo
(Emmanuel Kant)
53Fundamentacioacuten del Macroproceso de Planeacioacuten
En la funcioacuten administrativa y contractual del Estado
Sobre la importancia de la planeacioacuten en la actividad administrativa y contractual
del Estado son varios los pronunciamientos del consejo de Estado que maacutes que definir o
establecer la planeacioacuten como un principio Describe macroprocesos y microprocesos que
se constituyen en la fundamentacioacuten para concretar la propuesta de este trabajo
relacionada a la configuracioacuten de la planeacioacuten como macroproceso en la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado entre los cuales se hacen las siguientes citas
jurisprudenciales
(Sentencia 16103 2009) ldquoLa planeacioacuten constituye un principio que debe orientar la
actividad contractual de las entidades estatales cuyo principal desarrollo estaacute
llamado a tener lugar durante las fases previa y preparatoria del contrato [hellip]que ha
de tener en la satisfaccioacuten de las necesidades puacuteblicas Se trata de alcanzar una
soacutelida justificacioacuten del gasto puacuteblico con el objeto de lograr un manejo oacuteptimo de
los recursos financieros del Estadordquo
(SANTOFINIO GAMBOA JO 2009) Expresa [hellip] El deber de planeacioacuten de los
contratos del Estado deben siempre corresponder a negocios debidamente disentildeados
pensados conforme a las necesidades y prioridades que demanda el intereacutes puacuteblico [hellip]
veacutease como desde este pronunciamiento ya se establece un primer proceso que se denomina
establecer la necesidad y esta debe ser prioritaria dentro del intereacutes puacuteblico
[hellip] se trata de exigir a las administraciones puacuteblicas una real y efectiva
racionalizacioacuten y organizacioacuten de sus acciones y actividades con el fin de lograr los
fines propuestos por medio de los negocios estatales [hellip] siguiendo el argumento
para contextualizar la planeacioacuten como el macroproceso se resalta como se hace
mencioacuten a acciones y actividades que estaacuten inmersas en microprocesos (procesos
de seleccioacuten de contratista)
[hellip] Si bien es cierto que el legislador no tipifica la planeacioacuten de manera directa
en la ley 80 de 1993 su presencia [hellip] es inevitable y se infiere de Los Artiacuteculos
209
Este articulo considerado fundamenta a un maacutes la propuesta de la planeacioacuten como
macro proceso toda vez que de acuerdo a lo dicho por el doctor Santofimio al sustentar la
planeacioacuten como principio en principios claramente definidos enunciados que se ajustan a
62
las caracteriacutesticas expuestas con anterioridad la planeacioacuten estariacutea relegada a un segundo
plano al hacer la ponderacioacuten encada cao en concreto a su vez todos y cada uno de ellos
establece microprocesos que permiten su realizacioacuten contextualizacioacuten y cumplimiento de
la misma manera al mencionar las funciones de las autoridades administrativas esta estaacuten
relacionadas con microprocesos y microprocesos que permiten el cumplimiento de la
misioacuten y objetivos de su institucioacuten u organismo estatal
Este argumento basado en el artiacuteculo 339 y 341 de la constitucioacuten poliacutetica
corresponde muy bien al objetivo propuesto de conceptuar la planeacioacuten como
macroproceso en la funcioacuten administrativa y contractual del Estado ya que a lo largo de su
enunciado describe macroprocesos que deben existir para la ejecucioacuten del presupuestos
como lo son el Plan nacional de desarrollo El plan de inversiones puacuteblicas donde se
enuncia su composicioacuten y la forma de elaboracioacuten sustentando claramente que la
planeacioacuten es un macroproceso como se ha explicado en el capiacutetulo uno en su tiacutetulo
Constitucionalidad del Macroproceso de planeacioacuten
Dentro de este contexto ha de considerarse ahora que siguiendo la argumentacioacuten
normativa utilizada para sustentar el principio de planeacioacuten con el artiacuteculo 25 Principio de
Economiacutea de la ley 80 de 1993 en sus numeral 6o refiere al Macroproceso que se debe
realizar denominado licitacioacuten como la necesidad de iniciar el macroproceso de
suscripcioacuten de contratos cuando existan las respectivas partidas o disponibilidades
presupuestales Actividades que tambieacuten son microprocesos que conforman el
macroproceso de planeacioacuten Con esto se puede precisar que la planeacioacuten ya no es como lo
afirma una actividad exclusiva de la etapa precontractual si se considera que las respectivas
partidas o disponibilidad presupuestal puede sufrir variaciones despueacutes de celebrado el
contrato
Habriacutea que decir tambieacuten que el numeral 7o del artiacuteculo 25 de la ley 80 de 1993
establece la necesidad de realizar ejecutar elaborar y anaacutelisis La conveniencia o
inconveniencia del objeto a contratar y las autorizaciones y aprobaciones para ello lo cual
necesariamente debe realizarse a traveacutes de microprocesos individuales o conjuntos que
permitan la recoleccioacuten de datos estadiacutesticas y demaacutes actividades que configuran o
establecen con mayor propiedad la planeacioacuten como macroproceso en la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado
Para los fines de fortalecer a un maacutes el concepto de macroproceso de planeacioacuten y
siguiendo argumentacioacuten normativa propuesta como sustento del principioacute de planeacioacuten se
considera el numeral 11 del artiacuteculo 25 de la ley 80 de 1993 Que sentildeala la realizacioacuten de
un macroproceso identificado como audiencia puacuteblica para la adjudicacioacuten en caso de
licitacioacuten Al igual que el numeral 12 Modificado por el art 87 Ley 1474 de 2011 Sentildeala
la realizacioacuten de otros microprocesos o macroprocesos seguacuten corresponde denominados
estudios disentildeos proyectos requeridos y los pliegos de condiciones Del numeral 13
Nuncia procesos presupuestales correspondientes a reservas presupuestales ajustes
resultantes de la aplicacioacuten de la claacuteusula de actualizacioacuten de precios del numeral 14 del
mismo artiacuteculo se enuncian los macroprocesos sobre presupuestos anuales [hellip] asiacute como
63
los que se originen en la revisioacuten de los precios pactados por razoacuten de los cambios o
alteraciones en las condiciones iniciales de los contratos por ellas celebrados Una vez maacutes
se aprecia que el macro proceso de planeacioacuten sobrepasa la etapa precontractual y es
aplicada en la esta contractual o potscontractual
Esta revisioacuten tan somera pero pertinente nos conduce a fortalecer nuestra
argumentacioacuten sobre el macroproceso de planeacioacuten mediante el anaacutelisis y considerando
del artiacuteculo 26 De la ley 80 de 1993 Sobre el principio de Responsabilidad En especial su
numeral 3o que sustenta y establece al igual que las normas antes citadas macroprocesos o
microprocesos que deben realizarse por las entidades y los servidores puacuteblicos previo a la
apertura de la licitacioacuten puacuteblica estos se identifican como pliegos de condiciones disentildeos
estudios planos y evaluaciones que fueren necesarios lo anterior se observa en la
caracterizacioacuten del proceso de planeacioacuten
Grafica No 8 Caracterizacioacuten del Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado como soporte los principios elaboracioacuten propia
fuente CP 1991 Ley 80de 1993 Normatividad contractual
64
65
54Procesos de seleccioacuten y el macroproceso de Planeacioacuten
Estos planteamientos sobre la configuracioacuten del Macroproceso de Planeacioacuten En la
funcioacuten administrativa y contractual del Estado se puede explicar y fundamentar mediante
el anaacutelisis de los diferentes procesos de seleccioacuten establecidos mediante la ley 80 e 1993
que instauro la Licitacioacuten puacuteblica y la contratacioacuten Directa La ley 1150 de 2007 adiciono
el concurso de meacuteritos y la seleccioacuten abreviada La ley 1474 de 2011 establecioacute en el
artiacuteculo 94 la Miacutenima cuantiacutea los cuales han contribuido de manera significativa a la
simplificacioacuten de proceso para la ejecucioacuten presupuestal para la adquisicioacuten de ciertos
bienes y servicios seguacuten las necesidades a satisfacer
Para los fines de nuestro argumento citaremos lo expresado por el Doctor (Luis
guillermo Avila Vinueza 2017) que no discute la importancia y bondades que han traiacutedo
ciertos procesos que geacutenero la ley 1150 de 2007 como la seleccioacuten abreviada mediante
subasta inversa para adquisicioacuten de bienes y servicios de caracteriacutesticas teacutecnicas uniformes
sin embargo considera
Que es mayor el mal que produce tanto procedimiento que las ventajas generales en
particular porque cada uno de los tiene sus propias reglas y etapas [hellip] generando
en ocasiones interpretaciones encontradas acerca de los procedimientos a seguir
Causando contantes yerros en especial al interpretar el articulo 26 numeral 5 de la
ley 80 de 1993 p37
Este punto se puede destacar observando El marco juriacutedico establecido para cada
uno de ellos Para la licitacioacuten puacuteblica el Artiacuteculo 30ordm- Reglamentado por el Decreto
Nacional 287 de 1996 De la Estructura de los Procedimientos de Seleccioacuten Y para los
demaacutes procesos se debe observar el Decretoacute 1082 de 2015 Destacado que s comuacuten para
todos la aplicacioacuten y observancia de los principios rectores enunciados anteriormente
Dentro de la ilustracioacuten que se ha realizado lo largo de este trabajo para argumentar
y fundamentar la propuesta planteada sobre la concepcioacuten de la lineacioacuten como el
macroproceso de la funcioacuten administrativa y contractual del Estado ha de ha de
considerarse la El interesante anaacutelisis realizado por el doctor (Luis guillermo Avila
Vinueza 2017) sobre los procedimientos establecidos para seleccionar los contratistas de
bienes y servicios donde destaca
[hellip] En principio se consideraba inconveniente someter a todas las entidades a
procedimientos uniformes siendo que las caracteriacutesticas las situacioacuten y necesidades
son diferente [hellip] que el proceso de licitacioacuten [hellip] reglado hasta sus iacutenfimos detalles
[hellip] podriacutea resultar inconveniente [hellip] para entidades en competencia con el sector
privado [hellip] De manera que la estructura de nuestra ley de contratacioacuten a lo que
atantildee a los procesos de seleccioacuten [hellip] quedo conformada por principios de orden
constitucional bastante limitados en su importancia por los actuales interpretes [hellip]
quienes consideran que la reglamentacioacuten legal [hellip] de los procesos de seleccioacuten no
llevan impliacutecito la aplicacioacuten de los principios universales [hellip] la incomprensioacuten de
66
los principios abrioacute las puertas a la existencia de regiacutemenes especiales [hellip] que
pretenden regirse por el reacutegimen privado[hellip]
[hellip] Esa es la causa de tener tantos procesos de seleccioacuten ameacuten de la existencia
inconmensurable de manuales de contratacioacuten [hellip] que expide Colombia compra
eficiente [hellip] muchos de los cuales remplazan la propia ley
Acudimos a esta argumentacioacuten para sentildealar y coadyuvar la propuesta desarrollada a
lo largo de los capiacutetulos elaborados donde se esquematiza la planeacioacuten como
macroproceso en la funcioacuten administrativa y contractual del Estado Creo indiscutible la
afirmaciones hechas por Doctor (Luis guillermo Avila Vinueza 2017) antes citadas las
cuales precisan que aunque existen principios claramente identificados y establecidos la
contratacioacuten estatal como la funcioacuten administrativa estaacute enmarcada en macroproceso
microprocesos y estos esta contenidos en un macroproceso que para fundamento de este
trabajo se denomina Macroproceso de planeacioacuten e cual esta soportado en los principios
como pilares fundamentales para lograr los fines del Estado tal como se observa en la
siguiente grafica propuesta
Para contextualizar maacutes claramente esta propuesta a continuacioacuten se presenta la
graacutefica No 10 El Macroproceso de plantacioacuten en la funcioacuten administrativa y contractual
del Estado Soportado en los principios pilares fundamentales de todo ordenamiento
juriacutedico Elaboracioacuten propia Fuente de informacioacuten ordenamiento juriacutedico colombiano
En eacutel se establece que el macroproceso de planeacioacuten comprende no solo la etapa
precontractual si no que por lo contrario soporta toda la actividad administrativa del
estado y no termina con la celebracioacuten del contrato ya que se observa en todas las etapas
de la contratacioacuten estatal donde se establecen responsabilidades y facilita la realizacioacuten de
ajustes y disminuir los riesgos
Con eacutel se apoya la propuesta de la necesidad de que los empleados del Estado
manejen la concepcioacuten de que la planeacioacuten es un macroproceso que entrelaza macro y
microprocesos que permiten el cumplimiento de sus funciones misioacuten y objetivos de sus
instituciones y no solo un grupo de actividades sistemaacutetica que pueden o no observarse al
tenerse como principio y que es la causa de las muacuteltiples investigaciones disciplinarias
penales y administrativas por detrimento en el erario puacuteblico
Graacutefica No 9 El Macroproceso de plantacioacuten en la funcioacuten administrativa y contractual del
Estado Soportado en los principios pilares fundamentales de todo ordenamiento juriacutedico
Elaboracioacuten propia Fuente de informacioacuten ordenamiento juriacutedico colombiano
67
Liquidacioacuten del contrato
Visitas e informes
Participacioacuten comunitaria
Solucioacuten Controversias contractuales
Garantiacuteas
Control fiscal E
TA
PA
PO
TS
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CO
NT
RA
CT
UA
L
Adiccioacuten del Contrato Perfeccionamiento del contrato
Publicacioacuten de contratos Clausulas excepcionales Ecuacioacuten
financiera y econoacutemica Manejo del anticipoacute Multas Ejecucioacuten de
garantiacutea
Silicio Administrativo Proacuterroga automaacutetica
Contrato adicional Modificaciones
Interpretacioacuten unilateral Nulidades
Ecuacioacuten financiera
Tasa de intereacutes moratoria supletiva
Liquidacioacuten del contrato
ET
AP
A
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NT
RA
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MACROROCESO PRESUPUESTAL
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Menor cuantia Concurso de meritos Contratacion Dircta Contratacion Minima Cuantia
subasta in
versa
Seleccioacuten AbreviadaP
re
cla
sif
ica
sio
n
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00
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6 Conclusiones
Cada diacutea en nuestro Estado y sin distinguir el partido poliacutetico que se encuentre de turno
dirigiendo la parte administrativa suceden nuevos casos de corrupcioacuten relacionados con el
manejo de los recursos puacuteblicos limitados destinados a cubrir las necesidades ilimitadas
que se tiene en todos los servicios puacuteblicos que contribuyen a la sostenibilidad crecimiento
y desarrollo social justo Para lo cual Colombia se organizoacute como un Estado Social de
derecho Estableciendo en su artiacuteculo segundo los fines esenciales del Estado (Constitucion
Politica de Colombia 1991 1991)
Cabe sentildealar que bajo estos paraacutemetros se debe realizar todas las actividades propias
de cada uno de los organismos e instituciones que conforman el Estado y que se desempentildea
en un aacuterea determinada con objetivos y funciones establecidas es decir la estructura de
Estado estaacute bien constituida y creada ya que con ellas se busca prestar los servicios
puacuteblicos necesarios con la correcta administracioacuten de los recursos la cual debe ser
eficiente eficaz utilizando para ellos los instrumentos y mecanismo creados para tal fin y
que para este caso en concreto corresponde a las normas y principios establecidos en la
Constitucioacuten Nacional de 1991 las leyes Decretos que la desarrolla como lo son Ley 80
de 1991 la ley 1150 de 2007 El Decreto 1082 de 2015
Dentro de este contexto juriacutedico se establecioacute que se debe realizar la programacioacuten
inversioacuten y gasto puacuteblico Maacutes sin embargo Habriacutea que decir tambieacuten que los empleados
puacuteblicos encargados de esta actividad se han venido adatando a estos procesos de manera
paralela con normatividad sancionada para tal fin y en la mayoriacutea de los casos aplican las
normas de manera tacita y sistemaacutetica razoacuten por lo cual es de gran importancia que
conozcan la distincioacuten entre normas que son reglas y normas que son principios Aspectos
que han sido ampliamente discutidos y definidos por doctrinantes juristas y filoacutesofos
como (ALEXY Teoriacutea de los derechos fundamentales 1993) (DWORKIN R 1995)
(ROSS) entre otros
Como primera conclusioacuten Se tiene que la discusioacuten sobre los principios estaacute
ampliamente debatida y se encuentra estructurada en documentos especializados elaborados
por juristas doctrinantes y filoacutesofos donde se establece su naturaleza juriacutedica y demaacutes
caracteriacutesticas y para precisar su definicioacuten y siguiendo a (DWORKIN R ) Se establece
que los principios se diferencian de las reglas [hellip] en que estas se aplican en la toma de
decisiones en casos particulares de caraacutecter prescriptivo estas pueden ser vaacutelidas o no
contrario a estos sostiene los principios son vinculantes no tienen prescripcioacuten sus
enunciados no consagra consecuencias juriacutedicas son aplicables en los ldquohard casesrdquo donde
son esenciales para fundamentar derechos y obligaciones adoptados en una norma creada
Por su parte (ALEXY Tres escritos sobre los derechos fundamentales y la teoriacutea de
los principios 2003) sostiene los principios son ldquomandatos de optimizacioacutenrdquo ponderables
ante un conflicto de colisioacuten que no implica la desaparicioacuten de uno u el otro que se pueden
69
cumplir o no mientras que las reglas son normas definitivas vaacutelidas las cuales se deben
cumplir y una desaparece ante la otra p81 y ss
Con esto en mente Se establece que en la mayoriacutea de los empleados puacuteblicos tiene la
concepcioacuten de que la planeacioacuten es un ldquoprincipiordquo sustentado en los diferentes
pronunciamientos que ha realizado las altas cortes en el que se destaca
La Corte Constitucional ldquolos principios () consagran prescripciones juriacutedicas
generales que suponen una delimitacioacuten poliacutetica y axioloacutegica reconocida y en
consecuencia restringen el espacio de interpretacioacuten lo cual hace de ellos normas de
aplicacioacuten inmediata tanto por el legislador como por el juezrdquo
Consejo de Estado (Sentencia 31447 d 2007) Sala de lo Contencioso
Administrativo Seccioacuten Tercera Consejera ponente Ruth Stella Correa Palacio Que
preciso
[hellip] Por lo tanto el principio de economiacutea en cuya esencia se encuentra el deber de
planeacioacuten del contrato [hellip] De tal manera que es cuestionable todo acto de
negligencia desidia o falta de planeacioacuten u organizacioacuten estatal en la toma de
decisiones puacuteblicas que generan situaciones contrarias a la leyrdquo
De esta circunstancia nace el hecho de que la planeacioacuten se ha tomada como un
principio el cual definen refirieacutendose a los principios consagrados en los artiacuteculos
24252627 de la ley 80 de 1993 y 209 de la constitucioacuten Resaltando que es transversal a
ellos Y como los demaacutes este es Aplicables uacutenicamente en la etapa precontractual lo que
causa deficiencias en la celebracioacuten yo ejecucioacuten de los contratos Por su constante
inobservancia omisiones hechas por los empleados puacuteblicos y proponentes quienes han
adoptado los conceptos de cada principio como formalismos requisitos o actividades que
se deben realizar para ejecutar los presupuestos de acuerdo con cada modalidad de
seleccioacuten Muestra de ello es la estadiacutestica de investigaciones disciplinarias penales
disciplinarias y fiscales por el detrimento patrimonial del Estado
En consecuencia hace parte de esta conclusioacuten la afirmacioacuten que es indispensable
que los empleados puacuteblicos y los empleados del Estado cambien su percepcioacuten y concepto
de la planeacioacuten como principioacute y empiecen a aceptar que es el macroproceso de la funcioacuten
administrativa del Estado Que contiene otros macroprocesos y microprocesos que deben
ser integrados y en lazados desde la identificacioacuten de la necesidad hasta la liquidacioacuten del
contrato y que este macroproceso esta soportado en los principios como pilares de la
administracioacuten del Estado
Como una segunda conclusioacuten y luego de efectuar una revisioacuten conceptual sobre la
definicioacuten de Administracioacuten de autores como (Koontz Heinz Werhrich amp Marck
Cannice Administracioacuten 212) (ZAGREBELSKY G 1995) (Garcia Galindo amp Bolivar
Ramirez Fundamentos de Gestioacuten Puacuteblica Hacia un Estado eficiente 2014) que
pertenecen a diferentes aacutereas del conocimiento como lo es la administracioacuten de empresa el
derecho administrativo y la economiacutea se concluyoacute
70
La administracioacuten puacuteblica no difiere de la administracioacuten privada esta es aplicable
en ambos sectores y el uacutenico distanciamiento es el origen del recurso De esta manera nos
orientamos a establecer la definicioacuten de planeacioacuten actividad que se encuentra inmersa en
la administracioacuten De acuerdo con el pronunciamiento del Doctor Carlos Ramiacuterez Cardona
en el (2010) en el anaacutelisis efectuado por eacutel En su libro Fundamentos de administracioacuten
Donde ofrece una definicioacuten que recoge y compila todos estos conceptos y lo expresa
diciendo
[hellip] La administracioacuten es una actividad humana por medio de la cual las personas
procuran obtener unos resultados Esa actividad humana se desarrolla al ejecutar
los procesos de planear organizar dirigir coordinar y controlarrdquo paacuteg 59
De lo anterior queda definido y se tiene como una conclusioacuten que la planeacioacuten es
un proceso de lo que se desprende la soportado en pilares que definimos como principios y
en eacutel se encuentran otros procesos concepto que se apoya con lo expuesto por Doctor Cesar
Silva Hincapieacute 1993 citando (Areas osorio 2005) quien Precisa que teacutermino planeacioacuten
Significa
una poliacutetica una norma de administracioacuten puacuteblica un sistema un plan una
estrategia o un proceso [hellip] que encierra todos los elementos los cuales estaacuten
iacutentimamente entrelazados y cada uno cumple su misioacuten completando asiacute el proceso
para la consecucioacuten de los fines perseguidos [hellip] Como proceso indica un camino
un procedimiento en cierta forma una reglamentacioacuten [hellip] Lo que siacute ha quedado
claro es que la planeacioacuten contribuye a lograr el desarrollo en una forma maacutes
adecuada loacutegica racional y juriacutedica (Hincapie 1993)
(Koontz Administracioacuten paacuteg 212) El proceso de planeacioacuten es el primer
paso hacia la administracioacuten efectiva eficiente y por consiguiente eficaz
Del ordenamiento juriacutedico y en especial de las normas constitucionales analizadas y
comentadas se concluye que en ellas estaacute estructurado el macroproceso de planeacioacuten que
involucra procesos de todas las instituciones del Estado en todos sus niveles de decisioacuten de
la Administracioacuten Puacuteblica centralizada y descentralizada Toda vez que describen procesos
que se deben cumplir ara la funcioacuten Administrativa y contractual del Estado
Como cuarta conclusioacuten se establece que la evolucioacuten del macroproceso de
planeacioacuten ha conllevado a que Colombia mediante sus Planes de Desarrollo y Seguridad
Social Implementados des 1969 Haya establecido un macroproceso presupuestal moderno
que estaacute inmerso en el Macroproceso de planeacioacuten desde la identificacioacuten de las
necesidades hasta la liquidacioacuten de los contratos y ha servido para proyectar a Colombia
como un paiacutes de una economiacutea y crecimiento estable al punto de pertenecer a la OCDE que
tiene como misioacuten promover poliacuteticas que mejoren el bienestar econoacutemico y social de las
personas alrededor del mundo (OCDE 2018)
Habriacutea que decir tambieacuten como una quinta conclusioacuten que al adoptar la planeacioacuten
como el macroproceso de la funcioacuten puacuteblica y contractual del Estado permite que se integre
71
e incorporen los principios propios de la planeacioacuten como lo son Principio de flexibilidad
(Para adaptarse a cambios) Principio de universalidad Principio de racionalidad (Que
permite la toma de decisiones por la razoacuten y loacutegica No en valores y emociones) Principio
de precisioacuten Factibilidad (Analizando los fundamentados de la experiencia y la realista)
Compromiso factor limitante (requiere escoger la mejor liacutenea de accioacuten) inherencia Por
esto se concluye que el macroproceso de planeacioacuten es la guiacutea necesaria para integra
micro y macroprocesos de la actividad administrativa del Estado permitiendo control y
fiscalizacioacuten Ya que conduce al cumplimiento de los objetivos
Lo que quiere decir que la planeacioacuten es el macroproceso que contiene toda la
actividad administrativa de la funcioacuten puacuteblica que inicia con la identificacioacuten de las
necesidades y no termina con su satisfaccioacuten ya que ella coexiste con la misma hasta su
extincioacuten
El macroproceso de planeacioacuten no es ponderable es de obligatorio cumplimiento
observancia y aplicacioacuten lo que permite detectar de manera precisa responsabilidades
penales administrativas y disciplinaria Diferenciaacutendose de los principios ya que estos
pueden o no aplicarse
El macroproceso de planeacioacuten es flexible por ello permite hacer los ajustes
necesarios a cada actividad que lo componen
El macroproceso de planeacioacuten tiene como pilares los principios constitucionales
legales que son invariables razoacuten fundamental para excluir la planeacioacuten como principio
El macroproceso de planeacioacuten permite un mejor anaacutelisis de la necesidad para
determinar su prioridad su satisfaccioacuten y su sostenibilidad Lo que no se obtiene en la
actualidad al considerar la planeacioacuten como un principio intriacutenseco en las normas aplicables
en la etapa precontractual o especiacuteficamente en la escogencia de un proponente que
suministre bienes y servicio para cubrir las necesidades del Estado en todos sus niveles de
la administracioacuten
De esta manera este trabajo se constituye en una primera aproximacioacuten al estudio
sobre la configuracioacuten de la planeacioacuten como el macroproceso de la funcioacuten administrativa
y contractual del Estado
Con ninguacuten otro propoacutesito que realizar una propuesta sobre el concepto de
planeacioacuten como el macroproceso que sostiene toda la actividad administrativa del Estado
desde la identificacioacuten de las necesidades y su inclusioacuten en los Planes de desarrollo hasta la
liquidacioacuten del contrato y el vencimiento de sus garantiacuteas donde se considera que se da por
terminado y o satisfecha la necesidad de la sociedad en cumplimiento del artiacuteculo 2 de la
Constitucioacuten Poliacutetica 1991 Macroproceso que esta soportado en los pilares fundamentales
de todo ordenamiento juriacutedico identificados como principios expliacutecitos impliacutecitos o extra
sistemaacuteticos Constitucionales y legales
Este trabajo solo pretende extrae de la naturaleza juriacutedica de la estructura de
clasificacioacuten y distincioacuten de los principios la planeacioacuten donde se encuentra en la
72
actualidad Y su aplicacioacuten estaacute siendo deficiente y es la causa de muacuteltiples investigaciones
disciplinarias fiscales y penales por su omisioacuten con dolo o culpa donde se causa
millonarias peacuterdidas de recursos puacuteblicos
Es asiacute como Se presenta la propuesta de concebir la planeacioacuten como el
macroproceso de la funcioacuten administrativa y la contratacioacuten estatal donde se encuentran
incluidos todos los procesos macro o micro que se requieren para la utilizacioacuten eficiente y
eficaz de los recursos tangibles e intangible del Estado Que en la actualidad estaacuten expresos
o expliacutecito en el ordenamiento juriacutedico con algunas excepciones por lo que se requiere
regulacioacuten donde se precisen procesos y responsabilidades que permitan mejorar y adaptar
los procesos
Lo que nos lleva a decir que con esta propuesta se da inicio y se indica el camino
para el debate acadeacutemico y poliacutetico si es el caso que permitan profundizar fundamentar y
estructurar mejor esta propuesta que quizaacutes contribuya a disminuir el detrimento fiscal por
actos de corrupcioacuten que omiten procesos orientados a una correcta utilizacioacuten de recurso
En el ejercicio de la funcioacuten admistratiava del Estado
Promoviendo con este un anaacutelisis y reflexioacuten criacutetica contextualizando elementos
que soportan la necesidad de romper concepciones yo paradigmas prestablecidos tal
como lo propuso para su eacutepoca y con su teoriacutea sobre la administracioacuten Taylor que en
esencia es una revolucioacuten mental completa por parte de todos los que participan en la
funcioacuten administrativa y contractual del Estado
Al respecto conviene motivar la planeacioacuten como el primer macroproceso de la
funcioacuten administrativa para disminuir las fallas en la contratacioacuten estatal
admitiendo que ha llegado el momento de realizar un cambio en la concepcioacuten y
significacioacuten de la planeacioacuten por parte de quienes intervienen en el proceso de
adquisicioacuten de bines y servicios los cuales deben salir del discernimiento de que la
planeacioacuten es un principio uacutenicamente aplicable en la etapa precontractual y no
el primer macroproceso que permite cumplir los fines estatales
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9
Tabla de Graficas
Paacuteg
Graacutefico
No 1
El proceso de Planeacioacuten Informacioacuten Extraiacuteda de la introduccioacuten
(Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970 paacuteg 13)
34
Graacutefico
No 2
Las instituciones y los Planes Informacioacuten Extraiacuteda de la introduccioacuten
(Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970 paacuteg 16)
35
Grafica
No 3
Del Macroproceso de elaboracioacuten de los Planes de desarrollo y el sistema
de planificacioacuten elaboracioacuten propia informacioacuten extraiacuteda de la
(Constitucion Politica de Colombia 1991) Tiacutetulo XIII Capiacutetulo I Y II
46
Grafica
No 4
Fuente Departamento nacional de planeacioacuten Decreto 111 de 1996
Artiacuteculo 9 Banco Nacional de Programas y Proyectos
51
Grafica
No 5
Fuente Direccioacuten General del Presupuesto Puacuteblico Nacional
Presupuesto Anual de la Nacioacuten Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo 10 La
Ley Anual sobre el Presupuesto General de la Nacioacuten es el instrumento
para el cumplimiento de los planes y programas de desarrollo econoacutemico
52
Grafica
No 6
Capacidades de contratacioacuten Fuente Direccioacuten General de Presupuesto
Publicoacute Nacional
54
Grafica
No 7
Principios como Pilares del Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado elaboracioacuten propia fuente CP
1991 Ley 80 de 1993Ley 1150 de 2007Estatuto de presupuesto
57
Grafica
No 8
Caracterizacioacuten del Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado como soporte los principios
elaboracioacuten propia fuente CP 1991 Ley 80de 1993 Normatividad
contractual
64
Grafica
No 9
El Macroproceso de planeacioacuten en la funcioacuten administrativa y contractual
del Estado Elaboracioacuten propia Fuente de informacioacuten ordenamiento
juriacutedico colombiano
67
10
INTRODUCCION
Este trabajo articula e incorpora conceptos y teoriacuteas planteadas desde diferentes
disciplinas acadeacutemicas como lo son La Administracioacuten de Empresas La Administracioacuten
Puacuteblica La Economiacutea el Derecho administrativo Enfoques que permiten orientar y
establecer el punto de partida para cumplir con el objetivo propuesto Sobre la planeacioacuten
promoviendo con este un anaacutelisis y reflexioacuten criacutetica contextualizando elementos que
soportan la necesidad de romper concepciones yo paradigmas prestablecidos tal como lo
propuso para su eacutepoca y con su teoriacutea sobre la administracioacuten Taylor la cual designo como
cientiacutefica que en esencia es una revolucioacuten mental completa por parte de todos cuantos
forman una empresa [hellip] y que surge de aplicar el meacutetodo cientiacutefico [hellip] Ello implica un
cambio total en las mentes y en la manera de actuar de todos los miembros de la empresa2
Asiacute quizaacutes se puede percibir entender y aplicar la planeacioacuten como el macroproceso de la
funcioacuten administrativa y la contratacioacuten estatal y no como un principio transversal
impliacutecito aplicable como requisito o formalidad a cumplir en la ejecucioacuten de los recursos
del estado a traveacutes de las diferentes modalidades de seleccioacuten (Ponce 1994 paacuteg 113)
Estas disciplinas acadeacutemicas cumplen la funcioacuten de delimitar el marco de
desarrollo y ejecucioacuten del macroproceso de planeacioacuten que se propone Determinando su
interaccioacuten naturaleza medios y fines de manera precisa basada en experiencias que a
traveacutes de la historia el hombre ha acumulado para su conservacioacuten y realizacioacuten de las
personas (Palomino 2000 paacuteg XIII)
Si bien todas las disciplinas tienen un llamado histoacuterico estas se basan en no pocos
principios e instituciones siendo necesario establecer desde ya que el hombre para su
realizacioacuten necesariamente debe satisfacer sus necesidades Individuales colectivas seguacuten
lo sentildealo en su teoriacutea ampliamente aceptada el principal representante del
Neohumanorrelacionismo Abraham Maslow como se citoacute en (HernandezS 2012 paacuteg
133) ldquoexisten dos grandes necesidades del hombre las primarias que se refieren a las
necesidades fisioloacutegicas y de seguridad y las secundarias que son de caraacutecter psicoloacutegico-
social Fundamentales para la convivencia humana
Actividad que le exige la utilizacioacuten de muacuteltiples y diversos recursos que
encuentra en su entorno que puede tomar de forma directa o que son proporcionados por
otros hombres que crean sus propias organizaciones instituciones yo empresas estos
recursos le permiten satisfacer necesidades de gran importancia que se materializa
2 Empresa Termino que en este trabajo utilizaremos para describir tanto las organizaciones yo instituciones privadas
como puacuteblicas Ya que se refiere a un negocio a una dependencia gubernamental (Koontz Heinz Werhrich amp Marck Cannice Administracioacuten 212)
11
siempre con la toma de sus decisiones (Ramirez 2010 paacuteg 17) que influyen en su
comportamiento y aplica en su interaccioacuten con la sociedad
Sociedad que sin duda alguna como nos dice la Doctora Marta Elena salcedo
Ballesteros en su obra Se ha estructurado y conformado a traveacutes de diversas ideologiacuteas y
sistemas econoacutemicos que exigen para su estudio conocer
uml [hellip] la concepcioacuten poliacutetica en su devenir histoacuterico pues posibilita ubicar el
Cuaacutendo el Coacutemo y el Por queacute de lo diversos principios que hoy animan las
opciones de ordenacioacuten y desarrollo social ya que tras las estructuras de los Estados
y de las Constituciones subyace un punto de vista ideoloacutegico desde el cual se
propone una manera de organizar la sociedad siendo asiacute el conocimiento de eacutesta
una herramienta fundamental para la comprensioacuten tanto de la poliacuteticas estatales
como de la intencionalidad juriacutedica en su emanacioacuten de normas positivasrdquo
(Salcedo Ballesteros 2000 paacuteg XIX)
Al respecto conviene decir que la funcioacuten administrativa y contractual del Estado no
asido la excepcioacuten Maacutes auacuten si se considera que son el instrumento para la satisfaccioacuten de
las necesidades de la sociedad y el cumplimiento de los fines del Estado3 fundamentado su
actividad en la aplicacioacuten de los principios tanto los de la funcioacuten administrativa
consagrados en la Constitucioacuten Poliacutetica sentildealados en el artiacuteculo 209 Superior como los
principios propios establecidos en las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007
Al lado de ello se tiene que aunque no se encuentre concretado de manera expresa
en el ordenamiento juriacutedico se toma como principio rector aplicable en la etapa
precontractual en la contratacioacuten estatal el llamado principio de planeacioacuten justificado en
jurisprudencias de las altas cortes y con base a ellas como fuentes del derecho doctrinantes
hacen mencioacuten a eacutel de manera reiterativa al igual que los empleados del Estado que tiene
alguna participacioacuten por sus funciones en esta actividad a la cual le dan amplia
aplicabilidad de manera sistemaacutetica y como requisito a cumplir sin verificar si es correcta o
no situacioacuten que se exterioriza como lo indica el Doctor (GUZMAN ARROYO 2012)
cuando
3 Articuloacute 2 Constitucioacuten Poliacutetica 1991 Son fines esenciales del Estado servir a la comunidad promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios derechos y deberes consagrados en la Constitucioacuten facilitar la participacioacuten de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econoacutemica poliacutetica administrativa y cultural de la Nacioacuten defender la independencia nacional mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia paciacutefica y la vigencia de un orden justo
Las autoridades de la Repuacuteblica estaacuten instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida honra bienes creencias y demaacutes derechos y libertades y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares
12
[hellip] en diferentes investigaciones de caraacutecter disciplinario penal y fiscal se sentildeala
que uno de los motivos que han llevado a la inejecucioacuten de los contratos o a la
ejecucioacuten deficiente de los mismos se debe a la falta de planeacioacuten por parte de los
servidores puacuteblicos o particulares encargados de elaborar unos estudios previos
serios que le den la seguridad al Estado que lo que se pretende adquirir o ejecutar es
realmente lo que se requiere bajo unas condiciones teacutecnicas y financieras
previamente analizadas y definidas por la entidad respectiva p75-119
Esta concepcioacuten de principioacute de planeacioacuten pareciera desdibujarse un poco cuando
se intenta definir como un principio en materia contractual y para ello se remiten
inmediatamente a los principios claramente establecidos e independientes como lo es el
principio de legalidad economiacutea responsabilidad Luego de deducir el deber de
planeacioacuten en el aacutembito contractual en presupuestos que sentildealan juristas y doctrinantes
como (SANTOFIMIO GAMBOA Jaime Orlando 2009) donde afirman que
la estructuracioacuten regulacioacuten o extincioacuten de relaciones juriacutedicas patrimoniales deben
siempre corresponder a negocios debidamente disentildeados pensados conforme a las
necesidades y prioridades que demanda el intereacutes puacuteblico es decir que el
ordenamiento juriacutedico busca que el contrato estatal no sea el producto de la
improvisacioacuten ni de la mediocridad (SANTOFIMIO GAMBOA Jaime Orlando y
BENAVIDES 2009)
Al mismo tiempo Expresan
Esto se logra a traveacutes de la elaboracioacuten de estudios previos que contengan la
sustentacioacuten material de todas y cada una de las decisiones trascedentes que
justifican sustentan y razonan el negocio mismo que la administracioacuten pretende
celebrar Se trata de una de las maacutes importantes exigencias de fondo de todo el
proceso de seleccioacuten ya que por medio de ella se da cumplimiento al principio
garantiacutestico de la motivacioacuten material de las decisiones que habraacuten de regir la
actividad contractual en todos sus aspectos Pp 43-44
Dentro de este contexto Se establece que son varios los procesos que el empleado
puacuteblico debe cumplir relacionados con los artiacuteculos 24 2526 de la ley 80 de 1993 y lo
expresado por la ley 1150 de 2007 Decreto 1082 de 2015 para el cumplimiento al
mencionado principio de planeacioacuten contractual
Sin embargo esta revisioacuten y reflexioacuten normativa nos coloca de manera directa en el
tema central de este artiacuteculo la aplicacioacuten del concepto de planeacioacuten como macroproceso
en ejecucioacuten del presupuesto del Estado el cual es tomado como un principio de la
contratacioacuten estatal sin estar como ya se describioacute establecido y definido por el sistema
normativo y a la vez este es usado bajo el precepto interpretacioacuten y significacioacuten que se
da en la praacutectica diaria En este sentido es necesario precisar que los significados estaacuten
conformados por creencias supuestos valores y saberes como lo sentildeala (Listoacuten y Zeichner
1997)
13
Estas observaciones iniciales permiten reconocer y reafirmar que las poliacuteticas
puacuteblicas en contratacioacuten estatal suponen articular dos aspectos esenciales para ejecucioacuten de
los recursos del Estado como lo es el ldquodeber serrdquo y el del ldquoesrdquo Que permiten establecer de
manera independiente pero a la vez complementaria los procesos para la toma de
decisiones y sus liacuteneas de accioacuten para tomar la mejor decisioacuten
Aquiacute vale la pena hacer una pequentildea digresioacuten sobre el trabajo base del presente
texto que se fundamenta esencialmente en que las personas involucrada en la contratacioacuten
estatal deben desaprender el significado del concepto de planeacioacuten que aplican desde su
perspectiva profesional como principio y empezar a darle aplicacioacuten como el primer
macroproceso dentro de la funcioacuten administrativa y contractual del Estado que facilita la
gobernabilidad que le corresponde al Estado como el ejercicio de la autoridad poliacutetica
econoacutemica y administrativa que gestiona los asuntos de un paiacutes a todos los niveles que
comprende los mecanismos los procesos y las instituciones a traveacutes de las cuales los
ciudadanos articulas sus intereses ejercen sus derechos cumplen con sus obligaciones y
median sus diferencias ( Programa de las naciones unidas para el desarrollo 2004ordf)
En este orden de ideas el objetivo general de este artiacuteculo se fundamenta en el
interrogante iquestSe puede conceptuar la planeacioacuten como el macroproceso de la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado y no solo como un principio trasversal de la
contratacioacuten puacuteblica
A partir de este planteamiento se inicia una inmersioacuten y exploracioacuten dirigida a la
conceptualizacioacuten de la Planeacioacuten desde ordenamiento juriacutedico que se tiene y aplica en la
actualidad para la ejecucioacuten del erario puacuteblico en las entidades estatales por parte de los
servidores puacuteblicos y contratistas Dentro de este marco ha de considerarse el concepto y
alcance de la planeacioacuten aplicado a la contratacioacuten del Estado
Con esta liacutenea de argumentacioacuten y para resolver este interrogante el problema de
investigacioacuten estaacute planteado en el plano de la funcioacuten Administrativa del Estado como
persona juriacutedica con muacuteltiples funciones por lo que se establecen objetivos especiacuteficos
Los cuales se desarrollan en cinco capiacutetulos asiacute
En el Capiacutetulo Primero se expondraacuten y advertiraacuten los aspectos dogmaacuteticos relativos
a la naturaleza concepto y evolucioacuten doctrinaria jurisprudencial del concepto de
Administracioacuten para contrastar la planeacioacuten como principio yo macroproceso desde el
nivel normativo teoacuterico doctrinal y jurisprudencial tomando como punto de partida la
Teoriacutea de la administracioacuten cientiacutefica Mediante una exposicioacuten esencialmente descriptiva
con un eacutenfasis en las necesidades del hombre Fundamentales para la convivencia humana
Aspectos histoacutericos que permitan establecer cuaacutel fue el contexto en que la sociedad ha
organizado la manera de utilizar los recursos que integran los factores de produccioacuten que
permiten el crecimiento y desarrollo econoacutemico del Estado Mediante esta metodologiacutea se
pretende precisar si existe o no diferencia entre la administracioacuten Puacuteblica y la privada y si
sus conceptos o dogmaacutetica son aplicables a la funcioacuten administrativa y contractual del
14
Estado y si desde alliacute se puede plantear la planeacioacuten como un proceso desde el punto vista
teoacuterico y conceptual constitucioacuten de 1991 de donde se desarrollan integran el
ordenamiento juriacutedico y las leyes que la desarrolla Buscando ofrecer un panorama que
contextualice y explique de una mejor manera d revisioacuten y reflexioacuten normativa que nos
coloque de manera directa en el tema central de este artiacuteculo la aplicacioacuten del concepto de
planeacioacuten como macroproceso en ejecucioacuten del presupuesto del Estado
En el Capiacutetulo segundo se establece la interpretacioacuten naturaleza alcance y
delimitacioacuten del macroproceso de planeacioacuten factores de implementacioacuten buscando
establecer si es una poliacutetica una norma de administracioacuten puacuteblica un sistema un plan una
estrategia o un proceso Instrumento de desarrollo en el Estado Colombiano construyendo
asiacute un mapa confiable que ilustre cuaacutel ha sido la posicioacuten y evolucioacuten histoacuterica de los
organismos e instituciones creados para implementar y desarrollar el macroproceso de
planeacioacuten En Colombia Estableciendo su marco normativo Constitucional y legal Que
estructure la planeacioacuten como el macroproceso Constitucional donde se incorporan
elementos esenciales de microeconomiacutea y macroeconomiacutea Como lo son el capital el
Trabajo la Empresa refirieacutendose a que todas ellas cumplen una misioacuten dentro de la
sociedad establecen objetivos y para cumplirlos requieren adquirir asignas y distribuir
recursos de capitales independientes o fiscales
En el Capiacutetulo Tercero se examinaraacute las divergencias y convergencia del de la
planeacioacuten implementada en la gestioacuten puacuteblica el cual no es restringida y aplicable
uacutenicamente en el proceso de contratacioacuten estatal en su etapa precontractual Toda vez que
se ha estructurado como el macroproceso de la funcioacuten administrativa por excelencia del
Estado mediante la implementacioacuten e incorporacioacuten de diversos procesos desde el antildeo
1969 con el primer Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social denominado Planes y
programas de desarrollo hasta la implementada para el periodo 2014-2018 Todos por un
nuevo paiacutes paz equitativa y educacioacuten
Por lo que resulta relevante resaltar los procesos que cada uno de estos planes de
desarrollo crearon e implementaron en la estructura del macroproceso de planeacioacuten que
hoy se propone y que es el que soporta toda la funcioacuten administrativa del Estado teniendo
como Pilares los principios Que estaacuten plenamente definidos e identificados en el
ordenamiento juriacutedico y son independientes uno del otro entonces la planeacioacuten no solo
estaacute presente en los procesos de seleccioacuten de contratista para la ejecucioacuten de recursos
puacuteblicos asignados que hace el Estado en la etapa precontractual
De esta circunstancia nace el hecho de que el macroproceso de planeacioacuten articule
otros procesos que se inician con anterioridad a la elaboracioacuten de los planes de desarrollo
de cada gobierno presidencial o territorial ya que en eacutel se deben analizar y plantear
soluciones a la problemaacutetica del paiacutes estableciendo objetivos estrategias que permitan
prestar los servicios puacuteblicos esenciales establecidos en la constitucional Nacional que se
constituyen en las necesidades insatisfechas de los administrados y permite considera la
planeacioacuten como el macroproceso de la funcioacuten administrativa y contractual del Estado
15
En el Cuarto capiacutetulo se mostrar el macroproceso presupuestal del Estado
como el instrumento necesario del macroproceso de planeacioacuten para la implementacioacuten de
poliacuteticas puacuteblicas desde sus diversas funciones claramente definidas Tomando como punto
de partida citas de definiciones aportadas por diversos autores quienes lo describen y
definen como herramienta de planeacioacuten plan expresado en teacuterminos monetarios
estrategia cuantitativa mecanismo de racionalizacioacuten instrumento de gobierno se
muestra que el macroproceso presupuestal no es un es una actividad del Estado aislado
que este al igual que el macroproceso de planeacioacuten lo rige la observancia de principios
constitucionales y legales esto se estructurara desde un anaacutelisis jurisprudencial
Tras esta situacioacuten abordemos la temaacutetica de la conformado del macroproceso
presupuestal determinando si este lo componen otros procesos que para efectos de este
trabajo se denominan micro o macroprocesos por lo que se establece una revisioacuten
normativa constitucional y legal que indique sus estructuracioacuten y afectacioacuten De esta
manera se ha demostrado que el macroproceso de presupuesto como sea dicho no es una
actividad suelta e independiente si no que ase parte de una actividad mayor que para este
trabajo se presenta como el macroproceso de planeacioacuten que ademaacutes de contener el
macroproceso presupuestal estaacute conformado por macro y micro procesos que hacen
tangible el cumplimiento del (Constitucion Politica de Colmbia Art-2 1991)
En el Capiacutetulo quintoacute que es el final se Advierte el concepto de planeacioacuten
aplicable en la normatividad vigente en materia de contratacioacuten puacuteblica abordaacutendolo desde
las diferentes modalidades de seleccioacuten del contratista Determinando las normas que han
permitido organizar de una manera maacutes aacutegil los procesos que conforman el macroproceso
de planeacioacuten y permiten concretar que la planeacioacuten es un macroproceso que contiene
microprocesos o macroproceso Los cuales guardan una estrecha relacioacuten con los principios
constitucionales legales siendo estos los pilares fundamentales para cumplir los fines del
Estado Ya que soportan el macroproceso de planeacioacuten que no inicia tampoco en la etapa
precontractual ni termina con ella
Esto implica abordar esta temaacutetica desde conceptos emitidos por doctrinantes
juristas y filoacutesofos como (Sierrra Porto HUMBERTO A 1998) SAVIGNY KELSEN
GURVITCH (ROSS) CALSAMIGLIA (HABERMAS 2008) (DWORKIN R ) Entre
otros precisando la naturaleza juriacutedica de los principios su estructura clasificacioacuten y
distincioacuten entre reglas y principios
Asiacute mismo se fundamenta el Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado con base en pronunciamientos de la corte que
permiten estructurar el macro proceso al sustentar la planeacioacuten como principio en otros
principios claramente definidos enunciados que se ajustan a las caracteriacutesticas expuestas
por filoacutesofos doctrinantes y juristas para su clasificacioacuten y estructura a su vez todos y cada
uno los argumentos utilizados por la corte contiene microprocesos que permiten
contextualizacioacuten el Macroproceso de Planeacioacuten de la misma manera al mencionar las
funciones de las autoridades administrativas esta estaacuten relacionadas con microprocesos y
16
microprocesos que permiten el cumplimiento de la misioacuten y objetivos de su institucioacuten u
organismo estatal
En cuanto a la estrategia metodoloacutegica para examinar el concepto de planeacioacuten se
optoacute por el disentildeo metodoloacutegico de tipo descriptivo basado en la recoleccioacuten y anaacutelisis de
informacioacuten documental para examinar las fuentes escritas especialmente el material
bibliograacutefico tambieacuten se hizo uso del comparativo(cualitativo) enfrentando la regulacioacuten
actual sobre la planeacioacuten y los conceptos doctrinales sobre la funcioacuten administrativa a
efecto de argumentar y apoyar el concepto de planeacioacuten como el primer macroproceso de
la funcioacuten administrativa y determinar la influencia normatividad vigente sobre el tema al
manejarlo como un principio travesar que afecta la eficacia y eficiencia en su aplicabilidad
y contribuye a las fallas en la contratacioacuten siendo necesario implementar el concepto de
macroproceso de planeacioacuten para superar estados problemaacuteticos identificados en la
praacutectica
Capiacutetulo I
1 Concepto de administracioacuten y Planeacioacuten
El poder el dinero y maacutes concretamente los mercados y la administracioacuten se
apoderaron de funciones integrativas que antes eran desempentildeadas por valores y
normas consensuales o incluso por procesos de construccioacuten de un entendimiento
(Habermas 2018)
Desde el planteamiento anterior es importante establecer que en este devenir
histoacuterico la sociedad ha organizado ademaacutes de sus ideologiacuteas la manera de utilizar los
recursos que integran los factores de produccioacuten clasificados en cuatro grandes categoriacuteas
Trabajo que proviene del tiempo y se transforma en un salario Capital creacioacuten humana
que proporciona un intereacutes Tierra como espacio de recursos naturales que representa una
renta y Habilidad empresarial o talento para crear un nuevo producto y por ello recibir una
utilidad Esto recursos combinados producen bienes que son tangibles y servicios que son
inmateriales y permiten el crecimiento y desarrollo econoacutemico del Estado como el de la
sociedad (McEachern 2003 paacutegs 1-3)
Al respecto conviene decir que una economiacutea es la eleccioacuten de millones de
individuos que intentan satisfacer sus necesidades ilimitadas con recursos escasos pero
para bien o para mal las sociedades fundamentan su desarrollo y su economiacutea en
organizaciones4 privadas como puacuteblicas Que aunque tienen algunas diferencias
significativas las dos se fundamentan en la administracioacuten Para establecer los temas
elementos procesos y lineamientos aplicables por el ser humano en su quehacer diario en
4 Organizaciones Se define como un grupo de personas que trabajan en conjunto para crear un valor agregado (Koontz
Heinz Werhrich amp Marck Cannice Administracioacuten 212)
17
el rol de gerentes administradores y en especial como liacutederes de estas organizaciones que
les exige actuar con productividad5 eficiencia6 efectividad7 (Griiffin 2011 paacuteg 5)
11Definicioacuten de Administracioacuten
Por lo que no es fortuito decir que la Administracioacuten Hasta finales del siglo XIX
Tanto en el Estado Como en el sector privado se concebiacutea de manera distinta pero a partir
de la teoriacutea de Henry Fayol se reconoce que la actividad administrativa ocurre o se
manifiesta en ambos sectores de igual manera Distanciaacutendose uacutenicamente de su origen y
los objetivos de las organizaciones (Ramirez 2010 paacuteg 67)
Por lo tanto estas organizaciones instituciones o empresas que indistintamente
coacutemo se denominen comprenden seis operaciones fundamentales
Operaciones teacutecnicas (produccioacuten fabricacioacuten transformacioacuten) Operaciones
comerciales (compras ventas permutas) Operaciones financieras (buacutesqueda y
administracioacuten de capitales) Operaciones de seguridad (proteccioacuten de bienes y de
personas) Operaciones contables (inventario balance precio de costo estadiacutestica
etc) Operaciones administrativas Para complementar su teoriacutea administrativa
sentildeala que para que eacutesta sea efectiva debe ajustarse a los siguientes principios
Divisioacuten del trabajo Autoridad y responsabilidad Disciplina Unidad de mando
Unidad de direccioacuten Subordinacioacuten del intereacutes individual al intereacutes general
Remuneracioacuten Centralizacioacuten Cadena de mando Orden Equidad Estabilidad del
personal Iniciativa Espiacuteritu de grupo (Ponce 1994 paacuteg 122)
Esto quiere decir que los aportes efectuados por Fayol son complementarias a las
teoriacuteas de Taylor ya que este mira maacutes bien los principios y procesos micro administrativo
sin desconocer los macro administrativos Principalmente vistos por Fayol y que todaviacutea
existen y subsistiraacuten (Ponce 1994 paacuteg 124)
Siguiendo los aportes efectuados por Taylor y principalmente por Fayol se deben
analizar ademaacutes conceptos efectuados por otros atores como la definicioacuten de Mary Parker
Follett citada por (Stoner amp Freeman 1994) MUNCH Galindo y GARCIA Martiacutenez
(1998) que sobre la administracioacuten afirmo es ldquoel esfuerzo coordinado de un grupo social
para obtener un fin con la mayor eficiencia y el menor esfuerzo posiblesrdquo Herbert A
Simoacuten define la administracioacuten como ldquoaccioacuten humana racional y cooperativa para llegar a
determinados objetivosrdquo Robert McNamara La Administracioacuten ldquoes el medio por el cual
pueden ser racionalmente organizados y extendidos al conjunto del cuerpo social los
5ldquola maacutexima de aumentar la productividad segura se encuentra en el conocimiento del trabajo mismo y en especial en la administracioacutenrdquo (Koontz Heinz Werhrich amp Marck Cannice Administracioacuten 212) 6 Logro de os fines con el miacutenimo de recursos (Koontz Heinz Werhrich amp Marck Cannice Administracioacuten 212) 7 Es el logro de objetivos (Koontz Heinz Werhrich amp Marck Cannice Administracioacuten 212)
18
cambios sociales tecnoloacutegicos y poliacuteticosrdquo Fritz Mostern Marx La Administracioacuten es
ldquotoda accioacuten encaminada a convertir un propoacutesito en realidad objetiva es el orden
sistemaacutetico de acciones y el uso calculado de recursos aplicados a la realizacioacuten de un
propoacutesito previendo los obstaacuteculos que pueden surgir en el logro del mismo Es la accioacuten
de direccioacuten y supervisioacuten del trabajo y del uso adecuado de materiales y elementos para
realizar el fin propuesto con el maacutes bajo costo de energiacutea tiempo y dinerordquo (McNamara
1946)8 Luther Gulick La Administracioacuten ldquoes un sistema de conocimientos por medio del
cual los hombres establecen relaciones predicen resultados e influyen en las consecuencias
de cualquier situacioacuten en que se organicen para trabajar unidos en el logro de propoacutesitos
comunesrdquo
Esta descripcioacuten seraacute incompleta si no se hace referencia al concepto de
administracioacuten puacuteblica postulado por (Garcia Galindo amp Bolivar Ramirez Fundamentos de
Gestioacuten Puacuteblica 2014 ) quienes establecen la administracioacuten puacuteblica se fundamenta en la
teoriacutea general de la administracioacuten y la definen de la siguiente manera
ldquoLa administracioacuten puacuteblica se encarga de la gestioacuten humana y del manejo
adecuado de los recursos fiacutesicos materiales teacutecnicos y financieros que emplea el
Estado para el cumplimiento de sus fines de acuerdo con las normas
constitucionales y legales que orientan la actividad gubernamentalrdquo Paacuteg 32
Esta revisioacuten tan somera como inevitablemente nos lleva a realizar la comparacioacuten
de la definicioacuten de administracioacuten puacuteblica con las aportadas sobre la administracioacuten en el
sector privado lo que nos permite concluir que coincide en la combinacioacuten de la actividad
humana recursos y la buacutesqueda del cumplimientos de metas mediante la realizacioacuten de
macroproceso que facilitan la toma de decisiones entre ellos el macroproceso de
planeacioacuten y como se afirmoacute al inicio del texto se distancian uacutenicamente de su origen y los
objetivos de las organizaciones (Ramirez 2010 paacuteg 67) Por lo cual ha ambas le es
aplicable la teoriacutea de Henry Fayol la cual denomino proceso administrativo que consiste en
prever9 Organizar Mandar coordinar y controlar10
A partir de esta teoriacutea ANDREW Dubrin (2000) afirma refirieacutendose a la propuesta
de Fayol La administracioacuten ldquoEs el proceso de usar recursos de la organizacioacuten para
alcanzar los objetivos de la misma por medio de las funciones de planeacioacuten organizacioacuten
e integracioacuten del personal del liderazgo y de controlrdquo Contribuyendo con el
SCHERMERHORN John R Jr (2002) Expresa la administracioacuten es ldquoEl proceso de
9 La previsioacuten -pre antes y visioacuten lo que se ve- Fayol sentildeala que consiste en escrutar el futuro y hacer los planes de accioacuten Con aquellos que separan -como lo hacemos nosotros-e- la previsioacuten de la planeacioacuten hay que tomar en cuenta que en la eacutepoca de Fayol ya estaban sentildealadas estas dos divisiones en la misma definicioacuten (Ponce 1994 paacuteg 123) 10 Es necesario hacer eacutenfasis en que la (coordinacioacuten) es en realidad la esencia de la administracioacuten la previsioacuten es coordinacioacuten de los hechos que se logran al investigar con los medios con que se cuentan Asiacute la planeacioacuten es una coordinacioacuten de las distintas actividades que se van a realizar por lo que se ha preferido cambiarla por direccioacuten que comprende ya en la praacutectica la coordinacioacuten final y concreta que tiene que realizarse siempre al ajustar los planes a los casos concretos (Ponce 1994 paacuteg 124)
19
planeacioacuten organizacioacuten direccioacuten y control del uso de los recursos para lograr las metas
del desempentildeo establecidordquo (Ramirez cardona amp Ramirez 2010 paacuteg 59)
A su vez George R Terri define la Administracioacuten como un proceso distintivo que
consiste en la planeacioacuten organizacioacuten direccioacuten ejecucioacuten y control del trabajo mediante
el empleo de personas y recursos de diversa iacutendolerdquo (RTerri 1961) Y (Davila) Expresa la
Administracioacuten ldquoes una praacutectica social que se esquematiza como el manejo de los recursos
de una organizacioacuten a traveacutes del proceso administrativo de planeacioacuten coordinacioacuten
direccioacuten organizacioacuten y controlrdquo
Una vez estudiados los diferentes conceptos hasta acaacute descritos que han permitido
definir la administracioacuten y con ellos abordar la planeacioacuten como un proceso desde el punto
vista teoacuterico y conceptual cabe sentildealar que nos identificamos con el anaacutelisis efectuado por
el doctor Carlos Ramiacuterez Cardona en el (2010) En su libro Fundamentos de
administracioacuten Donde concluye
Cada uno de los aportes citados [hellip] ldquoTomados independientemente ninguno es lo
suficientemente claro y concreto pero con el aporte de todos ellos se puede llegar
a formar un concepto a priori que satisfaga la inquietud intelectual como el que se
propone a continuacioacuten La administracioacuten es una actividad humana por medio de
la cual las personas procuran obtener unos resultados Esa actividad humana se
desarrolla al ejecutar los procesos de planear organizar dirigir coordinar y
controlarrdquo paacuteg 59
ldquoUn plan no es nada pero la planificacioacuten lo es todordquo ndash
Dwight D Eisenhower
(eEisenhower)
12 La planeacioacuten como procesoacute
El proceso de planeacioacuten es el primer paso hacia la administracioacuten efectiva
eficiente y por consiguiente eficaz (Koontz Administracioacuten paacuteg 212) De alliacute la validez
y actualidad del estudio que se propone que impone una presentacioacuten maacutes allaacute de la
narrativa o debate propuesto con valoraciones y contradicciones que dan contenido al
problema de investigacioacuten Por otra parte criticar y proponer una nueva concepcioacuten de la
planeacioacuten no como un principio si no como un macroproceso exige un entendimiento del
origen y evolucioacuten de los conceptos y teoriacuteas en las que se buscan su fundamentacioacuten
como se ha establecido en este trabajo
Aquiacute conviene detenerse un momento a fin de referir planteamientos efectuados por
diversos autores que contribuye y coadyuvan a la definicioacuten del Doctor Ramiacuterez Cardona
que plantea la planeacioacuten como proceso por lo que citan a
20
(RG (2014) paacuteg 33) Planear es el Proceso que se sigue para identificar y
seleccionar las metas organizacionales apropiadas y los cursos de accioacuten para alcanzarlas
ademaacutes formulan estrategias para lograr un alto desempentildeo Los tres pasos del proceso de
planeacioacuten son 1) decidir queacute metas perseguiraacute la organizacioacuten 2) decidir queacute cursos de
accioacuten se emprenderaacuten para alcanzar dichas metas y 3) decidir coacutemo distribuir los recursos
de la organizacioacuten para conseguirlas
(HernandezS 2012) La planeacioacuten es una definicioacuten de la accioacuten por lo tanto
seguacuten sea el problema se debe elaborar el tipo de plan correspondiente puede ser una
simple orden una poliacutetica un procedimiento o un programa complejo incluso una
estrategia global paacuteg 94
(EXPOacuteSITO V 2003 paacuteg 585 y ss) la planeacioacuten es un instrumento o
herramienta para la gestioacuten contractual puacuteblica que implica toda contratacioacuten a realizar
para la satisfaccioacuten de una necesidad de caraacutecter general como buacutesqueda de la consecucioacuten
de los fines estatales debe estar antepuesta por una serie de anaacutelisis11 tendientes a
determinar y focalizar la viabilidad teacutecnica y econoacutemica realizando () estudios de
factibilidad proyectos e investigaciones necesarios para determinar su conveniencia
necesidad oportunidad y valor aproximadordquo
AGUSTIacuteN REYES PONCE Citado por (HernandezS 2012 paacuteg 168) define la
planeacioacuten como ldquoFijar el curso concreto de accioacuten que ha de seguirse estableciendo los
principios (poliacuteticas) que habraacuten de orientarlo la secuencia de operaciones para realizarlo y
las determinaciones de tiempos y de recursos necesarios para su realizacioacutenrdquo Al respecto
comenta ldquoPlanear es tan importante como hacer porque la eficiencia es obra del orden por
lo tanto necesitamos hacer planes antes de la accioacutenrdquo
ISAAC GUZMAacuteN VALDIVIA quien manifiesta que la planeacioacuten se define como
la necesidad de ldquoSentildealar los objetivos que se persiguen Dictar las poliacuteticas que orientan a
los colaboradores asiacute como los procedimientos que deberaacuten aplicarse y elaborar los
programas a corto y largo plazos donde deben quedar incluidos los factores de tiempo y
costordquo paacuteg 168
JOSEacute ANTONIO FERNAacuteNDEZ ARENA ldquoEn la planeacioacuten se definen los
problemas por resolver se analizan las experiencias pasadas y se esbozan planes y
programas a realizarrdquo paacuteg 168
FRANCISCO JAVIER LARIS CASILLAS ldquoEste autor en forma esquemaacutetica dice
que la planeacioacuten consiste en determinar Objetivos Poliacuteticas Meacutetodos y procedimientos
Programas Presupuestosrdquo paacuteg 170
(IVANCEVICH JOHN M 1997 paacuteg 800) Planear en el mejor de los casos
significa que las decisiones que hoy se adopten produciraacuten resultados uacutetiles en alguna
11 Entieacutendase para el contexto de nuestra argumentacioacuten como proceso a seguir
21
fecha futura resultados que se desprenden de la finalidad y de los objetivos de la
organizacioacuten
(GOacuteMEZ LEE 2011 paacutegs 65-70) En su artiacuteculo La variable de economiacutea y su
control en la estructuracioacuten de pliegos en Revista Economiacutea expresa sobre el proceso de
planeacioacuten que ldquopor tratarse de una lista indicativa de aspectos miacutenimos que deben ser
tenidos en cuenta por las entidades estatales al momento de contratar consideran la
planeacioacuten como una serie de actividades preparatoriasrdquo Pp 65-70
El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espantildeola no define la planeacioacuten
sino la planificacioacuten ldquof Accioacuten y efecto de planificar || 2 Plan general metoacutedicamente
organizado y frecuentemente de gran amplitud para obtener un objetivo determinado tal
como el desarrollo armoacutenico de una ciudad el desarrollo econoacutemico la investigacioacuten
cientiacutefica el funcionamiento de una industria etcrdquo (Academia Espantildeola (2009))
13 La planeacioacuten como principio
Asiacute como la Real Academia de la lengua espantildeola No define la planeacioacuten en La
Constitucioacuten Poliacutetica de Colombia y en todo su ordenamiento juriacutedico tampoco se
encuentra taacutecitamente su definicioacuten como principio de la contratacioacuten estatal Situacioacuten
que se observa al revisar detenidamente la legislacioacuten colombina desde su texto
constitucional normativa Jurisprudencial y doctrinal
El concepto de planeacioacuten se deduce y es presentado como principio en el momento
que las altas cortes realizan su anaacutelisis de las normas taxativas constitucionales econoacutemicas
de estructura y de organizacioacuten de la administracioacuten y en la aplicacioacuten de los procesos de
seleccioacuten para la ejecucioacuten de los recursos del Estado Donde se hace necesario y exigible
actuar bajo los paraacutemetros de los principios consagrados en el estatuto de contratacioacuten
estatal y los de la funcioacuten administrativa Encabezados por el principio de legalidad
Debido proceso Economiacutea
Abordar la planeacioacuten como el eje articulador en la contratacioacuten estatal exige
tomar como punto de partida la constitucioacuten de 1991 de donde se desarrollan integran el
ordenamiento juriacutedico de maacutexima importancia para la proteccioacuten de los derechos del
constituyente primario a partir de esta carta poliacutetica y de las leyes desarrolladas se busca
implementar reglas principios y valores como pautas de interpretacioacuten aplicables a las
actividades desarrolladas por los funcionarios puacuteblicos encargados de realizar la ejecucioacuten
del presupuesto nacional y de esta forma satisfacer las necesidades de bienes y servicios
que exige el artiacuteculo 2 superior y el Tiacutetulo XII Del Reacutegimen econoacutemico de la hacienda
puacuteblica
En pronunciamientos efectuados por el Consejo de Estado Seccioacuten 3ordf sub Seccioacuten
C en la (Sentencia Exp(22464) 2012) se infiere algunos elementos de planeacioacuten a partir
de los artiacuteculos 29 El debido proceso se aplicaraacute a toda clase de actuaciones judiciales y
22
administrativas Articulo 209 implica entender la planeacioacuten como un tema atinente y
transversal a la administracioacuten y funciones puacuteblicas que hace parte del contenido de cada
uno de los principios alliacute enunciados y de manera directa se relaciona con la igualdad la
moralidad la eficacia la economiacutea la celeridad la imparcialidad y la publicidad Que se
deben observar y aplicar para el correcto ejercicio de la funcioacuten administrativa
De la misma forma (Constitucion Politica de Colombia Art 334 1991) Alude al
principio de racionalidad de la funcioacuten puacuteblica12 tambieacuten se infiere la planeacioacuten del
capiacutetulo 2 Artiacuteculo 339 De los planes de Desarrollo Modificado por el art 2 Acto
Legislativo 003 de 2011 Que sentildea que habraacute un Plan Nacional de Desarrollo que
contiene [hellip] planes de desarrollo [hellip] planes de las entidades territoriales [hellip] plan de
inversiones [hellip] al realizar anaacutelisis de este artiacuteculo se establece que se integran actividades
que conforman un Macroproceso de planeacioacuten nacional que integra presupuestos que
establece la forma de optimizar y administrar los recursos para adquirir bienes y servicios
que satisfagan las necesidades del Estado y sus administrados mediante la ejecucioacuten y
desarrollo de los artiacuteculos 340 13 y 341 14 de la constitucioacuten
La planeacioacuten a nivel normativo y reglamentario se infiere desde la aplicacioacuten de
Ley 80 de 1993 De los principios de la contratacioacuten estatal en especial el artiacuteculo 25
principios de economiacutea en el numeral 12 modificado por el artiacuteculo 87 de la Ley 1474 de
2011 Previo a la apertura de un proceso de seleccioacuten o a la firma del contrato en el caso en
que la modalidad de seleccioacuten sea contratacioacuten directa deberaacuten elaborarse los estudios
disentildeos y proyectos requeridos y los pliegos de condiciones [hellip] los estudios y disentildeos
que permitan establecer la viabilidad del proyecto y su impacto social econoacutemico y
ambiental En lo expresado en este artiacuteculo se puede establecer que maacutes que inferir un
principio de planeacioacuten se hace mencioacuten a una serie de documentos que hacen pare del
Macroproceso de planeacioacuten que se estaacute planteando con fundamento en las definiciones y
conceptos aportados de administracioacuten y planeacioacuten
Estos documentos se catalogan como micro procesos independientes indispensables
para determinar la necesidad (Congreso de la Repuacuteblica Exposicioacuten de Motivos Ley 80
de 1993)
El artiacuteculo 26 enuncia el Principio de Responsabilidad en especial su numeral
tercero se relaciona con la planeacioacuten toda vez que hace mencioacuten documentos deben ser
realizados por las entidades y los servidores puacuteblicos para abrir licitaciones
o concursos como son los correspondientes pliegos de condiciones disentildeos estudios
planos y evaluaciones que fueren necesarios
23
Esta normatividad tiene relacioacuten con el artiacuteculo 8 de la Ley 1150 de 2007 De la
publicacioacuten de proyectos de pliegos de condiciones y estudios previos Con el propoacutesito de
suministrar al puacuteblico en general la informacioacuten que le permita formular observaciones a su
contenido las entidades publicaraacuten los proyectos de pliegos de condiciones o sus
equivalentes en las condiciones que sentildeale el reglamento La informacioacuten publicada debe
ser veraz responsable ecuaacutenime suficiente y oportuna
Debe tenerse en cuenta la Ley 1474 de 2011 en el que se establece que Por la cual
se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevencioacuten investigacioacuten y
sancioacuten de actos de corrupcioacuten y la efectividad del control de la gestioacuten puacuteblica
De otra parte atendiendo la reciente expedicioacuten del Decreto 1510 de 17 de julio de
2013 ldquoPor el cual se reglamenta el sistema de compras y contratacioacuten puacuteblicardquo
El Decreto 1510 de 2013 no definicioacuten la planeacioacuten pero enumera una serie de
documentos como el plan anual de adquisiciones Registro Uacutenico de Proponentes Anaacutelisis
del sector econoacutemico y de los oferentes por parte de las Entidades Estatales Alrededor de
la Planeacioacuten establece un macroproceso que coadyuva a fundamentar la propuesta de este
trabajo asiacute
Artiacuteculo 20 Estudios y documentos previos [hellip] la necesidad El objeto a contratar
La modalidad de seleccioacuten del contratista y su justificacioacuten El valor estimado del
contrato El anaacutelisis de riesgo Las garantiacuteas La indicacioacuten un Acuerdo Comercial
[hellip]
Artiacuteculo 21 Aviso de convocatoria Artiacuteculo 22 Pliegos de condiciones
Artiacuteculo 23 Observaciones al proyecto de pliegos de condiciones Artiacuteculo 24 Acto
administrativo de apertura del proceso de seleccioacuten Seleccioacuten Contratacioacuten Ejecucioacuten
Modalidades de seleccioacuten Licitacioacuten Puacuteblica Seleccioacuten Abreviada Contratacioacuten de
Menor Cuantiacutea Otros procesos de seleccioacuten abreviada Concurso de meacuteritos Contratacioacuten
directa Miacutenima Cuantiacutea Enajenacioacuten de bienes del Estado Entre otros Que claramente
describe que la planeacioacuten es un macroproceso que se compone de microprocesos y
microprocesos
La Ley 152 de 1994 ldquoPor la cual se establece la Ley Orgaacutenica del Plan de
Desarrollordquo Capiacutetulo I Principios Generales Artiacuteculo 2ordm- Aacutembito de aplicacioacuten La Ley
Orgaacutenica del Plan de Desarrollo se aplicaraacute a la Nacioacuten las entidades territoriales y los
organismos puacuteblicos de todo orden Artiacuteculo 3ordm- Principios Generales Los principios
generales que rigen las actuaciones de las autoridades nacionales regionales y territoriales
en materia de planeacioacuten son
[hellip] Autonomiacutea Ordenacioacuten
Competencias Coordinacioacuten Consistencia Modificado por el art 9 Ley 1473 de
2011 Prioridad del gasto puacuteblico
social Continuidad Participacioacuten Sustentabilidad Ambiental Desarrollo armoacutenico
de las regiones Proceso de planeacioacuten El plan de desarrollo estableceraacute los
24
elementos baacutesicos que comprendan la planificacioacuten como una actividad continua
teniendo en cuenta la formulacioacuten aprobacioacuten ejecucioacuten seguimiento y
evaluacioacuten Eficiencia Viabilidad Coherencia Conformacioacuten de los planes de
desarrollo
El concepto de planeacioacuten analizada desde la jurisprudencia se caracteriza por
esbozar en sus argumentos el principio de planeacioacuten en la contratacioacuten estatal como un
principio trasversal y al referirse a ella se remiten a la definicioacuten de otros principios que se
encuentran taacutecitos en el ordenamiento juriacutedico ya enunciados como por el ejemplo los
pronunciamientos del Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Seccioacuten
Tercera Sentencia del 01 de febrero de 2012 CP Jaime Orlando Santofimio Gamboa
(Sentencia Exp(22464) 2012) Que Expresa
() La ausencia de planeacioacuten ataca la esencia misma del intereacutes general con
consecuencias gravosas y muchas veces nefastas no soacutelo para la realizacioacuten efectiva de los
objetos pactados sino tambieacuten respecto del patrimonio puacuteblico que en uacuteltimas es el que
siempre estaacute involucrado en todo contrato estatal desconociendo en consecuencia
fundamentales reglas y requisitos previos dentro de los procesos contractuales es decir en
violacioacuten del principio de legalidad
El principio de economiacutea cuando el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso
Administrativo Seccioacuten Tercera Consejera ponente Ruth Stella Correa Palacio
(Sentencia 31447 d 2007) dice
[hellip] ldquohellipPor lo tanto el principio de economiacutea en cuya esencia se encuentra el deber
de planeacioacuten del contrato ldquohellip significa que el Estado estaacute obligado a actuar con alto
grado de eficiencia y eficacia para que se protejan los recursos puacuteblicos fiscales con
sujecioacuten estricta al orden juriacutedico De tal manera que es cuestionable todo acto de
negligencia desidia o falta de planeacioacuten u organizacioacuten estatal en la toma de
decisiones puacuteblicas que generan situaciones contrarias a la ley
La Corte Constitucional en la sentencia C-449 de 9 de julio de 1992 Magistrado
Ponente ALEJANDRO MARTIacuteNEZ CABALLERO ha sentildealado que la contratacioacuten
estatal ldquodebe inscribirse en los principios axioloacutegicos del Estado social de derecho
que irradian todas las disposiciones contractuales previstas en la Constitucioacutenrdquo
Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Seccioacuten Tercera
subseccioacuten A (Sentencia 16103 2009) Consejero Ponente MAURICIO FAJARDO
GOacuteMEZ
ldquoLa planeacioacuten constituye un principio que debe orientar la actividad contractual de
las entidades estatales cuyo principal desarrollo estaacute llamado a tener lugar durante
las fases previa y preparatoria del contrato lo cual permite su incorporacioacuten al
presupuesto por cuanto la racionalidad de los recursos puacuteblicos implica que todo
proyecto que pretenda emprender la Administracioacuten Puacuteblica debe estar precedido de
un conjunto de estudios dirigidos a establecer su viabilidad teacutecnica y econoacutemica asiacute
25
como el impacto social que ha de tener en la satisfaccioacuten de las necesidades
puacuteblicas Se trata de alcanzar una soacutelida justificacioacuten del gasto puacuteblico con el objeto
de lograr un manejo oacuteptimo de los recursos financieros del Estado
De este marco normativo se concibe la institucionalizacioacuten de la planeacioacuten dentro
de las poliacuteticas puacuteblicas en todos los sectores y niveles como un macroproceso que tiene
origen en la sociedad y que resulta de la interaccioacuten entre la misma y el Estado Que no es
utilizable uacutenicamente en la etapa precontractual si no que este nace en las necesidades de la
sociedad y termina con la liquidacioacuten de los contratos Realizados para cumplir los fines del
Estado
Sin desconocer que hoy diacutea se capta la planeacioacuten como un principio trasverso a los
demaacutes principios y aplicable especialmente en la etapa precontractual donde nace y termina
con la eleccioacuten del contratista
Capitulo II
He dicho en muchos lugares de mis escritos que mi pretensioacuten era imitar a los
arquitectos los cuales para levantar grandes edificios en lugares donde la roca la arcilla o
cualquier otro suelo firme estaacute cubierto de arena o piedrecillas abren primero grandes
fosas y sacan de ellas [hellip] la arena [hellip] a fin de asentar luego los cimientos sobre terreno
firme Del mismo modo yo he rechazado primero como si fuera arena todo lo que habiacutea
reconocido como dudoso e inseguro y habiendo considerado tras esto que era imposible
dudar de que la sustancia que asiacute duda de todo o que piensa existe mientras que duda me
he valido de esto como de una roca firme sobe la cual he puesto los cimientos de mi
filosofiacutea
Rene Descartes
Meditaciones metafiacutesicas
2 Sobre el Macroproceso de planeacioacuten
21Institucionalizacioacuten Naturaleza alcance y delimitacioacuten del macroproceso
de planeacioacuten En el Estado Colombiano
La planeacioacuten en Colombia no inicia con la constitucioacuten de 1991 y tampoco
obedece uacutenicamente en circunstancias econoacutemicas o poliacuteticas de nuestra sociedad el tema
26
de planeacioacuten en Colombia contiene indiscutiblemente inmerso una serie de
acontecimientos internos como externos que se desarrollaron en el mundo con la evolucioacuten
de la teoriacutea econoacutemica y otros factores que en conjunto permitieron su implementacioacuten tal
como no lo sintetiza el doctor Joseacute Ocampo citado (Acevedo Velez 2009) en su trabajo
La planeacioacuten nacional y los planes de gobierno indicando al respecto
La planeacioacuten Surge al final de la Segunda Guerra Mundial cuando aparece un
nuevo orden mundial se consolida Estados Unidos militar y econoacutemicamente se
consolidan los nombres del Tercer Mundo y del subdesarrollo el futuro de los
paiacuteses no industrializados [hellip] la reconstruccioacuten de Europa era urgente los
nacionalismos creciacutean al lado del comunismo la guerra friacutea estaba en su mayor
expresioacuten se requeriacutean nuevos mercados donde vender productos y donde invertir
excedentes de capital se desarrolla una fe ciega en la ciencia y la tecnologiacutea
aparecen nuevos problemas mundiales como la pobreza la sobrepoblacioacuten entre
otros La historia del desarrollo en Colombia desde la segunda mitad del siglo XX
hasta hoy se ve afectada por dicho contexto de posguerra y es alliacute donde la
planeacioacuten se configuroacute como estrategia de conocimiento indispensable para llevar
y promover el desarrollo industrial a los paiacuteses pobres Ademaacutes aparecen por
primera vez los conceptos de intervencionismo planeacioacuten economiacutea nacional y
responsabilidad social que iriacutean penetrando en la discusioacuten econoacutemica y poliacutetica del
paiacutes (Ocampo 1994)
Al respecto el doctor Cesar Silva Hincapieacute 1993 citando (Areas osorio 2005)
Precisa que en la discusioacuten del significado del teacutermino planeacioacuten Se trata de establecer si
Este significa una poliacutetica una norma de administracioacuten puacuteblica un sistema un
plan una estrategia o un proceso iniciado en 1917 En razoacuten a la planeacioacuten
sovieacutetica [hellip] No es faacutecil diferenciar entonces si la planeacioacuten es una u otra cosa
pues consideramos que encierra todos los elementos los cuales estaacuten iacutentimamente
entrelazados y cada uno cumple su misioacuten completando asiacute el proceso para la
consecucioacuten de los fines perseguidos [hellip]
[hellip] Como proceso indica un camino un procedimiento en cierta forma una
reglamentacioacuten Como poliacutetica acoge las decisiones fundamentales de los
gobiernos respecto a la conduccioacuten de una sociedad Como sistema se acoge a las
regulaciones de ley incluyendo aspectos desde los propiamente poliacuteticos hasta las
reglamentarias involucrando los diversos sectores de actividad e integrando las
regiones En su caraacutecter de plan acoge todos los elementos anteriores [hellip]
[hellip] Se discute igualmente si la planeacioacuten es realmente un instrumento de
desarrollo o si este se da aun sin la aplicacioacuten de tal instrumento Lo que siacute ha
quedado claro es que la planeacioacuten contribuye a lograr el desarrollo en una forma
maacutes adecuada loacutegica racional y juriacutedica No es faacutecil medir el grado de desarrollo
que algunos paiacuteses han alcanzado por el estiacutemulo recibido por la planeacioacuten
Algunos sostienen que ha habido maacutes fracasos que eacutexitos y que en general y salvo
27
periacuteodos cortos ninguno ha podido lograr las metas maacutes modestas de ingreso y
produccioacuten previstas en sus planes de desarrollo (Hincapie 1993)
De esta circunstancia nace el hecho que en Colombia se hayan expedido diversos
decretos y leyes creando organismos para implementar y desarrollar el macroproceso de
planeacioacuten entre ellos
El ldquoConsejo de la Economiacutea Nacionalrdquo dirigido a las actividades econoacutemicas del
Estado con la (Colombialey 23 de 1931) Siendo Presidente Enrique Alfredo Olaya
Herrera modificada por el (ColombiaDecreto ley 1438 de 1940) en el mandato de
Eduardo Santos Montejo en su Artiacuteculo 1ordm El Consejo de la Economiacutea Nacional es un
organismo de consulta planeamiento y coordinacioacuten general Y estaacute organizado sobre el
principio de la colaboracioacuten entre el Estado y los grupos econoacutemicos particulares
El ldquoComiteacute de Desarrollo Econoacutemicordquo consistiacutea en una comisioacuten encargada de
estudiar el informe de la Misioacuten del Banco Internacional de Reconstruccioacuten y Fomento
dirigida por Mr Pachuli Currie (Colombia Decreto 2838 de 1950) Siendo presidente
Laureano Goacutemez Castro
La Oficina de Planificacioacuten de la Presidencia de la Repuacuteblica (ColombiaDecreto
1928 de 1951) en su Artiacuteculo 1deg Creo como dependencia de la Presidencia de la
Repuacuteblica sin funciones ejecutivas
Se creoacute el Consejo Nacional de Planificacioacuten Econoacutemica encargado de dirigir la
Oficina de Planificacioacuten de acuerdo con las actividades que le fueron asignadas a dicha
Oficina por Decreto 1928 de 1951 Con la expedicioacuten del (Colombia Decreto 0389 de
1952) siendo presiente Roberto Urdaneta Arbelaacuteez
Un corolario maacutes o fue el informe realizado por la misioacuten del Banco Internacional
de Reconstruccioacuten y Fomento Denominado ldquoBases de un Programa de Fomento para
Colombiardquo Bajo el gobierno del Presidente Mariano Ospina Peacuterez el cual sirvioacute como punto
de partida para crear el Comiteacute desarrollo econoacutemico en 1952 (Currie 1951)
Se reorganiza el Consejo Nacional de Planificacioacuten Econoacutemica por medio del
(Colombia Decreto 0999 1953)
Se suprime el Consejo Nacional de Planificacioacuten Econoacutemica compuesto de tres
consejeros y creacutease en su reemplazo como dependencia directa de la Presidencia de la
Repuacuteblica sin funciones ejecutivas la Direccioacuten Nacional de Planeacioacuten Econoacutemica y
Fiscal que estaraacute a cargo de un director de libre nombramiento y remocioacuten del jefe del
Estado que seraacute el mismo Secretario de Asuntos Teacutecnicos y Econoacutemicos de la Presidencia
de la Repuacuteblica Con el (ColombiaDecreto 3278 de 1953)
Se restaura y se crea nuevamente el Consejo Nacional de Economiacutea dependiente
de la Presidencia de la Repuacuteblica como organismo consultivo del Gobierno Nacional
integrado por el Ministro de Hacienda y Creacutedito Puacuteblico el Gerente del Banco de la
Repuacuteblica el Gerente de la Federacioacuten Nacional de Cafeteros y cuatro miembros de libre
nombramiento y remocioacuten del presidente de la Repuacuteblica Con los (Colombia Decreto
28
3080 de 1954) Siendo presidente el Teniente General GUSTAVO ROJAS PINILLA
Se creoacute el Comiteacute Nacional de Planeacioacuten dependiente del presidente de la
Repuacuteblica en reemplazo de la Direccioacuten Nacional de Planeacioacuten Econoacutemica y Fiscal
establecida por el Decreto nuacutemero 3278 de 1953 Con eacutel (Colombia Decreto 3103 de
1954) Como lo cita (Morcillo 2002)
Se Establece el cargo de Director Ejecutivo del Comiteacute Nacional de Planeacioacuten Se
establece como responsable de la ejecucioacuten de las decisiones aprobadas por el Comiteacute y
seraacute el Jefe Administrativo y el Coordinador del personal teacutecnico de dicho organismo Por
medio del (Colombia Decreto 622 de 1955)
Cabe sentildealar que la (ColombiaLey 19 de 1958) creo El Consejo Nacional de
Poliacutetica Econoacutemica y Social CONPES15 Definido por el DepartamentoNacional de
Planeacioacuten como La maacutexima autoridad nacional de planeacioacuten (DNP 2017)
A finales de 1958 llegoacute al paiacutes una Misioacuten Asesora de la CEPAL la cual orientoacute
sus tareas hacia la elaboracioacuten de un ldquoPlan General de Desarrollo Econoacutemico y Socialrdquo
(Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970 paacuteg 10)
Durante el gobernoacute de Alberto lleras Camargo se expide eacutel (Colombia Decreto
1088 de 1959) Con eacutel Por el cual se determinan las funciones y el personal del Consejo
Nacional de Poliacutetica Econoacutemica y Planeacioacuten y (Colombia Decreto 239 de 1959) Por el
cual se determinan el personal y funciones del Departamento Administrativo Nacional de
Planeacioacuten y Servicios Teacutecnicos
Antildeaacutedase a este el informe titulado ldquoEstudio sobre las condiciones de Desarrollo de
Colombia del Centro Nacional de Investigacioacuten Cientiacutefica con sede en Pariacutes Elaborado
durante este gobierno
A primera vista la planeacioacuten tiene una historia breve pero un gran pasado Si bien
esta actividad humana se tiene en nuestro ordenamiento juriacutedico como un principio
impliacutecito16 extraiacutedo de las normas de la constitucioacuten poliacutetica de 1991 y de las leyes que la
desarrollan Esta tambieacuten establece las organizaciones e instituciones en cargadas de
garantizar la prestacioacuten de los servicios puacuteblicos necesarios para la satisfaccioacuten de las
necesidades ilimitadas del Estado como de sus administrados Para ello se necesita una
correcta administracioacuten de recursos que combinados producen bienes tangibles y servicios
inmateriales presentes en el crecimiento y desarrollo econoacutemico sociopoliacutetico permitiendo
el cumplimiento de fines esenciales del Estado a sus vez se alcanza el alineamiento con las
15 normatividad vigente en materia de CONPES Ley 152 de 1994 Decreto 627 de 1974 Decreto 2132 de 1992 Decreto
2500 de 2005 Decreto 2148 de 2009 Decreto 3517 de 2009 Decreto 4487 de 2009
16 La edicioacuten revisada de dicha teoriacutea es la que se encuentra presente en ATIENZA Manuel y RUIZ MANERO Las
normas regulativas principios y reglas En Las piezas del derecho 2ordf edicioacuten Barcelona Ariel 2004 cap I p 23 y ss
29
exigencias de las organizaciones internacionales como la OCDEOEAhellip (McEachern
2003 paacutegs 1-3)
22 Constitucionalidad del Macroproceso De planeacioacuten
Con la promulgacioacuten de la constitucioacuten de 1991 se establecioacute en ella el Tiacutetulo XII
Del reacutegimen econoacutemico y hacienda puacuteblica Como el paraacutemetro normativo superior bajo la
direccioacuten general del Estado Con limitaciones establecidas por la ley Para la realizacioacuten
de la actividad econoacutemica (Articulo 334 superior) Asiacute mismo se establece la libre
competencia como un derecho de todos para mantener o acrecentar su patrimonio o en
cumplimiento de las funciones de su empleo supone responsabilidades Se constituye la
empresa como la base de desarrollo y bienestar la cual reuacutene capital y trabajo tiene una
funcioacuten social que implica obligaciones (Artiacuteculo 333 superior) (Sentencia T-240 1993)
De esta manera se empieza a establecer la estructurar de la planeacioacuten como el
macroproceso Constitucional donde se incorporan elementos esenciales de microeconomiacutea
y macroeconomiacutea elementos que interactuacutean en la actividad econoacutemica del Estado Como
lo son el capital el Trabajo la Empresa refirieacutendose a ella como las instituciones
dependencias u organizaciones gubernamentales como privadas un hospital la compantildeiacutea
telefoacutenica una universidad un centro penitensario las fuerzas militares una empresa de
transportes y muchas otras maacutes (Stoner amp Freeman 1994)
Todas estas empresas tienen en comuacuten que cada una de ellas cumple una misioacuten
dentro de la sociedad establecen objetivos y para cumplirlos requieren adquirir asignas y
distribuir recursos en el sector privado corresponden a capitales o patrimonios
independientes y para el sector puacuteblico son fiscales extraiacutedos por facultad de la ley
(Congreso) las ordenanzas (asambleas departamentales) y los acuerdos (concejos
distritales y municipales) quienes imponen contribuciones de conformidad con el Articulo
338 17 superior al respeto El Magistrado Ciro Angarita Baroacuten en La sentencia C-004 de
1993 expresoacute
ldquoLas contribuciones son recursos fiscales impuestos de forma obligatoria de un
sector econoacutemico para ser invertidos en el propio sector con exclusioacuten del resto de
la sociedad Los recursos parafiscales se encuentran a mitad de camino entre las
tasas y los impuestos [hellip]rdquo
17 Concordantes Arts 150 (10 y 12) 154 215 287 294 300 (4) 305 313 (4) 315 345 362 363 365 367 Y
transitorio 40 Leyes 6 de 1992 42 7189 100 1Ol 104 105 de 1993 117 122 123 137 138 142 143 174 de 1994
30
Asiacute mismo el Magistrado Angarita en la sentencia C-040 de 1993 consignoacute lo
siguiente sobre las contribuciones parafiscales diferenciaacutendolas de las tasas y los
impuestos
ldquo[hellip] El teacutermino ldquocontribucioacuten parafiscalrdquo hace relacioacuten a un gravamen especial
distinto de los impuestos y tasas En segundo lugar dicho gravamen es fruto de la
soberaniacutea fiscal del Estado que se cobra de manera obligatoria a un grupo gremio o
colectividad cuyos intereses o necesidades se satisfacen con los recursos
recaudados En tercer lugar que se puede imponer a favor de entes puacuteblicos semi
puacuteblicos o privados que ejerzan actividades de intereacutes general En cuarto lugar que
los recursos para fiscales no entran a engrosar las arcas del presupuesto nacional Y
por uacuteltimo que los recursos recaudados pueden ser verificados y administrados
tanto por elites puacuteblicos como por personas de derecho privado
Paralelamente con los artiacuteculos anteriores se establecioacute capiacutetulo 2 Articulo 339 De
los planes de desarrollo sementando con eacutel auacuten maacutes la importancia del macroproceso de
planeacioacuten se reconoce la necesidad de establecer Misiones o propoacutesitos Objetivos o
metas Estrategias Poliacutetica Procedimientos Regla Programa Presupuestos (Koontz
Heinz Werhrich amp Marck Cannice Administracioacuten 212 paacuteg 108) Dentro de un marco
que garantice la sostenibilidad fiscal Estaraacute conformado por una parte general y un plan de
inversiones de las entidades puacuteblicas del orden nacional Las entidades territoriales lo
elaboraraacuten y adoptaraacuten de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional
Al respecto la Corte Constitucional en la sentencia C-557 del antildeo 2000 efectuoacute
unas consideraciones en los siguientes teacuterminos
ldquo[hellip] El Estado incluye como [hellip] piedra angular de la funcioacuten puacuteblica el concepto
de planificacioacuten econoacutemica y social concebida como el instrumento maacutes importante
para el manejo econoacutemico puacuteblico [hellip] respecto de una amplia gama de
necesidades baacutesicas colectivas como la salud el trabajo la educacioacuten la
alimentacioacuten la seguridad el adecuado suministro de los servicios puacuteblicos [hellip] la
funcioacuten planificadora [hellip] se constituyoacute en la respuesta juriacutedica apropiada para
hacer posible el cumplimiento de las nuevas responsabilidades asignadas al Estado
[hellip]
[hellip] El concepto de planeacioacuten que acoge la Constitucioacuten Poliacutetica de 1991 [hellip] hace
eacutenfasis en la autonomiacutea de las regiones en la gestioacuten de su propio desarrollo en la
prioridad del gasto social concebido como un mecanismo oacuteptimo de redistribucioacuten
del ingreso en el principio de participacioacuten ciudadana y de concertacioacuten en la
formulacioacuten de las poliacuteticas de planeacioacuten [hellip] De otra parte este modelo de
planeacioacuten pretende ser global es decir abarcar todas las esferas del actuar
institucional del Estado tanto a nivel nacional como territorial[hellip]rdquo
Este marco normativo superior presenta y establece la planeacioacuten como el
macroproceso de planeacioacuten esencial para ejecutar los recursos fiscales de forma
coherentes con el comportamiento macroeconoacutemico y microeconoacutemico del Estado
31
Disentildeado para distribuir los recursos de manera equitativa en todas y cada una de las
necesidades presentadas las cuales son ilimitadas Lo que exige que este macroproceso
aplique en su mayor rigor cada uno de los principios constitucionales legales como el de
participacioacuten ciudadana entre otros tal como se encuentra consagrado en la (Constitucion
Politica de ColombiaArt340 1991)
A su vez el Articulo 341 Superior establece la participacioacuten del gobierno los entes
territoriales a traveacutes de sus autoridades de planeacioacuten y el consejo de gobierno Para su
elaboracioacuten y presentacioacuten al congreso para que sea sancionada como ley con prelacioacuten
sobre las demaacutes leyes En este entendido se expresoacute la Corte Constitucional citada por
Hernaacuten Alejandro Olano Gracia en su obra Constitucioacuten Poliacutetica comentada y concordada e
Historia Constitucional Asiacute
Diferente de la ley del Plan es la ley orgaacutenica del Plan general de desarrollo a que
hacen referencia los artiacuteculos 151 y 342 de la Carta Poliacutetica incluyeacutendola dentro de
su geacutenero y aclarando que su propoacutesito es la reglamentacioacuten del proceso de
planeacioacuten y la sujecioacuten de los presupuestos a los planes [hellip] unifica el
procedimiento de planeacioacuten Aquiacute existe una semejanza con el proceso
presupuestal Pero es parcial pues el proceso de planificacioacuten en todos los estratos
territoriales conforma un sistema institucionalizado a traveacutes de los consejos de
planeacioacuten encabezados por el Consejo Nacional de Planeacioacutenrdquo
Con relacioacuten a la semejanza menciona por la corte entre el proceso presupuestal y el
proceso de planeacioacuten expresamos nuestra oposicioacuten porque se debe tener la concepcioacuten
que la planeacioacuten como macroproceso contiene sin lugar a duda el proceso de
presupuestal no siendo estos independientes y por consiguiente constituyen los insumos
para la actividad fiscal del Estado Por ende Si existiraacute alguna semejan esta estariacutea
relacionada con la definicioacuten de proceso aportada con (Stoner amp Freeman 1994) donde
expresan un proceso es la forma sistemaacutetica de hacer las cosas organizar liderar y
controlar los planes programas proyectos y estrategias que permiten cumplir con los
objetivos y metas
Por consiguiente nos apoyamos en la afirmacioacuten hecha por el Doctor Hernaacuten
Olano en su obra en cita la cual contextualiza y sintetiza las normas constitucionales que
contienen Explicito el marco normativo y regulador del macroproceso de planeacioacuten
corresponden a los artiacuteculos 151 342 3393002 y 313 numeral 2deg De la Carta pag751
Capiacutetulo III
mdash Por favor iquestpodriacuteas decirme queacute camino deberiacutea tomar Preguntoacute Alicia mdash Eso
depende en gran parte de saber a doacutende quieres ir respondioacute el gato mdash No me importa
mucho a doacutende ireacute respondioacute Alicia mdash Entonces no importa queacute camino tomes -
concluyoacute el gato
Carroll Lewis Alicia en el paiacutes de las maravillas
32
3 Divergencias y convergencia de los Planes de Desarrollo Econoacutemico y Social
al Macroproceso de Planeacioacuten en Colombia
31Antecedentes del macroproceso de planeacioacuten en Colombia
Hasta ahora como en las tribus aboriacutegenes como en la Colonia como en toda esta
primera etapa republicana los colombianos han mantenido un criterio providencialista y un
riacutegido concepto de la poliacutetica elemental sobre el buen gobierno y el mal gobierno Con
movimientos que se semejan al de los enfermos en su lecho cuando la nacioacuten ha
encontrado insoportable su situacioacuten y ella ha coincidido con el despotismo la
arbitrariedad o la ineptitud en la direccioacuten del Estado Estas palabras fueron pronunciadas el
20 de diciembre de 1961 por el Sentildeor presidente de la Repuacuteblica Dr Alberto Lleras
Camargo al promulgar el primer plan general de desarrollo en Colombia denominado
(PROGRAMA GENERAL DE DESARROLLO 1961 paacuteg 13)
Claramente lo que pretendiacutea en esa ocasioacuten era resaltar la importancia de contar a
partir de ese momento con un documento implementado por las normas que hasta ese
entonces regulaban la actividad financiera del Estado Continuaba resaltando la
importancia de este documento reconociendo que hasta esa fecha se teniacutea un atraso en
materia de planeacioacuten Macroeconoacutemica y microeconoacutemica cuando manifestaba [hellip] Si se
hubiera empezado hace 20 antildeos esta tarea y se hubiera continuado de manera sistemaacutetica
cuando ya en muchos paiacuteses se estaban ensayando meacutetodos de planeacioacuten y sobre todo de
diagnoacutesticos sobre las situaciones econoacutemicas generales este trabajo tendriacutea seguramente
mayor precisioacuten [hellip] paacuteg 11
Con esto en mente continuacutea argumentando como desde la normatividad legal se
contextualiza el macroproceso de planeacioacuten el cual debe integrar varios elementos que
permiten alcanzar el desarrollo del Estado manifestando
[hellip] la nacioacuten entera su Estado su industria su agricultura sus trabajadores
campesinos y urbanos sus comunidades sus banqueros sus comerciantes sus
universidades sus colegios y escuelas entiendan que hay una misioacuten para cada
sector y que si el esfuerzo no se generaliza y coordina la Repuacuteblica no solamente
seguiraacute siendo pobre y atrasada sino peligrosamente inestable [hellip] paacuteg 13
Este argumento corresponde muy bien para afirmar que la planeacioacuten es un
macroproceso como hasta acaacute se contextualizado y para coadyuvar esta afirmacioacuten en 1961
se expresa
[hellip] La conviccioacuten de que es necesario someter la economiacutea a un planeamiento
riguroso expresada en la Ley 19 de 1958[hellip] se deriva del claro imperativo de
avanzar firmemente en el camino de liberar la intervencioacuten estatal en los asuntos
econoacutemicos del empirismo la improvisacioacuten y la dispersioacuten de los recursos para
33
ofrecer a los diversos sectores en cambio derroteros acordes con el maacuteximo
beneficio nacional Paacuteg 12 23
[hellip] Esta forma de planeacioacuten no implica por siacute misma el acrecentamiento de la
intervencioacuten directa del Estado ni la multiplicacioacuten de los controles como
consecuencia No estaacute dirigida necesariamente a ampliar la oacuterbita de accioacuten del
poder puacuteblico sino a robustecer su eficacia no a restringir la actividad de la
empresa privada sino a mejorar las condiciones de su desempentildeo Soacutelo implica
que la intervencioacuten podraacute ser maacutes premeditada y en consecuencia maacutes decidida y
eficaz [hellip]
311 Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970
Posteriormente y como lo sentildeala el documento (Subgerencia Cultural del Banco de
la Repuacuteblica 2015) duacuterate el gobierno del Ex presidente Carlos Lleras Restrepo se
introdujo la reforma constitucional del 1968 con el propoacutesito de agilizar la administracioacuten
puacuteblica y de crear la modalidad de la declaratoria de emergencia Se expide de la misma
manera el documento (Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970)
Este documento se destaca por los diversos aportes que realiza para fundamentar a
un maacutes la propuesta de conceptuar la planeacioacuten como el macroproceso de la actividad
contractual del Estado al consagrar en el proceso de planeacioacuten llamado ldquoCircularrdquo luego
de establecer las fallas presentadas en la implementacioacuten del (PROGRAMA GENERAL
DE DESARROLLO 1961) indicando que el proceso de planeacioacuten o mejor el
macroproceso de planeacioacuten debe ser [hellip] flexible [hellip] responder con dinamismo en la
intervencioacuten dinaacutemica del gobierno en la economiacutea a fin de no divorciarla de las etapas de
la ejecucioacuten [hellip] pag12
Dentro de este contexto durante este gobierno se establecioacute el proceso18 en los
siguientes teacuterminos
Como se puede observar en la graacutefica No 1 El proceso de planeacioacuten informacioacuten obtenida
del documento (Planes y Pogramas de Desarrollo 1969-1970 paacuteg 13) Introduccioacuten
18 Bases legales del macroproceso de planeacioacuten El DecretomdashLey 1050 de 1963 Artiacuteculo 3o Artiacuteculo 12 literal c)
literal d) El Artiacuteculo 18 en los dos uacuteltimos paraacutegrafos el Decreto 2996 de diciembre de 1968
34
Otro grafico que nos ayuda a establecer la Planeacioacuten Como un macroproceso
que estaacute compuesto por diversas instituciones que ejecutan macroproceso o microprocesos
de acuerdo con sus Funciones es el Grafico No 2 donde se observa el flujo de
interrelaciones en el macroproceso de planeacioacuten
Control De la
inversioacuten
Estudioacute y resultados de la actividad econoacutemica
social
Estudios por sectores
Comparacioacuten con los objetivos
Estudios Regionales
Estudios Globales de consistencias y tendencias
Formulacioacuten De Poliacuteticas y Criterios para los Ajustes en los Planes y Programas
Promocioacuten y Coordinacioacuten de la Aplicacioacuten de los Criterios y Poliacuteticas en las decisiones
Planeacioacuten Directa
Presupuesto Nacional Endeudamiento externo e interno
Tarifas y recursos propios de los establecimientos
puacuteblicos
Programa de inversioacuten puacuteblico
Planeacioacuten Indicativa
Poliacutetica Monetaria Fiscal de Comercio Exterior
Cambiario De precios de inversiones extranjera
etchellip
Programas y Planes indicativos para el sector
privado
Gasto Puacuteblico
Actividad Econoacutemica
Gasto Privado
Medicioacuten de los resultados
35
Graacutefico No 2 La institucioacuten y los Planes Informacioacuten Extraiacuteda de la introduccioacuten (Planes y
Pogramas de Desarrollo 1969-1970 paacuteg 16)
Con este grafico queda a un maacutes claro el planteamiento que se propone sobre
conceptuar la planeacioacuten como el macroproceso que contiene otros macroprocesos y
microprocesos que se derivan depende o complementan entre y que conforma la
planeacioacuten De la misma manera permite establecer que la planeacioacuten no pertenece ni
puede pretenderse a una sola etapa de alguacuten macro o micro proceso si no que ella es la que
contiene enlaza integra y permite que el Estado satisfaga de manera eficiente y eficaz las
necesidades de los administrados En todos sus niveles
312 Las cuatro estrategias 1970-1974
Continuando con la exploracioacuten sobe el macroproceso de planeacioacuten en
Colombia y con el antecedente del proceso antes enunciado base fundamental en el
desarrollo econoacutemico del paiacutes toma posesioacuten el Doctor Misael Pastrana Borrero
(Subgerencia Cultural del Banco de la Repuacuteblica 2015)
36
Dentro de este marco ha de considerarse lo expresado por (Garcia Galindo amp
Bolivar Ramirez Fundamentos de Gestioacuten Puacuteblica Hacia un Estado eficiente 2014) sobre
la importancia de la elaboracioacuten de los planes de desarrollo que se implementaron en el paiacutes
los cuales se caracterizaron en el proceso de planeacioacuten o mejor en el macroproceso de
planeacioacuten Para impulsar la cultura del cambio planeado y recogen en esencia los
programas poliacuteticos de los gobiernos de turno Paacuteg 425
Para los fines de nuestra argumentacioacuten sobre la concepcioacuten del macroproceso de
planeacioacuten se extrae del texto (LAS CUATRO ESTRATEGIAS 1970) los aspectos
tratados sobre el tema donde se establece como misioacuten primordial la necesidad de hacer
eacutenfasis en la planeacioacuten para lograr realizar un cambio en la actividad econoacutemica y fiscal
del Estado para tal fin consignaron lo siguiente
[hellip] La planeacioacuten se desenvuelve en una red de organismos e instituciones
nacionales y extranjeras de individuos y de opinioacuten puacuteblica y es absolutamente
necesario que todas ellos puedan percatarse en el nivel propio de su realidad de
que la planeacioacuten implica la movilizacioacuten deliberada de la economiacutea nacional en
forma maacutes racional poliacutetica y teacutecnicamente para lograr el crecimiento y la
elevacioacuten de los niveles de vida de nuestra gente Esta red estaacute integrada por los
distintos organismos del gobierno y de la administracioacuten puacuteblica el Congreso
Nacional los gremios empresariales los sindicatos las asociaciones de usuarios
campesinos los miembros de la accioacuten comunal los organismos y agencias
internacionales y la opinioacuten puacuteblica [hellip] Pag10
Partieron por comprender que la planeacioacuten nacional (macroproceso) abarcar
muchas disciplinas Tambieacuten determinaron [hellip] Que la obra de la planeacioacuten es mucho maacutes
difiacutecil En una economiacutea como la colombiana que confiacutea en alto grado en la empresa
privada y en el incentivo de las ganancias para el abastecimiento de un gran volumen de
bienes y servicios [hellip] Pag20-21
313 Para Cerrar Breechas 1974-1978
Como sucesor en el gobierno asumioacute Como presidente de la Repuacuteblica el Doctor
Alfonso Loacutepez Michelsen Poliacutetico liberal [] En su discurso de posesioacuten el 7 de agosto
de 1974 prometioacute al paiacutes cerrar la brecha entre la poblacioacuten campesina y urbana trabajar
por mejorar la situacioacuten del cincuenta por ciento maacutes pobre de la poblacioacuten y promover el
cambio Esta fue la tesis principal de su campantildea electoral que llamoacute el Mandato claro
[] (Subgerencia Cultural del Banco de la Repuacuteblica 2015)
Para lograr esta nueva orientacioacuten se propuso un cambio en las prioridades de
gasto puacuteblico [hellip] se afirmoacute Los planes de desarrollo existen auacuten si no se escriben
resaltando el proceso de discutir un texto como el que se presenta en el seno del
CONPES garantiza la coordinacioacuten dentro del Gobierno y facilita la posterior ejecucioacuten
de las poliacuteticas y programas [hellip]
De esta forma Alfonso Loacutepez Michelsen aporta sentildeala y resalta otro maacutes de los
37
procesos inmerso en el macroproceso de planeacioacuten correspondiente a la ejecucioacuten a su
vez en un mensaje al Congreso Nacional (1975 p 60) citado (Acevedo Velez 2009)
cuando expuso las poliacuteticas asumidas por el DNP concerniente a la realizacioacuten de sus
funciones concentraacutendose durante los primeros meses de su cuatrienio en lo que se
llamoacute ldquoPlaneacioacuten ex ndashpost19rdquo Con esta expresioacuten se materializa a un maacutes el
macroproceso de planeacioacuten toda vez que involucra una etapa o proceso a esta en
especialmente al referirse a una evaluacioacuten posterior a largo plazo de los proyectos para
la ejecucioacuten presupuestales que realiza el Estado para cumplir con sus objetivos Fruto
de ella [hellip] el ldquoPlan de Estabilizacioacuten paacuteg 301
314 Plan de Integracion Nacional 1979-1982
Avanzando en el tiempo abordamos los aportes realizados en el gobierno del
Doctor Julio Ceacutesar Turbay Ayala presidente de la Repuacuteblica [] con un programa que se
basaba en tres grandes premisas la produccioacuten la seguridad y el empleo [] (Subgerencia
Cultural del Banco de la Repuacuteblica 2015)
Quizaacutes el aporte maacutes importante que coadyuva en nuestra argumentacioacuten de
conceptualizar la planeacioacuten como macroproceso se consolida en el momento que se afirma
que es necesario vincular el Plan con el presupuesto nacional con ello incorpora dentro del
macroproceso de planeacioacuten dos procesos maacutes uno el proceso presupuestal de la nacioacuten y el proceso d
ejecucioacuten los cuales contextualizaremos en los capiacutetulos siguientes paacuteg 8
Dentro de este contexto (Plan de Integracion Nacional 1979-1982) Reuacutene una
serie de caracteriacutesticas [hellip] en teacuterminos del progreso y de evolucioacuten del macroproceso de
planeacioacuten en Colombia esta apreciacioacuten permitioacute entender queacute el desarrolloacute es maacutes un
problema de poliacuteticas y de diagnoacutesticos que de insuficiencia de recursos con base a lo
anterior indicaron
El Plan del (Departamento Nacional de Planeacion 1978) busca primordialmente
mejorar la eficiencia y la eficacia de la asignacioacuten de recursos [hellip] La
descentralizacioacuten econoacutemica [hellip]con eacutenfasis en objetivos de mediano y largo
plazo [hellip] continuado esfuerzo de planeacioacuten activa20 [hellip] eacutenfasis en la planeacioacuten
de largo plazo [hellip] estrecha vinculacioacuten con la programacioacuten presupuestaria
financiera y monetaria del paiacutes (Duran Wiesner 1978 paacutegs 3-8)
19 Planeacioacuten ex ndashpost Esta etapa se realiza generalmente al final del horizonte de evaluacioacuten del proyecto para medir coacutemo este contribuye en largo plazo a la solucioacuten de las problemaacuteticas percibidas en un sector determinado Esta corresponde a una evaluacioacuten de impacto que usualmente se realiza a nivel de poliacuteticas y por tanto el proyecto se constituye en insumo para la misma (Departamento Nacional de Planeacion Republica de Colombia 2013 paacuteg 12)
20 Para una discusioacuten maacutes en detalle del concepto de ldquoplaneacioacuten activardquo versus ldquoplaneacioacuten neutral o pasivardquo veacutease Eduardo Wiesner ldquoPlaneacioacuten y Estrategias de Desarrollordquo Revista del Banco de la Repuacuteblica Bogotaacute noviembre 13 1978
38
315 Cambio con equida 1982-1986
Esta descripcioacuten seraacute incompleta si no se detalla los aportes al macroproceso de
planeacioacuten que se efectuaron durante este gobierno desde su plan de desarrollo que se
fundamentoacute en la tres aspectos la Reactivacioacuten econoacutemica la Consolidacioacuten del desarrollo
y el Ordenamiento del cambio social bajo los criterios de estabilidad crecimiento y
equidad para poder fortalecer los aspectos mencionados resaltaron la necesidad de dar
continuidad y coherencia a las acciones econoacutemicas y sociales con base a un
macroproceso de planeacioacuten extendido y democratizado que se implementoacute a la ejecucioacuten
del plan de desarrollo denominado (Cambio con equida 1982-1986) que se caracterizoacute
por
Ser un proceso concertado por varias comisiones entre ellas el Consejo de
Asesores Econoacutemicos Presidenciales la Comisioacuten de Anaacutelisis Econoacutemico y de
Concertacioacuten prevista en la Ley 38 de 1981 y diversas comisiones sectoriales que
analizaron en su seno los fundamentos y la estrategia global del Plan
Posteriormente se llevaron a cabo debates con distintos representantes de la
comunidad en foros acadeacutemicos y en comiteacutes especiales creados para tal propoacutesito
consolidaacutendose asiacute el macroproceso de planeacioacuten basada en la participacioacuten
constante y solidaria de la Nacioacuten Pag6-11
Haciendo a un maacutes eacutenfasis en que la planeacioacuten es un macroproceso y que no solo
perteneces o se presenta en la etapa precontractual de la ejecucioacuten del plan (Cambio con
equida 1982-1986) en eacutel se resalta el macroproceso de planeacioacuten asiacute
La participacioacuten de la comunidad en el proceso de planeacioacuten no termina con la
publicacioacuten del Plan Se requiere ademaacutes extenderla a la etapa de seguimiento [hellip]
La conformacioacuten de la Comisioacuten Permanente del Plan constituiraacute el primer paso
para darle a su contenido un caraacutecter normativo Con la colaboracioacuten de los
honorables Senadores y Representantes el proceso de planeacioacuten alcanzaraacute la
dimensioacuten y altura que les son propias en un sistema democraacutetico (Beltz Peralta
1982 paacutegs 12-13)
Este punto se puede destacar a un maacutes y se tiene en cuenta el significado y alcance
de la palabra Macroproceso el cual no se encuentra inmersa dentro del (Diccionario de la
Real Academia de la lengua espantildeola 2017) pero al descomponer la palabra en sus raiacuteces
obtenemos macro- Del gr μακρο- makro- que Significa grande Y proceso
Del lat Processus Queacute significa Accioacuten de ir hacia delante Transcurso del tiempo
Conjunto de las fases sucesivas de un fenoacutemeno natural o de una operacioacuten artificial En
este sentido el macroproceso de planeacioacuten es una actividad artificial creada por el
hombre para alcanzar sus objetivos y metas a mediano o corto plazo con eficacia y
eficiencia Que estaacute compuesto por los procesos de elaboracioacuten del plan de desarrollo el
procesoacute presupuestal del Estado el Proceso de ejecucioacuten yo contratacioacuten estatal el proceso
de seguimiento y control que a su vez incorpora micro procesos en cada uno de ellos Esta
39
actividad humana lo contempla el plan de gobierno (Cambio con equida 1982-1986) al
exponer y precisar que
[hellip] el Gobierno se ha comprometido en una exigente poliacutetica de racionalizacioacuten
del gasto puacuteblico que abarca diversos frentes entre los que se destacan el
perfeccionamiento de los sistemas de programacioacuten presupuestal la reduccioacuten del
gasto superfluo de funciona miento la implantacioacuten de mecanismos de control y
evaluacioacuten del desempentildeo de las entidades puacuteblicas y el fortalecimiento de las
oficinas de planeacioacuten a nivel de los ministerios y de los departamentos [hellip]
pag44
316 Plan de Economiacutea Social 1987-1990
Prosiguiendo con el tema y con la revisioacuten de la evolucioacuten del macroproceso de
planeacioacuten y su materializacioacuten en los planes de desarrollo y econoacutemico en Colombia
abordamos el periodo del Doctor Virgilio Barco Vargas Del partido liberal quien al ocupar
el cargo puso en marcha el controvertido esquema de gobierno-oposicioacuten (Subgerencia
Cultural del Banco de la Repuacuteblica 2015)
Donde se realizaron aportes al macroproceso iniciando por adecuar los
procesos de presupuesto para y para ello presentaron al congreso para su estudio y
aprobacioacuten el Acto Legislativo reformatorio a los artiacuteculos 76 79 80 118 208 y
211 de la Constitucioacuten Poliacutetica que tratan de las leyes relativas a planes programas
y Presupuesto Nacional paacuteg 11
Todo lo dicho hasta ahora explica porque se propone el concepto de planeacioacuten
como macroproceso que facilitan la descentralizacioacuten y la autonomiacutea regional mediante la
implementacioacuten yo ejecucioacuten lo que se evidencia cuando el Doctor Virgilio Barco Vargas
en su (Plan de Economiacutea Social 1987-1990) expresa
Es indispensable sujetar las leyes anuales de presupuesto a planes y programas de
inversioacuten definidos y con fuerza legal De esta manera el gasto puacuteblico y en
particular la inversioacuten seraacute consistente con los paraacutemetros de previsioacuten
macroeconoacutemica y social tales como la poliacutetica cambiaria fiscal monetaria y la
de ingresos y salarios paacuteg 12-16
Al respecto conviene resaltar que sobre el macroproceso de planeacioacuten la doctora
(Maria Mercedes de Martinez 1987) Jefe del Departamento Nacional de Planeacioacuten
considero que el macroproceso de planeacioacuten no se acaba con la elaboracioacuten del plan de
desarrollo econoacutemico y social y por lo consiguiente afirmo el Departamento Nacional de
Planeacioacuten ya se ha entregado a la tarea de perfeccionar los instrumentos necesarios para
conformar un Sistema Nacional de Planeacioacuten paacuteg 17
Antes de proseguir debemos hacer eacutenfasis en la afirmacioacuten de la doctora Mariacutea
Mercedes que compartimos sobre la planeacioacuten la cual no se agota con la elaboracioacuten del
plan de desarrollo por lo que se constituye en un macroproceso conformado por actividades
o procesos que permiten la elaboracioacuten del plan de desarrolloacute y contiene inmersos macros o
40
microprocesos que se derivan complementan o dependen de el para su implementacioacuten y
ejecucioacuten Pero debemos apartarnos de su pronunciamiento en el sentido que la planeacioacuten
no es un sistema si consideramos que sistema se define por el (Diccionario de la Real
Academia de la lengua espantildeola 2017) como
Del lat Tardiacuteo systēma y este del gr σύστημα syacutestēma 1m Conjunto de reglas o
principios sobre una materia racionalmente enlazaacutendose entre siacute 2 m Conjunto de
cosas que relacionadas entre siacute ordenadamente contribuyen a determinado objetivo
[hellip]
Lo anterior definicioacuten se aparta del macroproceso de planeacioacuten que puede
contener un sistema dentro de siacute pero no serlo Toda vez que como indica la definicioacuten de
sistema ldquoson cosas relacionadas entre siacute ordenadamenterdquo si no es asiacute puede verse afectado
el sistema mientras que el macroproceso contiene sistemas macro y microprocesos que se
derivan o son componentes del macroproceso de planeacioacuten son dependientes de eacutel
complementarios o permiten su implementacioacuten y o ejecucioacuten que no necesariamente debe
ser ordenado como hasta ahora sea argumentado
32Consolidacioacuten del macroproceso de planeacioacuten Con la Constitucioacuten 1991
321 La Revolucion Pasifica 1991-1994
Prosiguiendo con las consideraciones de los planes de desarrollo que coadyuvan a
fundamentar mi propuesta analizamos el periodo Presidencial del Doctor (Cesar Gaviria
Trujillo 1991-1994) En el cual
En su plan de gobierno denominado para este periodo (La Revolucion
Pasifica 1991-1994) en el que El Doctor (Cesar Gaviria Trujillo 1991-1994)
Establecioacute que los ministerios deberaacuten alejarse de la ejecucioacuten directa de
programas para ocuparse de las funciones esenciales de planeacioacuten coordinacioacuten y
cuando sea pertinente regulacioacuten [hellip] la modernizacioacuten del sector productivo con
una alianza inteligente entre los empresarios y el Estado paacuteg 8
La Asamblea Constituyente establecioacute las pautas que deberaacute seguir el
Congreso para expedir la Ley Orgaacutenica de la Planeacioacuten que indican los
mecanismos y procedimientos de elaboracioacuten que enriqueceraacuten el proceso de
planeacioacuten en el futuro cuando se reglamente la norma constitucional paacuteg9
(Armando Montenegro 1991-1994) Jefe del Departamento Nacional de
Planeacioacuten al referireacute a los planes de desarrollo iacutendico
son [hellip] orientacioacuten de largo plazo crea las condiciones para dinamizar la
oferta de bienes y servicios en el marco de un escenario macroeconoacutemico
[hellip] Se buscaraacute que los entes nacionales dejen las funciones de ejecucioacuten en
el aacuterea regional que asuman soacutelo los asuntos verdaderamente nacionales y
concentren su atencioacuten en la planeacioacuten y en los aspectos normativos de
41
caraacutecter general [hellip] La praacutectica de una verdadera economiacutea de oferta y su
aplicacioacuten a los problemas de la planeacioacuten [hellip] paacuteg 11-17
Al respecto (Acevedo Velez 2009) en su trabajo la planeacioacuten Nacional y los
Planes de Gobierno destaco los alances y logros del gobierno del Doctor Cesar Gaviria
Trujillo indicando lo siguiente
[hellip] Dentro de esta perspectiva la administracioacuten Gaviria fortalecioacute las
trasferencias fiscales a traveacutes del Situado Fiscal modificado del Fondo de Regaliacuteas
y del Fondo Nacional de Pensiones Territoriales se les asignaron a los municipios
funciones de planificacioacuten del desarrollo econoacutemico social y ambiental y de
provisioacuten de servicios puacuteblicos y sociales en su territorio se reglamentaron los
espacios de participacioacuten poliacutetica plebiscito referendo consulta popular iniciativa
popular legislativa cabildos abiertos voto programaacutetico y veeduriacuteas y la
participacioacuten ciudadana en los procesos de planeacioacuten De igual modo se creoacute el
Sistema Nacional de Planeacioacuten conformado por el Consejo Nacional y los
Consejos Territoriales de Planeacioacuten y el Sistema Nacional de Ciencia y
Tecnologiacutea paacuteg 305
322 El Salto Social 1994-1998
Ernesto Samper Pizano presidente de la Repuacuteblica presento su plan desarrollo
econoacutemico y social denominado (El Salto Social 1994-1998) como el primer plan de
desarrolloacute elaborado bajo las normas de la constitucioacuten de 1991 bajo la premisa de1
preaacutembulo y el artiacuteculo 1 y 2 pronuncio el siguiente discurso en el acta de sancioacuten de la ley
de El Salto Social Santiago de Cali 2 de junio de 1995
Venimos hoy a constituir aquiacute una empresa la maacutes ambiciosa e importante empresa
la empresa del Desarrollo social y la competitividad econoacutemica De esa formidable
empresa la empresa de la Colombia del siglo XXI pag8
A su vez en el capiacutetulo del plan de desarrolloacute presentado por el Doctor Samper bajo
el titulo (Un breve diagnoacutestico de las condiciones del desarrollo econoacutemico social 1995)
sentildealo
La Constitucioacuten de 1991 incorporoacute y amplioacute el principio de intervencioacuten estatal [hellip]
Crea un complejo sistema de planeacioacuten nacional y regional articulado en torno a
un sistema nacional de planificacioacuten donde estaacuten representados las entidades
territoriales y los sectores econoacutemicos sociales ecoloacutegicos comunitarios y
culturales pag21
323 Cambio para construir la paz 1998-2002
Es oportuno ahora Analizar el periodo en el que fue Presidente de la Repuacuteblica de
Colombia el Doctor Andreacutes Pastrana Arango En su Administracioacuten se puede resaltar entre
otras cosas La gestioacuten del Plan Colombia y el fallido proceso de paz con las FARC en el
42
cual acepta la desmilitarizacioacuten de buena parte del territorio [] (Subgerencia Cultural del
Banco de la Repuacuteblica 2015)
A partir de las siguientes consideraciones se elaboroacute el plan de desarrollo
econoacutemico y social para este periodo al que designaron cono (Cambio para construir la
paz 1998-2002) Argumentarse que los dos problemas actuales maacutes graves del paiacutes son el
conflicto social y el desempentildeo econoacutemico insatisfactoriopag27
Al respecto (Lorente 1999 paacuteg 27) menciona que en este plan se aplicoacute la
filosofiacutea de las administraciones anteriores pero haciendo eacutenfasis en el crecimiento
econoacutemico como un requisito para acceder a todo este cambio social apoyado en las
exportaciones como la estrategia fundamental para conseguirlo Dentro de este contexto se
sentildealoacute en el plan (Cambio para construir la paz 1998-2002) lo siguiente
La visioacuten moderna del desarrollo que se presenta resalta la importancia de la
acumulacioacuten de cuatro tipos de capital distintos el natural el fiacutesico el humano y el
social [hellip] por uacuteltimo se debe impedir la polarizacioacuten social y promover la equidad
de geacutenero la participacioacuten comunitaria y la adopcioacuten de reglas institucionales para
evitar la arbitrariedad de las acciones gubernamentales y particulares lo que
permite la acumulacioacuten de confianza y en general de capital social que es la
base del comportamiento individual cooperativo paacuteg 27
324 Hacia un Estado Comunitario 2002- 2006
Dentro de este marco a de considerase el periodo del Doctor Aacutelvaro Uribe Veacutelez y
al igual que en las demaacutes Administraciones en su plan de gobierno (Hacia un Estado
Comunitario) dedico el Capiacutetulo V para describir la manera como proyecto alcanzar su
objetivo trazado que consistiacutea en incrementar la Transparencia y la Eficiencia del Estado
La Renovacioacuten de la Administracioacuten Publica fortaleciendo a un maacutes el proceso de
Descentralizacioacuten ordenamiento y desarrollo territorial pag261
[hellip] el Gobierno seraacute austero Los recursos del Estado seraacuten utilizados de
manera maacutes eficiente ahorrando donde sea posible y conveniente y se daraacute una
lucha permanente contra la corrupcioacuten Los ciudadanos deben exigir una
rendicioacuten de cuentas a sus gobernantes y denunciar casos de despilfarro y
corrupcioacuten Asiacute mismo todas sus actuaciones se dejaraacuten dentro del marco de las
normas juriacutedicas [hellip] pag261
Es necesario resaltar de este gobierno los aspectos que aportan elementos para
coadyuvar a cumplir con el objetivo propuesto de conceptualizar la planeacioacuten como el
macroproceso indispensable para cumplir los fines del Estado y por ello se establecioacute que
Colombia presentaba los siguientes aspectos relacionadas con el macroproceso de
planeacioacuten
Una [hellip] estructura dispersa [hellip] ausencia de prioridades [hellip] Falta de articulacioacuten
en los tres niveles baacutesicos de gobierno [hellip] Falta de eficiencia [hellip] Perdida de
vocacioacuten productiva [hellip] atrasos en materia de transparencia y de control interno
43
[hellip] carencia de sistemas formales de gestioacuten por resultados Para orientar estos
aspectos a un oacuteptimo nivel se plantearon tres objetivos fundamentales participacioacuten
ciudadana Estado Gerencia y transparencia y lucha contra la corrupcioacuten pag261
Estas consideraciones expresadas durante el gobierno del Doctor Avaro Uribe Veacutelez
en su plan de Desarrollo social y econoacutemico fundamentan mi propuesta de conceptualizar
la planeacioacuten como un macroproceso porque implica no solo una etapa de la
implementacioacuten y ejecucioacuten del plan propuesto si no como lo expresan a continuacioacuten
involucra al ciudadano participativo y lo constituye como la base fundamental en la
elaboracioacuten ejecucioacuten seguimiento y evaluacioacuten de los planes programas y proyectos
que le facilitan ser usuario de los servicios puacuteblicos y no solamente en los microprocesos
de la contratacioacuten estatal como lo expreso pag261
[hellip] El ciudadano no soacutelo es usuario de los servicios del Estado sino que es parte
activa en la construccioacuten social a traveacutes de los procesos integrales de ejecucioacuten
seguimiento y evaluacioacuten de las funciones puacutebicas Para concretar o anterior se
crearaacuten [hellip] veeduriacuteas comunitarias en todas las actividades de la administracioacuten
[hellip] en los niveles nacional departamento y municipal con participacioacuten de las
caacutemaras de comercio las universidades las agrupaciones gremiales y las
comunidades pag262
325 Estado Comunitario desarrollo para todo 2006-2010
Respecto al segundo periodo de gobierno del Doctor Aacutelvaro Uribe Veacutelez en el que
se implementoacute el plan de desarrollo econoacutemico y social (Estado Comunitario desarrollo
para todo 2006-2010) Tiene como caracteriacutestica que es el primero que se elabora para un
gobierno reelegido Adicionalmente cuenta con antecedentes e insumos que anteriores
planes no teniacutean por ejemplo
Este plan especifica
[hellip] la planeacioacuten de manera novedosa empieza a incorporar consideraciones
de desarrollo regional en el Plan Nacional de Desarrollo incluida una poliacutetica
para las zonas de frontera y la promocioacuten de la ciencia la tecnologiacutea y la
innovacioacuten paacuteg25- 26
Con este plan se incorpora maacutes microprocesos macroproceso al macroproceso
de planeacioacuten facilitando la conceptualizacioacuten de acuerdo con nuestra propuesta uno
de los aportes que maacutes fortalece esto se concreta con lo consignado en el plan (Estado
Comunitario desarrollo para todo 2006-2010) donde se contextualiza lo macro de la
planeacioacuten al expresar
[hellip] La planeacioacuten no se debe evaluar soacutelo por la asignacioacuten de recursos
puacuteblicos que hace el Estado sino tambieacuten por la Articulacioacuten de planes
sectoriales [hellip] La ejecucioacuten de las poliacuteticas a traveacutes de mecanismos de
contratacioacuten puacuteblica como la concesioacuten [hellip] La evaluacioacuten como herramientas
44
fundamentales en la toma de decisiones de planeacioacuten y de asignacioacuten
presupuestal [hellip] programacioacuten y ejecucioacuten del gasto puacuteblico en funcioacuten de las
metas y resultados de la gestioacuten del Gobierno se vincularaacuten ejercicios anuales
que relacionen metas y presupuesto de inversioacuten sectorial [hellip] La generacioacuten de
compromisos por parte de las entidades frente a los procesos de planeacioacuten
teniendo en cuenta los resultados del seguimiento y las recomendaciones hechas
por las evaluaciones y paacuteg 26-440
326 Prosperidad par todos 2010-2015
Todo lo dicho hasta ahora explica porque este capiacutetulo nos permita
contextualizar y resaltar aspectos importantes que integran conforman estructuran el
macroproceso de planeacioacuten como el macroproceso corresponde ahora efectuar la revisioacuten
de los planes de gobernoacute implementados por el Doctor Juan Manuel Santos Calderoacuten
Iniciando por el denominado (Prosperidad par todos 2010-2015 paacutegs 18-49) Que tiene
como significado y objetivo lograr una sociedad con maacutes empleo menos pobreza y maacutes
seguridad Dentro de las prioridades establecidas en este plan se priorizaron la necesidad
de hacer parte de organismos internacionales como CIVETS21 y OCDE22 la planeacioacuten
con un enfoque regional permanente Que fortalezca La formulacioacuten y distribucioacuten del
presupuesto Asiacute como su seguimiento y evaluacioacuten para ello se establecioacute la necesidad de
nuevo esquema de gestioacuten de proyectos en el marco de las Asociaciones Puacuteblico
Privadas (APP) el desarrollo de procesos y procedimientos que bajo lineamientos
estaacutendares preestablecidos y guiacuteas teacutecnicas orienten a las entidades puacuteblicas en la
evaluacioacuten preparacioacuten y seguimiento de sus proyectos bajo estos esquemas y
faciliten el cumplimiento de los objetivos propuestos [hellip] En el proceso de
planificacioacuten se estructuraraacute la poliacutetica de maduracioacuten de proyectos cuyo objetivo
principal seraacute el cumplimiento del ciclo de vida de los proyectos de inversioacuten[hellip]
Mejorando la capacidad teacutecnica en los aacutembitos nacional y territorial para la planeacioacuten
ejecucioacuten seguimiento y evaluacioacuten [hellip] Establecer mecanismos de inspeccioacuten
vigilancia y control empresarial a traveacutes del Registro Uacutenico Tributario y la Planilla
Integrada de Liquidacioacuten de Aportes a la Seguridad Social PILA paacuteg 261-509
327 Todos por un nuevo paiacutes 2014-2018
Quiero concluir este capiacutetulo analizando los argumentos que nos aporta el plan de
desarrollo econoacutemico y social que se estaacute implementando por el actual gobierno Para ello
se trazaron cinco estrategias son ellas competitividad e Infraestructura Estrateacutegicas
Movilidad Social Transformacioacuten del Campo Seguridad Justicia y Democracia
21 Colombia Indonesia Vietnam Egipto Turquiacutea y Suraacutefricandash percibidas en el planeta como economiacuteas con grandes expectativas de crecimiento para las proacuteximas deacutecadas (Prosperidad para todos 2010-2014) 22 Organizacioacuten para la Cooperacioacuten y el Desarrollo Econoacutemico
45
para la Construccioacuten de Paz Buen Gobierno Paacuteg 23-27
Asiacute este plan involucra
[hellip] los estaacutendares de la Organizacioacuten para la Cooperacioacuten y el Desarrollo
Econoacutemico (OCDE) [hellip] Entre estos instrumentos se usaraacuten los denominados
contratos plan [hellip] Como complemento se enfatizaraacute el uso de esquemas de
asociaciones puacuteblico privadas (APP) con el fin de canalizar recursos y
capacidades del sector privado hacia el desarrollo de proyectos de alto impacto
nacional y regional Paacuteg 30
Con el anaacutelisis realizado se resaltan los aportes y avances que permitieron
estructura el proceso de planeacioacuten como el macroproceso propuesto el cual involucra
incorpora microprocesos dependientes independientes que se enlazan o complementan ya
que la implementacioacuten de la planeacioacuten no solo estaacute en la ejecucioacuten de recursos asignados
en la etapa precontractual si no que se inicia con anterioridad a la elaboracioacuten de los
planes de desarrollo de cada gobierno presidencial o territorial ya que en eacutel se deben
analizar y plantear soluciones a la problemaacutetica del paiacutes estableciendo objetivos estrategias
que permitan prestar los servicios puacuteblicos establecidos en la constitucional Nacional que
se constituyen en las necesidades insatisfechas de los administrados administrados que no
son ajenos al macroproceso de planeacioacuten y como se vio con anterioridad en los planes de
gobernoacute se establece que este debe intervenir en todas y cada una de las etapas
macroproceso microprocesos que se realizan y desarrollan para lograr el objetivo
permanente invariable que es el bienestar social con equidad
Por ello de la lectura de las normas constitucionales se construye la graacutefica
No 3 De los Planes de desarrollo y el sistema nacional de planeacioacuten la cual nos
permite precisar y afirmar que la planeacioacuten no pertenece de manea exclusiva a una
etapa de la contratacioacuten estatal y por consiguiente es viable la propuesta de conceptuar
la planeacioacuten como el macroproceso que permite satisfacer las necesidades del Estado
de manera eficiente y eficaz teniendo como sustento y base los principios
constitucionales y legales establecidos en el ordenamiento juriacutedico como por las teoriacuteas
administrativas econoacutemicas y financieras
Grafica No 3 Del Macroproceso de elaboracioacuten de los Planes de desarrollo y el sistema de
planificacioacuten elaboracioacuten propia informacioacuten extraiacuteda de la (Constitucion Politica de
Colombia 1991) Tiacutetulo XIII Capiacutetulo I Y II
46
47
Capiacutetulo IV
ldquoEl hombre nunca ha tenido tantos recursos ni tantos desafiacuteos
ni tantas posibilidades del punto de vista teacutecnico
Despilfarramos [hellip] millones de doacutelares por minuto en presupuesto
[hellip] a nivel del mundo
Decir que no hay plata es no tener verguumlenzardquo
Joseacute Mujica 12 marzo 2014
4 El macroproceso de planeacioacuten instrumento transversal
En el derecho puacuteblico
41El presupuesto Como herramienta instrumento y poliacutetica en el
macroproceso de planeacioacuten
Quizaacutes en alguacuten momento de su actividad diaria se ha llegado a preguntar iquestCoacutemo
se proyecta el gasto de las contribuciones hechas por usted y sus familiares o amigos hacen
antildeo tras antildeo iquestA cuaacutento haciende el total de recursos aportados por los actores econoacutemicos
al Estado Y si iquestEstos gastos obedecen a unas verdearas necesidades las cuales requieren
ser atendida por las empresas instituciones y organizaciones del Estado
Para dar respuestas a estas preguntas se toma como punto de partida la definicioacuten
de presupuesto que nos aporta (Morales 2000) en su trabajo donde establece la palabra
presupuesto se deriva del verbo presuponer que significa ldquodar previamente por sentada una
cosardquo Se acepta tambieacuten que presuponer es ldquoformar anticipadamente el coacutemputo de los
gastos o ingresos o de unos y otros de un negocio cualquierardquo paacuteg 3
Por otro lado (Burbano Ruiz 2011) en su libro Presupuestos enfoque moderno de
planeacioacuten y control de recursos refirieacutendose a los oriacutegenes del presupuesto ubica su
definicioacuten y aplicacioacuten en el siglo XVIII cuando en el sector puacuteblico en el Parlamento
Britaacutenico se presentaban los informes de gastos gubernamentales para su ejecucioacuten y
posterior control paacuteg 2
De la misma manera la Asociacioacuten Internacional de Presupuesto Puacuteblico expresoacute ldquoel
presupuesto es la herramienta que le permite al sector puacuteblico cumplir con la produccioacuten de
bienes y servicios puacuteblicos para satisfaccioacuten de las necesidades de la poblacioacuten de
conformidad con el rol asignado al Estado en la economiacutea y sociedad del paiacutesrdquo (ASIP sf)
A continuacioacuten se citan otras definiciones aportadas por diversos autores en sus
obras donde han tratado la importancia del tema de presupuesto Con lo que se coadyuva a
establecer el proceso presupuestal del Estado como parte integra del macroproceso de
planeacioacuten Como lo expresaron los Doctores (Diaz Parra amp Lopez 2016) en su libro
Presupuestos al respecto sentildealaron
48
El Presupuesto es una herramienta de planeacioacuten que sirve como guiacutea en la
organizacioacuten se construye a partir de una serie de diagnoacutesticos internos y externos
del planteamiento de unos objetivos por conseguir y del establecimiento de
estrategias y poliacuteticas Los presupuestos concebidos desde la planeacioacuten permiten
de cierta forma anticiparse a los hechos que ocurriraacuten para poder contrarrestar los
efectos negativos y aprovechar los efectos positivos de los entornos externo e
interno pag32
Con esta definicioacuten se establece que el proceso presupuestal es una herramienta que
se encuentra inmersa dentro del macroproceso de planeacioacuten y como tal utiliza elementos
concebidos en eacutel Situacioacuten que se concreta con lo expresado por Rachlin Robert quien
asevera que antes de definir lo que es un presupuesto es necesario tener una idea de cuaacutel es
su papel y su relacioacuten con el proceso general Refirieacutendose a un proceso mayor o superior
que necesariamente contiene el proceso presupuestal y que en este trabajo se designa como
Macroproceso de planeacioacuten (Rachlin 1984 paacutegs 2-3)
De modo similar se expresa (Kaffury 1993) Afirmando el presupuesto es un plan
expresado en teacuterminos monetarios supone varios puntos esenciales donde menciona la
planificacioacuten general previa que comprende la determinacioacuten de poliacuteticas y objetivos
futuros por parte de la direccioacuten Con este pronunciamiento Kaffury al igual que Rachlin
incorpora dentro de la planeacioacuten el proceso presupuestal sustentando la planeacioacuten como
el macroproceso que contiene el proceso presupuestal Paacuteg 36
De la misma manera (Stoner amp Freeman 1994) en su libro Administracioacuten
determinan que los presupuestos son estados cuantitativos formales de los recursos
reservados para realizar las actividades planeadas en un plazo de tiempopag663
Apoyando esta definicioacuten se cita a (Burbano amp Ortiz 2004) quienes afirmaron
sobre los presupuestos
Son la estimacioacuten programada de manera sistemaacutetica de las condiciones de
operacioacuten y de los resultados a obtener por un organismo en un periodo
determinado Tambieacuten dice que el presupuesto es una expresioacuten cuantitativa formal
de los objetivos que se propone alcanzar la administracioacuten de la empresa en un
periodo con la adopcioacuten de las estrategias necesarias para lograrlos Paacutegina 21
Otra maacutes expliacutecita nos aporta (Muntildeoz P 1999) quien sentildeala el presupuesto es un
plan de accioacuten expresado en teacuterminos financieros Conjunto de decisiones que van a
determinar los propoacutesitos de una empresa y los medios para lograrlos incluyendo las
disposiciones de los recursos materiales y humanos las formas de organizacioacuten los
meacutetodos de trabajo y las medidas de tiempo cantidad y calidad
En lo que atantildee al Presupuesto la Corte ha reconocido su importancia como parte
del proceso de planeacioacuten destacaacutendolo no solo como instrumento contable sino por las
importantes finalidades econoacutemicas y poliacuteticas que persigue Sentencia C-685 de 1996
49
Al respecto ha dicho que el presupuesto se constituye en un mecanismo de
racionalizacioacuten de la actividad estatal mediante el cual se cumplen funciones
redistributivas en la sociedad se hacen efectivas las poliacuteticas econoacutemicas de planificacioacuten
y desarrollo y se lleva a cabo una estimacioacuten anticipada de los ingresos y una autorizacioacuten
de los gastos puacuteblicos que han de ejecutarse dentro del respectivo periacuteodo fiscal Sentencias
C-685 de 1996 C-177 de 2002 C-077 de 2012 y C-292 de 2015
El presupuesto es tambieacuten ldquoun instrumento de gobierno y de control en las
sociedades democraacuteticas ya que es una expresioacuten de la separacioacuten de poderes y una natural
consecuencia del sometimiento del gobierno a la ley por lo cual en materia de gastos el
Congreso debe autorizar coacutemo se deben invertir los dineros del erario puacuteblicordquo lo que a su
vez ldquoexplica la fuerza juriacutedica restrictiva del presupuesto en materia de gastos seguacuten el
cual las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones
legislativas limitativas de la posibilidad del gasto gubernamentalrdquo Corte Constitucional
Sentencia C-685 de 1996 MP Dr Alejandro Martiacutenez Caballero
La anterior definicioacuten nos aproxima a la contextualizacioacuten del proceso presupuestal
del Estado como componente del macroproceso de planeacioacuten En todos los casos el
presupuesto constituye una herramienta uacutetil para la administracioacuten ya que a traveacutes de eacutel se
establecen metas alcanzables que ponen de manifiesto el liderazgo de los directivos y el
compromiso de todos los miembros de la organizacioacuten todo ello en procura de un objetivo
comuacuten incrementar el valor de la empresa Welsch G Hilton R Gordon P y Rivera C
(2005) Presupuestos Planificacioacuten y control de utilidades Meacutexico Pearson
Con relacioacuten al presupuesto puacuteblico se constituye asiacute en un acto de trascendental
importancia para el paiacutes pues de eacutel depende en buena medida la poliacutetica econoacutemica y el
cumplimiento de fines esenciales del Estado vr gr el servicio a la comunidad la
promocioacuten de la prosperidad general la garantiacutea y efectividad de los principios derechos y
deberes consagrados en la Constitucioacuten y el aseguramiento en condiciones de igualdad y
equidad de un orden justo Debido a ello el constituyente reguloacute en los artiacuteculos 345 y ss
Del Estatuto Superior varios aspectos atinentes a su elaboracioacuten presentacioacuten aprobacioacuten
ejecucioacuten etc y en el artiacuteculo 352 ordenoacute al Congreso expedir la ley orgaacutenica del
presupuesto a la cual debe sujetarse toda la actividad legislativa en esta materia Que se
enmarca primordialmente sobre el presupuesto general de la Nacioacuten que ha sido definido en
la sentencia C-68596 MP Alejandro Martiacutenez Caballero Como
un mecanismo de racionalizacioacuten de la actividad estatal en tanto y en cuanto
cumple funciones redistributivas de poliacutetica econoacutemica planificacioacuten y desarrollo
es tambieacuten un instrumento de gobierno y de control en las sociedades democraacuteticas
ya que es una expresioacuten de la separacioacuten de poderes y una natural consecuencia del
sometimiento del Gobierno a la ley por lo cual en materia de gastos el Congreso
debe autorizar coacutemo se deben invertir los dineros del erario puacuteblico lo cual justifica
la fuerza juriacutedica restrictiva del presupuesto en materia de gastos ya que las
apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones
legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental
50
Finalmente se cita la definicioacuten aportada por (Garcia Galindo amp Bolivar Ramirez
Fundamentos de Gestioacuten Puacuteblica Hacia un Estado eficiente 2014) en su libro
Fundamentos de Gestioacuten Puacuteblica Hacia un Estado eficiente lo cual enmarca y deja inmerso
el proceso presupuestal del Estado en el Macroproceso de planeacioacuten cuando indican
El presupuesto puacuteblico es considerado como un acto de autoridad soberana por el
cual se computan anticipadamente los ingresos y se autorizan los gastos para un
periacuteodo determinado Es una herramienta que con caraacutecter social econoacutemico y
financiero ayuda a las autoridades del Estado a planear programar y proyectar los
ingresos y los gastos puacuteblicos de manera que las cifras asiacute presupuestadas
coincidan con los montos realmente ejecutados Pag437
42 El presupuesto como componente esencial del macroproceso de planeacioacuten
en Colombia
Una vez definido el presupuesto como la herramienta mecanismo instrumento
funcioacuten poliacutetica Plan y ley Indispensable para fortalecer el cumplimiento de objetivos en
los planes de desarrollo antes descritos se mostraraacute como el macroproceso presupuestal
compuesto por e1 Presupuesto puacuteblico el Procedimiento presupuestal y el Proceso
Presupuestal se estructura como el componente esencial del macroproceso de planeacioacuten
que se encuentra configurado en las normas constitucionales en especial los Artiacuteculo 150
[hellip] al Congreso hacer las leyes Artiacuteculo 151 Sobre la expedicioacuten de leyes orgaacutenicas
[hellip] preparacioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y
del plan general de desarrollo [hellip] Artiacuteculo 200 Al Congreso (hellip) Presentar el Plan
Nacional de Desarrollo y de inversiones puacuteblicas Enviar a la Caacutemara de Representantes el
proyecto de presupuesto de rentas y gastos Artiacuteculo 342 [hellip] la ley orgaacutenica reglamentaraacute
los procedimientos de elaboracioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten de los planes de desarrollo y la
sujecioacuten de los presupuestos oficiales De estos preceptos constitucionales se expiden Ley
152 de 1994 para el PND y leyes 38 de 1989 179 de 1994 y 225 de 1995 (Compiladas en el
Decreto 111 de 1996) 617 de 2000 y 819 de 2003 Que constituyen el Estatuto Orgaacutenico
del Presupuesto (Olano Garcia 2000)
De conformidad con el marco normativo general enunciado se indica y se muestra
que el macroproceso presupuestal no es un es una actividad del Estado aislado
sino que este hace parte integra del macroproceso de planeacioacuten propuesto y que estaacute
conformado por diversas actividades como son la programacioacuten y aprobacioacuten del
presupuesto mediante la elaboracioacuten del plan financiero (art 28 L 3839) previo
concepto del Consejo Superior de Poliacutetica Fiscal CONFIS el plan operativo anual
de inversioacuten (Decreto 4730 de 2005 Artiacuteculo 11) aprobado por el CONPES entre
otros aspectos que deben obedecer y regirse por los principios presupuestales
etapas fases o microprocesos donde se establecen responsabilidades de
programacioacuten aprobacioacuten ejecucioacuten y seguimiento Como lo sentildeala Corte
Constitucional Sentencia 478 del 6 de agosto de 1992 MP Eduardo Cifuentes
Muntildeoz En concordancia con el Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo 6 Sistema Presupuestal Estaacute
51
constituido por un plan financiero por un Plan Operativo Anual de Inversiones y por el Presupuesto
Anual de la Nacioacuten definidos en la Ley 38 de 1989 modificada por la Ley 179 de 1994
Grafica No 4 Fuente Departamento nacional de planeacioacuten Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo
9 Banco Nacional de Programas y Proyectos
Sobre el particular lo ha dicho la Corte la Constitucioacuten Poliacutetica y el Estatuto
Orgaacutenico del Presupuesto diferencian los distintos momentos que identifican el
proceso presupuestal y definen las funciones que le corresponde cumplir al
Gobierno y al Congreso en dicho proceso Inicialmente es al Gobierno a quien
compete formular anualmente el presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones y
presentar el proyecto al Congreso dentro de los primeros diez diacuteas de cada
legislatura incluyendo en eacuteste las partidas que considera deben ser ejecutadas
dentro del periacuteodo fiscal respectivo partidas que deben corresponder a un creacutedito
judicialmente reconocido o a un gasto decretado conforme a ley anterior o a uno
propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas
del poder puacuteblico o al servicio de la deuda o destinado a dar cumplimiento al Plan
Nacional de Desarrollo (CP arts 346 y 347) Posteriormente le corresponde al
Congreso dentro de los tres primeros meses de cada legislatura aprobar o no las
partidas de acuerdo con su destinacioacuten esto es autorizar o no los gastos propuestos
por el Gobierno (CP arts 345 348 y 349) momento en el cual la propia
Constitucioacuten le reconoce la posibilidad de eliminar o reducir las partidas que no
considere convenientes salvo aquellas que se necesitan para el servicio de la deuda
puacuteblica las demaacutes obligaciones contractuales del Estado la atencioacuten completa de
los servicios ordinarios de la administracioacuten y las inversiones autorizadas en el Plan
de Desarrollo (CP art 351) Finalmente en la etapa de ejecucioacuten del presupuesto
es funcioacuten del Gobierno y de las otras autoridades ordenadoras del gasto ejecutar
los recursos es decir comprometer efectivamente las correspondientes partidas
hasta los montos maacuteximos aprobados por el Congreso de acuerdo con su finalidad
(CP arts 189-20 y 345) Sobre el tema se pueden consultar entre otras las
Sentencias C-592 de 1995 C-192 de 1997 C-315 de 1997 y C-292 de 2015
Las entidades formulan el proyecto
seguacuten metodologiacutea y lo previsto en artiacuteculo 12 del Decreto 2844 de 2010 y
lo remiten al Ministerio o Departamento Administrativo al cual estaacuten adscritas o
vinculadas Los proyectos de inversioacuten solo deberaacuten ser presentados a traveacutes
de las entidades que hacen
Los Ministerios o Departamentos Administrativos emiten Concepto de
Viabilidad basado en calificacioacuten teacutecnica y
consistencia con el Plan Nacional de Desarrollo y poliacuteticas sectoriales Los
proyectos viables son remitidos a la correspondiente Direccioacuten Teacutecnica DT del
DNP (Artiacuteculos 13 y 14 del Decreto 2844 de 2010)
La DT del DNP realiza el control posterior
de viabilidad Como resultado lo
devuelve o lo registra en el banco nacional de programas y proyectos de
inversioacuten BPIN Cuando es un proyecto vital para la entidad pero la DT considera
que se debe realizar un ajuste que no
cambie la concepcioacuten del proyecto incluiraacute la leyenda Previo concepto
Solo haraacuten parte del POAI los proyectos registrados
a 1 de junio del antildeo anterior al que se estaacute programando (Decreto 2844 de 2010)
52
Grafica No 5 Fuente Direccioacuten General del Presupuesto Puacuteblico Nacional Presupuesto
Anual de la Nacioacuten Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo 10 La Ley Anual sobre el Presupuesto
General de la Nacioacuten es el instrumento para el cumplimiento de los planes y programas de
desarrollo econoacutemico y social (Ley 38 de 1989 art6) Rentas y recursos de capital
Para la elaboracioacuten de estos planes antes mencionados el Estatuto Orgaacutenico del
Presupuesto establecioacute la obligacioacuten de cumplir y observar los siguientes principios
presupuestales Anualidad Universalidad23 Unidad de Caja Programacioacuten Integral
Especializacioacuten Coherencia Macroeconoacutemica y Homeoacutestasis Presupuestal Legalidad24
De los cuales la corte sentildealo que son precedentes de validez por lo que al no ser tenidos en
cuenta vicia la legitimidad Corte Constitucional Sentencia C-337 del 19 de agosto de 1993
MP Vladimiro Naranjo Mesa
Entre los maacutes importantes se destaca el principio de legalidad del gasto
considerado por la jurisprudencia constitucional como ldquouno de los fundamentos maacutes
23 Consultar Corte Constitucional Sentencia C-478 del 6 de agosto de 1992 MP Alejandro Martiacutenez Caballero 24 Consultar lo dicho por RESTREPO Juan Camilo Hacienda puacuteblica Bogotaacute U Externado de Colombia 8ordf Ed oct 2006 p 243
LOS
ESTABLECIMIENTOS
Renta IVA Gasolina-ACPM Timbre Nacional Gravamen Movimientos Financieros Impuesto al
patrimonio Arancel Externo y Otros
NO TRIBUTARIOS
CORRIENTES
Venta de bienes y servicios
Interno
OTROS RECURSOS DE CAPITAL
INGRESOS DE
CAPITAL
Interno
OTROS RECURSOS DE CAPITAL
Administrada por el Fondo de
CONTRIBUCIONES
SENA
53
importantes de las democracias constitucionales Sentencia C-685 de 1996 reiterada entre
otras en la Sentencia C-192 de 1997
Seguacuten dicho principio es al Congreso y no al Gobierno como oacutergano de
representacioacuten popular a quien corresponde mediante ley ordinaria decretar y autorizar los
gastos del Estado ldquomecanismo este con el cual a su vez se realiza un control al ejercicio
de la funcioacuten administrativa por parte del ejecutivordquo Sentencia C-562 de 1998
Consecuente con lo anterior el presupuesto debe formularse anualmente de en
aplicacioacuten de lo establecido en la (CP art 346) donde establece que el presupuesto se
encuentra tambieacuten sometido al principio de anualidad Ello significa que tiene un alcance
temporal y en consecuencia su vida juriacutedica se encuentra limitada a la vigencia fiscal
respectiva que comienza a contarse el 1ordm de enero y termina el 31 de diciembre de cada antildeo
Sobre el tema de pueden consultar entre otras las Sentencias T-185 de 1993 C-039 de
1994 C-201 de 1998 y C-292 de 2015
En otras palabras el presupuesto es una sucesioacuten de procesos que se repite en el
tiempo afirmacioacuten realizada por (Restrepo 2008) De conformidad en lo establecido en el
Decreto 4730 de 2005 en su artiacuteculo 5deg El ciclo presupuestal comprende (i) Programacioacuten
del proyecto de presupuesto (Ley 819 de 2003 Artiacuteculo 8ordm Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo
3547) (ii) Presentacioacuten del proyecto al Congreso de la Repuacuteblica (Decreto 111 de 1996
Artiacuteculo 5152 Decreto 568 de 1996 Artiacuteculo 15) (iii) Estudio del proyecto y aprobacioacuten por
parte del Congreso de la Repuacuteblica Primer debate (Ley 819 de 2003 Artiacuteculo 1ordm Marco fiscal de
mediano plazo) comisiones econoacutemicas (Decreto 568 de 1996 Artiacuteculo 13) Segundo debate
en plenarias (Modificaciones por iniciativas parlamentarias o particulares) (iv) Liquidacioacuten
del Presupuesto General de la Nacioacuten (Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo 67 Decreto 4730 de
2005 Artiacuteculo 15 Decreto 2789 de 2004 SIIF Artiacuteculo 21) (v) Ejecucioacuten (Vi)
Seguimiento (vii) Evaluacioacuten Complementando este macroproceso (alfonso 1996) expreso
que se diferencian cuatro fases o tiempos alternos bien definidos dentro de la paraacutebola
presupuestal a saber el tiempo de preparacioacuten del presupuesto el de expedicioacuten el de
ejecucioacuten y el de fiscalizacioacuten (hellip)
43Contextualizacioacuten del macroproceso de planeacioacuten en el presupuesto
general de la Nacioacuten
Examinando la normas constitucionales legales jurisprudenciales y la doctrina se
ha descrito hasta este momento el macroproceso de planeacioacuten el cual se encuentra
ampliamente estructurado de acuerdo con el objetivo propuesto en este trabajo y se ha
establecido que este es un proceso macro compuesto por macro y microprocesos y entre
ellos se especificoacute el macroproceso de presupuestal de la nacioacuten Determinando que hace
parte integra de un proceso superior que para este trabajo identificamos como el
macroproceso de planeacioacuten toda vez que este es la base para poder cumplir las metas y
objetivos trazados en los planes de desarrollo
54
Dentro de este marco ha de considerarse como una vez aprobado el presupuesto en
los dos debates correspondientes en la caacutemara y el senado se abre paso o inicia un nuevo
proceso que permite la utilizacioacuten de los recursos asignados en el presupuesto general de la
nacioacuten y este es designado como la ejecucioacuten Contemplado en el Decreto 111 de 1996 que
compila la Ley 38 de 1989 la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el
estatuto orgaacutenico del presupuesto y establecioacute el numeral XI De la ejecucioacuten del
presupuesto Articulo 7173 y 89 Decreto 568 de 1996 Por el cual las reglamenta y define
este proceso en su numeral VII Denominado De la ejecucioacuten del presupuesto Que
comprende los artiacuteculos 19 al 39
Es en este proceso es donde se dan inicio los actos administrativos que concretan el
artiacuteculo dos de la constitucioacuten de 1991 y se inicia a establecer quizaacutes un control efectivo a
la destinacioacuten del recurso la cual debe ser utilizada observando los principios que rigen la
funcioacuten administrativa y la contratacioacuten estatal y la inobservancia de estos y de la
normatividad presupuestal se deriva la responsabilidad Penal Coacutedigo Penal Colombiano
Tiacutetulos XIV y XV denominado ldquoDelitos contra la Administracioacuten Puacuteblicardquo Disciplinaria
(Ley 734 de 2002) y Pecuniaria por parte de los funcionarios que tiene la competencia para
ordenar la ejecucioacuten del gasto Como se observa en la siguiente graacutefica
Grafica No 6 Capacidades de contratacioacuten Fuente Direccioacuten General de Presupuesto
Publicoacute Nacional
55
Esta descripcioacuten seraacute incompleta si dentro del macroproceso presupuestal que se
estaacute mostrando no se enuncia y describe los pasos a seguir para realizar el proceso de
afectacioacuten presupuestal que debe considerar ademaacutes de la ejecucioacuten de las apropiaciones
(Decreto 111 de 1996 Artiacuteculo 89) que deben cumplir con el (Decreto 111 de 1996
Artiacuteculo 71 CDP) (Decreto 568 de 1996 Artiacuteculo 19) que garantiza la existencia de
apropiacioacuten presupuestal para la asuncioacuten de compromisos y posteriormente efectuar el
registro presupuestal operacioacuten mediante la cual se perfecciona el compromiso y se afecta
en forma definitiva la apropiacioacuten (Decreto 568 de 1996 Artiacuteculo 20) Las cuentas por
pagar reservas presupuestales (Decreto 568 de 1996 Artiacuteculo 37 3839 Decreto 1957 de
2007 Artiacuteculo 6deg El artiacuteculo 31 del Decreto 4730 de 2005) Vigencias fiscales futuras
(Decreto 1957 de 2007 Artiacuteculo 1deg) Los proyectos de inversioacuten puacuteblica regulados en el
(Decreto 2844 de 2010 Artiacuteculo 17 24 2526) que preveacute la actualizacioacuten antes de que
pierdan el registro asignado
De esta manera se ha demostrado que el macroproceso de presupuesto como sea
dicho no es una actividad suelta e independiente si no que ase parte de una actividad mayor
que para este trabajo se presenta como el macroproceso de planeacioacuten que ademaacutes de
contener el macroproceso presupuestal estaacute conformado por macro y microprocesos que
hacen tangible el cumplimiento del artiacuteculo 2 de la constitucioacuten poliacutetica de 1991 mediante
la aplicacioacuten y desarrollo de actividades y actuaciones de particulares y la
administracioacuten Que han permitido la asignacioacuten y posterior ejecucioacuten de los presupuestos
Capiacutetulo V
Sospecho que se deberiacutea introducir otra forma de separacioacuten de poderes Tambieacuten
pienso por supuesto que tales transformaciones de las instituciones poliacuteticas deberaacuten
realizarse en el marco de los principios constitucionales hoy reconocidos fundaacutendose
en el contenido universal de esos principiosrdquo
Juumlrgen Habermas
(akifrasescom 2018)
5 El Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten administrativa y contractual
del Estado
51Los principios en la funcioacuten administrativa y contractual del Estatal
La contratacioacuten estatal ha estado reglamentada inicialmente por el Decreto 222 de
1983 posteriormente la ley 80 de 1993 modificada por la ley 1150 de 2007 y por
muacuteltiples decretos de corta duracioacuten como lo fue el Decreto 66 de2008Decreto 2474 de
2008 Decreto 734 de 2012 sustituido por el Decreto 1510 de 2013 y el Decreto 1082 de
56
2015 que incorporo el anterior y el 734 aspecto inequiacutevoco de la inestabilidad juriacutedica por
la que Colombia ha atravesado en el afaacuten de corregir aspectos que afectan la satisfaccioacuten
de las necesidades del constituyente primario de conformidad con la carta poliacutetica en sus
artiacuteculos 1 y 2 Normas que deben ser satisfechas de conformidad al pronunciamiento de
la Corte constitucional en Sentencia C-449 de 1992 Del MP Alejandro Martiacutenez
Caballero donde expresa Para el cumplimiento de los fines del Estado es necesario el
aprovisionamiento de bienes y servicios [hellip] mediante la contratacioacuten [hellip] tendientes a
lograr los fines del Estado en forma legal armoacutenica y eficaz
Razoacuten por la cual mediante el Decreto 4170 de 2011 se crea la Agencia Nacional de
Contratacioacuten Puacuteblica ldquoColombia Compra Eficienterdquo para crear poliacuteticas claras de
transparencia evaluacioacuten y monitoreo del sistema de contratacioacuten Para lo cual le concede
funciones relacionadas con poliacuteticas planes y programas que permitan mejorar la
eficiencia y optimizacioacuten de recursos elaboracioacuten de manuales de los acuerdos marco de
precios y manuales guiacuteas identificacioacuten de riesgos elaboracioacuten y actualizacioacuten del plan
anual de adquisiciones pliegos de condiciones tipo para la contratacioacuten de conformidad
con el artiacuteculo 2 del Decreto 4170 de 2011
De esta circunstancia nace el hecho de que la gestioacuten contractual del Estado debe
estar vinculada siempre a la satisfaccioacuten de sus necesidades sociales generales como lo
sustento (Tafur Galvis 1997) Con observancia de los principios axioloacutegicos consagrados
en la constitucioacuten en los cuales debe enmarcarse las actuaciones de los funcionarios
puacuteblicos como de los particulares de los cuales se pueden enunciar los siguientes
La presuncioacuten de la buena fe Artiacuteculo 83 de la (Constitucion Politica de Colombia
1991) principio del cual se desprenden otros principios aplicables expliacutecitamente en el
ejercicio de la contratacioacuten del Estado como lo es el principio de economiacutea transparencia
autonomiacutea de la voluntad relacionados de la misma manera con los principios de la
funcioacuten administrativa consagrados en el artiacuteculo 209 de la constitucioacuten igualdad
moralidad eficacia economiacutea celeridad imparcialidad y publicidad Otros Principios
constitucionales relacionados con la contratacioacuten estatal son los consagrados en el
Artiacuteculo 6 responsabilidad empleados puacuteblicos Art 128 singularidad empleos puacuteblicos
Art 228 prevalencia del derecho (Sentencia 15324 2007) Art 29 debido proceso Art
84 no exigir documentos adicionales innecesarios Art 333 libertad econoacutemica Art 13
Igualdad Art 229 acceso administracioacuten de justicia Art 23 Derecho peticioacuten Art 74
Acceso documentos puacuteblicos Art 123 funciones empleados puacuteblicos Y Art 90
responsabilidad del Estado
Con relacioacuten a la ley 80 de 1993 se establecen los Art 24 transparencia Art 25
economiacutea Art 26 Responsabilidad Art 27 de la ecuacioacuten contractual Art 28 de la
interpretacioacuten de las normas contractuales Art 29 de la seleccioacuten objetiva Art 30 de la
estructura de los procesos de seleccioacuten coincidentes con el Art 13 de la ley 1150 de 2007
de los principios aplicables por entidades de reacutegimen contractual excepcional de la
57
funcioacuten administrativa Art 209 y de la gestioacuten fiscal de que tratan los artiacuteculos 267 de la
Constitucioacuten Poliacutetica y Art 5 de la ley 1150 de 2007 de seleccioacuten objetiva
Es significativa la importancia que tiene Los principios maacutexime si desarrollan
enunciados constitucionales los cuales es necesario distinguirlos de las otras normas del
ordenamiento juriacutedico Al respecto es conveniente trazar una hoja de ruta transitable que
permita al lector allanarse de manera clara sobre el concepto de principioacute su naturaleza
juriacutedica estructura alcances validez interpretacioacuten clasificacioacuten Aspectos reconocidos
y aceptados universalmente por su incidencia en la gestioacuten contractual del Estado y
especiacuteficamente en la etapa inicial identificada como precontractual Donde son realizados
los procesos de seleccioacuten25
Es prudente advertir que diferimos de esta afirmacioacuten y es fundamento para la
propuesta de este trabajo presentada considerar y argumentar que los principios no son
exclusividad de la etapa precontractual por ser aplicables en las tres etapas de
contratacioacuten y a todos los procesos de la funcioacuten administrativa Si se establece que estos
son los pilares fundamentales para cumplir los fines del Estado Y soportan el
macroproceso de planeacioacuten que no inicia tampoco en la etapa precontractual ni termina
con ella como se ve en la graacutefica
Grafica No 7 Principios Como Pilares Del Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten administrativa y contractual del Estado elaboracioacuten propia fuente CP 1991 Ley 80 de 1993Ley 1150 de 2007Estatuto de presupuesto
Esto implica abordar esta temaacutetica desde la teoriacutea de las fuentes del derecho Como
primer contacto y acercamientos con teoacutericos como (Sierrra Porto HUMBERTO A
1998) quien expreso Es el origen propio de las normas juriacutedicas del derecho positivo
mientras que para SAVIGNY son las causas de nacimiento del derecho general de las
instituciones juriacutedicas y de las reglas juriacutedicas A su vez KELSEN afirmo que son las
25 Concepto que para efectos argumentativos de este trabajo se han designado y mencionado como los microprocesos que hacen pate del macroproceso de planeacioacuten Entre ellos las modalidades de seleccioacuten
Art 2
4
Art 2
5
Art 2
6
Art 2
7
Art 2
8
Art2
9
Art 3
0
Art 3
1
Art 6
Art1
3
Art 2
3
Art 2
9
Art 7
4
At 8
3
Art8
4
Art 9
0
Art 1
23
Art 1
28
Art 2
09
Art 2
28
Art 2
29
Art 2
67
Art 3
33
Art-1
3 P
LA
NIF
IC
AC
IO
N
Art 14 A
nualidad
Art 15 U
niv
ersalidad
Art 16 U
nid
ad de caja
Art 17 P
rogram
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n
integral
Art 18 E
specia
lizacioacute
n
Art 19 Inem
bargabilid
ad
Art 20
Coherencia
macroeconoacutem
ica
Art 21 H
om
eoacutestasis
presupuestal
Art 22 evolu
cioacute
n
Art 23asuncioacute
n
Art 24 vig
encia
s
futuras
PR
IN
CIP
IO
S G
EN
ER
AL
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D
EL
DE
RE
CH
O
DECRETO 111 DE 1996 Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989 la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de
1995 que conforman el estatuto orgaacutenico del presupuesto
MACROPROCESO DE PLANEACION
PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES 1991Ley 80 de 1993
Art 1
3
Art 5
ley 1150 de 2007
58
propias normas juriacutedicas que sirven de fundamento de validez al proceso de creacioacuten
normativa y GURVITCH distinguioacute dos formas El procedimiento teacutecnico de
comprobacioacuten del derecho y el fundamento de la fuerza obligatoria del derecho en vigor
el cual reside en los hechos normativos Finalmente en palabras de (ROSS) ldquoLas fuentes
del derecho son aquellos hechos y actos juriacutedicos resultados institucionales que son
normas juriacutedicas O dicho con otras palabras son las normas juriacutedicas como resultados
institucionales hechos o actos juriacutedicosrdquo Pag63
Asiacute las cosas se hace necesario entonces precisar la naturaleza juriacutedica de los
principios la cual en palabras de (Alexy 1983) los principios se deben entender como
ldquomandatos de optimizacioacutenrdquo que requieren ponderaciones a su vez MANUEL
FERNANDO QUINCHE en su obra ldquoDerecho Constitucional Colombianordquo cita a RUIacuteZ
MANERO precisa que los principios se pueden interpretar como normas generales
como normas que expresan los valores superiores de un ordenamiento juriacutedico como
normas programaacuteticas o directrices y finalmente como normas garantista del Estado
Dentro de este contexto se ha establecido que el ordenamiento juriacutedico del Estado
estaacute Compuesto por normas que deben ser diferenciadas especialmente en su estructura
aspecto considerado por autores como (ZAGREBELSKY G 1995) quien considera que
la norma ordena lo que se debe hacer o no hacer siendo indispensable Establecer las
diferencias entre las normas que constituyen reglas y las normas que constituyen
principiospag109 y ss
Para ilustrar mejor esta estructura (BOBBIO 2005) en sus escrito sobre la
clasificacioacuten de las normas juriacutedicas En Teoriacutea General del Derecho enuncio las normas
generales y particulares tambieacuten dio la distincioacuten entre afirmativas y negativas las cuales
se determinan por el uso de las palabras enunciando la clasificacioacuten ultima en normas
categoacutericas e hipoteacuteticas tomando como fundamento la finalidad que expresa cada una de
ellas (KELSEN 1983) Dentro del positivismo juriacutedico realiza una distincioacuten con bases
silogiacutesticas de las normas en primarias y secundarias A su vez (HART H L A 1990)
Realiza la distincioacuten entre normas de reconocimiento de cambio y de adjudicacioacuten Pero
por otro lado (DWORKIN R 1995) expresa existen normas primarias que aseguran
derechos e imponen obligaciones a los miembros de la comunidad Normas secundarias
establecidas coacutemo y por obra de quieacutenes se pueden formar reconocer modificar o
extinguir las normas primariasrdquo
Tras estas afirmaciones se aborda el pensamiento de autores como
CALSAMIGLIA PRIETO SANCHIacuteS HABERMAS DWORKIN ATIENZA Manual y
RUIacuteZ MANERO entre otros quienes han establecido diferentes criterios para diferenciar
las normas entre las reglas y principios al respecto (ZAGREBELSKY G 1995) afirmo
ldquoPor lo general las normas legislativas son reglas mientras que las normas
constitucionales sobre derechos y sobre la justicia son predominantemente principiosrdquo
59
Asiacute en torno a esta importante discusioacuten (SIECKMANN 2006) hablando sobre los
principios establece que estos deben ser entendidos como mandatos de accioacuten universales
especialmente por diferenciarse de las reglas por permitir la realizacioacuten de ponderaciones
en el marco de la fundamentacioacuten de la norma Sin desconocer estos aportes (PRIETO
SANCHIacuteS 1998) precisa las reglas y principios no pertenecen a dos clases de normas sino
a dos tipos de estrategias interpretativasrdquo p 47-63
Desde esta perceptiva (DWORKIN R ) Resalta la distincioacuten entre reglas y
principios sentildealando la utilizacioacuten de un orden loacutegico y explica las reglas son aplicadas en
la toma de decisiones en casos particulares de caraacutecter prescriptivo estas pueden ser vaacutelidas
o no contrario a estos sostiene los principios son vinculantes no tienen prescripcioacuten sus
enunciados no consagra consecuencias juriacutedicas son aplicables en los ldquohard casesrdquo donde
son esenciales para fundamentar derechos y obligaciones adoptados en una norma creada
Complementa esta afirmacioacuten CALSAMIGLIA agregando el criterio de diferenciacioacuten
debe referirse esencialmente a la justicia y equidad p 75-91
Otro marco de referencia sin duda es el presentado por (HABERMAS 2008)
sobre los derechos fundamentales como principios de un orden juriacutedico indicando [hellip] son
el fundamento [hellip] que legiacutetima el ejercicio de la autoridad la ejecucioacuten del poder y el
equilibrio de la fuerza como maacuteximas configurativas p 116
Por su parte (ALEXY Tres escritos sobre los derechos fundamentales y la teoriacutea de
los principios 2003) sostiene los principios son ldquomandatos de optimizacioacutenrdquo ponderables
ante un conflicto de colisioacuten que no implica la desaparicioacuten de uno u el otro que se pueden
cumplir o no mientras que las reglas son normas definitivas vaacutelidas las cuales se deben
cumplir y una desaparece ante la otra (ALEXY Teoriacutea de los derechos fundamentales
1993 paacuteg 81 y ss)
Cambia tu opinioacuten pero manteacuten tus principios
Cambia tus hojas pero manteacuten tus raiacuteces
Viacutector Hugo (1802-1885)
(brainyquotecom 2018)
52Los Principios y las altas cortes
521 Corte constitucional
A partir de lo dicho lo primero que se debe constatar son los pronunciamientos de
la corte constitucional sobre los principios en ponencia del Magistrado Ciro Angarita Baroacuten
en (Sentencia T-406 ( 1992) y sentencia C-539 de 2011 donde expresan lo siguiente
60
ldquo[hellip] los principios y las decisiones judiciales antes considerados como secundarios
[hellip] adquieren importancia excepcional Toda vez que son criterios finalistas e
instrumentos de solucioacuten concreta para el (juez) [hellip] Los principios [hellip] son una
pauta de interpretacioacuten ineludible por la simple razoacuten de que son parte de la
Constitucioacuten misma [hellip] tienen un caraacutecter general y por lo tanto una textura
abierta lo cual en ocasiones limita la eficacia directa de los mismos [hellip] necesitan
de otras normas constitucionales para poder fundamentar la decisioacuten judicial
(Sentencia C-818 2005) En Sentencia C-818 indico las funciones de los principios
en el ordenamiento juriacutedico siendo estos (i) Servir de base y fundamento del todo el
ordenamiento juriacutedico (ii) Actuar como directriz hermeneacuteutica para la aplicacioacuten de
las normas juriacutedicas con categoriacutea de reglas y (iii) En caso de insuficiencia
normativa concreta y especiacutefica ser utilizados como fuente integradora del derecho
CORTE CONSTITUCIONAL (9 agosto 2005)
El Magistrado Rodrigo Escobar Gil en sentencia C-818 (9 agosto 2005) Expreso sobre la
diferencia de los principios y las reglas
los principios y a las reglas son normas juriacutedicas [hellip] mandatos permisiones o
prohibiciones que delimitan y exigen un determinado comportamiento [hellip] mientras
las reglas se limitan a exigir un comportamiento concreto y determinado los
principios trascienden a la mera descripcioacuten de una conducta prevista en un precepto
juriacutedico para darle valor y sentido a muchos de ellos a traveacutes de la unificacioacuten de
los distintos pilares que soportan una institucioacuten juriacutedicardquo los principios [hellip] opera
prima facie sobre las reglas
522 El Consejo de Estado
Concordante con lo anterior y concretamente con relacioacuten al principio de planeacioacuten
contractual el Consejo de Estado ha expresado Con Ponencia de la magistrada Ruth Stella
Correa Palacio (Sentencia 31447 d 2007) expreso sobre los principios
Son los valores de la sociedad transformados por el derecho en criterios o
paraacutemetros de conducta fundamentales que instruyen y rigen las relaciones juriacutedicas en el
Estado pues a la vez que inspiran las reglas de conducta tambieacuten se proyectan en el
ordenamiento juriacutedico para irradiar e impregnar esos axiomas patrones modelos o
arquetipos de comportamiento eacutetico cultural o social a las situaciones generales e
individuales
De estos pronunciamientos sobre los principios se establece que cada uno de ellos se
encuentra claramente definidos aunque se expresen de manera general indeterminada que
son normas que pueden o no cumplirse y soportan decisiones judiciales mediante la
ponderacioacuten pero que el campo de contratacioacuten puacuteblica son disposiciones de contenido
especiacutefico de obligatorio acatamiento en toda la contratacioacuten sin diferenciar cual es la
modalidad de seleccioacuten del contratista Los cuaacuteles son trasparencia responsabilidad
61
seleccioacuten objetiva economiacutea celeridad imparcialidad y publicidad en armoniacutea con los del
209 de la carta tal como lo expreso la corte constitucional
ldquoEl sabio puede cambiar de opinioacuten
El necio nuncardquo
(Emmanuel Kant)
53Fundamentacioacuten del Macroproceso de Planeacioacuten
En la funcioacuten administrativa y contractual del Estado
Sobre la importancia de la planeacioacuten en la actividad administrativa y contractual
del Estado son varios los pronunciamientos del consejo de Estado que maacutes que definir o
establecer la planeacioacuten como un principio Describe macroprocesos y microprocesos que
se constituyen en la fundamentacioacuten para concretar la propuesta de este trabajo
relacionada a la configuracioacuten de la planeacioacuten como macroproceso en la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado entre los cuales se hacen las siguientes citas
jurisprudenciales
(Sentencia 16103 2009) ldquoLa planeacioacuten constituye un principio que debe orientar la
actividad contractual de las entidades estatales cuyo principal desarrollo estaacute
llamado a tener lugar durante las fases previa y preparatoria del contrato [hellip]que ha
de tener en la satisfaccioacuten de las necesidades puacuteblicas Se trata de alcanzar una
soacutelida justificacioacuten del gasto puacuteblico con el objeto de lograr un manejo oacuteptimo de
los recursos financieros del Estadordquo
(SANTOFINIO GAMBOA JO 2009) Expresa [hellip] El deber de planeacioacuten de los
contratos del Estado deben siempre corresponder a negocios debidamente disentildeados
pensados conforme a las necesidades y prioridades que demanda el intereacutes puacuteblico [hellip]
veacutease como desde este pronunciamiento ya se establece un primer proceso que se denomina
establecer la necesidad y esta debe ser prioritaria dentro del intereacutes puacuteblico
[hellip] se trata de exigir a las administraciones puacuteblicas una real y efectiva
racionalizacioacuten y organizacioacuten de sus acciones y actividades con el fin de lograr los
fines propuestos por medio de los negocios estatales [hellip] siguiendo el argumento
para contextualizar la planeacioacuten como el macroproceso se resalta como se hace
mencioacuten a acciones y actividades que estaacuten inmersas en microprocesos (procesos
de seleccioacuten de contratista)
[hellip] Si bien es cierto que el legislador no tipifica la planeacioacuten de manera directa
en la ley 80 de 1993 su presencia [hellip] es inevitable y se infiere de Los Artiacuteculos
209
Este articulo considerado fundamenta a un maacutes la propuesta de la planeacioacuten como
macro proceso toda vez que de acuerdo a lo dicho por el doctor Santofimio al sustentar la
planeacioacuten como principio en principios claramente definidos enunciados que se ajustan a
62
las caracteriacutesticas expuestas con anterioridad la planeacioacuten estariacutea relegada a un segundo
plano al hacer la ponderacioacuten encada cao en concreto a su vez todos y cada uno de ellos
establece microprocesos que permiten su realizacioacuten contextualizacioacuten y cumplimiento de
la misma manera al mencionar las funciones de las autoridades administrativas esta estaacuten
relacionadas con microprocesos y microprocesos que permiten el cumplimiento de la
misioacuten y objetivos de su institucioacuten u organismo estatal
Este argumento basado en el artiacuteculo 339 y 341 de la constitucioacuten poliacutetica
corresponde muy bien al objetivo propuesto de conceptuar la planeacioacuten como
macroproceso en la funcioacuten administrativa y contractual del Estado ya que a lo largo de su
enunciado describe macroprocesos que deben existir para la ejecucioacuten del presupuestos
como lo son el Plan nacional de desarrollo El plan de inversiones puacuteblicas donde se
enuncia su composicioacuten y la forma de elaboracioacuten sustentando claramente que la
planeacioacuten es un macroproceso como se ha explicado en el capiacutetulo uno en su tiacutetulo
Constitucionalidad del Macroproceso de planeacioacuten
Dentro de este contexto ha de considerarse ahora que siguiendo la argumentacioacuten
normativa utilizada para sustentar el principio de planeacioacuten con el artiacuteculo 25 Principio de
Economiacutea de la ley 80 de 1993 en sus numeral 6o refiere al Macroproceso que se debe
realizar denominado licitacioacuten como la necesidad de iniciar el macroproceso de
suscripcioacuten de contratos cuando existan las respectivas partidas o disponibilidades
presupuestales Actividades que tambieacuten son microprocesos que conforman el
macroproceso de planeacioacuten Con esto se puede precisar que la planeacioacuten ya no es como lo
afirma una actividad exclusiva de la etapa precontractual si se considera que las respectivas
partidas o disponibilidad presupuestal puede sufrir variaciones despueacutes de celebrado el
contrato
Habriacutea que decir tambieacuten que el numeral 7o del artiacuteculo 25 de la ley 80 de 1993
establece la necesidad de realizar ejecutar elaborar y anaacutelisis La conveniencia o
inconveniencia del objeto a contratar y las autorizaciones y aprobaciones para ello lo cual
necesariamente debe realizarse a traveacutes de microprocesos individuales o conjuntos que
permitan la recoleccioacuten de datos estadiacutesticas y demaacutes actividades que configuran o
establecen con mayor propiedad la planeacioacuten como macroproceso en la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado
Para los fines de fortalecer a un maacutes el concepto de macroproceso de planeacioacuten y
siguiendo argumentacioacuten normativa propuesta como sustento del principioacute de planeacioacuten se
considera el numeral 11 del artiacuteculo 25 de la ley 80 de 1993 Que sentildeala la realizacioacuten de
un macroproceso identificado como audiencia puacuteblica para la adjudicacioacuten en caso de
licitacioacuten Al igual que el numeral 12 Modificado por el art 87 Ley 1474 de 2011 Sentildeala
la realizacioacuten de otros microprocesos o macroprocesos seguacuten corresponde denominados
estudios disentildeos proyectos requeridos y los pliegos de condiciones Del numeral 13
Nuncia procesos presupuestales correspondientes a reservas presupuestales ajustes
resultantes de la aplicacioacuten de la claacuteusula de actualizacioacuten de precios del numeral 14 del
mismo artiacuteculo se enuncian los macroprocesos sobre presupuestos anuales [hellip] asiacute como
63
los que se originen en la revisioacuten de los precios pactados por razoacuten de los cambios o
alteraciones en las condiciones iniciales de los contratos por ellas celebrados Una vez maacutes
se aprecia que el macro proceso de planeacioacuten sobrepasa la etapa precontractual y es
aplicada en la esta contractual o potscontractual
Esta revisioacuten tan somera pero pertinente nos conduce a fortalecer nuestra
argumentacioacuten sobre el macroproceso de planeacioacuten mediante el anaacutelisis y considerando
del artiacuteculo 26 De la ley 80 de 1993 Sobre el principio de Responsabilidad En especial su
numeral 3o que sustenta y establece al igual que las normas antes citadas macroprocesos o
microprocesos que deben realizarse por las entidades y los servidores puacuteblicos previo a la
apertura de la licitacioacuten puacuteblica estos se identifican como pliegos de condiciones disentildeos
estudios planos y evaluaciones que fueren necesarios lo anterior se observa en la
caracterizacioacuten del proceso de planeacioacuten
Grafica No 8 Caracterizacioacuten del Macroproceso de Planeacioacuten En la funcioacuten
administrativa y contractual del Estado como soporte los principios elaboracioacuten propia
fuente CP 1991 Ley 80de 1993 Normatividad contractual
64
65
54Procesos de seleccioacuten y el macroproceso de Planeacioacuten
Estos planteamientos sobre la configuracioacuten del Macroproceso de Planeacioacuten En la
funcioacuten administrativa y contractual del Estado se puede explicar y fundamentar mediante
el anaacutelisis de los diferentes procesos de seleccioacuten establecidos mediante la ley 80 e 1993
que instauro la Licitacioacuten puacuteblica y la contratacioacuten Directa La ley 1150 de 2007 adiciono
el concurso de meacuteritos y la seleccioacuten abreviada La ley 1474 de 2011 establecioacute en el
artiacuteculo 94 la Miacutenima cuantiacutea los cuales han contribuido de manera significativa a la
simplificacioacuten de proceso para la ejecucioacuten presupuestal para la adquisicioacuten de ciertos
bienes y servicios seguacuten las necesidades a satisfacer
Para los fines de nuestro argumento citaremos lo expresado por el Doctor (Luis
guillermo Avila Vinueza 2017) que no discute la importancia y bondades que han traiacutedo
ciertos procesos que geacutenero la ley 1150 de 2007 como la seleccioacuten abreviada mediante
subasta inversa para adquisicioacuten de bienes y servicios de caracteriacutesticas teacutecnicas uniformes
sin embargo considera
Que es mayor el mal que produce tanto procedimiento que las ventajas generales en
particular porque cada uno de los tiene sus propias reglas y etapas [hellip] generando
en ocasiones interpretaciones encontradas acerca de los procedimientos a seguir
Causando contantes yerros en especial al interpretar el articulo 26 numeral 5 de la
ley 80 de 1993 p37
Este punto se puede destacar observando El marco juriacutedico establecido para cada
uno de ellos Para la licitacioacuten puacuteblica el Artiacuteculo 30ordm- Reglamentado por el Decreto
Nacional 287 de 1996 De la Estructura de los Procedimientos de Seleccioacuten Y para los
demaacutes procesos se debe observar el Decretoacute 1082 de 2015 Destacado que s comuacuten para
todos la aplicacioacuten y observancia de los principios rectores enunciados anteriormente
Dentro de la ilustracioacuten que se ha realizado lo largo de este trabajo para argumentar
y fundamentar la propuesta planteada sobre la concepcioacuten de la lineacioacuten como el
macroproceso de la funcioacuten administrativa y contractual del Estado ha de ha de
considerarse la El interesante anaacutelisis realizado por el doctor (Luis guillermo Avila
Vinueza 2017) sobre los procedimientos establecidos para seleccionar los contratistas de
bienes y servicios donde destaca
[hellip] En principio se consideraba inconveniente someter a todas las entidades a
procedimientos uniformes siendo que las caracteriacutesticas las situacioacuten y necesidades
son diferente [hellip] que el proceso de licitacioacuten [hellip] reglado hasta sus iacutenfimos detalles
[hellip] podriacutea resultar inconveniente [hellip] para entidades en competencia con el sector
privado [hellip] De manera que la estructura de nuestra ley de contratacioacuten a lo que
atantildee a los procesos de seleccioacuten [hellip] quedo conformada por principios de orden
constitucional bastante limitados en su importancia por los actuales interpretes [hellip]
quienes consideran que la reglamentacioacuten legal [hellip] de los procesos de seleccioacuten no
llevan impliacutecito la aplicacioacuten de los principios universales [hellip] la incomprensioacuten de
66
los principios abrioacute las puertas a la existencia de regiacutemenes especiales [hellip] que
pretenden regirse por el reacutegimen privado[hellip]
[hellip] Esa es la causa de tener tantos procesos de seleccioacuten ameacuten de la existencia
inconmensurable de manuales de contratacioacuten [hellip] que expide Colombia compra
eficiente [hellip] muchos de los cuales remplazan la propia ley
Acudimos a esta argumentacioacuten para sentildealar y coadyuvar la propuesta desarrollada a
lo largo de los capiacutetulos elaborados donde se esquematiza la planeacioacuten como
macroproceso en la funcioacuten administrativa y contractual del Estado Creo indiscutible la
afirmaciones hechas por Doctor (Luis guillermo Avila Vinueza 2017) antes citadas las
cuales precisan que aunque existen principios claramente identificados y establecidos la
contratacioacuten estatal como la funcioacuten administrativa estaacute enmarcada en macroproceso
microprocesos y estos esta contenidos en un macroproceso que para fundamento de este
trabajo se denomina Macroproceso de planeacioacuten e cual esta soportado en los principios
como pilares fundamentales para lograr los fines del Estado tal como se observa en la
siguiente grafica propuesta
Para contextualizar maacutes claramente esta propuesta a continuacioacuten se presenta la
graacutefica No 10 El Macroproceso de plantacioacuten en la funcioacuten administrativa y contractual
del Estado Soportado en los principios pilares fundamentales de todo ordenamiento
juriacutedico Elaboracioacuten propia Fuente de informacioacuten ordenamiento juriacutedico colombiano
En eacutel se establece que el macroproceso de planeacioacuten comprende no solo la etapa
precontractual si no que por lo contrario soporta toda la actividad administrativa del
estado y no termina con la celebracioacuten del contrato ya que se observa en todas las etapas
de la contratacioacuten estatal donde se establecen responsabilidades y facilita la realizacioacuten de
ajustes y disminuir los riesgos
Con eacutel se apoya la propuesta de la necesidad de que los empleados del Estado
manejen la concepcioacuten de que la planeacioacuten es un macroproceso que entrelaza macro y
microprocesos que permiten el cumplimiento de sus funciones misioacuten y objetivos de sus
instituciones y no solo un grupo de actividades sistemaacutetica que pueden o no observarse al
tenerse como principio y que es la causa de las muacuteltiples investigaciones disciplinarias
penales y administrativas por detrimento en el erario puacuteblico
Graacutefica No 9 El Macroproceso de plantacioacuten en la funcioacuten administrativa y contractual del
Estado Soportado en los principios pilares fundamentales de todo ordenamiento juriacutedico
Elaboracioacuten propia Fuente de informacioacuten ordenamiento juriacutedico colombiano
67
Liquidacioacuten del contrato
Visitas e informes
Participacioacuten comunitaria
Solucioacuten Controversias contractuales
Garantiacuteas
Control fiscal E
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PA
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CO
NT
RA
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Adiccioacuten del Contrato Perfeccionamiento del contrato
Publicacioacuten de contratos Clausulas excepcionales Ecuacioacuten
financiera y econoacutemica Manejo del anticipoacute Multas Ejecucioacuten de
garantiacutea
Silicio Administrativo Proacuterroga automaacutetica
Contrato adicional Modificaciones
Interpretacioacuten unilateral Nulidades
Ecuacioacuten financiera
Tasa de intereacutes moratoria supletiva
Liquidacioacuten del contrato
ET
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RA
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Menor cuantia Concurso de meritos Contratacion Dircta Contratacion Minima Cuantia
subasta in
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Seleccioacuten AbreviadaP
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6 Conclusiones
Cada diacutea en nuestro Estado y sin distinguir el partido poliacutetico que se encuentre de turno
dirigiendo la parte administrativa suceden nuevos casos de corrupcioacuten relacionados con el
manejo de los recursos puacuteblicos limitados destinados a cubrir las necesidades ilimitadas
que se tiene en todos los servicios puacuteblicos que contribuyen a la sostenibilidad crecimiento
y desarrollo social justo Para lo cual Colombia se organizoacute como un Estado Social de
derecho Estableciendo en su artiacuteculo segundo los fines esenciales del Estado (Constitucion
Politica de Colombia 1991 1991)
Cabe sentildealar que bajo estos paraacutemetros se debe realizar todas las actividades propias
de cada uno de los organismos e instituciones que conforman el Estado y que se desempentildea
en un aacuterea determinada con objetivos y funciones establecidas es decir la estructura de
Estado estaacute bien constituida y creada ya que con ellas se busca prestar los servicios
puacuteblicos necesarios con la correcta administracioacuten de los recursos la cual debe ser
eficiente eficaz utilizando para ellos los instrumentos y mecanismo creados para tal fin y
que para este caso en concreto corresponde a las normas y principios establecidos en la
Constitucioacuten Nacional de 1991 las leyes Decretos que la desarrolla como lo son Ley 80
de 1991 la ley 1150 de 2007 El Decreto 1082 de 2015
Dentro de este contexto juriacutedico se establecioacute que se debe realizar la programacioacuten
inversioacuten y gasto puacuteblico Maacutes sin embargo Habriacutea que decir tambieacuten que los empleados
puacuteblicos encargados de esta actividad se han venido adatando a estos procesos de manera
paralela con normatividad sancionada para tal fin y en la mayoriacutea de los casos aplican las
normas de manera tacita y sistemaacutetica razoacuten por lo cual es de gran importancia que
conozcan la distincioacuten entre normas que son reglas y normas que son principios Aspectos
que han sido ampliamente discutidos y definidos por doctrinantes juristas y filoacutesofos
como (ALEXY Teoriacutea de los derechos fundamentales 1993) (DWORKIN R 1995)
(ROSS) entre otros
Como primera conclusioacuten Se tiene que la discusioacuten sobre los principios estaacute
ampliamente debatida y se encuentra estructurada en documentos especializados elaborados
por juristas doctrinantes y filoacutesofos donde se establece su naturaleza juriacutedica y demaacutes
caracteriacutesticas y para precisar su definicioacuten y siguiendo a (DWORKIN R ) Se establece
que los principios se diferencian de las reglas [hellip] en que estas se aplican en la toma de
decisiones en casos particulares de caraacutecter prescriptivo estas pueden ser vaacutelidas o no
contrario a estos sostiene los principios son vinculantes no tienen prescripcioacuten sus
enunciados no consagra consecuencias juriacutedicas son aplicables en los ldquohard casesrdquo donde
son esenciales para fundamentar derechos y obligaciones adoptados en una norma creada
Por su parte (ALEXY Tres escritos sobre los derechos fundamentales y la teoriacutea de
los principios 2003) sostiene los principios son ldquomandatos de optimizacioacutenrdquo ponderables
ante un conflicto de colisioacuten que no implica la desaparicioacuten de uno u el otro que se pueden
69
cumplir o no mientras que las reglas son normas definitivas vaacutelidas las cuales se deben
cumplir y una desaparece ante la otra p81 y ss
Con esto en mente Se establece que en la mayoriacutea de los empleados puacuteblicos tiene la
concepcioacuten de que la planeacioacuten es un ldquoprincipiordquo sustentado en los diferentes
pronunciamientos que ha realizado las altas cortes en el que se destaca
La Corte Constitucional ldquolos principios () consagran prescripciones juriacutedicas
generales que suponen una delimitacioacuten poliacutetica y axioloacutegica reconocida y en
consecuencia restringen el espacio de interpretacioacuten lo cual hace de ellos normas de
aplicacioacuten inmediata tanto por el legislador como por el juezrdquo
Consejo de Estado (Sentencia 31447 d 2007) Sala de lo Contencioso
Administrativo Seccioacuten Tercera Consejera ponente Ruth Stella Correa Palacio Que
preciso
[hellip] Por lo tanto el principio de economiacutea en cuya esencia se encuentra el deber de
planeacioacuten del contrato [hellip] De tal manera que es cuestionable todo acto de
negligencia desidia o falta de planeacioacuten u organizacioacuten estatal en la toma de
decisiones puacuteblicas que generan situaciones contrarias a la leyrdquo
De esta circunstancia nace el hecho de que la planeacioacuten se ha tomada como un
principio el cual definen refirieacutendose a los principios consagrados en los artiacuteculos
24252627 de la ley 80 de 1993 y 209 de la constitucioacuten Resaltando que es transversal a
ellos Y como los demaacutes este es Aplicables uacutenicamente en la etapa precontractual lo que
causa deficiencias en la celebracioacuten yo ejecucioacuten de los contratos Por su constante
inobservancia omisiones hechas por los empleados puacuteblicos y proponentes quienes han
adoptado los conceptos de cada principio como formalismos requisitos o actividades que
se deben realizar para ejecutar los presupuestos de acuerdo con cada modalidad de
seleccioacuten Muestra de ello es la estadiacutestica de investigaciones disciplinarias penales
disciplinarias y fiscales por el detrimento patrimonial del Estado
En consecuencia hace parte de esta conclusioacuten la afirmacioacuten que es indispensable
que los empleados puacuteblicos y los empleados del Estado cambien su percepcioacuten y concepto
de la planeacioacuten como principioacute y empiecen a aceptar que es el macroproceso de la funcioacuten
administrativa del Estado Que contiene otros macroprocesos y microprocesos que deben
ser integrados y en lazados desde la identificacioacuten de la necesidad hasta la liquidacioacuten del
contrato y que este macroproceso esta soportado en los principios como pilares de la
administracioacuten del Estado
Como una segunda conclusioacuten y luego de efectuar una revisioacuten conceptual sobre la
definicioacuten de Administracioacuten de autores como (Koontz Heinz Werhrich amp Marck
Cannice Administracioacuten 212) (ZAGREBELSKY G 1995) (Garcia Galindo amp Bolivar
Ramirez Fundamentos de Gestioacuten Puacuteblica Hacia un Estado eficiente 2014) que
pertenecen a diferentes aacutereas del conocimiento como lo es la administracioacuten de empresa el
derecho administrativo y la economiacutea se concluyoacute
70
La administracioacuten puacuteblica no difiere de la administracioacuten privada esta es aplicable
en ambos sectores y el uacutenico distanciamiento es el origen del recurso De esta manera nos
orientamos a establecer la definicioacuten de planeacioacuten actividad que se encuentra inmersa en
la administracioacuten De acuerdo con el pronunciamiento del Doctor Carlos Ramiacuterez Cardona
en el (2010) en el anaacutelisis efectuado por eacutel En su libro Fundamentos de administracioacuten
Donde ofrece una definicioacuten que recoge y compila todos estos conceptos y lo expresa
diciendo
[hellip] La administracioacuten es una actividad humana por medio de la cual las personas
procuran obtener unos resultados Esa actividad humana se desarrolla al ejecutar
los procesos de planear organizar dirigir coordinar y controlarrdquo paacuteg 59
De lo anterior queda definido y se tiene como una conclusioacuten que la planeacioacuten es
un proceso de lo que se desprende la soportado en pilares que definimos como principios y
en eacutel se encuentran otros procesos concepto que se apoya con lo expuesto por Doctor Cesar
Silva Hincapieacute 1993 citando (Areas osorio 2005) quien Precisa que teacutermino planeacioacuten
Significa
una poliacutetica una norma de administracioacuten puacuteblica un sistema un plan una
estrategia o un proceso [hellip] que encierra todos los elementos los cuales estaacuten
iacutentimamente entrelazados y cada uno cumple su misioacuten completando asiacute el proceso
para la consecucioacuten de los fines perseguidos [hellip] Como proceso indica un camino
un procedimiento en cierta forma una reglamentacioacuten [hellip] Lo que siacute ha quedado
claro es que la planeacioacuten contribuye a lograr el desarrollo en una forma maacutes
adecuada loacutegica racional y juriacutedica (Hincapie 1993)
(Koontz Administracioacuten paacuteg 212) El proceso de planeacioacuten es el primer
paso hacia la administracioacuten efectiva eficiente y por consiguiente eficaz
Del ordenamiento juriacutedico y en especial de las normas constitucionales analizadas y
comentadas se concluye que en ellas estaacute estructurado el macroproceso de planeacioacuten que
involucra procesos de todas las instituciones del Estado en todos sus niveles de decisioacuten de
la Administracioacuten Puacuteblica centralizada y descentralizada Toda vez que describen procesos
que se deben cumplir ara la funcioacuten Administrativa y contractual del Estado
Como cuarta conclusioacuten se establece que la evolucioacuten del macroproceso de
planeacioacuten ha conllevado a que Colombia mediante sus Planes de Desarrollo y Seguridad
Social Implementados des 1969 Haya establecido un macroproceso presupuestal moderno
que estaacute inmerso en el Macroproceso de planeacioacuten desde la identificacioacuten de las
necesidades hasta la liquidacioacuten de los contratos y ha servido para proyectar a Colombia
como un paiacutes de una economiacutea y crecimiento estable al punto de pertenecer a la OCDE que
tiene como misioacuten promover poliacuteticas que mejoren el bienestar econoacutemico y social de las
personas alrededor del mundo (OCDE 2018)
Habriacutea que decir tambieacuten como una quinta conclusioacuten que al adoptar la planeacioacuten
como el macroproceso de la funcioacuten puacuteblica y contractual del Estado permite que se integre
71
e incorporen los principios propios de la planeacioacuten como lo son Principio de flexibilidad
(Para adaptarse a cambios) Principio de universalidad Principio de racionalidad (Que
permite la toma de decisiones por la razoacuten y loacutegica No en valores y emociones) Principio
de precisioacuten Factibilidad (Analizando los fundamentados de la experiencia y la realista)
Compromiso factor limitante (requiere escoger la mejor liacutenea de accioacuten) inherencia Por
esto se concluye que el macroproceso de planeacioacuten es la guiacutea necesaria para integra
micro y macroprocesos de la actividad administrativa del Estado permitiendo control y
fiscalizacioacuten Ya que conduce al cumplimiento de los objetivos
Lo que quiere decir que la planeacioacuten es el macroproceso que contiene toda la
actividad administrativa de la funcioacuten puacuteblica que inicia con la identificacioacuten de las
necesidades y no termina con su satisfaccioacuten ya que ella coexiste con la misma hasta su
extincioacuten
El macroproceso de planeacioacuten no es ponderable es de obligatorio cumplimiento
observancia y aplicacioacuten lo que permite detectar de manera precisa responsabilidades
penales administrativas y disciplinaria Diferenciaacutendose de los principios ya que estos
pueden o no aplicarse
El macroproceso de planeacioacuten es flexible por ello permite hacer los ajustes
necesarios a cada actividad que lo componen
El macroproceso de planeacioacuten tiene como pilares los principios constitucionales
legales que son invariables razoacuten fundamental para excluir la planeacioacuten como principio
El macroproceso de planeacioacuten permite un mejor anaacutelisis de la necesidad para
determinar su prioridad su satisfaccioacuten y su sostenibilidad Lo que no se obtiene en la
actualidad al considerar la planeacioacuten como un principio intriacutenseco en las normas aplicables
en la etapa precontractual o especiacuteficamente en la escogencia de un proponente que
suministre bienes y servicio para cubrir las necesidades del Estado en todos sus niveles de
la administracioacuten
De esta manera este trabajo se constituye en una primera aproximacioacuten al estudio
sobre la configuracioacuten de la planeacioacuten como el macroproceso de la funcioacuten administrativa
y contractual del Estado
Con ninguacuten otro propoacutesito que realizar una propuesta sobre el concepto de
planeacioacuten como el macroproceso que sostiene toda la actividad administrativa del Estado
desde la identificacioacuten de las necesidades y su inclusioacuten en los Planes de desarrollo hasta la
liquidacioacuten del contrato y el vencimiento de sus garantiacuteas donde se considera que se da por
terminado y o satisfecha la necesidad de la sociedad en cumplimiento del artiacuteculo 2 de la
Constitucioacuten Poliacutetica 1991 Macroproceso que esta soportado en los pilares fundamentales
de todo ordenamiento juriacutedico identificados como principios expliacutecitos impliacutecitos o extra
sistemaacuteticos Constitucionales y legales
Este trabajo solo pretende extrae de la naturaleza juriacutedica de la estructura de
clasificacioacuten y distincioacuten de los principios la planeacioacuten donde se encuentra en la
72
actualidad Y su aplicacioacuten estaacute siendo deficiente y es la causa de muacuteltiples investigaciones
disciplinarias fiscales y penales por su omisioacuten con dolo o culpa donde se causa
millonarias peacuterdidas de recursos puacuteblicos
Es asiacute como Se presenta la propuesta de concebir la planeacioacuten como el
macroproceso de la funcioacuten administrativa y la contratacioacuten estatal donde se encuentran
incluidos todos los procesos macro o micro que se requieren para la utilizacioacuten eficiente y
eficaz de los recursos tangibles e intangible del Estado Que en la actualidad estaacuten expresos
o expliacutecito en el ordenamiento juriacutedico con algunas excepciones por lo que se requiere
regulacioacuten donde se precisen procesos y responsabilidades que permitan mejorar y adaptar
los procesos
Lo que nos lleva a decir que con esta propuesta se da inicio y se indica el camino
para el debate acadeacutemico y poliacutetico si es el caso que permitan profundizar fundamentar y
estructurar mejor esta propuesta que quizaacutes contribuya a disminuir el detrimento fiscal por
actos de corrupcioacuten que omiten procesos orientados a una correcta utilizacioacuten de recurso
En el ejercicio de la funcioacuten admistratiava del Estado
Promoviendo con este un anaacutelisis y reflexioacuten criacutetica contextualizando elementos
que soportan la necesidad de romper concepciones yo paradigmas prestablecidos tal
como lo propuso para su eacutepoca y con su teoriacutea sobre la administracioacuten Taylor que en
esencia es una revolucioacuten mental completa por parte de todos los que participan en la
funcioacuten administrativa y contractual del Estado
Al respecto conviene motivar la planeacioacuten como el primer macroproceso de la
funcioacuten administrativa para disminuir las fallas en la contratacioacuten estatal
admitiendo que ha llegado el momento de realizar un cambio en la concepcioacuten y
significacioacuten de la planeacioacuten por parte de quienes intervienen en el proceso de
adquisicioacuten de bines y servicios los cuales deben salir del discernimiento de que la
planeacioacuten es un principio uacutenicamente aplicable en la etapa precontractual y no
el primer macroproceso que permite cumplir los fines estatales
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