la participación en salud
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La Participación en Salud Vivir el derecho a la salud como un proceso democrático
Jorge Luis Olivares1
Introducción
La participación constituye un derecho de todas las personas reconocido en la Constitución venezolana y en diversos pactos y tratados internacionales en materia de derechos humanos2. Hace referencia a la facultad de intervenir en todo proceso que afecte la vida privada, social y política, y como tal debe ser respetada, protegida y atendida por el Estado. La participación implica vivir en un contexto politico e institucional de libertades y de pluralidad, así como de garantías de pleno acceso a la información, a mecanismos para intervenir en la formulación, ejecución y evaluación de políticas; y a la plena disponibilidad de recursos administrativos y judiciales para proteger y defender derechos.
En salud, la participación está explícitamente garantizada en la Constitución. Sea como destinatarios de políticas y medidas sanitarias o como sujetos activos de procesos individuales y sociales, la participación es un requisito indispensable en la salud, puesto que implica decisiones y acciones que pueden afectar directamente la vida de las personas. Desde la ubicación de una fábrica y la seguridad de las actividades económicas, hasta el acceso a fuentes de agua y de alimentos, las condiciones de vivienda, el control y la atención médica desde el embarazo y a lo largo de los años, los hábitos personales, así como los valores, creencias y normas sociales y culturales son algunos aspectos determinantes de la salud, sobre los cuales ninguna persona puede estar exenta o impedida de conocimiento, decisión y acción.
De esta manera, todas las personas deben poseer libertad y efectivos medios para participar en los asuntos de salud, y principalmente las comunidades, los usuarios, los profesionales y trabajadores de la salud. A pesar de existir un amplio marco normativo en Venezuela favorable a la participación en salud, es todavía muy débil su ejercicio. Entre otras razones, porque hasta el presente no se ha creado una arquitectura institucional para que estos sujetos participen efectivamente en las decisiones públicas locales, nacionales e internacionales; porque son graves las restricciones de acceso a la información; y porque las organizaciones e instancias creadas han sido desviadas de su función y sometidas al control de factores de concentración de poder provenientes del Estado. 1 Politólogo, con Diploma de Postítulo en Derechos Humanos y Procesos de Democratización de la Universidad de Chile, cursa estudios en la Maestría en Gerencia de Programas Sociales de la UCAB. Promotor de la Iniciativa Venezolana Contra la Discriminación.Este documento también recibió aportes de María Esperanza Hermida. Coordinadora del Programa de Exigibilidad de Derechos Humanos de Provea. 2 Declaración Universal de Derechos Humanos, Art. 21; Pacto de Derechos Civiles y Políticos, Art. 25; Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, Art. 8; Declaración sobre el Progreso y el Desarrollo en lo Social, Art. 5; Convención Americana de Derechos Humanos, Art. 14.
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La participación en el derecho a la salud
Diversos instrumentos y declaraciones consagran la participación como un principio fundamental del derecho a la salud. El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas ha expresado en sus observaciones generales que el derecho a la salud abarca “la participación de la población en todo el proceso de adopción de decisiones sobre las cuestiones relacionadas con la salud en los planos comunitarios, nacional e internacional”3.
Esto supone, de acuerdo a las recomendaciones del Comité, la mejora y el fomento de la participación en la prestación de servicios médicos preventivos y curativos, la organización del sector salud, el sistema de seguros y, en particular, las decisiones políticas relativas al derecho a la salud4. Los Estados deben abstenerse de impedir la participación del pueblo en los asuntos relacionados con la salud5. En este sentido, “un factor integrante de toda política, programa o estrategia con miras al cumplimiento de las obligaciones gubernamentales (…) es el derecho de los particulares y grupos a participar en el proceso de adopción de decisiones que puedan afectar su desarrollo”6.
La Declaración de Alma Ata (1978) referida a la Atención Primaria en Salud en su apartado IV expresa: “El pueblo tiene el derecho y el deber de participar individual y colectivamente en la planificación y aplicación de la atención en salud”, asimismo, la Carta de Otawa (1986) estableció que: “La promoción de salud radica en la participación efectiva y concreta de la comunidad…”, porque “La fuerza motriz de este proceso proviene del poder real de las comunidades, de la posesión y del control que tengan sobre sus propios empeños y destinos”. Ello “requiere un total y constante acceso a la información y a la instrucción sanitaria, así como a la ayuda financiera”.
En el ámbito del derecho a la salud, la participación requiere un involucramiento activo y constante de los individuos, las comunidades y las organizaciones en los procesos que van desde la toma de decisiones, hasta la ejecución y puesta en práctica de políticas relacionadas con la salud, de conformidad a lo reconocido por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Esto representa, en primer lugar, una garantía para hacer valer las obligaciones que corresponden al Estado y las prioridades que éste debe atender para dar respuesta a los problemas que puedan afectar o estén afectando el ejercicio, goce o disfrute del derecho a la salud. En segundo lugar, la participación contribuye a la generación de soluciones y a la adopción de compromisos y acciones relativas a la práctica y la promoción de la salud.
3 CDESC. Observación General N° 14, párrafo 11. 4 Idem. párrafo 17. 5 Idem. párrafo 34. 6 Idem. párrafo 54.
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Garantías para ejercer el derecho a la participación en salud
En el caso venezolano, el derecho a la participación en salud se haya recogido en la Constitución Nacional en el artículo 83, “Todas las personas tienen derecho a la protección de la salud, así como el deber de participar activamente en su promoción y defensa…” y en el artículo 84: “Para garantizar el derecho a la salud, el Estado creará, ejercerá la rectoría y gestionará un sistema público nacional de salud, de carácter intersectorial, descentralizado y participativo…”. Su garantía también está contemplada en derechos constitucionales como el derecho al pleno desarrollo de la personalidad y a la no discriminación, a las libertades de expresión e información, de reunion y de asociación, y a la justicia, para hacerlo valer ante el propio Estado y ante terceros.
Pese a estar consagrados en el marco jurídico con rango constitucional, en la práctica se presentan grandes retrocesos o se carece de los mecanismos necesarios para hacer efectivo el derecho a la participación en salud. En primer lugar, porque hasta la fecha no se ha promulgado una Ley Orgánica de Salud, hecho que trae como consecuencia que los principios esbozados en la Constitución carezcan en la práctica de mecanismos efectivos para su cumplimiento. De acuerdo al diagnóstico de la Federación Médica Venezolana (FMV), el gobierno venezolano:
…abortó en 2004 la aprobación del primer Proyecto de Ley Orgánica de Salud aprobado en 2002, instrumento jurídico indispensable para garantizar el derecho a la salud, que había alcanzado suficiente consenso luego de más de 4 años de discusión y no pudo avanzar mediante un segundo proyecto de ley, autoritario, centralizador y regresivo, lleno de contradicciones y errores7.
Es de conocimiento público que existen varias versiones de Ley Orgánica de Salud. Sin embargo hasta la fecha, la última versión del proyecto de ley no se encuentra disponible en el sitio web de la Asamblea Nacional. También en este sentido, varias organizaciones de la sociedad civil (Provea, Accsi, Acsol, Convite y Fundación Reflejos) introdujeron en el año 2009 una demanda judicial por omisión legislativa en el derecho a la salud, que un año después fue admitida, sin ninguna acción hasta ahora que haya reparado la falta8. En la práctica, esto constituye uno de los principales factores que vulnera el derecho a la participación en salud, ya que al no existir un marco legal que desarrolle los principios constitucionales, las personas y las organizaciones carecen de mecanismos y procedimientos efectivos para ejercer su derecho.
En segundo lugar, durante los últimos años se ha avanzado en el país en la adopción de medidas que, por un lado, vulneran el derecho a la participación de las personas en el ámbito de la salud y por otro constituyen medidas regresivas para el ejercicio, goce y disfrute del derecho. Es así como en el año 2008, el Ejecutivo
7 Federación Médica Venezolana (2008). Diagnóstico del sector salud en Venezuela. Estudios de las enfermedades emergentes y remergentes, ponencia presentada en el marco de la LXIII Reunión Ordinaria de la Asamblea, Punto Fijo. P.31 Disponible en línea: http://www.ovsalud.org/doc/ponencia‐central.pdf. Al respecto véase. Provea (2011). Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en Venezuela, Cap. El Derecho a la Salud. 8 Al respecto véase. Provea (2011). Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en Venezuela, Cap. El Derecho a la Salud.
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Nacional ordenó vía decreto la recentralización de los sistemas de salud adscritos a la Gobernación de Miranda9 y al Distrito Metropolitano de Caracas10 con la aparente intención de crear un Sistema Metropolitano de Salud11, sin efecto hasta el día de hoy, desconociéndose el carácter concurrente de las competencias en materia de salud y de un Sistema Público Nacional de Salud descentralizado. Tal medida vulneró el derecho a la participación, porque el acceso a instancias de efectiva decisión es parte de una arquitectura institucional que garantiza realmente a las personas y comunidades intervenir en normas y políticas. La descentralización reduce las distancias entre decisores y ciudadanos, tiene como base la autonomía para fijar el rumbo de las decisiones y permite que los resultados tengan una mayor estabilidad, adecuación y continuidad en el tiempo.
Por otra parte, aunque se ha legislado en materias específicas de la salud12, la mayoría de los proyectos de leyes aprobados no han sido consultados con las comunidades y el personal de salud. Al respecto, la FMV ha expresado:
“Lamentablemente, la promulgación de estas leyes no ha contado con la suficiente consulta con los especialistas en el área de la salud, y esto ha traído como consecuencia errores de interpretación y de calificación de ciertas decisiones y actos médicos; es el caso de los actos de Violencia Obstétrica, considerada en el artículo 51, del Capítulo VI, de los delitos, de la última ley mencionada [Ley Orgánica sobre el derecho de las mujeres a una vida libre de violencia], donde enumera actos constitutivos de violencia relacionados con la atención de las emergencias obstétricas, la postura supina del parto, el apego presos del niño, las técnicas de aceleración del parto, el parto mediante cesárea, y la aplicación de procedimiento diferentes a los establecidos en la Ley del Ejercicio de la Medicina vigente”13.
Los sujetos de la participación en salud
Las comunidades, los usuarios y sus organizaciones
En Venezuela, la participación de las comunidades en la salud tiene rango constitucional. El artículo 84, establece que la comunidad organizada tiene el derecho y el deber de participar en la toma de decisiones sobre la planificación, ejecución y control de la política en las instituciones públicas de salud. Pero, la participación en salud no es un asunto nuevo. Las experiencias de participación comunitaria en salud datan de los años setenta14, cuando comenzaron a promoverse las primeras iniciativas, la mayoría de ellas auspiciadas por el propio Ministerio de Salud.
9 Decreto 6.543 en Gaceta Oficial 39.072 de fecha 12 de diciembre de 2008. 10 Decreto 5.836 en Gaceta oficial 38.596 del 28 de enero de 2008 y Decreto 6201 en Gaceta Oficial 38.976 del 18 de julio de 2008. 11 Provea (2009). Situación del Derecho a la Salud en Venezuela en Informe Anual sobre la Situación de los Derechos Humanos, editado por Provea, Caracas, P. XIX. 12 Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (2006), Ley para las Personas Discapacidad (2007); Ley Orgánica para la Protección de Niños, Niñas y Adolescentes (2007); Ley de Promoción y Protección de la Lactancia Materna (2007); Ley sobre el derecho de las mujeres a una vida libre de violencia (2007), Ley de la Actividad Aseguradora (2010), Ley de Transplante de Órganos (2011); Reforma a la Ley del Ejercicio de la Medicina (2011). 13 Federación Médica Venezolana (2008). Diagnóstico del sector salud en Venezuela. Estudios de las enfermedades emergentes y remergentes, ponencia presentada en el marco de la LXIII Reunión Ordinaria de la Asamblea, Punto Fijo. P.36 Disponible en línea: http://www.ovsalud.org/doc/ponencia‐central.pdf. 14 Sifontes, Yaritza (2007). Elementos para la participación comunitaria en nutrición en Venezuela en Anales Venezolanos de Nutrición Vol 20(1), Editado por la Fundación Bengoa, Caracas, Pp:33.
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Sin embargo, “es en los años 80 cuando por iniciativa de las direcciones regionales de salud se inicia la conformación de comités de salud, enmarcados dentro de la medicina comunitaria bajo la Dirección de Bienestar Social y conformados por los distritos sanitarios”15.
Estas primeras iniciativas tenían un carácter preventivo y de apoyo a los censos sanitarios o a las campañas de vacunación. Para los años 90,
“…nuevamente el Ministerio de Salud lideriza la conformación de las Juntas sociosanitarias y sociohospitalarias, con representantes del Ministerio, las gobernaciones y de estructuras de la comunidad cuyo propósito era promover los aportes y controlar su uso adecuado”16.
Entre el año 1994 y 1995 se crearon los Núcleos de Atención Primaria (NAPIS) y en estos,
“…la comunidad se organizaba, participaba en la obtención del local y los recursos básicos y en los programas de salud; la atención era de tipo preventivocurativa con énfasis en el grupo materno infantil, la comunidad se reservaba la potestad de renovación de la contratación de personal y debía vincularse aproximadamente a 2500 habitantes, su principal debilidad fue la falta de articulación con el resto de la red ambulatoria”17.
En el año 2001, el Ministerio de Salud contemplaba relanzar los NAPIS como modelo de atención primaria dentro de un proceso de reorganización del sistema público de salud. Pero, la coyuntura electoral de los años 2003‐2004 modificaron este propósito trayendo consigo la creación de la Misión Barrio Adentro en el año 2003 bajo un modelo de atención de la medicina cubana, con la que se crearon 8.500 consultorios en casas de la comunidad, reapareciendo los Comités de Salud, pero desde la dirección de unos 14.000 médicos cubanos.
Estos Comités fueron adoptando gran cantidad de funciones: apoyo al médico cubano y resguardo de los puestos o consultorios, censos y visitas en terreno, gestión de insumos y equipos ante las autoridades, y jornadas de prevención en las comunidades.
“Los comités han sido hasta el presente una figura de participación cogestionada. Se crearon para el apoyo a las actividades del consultorio y fueron formalizados por el Ministerio de Salud como contrapartes nacionales en la gestión de los centros” 18.
“…integrados en su mayoría por mujeres, fueron organizados y capacitados por los médicos/as cubanos/as (…). Muchas de estas mujeres ya tienen una
15 Ídem. 16 Ídem. 17 Ídem. 18 Convite (2007). Informe sobre el Derecho a la Salud en Venezuela 2007: Situación del Derecho a la Atención Sanitaria, editado por la Asociación Civil Convite, Caracas, P: 118.
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larga historia de trabajo comunitario. Las mujeres de los Comités de Salud participan también en otras misiones, por ejemplo, se encargan de los comedores populares o boticas populares de la Misión Mercal; estudian o dan clases en las Misiones Robinson II y Ribas. También participan o son miembros de organizaciones sociales como los Comité de Tierras Urbanas y Mesas técnicas de Agua o de organizaciones políticas como los Círculos Bolivarianos o las Unidades de Batalla Endógena (UBE). Incluso, algunas trabajan en actividades sociales y comunitarias dentro de organismos públicos regionales o locales. La instalación, habilitación y gestión de los consultorios ha implicado enormes esfuerzos e inversion de energías para estas mujeres…” 19.
Cuando los consultorios dejaron de funcionar en casas de la comunidad y pasaron a ser módulos, y además bajaron las visitas de terreno, el nivel de participación de los Comités de Salud disminuyó e incluso muchos desaparecieron. Perdieron la mayoría de sus miembros y los que continuaron asumieron progresivamente funciones públicas, al punto que llegaron a estar bajo una relación directa de autoridad con el Ministerio de Salud que estableció normas para su registro y comportamiento, dictó programas de capacitación y carnetizó a sus integrantes. Un 65% de los consultorios en casas no se convirtieron en módulos por diversas razones (inexistencia de terrenos aptos para la construcción, falta de recursos e inseguridad). En el 2009, el Presidente de la República admitió que 50% de los módulos de Barrio Adentro estaban “abandonados” y que otro 25% trabajaba a medio turno20.
Hasta la fecha no existen datos actualizados de cuántos Comités de Salud siguen activos y cuántos se han desmembrado, mucho menos hay estudios que midan el impacto de su acción en el fortalecimiento del Sistema Público Nacional de Salud. En un estudio realizado por el Observatorio Comunitario por el Derecho a la Salud en 11 comunidades de 4 estados del país durante los años 2006 y 2007, se encontró que 33% de las personas entrevistadas había prticipado en alguna organización comunitaria vinculada a la salud y, de las solicitudes hechas a las autoridades, apenas 22% había sido respondida21. Las fallas de los Comités de Salud detectadas en este estudio fueron:
1. Su constitución como única forma de organización comunitaria válida para tratar los asuntos de salud, delante de las autoridades y las propias comunidades.
2. La transferencia a sus integrantes de responsabilidades públicas de las que deben encargarse las autoridades locales o el Ministerio, debido al impedimento que tienen estos organismos para interferir en la actividad del personal cubano dentro de los consultorios.
19 ILDIS (2006). Las Misiones Sociales: una aproximación a su análisis y comprensión. Caracas, P: 128. 20 Chávez declaró en emergencia la salud en Venezuela. El Universal, 20/09/09. En: http://www.eluniversal.com/2009/09/20/pol_art_chavez‐declaro‐en‐em_1574464.shtml 21 Convite (2007). P: 118‐119.
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3. La dedicación diaria e intensiva de los/as voluntarios/as a las actividades del consultorio, sin ninguna retribución establecida ni facultades para tomar decisiones.
La experiencia de estas figuras muestra que la participación se debilita cuando es convocada e inducida desde el Estado con fines instrumentales, es decir, cuando el esfuerzo voluntario es usado para cubrir deficiencias institucionales existentes que termina siendo un medio para ejercer control sobre las iniciativas y prácticas comunitarias y deja estrecho margen de autonomía a la deliberación sobre problemas y soluciones, y a las exigencias ante el Estado. Teniendo estas características, los resultados indican que la manera en que se ha manejado la participación limita la práctica del derecho y las oportunidades para desarrollar experiencias reales de incidencia en las decisiones.
Con la creación de los Consejos Comunales en el 2006, las actividades que realizaban los Comités de Salud fueron practicamente absorbidas por voceros de salud de estos Consejos22. A fines de 2008, el Ministerio de Salud presentó el Plan Nacional de Salud 2009‐2013 elaborado bajo los lineamientos del Primer Plan Socialista de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2007‐2013. En dicho plan, los Comités de Salud volvieron a aparecer con el objetivo de conformar una “Red Comunal” al interior de Áreas de Salud Integral Comunitaria (ASIC) –unidades territoriales de salud pública‐ constituidas por centros asistenciales de Barrio Adentro, que hasta ahora no ha llegado a constituirse.
Respecto a los usuarios, son inexistentes las instancias para su participación en las decisiones públicas referidas a servicios de salud. Por el contrario, los usuarios en Venezuela han constituido sus propias organizaciones y han sido principales canales de voz y de movilización ciudadana para la influencia en decisiones públicas. Destacan en este sentido, las organizaciones de personas afectadas por problemas crónicos, en especial VIH/Sida y Cáncer, cuya acción en las décadas de los noventa y dos mil, lograron sentencias judiciales a favor del derecho a la salud y el enfrentamiento de severas crisis del sistema público en lo que respecta al suministro de medicamentos23. A pesar del esfuerzo de estas organizaciones y del conocimiento que tienen sobre la realidad de las personas afectadas, todavía no existen mecanismos para su participación en políticas y medidas relacionadas con ellas24.
“La participación de los ciudadanos en la salud ha avanzado poco, más allá del discurso oficial, encuentra serios obstáculos en su libre organización, se encuentra cada vez más tutelada y dependiente política y financieramente del
22 Ley de los Consejos Comunales, Artículo 9. 23 Al respecto ver las experiencias de más de 90 organizaciones de VIH/Sida y los esfuerzos de la Coalición CODEVIDA en Informe sobre el Derecho a la No Discriminación por VIH, elaborado en 8 estados del país por Acción Solidaria y la organizaciones Aciva, Agvid, Amavida, Fundación Gran Familia de la Salud, Mavid, Proyecto de Vida y Stop VIH. 24 De acuerdo a denuncias realizadas por organizaciones no gubernamentales, durante la elaboración del Plan Estratégico Nacional en materia de VIH‐SIDA (2012‐2015) fueron pocas las organizaciones convocadas por el Ministerio de Salud “[…] de 90 organizaciones de base comunitaria y organizaciones gubernamentales que existen, tan sólo fueron convocadas dos por la red, las cuales a su vez están integradas por las asociaciones regionales. De esta forma, se limitan los aportes que puedan dar todos los involucrados, al ser ellos quienes conocen de cerca las necesidades existentes en sus localidades y los riesgos que padecen los pacientes que asisten, de acuerdo a la zona en la que viven” Vid. Denuncian exclusión en plan nacional de VIH [Documento en PDF] Disponible en :http://www.contextotmt.net/base/sanitasvenezuela/index2.php?option=com_content&do_pdf=1&id=12261
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Poder Ejecutivo y de sus intereses ideológicos y proselitistas. Razón esta que desvía la misión de la participación ciudadana cuyo objetivo debe ser la salud de las personas, de las familias y de las comunidades”25.
Los sindicatos de salud
Entre los derechos laborales de trabajadores públicos y privados consagrados en la Constitución y suscritos en Convenios Internacionales, de carácter irrenunciable y progresivos, se encuentran el derecho a la sindicalización, sin previa autorización, la libertad de afiliarse o no a organizaciones sindicales, la no discriminación por ningún motivo y la libertad de pensamiento. De ello depende en buena medida los derechos a la contratación colectiva, la realización de asambleas, la huelga y la autonomía, con la finalidad de obtener la mejor defensa de sus reivindicaciones e intereses en material de salario y prestaciones sociales, jornadas de trabajo, seguridad laboral y seguridad social, entre otros26.
En este sentido, debe rechazarse todo intento de aminorar o menoscabar la libertad sindical, la que comprende: constituirse y escoger libremente a sus representantes, organizar su administración y actividades, formular su programa de acciones y no estar sujetas a intervención, suspensión o disolución administrative por parte de patronos o del Estado. El Convenio 87 de la OIT, ratificado por Venezuela en 1982, establece que “…las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar ese derecho o a entorpecer su ejercicio legal. El soporte de este convenio internacional obliga a las autoridades públicas a mantenerse al margen del sistema organizativo sindical…”27.
En Venezuela, sin embargo, la tasa de sindicalización ha disminuido sustancialmente a menos de un 10% sobre un universo de 13 millones de trabajadores y trabajadoras integrantes de la población económicamente activa (PEA), al tiempo que se ha mantenido en la última década, por encima del 50%, el segmento de personas laborando en el denominado sector informal de la economía28. Esta situación del mercado laboral, ha incidido en la tendencia a la baja en la afiliación sindical, pero no es la única razón.
De acuerdo a las cifras del Programa Venezolano de Educación Acción en Derechos Humanos (PROVEA), en la actualidad “…La mayor parte de la PEA del 2011 se encuentra ocupada. De acuerdo con el INE, 12.040.363 personas realizan alguna labor, mientras que 1.092.886 venezolanos se encuentran fuera del mercado laboral. En agosto de 2011, el desempleo se ubicó en 8,3%, de modo que se evidenció una disminución de la tasa de desempleo, considerando que en el mismo mes de 2010 alcanzaba a 9,6%, tras dos años de subida. El repunte a 9,6% en el octavo mes del 2010 significó el nivel máximo en cuatro años.
25 Sitio web de la Red de Sociedades Científicas Médicas. En: http://www.rscmv.org.ve/index.aspx 26 Perdomo, Juan Rafael. Panorama Actual del Derecho Colectivo del Trabajo en la república Bolivariana de Venezuela. Trabajo presentado ante la International Society for Labour Law and Social Securiti, Estocolmo, 4‐6 Septiembre 2002. 27 Ibid. 28 Según cifra de PROVEA en su Informe Annual 2004‐2005, Capítulo Derechos Laborales …”El sector formal de la economía continuó siendo el principal empleador, llegando a 53,2% de la PEA en julio de 2005, mientras que en el período 2004‐2005 se ubicó en 51,3% Sin embargo, el anterior dato debe ser contrastado con el tipo de sector empleador, donde encontramos que para julio de 2005 el sector público vinculaba al 15,7% de la PEA, mientras que para julio de 2005, vinculaba al 17,3%; es decir, hubo un aumento en la nómina del sector público de 1,6%, mientras que en el sector privado la tendencia fue contraria: para septiembre del 2004, empleaba al 84,3% mientras que para julio de 2005, empleaba el 82,7% , lo cual representa una variación negativa de 1,6%.
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Provea también señala que “El INE indicó en su reporte mensual que la tasa de desempleo de los jóvenes entre 15 y 24 años de edad cerró en 20,2% para ese mes, el nivel más alto de los últimos cinco años”29. El 2011 inició con un repunte del desempleo que se ubicó para enero en 10,4%. A partir de febrero, los niveles de desocupación se han mantenido levemente por encima del 8%. Para agosto de 2011, de cada 12 personas empleadas, 7 eran hombres y 4 mujeres30. Según el INE, la población ocupada en el sector formal31 en agosto de 2011 fue de 6.764.515 personas (56,2%) mientras que en el mismo mes de 2010 alcanzó las 6.762.769 personas (56,6%), de modo que hubo mayor inserción en el sector formal de la economía.
Esto no impidió el incremento de la economía informal, pues la población ocupada en el sector informal aumentó32. En agosto de 2011, eran 5.275.848 personas (43,8%). En el mismo mes del 2010, fue de 5.181.553 personas (43,4%), de modo que hubo un incremento de 94 mil 295 venezolanos en la informalidad. Dentro de las categorías del sector informal, destaca el aumento de los trabajadores informales en las categorías de trabajadores por cuenta propia no profesionales, y patrones o empleadores. Entre agosto de 2000 e igual mes de 2010, la nómina del sector público se incrementó 79,2%, de modo que 1.024.595 trabajadores ingresaron al aparato estatal33. En contraste, la nómina del sector privado creció 27,5%34.
Analizando el contexto socio político donde se movilizan las cifras de las personas que trabajan en el país, resalta que en la última década, los sindicatos han sido las organizaciones sociales más golpeadas por la ingerencia del Estado y la violación de las libertades sindicales y los derechos de contratación colectiva, además de las prácticas discriminatorias y de la violencia. Más del 40% de las protestas en Venezuela provienen del sector de los trabajadores en defensa de sus derechos.
Las tasas más elevadas de sindicalización están en el sector público, que representa 20% de los ocupados, dado que allí es donde hay mayor número de trabajadores con empleos formales, aunque en la última década creció significativamente la tercerización. Es también en el sector público donde se observa mayor conflictividad y debilidad sindical. Aunque en estos ultimos años se duplicaron los sindicatos en el país, algunos de sus dirigentes expresan que esto no significa mayor número de trabajadores sindicalizados, sino una mayor división sindical debido a las políticas de control obrero practicadas por el Estado35.
“La división del movimiento obrero beneficia a los enemigos del trabajador y de sus derechos (…) la lucha por la vigencia de la libertad sindical debe centrarse en la unidad de sus trabajadores (…). Quienes más conocen del proceso
29 Suhelis Tejero Puntes : Desempleo alcanzó nivel máximo en cuatro años al cerrar en 9,6%. El Universal. 07.10.10. 30 «La disminución de la desocupación desde el punto de vista del género fue generalizado, la tasa de desempleo femenino pasó de 11,2 por ciento en el año 2010, a 10,1 por ciento en el año 2011, lo que equivale a una disminución de 1,1 puntos porcentuales, en tanto que el desempleo masculino pasó de 8,5 por ciento en el año 2010, a 7,2 por ciento en el año 2011, disminuyendo 1,3 puntos porcentuales, indica el proyecto de Ley de presupuesto 2012. 31 Según el INE, se considera que una persona está ocupada en el sector formal cuando labora en empresas que tienen cinco personas empleadas o más, tanto del sector público como del sector privado. También se incluye a los trabajadores por cuenta propia profesionales universitarios. 32 De acuerdo con el INE, los trabajadores del sector informal son aquellas personas que laboran en empresas con menos de cinco personas empleadas (incluido el patrono), servicio doméstico, trabajadores por cuenta propia no profesionales (tales como vendedores, artesanos, conductores, pintores, carpinteros, buhoneros, etc.) y ayudantes o auxiliares que no son remunerados y que trabajan 15 horas o más semanalmente. 33 Suhelis Tejero Puntes: Nómina estatal se ha abultado 79% en la última década. El Universal. 10.10.10. 34 Informe PROVEA 2010 – 2011 Capítulo Derechos Laborales. 35 Tal Cual. Desorganización Sindical. Patricia Torres Uribe y Alejandro Hinds. Economía Lunes 02 de Mayo de 2005.
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productivo son los técnicos, los trabajadores (…). Ahora bien, esta cooperación sólo se obtiene en un clima de confianza, de libertad, de unidad, un clima no discriminatorio. Ahora se utiliza el conflicto como medio político de cambio extraconstitucional. (…). La ingerencia de factores extraños a la organización sindical ha desvirtuado por completo, en algunos casos, la función o el papel de los Sindicatos y es por esto que no han desarrollado una política propia…”36.
“La clase trabajadora venezolana, su movimiento sindical, se encuentra atomizado, disperso, desarticulado, disminuido en fuerzas, es decir en su peor crisis política. (…). Luego de los eventos de desestabilización del 2002-2003 (…) se crea la UNT (Unión Nacional de Trabajadores/as). ¿Como se conforma esta central? En primer lugar no es una idea que sale de las bases del movimiento obrero sino que es el gobierno quien hace este planteamiento (…). En segundo lugar, esta central (UNT) nace igual que la CTV, es decir bajo la sombra de un sistema político en desarrollo que busca alinear toda expresión organizada de las masas bajo sus interés o proyecto político de país (…) y lo más lamentable es que ha venido perdiendo el carácter clasista y revolucionario”37.
“…se repite en cada informe: la fragmentación de los sindicatos, la pérdida de autonomía y la crisis de liderazgo: tales características facilitan las agresiones y vulneraciones a los derechos colectivos de los trabajadores por parte de patrones públicos y privados, mientras se prioriza el debate ideológico… ”; “…el diálogo social en el terreno de los derechos laborales se ha reducido a la canalización de los reclamos vía organización sindical vinculada al partido de gobierno (PSUV), aunque estos sindicatos ni siquiera son consultados a la hora de fijar el salario mínimo o emitirse disposición del Ejecutivo Nacional que toque los intereses de la masa trabajadora” 38.
Esta situación se expresa igualmente en los sindicatos de la salud. Los trabajadores de la salud, que suman unos 400.000, no discuten su convención colectiva desde 1992, por lo menos en el caso de los obreros agrupados en FETRA-SALUD. En el resto de los segmentos laborales del sector, tales como Médicos, Enfermeras, Técnicos Radiólogos y Empleados Administrativos adscritos al Ministerio del ramo, tienen más de 10 años sin discutir contrato colectivo. Tampoco en el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS) se ha cumplido con los derechos laborales en materia de negociación contractual colectiva de condiciones de trabajo. De acuerdo con la dirigencia sindical del sector, las normativas laborales y actas convenios que se han acordado, sólo contemplan esquemas de nivelación salarial que equiparan las remuneraciones más bajas a los montos que por concepto de salario mínimo han venido siendo incrementados por el Ejecutivo Nacional, pero no se han establecido reivindicaciones nuevas ni mejoras sustanciales a las condiciones de trabajo.
36 Idem. 37 Sandy Martínez / Johan Rivas CSR – CIT Venezuela ¿Como se encuentra el Movimiento Sindical en Venezuela hoy?. 10 Años De Revolución Bolivariana. 12/03/09. En: http://www.aporrea.org/trabajadores/a74116.html 38 Provea. 2010. Pág. 117.
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La Federación Nacional de Trabajadores del Sector Público (FENTRASEP), dirigida por Franklin Rondón, adscrita a la central sindical oficialistas UNT y ahora nucleado en la también oficialista Central Socialista de Trabajadores (CSTT), ha pretendido extender al sector salud las especificaciones contenidas en el denominado “contrato marco de la administración pública nacional”, suscrito en el año 2002 y reconducido en el año 2006. No obstante, ni siquiera el Ministerio del Trabajo y menos aún el de Salud, ha autorizado la extensión de este contrato colectivo para beneficiar con sus condiciones favorables a los trabajadores y trababajadoras de la salud. Así se evidencia de manera más reciente cuando en el mes de noviembre de 2011, diversas organizaciones laborales del sector salud consignaron junto con la corriente sindical oficialista organizada al seno de la UNT dirigida por Marcela Máspero, otro proyecto de “contrato marco” con el objetivo de cubrir a todos los trabajadores sin excepción, incluyendo fijos y contratados, de entes centralizados y descentralizados, y los de Barrio Adentro39. Las razones de haber llegado a esta situación han sido expresadas de la siguiente manera:
“Compañeros y Compañeras Trabajadores(as) del Sector Salud y de Administración Publica en General, nuestro país atraviesa actualmente por una situación política altamente compleja y complicada. La actual polarización política, nos coloca en una trampa y nos alinea en dos (2) bandos políticos en disputa (…). De allí la necesidad de organizarnos independiente de los patrones, y burócratas, para hacer valer nuestros derechos, los cuales vienen siendo violados descaradamente por las instituciones gubernamentales de salud (INN, IVSS, INAGER, IPASME, BARRIO ADENTRO): tercerizando la mano de obra de los(as) trabajadores(as), despidos injustificados, congelando la discusión de la normativa laboral, cancelando las prestaciones sociales de los trabajadores cuando a ellos mejor les parezca, acosando y criminalizando políticamente y judicialmente a los que intenta levantar su voz de protesta…”40.
“Los trabajadores de la salud, son victimas de una estructura tremendamente antidemocrática y piramidal, sufren un maltrato histórico reflejado en condiciones socioeconómicas miserables (…)”. (Existe) Imposibilidad de que los trabajadores de la salud participen como actores de los procesos institucionales y políticos con propósitos transformadores, por que dichas instituciones no son permeables a recibir las opiniones de estos (…). El surgimiento de “nuevas” estructuras sindicales “bolivarianas” creo algunas expectativas, pero las mismas terminaron sucumbiendo (…). Los principales signos de descomposición de este sindicalismo son: clientelismo, subordinación a la patronal (al punto de que su presidente es un patrón de la salud); obtención de prebendas y beneficios para los “lideres” sindicales, burocratismo y corrupción sindical41.
39 Prensa UNETE – CTR. Sindicatos de salud consignan ante el Ministerio del Trabajo proyecto de contrato marco. 13/11/11. En: http://www.aporrea.org/trabajadores/n192781.html 40 Socialismo Revolucionario‐Venezuela. SR, Periódico “A Luchar”, Comité Por Una Internacional de los Trabajadores. CIT. Organicémonos en un Frente Amplio de Trabajadores y Trabajadoras de la Salud. Junio, 2011. En: http://sectorsaludvenezuela.blogspot.com/2011/06/organicemonos‐en‐un‐frente‐amplio‐de.html 41 Sirtrasalud Dtto.Capital. Algunas consideraciones sobre la actual problemática de salud. 21/10/09. Ponencia presentada en el evento “La Salud desde la perspectiva de las Trabajadoras y Trabajadores”. En: http://www.aporrea.org/trabajadores/a88483.html
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Entre las principales peticiones que han hecho los sindicatos y trabajadores de la salud se encuentran:
1. La democratización de las organizaciones sindicales a través de elecciones democráticas, autónomas e independientes de la intervención gubernamental.
2. Un proyecto de contrato colectivo digno, discutido desde las bases en asamblea de trabajadores, que refleje las necesidades socio-reivindicativas de los trabajadores.
3. Cese de despidos y reenganche de todos los trabajadores despedidos, así como detener la política de terciarización y pagar las prestaciones sociales a todos los jubilados.
4. Participar en las decisiones y en la constitución del Sistema Público Nacional de Salud, además de ejercer contraloría social para acabar con la corrupción, el burocratismo, la ineficacia, la ineficiencia, el clientelismo, la manipulación y el desvío de fondos.
5. Solidaridad y unidad en las luchas, contando con el apoyo y respaldo de trabajadores, estudiantes de medicina y comunidades.
Los gremios de la salud
La crisis de los sindicatos en salud tiene su origen en el denominado referendum sindical del año 2000, ordenado por el Ejecutivo Nacional argumentando la relegitimación de las autoridades gremiales y sindicales del país. De esta forma FETRASALUD, los sindicatos de empleados (profesionales y técnicos) del IVSS y del Ministerio de Salud, así como las Federaciones de Colegios Profesionales de Enfermeras y de Médicos que discutían actas convenio y contrataciones colectivas, fueron progresivamente desmantelados y debilitados organizativamente. La mayoría de las organizaciones laborales del sector solicitaron la autorización respectiva ante el CNE y realizaron oportunamente las correspondientes elecciones de sus autoridades, sin lograr obtener del ente rector del Poder Electoral el reconocimiento requerido por el Ministerio del Trabajo y contar con la cualidad necesaria para negociar y convenir condiciones colectivas de trabajo para sus afiliados y afiliadas. Esta situación conllevó al desconocimiento gubernamental hacia estas organizaciones (algunas con más de 70 años de fundación en el país). Tal desplazamiento de la clase trabajadora organizada ha socavado la posibilidad de ejercer su derecho a participar en los asuntos de salud de la población venezolana y a discutir las condiciones de trabajo del personal sanitario.
En la Queja ejercida contra la República Bolivariana de Venezuela, reseñada en el 348º Informe del Comité de Libertad Sindical de la Organización Internacional del Trabajo, se evidencia la violación a la libertad sindical en el sector salud, instrumentada a través de la revocatoria de permisos sindicales a miembros del Sindicato Único Nacional de Empleados Públicos, Profesionales, Técnicos y Administrativos del Ministerio de Salud y Desarrollo Social (Sunep-SAS), así como la suspensión de salarios y la apertura de procedimientos a algunos de los integrantes de su Junta Directiva. El Comité de Libertad
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Sindical de la OIT destacó la gravedad de los alegatos planteados por la Orgaización sindical y conminó al Gobierno a poner fin “a los actos de discriminación en contra de Sunep-SAS y sus dirigentes y que garantice sus derechos a permisos sindicales, a negociar colectivamente, a no verse privado de sus locales sindicales y a que sus dirigentes no sean despedidos o perjudicados por razones vinculadas al ejercicio de los derechos sindicales”42. Esta recomendación del organismo internacional, no fue acatada por el Estado venezolano, lo que trajo como consecuencia que los trabajadores y trabajadoras del sector continúen sin contratación colectiva, su organización sindical desmantelada y sus condiciones laborales en una grave situación de incumplimiento a las normas mínimas en materia laboral, agravadas por el consabido riesgo biológico que comportan algunas operaciones en diferentes puesto de trabajo. Por su parte, el gremio de Profesionales de la Enfermería, cuya Federación de Colegios ha sufrido los embates del desconocimiento institucional del Ministerio del Poder Popular para la Salud, como consecuencia de la intervención del CNE en la legitimación de sus autoridades por una parte, y por la otra, debido a la más absoluta indolencia frente a las características de las remuneraciones percibidas. Las acciones de reclamo alcanzaron en el año 2011 uno de sus límites más dramáticos, al presentarse de manera generalizada una huelga de hambre nacional combinada con acciones colectivas de paralización de actividades en diversos Hospitales del país, al tiempo que se implementó el doloroso mecanismo de la denominada “huelga de sangre”. Más de 20 días trascurrieron para que la Ministra de Salud se pronuciara sobre el conflicto. Sin embargo su opinión, aparte de tardía, fue igualmente descalificadora de las motivaciones del gremio para implementar las acciones colectivas de protesta y movilización. Un decreto presidencial, dictado en las cercanías del 1 de Mayo de 2011, elevando el monto del salario básico de las enfermeras y enfermeros del país, fue el mecanismo del Ejecutivo Nacional para alcanzar el cese de la huelga. No obstante, el reconocimiento a los Colegios de Enfermeras y a la Federación de Colegios de Enfermeras de Venezuela sigue pendiente, como también está por el momento pospuesta la posibilidad de discutir una convención colectiva en el sector. En el caso de los 23.000 médicos que ejercen la profesión en servicios públicos de salud, no hay discusión formal de la contratación colectiva desde el año 2003, manteniéndose congeladas las condiciones de trabajo desde entonces. En aquella oportunidad el convenio colectivo de trabajo estuvo precedido de una importante huelga que logró finalmente que el Estado aprobara incrementos salariales. La imposibilidad de ajustar salarios y condiciones laborales periódicamente a través del mecanismo de la contratación colectiva, ha contribuido durante los últimos años, al éxodo o migración de aproximadamente 30% de estos profesionales de la salud hacia el sector privado o al exterior. La razón fundamental para este estancamiento laboral es el desconocimiento a la Federación Médica Venezolana como interlocutor en el sector, bajo el argumento de que sus autoridades se encuentran en “mora electoral” (no se han efectuado los comicios). Sin embargo, el CNE obstruye el libre y democrático ejercicio de la agremiación y del sindicalismo de los médicos. Esta situación generó en el año 2005 la
42 Provea, Informe Anual 2007‐2008 Capítulo Derechos Laborales
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Queja No. 2.428 por violación del derecho a la contratación colectiva, ejercida ante el Comité de Libertad Sindical de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) por parte de la Federación Médica Venezolana contra la República Bolivariana de Venezuela. “El Comité recomendó al Gobierno que “mientras no se modifique la ley de ejercicio de la medicina, promueva la negociación colectiva entre la Federación Médica Venezolana y los colegios médicos con los entes empleadores del sector médico, incluidos el Ministerio de Salud y Desarrollo Social, el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales y el Instituto de Previsión y Asistencia para el personal del Ministerio de Educación”43 Sin embargo, esta recomendación tampoco fue acatada por el Esado venezolano y los médicos permanecieron sin contratación colectiva. La realidad sindical y gremial del sector sanitario, caracterizada en la actualidad por la nula incidencia de las organizaciones que históricamente desarrollaban peticiones, discutían condiciones colectivas de trabajo y se involucraban en la evaluación de los aciertos y limitaciones del servicio de salud, imposibilita la participación democrática de los trabajadores y trabajadoras en la contraloría social y limita de manera fundamental la factibilidad de presentar propuestas vinculadas a elevar la calidad del servicio prestado a la población de usuarios y usuarias. La FMV ha expresado que la ingerencia ideológica y las prácticas discriminatorias ejercidas por el Estado son las principales causales de la imposibilidad de diálogo con las autoridades de salud.
Las sociedades científicas y médicas
Las sociedades científicas y médicas, las más antiguas organizaciones del sector salud ligadas al quehacer académico y científico, con vida activa en hospitales y centros de salud públicos y privados, y génesis de la actividad gremial así como de las normas del ejercicio de la medicina en Venezuela, tuvieron un nuevo protagonismo en los últimos años, saliendo de sus círculos para afrontar la grave situación de crisis de la salud pública caracterizada por la pérdida de rectoría, el déficit de médicos, la falta de recursos y una severa reducción de la capacidad operativa de los hospitales, junto con un creciente deterioro de las condiciones laborales del personal de salud. Sin embargo, la Red de Sociedades Científicas Médicas, fundada en el año 1998 y la cual reune a 41 sociedades del país, reconocidas por la FMV y con postgrados universitarios reconocidos legalmente, destacaba en su balance sobre la situación de la salud en el 2011 lo siguiente:
“…se ha producido la exclusión de otros actores sociales, no gubernamentales del sector salud, que no son ideológicamente afines al gobierno y simultáneamente se toman de decisiones y se formulan políticas impuestas sin consulta, estas son las reglas de juego prevalentes, que conducen a un camino errado de precaria gobernanza del sistema de salud. Todos estos errores y fallas han sido profusamente identificados y documentados en los últimos 11 años y su evolución, a pesar de las críticas y observaciones que se han hecho públicas por
43 Provea, Informe Anal 2005‐2006 Capítulo Derechos Laborales
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parte de diversos sectores, nos indica la ausencia de voluntad política para conciliar o de corregir deficiencias por parte de las autoridades de salud” 44.
De acuerdo con este balance, la Red ha afirmado que, en vez de fortalecer el sistema de salud público, las decisiones de gobierno han estado dirigidas a la creación de un sistema paralelo sobre la base de la experiencia de la Misión Barrio Adentro y la asesoría del gobierno de Cuba. Desde el año 2005, el gobierno ha venido insistiendo en formar a nuevos profesionales médicos a través de programas diseñados e implementados por el Ministerio de Salud cubano. Entre los años 2004 y 2005 se reclutaron unos 2.000 jóvenes para este fin; y, en el marco del proyecto socialista conducido por el Presidente de la República desde el año 2006, nuevamente se inscribieron en el 2008 unos 8.000 jóvenes venezolanos en un programa de medicina integral comunitaria dictado por profesores cubanos. Ninguno de sus contenidos ha sido consultado ni acreditado por la academia ni los gremios de salud venezolanos.
Después de 6 años sin mejoras laborales, los médicos convocaron desde sus bases a un paro nacional de hospitales públicos en el año 2011, en cuyo contexto se logró constituir una Mesa de Diálogo donde participaron representantes de las Sociedades Médicas de varios Hospitales del país y funcionarios de los organismos estatales del sector sald, después de 8 años sin relación formal:
“Ante un paro de hospitales públicos que duró 77 días, convocado por la Federación. Gremios y Sociedades Médicas, en agosto de 2011 se constituyó una Comisión de alto nivel, presidida por el Vicepresidente y el Canciller de la República, e integrada por varios ministros, incluida la Ministra de Salud, para inspeccionar directamente la situación de los hospitales en Caracas. En dichas inspecciones, por primera vez en 8 años, los representantes del Ejecutivo dialogaron con las asambleas de médicos, sobre los problemas de estos centros y los que afectan al personal desde el punto de vista de la atención y las condiciones laborales. Como primer paso para suspender temporalmente el paro, se acordó instalar el 13.09.11 una Mesa de Diálogo entre el Ejecutivo y representantes de las Sociedades Médicas en la sede de la Cancillería para tratar los temas de infraestructura y dotación médica-quirúrgica, seguridad hospitalaria, déficit de recursos humanos, incluyendo la discusión de deudas, salarios y homologaciones del personal, contratación colectiva y elecciones gremiales”45.
En el 2011, la Asamblea Nacional reformó la Ley del Ejercicio de la Medicina46, mediante la cual se suma la figura del médico integral comunitario47 a la de los profesionales legalmente autorizados para el ejercicio de la medicina, como lo son los doctores en Ciencias Médicas y los Médicos Cirujanos; y se elimina la incripción obligatoria en los Colegios de Médicos para ejercer la profesión en territorio nacional. La reforma de esta ley se hizo sin la participación de los distintos actores involucrados
44 Sitio web de la Red de Sociedades Científicas Médicas. En: http://www.rscmv.org.ve/index.aspx 45 Provea. Informe Anual 2010‐2011. 46 Publicada en Gaceta Oficial N° 39.823 de fecha 19 de diciembre de 2011. 47 El programa de Medicina Integral Comunitaria (MIC) fue adoptado a mediados del año 2005, como una iniciativa del Ejecutivo Nacional en el marco del acuerdo existente entre Venezuela y Cuba para llevar adelante la Misión Barrio Adentro.
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en el país con la formación y ejercicio de la medicina48 (academia, universidades, gremios y colegios de médicos), lo cual constituye un acto lesivo a la colegiación y a la existencia misma de la FMV y de los Colegios Médicos. En rechazo a estas medidas se han pronunciado todas las Facultades de Medicina de las Universidades Nacionales y la Academia Nacional de Medicina, sin que hasta el momento hayan sido escuchados por las autoridades:
“…este asunto ha provocado gran intranquilidad en las autoridades de los consejos universitarios, de consejos de las facultades de medicina de las universidades autónomas, de los profesores y de los estudiantes de todas las carreras médicas (…) ya que son esas instituciones las que han llevado a cabo una excepcional labor en la formación de los profesionales de la salud en el contexto de las normas universalmente establecidas, basadas en el paradigma de que la verdadera responsabilidad social de las instituciones formadoras de profesionales y técnicos en salud es, asegurar que la práctica que llevará a cabo este personal esté enmarcada en los estándares internacionales para la educación médica de pregrado, que exige alto compromiso en la formación del médico en la que deben combinarse, la excelencia en la atención de la salud de la persona, de servicio a la comunidad, de sensibilidad humana y equidad en todos los estratos sociales”49.
“Ha surgido una situación de crear nuevas Escuelas de Medicina por el gobierno con un patrón totalmente diferente a las existentes. El Gobierno Nacional dentro de su esquema político, ha creado una carrera universitaria médica paralela, en la cual las Universidades Autónomas ni las Experimentales han sido consultadas para establecer los Pensa de su carrera y, en consecuencia, desconociendo sus objetivos y el perfil del egresado, otorgan el título Universitario de Médico Integral Comunitario (M.I.C.), a diferencia del egresado de las Universidades de Educación Tradicional, al cual se le confiere el título de Médico Cirujano (…) No es creando carreras paralelas a las que existen lo que va a dar solución a los múltiples problemas, es fortaleciendo las ya presentes lo que va a tener éxito”50.
48 ¿Médicos a la altura? Diario Tal Cual de fecha 02‐11‐2011 http://www.talcualdigital.com/Nota/visor.aspx?id=61132&tipo=AVA, Federación Médica rechazó reforma de la Ley del Ejercicio de la Medicina Noticias 24 http://www.noticias24.com/venezuela/noticia/28248/federacion‐medica‐venezolana‐rechazo‐reforma‐de‐la‐ley‐de‐medicina/ 49 Señalan impericia de alumnos de Medicina. Analítica. 22/06/2010. En: http://www.analitica.com/va/politica/opinion/2799761.asp 50 Academia Nacional de Medicina: El Estado Actual de la Salud en Venezuela. P:13‐14). En: http://www.anm.org.ve/FTPANM/online/2010/pdf/ALANAM‐CHILE‐2010.pdf
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El acceso a la información en salud
El acceso a la información constituye uno de los elementos esenciales para hacer posible la participación de las personas, comunidades y organizaciones en el ámbito de la salud. El acceso a la información ha sido considerado como un derecho asociado a la libertad de expresión y comprende “el derecho y la libertad [para todo ciudadano/a] de buscar, recibir y difundir información e ideas de toda índole”51.
La Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, ha establecido que el acceso a la información pública constituye un principio fundamental para la participación y para el ejercicio de la democracia por parte de los ciudadanos. Al respecto, ha señalado:
“El derecho de acceso a la información es una herramienta crítica para la participación democrática, el control del funcionamiento del Estado y la gestión pública, y el control de la corrupción. En los sistemas democráticos, en los cuales la actuación del Estado se rige por los principios de publicidad y transparencia, el derecho de acceso a la información en poder del Estado es un requisito fundamental para garantizar la participación democrática, la transparencia y buena gestión pública, y el control del gobierno y la gestión de las autoridades por la opinión pública, ya que habilita a la sociedad civil para ejercer un escrutinio a las acciones de las autoridades.
El libre acceso a la información es un medio para que, en un sistema democrático representativo y participativo, la ciudadanía ejerza sus derechos políticos; en efecto, el pleno ejercicio del derecho de acceso a la información es necesario para evitar abusos de los funcionarios públicos, promover la rendición de cuentas y la transparencia en gestión estatal y permitir un debate público sólido e informado que asegure la garantía de recursos efectivos contra los abusos gubernamentales y prevenga la corrupción. Sólo a través del acceso a la información (…) es que los ciudadanos pueden cuestionar, indagar y considerar si se está dando cumplimiento adecuado a las funciones públicas”52.
En el ámbito de la salud implica que:
“La población debe conocer los servicios que se le ofrecen, sus derechos en cuanto a los servicios de salud, los mecanismos por los cuales pude interactuar con el sistemas, los precios y la calidad de los servicios (en los sistemas que favorecen la competencia entre múltiples proveedores) y los paquetes que se ofrecen y su precio relativo (en las situaciones de competencia entre aseguradoras). Es necesario que se facilite la información suficiente al individuo y la colectividad sobre la actuación de los servicios de salud y las posibles acciones para poder determinar cuándo, cómo y quién ha de actuar”53.
51 CIDH (2009). El derecho al Acceso a la Información Pública en Informe de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión. Organización de Estados Americanos. Párrafo 2. 52 CIDH (2009). Párrafo 5. 53 CIDH (2009). Párrafo 2.
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En el contexto venezolano, desde hace ya varios años se avanza en una práctica sistemática de vulneración del derecho de acceso a la información pública en el ámbito de salud, según lo han venido reflejando los informes de las organizaciones de derechos humanos54. En este sentido, las principales dificultades que se reportan son55:
1. Los registros demográficos presentan vacíos.
2. Las cifras de mortalidad se publican con 2 años de retraso.
3. Las cifras de morbilidad presentan graves problemas de subregistro.
4. No existen censos actualizados del número y las características de los establecimientos y del personal de salud.
5. El sector privado no reporta información al Ministerio con competencia en el área.
6. Se han creado muy pocos sistemas de vigilancia epidemiológica que den cuenta del comportamiento de epidemias y enfermedades crónicas o afecciones como el VIH/Sida, Malaria o Tuberculosis.
Por otra parte, en lo referente al convenio de cooperación entre la República de Cuba y la República Bolivariana de Venezuela que da paso a la creación de la Misión Barrio Adentro, también subsisten dificultades para conocer sobre las actividades, resultados e impactos que este tipo de programas ha tenido sobre la población de venezolana56. De acuerdo a los expertos:
“…la información acerca de las actividades y resultados de la Misión Barrio Adentro no se encuentra disponible para los ciudadanos y es escasamente conocida por el propio Ministerio de Salud. Esta información es reportada y procesada dentro de la misma Misión Médica Cubana y entregada al Ministerio en forma de informes semanales donde se presentan datos generales que no se explican57.
Tampoco se permiten entrevistas en los centros de salud, ni mucho menos acceso a los medios de comunicación social58, “[…] en el caso de los médicos/as cubanos/as,
54 Provea (2009). Situación del Derecho a la Salud en Venezuela en Informe Anual sobre la Situación de los Derechos Humanos, editado por Provea, Caracas, Pp: I‐XL; Provea (2010). El Derecho a la Salud en Informe Anual sobre la Situación de los Derechos Humanos, editado por Provea, Caracas, Pp: 155‐157. 55 Provea (2009). Situación del Derecho a la Salud en Venezuela en Informe Anual sobre la Situación de los Derechos Humanos, editado por Provea, Caracas, Pp: XXXIII 56 Según lo reporta Provea en su informe 2011 “En atención primaria, el esfuerzo para ampliar la oferta de servicios hacia los sectores de menores recursos a través de la Misión Barrio Adentro I quedó incompleto después de llevar a cabo un extenso operativo de atención prestada por 14.000 médicos cubanos traídos al país por tres años, quienes trabajaron de manera paralela y separada de los servicios públicos existentes, con apoyo de las comunidades, entre 2003 y 2005. La cobertura de atención prestada por estos médicos cayó significativamente a partir de 2006, hecho admitido por el Presidente de la República el 04.10.09, cuando informó públicamente que, según informe de la Misión Médica Cubana, se habían detectado 2.149 Módulos de Barrio Adentro sin médicos y otros 1.199 funcionando a medio turno, sobre un total de 4.298 disponibles” (p.164). 57 Idem, P.XXXIV 58 Un hospital en emergencia. Tal Cual de fecha 29/08/2011 http://www.talcualdigital.com/nota/visor.aspx?id=57687 Según relatan los galenos, en varias ocasiones los pacientes han referido que las paredes y baldosas crujen. “Sonidos escalofriantes se escuchaban por las noches cuando todo estaba en silencio”, refiere una de las residentes que acompañó a TalCual en un recorrido de incógnito, porque no está permitido el ingreso de los medios de comunicación social privados a los hospitales públicos
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está prohibido sostener conversaciones con ellos a no ser que haya autorización escrita por parte de la coordinación de la Misión Médica Cubana”59.
A parte de todas estas situaciones, en el año 2007 por orden del Ministerio de Salud se ordenó el retiro y la suspensión del Boletín Epidemiológico Semanal del portal web del ministerio60, “las razones argumentadas por el Ministerio de Salud y la Dirección Nacional de Epidemiología para actuar de esta forma es que la información es usada para alarmar a la población”61 y, no fue sino después de un largo proceso de movilización de las organizaciones de derechos humanos que se reanudó su publicación en el año 201062. Actualmente sólo se encuentra disponible en la página web, los reportes sobre epidemiología correspondientes a los años 2011‐201263.
Este hecho, dado que constituye una violación flagrante al derecho de acceso a la información pública y además violenta los convenios y tratados internacionales suscritos por el Estado, referidos a la notificación y reporte de enfermedades que tengan impacto en la población, llevo consigo a la conformación de redes ciudadanas para la elaboración de un boletín alternativo realizado por la Red de Sociedades Científica, y la constitución de una Red por la Defensa de la Epidemiología64.
Situación similar se ha presentado con respecto a las “memoria y cuenta” del Ministerio de Salud, las cuales permanecieron inaccesibles en página web hasta el año 2010, hecho que ha impedido evaluar las acciones, los programas, proyectos, la utilización de los recursos y los avances en materia de salud en el país, alimentando la opacidad e impidiendo la contraloría social sobre la gestión en materia de salud65.
El acceso a la información pública constituye uno de los pilares fundamentales para el ejercicio de la participación en la salud, allí donde las personas, las comunidades y las organizaciones no cuentan con un amplio acceso a la información es imposible la participación.
Conclusión: Propuestas para fortalecer la participación en salud
Un gran avance en materia de derechos económicos, sociales y culturales en Venezuela fue el reconocimiento constitucional del derecho a la salud y, asociado a este, la incorporación del principio de participación como un mecanismo efectivo para posibilitar la incidencia y el involucramiento de las personas, las comunidades y las organizaciones en el diseño, formulación, ejecución y control de las políticas
59 Ídem. 60 Provea (2009). Situación del Derecho a la Salud en Venezuela en Informe Anual sobre la Situación de los Derechos Humanos, editado por Provea, Caracas, Pp: XXXIV 61 Ídem. 62 Según lo reportado por Provea en su Informe 2010 la Defensoría del Pueblo exigió en el año 2008 reanudar la publicación y en octubre de 2009 Provea introduce una demanda judicial contra el ministerio por negación de estadísticas de salud. Vid. Provea (2010). El Derecho a la Salud en Informe Anual sobre la Situación de los Derechos Humanos, editado por Provea, Caracas, Pp: 158. 63 Ministerio del Poder Popular para la Salud, Alertas Epidemiológicas: http://www.mpps.gob.ve/index.php?option=com_content&view=article&id=980&Itemid=949 64 Red Defendamos la Epidemiología y Red de Sociedades Científicas Médicas Venezolanas (año 2010) 65Ministerio de Salud subutilizo fondos que se le asignaron. En.: http://www.contextotmt.net/base/sanitasvenezuela/index2.php?option=com_content&do_pdf=1&id=10704
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sanitarias. Sin embargo, luego de casi 12 años de promulgada la Constitución Nacional se mantiene un esquema que lejos de permitir la participación la coartan.
El retardo en la promulgación y aprobación de la legislación en materia de salud, el limitado acceso a la información pública, la recentralización de los servicios, la vulneración del derecho a la consulta, a la libertad de expresión y manifestación de las organizaciones en el ámbito de la salud, constituyen una violación flagrante al principio y al derecho humano a la participación, que impiden el logro del derecho a la salud de conformidad a lo expresado por los pactos y tratados internacionales en materia de Derechos Humanos, suscritos por la República.
En este sentido, en aras de garantizar la participación efectiva de las personas, las comunidades y las organizaciones en el ámbito de la salud, es necesario avanzar en la adopción de las siguientes estrategias:
1. Promulgar la Ley Orgánica de Salud, como una forma de garantizar el real y efectivo reconocimiento de los principios constitucionales en materia de salud. Dicha legislación debe ser el resultado de un amplio debate y consulta que involucre a los distintos sectores de la sociedad, particularmente comunidades, usuarios, sindicatos, gremios, sociedades médicas, organizaciones de sociedad civil y autoridades regionales y locales. Esta legislación deberá sentar las bases para la consolidación de un Sistema Público de Salud de naturaleza democrático y descentralizado, en el cual se reconozcan los principios de universalidad, integralidad, equidad, integración social, solidaridad y participación.
2. Acercar los servicios a las personas. En este sentido, es necesario avanzar en el proceso de descentralización de los servicios sanitarios desde el poder nacional hacia los estados y de éstos hacia los municipios, como una garantía para el pleno involucramiento en éstos de las personas, las comunidades y las organizaciones. La descentralización fomenta la contraloría social, la transparencia y la rendición de cuenta por parte de las autoridades regionales y locales como responsables directos de la administración y funcionamiento de los servicios. Es necesario involucrar a las comunidades en lo relativo a la vigilancia y veeduría de los servicios y no tanto en la administración de los mismos. La voz de los ciudadanos, las comunidades y las organizaciones debe hacerse presente en las instancias de decisión tanto a nivel de políticas de salud, como en las distintas instancias de toma de decisiones de los servicios.
3. Crear espacios de concertación y coordinación interinstitucionales e interorganizacionales para potenciar la participación. En el país no existen instancias que permitan el intercambio de experiencia y la coordinación entre los distintos niveles (nacional, regional y municipal), así como son limitados los espacios para la participación de las organizaciones de la sociedad civil. Promover la participación implica la adopción de mecanismos
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que permitan en primer lugar, coordinar las acciones de los distintos entes y organismos que desarrollan las competencias de salud y, en segundo lugar, estos espacios y mecanismos deben estar abiertos a la ciudadanía y a las organizaciones como una expresión legítima del derecho a la participación.
4. Permitir el acceso a la información. Tal como se expresó, allí donde existen barreras para obtener información relacionada con la salud, existen impedimentos para la participación. Es necesario que se adopten mecanismos tendientes a mejorar el acceso a la información referida a las estadísticas de salud, al funcionamiento, condiciones y calidad de los servicios, al número disponibles de servicios, a la cantidad y calidad del personal, a los costos, al presupuesto y a la inversión en salud, etc. En definitiva, debe avanzarse en la consolidación de un sistema de información en salud, de calidad, oportuno y de fácil acceso para los ciudadanos.
5. Involucrar a los gremios, a la academia, al personal y trabajadores del sector salud, sin los cuales no sería posible disponer de un sistema de salud. Impedir o colocar trabas para su participación y reconocimiento, constituye un grave menoscabo del derecho a la salud. Es necesario que el Estado adopte medidas tendientes a mejorar las condiciones que tienen estos actores (remuneraciones, condiciones de trabajo, beneficios, seguridad social, etc) potenciado su participación en los distintos ámbitos relacionados con la salud. Es positiva la idea de formar nuevo personal de salud, pero esto no debe ir en detrimento de los avances ya alcanzados en el país, en materia de formación, de prácticas, de conocimiento y tecnología, así como de las expresiones organizativas que hacen vida en el ámbito de salud.
6. Reconocer la diversidad y pluralidad de organizaciones. Tradicionalmente la promoción de la participación en salud ha sido una estrategia implementada desde las instituciones estadales, sin embargo, es necesario reconocer que en el ámbito de la salud conviven diversas iniciativas de carácter comunitario (comités de salud) y social (comités de usuarios, organizaciones de derechos humanos, organizaciones de personas afectadas) las cuales ameritan que el Estado abra puertas de entradas para que las distintas expresiones tengan cabida dentro del sistema de salud, en condiciones de igualdad.
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