La iniciativa legislativa del gobierno

Dr. José Almeida BriceñoSecretario Técnico

Congreso de la República

Índice

• Objetivos • Modelos comparados

• Evolución histórica en el Derecho peruano

• Importancia actual

• Ámbito y límites

• Conclusiones

Objetivos

En el marco del tema referido a la iniciativa de gasto, entendida como una limitación impuesta a los titulares de iniciativas legislativas y por la cual no se pueden presentar iniciativas que contengan incremento o creación de gasto a cargo del Estado o que tengan impacto en el presupuesto público, hemos escogido desarrollar la iniciativa legislativa del gobierno.

El porqué de esta elección deriva del hecho que precisamente este tipo de iniciativa no se encuentra sujeta a la limitación señalada. Por lo que interesa conocer cuáles son los modelos comparados y los antecedentes históricos en el Derecho patrio respecto de la iniciativa legislativa del gobierno, con el objeto de ubicar la justificación y conceptualización de esta excepción a favor del gobierno; luego, destacaremos la importancia actual de este tipo de iniciativa en nuestro sistema jurídico, que se refleja en el progresivo aumento en el número de este tipo de iniciativas en las últimas legislaturas y su porcentaje de éxito al concretarse en leyes aprobadas por el parlamento; para finalmente revisar su ámbito y límites así como el procedimiento aplicable al interno del parlamento.

Modelos comparados

En los Estados Unidos de América, es común la presentación de “comunicaciones ejecutivas”, que son suscritas por alguno de los miembros del Gabinete del Presidente, el encargado de una de las agencias federales o del propio.

En el Reino Unido existe la distinción entre proyectos presentados con interés público (public bills, con interés general para toda la población) e interés privado (private bills, con interés únicamente a determinado grupo de personas). Los public bills son presentados mayoritariamente por los Ministerios del gobierno y excepcionalmente por los representantes de la Cámara de los Lores y la Cámara de los Comunes.

La Constitución de España de 1978 establece en su artículo 87° que la iniciativa legislativa corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado, de acuerdo a la Constitución y los Reglamentos de las Cámaras.

Modelos comparados

En Latinoamérica, la iniciativa legislativa recae en los miembros del Parlamento y del Poder Ejecutivo.

El Artículo 77° de la Constitución de Argentina, señala que las leyes pueden tener principio en cualquiera de las Cámaras del Congreso (Cámara de Diputados y Senado), por proyectos presentados por sus miembros o por el Poder Ejecutivo, salvo las excepciones que establece esta Constitución.

La Constitución de la República de Chile, en su Artículo 62, señala que las leyes pueden tener origen en la Cámara de Diputados o en el Senado, por mensaje que dirija el Presidente de la República o por moción de cualquiera de sus miembros. Las materias referidas a generar gastos o relativos a la alteración de la división política o administrativa del país, o con la administración financiera o presupuestaria del Estado, incluyendo las modificaciones de la Ley de Presupuestos, son competencia exclusiva del Presidente de la República.

Evolución histórica en el Derecho peruano

Al principio, la Constitución de 1823, la iniciativa legislativa se encontraba únicamente en manos de los representantes al Congreso, posteriormente, en las Constituciones de 1826, 1828 y 1834 se agregó al Poder Ejecutivo, a través de sus Ministros. A partir de la Constitución de 1856, se estableció el poder de iniciativa legislativa al Poder Ejecutivo a secas, y se incluyó a la Corte Suprema, con la limitación “en asuntos judiciales”, a partir de 1860.

En la Constitución de 1920, se agregó a los Congresos regionales, que fue suprimida en la Constitución de 1933 y volvió bajo la fórmula “el órgano de gobierno de la región en las materias que le son propias”, en la Constitución de 1979.

Importancia actual

La importancia actual de la iniciativa legislativa del gobierno se aprecia de dos maneras:

1.Por el número creciente de proyectos de Ley presentados por el Poder Ejecutivo.

2.Por la efectividad de este tipo de proyectos de Ley, medido en función del logro buscado: que se conviertan en ley.

En el foro realizado sobre el mismo tema, a través de la plataforma de Ceddet, la efectividad del gobierno (o Poder Ejecutivo) en el logro de este objetivo ha sido estimada por algunos participantes: 90 %, en Colombia; 80 %, en Guatemala; 45-70 %, en Argentina. Son porcentajes altos, que merecen una atención y estudio en específico.

Importancia actual- presentación de proyectos de ley

Titulares 1995-2000 % 2000-2001 % 2001-2006 % 2006-2011 %

1 Congreso de la República 5,231 90.08% 1,734 88.20% 13,658 92.02% 3,540 75.82%

2 Poder Ejecutivo 427 7.35% 179 9.10% 817 5.50% 763 16.34%

3 Corte Suprema de Justicia 7 0.12% 4 0.20% 12 0.08% 26 0.56%

4 Tribunal Constitucional 2 0.03% 1 0.05% 2 0.01% 0 0.00%

5 Consejo Nacional de la Magistratura 8 0.14% 2 0.10% 5 0.03% 5 0.11%

6 Contraloría General de la República 3 0.05% 0 0.00% 12 0.08% 21 0.45%

7 Defensor del Pueblo 2 0.03% 1 0.05% 1 0.01% 3 0.06%

8 Fiscalía de la Nación 11 0.19% 3 0.15% 20 0.13% 9 0.19%

9 Jurado Nacional de Elecciones 7 0.12% 4 0.20% 15 0.10% 32 0.69%

10 Oficina Nacional de Procesos Electorales 4 0.07% 2 0.10% 0 0.00% 8 0.17%

11 RENIEC 0 0.00% 0 0.00% 3 0.02% 7 0.15%

12 Banco Central de Reserva 3 0.05% 0 0.00% 4 0.03% 1 0.02%

13 Superintendencia de Banca y Seguros 0 0.00% 2 0.10% 0 0.00% 4 0.09%

14 Gobiernos Regionales 1 0.02% 0 0.00% 44 0.30% 56 1.20%

15 Gobienos Locales 66 1.14% 31 1.58% 186 1.25% 144 3.08%

16 Colegios Profesionales 35 0.60% 2 0.10% 52 0.35% 41 0.88%

17 Iniciativa ciudadana 0 0.00% 1 0.05% 11 0.07% 9 0.19%

Total 5,807 100% 1,966 100% 14,842 100% 4,669 100%

Periodo Parlamentario

Fuente: Elaboración propia

Importancia actual

Como puede apreciarse de estos datos, en nuestro sistema jurídico las iniciativas legislativas mayoritariamente tienen origen en el Congreso de la República.

Durante los periodos parlamentarios 1995-2000, 2000-2001 y 2001-2006, el porcentaje de iniciativas legislativas llegó del 88% al 92% del total; sin embargo, ha habido un declive en el presente periodo parlamentario en curso (2006-2011), donde el porcentaje es de 75.82% del total.

El siguiente proveedor de iniciativas legislativas es el Poder Ejecutivo, que ha venido incrementando su participación, durante los periodos parlamentarios 1995-2000, 2000-2001 y 2001-2006, presentó entre el 5.5% al 16.34 % del total de proyectos de Ley. En el periodo parlamentario en curso (2006-2011) las iniciativas legislativas provenientes de este Poder del Estado han ascendido a este último porcentaje del total de los proyectos de Ley, alcanzando hasta ahora 763 proyectos de ley presentados (al 16 de febrero del 2011).

Importancia actual- eficacia

Importancia actual- eficacia

Importancia actual

En cuanto a la efectividad, se aprecia que el Poder Ejecutivo en el último periodo parlamentario ha logrado 33 leyes a través de iniciativas originadas de dicho poder del Estado.

En comparación, el Congreso de la República ha logrado un número mayor: 49 leyes.

Sin embargo, es pertinente tener en cuenta que en dicho periodo el número de proyectos de Ley presentados por el Congreso de la República (3,540) es significativamente mayor que los presentados por el Poder Ejecutivo (763).

Por lo que se puede afirmar que existe una mayor efectividad por parte del Poder Ejecutivo: con un número menor de proyectos de Ley ha logrado mayor número de leyes aprobadas.

Ámbito y límites

¿A qué se debe este resultado?

Básicamente a la existencia, desde el punto de vista formal, de dos ventajas que posee el gobierno frente a otros titulares de iniciativa legislativa:

1.La urgencia y prioridad en el trámite de las iniciativas legislativas presentadas por el Poder Ejecutivo (Artículo 105 in fine de la Constitución).

2.La iniciativa legislativa del gobierno no tiene límites, en especial, la limitación de iniciativa de gasto; por lo que puede presentar cualquier tipo de propuesta.

Ámbito y límites

Y, ¿en qué se justifican estas ventajas?

1.Al gobierno le corresponde la conducción y dirección política del país. Esta condición parte inclusive de la época anterior al inicio de un gobierno: en la época electoral.

2.Los programas normativos y los problemas a solucionar se han vuelto cada vez más complejos y requieren para ello a equipos especializados que tengan conocimiento de aquello que se debe regular, de la orientación de la reforma sobre la base de nuevos cánones, así como el conocimiento de los problemas que derivan de la experiencia práctica en la aplicación de la ley vigente y por lo tanto de los errores y vacíos de la normativa actual.

Ámbito y límites

3.El Presidente de la República, como jefe de gobierno, tiene la potestad de observar las autógrafas aprobadas por el Pleno del Congreso de la República. Esto genera que aquellos proyectos que han sido desestimados por la observación vuelvan al trámite de Comisión. Por lo que la dinámica parlamentaria obliga no sólo al gobierno a buscar consensos con los parlamentarios, sino también y en mayor medida de éstos con el gobierno.

4.Como poder del Estado a cargo de la ejecución de las leyes y la sustentación y ejecución del presupuesto de la República está en mejor posibilidad de obtener información relevante para poder promover una reforma legislativa.

Conclusiones

El protagonismo del Poder Ejecutivo en los debates parlamentarios es cada vez más creciente debido a las ventajas comparativas que posee frente a los otros tipos de iniciativas legislativas y que básicamente se sintetizan en dos: trámite de urgencia y de prioridad de los proyectos remitidos por el Presidente de la República y la posibilidad de presentar iniciativas de gasto o que impacten en el presupuesto público.

¿A qué se debe esto? Las razones son varias, pero consideramos que el gobierno como eje conductor de la dirección política del país, en el modelo presidencialista, está comprometido con el programa político ofrecido a sus electores así como ya en funciones, a anticiparse y responder frente a los problemas que se producen en la sociedad. Para ello, requiere presentar iniciativas legislativas, que no pueden tener las mismas características que las presentadas por otros titulares, en razón que tratándose del Poder Ejecutivo tiene a cargo las finanzas públicas y además posee información relevante para poder presentar este tipo de iniciativas.

Gracias

Dr. José Almeida BriceñoSecretario Técnico

Comisión de Justicia y Derechos Humanos

jalmeida@congreso.gob.pe