CESEDEN.

LA GESTION ADMINISTRATIVA EN LA

LOGISTICA DE LA DEFENSA

— Por D. Alejandro YANIZ VELASCO,Comandante Ingeniero Aeronáutico.

Agosto—Septiembre 1987. BOLETIN DE INFORMACION nQ 203-VI.

INTRODUCC ION.

Existe, en todas las organizaciones, una natural tendencia hacia el perfeccionamiento de los medios y mecanismos ——

que permiten una mejor cumplimentación de los fines para los ——

que fueron creadas. Este perfeccionamiento admite tres vías posibles:

— Una adecuación de sus organigramas, acomodndo1es ala situación política y social vigente en cada época.

— Una mejora de los apoyos técnicos empleados, aprovechando los avances que la invetigación pone en nuestras manos.

— Un incremento de los recursos aplicados en el áreaconcreta de que se trate.

Si bien el segundo camino -apuntado podría haberse englobado en el tércero, se ha individualizado por el interés quepuede tener, dentro de una organización extensa poco dotada demedios avanzados, la implantación de algunos sistemas específicos, por muy costosos sofisticados que resulten, siempre quesu uso pueda permitir el que los esfuerzos se concentren, intensivamente, en el logro de las misiones propias del Organismo’.

Lógicamente, la optimización de cualquier estructurafuncional,pasa por la utilización simultánea-y coordinada de —-

las tres vías, ya que son mútuamente complementarias. Ello no -

significa el que se lícito el invocar como excusa para la bús——

—1—

queda de aquella nieta, las carencias que, en el seguimiento detal claras sendas, puedan producirse.

De suyo, la parálisis inhibidora de cualquier progresión positiva, se produce por un forzado estancamiento de losmodos de actuar, con aplicación repetitiva de métodos poco ef i—cientes, que llevaa una inoperatividad del sistema desembocan—te en una disfuncionalidád respecto a sus origenes fundaciona——les, que plantea,a nivel general, dudas razonables respecto a —

la necesidad de su pervivencia.

El mantenimiento artificial de estructuras obsolescentes dentro de la arquitectura conf iguradors del Estado puede —

obedecer a tres causas:

— Filosofía terminalista respecto a la1 evolución de —

laociedad, en’1oque-:s patrocina una futura, aunque quizá.——utópica;, ;désaparición de la razón de ser deaquéllos.

— Recelo ante las posibles consecuencias de una operatividad plena del organismo, an cuando se admite su existenciapor ser un axioma universalxnente admitido.

— Creencia de que el sector en cuestión no debe ser —

activado, ya que, por circunstancias coyunturales, se haría enderrimento de otros sectores cónsiderados como prioritarÍos.

— La primera llevarla a la adopción de medidas para —

que los restantes departamentos fueran asumiendo, progresivarnente, las transferencias de funciones que no fueran a extinguirsetras la desaparición de aquél.

La segunda revelarla un funcionamiento forzado, y portanto tendente a la inestabilidad, del entramado social. Finalmente, la tercera debería prever, en todo caso y como mínimo, —

el que se garantice la cobertura de los objetivos asignados a —

la organización, y el que su nivel de la,tencia permita garantizar su activáción tan pronto se desee, ó cuando, por cualquieremergencia, ello se hiciera preciso.

PLANTEAMI ENTO

Las situaciones expuestas son, por supuesto, aplica——bles a los Departamentos o Ministerios que, en los distintos ——

países, son responsables de .a Defensa Nacional. Un somero ex

—‘.7—

men del momento histórico en que nos encontramos, hace que, cualquiera que sea la ideologia o el modo de sentir individual, no —

pueda por menos de admitirse el que hoy dia sigue tan vigente como cuando se pronunció por primera vez la frase: “Vae victis!”,— ¡Ay de los vencidos! —. La razón de la fuerza aplasta en lti—ma instancia, con su contundencia, cualquier discurso, por muy —

convincente que sea la fuerza de sus razonamientos.

No se pretende tampoco enarbolar aqui el dantesco:abandone toda esperanza, sino el plantear estas cuestiones con —

el grado de crudeza al que el respeto a la verdad obliga. El partir de unos supuestos friamente objetivos no presupóne, en modoalguno, el que se cierre toda posibilidad hacia un futuro mejor,antes bien, garantiza el que ese futuro dependa en la mayor medida posible de nuestra voluntad, y el que podamos conformarlo deacuerdo con los planes que nos tracemos, siempre que seamos capaces de realizarlos.

Es precisamente en este punto donde se sitúa el arran—que del tema objeto de estas lineas. Admitida la necesidad deasignar recursos a la Defensa, es inmediato el que los mismos ——

han de emplearse del modo ms eficiente posible para satisfacerlos fines a los que se aplican. De este modo, el Departamento ——

responsable ha de realizar, al igual que los restantes Ministe—nos, una fase de transformación de las cantidades concedidas enlos Presupuestos del Estado, en los elementos materiales, de infraestructura y humanos, precisos para alcanzar el Objetivo de —

Fuerza dimanante del Plan Estratégico Conjunto.

La legislación aplicable en esta etapa es también la —

misma: La Ley de Contratos del Estado —compuesta del texto b.si—co de 8 de abril de 1965 y su modificación mediante Ley 5/73, de17 de marzo—, y el Reglamento de 25 de noviembre de 1975, unidosa las demás regulaciones nacionales e internacionales conexas. —

Esta normativa básica se ve progresivamente ampliada y/o afectada por la firma de convenios con el exterior, destacando aqul ——

los derivados de nuestra entrada en el Mercado Coman el 1Q deenero de 1986, y es complementada y desarrollada por las disposiciones de rango inferior que concretan y particularizan los tr—mites pertinentes para cursar los expedientes administrativoSr —

Estos amparan y justifican cada gasto, ya que son requisitos previos indispensables para suscribir el contrato correspondiente.

En el caso del Ministerio de Defensa el objetivo finalde las contrataciones abarca los cuatro tipos en que la Ley laE;clasifica: Obras, Servicios, Suministros y.Especiales1 Destacanpor su importancia los suministros, que, unas veces, son mazeni.ales especificos de su exclusiva competencia: armas, municiones y

—3—

material de guerra; y, otras, artículos o productos de utiliza—-.—ción general: informáticos, de comunicaciones, sanitarios, alimenticios, de vestuario y equipo, vehículos, combustibles, etc.

De este modo las compras del Departamento inciden significativamente en muchos sectores productivos, no sólo a travésdel beneficio de las transacciones comerciales, sino en la adquisición de tecnologías de doble uso y en la mejora de sus estandarde calidad, dado el alto nivel exigido en las normas militares para la fabricación.

Si bien la teórica recta de salida para el inicio de —

las actuaciones anuales, es la notificación a los Organos Gesto——res de las cantidades a ellos asignadas en los Presupuestos Generales del Estado para el año en curso, la aceptación de este punto de partida implicaría un grave deterioro del proceso, puésello supondría ponTer en peligro tres cosas:

al La continuidad en la programación.

b/ La fluidez en la realización de los trabajos necesaríos.

c/ El pleno aprovechamiento de las inversiones concedídas.

La primera tiene una doble vertiente: la progresiónsin brusquedades en1a política del Departamento y la elusión deuna estacionalidad inversora por parte de la Administración.

La segunda permitirla la incoación, perfeccionamieri.-to y extinción —por cumplimiento— de los contratos necesarios, para suministrar los materiales, ejecutar las obras, prestar los ——

servicios o realizar los trabajos especiales que cubran la planificación establecida. Como cada contrato debe ser sustentado me——diante un expediente administrativo, el periodo de tramitación deéstos será crítico para el logro de una efectividad en los resultados. Vemos pués que el alto grado de formalización del sistemahoy en vigor, obliga a que, cada actuación concreta vaya precedida, acompañada y seguida de una doble cobertura jurídico —administrativa: la interna —el expediente— y la externa —el contrato—.

La farragosidad de la trama burocrática, deriva en unforzada eclipse de aquello que constituye el leit—motiv de todo —

el proceso: la existencia de un problema operativo yel interés —

de aplicar la solución adecuada, tan pronto ésta se encuentre. Elaspecto puramente técnico, único capaz de aportar dicha solución,se ve constreñido entre la presióñ de los responsables operativos,

—4—

que, lógicamente, buscan una pronta resolución de los asuntos, Ylos rígidos esquemas que son cauce obligado a recorrer para llegar a poner en marcha las actuaciones precisas.

La tónica predominante es la de existir un desequili—brio a favor de los planteamientos burocrático—formalistas sobrelos técnicos—pragmLticos, lo que por otra parte no es ms que unreflejo de un modo genérico de actuar en nuestra sociedad, que —

condiciona y penaliza, gravemente, la consecución de resultados.La alergia innata del profesional de la ingeniería hacia el usode la expresión escrita, es un factor coadyuvante al mantenirniento de un modus operandi que ha marcador nuestra historia y que seproyecta amenazante sobre nuestro futuro. Hoy por hoy el que algo viable y conveniente no se haga, resulta admisible con tal deque todo esta perfectamente documentado y en regla.

La tercera es autoexplicativa y repercute negativa—mente tanto para la Administración, al no disponerse materialmente de tiempo para agotar las partidas concedidas, —con lo que nose alcanzan todos los objetivos prefijados—, como para las empresas, al no beneficiarse de las cantidades devueltas al Tesoro PÚblico —ni emplear las horas de trabajo que los proyectos sin contratar habrían consumido—.

Para cortar los peligros apuntados puede recurrirse ala tramitación anticipada (artículo 20 de la Ley y 56 del Reglamento) y a las contrataciones por anualidades, sin embargo, és——tas últimas sólo son aplicables a un porcentaje limitado de ca——sos y las primeras introducen unos lapsos de tiempo, durante loscuales pueden variar las circunstancias de partida, obligando aun replanteamiento del tema a la hora de su puesta en marchaefectiva. El final de la cuestión sigue, pués, centrado en el ——

tratamiento exigido por los expedientes en la tramitación ordinaria.

CRITERIOSIMPERANTES.

Los pr:incipi .: que informan la filosofía que subyacetras la Ley de Contratos del Estado son:

— Generalidad, ya que es aplicable a toda la Administración del Estado, civil o militar, y a todos los contratos queel Estado pueda desarrollar.

— Prevalencia de la Administración, que es la que dic

—5—

ta las normas y condiciones a cumpLir para que un particular contrate con ella.

— Responsabilidad del contratista, según el cual,cuando éste haya celebrado un contrato con la Administraci6n, hade cumplirlo en.tod.as sus términos.

— Publicidad y concurrencia, que motiv& el que los actos que promuevan la contratación han de estar revestidos de lamayor audiencia, favoreciéndose así la libre competencia y latransparencia actuarial.

- El precio ha de ser cierto y determinadó, lo que —-

obliga a los licitantes a presentar una of erta valorada, sin queésta pueda ser Ímprecisa o estar condicionada.

— La imposibilidad de contratar sin crédito, a fin de.que la Administración garantice al futuro contratista el pago correspondiente.

— Unipersonalidad de la titularidad de la contrata—-ción, en virtud de la cual sólo una persona es responsable en cada Departamento de la contratación que en el mismo se realice.

El rigor que el enunciado de estos principios trasluce, se ve atemperado por ciertos considerandos que incluyen: laadmisión de la Fuerza Mayor, la inclusión de clausulas de. revi——sión de precios, la sensibilización ante la responsabilidad en —

que incurre la Administración por sus actos, y la desconcentra——ción y delegación de facultades para la contratación. Orgánica—mente, este espíritu liberalizador se materializa en los dictnenes de la Junta Consultiva de Con&atación Administrativa del Ministerio de Hacienda.

A efectos prácticos, nos interesa especialmente la dejación de facultades de contratación del titular del Departamento, en favor de Organos Centrales o Territoriales que se trans——forman, por esta vía en Organos de Contratación autorizados para:

• Aprobar proyectos de obras

• Dar la Orden de Proceder o de Inicio para los expedientes de contratación

• Aprobación del sistema de contratación elegido

• Aprobación de los Pliegos de Cl.usu1as Administrativas o de Bases.

—6..

• Aprobación del gasto

• Adjudicación y forinalización de los contratos

• Declaración de urgencia y de tramitación urgente

• Resolución sobre las incidencias de los contratos yde los recursos incoados.

La desconcentración lleva consigo la facultad del .órgano desconcentrado de delegar asimismo sus funciones, aunque ladelegación deba ser siempre aprobada en Consejo de Ministros quefijará, en su caso, las limitaciones pertinentes —de no hacerloasí se entenderá que sus atribuciones son plenas—.

El Decreto 947/84, de 9 de mayo, que contiene las desconcentraciones para el Ministerio de Defensa, fue modificado porel Real Decreto 1127/86, de 6 de julio, y desarrollado por la Orden 58/86, de 17 de julio. En ellos se reservan las facultadesen orden a ciertas contrataciones, por lo que la desconcentra———ción efectuada es parcial, y ha sido complementada por la vía dedelegaciones.

La organización de la contratación en Defensa se reestructuró por el Real Decreto 135/84, de 25 de enero, y fue actualizada por el Real Decreto 1/1987, de 1 de enero. Los Organos deContratación autorizados dirigen las actividades de los OrganosGestores de la Contratación, —unipersonales o colegiados— que ——

son los que llevan a cabo las actuaciones administrativas conducentes a: la tramitación de los expedientes de contratación, laslicitaciones y la preparación de la formalización de los contratos. -

Los Organos Gestores unipersonales son los funciona—--nos que recaban, incorporan o redactan los documentos que formarán parte del expediente*, los colegiados son la Junta Central —

de Compras, las Juntas de Compras Delegadas —regionales o loca——les— y las Mesas de Contratación.

* —El que tal calificativo fuera aplicable a mi persona, durante

la etapa en que, por vicisitudes del servicios, he desempeñado —

este tipo de tareas, era desconocido para mí, de modo que me apresuro a transmitirlo para conocimiento de todos aquellos que en —

la actualidad las estuvieran desarrollando—.

—7—

LOSEXPEDIENTESADMINISTRATIVOS.

Salvo en los casos de suministros menores —cuyo importe total no excede de 250.000 pesetas y que pueden adquirirse enlos establecimientos comerciales abiertos al publico—, la Leyexige el incoar un expediente para realizar cualquier contrata—-.ción, prescribiendo la prohibición absoluta de que la Administración haga ninguna verbalmente, sea cual fuere su cuantía (artículo 41 de la Ley y 125 de su Reglamento). Debe comentarse aquí ladifícil tesitura que esta porhibición comporte, en ocasiones, pa..ra los que ocupan Jefaturas, cuando el dilatar la toma de una decisión puede producir grave daño al Servicio. El inexcusable e —

irrenuncialbe ejercicio del Mando deberá dictar lo que a cada ca.so convenga, con plena conciencia de la responsabilidad administrativa en la que personalmente pueda incurrirse.

Centrndonos en la tramitación ordinaria para los gastos programados —que es la que se igue para la gran mayoría delas contrataciones—, en ella pueden distinguirse dos fases: in——terna y externa.

- Durante la interna la Administración elabora los docuraentos necesarios para conseguir que el Organo de Contratación -

apruebe el correspondiente gasto. Dichos documentos son los si——guientes:

Orden de Proceder o de Inicio, seg.n que la autorización de puerta en marcha deba recabarse del Secretario de Estado de Defensa, o bien sea el propio Jefe del Organo de Contratación el que puede otorgarla; acredita la programación del gasto.

Memoria explicativa, que si se trata de expedientesde obra debe ser confeccionado por el Jefe de Organismos donde —

se redacte el proyecto, señalando su urgencia y el sistema de ——

contratación que se estime proceda emplear; en el caso de los ex.pedientes de suministro suele ser sustituída por el Acta de la —

Junta o Juntas responsables —Económica y Facultativa, si las hubiera, ya que puede existir sólo una de ellas, y entonces sa se.r& la encargada de contemplar los extremos económicos y administrativos—.

Proyecto, para las obras, conteniendo Memoria, Planos, Pliego de Condiciones Técnicas, Presupuesto y Programa de -

Desarrollo de los Trabajos. En los expedientes de suministro se

utiliza el Pliego de Prescripciones Técnicas para definir el objeto del contrato y las características y condiciones que debencumplirse para satisfacerlo.

• Pliego de C1usulas Administrativas, en los casos —

de suministros el Pliego de Prescripciones Técnicas y el de Clüsulas Administrativas se denominan Pliego de Bases.

• Certificado de replanteo para las Obras, por el quese garantiza la existencia real de los terrenos necesarios parala ejecución del objeto del contrato.

• Certificado de Existencia de Crédito, por el quelaOrdenación General de Pagos del Departamento u Organismo delegado correspondiente, acredite la retención del presupuesto de laobra o suministro, para garantizar su abono.

Informe del Gabinete, de Supervisión de Proyectos para las obras, consistente en el dictamen favorable emitido pordicho Gabinete, para que el proyecto pueda ser incorporado al expediente y aprobado por el Organo’ de Contratación.

Si el expediente ha requerido una Orden de Procederes preceptivo recabar, ademas, el informe de la DIGENIN para lasobras; de la DEGAM para los suministros y de la Comisión de In—formtica (C.I.D.) para los relativos a m.terial informáticO.

Informe jurídico sobre los Pliegos de C1usulas Administrativas redactado por la Asesoría Jurídica del Departamento, o por las Asesorías dependientes de los Organos de Contratación de Defensa (O.M. nQ 58/86, de 17 de julio, que desarrolla —

el Real Decreto de DesconcentraCión 1127/86, de 6 de junio).

Informe crítico del gasto, emitido por la Intervención General de la, Administración del Estado o sus Organos Delegados; verifica la imputación correcta del gasto al capítulo y —

epígrafe del Presupuesto General del Estado con cargo al que sesolicitó la tetención de crédito.

• Aprobación del Gasto por el órgano competente, en —

el que se incluyen tanto la aprobación del sistema de contrata——ción como la de los Pliegos de Cláúsulas Administrativas, laapertura de la Adjudicación mediante el procedimiento elegido yla Aprobación del Gásto que, como límite, se propone en el expediente.

Finaliza así la llamada fase interna, durante la cuallos documentos pueden ser corregidos o reformados si así se estima pertinente por el Organo competenter A continuación se inicia

la externa, en la que el expediente se perfeccionará siguiendo —

las siguientes etapas:

• Publicación en el B.O.E. o en el Boletín de la Comunida Económica Europea, según proceda, infprmando de los deseosde la Adminisracj5n.

• Licitación, o acto público de apertura de las of er—tas presentadas por los licitantes; se celebra de acuerdo con lodispuesto en el articulo 36 de la Ley y los 114 y siguientes delReglamento. Los oferentes deben incluir en su propuesta las condiciones económicas, técnicas y generales, as como la fianza ——

provisional (2% del precio ]ímite marcado en los Pliegos).

• Adjudicación definitiva, es la efectuada por el Or—gano de Contratación confirmando la provisional hecha por la Mesa de Contratación al mejor postor, en los casos de subasta. Sedenomina simplemente adjudicación cuando se dicte en los expe-——dientes en los que la licitación se efectúe por Concurso.

• Fianza definitiva.

• Contrato Administrativo.

Aclarando un poco la fase externa, digamos que los ——

sistemas de contratación para la tramitación ordinaria hoy vigentes son los de subasta, con o sin admisión previa, y los de concurso, çon o sin admisión previa también. En ambos casos se de——terminacual es el procedimiento de actuación del Organo espec—fico —Mesa de Contratación— que dirige el Acto Licitatorio. La —

Mesa de Contratación es un Tribunal Colegiado cuya composición —

esta parcialmente prescrita por la Ley; en las subastas realizala adjudicación provisional al mejor postor, mientras que en losconcursos se limita a seleccionar los contratistas para que el —

Organo de Contratación efectúe, posteriormente, la adjudicación.Habitualmente las Juntas de los Organos de Contratación se constituyen en Mesa de Contratación, mediante la inclusión de un Interventor y un Asesor Juridico.

La adjudicación definitiva o adjudicación es un actoadministrativo dictado por el Organo de Contratación, según se —

trate de subasta o concurso, de acuerdo con lo antes explicita——do. Tras la notificación al contratista elegido de la adjudica——ción efectuada, se le hará saber que debe depositar la fianza definitiva del 4% del presupuesto, en un plazo de 25 dias, disponiendo de 5 dias ms para la formalización del contrato.

—10—

La duración media de una de estas tramitaciones osci—la entre los 2 6 3 meses, si la publicación se hace sólo en España, elevándose a 3 6 4 meses cuando ésta debe hacerse también enel Boletín de la C.E.E. —obligatorio cuando las obras superan elmillón de E.C.U.s y los suministros los 181500 E.C.U.s, 1 E.C.—U. = 127,278 Pts.— (De la publicación en la C.E.E. se hayan ex——cluídos, cualquiera que sea su volumen económico, los suminis———tros de armas, municiones y el material de guerra, —artículo 223del Tratado de Roma y lista del Anexo II de la directiva 80/767,de 22 de julio de 1980). Ha de hacerse hincapié en que estos plazas ñp incluyen los tiempos de elaboración de los Proyectos ni —

de los Pliegos de Prescripciones T&nicas.

Dado que para evitar devoluciones al Tesoro Público —

al final de cada Ejercicio Económico, la obra, el suministro o —

el servicio deben quedar cumplimentados en el tiempo que resta —

del año tras la firma del contrato, se comprende claramente la —

dificultad que todo ello comporta. Es de nuevo fundamental eldestacar el hecho de que la justificación del entramado que brevemente se ha resumido, no es más que el ser soporte juridico—administrativo de lo que re1mente persigue la Administración: coriseguir un objeto que se considera necesario para .tender a los —

fines perseguidos por el Estado.

Si nos colocamos por un momento al otro lado del ta——blero, conviene destacar, aunque es conocido, el retraso con quelas compañías que contratan con la Administración perciben los —

pagos correspondientes —si bien esta situación ha experimentadouna evolución favorable en los últimos años.— Estas demoras penalizan su economía de un modo objetivamente injusto, dada la dinmica comercial y los elevados intereses exigidos para la finan——ciación. De otra parte, este hecho tiene un efecto de boomerang,al retraer el número de oferentes queacuden a las subastas y concursos convocados por la Administración, e incide también negativamente sobre la forma y plazos de ejecución de los ya contratados.

Un rasgo diferenciador de todo el material destinadoa las Fuerzas Armadas, es el encontrarse exento del pago tanto —

de aranceles como de impuestos compensatorios de gravámenes interiores (Ley 44/1987, de 7 de julio, sobre dotaciones presupuesta.rias de las F.F.A.A.). En el caso de tratarse de importaciones —

de armamento, munición y material de uso específicamente militar,éstas se han visto liberadas dle impuesto del I.V.A., desde el —

1Q de enero de 1986, por la Ley 6/87, de 14 de mayo. Ambas medi—das sancionan un criterio: el cortar un encarecimiento artifi——-cial de los elementos destinados a la Defensa. Si se considera —

—11—

irrenuncialbe la compra de los programados, la no aceptación ——

del principio anterior llevaría a un incremento del presupuestodepartamental.

Como resumen pódemos decir que la obtención de resultados positivos exige hoy de las partes involucradas, especialmente del personal técnico, un generoso esfuerzo personal en diversos frentes, que puede distraerle de lo que constituye la razón de ser de todo el proceso: la ‘realización eficiente del objeto del contrato.

LACONTRATACIONDIRECTA.

Para páliar las dificultades y dilaciones que la tramitación ordinaria produce, la Ley, en su artículo 37, y el Reglamento, en el 87, autorizaban la llamada contratación direc——ta, para los casos de concurrencia de unas circunstancias precisas que se enumeraban. El Real Decreto Legislativo nQ 931/86 de2’ de mayo, de adaptación de nuestras leyes a la directiva comu—nitaria, refunde, en un mismo artículo de la Ley, aquellas circunstancias, y las restantes añadidas por la casuistica comuni—tafia aplicable a este punto.

El carácter excepcional de este procedimiento, derivade que en él se hace una selecáión discrecional del contratis——ta, sin que exista la publicidad, siempre aconsejable, prescrita en todos los demás sistemas. Admite dos variantes: la primera se dá cuando no se puede promover la of erta; la segunda recoge las situaciones en las que ésta pueda hacerse, debiendo promover el Organo de Contratación la mayor difusión entre los posibles oferentes.

De igual modo que en el apartado anterior se cuestio—nó la eficacia del sistema actualmente vigente para la tramitación ordinaria de los expedientes administrativos, conviene destacar aquí el uso abusivo e indiscriminado que, con frecuencia,viene haciéndose de este otro procedimiento. Las causas queusual, e inadecuadamenl-e, sin aducidas para su empleo son:

• Criterios subjetivos respecto a,l empresario por parte del funcionario de turno.

• Alegato de urgencia no fundamentado.

—12—

• Satisfacción de pagos por compromisos verbales ad—guindos que se tratan de regularizar.

• Invocación de reserva o secreto no reglamentaniameflte estatuidos —estas calificaciones sólo pueden ser sancionadaspor la Junta de Jefes de Estado Mayor o él Consejo de Ministros,respectivamente—

• Cuantía menor de la prevista en los números 3 del —

artículo 87 de la Ley.

La preocupación de la Administración ante este problema, se pone de manifiesto, en lo que al Ministerio de Defensa —

concierne,en el artículo 3Q 1er) del Real Decreto nQ 1127/8, de6 de junio, sobre desconcentración de facultades en materia decontratación administrativa. En él se prescribe que para los ——

contratos de ms de 100 millones de pesetas, cuya adjudicaciónse proponga por el sistema de adjudicación directa, ha de reca—barse del Ministro o del Subsecretario de Estado de Defensa, ——

las correspondientes Ordenes de Proceder —si aquéllos se con——ciertan con entidades estatales el límite se eleva hasta los ——

250 millones de pesetas—.

Excepcionalmente se admite este método en las comprasefectuadas por nuestras F.F.A.A. al Gobierno de los Estados Unidos o a cada uno de sus ejércitos, lo que conhlevaIa.acePacióñde los documentos que la Administración de aquél país tenga establecidos al efecto. Han de diferenciarse aquí los pedidos derepuestos que se hacen mediante cooperativa logística, de aquélbs otros que, aún cuando pueden ser obtenidos por vía gubernamental, pueden ser obtenidos también a través de negociacionescon las propias empresas norteamericanas fabricantes.

Concretando brevemente el esquemade funcionamiento —

de la contratación directa, digamos que es un convenio entre —

la Administración y una empresa, al que se llega tras un intercambio de cartas y presupuestos entregados por una sóla empresao por varias, teniendo como arranque los Pliegos de Bases res——pectivos. No existen las etapas de publicación, licitación y adjudicación convencion&es, si bien ésta última se identifica ——

con el acto de aprobación del gasto, al sancionarse con él el —

contrato dimanante de los contactos habidos. Es fundamental eneste punto la participación de la Asesoría Jurídica competente,no sólo para la redacción del informe a que haya liigar, sino ——

también para proceder al bastanteo de la capacidad del contra--tista para suscribir los acuerdos correspondientes —esta comprobación es singularmente destabable en el caso de empresas ex———tranj eias—.

—13

Pueden parecer a primera vista contradictorios los argumentos aducidos en este apartado, tras examinar los conside——randos expuestos en el ante±ior. Nada ms lejos de la realidad.Para situar la cuestión en sus justos términos es preciso alu——dir a las peculiaridades de los Organos de Contratación. Enellos, los puestos decisorios están ocupados por personas directainente responsables del cumpilihiento de los planes fijados. Lamorosidad de los tramites burocrático—administrativos pueden ——

llevar, de modo natural, hacia la aceptaáión de alternativas ——

que, cuando menos, minoren, bien que sea artificialmente, aquélla.

Los connaturales peligros derivados del empleo de procedimientos incompletamente perfeccionados, pueden no ser percibidos en su total dimensión hasta que el proceso sea irreversi—bleo, en todo caso, nunca son contratables con los resultadosdel empleo de otra va ms ortodoxa. Por ello, la esperanza parece cifrarse en una mejora de la tramitaóión ordinaria, en laque se atienda de un modo especial dos extremos: desplazar el —

centro de gravedad de los expedientes para revalorizar los as——pectos técnicos involucrados, y descargar los de formalismos ——

evitbles.

Antes de terminar estos comentarios respecto a la contratación directa, es un deber señalar el trato discriminatorioque, al aplicar este procedimiento, sufren las empresas españolas por el mero hecho de serlo. En efecto, el artÍculo 239 delReglamento permite el que los suministros que se pacten bajo este sistema con empresas extranjeras, pueden hacerse de acuerdocon las normas y usos vigentes en el comercio internacional, loque rompe con el rigor y el formalismo imperante en nfestra normativa. Asimismo el articulo 384 del Reglamento y el 125 de laLey establecen que el contratista foráneo puede quedar exento —

de la imposición de fianza, con tal que garantice la realiza———ción del objeto del contrato de acuerdo con las practicas comerciales internacionales.

LASDIRECTIVASDELACOMUNIDADECONOMICAEUROPEAYESPAÑA.

La firma el 1Q de enero de 1986 del Tratado de adhe—sión de España a la C.E.E. fue un hecho de una significación poiltica tan trascendental, que lleva aparejadp una verdadera revolución respecto a los modos anteriores de operar.

lA1

En lo referente a las directivas comunitarias sobre —

contratación del Estado, su aplicación fue inmediata por no tener ningún periodo de carencia. ‘Tienen aquéllas como criterio———gul:a el conseguir que las legislaciones de los países miembrosempleen el criterio de la no discriminación, loquese traduce —

en la consagración de tres principios:

— El de la publicidad, segün el cual, a partir de unadeterminada cantidad, los Estadós tienen la obligación de anunciar en el Diario Oficial comunitario sus intenciones de contratar. .

— El de la libre concurréncia’, por el que todos los —

empresarios y comerciantes de la C.E.:E. tienen el derecho a presentar sus ofertas, para cualquier contrato que se publique enel D.O. comunitario, siguiendo. el sistema que se indique en cada caso.

- El de igualdad de. procedimientos, unificador de lascaracterísticas y denominaciones ,émpleadas para todos los con——tratos. . ,: . ‘, ‘. •. .

La implantación en. Espa?ia del tiltimo principio, ha su.puesto el que en nuestro derecho de contratación se reconozcandos procedimientos genéricos: abiertos y restringidos; constituyendo este ltimo una innovación, ya que los antetiormente existentes: ordinarios o excepcionales, tienen en el derecho comunitarjo la denominación de abiertos.

La necesaria adaptación legal se efectuó mediante elReal Decreto LegislativO 931/86, de.2 de mayo, que contiene lanueva redacción de los artículos de la Ley de Contratos del Es—tado que ha sido preciso modificar, si bien no se incluyen en —

ellos la totalidad de las directivas comunitarias, por conteneréstas preceptos que entran dentro de la categoría de los reglamentos, lo que obligó a reformar también el nuestro, habiendo —

sido publicado el nuevo por el Real Decreto 2528/86, de 28 de —

noviembre (B.O.E. nQ 297, de 12 de noviembre).

El procedimnto restringido deja a critério de la Administración la elección de los contratistas, seleccionando losque podrán presentar sus ofertas entre los que han solicitado —

por escrito tener dicha opción. En este caso,pués, las ofertasse presentan por invitación y mediante el procedimiento de contratación señalado en.los correspondientes Pliegos de ClafisulasAdministrativas Particulares.

—15—

En los procedimientos abiertos todo empresario o contratista interesado puede presentar su oferta, junto con el resto de la documentación, las garantías y las fianzas exigidas. —

Cuando existe la admisión previa el aspirante a contratista realiza también una entrega única, pudiendo después no ser admitido a la ldcitación.

La diferencia estriba en que el procedimiento restririgido tiene dos fases, contra una única del abierto. Aquél serásólo aplicable cuando la naturaleza del contrato haga que en sutramitación hayan de seguirse las directivas comuñitarias,—contratos de obras por un importe superior al Millón de Unidades —

de Cuenta (E.C.U.), y de suministro por ur: valor de 181.500 unidades de cuenta (E.C.U.)—,

Como ya se dijo anteriormente en el apartado rélativoa la tramitación ordinaria, el artículo 223 del Tratado de Ro——ma, exonera del cumplimiento de la normativa comunitaria enaquellos supuestos “que se refieran a la producción o al comercio de armas, municiones y material de guerra, si bien estas medidas no deberán alterar las condiciones de competencia en el —

Mercado Común respecto a los productos que no estén destinadosa fines especifimente militares”. La lista de material de gue-—rra y similares a los que es aplicabi’e el artículo 223, se estableció el 15 de abril de 1958, y fue posteriormente ampliada enel Anexo II de la directiva 88/767, de 22 de julio de 1980.

Dado que la contratación del Ministerio de Defensa ——

abarca no sólo el material de guerra, sino también a otra granvariedad de artículos y productos, para el primero se seguiránlas mismas normas y procedimientos quehasta ahora se venían utilizando,y para los segundos se aplicará, cuando así proceda, —

la directiva cornunitaria. Como además, la ampliación del conceto de materiales destinados a misiones específicamente milita——res, puede producir problemas en algunos Organd.smos de la Administración del Estado, el artículo 4Q del Real Decreto 1127/86,de 6 de junio, sobre desconcentración de facultades en asuntosde contratación administrativa, establece que será el Secreta——rio de Estado para la Defensa el único facultado para remitir —

al Diario Oficial de 1 C.E.E. los anuncios impuestos, en su çaso, por las directivas comunitarias. Esta atribución fu delegada por Orden 59/C6, de 17 de julio, en favor del Director General de Asuntos Económicos.

—16—

SITUACIONACTUAL.

Aunque las formulaciones abstractas permiten, por sugeneralidad, abarcar colectivos tan amplios como diversos, raramente alcanzan una virtualidad ejemplificadora suficiente; conviene, por ello, siempre que sea posible, evaluar.,.cu.antitativa——mente la magnitud del problema citando algunos datos concretos.

El numero de expedientes tramitados, por un sólo. Organo Logistico de Apoyo perteneciente a un Cuartel General del Ministerio de. Defensa fue de 690 en 1982 y de 594 en 1983. En elmismo Organismo, el n.mero de expedientes sin extinguir pertenecientes a ejercicios económicos anteriores, que motivaron peticiones de incorporación de créditos durante 1987 fueron los siguientes para los afios que se indican:

.1986 1985 1984 1983 1982 1981 1980 1977 1976 1972 1971

221 132 37 9 4 1 2 2 1 1 1

1970

1

El importe total de las incorporaciones fu de unos —

12.000 millones de pesetas. Estas cifras, bien que parciales, —

son reveladoras de las dificultades existentes para incoar perfeccionar y extinguir los contratos durante el Ejercicio correspondiente. La invocación para una mejora de los métodos de tra—mitacién actuales parece razonable y presenta las siguientes ociones:

a) Reforma del sistema de contratación vigente.

b) Optimización del procedimiento seguido actualmente.

c) Empleode técnicas para la determinación de los caminos críticos.

La primera seria la única capaz de articular el corijunto de la actuaciones necesarias para perfeccionar los contra.tos, en forma equiparable a las normas de comercio internacio——nal vigentes.

—17—

. La segunda tenderla a minorar las características —

negativas de los procedimientos hoy imperantes, reduciendo al —

máximo los plazos de cada etapa, eliminando los formalismos dilatorios, y resaltando la importancia qudébe tener el aspectotécnico.

El tercero podría consistir en el empleo de un sistema experto, cuya base de datos contuviera la legislación aplicable en materia de contratación, de modo que a partir de ellapudiera inferirse, desde su inicio —conocido el plazo de éjecu—ción—, los plazos disponibles para cada etapa a fin de garantizar su corresta cumplimentación. Esta alternativa admitiría deforma natural una inmediata proyección hacia otros Organismos —

del mismo Cuartel General, de forma que el tratamiento de los —

datos referentes al material se coordinase con lo e la Infraestructura y, finalmente, coñ los de personal, constituyendo un —

sistema completo de Apoyo Logístico para un Ejército.

La continuación del proceso admitirla tres direccio——nes alternativas:

— Incorporación de los aspectos económicos y operativos del mismo Ejército, de modo que su actuación resulte adecuadamente conexa.

- Expansión hacia una integración del Apoyo Logísticointer—ejércitos, en búsqueda de cubrir la “meta—meta” del Objetivo de Fuerza dimanante del Plan Estratégico Conjunto.

— Desarrollo de un sistema similar en cada Ejército outilización conjunta del existente.

La ventaja de iniciar el estudio de un sistema experto como ayuda a la gestión dentro de un Ejército, se basa en ——

que esta labor es similar a la desarrollada en cualquier otroOrganismo de la Administración del Estado. La experiencia positiva o negativa que del mismo pudiere conseguirse sería aplicable a cualquier otro sector, de forma casi inmediata, justifi——cndose así sobradamente las inversiones realizadas en esteárea.

—18—