la deuda publica en españa

1La deuda pública en España

Línea Perspectivas

La deuda pública en España

Una mirada al caso español, según los niveles de Administración

Dirigido por:

Mario V. González Fuentes

Director del Strategic Research Center

de EAE Business School

Profesor de MBA de EAE Business School

Investigadora:

Dante Suárez Mejía

Profesor de EAE Business School

Profesor Asociado de Trinity University

Documento 04/2010

ISSN: 1989-9580


La deuda pública en España

I. Los ciclos económicos y la interminable búsqueda de soluciones perfectas 5 II. La deuda pública como mecanismo estabilizador: Una breve revisión 9 III. Situación de la deuda en las principales economías del mundo: origenes y repercusiones 14

IV. La deuda pública en España: Una radiografía por niveles de Administración y la carga por habitante 19 V. Conclusiones 31 VI. Bibliografía 34


I. LOS CICLOS ECONÓMICOS Y LA INTERMINABLE BÚSQUEDA DE SOLUCIONES PERFECTAS

Basta echar una ojeada a los principales medios de comunicación especializados en información económica y fi nanciera para darse cuenta que el principal tema de ac-tualidad es el riesgo y la sostenibilidad de la deuda pública de las principales eco-nomías del mundo y especialmente de las de la zona euro. Es, sin duda, un tema de actualidad candente a partir del cual se ha generado un intenso debate entre analistas y estudiosos de la economía que aborda y plantea cuestiones tan arraigadas como la coordinación de políticas monetaria y fi scal, las repercusiones fi scales para los años venideros, la sostenibilidad de las fi nanzas públicas y la estabilidad del euro como moneda única.

El objetivo de este informe es desarrollar una aproximación al problema a través de una descripción que permita comprender los mecanismos para combatir los vaivenes de la actividad económica y los peligros implícitos que acarrea el sobreendeudamien-to público, haciendo un análisis a nivel histórico e internacional con especial énfasis en la caracterización del caso español y sus niveles de Administración pública.

En primer lugar, para poder entender el problema actual y poder extraer conclu-siones, es necesario entender sus orígenes. La macroeconomía como ciencia tuvo durante todo el siglo XX un problema básico por resolver: ¿Por qué surgen los ciclos económicos y cómo se pueden eliminar? La respuesta a la primera pregunta sigue siendo un misterio y la respuesta a la segunda no deja de crear polémica, un siglo más tarde. Los ciclos económicos representan los vaivenes de las economías capitalis-tas modernas: aunque en general gozan de amplios períodos de crecimiento econó-mico, no pueden evitar entrar recurrentemente en períodos de recesión. Los orígenes de una recesión pueden ser fácilmente determinados, bien sea porque la región en cuestión perdió productividad o competitividad, entró en una guerra devastadora, o porque se vio afectada por una sequía o por otra catástrofe natural. Un poco más difícil resulta establecer por qué una economía moderna y diversifi cada como la de Estados Unidos entra en recesión aproximadamente cada doce años, y menos obvio le resulta a los círculos académicos explicar por qué la economía global está conde-nada a ser afectada por una crisis mundial tras otra.

De forma muy general y sin la intención de simplifi car el estado del arte del debate económico, los economistas han tendido a separarse en dos grandes grupos ideoló-gicos, dependiendo de su entendimiento acerca de la mejor manera para lidiar con el inevitable fenómeno del ciclo económico. La gran divergencia entre los paradigmas conocidos como la Economía Clásica y la Economía Keynesiana radica en la manera en que ambas corrientes académicas proponen minimizar los efectos indeseables del vaivén que representa el ciclo interminable de expansión-recesión.

Los economistas clásicos, por lo general, entienden la economía como un animal indomable: en constante cambio y con procesos naturales de «destrucción creativa».

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Según esta manera de ver el mundo, los países crecen y se estancan debido a varia-bles exógenas, es decir, a estímulos externos que no pueden ser controlados, como el surgimiento de nuevas tecnologías o el descubrimiento de recursos naturales que vienen y van. El entendimiento de que esta corriente hace de los procesos económi-cos esta por lo general basado en las ideas del gran padre de la economía moderna, Adam Smith, quien en su infl uyente libro, La Riqueza de las Naciones, describe a una economía compuesta por agentes egoístas que, sin tener la intención de lograr el bien común, logran llevar a la economía hasta un punto de producción máxima, como si fueran guiados en sus propósitos individuales por una «mano invisible» co-lectiva que encuentra la mejor manera de organizar a los factores de producción. Dicho paradigma de liberalismo económico es comúnmente recogido en la frase célebre de los pensadores liberales franceses del siglo XVIII: laissez faire, laissez pas-ser. En otras palabras, dejad que los agentes económicos responsables hagan lo que consideren más conveniente y permitid que el mercado encuentre las maneras más efi cientes de organizar a la economía. Para dichos pensadores, la intervención guber-namental debería ser mantenida al mínimo, pues ésta genera inefi ciencias y puede incluso exacerbar la magnitud y frecuencia del ciclo económico.

Por otro lado, el pensamiento clásico gozaba de amplia aceptación hasta que llegó el trágico lunes negro de 1929, que hizo caer a la Bolsa de Nueva York en más del 20% en un solo día. Al trágico octubre de aquel año le siguió el peor período de estancamiento económico global: la única recesión tan atroz como para ganarse la temida denominación de depresión: La Gran Depresión de los años treinta. Durante esta década se podían ver largas fi las de potenciales trabajadores en los alrededores de las fábricas, rogando por un puesto de trabajo para un único día.

El paradigma reinante clásico de la economía no tenía una explicación clara para dicho fenómeno de paro generalizado y persistente. Según el entendimiento de las variables económicas por aquellos tiempos, el paro existía porque los salarios eran demasiado altos: «si hay tanta gente haciendo cola fuera de las fábricas, págales menos y verás cómo las fi las dejan de ser tan largas». En otras palabras, el desempleo es simplemente un desequilibrio de mercado que la «mano invisible» corregirá bajando los salarios. Los años pasaban, y ni los salarios ni el paro amainaban. Entra en escena John Maynard Keynes y su infl uyente libro Teoría General del Empleo, el Interés y el Dinero.

La teoría que vino a ser conocida como Keynesiana está basada en una visión de desequilibrio económico que al menos, en potencia, puede ser permanente. La his-toria simplifi cada de este fenómeno dice que durante una recesión lo que sucede es que de pronto los consumidores dejan de consumir, ya sea porque no tienen el dinero para hacerlo o porque consideran más sabio ahorrar en tiempos inciertos, lo que hace por ende que las fabricas dejen de producir (pues no hay consumo) y por tanto de contratar. Al haber menos empleo, hay aún menos consumo, y se crea así el círculo vicioso que conocemos como una recesión.

Esta historia es la base del intervencionismo económico por el que se le conoce a la teoría Keynesiana. Según esta corriente académica, la única manera de salir de tal


trampa –ya que el sector privado es incapaz de hacer algo dada su situación deprimi-da- es con una sacudida externa que sólo puede ser llevada a cabo por el Estado. Si la demanda agregada, es decir, la demanda de todos los agentes en la economía, no sube de manera natural, es el Estado quien debe impulsarla. ¿Y cómo puede el Esta-do aumentar la demanda agregada? Gastando o inyectándole liquidez al sistema. No importa el tipo de gasto, a la recesión se le debe combatir con un impulso externo de demanda pública.

La historia del desarrollo de la teoría económica sigue entonces el proceso político e histórico de Estados Unidos, pasando de un capitalismo victoriano a uno en donde los agentes económicos privados tienen libertad para actuar, pero que establece una red mínima de calidad de vida para todos los ciudadanos. Se introdujeron así pro-gramas que hoy en día consideramos básicos e inalienables, tales como la educación pública gratuita, la protección a los consumidores, el fondo de pensiones y el acceso a un sistema de salud gratuita (o al menos subvencionada).

Dicha expansión de los poderes y las expectativas del Estado lograron su cometido y el mundo por fi n salió de la gran crisis, no sin antes pasar por la devastadora segunda guerra mundial. Al fi nalizar el confl icto bélico, las grandes economías del mundo ha-bían sido transformadas de puramente capitalistas a mixtas aunque se encontraban con grandes défi cits acumulados por los nuevos programas de seguridad social y años de guerra. Los défi cits y las deudas acumuladas de aquel entonces, aunque ma-yores que las de hoy en día, no representaron mayor problema, pues la paz mundial trajo consigo un prolongado período de expansión económica.

FIGURA 1

La curva de Phillips: Un equilibrio entre dos males

Fuente: Elaboración propia

Tasa de paro

Estanflación

Inflación


En los abundantes años de la postguerra, el asunto del papel del Estado en la eco-nomía parecía resuelto. El fenómeno del ciclo económico pasó a ser reducido a una simplifi cada historia que puede ser contada en una sola gráfi ca: la curva de Phillips (Figura 1). Según esta historia, las economías tienen que encontrar una posición có-moda lidiando con dos males principales y excluyentes: la infl ación y el desempleo. La teoría Keynesiana le había proporcionado herramientas al Estado para lidiar con el desempleo: sólo haría falta aumentar el gasto público o aumentar la cantidad de dinero en circulación para bajar la tasa del paro. El problema de dicho intervencio-nismo es que crea infl ación, ya sea por la mayor cantidad de dinero circulante o por el efecto de crowding out, en donde el gasto de gobierno sustituye un gasto que de otra manera hubiera sido realizado por el sector privado. De esta forma, como si es-tuvieran al mando de una máquina predecible, gobiernos y bancos centrales tenían simplemente que ajustar la perilla de control, dependiendo de la situación, hasta encontrar su punto preferido de empleo y control de precios.

Es así como el consenso de la academia económica paso del Laissez faire al interven-cionismo estatal controlado. Sin embargo, a fi nales de la década de los setenta, y tras varios abusos del poder intervencionista, el péndulo académico y político volvió a cambiar de bando, en particular después de la crisis del petróleo generada por la creación de la Organización de Países Productores de Petróleo (OPEP), y las subse-cuentes sacudidas económicas generadas por la dramática subida de los precios del petróleo.

De repente, varias economías avanzadas se encontraban en la esquina superior dere-cha de la curva de Phillips, en donde ambos males, infl ación y desempleo, afectaban a sus economías. La crisis del petróleo trajo consigo altas tasas de paro conjugadas con altos índices de infl ación. A este fenómeno se le bautizó como estanfl ación. Vol-vieron los gobiernos que abogaban por un papel mucho más limitado del Estado1. Fue así como los círculos académicos llegaron al consenso de lo que conocemos actualmente como Economía Neoclásica, una especie de reconciliación entre la teo-ría keynesiana y la clásica aunque con mayor tendencia a las ideas centrales de esta última. Aún así, el consenso no es total ya que se sigue debatiendo sobre el correcto papel que el Estado debe jugar en el funcionamiento de la economía.

Salvo un grupo reducido de economistas radicales que prácticamente abogan por la desaparición del Estado, la gran mayoría de los economistas están hoy en día de acuerdo en que el Estado debe intervenir para sacar a la economía de una crisis, en particular para sacarla de un bache tan severo como en el que hemos caído en los últimos dos años. De ahí que la mayoría de analistas económicos coincida en pensar que la crisis actual hubiese sido mucho mayor de no ser por los estímulos fi nancieros y fi scales que han sido implementados alrededor del mundo.

1 Un ejemplo de este cambio de visión política puede encontrarse en las frecuentemente citadas pala-bras de Ronald Reagan, uno de los expresidentes norteamericanos más populares hasta hoy en día: «El gobierno no es la solución, el gobierno es el problema».


No obstante el consenso general, podríamos aún dividir a los economistas según su posición acerca de cómo debe actuar un gobierno responsable ante una crisis económica. La gran diferencia de opiniones se centra en el uso apropiado de las dos herramientas principales de fomento económico con las que el Estado moder-no cuenta: política monetaria y política fi scal. La política monetaria se refi ere al uso del dinero y los tipos de interés para infl uir en la actividad económica mientras que la política fi scal se refi ere al poder del Estado para subir y bajar los impuestos o el gasto público.

La política fi scal se basa en el control de los impuestos así como del gasto público. Normalmente, los rígidos ambientes políticos que encontramos en las modernas de-mocracias del mundo hacen prohibitivo el uso de la tasa impositiva como variable económica de ajuste de corto plazo, pues el proceso legislativo que conlleva es nor-malmente arduo y lento. Por tanto, el control preferido de la política fi scal es el gasto público, que a su vez se divide en gasto discrecional y estabilizadores automáticos. Este último rubro, los estabilizadores automáticos, ha pasado a ser uno de los con-troles del ciclo económico más socorridos, pues son de naturaleza propiamente anti-cíclica. Entre éstos podemos encontrar el seguro de desempleo, que automáticamen-te aumenta en tiempos de recesión sólo para retroceder en tiempos de expansión, cuando el gasto gubernamental ya no es necesario.

Hoy en día, la receta de consenso para salir de una recesión apunta hacia la reduc-ción de las tipos de interés (ya que fomentan la inversión privada y el consumo de bienes duraderos) y el incremento del gasto público (para aumentar la demanda agregada y rellenar así el hueco de consumo privado con mayores gastos guberna-mentales). Así pues, la gran mayoría de los economistas abogan por un uso modera-do de ambas herramientas para suavizar los efectos de los ciclos económicos

II. LA DEUDA PÚBLICA COMO MECANISMO ESTABILIZADOR: UNA BREVE REVISIÓN

Como decía aquel, cualquier medicina en exceso se vuelve veneno. ¿Cuáles son los males de abusar de las políticas fi scales y monetarias como estímulo económico? El principal efecto secundario de abusar de la política monetaria expansionista es de so-bra conocido: la infl ación. Por su parte, el lado negativo de abusar de la política fi scal para fomentar el crecimiento económico es la deuda pública y sus demonios asocia-dos: mayores tasas de interés en el futuro, el incremento del riesgo-país y la revisión a la baja en su rating, la infl ación en el futuro y la correspondiente devaluación de la moneda. ¿Existe algún indicio acerca del abuso de dichas herramientas en el pasado? Desgraciadamente tenemos evidencia contundente.

Más de uno se habrá preguntado alguna vez por qué los precios siempre suben. Como podemos apreciar en la Figura 2 que muestra el nivel de precios de los últimos 135 años en España, esto no siempre ha sido así. Hasta mediados del siglo XX el


nivel de precios se había mantenido estable, incluso teniendo períodos prolongados de defl ación, que es una situación en la que el nivel de precios disminuye. ¿Qué ha cambiado? Las causas del cambio son claras: Pasamos de basar el valor de nuestras monedas en términos del oro a tener dinero fi duciario. Monedas como el dólar ame-ricano estaban respaldadas por una tasa de conversión fi ja en oro, de tal manera que si uno llevaba un dólar al banco central, éste se comprometía a cambiárselo por una cantidad preestablecida de oro puro. Hoy en día, ¿qué nos dan si llevamos un euro al banco central europeo? Cien céntimos. En otras palabras, el dinero no está respal-dado por nada más que por nuestra confi anza en el banco central, en que éste no se volverá loco imprimiendo billetes, y que por tanto siempre recibiremos una cantidad de bienes y servicios apropiada a cambio de nuestro dinero.

FIGURA 2

Evolución del Índice de Precio de Consumo en España(1874-2009, Base: 1914)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos procedentes de Bustelo (1994) e Instituto Nacional de Esta-

dística (INE).

Hace un siglo, los bancos centrales no podían expandir su base monetaria sin contar con más oro, y como este último siempre ha sido escaso a nivel mundial, no había razón para que subieran los precios. Al cambiar nuestro sistema monetario por uno en que el dinero es fi duciario, los gobiernos han sido constantemente seducidos por

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la capacidad de crear dinero y su correspondiente efecto de expansión económica. Una forma de crear dinero, y que será explicada con mayor detalle a continuación, es la emisión de deuda pública.

Las consecuencias de dicha seducción son claras: mayor infl ación y mayor deuda. Po-demos pensar, sin embargo, que el hecho de que todas las economías del mundo hayan seguido este patrón sugiere que los efectos secundarios negativos no son lo sufi cientemente perversos como para superar los benefi cios del crecimiento económi-co. Parece un consenso explícito el pensar que una economía sana conlleva a experi-mentar una infl ación positiva, mínima pero constante. Por otra parte, y en particular en un esquema de constante alza en los precios, los gobiernos raramente se ven en la necesidad de pagar sus deudas, pues al llegar la hora del pago, simplemente proceden a refi nanciar la deuda. En otras palabras, es como si comprásemos cosas con una tarjeta de crédito y, llegada la hora de pagar, simplemente utilizásemos otra tarjeta de crédito para pagar la primera tarjeta, y así sucesivamente, ad infi nitum. Además, una economía en constante crecimiento siempre tendrá la facilidad de pagar deudas que fueron con-traídas cuando ésta era más pequeña (y más pobre). Naturalmente, esto sólo funciona siempre que la economía crezca, y siempre que exista alguien que esté dispuesto a refi nanciar nuestra deuda.

No es ningún secreto que las duras condiciones económicas han propiciado la puesta en marcha de una gran variedad de políticas públicas para paliar la situación e im-pedir que las condiciones sociales de sus habitantes se vean gravemente afectadas. Ejemplos de estas medidas incluyen programas de empleo público a través de la puesta en marcha de proyectos de infraestructura pública, subvenciones a la crea-ción de empresas y créditos blandos a emprendedores, extensión de los subsidios y ayudas al desempleo, entre otras. Estas iniciativas han traído como consecuencia un aumento signifi cativo en el gasto público a muy corto plazo y, como resultado, un crecimiento de la deuda emitida por el Estado. Esto ha provocado, por un lado, una creciente preocupación en los mercados por la sostenibilidad de estas deudas y, considerando la frágil situación económica por la que atraviesan algunas economías europeas como las de Grecia, Portugal y España, una situación de incertidumbre so-bre sus perspectivas económicas a futuro.

Como cualquier entidad con un presupuesto de ingresos y gastos, un Estado se en-frenta todos los años la tarea de planifi car el nivel de los mismos para conocer si tendrá margen sufi ciente con el fi n de afrontar todas sus necesidades y estimar si incurrirá en un ahorro neto o, por el contrario, necesitará de fi nanciación para esos gastos extras. Tal y como cualquier familia fi nanciaría sus excesos de gasto puntuales con el uso de una tarjeta de crédito o una empresa recurriría al préstamo bancario, un Estado tiene la opción de recurrir a los mercados fi nancieros nacionales e interna-cionales para «pedir prestado».

En general, los ingresos del Estado proceden de la recaudación de impuestos entre sus agentes económicos así como de otras actividades generadoras de ingreso. Esos ingresos sirven para hacer frente a una serie de gastos entre los que destacan la nó-


mina de empleados y servidores públicos y la construcción de infraestructura pública. Cuando los ingresos son superiores a los gastos, el Estado logra tener un ahorro en sus fi nanzas y se dice que incurre en un superávit. Si por el contrario, termina te-niendo mayores gastos que ingresos, incurre en un défi cit. Como es materialmente imposible gastar más de lo que se ingresa, lo que procede en estos casos es fi nanciar ese défi cit o falta de ingresos.

La forma de obtener fi nanciación para el caso de los países se hace a través de la emisión de deuda pública en los mercados de capitales, es decir, la emisión de bonos o letras del tesoro, según sea el caso y el plazo de devolución2. Así una emisión de bonos o letras lleva implícita la promesa de pagar al portador de dicho instrumento el valor nominal (principal) más un valor proporcional en concepto de intereses por el préstamo concedido. Este último factor es lo que se conoce como rendimiento del bono, certifi cado o letra, o simplemente, el rendimiento de la deuda. Merece la pena destacar que esta opción también se encuentra disponible para todas las empresas privadas, aunque regularmente el perfi l de aquellas empresas que acuden a esta opción de fi nanciación tiende a ser de un nivel medio-alto y el procedimiento para colocar dicha emisión difi ere del que se establece para el Estado.

Todos los países emiten deuda según sus necesidades y la colocan en los mercados de capitales nacionales e internacionales. En otras palabras, no sólo sus ciudadanos e instituciones pueden prestar dinero al Estado a través de la obtención de estos bonos o letras sino también la comunidad internacional. De esta forma, es posible encontrar gobiernos extranjeros o fondos de inversión de diversos países que mantienen, como activos de cartera, deuda de varios Estados a nivel global. Por lo regular, la fi gura del banco central en cada uno de los países actúa como agente colocador de la deuda pública. Cada vez que el Estado decide llevar al mercado una emisión de deuda, acu-de a su banco central, que suele tener independencia del gobierno, para que reúna a los agentes interesados en la compra y distribución de esta deuda con el objeto de realizar una subasta en la que se determinará el rendimiento de los bonos o letras de dicha emisión3. Los agentes que acuden a esta subasta, por lo general, son insti-tuciones bancarias o inversionistas institucionales (fondos de inversión o sociedades gestoras de inversiones).

En esta subasta lo que se pretende es colocar el total de deuda que necesita el Estado y determinar el rendimiento que tendrá que pagar por la misma. Así, el rendimiento que fi jen los agentes involucrados en la subasta debe refl ejar las condiciones en el mercado: liquidez del Estado, coste de oportunidad de otros instrumentos de in-versión, oferta de dinero, entre otros factores. Un mayor rendimiento podría estar refl ejando poca liquidez del Estado o desconfi anza en las fi nanzas públicas, así como condiciones adversas en los mercados fi nancieros, etc. Aquí cobra especial importan-

2 Las emisiones a corto plazo se conocen con el nombre de Letras y las de largo plazo, Bonos.

3 Esto consitutuye una diferencia fundamental en términos de la colocación de deuda privada: las empre-sas no cuentan con el banco central como agente colocador sino que acuden directamente a un banco de inversiones con experiencia en estos procedimientos.


cia el papel que juegan las agencias de crédito, como Standard & Poor’s4, Moody’s5 o Fitch6, que asignan califi caciones o ratings a las emisiones de deuda pública tras analizar el perfi l crediticio de los diferentes Estados. También otorgan ratings a las emisiones de deuda privada, es decir, de las empresas.

No obstante, en términos de perfi les crediticios, por lo general, los Estados suelen tener mejores ratings que las colocaciones de deuda privada ya que se entiende que, a diferencia de éstas, los gobiernos tienen capacidad recaudatoria coercitiva7 y por ello podrían elevar los impuestos si su situación fi nanciera así lo requiriera. Aún así, las agencias de crédito se encargan de evaluar de forma continua estas variables por si mereciera la pena revisar la califi cación de una emisión. En este pro-ceso entran en juego numerosas características y categorías como los pronósticos sobre el rumbo de la economía en cuestión, el riesgo-país8, el tipo de organización económica del país, la importancia relativa de la deuda pública contraída hasta el momento y la estabilidad en el tipo de cambio de su moneda, entre otras.

4 http://www.standardandpoors.com

5 http://www.moodys.es

6 http://www.fi tchratings.es

7 Gisbert Mir, Alejandro (2009)

8 El riesgo-país es un concepto que se refi ere a la probabilidad de que ocurran cambios en el clima de negocios de un país que puedan afectar adversamente la rentabilidad de las inversiones y/o negocios.


III. SITUACIÓN DE LOS NIVELES DE DEUDA EN LAS PRINCIPALES ECONOMÍAS DEL MUNDO: ORÍGENES Y REPERCUSIONES

El problema del reciente aumento en la deuda pública se extiende a todas las regio-nes del mundo. Mientras que en el pasado encontrábamos más que nada a países en vías de desarrollo encabezando el ranking de las economías más endeudadas del mundo, hoy en día son las economías avanzadas las que sobresalen por su alto en-deudamiento per cápita. La Tabla 1 hace un recuento de la evolución de la deuda per cápita en los últimos años, enfocándose en los países de la zona euro, pero poniendo como referencia a otras de las mayores economías del mundo, como son la de los Estados Unidos, Japón, el Reino Unido y Canadá.

TABLA 1

Deuda pública como porcentaje del PIB (Zona Euro y principales economías del mundo, 2009)

2007 2008 2009 2010* 2011*

Luxemburgo 6,6% 13,5% 15,0% 16,4% 17,7%

Eslovaquia 29,3% 27,7% 34,6% 39,2% 42,7%

Eslovenia 23,3% 22,5% 35,1% 42,8% 48,2%

Finlandia 35,2% 34,1% 41,3% 47,4% 52,7%

Chipre 58,3% 48,4% 53,2% 58,6% 63,4%

España 36,1% 39,7% 54,3% 66,3% 74,0%

Holanda 45,5% 58,2% 59,8% 65,6% 69,7%

Irlanda 25,1% 44,1% 65,8% 82,9% 96,2%

Malta 62,0% 63,8% 68,5% 70,9% 72,5%

Austria 59,5% 62,6% 69,1% 73,9% 77,0%

Alemania 65,0% 65,9% 73,1% 76,7% 79,7%

Francia 63,8% 67,4% 76,1% 82,5% 87,6%

Portugal 63,6% 66,3% 77,4% 84,6% 91,1%

Bélgica 84,2% 89,8% 97,2% 101,2% 104,0%

Grecia 95,6% 99,2% 112,6% 124,9% 135,4%

Italia 103,5% 105,8% 114,6% 116,7% 117,8%

Zona Euro 66,0% 69,3% 78,2% 84,0% 88,2%

Canadá 64,2% 62,7% 78,2% 79,3% 77,3%

Estados Unidos 61,9% 70,4% 84,8% 93,6% 97,7%

Japón 187,7% 196,6% 218,0% 227,0% 231,9%

Reino Unido 44,1% 52,0% 68,7% 81,7% 89,3%

Fuente: Comisión Europea y del World Economic Outlook del Fondo Monetario Internacional.

*Pronósticos.


De acuerdo al orden presentado en este recuadro, España se encuentra en la mitad del ranking de la zona euro, muy por debajo de los niveles de los Estados Unidos y a años luz de los estratosféricos niveles japoneses. Incluso los niveles proyectados para este año y el que viene, los cuales incluyen las más recientes proyecciones económi-cas y los planes de austeridad en el gasto público, dibujan a España en 2011 con un índice de endeudamiento menor al de Alemania. Aún los peores casos de la Unión Europea, Grecia e Italia, no parecen situaciones tan precarias como la de Japón. ¿Por qué entonces los mercados fi nancieros parecen tan preocupados por la deuda de las economías mediterráneas y no por las de los Estados Unidos o la de Japón? La respuesta es clara: los mercados confían en la recuperación económica de estos gigantes económicos y en su creciente capacidad para pagar su deuda, mientras que casos como el de Grecia, Portugal y España continúan causando incertidum-bre, tanto por la lentitud de su recuperación económica como por su aparente in-capacidad para contener su gasto gubernamental. No olvidemos la alta tasa de paro en España, lo cual evidentemente presiona las expectativas de mayor gasto público y aumenta los riesgos de un mayor endeudamiento.

Para entender la manera en la que se llegó a los niveles de deuda actuales, merece la pena analizar los orígenes de la crisis fi nanciera, pues éstos nos proporcionan una interesante y reveladora analogía.

Como parte del proceso de liberación económica de las últimas tres décadas, la regulación en los mercados fi nancieros del mundo se había venido haciendo cada vez más y más laxa. En el mercado hipotecario americano así como en muchos otros mercados del mundo, entre los que podemos destacar el caso de Irlanda y el de España, se había llegado a un punto en el que todos los incentivos se hallaban de cabeza. El resultado fue un mercado en el que cualquiera podía recibir un crédito, sin importar su capacidad para pagarlo. ¿Por qué prestarían los bancos a sabiendas de que el cliente podía terminar declarándose insolvente? Porque tenían la seguridad de que recobrarían la inversión con creces si llegaban a embargar el inmueble, ya que para entonces el inmueble embargado habría subido considerablemente de precio. Se creó de esta forma una de las burbujas especulativas más grandes de la historia, en donde los precios de los bienes inmobiliarios subían y subían, dejando atrás cualquier relación con la realidad de sus valores fundamentales.

A este tipo de proceso se le conoce como un esquema Ponzi, y funciona siempre que los precios no dejen de aumentar. Sin embargo, todo lo que sube tiende a bajar, y fue así que la burbuja fi nalmente estalló. Conforme los precios de las casas comenza-ron a disminuir, muchas familias se encontraron en una situación denominada como bajo el agua9 o de hipotecas sobrevaloradas, en donde el valor de la deuda contraída superaba al de la casa, aumentando con ello la probabilidad de declararse insolvente. Por su parte, las casas embargadas por los bancos representaban un aumento signi-fi cativo en la oferta, lo que a su vez propició que los precios bajaran más, y con esta

9 Traducción literal de término underwater acuñado en Estados Unidos.


retroalimentación se creó una estrepitosa caída de los precios en el mercado. A su vez, los bancos se encontraron de pronto con pasivos mayores a sus ahora devalua-dos activos, lo cual les obligó a reconocer pérdidas y a restringir el crédito. El resto de la historia ya la conocemos.

Otro ejemplo de esquema Ponzi es el sistema de pensiones, el cual funciona siempre que siga habiendo una nutrida oferta de jóvenes trabajadores que fi nancien la jubi-lación de los mayores. Al igual que en muchos otros países del mundo, la población española se ha ido haciendo cada vez más vieja y la tasa de natalidad es cada vez me-nor, a la vez que la expectativa de vida sigue su marcha hacia el centenar de años, lo que potencialmente hace de este particular esquema Ponzi un proceso insostenible.

Hagamos nuevamente una analogía del problema de la deuda con la economía fami-liar. Digamos que contratamos una deuda para pagarnos los estudios universitarios. Muy probablemente se tratará de una deuda cuyo tamaño es imposible de pagar como estudiantes, pero que podría representar un gasto mínimo para el salario que recibiremos una vez que terminemos nuestros estudios y consigamos un empleo de nuestra cualifi cación. Siempre que vayamos ascendiendo y aumentando nuestros ingresos, será cada vez más fácil pagar esa deuda.

Este fue el cálculo implícito que hicieron las economías como la griega. La historia, como sabemos, no fue color de rosa, sino más bien de color rojo sangre. Deudas y défi cits que parecían estar bajo control se encontraban realmente muy susceptibles a explotar en la primera sacudida, pues la crisis económica trae consigo dos grandes problemáticas. Primero, la recesión activa a los estabilizadores automáticos, como el seguro de desempleo, lo cual aumenta el gasto público aun sin la intención de hacerlo. Segundo, y dado que los niveles de deuda siempre se miden como ratios con respecto al Producto Interior Bruto (PIB), cuando el denominador disminuye el ratio aumenta.

Los casos anteriores representan una perfecta analogía de lo que les sucedió a las deudas de muchos países del mundo. Casos como el griego refl ejan situaciones de endeudamiento que no representaban un problema serio, siempre que la economía siguiera creciendo. Las administraciones griegas de los últimos veinte años que crea-ron este problema seguramente no tenían la intención de tener a su país rogándole a Bruselas y al Fondo Monetario Internacional por un paquete de ayuda fi nanciera. De igual forma, los directores de seguridad social de un país no tienen la intención de llevarle a la quiebra. Las acciones observadas y los fríos datos apuntan hacia decisio-nes que fueron tomadas bajo un esquema de eterno crecimiento, como si no hubiera existido un plan B para cuando las cosas no fueran tan bien.

Por otra parte, el resto del mundo tiende a medir los efectos de la incertidumbre cau-sada por la deuda pública en Europa a través de la valoración de su moneda común, el euro. En particular en fechas recientes, cada vez que la Unión Europea titubeaba en su posición acerca de cómo rescatar a Grecia de la bancarrota, el euro se depre-ciaba, llegando a uno de sus menores niveles en 3 años a principios del mes de abril, cuando el paquete de ayuda fi nanciera se veía menos claro.


El futuro del euro estuvo en duda desde antes de su concepción. Tanto el mundo académico como el inframundo de los especuladores preveían el momento en el cual una crisis amenazaría de manera asimétrica a ciertos países del bloque europeo. El ejemplo típico en los círculos académicos a fi nales de los noventa se refería a una re-cesión italiana en tiempos de auge para la economía alemana. ¿Cómo reaccionaría el Banco Central Europeo? ¿Bajando las tasas de interés o con una inyección de liquidez a la economía que le ayudase al pueblo italiano, pero a la vez creando infl ación en una Alemania que no la desea? Además, dicha decisión de política monetaria tendría efectos secundarios en el tipo de cambio, en este caso depreciando al euro, cosa que nunca ha sido bien vista en Frankfurt.

FIGURA 3

Evolución del euro frente al dólar (dólares por euro): 1999-2010

Fuente: Elaboración propia a partir de datos procedentes de Olsen & Associates.

Por su parte, las especulaciones de aquel entonces auguraban a una conservadora Alemania reacia a permitir que países con historiales de alta infl ación tomaran control del euro. Por tanto, la pregunta era: ¿Cuánto tardaría en llegar la crisis que confron-tase los intereses de una política monetaria expansionista italiana contra la prudencia anti-infl acionista alemana? ¿Y cuando suceda dicha crisis (que se consideraba inevita-ble), cómo reaccionará la UE? Debido a dichas dudas, el valor del euro originalmente se vio mermado, colocándose en los primeros años por debajo del uno a uno contra el dólar. Conforme avanzó la primera década del siglo XXI, y se percató el mundo

19992000

20012002

20032004

20052006

20072008

20092010

1,7

1,6

1,5

1,4

1,3

1,2

1,1

0,9

0,8

0,7

1

Tip

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fi nanciero que la prudencia alemana estaba a cargo, el valor del euro se fue por las nubes.

Las preocupaciones especulativas contra el euro no representaron predicciones per-fectas. Grecia no es Italia, así que la confrontación esperada no ha sido entre dos titanes económicos (Grecia representa solamente el 2,6% de la eurozona en términos económicos). Además, por más imprudentes que hayan sido los pasados gobiernos griegos (los cuales, entre otras cosas, escondieron su deuda de los burócratas de Bruselas con dudosas transacciones de Wall Street), Grecia probablemente nunca se hubiera encontrado en tan grave situación si no hubiera sido por los efectos de una crisis tan severa y sistemática como la que estamos viviendo.

El prototipo de crisis que se manejaba en los albores del euro concebía más bien a un país mediterráneo viviendo una crisis no sistemática. Por ende, podemos enten-der un cierto grado de empatía por el caso griego. La crisis actual ha impactado de forma contundente a todos, tanto a alemanes y suecos como a griegos y españoles. Las graves circunstancias resultantes de tan magna crisis hicieron que prácticamente todos los países sobrepasaran sus límites de endeudamiento y défi cit gubernamental y por este motivo, el año pasado no se distinguió por ser un año de prudencia fi scal.

No toda deuda pública representa un problema para los gobiernos que la contraen. Como ya hemos establecido anteriormente, una nación en continuo crecimiento puede darse el lujo de endeudarse, pagando la deuda cuando hacerlo signifi que un mínimo esfuerzo para una economía más grande y fuerte. Finalmente, la deuda de un país sólo puede pagarse de forma sostenible con la generación de superávits gubernamentales.

Por otra parte, la deuda contraída en la propia moneda puede minimizarse si el gobierno en cuestión se ve en la necesidad de refi nanciar una deuda en tiempos de crisis. Hay que tomar en cuenta que la infl ación es mala para acreedores y buena para deudores, pues siempre y cuando la deuda se haya contraído a un tipo de interés fi jo, el valor real de la deuda disminuye proporcionalmente con la infl ación. Cuando llega el momento de refi nanciar una cantidad signifi cativa de deuda pública, si los mer-cados fi nancieros se niegan a hacerlo a tasas internacionales, el banco central puede simplemente subir el tipo de interés a pagar, hasta llegar a un punto tan alto que les permita encontrar clientes para sus poco atractivos bonos, y así al menos momentá-neamente salir de una precaria situación de insolvencia.

Es así que países que en el pasado se han enfrentado a problemas de inminente insol-vencia, tales como México (1995), Tailandia (1997-1998) y Argentina (2001), se han visto en la necesidad de subir sus tipos de interés a niveles estratosféricos para salir de un aprieto. México, por ejemplo, aun y con la ayuda de préstamos por parte de los Estados Unidos y el Fondo Monetario Internacional (FMI), vio sus tasas de interés pasar de 18% a 36% en cuestión de una semana y de 14% a 75% en cinco meses. Incrementos en la tasa de interés de tal magnitud, particularmente en tiempos difíci-les, traen consigo otros problemas en la economía, tales como una mayor insolvencia


hipotecaria, bajas en las compras de bienes duraderos (como coches y neveras), y una caída en las inversiones por parte del sector empresarial. Sin embargo, uno de los efectos más directos de la explosión en las tasas de interés es la correspondiente subida en la infl ación y la depreciación de la moneda, lo cual le puede dar el respiro necesario a un gobierno al borde de la insolvencia. En resumen, un gobierno sobera-no tiene la capacidad de devaluar su moneda y por tanto su deuda.

El caso de Grecia es en este sentido diferente, pues la deuda contraída es en una mo-neda que no pueden devaluar, el euro. A diferencia de los casos anteriormente des-critos, Grecia no se puede dar el lujo de depreciar el euro, y en particular no puede permitirse aumentar sus tasas de interés a la hora de refi nanciar la parte de su deuda que vence, pues esto le impondría un coste de la deuda aún mayor sin la ventaja de una deuda residual devaluada. En su proceso de endeudamiento, Grecia contó con la ayuda de pertenecer a la UE, que en más de una ocasión le proporcionó acceso a tasas de interés menores a las que hubiera podido acceder por sí sola. El lado oscuro de la moneda, que al parecer Grecia no pudo ver, es que la deuda que estaba contra-yendo estaba denominada en una moneda sobre la que no tienen control.

IV. LA DEUDA PÚBLICA EN ESPAÑA: UNA RADIOGRAFÍA POR NIVELES DE ADMINISTRACIÓN Y LA CARGA POR HABITANTE

Tras analizar la situación de la deuda pública a nivel internacional y ver la situación relativa de España con otras economías de su misma región, toca el turno al análisis pormenorizado de la evolución y distribución de la deuda pública en los diferentes niveles administrativos de los que se compone la Administración pública. Este análi-sis permitirá identifi car a los principales actores y contribuidores del nivel actual así como conocer la carga por habitante que esto supone.

En España, la emisión de deuda pública se establece en los tres niveles de Adminis-tración: central, autonómica y Corporaciones Locales. La información referente a la deuda emitida desde 1990 hasta la actualidad la proporciona el Banco de España10 a través de su Boletín Estadístico. La Tabla 2 presenta anualmente para el periodo 1990-2009 la evolución de la deuda total y por niveles de Administración, según el Protocolo de Défi cit Excesivo11 que se establece por la Comisión Europea. En total, la deuda del conjunto de todas las administraciones a fi nales de 2009 era casi de 560.000 millones de euros, de los cuales el 78% pertenecía al Estado (Adminis-tración central), el 15,4% a las Comunidades Autónomas y un poco más del 6% a los Corporaciones Locales.

10 http://www.bde.es

11 http://europa.eu/legislation_summaries/economic_and_monetary_affairs/introducing_euro_practical_aspects/l25009_es.htm


TABLA 2

Deuda pública de las Administraciones públicas por niveles administrativos (1990-2009)

AACC CCAA CCLL

AÑO TOTAL (€) € % € % € %

1990 136.774.640 117.329.408 85,8 5.838.828 4,3 12.855.136 9,4

1991 152.671.600 127.903.272 83,8 9.090.578 6,0 13.725.058 9,0

1992 174.047.248 144.912.672 83,3 13.180.724 7,6 14.126.172 8,1

1993 225.627.344 190.499.552 84,4 17.460.300 7,7 15.865.064 7,0

1994 248.967.088 208.390.576 83,7 21.852.040 8,8 16.908.024 6,8

1995 283.076.352 235.774.576 83,3 26.828.620 9,5 17.941.328 6,3

1996 319.599.776 266.922.848 83,5 30.782.272 9,6 18.901.576 5,9

1997 333.199.264 278.088.800 83,5 34.295.152 10,3 18.293.724 5,5

1998 345.952.736 288.843.808 83,5 36.100.044 10,4 19.168.564 5,5

1999 361.556.160 302.544.960 83,7 37.564.912 10,4 19.656.156 5,4

2000 373.506.176 312.576.256 83,7 39.474.216 10,6 19.792.730 5,3

2001 377.805.728 312.393.920 82,7 43.706.288 11,6 20.169.700 5,3

2002 383.169.984 313.780.064 81,9 46.459.576 12,1 21.521.638 5,6

2003 381.590.848 308.400.512 80,8 48.994.860 12,8 22.913.942 6,0

2004 388.700.736 311.398.944 80,1 51.994.368 13,4 24.153.048 6,2

2005 391.082.656 307.621.568 78,7 56.849.016 14,5 25.534.636 6,5

2006 389.507.328 302.975.008 77,8 57.961.484 14,9 27.570.356 7,1

2007 380.660.032 291.442.368 76,6 59.826.128 15,7 29.391.556 7,7

2008 432.232.672 331.962.912 76,8 68.552.960 15,9 31.716.806 7,3

2009 559.649.600 438.795.296 78,4 86.259.952 15,4 34.594.360 6,2

Fuente: Elaboración propia a partir de información extraída del Boletín Estadístico del Banco de España.

Unidades: Miles de € y porcentajes horizontales.

Sin embargo, estos niveles de deuda y distribución entre niveles administrativos no han sido siempre así. Como puede deducirse si se sigue el progreso de las cifras presenta-das en la Tabla 2, la distribución de la deuda de las administraciones públicas entre los tres niveles de gobierno ha cambiado sustancialmente en los últimos veinte años, perdiendo terreno la Administración Central frente la Autonómica. En 1990, la deuda de las CCAA representaba el 4,3% de la deuda total de las Administraciones, siendo incluso menos importante que la de las Corporaciones Locales (9,4%). Actualmente, tanto el Estado como las Corporaciones Locales han perdido importancia dentro de la distribución de la deuda pública mientras que a nivel autonómico esta importancia se ha multiplicado algo más que por tres y representan en 2009 el 15,4%.


Asimismo, entre 1998 y 2007 la deuda emitida por el conjunto de las Administracio-nes Públicas (AAPP) oscilaba entre los 345.000 y los 380.000 millones de euros. Es en 2007 cuando la deuda total aumenta hasta alcanzar, en tan sólo dos años, la cifra de 559.649 millones de euros, creciendo entre 2007 y 2009 casi un 50% (47,02%) aumentando aproximadamente 179 mil millones de euros. Más específi camente, entre 2007 y 2008 la deuda de las AAPP registró un crecimiento de 13,5% y en el último año (2008-2009), casi un 30% (29,5%). No se registraba un incremento tan alto de la deuda pública desde 1993, cuando España emitió un 29,64% más deuda que en el año anterior.

FIGURA 4

Deuda pública de las Administraciones públicas por niveles administrativos (1990-2009)


Si se analiza más detalladamente el aumento registrado en la deuda pública de las AAPP entre 2007 y 2009 y se mide la contribución de los tres niveles de Administra-ción a dicho incremento se deduce que más del 80% es responsabilidad de la Ad-ministración central mientras que casi el 15% se debe a la deuda emitida por las Comunidades Autónomas. Por su parte, las CCLL contribuyeron con algo menos del 3% de este aumento.

0

10.000.000

20.000.000

30.000.000

40.000.000

50.000.000

60.000.000

70.000.000

80.000.000

90.000.000

100.000.000

0

100.000.000

200.000.000

300.000.000

400.000.000

500.000.000

Deu

da

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tal

y A

dm

inis

taci

ón

Cen

tral

TOTAL AdministraciónCentral

ComunidadesAutónomas

CorporacionesLocales

19901992

19941996

19982000

20022004

20062008

Deu

da

Co

mu

nid

ades

Au

tón

om

asy

Co

rpo

raci

on

es L

oca

les


En relación al Producto Interior Bruto (PIB) español12, en 2007 la deuda total de las AAPP representaba aproximadamente el 39% de esta macromagnitud, as-cendiendo a más del 53% a fi nales de 2009. A pesar del rápido crecimiento en su importancia relativa respecto al PIB, la deuda pública se encuentra en línea y por debajo del criterio establecido por el Pacto de Estabilidad y Crecimiento del 60%.

Considerando que la población en España en 2009, según las cifras ofi ciales que proporciona el Padrón Municipal, es de 46.745.807 personas y tomando en cuenta el nivel de deuda pública de la AAPP a fi nales del año pasado, se puede deducir que la deuda pública total por habitante en 2009 es de 11.972€ o casi 12.000€, es decir, dos millones de las antiguas pesetas.

Si en lugar de utilizar la población total nos concentráramos sólo en la población activa, es decir aquella en edad y disposición para trabajar, con el objeto de aproxi-mar una estimación de la carga individual que tendrá que soportar la gente con mayor contribución a las arcas públicas, la deuda pública por persona activa ascendería a 24.293€.

Analicemos ahora más de cerca la deuda de las administraciones a nivel autonómi-co. La Tabla 3 presenta para los años 2006 y 2009 la deuda emitida por cada comu-nidad autónoma, el crecimiento registrado durante este periodo y una estimación de lo que esta deuda representa por habitante.

12 Según cifras ofi ciales de la Contabilidad Nacional Trimestral de España al último trimestre de 2009


TABLA 3

Deuda pública autonómica

2006

(miles de euros)

2009

(miles de euros)

Crecimiento

2006-2009

Deuda

por hbte.

2009 (euros)

Deuda

por activo

2009 (euros)

ANDALUCÍA 7.314.260 9.827.797 34,4% 1.184 2.510

ARAGÓN 1.163.442 1.890.033 62,5% 1.405 2.870

ASTURIAS 729.273 1.080.459 48,2% 996 2.227

BALEARES 1.635.320 3.289.449 101,2% 3.003 5.631

CANARIAS 1.562.616 2.351.992 50,5% 1.118 2.183

CANTABRIA 398.387 661.995 66,2% 1.123 2.354

CASTILLA-

LA MANCHA1.542.987 4.074.400 164,1% 1.958 4.164

CASTILLA

Y LEÓN1.797.699 3.227.044 79,5% 1.259 2.735

CATALUÑA 14.043.073 22.604.560 61,0% 3.024 5.937

COM.

VALENCIANA10.936.197 14.329.551 31,0% 2.813 5.583

EXTREMADURA 784.232 1.085.746 38,4% 985 2.231

GALICIA 3.535.385 4.782.930 35,3% 1.711 3.631

LA RIOJA 183.985 507.012 175,6% 1.576 3.174

MADRID 10.072.750 11.576.223 14,9% 1.812 3.411

MURCIA 685.719 1.340.484 95,5% 927 1.846

NAVARRA 647.113 1.111.543 71,8% 1.763 3.589

PAÍS VASCO 929.047 2.518.734 171,1% 1.160 2.404

TOTAL

NACIONAL57.961.484 86.259.952 48,8% 1.845 3.744


La comunidad autónoma más endeudada en 2009 es Cataluña con una deuda pública de aproximadamente 22.604 millones de euros. En términos de su población


total, esta cifra representa una carga de 3.024€ por habitante. Adicionalmente, y tomando en cuenta el total de deuda emitida a nivel autonómico, merece la pena re-saltar que Cataluña concentra aproximadamente al 25% de la deuda del conjunto de las Comunidades Autónomas. Puesto de otra forma, uno de cada cuatro euros de deuda de las CCAA es responsabilidad de Cataluña. Su contribución al aumento de casi 28.300 millones de euros registrado en el total de deuda a nivel autonómico es algo mayor al 30%, lo que equivale a decir que tres de cada diez euros de aumento en la deuda pública autonómica entre 2006 y 2009 corresponde al incremento en Cataluña.

En el segundo y tercer puesto de este ranking se colocan la Comunidad Valenciana (14.329 millones de €) y Madrid (11.576 millones de €), aunque con unas cifras absolutas de una magnitud signifi cativamente inferiores a la de Cataluña. Sus corres-pondientes contribuciones al aumento registrado entre 2006 y 2009 son de 12,0% y 5,3%, respectivamente. Juntas estas tres comunidades aglutinan más de la mitad (56%) de la deuda total emitida por las administraciones a nivel autonómico en 2009.

FIGURA 5

Crecimiento deuda pública autonómica (2006-2009)


No obstante, y según el criterio que utilicemos, unas CCAA destacan más que otras. Si, por ejemplo, consideramos la tasa de crecimiento que experimentó la deuda emi-

0,0%20,0%

40,0%60,0%

80,0%100,0%

120,0%

140,0%

160,0%

180,0%

LA RIOJA

PAÍS VASCO

CASTILLA-LA MANCHABALEARES

MURCIACATILLA Y LEÓN

NAVARRA

CANTABRIA

ARAGÓNCATALUÑA

CANARIAS

TOTAL NACIONAL

ASTURIAS

EXTREMADURA

GALICIA

ANDALUCÍACOM. VALENCIA

MADRID


tida por las CCAA entre 2006 y 2009, saltan a la vista los casos de Baleares, Castilla-La Mancha, La Rioja y País Vasco por registrar crecimientos superiores al 100%, como mínimo duplicándose en tan sólo tres años.

En términos per cápita, Baleares, Cataluña y Comunidad Valenciana son las que destacan por presentar las mayores cargas por habitante del total de CCAA mientras que Asturias, Extremadura y Murcia son las que menor deuda pública por habitan-te registran, con niveles por debajo de los 1.000€.

Realizando el mismo ejercicio que hemos hecho anteriormente en el que utilizába-mos la población activa en lugar de la población total para evaluar la carga individual de la deuda proporciona la cifra de 3.744€ a nivel nacional. Cataluña, Baleares y Comunidad Valenciana presentan cifras cercanas a los 6.000€ por activo.

A la luz de estos datos, no sorprende el hecho de que en diciembre de 2009, la agen-cia de califi cación de riesgo fi nanciero Moody’s rebajara los ratings de las deudas a largo plazo de Castilla-La Mancha, Comunidad Valenciana y Cataluña, haciendo es-pecial énfasis en esta última y situándola en el nivel más bajo de califi cación crediticia de todo el sistema autonómico13.

13 http://www.cotizalia.com/en-exclusiva/moodys-situa-cataluna-rating-deuda-espana-20091218.html


TABLA 4

Deuda pública de Corporaciones Locales: Principales partidas (2003 y 2009)

2003 2009Crecimiento

2003-2009

Ayuntamientos 17.819.032 € 28.769.544 € 61,5%

Capitales de Provincia 7.847.757 € 14.593.255 € 86,0%

Capitales de Provincia con

más de 500.000 habitantes4.508.770 € 10.361.277 € 129,8%

Barcelona 1.244.580 € 753.337 € -39,5%

Madrid 1.455.467 € 6.761.842 € 364,6%

Málaga 347.145 € 737.546 € 112,5%

Sevilla 292.617 € 521.875 € 78,3%

Valencia 640.229 € 834.765 € 30,4%

Zaragoza 528.733 € 751.912 € 42,2%

Resto Ayuntamientos 9.971.273 € 14.176.289 € 42,2%

Diputaciones, Consejos y Cabildos 5.094.912 € 5.824.815 € 14,3%

Diputaciones de Régimen Común 3.039.200 € 3.199.655 € 5,3%

Diputaciones de Régimen Foral 1.361.238 € 1.693.061 € 24,4%

Consejos y Cabildos Insulares 694.474 € 932.099 € 34,2%

TOTAL Corporaciones Locales 22.913.942 € 34.594.360 € 51,0%


Unidades: miles de euros.


Trasladando el análisis al nivel de Corporaciones Locales (CCLL), la Tabla 4 com-para para 200314 y 2009 la deuda emitida a este nivel de Administración pública, desglosándola en sus dos grandes protagonistas: Ayuntamientos y Diputaciones, Consejos y Cabildos. Usando esta segmentación básica, se aprecian dos fenómenos registrados entre 2003 y 2009. Por un lado, los Ayuntamientos han ganado terre-no dentro del total de deuda pública de CCLL, pasando de representar 77,8% en 2003 al 83,2% en 2009 (Figura 6). Por su parte, Diputaciones, Consejos y Cabildos eran responsables del 22% de la deuda a nivel local en 2003 mientras que en la ac-tualidad su peso ha disminuido al 16,8%.

FIGURA 6

Importancia relativa de la deuda de Ayuntamientos dentro de la deuda de Corporaciones Locales (1994-2009)


Otra peculiaridad que revela el análisis de estas dos categorías de CCLL es que sus crecimientos para el periodo bajo análisis así como sus contribuciones al aumento experimentado colocan a los Ayuntamientos como protagonistas en este proceso. No sólo la deuda de este grupo de CCLL creció a tasas signifi cativamente mayores a las de Diputaciones, Consejos y Cabildos sino que la contribución de los Ayunta-

14 Se ha elegido como punto de referencia 2003 ya que es a partir de ese año cuando la deuda emitida por las Corporaciones Locales registra un despegue signifi cativo con respecto a su evolución en años an-teriores.

19992000

20012002

20032004

20052006

20072008

20091998

19971996

19951994

85,5%

80,0%

75,0%

70,0%

65,0%

60,0%


mientos al incremento de deuda a nivel de CCLL registrado entre 2003 y 2009 fue considerablemente alto y acaparó casi su totalidad.

De forma específi ca, el 93,8% del aumento de deuda pública en las CCLL en el periodo bajo análisis correspondió al aumento en la deuda de los Ayuntamien-tos mientras que sólo el 6,2% de ese aumento estuvo en manos de las Diputaciones, Consejos y Cabildos. Aunado a esto se encuentra el hecho de que la tasa de creci-miento en la deuda emitida por Ayuntamientos fue del 61,5% entre 2003 y 2009, período en el cual las Diputaciones, Consejos y Cabildos vieron su deuda emitida aumentar en tan sólo 14,3%. En el caso de esta última categoría, las diputaciones de régimen común presentan las menores tasas de crecimiento para el periodo bajo estudio (5,3%) seguidas de las de régimen foral (Navarra y País Vasco) con un 24,4% y los Consejos y Cabildos Insulares con un 34,2% de crecimiento.

Tomando en cuenta el análisis anterior sobre la importancia que los Ayuntamientos han tenido en la evolución de la deuda emitida por las CCLL, la Tabla 4 presenta in-formación más desglosada para este grupo, y distingue entre capitales de provincia y el resto de Ayuntamientos. Dentro de las primeras, destaca la evolución de aquellas capitales con más de 500.000 habitantes: Barcelona, Madrid, Málaga, Sevilla, Va-lencia y Zaragoza15.

Uno de los primeros rasgos es la mayor tasa de crecimiento que presenta la deuda pública de las capitales de provincia (86%) respecto al correspondiente ritmo mostrado por el resto de Ayuntamientos (42,2%). De forma similar, si uno analiza la contribución que cada una de estas dos categorías ha tenido en el aumento de deuda pública de los Ayuntamientos entre 2003 y 2009, es fácil darse cuenta que las capitales de provincia fueron responsables de más del 60% de este aumento.

Sin embargo, si hay algo que se distingue del desglose por capitales de provincia de más de 500.000 habitantes es el protagonismo de Madrid capital. Su deuda ha crecido en un 364,6% entre 2003 y 2009 (de 1.455 millones de euros en 2003 a la actual cifra de casi 6.800 millones de euros). En tan sólo 6 años, el Ayuntamiento de Madrid ha multiplicado su deuda por casi 4,7. De hecho, si uno compara el nivel de deuda de Madrid con la deuda total de Ayuntamientos en 2009 puede darse cuenta de que casi una cuarta parte de la deuda de los ayuntamientos está en manos del consistorio madrileño. En otras palabras, uno de cada cuatro euros de deuda emitida por Ayuntamientos ha sido emitido por Madrid.

Por su parte, y aunque con un aumento destacable de su nivel de deuda pero lejos del crecimiento experimentado por Madrid, el Ayuntamiento de Málaga registra un ritmo de crecimiento en su deuda superior al 100% (112,5%). El resto de capitales de provincia con población superior a los 500.000 habitantes presentan crecimientos en línea y por debajo de los experimentados por el conjunto de CCLL. Llama la atención

15 El énfasis mostrado en estas 6 capitales responde simplemente a la disponibilidad de datos procedentes del Banco de España.


el caso del Ayuntamiento de Barcelona por ser la excepción a la regla: su deuda ha caído en el periodo bajo análisis casi un 40%.

De forma similar al caso de las CCAA analizado previamente, resulta interesante el he-cho de que a mediados de abril de 2010, otra de las agencias califi cadoras de crédito (Standard & Poor’s) recortaba el rating sobre la deuda del Ayuntamiento de Madrid debido «al sobreendeudamiento estructural que soporta»16. De igual forma, en fe-brero de 2010 esta misma agencia califi cadora rebajó el rating del Ayuntamiento de Málaga llevándolo de una posición estable a una negativa17.

Esta es la panorámica que presenta la evolución reciente de la deuda pública en Espa-ña vista desde la óptica de cada nivel de Administración pública: Central, Comunidad Autónoma y Corporaciones Locales. Sin duda, los datos y el análisis que se desprende de ellos revelan rasgos muy característicos sobre los principales contribuidores y dis-tribución de los niveles de deuda pública actuales.

En esta discusión nos queda una importante área por abordar, la cual tiene que ver con el cómo se tomaron las decisiones que hicieron que la deuda pública llegara a tomar un papel crucial en la recuperación de la actual crisis económica. Queda claro que, de forma general, la deuda es simplemente el refl ejo de la intención del estado moderno de suavizar el ciclo económico, de fomentar el crecimiento y de proporcionar a sus ciudadanos con un mejor nivel de vida. Menos claro es el razonamiento de cómo controlar y coordinar los intereses encontrados a todos los niveles de Administración pública sobre el apropiado manejo de las fi nanzas del Esta-do, tanto entre el corto y el largo plazo, como entre un país comunitario y la Unión Europea y entre un país y sus distintas regiones y divisiones políticas y económicas.

Volviendo por un momento al contexto histórico de la evolución del pensamiento económico contemporáneo, cabe recordar a la mano invisible de Adam Smith: ¿Se ha quedado dormida? Hace tiempo que las infl uyentes ideas de los economistas clá-sicos habían sido replanteadas dentro de un contexto interconectado. En particular, aquí cobra especial importancia el concepto económico de las externalidades. En términos generales, una externalidad se refi ere a un efecto secundario del consumo de un individuo, empresa u organismo sobre un tercero. Una externalidad puede ser positiva, como la salud pública, o negativa, como la contaminación. Puesto que alguien que contamina no necesariamente paga por los efectos negativos de su con-sumo, es de esperarse que una economía completamente libre produzca una mayor cantidad de contaminantes que la óptima. Es así que a veces la mano invisible, cuya fuerza proviene de los incentivos de cada individuo, necesita ayuda de la comunidad.

16 http://www.cotizalia.com/noticias/deuda-Ayuntamiento-madrid-observa-tension-20100413.html

17 http://ecodiario.eleconomista.es/espana/noticias/1898810/02/10/Economia-SP-rebaja-el-rating-del-Ayuntamiento-de-Malaga-de-perspectiva-A-Estable-a-A-Negativo.html


De esta forma cabe plantearnos si los incentivos actuales planteados tanto por la Unión Europea como por los países pertenecientes a esta región, como España, son los correctos y envían las señales correctas a sus componentes individuales. En el caso de la UE o la zona euro, estos componentes se refi eren a los países miembros mientras que en el caso de España correspondería a sus diferentes niveles de Adminis-tración pública. Cuanto mayor es la coordinación de esfuerzos fi scales entre el todo y sus partes, mayores serán las posibilidades de salir de la actual coyuntura económica. Si, por el contrario, cada engranaje funciona de forma individual sin tomar en cuenta que sus acciones pueden afectar de forma gradual pero irreversible las condiciones económicas del sistema que forman parte, la recuperación puede encontrar serios obstáculos en el futuro.

La crisis fi nanciera que inició en 2007 y cuyas repercusiones nos siguen afectando día a día, nos ha enseñado cuán interconectado está el mundo del siglo XXI. La decisión de comprar una casa en Las Vegas o en Madrid se convirtió en una discusión acerca del défi cit comercial entre China y los Estados Unidos, o de cuál es la correcta regu-lación de los mercados fi nancieros internacionales, o de cómo deben interactuar los gobiernos soberanos de la Unión Europea.


CONCLUSIONES

Este informe ha tenido como objetivo hacer un profundo análisis sobre la deuda española, sobre su estructura a diferentes niveles de Administración pública y sobre su posición dentro de un contexto internacional e histórico. Para entender mejor cómo llegamos aquí, hemos presentado un resumen de los procesos económicos e ideológicos en los que navegó la barca de la deu-da pública hasta llegar al actual mar de incertidumbres. Asimismo, se presen-tó evidencia a nivel internacional que sitúa el debate sobre el endeudamiento público en un punto cardinal del actual panorama económico y fi nalmente se presentó una radiografía de la deuda pública en España analizando y ca-racterizando a sus principales actores.

Las principales conclusiones que podemos extraer de este ejercicio de re-fl exión y análisis pueden resumirse en las siguientes ideas:

La creencia de que las economías seguirían creciendo y de que sería posible seguir endeudándose a bajos tipos de interés ad infi nitum, propició que las economías más frágiles de la zona euro se apoyarán en políticas públicas de expansión del gasto público que trajeron consigo mayores niveles de endeu-damiento que son ahora objeto de incertidumbre en los mercados fi nancie-ros.

Aunque el nivel de endeudamiento de España se encuentra por debajo del criterio establecido por el Pacto de Estabilidad y Crecimiento del Tratado de Maastritch del 60% del PIB, la alta tasa de paro (cercana al 20%), el alto défi -cit fi scal (alrededor del 12% del PIB) y los débiles pronósticos de crecimiento que auguran los principales think-tanks económicos y fi nancieros conceden importancia al caso español, principalmente a tenor de los problemas que otros países como Grecia presentan.

El estado actual del endeudamiento público puede explicarse a través de un esquema Ponzi y a unas expectativas basadas en una burbuja especulativa.

La gravedad del nivel de deuda español reside en las exiguas expec-tativas de crecimiento y en la débil recuperación económica que pre-senta su economía.


Al repartir el total de deuda emitida por las Administraciones públicas a fi nales de 2009 (casi 560 mil millones de euros) entre la población en España, la carga por habitante resulta ser equivalente a 11.972€. Si, alternativamente, utilizamos a la población activa como base para estos cálculos, la carga individual asciende a los 24.293€.

La deuda de Cataluña representa aproximadamente el 25% de la deuda total de CCAA. En este ranking le acompaña de cerca la Comunidad Valen-ciana y, un poco más alejada, Madrid. Asimismo, a nivel per cápita, la deuda catalana equivale a un poco más de 3.000€ por cada uno de los habitantes en esta comunidad y, si consideramos como base sólo a los activos, la carga individual asciende a casi 6.000€.

Castilla-La Mancha y La Rioja han visto crecer sus deudas entre 2006 y 2009 casi 175%. Por su parte, la tasa de crecimiento de la deuda de País Vasco ronda niveles de 165%. Estos casos saltan a la vista cuando se compara con el resto de comunidades que presentan crecimientos signifi cativamente menores.

El nivel de deuda de las Administraciones públicas equivale a 12.000€ por habitante, 24.000€ por persona si sólo tenemos en cuenta la po-blación activa.

Cataluña es la comunidad más endeudada. El 25% de la deuda autó-nomica ha sido emitida por esta comunidad autónoma.

Por el crecimiento de su deuda, destacan las deudas de Castilla-La Mancha, La Rioja y País Vasco, las cuales han crecido más del 150% en los últimos tres años.

Los Ayuntamientos son los responsables del 93% del aumento de deu-da en Corporaciones Locales.


El crecimiento de la deuda de Ayuntamientos superó la tasa del 61% mientras que las Diputaciones, Consejos y Cabildos presentaron un crecimiento del or-den del 14,5% entre 2006 y 2009.

El crecimiento de su deuda durante este periodo es superior al 360%. Málaga es la segunda capital de provincia de más de 500.000 habitantes con mayor deuda. Este mismo año, ambos consistorios veían sus ratings ser recortados por las agencias califi cadoras de riesgo fi nanciero.

Este informe ha sido elaborado por el Strategic Research Center de EAE Business School, cuyo objetivo es crear y difundir investigaciones aplicadas de calidad para aportar conocimiento a los campos claves de la gestión empresarial.

Madrid es el Ayuntamiento más endeudado tras haber multiplicado su deuda por 4,7 entre 2003 y 2009. Actualmente, el 23,5% de la deuda local corresponde al consistorio madrileño.


BIBLIOGRAFÍA

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Velasco Pérez, Rogelio (1999). «La deuda pública en las Comunidades Autó-nomas», Auditoría Pública Nº 17, Junio 2009.

la deuda publica en españa

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