la agenda etica pendiente de america latina
DESCRIPTION
Sección de obras de política y derechopor Sen, Amartya; Mesa, Carlos et alEditado por Kliksberg, Bernardo2005TRANSCRIPT
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
Página en blanco a propósito
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
SECCIÓN DE OBRAS DE POLÍTICA Y DERECHOLA AGENDA ÉTICA PENDIENTE
DE AMÉRICA LATINA
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
Página en blanco a propósito
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
BERNARDO KLIKSBERG(COMPILADOR)
LA AGENDA ÉTICA PENDIENTEDE AMÉRICA LATINA
Amartya SenCarlos MesaDaniel FilmusJosé Antonio OcampoRebeca GrynspanMirta RosesAlicia KirchnerTarso GenroCarmelo ÁnguloMartín Hopenhayn
Gloria BonderSturla StalsettFernando MontesJoan Prats I CátalaCézar BusattoJosé MolinasOrlando ReosMichel AzcuetaFran^ois Vallaeys
intei^AnrarlcsnD6V6lopniMit B3itk FONDO DE CULTURA ECONÓMICA
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
Primera edición en español, 2005
Las opiniones expresadas en este libro pertenecen a los autoresy no necesariamente reflejan los puntos de vista del BID.
Para más información dirigirse a:
IDB Bookstore1300 New York Avenue NWWashington DC 20577Estados Unidos de AméricaTel.: (202) 623-1753Fax: (202) [email protected]/pub
La agenda ética pendiente de América Latina
D. R. © 2005, BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLOD. R. © 2005, FONDO DE CULTURA ECONÓMICA DE ARGENTINA, S.A.
El Salvador 5665; 1414 Buenos Airese-mail: [email protected]/www.fce.com.arAv. Picacho Ajusco 227; 14200 México D.F.
ISBN: 950-557-650-1
Fotocopiar libros está penado por la ley.
Prohibida su reproducción total o parcial por cualquier medio de impresión o digital, enforma idéntica, extractada o modificada, en castellano o en cualquier otro idioma, sin laautorización expresa de la editorial.
IMPRESO EN IA ARGENTINA - PRINTED INARGENTINAHecho el depósito que marca la ley 11.723.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
PRESENTACIONES
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
Página en blanco a propósito
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
Los nuevos desafíos éticos*
Enrique V. Iglesias™
Montevideo será, a través de esta importante reunión, la sede de la gran discu-sión ética que se ha abierto en América Latina. Esta tierra uruguaya tiene todos
los méritos para serlo. Una preocupación profunda por los valores morales, por
la educación, por los derechos humanos, por el perfil humano de la sociedadfue la impronta del Uruguay ante el mundo durante el último siglo. Por ello
acogí con gran entusiasmo el pedido de las instituciones que establecieron el
Nodo Uruguay de capital social y ética, de que nuestra Iniciativa Interamerica-
na de Capital Social, Ética y Desarrollo organice con ellas este Encuentro In-ternacional en el Uruguay. Y no nos equivocamos, como lo indican la entrega
con que las instituciones uruguayas, la Iniciativa y nuestra Representación enel Uruguay han organizado esta magna reunión, así como la repercusión que
ha tenido en los medios y en el país todo.Debo confesarles que todavía estamos admirados en el BID del impacto que
la Iniciativa de Ética y Desarrollo que concebimos con nuestro amigo el PrimerMinistro de Noruega, Kjell Magne Bondevick, y cuya dirección encomenda-
mos a Bernardo Kliksberg, ha tenido en la región. En apenas un año y medio laIniciativa, que cuenta con el inapreciable apoyo del Gobierno de Noruega, ha
congregado en ocho encuentros internacionales a 20 mil líderes de todos lossectores de la región, ha puesto en marcha con múltiples organizaciones redes
de trabajo conjunto sobre campos cruciales, entrenado a numerosos especialis-
tas del BID y otros organismos internacionales para la aplicación de estas di-
mensiones en el diseño de proyectos, impulsado una red de universidades para
promover la enseñanza de estos temas, apoyado el voluntariado de la región y
Palabras pronunciadas en la inauguración del Encuentro Internacional "La Agenda ÉticaPendiente de América Latina", realizado en Montevideo el 18-19 de diciembre de 2003. El en-cuentro fue organizado por la Iniciativa Interamericana de Capital Social, Ética y Desarrollo, y laDivisión de Estado y Sociedad Civil (wU) del BID junto con la Universidad Mayor de la República,la Universidad Católica, la Asociación de Instituciones no Gubernamentales y el CLAEH.
" Presidente del BID.
9
*
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
10 LA AGENDA ÉTICA PENDIENTE DE AMÉRICA LATINA
construido un espacio en Internet que, con más de 500 mil ingresos en losúltimos seis meses, se ha convertido en el primero del mundo en estas temáti-cas.
América Latina nos está diciendo que quiere que haya una discusión éticaprofunda, seria, intensa, que no quiere postergar más. Lo dice en encuestascomo el Latinbarómetro, que testimonian que éste es un continente que defini-tivamente ha optado por la democracia, que no aceptará otra cosa, pero quequiere una democracia de calidad, con pleno apego a la ética.
¿Qué nos puede aportar discutir sobre ética y capital social? Ante todo, im-plica cambiar el marco de los debates convencionales de América Latina, am-pliándolo y enriqueciéndolo. Incorporar las dimensiones éticas del desarrollo yaspectos como los que resalta la idea de capital social, la confianza, la capacidadde asociatividad, la conciencia cívica, nos permite salir de una visión economicistaunidimensional, para pensar en términos de un modelo de desarrollo integra-do. Esto es, un modelo que, al mismo tiempo que preserva la estabilidad, elprogreso tecnológico, la competitividad —que son imprescindibles—, promuevela educación, la salud, el apoyo a la pequeña y mediana empresa, el acceso alcrédito, la democratización de las oportunidades; vela por el medio ambiente;fortalece la cultura, y se orienta por parámetros éticos. Un modelo integradobuscará permanentemente la consistencia con los valores éticos. Su Santidad elpapa Juan Pablo II ha llamado la atención sobre la necesidad de que la éticaoriente la economía, ha enfatizado incluso que la globalización debía tener uncódigo ético y ha lanzado una exhortación que no puede ser desoída diciendo:"Invito a los economistas y profesionales financieros, así como a los líderespolíticos, a reconocer la urgencia de asegurar que las prácticas económicas y laspolíticas vinculadas tengan como meta el bien en cada persona y de la totalidadde la persona".
Por otra parte, hoy sabemos que la calidad ética de una sociedad influyefuertemente en su desempeño económico. Ya lo había anticipado Adam Smithcuando en sus trabajos enfatizaba el papel de factores como la confianza y latransparencia que consideraba claves para que los mercados pudieran rendir susbeneficios. Lo desarrolló a fondo el Nobel Amartya Sen en su obra On ethicsand economicsy en sus investigaciones al indicar que los valores éticos de secto-res claves de una sociedad, como los empresarios y los profesionales, forman
parte de sus activos productivos si son positivos, o de sus pasivos si son negati-vos. Se evidencia a diario cuando se observa cómo la corrupción pública o lacorrupción corporativa minan la confianza y dañan severamente la economía.También es visible en los ejemplos contrarios, como el que ofrecen los paísesnórdicos Noruega, Suecia, Dinamarca, Finlandia, Islandia, por ejemplo, donde
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
LOS NUEVOS DESAFÍOS ÉTICOS 11
sus altos estándares éticos, integrados a su cultura, los han convertido en líderesen transparencia, y han influido significativamente en sus importantes logroseconómicos y tecnológicos.
Hemos aprendido, asimismo, que hay dimensiones de la ética que puedenser decisivas para la marcha de una sociedad, como la honestidad, la solidaridady el sentimiento de preocupación del uno por el otro. Hoy en esta AméricaLatina con tantas posibilidades y avances, pero al mismo tiempo con niveles depobreza e inequidad inadmisibles, necesitamos potenciar esa solidaridad, quenos puede aportar en lo cotidiano, y ser un firme cimiento para construir socie-dades de inclusión social universal y democratización de oportunidades.
En definitiva, la ética se plasma en comportamientos cotidianos, en la asun-ción de responsabilidades por parte de todos los actores sociales. Necesitamos,en América Latina, reforzar esas responsabilidades. Son temas claves para nues-tra región la responsabilidad social que les compete a las políticas públicas, laresponsabilidad social de la empresa privada, las responsabilidades de la socie-dad civil, el voluntariado, la responsabilidad de las universidades, la responsabi-lidad de los medios. En todos los campos debemos avanzar hacia niveles supe-riores de compromiso y asunción de responsabilidades éticas.
Ello no se obtiene mágicamente; está vinculado a un gran trabajo, continuoy paciente que hay que hacer en el campo educativo. Se ha demostrado en losEstados Unidos, una sociedad con alto grado de voluntariado, que quienes hantenido una educación fuerte en valores y prácticas comunitarias en sus años deformación básica tienen mucho mayor propensión al trabajo voluntario en susaños adultos. Una línea maestra de trabajo de nuestra Iniciativa Interamericanade Ética y Desarrollo es cómo fortalecer la educación en ética y desarrollo y elcapital social en las universidades de la región, y particularmente en carrerasestratégicas para el desarrollo, como las económicas, gerenciales, contables, en-tre otras. La red interuniversitaria, que se está organizando con la iniciativa delBID para llevar adelante este esfuerzo, puede tener un gran papel. También pue-de ser muy relevante la idea de impulsar, a través de ella, el voluntariado univer-sitario que, en carreras como las mencionadas, puede ayudar con sus conoci-mientos de gestión a pequeñas y medianas empresas, municipios carenciados ygrupos desfavorecidos.
Hemos visto en experiencias concretas el rol estratégico que puede jugar laética y la movilización del capital social complementando las políticas públicas.Así, algunos de los proyectos más exitosos de lucha contra la criminalidad juve-nil son los que han surgido de esfuerzos combinados de los municipios, lasiglesias y diversos sectores de la comunidad para crear oportunidades de capaci-tación, cultura, deporte y trabajo para los jóvenes excluidos.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
12 LA AGENDA ÉTICA PENDIENTE DE AMÉRICA LATINA
Asimismo, sabemos que las comunidades pobres pueden no tener bienesmateriales pero son muy ricas en capital social, cultural, valores, que si se po-tencian pueden dar resultados de excepción, como ha sucedido entre otros conexperiencias internacionalmente premiadas, como Villa El Salvador de Perú ylas escuelas EDUCO de campesinos pobres de El Salvador, y como ha sucedidocon las experiencias del BID en favelas en Río de Janeiro.
América Latina intuye hoy que en el vacío de una discusión ética importan-te estuvieron algunas de las causas de problemas como la corrupción, la acen-tuación de inequidades y exclusiones, las discriminaciones y otros semejantesque han afectado profundamente a amplios sectores de la población. Exige queuna ética basada en la equidad, la solidaridad, la generosidad, la protección dela familia, de los niños, de los ancianos, de los discapacitados, la superación delas discriminaciones de la población indígena y de los afroamericanos, debeorientar los rumbos de los esfuerzos por el desarrollo. Tiene sed de ética.
La movilización de esa ética colectiva puede ser el cimiento para forjar grandesconcertaciones entre Estado, empresa privada y sociedad civil que no permitanestos niveles intolerables de exclusión e inequidad en un continente de tantaspotencialidades.
Espero que este Encuentro tan representativo pueda contribuir significati-vamente a esta demanda colectiva por ética que no puede postergarse más.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
Ética, valores humanos y desarrollo: una perspectiva noruega*
Kjell Magne Bondevik*"
Señor Presidente Lula da Silva, excelencias, damas y caballeros:No tienen idea del placer que representa para mí estar hoy con ustedes en
esta hermosa ciudad de Belo Horizonte, cuyo horizonte, en efecto hermoso, ami juicio, servirá de inspiración a la conferencia que nos congrega en el día dehoy. Deseo expresar mi gratitud al Gobernador de Minas Gerais, a la Federa-ción de Industrias del Estado de Minas Gerais y al BID, por haber organizadoeste acontecimiento. Espero que esta conferencia contribuya a lograr algo quecreo necesario: un horizonte más amplio y luminoso en relación con la políticapública nacional e internacional, la gobernanza empresarial y el diálogo social.
INTRODUCCIÓN: BRASIL
Ésta es mi tercera visita al Brasil, y mucho me complace haber regresado. Paralos cientos de millones de personas de todas partes del mundo que aman elfútbol, no hay país como el Brasil. Me cuento entre las numerosísimas personasa quienes impresiona profundamente la destreza con que los brasileños hanpracticado siempre ese juego maravilloso. Pocos han logrado, como los jugado-res brasileños, combinar la habilidad técnica con el ritmo y la pasión. Hay algomágico en los nombres de Pelé, Sócrates, Júnior y Ronaldo. Presenciando mu-chos partidos en mi país de origen, Noruega, me he preguntado: "¿por quénuestros jugadores no pueden jugar un poco más como estos brasileños?". Me
* Palabras inaugurales del Primer Ministro de Noruega Kjell Magne Bondevik en la Confe-rencia Internacional sobre las "Dimensiones Éticas del Desarrollo", realizada en Belo Horizonteel 3-4 de julio de 2003, organizada por la Iniciativa Interamericana de Capital Social, Ética yDesarrollo y la División de Estado y Sociedad Civil (atl) del BID y el Gobierno de Noruega juntocon la Federacáo das Industrias do Estado de Minas Gerais (FIEMG) y la Gobernación del Estado.
** Primer Ministro de Noruega.
13
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
14 LA AGENDA ÉTICA PENDIENTE DE AMÉRICA LATINA
temo que ése sigue siendo un sueño distante, pero hay esperanzas de lograrlo,pues me consta que los brasileños inspiran a muchos jugadores noruegos.
Pero, en los últimos tiempos, no son sólo los jugadores de fútbol y los aficio-nados a ese deporte quienes acuden al Brasil en procura de inspiración. Perso-nas de todas partes del mundo perciben que algo nuevo está en marcha en estepaís. Perciben que, por fin, existe la determinación política de hacer de la luchacontra la pobreza y la injusticia social el objetivo fundamental de la políticapública. El Presidente Lula da Silva, el más votado de los presidentes democrá-ticamente electos del mundo, ha puesto en marcha un ambicioso programa delucha contra la pobreza, la desigualdad y la exclusión social, que está siendoseguido con gran interés en todo el mundo. Quizás ha llegado la hora del cam-bio en el Brasil. Y si así sucede en el Brasil, ¿por qué no en otras partes delmundo? El Presidente Lula tiene ante sí un enorme desafío, pero si él y sugobierno logran combinar en el campo de la política económica y social ladestreza técnica con el ritmo y la pasión que los jugadores brasileños desplieganen el campo de fútbol, no cabe duda de que el Presidente Lula será una profun-da fuente de inspiración mucho más allá de las fronteras brasileñas. Él nosinfunde la esperanza de que el mundo no se rija exclusivamente por intereseseconómicos, sino también por valores humanos y principios éticos, y de que losvalores humanos y la ética pueden convertirse en una fuente de movilizaciónpolítica y contribuir al cambio social. Por lo tanto, es más que oportuno queesta conferencia sobre ética y desarrollo tenga lugar en el Brasil.
INTRODUCCIÓN: ÉTICA Y DESARROLLO
Soy un teólogo y he sido ordenado como ministro en la Iglesia Luterana norue-ga. Esto suele causar sorpresa. No es usual que un clérigo se convierta en político.Creo, sin embargo, que la teología puede representar una rica y poderosa fuentede inspiración a los efectos de la elaboración de políticas responsables. Mi for-mación en teología me ha ayudado a considerar las opciones de políticas en elcontexto de los valores y la ética cristianos. Estoy persuadido de que los valoresy la ética están directamente vinculados con el arte de la elaboración de unapolítica pública responsable.
La política pública entraña arduas opciones, pero además implica la formu-lación de juicios de valor. Todo el proceso de elaboración de políticas se basa enjuicios de valor, que deben ser objeto de fiscalización y debate públicos. Ésa erami opinión cuando asumí el cargo de Primer Ministro de Noruega, hace seisaños, y establecí una Comisión de Valores Humanos con el propósito de invitar
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
ÉTICA, VALORES HUMANOS Y DESARROLLO... 15
a toda la población a reflexionar sobre preguntas como éstas: ¿cómo se defineuna buena vida? ¿En qué valores queremos que se base nuestra sociedad? ¿Cómopodemos lograr que todos los actores sociales contribuyan a suscitar un futurobeneficioso para todos nosotros?
A mi juicio, tres conjuntos de valores fundamentales revisten especial im-portancia y deberían orientarnos e inspirar nuestros esfuerzos encaminados apromover el desarrollo y combatir la pobreza.
El primero es el respeto de la vida y de la dignidad humanas; en él debenbasarse nuestros esfuerzos tendientes a proteger y promover los derechos huma-nos. El segundo es el de la ordenación, en que deben basarse nuestros esfuerzosencaminados a salvaguardar el medio ambiente y hacer posible una gestiónbien concebida de los recursos. El tercero es el de la compasión y la solidaridad,que debe servir de base a nuestros esfuerzos tendientes a promover la justicia, eldesarrollo económico y social, en el plano nacional y en la esfera internacional.Debemos recordar las palabras de Martin Luther King: "Una injusticia, do-quiera se cometa, es una amenaza para la justicia en todas partes".
Mi iniciativa se inspiró en la convicción de que existen valores comunes apartir de los cuales podemos avanzar. Prácticamente todos los países han suscri-to la Declaración de los Derechos Humanos, que se basa en el respeto de ladignidad humana. Mi iniciativa ha inspirado acontecimientos que explican elporqué de mi presencia aquí en el día de hoy. La Comisión fue un tema dedebate en Oslo, en 1998, cuando cuve la satisfacción de conocer al Presidentedel BID, Enrique Iglesias. Ambos, además, conversamos largamente sobre lanecesidad de dar aún mayor preponderancia a la ética y a los valores humanosentre los objetivos de política pública en la esfera internacional, incluida Amé-rica Latina. Poco después, el BID, con el respaldo de Noruega, estableció la Ini-ciativa de Ética y Desarrollo.
Ha sido con gran admiración para con el equipo del BID, y quizá con unapizca de orgullo, que he tomado nota de los resultados alcanzados por esa ini-ciativa hasta la fecha. Algunos formulaban la advertencia de que el tema de laética y el desarrollo no puede despertar mucho interés. El elevado número deasistentes a esta reunión del día de hoy demuestra lo contrario. Además, meconsta que foros similares realizados en otros países latinoamericanos han atraí-do a millares de participantes. El realizado en Chile, hace apenas un mes, porejemplo, reunió a más de 5 mil personas, muchas de ellas jóvenes, de todaspartes de América Latina. Es un buen augurio para el futuro. Bernardo Kliksberg,el diestro y entusiasta coordinador general de la iniciativa y coorganizador deesta conferencia, acaba de decirme que el sitio virtual de la iniciativa en Internetcuenta con más de 100 mil usuarios activos, la mayor parte de ellos en América
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
16 LA AG ENDA ÉTICA PENDIENTE DE AMÉRICA LATINA
Latina. Se me ha dicho, asimismo, que ese elevado número de usuarios repre-sentan una amplia gama de categorías sociales: autoridades políticas, académi-cos y estudiantes, activistas, personas vinculadas con instituciones religiosas,empresarios, sindicalistas. Finalmente, en lo que constituye quizá su atributomás notable, la iniciativa ya ha suscitado, en el propio BID y en algunos paíseslatinoamericanos, iniciativas y reformas de políticas, lo que constituye un cuan-tioso retorno por una inversión inicial de muy modestas proporciones.
¿Qué sucede? ¿A qué se debe que esta iniciativa haya despertado tan ampliointerés? Suele decirse que el mundo actual tiene sed de valores éticos, y es precisoconocer el porqué. Desearía examinar tres importantes respuestas a ese respecto.
¿A QUÉ OBEDECE LA DEMANDA DE ÉTICA?
La primera respuesta es que las tendencias del desarrollo reflejan persistentesinjusticias a escala mundial y local.
Aproximadamente el 23% de la población del mundo sigue viviendo en laextrema pobreza, con menos de un dólar por día; el 20% más rico de la pobla-ción mundial obtiene el 83% del ingreso del mundo, y en los años noventa ladesigualdad en la distribución del ingreso entre los diferentes países se hizocada vez más pronunciada. Al mismo tiempo, los pobres corren mayor riesgoque las demás personas de padecer crisis, enfermedades y violencia. Por ejem-plo, el 95% de las personas con VIH/SIDA viven en países en desarrollo. Sólo el10% del total de los recursos mundiales dedicados a investigaciones médicas ysanitarias se destina a aliviar el 90% de la carga mundial de enfermedades.Pocas dudas caben de que los pobres, la mayor parte de los cuales son mujeres,figuran entre las principales víctimas de las recientes crisis económicas experi-mentadas por América Latina y otras regiones, y de que son mayoría entre lasvíctimas de los desastres naturales. Naturalmente, la reacción frente a esos he-chos no puede limitarse a describirlos como un fenómeno ineluctable. Se tratade graves injusticias cuya eliminación debe convertirse en un objetivo básico dela política pública a nivel nacional e internacional. Se trata de desafíos que espreciso superar y que pueden superarse si se cuenta con determinación y capaci-dad políticas suficientes.
La segunda respuesta es que las viejas soluciones basadas en conocimientoscientíficos y modelos aparentemente gratuitos no han suscitado una soluciónduradera a apremiantes problemas, lo que quizá se hace sentir con especial in-tensidad en América Latina. Actualmente se admite, en amplias esferas, que el
experimento neoliberal realizado en América Latina no ha tenido más que un
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
ÉTICA, VALORES HUMANOS Y DESARROLLO... 17
éxito parcial: no ha permitido dar respuesta al desafío más elemental que tieneante sí cualquier gobierno: lograr mejores condiciones de vida para toda la po-blación del país. Aunque en los últimos quince años se ha registrado en Améri-ca Latina cierto crecimiento económico, ello no ha dado lugar aún a mejorescondiciones de vida para la mayor parte de la población de la región. Pese a queel 70% de los países de esta última son países de ingreso medio, alrededor de untercio de la población vive en la pobreza, y los niveles de pobreza no se estánreduciendo. Por lo tanto, es necesario centrar la atención en valores distintosdel crecimiento económico, que lo complementen. Se trata de un reto quetanto Brasil como el BID han tomado en serio.
La tercera respuesta es que en la actualidad admitimos que no basta contarcon instituciones y normas jurídicas nacionales e internacionales bien concebi-das y eficientes, si es que hemos de combatir la pobreza y lograr un desarrollosostenible. No podemos ni queremos regularlo todo. Tanto las personas comolos agentes económicos son responsables de su propio comportamiento y de surelación con la comunidad. Libertad entraña responsabilidad. El enfoque clási-co, que hace hincapié en la sanción de leyes y reglamentos, debe ser comple-mentado con medidas voluntarias y con una más viva conciencia ética, aunadasa nuevas modalidades de colaboración y formación de asociaciones entre elgobierno, el sector privado y la sociedad civil.
¿Cómo podemos entonces movilizar a los diversos protagonistas para quehagan frente a los nuevos desafíos? A mi juicio, una conferencia como éstapuede constituir un instrumento muy útil a esos efectos, en la medida en quesea seguida por otros tipos de medidas.
MOTIVACIÓN DE LOS DIVERSOS PROTAGONISTAS
A lo largo de estos dos días ustedes analizarán la responsabilidad ética del go-bierno, de la sociedad civil y de las empresas.
En primer lugar, los gobiernos deben cumplir un papel decisivo en la labortendiente a hacer frente a la injusticia y a la exclusión. Sólo puede enfrentarse lapobreza a escala mundial modificando las estructuras internacionales de la deu-da, el comercio y la inversión, a través del suministro de asistencia para el desa-rrollo y la reforma de la política pública nacional. Todas las medidas debenaplicarse simultáneamente. Los países ricos deben dispensar más y mejor asis-tencia. Los países en desarrollo deben mejorar sus programas y la gobernanza.Un desafío especial, para los países de América Latina, es el referente a la brechaentre ricos y pobres que existe en la mayoría de ellos. Es preciso enfrentar ese
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
18 LA AGENDA ÉTICA PENDIENTE DE AMÉRICA LATINA
problema. En este continente no puede erradicarse la pobreza desde fuera. Elcrecimiento económico y el "efecto de filtración" no bastarán para sacar de lapobreza a los pobres de este continente. Son importantes las políticas. El éxitode nuestra lucha contra la pobreza y el hambre depende de que todos —en am-bos hemisferios- actuemos mejor.
Además, los gobiernos deben cumplir el papel que les corresponde comolegisladores y como promotores y defensores de derechos humanos básicos.Esta aseveración vale tanto para los derechos políticos y civiles como para losderechos económicos y sociales. Aunque es esencial que se adopten medidasvoluntarias, debemos recordar que en la mayoría de los países desarrollados,incluido mi propio país, las mejoras de las prácticas empresariales referentes a lagestión del medio ambiente, la gestión de los recursos humanos y los derechosde los trabajadores se lograron originalmente a través de la legislación. Estarealidad sigue presente en muchos lugares. En otros términos, el papel del go-bierno reviste fundamental importancia.
Una tercera función que debe cumplir el gobierno consiste en crear ámbitosde diálogo. En Noruega, el gobierno estableció en 1998 un foro consultivo paradebatir el tema de las medidas que deberían adoptar las empresas noruegas frentea los desafíos referentes a los derechos humanos en el exterior. En él participanrepresentantes del sector privado, la sociedad civil, los sindicatos, el sector públicoy las entidades académicas, y el foro inspiró ulteriormente el Pacto Mundial. Noobstante, para que el diálogo sea fructífero debe existir confianza mutua entre laspartes, lo que sólo puede lograrse cuando el sector público y las empresas privadasestán resueltos a actuar en forma transparente. Además, el diálogo debe ser segui-do por la acción. Sólo puede crearse confianza si las personas creen que sus opi-niones son escuchadas y tenidas en cuenta.
En cuarto lugar, el gobierno debe ser un modelo de conducta en cuantoa adecuada gestión de los recursos humanos y adopción de políticas am-bientales bien concebidas, y debe poseer antecedentes satisfactorios en cuantoa lucha contra la corrupción y el fraude e inversiones éticas. En especial,debe dar buenos ejemplos en materia de transparencia. En la esfera de lasinversiones, mi gobierno ha encargado la realización de un informe sobre lamanera de hacer gravitar las consideraciones éticas en la gestión del FondoNoruego del Petróleo.
Finalmente, el gobierno debe asumir seriamente su amplia responsabilidadsocial, y hacer participar a otros protagonistas en sus programas de fomento deun desarrollo sostenible y equitativo. El programa brasileño Hambre Cero, deerradicación de la pobreza, es un ejemplo elocuente de los mecanismos a travésde los cuales un gobierno puede hacer participar al sector privado y a otros
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
ÉTICA, VALORES HUMANOS Y DESARROLLO... 19
protagonistas, como los pueblos indígenas y otros grupos vulnerables, en losesfuerzos tendientes a alcanzar objetivos comunes. El sector privado deberíaaprovechar ávidamente esas posibilidades de contribuir al objetivo común. Otrosgobiernos deberían emular el magnífico ejemplo del gobierno brasileño.
La idea de que las empresas tienen una responsabilidad que no se limita aobtener ganancias, suministrar empleo y pagar tributos, fue establecida por lacomunidad internacional en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre elMedio Ambiente y el Desarrollo celebrada en Río de Janeiro en 1992. Diezaños más tarde fue reafirmada en la Conferencia sobre la Financiación para elDesarrollo, en Monterrey, México, y una vez más en Johannesburgo en esemismo año. El concepto de responsabilidad social de las empresas gana terrenoen todas partes del mundo. En la lista de la UNCTAD sobre las cien mayoreseconomías del mundo figuran 71 países y 29 compañías. El poder seguirá des-plazándose de las oficinas públicas a las salas de los directorios de las compañías
privadas, con el consiguiente incremento de la importancia y pertinencia de laresponsabilidad social de las empresas, muchas de las cuales ejercen gran in-fluencia en la sociedad y sobre las autoridades locales y nacionales, en especialcuando las estructuras estatales son débiles. Esa influencia debe ser acompaña-da por una responsabilidad de idénticas proporciones.
En todo el mundo se ha puesto en marcha una serie de iniciativas tendientesa hacer que las empresas asuman su responsabilidad cívica velando por sus em-pleados, por la comunidad y por el medio ambiente. Ustedes los brasileños hancumplido un papel de vanguardia en la promoción de una comunidad empre-sarial socialmente responsable, al establecer el Novo Mercado, una bolsa devalores reservada exclusivamente a las empresas cuya gobernanza institucionales sumamente satisfactoria, así como versiones locales del Pacto Mundial.
No obstante, aunque la idea de la responsabilidad social de las empresas estáganando terreno, aún se está muy lejos de lograr el respaldo de la mayor partede las empresas del mundo. La Iniciativa del Pacto Mundial de las NacionesUnidas tiene 600 compañías miembros. El debate sobre la responsabilidad so-cial de las empresas se centra principalmente en las grandes sociedades multina-cionales, pero es importante incluir a las empresas de pequeña y mediana esca-la, que en definitiva son mayoría entre las compañías del mundo.
Para que la responsabilidad social de las empresas suscite un efecto duraderoen aras de un desarrollo sostenible tenemos que lograr que más empresas seidentifiquen con este objetivo. Hacer participar a las empresas en la labor enca-minada a un desarrollo sostenible no es solamente un tema de interés de lascompañías, sino que compromete la responsabilidad de los gobiernos, de la
sociedad civil y de los sindicatos de trabajadores.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
20 LA AGENDA ÉTICA PENDIENTE DE AMÉRICA LATINA
La sociedad civil tiene un importante papel que cumplir. Pocas dudas cabende que sin su persistente crítica y presión la idea de la responsabilidad social delas empresas no gozaría de una aceptación tan amplia como la que actualmentese le dispensa. No obstante, también es evidente que la responsabilidad de lasociedad civil no se limita a la formulación de críticas. La sociedad civil debecontribuir, además, a encontrar soluciones a través de un diálogo que fomentela confianza entre las partes y promueva la consecución de un conjunto deobjetivos encaminado a abordar desafios sociales fundamentales. Necesitamosuna sociedad civil responsable en la misma medida en que necesitamos empre-sas responsables.
Una de las más importantes funciones de la sociedad civil consiste en con-tribuir a la creación de valores comunes y confianza entre los pueblos. A esterespecto, la Iglesia se encuentra en una posición especialmente sólida, puesninguna otra institución posee tanta capacidad como ella para unir a las per-sonas en torno a un conjunto de valores comunes. En varios países latinoa-mericanos la Iglesia Católica es, a la vez, uno de los más importantes portavo-ces de los pobres y una institución que goza de la confianza de personas per-tenecientes a todos los niveles sociales. El debate sobre el desarrollo deberíacentrarse en los valores cristianos del amor, el respeto y la solidaridad. Debe-ríamos aprovechar el ejemplo de la Iglesia y promover la inclusión social, enlugar de la exclusión. Debemos procurar un diálogo con todos los protago-nistas sociales y hacer frente a la injusticia.
EL NUEVO CONJUNTO DE OBJETIVOS
El gobierno noruego ve con satisfacción la renovada importancia que la socie-dad civil y el sector privado dan a la ética, a los valores humanos y al papel de losesfuerzos voluntarios. No obstante, al tratar de alcanzar juntos este objetivodebemos evitar dos posibles inconvenientes.
Primero, nunca debemos dejar que el debate referente a la ética y a la res-ponsabilidad social gire en torno al concepto de beneficencia. La responsabili-dad social implica respeto por el derecho de las personas a vivir dignamente;está vinculada con los derechos humanos, las normas laborales y la salvaguardiadel medio ambiente. Como señaló el Ministro Extraordinario de SeguridadAlimentaria y Programa Hambre Cero de su país, José Graziano, el modelo dela filantropía, de la beneficencia, es inadecuado, pues conduce invariablementea la exclusión social. Tenemos que hallar mecanismos de lucha contra la pobre-za que además promuevan la inclusión social.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
ÉTICA, VALORES HUMANOS Y DESARROLLO... 21
Segundo, no basta movilizar a las empresas y a los gobiernos para aliviar elinfortunio de las personas vulnerables. Jamás debemos olvidar que todas nues-tras instituciones, las estructuras económicas que decidimos respaldar, y la pro-pia globalización, llevan en su seno, implícitamente, ciertos valores. El logro deun mejor futuro no sólo depende de que las empresas, la sociedad civil y losgobiernos asuman seriamente su propia responsabilidad social, sino también dela realización de esfuerzos concertados encaminados a hacer de los valores éti-cos la médula de nuestras instituciones y modalidades de interacción mundia-les. Debemos reconocer el hecho de que la globalización misma no es neutra encuanto a valores.
Tengo la convicción de que debemos dotarnos de mayor capacidad a nivelinternacional para realizar y mantener un diálogo mundial significativo sobre ladimensión ética de la elaboración de políticas. Necesitamos un escenario enque podamos realizar un debate de ideas serio, que contribuya a crear otrosescenarios de negociación y adopción de decisiones de alcance mundial. Dosiniciativas en curso, muy diferentes entre sí, son, a mi juicio, sumamentepromisorias a ese respecto.
La primera es la que ha congregado a todos los aquí presentes: la Iniciativade Ética y Desarrollo. Ello reviste especial interés porque demuestra que a am-plios sectores de toda América Latina les preocupa profundamente la relaciónentre ética y política pública. A este respecto es necesario aprender algunas en-señanzas importantes cuya aplicación no se limita a este gran continente. Con-fío en que esta iniciativa suscite claras medidas de política pública en ámbitosdecisivos de la labor tendiente a erradicar la pobreza.
La otra iniciativa es la referente a la Comisión Mundial sobre la DimensiónSocial de la Globalización, encabezada por los Presidentes de Finlandia y Tanzaniay de la que forman parte la Sra. Ruth Cardoso, ex Primera Dama del Brasil; elPremio Nobel Joseph Stiglitz, y el influyente economista peruano Dr. Hernandode Soto. La Comisión se encarga de abordar la cuestión de hacer de la globali-zación un proceso más inclusivo.
La Comisión ha tomado como punto de partida los convenios y principiosbásicos de la O1T sobre normas laborales y derechos sociales en una economíaglobalizada. Espero que logre formular ideas y recomendaciones claras, realistasy persuasivas sobre la manera como la globalización pueda convertirse en un
proceso más justo e inclusivo.En muchos aspectos, la OIT se encuentra en condiciones singularmente apro-
piadas para promover esta importante labor y colaborar en la etapa de segui-miento. Es el único organismo de las Naciones Unidas que desde su creación seha basado en una estructura tripartita, integrada por los gobiernos, el sector de
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
22 LA AGENDA ÉTICA PENDIENTE DE AMÉRICA LATINA
las empresas y los sindicatos de trabajadores, y suscita singulares beneficios, quedeberíamos aprender a utilizar más eficazmente en la esfera de la política públi-ca internacional. Reforzando los lazos entre la OIT, los demás organismos de lasNaciones Unidas y los bancos multilaterales de desarrollo encontraremos me-canismos más eficaces para crear hábitos de consulta con una amplia gama deentidades en el proceso de adopción de decisiones.
Si ahora examinamos en forma paralela esas dos iniciativas —la ComisiónMundial y la Iniciativa de Ética en el Desarrollo—, podría ser útil organizar undiálogo sobre temas precisos entre representantes de ambas para analizar meca-nismos que les permitan aprovechar sus perspectivas y experiencia respectivas.El objetivo supremo debería consistir en crear impulso para que el avance no sedetenga una vez que llegue a su fin la labor de la Comisión o se agote el finan-ciamiento proporcionado por donantes a la Iniciativa de Ética del BID.
Es importante que las iniciativas referentes a la dimensión social no se encie-rren en sí mismas, sino que se relacionen con los procesos de política pública "dela vida real", vitales para nuestras sociedades y para nuestra población. Considere-mos, por ejemplo, las negociaciones referentes a un Área de Libre Comercio delas Américas, o las que se realizan en la OMC, que afectarán a la vida de más de milmillones de personas. Es importante debatir y analizar continuamente los valoresbásicos implícitos en esos procesos. Uno de los grandes desafíos éticos con los quese ven confrontados los gobiernos en nuestra época consiste en crear un vínculoentre las preocupaciones de la población y los procesos mundiales y regionales.
La pobreza y la injusticia que vemos en todo el mundo difieren pronuncia-damente de nuestras concepciones políticas y de los valores éticos básicos conlos que estamos identificados. ¡Es preciso actuar en la esfera política!
En materia de política interna, cada gobierno debe dar prioridad a la justiciasocial: ¡a la lucha contra la pobreza y el hambre; a la promoción del desarrollo!¡Los países en desarrollo deben mejorar sus políticas y sus gobiernos!
En la esfera de la política internacional, los países ricos deben:
dar acceso más expedito a sus mercados;incrementar las inversiones en los países en desarrollo;acelerar el proceso de reducción de la deuda;mejorar e incrementar la asistencia para el desarrollo.
Mi país, Noruega, realizará una activa contribución. ¡Nos hemos comprometi-
do a hacer más y mejor! Estamos deseosos de colaborar en forma más estrechacon el Brasil en esta tarea. ¡Concertar alianzas para avanzar es la vía que condu-ce a resultados prácticos!
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
ÉTICA, VALORES HUMANOS Y DESARROLLO... 23
Espero que esta conferencia de Belo Horizonte contribuya en forma tangi-ble a crear un horizonte más luminoso, una nueva y mejor aurora para lospobres, los excluidos, los vulnerables, aquí en el Brasil, en América Latina y entodo el mundo. Confío en que podamos realizar importantes avances haciendogravitar valores y principios éticos en la política pública y en el debate público.Debemos dejar de aceptar el credo establecido de que esas consideraciones "blan-das" son propias de las iglesias, y no de los parlamentos, las municipalidades olas instituciones internacionales. Todos debemos hacer lo más que podamospara cambiar esta realidad, ya que, para citar a un joven filósofo noruego, HenrikSyse, hijo de un ex Primer Ministro de Noruega: "Hay otros valores, además delos que se negocian en la bolsa de valores".
Damas y caballeros: gracias por haberme invitado a hacer uso de la palabraen la mañana de hoy. Tienen ante sí una gran tarea que realizar en estos dosdías. ¡Confíen en que su aporte puede ser decisivo! ¡Atrévanse a ser visionarios!
Atrévanse a dar a conocer con franqueza sus pensamientos e ideas referentes alos problemas de sus comunidades, de sus estados o provincias, de sus países,del continente al que pertenecen, o del mundo en general.
Les deseo una conferencia exitosa y productiva. Seguiré de cerca el desarro-llo de la Iniciativa de Ética y Desarrollo en los próximos meses y años. Graciaspor su atención.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
Página en blanco a propósito
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
Prólogo. La construcción de una visión integrada del desarrollo
Ricardo L. Santiago*
El BID, desde su creación, hace ya 45 años, ha estado siempre buscando la mejorforma de responder a las necesidades y demandas de los países y de sus gobier-
nos, que son los dueños del Banco. En esta búsqueda para hallar la mejor res-puesta, la institución ha ido ajustándose al cambio de las realidades e incorpo-
rando a la misión institucional dimensiones que hace algunas décadas no eran
tomadas en cuenta como parte del desarrollo económico y social, que es el
objetivo esencial del Banco. Hoy encontramos que es necesario poner en la
base de nuestro trabajo los valores que contribuirán a que el desarrollo sea sos-
tenible e incluyente, y que necesitamos aportar enfoques más amplios a algunos
de los problemas que debemos atender.
Uno de los propósitos de este libro es poner a disposición del lector algunasreflexiones que reflejan las preocupaciones de académicos, dirigentes políticos y
sociales, especialistas del BID y otras instituciones multilaterales acerca de las
dimensiones éticas en la tarea de propender al desarrollo. Tales preocupacionesse toman en cuenta en las diversas actividades de la Institución y muy especial-mente en muchas de nuestras operaciones en los países. Al mismo tiempo, que-
remos también acompañar el esfuerzo que nuestros países están haciendo hoy
para enriquecer las instituciones democráticas, con instrumentos que fortale-
cen el Estado y la participación ciudadana. Esta tarea está llevando a redescu-brir la ética y a reencontrar su valor como recurso para mejorar las gestiones delos gobiernos, atender los problemas de crecimiento, reducción de la pobreza y
exclusión social, y mejor la distribución.Este libro sirve también para compartir con sus lectores algunas de las im-
portantes experiencias que se han llevado a cabo en años recientes a través de
reuniones internacionales, seminarios y talleres de trabajo sobre el tema de Eti-
ca y Capital Social en el Desarrollo. En todo el continente americano, y en
particular en los países de la Región 1 del Banco (Argentina, Bolivia, Brasil,
Chile, Paraguay y Uruguay), estos encuentros han servido para advertir la enor-
" Gerente, Departamento Regional de Operaciones 1 del BID.
25
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
26 LA AGENDA ÉTICA PENDIENTE DE AMÉRICA LATINA
me ansiedad del público acerca de la discusión de estos temas. Las varias re-uniones que se han llevado a cabo contaron con la asistencia de varios miles depersonas, incluidos estudiantes, profesionales, dirigentes sociales, políticos yreligiosos, periodistas, y simples ciudadanos que han recibido la iniciativa delBID con interés y hasta con pasión. Tal como ha dicho el Presidente EnriqueIglesias, en América Latina y el Caribe existe una "sed de ética". Sucesivascircunstancias y eventos políticos de muchos de nuestros países han permitidoadvertir que la construcción de instituciones democráticas requiere de dirigen-tes e individuos comprometidos con valores éticos. De otra manera, puedencontinuar sucediéndose frustraciones que podrían llegar aun a poner en peligrola continuidad democrática y representativa de nuestros gobiernos.
Finalmente, esta publicación podrá servir para instalar en el debate públicosobre políticas de desarrollo muchos de los temas que plantean los autores delas diversas contribuciones. La mayor parte de nuestras preocupaciones en lapráctica diaria del Banco tiene como objetivo mejorar la efectividad en el desa-rrollo de nuestras acciones. Los valores éticos, incluidos temas como la solida-ridad, la honestidad o la equidad, son aspectos centrales en tal sentido. Quisié-ramos que el libro sirva para hacer comprender mejor las dimensiones y valoresque estamos tratando de incorporar a nuestro trabajo. También pensamos quelos temas aquí planteados serán una contribución importante al pensamiento yal trabajo de los dirigentes públicos de América Latina que están formulandopolíticas, reformando sistemas de gestión pública o de justicia, educando a nues-tros jóvenes, o actuando como ciudadanos en el ejercicio de sus derechos departicipar, de ser escuchados y de ser atendidos en sus demandas por un desa-rrollo pleno e incluyente.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
Introducción. ¿Por qué la ética?
Bernardo Kliksberg*
Una pregunta recorre la América Latina en esperanzador proceso de democra-tización, y suena con fuerza creciente en manos de una ciudadanía cada vez másparticipativa; ¿cuáles son las causas de que un continente con tantas riquezaspotenciales, y con realizaciones tan significativas, tenga los altísimos niveles deexclusión social que lo caracterizan? Consultados en encuestas de opinión loslatinoamericanos resienten fuertemente los niveles de pobreza y desocupación,y la falta de acceso a bienes públicos básicos de amplios sectores: nueve de cadadiez cuestionan severamente los altos niveles de inequidad que traban el pro-greso de la región. Sostienen que creen firmemente en el sistema democrático,pero que quieren una democracia de mayor calidad, que dé respuestas a temastan prioritarios.
La preocupación de la ciudadanía está fundada en hechos reales. El 44% dela población de la región está por debajo de la línea de la pobreza, y casi la mitadde esa cifra en indigencia. Se estima que hay 58 millones de jóvenes pobres, 21millones de ellos en pobreza extrema. Pese a los notables avances, hay un 50%de deserción en la escuela primaria, lo que determina un índice de escolaridadpara toda la región que escasamente supera los 6 años de edad. Ello tiene seve-ras consecuencias, ya que se estima que una persona con menos de 11 años deescolaridad difícilmente pueda aspirar a salir de la pobreza. La tasa de desem-pleo de los jóvenes duplica dos veces y media la elevada tasa de desempleogeneral. Asimismo, a pesar de los significativos avances en salud, 71 de cada milniños mueren antes de cumplir 5 años de edad, frente a cuatro en los paísesnórdicos. En un continente pleno en capacidades de producción de alimentos,el hambre sigue siendo un tema de gran relevancia. Padecen hambre el 27% delos niños en Bolivia, el 26% en Ecuador, el 25% en Perú, y aun en un paíscomo la Argentina, quinta potencia alimentaria del planeta, a fines de 2002, el20% de los niños del Gran Buenos Aires estaba desnutrido.
* Coordinador General de la Iniciativa Interamericana de Capital Social, Ética y Desarrollo(BID-Noruega).
27
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
28 LA AGENDA ÉTICA PENDIENTE DE AMÉRICA LATINA
La situación de las minorías es aún más aflígeme que los promedios. Un30% de la población de la región es de origen afroamericano. De ella, un 92%vive en la pobreza y un 35% es analfabeta. Diene (enviado especial del Secreta-rio General de las Naciones Unidas, 2004) señala que "en América Latina y elCaribe hay un mapa de pobreza, marginalidad e invisibilidad de comunidadesafrodescendientes discriminadas". Igual de difícil es la situación de los pueblosindígenas. Se estima que viven en la región 40 millones de indígenas, y la cifrade pobreza no es menor al 80%. Según los datos de Unicef (2004), en México,80% de los indígenas son pobres frente a 18% de no indígenas. En Panamá,95% son pobres frente a 37% de no indígenas. Las mismas inequidades se danen otros países. La pobreza tiene fuerte impacto en la mortalidad infantil indí-gena. En tres de los países con mayor presencia indígena—Solivia, Guatemala yPerú— alcanza cifras elevadas: 99 de cada 1.000 niños no alcanzan los 5 años deedad en Bolivia, 79 en Guatemala y 68 en Perú (Banco Mundial, 2004). Elsesgo étnico es también muy intenso en educación. En Guatemala, los niñosindígenas tienen una tasa de repetición del 90%. En Bolivia, un niño de lenguaindígena tiene el doble de posibilidades de repetir que uno de habla hispana.
El contraste entre posibilidades de la región y sus realidades de exclusión socialtiene, según un amplio número de estudios recientes, una de sus causas centralesen las disparidades que la han convertido en el continente más desigual del orbe.Según datos del Banco Mundial (2004), el 10% de más ingresos tiene el 48% dela renta nacional, y el 10% más pobre el 1,6%. Destaca que estas enormes dispa-ridades "minan el proceso de desarrollo en sí". Un exhaustivo estudio de CEPAL,IPEA y PNUD (2003) sobre los impactos regresivos de la desigualdad en la regiónconcluye: "Los resultados de los esfuerzos por reducir la pobreza realizados últi-mamente en América Latina y el Caribe han sido desalentadores en gran medidaporque no ha sido posible controlar los elevados niveles de desigualdad".
Una ciudadanía cada vez más activa está reclamando una discusión másactiva y profunda sobre las causas de esta "pobreza en medio de la riqueza po-tencial" y sobre las posibles soluciones. Y ha ubicado en el centro de esa discu-sión a la ética.
Ya en 1989 la Asamblea General de las Naciones Unidas había aprobadouna declaración que establecía el derecho de los seres humanos al desarrollo.Hoy, vastos sectores de América Latina reclaman ese derecho, y lo consideranante todo una cuestión ética. Como lo ha señalado repetidamente el Presidentedel BID, Enrique Iglesias, "los niveles de pobreza y desigualdad de América La-tina son éticamente intolerables".
En el proceso de avances democráticos continuos que está experimentandoel continente, sociedades civiles cada vez más articuladas han posicionado en la
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
INTRODUCCIÓN. ¿POR QUÉ LA ÉTICA? 29
agenda pública grandes temas éticos, entre ellos la preocupación por el impactode la pobreza sobre la familia, la difícil situación de la infancia, la consideración dela salud y la educación como inversiones prioritarias, la apertura de oportuni-dades para los jóvenes, la protección de las edades mayores, la situación de lasminorías indígenas y afroamericanas, la discriminación de género, la protec-ción de la mujer.
La opinión pública reclama unánimemente terminar con todas las formasde corrupción y avanzar hacia la plena transparencia, pero su agenda ética vacada vez más lejos. A ese tema básico, se suman todos los antes mencionados, ymuchos otros del mismo tipo. En el imaginario colectivo crece la visión de queuna sociedad que sea capaz de poner en primer lugar las prioridades éticas,fortificará sus posibilidades de construir una economía pujante, estable, diná-mica y sostenible. Se percibe que valores como la equidad, y el desarrollo delcapital humano y el capital social son bases firmes para que esta economía seafactible.
Esta obra aparece en el marco de este nuevo debate que denuncia las gravescontradicciones éticas presentes, y que al mismo tiempo demanda a todos losactores sociales —gobiernos, empresas, sociedad civil, sindicatos, universidadesy otros- elevar sus estándares de exigencia ética y asumir compromisos concre-tos de responsabilidad social.
La Iniciativa Interamericana de Capital Social, Ética y Desarrollo creada porel BID y el Gobierno de Noruega, por inspiración de Enrique Iglesias y el PrimerMinistro Noruego Kjell Magne Bondevik, y la Región 1 del BID que conducenRicardo Santiago (Gerente) y Luisa Rains (Subgerente), a través de su Divisiónde Estado y Sociedad Civil dirigida por Orlando Reos, organizaron en formaconjunta con Gobiernos e instituciones de la región, diversos encuentros sobrecuestiones claves de la agenda ética pendiente donde se generaron los trabajosaquí presentados. Realizados en diversas ciudades de la región, entre ellas San-tiago de Chile, Buenos Aires, La Paz, Asunción, Belo Horizonte y Montevideo,los encuentros atrajeron la participación de miles de representantes de organi-zaciones públicas, empresas privadas, ONG, iglesias, sindicatos, universidades yotros sectores.
Los trabajos han sido agrupados en tres grandes áreas. A las introduccionesdel Presidente del BID Enrique Iglesias, del Primer Ministro Noruego Kjell MagneBondevik, de Ricardo Santiago —Gerente de la Región 1— y del compilador,sigue una primera parte con reflexiones de fondo sobre las interrelaciones entreÉtica y Economía en el mundo contemporáneo, un tema crucial limitadamenteabordado. Allí se presentan aportes del Premio Nobel de Economía AmartyaSen; del catedrático de la Universidad de Oslo, Sturla Stalsett; y del Padre Fer-
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
30 LA AGENDA ÉTICA PENDIENTE DE AMÉRICA LATINA
nando Montes, Rector de la Universidad Católica Padre Hurtado de Chile, queenfocan diversos ángulos de la gran agenda a desarrollar en materia de vínculosentre la ética y los modelos económicos.
La segunda parte está dedicada a algunos de los principales dilemas éticosque enfrenta América Latina y recorre diversas dimensiones de estos últimos. Elcompilador analiza el impacto de la pobreza sobre la familia; José AntonioOcampo, ex Secretario General de la CEPAL y actual Subsecretario General paraAsuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas, examina las interaccio-nes entre economía y democracia en la región. Rebeca Grynspan, exVicepresidenta de Costa Rica y Directora de la CEPAL en México, indaga sobrela desigualdad en las oportunidades en el continente; Mirta Roses, DirectoraGeneral de la Organización Panamericana de la Salud, pone en foco las des-igualdades de género en el campo de la salud. Daniel Filmus, Ministro de Edu-cación de la Argentina, analiza los desafíos en educación; Joan Prats I Cátala,Director del Instituto de Gobernabilidad de Cataluña, reflexiona sobre la éticay la política, y el actual Presidente de Solivia, Carlos Mesa, realiza anotacionessobre la lucha contra la corrupción.
La última parte de la obra tiene una finalidad directamente aplicada. Procuramostrar algunas experiencias donde se está procurando responder a la demandaética, a través del desarrollo de políticas y proyectos innovadores, que están obte-niendo significativos resultados. Las "prácticas ejemplares" que se incluyen cu-bren una amplia gama. Los primeros trabajos tienen que ver con la responsabili-dad ética de las políticas públicas. Alicia Kirchner, Ministro de Desarrollo Socialde la Argentina, donde se está desenvolviendo una vigorosa política social orien-tada por fuertes bases éticas, plantea elementos centrales de esta última; CézarBusatto, Presidente de la Comisión de Responsabilidad Social de las PolíticasPúblicas de la Asamblea Legislativa del Estado de Rio Grande do Sul del Brasil,explica un pionero proyecto legislativo de responsabilidad social de las políticaspúblicas. Varias experiencias de participación de la ciudadanía ligadas a las exi-gencias éticas de la sociedad son presentadas por Carmelo Ángulo, ex Represen-tante del PNUD en la Argentina y actual Embajador de España en ese país, y laparticipación de los ciudadanos en la lucha contra la corrupción es examinadapor Orlando Reos, jefe de la División de Estado y Sociedad Civil de la Región 1del BID. Asimismo, se incluyen algunas de las bases conceptuales del mundial-mente reconocido presupuesto participativo de Porto Alegre en el Brasil, formu-ladas por uno de sus creadores Tarso Genro, ex Alcalde de Porto Alegre y actualMinistro de Educación de dicho país.
¿Qué pasa cuando se desarrolla sistemáticamente el capital social de las co-munidades pobres? Michel Azcueta, ex Alcalde de Villa el Salvador del Perú
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
INTRODUCCIÓN. ¿POR QUÉ LA ÉTICA? 31
—municipio reiteradamente premiado mundialmente por sus logros-, analizaenseñanzas de la experiencia útiles para la lucha contra la pobreza, y José Molinos,
Director del Instituto de Desarrollo del Paraguay, refiere los resultados obteni-dos en el Municipio de Carapeguá de ese país. Proyectos e ideas de alto énfasis
ético son presentados en trabajos sobre las relaciones entre voluntariado y dos
sectores fundamentales: los jóvenes y las mujeres. Martín Hopenhayn, experto
de la CEPAL, explica la importancia del trabajo voluntario para los valores de losjóvenes actuales; y Gloria Bonder, Directora del Programa Regional de Forma-
ción en Género y Políticas Públicas, incursiona sobre la relación entre mujeresy voluntariado. Finalmente, se incluye un trabajo sobre cómo llevar la enseñan-
za de la ética a la Universidad, producto de Francois Vallaeys, catedrático de laUniversidad Católica del Perú que ha desarrollado amplios proyectos en este
terreno.En su conjunto la obra intenta contribuir a enriquecer una discusión que
amplios sectores de la ciudadanía latinoamericana exigen a diario: el debateético postergado. La ciudadanía intuye que de él pueden derivar propuestasmuy concretas para dar respuesta efectiva al gran interrogante de por qué tantaexclusión social en una tierra de tan inmensas posibilidades.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Banco Mundial (2004), Desigualdad en América Latina y el Caribe. ¿Ruptura con lahistoria?, Washington DC, Banco Mundial.
CEPAL, IPEA, PNUD (2003), Meetingthe millennium poverty reduction targets in Latín Americaand the Caribbean, Santiago de Chile.
Diene, Doudu (2004), Enviado especial del Secretario General de las Naciones Unidaspara los derechos humanos. Disertación en "Jornadas de sensibilización sobre laesclavitud y su impacto social en la sociedad actual", Panamá.
Unicef (2004), Igualdad con dignidad: hacia nuevas formas de actuación con la niñezindígena en América Latina.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
Página en blanco a propósito
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
PARTE I
ÉTICA Y ECONOMÍAEN EL MUNDO CONTEMPORÁNEO
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
Página en blanco a propósito
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
Reanalizando la relación entre ética y desarrollo
Amartya Sen*
I. Es maravilloso para nosotros reunimos en el Banco Interamericano de Desa-rrollo (BID) en el Día de la Ética y el Desarrollo. Centrarse en la importancia dela ética para el desarrollo es, de hecho, un movimiento innovador, sin preceden-tes en la historia de las organizaciones internacionales financieras. Es particu-larmente asertivo que estas acciones en el BID estén lideradas por el propio pre-sidente Enrique Iglesias, puesto que ya ha trabajado tanto en busca de unavisión amplia del desarrollo. El BID ha sido, bajo su orientación, un actor pione-ro en ensanchar el alcance del pensamiento y la práctica del desarrollo.
También es maravilloso que estemos juntos con el embajador noruego KnutVollebaek. Como líder político en Noruega, ha estado muy vinculado con asuntosrelacionados con el desarrollo durante largo tiempo; y el país que representa seencuentra en el primer lugar entre todos los países del mundo en cuanto a hacerlo máximo posible por ayudar en los esfuerzos mundiales de desarrollo.
Nuestro anfitrión en el BID, la Iniciativa Interamericana en Capital Social,Ética y Desarrollo, que está dirigida con notable energía y visión por mi amigoBernardo Kliksberg, ha tenido ya —en un corto período de tiempo— muchoéxito al colocar firmemente los asuntos éticos en la agenda del desarrollo. Lostrabajos de la Iniciativa son ampliamente discutidos y extensamente admira-dos; las reuniones regionales que organiza o promueve son tremendamente bienatendidas; y tengo entendido que el número de visitas a su página webha. empe-zado a competir con la página web de Jennifer López. Además, he oído perso-nalmente de un gran número de economistas y comentadores sociales de unagran variedad de países acerca de su profundo interés en el trabajo de la Inicia-tiva de Etica. De hecho, la Iniciativa ha llevado a muchas personas a pensarsobre la ética para el desarrollo, y a considerar caminos y medios para avanzaren el uso del pensamiento ético y el comportamiento normativo en la causa delprogreso económico, social y político. Además de su impacto en el análisis po-
* Premio Nobel de Economía.
35
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
36 ÉTICA Y ECONOMÍA EN EL MUNDO CONTEMPORÁNEO
lírico y las decisiones prácticas, iniciativas como ésta han hecho mucho, en añosrecientes, por ampliar el horizonte intelectual de economistas y otros científicossociales, algunos de los cuales tienden a presumir que el duro trabajo del desa-rrollo demanda solamente cuidado y prudencia, y no ideales, compromisos omoral.
II. Dados estos logros, y las promesas de logros futuros que uno puede ver másadelante, podemos preguntarnos: ¿por qué preocuparse? ¿Necesitamos discutirlos problemas y las dificultades de la ética para el desarrollo en encuentros comoéste, en lugar de simplemente aplaudir el éxito que ya ha sido conseguido? ¿Noes el Día de Ética y Desarrollo una ocasión de celebración, más que un día paratener arduas discusiones sobre "Reanalizando la relación entre ética y desarro-llo" (el título de mi conferencia)?
A pesar de los alcances evidentes, reanalizar es importante por, al menos,tres razones distintas. Primero, existe el caso del "escrutinio disciplinario", quecontiene todas las proposiciones serias para una reexaminación persistente. Elprogreso del conocimiento y la comprensión se pueden beneficiar en gran partede la revisión de asuntos complejos, más que de tomar los saberes ya estableci-dos como perfectos e inmejorables. La necesidad por continuar el escrutinio esun punto tan obvio que no me demoraré más en ello.
La segunda razón —podemos llamarla el caso del "escrutinio interdisciplina-rio"- se refiere a la dependencia de la ética para el desarrollo en la comprensióncientífica en otras disciplinas, tales como: la economía, la política, la sociología,la psicología o la jurisprudencia. Tenemos que ver cómo podemos tomar notade los nuevos resultados y refrescar la comprensión de los campos vecinos. Paradar simplemente un ejemplo (uno puede pensar en muchos otros), trabajosrecientes en teoría de juegos -tanto experimentales como analíticos- han traídoa la luz el rol y el alcance de la formación evolutiva de valores, y hay mucho pordecir en la investigación de las implicaciones de esos descubrimientos en el tipode trabajo que hace la Iniciativa de Etica. El mundo del conocimiento no per-manece estacionario, y existe un buen ejemplo para permanecer en alerta sobrelas implicaciones del nuevo y creciente conocimiento y la comprensión en lasdisciplinas en las cuales la ética del desarrollo está presente.
Una tercera razón -que debo llamar "aplicación y extensión"— hace referen-cia no tanto a conservar la formación intelectual a través del escrutinio discipli-nario e interdisciplinario, sino a ir por delante de lo que ha sido ya establecido,a proposiciones más profundas, tratando particularmente con usos, aplicacio-nes y extensiones. Es importante investigar las implicaciones —posiblementebastante complejas— de la comprensión básica de que la ética puede tener una
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
REANALIZANDO LA RELACIÓN ENTRE ÉTICA Y DESARROLLO 37
fuerte influencia en el comportamiento y la práctica (en operaciones de nego-cios, en la conducta familiar, en la utilidad social, en los movimientos políti-
cos). ¿Cómo puede ser utilizada esta aproximación general para hacer del mun-do un lugar mejor? Y, en particular, ¿cómo debemos pensar acerca de las insti-
tuciones sociales y su conveniencia a la luz de nuestro enfoque?
Las conexiones institucionales conllevan variedad de preocupaciones. Ni la
naturaleza de nuestros valores, ni sus impactos, pueden ser independientes delas instituciones que nos rodean. Por ejemplo, los valores socializadores de laspersonas pueden ser formados más fácilmente, y ser trasformados en políticas
de forma más plena, si el sistema es democrático y responde a las opiniones y
prioridades de los ciudadanos. En este sentido, la fuerza de la conexión valorativade la ética con el desarrollo depende de las instituciones, y existen significativos
elementos para probar esos enlaces de forma más profunda.Además, algunos de nuestros valores atañen a los méritos y "deméritos" de las
instituciones por sí mismas, en términos de su proceso de imparcialidad. El caso dela democracia, por ejemplo, depende no sólo de que la democracia pueda lograrloinstrumentalmente (por ejemplo, al prevenir desastres como la hambruna, reducirla corrupción, fomentar la contabilidad pública), sino también de la comprensión
de que la democracia por sí misma es un valor muy importante. Las dimensionesintrínseca e instrumental de instituciones como la democracia tienen que ser vistas
de manera conjunta. Más aún, mientras buscamos formas y medios de mejorar el
alcance de la democracia (como debemos), tenemos que asegurarnos de que esas
formas y medios no minen la razón fundacional por la cual la democracia es valo-rada: respetar la voz y las preocupaciones de las personas.
El enlace interno entre los distintos asuntos institucionales está bien desta-cado en la discusión sobre el papel del Estado en el libro de Bernardo Kliksberg,Towards an Intelligent State:
Es necesario desarrollar una nueva visión del Estado, un Estado que contribuyaa resolver problemas en los que la política pública pueda jugar un papel esencialy no pueda ser fácilmente sustituido; un Estado que tenga la capacidad de pen-samiento inteligente, de acción innovadora, de descentralización, de flexibili-dad, y que persiga hacer las cosas. Al mismo tiempo, este Estado debe estarrealmente codirigido por los ciudadanos; este Estado debe basarse en los ciuda-danos e integrarse con la sociedad civil para promover esfuerzos de desarrollo.
Kliksberg está dirigiendo la atención aquí a la necesidad de prestar una aten-
ción simultánea a: 1) el papel y la efectividad de la institución en cuestión, en
este caso el Estado (cómo hacerlo más funcional de forma eficiente, así como © B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
38 ÉTICA Y ECONOMÍA EN EL MUNDO CONTEMPORÁNEO
más inteligente), y 2) las formas institucionales deseables, en particular, la nece-sidad de que el Estado sea participativo y democrático (debe ser "codirigido",como Kliksberg indica, por los ciudadanos). Pueden implicar diferentes tiposde valores, pero tienen que ser dirigidas conjuntamente.
III. Pero ¿qué ocurre con el último asunto que Kliksberg señala: la necesidad de"basarse en la ciudadanía" y de "integrarse con la sociedad civil"? La importan-cia de la idea de ciudadanía y sus implicaciones de participación demandan unmayor análisis del que se encuentra en la literatura. Diría que existe una consi-derable necesidad de reanal izar en este punto. En el resto de mi breve charla,discutiré por qué un escrutinio de las demandas de la ciudadanía puede serparticularmente necesario en este momento. Para concretar, ilustraré mis pun-tos en términos de un problema específico de ética para el desarrollo, a saber, lasformas y los medios de lograr desarrollo sostenible -un asunto actual que estábajo considerable revisión ahora mismo—.
La necesidad de ampliar los instrumentos para el desarrollo sostenible esciertamente fuerte; la ética y una ciudadanía participativa son claramente im-portantes en esta ampliación. Pero la ética no sólo tiene una importancia ins-trumental —puede cambiar lo que valoramos-. Percibir a una persona comociudadano es tener una visión especial de la humanidad, y es así como deja deser percibida como una criatura egoísta; tenemos que ver y entender a las perso-nas como seres racionales, que piensan, valoran, deciden y actúan.
La idea del desarrollo sostenible fue perseguida en el poderoso y pionerotrabajo del Dr. Gro Brundtland (anteriormente Primer Ministro de Noruega y,más tarde, Director General de la Organización Mundial de la Salud, OMS) en1980. El trabajo de Brundtland definía el desarrollo sostenible como el reque-rimiento para encontrar "las necesidades del presente sin comprometer la habi-lidad de futuras generaciones para encontrar sus propias necesidades". El con-cepto de sostenibilidad de Brundtland ha sido redefinido más a fondo y elegan-temente extendido por Robert Solow (uno de los economistas líderes en elmundo contemporáneo), en una monografía llamada "Un paso casi prácticohacia la sostenibilidad", publicada hace poco más de una década. La formula-ción de Solow considera la sostenibilidad como el requerimiento de que la próxi-ma generación debe ser dejada con "aquello que sea necesario para lograr unnivel de vida, al menos, tan bueno como el nuestro, y para cuidar de la siguientegeneración de forma similar".
No hay duda de que el enfoque de Brundtland y Solow ha contribuidotremendamente a la ética del desarrollo, en general, y a la ética del medio am-biente, en particular. Pero ¿es completamente aceptable? Yo discutiré que no es
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
REANALIZANDO LA RELACIÓN ENTRE ÉTICA Y DESARROLLO 39
del todo adecuado si vemos a las personas como ciudadanos. ¿Por qué no? Elenfoque de Brundtland y Solow considera a las personas como pacientes cuyasnecesidades tienen que ser satisfechas y cuyos niveles de vida deben ser preser-vados, pero debemos ver a las personas también como agentes racionales cuyosjuicios, valores y libertades son importantes por sí mismos. No es lo mismotener niveles de vida sostenibles que sostener las libertades de las personas, loque ellos valoran y tienen razones para considerar importante. Nuestra razónpara valorar oportunidades particulares no siempre descansa, necesariamente,en la contribución de esas oportunidades a nuestros niveles de vida.
IV. Consideramos nuestro sentido de la responsabilidad en cuanto al futuro deotras especies no meramente porque la presencia de esas especies mejora nues-tros niveles de vida. Por ejemplo, una persona puede juzgar que debemos hacerlo que podamos por asegurar la preservación de algunas especies animales ame-nazadas, por ejemplo una especie rara de ave. No habría contradicción si esapersona dijera: "Nuestros niveles de vida no se verían afectados en gran medida—o por completo— por la presencia o la ausencia de ese pájaro, pero creo fuerte-mente que no debemos dejar que este pájaro se extinga, por razones que notienen mucho que ver con los niveles de vida".
Gautama Buda usó una analogía para hacer una distinción similar hace 125años. Señaló en Sutta Nipata que, ya que somos enormemente más poderososque las otras especies, tenemos una responsabilidad hacia esas otras especies,que enlaza con esta asimetría de poder. Buda continuó ilustrando ese punto através de una analogía con la responsabilidad de la madre hacia su hijo, noporque dio luz al niño (no nos referimos a esa conexión en esta discusión, haysitio para ella en otras partes), sino porque la madre puede hacer cosas parainfluir en la vida de su hijo, positiva o negativamente, que el niño por sí mismono puede hacer. La razón para cuidar de los hijos, en este razonamiento, no esnuestro nivel de vida (aunque eso también se verá afectado casi con certeza),pero debemos admitir la responsabilidad precisamente por nuestro poder. Po-demos tener muchas razones a favor de nuestros esfuerzos conservadores —notodos los cuales son esfuerzos en nuestras vidas y algunos de los cuales estimu-lan nuestro sentido de valores y de responsabilidad ética fiduciaria—.
V. Existe un asunto más profundo implicado en nuestro papel como ciudada-nos o como agentes, e implica el valor de la participación en sí misma. Lalibertad de participación se encuentra entre las oportunidades que tenemosrazones para valorar, y es central para la ciudadanía. Si las deliberacionesparticipativas fueran a obstaculizarse o debilitarse, entonces se estaría perdien-
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
40 ÉTICA Y ECONOMÍA EN EL MUNDO CONTEMPORÁNEO
do algo de valor. Por ejemplo, el reciente debilitamiento en las regulaciones yrequerimientos medioambientales de los Estados Unidos, que ha sucedido conpocas oportunidades para la discusión pública, no sólo amenaza el futuro (comoha sido ampliamente —y correctamente- señalado), sino que también mina lalibertad de participación de los ciudadanos estadounidense. Mientras esto pasa,cuando en 2001 el presidente George W. Bush abandonó abruptamente el acuer-do medioambiental al que se había llegado en Kyoto (el llamado "Protocolo deKyoto"), una encuesta de opinión de la CNN y del Time (publicada en Time, el 9de abril de 2001) indicaba que una extensa mayoría del público estadounidensetenía una visión diferente de la del presidente. Y apenas hubo una tentativaseria de tomar nota de la opinión pública al hacer política, o dirigir a los ciuda-danos hacía discusiones interactivas con los políticos.
En vez de mejorar y ampliar la discusión pública sobre el medioambiente,los Estados Unidos han retrocedido en este tema durante los últimos años. Paratomar otro ejemplo, el famoso asunto confidencial del vicepresidente Cheney,el "comité de la industria energética", que pretendía examinar las pautas de laindustria en los Estados Unidos, ha mostrado poco interés en la comunicaciónpública. De hecho, Cheney ha sido bastante reticente a revelar incluso cuálesfueron realmente los miembros de esa fuerza de trabajo. Éstos y otros casos dedistanciamiento de las decisiones de la deliberación pública ilustran la exten-sión del retroceso del gobierno en buscar la participación pública en temasmedioambientales de vital importancia. Los críticos temen, con razón, que todoesto pueda ser muy perjudicial para el futuro; pero a ello debemos añadir elreconocimiento de que la desaprobación de la oportunidad de una participa-ción informada es en sí misma una pérdida significativa de la libertad contem-poránea, y esta pérdida ya está ocurriendo en el presente. El mantenimiento dela participación está fallando.
VI. De esta forma, la ciudadanía tiene relevancia por varias razones diferentes.Puede ayudar a los individuos a comportarse de forma más responsable. Puedeproveer razones para un comportamiento "respetuoso del medioambiente" y,generalmente, más ético. Pero, yendo mucho más lejos, la idea de ciudadaníasaca a la luz la necesidad de considerar a las personas como agentes racionales,no meramente como seres cuyas necesidades tienen que ser satisfechas o cuyosniveles de vida deben ser preservados. Además, identifica la importancia de laparticipación pública, no simplemente por su efectividad social, sino tambiénpor el valor de ese proceso en sí mismo.
La relación entre ética y desarrollo implica diferentes tipos de valores y pre-ocupaciones. Al emprender el reanálisis que los organizadores del Día de Ética
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
REANALIZANDO LA RELACIÓN ENTRE ÉTICA Y DESARROLLO 41
y Desarrollo han solicitado, tenemos que ir más allá de los asuntos más obvios,hacia los más complejos, que hacen mayor justicia a los seres humanos comoagentes racionales y como ciudadanos interactivos. Tenemos que tomar notano sólo de la importancia de la efectividad, sino además del significado delpoder inherente y de la ciudadanía en sí mismos. Éstas no son preocupacionesinútiles.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
Página en blanco a propósito
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
Vulnerabilidad, dignidad y justicia:valores éticos fundamentales en un mundo globalizado
Sturla I. Stalsetf
I. INTRODUCCIÓN: DOS DIMENSIONES DE "LO ÉTICO"
Existe hoy un interés fuerte y renovado en cuestiones éticas. Los desafíos, dile-mas, deficiencias e injusticias del mundo globalizado nos rodean por todas par-tes. El programa "Ética y Desarrollo" del Banco Interamericano de Desarrolloes una muestra de tal interés, al mismo tiempo que lo promueve y profundiza.La respuesta a este programa ha sido impresionante, lo que muestra la necesi-dad y relevancia de poner el tema ético en relación con las grandes transforma-ciones latinoamericanas y globales.
Antes de empezar, agradezco la invitación a formar parte en la junta deasesores de la iniciativa "Ética y Desarrollo del BID", y a contribuir en esta granconferencia sobre los nuevos desafíos éticos del Estado, la empresa y la sociedadcivil. Estoy muy contento, y considero que es muy oportuno que este impor-tante evento se realice aquí, en el Brasil, una nación que bajo el liderazgo de sunuevo presidente Luiz Inacio Lula da Silva se está convirtiendo en un signo deesperanza para millones de personas que, en este continente y en otros, estánbuscando un desarrollo económico y humano más ético, más justo.
El tema que me han adjudicado en particular es, simplemente, el tema de laética y la globalización.1 Aunque lo voy a desarrollar en un nivel bastante gene-ral, espero que mis aportes puedan funcionar como plataforma o marco dereferencia ética al tratamiento de los desafíos más concretos políticos y econó-micos que ocupan esta conferencia.
Hay, por cierto, varias concepciones y sentidos de "lo ético". Para nuestrospropósitos, creo que sería útil distinguir entre "ética" como la búsqueda de laactitud cor recta, la buena conducta del ser humano, por un lado, y "ética" como
* Profesor asociado y director del Programa de Investigación: Religión in a globalisedage[RIGA], Facultad de Teología, Universidad de Oslo, Noruega.
1 Entre muchos libros recientes sobre ética y globalización, menciono los de Singer (2002) ySáenz (2002).
43
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
44 ÉTICA Y ECONOMÍA EN EL MUNDO CONTEMPORÁNEO
la buena vida o la buena sociedad, por otro lado. Dicho de manera simple, ladiferencia radica en si se pone mayor énfasis en cómo se camina o en hacia dóndese va. En la primera concepción de la ética hay un énfasis en la calidad éticomoralde los procedimientos. Se enfoca si la manera en que se realiza tal o cual opera-ción o actividad es "buena", es decir, si se la lleva a cabo con rectitud, buenasintenciones, honestidad, transparencia, etc. Ésta es ética de profesión, muchasveces con un fuerte carácter individualista. Sin duda, esta dimensión de la éticatiene hoy gran relevancia en América Latina y el resto del mundo. Los temas dela corrupción, crisis de confianza, mal uso del poder, malversación de fondospúblicos, favoritismos, impunidad, etc., están vigentes y debemos enfrentarloscon urgencia. En el mundo de hoy se necesitan personas, mujeres y hombres,de gran estatura moral, en quienes se pueda confiar. Gente que siga las reglasdel juego.
Sin embargo, esto no es suficiente. Porque poco ayuda que se camine co-rrectamente hacia una meta errónea; no sirve para nada seguir las reglas si éstasson malas. Es fundamental, por lo tanto, llegar a otra dimensión más profundade lo ético. Ésta comprende la calidad ética fundamental de las metas, y lasustancia y legitimidad de las reglas. La pregunta es: ¿qué es la vida buena parael ser humano? ¿Qué es, en fin, la sociedad buena? Esta concepción de la éticacomo búsqueda de la vida buena puede parecer superficial. Pero no es la mismapregunta que se nos responde tan simplísticamente en los comerciales. Esta pre-gunta por la vida buena en un sentido ético-moral tiene raíces profundas en latradición aristotélica, tanto como en la tradición judeocristiana. Es importanteañadir algo que, en nuestro tiempo, le da un acento crítico explícito: ¿qué es labuena vida para todos y todas en la comunidad y, en particular, para aquellaspersonas que por algunas razones han sido excluidas? De ahí la pregunta por elbien común y el derecho del marginalizado, que no tiene por qué estar encontradicción con el anhelo y derecho individual de vivir en plenitud y con
dignidad.Lo que quiero proponer en esta ponencia corresponde sobre todo a esta
segunda dimensión ética. Con el propósito de acercarme a la problemática de lavida buena y la sociedad buena desde la perspectiva de los valores que las carac-terizan, quiero proponer tres valores éticos fundamentales en el mundo globa-lizado. Estos valores son la vulnerabilidad, la dignidad y la justicia. Puede sor-prender que proponga la vulnerabilidad como un valor ético; por esa razón, voya comenzar con él. Además, puesto que se trata de un concepto no sólo funda-mental sino también ambiguo o dialéctico, me parece fructífero utilizarlo comopunto de partida al tratar de definir lo que se quiere decir con "un mundoglobalizado".
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
VULNERABILIDAD, DIGNIDAD Y JUSTICIA... 45
II. GLOBALIZACIÓN: VULNERABILIDAD COMPARTIDA PERO ASIMÉTRICA
¿Qué entendemos aquí por "globalización"? Entre la gran multitud de definicio-nes que hoy se presentan,2 quisiera proponer una perspectiva parcial, pero —creoyo— iluminadora y útil para la reflexión ética.3 Los orígenes históricos de laglobalización los encontramos en la conciencia de la posibilidad del acceso atodo el mundo, es decir, en el reconocimiento de la Tierra como un todo que esaccesible y está a disposición para (algunos de) los seres humanos. Obviamente,el año 1492 es sumamente significativo en este sentido,4 así como el descubri-miento de que la tierra es redonda y la Revolución Industrial con su división deltrabajo y explotación a escala mundial. Sin embargo, globalización en sentidopropio, sobre todo, se refiere a la situación actual, en la que esta disponibilidado accesibilidad al todo les corresponde a las compañías transnacionales, el capi-talismo global y el mercado ilimitado.
Ahora bien, propongo que la globalización en el sentido crítico se refiere allado negativo o a los límites de esa accesibilidad y disponibilidad global que,aunque violentamente presentes ya en el proceso de la conquista del siglo xv, sepresentan de manera más sistemática desde el siglo pasado. Esto es, la concien-cia de que el mundo como un todo es vulnerable, y de que esta vulnerabilidad escompartida entre todos los habitantes de la Tierra. En el plano geopolítico ymilitar, esto se expresa en la sobre-capacidad de destrucción mutua y total delbalance del terror en la edad nuclear.5 En el plano ecológico, esta vulnerabili-dad global se muestra por primera vez en el informe del Club de Roma, Limitsto Growth, de 1972, cuando se advierte que el crecimiento tiene límites, que seacerca el momento en que el mundo ya no tolera más la contaminación huma-na, y luego en el Informe de la Comisión Brundtland (Our Common Future,1987), el Protocolo de Kyoto de 1997,6 y las Conferencias en Río de Janeiro1992 y Johanesburgo 2002 sobre el ambiente y el desarrollo.7 En las últimasdécadas, el sentido de una vulnerabilidad global y mutua ha crecido a causa delas crisis financieras de México, Asia y Argentina, y las epidemias como la del
2 Véanse, por ejemplo, Held y McGrew (2000) y Held, Goldblatt y McGrew (2000).3 Esta perspectiva se inspira en el trabajo crítico analítico sobre globalización, ética y teología
realizado en el Departamento Ecuménico de Investigaciones (DEI), en San José de Costa Rica.Véase en particular los trabajos de Franz Hinkelammert (1996-1999), Germán Gutiérrez (1998)yElsaTamez(1991).
4 Véase Dussel (1992 y 1998), Hinkelammert (1999).' Véase la doctrina de la destrucción mutua asegurada, Mutuully Aaured Destruction, MAD.6 http://www.medioambiente.gov.ar/acuerdos/convenciones/unfccc/ccprokio.htm.7 Véase, por ejemplo, http://sedac.ciesin.org/pidb/texts/rio.declaration.1992.html.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
46 ÉTICA Y ECONOMÍA EN EL MUNDO CONTEMPORÁNEO
viH-sida y, ahora, el SARS. Por último, los ataques terroristas del 11 de septiem-bre de 2001 y su respuesta en la guerra contra el terrorismo representan laculminación de este proceso de globalización en el sentido de vulnerabilidadglobal compartida.
Es importante notar que aunque esta vulnerabilidad sea compartida, en elsentido de que nadie en principio puede evadirla (por ejemplo, el fenómeno delcalentamiento global como resultado de la contaminación), a la vez es clara-mente asimétrica. No afecta a todos por igual, de igual manera o en el mismogrado. Al contrario, un resultado innegable de la globalización es la polariza-ción económica y la exclusión social.8 En la globalización hay "muchos perde-dores y pocos ganadores", como bien ha demostrado el Dr. Bernardo Kliksberg,coordinador de la iniciativa de Ética y Desarrollo en el BID y organizador de esteevento.9 Si la globalización representa "un mundo de oportunidades", éstas dehecho son oportunidades exclusivas para una élite mundial.10 Paradójicamen-te, parece ser un aspecto constitutivo del proceso de globalización actual que enel mismo movimiento en que acaparan el todo, las fuerzas globalizadoras expul-san Cada vez más gente. Hay un mundo creciente "afuera", un mundo quesobra, un mundo que para el sistema parece ser desechable. Globalización tam-bién es el "crecimiento paradójico de un mundo afuera del globo".11 Lamarginación y exclusión, que aquí llamo la asimetría de la vulnerabilidad compar-tida, nos lleva a las cuestiones de poder y de justicia, que son cuestiones éticasfundamentales. Dicho de otro modo, al hablar de la ética frente a la globalizaciónme refiero a la conciencia sobre esta vulnerabilidad compartida pero asimétrica, ya la voluntad de asumir la responsabilidad y actuar frente a esta asimetría destructiva.El momento ético ocurre cuando se reconoce esta vulnerabilidad asimétrica, y sela asume como tarea personal y colectiva. Ética es vulnerabilidad reconocida yasumida.
8 Véase, por ejemplo, Bauman (1998).9 "El mundo tiende a dividirse cada vez más entre ganadores y perdedores. Estos últimos
superan muchas veces a los primeros. Sobre 6.500 millones de personas, 3.000 millones ganamenos de dos dólares diarios, y otros 1.500 millones, menos de un dólar diario. Son pobres. Sunúmero creció en relación con 1980. Las distancias sociales aumentan. Las diferencias de ingre-sos entre el 20% de la población que vive en los países más ricos y el 20% que vive en los máspobres era de 30 a 1 en 1960, pasó a ser de 60 a 1 en 1990, y en 1997 ya había llegado a 74 a 1"(Kliksberg, 2000).
10 Recientemente el Gobierno de Noruega presentó un Libro Rojo sobre la globalizaciónllamado Un mundo de oportunidades. La edad de la globalización y sus desafíos (En verden avmuligheter — globaliseringens tidsalder og dens utfordringer, 2003), en el cual, según mi opinión,se presenta una visión demasiado armónica de la globalización.
nSáenz(2002),p. 3.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
VULNERABILIDAD, DIGNIDAD Y JUSTICIA... 47
III. VULNERABILIDAD COMO VALOR ANTROPOLÓGICO Y ÉTICO
La globalización es, en este sentido, una crisis. Muchos la ven, por ejemploFranz Hinkelammert, como una crisis de la civilización:
Esta crisis de la civilización se refiere a toda la modernidad surgida desde el sigloxvr y construida sobre la eficiencia en términos de relaciones medio-fin aisladasy parcializadas. Hoy tenemos que supeditar esta eficiencia a otra, que es la efi-ciencia de la sostenibilidad de la vida humana en una naturaleza sostcnible.12
La palabra "crisis" quiere decir 'juicio y oportunidad de cambio'. ¿Cuáles son
los conceptos o valores éticos que nos muestran por dónde hay que buscar lassoluciones a esta crisis mundial? ¿Cuáles son las calidades que caracterizarán
una globalización alternativa, una sociedad global realmente humana?
Aunque parezca paradójico, quiero continuar aquí con el concepto de vul-nerabilidad. Normalmente, por "vulnerabilidad" se entiende una debilidad, unafragilidad. Y hay razones para ello, porque vulnerabilidad significa la posibili-dad de ser herido. Pero nadie quiere ser herido. Por lo tanto, el otro lado de la
vulnerabilidad es el derecho a la protección y la necesidad de seguridad en senti-do amplio.
Pero eso no es todo. Cuando se entiende exclusivamente así, la búsqueda de la
eliminación de la vulnerabilidad humana lleva a una preocupación excesiva por laseguridad, que puede tener consecuencias deshumanizantes. Esto es así porque la
vulnerabilidad, en un sentido profundo, es una característica humana indeleble yconstituyente. Ser humano es ser vulnerable. Un ser invulnerable sería un ser
inhumano. Sin vulnerabilidad humana, no hay ser humano. La vulnerabilidad esuna condición antropológica fundamental y, por lo tanto, imborrable. Este pre-supuesto antropológico tiene consecuencias éticas. Porque la vulnerabilidad hu-mana también significa apertura hacia el Otro.13 Es el fundamento de la sensibi-
lidad, de la compasión y de la comunidad. Sin vulnerabilidad humana, o más
bien, sin el reconocimiento de la vulnerabilidad propia, no habría condiciones
para reconocer la vulnerabilidad del otro y la demanda ética que presenta. Sin
vulnerabilidad, no hay reconocimiento del desafío ético.14
Es por eso que el sueño de la invulnerabilidad, tan central en el proyectomoderno, tan deseado por los imperios históricos y actuales, es finalmente un
12H¡nkelammert(1999),p. 15.13 Lévinas (1972), pp. 102-106.14 Lagstrup (1989 [1956]).
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
48 ÉTICA Y ECONOMÍA EN EL MUNDO CONTEMPORÁNEO
sueño inmoral. Es inmoral porque es deshumanizante. La preocupación excesi-va por la seguridad está paradigmáticamente expresada en las construcciones demuros: el muro de Berlín, el nuevo muro que construyen en Israel para encerrara los palestinos, los millones de muros para proteger las propiedades privadasen América Latina de la violencia de la calle,15 los "muros" de control de lafrontera entre el mundo rico y el mundo pobre, y hasta el proyecto de construir"muros" antimisiles en el espacio.16 Pero esta actividad enérgica para "asegurar-se", paradójicamente, conlleva mayor inseguridad siempre y cuando sea un in-tento de olvidar o eliminar la vulnerabilidad humana compartida. Por el con-trario, la búsqueda de seguridad legítima, que implica el derecho a la protec-ción, no es un intento de reducir o remover la vulnerabilidad expresada comointerdependencia fundamental, sino que procura precisamente las condicionespara que el ser humano pueda vivir y desarrollarse como ser vulnerable, abierto alos otros. Esta vida en fragilidad y plenitud es lo que puede expresarse con elsegundo concepto ético fundamental frente a la globalización: la dignidad.
IV. DIGNIDAD HUMANA: REQUERIMIENTO MÍNIMOY CRITERIO DE JUICIO DE UN PROCESO DE DESARROLLO
En su importante libro Development asFreedom, Amartya Sen argumenta que lalibertad debe ser vista como el objetivo primario tanto como el principal mediodel desarrollo.17 Se redefine el concepto de pobreza ("poverty as capabilitydeprivation"),18 y nos recuerda un aspecto básico que fue importante para AdamSmith en su obra clásica Wealth ofNations, pero que ha sido olvidado por mu-chos de sus autoproclamados seguidores en la actualidad. Es el significado de laautoestima y autorrespeto de los actores económicos, o mejor dicho, de lospobres.19 Quiero relacionar esto con la importancia ética del concepto de dig-nidad humana frente a la globalización.
15 La seguridad privada es quizá el negocio más lucrativo en América Latina hoy. No esporque sí que se habla de una "paramilitarización" del continente (Stálsett, 2002).
16 En su impactante discurso en Davos, en enero de 2003, el Presidente Lula también hizoreferencia a tales muros: muros que separan a los que comen de los hambrientos, a los que tienentrabajo de los desempleados, a los que tienen una vivienda digna de los que viven en la calle o enlas miserables favelas, a los que tienen acceso a la educación de los analfabetos... Véase: WorldEconomic Forum Annual Meeting 2003, Discurso del Presidente Luiz Inacio Lula da Silva, 26de enero de 2003.
17 Sen (1999), Sen (2001).18 Sen (1999), pp. 87-110.'9 Sen (1999), pp. 71,88, 136.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
VULNERABILIDAD, DIGNIDAD Y JUSTICIA... 49
La pobreza, obviamente, tiene mucho que ver con la privación de recursoseconómicos básicos. Sen subraya que lo importante no es la privación de losrecursos en sí, sino la privación de capacidades para hacer realidad meras; enotras palabras, realizar la libertad personal en el desarrollo de sus capacidades ydeseos. Dentro de esto, quizás lo más determinante sea la privación del sentidode valor personal, el honor, el respeto público. Porque allí radica el fundamentointerno y personal para hacer uso de las capacidades presentes (o para podersoportar y sobrevivir a pesar de la ausencia de estas capacidades). Adam Smithhablaba de la importancia primordial de poder"'appear inpublic withoutshame",presentarse públicamente sin vergüenza. Sen lo usa para mostrar que la pobrezano puede medirse simplemente con cifras o estándares mínimos, aplicablesuniversalmente. Hasta cierto punto, la pobreza es un fenómeno también inter-personal y social. Este aspecto me parece sumamente importante al tratar eltema del desarrollo y la ética.20
Este aspecto de la pobreza -la privación del respeto social o público, la po-breza como sentido de vergüenza— es relativo, personal y contextual. No sepuede medir de manera precisa y generalizable. Pero no por eso es menos im-portante, porque corresponde a un fenómeno humano reconocido universal-mente que se expresa con el término "dignidad". La dignidad está íntimamenteligada a la vulnerabilidad humana. Podríamos decir que la dignidad es la fuerzaintrínseca de la vulnerabilidad, es su carácter inviolable.
Esta dignidad humana es, en mi opinión, tanto el presupuesto para cualquierproceso de desarrollo como su propia meta. La dignidad es, en otras palabras, unrequerimiento mínimo y un criterio de juicio de un proceso de desarrollo. El granprofeta y líder espiritual Monseñor Romero, de El Salvador, decía que la vida es lomínimo, pero que a la vez es el máximo don de Dios. Algo parecido se puededecir sobre la dignidad en el proceso de desarrollo. Es un mínimo y un máximo;es un requerimiento y es la meta. Puede haber crecimiento económico, pero si eneste proceso no se respeta ni se fortalece la dignidad de las personas humanas, norepresenta un desarrollo verdadero. La sociedad buena en el sentido ético es unasociedad en la cual todos los seres humanos que la integran reconocen, respetan yrealizan mutuamente su dignidad humana.21
20 Véase también la obra clásica de John Rawls: A Theory ofjustíce (1971), pp. 440-446,donde el autor discute las bases sociales del autorrespeto, y cómo las instituciones y políticaspueden determinarlas. Sen (1999), p. 327, n. 51.
21 Este aporte, aunque parecido al aporte de Amartya Sen en el libro mencionado, se distin-gue de aquél al dar prioridad conceptual a la dignidad en lugar de la libertad. No creo que seanalternativas excluyentes. Al contrario, dignidad y libertad están profundamente relacionadas; sepresuponen y se potencian mutuamente. No obstante, el enfoque de la libertad, con todos sus
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
50 ÉTICA Y ECONOMÍA EN EL MUNDO CONTEMPORÁNEO
La dignidad depende de factores externos y factores internos. Sus factoresexternos son el reconocimiento, el respeto, y las condiciones concretas -cultu-rales, materiales, económicas, políticas, etc—. Para tomar un ejemplo cercano:asegurar las condiciones para que todos y todas en el Brasil puedan comer sustres comidas al día implica cubrir necesidades humanas básicas. Pero más quetodo, se trata de respetar y conservar la dignidad humana. Se trata asimismo delacceso a un empleo sustentable22 o a un pedazo de tierra que se pueda cultivar.La lucha política contra el desempleo y a favor de una reforma agraria que déuna distribución más justa de la tierra es, ante todo, parte de lo que podríamosllamar una "política de dignidad".
La misma importancia tienen los factores internos de la dignidad: la dig-nidad humana surge del autorrespeto, de la autoestima, de la autoafirmaciónde la persona. Se trata, en otras palabras, de la necesidad de amarse a sí mis-mo, pero no como egoísmo. Estamos, como Amartya Sen, lejos de afirmar elmal uso de la sentencia famosa de Smith acerca del carnicero, el cervecero y elpanadero para promover el egoísmo como la virtud económica por excelen-
méritos excelentemente elaborados por Sen, también tiene algunas limitaciones, como ha mos-trado claramente el fracasado modelo neoliberal. Señalo algunas de ellas en forma de preguntas:1) ¿Es libertad realmente una meta, un fin en sí (véase Aristóteles, La ética nicomáqueza, libro 1,parte 7), o más bien, un medio, una capacidad para realizar algo?; 2) La capacidad de evitar elhambre, la muerte prematura por enfermedades curables, así como el acceso a la educación o altrabajo son adecuadamente definidos como libertades en sí (véase Sen, 1999, pp. 35 y ss.)? ¿Nodeben definirse, acaso, como condiciones para hacer uso de su libertad?; 3) ¿Soy realmente librefrente a la vulnerabilidad-dignidad del Otro? Esto lleva a una discusión profunda del carácter"esencial" de la libertad, en el que sería fructífero, en mi opinión, nutrirse del pensamiento sobrela libertad que presentan autores tan diversos corno, por ejemplo, Martín Lutero, EmmanuelLévinas y Enrique Dussel. En breve, se podría decir que la libertad del yo en cierto sentido serestringe con la presencia del Otro, pero a la vez que la libertad verdadera es estar ligado a eseOtro y poder responder a su llamamiento, poder servirle. En relación con la tesis de Sen, meparece necesario investigar más a fondo qué consecuencias tendría para el proceso de desarrolloesta limitación de la libertad propia por la defensa o promoción de la libertad de la otra persona.
22 Véase la importante observación de Bernardo Kliksberg referente al aumento del desem-pleo como tema ético: "El Premio Nobel de economía Roben Solow critica acerbamente el razo-namiento economicista al respecto. Dice Solow que los economistas convencionales suponenque si el desempleo es alto, los desocupados buscarán cada vez más activamente trabajo, y bajaránsus aspiraciones salariales, y ello producirá un equilibrio entre oferta y demanda. La realidad esdistinta. Las investigaciones muestran que cuando el desempleo se prolonga, la persona se dete-riora psicológicamente, su autoestima sufre, su familia es muy afectada, y en lugar de buscartrabajo, tiende a retirarse del mercado laboral porque no puede tolerar nuevos rechazos. Incluso,se retrae socialmente, porque tiene "vergüenza". Este proceso es muy visible actualmente en AméricaLatina en las clases medias en descenso. Están abandonando sus pertenencias sociales, porque sesienten inferiorizadas. Estos sufrimientos humanos son otro tema ético" (Kliksberg, 2001).
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
VULNERABILIDAD, DIGNIDAD Y JUSTICIA... 51
cia.23 El amor a sí mismo lo entendemos como en el mandamiento bíblico"Ama a tu prójimo como a ti mismo" (Levítico 19:18, San Mateo 19:19,par.), que está presente, de forma análoga, en casi todas las grandes religiones.Aquí encontramos una autorreflexión, una interdependencia profunda, ex-presada en la pequeña palabra "como" ("como a ti mismo"), que conforma elnúcleo de la dignidad humana y que nos relaciona a cada uno. La vida buena,la vida en plenitud entendida éticamente, depende de esta interrelacionalidadentre lo interno (amarse a sí mismo) y lo externo (amar a su prójimo).24
Cuando digo que los factores internos de la dignidad son tan importantescomo los externos, no quiero despolitizar el concepto. Lo que quiero subrayares que la dignidad humana puede estar presente a pesar de la falta de un recono-cimiento explícito externo de ella; esto es lo que le da su enorme importanciacomo fuerza de supervivencia y resistencia en situaciones de marginación yopresión. La fuerza de hacer frente a las dificultades, de resistir, recuperarse yseguir adelante (lo que en inglés se expresa con las palabras "doping'j "resilience")es al mismo tiempo fundamento y efecto de la vulnerabilidad: dignidad huma-na. Es más originario y va más allá de lo político, sin que en ningún momentoquite la importancia de lo político. Al contrario, la afirmación de dignidadpropia lleva a demandas políticas fundamentales. ¿Será por eso que, por ejem-plo, el movimiento zapatista ha tenido un impacto tan grande y ha ganadotantos simpatizantes en el mundo, pues se trata de una manifestación políticade la dignidad de los excluidos?25 ¿Será por eso que los "sin tierra" se encuen-tran hoy entre los actores sociales más importantes del Brasil, y con repercusio-nes significativas en toda la región? ¿Será por eso que se hace cada vez másurgente y prioritario la tarea de promover el papel protagonista de la mujer enprocesos comunitarios de desarrollo? No es por acaso que las luchas de las mu-jeres latinoamericanas, desde las madres y abuelas en la Argentina y las viudasen Guatemala hasta las líderes comunitarias en tantos países..., son reconocidas
23 "No es de la benevolencia del carnicero, del cervecero o del panadero que esperamosnuestra comida, sino de la consideración que ellos hacen de sus propios intereses. Apelamos no asu sentido humanitario sino a su amor por sí mismos" (Adam Smith, An inquiry into the natureand causes ofthe Wealth ofNations, 1776, nueva edición, Londres, 1910, citado por Amartya Sen[2001]).
24 Esta interdependencia se puede expresar de varias maneras. En África del Sur es comúnhacer referencias al concepto de ubuntu, que subraya el carácter comunitario de la identidad decada individuo: "Yo soy en cuanto tú eres". En la misma lógica, también ligado a la interpreta-ción que E. Lévinas hace de la prohibición del asesinato ("No matarás a tu prójimo porque tú loeres"), Franz Hmkelammert ha desarrollado la tesis "asesinato es suicidio".
25 El Premio Nobel de Literatura, José Saramago, expresó después de un viaje a Chiapas quelos zapatistas habían dado al mundo "una lección en dignidad".
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
52 ÉTICA Y ECONOMÍA EN EL MUNDO CONTEMPORÁNEO
mundialmente como admirables ejemplos de cómo hacer de su vulnerabilidady dignidad una fuerza de resistencia y nueva vida.
En resumen, la capacidad humana de verse, aun en circunstancias adversas,como persona completa, integral y con valor intrínseco es un valor fundamen-tal en e) mundo actual globalizado. Por lo tanto, el fortalecimiento de estacapacidad, expresado como dignidad humana, debe ser visto como un requeri-miento mínimo y un criterio de juicio ético del proceso de desarrollo.
V. JUSTICIA: DEMANDA PRIORITARIA Y HORIZONTE ÚLTIMODEL DESARROLLO EN UN MUNDO GLOBALIZADO
Vulnerabilidad, dignidad y justicia. Al proponer que la vulnerabilidad sea reco-nocida como un valor ético por ser un factor antropológico y ético constituyen-te, y al decir que la dignidad humana no depende de la actitud o acción políticadel Estado o de los partidos, ni de la sociedad civil o de las compañías privadas,es importante al mismo tiempo mantener con fuerza que esto no reduce elsignificado del tercer valor ético fundamental: la justicia. Hemos definido laglobalización como la conciencia de la vulnerabilidad compartida y asimétrica.Aunque en cierto sentido esta asimetría relacional siempre se mantendrá portratarse de múltiples relaciones unilaterales e incompatibles,26 el carácter siste-mático y acumulado de esta asimetría crea conciencia de la ausencia de justiciaen el mundo globalizado, y se convierte en la demanda de aquélla. De igualmanera, "la irrupción de la dignidad de las víctimas"27, a pesar y en contra delas injusticias, es a la vez una expresión de protesta y demanda de justicia.28
¿Qué significa la justicia en un mundo globalizado? ¿Qué forma tomará lajusticia? Como en el caso de la libertad o de la equidad, el concepto de justiciapuede entenderse de varias maneras, divergentes entre sí y hasta incompatibles.Volvamos ahora brevemente a mi distinción inicial de las dos dimensiones de loético —ética como buen comportamiento, buen proceso, o ética como buenameta o buen resultado—. Algo parecido podemos decir sobre la justicia. Justiciapuede ser simplemente que se cumplan las leyes, que se sigan las reglas deljuego. Esto en sí -repito—, en América Latina y en el mundo, es sumamente
26 L,0gstrup subraya que la demanda ética que surge de la interdependencia siempre es unila-teral (L0gs:rup, 1989 [1956]).
27 Véase el significado de "la irrupción de los pobres" en la obra del teólogo de la liberaciónGustavo Gutiérrez (Gutiérrez, 1982).
28 Para Rawls el autorrespeto es quizás el bien más importante de rodos en la elaboración deuna teoría de la justicia (Sen, 1999, p. 136, véase nota arriba).
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
VULNERABILIDAD, DIGNIDAD Y JUSTICIA... 53
importante. Y a la vez, hay que ir más allá. Inspirado por el concepto teológicode "justificación", creo que se debe ver a la justicia también como inclusiónradical frente a leyes jurídicas y económicas que excluyen y deshumanizan.29
La ley es necesaria. La corrupción y la impunidad frente a la ley tienenefectos desastrosos en la sociedad. La comunidad se construye por medio deleyes cuando éstas son consideradas justas y, por lo tanto, respetadas. Hastacierto punto, la aplicación de la justicia en el mundo se expresa en las leyes y sucumplimiento. No obstante, es una verdad cristiana y humana muy profundaque la ley debe servir a la vida humana, y no al revés. Porque una ley puedellegar a convertirse en una ley que mata, a pesar de que su intención sea buenao su fundamento sea legítimo. En ese momento, la obediencia de la ley se im-pone por encima de las necesidades básicas de la vida humana: el derecho a lavida digna de todas las personas de la comunidad.
Como reconocerán, esta reflexión se inspira en la crítica de la vigenciasoteriológica y ética de la ley que encontramos en los evangelios y en las espitólasde Pablo. El sábado fue instituido páralos seres humanos, no al revés, dice Jesús(San Marco 2:27, par.). La ley mata, dice Pablo (Romanos 3; Calatas 3; 1Corintios 15:56). "Justificación" quiere decir restitución de la vida, vida endignidad y en plenitud, en contra de la ley que mata.
Cuando en el mundo globalizado se imponen leyes políticas, jurídicas y eco-nómicas que llevan a la exclusión creciente de seres humanos, esto es una señal deque la ley no sirve a su propósito principal: el propósito de servir a la vida huma-na, de proteger a. la persona vulnerable como un ser frágil y digno. Las leyes máspeligrosas son las que se establecen como leyes "naturales", por lo tanto, leyeseternas e inmutables. El cálculo medio-fin, la ley de la eficiencia y la rentabilidad,son leyes consideradas casi naturales y eternas en el sistema de la global ización.Urge, por tanto, subordinar estas leyes a la lógica de la vida humana.
Aquí encontramos, en mi opinión, el carácter inmoral del neoliberalismoque ha reinado en América Latina y en casi todo el mundo durante más de unadécada. Este sistema da prioridad absoluta a la propiedad y al contrato, aun alcosto de tantas vidas humanas.30 Ahora notamos con satisfacción que cada vezmás gente —incluso líderes políticos, hombres de negocios y economistas- veque así no se puede seguir. Un sistema que da prioridad a "leyes" económicassobre la vida humana no es económicamente sostenible, ni éticamente legítimo.
29 Esta interpretación y aplicación del concepto teológico de "justificación" en un contexto
de globalización se inspira en las contribuciones originales y renovadoras de Elsa Tamez (1991,
1993) y Franz Hinkelammert (1996, 1999)30 Véase Myhrvold-Hanssen, 2002.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
54 ÉTICA Y ECONOMÍA EN EL MUNDO CONTEMPORÁNEO
Pero todavía falta mucho para que esta realización en el nivel de conciencia y lateoría se convierta en realidades políticas.
También desde esta perspectiva, tenemos que ver la necesidad ética de cance-lar las deudas impagables e injustas de los países pobres del planeta. La obligaciónde los pueblos pobres y sufridos de pagar deudas sobre las que no han tenidoinfluencia política y de las que no han recibido beneficios, tiene que ceder frentea la obligación de brindar alimentación, salud y educación a nuevas generacionesen estos países. La deuda externa no puede ni debe hacerse eterna.
La justicia va más allá del simple cumplimiento de las reglas y los contratos.La justicia sirve a la vida. Por lo tanto, tiene aspectos materiales, no sólo forma-les. Para la gente que vive al margen del sistema, para aquellos que no recibenninguna de las supuestas bendiciones de la globalización, la justicia quiere decirtecho, tierra, trabajo, alimentación, educación, salud.
Otra vez estamos ante un mínimo que es un máximo, ante un fundamentoque también es un horizonte último. Es verdad que la justicia no puede esperar,no se puede posponer. Y a la vez, es verdad que vivimos en un mundo en el que lajusticia completa, la vida en plenitud y la dignidad para todos y todas, siguensiendo una esperanza más que una realidad presente. Tenemos que vivir en estatensión, siempre buscando los pasos primeros, los actos que -aunque parezcaninsignificantes— se pueden dar ahora con el fin de un día llegar a la meta. En estesentido, las dos dimensiones de la ética con que empecé esta ponencia no secontradicen; más bien, se ve una interrelación íntima entre ética como proceso yética como realización de la vida buena y la sociedad global buena.
Para terminar quisiera decir que, en mi opinión, vulnerabilidad, dignidad yjusticia son valores éticos indispensables en la tarea de construir un mundo máshumano: La vulnerabilidad, por ser —misteriosamente, en medio de lo frágil ylo débil— un factor antropológico y ético constituyente. La dignidad, por ser lafuerza que surge de la vulnerabilidad, y que desafía a cualquier sistema político,económico y social que no respete, proteja y promueva la persona humana talcomo es. La justicia, porque más allá del necesario respeto de los contratos y lasleyes, requiere una inclusión radical y una defensa incansable de la vida huma-na: la vida en plenitud, la vida para todos y todas.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Bauman, Zygmunt (1998), Globa.liza.tion. The Human Consequences, Cambridge, PolityPress [trad. esp.: (1999) La globalización. Consecuencias humanas, Buenos Aires,Fondo de Cultura Económica].
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
VULNERABILIDAD, DIGNIDAD Y JUSTICIA... 55
Dussel, Enrique (1992), 1492 El encubrimiento del otro. Hacia el origen del mito de lamodernidad, Madrid, Nueva Utopía.
(1998), Etica de la liberación en la edad de la globalización y de la exclusión,Madrid-México, Trotta, UAM-I, ÜNAM.
- (2003), En verden av muligheter—globaliseringens tidsalder ogdens utfordringer,Oslo, Det kongelige Utenriksdepartement.
Gutiérrez, Germán (1998), Ética y economía en Adam Smith y Eriedrich Hayek, SanJosé, Departamento Ecuménico de Investigaciones (DEI).
Gutiérrez, Gustavo (1982), La fuerza histórica de los pobres, Salamanca, Sigúeme.Held, David, David Goldblatt y Jonathan Perraton, Anthony McGrew (2000), Global
Transforrnations. Politics, Economics and Culture, Cambridge, Polity Press.Held, David y Anthony McGrew (comps.) (2000), The Global Transforrnations Reader,
An Introduction to the Globalization Debate, Cambridge, Polity Press.Hinkelammert, Franz (1996), "Unasociedad en laque todos quepan: de la impotencia
de la omnipotencia" en: J. Duque (comp.), Por una sociedad donde quepan todos,San José, Departamento Ecuménico de Investigaciones (DEI).
(comp.) (1999), El huracán de la globalización, San José, Departamento Ecu-ménico de Investigaciones (DEI).
Kliksberg, Bernardo (2003), Muchos perdedores, pocos ganadores [Internet]. Reproduci-do de La Gaceta de Económicas, UBA, Buenos Aires, 24 de septiembre de 2000.Documento incluido dentro de la Biblioteca Digital de la Iniciativa Interamericanade Capital Social, Etica y Desarrollo 2000 [citado el 27 junio de 2003]. Disponibleen www.iadb.org/etica.
(2003), Ética y desarrollo; una relación marginada [Internet]. Reproducido de LaGaceta de Económicas, UBA, Buenos Aires, 24 de setiembre de 2000. Documento in-cluido dentro de la Biblioteca Digital de la Iniciativa Interamericana de Capital So-cial, Etica y Desarrollo 2001 [citado el 27 de junio de 2003]. Disponible enwww.iadb.org/etica.
Lévinas, Emmanuel (1972), Humanisrne de l'autre homme, París, Fata Morgana.Lula da Silva, Luiz Inacio (2003), Discurso. Informe leído en el World Economic Forum,
26 de enero de 2003 en Davos.L0gstrup, Knud E. 1989 (1956), Den etiske fordring. 12. opplag ed. Kabenhavn,
Gyldendal.Myhrvold-Hanssen, Thomas L. (2003), Hunger, prívate property rights, and the right to
food[Internet], University of Oslo, Centre for Development and the Environment,Working Paper íebrero de 2002 [citado en junio de 2003]. Disponible en http://www.sum.uio. no/publications/publica.html#wp.
Sáenz, Mario (comp.) (2002), Latín American Perspectives on Globalization. Ethics, Politics,and Alternative Visions, Lanham, Boulder, Nueva York, Oxford, Rowman &Littlefield Publishers, Inc.
Sen, Amartya (2003), ¿Qué impacto puede tener la ¿tica? [Internet]. Documento inclui-do dentro de la Biblioteca Digital de la Iniciativa Interamericana de Capital Social,
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
56 ÉTICA Y ECONOMÍA EN EL MUNDO CONTEMPORÁNEO
Ética y Desarrollo. 2001 [citado en junio de 2003]. Disponible en www.iadb.org/etica.
(2003), What Difference Can Ethics Make? [Internet]. Digital Library of trieínter-American Initiative on Social Capital, Ethics and Development 2001 [citadoen junio de 2003]. Disponible en www.iadb.org./etica/ingles/index-i.htm.
-(1999), Develapment as Freedom, Oxford-Nueva York, Oxford University Press.Singer, Peter, (2002), One World. The Ethics ofGlo balizarían, New Haven y Londres,
Yale University Press.Stálsett, Sturla J. (2002), Sárbarhet og sikkerhet - sett fra Latin-Amerika, 2002. Pacem
5 (2): 147-158.Tamez, Elsa (1991), Contra toda condena: la justificación por la fe desde los excluidos, San
José, Departamento Ecuménico de Investigaciones (DEI).(1993), "Justificación", en: C. Floristan y J.-J. Tamayo (comps.), Conceptos
fundamentales del cristianismo, Madrid, Trotta.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
Etica de la economía
Fernando Montes S. J.'
Provengo de un pequeño país que, desde los años ochenta, ha aplicado orto-doxamente los postulados de una economía de mercado abierto. Los sacrificiosiniciales fueron no pequeños, pero los éxitos fueron también considerables.Alto crecimiento, baja inflación, finanzas públicas ordenadas, decrecimientodel número de pobres, en los primeros años aumento del empleo, etcétera. Sinembargo, pasados quince años, aunque nadie quiere perder lo alcanzado, seconstata un creciente descontento y un malestar que abarca no sólo el campoeconómico.
Aunque hemos recuperado la democracia, en muchos aspectos estamos anteun país más desarticulado, con menos ciudadanos y más consumidores. Hayuna pena que se extiende. Existe el sentimiento de que pasamos de un períodomilitar, donde las fuerzas armadas no estuvieron bajo el control político civil, aalgo analógico: un grupo de economistas que en cierto modo están por encimadel sentir y control ciudadano.
En este contexto quisiéramos reanalizar las relaciones entre ética y economía.Procederé en dos partes. En la primera, constataré ciertos deslizamientos, o ciertaevolución en las relaciones entre ética y economía; en la segunda, me referiré aciertos desafíos particulares en la actual coyuntura que vive nuestro país.
I. DESLIZAMIENTOS o EVOLUCIÓN DE LAS RELACIONESENTRE ÉTICA Y ECONOMÍA
El desarrollo de las relaciones entre ética y economía no ha sido lineal ni fácil.Toda descripción somera de una evolución comporta necesariamente elemen-tos de simplificación. Señalaré cuatro "deslizamientos" o líneas de progresión.
* Rector de la Universidad Alberto Hurtado de Chile.
57
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
58 ÉTICA Y ECONOMÍA EN EL MUNDO CONTEMPORÁNEO
a) De Adam Smith a Amartya Sen.Redescubrimiento de la economía como ciencia social
\. La economía nace merodeando el campo de la reflexión erica. De hecho,Adam Smirh fue ante rodo un moralista. El conjunto de su obra, en particu-lar La teoría de los sentimientos morales, lo atestigua.
2. Una ve?, constituida la economía como ciencia, tuvo la tentación de conce-birse cada vez más como ciencia exacta. Usó más y más las formalizaciones ymodelos predicrivos matemáticos y se desligó de la consideración moral. Lapersistencia, complejidad y novedad de los problemas, el progreso en la epis-temología de las ciencias y otros factores han contribuido a pensar que eldesarrollo no puede limitarse a lo puramente económico ni depender exclu-sivamente de la economía. Se ha llegado a hablar de desarrollo del capitalsocial y, por ende, de desarrollo humano. Testigo de esta evolución es el indioAmartya Sen, Premio Nobel de Economía, que habla del desarrollo comolibertad. La ética pasa a ocupar un lugar de privilegio en la búsqueda de solu-ciones económicas. Los economistas se hacen más suspicaces frente a la "manoinvisible", que parece ser desigual en el modo de repartir sus golpes o resta-blecer los equilibrios. En otras palabras, ha habido un paulatino retorno a losfactores éticos.
b) De la administración a la economía
1. Por la inmediatez de los problemas y sus consecuencias prácticas, se desarro-lló fuertemente un pensamiento moral ligado a la empresa y a la administra-ción. Ese pensamiento tuvo, por lo general, una lógica utilitarista y pragmá-tica, aunque no exclusivamente. Lo ético (no robar, no mentir, cumplir loscompromisos) es presentado como buen negocio, como algo rentable a largoplazo.
2. De esa visión más ligada a los negocios, se ha ido pasando paulatinamente ala necesidad de una reflexión etica en torno a la economía misma, a los mo-delos que ella propone y a las decisiones globales que se román. La economíaparecía en deuda con la moral, pues prácticamente sólo trataba el problemade la equidad relacionado con la distribución. Hoy vemos que todas las deci-siones económicas tienen consecuencias inmediatas en la conducta humana,en la organización social y en la cultura.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
ÉTICA DE LA ECONOMÍA 59
c) De la justificación al sentido
1. Muy frecuentemente se buscó en la ética una justificación o una aprobacióndesde el punto de vista de la vida social. Por ejemplo, debió justificarse ellucro o el préstamo a interés. Es famosa la defensa del relativo "egoísmo" delcarnicero y el panadero en un texto frecuentemente citado de Adarn Smith.
2. En un mundo que ha perdido sus metarrelatos, se ha visto la necesidad de iral fondo de las cosas discutiendo el destino mismo de la economía y su ubi-cación en el conjunto. Ella se ha ido abriendo a una interrogación total y defondo, sobre todo al situarla en el conjunto del proyecto humano. ¿Paraqué?¿Por qué y cómo? ¿Qué consecuencias tiene no sólo económicas sinopara toda la vida social y humana?
d) De los valores económicamente relevantes a. la, responsabilidad social
1. Tal vez haciéndose eco de las consideraciones de Weber en la Etica protestantey el espíritu del capitalismo, se ha reflexionado en los "valores que contribuyenal desarrollo económico". Se estudió cómo fomentar el espíritu de trabajobien hecho, la honradez, la verdad, la austeridad y el espíritu de ahorro, asícomo la capacidad de riesgo, porque eso tenía directa insidencia en el desa-rrollo económico. Últimamente se ha insistido en la confianza (Peyrefitte).Ése es un avance desde el punto de vista ético porque lleva a comprender elfactor humano de la economía, que no es sólo un problema monetario o deproducción.
2. Desde esa consideración centrada en los valores se ha abierto otra perspectivapara reanalizar la relación entre ética y economía: tomar conciencia de lashondas consecuencias que tienen las teorías y decisiones económicas en lavida y desarrollo de las personas y las sociedades. Las decisiones no son neu-tras como podría pretender un cierto tipo de ciencia. Cada decisión influyeen la vida y en la muerte de hombres, mujeres y niños; y marcan los movi-mientos sociales y sus organizaciones.
II. ALGUNOS DESAFÍOS PARTICULARES
Precisamente desde la perspectivas de las consecuencias que se siguen de lasdiferentes opciones económicas, señalaré cinco puntos que se presentan comodesafíos.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
60 ÉTICA Y ECONOMÍA EN EL MUNDO CONTEMPORÁNEO
a) La perspectiva, desde donde se hace economía
El conocimiento humano, por objetivo que sea, está fuertemente influido porla perspectiva desde el cual se hace. El lugar social colorea la elección de lostemas, cuestiona las soluciones y, ciertamente, interviene en los acentos. Si estoes verdad en cualquier parte de la tierra, lo es aún más en América Latina, porquese trata de sociedades profundamente segmentadas. Los profesionales general-mente provienen de un grupo social y se relacionan con dicho grupo.
La situación se agrava porque normalmente se tiene como referencia princi-pal el mundo académico de sociedades desarrolladas. Los académicos repiten loaprendido en Chicago, con los matices propios de esa escuela, usando métodosy mediaciones americanas, y pensando publicar en revistas de referato que avalanla validez académica.
La ciencia tiene algo de universal, y no se trata de fomentar un nacionalismoestrecho; pero una ciencia aplicada, una ciencia social como es la economía, esnecesariamente deudora de su entorno.
Permítanme una analogía con lo sucedido con la Teología de la Liberación,que surgió en los años sesenta en América Latina. Por 500 años había habidofacultades teológicas en el continente y, curiosamente, eran muy pocas las cosasrelevantes que se habían producido en nuestras tierras. Poseíamos un pensa-miento reflejo, repetidor de textos y doctrinas europeas.
En los años sesenta, un grupo de teólogos cambia el interlocutor, porque ya noserán más las universidades europeas, y cambia el lugar mismo de reflexión. Ya noserán los temas clasicos discutidos en Europa, sino los problemas propios de los máspobres de América Latina. Se reflexiona con rigor, desde comunidades de base y sehabla con ellas. Al comienzo, el rechazo del mundo académico fue general. Se criti-caba el método, la elección de los temas, los presupuestos filosóficos. Poco a poco,sin embargo, el tema se fue imponiendo; se percibió un aire fresco, verdadero yrenovador. Se cambió la jerga. Gustavo Gutiérrez fue recibiendo doctorado Hono-ris Causa tras doctorado en reconocimiento y respeto por su trabajo.
Otro ejemplo. En mi patria, ante la grave situación de la vivienda, un sacer-dote convocó a algunos arquitectos para planear casas elementales que resolvie-ran, al menos transitoriamente, el problema. Los arquitectos profesionales, for-mados en nuestras universidades, fueron incapaces. Un joven, sin estudios dearquitectura, sobre un papel cuadriculado de aritmética propuso un modeloque ha dado alivio a miles y miles de familias jóvenes y a los más pobres, que notenían siquiera lo más mínimo en términos de privacidad y vida familiar. Falta-ba alguien que hiciera arquitectura desde otro ángulo, con ojos nuevos y creati-vidad... aunque con pocos medios.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
ÉTICA DE LA ECONOMÍA 61
En Chile, los economistas conocen a los pobres fundamentalmente por lasestadísticas. En las universidades se estudian casos importados y los jóvenes noconocen la realidad de su pueblo. Están más familiarizados con lo que pasa enMiami que con las poblaciones más pobres de su ciudad. No deja de ser signi-ficativo el vuelco dado por Yunus, con su banco de los pobres, que desdeBangladesh rompió todas las certezas de banqueros y teóricos clásicos.
En la Universidad Católica se publicó un libro de artículos sobre la pobrezaen Chile, destinado a nosotros, y todos esos artículos están escritos en inglés.En nuestro Banco Central se hacen regularmente seminarios entre los investi-gadores del lugar, y también se hacen en inglés. Esto es anecdótico, pero esgrave porque denota un grupo herodiano... es decir, vueltos a la cabeza delimperio y no hacia aquellos a quienes se debe servir. Una relación fructíferaentre ética y economía supone necesariamente cuestionar el punto de partida yel punto de referencia de esta ciencia.
Una experiencia interesante, llevada a cabo en Chile, es el programa de vi-viendas populares (Un Techo para Chile), que agrupa estudiantes de todas lasuniversidades que sienten el vacío en la formación recibida y quieren conocer yservir a los más necesitados de su pueblo. Eso ha influido en su modo de estu-diar y de producir académicamente.
b) Economistas vs. políticos. La necesidad de interdisciplinctnedad
Es un hecho que poco a poco la economía ha ido convirtiéndose en el tema centralcuando se habla de desarrollo. Si hoy todos reconocen que el desarrollo humano nose limita a lo económico, en la práctica el tema económico sigue siendo central. Estoha significado que los economistas y los empresarios han tomado el relevo de lospolíticos en las decisiones más importantes. Ellos deciden las inversiones, asignanlos sacrificios, determinan los ritmos, etcétera. Los políticos, con menos ciencia enla materia, pierden ante los empresarios y economistas su autoridad.
En otras palabras, en la actualidad vemos que se desarticula el sistema político.Los políticos pierden estima y autoridad. Hagan las promesas que hagan, a lahora de llegar al poder, deben seguir los dictados de los economistas, que recono-cen pocas posibilidades de movimiento. Esto puede tener consecuencias fatales,como el desinterés en la política, la falta de participación de los jóvenes... lo cualpuede llevar a aventuras antidemocráticas o populistas. La centralidad de lo eco-nómico ha llevado también a una desarticulación de los sistemas sociales de par-ticipación. Las organizaciones populares se disgregaron. De ciudadano se hapasado a consumidor.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
62 ÉTICA Y ECONOMÍA EN EL MUNDO CONTEMPORÁNEO
En suma, puesto que las consecuencias de las decisiones económicas tienenrepercusiones sociales y políticas, es necesaria una reformulación ética.
c) Una economía que no nos quite el carácter de ser sujetos de la historia
Cinco preguntas que vienen del siglo xix
El Renacimiento significó un sueño de la centralidad del ser humano en eluniverso. Eso llegó a formularse en el Siglo de las Luces y en la Revoluciónfrancesa en una gran confianza en la razón y la libertad.
Surgieron, sin embargo, en el siglo xix preguntas que cuestionaron a fondolas certezas culturales de la centralidad del sujeto libre y razonable. Marx nosllenó de dudas, porque nos condicionó fuertemente a los sistemas productivosy a las clases sociales. La libertad, ciertamente, era algo que debía obtenerse alargo plazo, porque estaba limitada por sus alineaciones.
Por otra parte, Freud nos hizo descubrir que nuestra libertad estaba inmersaen un mundo inconsciente de pulsiones y traumas desconocidos que nos arreba-tan la libertad y la condicionan. Por su parte, Darwin nos quitó la pretendidadiferencia esencial del hombre con los otros seres, pues nos hizo ser parte de unacadena de vivientes que, pasando de las células primordiales, llegó hasta la con-ciencia. Este planteo es hoy aún más radical, porque se estudia la evolución de lamateria y se nos inserta en un proceso que va de los elementos minerales a la viday la conciencia. Para consolarnos, se nos dice que somos polvo de estrellas... pero,en definitiva, sólo polvo. Nietzsche lleva todas esas preguntas al plano moral y nosinterroga en esas circunstancias sobre las fuentes de la moralidad.
Es interesante que la "hubris", el orgullo humano nacido en el Renacimien-to, es fuertemente cuestionado; el sujeto parece perder su autonomía, y su li-bertad es puesta en entredicho.
Touraine nos recuerda que la modernidad nació sobre dos pilares: la razón yla libertad, pero que, por la concepción reinante en la ciencia, la razón aplastó ala libertad. El hombre fue sometido a un destino impuesto por las leyes de lanaturaleza que se extendieron a las ciencias sociales y políticas. Se establecieronregímenes que parecían imponer la fuerza de la razón ordenadora en la sociedaddestruyendo al individuo.
En esa línea se inserta parte de la economía clásica, y eso entra en crisis. Hay querepensar el rol de la libertad y el factor humano. Hay que reintroducir la ética para quelas leyes económicas no sean concebidas como algo inexorable, sino como una opor-tunidad para que el hombre sea sujeto de la historia, libre y responsable de los demás.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
ÉTICA DE LA ECONOMÍA 63
La crisis de un constructivismo voluntarista, que creyó que se podía condu-cir la economía de manera arbitraria, y el reconocimiento de que hay ciertasleyes y principios que se deben respetar hicieron creer que el hombre debíabajar la cabeza y someterse a esas leyes. Es un desafío llegar a un equilibrio a finde desarrollar su libertad y su responsabilidad.
d) La economía dentro de un cambio cultural
Sabemos que la cultura es lo que nos permite vivir humanamente, lo que nospermite ordenar nuestro mundo, tener parámetros para ubicarnos, lo que orde-na nuestros valores y fija nuestros fines jerarquizando los medios.
Somos cada vez más conscientes de que la economía se entiende dentro deuna cultura y que ella influye a su vez en la cultura. El verdadero desarrollo estáligado a un desarrollo cultural. Una invasión cultural puede paralogizar y dejara las víctimas en estado de anomia, de autismo cultural. Parte de eso les pasó anuestros grupos étnicos a la hora de la invasión hispánica. Un cambio de cultu-ra rompió el alma de muchos pueblos.
Quisiera señalar dos elementos de la cultura en referencia al problema de laética y la economía: el problema de los fines y medios, y el problema del indivi-dualismo y las redes de trasmisión de la cultura.
1. Fines y medios
Israel introdujo en nuestra cultura la noción de progreso y de fin. Ante el mito deleterno retorno (Eliade) de los pueblo antiguos, Israel rompió ese círculo infernal. Sepuso en marcha tras una esperanza: la tierra prometida. Esa tierra ordenó la marcha,permitió elegir los medios y fijar los plazos. Cuando se nubla el fin, erramos sindestino. Un ser sin fin pierde la libertad. Si llegamos a un aeropuerto sin sabernuestro destino, todos los vuelos pierden su sentido para nosotros. Fácilmente que-damos sin sentido y sin esperanza, o convertimos en fines los medios que son sólomedios. Hacer de un medio un fin es hacerse esclavo. Vivimos en una sociedad ricaen medios y carente de fines por los cuales valga la pena vivir y sacrificarse.
2. Individuo vs. persona
Nuestra cultura ha insistido en el individuo más que en la persona. El conceptode persona recalca la idea de que somos un centro de relaciones; en cambio, lanoción de individuo acentúa la división, la diferencia. Al insitir en el individuo,
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
64 ÉTICA Y ECONOMÍA EN EL MUNDO CONTEMPORÁNEO
el autoconomiciento, la autorrealización, la competencia, se convierten en va-lores importantes en desmedro del servicio, la solidaridad, la división comple-mentaria del trabajo y, sobre todo, el sacrificio por los demás.
Fácilmente se quiebra el sentido social, el sentido de pertenencia, de respon-sabilidad social. Hay problemas para el sacrificio y para soportar la frustración.
En parte eso se debe a un debilitamiento del rol del padre, cuya funciónpsicológica es abrirnos a un mundo más ancho que la relación madre-hijo. Elpadre nos inserta en un mundo más amplio: el mundo social. Ese mundo supo-ne aceptar una cultura recibida de los mayores, los derechos de otros, etcétera.El padre nos limita y a la vez nos abre a un mundo más amplio. Hoy se insisteen nuestros derechos, en los derechos del niños... pero no se nos educa en nues-tros deberes.
Se ha roto la figura del padre y con eso la red de transmisión de valores.Como dice Albert Camus en su novela El primer hombre, ahora todos estamoscondenados a inventar nuestro mundo, y eso es terrible porque nos condena ala soledad. Así se distorsiona la noción de libertad, que se convierte en autoafir-mación más que en solidaridad y responsabilidad; convierte la noción de amoren autocomplacencia y hedonismo.
Ésta es una cuestión interesante, y la economía tiene mucho que decir alrespecto, porque responde a necesidades humanas y crea nuevas necesidades.
e) Gmtuidad
No quisiera terminar esta exposición sin referirme a algo que no es fácil ligarcon la economía, pero que es altamente esencial para la humanidad. Me refieroa la gratuidad. Es algo en lo que los pueblos latinoamericanos podemos aportar.Desde nuestra pobreza, nuestro sentido de acogida, nuestro gusto por la fiesta,podemos decir algo acerca del verdadero desarrollo humano.
Lo más humano no se compra ni se vende, tiene valor pero no tiene precio.La amistad, una sonrisa, la felicidad, el amor... la misma muerte, se reciben y sedan. La poesía es una dimensión humana que también está en el reino de logratuito. Cuando Miguel Hernández estaba preso en las cárceles de España, leescribía a su hijo "tu risa me hace libre... cárcel me quita". No es fácil que uneconomista entienda esa lógica, que es esencial para la vida del hombre en estatierra y para su desarrollo. Vengo de una tierra que ha obtenido dos premiosNobel de Literatura por su poesía, y no podemos dejar que se cercene estadimensión. Neruda le pedía al aire que no se dejara encajonar, que no se ven-diera, que correteara haciendo fiesta. Paradójicamente, eso no puede ser ajeno
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
ÉTICA DE LA ECONOMÍA 65
al pensar económico. El Evangelio tiene en sus inicios una máxima sabia: "Nosólo de pan vive el hombre". Dicho de otro modo, necesitamos alimentarnos depanes confeccionados con trigos más sutiles. En esa línea podemos aportar algo,porque nuestro mundo por ser pobre es más poético y más gratuito.
El mismo Neruda, al visitar Machu Pichu, y al ver las maravillas hechas porel ser humano y contemplar los éxitos de la empresa productiva, le pregunta alas ruinas:
Aire en el aire... ¿y el hombre dónde estaba?Piedra en la piedra... ¿y el hombre dónde estaba?...Piedra en la piedra ¿y en la base harapos?...Y suplica a esos restos de piedras milenarias "devuélveme al esclavo que enterraste".
Hay ahí una intuición: el rechazo de un progreso que pueda esclavizarnos.Pienso, con Amartya Sen que ética y economía se relacionan porque final-
mente en ellas se juega la libertad del ser humano. Y esa libertad humana es ricaen novedades, en recursos... en sencillez y gratuidad. En otras palabras, no po-demos descuidar de producir en abundancia el pan que compartimos, para queen ninguna mesa de nuestro continente él escasee. Pero debemos saber que esepan se amasa no sólo con trigo sino con lágrimas, con dignidad, con esperanzasy con libertad. Ahí se expresa el alma de la parte nuestra de América.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
Página en blanco a propósito
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
PARTE II
DILEMAS ÉTICOSDE AMÉRICA LATINA
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
Página en blanco a propósito
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
Un tema etico central: el impactode la pobreza sobre la familia en America Latina
Bernardo Kliksberg
I. UNA AGUDA Y SILENC1OSA DISCRIMINACI6N
La aspiracion a una sociedad entre cuyos pilares cste la superacion de las discri-
minaciones se halla en las entranas del "sueno latinoamericano". Recorre todala historia del continente, tiene profundas representaciones a nivel nacional en
casi codos los paises, y es objeto actualmente de continuas luchas. En estosticmpos, cuando con grandes sacrificios los pueblos ban logrado hacer avanzarprocesos genuinos de democratizaci6n, se suceden los esfuerzos para denunciar
las discriminaciones de toda indole, y bregar por su superacion.
Sin embargo, no bastan los suefios para cambiar las duras realidades de laregion. La recorren graves tendencias hacia la pauperization y la polarizaci6n
social, que estan despertando fuerte preocupacion canto dentro de los paises, comoa nivel internacional, y que son el contexto propicio para la acentuacion de discri-minaciones. Asi, las desigualdades extremas en el acceso a oportunidades socioeco-nomicas mantienen y agudizan dramas, tales como la miseria en que viven las
comunidades indigenas, la marginacion en algunos paises de la poblacion de co-lor, la inferiorizacion de la mujer, sobre todo de la mujer pobre en diversas areas,
la marginacion de los discapacitados y de las personas mayores de edad. De todoello surge una sociedad con fuertes fracturas, que generan exclusion, tension so-
cial y, con frecuencia, ideologias intolerantes racionalizadoras escas ultimas.
Deseamos focalizar en este trabajo un aspecto de las discriminaciones que
recorren la realidad de la region y que deberian ser objeto de muchisima mas
atencion. Se trabaja cada vez mas sobre las inequidades que la caracterizan en
pianos como el acceso al trabajo, la distribution de ingresos, las oportunidades
educativas, el acceso a la atencion de salud, pero son limitados los analisis sobre
que esta pasando en una cuestion vital: las posibilidades que tienen los diversos
estratos sociales en cuanto a la conformation de una unidad familiar solida y
estable. Las cifras indican que existen grandes diferencias, que alii se esta pro-
duciendo un silencioso drama de vastas proporciones.
69
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
70 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
Independientemente de su voluntad, numerosas parejas jóvenes no tienen lasoportunidades reales para conformar o mantener una familia. Muchas familiasson destruidas ante el embate de la pobreza y la desigualdad, otras se degradan, yotras no llegan siquiera a constituirse. Hay una grosera discriminación en estecampo, que es reforzada por la falta de políticas públicas activas que hagan hinca-pié en la protección de la unidad familiar. Todo ello afecta visceralmente a lavisión de una sociedad pluralista y diversa. El derecho elemental a la formación yal desarrollo de una familia debería ser uno de sus pilares.
En este trabajo se desea sobre todo estimular la investigación, la reflexión yel intercambio sobre esta temática. Para ello, en un primer momento, se plan-tean algunos elementos sobre los roles claves que juega la familia en las socieda-des actuales, y en el mismo proceso de desarrollo. En segundo término, se refie-ren algunos datos sobre los agudos problemas sociales que sufre la región y quecaracteriza el contexto en el que viven las familias. En tercer término, se exami-nan ciertos impactos de este contexto sobre la unidad familiar. Finalmente, seefectúa una reflexión de conjunto.
II. EL REDESCUBRIMIENTO DE LA FAMILIA
A inicios del siglo xxi existe una creciente revalorización del rol de la familia enla sociedad. Desde la perspectiva espiritual, la familia apareció siempre como launidad básica del género humano. Las grandes cosmovisiones religiosas desta-caron que su peso en lo moral y afectivo era decisivo para la vida humana. Enlos últimos años, se han sumado a esa perspectiva fundamental conclusiones deinvestigaciones de las ciencias sociales que indican que la unidad familiar reali-za, además, aportaciones de gran valor en campos muy concretos. Entre otrosaspectos, las investigaciones destacan el papel de la familia en el rendimientoeducativo, en el desarrollo de la inteligencia emocional, en las formas de pensar,en la salud y en la prevención de la criminalidad.
La calidad de las escuelas tiene un fuerte peso en el rendimiento educativo. Elcurriculum, la capacitación de los docentes, los textos escolares, los otros materia-les de apoyo utilizados, la infraestructura escolar, influyen en todos los aspectos delos procesos de aprendizaje. Pero hay otros factores incidentes, según refieren lasinvestigaciones. Según concluye un informe de la CEPAL (1997), el 60% de lasdiferencias en los desempeños estarían vinculadas al clima educacional del hogar,a su nivel socioeconómico, a la infraestructura de vivienda (hacinadas y nohacinadas) y al tipo de familia. Aspectos básicos de la estructura de la familia
tendrían, por tanto, fuerte influencia en los resultados educativos. Entre ellos,
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
UN TEMA ÉTICO CENTRAL... 71
figuran elementos como el grado de organicidad del núcleo familiar, el capitalcultural que traen consigo los padres, su nivel de dedicación para acompañar losestudios de los hijos, así como su apoyo y estímulo permanente a estos últimos.
Múltiples estudios corroboran esta tendencia y el papel clave de la fortaleza
del núcleo familiar. La Secretaría de Salud y Servicios Humanos de los Estados
Unidos realizó un estudio con 60.000 niños. Wilson (1994) informa sobre sus
conclusiones:
En todos los niveles de ingreso, salvo el muy alto (más de 50.000 dólares alaño), en el caso de los dos sexos y para los blancos, negros e hispanos por igual,los niños que vivían con una madre divorciada o que nunca se había casado,estaban claramente peor que los pertenecientes a familias que vivían con los dosprogenitores. En comparación con los niños que vivían con sus dos padres bio-lógicos, los niños de familia con un solo progenitor eran dos veces más propen-sos 3 ser expulsados o suspendidos en la escuela, a sufrir problemas emocionaleso de conducta y a tener dificultades con sus compañeros. También eran muchomás proclives a tener una conducta antisocial.
Las características de la familia tienen asimismo influencia sobre otro tipo deeducación, la emocional. Hay un significativo interés actualmente en el tema de
la denominada "inteligencia emocional". Según indican las investigaciones deGoleman (1995), y otras, el buen desempeño y el éxito de las personas, en su vida
productiva, no se hallan ligados sólo a su cociente intelectual, sino que tienenestrecha relación con sus calidades emocionales. Entre los componentes de este
orden particular de inteligencia, se hallan el autodominio, la persistencia, la capa-cidad de automotivación, la facilidad para establecer relaciones interpersonalessanas y para interactuar en grupos, y otros semejantes. Según se ha verificado, confrecuencia personas de elevada inteligencia emocional tienen mejores resultadosque otras con cociente intelectual mayor, pero reducidas calidades en ese orden.La familia tiene un gran peso en la conformación y desarrollo de la inteligencia
emocional. Los niños perciben en las relaciones entre sus padres, y de estos úlimos
con los niños mismos, modos de vincularse con lo emocional que van a incidir
sobre sus propios estilos de comportamiento. Destaca Goleman: "La vida en fa-
milia es nuestra primera escuela para el aprendizaje emocional".
Otro aspecto en que la familia, con su dinámica, va moldeando perfiles de
comportamiento en los niños es el que se produce en el campo de "las formas de
pensar". Naum Kliksberg (1999) señala, al respecto, que el niño se vincula consus padres y hermanos a través de tres modalidades básicas: de aceptación pasiva,
de imposición autoritaria y de diálogo democrático. En los hogares tiende a pre-dominar alguno de estos modelos de interacción. Resalta el investigador que si el
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
72 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
predominante es el de aceptación pasiva, se genera una forma de pensar "someti-da" que acepta argumentos y posiciones, sin inquirir mayormente sobre sus fun-damentos. Si la interacción usual es la autoritaria, se desarrolla una forma depensar orientada a imponer el propio pensamiento al otro, y sólo centrada en lascoerciones necesarias para lograr ese objetivo. Si, en cambio, el modelo de inte-racción es "dialogal democrático", la forma de pensar que se desenvuelve es críti-ca, se sabe escuchar al otro, se trata de entenderlo y de explicarse.
En el campo de la salud, Katzman (1997) señala, resumiendo estudios efec-tuados en el Uruguay, que los niños extramatrimoniales tienen una tasa demortalidad infantil mucho mayor, y que los niños que no viven con sus dospadres tienen mayores daños en diferentes aspectos del desarrollo psicomotriz.
Una preocupación central de nuestro tiempo es el aumento de la criminalidaden diversos países. La familia aparece, a la luz de las investigaciones al respecto,como uno de los recursos fundamentales con que cuenta la sociedad para preve-nir la criminalidad. Los valores inculcados a los niños en la familia en esta mate-ria, en los años tempranos, y los ejemplos de conducta observados van a incidirconsiderablemente sobre sus decisiones y conductas futuras. Un estudio realizadoen los Estados Unidos (Dafoe Whitehead, 1993) identificó que, al examinar lasituación familiar de los jóvenes en centros de detención juvenil en el país, severificaba que más del 70% provenían de familias con padre ausente.
En resumen, la familia, junto a sus históricas y decisivas funciones afectivasy morales, exaltadas en religiones como la cristiana y la judía, entre otras, cum-ple funciones esenciales para el bienestar colectivo.
A partir de esa visión, existe, en diversos países desarrollados, un activo movi-miento de creación de condiciones favorables para el buen desenvolvimiento y elfortalecimiento de la familia. Las políticas públicas de los países de la ComunidadEconómica Europea brindan, entre otros aspectos: garantías plenas de atenciónmédica adecuada para las madres durante el embarazo, el parto y el período poste-rior, amplios permisos remunerados por maternidad que van desde tres meses enPortugal hasta 28 semanas en Dinamarca, subvenciones a las familias con hijos,deducciones fiscales. Diversos países, como los nórdicos, han establecido ampliosservicios de apoyo a la familia, como las guarderías, y servicios de ayuda domiciliariaa ancianos e incapacitados.
La necesidad de fortalecer la institución familiar y apoyarla de modo concretotiene múltiples defensores. Reflejando muchas opiniones similares, un estudioespañol (Caballo, 1990) plantea que "la familia es una fuente importante decreación de capital humano. Por una parte, ofrece servicios de salud en forma decuidado de enfermos y niños que tendrían un elevado coste si tuvieran que serprovistos por el mercado o el sector público. Por ocra, es en ella donde tiene lugar
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
UN TEMA ÉTICO CENTRAL... 73
la primera educación que recibe un niño, que es además la que tiene una rentabi-lidad más elevada". Ante ello se pregunta:
¿En la práctica, el sector público está financiando gran parte de los gastos eneducación en la mayoría de los países? La otra pregunta inmediata es: ¿entonces,por qué sólo una parte de la educación, la impartida en escuelas públicas oprivadas? Si este tipo de educación es subvencionada, no hay razón alguna paraque no se subvencione también la educación impartida en la casa.
Otro trabajo (Navarro, 1999) reclama: "la universalización (en España) de losservicios de ayuda a la familia", y demuestra su factibilidad en términos de
costos económicos.Frente a esta revalorización internacional del rol de la familia, y la verifica-
ción de sus enormes potencialidades de aporte a la sociedad, ¿qué sucede en loshechos en América Latina? ¿Cuál es el contexto socioeconómico actual y cómoafecta a las familias concretas de la región?
III. LOS AGUDOS INTERROGANTES SOCIALES
La evolución de la situación social de la región ha generado fuerte alarma enamplios sectores. Diversos organismos internacionales, entre ellos las NacionesUnidas y el BID, han llamado la atención sobre los inquietantes déficits sociales.La Iglesia, a través de sus máximas autoridades, ha hecho repetidos llamamien-tos a dar la máxima prioridad a las graves dificultades que experimentan exten-sos grupos de la población. La ciudadanía ha indicado, por diversas vías, queconsidera que sus problemas de mayor gravedad se hallan en el área social.
Según el Panorama Social de la CEPAL (2001), la población ubicada por de-bajo de la línea de la pobreza representaba el 41% de la población total de laregión en 1980, cifra muy elevada en relación con los promedios del mundodesarrollado y de los países de desarrollo medio. Portugal, el país con más po-breza de la Unión Europea, tiene un 22% de la población pobre. La cifra em-peoró en las dos últimas décadas y el porcentaje de pobreza latinoamericanopasó a significar en 2002 el 44% de una población mucho mayor.
Las estimaciones nacionales indican que la pobreza tiene una alta presencia entoda la región con muy pocas excepciones. En Centroamérica, son pobres el 75%de los guatemaltecos, el 73% de los hondurenos, el 68% de los nicaragüenses y el55% de los salvadoreños. Es pobre el 53% de la población peruana, más del 70% dela ecuatoriana, y el 63% de la boliviana. En México, es pobre actualmente el 51,7%
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
74 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
de la población y en el Brasil se estima que 44 millones de personas están en extremapobreza con un ingreso de menos de un dólar diario (Proyecto Fome Zero, 2004).La Argentina es un caso muy ilustrativo de las dificultades de la región. Un país quetenía a inicios de los años sesenta porcentajes menores al 10% en pobreza, llegó afines de 2002 a un 58% de la población por debajo de la línea de la pobreza.
CUADRO 1. Evolución de la pobreza en América Latina,2000-2002 (porcentaje de la población)
Año200020012002
Indigencia
17,8%18,6%
20,10%
Pobreza
42,1%43,0%44,0%
Nota: de 2000 a 2002 se generaron 15 millones de nuevos pobres.
La región presenta elevados niveles de desocupación e informalidad que sonuna causa central de la evolución de la pobreza. La tasa de desempleo promediosubió del siguiente modo:
CUADRO 2. América Latina. Crecimiento y desempleo, 1980-2003
Período Jasa de desempleo urbano1981-1990 8,4%1991-1997 8,8%1998-2003 10,4%
Fuente: CEPAL. Informes anuales.
A esas altas tasas se suma el ascenso del porcentaje de la mano de obra activaque trabaja en la economía informal, constituida en tramos importantes porocupaciones inestables, sin base económica sólida, de reducida productividad,bajos ingresos, y por la ausencia de toda protección social. La informalizaciónimplica, según subraya Tokman (1998), un proceso de descenso de la calidadde los trabajos existentes. En 1980 trabajaba, en la economía informal, el 40,6%de la mano de obra no agrícola ocupada; hoy representa el 59%. A ello se agregala precarización: hay un número creciente de trabajadores sin contrato o bajocontratos temporales. Alrededor del 35% de los asalariados está en esas condi-ciones en la Argentina, Colombia y Chile, y el 74% en el Perú.
Uno de los puntos de preocupación central, con múltiples consecuencias, esque las serias dificultades ocupacionales son aun de mayor envergadura en losgrupos jóvenes. Así lo indica el cuadro siguiente:
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
UN TEMA ÉTICO CENTRAL... 75
CUADRO 3. América Latina: desempleo juvenil, 1990-2002 (tasas anuales)
País Grupo de edad 1990 1995 2000Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa RicaEcuadorEl SalvadorHondurasMéxico
PanamáParaguay
PerúUruguayVenezuela
15-1915-2410-1920-1915-1718-2415-1920-2412-1718-2412-2415-2415-2410-2412-1920-2415-2415-1920-2414-2414-2415-24
21,715,21339,5
15,912,0
10,413,518,610,77,0
18,414,115,426,618,0
46,630,1
5,05,4
11,09,3
15,810,121,016,613,515,313,310,213,19,9
31,910,87,8
11,225,519,9
39,5
17,814,726,120,144,734,810,917,414,3
5,44,1
32,6
17,131,725,3
Puente: HNUD, 2004.
Como se observa, el desempleo entre los jóvenes viene creciendo fuertementeen todos los países. Ello crea un foco de conflicto muy serio.
Desempleo, subempleo y pobreza se ligan estrechamente. Llevan a carenciasde todo orden en la vida cotidiana. Una de sus expresiones más extremas es lapresencia, en diversos países, de cuadros alarmantes de desnutrición. Las cifrasde desnutrición son elevadas en toda la región como puede apreciarse en elsiguiente cuadro:
CUADRO 4. Desnutrición infantil
' País Último añoArgentina 1995/1996 12,4Bolivia 1998 26,8Brasil 1996 10,5
(continúa)
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
76 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
CUADROPaís
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
Rep. Dominicana
Uruguay
Venezuela
América Latina
4. (Continuación)
Ultimo año
1999200019961998199819991996199919981997199020001996
1992/932000
Fuente: cálculo basado en datos de la OMS, Departamento deDesarrollo, 2002. PNUD, 2004.
1,913,56,1
26,423,326,438,917,724,918,213,925,410,79,5
12,818,9
Nutrición para la Salud y el
Un informe de la Organización Panamericana de la Salud y la CEPAL (1998)destacaba sobre el problema: "Se observa en casi todos los países de la región unincremento en enfermedades no transmisibles crónicas asociadas con la alimen-tación y la nutrición".
La desnutrición y otros aspectos de la pobreza llevan a fuertes retrasos en losniños pobres, que van a afectar toda su existencia. Estudios de Unicef (1992)identificaron retrasos en el desarrollo psicomotor de una muestra de niños po-bres a partir de los 18 meses de edad. A los 5 años, la mitad de los niños de lamuestra examinada presentaban retrasos en el desarrollo del lenguaje, 40% ensu desarrollo general y 30% en su evolución visual y motora.
IV. LA REGIÓN MÁS DESIGUAL DEL PLANETA
Junto a la pobreza, la situación social de América Latina se singulariza por acen-tuadas inequidades. La región se ha convertido, según indican las cifras, en elcontinente de mayor polarización social del mundo. El Informe de ProgresoEconómico y Social del BID (1998/1999) proporciona las siguientes cifras alrespecto: ©
Ban
co In
tera
mer
ican
o d
e D
esar
rollo
. To
do
s lo
s d
erec
ho
s re
serv
ado
s.V
isit
e n
ues
tro
sit
io W
eb p
ara
ob
ten
er m
ás in
form
ació
n:
ww
w.ia
db
.org
/pu
b
UN TEMA ÉTICO CENTRAL... 77
FIGURA 1. Ingreso que recibe el 5% más rico (porcentaje del ingreso total)
Como se observa, en América Latina el 5% más rico de la población recibe el25% del ingreso. La proporción supera a lo que recibe el 5% más rico en lasotras áreas del mundo. A su vez, es la región donde el 30% más pobre de lapoblación recibe el menor porcentaje del ingreso (7,6%) en relación con todoslos otros continentes, como puede apreciarse en la siguiente figura del BID:
FIGURA 2. Ingreso que recibe el 30% más pobre (porcentaje del ingreso total)
Fuente: figuras 1 y 2: BID-IPES, 1998.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
78 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
Medida asimismo en términos del coeficiente de Gini, que da cuenta del nivelde desigualdad en la distribución del ingreso de una sociedad, América Latinapresenta el peor coeficiente de Gini, a nivel mundial, como puede apreciarse acontinuación:
CUADRO 5. Inequidad comparada (medida con el coeficiente de Gini)
Países más desarrollados, en términos de equidad(Suecia, Dinamarca, Países Bajos, otros) 0,25 a 0,30
Países desarrollados 0,30
Promedio universal 0,40
América Latina 0,57
Cuanto más bajo es el coeficiente de Gini, mejor es la distribución del ingresoen una sociedad. El de América Latina supera ampliamente a los de los paísesmás equitativos, y es significativamente más elevado que la media mundial.Pueden observarse cifras comparativas nacionales en el siguiente cuadro:
CUADRO 6. Indicadores de desigualdad
para algunos de los países de América Latina, Estados Unidos e Italia
Coeficientede Gini
Brasil (2001)Guatemala (2000)Colombia (1999)Chile (2000)México (2000)Argentina (2000)Jamaica (1999)Rep. Dominicana (1997)Costa Rica (2000)Uruguay (2000)Estados Unidos (1997)Italia (1998)
59,058,357,657,154,652,252,049,746,544,640,836,0
Porcentaje del10% superior
en el ingreso total
47,2%46,8%46,5%47,0%43,1%38,9%40,1%38,6%34,8%33,5%30,5%27,4%
Porcentaje Relación entredel 20% los ingresos del
inferior en el décimo decilingreso total y el primer decil
2,6%2,4%2,7%3,4%3,1%3,1%3,4%4,0%4,2%4,8%5,2%6,0%
54,463,357,840,645,039,136,528,425,118,916,914,4
Fuente: Banco Mundial, 2004.
Las acentuadas disparidades sociales de la región tienen impactos regresivos enmúltiples áreas: reducen la capacidad de ahorro nacional, limitan el mercadointerno, afectan a la productividad, causan diversos efectos negativos sobre el
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
UN TEMA ÉTICO CENTRAL... 79
sistema educativo, perjudican la salud pública, potencian la pobreza, favorecenla exclusión social, erosionan el clima de confianza interno, y debilitan la go-bernabilidad democrática.
Inequidad y pobreza interaccionan estrechamente. El empeoramiento de laincquidad ha operado como un factor de gran peso en el aumento de la pobrezaen la región. Así lo indican, entre otros estudios, los realizados por Birdsall yLondoño (1997). Los investigadores han reconstruido cuál sería la curva depobreza de América Latina si la desigualdad hubiera seguido en los años ochen-ta en los mismos niveles que presentaba a los inicios de la década de 1970, queeran elevados, pero que se acentuaron después. Las conclusiones son las queaparecen en el siguiente gráfico:
FIGURA 3. El impacto de la desigualdad sobre la pobreza
en América Latina, 1970-1995
Fuente: Birdall y Londoño, 1997.
La línea sólida del cuadro indica la evolución de la pobreza en millones de pobresentre 1970 y 1995. La línea quebrada es una simulación econométrica que indicacuál hubiera sido esa evolución si se hubiera mantenido la estructura de distribu-ción de ingresos de inicios de los años setenta. La pobreza hubiera sido en ese caso,según estiman, la mitad de la que efectivamente fue. Hay un "exceso de pobreza", deimportantes dimensiones, causado por el aumento de la desigualdad.
La pobreza y la inequidad tienen expresiones agudas en los indicadores demortalidad materna e infantil. La cifra promedio de niños que fallecen antes decumplir 5 años de edad es, en la región, de 71 de cada 1.000. Supera a la deregión de Asia Oriental y el Pacífico, que es de 57,1. Hay fuertes diferencias
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
80 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
entre los países (la tasa asciende en Haití a 140,6 y en Bolivia a 99,1), y tambiénson acentuadas las disparidades entre los diversos niveles sociales, como puedeobservarse:
CUADRO 7. Tasa de mortalidad de menores de 5 años
Tasa de mortalidad de menores de 5 años (en miles)
País /región
Bolivia
Brasil
Colombia
República Dominicana
Guatemala
Haití
Nicaragua
Paraguay
Perú
América Latina y el Caribe
Asia Oriental, Pacífico
Asia Central
Oriente Medio, África del Norte
Asia del Sur
África Subsahariana
Totalpaíses
1
146,598,952,189,989,1
163,368,857,2
110,097,384,0
82,5140,6144,2191,7148,3
2
114,956,037,173,0
102,9150,166,650,076,280,8
62,964,5
117,8152,6190,9140,8
3
104,039,230,760,182,0
137,152,559,048,068,1
53,769,892,2
136,1174,3126,8
4
47,826,734,937,360,7
130,648,539,444,152,2
41,157,580,1
110,8156,6110,0
5
32,0
33,323,626,637,9
105,629,720,122,138,8
27,140,250,471,7
112,477,4
Promedio
99,1
56,737,461,079,2
140,656,046,668,4
71,757,164,9
100,3126,6168,4124,2
Fuente: Banco Mundial, 2004.
En Bolivia, en el 20% más rico de la población, mueren 32 de cada 1000 niñosantes de cumplir cinco años; en el 20% más pobre la cifra se quintuplica: 146,5por mil. Esta gravísima realidad tiene un sesgo étnico muy concreto, pues lamás afectada es la población indígena. Lo mismo sucede en Perú, donde lamortalidad infantil antes de los 5 años del 20% más pobre quintuplica a la del20% más rico, 111 vs. 22.2, y en el Brasil la triplica: 98,9 vs. 33,3.
Las cifras de desnutrición infantil crónica muestran asimismo importantesdisparidades por etnias, residencia urbana o rural, y estratos de ingresos. Véaseel siguiente cuadro correspondiente a la región andina:
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
UN TEMA ÉTICO CENTRAL... 81
CUADRO 8. Prevalencia del retraso del crecimiento infantil (%), por país,
lugar de residencia, etnicidad, región y status socioeconómico, en cuatro países andinos
País
Colombia Ecuador Perú Bolivia
Lugar de residencia1
Ciudades grandes
Ciudades pequeñas
Pueblos
Área rural
12,7
10,9
14,0
19,3
20,722,4
28,2
.35,2
13,2
20,1
27,2
40,8
18,5
20,322,4
37,2
Etnicidttd
Población no indígena
Población indígena
...2 24,2
58,222,547,0
23,7
50,5Región
Alciplano
Otras regiones
Deciles de SES3
1 (menor)
2
345678910 (mayor)
índice de concentración^
Total países
26,8
24,1
17,1
14,9
16,315,2
11,0
11,76,35,4
-0,221
14,9
33,322,2
38,551,8
30,6
27,6
17,924,4
19,0
19,115,8
11,9
-0,223
26,5
38,518,2
49,6
46,8
39,6
32,523,4
19,9
18,312,8
12,65,2
-0,311
26,1
31,2
23,9
42,2
39,9
38,732,8
31,8
25,0
22,718,2
13,59,7
-0,223
26,9
1 Según encuestas del DHS (Banco Mundial, 2004) (Colombia, Perú, y Bolivia), las ciudadesgrandes incluyen capitales nacionales y ciudades de más de 1 millón de habitantes, y las ciudadespequeñas van de 50.000 a 1 millón de habitantes. Según encuestas de I.SMS (Ecuador), las ciuda-des pequeñas tienen entre 5.000 y 1 millón de habitantes.
2 El símbolo (...) indica que la información no está disponible.3 Deciles de SES son tomados para niños, y no corresponden a los deciles de la población,
debido a las diferencias socioeconómicas en fertilidad4 El índice de concentración mide la desigualdad social respecto del retraso en el crecimiento.
El índice de concentración es una generalización del coeficiente de Gini, y oscila entre -1 y 0.Los valores cercanos a —1 indican mayor desigualdad social.
Fuente: Larrea y Freiré, 2002.
Las tasas de desnutrición infantil en la región andina son altas; superan enBolivia, Ecuador y Perú el 21%, pero muestran asimismo claros gradientes eco-
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
82 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
nómicos. En general, en los países andinos las tasas de desnutrición crónica sontres veces mayores en los deciles más pobres que en los más ricos. Así, porejemplo, en el 10% más rico de Ecuador, sólo el 11% de los niños presentaproblemas de desnutrición, mientras que en el 10% más pobre la cifra casi secuadruplica y en la población indígena la cifra llega al 58%.
La mortalidad materna se cobra numerosas víctimas en la región. Segúndenunció la OPS (2004), 23.000 mujeres mueren en América Latina y el Caribedurante el embarazo o el parto, en la gran mayoría de los casos por "causasevitables que son prevenidas en forma rutinaria en los países desarrollados". Elriesgo de fallecer por dar a luz es en América Latina de 1/160 frente a los I/4.000 en Europa occidental, esto es, 25 veces mayor. Mientras que en los Esta-dos Unidos mueren anualmente 17 madres por cada 100.000 niños nacidosvivos, en Haití son 600 y en Colombia 100.
Entre las causales básicas, estas cifras están vinculadas con la inexistencia deasistencia médica institucionalizada. El 24% de las madres no tienen asistenciamédica durante el embarazo, y una tercera parte no tiene atención médica en elmomento del parto. Las cifras muestran altos sesgos según los gradientes eco-nómicos como puede observarse en el Cuadro 9.
En el 20% más rico de la población, las cifras de asistencia institucionalizadasuperan el 90%, tanto en la atención durante el embarazo como en el parto. Enel 20% más pobre los déficit son agudísimos. En Solivia, el 60% carece deatención prenatal; y el 80%, de asistencia médica durante el parto. En el Brasil,casi un tercio del quintil más pobre carece de atención institucionalizada enambos casos. En Perú, en el 20% más pobre, un 60% no tiene atención duranteel embarazo y un 86% no la tiene durante el parto.
La inequidad muestra también significativas expresiones en dos áreas clavespara la infancia: una cobertura completa de vacunación y la prevalcncia dediarreas. Como puede apreciarse a continuación, el 20% más pobre de la re-gión tiene pronunciados problemas en ambos campos frente al 20% más rico.En materia de cobertura completa de vacunas, mientras el 56% del quintil másrico cuenta con ella, en el más pobre el porcentaje es un 17% menor: 39%. Laprevalencia de diarreas en los niños duplica en el 20% más pobre al 20% másrico en países como Brasil, Bolivia y Perú.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
CU
AD
RO
9.
Cui
dado
s bá
sico
s pr
enat
ales
y p
arto
s as
isti
dos
Tasa
s de
cui
dado
s bá
sico
s pr
enat
ales
por
pers
onas
méd
icam
ente
ent
rena
das
Tasa
s de
par
tos
asis
tidos
por
pers
onas
méd
icam
ente
en
tren
adas
Paí
s I
regi
ón
Bol
ivia
Bra
sil
Col
ombi
a
Rep
úbli
ca D
omin
ican
a
Gua
tem
ala
Hai
tí
Nic
arag
ua
Para
guay
Perú
Am
éric
a L
atin
a y
el C
arib
e
Asi
a O
rien
tal,
Pací
fico
Asi
a C
entr
al
Med
io O
rien
te,
Áfr
ica
del
Nor
te
Sur
de A
sia
Áfr
ica
Sub
saha
rian
a
Tod
os l
os p
aíse
s
/
38,8
67,5
62,3
96,1
34,6
44,3
67,0
69,5
37,3
57,5
64,9
78,2
13,7
16,8
61,1
55,0
2 57,8
87,7
81,1
98,2
41,1
60,0
80,9
79,5
64,8
72,3
80,7
84,7
21,1
23,2
69,5
64,8
3 70,4
93,4
89,8
99,0
49,3
72,3
86,9
85,6
79,1
80,6
86,9
86,8
33,4
28,8
74,9
71,1
4 88,6
96,9
95,4
99,2
72,2
83,7
89,0
94,8
87,7
89,7
91,4
93,3
49,3
43,0
84,2
80,6
5
95,3
98,1
95,9
99,9
90,0
91,0
96,0
98,5
96,0
95,6
96,2
96,3
73,0
70,9
93,6
91,0
Pro
med
io
65,1
85,6
82,5
98,3
52,5
67,7
81,5
83,9
67,3
76,0
81,9
86,9
35,2
34,6
75,7
70,8
CI*
0,17
0,08
0,09
0,01
0,19
0,14
0,07
0,07
0,17
0,11
0,08
0,05
0,32
0,30
0,10
0,13
; 19,8
71,6
60,6
88,6 9,3
24,0
32,9
41,2
13,7
40,2
30,5
82,7
12,8 5,3
24,6
31,2
2
44,8
88,7
85,2
96,9
16,1
37,3
58,8
49,9
48,0
58,4
53,0
92,3
21,7 8,1
32,9
42,1
3 67,7
95,7
92,8
97,3
31,1
47,4
79,8
69,0
75,1
72,9
68,4
95,1
37,7
11,7
41,2
51,6
4
87,9
97,7
98,9
98,4
62,8
60,7
86,0
87,9
90,3
85,6
80,6
98,6
58,6
21,9
59,2
66,2
5
97,9
98,6
98,1
97,8
91,5
78,2
92,3
98,1
96,6
94,3
93,4
99,7
82,2
49,3
82,1
84,0
Pro
med
io
56,7
87,7
84,5
95,3
34,8
46,3
64,6
66,0
56,4
65,8
60,8
92,8
38,5
17,7
46,2
52,5
C7*
0,28
0,07
0,09
0,02
0,42
0,21
0,19
0,18
0,31
0,20
0,22
0,04
0,36
0,46
0,26
0,25
* ín
dice
de
conc
entr
ació
n.F
uent
e: B
anco
Mun
dial
, 20
04.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
CUA
DRO
10.
Cub
ertu
ra c
ompl
eta
de i
nmun
izac
ión
y ap
aric
ión
de c
asos
de
diar
rea
País
1 re
gión
Bol
ivia
Bra
sil
Col
ombi
a
Rep
úbli
ca D
omin
ican
a
Gua
rem
ala
Hai
tí
Nic
arag
ua
Par
agua
y
Perú
Am
éric
a L
atin
a y
el C
arib
e
Asi
a O
rien
tal,
Pac
ífic
o
Asi
a C
entr
al
Med
io O
rien
te,
Nor
te d
e Á
fric
a
Sur
de A
sia
Áfr
ica
Sub
saha
rian
a
Tod
os l
os p
aíse
s
1
21,8
56,6
53,8
28,0
41,2
18,8
61,0
20,2
55,3
39,6
48,3
64,2
42,2
29,8
33,6
38,3
2 24,9
74,0
66,9
30,2
43,0
20,1
74,6
30,8
63,8
47,6
56,8
67,9
53,3
31,4
42,0
45,8
3 21,0
84,9
68,2
46,9
47,2
35,3
75,3
36,4
63,5
53,2
60,3
71,8
62,5
41,6
44,4
50,3
4
33,4
83,1
70,6
42,6
38,3
37,9
85,7
40,7
71,7
56,0
64,6
75,7
73,2
49,8
53,1
57,2
5
30,6
73,8
74,1
51,7
42,5
44,1
73,1
53,0
66,0
56,5
72,9
77,4
81,1
64,4
66,9
66,6
Pro
med
io
25,5
72,5
65,5
38,7
42,6
30,2
72,6
34,2
63,0
49,4
59,3
70,9
61,0
42,0
47,3
50,7
cr*
0,08
0,07
0,06
0,12
0,00
0,17
0,05
0,18
0,04
0,09
0,08
0,04
0,17
0,17
0,17
0,14
1
21,8
18,3
18,4
17,9
22,8
30,9
16,1 9,8
21,4
19,7
10,5
19,0
21,0
17,0
24,5
21,2
2 19,8
12,9
19,8
16,4
21,5
27,1
14,0 8,5
20,3
17,8 9,9
15,6
20,3
14,4
23,3
19,6
3 20,5
12,7
16,8
17,8
23,3
24,4
14,2 9,2
18,6
17,5 9,9
15,0
19,1
14,3
22,5
19,1
4 17,9 9,3
14,9
14,1
17,7
31,6
14,4 7,4
14,1
15,7 8,6
14,6
17,2
15,3
22,6
18,5
5 11,7 7,4
10,0
10,1
16,0
20,4 8,7
4,6
9,3
10,9 6,3
13,7
14,7
12,4
18,2
14,8
Pro
med
io
. 19
,2
13,1
16,7
15,7
20,9
27,4
14,0 8,1
17,9
17,0 9,3
15,8
18,7
14,9
22,3
18,9
CI*
-0,0
7
-0,1
6
-0,0
9
-0,0
8
-0,0
6
-0,0
4
-0,0
7
-0,1
1
-0,1
1
-0,0
9
-0,0
8
-0,0
2
-0,0
6
-0,0
4
-0,0
5
-0,0
5
Cob
ertu
ra d
e in
mun
izac
ión
Apa
rici
ón d
e ca
sos
de d
iarr
ea (
%)
* ín
dice
de
conc
entr
ació
n.F
uent
e: B
anco
Mun
dial
, 20
04a.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
UN TEMA ÉTICO CENTRAL... 85
Ante estos datos, cabe interrogarse acerca del impacto de la pobreza y la inequidadsobre una institución fundamental del tejido social: la familia.
V. ALGUNOS IMPACTOS DE LA SITUACIÓN SOCIALSOBRE LA FAMILIA LATINOAMERICANA
La familia es un ámbito determinante de los grados de crecimiento, realización,equilibrio, salud y plenitud efectiva, que las personas pueden alcanzar. Aspectoscentrales del progreso y bienestar de la sociedad y de sus miembros dependende las condiciones en que operan las estructuras familiares.
El deterioro de parámetros socioeconómicos básicos de la vida cotidiana deamplios sectores de la población de la región está incidiendo, de manera silen-ciosa, en un proceso de reestructuración de numerosas familias. Surge así elperfil de una familia desarticulada en aspectos importantes, inestable, significa-tivamente debilitada.
Ese tipo de familia difícilmente pueda cumplir las funciones potenciales dela unidad familiar, caracterizadas en una sección anterior. Ello hace que el re-ducto último con que cuenta la sociedad para hacer frente a las crisis sociales nopueda, a causa de su debilidad, cumplir el rol que debería desempeñar. Entre lasprincipales expresiones de los procesos en curso, respecto de las familias, sehallan las que se presentan someramente a continuación.
a) Mujeres solas jefas de hogar
Un número creciente de unidades familiares tiene sólo uno de los progenitoresal frente, en la inmensa mayoría de los casos, la madre. La correlación entre estasituación y la pobreza es muy estrecha. Un gran porcentaje de las mujeres jefasde hogar pertenecen a estratos humildes de la población. Un estudio BID-CEPAL-PNUD (1995) describe así la situación:
La casi totalidad de los países de América Latina tienen porcentajes de hogarescon jefatura femenina superiores al 20%, lo que contribuye fuertemente al fe-nómeno conocido como "la feminización de la pobreza". Los estudios de laCEPAL dejan en evidencia la mayor pobreza relativa -muchas veces la indigen-cia- de los hogares a cargo de una mujer.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
86 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
b) Efectos de la familia incompleta sobre los hijos
Las consecuencias de pertenecer a una familia donde el progenitor masculino se
halla ausente son muy considerables. Además de lo que significan afectivamente,
los padres aportan a los hijos activos fundamentales para la vida. En una inves-tigación pionera sobre el tema, Katzman (1997) reconstruye el cuadro resultan-te. Señala lo siguiente acerca del rol del padre:
La presencia del padre es clave para proveer o reforzar ciertos activos de losniños: i) como modelo forjador de identidades, especialmente para los varones;ii) como agente de contención, de creación de hábitos de disciplina y transmi-sor de experiencias de vida; iii) como soporte material, ya que la falta del aportedel padre reduce considerablemente los ingresos del hogar, particularmente por-que las mujeres ganan entre un 20% y un 50% menos que los hombres, y iv)como capital social, en la medida en que la ausencia del padre implica la pérdidade una linca de contacto con las redes masculinas, tanto en el mundo del trabajocomo en el de la política; además, al cortarse el nexo con las redes de parientesque podría aportar el padre, disminuyen significativamente los vínculos fami-liares potenciales.
La ausencia del padre va a significar la inexistencia de todos estos activos. Lasconsecuencias pueden ser muy concretas. Afecta al rendimiento educacional,
debido al empobrecimiento del clima socioeducativo del hogar; pesa fuerte-mente sobre el desarrollo de la inteligencia emocional; golpea la salud; crea
condiciones propicias para sensaciones de inferiorización, aislamiento, resenti-miento, agresividad; resta una fuente fundamental de orientación en aspectos
morales. En una investigación sobre menores internados en el Instituto Nacio-
nal del Menor, en el Uruguay, Katzman encuentra que sólo uno de cada tres
formaba parte de una familia normal cuando se habían producido los hechos
que condujeron a su internación. La cifra, como señala, es sugerentemente si-
milar a la que arroja el estudio sobre centros de detención juvenil en los EstadosUnidos. El 63,8% de los niños internados en el Uruguay vivía con su madre, un
30,8% con un padrastro o madrastra, y el 5,4% sin sus padres.
Las fuertes desventajas relativas de los niños criados en hogares de este tipo
se agudizan, como marca el investigador, en las condiciones de los mercados de
trabajo modernos, que exigen un nivel de preparación cada vez mayor y, por lo
tanto, procesos educativos cada vez más extensos. Contar con una familia inte-
grada, que apoye emocional y prácticamente ese esfuerzo prolongado, es estra-
tégico para poder llevarlo a cabo. Los niños y jóvenes de familias desarticuladas
carecen de este capital social clave.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
UN TEMA ÉTICO CENTRAL... 87
c) La renuencia a formar y mantener familias
Una proporción creciente de hombres jóvenes de los estratos humildes se resis-ten a constituir hogares estables. Ello va a aumentar las tasas de familias irregu-lares e inestables (concubinatos). Esta tendencia parece fuertemente influidapor el crecimiento de la pobreza, la desocupación y la informalidad en la re-gión. En muchos de estos casos, el joven no ve la posibilidad de encontrar unempleo estable que le permita cumplir el rol de proveedor principal de los in-gresos del hogar, que se espera de él. Por otra parte, un porcentaje significativode la población ocupada gana salarios mínimos que se hallan por debajo de losingresos que se necesitarían para solventar los gastos básicos de una familia,aunque se cuente con el aporte femenino. La situación general, como lo indi-can las encuestas, muestra además un gran temor por la inestabilidad que carac-teriza al mercado de trabajo. A todo ello se suman dificultades objetivas, comolas severas restricciones para acceder a una vivienda. En estas condiciones, eljoven no se ve a sí mismo en rol de esposo y padre de una familia estable, ypercibe que le será casi imposible afrontar las obligaciones que ello supone.
Un conflicto similar parece ser uno de los precipitantes del abandono dehogar de jóvenes de las zonas urbanas pobres. Katzman (1992) sugiere que laaparente "irresponsabilidad" con que actúan estaría influida por la sensación deque están perdiendo legitimidad en su rol de esposos y padres, al no podercumplir con la obligación de aportar buena parte de los ingresos del hogar.Sienten dañada su autoestima en el ámbito externo, por la dificultad de encon-trar inserción laboral estable, y en el familiar, porque no están actuando segúnlo que se espera de su rol. A ello se suma un creciente nivel de expectativas deconsumo en los hijos de hogares humildes, en lo que influye el mensaje de losmedios masivos de comunicación. El joven cónyuge se siente así muy exigido,impotente para poder enfrentar las demandas, y desacreditado. En psicologíasocial se plantea que, en estas situaciones altamente opresivas, las personas tien-den a enfrentarlas hasta las últimas consecuencias, o a producir lo que se deno-minan conductas de "fuga".
d) Nacimientos ilegítimos
Un claro síntoma de erosión de la unidad familiar lo da el aumento del númerode hijos ilegítimos. La renuencia a formar familia estimula el crecimiento de latasa de nacimientos de este orden. Los estudios de Katzman sobre el Uruguaymuestran la siguiente tendencia:
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
88 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
CUADRO 11. Tasa de hijos ilegítimos, Montevideo, Uruguay, 1975, 1984y 1993
Años Tasa de hijos ilegítimos (%)
1975 20,91984 23,81993 34,5
Fuente: Katzman, 1997.
Como se observa, en sólo 18 años el número de hijos ilegítimos en Montevideoaumentó en un 65%. La ilegitimidad tiene más alto nivel de presentación en las
madres más jóvenes, pero es alta en todas las edades.
e) Madres precoces
Otra cuestión que merece atención es el significativo aumento en la región delnúmero de madres adolescentes. En la gran mayoría de los casos, la maternidad
en la adolescencia no forma familias integradas, pues suele quedar sola la madrecon los hijos. Es, asimismo, una causa importante del crecimiento de niños
ilegítimos antes referido y constituye, de por sí, una fuente de familias extrema-damente débiles.
Según las cifras disponibles, la maternidad en la adolescencia se halla estre-chamente asociada a la pobreza. En los centros urbanos, en el 25% más pobre
de la población, el 32% de los nacimientos son de madres adolescentes, y en laszonas rurales, el 40%. En el 25% siguiente, en cuanto al nivel de ingresos, las cifrasson: 20% en los centros urbanos y 32% en las áreas rurales. En total, el 80% delos casos de maternidad adolescente urbana, de la región, están concentrados
en el 50% más pobre de la población, mientras que el 25% más rico sólo tiene
un 9% de los casos. En las zonas rurales, las cifras son: 70% de los casos en el
50% más pobre, y 12% en el 25% más rico. Aun dentro de los sectores pobres,se observa que cuanto mayor es el nivel de pobreza, más alta es la tasa de mater-
nidad adolescente.
La fuerte correlación entre pobreza y maternidad adolescente permite infe-
rir que los aumentos en la pobreza, como los que se están produciendo en laregión, actuarán de estímulos para este tipo de maternidad y, por tanto, para la
generación de familias muy débiles.
Una variable central en este proceso es un componente de la pobreza: las
carencias educativas. En los centros urbanos de la región, el porcentaje de ma-
dres adolescentes entre las jóvenes urbanas con menos de seis años de educa-
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
UN TEMA ÉTICO CENTRAL... 89
ción es del 40%, es decir que supera a los promedios nacionales del 32%. En elgrupo que tiene de seis a nueve años de estudio, el porcentaje de casos de mater-nidad adolescente desciende al 30%. En las jóvenes con 10 a 12 años de estu-dio, baja al 15% y, en las que tienen 13 o más años de estudio, es inferior al10%.
La situación que subyace tras el embarazo adolescente en los sectoresdesfavorecidos configura un "círculo perverso regresivo". La pobreza y lainequidad impactan severamente a dichos sectores en materia educativa. Conlimitada escolaridad —recuérdese que la escolaridad promedio de toda AméricaLatina es de sólo 5,2 años, y la de los sectores pobres considerablemente me-nor—, se dan condiciones que facilitan el embarazo adolescente. A su vez, lamaternidad en la adolescencia va a conducir a que estas jóvenes dejen sus estu-dios. Las cifras indican que las madres pobres adolescentes tienen entre 25 y30% menos de capital educativo que las madres pobres que no han tenidoembarazo adolescente. Al tener menor nivel educativo e hijos a cargo, las ma-dres adolescentes verán reducidas sus posibilidades de obtener trabajos e ingre-sos, con lo que se consolida y profundiza la situación de pobreza.
f ) Violencia doméstica
En la región tiene gran amplitud el fenómeno de la violencia doméstica. Segúnestiman Buvinic, Morrison y Schifter (1999), entre 30 y 50% de las mujereslatinoamericanas -según el país en que vivan- sufren de violencia psicológicaen sus hogares; y entre 10 y 35%, de violencia física.
Además de su inhumanidad básica y de sus múltiples repercusiones sobre lamujer, la violencia doméstica causa daños graves a la estructura familiar y tienerepercusiones de todo tipo en los hijos. Un estudio realizado por el BID en Nica-ragua (1997) muestra que los hijos de familias con violencia intrafamiliar sontres veces más propensos a asistir a consultas médicas y son hospitalizados conmayor frecuencia. El 63% de ellos repite años escolares y abandona la escuela,en promedio, a los 9 años de edad. Los de hogares sin violencia permanecen, enpromedio, hasta los 12 años en la escuela.
Por otra parte, la violencia doméstica es a su vez un modelo de referenciacon posibilidades de ser reproducido por los hijos, lo que llevará también a queconstituyan familias con serias deficiencias. Diversos estudios, entre ellos el deStrauss (1980), indican que la tasa de conductas de este orden, en hijos que hanvisto en sus hogares este comportamiento, supera ampliamente a las observa-
bles en hijos de familias sin violencia.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
90 DILEMAS ÉTICOS DE AM ERICA I ATINA
Si bien el fenómeno es de gran complejidad y depende de por numerosasvariables, la pobreza aparece claramente como un factor de riesgo clave. Segúnrefiere Buvinic (1997), en Chile por ejemplo, los casos de violencia física soncinco veces más frecuentes en los grupos de bajos ingresos, y la violencia físicagrave es siete veces más común en ellos, relaciones que se verifican también enotros países.
Las realidades cotidianas de desocupación, subocupación e informalidad,antes mencionadas, y otros procesos de deterioro económico, tensan al máximolas relaciones intrafamiliares y crean ambientes propicios a este fenómeno, quees fatal para la integridad de la familia.
g) Incapacidad ¿e la familia de proporcionar una infancia normal
La pobreza y la inequidad colocan a numerosas familias en serias dificultadespara poder dar a sus hijos la infancia que desearían y que les correspondería.Ante la presión de las carencias, se abre un cúmulo de situaciones que afectanduramente a los niños, crean todo orden de conflictos en la unidad familiar eimpiden que la familia cumpla muchas de sus funciones.
Una de las expresiones principales de la problemática que se plantea es lafigura del niño que trabaja desde edades tempranas, lo que obedece, en mu-chísimos casos, a razones esencialmente económicas. El niño es enviado atrabajar, o se procura trabajos, para poder realizar algún aporte al hogarcarenciado del que proviene y poder subsistir personalmente. Como lo haseñalado reiteradamente la OIT, la situación del niño trabajador es muy duray contradice los convenios internacionales vigentes de protección del niño,así como los objetivos básicos de cualquier sociedad. Los niños que trabajanpadecen largas jornadas, graves riesgos de accidentes de trabajo, ninguna pro-tección social y magras remuneraciones. Asimismo, implica en muchos casosel retraso escolar o, directamente, la deserción del sistema educacional. Ellolo colocará en condiciones de inferioridad para ingresar al mercado de trabajoen el futuro. Según la OIT, 22 millones de niños menores de 14 años trabajanen la región.
La vinculación entre pobreza y trabajo infantil es muy estrecha. En el Brasil,se estima que el 54% de los niños menores de 17 años que trabaja, proviene dehogares con renta per cápita menor al salario mínimo.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
UN TEMA ÉTICO CENTRAL... 91
h) Los niños de la calle
Existe en la región una población creciente de niños que viven en las calles demuchas urbes. Se los puede encontrar en Río de Janeiro, Sao Paulo, Bogotá,México, Tegucigalpa, y muchas otras ciudades, sobreviviendo en condiciones
cruentas. Buscan cada día el sustento para vivir. Están expuestos a todo tipo depeligros. Se han encarnizado con ellos grupos de exterminio, y se ha estimado
que no menos de tres niños de la calle son asesinados diariamente en ciudades
del Brasil, entre otros países. No se ha logrado cuantificar su número preciso,
pero pareciera que tiende a aumentar significativamente. El papa Juan Pablo II,
que ha denunciado permanentemente esta situación inhumana, los describió
señalando que son "niños abandonados, explotados, enfermos".
La presencia y el aumento de los niños de la calle tienen que ver con múlti-
ples factores, pero claramente estar denotando una quiebra profunda de la es-
tructura básica de contención, la familia. Los procesos de erosión de la familia,
de desarticulación de la misma, de constitución de familias precarias, y las ten-siones extremas que la pauperización genera en interior de la familia, minan
silenciosamente la capacidad de las familias de mantener en su seno a estosniños. Es una situación de frontera que está indicando la gravedad del silencio-so debilitamiento de muchas unidades familiares de la región.
Cuestiones como el aumento de mujeres solas jefas de hogar, la renuencia de
hombres jóvenes a formar familias, los nacimientos ilegítimos, madres preco-
ces, violencia doméstica, incapacidad de las familias de proporcionar una infan-cia normal, niños de la calle, son parte de este cuadro de debilitamiento. Debenser priorizadas en las políticas públicas y por toda la sociedad, y se les debenbuscar soluciones urgentes.
VI. UNA REFLEXIÓN DE CONJUNTO
¿Se puede enfrentar el conjunto de problemas identificados? No es admisible nin-
guna declaración de impotencia al respecto; América Latina tiene enormes recursos
potenciales de carácter económico y una historia plena en valores como para enca-
rar problemas de este orden. Cuenta actualmente, asimismo, con un logro de gigan-
tescas proporciones, la democratización de la región. Este desafío tiene que ser prio-
ridad para las democracias establecidas en toda la región, con tantos esfuerzos y
luchas de la población. Es lo que se espera de un sistema democrático.
Amartya Sen (1981) ha identificado cómo las grandes hambrunas masivasde este siglo se han producido bajo regímenes dictatoriales. En cambio, en la
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
92 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA IjYTINA
democracia, la presión de la opinión pública, de los medios, de diversas expre-siones de la sociedad organizada, obliga a los poderes públicos a prevenirlas.Los Estados y las sociedades latinoamericanas deben proponerse amplios pac-tos sociales para fortalecer la familia.
Las políticas públicas en la región deben tomar debida nota de la trascenden-cia de los roles que juega la familia y actuar en consonancia. En el discurso públi-co usual en América Latina se hace continua referencia a la familia, pero en larealidad no hay un registro en términos de políticas públicas. Son limitados losesfuerzos para montar políticas orgánicas de protección y fortalecimiento a launidad familiar, agobiada por el avance de la pobreza y la inequidad. Existennumerosas políticas sectoriales, hacia las mujeres, los niños, los jóvenes, pero po-cos intentos para armar una política vigorosa hacia la unidad que los enmarca atodos y que va a incidir a fondo en la situación de cada uno: la familia.
La política social debería estar fuertemente enfocada hacia esta unidad decisi-va. Es necesario dar apoyo concreto a la constitución de familias en los sectoresdesfavorecidos, proteger detalladamente los diversos pasos de la maternidad, res-paldar las sobreexigencias que se presentan a las familias con problemas económi-cos en los trances fundamentales de su existencia, darles apoyo para erradicar eltrabajo infantil y para que sus niños puedan dedicarse a la escuela, desarrollar unared de servicios de apoyo a las mismas (guarderías, apoyos para ancianos y disca-pacitados, etc.), extender las oportunidades de desarrollo cultural y de recreaciónfamiliar. Ello exige políticas explícitas, contar con instrumentos organizacionalespara su ejecución, asignación de recursos, alianzas entre el sector público y secto-res de la sociedad civil que pueden contribuir a estos objetivos.
El peso de la pobreza y la inequidad sobre los sectores humildes de AméricaLatina está creando "situaciones sin salida" que es imprescindible enfrentar, através de políticas como las referidas y otras que aborden los planos trascenden-tales del empleo, la producción y diversos aspectos económicos. Es inadmisibleque puedan seguir operando "círculos de hierro" como el que capta un informesobre la familia de la CEPAL (1997b). Este informe señala que "según el país,entre el 72 y el 96% de las familias en situación de indigencia o pobreza tienenpadres con menos de 9 años de instrucción". Ello significa que la pobreza llevaen la región a una educación limitada, que a su vez conduce a formar familiascuyos hijos tendrán una escolaridad reducida, lo que influirá en mantener des-tinos familiares de pobreza intergeneracionalmente.
Se podrá argüir que no existen recursos para llevar adelante políticas defamilia innovadoras. Es necesario, desde ya, hacer todo lo posible para que los paísescrezcan, mejoren su productividad y competitividad, y se amplíen los recursos,pero al mismo tiempo se hace imprescindible no perder de vista las prioridades
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
UN TEMA ÉTICO CENTRAL... 93
finales del desarrollo y se debe procurar protegerlas. Sociedades más pobres queotras tienen, sin embargo, mejores resultados en términos de familia, porque en
sus políticas públicas y sus asignaciones presupuestarias han dado efectivo apo-yo a las madres, los niños y las unidades familiares. Asimismo, se deben ampliar
los recursos convocando ampliamente a toda la sociedad a participar activa-
mente en las políticas de respaldo a la familia. Diversas sociedades avanzadas
del mundo cuentan, en este campo, con importantes aportes de la sociedadcivil y del trabajo voluntario.
Al fortalecer la familia se mejora el capital humano de la sociedad, palancadel crecimiento económico y el desarrollo social, y base de la estabilidad demo-
crática. Pero incluso, más allá de ello, actuar en esta dirección no es sólo mejo-
rar un medio, sino que hace al fin último de toda sociedad democrática. La
familia es una base fundamental para múltiples áreas de actividad, pero es sobretodo un fin en sí mismo. Fortalecerla es dar paso efectivo a las posibilidades de
desarrollo de las potencialidades del ser humano, es dignificarlo, es ampliar susoportunidades, es hacer crecer su libertad real.
Cada hora que transcurre en esta América Latina, afectada por los proble-mas sociales descriptos sin que haya políticas efectivas en campos como éste,significará más familias destruidas o que no llegarán a formarse, madres adoles-centes, niños desertando de la escuela, jóvenes excluidos. La ética, en primer
lugar, la propuesta de la democracia y el ideario histórico de la región exigen
sumar esfuerzos y actuar con urgencia para evitarlo.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Banco Interamericano de Desarrollo (1998), Facingup to inequality in Latín America..Economic and Social Progress in Latín America, 1998-99 Report, Washington, B1D.
Banco Mundial (2004a), Investigaciones demográficas y de salud (DHS) 2002.(2004b), Desigualdad en América Latina y el Caribe ¿Ruptura con la historia?,
Washington DC.BID-CEPAL-PNUD (1995), Informe sobre la situación social de América Latina.Birdsall, Nancy y Juan Luis Londoño (1997), "Asset inequality matters: an asessment
of the World Bank's approach to poverry reduction", en: American Economic Review,mayo.
Buvinic, Mayra, Andrew R. Morrison y Michael Shifter (1999), "Violence in theAmericas: a framework for acción", en: Andrew Morrison y María Loreto Biehl(comps.), Too cióse to home, Inter-American Development Bank.
Buvinic, Mayra (1999), "Violencia doméstica" (1997), Notas técnicas, Informe espe-cial BID, División de Desarrollo Social, BID.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
94 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
Banco Interamericano de Desarrollo BID (1999), "Violencia doméstica" (1997), Infor-
mativo especial al BID, División de Desarrollo Social.
Cabrillo, Francisco (1990), El gasto público y la protección de la familia, en España: un
análisis económico, Madrid, Fundación para el Análisis y los Estudios Sociales.
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (1997a), La brecha de la equi-
dad, Santiago de Chile, CEPAL.
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (1997b), Panorama social de
América Latina, Santiago de Chile, CEPAL.
Comisión Económica para América Latinay el Caribe (2004), Informes Anuales, 1980
a 2003, América Latina: Crecimiento y desempleo.
Dafoe Whitehead, B. (1993), "Dan Quayle was right", en: The Atlantic Monthly, Nue-
va York, abril.
Fundación Centro de Estudio sobre Crecimiento y Desarrollo de la Población Venezo-
lana (1999), Informe sobre el crecimiento y desarrollo de la población venezolana, Ca-
racas, FUNDACRtDESA.
Goleman, Daniel (1995), La inteligencia emocional, Buenos Aires, Javier Vergara.
Kaztman, Rubén (1997), "Marginalidad e integración social en Uruguay", en: Revista
de la CEPAL, núm. 62, agosto.
(1992), "¿Por qué los hombres son tan irresponsables?", en: Revista de la CEPAL,
núm. 46, abril.
Kliksberg, Naum (1999), "Prácticas de interacción y de pensamiento democráticas y
autoritarias", en: Revista Venezolana de Gerencia, núm. 7, Universidad del Zulia,
Venezuela.
Larrea, Carlos y Wilme Freiré (2002), "Social inequality and child malnutrition in four
Andean countries", en: Pan American Journal of Public Health, mayo-junio.
Latinbarómetjo (1998), Encuesta 1998, Santiago de Chile.
Navarro, Vicenc (1999), "El olvido de la cotidianeidad", en: El País, 6 de febrero de
1999, Madrid.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2004), La Democracia en América
Latina.
Sen, Amartya (1981), Povertyandfamines:anessayonentitlementanddeprivation, Oxford,Clarendon Press.
Strauss, M. A.; R. J. Gelles y S. K. Steinmetz (1980), Behindcloseddoors: Violence in the
American Family, Carden City, Anchor.
Tokman, Víctor (1998), "El desempleo no se va de América Latina", en: Clarín, 18 de
diciembre de 1998, Buenos Aires.
Wilson, J. (1994), "Los valores familiares y el papel de la mujer", en: Facetas, núm. 1,
Washington. Citado en: R. Katzman (1997), "Marginalidad e integración social en
el Uruguay", Revista de la CEPAL, núm. 62, agosto.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
Economía y democracia*
José Antonio Ocámpo"
La brecha que existe entre las expectativas que generó la extensión de los regí-menes democráticos en la región y la satisfacción con sus resultados es conside-rable. Según Latinobarómetro, mientras que en 2002 el 57% de la poblaciónconsideraba a la democracia como el mejor sistema de gobierno, sólo el 33% sesentía satisfecho con su funcionamiento. Es poco verosímil que el descrédito dela democracia en nuestra región corresponda a una preferencia por regímenesdictatoriales. Antes bien, los ciudadanos de un conjunto amplio de países lati-noamericanos conocen muy bien los horrores de las dictaduras. Lo que la gentequiere es democracias eficaces, que cumplan con los principios que inspiranesta forma de gobierno.
Una frustración similar se expresa en el terreno económico. Las expectativasque generaron las reformas orientadas a ampliar el papel del mercado en losprocesos económicos han quedado insatisfechas en gran parte de la región. El
* Ex Secretario General de la Clil'AL, actúa! Subsecretario General para Asuntos Económicosy Sociales de las Naciones Unidas.
** Documento presentado en el Encuentro Internacional "Movilizando el Capital Social y elVoluntariado de América Latina", realizado en Santiago de Chile, el 22-23 de mayo de 2003,organizado por el mi) y el Gobierno de Chile. Preparado originalmente para el proyecto del PNUDsobre Democracia en América Latina. Utiliza ampliamente documentos institucionales de laCFPAL, donde se han recogido los aportes del autor, y en la Sección I.C un documento elaboradopor la chi'AL para el Comité Ejecutivo de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas(Naciones Unidas, 2001). En los últimos años me he beneficiado enormemente en el análisis deestos temas de las discusiones con algunos colegas, en particular con Eugenio Lahera, ManuelMarfán, Ernesto Ottone y Juan Carlos Ramírez, algunas de cuyas contribuciones se recogen enlos documentos de la CKPAL y Naciones Unidas ya mencionados. También me he beneficiado a lolargo de muchos años de múltiples discusiones con mi amigo Carlos Vicente de Roux. Agradezcoa Eugenio Lahera y a María Angela Parra su colaboración en la elaboración de este ensayo, asícomo los comentarios detallados de Reynaldo Bajraj, Carlos Vicente de Roux y Arturo O'Connelly de los participantes en un taller realizado por el PNUD y la ciil'AL, bajo la coordinación de DanteCaputo, donde se discutió una versión anterior de este ensayo. Por supuesto, la responsabilidadpor el conjunto es exclusivamente personal.
95
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
96 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
crecimiento del comercio internacional y de la inversión extranjera directa re-fleja una internacionalización relativamente exitosa de importantes sectores denuestras economías. Al mismo tiempo, los esfuerzos por controlar la inflaciónhan sido exitosos en la mayor parte de los países. Pese a estos avances, los ritmosde crecimiento económico siguieron siendo bajos y los niveles de pobreza semantienen altos.
En efecto, el ritmo de crecimiento económico de América Latina desde 1990ha alcanzado sólo un 2,6% anual, la mitad del logrado durante la etapa deindustrialización liderada por el Estado entre los años cincuenta y setenta (5,5%).Aun entre 1990 y 1997, hasta ahora la etapa de mejor desempeño del nuevo"estilo de desarrollo", la tasa de crecimiento (3,7% anual) fue muy inferior a laque caracterizó a América Latina hasta la crisis de la deuda. Por otra parte,aunque la incidencia de la pobreza se redujo durante dicho período, lo hizo aun ritmo insatisfactorio, de tal forma que en 1997 el PIB por habitante superabaya en un 6% al de 1980, pero la incidencia de la pobreza seguía siendo superiora la de entonces en tres puntos porcentuales. Además, desde 1998, tanto elcrecimiento económico como la tendencia a la reducción de la pobreza se detu-vieron, dando origen a lo que la CEPAL ha venido a denominar la "media décadaperdida".
Esta doble frustración explica la insatisfacción que se ha venido extendien-do en la región, tanto con los resultados de la democracia como de las reformasde mercado. En la mentalidad de los ciudadanos de la región, ambas están,además, correlacionadas. En efecto, cuando se pregunta en la misma encuesta sise preferiría un sistema autoritario sobre uno democrático si diera mejores re-sultados en el terreno económico, una ligera mayoría de los encuestados res-ponde que sí (51%). Por otra parte, aunque la mayoría de la población latinoa-mericana prefiere un sistema de mercado (58%), la insatisfacción con los resul-tados de las reformas económicas se refleja en el exiguo apoyo a las privatizaciones(29%); éste es, por lo demás, un reflejo del rechazo a las decisiones políticas quecondujeron a dichos procesos.
La relación entre la insatisfacción con la democracia y con las reformas eco-nómicas responde en América Latina a un hecho real: la nueva oleada de demo-cratización, que se inició a mediados de los años ochenta, asumió las reformaseconómicas orientadas a ampliar la esfera del mercado como su propia agenda.Algunos autores reflejaron esta coincidencia como un hecho histórico en lahistoria de la democracia latinoamericana (véase, por ejemplo, Domínguez yPurcell, 1999). Posiblemente América Latina sea, con Europa central, la regióndel mundo en desarrollo donde se combina en forma más clara el avance enmateria de democracia representativa con liberalización de los mercados.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
ECONOMÍA Y DEMOCRACIA 97
La tensión entre democracia y desarrollo económico puede estar llegando aun punto de inflexión. Este ensayo espera contribuir al análisis de cómo superaresta tensión. Esta dividido en cuatro partes. La primera analiza las relacionesconceptuales entre economía y democracia. La segunda considera sucintamen-te algunas relaciones entre globalización y democracia. La tercera y cuarta mi-ran a las instituciones y políticas nacionales e internacionales que pueden con-tribuir a potenciar una mejor relación entre economía y democracia y, por ellado negativo, algunas que la deterioran.
I. TRES PRINCIPIOS PARA UNA BUENA RELACIÓNENTRE ECONOMÍA Y DEMOCRACIA
1. Democracia es extensión de ciudadanía
El punto de partida de este ensayo es que democracia es mucho más que régimendemocrático, es decir que las instituciones electorales, el equilibrio y controlmutuo de los poderes, las responsabilidades de las mayorías y los derechos de lasminorías que caracterizan a los regímenes democráticos (O'Donnell, 2002).Democracia es la extensión del concepto de la igualdad jurídica y, por ende, delos derechos ciudadanos, en un sentido amplio, es decir, como ciudadanía civil,política y social.
Este concepto fuerte de democracia se identifica, así, con una visión moder-na y amplia de ciudadanía, que va más allá de los derechos políticos. Identifica,en particular, a la democracia como la extensión efectiva de los derechos huma-nos, en su doble dimensión de derechos civiles y políticos, que garantizan laautonomía individual frente al poder del Estado y la participación en las deci-siones públicas, y la de los derechos económicos, sociales y culturales, que res-ponden a valores de la igualdad, la solidaridad y la no discriminación (CEPAl,2000a).
Esta visión paralela de democracia y de ciudadanía resalta, asimismo, la uni-versalidad, indivisibilidad e interdependencia de estos conjuntos de derechos,que han sido, por lo demás, el producto de un largo proceso histórico. Si bienlos derechos civiles y políticos y los derechos económicos, sociales y culturalesse rigen por estatutos jurídicos diversos en cuanto a su carácter, exigibilidad ymecanismos de protección, todos forman parte de los derechos fundamentalesde las personas, reconocidos en las declaraciones y convenciones internaciona-les correspondientes. De esta manera, si no se logran avances respecto de losderechos económicos, sociales y culturales -e incluso de los derechos civiles,
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
98 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
aún de limitada aplicación en la región—, los derechos políticos, tan difícilmen-te alcanzados en muchos países latinoamericanos, tienden a perder sentido paralos sectores con menores recursos.
El reconocimiento de la igualdad jurídica de las personas es quizás el avancemás trascendental de la era moderna y estuvo asociado al surgimiento del capi-talismo moderno, que exigía reconocer a quienes transan en el mercado comoiguales ante la ley. En el pensamiento económico, este concepto ha tenido unrenacimiento contemporáneo en la literatura institucionalista, que ha hechohincapié en el buen funcionamiento de los sistemas jurídicos, incluida la igual-dad ante la ley, así como en el respeto a los derechos de propiedad, como ele-mentos esenciales para la reducción de los costos de transacción y, por ende,para el buen funcionamiento de los mercados (North, 1990).
Sin embargo, una extensa literatura histórica, tanto de carácter político comoeconómico, ha enfatizado la tensión que también existe entre igualdad social y
derechos de propiedad, en la medida en que los segundos consolidan tambiénla desigualdad en la distribución de la riqueza y el ingreso que genera el propiofuncionamiento de los mercados. De ahí se deriva la persistente ambivalenciahistórica de la relación entre pensamiento liberal y democracia (véase, por ejem-plo, Bobbio, 1989).
La superación, siempre incompleta, de la tensión entre los principios deigualdad y de protección de la propiedad sólo ha sido posible a través de laciudadanía política, que ha ido incorporando gradualmente principios de ciu-dadanía social a lo largo de la historia. Estos principios se refieren generalmentea medidas sociales redistributivas que compensan la desigualdad reproducida ygenerada por las fuerzas del mercado, pero también a regulaciones económicasque buscan afectar directamente a la relación entre el funcionamiento de losmercados y la distribución del ingreso. La extensión de ciudadanía social hasignificado, por lo tanto, la expansión del papel regulador y redistributivo delEstado, que ha sido visualizado por algunas corrientes económicas como unarestricción a los derechos de propiedad y, por ello, como generador de"distorsiones" al buen funcionamiento de los mercados. Este es, de hecho, unode los temas que diferencia profundamente a las distintas escuelas de pensa-miento económico.
Como corolario, estas intervenciones del Estado —o, en el caso opuesto, sudesmonte- deben ser analizadas no sólo en función de los efectos sobre el funcio-namiento de los mercados sino también de los beneficios que generan -o de supérdida- (Atkinson, 1999). En última instancia, deben ser analizadas en térmi-nos de su eficacia para reducir de las desigualdades generadas por las fuerzas delmercado y de los beneficios que derivan de una mayor igualdad y cohesión social.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
ECONOMÍA Y DEMOCRACIA 99
Entre estos beneficios se cuentan los efectos positivos que tiene la mejor distribu-ción del ingreso sobre el crecimiento económico (Ros, 2000, cap. 10; Lustig,Arias y Rigolini, 2001), así como la visión de la cohesión social y la estabilidadpolítica como fuentes de competitividad internacional en una era global.
En sociedades altamente desiguales, como las latinoamericanas, la supera-ción de la tensión entre los principios mencionados es particularmente comple-ja. En primer término, la garantía de una efectiva igualdad de oportunidadesresulta de por sí más difícil, ya que las personas que están en situación de des-ventaja no han llegado a ella por obra de una sola carencia, sino de una combi-nación de ellas. De allí que igualar las oportunidades requiera intcgralidad y untratamiento diferenciado (acción positiva) para quienes son distintos o están ensituaciones disímiles.
Además, la igualdad de oportunidades es un objetivo insuficiente. En efec-to, el mérito como factor de movilidad da lugar a ascensos y descensos socialesy, a la larga, genera desigualdad de oportunidades. Por otra parte, en la medidaen que la sociedad no ofreció oportunidades adecuadas a un amplio contingen-te de la población en etapas tempranas de su vida, produjo pérdidas que son engran medida irreparables, por ejemplo, en el caso de aquellas personas que ex-perimentaron desnutrición en las etapas tempranas de su vida o no alcanzaronlos niveles mínimos de educación necesarios para una buena inserción produc-tiva. De allí la necesidad de contar con políticas que compensen la desigualdadde trayectorias y no sólo de oportunidades.
En esta visión de democracia y ciudadanía, la equidad social es vista, por lotanto, como un objetivo en sí mismo, como la verdadera expresión de los pro-pósitos colectivos que animan a la sociedad y, por ende, como principio básicode cohesión social. La defensa de los derechos económicos, sociales y culturales,y su redefinición gradual hacia formas más complejas (Borja, 2002) se transfor-man en el objetivo mismo del desarrollo económico y social. Más aún, dado elavance en materia de derechos políticos durante las úl t imas décadas, AméricaLatina está en un momento oportuno para priorizar el tema de la ciudadanía
social, como requisito mismo para el avance de la democracia política (CEPAL-HDH, 1997).
Si bien la visión de estos derechos como un todo indivisible es objeto deamplio consenso, su indivisibilidad es mucho más compleja cuando se pasa alplano de su aplicación. Garantizar el ejercicio de los derechos económicos, so-ciales y culturales ha resultado tan intrincado como evitar la violación de losderechos civiles y políticos de las personas y las comunidades. Asegurar el cum-plimiento del "derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y sufamilia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
100 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
continua de las condiciones de existencia" (art. 11 del Pacto Internacional deDerechos Económicos, Sociales y Culturales) entra de lleno en el terreno eco-nómico, ya que se trata de la generación de una masa de recursos suficientes yde su adecuada asignación.
Como es evidente, la sola declaración política de reconocimiento de estosderechos no permite crear riqueza o repartir lo inexistente. Su instrumentacióndebe ser compatible, por lo tanto, con el nivel de desarrollo alcanzado y, comoveremos, con el "Pacto fiscal" imperante en cada sociedad, para así evitar que setraduzca en expectativas insatisfechas o en desequilibrios macroeconómicos queafecten, por otras vías, a los sectores sociales a los cuales se busca proteger.Equidad, en este sentido, debe entenderse como el establecimiento de metasque la sociedad sea efectivamente capaz de alcanzar, dado su nivel de desarrollo.Es decir, su punto de referencia es lo realizable, pero no menos de ello y, porende, como lo han recogido los debates sobre derechos económicos y sociales,lo máximo entre lo realizable. Equidad, en este sentido, debe entenderse como elestablecimiento de metas que la sociedad sea efectivamente capaz de alcanzaren estas áreas, considerando su nivel de desarrollo.
Al afirmar esto es necesario no olvidar, sin embargo, que la contrapartida detodo derecho son las responsabilidades y obligaciones de los miembros de lasociedad que acceden a los beneficios sociales correspondientes (Palme, 2000).Entre estas responsabilidades se encuentran la de contribuir a la producción (enla medida de las capacidades) y/o a la reproducción, cumplir las obligacionestributarias y participar en la esfera pública.
El marco de derechos ciudadanos que sirve como punto de partida de esteensayo tiene una gran coincidencia con otras visiones contemporáneas del de-sarrollo, como el concepto de "desarrollo humano" (PNUD, 1994), el "desarrollocomo libertad" (Sen, 1999) o la perspectiva que ha venido impulsando recien-temente el Banco Mundial. Corresponde, además, al concepto de desarrollointegral que la CEPAL ha formulado a lo largo de su historia, más recientementeen CEPAL (2000a). Esta visión busca explotar las sinergias entre los distintosaspectos del desarrollo, pero no puede ignorar las disyuntivas que la búsquedade estos múltiples objetivos puede generar y, por supuesto, va más allá de labúsqueda de dichas sinergias. En palabras de la CEPAL: "Esta visión integral deldesarrollo va más allá de la complementariedad entre las políticas sociales, eco-nómicas, ambientales y el ordenamiento democrático, entre capital humano,bienestar social, desarrollo sostenible y ciudadanía: debe interpretarse como elsentido mismo del desarrollo" (CEPAL, 2000a, vol. I, p. 41).
Las consecuencias de esta perspectiva son más profundas de lo que la mayo-ría de los economistas están dispuestos a aceptar. Siguiendo a Polanyi (1957),
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
ECONOMÍA Y DEMOCRACIA 101
significa fundamentalmente que el sistema económico debe estar subordinadoa objetivos sociales amplios. En las sociedades contemporáneas, este principio
puede verse como una respuesta a las fuerzas centrífugas que caracterizan ac-tualmente al ámbito privado. Efectivamente, en muchos países en desarrollo (e
industrializados), la población viene perdiendo el sentido de pertenencia a la
sociedad, de identificación con propósitos colectivos y de desarrollo de lazos de
solidaridad. Estas tendencias ponen, por lo tanto, de manifiesto la importancia
de fomentar esos lazos, con el fin de "crear sociedad", es decir, una conciencia
más difundida sobre las responsabilidades de los individuos respecto del con-
junto de la organización social. En este sentido, los derechos humanos, en su
doble dimensión, configuran un verdadero marco ético para las políticas eco-
nómicas y sociales y el ordenamiento político.
2. Democracia es diversidad
El segundo concepto esencial para el análisis de la relación entre economía y
democracia se puede formular de manera simple: la democracia implica diversi-
dad. En efecto, la ciudadanía no tiene sentido cuando los ciudadanos carecende opciones entre las cuales elegir. Afortunadamente, la historia indica que aun
las economías de mercado se caracterizan por su diversidad, por diferentes "va-
riedades de capitalismo", para utilizar la expresión de Albert (1992) y Rodrik
(1999).En efecto, aun detrás de la tendencia al fortalecimiento de las relaciones de
mercado, el mundo moderno sigue mostrando variedades en las mezclas entreEstado y mercado, así como en las formas de accionar del Estado. En los países
industrializados, siguen existiendo nfodelos diversos, que abarcan desde el Es-tado de Bienestar limitado de los Estados Unidos hasta los más elaborados Esta-dos de Bienestar del continente europeo. En nuestra región, existen formas
diversas a través de las cuales se han expresado dichas tendencias en las últimas
décadas. Existen, por ejemplo, países que destinan al gasto social entre el 4 y el
6% del PIB y otros, como Costa Rica y Uruguay, que destinan más del 20%.
Existen modelos de privatización radical de empresas estatales y otros donde
este proceso ha sido muy limitado. Y existen distintos modelos de reestruc-
turación de la seguridad social, con muy diversos componentes de solidaridad y
diferentes mezclas de participación pública y privada.Esta visión tiene, además, sustento conceptual en la idea según la cual el
desarrollo institucional posee dos características esenciales: aun si las funciones
básicas de las instituciones son las mismas, la forma particular que adoptan es
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
102 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
variable; y una de las explicaciones básicas de ello es que todo desarrollo institu-cional implica un proceso activo de aprendizaje, que da lugar a trayectoriasdiferentes (Rodrik, 2001). Para expresarlo en otros términos, esto implica quee! desarrollo institucional ("capital institucional"), así como la construcción de
mecanismos de cohesión social ("capital social") y la formación de capital hu-mano y capacidad tecnológica ("capital conocimiento"), son procesos esencial-mente endógenos.
Es interesante notar que la idea según la cual el desarrollo institucional y lacohesión social son procesos esencialmente endógenos ha sido reconocida, enlas concepciones más recientes de la cooperación para el desarrollo, en las que sehace hincapié en que su eficacia depende del "sentido de pertenencia" (ownership)de las políticas nacionales. Este principio ha sido aceptado como un requisitoesencial de la asistencia oficial para el desarrollo y de las políticas de los organis-mos financieros internacionales. Sin embargo, la contradicción entre este prin-cipio y el funcionamiento de la condicionalidad internacional es todavía objetode mucha controversia (véase la sección IV.2).
En contra de esta visión milita el "fetichismo de las reformas" que se haimplantado en la comunidad internacional: el fundamcntalismo de mercado,una de cuyas expresiones —y, ciertamente, no la más radical- fue el "Consensode Washington". Detrás de ésta subyace la idea de que existe un modelo únicode desarrollo, aplicable a todos los países en todas las circunstancias, y unavisión de la "economía de mercado" como antagónica del intervencionismoestatal. Los organismos de Bretton Woods impulsaron esta visión a partir de losaños ochenta a través de la "condicionalidad estructural". En los últimos años,esta visión se ha venido moderando, gracias al reconocimiento del desarrolloinstitucional y, por ende, del Estado como elementos complementarios delmercado. Pero aun así, el enfoque de estos organismos ha mantenido un sesgohacia limitar la acción del Estado.
Una de las expresiones de esta visión revisionista—que Rodrik ha denomina-do el "Consenso de Washington ampliado"- es la idea de "generaciones dereformas". En efecto, se dice que para superar los problemas que han experi-mentado las economías en desarrollo con los procesos de liberalización se nece-sita complementar la primera generación de reformas con una segunda y, qui-zás más adelante, una tercera. Las fronteras entre las "generaciones" de reformasse han desperfilado progresivamente. Incluso las primeras, asociadas a la libera-lización de la economía y a la disciplina macroeconómica, se han prestado adistintas interpretaciones y sobre su contenido existen diferencias de énfasis yamplias polémicas. La "segunda" generación de reformas tiene tantos significa-dos como interpretaciones posibles de lo que es un desarrollo institucional ade-
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
ECONOMÍA Y DEMOCRACIA 103
cuado, foco de atención de quienes la propugnan. La necesidad de mejorar losresultados de las reformas en términos de equidad puede presentarse como unllamado a una "tercera" generación de reformas, que sitúe este objetivo en elcentro de la agenda de políticas.
Pero ésta no parece la manera más apropiada de plantear la necesidad decambio. El concepto de "generaciones" de reformas lleva implícita la visión deprocesos lineales y universales, en que los logros de etapas anteriores permaneceninmodificables como cimientos sobre los cuales se construyen los nuevos pisosdel edificio. Sin embargo, esta afirmación resulta inapropiada cuando —como es elcaso— la fragilidad de algunos de los cimientos da lugar a problemas que luegose trata de resolver en etapas posteriores. Éste es, por ejemplo, el caso en el cualla liberalización da lugar a mayores niveles de inestabilidad macrocconómica, ala destrucción de encadenamientos productivos y tecnológicos que no son sus-tituidos por otros de nuevo corte, o a crecientes dualismos en las estructurasproductivas. En este caso, será necesario, más bien, "reformar las reformas"(French-Davis, 1999; CF.PAL, 2000a).
La misma confusión terminológica afecta a la ¡dea de que es necesario "con-solidar" las reformas. Hay un sustrato mínimo en torno del cual existe un ciertogrado de consenso (aunque también voces discordantes): consolidación de loslogros en materia macroeconómica, sobre todo con respecto a la solidez fiscal ya la reducción de la inflación, a la apertura a las oportunidades que ofrece laeconomía internacional, a la mayor participación del sector privado en el desa-rrollo y a la necesidad de contar con Estados más eficientes. Pero de inmediatosurgen discrepancias profundas en cuanto al contenido de estos términos. Dehecho, no hay un solo modelo de manejo macroeconómico que garantice losresultados señalados, ni una única forma de integrarse a la economía interna-cional, o de combinar los esfuerzos de los sectores público y privado. Estasdiferencias se reflejan, por lo demás, como ya lo hemos señalado, en el desarro-llo de los países industrializados y de la región, en el que la diversidad de solu-ciones a los temas propuestos en este consenso mínimo pasan a ser más impor-tantes que la inalcanzable homogeneidad del nuevo "modelo de desarrollo".
En realidad, la idea de que debe existir una especie de patrón, estilo o mode-lo único de desarrollo, aplicable a todos los países, no sólo es ahistórica, sinonociva y contraria a la democracia. El apoyo a la democracia está ligado alreconocimiento de que ella genera una diversidad de soluciones a los problemasde la gente. En definitiva, conceptos como el de "generaciones de reformas" oincluso el de "economía de mercado" pueden generar más confusión que clari-dad, e impiden reconocer la diversidad como un objetivo explícito y deseable. ©
Ban
co In
tera
mer
ican
o d
e D
esar
rollo
. To
do
s lo
s d
erec
ho
s re
serv
ado
s.V
isit
e n
ues
tro
sit
io W
eb p
ara
ob
ten
er m
ás in
form
ació
n:
ww
w.ia
db
.org
/pu
b
104 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
3. La democracia y las reglas macroeconómicas claras y fuertesson complementarias
La valoración positiva de la diversidad no inhibe la capacidad de juicio sobreexperiencias concretas. En no pocas ocasiones, han existido políticas que termi-nan destruyendo los fundamentos sobre los cuales funcionan los sistemas eco-nómicos, es decir, cayendo en el "populismo económico", para emplear el con-cepto sugerido hace algunos años por Dornbusch y Edwards (1989).
Aunque este concepto no se ha empleado con gran precisión en los debatescontemporáneos, suele utilizarse -y así, por lo tanto, lo emplearemos aquí—para referirse a prácticas macroeconómicas que tienden a generar prosperidadestransitorias pero que, debido a la insostenibilidad de los niveles de gasto públi-co o privado que promueven, conducen inexorablemente a la crisis. Tambiénha sido utilizado para hacer alusión a políticas que buscan redistribuir el ingre-so mediante formas de regulación económica que distorsionan severamente elfuncionamiento de los mercados, pero en tal sentido es difícil diferenciarlo delintervencionismo estatal en un sentido más amplio.
Este concepto ha sido criticado, con razón, por su imprecisión y la falta derelación clara con el concepto de populismo desarrollado por la ciencia polí-tica, que se refiere a formas particulares de movilización de masas basada enpromesas de bienestar social. En efecto, el "populismo económico", tal comofue definido en el párrafo anterior, ha sido practicado en no pocos casos porregímenes políticos no populistas, incluso dictatoriales, y hasta por regíme-nes económicos aparentemente muy ortodoxos. Esto es cierto, como vere-mos, en países que han utilizado los períodos de euforia en los mercadosinternacionales de capitales para llevar a cabo procesos de liberalización fi-nanciera acelerados, acompañados de sobrcvaluación y otros desequilibriosmacroeconómicos, que terminan desencadenando primero expansiones ace-leradas del gasto público y privado y, posteriormente, fuertes crisis macroeco-
nómicas. Por eso, quizás sería mejor referirse a estas formas de comporta-miento macroeconómico como "facilismo" macroeconómico más que como"populismo".1
El corolario más importante de este ambiguo concepto es, sin embargo, queel avance de la democracia y el establecimiento de reglas macroeconómicas cla-ras y fuertes no deben verse como antagónicos, sino como complementarios.Existen varias razones para esto y la forma de hacerlo es promoviendo solucio-nes democráticas y no sustituyendo los acuerdos democráticos por arreglos de
1 Ésre es el término que propuso Arturo O'Connell en las discusiones del proyecto.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
ECONOMÍA Y DEMOCRACIA 105
otra naturaleza, en particular por el excesivo peso otorgado a intervenciones decorte tecnocrático (véase, al respecto, la sección III.2).
La razón más importante es que, para que la política pública sea eficaz ysostenida, tiene que haber coherencia entre las distintas metas establecidas porlas autoridades. De hecho, la falta de coherencia ha sido uña de las principalescausas de los dolorosos ajustes que ha sido necesario realizar en el diseño depolítica, como ocurrió en los años ochenta y en las crisis más recientes en Amé-rica Latina.
Por otra parte, la historia regional indica que todas las formas de inestabili-dad macroeconómica son costosas en términos sociales. Los efectos regresivosde la inflación —y, especialmente, de una inflación alta— han sido constatadosampliamente en el pasado. También lo han sido los efectos de los desórdenescambiarlos, ya que la fuga de capitales garantiza una cobertura adecuada de losintereses de los sectores poderosos, al tiempo que los ajustes posteriores del tipode cambio, agudizados por la fuga de capitales, elevan la carga del servicio de ladeuda externa y redistribuyen dicha carga sobre otros sectores sociales.
La "década perdida" de los años ochenta y los fuertes vaivenes macroeconó-micos de los noventa han permitido constatar que la inestabilidad real -es de-cir, los ciclos económicos acentuados— también tiene costos sociales elevados.Las recesiones provocan una desorganización de los servicios gubernamentales;una pérdida permanente del capital humano de los descmpleados o subemplea-dos, que los conduce al desempleo estructural o a grandes sacrificios en térmi-nos de calidad del empleo y de los ingresos que pueden obtener cuando sereintegran al mundo laboral; una rápida elevación del desempleo y la pobreza,en tanto que la recuperación económica posterior rara vez conlleva un restable-cimiento de los niveles de empleo y pobreza prevalecientes antes del ajuste, odicho restablecimiento se da en forma más lenta que el deterioro precedente,por lo cual la inestabilidad del crecimiento crea una especie de histéresis en elempleo y la pobreza; y, en condiciones críticas, las crisis generan deserción esco-lar, que sacrifica para siempre las oportunidades de quienes abandonan sus es-tudios.
Las crisis conllevan también una gran pérdida de recursos económicos, en-tre otros una pérdida irreversible de activos empresariales, tanto tangibles comointangibles, que puede tener efectos prolongados. En términos más amplios, lainestabilidad real, tanto como la inflación, afectan al proceso de ahorro e inver-sión y, en particular, promueven estrategias rnicroeconómicas "defensivas" quecastigan la inversión en activos fijos y tecnología, y privilegian la utilización deoportunidades coyunturales y de estrategias de reestructuración empresarialorientadas a racionalizar lo existente, más que a desarrollar nuevas actividades.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
106 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA I ATINA
Por este motivo, existe una asociación negativa entre crecimiento de largo plazoy la amplitud del ciclo económico (Loayza, Fajnzylber y Calderón, 2002).
Ambos factores, inestabilidad real y lento crecimiento económico, tienenefectos distributivos adversos, que se reflejan, en particular, en el comporta-miento de las empresas pequeñas. Un ambiente de crecimiento es esencial paraque florezcan estas empresas, que por el contrario son castigadas severamentepor la inestabilidad real, en especial, aunque no únicamente, por el acceso ines-table al crédito. Un crecimiento lento e inestable puede acentuar, por lo tanto,el dualismo (o heterogeneidad estructural) que caracteriza las estructuras pro-ductivas de los países en desarrollo. Esto fue lo que sucedió en América Latinaen los años noventa: ia región generó más empresas de "clase mundial", capacesde integrarse exitosamente a la economía global, pero al mismo tiempo aumen-taron las actividades de baja productividad, que originaron el grueso del em-pleo de mala calidad en la región durante los años noventa.
La coherencia y la estabilidad son, por lo tanto, condiciones necesarias paralograr las metas del desarrollo, incluido el mejoramiento de la distribución delingreso y de las oportunidades. Por lo general, cuando se ha logrado la estabili-dad económica de corto plazo, la agenda de políticas tendrá un horizonte tem-poral más largo. En cambio, durante los episodios de recesión, desempleo, in-flación creciente y crisis de balanza de pagos, la agenda de largo plazo tiende adesaparecer, y la recuperación del control macroeconómico se convierte en elúnico y más urgente objetivo de la política económica. Un contexto caracteri-zado por la estabilidad y la coherencia de las políticas ofrece, por lo tanto, unmayor grado de predectibilidad y alarga el horizonte temporal para la adopciónde decisiones de individuos, empresas y autoridades y, por ende, facilitan elbuen funcionamiento de la democracia.
Sin embargo, la estabilidad y la consistencia son coherencia necesarias perono suficientes para un mejor desempeño social en un contexto democrático. Engeneral, son condiciones necesarias para todo conjunto de metas estructurales,muchas de las cuales pueden no tener una dimensión social evidente. Por ejem-plo, puede darse el caso de que la meta estructural considerada como primor-dial y de mayor prioridad por las autoridades sea reducir el tamaño del Estadoy ampliar el ámbito del sector privado, incluso a costa de sacrificar la políticasocial. Por lo tanto, el conflicto no se plantea entre política social, por unaparte, y estabilidad y coherencia macroeconómicas por otra, sino entre ésta yotras prioridades de largo plazo.
Por lo demás, la baja inflación y las cuentas fiscales equilibradas son compo-nentes de la estabilidad y la consistencia, pero no son sinónimos (CEPAL, 2000a,vol. III, cap. 1; Ocampo, 2001). Ésta es una consideración importante, ya que
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
ECONOMÍA Y DEMOCRACIA 107
la mayor parte de las medidas macroeconómicas se han concentrado en estosdos aspectos. Entre otros ejemplos, en la antesala de sus respectivas crisis de losaños noventa, México y las economías del Sudeste Asiático presentaban unequilibrio o un excedente fiscal y bajas tasas de inflación, al tiempo que exhi-bían atrasos cambíanos y déficit insostenibles en cuenta corriente. En otroscasos, en los que la inflación y la política fiscal también estaban controladas, elproblema más grave fue la alta concentración de deuda pública y/o externa enel corto plazo.
Es interesante observar que, en la mayoría de estos casos, el superávit fiscalcoexistía con excesos de gasto interno, reflejado en los desequilibrios de cuentacorriente, que implicaban la presencia de significativos déficit del sector privado.Si los gobiernos hubieran aprovechado las holguras contenidas en el excedentedel sector público para financiar nuevos programas sociales, el desequilibrio ma-croeconómico general habría sido aún peor. En ese sentido, el exceso de gastoprivado produce un efecto de desplazamiento ("crowding-out") de\ gasto público,tan claro como el efecto opuesto resaltado por la literatura económica ortodoxa.Como se sabe bien, en ausencia de desequilibrios fiscales, los déficit crecientes encuenta corriente constituyen la contrapartida de déficit privados y del ingresomasivo de financiamiento externo dirigido a este sector, que pueden transformar-se en fuentes de desequilibrio macroeconómico tanto o más agudas que las prove-nientes de déficit públicos, en particular cuando están acompañados de una regu-lación deficiente de los mercados financieros internos y terminan, por ende, encrisis financieras nacionales (Marfán, 2001). Como lo enseñan ya varias experien-cias de este tipo, la brusca suspensión del financiamiento externo genera difícilesprocesos de ajuste, con consecuencias negativas para los grupos más vulnerables.Esto implica, por lo demás, que el control de la inflación y de los desequilibriosfiscales no son siempre suficientes para garantizar el equilibrio macroeconómico.
Todo esto resalta la importancia de lograr mayores niveles de estabilidadmacroeconómica, en un sentido amplio del término, que incluye no sólo con-trol fiscal y bajos niveles de inflación, sino también estabilidad del crecimientoeconómico y de las cuentas externas. Indica que lograr estabilidad de precios oun crecimiento rápido con rezago cambiarlo resulta costoso a la larga, al igualque con políticas procíclicas que agudizan los efectos de los ciclos financierosinternacionales sobre las economías; o una aplicación demasiado estrecha de losobjetivos de estabilización de precios, que ignore otras dimensiones de estabili-dad y los costos de transición que pueden generar las políticas antiinflacionarias.Las fórmulas para hacerlo son diversas y, además, en la medida en que las dis-tintas dimensiones de la estabilidad no son necesariamente complementarias,no deben ignorar las múltiples disyuntivas que enfrentan las autoridades.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
108 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
II. UNAS BREVES NOTAS SOBRE GLOBALIZACIÓN Y DEiMOCRACIA
La tensión entre los principios de igualdad y de protección de la propiedad haadquirido dimensiones nuevas en la fase actual de la globalización. La "nivela-ción del campo de juego" (homogeneización normativa) que ha traído la globa-lización ha significado un renovado impulso a la defensa de los derechos depropiedad y, más específicamente, a la extensión de las reglas de juego del mun-do industrializado. Ello se ha expresado en la suscripción de múltiples tratadosde protección a la inversión, así como la generalización de las reglas de protec-ción a la propiedad intelectual.
En un mundo en que las oportunidades de desarrollo están desigualmentedistribuidas, esta homogeneización de las reglas del juego ha estado acompaña-da de tensiones distributivas crecientes. En efecto, durante el último cuarto delsiglo XX la desigualdad internacional, medida por la dispersión del ingreso porhabitante de los distintos países del mundo, aumentó y estuvo acompañada porun aumento en la variabilidad de dichos ingresos (CEPAL, 2002). Existe, además,evidencia amplia de un aumento en la desigualdad de la distribución del ingre-so en el interior de los países, tanto en el mundo desarrollado como en el mun-do en desarrollo (uNCTAD, 1997; PNUD, 1999; Gomia, 1999; Bourguinon yMorrison, 2002). De acuerdo con una de las estimaciones existentes, el 57% dela población mundial vive en países cuya distribución del ingreso se ha deterio-rado, frente a sólo un 16% en aquellos en que ha mejorado, mientras que en losdemás no se observa una tendencia definida (Cornia, 1999).
Las explicaciones alternativas de estas tendencias siguen siendo objeto de unagitado debate. Una de las explicaciones de dichas tendencias es el aumento delos diferenciales de ingreso en función del grado de calificación de la mano deobra, que es un fenómeno virtualmente universal. Otra es la asimetría crecienteque existe entre la movilidad internacional de algunos factores de producción(el capital y la mano de obra altamente calificada) y las restricciones a la movi-lidad de otros (mano de obra poco calificada), que genera fuerzas distributivasen contra de los últimos (Rodrik, 1997). El debilitamiento de las institucionesde protección social e incluso la creciente dificultad de los gobiernos para pro-porcionar instrumentos eficaces de protección social constituyen una terceraexplicación.
Esto último resulta paradójico, ya que la actual fase de globalización es unfenómeno multidimensional, que ha incluido también la extensión gradual deprincipios éticos comunes, entre los que se destacan las declaraciones de dere-chos humanos y los principios consagrados en las cumbres de las NacionesUnidas. Estos procesos se arraigan en una trayectoria de luchas de la sociedad
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
ECONOMÍA Y DEMOCRACIA 109
civil internacional por los derechos humanos, la equidad social, la igualdad degénero, la protección del medio ambiente y, más recientemente, la globaliza-ción de la solidaridad y el derecho a ser diferente.
Estas dimensiones de la globalización han sido favorables para la extensiónmundial de los regímenes democráticos y de una visión amplia de ciudadanía.Sin embargo, la coincidencia de este proceso con la libcraíización de las fuerzasdel mercado ha generado tensiones, sin que se haya creado los mecanismos paraatenuarlas. La razón básica de ello es que el proceso de globalización, al tiempoque ha promovido la democracia, ha erosionado la capacidad de acción de losgobiernos, en particular la efectividad de sus instrumentos de regulación eco-nómica. Ha retenido en manos de los Estados nacionales la compleja tarea demantener la cohesión social, pero con menos márgenes de acción para hacerlo.Más aún, como resultado de la homogenización normativa y del peso crecientede la condicionalidad estructural, los espacios para la diversidad que exige lademocracia se han venido reduciendo.
Como se ha hecho evidente en las controversias recientes sobre la inestabili-dad financiera internacional, estos dilemas sólo se resuelven, en última instan-cia, fortaleciendo una gobernabilidad global. Pero en ésta y otras materias, lastendencias democráticas del mundo actual son virtualmente nulas. No hay, enefecto, procesos en curso que estén abriendo espacios para que las decisioneseconómicas de carácter global tengan algún contenido democrático. Más aún,independientemente de su contenido democrático, no existen ni siquiera fuer-zas favorables a la creación de espacios más amplios de gobernabilidad econó-mica internacional.
La ausencia de una verdadera internacionalización de la política es, en talsentido, la principal paradoja que caracteriza al actual proceso de globalización.En otras palabras, la acentuación simultánea de las fuerzas democráticas y de lastensiones distributivas no ha estado acompañada de un fortalecimiento efecti-vo de instancias políticas que permitan reducir la tensión entre ambas. Existen,en efecto, espacios incipientes de ciudadanía global, que toman la forma parti-cular de luchas de la sociedad civil internacional, pero su capacidad para trans-formar la realidad sigue dependiendo de su incidencia en los procesos políticosnacionales.
Esto tiene implicaciones profundas para el ordenamiento internacional.Implica, en primer lugar, que es necesario crear espacios democráticos de carác-ter global. Sin embargo, este proceso será necesariamente lento. Por ello, y entanto las expresiones de la ciudadanía política sigan siendo esencialmente na-cionales, implica que hoy el fomento de la democracia como valor universalsólo adquiere sentido si se permite que los procesos nacionales de representación
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
110 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
y participación determinen las estrategias de desarrollo económico y social, yejerzan una mediación eficaz de las tensiones propias del proceso de globalización.Esto significa, a su vez, que el ordenamiento internacional debe ser respetuoso de ladiversidad, dentro de los límites de la interdependencia. También implica queuna función esencial de los organismos internacionales es apoyar las estrategiasnacionales que contribuyan a reducir, por la vía de la ciudadanía política, lasprofundas tensiones que existen hoy entre el principio de igualdad y el funcio-namiento de los mercados globalizados.
III. INSTITUCIONES NACIONALES
1. Mercado, Estado y sociedad
El análisis precedente indica en forma categórica que es necesario encontrar unnuevo equilibrio entre el mercado y el interés público que permita hacer frentea las poderosas fuerzas centrífugas de los mercados globalizados. La definiciónde "interés público" nos remite, a su vez, a las discusiones clásicas sobre lasfunciones del Estado o, en términos del debate contemporáneo, al desarrolloinstitucional.2 Existen muchas taxonomías posibles pero, para los propósitos deeste ensayo, podemos utilizar una muy simple, que permite clasificar las funcio-nes/instituciones públicas relevantes para el análisis de la relación entre econo-mía y política en dos grandes agrupaciones: las que garantizan el buen funcio-namiento de los mercados y las que garantizan la coherencia entre dicho fun-cionamiento y la cohesión (o integración) social.
Las primeras pueden clasificarse, a su vez, en cuatro conjuntos de funciones,ciertamente interrelacionadas: a) las orientadas a reducir los costos de las tran-sacciones entre agentes económicos (información, negociación, vigilancia ycontrol) a través de la clara asignación de derechos de propiedad (en un sentidogenérico, y no sólo de propiedad privada), y de instituciones judiciales paradirimir la violación de dichos derechos o posibles colisiones de intereses; b) elmanejo de los bienes y espacios comunes (commons), el suministro adecuado debienes públicos (en el sentido económico del término, es decir, de bienes cuyoconsumo es no rival y no excluyente) y de bienes que generan externalidadespositivas; por el lado negativo, estas funciones se relacionan, a su vez, con laprevención de males públicos y la reducción de la producción de bienes que
2 Véanse, al respecto, los textos ya clásicos de Musgrave (1959) y Atkinson y Stiglitz (1980),así como el ensayo más reciente de Rodrik (2001).
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
ECONOMÍA Y DEMOCRACIA 111
generan extern al ¡(lacles negativas; c) el manejo directo o la regulación de merca-dos no competitivos, ya sea por la presencia de economías de escala o de proble-mas de información, incluida la ausencia de información sobre el futuro, queimplica que los mercados que involucran una dimensión intertemporal sonesencialmente imperfectos; y d) la búsqueda de resultados macroeconómicosadecuados, tanto evitando el desequilibrio macroeconómico de corto plazo (larecesión y el desempleo, así como la inflación y desequilibrios insostenibles dela balanza de pagos) como suministrando condiciones apropiadas para un cre-cimiento de largo plazo (incentivos y financiamiento de la innovación tecnoló-gica, la acumulación de capital humano y la inversión, y superación de las fallasde coordinación entre las decisiones complementarias de inversión). Expresan-do estas ideas en términos de desarrollo institucional, podemos hablar de lanecesidad de instituciones creadoras de mercado, proveedoras de bienes públi-cos (en un sentido genérico, que incluye los bienes comunes y aquellos conairas cxternalidades), de regulación microeconómica y de regulación macroeco-nómica.
Las funciones mencionadas incluyen elementos de política social. Así, el capi-tal humano es un bien sujeto a altas externalidades que es, además, crítico para elcrecimiento económico. La regulación de los mercados laborales es igualmenteuno de los elementos centrales de la regulación microeconómica y puede contri-buir a una buena regulación macroeconómica. Sin embargo, los mejores resulta-dos del funcionamiento de los mercados pueden dar lugar a muy diferentes resul-tados distributivos. El concepto de "óptimo de Pareto" de la economía de bienes-tar es la expresión más concreta de la forma como un resultado eficiente desde elpunto de vista de los mercados es coherente con distintas combinaciones de dis-tribución de sus beneficios. Este concepto es, por lo tanto, insuficiente cuando setrata de analizar las relaciones entre economía, sociedad y política o, como se haexpresado anteriormente, a las funciones/instituciones que interrelacionan el fun-cionamiento de los mercados con la cohesión social.
Las funciones de este segundo conjunto de instituciones es amplia, peroquizás genéricamente podemos referirnos a tres, también estrechamente inte-rrelacionadas: a) las distributivas, que buscan garantizar una estructura desea-ble de propiedad de activos, de distribución del ingreso, de provisión de servi-cios sociales y de funcionamiento de los mercados (particularmente de merca-dos de factores de producción) que garanticen estos resultados; b) las de manejode los conflictos generados por el funcionamiento de los mercados y de confor-mación de acuerdos para administrarlos y, eventualmente, superarlos; y c) lasde participación en los procesos decisorios, no sólo los que atañen a los resulta-dos distributivos del funcionamiento de los mercados sino también en aquellos
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
112 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
que desarrolle la sociedad para el funcionamiento mismo de los mercados. Estoúltimo es esencial, como también lo señalamos en relación con las funcionesdistributivas, ya que el propio funcionamiento de los mercados da lugar a dis-tintos resultados distributivos y no es posible, en general, lograr los resultadosdistributivos deseables sin incidir sobre el funcionamiento de los mercados. Eneste contexto, vale la pena recordar con Sen (1999) que el ejercicio de la ciuda-danía política y de los canales específicos que proporciona la democracia nosólo es un derecho, que contribuye como tal al bienestar de las personas, sinotambién el medio más efectivo para garantizar que los objetivos sociales deldesarrollo estén adecuadamente representados en las decisiones públicas.
En el marco de derechos ciudadanos que sirve como elemento articuladorde este ensayo, los resultados sociales deseables pueden definirse como unosmínimos que la sociedad debe garantizar a todos sus ciudadanos, que desde elmarco de ciudadanía son sus derechos económicos y sociales, y desde el marcode la economía del bienestar son "bienes de valor social" (merit goods] ? La deter-minación de cuáles son estos bienes supone la definición de auténticas preferen-cias sociales, que por lo tanto van más allá de las preferencias individuales quesirven de partida a todo el análisis de la economía de bienestar. De hecho, taldefinición tiende a hacerse a través de procesos políticos y expresarse en normasconstitucionales y legales. En épocas recientes, las cartas políticas de Brasil, Co-lombia y Venezuela son expresiones concretas de ello y, en tal sentido, la defini-ción de los "bienes de valor social" son elementos esenciales de los pactos socia-les que las instituciones políticas han definido explícitamente.
Como es obvio, este concepto está estrechamente relacionado con la discu-sión sobre derechos en la primera sección de este ensayo. Allí señalamos que elconcepto de derechos implica la igualdad de oportunidades, modificada paraincluir a aquellos para quienes la sociedad más justa ha llegado tarde, y tambiéna aquellos que no alcanzan estándares mínimos de bienestar. Estos últimos ca-lificativos implican que las desigualdades de origen no deben ser confirmadaspor la sociedad, sino modificadas con acciones positivas. Además, como la po-sibilidad de acceso de toda la población y la definición misma de los bienes devalor social —como de los derechos- se amplían con el tiempo, los logros endistintos períodos históricos deben interpretarse respecto de las potencialidadesque entonces existen. Implica, además, que hacer realidad dicho acceso, apenassea posible, es una exigencia ética.
3 Ésta es la traducción alternativa de concepto de "merit goods" o "merit wants" de Musgrave(1959) que hizo CKPAL (2000a) en sustitución de "bienes meritorios", que no capta en formaprecisa el sentido de la expresión inglesa.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
ECONOMÍA Y DEMOCRACIA 113
Las funciones básicas de las políticas públicas se relacionan, por lo tanto,con cómo garantizar el buen funcionamiento de los mercados y la coherenciaentre dicho funcionamiento y la cohesión social, incluidos la definición y elsuministro de los bienes de valor social. Sin embargo, en este sentido amplio,las "políticas públicas" deben ser entendidas como toda forma de acción orga-nizada en favor de objetivos de interés común, más que exclusivamente comoacciones estatales. En este sentido, el ámbito de "lo público" debe concebirsecomo el punto de encuentro de los intereses colectivos más que como un sinó-
nimo de las actividades del Estado.Aunque el liderazgo natural recae necesariamente sobre el Estado, el cum-
plimiento de estas funciones debe tener en cuenta no sólo las "fallas del merca-do", que dan lugar a dichas funciones, sino también las "fallas del gobierno" (yde otras formas de acción colectiva). Estas últimas incluyen los problemas derepresentación o de agencia, la introducción de racionalidades no económicasni sociales (burocráticas o clientelistas) en el funcionamiento de las institucio-nes, el reflejo en su operación de intereses económicos y sociales dominantes (esdecir, de problemas de economía política), las oportunidades que genera la in-tervención del Estado para la captura de rentas y los problemas de informaciónque afectan igualmente alas acciones gubernamentales.4 En un contexto carac-terizado por la crisis del Estado, donde estas fallas han llegado a ser protuberantes,es necesario, por lo tanto, no sólo buscar mejorar el funcionamiento de losaparatos estatales, sino también abrir nuevos espacios para la participación de lasociedad civil.
Este enfoque resalta, por lo tanto, la importancia de crear una instituciona-lidad fuerte -una alta densidad institucional-, con participación activa de múl-tiples actores sociales y adecuada responsabilidad ante la ciudadanía -es decir,una alta densidad democrática—. Abre espacios tanto a instituciones estatalescomo de la sociedad civil y, en uno y otro caso, tanto a instituciones locales comonacionales y supranacionales, como reflejo de la profunda reestructuración delos espacios de lo público que ha tenido lugar en las últimas décadas. Significa,en otras palabras, que todos los sectores de la sociedad deben participar másactivamente en las instituciones públicas democráticas, pero también desarro-llar múltiples instituciones propias, que fortalezcan las relaciones de solidaridady responsabilidad social, que consoliden una cultura de convivencia y desarro-llo colectivo.
4 Éstos son los temas preferidos de la nueva literatura institucional en relación con el funcio-namiento de los gobiernos, pero tienen una larga tradición en la literatura sobre elección pública.Sobre los nuevos enfoques institucionales, véanse los textos recogidos en Saiegh yTommasi (1998).
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
114 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
2. Democracia, debate público y tecnocracia
Estas reflexiones nos llevan a otra que se relaciona directamente con el conceptode democracia como diversidad: no es posible una democracia efectiva sin que losternas de organización económica y social sean parte de su agenda. Sustraerledichos temas a la democracia es dejarla sin uno de sus contenidos fundamentales.
Este concepto choca, sin embargo, con algunas de las ideas más difundidasen el pensamiento económico contemporáneo, que puede denominarse conrazón como "ideología tecnocrática". Tras este concepto subyace una visiónprofundamente pesimista de la democracia, en la que se la visualiza como unsistema de competencia por la concesión de privilegios del Estado, de "búsque-da de rentas", para utilizar el término más conocido. Frente a esta racionalidadsólo cabría desarrollar instituciones económicas aisladas de la democracia e in-cluso protegidas contra ella. También subyace una tendencia oligárquica intrín-seca —en un sentido muy platónico del término, como "gobierno de los sa-bios"— que comparten, de una u otra manera, todas las escuelas de pensamientoeconómico, y que otorga al conocimiento y al grupo elitista que lo controla (latecnocracia) el papel central en la adopción de decisiones económicas.''
Sin descartar la importancia de instancias técnicas sólidas en todo buen or-denamiento del Estado y sin perjuicio, además, de reconocer el trasfondo cien-tífico del análisis económico, la verdad es que este último está siempre permeadode ideología, que divide a la economía en escuelas de pensamiento antagónicas.Por este motivo, la economía debe estar sujeta a la política y, en particular, aprocesos políticos democráticos, porque ésta es la manera en que la sociedaddirime sus controversias ideológicas.
Este tipo de razonamiento tiene tres implicaciones básicas. La primera esque es difícil pensar en buenas democracias sin partidos políticos sólidos queofrezcan a la ciudadanía opciones alternativas de ordenamiento económico ysocial. Sin esta competencia ideológica, la política se vuelve, en el peor de loscasos, clientelismo puro, y en el mejor, competencia electoral entre potenciales"gerentes públicos". ¿No será que las tendencias que experimenta la política enuno y otro sentido, y su incapacidad de convocar a la gente, están asociadas a lasustracción de contenidos básicos de la política? Revertir esta tendencia, car-gando, por lo tanto, de mayor contenido a la democracia, es esencial para teneruna política que responda más a las necesidades del desarrollo.
Para lograr estos resultados, es necesario garantizar el pluralismo en el deba-te académico y crear mecanismos que transformen estos debates técnicos en
5 Algunas de estas ideas se analizan en forma más extensa en Ocampo (1992).
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
ECONOMÍA Y DEMOCRACIA 115
debates sociales. De ahí se deriva la importancia de facilitar la interacción entrelos grupos académicos y las distintas organizaciones sociales y de difundir losdebates correspondientes a través de los medios masivos de comunicación.
La tercera implicación es que el fortalecimiento de las instancias tecnocráticas
y las autoridades económicas autónomas debe estar acompañado de un control
político apropiado. Un elemento esencial es el fortalecimiento de la capacidad delas instancias de control político pata hacerlo con propiedad. En esta perspectiva,
la prioridad es la conformación de cuadros técnicos de apoyo a los parlamentos, a
los partidos políticos, a los sindicatos y organizaciones populares y a las organiza-
ciones empresariales, sin lo cual no puede haber una interlocución apropiada con
los sectores técnicos de los gobiernos. Ésta es una de las prioridades de la agenda
democrática a la que se ha prestado poca atención.Las contribuciones de la reciente literatura sobre "economía de la política"
pueden ayudar a entender más cómo las instituciones políticas coadyuvan al
cumplimiento de estos principios, colaborando con a mejorar la relación en-
tre los debates ideológicos, los programas políticos, los procesos decisorios y
las políticas públicas (véase, sobre este último tema, la sección III.6). F.n talsentido, dichos análisis permite entender las virtudes y límites de las institu-
ciones desarrolladas para superar las principales "fallas del gobierno", garanti-
zando, en particular, la primacía de los intereses generales vs. los específicos,
y de los intereses de los electores sobre los de los elegidos, así como la capaci-
dad efectiva de traducir las preferencias en decisiones y políticas públicas. El
análisis del funcionamiento de los partidos, de las instituciones electorales,de las reglas para expresión de los intereses específicos (lobbying), de los con-
trapesos institucionales, y de las reglas que definen la relación entre poderes ylos procesos decisorios son algunos de los temas críticos en tal sentido (Perssony Tabellini, 2002). Sobre este tema y, en particular, sobre su relación con laspolíticas económicas en América Latina, queda mucho por investigar (véase,
al respecto, BID, 2000, cap. 4).
3. El desarrollo de marcos integrados de política económica y social
Como se desprende del análisis sobre las funciones/instituciones públicas, el
cumplimiento de los objetivos sociales del desarrollo no se puede lograr sinincidir sobre el funcionamiento de los mercados. Expresado en términos de
una economía en desarrollo, la búsqueda de mayores niveles de bienestar para
la población exige un crecimiento económico dinámico, pero éste resulta insu-
ficiente cuando los patrones de desarrollo económico generan tendencias
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
116 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
distributivas desfavorables, como una y otra vez lo ha reiterado la experiencialatinoamericana. En estas condiciones, la política social, por acertada que sea,no puede corregir estas tendencias adversas.
En tal sentido, la experiencia internacional y nuestra propia historia, indicanque el desarrollo social debe concebirse como el producto de tres factores básicos:a) una política social de largo plazo, destinada a incrementar la equidad y garan-tizar la inclusión; b) un crecimiento económico estable que genere un volumenadecuado de empleos de calidad y un ambiente favorable para el progreso de laspequeñas empresas; y c) una reducción del dualismo (o heterogeneidad estructu-ral) de los sectores productivos, que reduzca las brechas productivas entre distin-tas actividades económicas y entre distintos agentes productivos. Estos dos últi-mos elementos pertenecen al ámbito de la política y los procesos económicos.Esto indica claramente que será imposible avanzar en el desarrollo social si losobjetivos sociales no se colocan en el centro de la política económica.
Más aún, cada vez es más evidente que sólo mediante una estrategia de estetipo será posible consolidar el desarrollo económico. En efecto, el mundo no haconocido hasta ahora sociedades industrializadas con los niveles de desigualdadde ingresos y segmentación social que caracterizan a la mayoría de los países lati-noamericanos. La desigualdad social puede convertirse, de hecho, en una verda-dera trampa al desarrollo, en la medida en que la marginalización de grupos am-plios de la población de los frutos del desarrollo económico reduce la acumula-ción de capital de las pequeñas empresas, rurales y urbanas, y limita la acumulaciónde capital humano.
Ciertas características del mundo contemporáneo afianzan aún más esta vi-sión. En efecto, la experiencia internacional demuestra que las ventajas compe-titivas basadas en bajos salarios son frágiles e inestables. Para competir en lasociedad de conocimiento, es fundamental la producción eficiente, la innova-ción de procesos, el diseño y diferenciación de productos, y el desarrollo deservicios de apoyo óptimos. Para todo ello es esencial contar con un capitalhumano calificado, capaz de adaptarse de manera flexible a los cambios caracte-rísticos del mundo de hoy. Por último, pero no menos importante, el logro deconsensos sociales estables es más complejo en sociedades desiguales. La desi-gualdad genera riesgos políticos para la actividad productiva y presionesredistributivas que reducen la predictibilidad de la política fiscal y, más en gene-ral, de las decisiones gubernamentales. Para expresarlo en términos del debatesobre estabilidad macroeconómica —y tal como, por lo demás, lo enseña exten-samente la historia latinoamericana—, las sociedades desiguales son un campofértil para experimentos populistas, que poco contribuyen a lograr los objetivosde igualdad social, al tiempo que entraban el desarrollo económico.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
ECONOMÍA Y DEMOCRACIA 117
Para alcanzar estos objetivos, la política social debe estar orientada funda-mentalmente hacia los determinantes de la distribución del ingreso: educación,empleo, distribución de la riqueza y dependencia demográfica, así como a susdimensiones étnicas y de género. Estos factores son la clave de la transmisión¡ntergeneracional de la pobreza y la desigualdad. Romper estos encadenamien-tos es, por lo tanto, la clave de una estrategia social exitosa (CEPAL, 2000a y2000b).
A su vez, la política social debe guiarse por cuatro principios básicos: universa-lidad, solidaridad, eficiencia e integralidad. En los últimos años se ha producidouna gran confusión con respecto a este tema, ya que los instrumentos —focalización,criterios de equivalencia entre contribuciones y beneficios, descentralización,participación del sector privado—, y no los principios, han guiado las reformasdel sector social. Más aún, los principios rectores de las reformas hacen hincapiéen el papel esencial de la política social como instrumento de cohesión social. Porlo tanto, los instrumentos deben estar claramente subordinados a los principiosseñalados. Así, la focalización debe considerarse un instrumento para lograrque los servicios básicos tengan una cobertura universal y nunca como un sus-tituto de la universalidad. Los criterios de equivalencia no deberían entrar encontradicción con el principio de solidaridad. Aplicados en forma adecuada,son un instrumento que contribuye a la eficiencia, al igual que la descentraliza-ción y la participación del sector privado.
El excesivo énfasis instrumental que ha caracterizado a las reformas socialespuede haber afectado también a su capacidad de convocatoria política. AméricaLatina había desarrollado en su etapa de industrialización lidcrada por el Esta-do —y en unos pocos países, particularmente del Cono Sur, desde antes— unos"Estados de bienestar segmentados", que se caracterizaban por su incapacidadpara cubrir a toda la población y, como se vino a demostrar con el tiempo, suinsostcnibilidad financiera. Esta estrategia de desarrollo social encarnaba privi-legios —aunque ciertamente más limitados que aquellos que tenían desde antesy continuaron teniendo los sectores más ricos de la población- y contribuía deesta manera a generar nuevas formas de desigualdad en sociedades de por síinequitativas.
La racionalización de estos sistemas, la descentralización y participación deagentes privados que caracterizó a las reformas, así como la inclusión de crite-rios de focalización del gasto social en los sectores más pobres de la poblaciónconstituyó un avance. Sin embargo, la capacidad de convocatoria de la ciuda-danía en torno a este "Estado focalizador", para ponerle un nombre, ha resulta-do limitada, entre otras cosas porque no ofrece lo mínimo que la sociedad espe-ra del Estado: una propuesta para el conjunto de la sociedad y no sólo para
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
118 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
algunas de sus partes. Su efecto sobre la distribución del ingreso es posiblemen-te más limitada que las estrategias universales que han caracterizado a los Esta-dos de Bienestar más desarrollados (Palme, 2000) o, en la propia América Lati-na, las políticas sociales más universales de Costa Rica, Cuba y Uruguay, los trespaíses latinoamericanos con mejor distribución del ingreso. Además, algunosde sus instrumentos no han sido inmunes a las "fallas del gobierno": los subsi-dios a la demanda han sido apropiables por el clientelismo, y la participaciónprivada en la oferta de servicios sociales se ha convertido en un nuevo mecanis-mo de presión para mantener formas de segmentación que reproducen des-igualdades existentes. Todo esto resalta la importancia de retomar como marcode las políticas sociales los principios básicos enunciados.
Dada la innegable relación existente entre desarrollo económico y social, esindispensable diseñar marcos integrados de política. Estos marcos deben consi-derar explícitamente la relación entre desarrollo y equidad, pero también lasque existen entre distintas políticas sociales (refuerzo mutuo entre distintaspolíticas sociales, sobre todo a través de programas integrados de erradicaciónde la pobreza) y entre políticas económicas (conexiones entre macro ymesoeconomía, para facilitar el desarrollo de sectores dinámicos de pequeñasempresas).
Uno de los puntos más débiles en esta esfera es la falta de instituciones quepromuevan la integralidad. Estas instituciones deben crear, en primer término,normas que faciliten la "visibilidad" de los efectos sociales de las políticas eco-nómicas. Esto exige, entre otras cosas, que las autoridades macroeconómicas,incluidos los bancos centrales, examinen periódicamente los efectos esperadosde sus políticas sobre el empleo y los ingresos de los sectores más pobres; nor-mas que exijan que los proyectos de ley de presupuesto y de reforma tributariaincorporen un análisis de los efectos distributivos del gasto público o los mayo-res tributos; y la obligación de las entidades públicas encargadas de la políticatecnológica, industrial o agropecuaria de analizar regularmente a quién benefi-cian sus programas. Éste es sólo el punto de partida hacia el diseño de sistemaseficaces de coordinación entre las autoridades económicas y sociales, en los quelas prioridades sociales se incorporen en el centro mismo del diseño de la polí-tica económica, es decir, de la política monetaria, fiscal, tecnológica o produc-tiva. El desarrollo de estos mecanismos debe abrir, además, nuevos espaciospara la participación de distintos actores sociales, en particular de los sectoresmás pobres de la población.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
ECONOMÍA Y DEMOCRACIA 119
4. Políticas sobre la propiedad
Como lo ha señalado extensamente la literatura institucional, no existe merca-do sin derechos de propiedad, pero tampoco existe mercado que funcione enun vacío institucional. Por este motivo, cuando se afirma que no es posiblesustraerle a la democracia los temas de la organización económica, ello se aplicaen primer término a la definición de las reglas que definen las relaciones depropiedad.
No existe ningún campo de la economía donde existan tantas diferenciasentre las escuelas de pensamiento económico como éste y, sobre todo, respectode dos dimensiones específicas: los límites que debe imponer la sociedad a lagran propiedad privada (la "función social de la propiedad") y el alcance de lapropiedad estatal. Pero este tema abarca por lo menos otras dos dimensiones: elfomento de la pequeña propiedad privada y de formas alternativas de propie-dad (cooperativa, comunal).
Los límites a la gran propiedad privada se relacionan, en primer término,con la fuerte asociación que existe entre una mala distribución de activos y unamala distribución del ingreso, ambas características destacadas de América La-tina. Los primeros límites se establecen, por lo tanto, en relación con los nivelesde desigualdad en la distribución de activos que una sociedad está dispuesta atolerar, así como el establecimiento de la tributación a las rentas del capital o a
la riqueza misma como fuente de redistribución de la propiedad y del ingreso.Un segundo conjunto de límites se relaciona con el posible abuso del poder demercado, que pueden llegar a tener los grandes propietarios, y forma parte delas reglas sobre buen funcionamiento de los mercados a que hemos hecho men-ción en una sección anterior. El tercero se refiere a la capacidad del poder eco-nómico de extender su influencia más allá de los mercados, gracias a su audien-cia preferencial en el sistema político o a la extensión de su control hacia otrasesferas del poder típicas de la sociedad contemporánea —los medios de comuni-cación, en particular—. Las reglas constitucionales y legales que definen los lími-tes a la relación entre poder económico y poder político, así como entre elpoder económico y el control de los medios de comunicación, son, por lo tan-to, parte esencial de la política hacia la gran propiedad privada (o, en casocontrario, de su ausencia).
En la producción de bienes públicos o bienes con fuertes externalidades, ocuando el control del sector correspondiente confiere un gran poder económi-co en una economía determinada, una de las opciones que han promovidoalgunos movimientos políticos y escuelas de pensamiento económico ha sido lapropiedad estatal. La regulación indirecta del sector correspondiente es una
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
120 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
opción en estos casos, pero enfrenta serios problemas de información asimétricay dificultades para evitar la "captura de la regulación" por parte del poder eco-nómico que controla el sector respectivo. Por este motivo, la propiedad directapuede ser la opción más conveniente. Sin embargo, la evidencia indica que estaopción enfrenta problemas asociados tanto a las "fallas del gobierno" como a laindefinición efectiva de los derechos de propiedad. Uno y otro problema danorigen a una apropiación privada de la empresa correspondiente o de algunasde sus operaciones (control de la burocracia y de los contratos de la empresa y,en el caso extremo, corrupción), así como a la ausencia de incentivos económi-cos fuertes (restricciones presupuéstales "débiles") que se traducen en ineficienciaen su gestión. Debe agregarse, además, que en este caso se genera uno de losproblemas que caracterizan a la gran empresa privada, aunque con signo inver-so: el control político puede generar exceso de control económico. Todo estosignifica que la definición de reglas que garanticen el carácter efectivamentepúblico de las empresas estatales y de su buen funcionamiento económico son,por lo tanto, parte esencial de una política sobre la propiedad, en el sentidoamplio en que utilizamos este término.
La defensa de los bienes y espacios comunes (commons) ha adquirido unaimportancia creciente con la conciencia sobre la importancia del medio ambien-te, pero abarca una familia más amplia de temas, entre los que se destacan losespacios públicos urbanos y rurales que subsisten. No es evidente que el problemase pueda solucionar en estos casos con la asignación privada de los bienes corres-pondientes, entre otras cosas porque la inexistencia de algunos mercados (la deservicios ambientales, en particular) generaría ineficiencias en la asignación derecursos, la falta de información sobre la naturaleza específica de las cxternalidadestornaría ineficiente, de por sí, la regulación, y porque el control privado del recur-so podría generar una apropiación indeseable de la regulación.6 El problema esaún más complejo porque la asignación de derechos de propiedad sobre otrosactivos puede dar lugar a la presunción de derechos sobre activos o servicios am-bientales asociados sobre los cuales la propiedad no está claramente definida. Unode los casos más relevantes es la propiedad de la tierra, ya que los propietariosconsideran que los recursos ambientales que están asociados a ella, tales como losrecursos hídricos o la flora y fauna transhumante, son parte integral de sus dere-chos. Esto resalta la necesidad de una normativa constitucional y legal clara sobrelos bienes y espacios comunes y el establecimiento de mecanismos efectivos dedefensa de la propiedad social colectiva de dichos bienes.
6 La controversia sobre la asignación de derechos de propiedad privada sobre fuentes de aguaes un caso en cuestión.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
ECONOMÍA Y DEMOCRACIA 121
El fomento de la pequeña propiedad privada debería ser quizás el menos contro-vertible de los elementos de una política sobre la propiedad. En tal sentido, se puedeincluso argumentar que la propiedad privada más afín con la democracia es unapropiedad ampliamente difundida.7 De acuerdo con este principio, las políticascorrespondientes son la promoción del acceso a la propiedad sobre la vivienda, elapoyo a las pequeñas empresas, rurales (campesinas) y urbanas, el apoyo al pequeñoaccionista y—un tema hoy más debatible que hace algunos años— la participación delos trabajadores en la propiedad y la gestión de las empresas (que, en terminologíamoderna, puede concebirse como una forma a través de la cual los trabajadoresadquieren algunos derechos de propiedad sobre la empresa en la que trabajan).
El fomento de la pequeña propiedad debe estar estrechamente asociado conel apoyo a formas asociativas de propiedad, que en la práctica desarrollan lospequeños propietarios para explotar las economías de escala en actividades aso-ciadas (en la adquisición de insumos o en la comercialización de sus productos,por ejemplo) y, por lo tanto, para competir con la gran propiedad. El fomentode estas formas alternativas surge también de la coexistencia de las economíasmodernas con espacios comunales -entre los que se destacan los de las comuni-dades indígenas-, así como de las ventajas que tienen estas formas de propiedadcomo expresión de un mayor espacio de "lo público".8
5. Pacto fiscal y racionalidad estatal
Las finanzas públicas están en el centro de todo proceso democrático. En estesentido, como lo ha señalado la CEPAL (1998), la robustez o fragilidad de lasfinanzas públicas refleja la fortaleza o debilidad del "Pacto fiscal" que contribu-ye a legitimizar el papel del Estado y el campo de las responsabilidades guberna-mentales en la esfera económica y social. En efecto, la ausencia de un patróngeneralmente aceptado de las funciones estatales erosiona el consenso sobre lacuantía de los recursos que debe manejar el Estado, de dónde deben surgir éstosy cuáles deben ser las reglas para su asignación y utilización. Por el contrario, unacuerdo político de los distintos sectores sociales sobre qué debe hacer el Estadoayuda a legitimar el nivel, composición y tendencia del gasto público y de la
carga tributaria necesaria para su fmanciamiento.Visto en este contexto, el "Pacto fiscal" debe contar con cinco elementos
fundamentales: a) Establecer reglas claras de disciplina fiscal, pero también una
7 Véase una defensa de este punto de vista en Ramos (1991).8 Véase, por ejemplo, Moulian (2000).
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
122 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
estructura tributaria adecuada para las funciones que la sociedad le asigna alEstado; b) Transparencia del gasto público, lo cual implica, por una parte, lainclusión de todas las partidas de gasto dentro de los presupuestos públicos -inclui-das, por lo tanto, aquellas de carácter contingente o las que resultan de los múltiplesbeneficios tributarios que contemplan típicamente nuestras legislaciones- y,por otra, el conocimiento público de tales presupuestos, de su cumplimiento yde su evaluación; c) Introducir criterios de eficiencia en la gestión del Estado;d) Reconocer el papel central que desempeña el presupuesto público en la pro-visión de bienes de valor social y, más en general, en la distribución del ingreso;e) Finalmente, fomentar instituciones fiscales equilibradas y democráticas, yabrir nuevos espacios para la participación ciudadana.
El primero de estos criterios requiere consideraciones especiales. Las reglasde disciplina deben materializarse en metas de equilibrio presupuestario o lími-tes al endeudamiento público, dentro de una presupuestación de carácterplurianual que sirva como elemento ordenador de los planes de acción del Esta-do. Este manejo no debe ser incompatible, sin embargo, con el uso de la políti-ca fiscal en el corto plazo con propósitos de compensación del ciclo económico.Estas reglas son esenciales para la estabilidad macroeconómica aunque, segúnvimos, no son suficientes.
En cualquier caso, las reglas de equilibrio presupuestario deben estar acom-pañadas de la asignación de recursos adecuados para el cumplimiento de lasfunciones básicas que la sociedad asigne al Estado. De hecho, una de las ca-racterísticas de América Latina es, sin duda, la tendencia a cargar de objetivosal Estado, pero al mismo tiempo darle pocos recursos para cumplirlos, pro-duciendo de esta manera tanto desequilibrios fiscales como continuos in-cumplimientos de los programas de gobierno, ambos con efectos nocivos parala democracia. Esto es, por cierto, el reflejo de la ausencia de una cultura deresponsabilidad de la ciudadanía frente al Estado y, en particular, de responsa-bilidad tributaria, es decir, de una cultura de deberes ciudadanos que, como he-mos visto, son la contrapartida de los derechos. Por eso, en países donde -comoacontece en América Latina casi como regla- las tasas de tributación son infe-riores a las que corresponden a su nivel de desarrollo, el "Pacto fiscal" pasaineludiblemente por una elevación de la carga tributaria. Una de las formasque adopta la ausencia de una cultura de responsabilidad tributaria es la ten-dencia a cargar de excepciones las normas tributarias. De ahí la convenienciade limitar estos beneficios específicos, de incluir dentro del debate presupues-tario estimaciones de los costos de los beneficios tributarios establecidos en lalegislación y, por supuesto, de castigar en forma severa a quienes violen lasnormas tributarias.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
ECONOMÍA Y DEMOCRACIA 123
Las instituciones fiscales que se adopten deben perseguir los objetivos men-cionados en forma simultánea. En tal sentido, deben buscar la disciplina fiscal,pero también garantizar niveles de ingreso compatibles con los planes de gobier-no que surgen del proceso democrático y ofrecer incentivos al buen uso de los
recursos. La idea de hacer descansar estas responsabilidades sobre unos pocos
órganos del poder central -en particular, unos Ministerios de Hacienda fuertes—
no ha resultado en la práctica la más adecuada, porque no logra que la cultura de
disciplina y buen uso de los recursos permec toda la estructura del Estado, e
incluso fomenta enfrentamientos en el interior del Estado y la búsqueda de prác-
ticas cuasifiscales para evadir los controles que ejercen dichos órganos. Mucho
menos lo lograría hacer recaer dicha función sobre un poder autónomo -unaJunta Fiscal (Fiscal Board)- que, por lo demás, puede considerarse como una
institución que sustraería a la democracia uno de sus elementos más esenciales.En efecto, en una democracia nada puede reemplazar las funciones básicas de los
parlamentos en la definición de los niveles de ingreso y gasto público deseables, ni
la responsabilidad en el buen uso de los recursos de cada órgano y funcionario del
Estado. En tal sentido, la promulgación de leyes de responsabilidad fiscal y la
adopción de reglas fiscales explícitas por parte de los gobiernos es una orientación
más apropiada para lograr la disciplina fiscal, como lo son, en relación con el
buen uso de los recursos, las acciones orientadas a mejorar la gestión de las políti-
cas públicas (véase, al respecto, la sección siguiente).Uno de los corolarios más importantes del análisis anterior es que todo arre-
glo fiscal equilibrado y democrático debe fortalecer las instancias más débilesdentro del proceso presupuestal: el poder legislativo, los gobiernos subnacionalesy la ciudadanía. Esto implica, sin duda, que es necesario robustecer el análisispresupuestario por parte de rodas estas instancias para promover uri amplio
debate democrático. La creación de Oficinas de Análisis Presupuestario en losparlamentos, así como cíe instancias de participación ciudadana en los debates
presupuestarios, incluidos los esquemas de presupuestos participativos y el
involucramicnto de la sociedad civil en los debates de los planes fiscales
plurianuales (como parte de los debates sobre los planes de desarrollo) o anua-
les, son virtudes democráticas que deben promoverse.
6. Políticas públicas
Las acciones orientadas a mejorar el uso de los recursos públicos debe partir de
definir las "políticas públicas" como la unidad básica de análisis de la gestión
pública (Lahera, 2002). En su origen, ellas reflejan las controversias ideológicas
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
124 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
existentes en la sociedad, que se traducen en propuestas de desarrollo que ingre-san en la agenda de los partidos y de los movimientos sociales. Pero el paso almundo de lo factible se da cuando ellas son operacionalizadas por los gobiernosen políticas públicas, iniciando el ciclo analítico de las políticas públicas: dise-ño, gestión y evaluación.
En el concepto tradicional, las políticas públicas corresponden al programa deacción de una autoridad pública. Pero ese concepto asigna un papel demasiadocentral al Estado, ignorando que las autoridades políticas y administrativas notienen una posición excluyente en el tratamiento de los problemas públicos.
Las políticas públicas pueden ser definidas, así, en forma más clara comoflujos de información y cursos de acción relacionados con un objetivo público defi-nido en forma democrática y coherente, por lo tanto, con las orientaciones delEstado y el programa de gobierno escogido por la ciudadanía. Estos cursos deacción y flujos de información son desarrollados por el sector público, perofrecuentemente cuentan con la participación de la comunidad y del sector pri-vado. Una política pública de calidad incluirá contenidos, instrumentos, defi-niciones institucionales y la previsión de sus resultados.
Este concepto incluye tanto a las políticas de gobierno como a las de Estado.Estas últimas son, en realidad, políticas de más de un gobierno, pero también esposible considerarlas como aquellas que involucran al conjunto de los poderesdel Estado en su diseño o ejecución. Por otra parte, es frecuente que las políticaspúblicas sean una extensión o profundización de otras y rara vez se extinguenpor completo; es más habitual que cambien o se combinen con otras, peroalgunas tienen aspectos temporales definidos.
Las políticas públicas permiten ordenar, en torno a su finalidad o propósito,leyes, metas ministeriales, prácticas administrativas y partidas presupuestarias.Ellas pueden entregar al gobierno los principales criterios de análisis estratégi-co, así como de evaluación de la gestión pública. El apoyo de los partidos algobierno podría estructurarse en torno a ellas. Por las mismas razones, convieneque quien quiera reformar el Estado, lo haga en torno de las políticas públicas yno de consideraciones exclusivamente organizacionales.
Visto de esta manera, la capacidad de formular y ejecutar políticas públicases un indicador del desarrollo político, bastante más sensible que las constitu-ciones o las leyes. El buen manejo del gobierno equivale a que las políticaspúblicas tengan una trayectoria óptima en cada una de sus fases. Ése es tambiénel contenido de la reforma del Estado: un buen gobierno reforma su estructuray su gestión de modo que las políticas públicas se cumplan de manera cabal.
Cabe recordar que, desde el punto de vista de la nueva economía institucio-nal, la elección de un tipo de organización conduce a la elección de arreglos
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
ECONOMÍA Y DEMOCRACIA 125
contractuales, que a su vez están determinados por el nivel de los costos detransacción. Cada tipo de contrato representa diferentes costos de supervisión,mediación y negociación. La forma de organización económica, junto con lafunción del mercado, cambia conforme se elijan diferentes tipos de arregloscontractuales. Conviene notar que las estructuras de organización compleja son¡ncrementalmente más eficientes hasta cierto punto, más allá del cual los bene-ficios marginales del aumento del tamaño (y complejidad) de la organizacióncomienzan a decrecer. Esto es así porque, a medida que aumenta el tamaño dela empresa y se añaden niveles de organización, la organización comienza aperder el control de la información (surgen problemas de agencia, del polizon-te, etc.) afectando negativamente al proceso de decisión, con lo que se pierdenlas ventajas de la integración.
En esta perspectiva, las políticas públicas son la unidad de transacción delsector gubernamental. Corresponde también a la naturaleza de las políticaspúblicas que ellas tengan costos de transacción, generados por la estructuradel gobierno, así como por el medio legal, político, económico y cultural.Debe reconocerse, en tal sentido, que los criterios tradicionales del análisiseconómico no siempre resultan apropiados en un contexto en el cual las fun-ciones de producción son múltiples, están encargadas a varios actores, sonobjeto de debate entre ellos y no existe, en última instancia, ninguna discipli-na de mercado.
Por otra parte, las organizaciones, además de tener alguna función de pro-ducción, tienen una estructura de gobernabilidad, la que permite no sólo go-bernar internamente a la organización, sino también relacionar a la organiza-ción con otras para completar las distintas transacciones. La gobernabilidad dela organización es un factor clave para minimizar los costos de transacción. Lagobernabilidad será un esfuerzo para establecer un orden que permita mitigar elconflicto y obtener ganancias mutuas. Pero ello requiere, a la vez, que el gobier-no sea gobernable.
Este enfoque permite conccptualizar mejor los problemas asociados a la re-forma del Estado. Sobre esta materia, existen distintos enfoques. Sin embargo,las consideraciones precedentes indican que el análisis del gobierno centrado enla administración y los organigramas tienen una capacidad analítica limitada.De manera creciente, los problemas de la organización gubernamental se refie-ren al procesamiento de la información: se trata menos de división del trabajoque del proceso de decisión y ejecución.
Los enfoques predominantes sobre reforma del Estado pueden dividirse encuatro grandes vertientes: ©
Ban
co In
tera
mer
ican
o d
e D
esar
rollo
. To
do
s lo
s d
erec
ho
s re
serv
ado
s.V
isit
e n
ues
tro
sit
io W
eb p
ara
ob
ten
er m
ás in
form
ació
n:
ww
w.ia
db
.org
/pu
b
126 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
a) El enfoque de estructura, que plantea que la eficiencia está subrepresentada enel proceso político, porque siendo del interés de todos no es problema priorita-rio de nadie; es más, a menudo existen beneficiarios particulares de la ineficiencia.De allí que se proponga la creación de agencias públicas encargadas de repre-sentar la búsqueda de eficiencia. Ésta es una solución simplista.
b) Un enfoque de corte cuantitativista, con dos variantes. Por una parte, aque-llos para quienes modernizar el Estado es achicarlo. Por otra parte, quienescreen que lo determinante es aumentar ciertos insumos y recursos (más com-putadores, mejores sueldos). Esta segunda vertiente tiende a alentar laautojustificación funcionaria, riesgo inherente a toda burocracia. El aumen-to de los recursos por sí solo no garantiza resultados óptimos.
c) El tercer enfoque plantea la necesidad de centrar la reforma del Estado en ellogro de sus objetivos, preocupándose más de los productos que de los insu-mos y de la normativa que determina las modalidades de operación del sec-tor público. Se ha criticado a este enfoque desde el punto de vista de laeficiencia, ya que aquella centrada en objetivos difiere de la eficiencia organi-zacional. Esta última incluye diversos aspectos referidos a la innovación, adap-tabilidad, aprendizaje organizacional y capacidad para evaluar el cambio.
d) Un enfoque que podría ser complementario del anterior es el del cambio porprocesos. Éstos incluyen organización y método, racionalización, calidad total,reingeniería, dcsregulación y medición del rendimiento. Lo mismo sucederespecto de quienes jerarquizan la necesidad de reformar la gestión pública,por ejemplo desregulando internamente el gobierno o sometiendo su geren-cia a profundas modificaciones.
Muchas de estas propuestas tienen algún valor, pero la dispersión de los esfuerzosde reforma a los cuales han dado lugar han minado la eficacia y la eficiencia delproceso. Ninguno de estos enfoques toma, sin embargo, como objetivo de refor-ma lo que hemos caracterizado como la unidad básica de transacción: las políticaspúblicas. Esto implica que, más que mirar a las actividades del sector públicocomo determinadas por su organización, conviene mirar la organización comoun instrumento para la realización de las políticas públicas; es decir, al órgano (elgobierno) como un instrumento de la función (las políticas públicas).
Con este enfoque se reconoce la evidente necesidad de racionalizar la estruc-tura del Estado y de mejorar la calidad de sus recursos humanos e insumosmateriales, pero se privilegia la consideración del diseño, gestión y evaluaciónde conjuntos significativos de líneas de acción y modificaciones institucionalesreferidas a un objetivo público. Ello no implica menospreciar los procedimien-tos y normas administrativas, que son un avance democrático. Es en torno a
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
ECONOMÍA Y DEMOCRACIA 127
estos flujos de información y acción que los problemas del sector público debenser ordenados y resueltos. Primero debe cambiar la forma de trabajo y luego laestructura, ya que ésta sigue a la estrategia.
IV. INSTITUCIONES INTERNACIONALES
1. La exigibilidad de los derechos económicos y socialesy su relación con la asistencia internacional
En el marco de derechos que sirve como punto de partida de este ensayo, laconstrucción de la agenda social se identifica con el reconocimiento de todomiembro de la sociedad como ciudadano y, por lo tanto, como depositario dederechos. Desde este punto de vista, los "bienes de valor social" son simultánea-mente derechos y mercancías, por lo que deben ser reglamentados como partedel proceso de garantía de su suministro. Una de las actividades esenciales eneste campo es la producción, la difusión y el análisis de información sobre lasituación de los derechos económicos, sociales y culturales y otros derechos, y elcumplimiento de las metas acordadas en las cumbres mundiales, para contri-buir a determinar las prioridades, crear una cultura de responsabilidad y lograrlos ajustes necesarios en las políticas públicas.
El alcance internacional de las declaraciones y convenciones sobre derechoshumanos puede considerarse como la definición, aún incipiente, de un concep-to de ciudadanía local. Sin embargo, en esta materia, no ha habido un tránsitopleno de una institucionalidad nacional a una internacional. En efecto, el res-peto a los derechos humanos sigue siendo una responsabilidad básicamentenacional, y no existen hasta ahora políticas o mecanismos internacionales cla-ros, definidos y estables que permitan que las voluntades y realizaciones de lospaíses trasciendan la esfera nacional. Por otra parte, la aplicación de estos dere-chos se circunscribe a los Estados y no cubre explícitamente a otros agentessociales. Por último, la exigibilidad de estos derechos no tiene hasta ahora in-centivos claros, ni existen métodos que garanticen su aplicación en cada Estadonacional.
Por este motivo, la exigibilidad de los derechos económicos, sociales y cultura-les debe evolucionar hacia una exigibilidad política mucho más clara. Esto se lo-graría, en particular, mediante el debate, en foros nacionales representativos, delas evaluaciones nacionales e internacionales periódicas sobre el cumplimiento delos compromisos adoptados por los países. Esta evaluación debe ser integral yabarcar no sólo el respeto de estos derechos, sino también de otros cuerpos de
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
128 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
derechos sociales reconocidos internacionalmente (los principios y derechos fun-damentales aplicables en la esfera del trabajo acordados en el seno de la Organiza-ción Internacional del Trabajo, y los derechos de los niños, las mujeres y los gru-pos étnicos), así como los compromisos adquiridos en las cumbres mundiales delas Naciones Unidas, con los que están estrechamente relacionados. Estos debatesen torno a las evaluaciones nacionales sobre el cumplimiento de los compromisosinternacionales podrían estar acompañados de procesos similares a nivel regional.
Esta exigibilidad política puede ceder paso progresivamente, en algunos ca-sos calificados, a una exigibilidad judicial, tanto en tribunales nacionales comoen tribunales internacionales competentes. La Unión Europea ha sido la únicaparte del mundo donde se ha dado este paso. En todos los casos, como ya se hamencionado, los compromisos y su consecuente exigibilidad deben concordarcon el grado de desarrollo de los países y, en particular, con su capacidad paraalcanzar metas que puedan beneficiar efectivamente a todos los ciudadanos,evitando tanto el voluntarismo como el populismo.
Por otra parte, es importante reconocer que la responsabilidad por la obser-vancia de los derechos, su desarrollo y su aplicación supera las fronteras de loestatal. Por lo tanto, es fundamental el establecimiento de alianzas entre múlti-ples actores. Consciente de ello, las Naciones Unidas han hecho un ampliollamado al sector empresarial de todos los países, a través del Convenio Global(Global Comfact), a promover el respeto de los derechos humanos en ese ámbi-to, tanto en sus prácticas como mediante el respaldo a políticas públicas sobrederechos humanos, el respeto de los derechos laborales básicos y la proteccióndel medio ambiente.9
Este proceso ha estado acompañado de iniciativas estrictamente privadas, tan-to por parte de sectores empresariales como de movimientos sociales de distintoorigen.10 Los principios de responsabilidad social corporativa, que estas iniciati-vas encarnan, han comenzado a ser sujetos a un seguimiento regular por parte dedistintas organizaciones, como parte de la consolidación de una verdadera cultu-ra, estrechamente vinculada al proceso de globalización, basada en criterios deresponsabilidad social y ambiental de los actores privados. Vale la pena agregar,sin embargo, que existe todavía amplia controversia entre quienes (principal-mente organizaciones no gubernamentales) abogan por esquemas de responsa-
9 www.unglobalcompact.org.10 Entre las iniciativas correspondientes se encuentran las directrices sobre empresas multi-
nacionales preparadas por la üCDt en 2001, el índice de Sostenibilidad de Dow Jones, la certifi-cación internacional sobre gestión ambiental iso 14001, y el índice de Responsabilidad Corpora-tiva, promovido por la empresa inglesa Business and the Community y asociado al índice bursátilbritánico (Financial Times Stock Exchange).
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
ECONOMÍA Y DEMOCRACIA 129
bilidad empresarial de carácter obligatorio y aquellos (las organizaciones em-presariales) que los consideran como marcos voluntarios que definen "mejoresprácticas" que se irán extendiendo a través de la emulación. El contraste entreestas dos perspectivas fue evidente en la reciente Cumbre de Desarrollo Soste-nible de Johannesburgo.
Como lo hemos señalado en forma reiterada, la capacidad efectiva de garan-tizar los derechos económicos y sociales o, lo que es equivalente, de suministrarun nivel determinado de "bienes de valor social" depende del nivel de desarro-llo de los países. En este sentido, las acentuadas desigualdades y asimetrías delorden global indican que un elemento esencial de la materialización de los de-rechos es la asistencia oficial para el desarrollo. Ésta debería proporcionarse, porlo tanto, de conformidad con los compromisos adquiridos en el seno de lasNaciones Unidas y los criterios básicos que comparte la comunidad internacio-nal y que fueron definidos claramente en la Cumbre de Monterrey sobre Finan-ciación para el Desarrollo: el otorgamiento de prioridad a la lucha contra la po-breza y el "sentido de pertenencia" de las estrategias y políticas de desarrollo eco-nómico y social (Naciones Unidas, 2002). La cooperación para el desarrollodebe concebirse desde esta perspectiva, como un apoyo simultáneo a la cons-trucción de la democracia y la erradicación de la pobreza, de acuerdo con unenfoque en que se dé un papel central a los derechos. Algunas propuestas inter-nacionales sobre la materia, entre otras la "Iniciativa 20/20", han representadoavances importantes en esta dirección (Ganuza, León y Sauma, 2000).
Un enfoque complementario es el reconocimiento explícito de que la globali-zación económica no logrará el propósito de contribuir a la convergencia de losniveles de desarrollo de los distintos países si no está acompañada de flujos derecursos que estén orientados explícitamente a este objetivo (CEPAL, 2002). LaUnión Europea ha sido, indudablemente, el proceso internacional en el que estosprincipios se han plasmado más claramente, a través de su política de "cohesiónsocial". Es sintomático de la filosofía política subyacente a estos acuerdos que laprofundización de la integración económica en el último decenio del siglo xxfuera acompañada por el fortalecimiento de dicha política de cohesión (Marín,1999). Más aún, actualmente esta política se aplica también —aunque con mati-ces— a los países de Europa central interesados en integrarse a la Unión Europea.
2. La condicionalidad internacional
Las consideraciones sobre recursos financieros internacionales nos llevan al de-bate sobre la condicionalidad a través de la cual se facilitan dichos recursos y su
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
130 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
relación con los procesos nacionales de participación y representación política.En este sentido, las conclusiones de los debates recientes tienen una visión po-sitiva de esta relación, al señalar enfáticamente que la condicionalidad no esefectiva, o por lo menos es un medio ineficiente para alcanzar objetivos que lacomunidad internacional quiere atar al apoyo financiero. Si no hay un verdade-ro "sentido de pertenencia" (ownership) de las políticas involucradas -es decir,mientras no tengan un fuerte apoyo interno—, no tienen muchas probabilida-des de mantenerse. Esto está asociado con el hecho de que el sentido de perte-
nencia es esencial para la construcción de instituciones, que es reconocida enforma amplia hoy como una de las claves de las políticas de desarrollo exitosas.
Sin embargo, el significado particular de este principio ha sido objeto demucha controversia y, en muchos casos, ha estado acompañado de prácticasque lo ignoran y a través de las cuales se procura incluso "forzar" ese "sentido depertenencia" para que se lleven a cabo las políticas que los organismos interna-cionales consideran apropiadas (Helleiner, 2000; Stiglitz, 2002). Con todo, el"sentido de pertenencia" establece la regla básica para el funcionamiento de losorganismos internacionales: su papel no es sustituir, sino respaldar los procesosnacionales de participación y representación política.
En el caso del FMI, la condicionalidad ha sido un tema central de debatedesde hace mucho tiempo. El tema se ha vuelto cada vez más problemático.Este hecho está asociado a que el ámbito de la condicionalidad se ha expandidogradualmente para incluir estrategias internas de desarrollo económico y sociale instituciones que, como lo indicó un Grupo de Trabajo Especial de las Nacio-nes Unidas, "por su naturaleza deben ser decididas por autoridades nacionaleslegítimas, basadas en un amplio consenso social" (Naciones Unidas, 1999, sec-ción 5). Esta ampliación de la condicionalidad, no sólo hacia nuevos ámbitoseconómicos sino también hacia temas de política social y de gobernabilidad, hasido criticada por los países en desarrollo (Grupo de los 24, 1999). Por estemotivo, la necesidad de restringir la condicionalidad a la política macroeconó-mica y a temas del sector financiero es compartida por un amplio grupo deanalistas con visiones bastante diferentes del futuro papel del FMI (Council onForeign Relations, 1999; Collier y Gunning, 1999; Crow, Arriazu yThygesen,1999; Feldstein, 1998; Helleiner, 2000; Meltzer et al., 2000 y Rodrik, 1999).
Conclusiones similares a las anteriores se aplican a los bancos multilaterales dedesarrollo. En relación con este tema, un informe del Banco Mundial que analizólos préstamos estructurales, llegó a la conclusión de que la condicionalidad notiene influencia en el éxito o fracaso de esos programas (Banco Mundial, 1998).''
11 Véanse también Gilbert, Powell y Vines (1999) y Stiglitz (1999).
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
ECONOMÍA Y DEMOCRACIA 131
En todo caso, de acuerdo con el mismo informe, la efectividad de la ayuda no esindependiente de las políticas económicas que el país sigue. En particular, losefectos de la asistencia oficial para el desarrollo (incluido el financiamientomultilateral) sobre el crecimiento son mayores en países que adoptan "buenaspolíticas", que, de acuerdo con la definición del documento del Banco Mundialya mencionado, incluyen entornos macroeconómicos estables, regímenes co-merciales abiertos, protección adecuada de los derechos de propiedad y buro-cracias públicas eficientes que puedan proveer servicios sociales de buena cali-dad. En cualquier caso, el estudio concluye —en forma algo incoherente conalgunas de las conclusiones precedentes— que la condicionalidad "tiene en todocaso un papel, permitir que el gobierno se comprometa con las reformas y darseñales acerca de la seriedad de éstas, pero para ser efectiva en este objetivo debefocalizarse en un pequeño número de medidas verdaderamente importantes"(Banco Mundial, 1998).
Estos argumentos y controversias han sido instrumentos para la aceptacióndel "sentido de pertenencia" como un tema central de los programas de asistenciaoficial para el desarrollo (OECD/DAC, 1996) y, más recientemente, del FMI y delBanco Mundial (Kóhler y Wolfensohn, 2000; Banco Mundial, 1998). Asimismollegaron a la conclusión de que la condicionalidad debe ser más focalizada (Kóhler,2000), un tema que fue discutido por el Directorio del FMI en 2001, basándose enuna evaluación interna de dicho organismo (FMI, 2001). Esta evaluación recono-ció que la condicionalidad estructural se había sobre extendido, particularmenteen relación con los procesos de reforma de las economías en transición y durantela crisis asiática. Aún más, aceptó que el sentido de pertenencia de los programasde ajuste es esencial para que los programas de financiamiento de emergencia delFMI funcionen adecuadamente y, por lo tanto, que la condicionalidad "no deberíainfringir la soberanía nacional". Sin embargo, también estableció claramente queun elemento esencial de las políticas del FMI debe ser salvaguardar los recursos delFondo, para lo cual se requiere la condicionalidad.
Una debilidad importante de los dos informes mencionados es la ausenciade una clara comprensión de cómo opera la condicionalidad para reducir, eli-minar o distorsionar el "sentido de pertenencia" de las políticas. El mecanismono es -o, al menos, no siempre o no principalmente— una imposición del equi-po o del directorio del FMI o de los bancos multilaterales. En realidad, cuatrocanales adicionales son decisivos: a) las condiciones en las que está disponible elfinanciamiento restringen severamente las opciones de los países; b) en situa-ciones de crisis, un posible apoyo del Banco Mundial o del FMI afecta a lasdiscusiones en el interior de los gobiernos, aumentando el poder de negocia-ción de los grupos que se inclinan hacia los puntos de vista de dichos organis-
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
132 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
mos; c) el soporte técnico que las instituciones proveen a los países tambiénsesga las discusiones internas; y d) la participación del equipo de estas institu-ciones en dichas discusiones tiene un efecto similar.
Un punto esencial en este sentido es la confusión que pesa sobre el término"reformas estructurales". En realidad, existen al menos dos significados del térmi-no que son relevantes para el debate sobre condicionalidad macroeconómica. Elprimero de ellos se refiere a los factores institucionales que afectan directamente alos equilibrios macroeconómicos, es decir, el equilibrio de la balanza de pagos (v.gr., regímenes cambiarlos inconsistentes o una cuenta de capitales que ha sidoliberalizada sin tomar las medidas preventivas adecuadas) o su contrapartida enlos déficit del sector público o privado. El segundo se refiere a factores institucio-nales que pueden ser importantes para el funcionamiento de las economías, perotienen un efecto más indirecto en los equilibrios macroeconómicos: en la termi-nología del trabajo del FMI sobre condicionalidad, factores que determinan laeficiencia y capacidad de recuperación (resiliencé) de la economía frente a choquesadversos. Las reformas estructurales impulsadas por el FMI y el Banco Mundialtienen una comprensión particular de qué es lo deseable en este sentido: las eco-nomías liberalizadas son más eficientes y tiene mayor capacidad de recuperación.
Pero los equilibrios macroeconómicos estructurales pueden producirse, y dehecho se han producido en el pasado en economías con altos niveles de inter-vención del Estado. Asimismo, subsiste un amplio debate académico sobre silas economías más liberalizadas tienen mayor capacidad tanto para recuperarsecomo para crecer. Hoy sabemos que la liberalización puede aumentar la vulne-rabilidad, en particular frente a choques externos; sin una corrección adecuadade las fallas del mercado, la eficiencia no está garantizada; y las economías libe-ralizadas no necesariamente crecen más rápido. Un conocido ensayo deRodríguez y Rodrik (2001) aclara este punto: la estabilidad macroeconómica esesencial para el crecimiento, pero las economías liberalizadas (en particular conrelación al comercio) no necesariamente crecen más rápido. Aún más, dichoensayo muestra que las medidas tradicionales de apertura, que han sido exten-samente utilizadas en los análisis del FMI y el Banco Mundial, son inadecuadas.
De esta manera, para que el "sentido de pertenencia" de las políticas seacompatible con el apoyo internacional, se deben cumplir dos condiciones adi-cionales: a) deben establecer una fuerte restricción contra cualquier forma decondicionalidad del FMI que vaya más allá de los factores que afectan directa-mente los equilibrios macroeconómicos;12 y b) los países deben poder disponer
12 En cal sentido, una de las dificultades que encaran las discusiones y decisiones del FMIsobre este tema se asocian a que, a pesar de que se espera que el FMI concentre su atención en lostemas macroeconómicos y financieros, también debe velar por los "aspectos institucionales y
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
ECONOMÍA Y DEMOCRACIA 133
de paquetes alternativos de reforma y las instituciones de Bretton Woods debenproveer estas alternativas con el mismo rigor técnico con que cuentan los pro-gramas tradicionales de reforma y deben estar disponibles para prestar soportetécnico en tal sentido cuando los países lo soliciten. Para cumplir este segundo
objetivo, la composición del equipo técnico del FMI y del Banco Mundial debe
ser representativa de las visiones heterogéneas que existen-acerca del ajuste ma-
croeconómico y estructural, y/o estas instituciones deben estar dispuestas a acudira organismos o economistas que piensan de manera diferente para apoyarlos en
el diseño de programas alternativos. Por lo demás, esto también implica que el"sentido de pertenencia" sólo puede ser promovido a través de una discusión
pluralista efectiva acerca de las virtudes de los paquetes alternativos de reformasmacrocconómicas y estructurales (Stiglitz, 1999).
Por otra parte, la clara inclusión de criterios sociales en el diseño de losprogramas del FMI y del Banco Mundial, en particular el énfasis en la reducción
de la pobreza como un objetivo explícito de la ayuda externa, representa una
mejora significativa en los programas de ambas instituciones. Sin embargo, esto
no debe entenderse como un argumento adicional para aumentar la
condicionalidad. En este sentido, existe el riesgo de que la condicionalidad ter-
mine expandiendo una visión particular, y no necesariamente la más adecuada,de cómo organizar los programas sociales en el mundo en desarrollo. En parti-
cular, es necesario hacer hincapié en que la inclusión de los temas sociales den-tro de los programas de ajuste no implica simplemente diseñar redes adecuadasde protección social para sectores sociales afectados por las crisis macroeconó-micas o los programas de ajuste estructural; en realidad, esta visión compensatoria
del papel de los programas sociales ha sido seriamente cuestionada (NacionesUnidas, 2001). De acuerdo con las consideraciones precedentes, se trata más
bien de incluir las implicaciones sociales en el diseño mismo de ia política ma-croeconómica y de las reformas estructurales.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Albert, Michel (1992), Capitalismo contra capitalismo, Barcelona, Paidós.
Atkinson, Anthony B. (1999), The Economic Consequences ofRolling Back the WelfareState, Munich Lectures in Economics, Cambridge, Mass, The MIT Press.
y Joseph Stiglitz (1980), Lectures on Public Economics, Nueva York, McGraw-Hill.
estructurales relacionados con ellos". Una definición tan amplia fue precisamente la que llevó aacrecentar el alcance de la condicionalidad durante las dos décadas pasadas.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
134 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
Banco Mundial (1998), Assessing Aid, World Bank Policy Research Report, Nueva York,Oxford University Press, noviembre.
Bobbio, Norberto (1989), Liberalismoy^democracia, México, Fondo de Cultura Econó-mica.
Borja, Jordi (2002), "Ciudadanía y globalización", en: Reforma y Demacrada, núm. 22, febrero.Bourgignon, Franijois y Christian Morrison (2002), "The size distribución of income
among world citizens: 1820-1990", en: American Economic Review, en prensa.Comisión Económica para América Latina y el Caribe (2002), Globalización y desarro-
llo, Santiago, CEPAL, abril.(2000a), Equidad, desarrollo y ciudadanía, Bogotá, CEPAL/Alfaomega.(2000b), La brecha de la equidad: una segunda evaluación (LC/G.2096), San-
tiago de Chile, CEPAL.(1998), El pacto fiscal: fortalezas, debilidades, desafias, serie Libros de la Cepal,
núm. 47 (LC/G.1997/Rev.l-P), Santiago de Chile, julio.Comisión Económica para América Latina y el Caribe/Instituto Interamericano de
Derechos Humanos (1997), La igualdad de los modernos: reflexiones acerca de larealización de los derechos económicos, sociales y culturales en América Latina, San José,Costa Rica, CEPAL/HDH.
Collier, Paul y Jan Willem Gunning (1999), "The IMF's role ¡n structural adjustment",Economic Journal109, noviembre.
Cornia, Giovanni Andrea (1999), "Liberalization, globalization and income distribution",Working Papers, núm. 157, Helsinki, Universidad de las Naciones Unidas (UNU)/Instituto Mundial de Investigaciones de Economía del Desarrollo (WIDER), marzo.
Council on Foreign Relations (1999), Safeguarding Prosperity in a Global FinancialSystem. The Future International Financial Architecture, Carla A. Hills y Peter G.Peterson (chairs), Morris Goldstein (Project Director), Washington, D. C., Institutefor International Economics.
Crow, John W, Ricardo H. Arriazu y Niels Thygesen (1999), External Evaluation ofSurveillance Report, Washington, D.C., FMI, junio.
Domínguez, Jorge I. y Susan Kaufman Purcell (1999), "Political evolution in theHemisphere", en: Albert Fishlow y James Jones (comps.), The United States and theAmerícas:A Twenty-first Century View, The American Assembly, Columbia University,Nueva York, WW. Norton & Company.
Dornbusch, Rudiger y Sebastián Edwards (1989), Economic Crises and the MacroeconomicsofPopulism in Latín America: Lessonsfrom Chile and Perú, Washington, D.C., NBER.
Feldstein, Martin (1998), "Refocusing the IMF", Foreign Affairs, vol. 77, núm. 2, mar-zo/abril.
Ffrench-Davis, Ricardo (1999), Macroeconomía, comercio y finanzas: para reformarlasreformas en América Latina, Santiago, CEPAL/McGraw-Hill Interamericana.
Fondo Monetario Internacional (2001), Conditionality in Fund-Supported Programs:Policy Issues, Washington, D.C., FMI, Policy Development and Review Department,febrero.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
ECONOMÍA Y DEMOCRACIA 135
Ganuza, Enrique, Arturo B. León y Pablo F. Sauma (2000), "Gasto público en serviciossociales básicos: la situación regional", Papeles de población, año 6, núm. 24, abril-junio.
Gilbert, C., A. Powell y D. Vines (1999), "Positioning the World Bank", en: EconomicJournal 109, noviembre.
Grupo de los 24 (1999), Communiqué, Washington, D.C., 25 de septiembre.Helleiner, Gerry (2000), "External conditionality, local ownership and development",
en: Jim Freedman (comp.), Transforming Development, Toronto, University ofToronto Press.
Kóhler, H. (2000), Address to the Board ofGovernors of the IMF, Praga, FMI, 26 de sep-tiembre.
y J. D. Wolfensohn (2000), "The IMF and the World Bank Group: An enhancedpartnership for sustainable growth and poverty reduction", Washington, D.C., FMI,septiembre.
Lahera, Eugenio (2002), Introducción a las políticas públicas, Santiago, Fondo de Cultu-ra Económica.
Loayza, Norman, Pablo Fajnzylber y César Calderón (2002), "Economic growth inLatin America and the Caribbean: Sylized facts, explanations and forecasts",Washington, D.C., Banco Mundial, junio.
Lustig, Nora, Ornar Arias y Jámele Rigolini (2001), "Reducción de la pobreza y creci-miento económico: la doble causalidad", Documento preparado para el seminario"La teoría del desarrollo en los albores del siglo xxi", evento conmemorativo del cen-tenario del nacimiento de Raúl Prebisch, Santiago de Chile, CEPAL, 28 y 29 de agosto.
Marfán, Manuel, (2001), "Rol macroeconómico de la política fiscal", Documento pre-parado para el seminario "La teoría del desarrollo en los albores del siglo XXl", San-tiago de Chile, CEPAL, 28 y 29 de agosto.
Marín, Manuel (1999), "Integración y cohesión: la experiencia europea", Documentopreparado para la VIa Reunión del Círculo de Montevideo, Santo Domingo, Repú-blica Dominicana, 12 y 13 de noviembre.
Meltzer, Alian H. et al. (2000), Repon to the US Congress ofthe International FinancialAdvisory Commission, Washington, D.C., marzo.
Moulian, Tomás (2000), Socialismo del siglo XXI: la quinta vía, Santiago, LOM.Musgrave, Richard A. (1959), The Theory of Public Finanee, Tokio, McGraw-Hill.Naciones Unidas (2002), El Consenso de Monterrey, Conferencia Internacional sobre la
Financiación para el Desarrollo. Monterrey, México, marzo (www.un.org).(2001), Social Dimensión: of Macroeconomic Policy. Repon of the Executive
Committee on Economic and Social Ajfairs ofthe United Nations, Santiago de Chile.• (1999), Hacia una nueva arquitectura financiera internacional. Informe del Gru-
po de Trabajo del Comité Ejecutivo de Asuntos Económicos y Sociales de las NacionesUnidas (LC/G.2054), Santiago de Chile, CEPAL, marzo.
North, Douglass C. (1990), Institutions, Institutional Change and Economic Performance,
Cambridge, Cambridge University Press.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
136 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
Ocampo, José Antonio (2001), "Retomar la agenda del desarrollo", en: Revista de laCEPAL, núm. 74 (LC/G.2135-P), Santiago de Chile, agosto.
(1992), "Reforma del Estado y desarrollo económico y social en Colombia".Análisis Político, núm. 17, Bogotá, septiembre-diciembre.
O'Donnell, Guillermo (2002), "Notes on the state of democracy in Latin America".Documento preparado para el proyecto "The State of Democracy in Latin America",PNUD, mimeo.
Palme, Joakim (2000), "Reevaluación del Estado de bienestar en los países nórdicos",en: H. Muñoz (comp.), Globa.liza.cion xxi: América Latina y los desafíos del nuevomilenio. Santiago: Aguilar Chilena de Ediciones.
Persson, Torsten y Guido Tabellini (2002), Political Economics: Explaining EconomicPolicy, Zeuthen Lecture Book Series, Cambridge, Mass., MIT Press.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (1999), Informe sobre desarrollohumano 1999, Nueva York, PNUD.
(1994), Informe sobre desarrollo humano 1994, Nueva York, PNUD.Polanyi, Karl (1957), The Great Transformaron: The Political and Economic Origins of
Our Time, Boston, Beacon Press.Ramos, Joseph (1991), Más allá de la economía: más acá de la utopía. Santiago, CIEPLAN.Rodríguez, Francisco y Dani Rodrik (2001), "Trade policy and economic growth: A
skeptic's guide to the cross-national evidence", en: Ben S. Bernanke y KennethRogoff (comps.), NBER Macroeconomics Annual 2000, vol. 15, Cambridge, Mass.,MIT Press.
Rodrik, Dani (2001), "Development strategies for the next century". Documento pre-parado para la conferencia "Development theory at the threshold of the twenty-first century", Santiago de Chile, CEPAL, agosto.
(1999), The New Global Economy and the Develaping Countries: Making OpennessWork, Policy Essay, núm. 24, Washington, D.C., Consejo de Desarrollo de Ultra-mar (ODC).
(1997), Has Globalization Gone Too Far? Washington, D.C., Instituto de Eco-nomía Internacional (HE).
Ros, Jaime (2000), Development Theory and the Economics of Growth, Ann Arbor, TheUniversity of Michigan Press.
Saiegh, Sebastian y Mariano Tommasi (comps.), (1998), La nueva economía política,Buenos Aires, EUDEBA.
Sen, Amartya (1999), Development as Freedom, Nueva York, Alfred A. Knopf.Stiglitz, Joseph A. (2002), Globalization and its Discontents, Nueva York, W. W. Norton.
(1999), "The World Bankat theMillennium". Economic Journal, 109, noviembre.Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo. 1997. Informe sobre
el comercio y el desarrollo, 7ÍW(UNCTAD/TDR/1997), Ginebra, UNCTAD. Publicaciónde las Naciones Unidas, núm. de venta: S.97.II.D.8.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
La desigualdad en las oportunidadesen América Latina: una revisión crítica de los resultadosde las últimas dos décadas
Rebeca Grynspan*
I. Éste es un momento importante en la discusión en América Latina y sobre
América Latina en cuanto a las estrategias de desarrollo. Los resultados econó-micos, sociales y políticos de las ultimas dos décadas deben llevarnos a una
reflexión profunda, sin dogmatismos. Creo que se ha abierto un espacio para la
discusión amplia y creativa, que permite volver a abrir la agenda del desarrollo,sin la prepotencia de creer que tenemos todas las respuestas y que existe una
receta única1 de aplicación universal para el logro de un crecimiento sostenido
y sostenible, acompañado del mejoramiento social. Debemos mirar los resulta-
dos con humildad ante los fracasos, y con seriedad y sobriedad ante los aciertos
y las lecciones aprendidas.
II. Ciertamente, el siglo xx vio quintuplicarse el ingreso per cápita de la región,
el sector industrial pasó de representar el 5% de la producción a un 25%. Laesperanza de vida pasó de 40 a 70 años y el índice de alfabetismo pasó del 35%
al 85%.
III. Sin embargo, la brecha entre los países industrializados y los países en desa-rrollo siguió aumentando (por ejemplo, la participación de América Latina enel comercio internacional pasó del 7% al 3%) y las desigualdades en la región y
en el interior de los países también. Nos hemos ganado el trofeo de ser la región
más desigual del mundo, con un coeficiente de Gini con valores entre el 0,5 y el
0,6, mientras en el mundo desarrollado es alrededor del 0,3. Un coeficiente de
Gini del 0,6 significa que el 10% más rico de la población tiene alrededor de 84
Directora de la CEPAI,, México, ex Vicepresidema de Costa Rica, ex Coordinadora delSector Social y del Plan de Combate a la pobreza.
Aunque suene a caricatura, muchos creyeron que la apertura y privatización en lo económi-co, la focali'zación en lo social y la minimización del Estado en lo político eran la receta necesariapara lograr el crecimiento económico, el cual, a través del "goteo", llevaría a los sectores másvulnerables al disfrute de los beneficios del crecimiento.
137
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
138 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
veces más recursos que el 10% más pobre. En América Latina, el 20% máspobre de la población recibe únicamente el 3,3% del ingreso nacional, mientrasque el 20% más rico recibe el 57,9%. Más de 200 millones de personas sonpobres en la región, alrededor del 40-45% de las personas y del 35-40% de loshogares se encuentran en esta situación.
IV. Si bien no hay ningún nivel de pobreza que pueda considerarse "normal",uno se pregunta si este nivel de pobreza en América Latina es el esperado deacuerdo con el patrón mundial. Un estudio de Londoño señala que hay un"exceso" de pobreza en América Latina generado por un "exceso" de desigual-dad. América Latina es más desigual que lo que sería esperable para su nivel dedesarrollo económico. Por esta razón, un 50% de la pobreza (100 millones depersonas) se explica por el "exceso" de desigualdad de la región.
V. Según Londoño, para el decenio 1995-2005, suponiendo para la región uncrecimiento del producto per cápita del 1,9% anual y sin que se produzcancambios en los niveles de desigualdad, la pobreza continuaría creciendo en tér-minos absolutos a un ritmo anual de un millón de personas.
VI. La desigualdad y la pobreza en la región no son un producto reciente; aunen la década de 1960 y 1970 los índices dejaban mucho que desear. Sin duda, lacrisis de los años ochenta profundizó esta realidad. De esta crisis aprendimosque los desequilibrios macroeconómicos y la irresponsabilidad fiscal no sonuna buena receta para lograr un crecimiento sostenible y que sus efectos sobrela pobreza y la desigualdad pueden ser devastadores. Pero ¿por qué a pesar delos esfuerzos (por ejemplo la reducción de los aranceles en casi la mitad y de lasbarreras no arancelarias en menos de la mitad, la apertura de la cuenta de capi-tales, los ajustes fiscales, la reforma financiera) realizados y de los programas deajuste estructural los resultados de estas dos décadas son tan desalentadores?¿Qué pasó? Revisemos los resultados.
VIL Primero, en el campo económico. Si bien en general estabilizamos lasmacroeconomías y se bajó la inflación, el crecimiento no fue ni lo acelerado, ni loestable que se esperaba. En promedio crecimos un 3,2% anual, muy alejado del6% requerido "para reducir razonablemente los rezagos tecnológicos y sociales"(CEPAL, 2000) y muy inferior al crecimiento experimentado en las décadas ante-riores a la crisis en que el crecimiento fue alrededor de un 5,5% anual.
Además seguimos experimentando una volatilidad enorme en la produc-ción, el doble que la que sufren los países desarrollados, con el agravante de que
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
LA DESIGUALDAD EN LAS OPORTUNIDADES EN AMÉRICA LATINA... 139
esta volatilidad afecta más fuertemente al consumo de las personas, que es exac-tamente lo contrario de lo que sucede en los países desarrollados. O sea, tene-mos economías mucho más riesgosas tanto para las personas y las familias comopara las empresas. Para ejemplo un botón, en los años 1998-1999 cuandoAmérica Latina sufrió por la crisis asiática, a pesar de que no se puede catalogarde una crisis de gran magnitud, la CEPAL (CEPAL 2000) estima que el deterioro enlos ingresos como consecuencia de la crisis financiera aumentó en 7 millones elnúmero de pobres.
Esta vulnerabilidad tiene diversas explicaciones. Una parte se explica en quela mayor estabilidad lograda ha ido acompañada de un aumento en el déficitexterno, el cual se ha financiado con capitales volátiles y sin recuperar los nive-les de ahorro e inversión anteriores a la crisis. Por otro lado, esta mayor vulne-rabilidad no sólo económica sino también social ante los embates externos,también se explica por la falta de mecanismos de apoyo y de acciones anticíclicasque permitan reducir los costos sociales. Y por último, quiero mencionar unode los elementos menos analizados, y es el hecho de que en la crisis de losochenta perdimos lo que yo llamo "el colchón" (el "buffer") para enfrentar si-tuaciones difíciles. Nos hemos concentrado en analizar los flujos y la recupera-ción del nivel precrisis de los flujos, pero se nos olvidó la pérdida de los "stocks",especialmente en los sectores medios empobrecidos. La pérdida de "capital"tanto en términos del ahorro de las personas en dinero como en bienes, dondela depreciación de éstos no pudo ser compensada (deterioro de la casa, del ca-rro, etc.), y la pérdida en capital humano (por ejemplo, los jóvenes que durantela crisis dejaron sus estudios, especialmente en los sectores pobres y mediosbajos).
El crecimiento experimentado durante las últimas dos décadas, precisamen-te por no haber sido ni tan elevado ni tan estable como se esperaba, no hapermitido volver a construir esos "colchones" que nos ayudan a enfrentar losriesgos, ese ahorro generado en el pasado por décadas de alto crecimiento. Porlo tanto, ni en cuanto a bienes, ni en cuanto a capital humano, se ha recuperadolo perdido en la crisis.
VIII. Esta mayor volatilidad y vulnerabilidad de la economía y de las personas, seve agravada por el hecho de que en las "bajadas" (cuando se desacelera la tasa decrecimiento o cuando hay recesión) aumentan la pobreza y la desigualdad (no sóloporque disminuye el producto o su tasa de crecimiento, sino porque no se prote-ge el capital humano por la predominancia del asistencialismo, por la focalizaciónmal entendida, porque el gasto social es pro cíclico) y en las "subidas" lo que sepierde en desigualdad, por lo menos en América Latina, no se recupera después,
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
140 DILEMAS ÉTICOS DE AM ERICA LATINA
aunque volvamos a crecer (la desigualdad es flexible al alza pero inflexible a labaja). En cuanto a los niveles de pobreza, ésta se recupera mucho más lentamenteque el producto. Es el perfecto círculo vicioso de América Latina.
IX. Como señala el PNUD (1996), "con frecuencia las políticas de ajuste equilibra-ron los presupuestos pero desequilibraron la vida de la gente"; y seguimos des-equilibrados. Éstos no son males menores que si esperamos pacientemente se vana solucionar con el crecimiento. Esta manera de pensar no sólo es un reduccionis-mo económico sino, como dice Stiglitz, "mala economía". Cuántas veces habráque repetir que ¡el corto y el largo plazo comienzan al mismo tiempo!
Éste es un problema central del planteamiento del goteo, que de hecho apues-ta al crecimiento en el corto plazo, pero en el largo plazo "la jarana sale a la cara".Porque el goteo no apuesta a las capacidades de la gente, a la inversión en capitalhumano y en capital social, que es precisamente apostar al proceso de la igualdadde oportunidades para la potenciación de las capacidades de la gente (Sen, 2000).
X. Los resultados arriba expuestos han dividido la discusión sobre el desarrollo enAmérica Latina por lo menos en dos grupos: los que argumentan que el problema esque las reformas han sido incompletas y por tanto sería un error dar marcha atrás yque lo que se requiere es "la profundización de las reformas", y los que argumentanque el problema es que el modelo era incompleto y reduccionista, ya que se margi-naban otras dimensiones trascendentales del desarrollo económico y social, lo queafectó negativamente tanto al crecimiento como a la situación social de la región.
El consenso se ha ido moviendo en esta última dirección. Se apostó al mer-cado, a la apertura, a la privatización, a la minimización del Estado, a la ma-croeconomía (abandonando la política sectorial, por ejemplo, los programas dedesarrollo rural para enfrentar el desequilibrio rural-urbano) y se marginaronelementos fundamentales del desarrollo.
Dani Rodrik muestra en su artículo "¿Has Globalization gone to far?" cómola apertura tanto de bienes como de la cuenta de capitales es mucho menosimportante para el crecimiento y para hacerle frente a los "shocks externos" queel sistema de protección social, una institucionalidad democrática, un mejorsistema jurídico y de aplicación de la justicia y una mayor equidad.
XI. En la misma línea de que el problema de la desigualdad relativa no sólo espertinente por su impacto en la erradicación de la pobreza y en las aspiracionesde integración social y la sostenibilidad democrática, sino también porque atentaen contra de las mismas posibilidades de seguir creciendo sostenidamente, sehan pronunciado Birdsall, Ross y Sabot (1994):
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
LA DESIGUALDAD EN LAS OPORTUNIDADES EN AMÉRICA LATINA,.. 141
La evidencia sugiere que en América latina, la asociación entre un crecimientolento y una elevada desigualdad se debe en parte al hecho de que esa elevadadesigualdad puede constituir en sí un obstáculo para el crecimiento. Inversa-mente, el bajo nivel de desigualdad que existe en Asia Oriental puede haberconstituido un significativo estímulo para el crecimiento económico.
Sin mejoramientos claros en los niveles de desigualdad, todo el peso en la re-ducción de la pobreza recaería en el crecimiento. En este escenario, se deman-daría de un crecimiento alto y sostenido para obtener resultados significativosen la reducción de la pobreza, lo que como vimos es poco probable precisamen-te por los altos niveles de desigualdad pero... aunque creciéramos más, sin cana-les de transmisión de los beneficios a los grupos más pobres y medios de lapoblación para que participen de ese crecimiento y se beneficien de él, poco sepuede avanzar para enfrentar la parte "dura" de la pobreza.
XII. Como se señaló, el balance distributivo de la última década muestra resulta-dos desalentadores, ya que persisten y tienden a crecer los elevados niveles de desi-gualdad y rigidez en la distribución del ingreso, incluso en países que han logradoaltas tasas de crecimiento. Con la excepción de Uruguay, ningún otro país logróreducir los niveles de desigualdad entre 1985 y 1995, a pesar de que algunos deellos crecieron a tasas elevadas y por períodos más o menos prolongados.
XIII. Veamos las desigualdades que alimentan esta desigualdad global (¡para lla-marla con un término de moda!) en América Latina. Por cuestiones de tiempo,me referiré a las desigualdades en el mundo del trabajo, en la provisión de servi-cios básicos y en educación (aunque habría que referirse a las desigualdades en lasoportunidades entre hombres y mujeres, a las desigualdades de etnia, a la desi-gualdad en la distribución de la cierra y en el acceso al crédito y a la crecientesegregación habitacional, para mencionar sólo algunas).
XIV. Con respecto al empleo, es claro que el modelo fue incapaz de producir lacantidad y la calidad de empleos requeridas. No sólo las tasas de desempleo hanaumentado y se han mantenido a niveles elevados, sino que de cada 100 em-pleos nuevos generados en la última década, 69 se generaron en el sector infor-mal, lo que ha estancado la productividad laboral promedio (CEPAL, 1997) y,por tanto los salarios reales se estancaron a los niveles de 1996 y en general¡siguen siendo inferiores a los de 1980! Como si esto fuera poco, han aumenta-do las disparidades de ingresos entre los ocupados con distintos niveles de cali-ficación, en favor de los más calificados y ubicados en sectores más dinámicos
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
!42 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
(CEPAL, 1997). Este fenómeno destaca como uno de los principales factores dedesigualdad en la región y como uno de los principales obstáculos para mejorarla distribución del ingreso, agravado por el hecho de que ha comprometido demanera creciente no sólo a los sectores pobres sino también a los sectores me-dios (especialmente a los jóvenes). "Esta tendencia puede acentuarse con larevolución de la información y el conocimiento, agravando la división entreintegrados y excluidos" en un área que constituye el eje de la integración social,ya que más allá de ser el principal medio de subsistencia, es la actividad queproporciona identidad psicosocial (CEPAL, 2000).
XV El desempleo, la informalidad y la precarización del empleo formal, junto alas políticas públicas seguidas de las últimas décadas, han profundizado las des-igualdades en la provisión de servicios básicos como salud y seguridad social, aldebilitarse las fuentes de financiamiento de estos sistemas. No hay duda de que elabuso y la ineficiencia de los sistemas contribuyó también de manera importantea la crisis experimentada en la prestación pública de estos servicios y a la necesidadde su reforma, pero hoy por hoy también es evidente que, a pesar de la recupera-ción del gasto social, ha aumentado la segregación en la prestación de servicios,afectando tanto a la cobertura como a la calidad de aquéllos.
Además, el debilitamiento de los elementos de solidaridad ha puesto enduda la sostenibilidad y equidad de la reforma efectuada. Esta desigualdad seexpresa claramente en las diferencias en la esperanza de vida y la mortalidadinfantil entre países, entre estratos socioeconómicos y entre zonas geográficas.Como bien ha dicho Bernardo Kliksberg (2000), éste no es un punto menor,estas desigualdades expresan decisiones entre la vida y la muerte, es la probabi-lidad para los adultos de morir a los 65 o a los 75 años; para los niños es laprobabilidad de nacer vivo y de vivir más de un año.2 Por supuesto que muchasde las decisiones que se toman nunca se ponen en esta dimensión, pero enrealidad... ésta es la dimensión que tienen. ¿Quién tiene el derecho de sacrificaruna generación, ya sea de adultos o de niños?
XVI. Las desigualdades generadas en el mercado de trabajo, en la generación deingresos de las familias y en el acceso a los servicios básicos tienen factoresexplicativos claros: "una también elevada concentración del capital educativo, yel patrimonio físico y financiero" de las familias (CEPAL, 2000).
2 De acuerdo con las cifras del PNUD (1999), la esperanza de vida al nacer en los paísesdesarrollados era 77,7 años y en los países en desarrollo 64,4, la mortalidad infantil de 44 y 41por 1.000 en El Salvador y Honduras vis á vis un 12 por mil en Costa Rica (BID, F..SDB, 1996).
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
1A DESIGUALDAD EN LAS OPORTUNIDADES EN AMÉRICA LATINA... 143
Las enormes desigualdades en cuanto al capital financiero, donde sólo el2% de los créditos llegan a las microcmpresas, y en cuanto al acceso a la tierra,
con índices de Gini superiores a 0,9 para México, Chile y Paraguay, entre 0,8 y0,85 para Venezuela y Costa Rica, y no menor al 0,65 para los otros paíseslatinoamericanos, son sin duda factores de gran importancia. Pero si tenemos
que escoger, son las desigualdades en educación y en el capital humano las que
han contribuido de manera creciente a la persistencia de la alta desigualdad en
el continente. Londoño encuentra que el efecto de la dispersión del capitalhumano podría haber significado un aumento de cinco puntos en el coeficientede Gini. Esta dispersión en el capital humano, producto de una expansión in-
suficiente en los servicios educativos, se ha traducido también en una insufi-
ciencia global de educación que repercute directamente sobre las posibilidades
de un crecimiento sostenido de calidad.La CEPAL, en su informe sobre el Panorama Social (1997), establece:
Pese a la importante expansión educacional registrada en la región, en los últi-mos 15 años se mantuvieron las acentuadas desigualdades en las posibilidadesde los jóvenes de diferentes estratos sociales de lograr un nivel de educación queles permita alcanzar un cierto nivel mínimo de bienestar. Actualmente, sóloalrededor de 20% de los jóvenes cuyos padres no completaron la educaciónprimaria logran terminar el ciclo secundario; en cambio, ese porcentaje superael 60% entre los hijos de padres que han cursado al menos 10 años de estudio.
Si no hacemos nada, ya sabemos, que el 80% de jóvenes provenientes dehogares cuyos padres no terminaron la primaria, serán probablemente po-
bres, y no podrán beneficiarse de los beneficios de una era basada en el cono-cimiento y la información. ¿Otra generación perdida? La preocupación por latransmisión intergeneracional de la pobreza y de las oportunidades de bienes-
tar debe llevar a propuestas que logren promover un salto cualitativo de lossectores más vulnerables, tanto en cuanto a su acceso a las oportunidades
educativas como a la calidad de la misma. La simple mejora en el promedio
del número de años de estudio de la población en general y de estos sectoresen particular (sin menospreciar el enorme esfuerzo que esto significa) no es
suficiente para cerrar la brecha en las desigualdades educativas. Prueba de lo
anterior es que, a pesar del aumento en la cobertura educativa experimentada
en los últimos 10 o 15 años, la brecha educativa ha venido aumentando (CEPAL,
1997). Lo anterior se ve agravado por el hecho de que el número de años de
estudio no es la única fuente de desigualdades en la formación del capital
educacional; igualmente importante y preocupante es la calidad de la educa-
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
144 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
ción a la que tienen acceso los jóvenes de los distintos estratos sociales y lacreciente brecha en la calidad educativa si se comparan las escuelas públicascon las privadas.3
Es así como, sin haber superado en muchos de los países de la región el temade la cobertura de la educación básica, el nuevo desafio se asocia con la necesi-dad de ofrecer una educación de calidad. El conocimiento se ha convertido enel principal factor productivo y la postergación de políticas sociales que expan-dan las posibilidades de ampliar el capital humano ya no sólo es una grave faltaética, sino un error económico que priva a la sociedad de recursos flexibles ycalificados para adaptarse a la veloz incorporación de progreso técnico en losprocesos productivos, elemento imprescindible para la competitividad de nues-tros países en el mediano plazo (Franco, 1996). Como concluyen Birdsall, Roosy Sabot (1994), "la inversión en educación constituye, por lo tanto, un factorclave del crecimiento sostenido, no sólo porque contribuye directamente a tra-vés de los efectos relacionados con la productividad, sino porque reduce la des-igualdad de los ingresos".
XVII. El combate a la pobreza, la disminución de la desigualdad y la mejora delas oportunidades educativas para las mayorías siguen siendo los retos viejos ynuevos que enfrentan las sociedades latinoamericanas. Ya sabemos cómo crecercon exclusión, es hora de que aprendamos a hacerlo con desarrollo social.
Debemos apostar a una estrategia de desarrollo que combine el crecimientoeconómico con el desarrollo social y la sostenibilidad ambiental; un modeloque articule la acción del mercado, el Estado y la sociedad civil. Para lograr loanterior requerimos de tres elementos: i) un motor de crecimiento de calidad;ii) una política social incluyente y iii) una institucionalidad permanente y res-ponsable.
XVIII. Un motor de crecimiento de calidad que permita la creación de empleo dealta productividad y, por tanto, de remuneraciones y salarios reales altos. Se re-quiere de una inversión privada que se dirija a la producción de bienes de altovalor agregado, que valorice los recursos humanos y ambientales y pueda pagarsalarios compatibles con una alta calidad de vida. Estas inversiones sólo seránposibles si contamos con una población sana y educada, que incorpore tecnología
3 En esta dirección es interesante leer el artículo de Victoria Tatti del periódico El Clarín dela Argentina, publicado del jueves 20 de abril de 2000, y el análisis aparecido en el periódico ElMercurio de Chile por Bárbara Eyzaguirre, Carmen Le Foulon y Ximena Hinzpeter, del domingo2 de julio de 2000.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
LA DESIGUALDAD EN LAS OPORTUNIDADES EN AMÉRICA LATINA... 145
y conocimiento a la producción y genere ese círculo virtuoso entre producción ygeneración de empleo de calidad. Es este círculo virtuoso el que permite unademanda desde el sector productivo por inversión en educación y capital huma-no; ya no sólo como una demanda social sino como una necesidad económica, loque internaliza la variable social en la lógica del crecimiento económico.
La pregunta que siempre surge en este punto es: ¿qué es primero: la inver-sión en educación o la inversión productiva que demanda esa mano de obra?¿Educamos antes o cuando el aparato productivo requiera de mano de obra tancalificada? El tipo de inversión que atraigan nuestros países, dependerá de lacalidad de los recursos humanos que hayamos formado y del tipo de sociedadque hayamos construido.
XIX. Una política social incluyente: el contar con un motor de crecimiento decalidad es un requisito necesario pero no suficiente. Igualmente podría darseque a los empleos de calidad creados sólo tengan acceso los sectores mediosaltos y altos, y que los hijos de los sectores vulnerables no logren romper losdeterminantes de la pobreza del hogar en que nacieron. Necesitamos de unapolítica social que invierta en las personas, amplíe sus capacidades y cierre lasbrechas existentes en el acceso a las oportunidades, el conocimiento y la infor-mación. Una política social basada en el reconocimiento de derechos y respon-sabilidades, y no en la distribución de dádivas. Una política social diseñada nopara excluir a la clase media, sino para incluir a los pobres en el acceso a losservicios de calidad de que goza el resto de la población. Una política social queno se conforme con ofrecerles a los pobres paquetes básicos o mínimos, que sinduda les ayudan, pero que lo siguen manteniendo en la marginalidad. Unapolítica social que aspira, no sólo a la sobrevivencia y a satisfacer las "necesida-des mínimas" sino al desarrollo de las potencialidades humanas y a una culturade derechos y de respeto. En este punto vale la pena oír y aprender la lecciónque nos enseñan los pobres a través del libro Volees of' the Poor (DeepaNarayan,1999).
XX. Una institucionalidad democrática, permanente y responsable: requeri-mos de instituciones permanentes, con visión de largo plazo y basadas en unaactiva participación ciudadana. Aun cuando contáramos con un motor de cre-cimiento de calidad y con una política social incluyente, el factor que seguirásiendo clave para completar el modelo es el de las instituciones que logren darlesustento a los dos factores anteriores. Esta institucionalidad requiere de la ac-ción conjunta del mercado, el Estado y la sociedad civil. El Estado debe recupe-
rar su papel estratégico y concertador, el mercado debe proveer los bienes de la
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
146 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
manera más eficiente y al menor cosco (para lo cual muchas veces requiere deuna regulación adecuada), y la sociedad civil debe proyectarse no sólo como
una ejecutora de proyectos (visión de ONG) sino fundamentalmente como laprincipal responsable de, por un lado, ejercer el control ciudadano sobre el
gobierno y el diálogo con el gobierno y e! sector privado, y, por otro lado, deproveer una visión de largo plazo como elemento indispensable de todo proyec-
to de sociedad.
Esta función difícilmente podrán cumplirla los gobiernos cuya vida está
sujeta a procesos electorales continuos y, precisamente, en un marco demo-crático, al cambio. Los gobiernos tienden a pagar costos políticos muy altos
en el corto plazo, por impulsar reformas cuyos beneficios sólo se ven en el
largo plazo. Por eso le corresponde a la sociedad civil, como un ejercicio esen-
cial de una ciudadanía activa, promover un sentido de más largo plazo y esta-blecer prioridades que trasciendan los ciclos electorales a los que está someti-da la democracia.
XXI. Apostemos a un crecimiento que proporcione empleos de calidad, quevalorice nuestros recursos humanos y ambientales, no que los degrade; aposte-mos a una política social que nos permita pasar de sociedades divididas por la
pobreza a sociedades integradas por las oportunidades; apostemos a una pro-fundización democrática que reinvindique la política como un espacio de diá-logo y de servicio público, una democracia más participativa y más plural.
Y como dice el antiguo refrán: Si no es ahora... ¿cuándo?
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Aedo, C. y O. Larrañaga (1993), Sistemas de entrega de los servicios sociales: Una visióngeneral, Serie de documentos de trabajo núm. 161, Washington, D.C., Banco In-teramericano de Desarrollo.
Altimir, Osear (1994), "Distribución del ingreso e incidencia de la pobreza a lo largodel ajuste", en: Revista, de la CEPAL, núm. 52, pp. 7-32.
Banco Mundial (1993), Poverty and Income Distribution in Latín America. The Story ofthe 1980s, Washington, D.C., Banco Mundial.
Banco Interamericano de Desarrollo (1996), Progreso económico y social en América La-tina. Informe 1996. Tema especial: Cómo organizar con éxito los servicios sociales,Washington, D.C., BID.
Banco Interamericano de Desarrollo/Programa de las Naciones Unidas para el Desa-rrollo (1993), Reforma social y pobreza. Hacia una agenda integrada de desarrollo,Washington, D.C., BID.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
LA DESIGUALDAD EN LAS OPORTUNIDADES EN AMERICA LATINA... 147
Birdsall, Nancy, Ros, David y Sabot, Richard (1994), "La desigualdad como limitación delcrecimiento en América Latina", Washington, D.C., BID (documento mimeografiado).
Comisión económica para América Latina y el Caribe (1996), Panorama social de Amé-rica Latina 1996, Santiago de Chile, CEPAL.
(1994), Panorama social de América Latina 1994, Santiago de Chile, CEPAL.(1991), Equidady transformación productiva: un enfoque integrado, Santiago
de Chile, CEPAL.(1997), La brecha de la equidad. América Latina, el Caribe y la Cumbre So-
cial. Documento presentado a la primera Conferencia Regional de Seguimiento dela Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, San Pablo, CEPAL.
(1998), Panorama social de América Latina, Santiago de Chile, CEPAL.(2000), La brecha de la equidad, una segunda evaluación, Santiago de Chile,
CEPAL.
Cohén, E. y R. Franco (1992), Evaluación de proyectos sociales, México, Siglo xxi.Fields, G. (1980), Poverty, Inequality and Developrnent, Nueva York, Cambridge
Univcrsity Press.Franco, Rolando (1996), "Paradigmas de la política social en América latina", en: Revis-
ta Espacios, núm. 8, pp. 50-67.Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (1997), Estado Mundial de la Infancia
1997, Nueva York, Unicef.Garnier, Leonardo (1992), La política social en tiempos de ajuste, San José, Costa Rica
(documento mimeografiado).Grynspan, Rebeca (1996), "La pobreza en América Latina y estrategias para superarla",
en: Revista Espacios, núm. 8, pp. 4-18.Ibarra, D. (1985), "Crisis, ajuste y política económica en América Latina". Revista de la
CEPAL, núm. 26.Infante, Ricardo (comp.) (1993), Deuda social: desafío de la equidad, Chile, PREALC,
Oficina Internacional del Trabajo.Londoño, Juan Luis (1996), Poverty, Inequality, and Human Capital. Developrnent in
Latín America, 1950-2025, Washington, D.C., Banco Mundial.Mesa-Lago, C. (1985), Desarrollo de la seguridad social en América Latina. Estudios e
informes de la CEPAL, núm. 43, Santiago de Chile, Cepal.Minujin, Alberto, Estrujados. La clase media en América Latina (documento mimeogra-
fiado).Minujin, Alberto y Eduardo Bustelo, (1996), "La política social esquiva", en: Revista
Espacio, núm. 8. pp. 19-49.Owen (1974), School Inequality and The Welfare State, Baltimore, The John Hophins
University Press.Pinera. S. (1979), ¿Se benefician los pobres del crecimiento económico?, Santiago de Chile,
CEPAL (documento mimeografiado).Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (1996), Informe sobre Desarrollo
Humano, Madrid, Mundi Prensa Libros-PNUD.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
148 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
(1994), Informe sobre Desarrollo Humano 1994, México, Fondo de CulturaEconómica-PNUD.
Raczynski, Dagmar (1994), Estrategias para combatir la pobreza en Chile: programas,instituciones y recursos, Serie Documentos de Trabajo núm. 191, Washington, D.C.,Banco Interamericano de Desarrollo Social.
Santosh Mehrotra y Richard Jolly (1997), Development with a human face, Oxford,Clarendon Press.
Segunda Vicepresidencia, República de Costa Rica (1996), Plan Nacional de Combate ala Pobreza: hacia una Costa Rica Integrada por las Oportunidades, San José, CostaRica, Consejo Social/Segunda Vicepresidencia de la República.
Sen, Amartya (2000), Desarrollo y libertad, Barcelona, Planeta.Sojo, Ana, La política social selectiva de la región revisitada, Santiago de Chile (docu-
mento mimeografiado).Trejos, J. D.; L. Garnier, R. Hidalgo y G. Monge (1993), Sistema de entrega de los
servicios sociales: una agenda para la reforma en Costa Rica, Serie Documentos deTrabajo núm. 153, Washington, D.C., Banco Interamericano de Desarrollo.
Trejos, J. D. (1995), "Costa Rica: la respuesta estatal frente a la pobreza", en: D. Raczynski(cornp.). Estrategias para combatir la pobreza en América Latina: programas, institu-ciones y recursos, Washington, D.C., CIEPLAN/BID.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
Desigualdades ocultas
Mirta Roses"
La reforma del sector salud ha sido uno de los procesos de transformación sec-torial más extendidos en América Latina y el Caribe en la última década. Apesar de que fue concebida como un medio para incrementar la equidad en laprovisión de servicios y satisfacer las necesidades de salud de la población, lasconsideraciones en torno a las inequidades de género han sido escasamenteabordadas.
A mediados de los noventa, la mayoría de los países de América Latina y elCaribe iniciaron reformas de sus sistemas de salud y la extensión de sus progra-mas de seguridad social. La reforma sectorial formó parte del proceso de refor-ma del Estado y sus políticas se centraron prioritariamente en cambios institu-cionales y financieros en los sistemas de salud. Sus ejes centrales han sido laprivatización, la descentralización y la separación de funciones entre la provi-sión y la regulación de los servicios.
Estas políticas, aunque en gran medida estandarizadas por las institucionesfinancieras internacionales, han tenido alcances e impactos diferenciados porpaís y subregión. La característica común en la mayoría de los países ha sido lalimitada inserción de la perspectiva de género para abordar temas cruciales comoel de los determinantes de salud, el acceso a servicios, el financiamiento, y eltrabajo y la participación social en salud. La observación actual revela que no esposible seguir insistiendo en el potencial impacto de la reforma sectorial parareducir las inequidades si las necesidades y condiciones específicas de hombresy mujeres no se toman en cuenta desde el inicio en su diseño, implementación,financiamiento y monitoreo.
En relación con los determinantes de salud, la información disponible enAmérica Latina y el Caribe muestra las disparidades entre hombres y mujeresen términos de participación social y política, acceso a la vivienda, educación,información, ingreso, protección social, alimentación, saneamiento básico, agua
* Directora General de la Organización Panamericana de la Salud.
149
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
150 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
potable, así como en otros aspectos como el uso del tiempo libre, riesgos frentea la violencia sexual y doméstica, y la participación en el trabajo doméstico ycomunitario. Todos estos factores se presentan de manera distinta según el sexoy, por lo tanto, establecen condiciones de vida, riesgos de salud y posibilidadesde acceso a recursos y servicios diferenciados entre mujeres y hombres.
Las mujeres están concentradas en los trabajos de menor remuneración ycon escasa protección laboral, a pesar de que su nivel educativo se haincrementado considerablemente en las últimas dos décadas. Según datos de laCEPAL del año 1999, la relación entre el ingreso per cápita de las mujeres y el delos hombres fue en Bolivia de 45,1%, en el Brasil 48,5%, en Costa Rica de38,6%, en México 32,6% y en Guatemala el 37,6%. Asimismo, la proporciónde hogares encabezados por mujeres en los distintos estratos de pobreza es real-mente alarmante. Hacia 1999, en Bolivia el 24,4% de los hogares en condiciónde indigencia estaban encabezados por mujeres, en la Argentina el 36,9%, enCosta Rica el 55,8%, en El Salvador el 35,5% y en Honduras el 32,2%.
En este sentido, aunque en la mayoría de las políticas de reforma se establecela población pobre como grupo prioritario, la ausencia de un análisis desagregadopor sexo limita el desarrollo de estrategias eficaces que atiendan a la poblaciónsegún sus necesidades. El sexo también se articula con otras categorías que pue-den traer consigo diferentes niveles de vulnerabilidad social como la edad, laetnia, la zona de residencia, entre otras.
Además, el trabajo doméstico no reconocido ni compartido constituye unacarga de trabajo adicional para las mujeres y una exposición a riesgos laboralesespecíficos dentro del hogar. Igualmente, la violencia originada por razones degénero es uno de los problemas más graves de salud pública. Según datos de lasencuestas demográficas y de salud, en Nicaragua (1998), a nivel nacional, el29% de las mujeres alguna vez en unión ha sido objeto de abuso físico o sexualalguna vez en su vida por parte de sus compañeros. En Colombia (2000), el41% de las mujeres señaló que había sufrido violencia física por parte del espo-so, y en Perú (2000), el 41% de las mujeres alguna vez unidas manifestó habersido empujada, golpeada o agredida físicamente por su esposo o compañero.
En términos de condiciones de salud, la mayor longevidad femenina no im-plica en ninguna medida mejor salud o calidad de vida. Las complicaciones vin-culadas al embarazo y a la capacidad reproductiva continúan apareciendo comocausas importantes de muerte. Tal como se señala en el informe de la OPS/OMS, LaSalud en las Amérícas 2002, en los albores del siglo xxi, el 15% de las madres
gestantes en la región sufrirán complicaciones potencialmente mortales duranteel embarazo, el parto o el puerperio y, anualmente, por lo menos 22.000 mujeresen edad fértil de América Latina y el Caribe morirán por esa causa.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
DESIGUALDADES OCULTAS 151
Por otro lado, la utilización de los servicios de salud se asocia a diversasvariables como el estrato socioeconómico, la edad y el tipo de servicios. Lasmujeres tienden a utilizar más los servicios preventivos, mientras que los hom-bres recurren con más frecuencia a los de urgencia, y las diferencias son varia-bles en cuanto a servicios hospitalarios. Por su función reproductiva, las muje-res tienen mayor necesidad de utilizar los servicios de salud.
En cuanto al financiamiento de los servicios de salud, habitualmente lasmujeres pagan más que los hombres por su salud y participan con enormesdesventajas en el sistema formal e informal de prestación de salud. Por estas yotras razones, resultan más afectadas cuando hay variaciones en los serviciospúblicos y cuando hay dificultad para acceder a ellos.
Esta situación de discriminación negativa de las mujeres contrasta enor-memente con su rol como productoras de salud. Está comprobado que en lospaíses de las Américas, las mujeres son las principales gestoras de la saludfamiliar para todos los grupos de edad: niñas y niños, adolescentes, adultos yadultos mayores. Se sabe también que las mujeres representan el 80% de lafuerza laboral remunerada en salud (aunque con muy escasa presencia enpuestos de toma de decisión), y que representan el 90% del voluntariadocomunitario en salud, además de ser las principales protectoras de la saludfamiliar, donde ocurre el 80% de los actos de detección oportuna y atenciónprimaria de la salud.
Como indica el informe de la OPS, uno de los principios más básicos ygenerales de la reforma de los sistemas de salud expresa el concepto más de-mocrático de que las políticas públicas abren espacios a la participación de lasociedad civil en la definición de los intereses públicos y en la forma de satis-facerlos. Cuando se habla de sistemas de salud no sólo se incluye a los estable-cimientos y redes, sino también a todos los que cumplen una función deprovisión de cuidados de salud a las personas, "sin importar su naturalezajurídica o económica". ¿Tiene entonces la mujer, en este marco, la posibilidadde ocupar un lugar mejor?
Los cambios en los modelos de gestión deben incluir a la mujer, pieza claveen la promoción de salud, de una forma más dinámica y contundente. Peropersisten muchos interrogantes al respecto. Cabe preguntarse: ¿incluyen estasreformas medidas para reducir brechas injustas? ¿Consideran impactos diferen-ciales para mujeres y hombres de distintos grupos sociales? ¿La gestión de losrecursos humanos incluye la participación femenina?
Un punto clave de este proceso, la descentralización, que aparece como unaoportunidad para consolidar la participación de la mujer, también puede darresultados negativos. Lo que podría ser un mecanismo canalizador de la voz
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
152 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
femenina puede resultar en un efecto atomizador, relegando esas voces tan sóloa los niveles locales de discusión. Además, ¿proponen las plataformas de estasreformas mecanismos de inclusión para las mujeres de estratos sociales máspobres? Los laberintos de la exclusión pueden ser infinitos.
Las palabras pueden variar su sentido según cómo sean aplicadas. Políticasaparentemente neutras como "reducción de costos", "eficiencia" y "descentrali-zación" pueden reflejar, como señala Elsa Gómez, consultora del Programa Mujer,Salud y Desarrollo de la OPS, profundos sesgos de género porque implican trans-ferencias de costos de la economía remunerada a la economía basada en el tra-bajo no pago de las mujeres, que son las principales proveedoras y promotorasdel cuidado de salud en el hogar.
La mayoría de los países garantizan expresamente el derecho de los habitan-tes a los cuidados de salud, muchos de ellos en sus constituciones. Pero, curio-samente, no hay información accesible para que cada ciudadano conozca, ejer-za y exija este derecho. Muchas veces las prestaciones básicas (ofrecidas en for-ma de paquetes) no son suficientes. La mujer es la principal afectada por estosproblemas, entre otras cosas, por su mayor morbilidad y longevidad.
No cabe duda de que no existe neutralidad de género en las políticas sobre elsector salud. El proceso todavía está abierto. Las políticas que no consideren lasdesigualdades de género terminarán siendo limitantes, produciendo, perpetuan-do o exacerbando las desigualdades, en desmedro de las salud de la sociedad yde las generaciones futuras.
Incorporar la mirada de género garantiza la solidez de las políticas desa-rrolladas en los procesos de reforma de los sistemas de salud. Es imperativodocumentar las inequidades de género y diseminar estratégicamente esta in-formación para fortalecer estrategias para este análisis. También propiciarmayor diálogo e interacción entre la sociedad y sus Gobiernos para poderabrir el juego a mayores y mejores propuestas integradas, plurales e iguales.Aún la agenda sobre género y reforma tiene varias asignaturas pendientes. Senecesita revisar el tema de la salud como derecho humano, que no se agota enel acceso a los servicios, y aspectos como la dignidad y privacidad deben seroperacionalizados más allá de arreglos institucionales sobre problemas técni-cos y de infraestructura, incorporando a las personas como sujetos sociales enla gestión en salud.
Por otro lado, los procesos de globaiización han transformado el mapa labo-ral en América Latina y el Caribe, generando nuevas condiciones de trabajo ynuevos retos vinculados a la migración, el tráfico de personas, particularmentede mujeres, y la explotación sexual, entre otros aspectos. En este sentido, lareforma del sector salud debe ser analizada más allá de los componentes institu-
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
DESIGUALDADES OCULTAS 153
clónales y/o sectoriales, colocándola en un marco amplio de políticas públicas,donde la salud sea entendida y atendida como un producto social.
Las inequidades sólo pueden ser transformadas cuando se hacen visibles y seactúa para eliminarlas. Incorporar la perspectiva de género en los procesos dereforma es un reto ético y político impostergable que nos asegurará tener socie-dades más justas y saludables.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
Página en blanco a propósito
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
Desafíos de la educaciónpara el desarrollo humano integral
Daniel Filmus*
Analizar el aporte de la educación al desarrollo humano en el marco de lasprofundas transformaciones sociales que han ocurrido en las últimas décadas,exige replantear tanto la perspectiva desde la cual concebimos el modelo desociedad que aspiramos a construir en el siglo xxi, como también las nuevasfunciones que la educación debe desempeñar para que nadie quede excluido.
En este sentido es necesario revisar las concepciones de desarrollo humanoproponiendo un paradigma superador de las tradicionales perspectivas que pri-vilegiaban únicamente el progreso económico. Una visión integral del desarro-llo debe incorporar aspectos tales como la calidad de vida, la protección delmedio ambiente, el acceso al trabajo digno, la eliminación de la pobreza, lademocratización de todos los aspectos de la vida social. Se trata, según el Infor-me Argentino sobre Desarrollo Humano (1995), de:
un desarrollo que pone a la gente en primer lugar. Que no sólo genera creci-miento económico sino que distribuye sus beneficios de manera equitativa [...].
La dimensión humana del desarrollo exige como condición el desenvolvimien-to pleno de las capacidades de las personas [...]. Se trata de una ética conformea la cual todas las personas deben participar —en tanto sujetos activos del desa-rrollo— en las transformaciones de las relaciones del poder.
Esta breve cita permite proponer que las posibilidades de las personas de partici-par de los beneficios de las asombrosas transformaciones científico-tecnológicas yde los bienes que estas últimas permiten crear, dependen principalmente de suprotagonismo. En este marco, la tarea de la escuela en cuanto al desarrollo en losniños y jóvenes de las competencias necesarias para esta participación es funda-mental. Una de las paradojas centrales de la época consiste en que el avance tec-nológico está siendo acompañado de alarmantes tendencias hacia la marginación
* Ministro de Educación de la Argentina.
155
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
156 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
de importantes sectores de la población. La complejidad del mundo actual y elnuevo papel que desempeña el conocimiento colocan en peligro de exclusión aquienes no accedan a los saberes que les permitan comprender y participar en losnuevos procesos sociales de fin de siglo. ¿Existe otra institución que no sea laescuela y que esté en condiciones de crear, recrear y transmitir los saberes y valoresque se requiere para la integración social? Nos animamos a plantear que no.
Es evidente la prioridad de destacar el papel de estos saberes (y de los certifica-dos que los acreditan) para incorporarse a un mercado de trabajo cada vez másselectivo. Pero no menos importante es su rol en la posibilidad de realizar unalectura crítica de la compleja realidad, en el procesamiento e interpretación deinformación que llega cada vez más rápidamente, en el manejo de las nuevascategorías de tiempo y espacio que nos proponen desde los medios de comunica-ción, en el desarrollo de la capacidad de organización y articulación de las deman-das sociales y en la posibilidad de participar del conjunto de las instituciones de lasociedad. En definitiva, es imposible acceder a la ciudadanía plena sin contar conlos conocimientos y competencias que distribuye el sistema educativo.
El, PAPEL DE LA EDUCACIÓN EN UNA CONCEPCIÓN INTEGRAL
DEL DESARROLLO HUMANO
Si partimos de la perspectiva de la concepción de desarrollo humano anterior-mente citada, la incertidumbre, el aumento de la polarización social, la tenden-cia a la exclusión, etc., que parecen signar esta época, lejos de cuestionar el lugarde la escuela, lo amplían, y también potencian las funciones que la educacióndebe desempeñar.
En este contexto, consideramos indispensable proponer un conjunto de ele-mentos crecientemente consensuados en torno de los cuales es posible delinearlas principales funciones de la educación que apuntan hacia la construcción deun modelo de desarrollo humano integral. Nos referimos a cuatro ejesvertebradores: a) la identidad nacional, b) la democracia, c) la productividad yel crecimiento, y d) la integración y la equidad social.
a) Educar para la, consolidación de la identidad nacional
Uno de los principales desafíos educativos del momento es la recuperación delpapel de la escuela en torno a la consolidación de la identidad nacional. Cabedestacar el lugar central que ocupó esta problemática en la etapa del surgimien-
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
DESAFÍOS DE LA EDUCACIÓN PARA EL DESARROLLO HUMANO INTEGRAL 157
to del Estado nacional. Es posible proponer que su lugar entre las tareas actua-les no es menos importante. Nuestra identidad como nación depende, en granparte, de la capacidad del sistema educativo de crear, recrear y transmitir a to-dos los argentinos los valores, pautas culturales y códigos comunes. Quedarmarginado de estos valores, pautas o códigos implica, al mismo tiempo, quedarexcluido de la posibilidad de participación en importantes esferas de la vidanacional. Aunque son poderosos mecanismos socializadores, los medios de co-municación de masas no garantizan esta función. Por el contrario, la actualindiferenciación de los mensajes, producto de la universalización de los códigosde los medios masivos, plantea nuevos problemas a la construcción de las iden-tidades nacionales. Es la escuela la que está en condiciones de integrar cultural-mente a través de su accionar cotidiano.
Dos objeciones se suelen anteponer a esta propuesta. La primera de ellas hacereferencia a la identidad nacional como algo heredado, ya construido por quienesforjaron la Nación, y no como una preocupación permanente. Ésta es una visiónestrecha de los mecanismos de construcción de las identidades comunes. El pasa-do compartido es sólo uno de los elementos constitutivos de la nacionalidad. Tanimportante como este factor es la definición conjunta de los principales proble-mas del presente y la construcción también compartida de un proyecto futuro.Justamente, ésta fue la estrategia exitosa de la Generación del '80. No había enaquel entonces un pasado necesariamente común para todos los habitantes deeste suelo. La consolidación del sentimiento nacional estuvo mis vinculada a laposibilidad de incorporar a distintos grupos sociales a un proyecto nacional hege-mónico que a la apelación al acervo y la conciencia histórica (Rouquié, 1982).
La segunda de las objeciones es planteada desde las perspectivas que vaticinanque la globalización y la universalización acabarán con las identidades naciona-les o regionales. Por el contrario, es posible sostener que el fortalecimiento delas identidades nacionales es necesario para garantizar que el proceso de inte-gración planetaria no sea el resultado de la imposición de la voluntad de algu-nos países sobre otros. Sólo se puede integrar lo diferente, aquello que tienepersonalidad propia. Un proceso basado en la pérdida de la identidad nacionalconduce a la disolución, no a la integración. Es necesario señalar que en mu-chos casos los valores considerados como universales por quienes monopolizanlos mercados culturales a nivel global, no son tales. Son los valores nacionalesde aquellos países que, por su situación de privilegio, están en condiciones deconvertir su "arbitrario cultural" en el universo de los valores, códigos y signifi-cados posibles (Bourdieu y Passeron, 1977).
Fortalecer la identidad nacional no es incompatible con una integración másactiva al escenario mundial. De hecho, los procesos exitosos de integración regio-
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
158 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
nal, como el de la Comunidad Económica Europea, muestran al mismo tiempo
procesos muy interesantes de revalorización de las culturas nacionales y locales.
Por otra parte, es importante destacar que la concepción de identidad nacio-nal que está implícita en esta propuesta no presupone la negación de las identida-
des y culturas particulares. Ello marca una diferencia respecto de una "tradición"de nuestro sistema educativo. La necesidad de aportar a la construcción de la
Nación implicó, en muchos momentos, una escasa atención de nuestras escuelasal respeto de las identidades regionales, sociales y étnicas. En la actualidad y si-
guiendo a A. Touraine (1995), se debe rescatar una acción educativa que permita
la integración cultural a partir del reconocimiento de las diferencias: "¿Para qué
sirve la escuela si no es capaz de hacer que niños y niñas formados en medios
sociales y culturales diferentes compartan el espíritu nacional, la tolerancia y lavoluntad de libertad?". Pero no se trata sólo del reconocimiento de la heteroge-neidad, se trata de utilizarla como elemento pedagógico. Si el otro es distinto, es
posible aprender cosas de él (Mayor Zaragoza, 1995). En palabras de Emilia Ferreiro(1994): "Transformar la diversidad conocida y reconocida en una ventaja peda-
gógica: ese me parece ser el gran desafío para el futuro".En esta dirección, la identidad nacional no significa uniformidad cultural.
Por el contrario, es unidad en la diversidad. En el caso argentino, este aspectoestá enfatizado porque el elemento estructurador de la identidad está determi-nado por el carácter federal de la Nación.
Por último, la revalorización de la identidad nacional debe convertirse en un
factor que sustente la integración regional y subregional, y no en un elementoalternativo. Cualquier modelo de desarrollo y crecimiento sostenido supone ma-
yores niveles de cooperación e interdependencia con otras naciones y en particu-lar con las de la región. El atraso relativo que existe en los aspectos culturales y
educativos del proceso de integración respecto de las temáticas económicas, exige
un papel más activo de la escuela para vencer los prejuicios propios de los nacio-
nalismos estrechos. Estos prejuicios se constituyen muchas veces en uno de los
principales obstáculos para las estrategias de integración latinoamericana.
b) Educar para la democracia
A pesar de que el objetivo de la formación para la ciudadanía ha estado presente
desde la conformación de nuestro sistema educativo, los períodos en los cuales exis-
tieron restricciones al ejercicio de los derechos ciudadanos han sido numerosos.
Los actuales desafíos en torno a la educación para la democracia resultan
mucho más complejos. Por un lado, porque es necesario desmontar las culturas
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
DESAFÍOS DE LA EDUCACIÓN PARA EL DESARROLLO HUMANO INTEGRAL 159
autoritarias construidas en las etapas donde no tuvieron plena vigencia las ins-tituciones políticas. Por otro, porque en el marco de creciente complejidad dela sociedad moderna la participación ciudadana requiere de una capacitaciónque vaya mucho más allá de la alfabetización básica propuesta como objetivosobre fines del siglo xix (Tenti, 1993).
La educación para la democracia debe abarcar, entre otros aspectos, las tresdimensiones en las que, según Claus Offe, se constituye la relación entre losciudadanos y la autoridad estatal (Offe, 1990). La primera de ellas tiene que vercon la propia génesis del Estado liberal y hace referencia a la libertad «negativa».Es decir, la posibilidad de los ciudadanos de hacer valer sus garantías contra laarbitrariedad política o frente a la fuerza y la coacción organizada estatalmente.Esta dimensión, siempre presente en el debate respecto de la relación Estado-sociedad civil, adquiere en nuestro país y en la región una relevancia particular.La dolorosa experiencia argentina en torno a la conculcación de los derechoshumanos más básicos y sus secuelas en nuestra vida cotidiana exigen que estaproblemática se encuentre permanentemente en la formación ciudadana.
"¿Cómo educar después del Proceso?" pregunta Graciela Frigerio (1993),parafraseando las reflexiones de Adorno y Masscheleim respecto de Auschwitz eHiroshima, respectivamente. El desafío de la escuela y los docentes en esta di-rección no es pequeño. El compromiso con valores como la vida, la justicia, laverdad y la paz debe adquirir una dimensión superior.
La segunda de las dimensiones a la que queremos hacer referencia es la con-cepción "positiva" de la libertad. Es la que tiene que ver con la condición ciuda-dana de ser soberana de la autoridad estatal. En este punto la educación juegaun rol preponderante en la formación para la participación política. No sólo encuanto a ejercer el derecho universal al voto, sino en el conjunto de las institu-ciones de la vida social. El ciudadano como sujeto activo en los partidos políti-cos, en las organizaciones gremiales, empresariales, confesionales, vecinales, es-tudiantiles, etc., que conforman la red que permite el ejercicio cotidiano e in-mediato de la participación democrática.
La función de la escuela en esta temática tiene dos vertientes. Por un lado,debe brindar la formación en el pensamiento crítico y en el respeto al pluralis-mo y al disenso como para poder participar en el debate político. Por el otro,debe formar en las competencias y calificaciones necesarias para la compren-sión de los procesos sociales, para ejercer la representación y elegir representan-tes y para la toma de decisiones en torno a las diferentes alternativas de desarro-llo económico-social (Ibarrola y Gallart, 1994).
Por último, y en el marco de un Estado activo en las políticas sociales, laescuela también debe desempeñar un importante rol en una tercera dimensión
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
160 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
del ejercicio de la ciudadanía. Es la que tiene que ver con la participación socialcomo "cliente que depende de servicios, programas y bienes colectivos suminis-trados estatalmente para asegurar sus medios materiales, sociales y culturales desupervivencia y bienestar" (Offe, 1990). Estamos haciendo referencia a la for-mación en la capacidad de demanda de aquellos bienes que, como la educa-ción, la justicia, la seguridad, el medio ambiente sostenible, aseguran la posibi-lidad de una igualdad de oportunidades en pos de alcanzar una mejor calidadde vida.
Algunos aspectos de las dimensiones señaladas exigen la incorporación de con-tenidos específicos al desarrollo curricular para ser conocidos y aprendidos por losestudiantes, con el objeto de que luego puedan hacer valer sus derechos ciudada-nos. Otros, en cambio, requieren de la modificación de las instituciones escolaresen dirección a convertirse en organizaciones profundamente democráticas dondelas actitudes de protagonismo se internalicen a partir del ejercicio cotidiano. Nohay forma de aprender a participar que no sea participando.
Respecto de los aspectos curriculares, la formación para la democracia nodebiera ser partimonio o agotarse en una materia específica. Se trata, como enel caso de la educación moral para Durkheim, de un contenido que debe estarpresente en el conjunto de las disciplinas (Tenti, 1993). La educación en lasprácticas tolerantes y democráticas, por su parte, representan un particular de-safío para los docentes. La práctica pedagógica muestra que, cuando se trata devalores, los estudiantes no internalizan lo que se les dice, sino las conductas queobservan diariamente. No se trata de discursos, el compromiso profundo coneste tipo de formación se manifiesta principalmente a través del ejemplo brin-dado por la actitud cotidiana.
c) Educar para la productividad y el crecimiento
Una de las características principales de las transformaciones ocurridas en losúltimos años ha sido haber colocado a la educación y al conocimiento comouno de los factores principales de la productividad y la competitividad de lasnaciones. El proceso de globalización de los mercados implica el riesgo demarginación a perpetuidad para quienes queden fuera de este proceso.
Los elementos centrales del crecimiento de las naciones en el último siglo,recursos naturales, capital, tecnología y trabajo, han perdido importancia comoventajas comparativas. "Dado que reduce la necesidad de materias primas,trabajo, tiempo, espacio, y capital, el conocimiento pasa a ser el recurso cen-tral de la economía avanzada", señala A. Toffler (1992). "Los factores tradi-
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
DESAFÍOS DE LA EDUCACIÓN PARA EL DESARROLLO HUMANO INTEGRAL 161
clónales de producción, tierra, trabajo y capital se están convirtiendo en fuer-zas de limitación más que en fuerzas de impulso. El conocimiento se estáconvirtiendo en un factor crítico de producción", agrega P. Drucker (1993).Taichi Sakaiya (1994), al definir la "sociedad del conocimiento", tambiénprevé que la importancia del conocimiento estará por encima del resto de losfactores productivos: "la creación de valor-conocimiento muy pronto se va aconsiderar la palanca principal del crecimiento de la economía social y de laacumulación de bienes de capital".
Otros autores sostienen que, actualmente, el conjunto de los factores antesmencionados se pueden desplazar alrededor del mundo para instalarse en aque-llas regiones en las cuales puedan maximizar sus beneficios. "Dónde se instalendependerá de quienes puedan organizar la capacidad cerebral para aprovechar-los. En el siglo que se avecina la ventaja comparativa será la creación humana",señala Lester Thurow (1993). En un mundo donde las materias primas y losproductos se desplazarán con mucha rapidez, "lo único que persistirá dentro delas fronteras nacionales será la población que compone un país. Los bienesfundamentales de una nación serán la capacidad y destreza de sus ciudadanos"(Rcich, 1993).
El sentido de esta breve compilación de citas es plantear que el debate actualen los países más desarrollados está centrado en la reconversión de sus sistemaseducativos para las nuevas condiciones de competitividad. Cabe destacar queno se trata únicamente de promover la creación de una pequeña élite extrema-damente educada. Los trabajos mencionados plantean que han tenido más éxi-to las economías dirigidas principalmente hacia la investigación en nuevos proce-sos productivos (Japón o Alemania) que las que desarrollaron nuevos productos.No es ésta una distinción meramente técnica, posee consecuencias muy impor-tantes para el diseño de las estrategias educativas y científicas. Explicado conpalabras de Thurow (1993): "Si el camino que lleva al éxito es la invención denuevos productos, la educación del 25% más inteligente de la fuerza de trabajoes decisiva. Si el camino que lleva al éxito es el que está en hacer los productosmás baratos y mejor, la educación del 50% inferior de la población ocupa elcentro del escenario. Este sector de la población debe abordar esos nuevos pro-cesos. Si el 50% inferior no puede aprender lo que debe ser aprendido, seráimposible utilizar los nuevos procesos de alta tecnología".
¿Son estas estrategias viables únicamente para los países centrales? Nos ani-mamos a proponer que no. Las posibilidades de crecimiento sostenido y deaumento de la productividad en los países como el nuestro están íntimamentevinculadas al desarrollo de las capacidades endógenas. Estas capacidades sonnecesarias tanto para construir una base económica menos dependiente del
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
162 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
exterior en cuanto a los productos básicos estandarizados y los de avanzado desa-rrollo tecnológico, como para una inserción más competitiva en el comerciointernacional. En momentos en los que la apertura de los mercados es una delas características principales de la época, estas capacidades dependen principal-mente de las competencias que el sistema educativo sea capaz de desarrollar enel conjunto de los ciudadanos para que estén en condiciones de incorporarse enlos nuevos procesos productivos. En nuestro caso, la alta capacitación de losrecursos humanos es, también, una de las principales ventajas comparativas quese puede privilegiar en el marco de la integración subregional con el Mercosur.
Es importante destacar que el énfasis colocado en el aporte de la educaciónal aumento de la productividad no implica caer en un enfoque puramente eco-nomicista. Las estrategias que plantean combinar competitividad con equidadproponen modelos en los cuales el desarrollo integral permite incorporar a todala población a sus beneficios. Beneficios que surgen, en primer lugar, a partir dela apertura de nuevas y más calificadas fuentes cíe trabajo y, por lo tanto, dealternativas para la integración social para nuevos sectores. En segundo lugar,posibilitan la elevación del nivel de vida de la población. Por un lado, porquepermiten el desarrollo de tecnologías y la producción de bienes para resolver enforma más económica y urgente problemas sociales que, como la salud, vivien-da, transporte alimentación, etc., tienen larga data. Por otro lado, porque laproductividad basada en la incorporación y difusión del progreso técnico per-mite generar condiciones para una competitividad "genuina". Ello implica fre-nar la tendencia hacia la competitividad "espuria", que está sustentada en ladisponibilidad de uso de mano de obra barata y en la depredación ambiental.
Por último, la ya mencionada coincidencia actual entre las competenciasexigidas para el desempeño en el mundo del trabajo y las necesarias para laparticipación social y política plena, genera una nueva situación. Al formarpara la productividad y la competitividad, el sistema educativo también puedeestar contribuyendo a la participación de los ciudadanos en el debate acerca delmodelo de relaciones laborales, de acumulación y de distribución de los bienesproducidos que la sociedad escoge como propio.
d) Educar para la integración y la equidad social
El dinamismo del crecimiento del sistema educativo en distintos momentoshistóricos fue claramente superior al del resto de los subsistemas sociales, por loque se convirtió en el principal pasaporte para la integración social y para lamovilidad social ascendente.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
DESAFÍOS DE LA EDUCACIÓN PARA EL DESARROLLO HUMANO INTEGRAL 163
La década de 1980 significó la reversión de los procesos de integración so-cial. Producto de la declinación económica y de la crisis del modelo de Estado,se desarrolló en el país una tendencia hacia el aumento de la desigualdad y lamarginación social.
En este contexto, la función de la escuela en cuanto a la distribución equita-tiva los conocimientos, habilidades y competencias necesarias para la integra-ción social aparece como fundamental. En los momentos de expansión de!mercado laboral, la mayor escolaridad permitió la movilidad social ascendente.En situación de crisis, la educación se convirtió en un mecanismo eficaz paraatenuar su impacto. Frente a las tendencias excluyentes que provienen de otrosámbitos de la vida social, particularmente del mercado, actualmente la escuelaconstituye el único servicio del Estado en condiciones de llegar a la totalidad dela población.
Es necesario enfatizar este factor debido al vertiginoso crecimiento de las tasasde desocupación y de ios grupos que conforman la nueva pobreza en los grandescentros urbanos. El peligro de "anomia" en que se encuentran estos grupos es suma-mente alto. Sus características son marcadamente diferentes a las de quienes inte-gran la pobreza urbana tradicional de la Argentina. Ella estaba compuestamayoritariamente por los sectores que se aglutinaron en los suburbios de las gran-des ciudades, en el marco de los procesos de urbanización que se desarrollaron apartir del crecimiento industrial. El haber llegado a la ciudad les permitió accedertambién a un conjunto de servicios de los que antes carecían (salud, educación,etc.) y a organizaciones que, como los sindicatos y los movimientos políticos, loscontuvieron y expresaron en sus reclamos. Aun en la pobreza, mejoraron su situa-ción anterior, su integración no fue particularmente conflictiva.
Los sectores recientemente pauperizados, en cambio, ya habían logrado uncierto nivel de participación en los servicios y las organizaciones mencionadas yahora lo están perdiendo. Expresan su descontento muchas veces en forma vio-lenta, contra toda la sociedad. No tienen un referente (Estado, empresa, sindi-cato, etc.) ante el cual manifestar su disconformidad. Tampoco organizacionesque los convoquen. La ruptura del tejido social destruye sus posibilidades deestructurarse solidariamente en función de sus demandas. Muchas veces, lassectas o las patotas se convierten en sus principales grupos de pertenencia.
En dirección a estos grupos, la escuela debe cumplir una función irreempla-zable tanto en torno a la cohesión social como a la igualdad de posibilidades.Aquellos niños y jóvenes que queden actualmente al margen de la escuela o quehabiendo accedido a ella no alcancen los saberes que la educación promete,quedarán inexorablemente marginados de las posibilidades de participación la-boral y social en el próximo siglo.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
164 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
¿Cuáles son los elementos mínimos que la escuela debe proveer a todos loshabitantes para posibilitar su inclusión social? La Conferencia Mundial sobre
Educación para Todos, celebrada en Tailandia en 1990, dio un paso importante
en dirección a responder esta pregunta al definir las Necesidades Básicas de
Aprendizaje (NEEAS). Allí se describieron las NEBAS como
un conjunto de herramientas esenciales para el aprendizaje (lectura, escritura,expresión oral, cálculo, solución de problemas) y los contenidos básicos del apren-dizaje (conocimientos teóricos y prácticos, valores y actitudes) necesarios paraque los seres humanos puedan sobrevivir y trabajar con dignidad, participarplenamente en el desarrollo, mejorar la calidad de vida, tomar decisionesfundamentadas y continuar aprendiendo. La amplitud de las necesidades bási-cas y la manera de satisfacerlas varían según cada país y cada cultura y cambianinevitablemente con el transcurso del tiempo.
Es posible proponer que la principal función del sistema educativo respecto de
las posibilidades de aportar a la integración y a la equidad social, está
indisolublemente vinculada a su capacidad de satisfacer las NEBAS de todos los
ciudadanos argentinos.
Como hemos visto, la democratización de los bienes que promete la educa-ción es condición necesaria, pero no suficiente para una democratización inte-
gral de la sociedad. Es por ello que la tarea de articular las acciones educativascon el conjunto de políticas económico-sociales se torna imprescindible paragarantizar crecientes niveles de justicia social.
CONCLUSIONES
La vertiginosidad de las transformaciones marca el signo del nuevo siglo: la
incertidumbre. Enfrentamos el futuro con la angustia de saber que ya no posee-mos teorías sociales que permitan prever un solo horizonte posible. Pero tam-
bién con la oportunidad que significa saber que si el escenario futuro no está
predeterminado, su configuración depende del papel que desempeñen los acto-
res sociales.
Nos permitimos proponer que las posibilidades de construcción de un mo-
delo de desarrollo humano integral estarán definidas, en gran medida, por el
sentido que adopte la resolución de una de las principales tensiones que presi-
den el conjunto de los cambios. Es la tensión producida entre las fuerzas que
tienden hacia la exclusión y las que tienden hacia la inclusión. Planteado en otros
términos: ¿los beneficios de los avances científico-tecnológicos que logra la hu-
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
DESAFÍOS DE LA EDUCACIÓN PARA EL DESARROLLO HUMANO INTEGRAL 165
manidad serán para algunos o para todos? Esta problemática se plantea tanto anivel de las desigualdades entre los distintos países, como a nivel de las relacio-nes sociales en el interior de cada uno de ellos.
En la primera de estas dimensiones, las estadísticas muestran que la brecha enlos niveles de desarrollo y bienestar entre los diferentes países tienden a ensan-charse en forma alarmante. Nuestro objetivo principal radica en alcanzar la capa-cidad de integrarnos con un sentido protagonice en un orden mundial caracteri-zado por la globalización de las relaciones. Ello implica dejar de lado tanto lasvisiones arcaicas que tienden al aislamiento, como las estrategias que planteanmodelos de articulación donde las posibilidades de integración se basan en larenuncia a defender nuestra identidad e intereses. En la dimensión interna, setrata de desarrollar un modelo social integrador, capaz de contrarrestar las ten-dencias hacia el aumento de las desigualdades sociales y hacia la exclusión.
En este marco, nos animamos a proponer que la educación está en condicio-nes de convertirse en la estrategia fundamental de un modelo integrador, donde losmecanismos de articulación al orden mundial permitan que el conjunto de laciudadanía pueda disfrutar de los beneficios del modelo.
La posibilidad de que la educación desempeñe este papel depende, entreotros factores, de enfrentar con éxito el desafío de atender con similar énfasis elconjunto de las funciones planteadas para el sistema educativo. Ello implica rom-per con la histórica tendencia a privilegiar en cada etapa del desarrollo sóloalguna de las dimensiones sociales a las que la educación puede aportar. Elaumento de la complejidad e interdependencia de los factores sociopolíticos yeconómicos exige la generación de la capacidad del sistema educativo de brin-dar un aporte integral al progreso social. Veamos algunos ejemplos.
Educar para la elevación de los niveles de productividad y competitividad esimprescindible para la integración plena al mercado mundial. Pero en las actua-les condiciones de convivencia internacional, es impensable que esta integra-ción pueda efectivizarse al margen de la vigencia de las instituciones democrá-ticas. Al mismo tiempo, una educación centrada en el fortalecimiento del siste-ma democrático que no contemple su aporte a mayores niveles de equidad,permitirá la agudización de los conflictos de gobernabilidad de nuestro país.Conflictos que, a su vez, cuestionarán la estabilidad institucional.
Educar para la justicia social, sin mejorar las condiciones de competitividady productividad, imposibilitará que se produzcan los bienes y servicios necesa-rios para garantizar que la prometida equidad permita una elevación del nivelde vida de toda la población. Finalmente, es impensable proponer que la inte-gración nacional dependa únicamente de los factores productivos y distribu-tivos. Como hemos visto, es imprescindible el aporte que la educación puede
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
166 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
realizar a la construcción de la identidad nacional a partir de la distribución de
valores y pautas culturales comunes.
Por último, cabe destacar que un proyecto educativo de semejante magni-
tud requiere de una energía social y de tiempos políticos que sólo se pueden
obtener con un profundo compromiso con el cambio del conjunto de la comu-
nidad. Este compromiso se debe expresar, en primer lugar, en el apoyo a laprofesionalización y la jerarquización de la tarea docente como contrapartidade su esfuerzo cotidiano en dirección a encabezar la epopeya por la transforma-ción. Y sólo será posible en la medida que la sociedad recupere su capacidad de
proyectarse hacia un futuro en el cual un modelo de desarrollo humano integralsea posible.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Bourdieu, P. y J. C. Passeron (1977), La Reproducción: elementos para una teoría delsistema, de enseñanza, Barcelona, Laia.
Drucker, Peter F. (1993), La sociedad poscapitalista, Buenos Aires, Sudamericana.Ferreiro, E. (1994), "Literacy development: Construction and reconstruction", en: D.
Tirosh (comp.), Impücil and explicit knowledge: An educalional approach, HumanDevelopment, Norwood, Ablex.
Frigerio, G. y M. Poggi (1993), La institución escolar. Programa de Transformación de laFormación Docente, Buenos Aires, Ministerio de Cultura y Educación de la Nación.
Ibarrola, M. De, M. A. Gallare y otros (1994), "Democracia y productividad - Desafíosde una nueva educación media en América Latina", Oficina Regional de Educaciónde la Unesco.
Mayor, Federico (1995), La memoria delfuturo, Unesco.Offe, Claus (1990), "Reflections on the Institucional Self-transformation ofMovement
Polines: ATentative Stage Model", en: R. Dalton y M. Kuechler (comps.), Challengingthe Political Order: New SocialMovements in Western Democracies, Nueva York, OxfordUniversity Press.
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (1995), Informe Argentino de Desarro-llo Humano.
Reich, R. (1993), El trabajo de las naciones, Buenos Aires, Vergara.Rouquié, A. (1982), Poder militar y sociedad política en la Argentina, t. II, Buenos Aires,
Emecé.Tenti, E. (1993), Prioridades de investigación en política social en la Argentina, Buenos
Aires, Fondo de las Naciones Unidas para !a Infancia (Unicef).Thurow, L. (1993), La guerra del siglo xxi, Buenos Aires, Vergara.Toffler, A. (1992), El cambio del poder, Barcelona, Plaza y Janes.Touraine, A. (1995), Critique ofmodernity, Cambridge, Blackwell Publishcrs.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
Ética para el buen oficio político
Joan Pratt"
A Luis Ossio SANJINÉS, por su inspiración y ejemplo.
I. PRESENTACIÓN
El argumento que vamos a desarrollar puede plantearse del modo siguiente: 1)
América Latina no puede renunciar al desarrollo; 2) el desarrollo no se conseguirá
sin la política: necesitamos buenas políticas que produzcan buen desarrollo; 3)actualmente tenemos un déficit de buenas políticas y un superávit de malas polí-
ticas; 4) las malas políticas no se corrigen con la ética sino con las buenas políti-
cas;1 5) entonces, ¿para qué sirve la ética?, ¿qué puede aportar la ética a las buenas
políticas?, ¿qué ética política es necesaria para el buen desarrollo?
Vamos a dar por supuesto que el desarrollo sigue siendo un objetivo irre-nunciable para América Latina. No consideraremos, pues, el pensamiento al-
ternativo que propone el abandono de la idea de desarrollo como horizonte de
progreso. Sin embargo, el concepto que adoptaremos del desarrollo no es elconcepto utilitarista todavía dominante sino el elaborado por Amartya Sen y
popularizado por el PNUD como "desarrollo humano sostenible".2 Como se sabe,la propuesta seniana es relevante tanto para los países en desarrollo como paralos países desarrollados.
Tampoco vamos a insistir excesivamente en la importancia trascendentalque la política tiene para el desarrollo. Estamos ya lejos de las ilusionestecnocráticas que dominaron por tanto tiempo el pensamiento y la práctica del
desarrollo. El Presidente Lula recordaba enfáticamente esta mañana que el de-
sarrollo precisa de buena política y de buenos políticos. Desde el descubrimien-
* Director del Instituí Internacional de Governabilitat de Catalunya (lic.c) Universitat Obertade Catalunya.
1 Esta afirmación la tomo prestada de Manuel Zafra Jaén, a cuya amistad, conversaciones ylecturas tanto debo.
2 Un compendio divulgativo del pensamiento de Sen se encuentra en su obra El desarrollo
como libertadÁlW-)). Una buena síntesis analítica del contraste entre la concepción utilitarista yla concepción seniana del desarrollo puede verse en Joan-Oriol Prats Cabrera (1999).
167
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
168 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
to de la importancia que las instituciones tienen para el desarrollo y del hechode que, aunque los cambios institucionales no se originen siempre en la políticanecesitan de ella para su consolidación e inserción en el marco institucionalgeneral, ya nadie niega la importancia que las buenas o las malas políticas tie-nen para el desarrollo. En el Anexo 1 de este trabajo exponemos cómo el reco-nocimiento de la naturaleza y necesidad de la reforma institucional conduce alreconocimiento de la necesidad, a la revalorización y a la exigencia de reformade la política.
La mala gobernabilidad es la matriz de la brechade desarrollo de América Latina
El desarrollo de América Latina no anda bien. Entre 1975 y 2000 el PIB percápita de América Latina creció al 0,7%, mientras que en los países de la OCDElo hizo al 2% anual. Se sigue ampliando una brecha con los países ricos, origi-nada al menos desde mediados del siglo xvm y que hoy, a principios del sigloxxi, se ha hecho estructural. Los datos sociales no son alentadores. Según losdatos de la CEPAL, en 1980 teníamos en América Latina 135,9 millones de po-bres y 62,4 millones de indigentes que representaban el 40,5% y el 18,6%,respectivamente, de la población total. En 1999 los pobres habían aumentado a211,4 millones, el 43,8%, y los indigentes a 89,4 millones, el 18,5% de lapoblación total. Por lo demás, como es bien sabido, América Latina sigue sien-do el continente de la desigualdad, que se ha hecho tan estructural como labrecha del crecimiento. Desde luego, es siempre necesario advertir que hablarde América Latina es una licencia intelectual, dada la diversidad de situacionesnacionales, regionales y hasta locales. Pese a ello, las reflexiones que siguen pre-tenden ser un marco de referencia de relevancia general para la región.
La hipótesis que inspira este trabajo, y que se encuentra cada vez mejorfundamentada, es que la razón de ser profunda de esta ampliación estructuralde la brecha de desarrollo se encuentra en la mala gobernabilidad general queregistra la región. Por gobernabilidad entendemos aquí las reglas y procedi-mientos (instituciones) a través de las cuales los actores estratégicos de un deter-minado sistema social (organizaciones) resuelven los conflictos y toman deci-siones de autoridad. Obvio resulta decir que las instituciones pueden ser forma-les o informales, que los actores estratégicos pueden ser gubernamentales o nogubernamentales, nacionales o internacionales, que los conflictos pueden serdeclarados o latentes y hasta ocultos, y que la toma de decisiones comprendetanto las adoptadas en las instituciones formales como las negociadas informal-
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
ÉTICA PARA EL. BUEN OFICIO POLÍTICO 169
mente.3 En el Anexo 2 de este trabajo incluimos una exposición de buena partede la investigación empírica existente sobre las relaciones entre instituciones ydesarrollo.4
Los datos de que disponemos sobre la evolución de la gobernabilidad tam-poco son muy alentadores. Es cierto que en comparación con el pasado hayprogresos que vale la pena registrar. De los 11 Presidentes que en los últimos 20años tuvieron que abandonar sus cargos antes de finalizar el mandato, todos lohicieron por métodos constitucionales, lo que sin duda constituye una muybuena noticia para la región. El indicador de estabilidad política ha mejoradosin duda, aunque no en todos los países y, en general, se encuentra a considera-ble distancia de los países desarrollados. Los indicadores de desarrollo democrá-tico dieron un gran salto adelante con las transiciones del autoritarismo a lasdemocracias, pero se estancaron pronto y en algunos casos han retrocedido. Losindicadores de libertades civiles se están deteriorando en bastantes países. ElEstado de Derecho no avanza y hasta retrocede en algunos casos. Sucede lomismo con los indicadores de corrupción y eficacia del gobierno. El indicadorde calidad rcgulatoria se ha movido positivamente por lo general. Pero la con-fianza en las instituciones políticas y legales y la confianza interpersonal hancaído llamativamente.5
Todo lo anterior apunta a la vigencia en la región de unas democracias y unaciudadanía todavía de muy baja intensidad. En general, las democracias vigen-tes flotan sobre una profunda desigualdad y a veces diversidad étnica y cultural,sobre mercados muy imperfectos y fragmentados, desigual y problemáticamen-te integrados en los mercados globales, sobre culturas civiles y políticas conpoco fundamento democrático y plagadas de "demócratas por defecto". Todoesto no es ninguna idiosincrasia latinoamericana. Responde a razones históricasprofundas y se halla condicionado por una geopolítica y un tipo de insercióneconómica internacional que no pueden ignorarse.
La consecuencias se ven en los bajos niveles de cultura de la legalidad, en lasupervivencia del clientelismo (que consigue en muchos casos hacer del voto noel ejercicio de una libertad sino la transacción de un activo), el corporativismo,el parrimonialismo, la connivencia ilegítima entre negocios y política... Todo locual delata una estructura institucional informal (las verdaderas reglas del juego)
3 Si se quiere un mayor desarrollo del concepto de gobernabilidad y de su relación con el degobernanza, así como de la importancia de ambos para el desarrollo, puede verse Joan Prats,(2001).
4 La autoría del texto del Anexo 2 corresponde a Joan-Oriol Prats Cabrera.5 Una batería muy completa de indicadores de gobernabilidad puede encontrarse en IIG
(2003).
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
170 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
rodeada de una gran opacidad, conocida sólo por sus operadores, que subviertelas reglas democráticas formales y explica por qué el poder conquistadoelectoralmente queda muchas veces en manos de coaliciones (políticas, econó-micas, mediáticas, sindicales, incluidos los actores internacionales) que impi-den el diagnóstico, la visión, las políticas y los liderazgos necesarios para emprenderel desarrollo humano sostenible.6
El cuadro trazado es sombrío. No sería justo no completarlo con las lucesque sin duda existen. Principalmente a nivel local y estatal, y ahora quizás tam-bién en el Brasil y la Argentina a nivel federal por la esperanza que despiertan elliderazgo de los Presidentes Lula y Kirchncr. América Latina es de hecho ungran laboratorio de experiencias empresariales, sociales, culturales y políticas,de esfuerzos generosos y voluntarios que están alumbrando nuevos entendi-mientos del desarrollo y del rol que para su producción juegan la sociedad civil,las empresas y los gobiernos en sus diferentes niveles. Todos estos movimientostratan de ser capturados por la vieja política, pero desde su autonomía puedenconvertirse en actores relevantes del cambio cultural e institucional que el desa-rrollo demanda. Lo que está pendiente es la elaboración intelectual y prácticade proyectos políticos capaces de articular y multiplicar estos esfuerzosimpactando de modo general en la cultura, las políticas y los comportamientosempresariales.
Ética y oficio político
Ya estamos lejos de los encantamientos tecnocráticos. La política importa parael desarrollo y mucho. La vieja aproximación tecnocrática al desarrollo se basóen el supuesto infundado de que la ciencia y la técnica tenían las soluciones alos problemas de desarrollo y que la aplicación efectiva de estas soluciones erasólo cuestión de "voluntad política". Hoy sabemos que la ciencia y la técnicarepresentan aproximaciones tan importantes como limitadas al desarrollo, quea partir de ellas es necesario realizar opciones políticas y que esas opciones noson el simple correlato de la voluntad. Ni la ciencia comprende todas las razo-
6 Una exposición de los procesos a través de los cuales en las democracias de baja intensidadel proceso político puede ser capturado por coaliciones rentistas capaces de bloquear las reformasnecesarias para el desarrollo puede verse en Pranab Bardham (2001). El argumento en que secentra Bardham es que las instituciones de una sociedad son a menudo el resultado de conflictosdistributivos estratégicos entre diferentes grupos sociales, y la desigualdad en la distribución delpoder y los recursos a veces puede bloquear el realíneamiento de estas instituciones hacia formasconducentes al desarrollo de todos.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
ÉTICA PARA EL BUEN OFICIO POLÍTICO 171
nes disponibles ni la voluntad política se produce en el vacío. Contrariamente,las opciones políticas se dan siempre dentro de un marco institucional determi-nado que expresa un equilibrio de fuerzas y de preferencias, así como de poten-ciales conflictos entre actores estratégicos. Pero la decisión política nunca estátotalmente predeterminada, siempre es basta cierto punto fruto de la libertad yla responsabilidad. De ahí la importancia de la ética de los decisores. Por eso,como enseñara Popper en su crítica del determinismo historicista, tenemos res-ponsabilidad moral por la historia. Por eso, el juicio técnico y experto, que tannecesarios resultan, no pueden nunca imponerse ni sustituir al juicio político.El Consenso de Washington representó —esperemos— la última ilusióntccnocrática en materia de desarrollo. A nuestro modo de ver, sus críticos nohan enfatizado suficientemente este aspecto.
No podemos seguir suponiendo que las políticas económicas son realizadaspor una autoridad democrática o por un dictador benevolente, omnisciente yomnipotente como sucede cuando adoptamos una visión normativa de la polí-tica económica y achacamos sus problemas de implementación a la famosa "fal-ta de capacidad técnica o de voluntad política".
Cuando reconocemos que toda propuesta de reforma es sólo el comienzo deun proceso que es político en todos sus estadios (legislación e implementación,incluida la opción por un tipo y otro de agencia administrativa y de su forma deoperación), podemos aproximarnos más fecundamente a la realidad. Desde unaperspectiva positiva, la política económica aparece como un juego dinámico,cuyas condiciones son inciertas y cambiantes y cuyas reglas son construidas almenos parcialmente por los participantes a medida que el juego avanza. Cadaparticipante tratará de manipular la operación subsiguiente del juego para ob-tener el resultado que mejor se ajuste a sus intereses.7 Si se adopta esta sencillaperspectiva las instituciones pasan a cobrar un rol determinante para el enten-dimiento de la formulación y aplicación de las políticas.
7 Desde esta perspectiva visionamos cada acto de política no como una elección hecha paramaximizar una función social de bienestar, sino como un episodio o jugada dentro de la serie dereglas e instituciones existentes, pero admitiendo cierto margen de libertad para realizar movi-mientos estratégicos que son capaces de afectar o alterar a las futuras reglas e instituciones. Desdeesta misma perspectiva, las constituciones e instituciones en general tampoco son vistas comotextos sagrados escritos bajo condiciones ex ante ideales y de ausencia de conflicto, merecedorasde consenso unánime y proveedoras del conjunto de reglas necesarias para la elaboración de losfuturos actos de política. Contrariamente, las instituciones se consideran como contratos incom-pletos que regulan un mundo cambiante y complejo, y que contienen algunas provisiones sobrelos procedimientos con los que crataremos contingencias imprevistas y que se hallen sujetos aenmiendas explícitas y a cambios implícitos producidos por actos de política (Dixit, 1996).
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
172 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
Los supuestos intelectuales del Consenso de Washington habían seguidofieles al racionalismo instrumental que acompañó la teoría y práctica del desa-rrollo desde sus inicios. Se trataba de empaquetar, conforme a la mejor teoríaeconómica prevalente en el momento, un mix de políticas de pretendido valoruniversal implantables urbi et orbe por autoridades dotadas de la suficiente vo-luntad política, gracias a la represión si fuera necesario, y de la suficiente cien-cia, gracias a los consultores internacionales "golondrinos" aportados por lasagencias internacionales. Nuevamente la fe ciega en la ciencia, unida a la ideade progreso a la occidental como valor universal y a la falta de conciencia de lospropios límites intelectuales y de acción colectiva iban a producir resultadoscalamitosos.8
No habrá desarrollo humano sin buena política. Pero la mala política no secorrige con la ética sino con la buena política. Entonces, ¿para qué nos sirve laética? ¿Necesita la política de la ética? ¿Qué clase de ética demanda la buenapolítica? En materia de ética tendremos que ser tan específicos como en cual-quier otra cosa importante, si queremos superar el estadio de meros agitadoresmorales en el mejor de los casos o el de cobertura pseudoética de malas prácti-cas empresariales y políticas en el peor (no puedo olvidar que quien ganó enEspaña un doctorado honoris causa por haber financiado la introducción de laética empresarial se halla en prisión por haber protagonizado uno de los mayo-res fraudes financieros, así como una muy grave conspiración política).
No corresponde ahora exponer lo que entendemos por ética. Sin embargo,como creemos que para el debate de ética y política resulta fundamental teneruna idea clara y precisa sobre el origen y fundamento de los juicios éticos, en elAnexo 3 de este trabajo explicitamos nuestro entendimiento de este tema clave.
Más allá del núcleo ético compartido que todos necesitamos como ciudada-nos, cada función social específica plantea requerimientos éticos específicos.No es la misma ética la que necesitamos como políticos, empresarios, profeso-res, trabajadores, padres, religiosos, etcétera. No bastan altos niveles éticos ge-
8 Todo el esquema de la cooperación tradicional al desarrollo, aún en gran parte vigente, sebasó en la ilusión de que los expertos -internacionales y nacionales- podían obtener todo elconocimiento necesario sobre qué era necesario y posible hacer en cada momento para producirdesarrollo y sobre cómo hacerlo. Hoy hemos descubierto que el conocimiento experto es limita-do y necesariamente defectuoso, que el conocimiento necesario para el desarrollo humano sehalla disperso entre el conjunto de actores y, sobre todo, que el éxito en la conducción de latransformación en que consiste el desarrollo depende de un tipo de conocimiento que no esconocimiento experto, sino posesión de habilidades y capacidades para dirigir la acción colectiva,el cual no puede obtenerse por investigación o estudio sino sólo a través del aprendizaje desde laacción y para la acción. Ésta es la sabiduría característica de los líderes y emprendedores públicos,a la que la sabiduría de los expertos puede ayudar y complementar pero nunca sustituir.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
ÉTICA PARA EL. BUEN OFICIO POLÍTICO 173
nerales para producir buenos políticos. ¿Se imaginan ustedes el Brasil goberna-do por los mejores Santos de la Corte Celestial? ¿Se imaginan a los Santos go-bernando las empresas? Todos piensan espontáneamente que sería una grancatástrofe. Pero quizás sí se los imaginan creando ONG e incluso transnaciona-les, siguiendo el ejemplo que va de Ignacio de Loyola a Teresa de Calcuta pasan-do por el polémico Escriba de Balaguer. Pero tendrán que reconocer que entodos estos casos, sin perjuicio del ímpetu ético y —para los creyentes— hastadivino, los personajes citados reunían ingentes dosis de lo que hoy llamamosliderazgo y capacidad de emprender. Sin duda, hoy hay muchos santos anóni-mos que empujan ONG, pero ninguno puede prescindir de enviar a su gente aseguir los cursos de liderazgo y gestión de entidades no lucrativas.
Para encontrar la ética específica que requiere la buena política es necesarioreconocer la política como un oficio, como una función socialmente necesaria,quizás la más importante y difícil de todas. Es necesario salir del menosprecioestúpido (los griegos consideraban "estúpido" al que se ausenta de los intereses dela ciudad, no se interesa y no participa en la polis) de la política para repol ¡tizar lasociedad, reencantarla y poder así reinventar y reformar la política, es decir, supe-rar las malas políticas que hoy bloquean el desarrollo e ir instalando las buenaspolíticas que el desarrollo humano requiere. Hay que redescubrir el oficio de lapolítica en la línea iniciada por los grandes pensadores republicanos.9
Obviamente, en democracia, desde el axioma fundamental de la igualdaden la participación política, se trata de un oficio abierto a todos, sin que quepa
9 El republicanismo es una concepción radical de la democracia que se contrapone a la concep-ción liberal hoy prevaleciente. A lo largo de la historia, república y democracia se han utilizadoindistintamente. El liberalismo no fue democrático inicialmente y cuando aceptó la democraciaimpuso una idea de ésta que no se corresponde con la tradición republicana: la República romana(Cicerón), el Renacimiento humanista italiano (Maquiavelo), la tradición de la Commonwealthbritánica (Harrington y íVülton), el federalismo español (Pi i Margall), algunas corrientes del socia-lismo democrático (Bersteín)... El republicanismo es un proyecto de liberación humana. Su valorfinal es la libertad, pero entendida de modo radical, como la situación en la que la persona no estásujeta al dominio de nadie, ni en la esfera privada, ni en la esfera pública. Esto sólo es posible si,además del derecho, contamos con ciudadanos que cultivan las virtudes públicas (como las señala-das ya por Cicerón: igualdad, sencillez, honestidad, integridad, prudencia, etc.), que califican paraformar parte de la res publica y para participar en su determinación. La lucha por las libertades ycontra la dominación, la reivindicación de las virtudes ciudadanas y la dignificación de la esferapública, adaptadas a las exigencias de cada tiempo, son constantes de la tradición republicana. Perola reivindicación de las virtudes públicas o cívicas que hace el republicanismo no puede confundirsecon el discurso moralista al uso. El republicanismo se limita a resaltar las características, valores ycapacidades que han de determinar el comportamiento público o de acción y participación demo-crática de los ciudadanos (El libro más conocido sobre el tema se debe a Philip Pettit (1999),Republicanismo. Una teoría sobre la libertad y el gobierno.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
174 DILEMAS ÉTICOS DK AMÉRICA LATINA
su reserva a los guardianes o tutores que desde Platón han tratado de "liberar" alas democracias de sus imperfecciones. Pero la apertura del oficio al conjuntode la ciudadanía no priva a ésta de reconocer y desarrollar las capacidades nece-sarias para su buen desempeño. El cultivo de las virtudes públicas sobre las quesiempre insistió la tradición republicana tiende precisamente a ello.
En todo caso, hay que tener presente que el oficio requerido para hacer lamala política es muy diferente al oficio requerido para la buena política. Laséticas de uno y otro también han de ser muy diferentes. ¿Qué hace el malpolítico? Niega y desconoce la realidad, la falsea, presenta falsas imágenes queproducen falsas ilusiones, temores y esperanzas, manipula (son los vendedoresacríticos del Consenso de Washington, los que proclamaron: ya somos unademocracia, una economía del mercado, un estado social, una administraciónpor resultados superadora de la burocracia wcberiana...). Estos políticos songrandes conservadores del statu quo cultural, político, económico y ético. Pro-ducen desarrollo aprovechando una coyuntura positiva de orden internacional;pero se trata de un desarrollo volátil y de pobre calidad distributiva. No trans-forman los patrones de gobernabilidad: son hábiles operadores de partidoscaudillistas, fragmentados y de baja institucionalización; se saben manejar enlas alcantarillas del financiamiento político, manejan las redes clientelares elec-torales, asignan los empleos públicos en una administración patrimonializada,gestionan mayorías parlamentarias ocasionales y transan con los votos de loslegisladores, intermedian con el sector privado la producción de leyes y regla-mentos, las adjudicaciones en licitaciones públicas o en las privatizaciones, ne-gocian la concesión de beneficios y exenciones....
Cuando este tipo de oficio prevalece en la política estamos ante la malagobernabilidad que bloquea el desarrollo. Es este tipo de política el que justa-mente merece el repudio cívico y el desprestigio hoy generalizado de la política.Pero repárese que, para hacer bien todo esto, hace falta una ética: la que secorresponde con las instituciones informales en las que opera hábilmente el malpolítico. En efecto, el mal político para cumplir bien con su oficio ha de serconfiable. Ha de cumplir sus contratos. Ha de ser hombre de palabra. Y ha deser capaz de hacerse respetar cuando los otros no cumplan la suya. Ha de serrespetable, respetado y temido por todos aquellos con los que contrata en laopacidad de las instituciones informales. Obviamente, este mal político puedeser una buena persona, un buen padre, marido, amigo, socio... incluso crearfundaciones y cátedras para la ética política. En el mejor de los casos aportará a
la sociedad estabilidad política, cohesión con desigualdad, pero será incapaz deproducir las transformaciones que requiere la conquista de la verdadera demo-cracia y el desarrollo humano.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
ÉTICA PARA EL BUEN OFICIO POLÍTICO 175
¿Qué es lo que hacen los buenos políticos que en parte tenemos y que masi-vamente necesitamos? Primeramente, son grandes patriotas, pero patriotas queno sólo aman al país que fue y es sino también al que puede y debe ser; no seengañan ni engañan con la realidad, pero no renuncian a un ideal, tienen unproyecto, una estrategia, forman equipos y tratan de proyectar su acción en eltiempo creando partidos institucionalizados. En segundo lugar, desarrollan loque Berlin llamó el buen juicio político, tan diferente del juicio científico oexperto: captan las anomalías, las amenazas y oportunidades, soportan la pre-sión, crean sistemas de información, proponen metas creíbles y movilizadoras,crean conceptos e imágenes, superan bloqueos que previamente parecían insu-perables, gestionan conflictos, negocian, construyen coaliciones, saben lo queen cada momento corresponde hacer y en base a ello renuncian a involucrarseen muchas cosas importantes pero inoportunas... Para hacer todo esto tienenque contar o pactar con quienes manejan la mala política, pero lo hacen po-niéndolos al servicio de la transformación de la propia política y no dejándoseatrapar en su lógica conservadora. Transformando al país, no sólo lo hacencrecer, sino que dejan mejores instituciones, mejores prácticas políticas, mejo-res valores, actitudes y capacidades. Transformando la política se transforman así mismos y a la sociedad. ¿O es que alguien cree que podremos alguna vez serdesarrollados y seguir siendo como somos, por ejemplo, en materia de relacio-nes de género?
Lo que importa para pensar y dirigir las acciones de desarrollo apropiadas a cadasituación es la comprensión de la situación en su singularidad, de los hombres,
acontecimientos y peligros particulares, de las esperanzas y los miedos concretosque intervienen activamente en un determinado momento y lugar. Damos con-fianza a determinadas personas no por sus calidades intelectuales sino porqueles atribuimos buen ojo, sentido y olfato político, porque creemos que no nosdefraudarán cuando vengan los momentos de tensión y conflicto, porque con-fiamos en su sentido de ponderación y equilibrio necesarios para mantener lascoaliciones necesarias y no generar antagonismos innecesarios. El don intelec-
tual que poseen estos individuos es una capacidad para integrar una amalgama
de datos constantemente cambiantes, multicolores, evanescentes, solapándose
perpetuamente... en un esquema único y verlos como síntomas de posibilidades
pasadas y futuras. Su compromiso no es diseccionar, correlacionar datos y for-
mular teorías, sino sentir y vivir los datos, discernir lo que es importante del
resto, y determinar lo importante en función de las oportunidades que determi-
nados datos revelan... Es un sentido acerca de lo cualitativo más que de lo cuan-
titativo, de lo específico y singular más que de lo general; es una especie de
conocimiento directo, distinto a una capacidad para la descripción, el cálculo o
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
176 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
la inferencia; es lo que se llama variadamente sabiduría natural, comprensión
imaginativa, penetración, capacidad de percepción y, más engañosamente, in-
tuición, como opuestas a las virtudes marcadamente diferentes -admirables como
son- del conocimiento o saber teórico, la erudición, las capacidades de razona-
miento y generalización, el genio intelectual... "No creemos que estas capacida-
des o sabidurías prácticas puedan ser propiamente enseñadas" (Berlín, 1998,
pp. 120-121).
ÉTICA PARA EL BUEN OFICIO POLÍTICO
Fácilmente comprenderemos que la ética necesaria para este oficio es muy exi-gente. Los dilemas éticos que enfrenta el buen político son permanentes. Encasi todas las decisiones importantes hay más de un bien ético en juego y lainformación sobre los costes y beneficios de toda decisión nunca es suficiente-mente precisa (a veces ni siquiera está claro lo que conviene ya no al país sino alpolítico que decide). Desde luego siempre hay un límite por debajo del cual lasdecisiones son éticamente reprobables, pero los contornos son borrosos (¿dón-de termina la política industrial razonable y comienza la concesión a las empre-
sas poderosas de privilegios que deteriorarán la institucionalidad propia delmercado eficiente?). En general, en contextos decisionales específicos, casi nun-ca se impone una sola solución como la única éticamente correcta. La grandezade la política reside en que, una vez rechazadas las decisiones abiertamente con-trarias a los intereses generales, hay que optar entre bienes públicos igualmentevaliosos. En estas decisiones se mezclan conocimiento, razón, sensibilidad, va-lores, cálculos, azar... Es el momento egregio de la política que no puede sersustituido por ningún manual o consultor. Es también el momento de la liber-tad y la vida en toda su plenitud. Son los momentos en que hacemos historia.10
Seguidamente nos vamos a permitir la audacia de establecer una serie deprincipios éticos que deben ser considerados en el oficio del buen político. Aun-que esta exposición no tiene en absoluto valor de conocimiento académico,tampoco es una mera ocurrencia. Además de reflejar la reflexión sobre la propiaexperiencia, se apoya en algo más objetivado: la convicción de que los buenospolíticos son los que mejoran constante y decididamente la gobernabilidad del
10 Todos nosotros somos "tomadores de historia". Algunos de nosotros somos por nuestracapacidad analítica ex fon "contadores de historia"; otros por su afición previsora ex ante son"contadores de historias"; sólo unos cuantos alcanzan la calidad de "hacedores de historia" y, sinduda, los buenos políticos, como en general todos los líderes y emprendedores, se encuentranentre ellos.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
ÉTICA PARA EL BUEN OFICIO POLÍTICO 177
país, su sistema institucional en sentido amplio, al que consideran el mejoractivo para lograr el desarrollo humano sostenible.
Los buenos políticos son hombres y mujeres prácticos. Tras un discurso comoéste tenderán siempre a preguntar: bueno, ¿y qué puedo hacer yo para que laética fortalezca el buen desempeño de mi oficio? Como además son inteligentesy vivos, si se les ofrece un manual lo rechazarán, pero seguirán inquiriendo:¿existen algunos principios o guías que me ayuden a ver mejor las exigencias demi oficio y a cultivar el desarrollo personal necesario? El oficio de buen políticono se aprende en una maestría. Las maestrías enseñan a gestionar y a adminis-trar. Los buenos políticos siempre son líderes y emprendedores, hacen historia.Ellos no nacen, se hacen a sí mismos por la determinación de ponerse al frentey hacer una diferencia positiva. En el bien entendido que, como decía PeterDrucker, sólo es líder el que tiene seguidores. Los buenos políticos se esfuerzansiempre, como los grandes artistas y todos los creadores. Nunca se puede decirya domino plenamente el oficio, como nunca se puede decir, por ejemplo, queel violín o la guitarra ya no tienen secretos para mí. Los buenos políticos mue-ren aprendiendo y para aprender practican permanentemente las disciplinas11
que los ayudan a dominar su oficio. Para ello necesitan guías o principios éticosy ahí van unos cuantos.
1. Subjetivamente se esfuerzan por el autoconocimiento y el autodominio. Sinello es imposible la autenticidad, la integridad. Sin ello no se logra inspirarconfianza ni se consigue la buena comunicación. Comunicar no es hablar bien,ni siquiera expresar buenas cosas, sino conseguir la atención y el respeto de lasaudiencias, lo que se hace imposible si la audiencia no percibe autenticidad enlos mensajes, es decir, si no reconoce una coherencia básica entre el mensaje y latrayectoria de vida. ¿Conozco mis motivaciones y ambiciones últimas? ¿Tengouna medida adecuada de mis capacidades? ¿Soy capaz de reconocer y resistir laspeores tentaciones del poder? ¿Sé encontrar los espacios de recogimiento en losque me pregunto permanentemente quién soy, que pretendo, para qué estoy en
11 Seguimos en este punto la obra bien conocida de Peter Senge: "Por disciplina no aludo aun 'orden impuesto' o un 'medio de castigo', sino a un corpus teórico y técnico que se debeestudiar y dominar para llevarlo a la práctica. Una disciplina es una senda de desarrollo paraadquirir ciertas aptitudes o competencias. Al igual que en cualquier disciplina, desde la ejecucióndel piano hasta la ingeniería eléctrica, algunas personas tienen un 'don' innato, pero con la prác-tica cualquiera puede desarrollar un grado de habilidad. I.a práctica de una disciplina supone uncompromiso constante con el aprendizaje. 'Nunca se llega": uno se pasa la vida dominandodisciplinas. Nunca se puede decir: 'Somos una organización inteligente', así como nadie puededecir: 'Soy una persona culta. Cuanto más aprendemos, más comprendemos nuestra ignorancia"(Senge, 1992).
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
178 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
este mundo? ¿Conozco mis modelos mentales? ¿Soy capaz de comprender losmodelos mentales de mis interlocutores y adversarios sin dejar de ser fiel a mispropósitos? ¿Soy capaz de resistir al oportunismo del cambio? ¿Soy capaz decambiar cuando resulta necesario?
Cuando integramos en nuestra vida la disciplina del dominio personal asumimosdos compromisos permanentes. Por un lado, clarificamos continuamente lo que esimportante para nosotros. Por otro, aprendemos a ver con mayor claridad la reali-dad. Esta yuxtaposición entre visión (lo que estamos determinados a ser) y una claraimagen de la realidad actual (dónde estamos en relación a lo que queremos) generalo que denominamos "tensión creativa". La esencia del dominio personal consiste enaprender a generar y sostener la tensión creativa en nuestras vidas.
Las gentes con alto nivel de dominio personal comparten varias característi-cas. Tienen un sentido especial del propósito que subyace a sus visiones y metas.Para esas personas, una visión es una vocación y no sólo una buena idea. Ven la"realidad actual" como una aliado, no como un enemigo. Han aprendido apercibir las fuerzas del cambio y a trabajar con ellas en vez de resistirlas. Sonprofundamente inquisitivas, y desean ver la realidad con creciente precisión. Sesienten conectadas con otras personas y con la vida misma. Sin embargo, nosacrifican su singularidad. Se sienten parte de un proceso creativo más amplio,en el cual pueden inf lu i r sin controlarlo unilateralmente.
Las gentes con alto dominio personal "nunca llegan". El dominio personalno es algo que se posee. Es un proceso. Es una disciplina que dura toda la vida.Las gentes con alto nivel de dominio personal son muy conscientes de su igno-rancia, su incompetencia, sus zonas de crecimiento. Y sienten una profundaconfianza en sí mismas. ¿Una paradoja? Sólo para quienes no entienden que "larecompensa es el viaje".
La tensión creativa constituye el principio central del dominio personal, eintegra todos los elementos de la disciplina. Es la fuerza que entra en juegocuando reconocemos una visión personal que está reñida con la realidad actual.El dominio de la tensión creativa genera capacidad para la perseverancia y lapaciencia. Transforma también el modo en que enfocamos el fracaso. Éste essimplemente una oportunidad para aprender. No testimonia nuestra falta devalía ni nuestra impotencia. Las sociedades abiertas a la innovación y el progre-so no ven mal el fracaso: todos los emprendedores esforzados y de talento ten-drán que experimentarlo para seguir avanzando.12
Quizás se encuentre también alguna luz en los versos de un poco conocidopoeta catalán que me decido a traducir:
12 Textos elaborados a partir de la obra de Peter Senge (1992).
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
ÉTICA PARA EL BUEN OFICIO POLÍTICO 179
Comienza preguntándote quién ereslas respuestas serán tu autenticidadinspirarás confianza, tendrás integridadserás de una piezaporque si no, ¿quién habría de seguirtesi caminas perdido?
Siempre sabrás tu lugartendrás propósitos y metasa los que te mantendrás fielsin distraerteporque ya conoces el dicho"si quieres vencerlos, distráelos".
Quiérete, cree en n mismono precisas agradartepero rompe el ensimismamientomírate desde tu propósitoque es el dueño que te miraante el que responderáspues cuando no hay a quién responderllegan ios problemas.Quiérete desde la sencillez de la verdadKl arrogante se mientesu confianza insulta.
Nunca te engañes pues todo se torcerápero háblate positivamentecon palabras amorosas, poderosas y confiadasla clave de tu autodominio es tu conocimientoy el quererte sin arrogancia.
Cree en ti mismo y mantente firme,de una piezano valen las ambivalenciassobre lo que somos o hemos de hacer.Escucha muchoDios te dio dos orejas y una bocapero cuando tengas la decisión correctaque nada y que nadie te hagan claudicarporque tu amo no te lo perdonaría. ©
Ban
co In
tera
mer
ican
o d
e D
esar
rollo
. To
do
s lo
s d
erec
ho
s re
serv
ado
s.V
isit
e n
ues
tro
sit
io W
eb p
ara
ob
ten
er m
ás in
form
ació
n:
ww
w.ia
db
.org
/pu
b
180 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
Si no te conoces, si no te quieres
si no crees cien por cien en ti mismo
sin arrogancia
¿cómo serás esa fuerza que orienta y empuja?Cuando ya sepas lo que hay que hacerno demores, hazlo
por el camino más sabio
sin que la prudencia te haga traidor.
Todo el mundo se merece un sueñopero todo sueño ha de tener un plan
no vale encantarsemanos a la obra.
(Joanot de Prades, "Poemas a los príncipes republicanos",manuscrito inédito cedido por el autor, Barcelona, 1996.)
2. Los buenos políticos tienen un compromiso con la realidad que pretendentransformar. Buscan el conocimiento y la información necesarias no sólo paraoperar en la realidad sino para transformarla. Para ello generan sistemas deinformación y de conocimiento, construyen equipos, establecen "sensores" ysistemas de alerta. Saben que no pueden saberlo todo, pero que es imperdona-ble cometer errores por no contar con la información necesaria y disponible.Pero el tipo de información y conocimiento que precisan es diferente de lainformación y el conocimiento que construye la ciencia y la técnica. Éstas pro-ducen conocimiento codificado, fácilmente comunicable, dotado de gran valorobjetivo en tanto no se halle falsado. Es loco ir contra el conocimiento científi-camente bien establecido. Por eso el buen político se rodea de asesores queestán al día y, por ejemplo, supera viejos esquemas ideológicos e interioriza laslecciones aprendidas por la comunidad internacional en materia de desarrollo.El compromiso con la realidad es compatible y se refuerza con la firmeza de los
valores y los principios, pero es incompatible con el apego dogmático a esque-mas ideológicos periclitados. El buen político no desarma la ideología para caeren el pragmatismo más oportunista; contrariamente afirma valores y princi-pios, desarrolla nuevos conceptos, imágenes y eslóganes movilizadores, y contodo ello adapta viejas y respetables ideologías a las nuevas realidades.
El tipo de información y de conocimiento que precisa el buen político es muydiferente del conocimiento científico y experto: necesita conocer los desafíos, lasoportunidades y amenazas, los actores estratégicos, sus ambiciones y sus miedos,sus estrategias, necesita conocer muy bien los conflictos actuales y potenciales, losrecursos y alianzas que puede movilizar, su consistencia y durabilidad... necesita,
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
ÉTICA PARA EL BUEN OFICIO POLÍTICO 181
en definitiva, crear los sistemas de información y conocimiento precisos para for-mular y desarrollar buenas estrategias de cambio. Para ello tiene que desarrollaruna capacidad de pensamiento sistémico y estratégico, de reflexión y de indaga-ción, tiene que ser capaz de comprender el sistema y de ver sus anomalías ydesarmonías, pues ellas son siempre las que apuntan a la necesidad y la posibili-dad de cambios.
El mero operador político conoce personas y hechos, gestiona conflictos ycompra ambiciones, pero no tiene rumbo. Pone su conocimiento como máxi-mo al servicio de las próximas elecciones. No sabría ponerlo al servicio de laspróximas generaciones, porque no tiene visión, no tiene metas y propósitos decambio. Su pasión por el poder se agota en sí misma. Para él, el poder no esinstrumental para el desarrollo humano. El buen político ve y va más allá, escapaz, de ver procesos lentos y graduales, sabe aminorar el ritmo frenético paraprestar atención no sólo a lo evidente sino a lo sutil. Busca más allá de loserrores individuales o la mala suerte para comprender los problemas importan-tes. Trata de descubrir las estructuras sistémicas que modelan los actos indivi-duales y posibilitan los acontecimientos. Sabe que esas estructuras que se tra-ta de cambiar no son exteriores, pues son las propias instituciones en las queél opera y a las que pertenece. Sabe que lo fundamental es comprender cómosu posición intcractúa con el sistema institucional real. Pero a medida quecomprende mejor las estructuras que condicionan su conducta, ve con másclaridad su poder para adoptar las políticas capaces de modificar las estructu-ras y las conductas. Sabe que todos formamos parte del sistema que se trata dereformar. Para él no hay nada externo y por eso comprende mejor que nadiela sabiduría de la vieja expresión "hemos descubierto al enemigo: somosnosotros".
3. Los buenos políticos se orientan siempre a elevar la gobernabilidad, la insti-tucionalidad existente. Cuando los políticos hacen algo notable pero no lo de-jan institucionalizado, la supervivencia del progreso logrado es problemática.Suele desaparecer con su creador, que no habrá sido un buen político al nolograr su institucionalización, al hacer depender de su persona el progreso, alno haber elevado la gobernabilidad. Oí decir una vez a un interlocutor anóni-mo que "los únicos caudillos que valen son los que acaban haciéndose prescin-dibles creando buenas instituciones". Esta frase expresa el concepto que Ma-quiavelo tenía del buen Príncipe, que es el que fija en buenas instituciones elfuturo progreso de la República. La idea la remachó magistralmente Napoleónafirmando que "los hombres, por grandes que sean, no pueden fijar la historia.Sólo las instituciones pueden hacerlo".
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
182 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
Esta sabiduría histórica se corresponde con resultados muy recientes y reve-ladores en el ámbito de las relaciones entre gobernabilidad y desarrollo. Enparticular los trabajos de Kaufmann y su equipo (2002) desafian la creenciaconvencional de que la producción de crecimiento acarreará inevitablementemejoras en la gobernabilidad. Contrariamente, sus trabajos revelan que mien-tras existe una relación causal y a largo plazo entre buena gobernabilidad ycrecimiento duradero y de calidad, la causalidad no funciona en sentido inver-so. Lo que ratifica que la gobernabilidad no es un bien de lujo, sino un bienpúblico que es necesario cultivar en todos los estadios del desarrollo.
El buen político sabe que la gobernabilidad exigida por el desarrollo huma-no es la gobernabilidad democrática. Sabe también que la democracia es unsistema exigente que no debe confundirse con las meras aperturas electorales,las seudodemocracias, semidemocracias, las democracias delegativas u otras ex-presiones descriptivas de las formas más o menos imperfectas de democracia deque disponemos en la región. El buen político sabe que la democracia es unproceso complejo y de fin abierto, en el que se experimentan avances y retroce-sos. Sabe que la calidad democrática depende de un criterio fundamental: elgrado de igualdad política efectiva que el sistema político permite. Sabe que laopción democrática no es sólo una opción de conveniencia que se justifica porlas ventajas positivas que la democracia aporta; no es un demócrata por defecto;es demócrata también por una convicción ética desde la que cree en la superio-ridad moral de la democracia sobre cualquier otro sistema político. Dicha con-vicción es la afirmación axiomática de la igualdad humana intrínseca, de que elbien de todo ser humano, cualquiera sea su condición, es intrínsecamente igualal de cualquier otro.
La igualdad política no es obviamente una constatación empírica sino unjuicio moral sobre el que se interioriza un imperativo categórico. Su formula-ción más conocida es la que en 1776 hicieron los autores de la Declaración deIndependencia de los Estados Unidos: "Sostenemos como evidente estas verda-des: que todos los hombres son creados iguales; que son dotados por su Creadorde ciertos derechos inalienables; que entre éstos están la vida, la libertad y labúsqueda de la felicidad". Esta afirmación no es ni una manifestación de cinis-mo ni una descripción de la realidad. Es sencillamente un juicio moral queafirma el deber moral de tratar a todas las personas como si poseyesen una igualpretensión a la vida, la libertad, la felicidad y otros bienes e intereses fundamen-tales. Significa, igualmente, que ninguna persona está definitivamente mejorcualificada que otras, tanto para gobernar como para dotar a cualquiera de ellasde autoridad completa y final sobre el gobierno del Estado. Significa que losderechos de participación política han de ser asignados por igual y que deben
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
F.TICA PARA EL BUEN OFICIO POLÍTICO 183
crearse las condiciones para que toda personas adulta pueda enjuiciar lo que seamejor para su propio interés y para los intereses generales.
Sabe que sin igualdad en la participación política, sin una representaciónpolítica de calidad, sin inclusión política real y efectiva, la acción social de los
gobiernos tenderá siempre a ser paternalista y clientelar. Piensa, como ya escri-biera John Stuart Mili (1985, p. 34) en 1861, en Consideration onRepresentative
Goverment, que es evidente que
El único gobierno que puede satisfacer plenamente las exigencias del estadosocial es aquel en el que participa todo el pueblo; que cualquier participación,incluso en las más nimias funciones públicas, es útil; que la participación debeser tan amplia en todas partes como permita el nivel general de mejoramientode la comunidad; y que nada puede ser tan deseable en último término como laadmisión de todos a compartir el poder soberano del Estado. Pero dado que, enuna comunidad que exceda el tamaño de una pequeña población, todos nopueden participar personalmente sino en alguna porción mínima de la acciónpública, el resultado es que el tipo ideal de un gobierno perfecto debe ser elrepresentativo.
4. El buen político dispone de una estrategia de desarrollo, que ve como partede un proyecto nacional. Son este proyecto y estrategia los que dan sentido a
sus decisiones particulares y lo ayudan a movilizar los recursos y a construir las
coaliciones necesarias para enfrentar los conflictos inherentes al cambio. El pro-yecto del buen político no es un plan irrealista, voluntarista, de esos que plan-tean y prometen resolver bajo su mandato todos los males patrios y que nor-
malmente acaban en populismo, frustración, desgobierno y división nacional.Desde el imperativo etico de conocer la realidad, el buen político sabe lasconstricciones con que cuenta, sus recursos y alianzas y propone sólo aquelloscambios que con su liderazgo devienen viables y factibles. Sabe que, son loséxitos en los primeros pasos y conflictos los que le permitirán ampliar sus alian-zas y seguir avanzando hacia objetivos más ambiciosos. Sabe que por mal que
estemos, nada hay que no sea empeorable, y se mueve tan decidida como cuida-
dosamente. Sabe que no hay peor político que el que, quizás en nombre de
ideales respetables, conduce su país al desgarramiento y al desgobierno.
Como buen demócrata sabe que no hay buen gobierno sin fuerte compro-
miso social. Que el imperativo moral de la igualdad política impone avanzar
decididamente hacia la creación de las condiciones que hacen que la igualdad y
la libertad sean reales y efectivas. Que la democracia sólo es una fachada para la
gente que, víctima de la indigencia o la pobreza, no puede realizar su derecho a
la igualdad en la participación política y se ve forzada a renunciar o a transar
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
184 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
con sus derechos políticos. Que en sociedades profundamente desiguales o has-
ta estructuralmcnte dualizadas como las nuestras, o la democracia sirve para ir
creando las condiciones económicas y sociales de la igualdad política o la de-mocracia se deteriora inevitablemente. Por ello mismo entiende el compromiso
democrático como inseparable e integrante del desarrollo humano. Sabe que
no hay proyecto democrático sin proyecto de desarrollo. Sabe que aún está lejosel día de la verdadera democracia, que será cuando ningún/a latinoamericano/a,
desde la libertad conquistada, deje de mirar a los ojos a cualquier otro. Pero sesabe al frente y responsable de un tramo significativo de este viaje. Se sabe
haciendo historia, o intentando hacerla.El buen político ha aprendido que los avances económicos y sociales que no
quedan institucionalizados en la cultura cívica y política democrática (como losexperimentados en tantos populismos y autoritarismos latinoamericanos) son
una bomba del tiempo para el desarrollo humano sostenible del país. La cultura
del beneficio o caridad social a lo Evita Perón, o de tantas otras primeras o segun-das damas, no produce ciudadanos sino clientes y asistidos. La ciudadanía esuna extensión de la cultura de los derechos que debe quedar fijada y garantizadaen las instituciones del Estado social y democrático de derecho. Si las mejoras
sociales no se acompañan con esta institucionalidad, entonces sólo hay un espe-
jismo de desarrollo que propala malas culturas políticas que acabarán cobrandoun alto precio a los países en los que arraiguen.
Si un sistema político debe persistir ha de ser capaz de sobrevivir a los desafíos ya la agitación que sin duda se presentarán en forma de las crisis más diversas.Conseguir la durabilidad de la democracia no equivale sólo a navegar con buentiempo, también hay que poder navegar con borrascas y en peligro [...]. Duran-te el siglo XX, el colapso de la democracia fue un hecho frecuente como lo ates-tiguan los setenta casos de quiebras de la democracia que se mencionaron alcomienzo de este capítulo. Pero algunas democracias consiguieron campear lostemporales y hasta resurgir más fuertes que antes, aunque otras no. ¿Por qué?No hay una sola razón. Pero sí una principal: la estabilidad y progreso democrá-ticos de un país se ven favorecidos si sus ciudadanos y líderes defienden confuerza las ideas, valores y prácticas democráticas, que se transmiten de una gene-ración a otra.
Una cultura polírica democrática contribuye a formar ciudadanos que creenque la democracia y la igualdad política son fines ¡rrenunciables, que el controlsobre el ejército y la policía ha de estar completamente en manos de las autori-dades electas, que las instituciones democráticas básicas (la autoridad corres-ponde a los cargos públicos electos; elecciones libres, imparciales y frecuentes;libertad de expresión; acceso a fuentes alternativas de información; autonomía
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
ÉTICA PARA EL BUEN OFICIO POLÍTICO 185
de las asociaciones, y ciudadanía inclusiva) deben ser preservadas; y que las dife-rencias y desacuerdos entre los ciudadanos deben ser tolerados y protegidos
(Dahl, 1999, pp. 177-178).
5. Los buenos políticos impulsan siempre la transparencia, combaten la opaci-dad en la que se envuelven siempre los malos políticos. Sin transparencia en elámbito público tiene poco sentido la participación política y se hace muy difícilla rendición de cuentas. La transparencia se mide por el grado en que un siste-ma institucional permite a los ciudadanos o a las organizaciones interesadasacceder eficazmente a información relevante, confiable, suficiente y de calidaden el ámbito económico, social o político que resulte necesario para la defensade sus intereses o para su participación en la definición de los intereses genera-les. Estos flujos de información no pueden ser asegurados por los mercados, enparte porque puede haber beneficios importantes derivados de la no revelación.Por eso, el rol de la política y del Estado resulta crítico en este punto, aunquenada fácil, pues también hay rentas políticas derivables de la opacidad.
La orientación a la transparencia no es sólo una exigencia de la lucha contrala corrupción. Es también una condición para avanzar en la calidad de la demo-cracia y generar buena cultura política. Pero no basta sólo con la transparenciaen el ámbito público. El buen político sabe que hoy la definición y realizaciónde los intereses generales no es ningún monopolio del gobierno, pues éste se veobligado a decidir y actuar en redes de interdependencia con las empresas y, aveces, con algunas organizaciones sociales. Si estas relaciones no son transpa-rentes, resulta muy alto el riesgo de extorsión de las empresas por los políticos,de captura del gobierno por las empresas, o de connivencias entre unos y otroscontrarias a los intereses generales. Por eso, el buen político sabe que la exigen-cia de transparencia, como imperativo de buena gobernabilidad, alcanza tantoal sector público como al privado, así como a las relaciones entre ambos. Hoy lagobernanza gubernamental ya no es separable de la consideración de la gober-nanza empresarial, cuando nos planteamos la construcción de una verdaderagobernanza democrática. Y la letanía de escándalos, encabezada por Enron yWorldcom, que ha recorrido el mundo, pone de manifiesto las graves conse-cuencias en el ámbito público de profundos defectos en la gobernanza corpora-tiva. Por eso, las políticas de transparencia deben incluir a los gobiernos y a lasempresas.
Por lo tanto, se trata del uso de préstamos a inversionistas privados y de la
solvencia de los prestatarios; cuentas audkadas apropiadamente de instituciones
clave gubernamentales, privadas y multinacionales; el proceso presupuestario y
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
186 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA I ATINA
datos clave de la gestión del gobierno; estadísticas monetarias y de la economíareal del banco central así como de la provisión de servicios públicos; revelacióndel financiamiento político y de campañas electorales; registro y publicidad dela votación de los legisladores; supervisión efectiva del papel del Parlamento, losmedios y la ciudadanía en las cuentas presupuestarias públicas así como de lasactividades de las instituciones e inversionistas externos (Kaufman, 2003).
Los buenos políticos enfrentan constantemente el desafío de la captura del Esta-
do, ya sea por grupos políticos, burocráticos, de negocios, financieros o sindicalesprivilegiados. No olvida la sabiduría de Adam Smith (pp. 12-26) quien advirtieraque "rara vez se verán juntarse los de una misma profesión u oficio, aunque sea
con motivo de diversión o de otro accidente extraordinario, que no concluyan sus
juntas y sus conversaciones en alguna combinación o concierto contra el benefi-cio común, conviniéndose en levantar los precios de sus artefactos o mercade-
rías". Saben que en los mercados y en las democracias imperfectas todos los gru-
pos de interés con acceso al gobierno tratan de atentar contra los intereses genera-
les, propenden a la opacidad y ocultan sus intereses particulares bajo el velo de losintereses generales. En especial prestan atención al dato crecientemente revelado
por investigaciones empíricas de la gravedad de la tendencia de algunas empresasy conglomerados empresariales —incluidos los internacionales— a afectar ilícita-mente a la formación de políticas, leyes y regulaciones estatales.
La preponderancia de la captura del Estado por parte de poderosos conglomera-dos (incluyendo algunas transnacionales) pone de relieve cuatro corolarios quedesafían los puntos de vista ortodoxos sobre la gobernabilidad y el clima deinversión. En primer lugar, replantea el enfoque tradicional para evaluar el am-biente de negocios y el clima de inversión. Se asumía que era el gobierno quienprovee este clima a un sector empresarial pasivo. Pero la realidad es más comple-ja, mostrando conglomerados y élites poderosas que juegan un papel importan-te en la formación de las reglas del juego constitutivas del entorno de negocios.2) En segundo lugar, la existencia de la captura del Estado es una manifestaciónextrema de la necesidad de entender el nexo entre la gobernanta de los sectorespúblico y privado y, consiguientemente, replantea la recomendación tradicionalde controlar la corrupción como un problema casi exclusivo del sector público.3) Por último, será difícil establecer estrategias de gobernabilidad democráticasin un mejor conocimiento del tipo de nexos específicos existentes entre sectorpúblico y privado en un determinado país (Kaufman, 2003, p. 13).
De las crisis vividas en Asia, Rusia y América Latina hemos aprendido que el
sector financiero ha estado especialmente involucrado en la captura del Estado
con consecuencias muy negativas para la gobernabilidad general. Los datos exis-
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
ÉTICA PARA EL BUEN OFICIO POLÍTICO 187
rentes indican una correlación fuerre enrre el grado de solidez bancaria y elnivel de conrrol de la corrupción. Estos datos apuntan en el sentido de que unaestrategia de fortalecimiento de la gobernabilidad no podría dejar de considerarel fortalecimiento de la gobernanza de las corporaciones privadas y en particu-
lar del sector financiero (Kaufman, 2003, p. 17).El buen político sabe distinguir entre las instituciones del mercado y las
empresas actualmente existentes. Sabe que a largo plazo el determinante funda-
mental del número, la calidad, productividad y competitividad de las empresas
estriba en la calidad de las instituciones del mercado. Sabe también que necesita
la colaboración del sector empresarial existente o, al menos, de una parte signi-
ficativa este último para impulsar una mejor institucionalidad del mercado y de
las relaciones entre las empresas y el Estado. Pero sabe que el gobierno ha de ser
mucho más favorecedor del desarrollo de los mercados que de los negocios.Salvar o fortalecer empresas sin asegurar su capacidad para sobrevivir o desarro-llarse en entornos de mercados más amplios y perfeccionados equivale a prote-ger campeones de mercados imperfectos y a bloquear en consecuencia y más
pronto que tarde el desarrollo. Sabe lo difícil que resultan estas decisiones y
trata de desarrollarlas con transparencia y buscando las difíciles alianzas con lasque enfrentar los inevitables conflictos. Respeta la empresa y la riqueza obteni-
da a través de ella, pero siempre que, tal como exigía Adam Smith, no se hayan
obtenido violando "las reglas de juego limpias", es decir, siempre que se haya
buscado el propio interés "por un camino justo y bien dirigido". Por eso, como
Adam Smith también enseñó, sabe que defender la libre empresa es diferente dedefender a los empresarios, pues estos, en ausencia de instituciones garantizadorasdel "camino justo y bien dirigido" (principalmente la libre competencia y unapolítica industrial coherente con ella), tenderán a realizar su propio interés acosta del interés común.
El buen político sabe además que, si no hay buenas reglas del juego y buenmanejo de las relaciones entre el gobierno y las empresas, es la propia democra-
cia la que se acaba poniendo en riesgo.
Los vínculos estrechos entre los negocios y los gobiernos son perjudiciales parala democracia y para la confianza pública en el gobierno democrático. Las em-presas, por su propia existencia, plantean un problema a la democracia, puesmediante su disposición de recursos, poder de persuasión y privilegios legales(principalmente la responsabilidad limitada) inevitablemente alcanzan mayorpeso político que los ciudadanos individuales. Lo mismo puede decirse de lasgraves desigualdades económicas. Ambas desigualdades tienen sus ventajas perotambién sus límites. Los gobiernos han de ser arbitros, ejercer de contrapeso degrupos privados poderosos. Pero si en vez de ello permiten o estimulan que las
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
188 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
empresas privadas o los individuos poderosos los manipulen, entonces llevan lafe pública en la democracia hacia el punto de ruptura.13
El buen político sabe que no es el capitalismo sino su forma institucional espe-
cífica de economía de mercado lo que constituye una condición favorecedora
de la democracia. Pero no se le oculta que la estrecha relación entre democraciay economía de mercado oculta una inevitable paradoja: si bien el desarrollo de
las economías de mercado producen transformaciones económicas y socialesque propenden a la democratización política, no es menos cierto que la econo-
mía de mercado, al provocar una distribución muy desigual de muchos recur-
sos clave (riqueza, ingresos, status, prestigio, información, organización, educa-
ción, información y conocimiento...), determina que unos ciudadanos tenganuna influencia mayor que otros sobre las decisiones políticas. La consecuencia
es que, de hecho, los ciudadanos no son iguales políticamente y, de este modo,
la fundamentación moral de la democracia, la igualdad política, se ve seriamen-
te vulnerada.14
6. Los buenos políticos se orientan a la rendición de cuentas y a la asunción de
responsabilidades. Saben que sin buenos sistemas de transparencia yresponsabilización el ejercicio del poder no puede superar los riesgos a que estácontinuamente sujeto. No cree que los políticos sean corruptos, pero sabe quetodos —comenzando por él mismo— somos corruptibles. Por eso, aunque valorael discurso, se esfuerza porque se traduzca en instituciones eficaces de rendición
de cuentas. Nuevamente sabe que las buenas instituciones son las que hacenque todo funcione correctamente cuando nos flaquea la ética.15 Que la tenden-cia del ser humano a acrecentar y abusar del poder corre paralela a la propen-sión a ocultar la información y silenciar la crítica, a exigir responsabilidades
desde la oposición y a boicotear su exigencia y producción desde el gobierno.
13 The Economist, pp. 15-16 del survey "Capitalism and Democracy", 28 de junio de 2003.14 El argumento se encuentra desarrollado en Dahl, 1999, pp. 195-204.15 Es muy conocido el aserto de Lord Acton en 1887: "El poder tiende a corromper; el poder
absoluto corrompe absolutamente". Un siglo antes, William Pitt, hombre de amplia experienciapolítica, dijo algo similar: "El poder ilimitado es proclive a corromper las mentes de quienes loposeen". Ésta fue la perspectiva adoptada por los miembros de la Convención ConstitucionalAmericana de 1787: "Señor, hay dos pasiones que tienen una poderosa influencia sobre los asun-tos de los hombres", decía Benjamín Franklin, el delegado de más edad: "Éstas son la avaricia y laambición: el amor al poder y el amor al dinero". Uno de los delegados más jóvenes, AlexanderHamilton, coincidió en la idea: "Los hombres aman el poder". Y Georges Masón puntualizaba:"Dada la naturaleza del hombre, podemos estar seguros de que aquellos que tienen el poder ensus manos [...] siempre [...] en cuanto puedan [...] lo acrecentarán".
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
ÉTICA PARA EL BUEN OFICIO POLÍTICO 189
Pero el buen político sabe también que las instituciones de rendición decuentas interiorizadas en los procesos gubernamentales (controles ex ante delgasto, controles de gestión presupuestaria, evaluación interna de desempeñopersonal y de resultados organizativos, controlarías, oficinas anticorrupción...)resultan tan necesarias como insuficientes. La experiencia le demuestra y lasinvestigaciones empíricas más actuales le confirman que sin mecanismos másamplios de transparencia y responsabilización externa a cargo de evaluadoresexternos independientes, los medios de comunicación, los parlamentos, las fis-calías y los jueces penales, y hasta determinadas organizaciones sociales..., sintodo esto, los mecanismos internos de control y responsabilización no funcio-nan efectivamente. Especialmente en países como los nuestros, donde las es-tructuras administrativas son altamente imperfectas y vulnerables. Desde luegoque el buen político conoce bien las imperfecciones que afectan a los medios decomunicación y a las organizaciones sociales con funciones de supervisión, alerta,control y exigencia de responsabilidad. Pero, además de tratar de superarlasgarantizando mayor pluralismo, objetividad e independencia, comprende queel gran aprecio que la ciudadanía muestra por estas instituciones se debe a laconvicción cívica profunda de que sin ellas la opacidad y los negociados políti-cos acabarían matando el nervio democrático.
Donde la captura del Estado es preponderante, necesitamos replantear las estra-
tegias para tratar la mala gobernabilidad. En lugar de enfocarnos en cambios enlas estructuras burocráticas internas y en reglas y regulaciones organizacionales,la implicación de este trabajo señala de nuevo la necesidad de enfocarse en me-didas de rendición de cuentas externas más amplias, donde los mecanismos devoz y transparencia figuren prominentemente, incluyendo revelación de votosparlamentarios, declaración de activos, encuestas transparentes, y exigencia de
estándares más altos para los medios de comunicación.La necesidad de enfocarse cada vez más en estos temas se debe en parte a la
creciente evidencia de que el trasplante directo de plantillas de la OCDE —tipo
nueva gestión pública— para rendición de cuentas internas del gobierno no hadado resultados en las economías emergentes. De manera similar, crear nuevasagencias públicas, tales como las oficinas y comisiones anticorrupción, ha falla-
do casi siempre. El reto consiste en mover el péndulo hacia mecanismos de
rendición de cuentas externos, con nuevos enfoques participativos, que provean
mecanismos de voz y retroalimentación a las partes interesadas fuera del ejecu-
tivo complementando las áreas prioritarias de fortalecimiento institucional fue-
ra del gobierno. Existen ya diversas experiencias en esta dirección (Kaufman,
2003, pp. 13-14). © B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
190 DILEMAS ÉTICOS DE AMERICA LATINA
7- El buen político se orienta a la construcción y desarrollo del Estado de dere-cho. Sabe que América Latina, por lu general, registra niveles muy limitados deEstado de derecho. En cualquier caso no confunde a éste con la mera seguridadjurídica del estado de los derechos existentes. La desigualdad estructural queatraviesa la región se expresa también en un acceso muy desigual, entre otros, alos derechos de propiedad eficazmente protegidos. Si confundimos el Estadode derecho con la segundad jurídica del statu quo, muchos países latinoameri-canos serían campeones del Estado de derecho. El entramado de privilegioseconómicos y sociales expresados en la distribución de la tierra, los beneficiosfiscales a algunas empresas, los privilegios comerciales, los monopolios otorga-dos a algunas corporaciones profesionales, regímenes privilegiados de determi-nados colectivos laborales... y un largo etcétera son restos de un sistema jurídi-co, procedente del tiempo colonial, en que el derecho se configuraba más comoun entramado de privilegios personales o corporativos que como un orden abs-tracto fundamentador de una ciudadanía universal. Todos los buenos políticosexperimentan la dificultad de ir desmontando esos entramados bloqueadores deldesarrollo, que suelen hallarse amparados por leyes hechas muchas veces —comosolemos decir— con nombre y apellidos.
Pero ningún buen político renuncia a este objetivo, pues sabe que la demo-cracia y el desarrollo humano exigen el fortalecimiento progresivo del verdade-ro Estado de derecho, es decir, el que garantiza derechos de ciudadanía política,civil, económica, social y cultural, con carácter universal, para el conjunto de lapoblación. Capta intuitivamente la idea expresada por Amartya Sen de que "lareforma legal y judicial es importante no sólo para el desarrollo del Estado dederecho, sino también para el desarrollo en las esferas económica, política, civil,social y cultural, las cuales a su vez forman parte del concepto integral dedesarrollo humano". Y coincide con la evidencia empírica, pues disponemosya de análisis econométricos que indican que existe una relación causal ysignificativa entre el nivel de Estado de derecho, por un lado, y la riqueza delas naciones, el grado de alfabetización y escolarización y la tasa de mortali-dad infantil , por otro.16
Hoy sabemos también que el fenómeno de la captura del Estado no se agotaen el ejecutivo sino que incluye también al legislativo y al judicial. Por esosabemos que los programas tradicionales de fortalecimiento institucional basa-dos en formación, cambio en las reglamentaciones, informatización, mejora derecursos presupuestarios, simplificación de procedimientos, reducción de dila-ciones, gestión de la carga, visitas de estudios, etc., no producen avances
16 Véase Kaufmann (2001), pp. 4-5.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
ÉTICA PARA EL BUEN OFICIO POLÍTICO 191
sostenibles si no van acompañados de programas tendentes a reducir la capturadel poder legislativo y judicial por los grupos de interés más diversos. Por ejem-plo, aunque la independencia del poder judicial con relación al poder políticocontinúa siendo un tema mayor en muchos países, en otros es superado por lanecesidad de asegurar esta independencia frente al poder económico nacional einternacional; y en otros, por asegurar la transparencia y responsabilización deunos jueces bastante independientes pero poco responsables y eficacescapturadotes de rentas. Superar esa captura es necesario para unlversalizar elderecho de acceso a la justicia y eliminar el impuesto regresivo que la corrup-ción judicial supone hoy para los pobres y para las pequeñas empresas.
Avanzar hacia la independencia, la transparencia, la responsabilización y laconfiabilidad de los jueces, administradores y legisladores sigue siendo el temaclave de la construcción del Estado de derecho. Pero la estrategia precisa paralograrlo debe plegarse perfectamente a las condiciones específicas de cada país.En particular, es preciso conocer si el déficit de independencia procede de lasubordinación política, de la captura económica o de cualquier otra fuente, oen qué grado procede de cada una de ellas. Sólo este conocimiento -que debeser la base de todo buen diagnóstico- nos puede alumbrar los puntos de entra-da de un proceso eficaz de reforma.
8. Por último, el buen político cultiva la sensibilidad ética, la simpatía y la empatia.Trata de no perder nunca la capacidad de ponerse en el lugar del otro e imaginarcómo siente y piensa. Sabe que el juicio ético es a la vez corazón y razón. Por ellocombate permanentemente la apatía, la alogia y la anestesia moral con la quetienden a contagiarnos tantos "triunfadores" al uso. Sabe que las gravísimas dife-rencias sociales que registramos propenden a inhibir la empatia y a asignar valoresdiferentes a la vida humana en función del grupo de pertenencia. Al final ya novemos a los pobres; los usamos pero no los sentimos nuestro prójimo.
El buen político trata de no ser cooptado y anulado por los poderosos, puesno olvida las advertencia de Adam Smith, en La teoría de los sentimientos mora-les, "la disposición a admirar, y casi a adorar, al rico y al poderoso y a despreciaro al menos menospreciar a las personas pobres y de medios limitados, aun cuandosea necesaria para establecer y para mantener la distinción de jerarquías y elorden social, es a su vez la causa más grande y universal de la corrupción denuestros sentimientos morales". Por eso, e! buen político no descuida los gestosde compasión y apoyo hacia las víctimas y los pobres, de respeto y considera-ción hacia los honestos, los emprendedores, los esforzados, los innovadores, lossolidarios... en definitiva, hacia los hombres y mujeres que necesitamos asegu-rar para que la locura del neoliberalismo (con su sueño imposible de un consu-
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
192 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
mo irrestricto e irresponsable de recursos no renovables, con la manipulaciónmediática y el aturdimiento sensible que provoca, y con la subordinación de losintereses del mundo a los hegemónicos de la pax americana) no impida el resur-gir, el arraigo y la expansión incontenible de una gobernanza global multilateraly democrática sobre la que pueda florecer el desarrollo humano sostenible.
ANEXO 1
El desarrollo como cambio institucional y la revalorización de la política
Desde el plano teórico, la mejor fundamentación que nos consta de las relacio-nes entre inst i tuciones y desarrollo sigue siendo la aportada por elneoinstitucionalismo histórico de Douglas C. North, que ha sido construidodesde una teoría del comportamiento humano, combinada con una teoría delos costes de transacción y una teoría de la producción. Se parte de la conside-ración tradicional de las instituciones como una creación humana para resolverlas incertidumbres que surgen en la interacción como consecuencia de la com-plejidad de los problemas a resolver y de las limitaciones de nuestras mentespara procesar la información existente. Se descubre que económicamente lasinstituciones son importantes en la medida en que determinan lo costoso queen una determinada sociedad resulta hacer transacciones. También porque afectana los costes de transformación y determinan en gran medida la estructura pro-ductiva de un país. Finalmente, las instituciones determinan igualmente la can-tidad, el tipo y la forma de los conocimientos y habilidades efectivamente dis-ponibles en una determinada sociedad (North, 1991).17
17 Aquí radica el fundamento económico de la lucha por la seguridad jurídica. El avancehacia mercados eficientes ha exigido históricamente y sigue exigiendo ahora la reducción progre-siva hasta la eliminación del poder arbitrario. La interdicción de la arbitrariedad es la columnavertebral del mercado eficiente. Ella fue la bandera de las revoluciones liberales europeas queiniciaron el proceso de extensión de la ciudadanía y el mercado desde los muros de las villas oburgos a todo el territorio nacional creando la nación moderna. El gobierno constitucional nosólo es un ideal de libertad personal y política, es también una exigencia para el funcionamientoeficiente de los mercados. Las diferencias de incertidumbre respecto de la seguridad de los dere-chos se corresponden probadamente con las diferencias de desarrollo observables entre los países.
Cuando un sistema institucional define y garantiza pobremente los derechos de propiedaddel conjunto de la población, la inseguridad resultante no se traduce sólo en mayores costes detransacción sino en la utilización de tecnologías que incorporen poco capital fijo y no impliquenacuerdos a largo plazo. Las empresas tenderán a ser de pequeña dimensión, salvo cuando perte-nezcan o estén protegidas por los gobiernos o por su propia fuerza o la de una potencia exterior.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
ÉTICA PARA EL BUEN OFICIO POLÍTICO 193
Para los países en desarrollo lo más grave, con todo, es que las "malas" insti-tuciones tienden a bloquear el desarrollo al influir negativamente en la canti-dad, tipo y forma del conocimiento y las habilidades socialmente disponibles.Como las instituciones delimitan las oportunidades de maximización de las
organizaciones, también delimitan la dirección que tomará la adquisición de
conocimientos y habilidades organizativas. Los conocimientos y habilidades
requeridos para maximizar la utilidad de las organizaciones en una economía de
mercado moderna son bastante diferentes de los requeridos en un contexto
institucional donde la maximización depende de sabotear a los competidores, don-de el trabajo organizado incentiva la ralentización o el abandono laboral, donde
los agricultores fían casi todo a su capacidad de presión para que el gobiernorestrinja la producción o eleve los precios. Lo importante es percibir que el tipo
de conocimiento disponible juega como dinamizador u obstaculizador del de-sarrollo. Dado que el cambio social necesario para éste es altamente dependien-
te de las representaciones mentales o modelos subjetivos de los actores, laincentivación de un sistema inadecuado de conocimientos tenderá a reforzar el
statu quo institucional. Los actores serán más remisos a captar o aceptar los
beneficios alcanzables con el cambio y, por el contrario, tenderán a dramatizar
los costes del cambio o la no necesidad de este último.Comprender todo lo anterior es imprescindible para producir desarrollo
hoy. Pero quizás es todavía más importante comprender que la reforma institu-
cional de un país no podrá hacerse por mera voluntad política, cambio planifi-cado o por decreto. Lo que está implicado en el cambio institucional es nadamenos que las reglas estructurantes de la acción colectiva, los modelos menta-
les, los valores, las actitudes y capacidades y los equilibrios de poder. Esto sólopuede resul tar del proceso de aprendizaje social y sólo puede darse
incrementalmcnte. Las correlaciones de que depende el cambio institucional
son excesivamente complejas como para permitir su planeamiento válido. Esesa complejidad lo que no sólo hace muy difícil la programación temporal de
los cambios sino que producirá también casi inevitablemente cambios no in-
tencionados y efectos imprevistos. El cambio institucional no puede ser sólo
fruto de la voluntad humana. Requiere condiciones que North ha expresado
del modo siguiente:
Las fuentes de donde procede la demanda de cambio institucional son comple-jas. Básicamente, son los cambios en los precios relativos y los cambios en laspreferencias. Producido un cambio significativo en alguno de estos factores, losactores sociales que se sienten amenazados tratarán de imponer una lectura deéstos compatible con el mantenimiento del statu quo, dramatizarán los costes y
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
194 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
minimizarán los beneficios esperables del cambio institucional en cuestión. Lademanda de cambio institucional se articulará si un número suficiente de acto-res sociales comparten la percepción no sólo de que pueden perder considera-bles beneficios potenciales, sino sobre todo de que van a ver seriamente deterio-rados sus beneficios actuales de permanecer en el statu quo. No obstante, elcambio no se producirá cuando los actores perciban la situación como de "equi-librio institucional", es decir, cuando, a la vista de la fuerza de cada actor socialrelevante y de los arreglos institucionales existentes, acaben concluyendo quenadie va a obtener ventajas claras de la inversión en el cambio institucional.
Por el contrario, el cambio institucional ocurrirá cuando un cambio en losprecios relativos o en las preferencias conduzca a una o a ambas partes de unintercambio a la percepción de que pueden capturar mayores beneficios cam-biando los términos del contrato. Se intentará entonces renegociar el contrato;pero como el contrato está inserto en una jerarquía de reglas, la renegociaciónno será posible sin renegociar a la vez estas reglas (o violando alguna norma decomportamiento). En tal caso, la parte que espera mejorar su posición de nego-ciación, para conseguirlo tendrá que invertir recursos en el cambio del marcoinstitucional de sus contratos. En estos casos, el cambio en los precios o en lasideas acabará produciendo la erosión de las reglas o instituciones vigentes y suposterior sustitución por otras (North, 1991, p. 57).
Las sociedades más exitosas en términos de desarrollo son las que han consegui-do ir creando las condiciones del cambio institucional permanente. El éxito delas sociedades occidentales avanzadas parece radicar en haber creado un contex-to institucional que ha hecho posible nuevos acuerdos y compromisos entre losactores sociales. Las instituciones políticas deben, pues, evolucionar para pro-
curar ese marco facilitador del cambio incrementa!. Desde una perspectiva de
gobernabilidad, consolidar la democracia no equivale, pues, a defender, por
ejemplo, el statu quo de un mero turno electoral caudillista o partidocrático en
el ejercicio de un poder en gran parte patrimonial, clientelar, mercantilista y
arbitrario. Exige promover la evolución o cambio institucional hacia una siste-
ma de representación y participación política que permita el máximo de inter-
cambios entre el máximo de actores. Es por esta vía como la consolidación
democrática se corresponde, además, con la eficiencia económica y la integra-
ción social.
El reconocimiento de la dimensión institucional del desarrollo conlleva la
necesidad de redescubrir y revalorizar la política en las estrategias de desarrollo.
North ya señaló que una de las conclusiones más interesantes del neoinstitucio-
nalismo económico es que la política y la economía están inextricablementerelacionadas y que no podemos explicar el desempeño económico de una deter-
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
ÉTICA PARA KL BUEN OFICIO POLÍTICO 195
minada sociedad sin considerar esta relación (North, 1991, p. 72). Desgracia-damente no existe todavía conciencia suficiente de la correlación entre la debi-lidad de las instituciones democráticas y la debilidad de las instituciones econó-micas en América Latina. El discurso democrático aún está demasiado alejado
del discurso económico y social. Parece a veces como si no existiera vínculo
estructural entre ambos, lo que se compadece mal con la necesidad de una
aproximación integral al desarrollo. Afortunadamente se están dando avancesimportantes en la dirección que juzgamos correcta tal como muestra el texto
siguiente:
Según análisis econométricos que se presentan en este informe, más de la mitadde las diferencias en los niveles de ingreso entre los países desarrollados y loslatinoamericanos se encuentran asociadas a las deficiencias en las institucionesde estos últimos. La falta de respeto por la ley, la corrupción y la ineficacia de losgobiernos para proveer los servicios públicos esenciales son problemas que enmayor o menor medida padecen los países latinoamericanos, incluso más queotras regiones del mundo en desarrollo [...J. La asociación entre calidad de lasinstituciones y desarrollo económico, humano y social es especialmente estre-cha, en parte porque las instituciones están influidas por el mismo proceso dedesarrollo [...].
La pregunta que aún no se ha respondido en forma suficientemente satisfac-toria es ¿cómo se cambian las instituciones? Desde un punto de vista analítico,es necesario entender primero qué determina la calidad de las instituciones parapoder abordar luego el problema de cómo cambiarlas. las instituciones públi-cas son, por naturaleza, la expresión de fuerzas políticas a través de las cuales lassociedades intentan resolver sus problemas colectivos. Por consiguiente, la cali-dad de las instituciones debe estar influida, necesariamente, por reglas y prácti-cas del sistema político. No obstante, las relaciones entre la política y la calidadde las instituciones han sido objeto de muy pocos estudios, incluso entre losorganismos internacionales, a pesar de las importantes implicaciones para susactividades. En este informe hemos decidido incursionar, con cierto temor, enel difícil terreno de las ciencias políticas.
La calidad de las instituciones públicas constituye el puente que une el desa-rrollo con las reglas y prácticas del sistema político. El desarrollo depende enbuena parte de las instituciones públicas, pero éstas a su vez se crean y transfor-man en el contexto generado por el sistema político. Por consiguiente, no esaventurado afirmar que el desarrollo económico, humano y social depende de laexistencia de instituciones políticas que faciliten una representación efectiva ypermitan el control público de políticos y gobernantes [...].
La mayor parte de las democracias latinoamericanas se encuentra actual-mente en una coyuntura decisiva. El entusiasmo inicial que acompañó la ola de
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
196 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
democratización que se propagó en América Latina hace más de una década hacomenzado a erosionarse y, en muchos casos, ha sido reemplazado por la insatis-facción y el cinismo. Además, existe un creciente consenso de que se requierenreformas institucionales de amplio alcance para estimular la eficiencia económi-ca y la equidad social. Pero, a diferencia de muchas de las reformas anteriores,que en su mayoría involucraron aspectos técnicos, estas reformas no puedenconcebirse por fuera de la política. En pocas palabras, cualquier intento porponer en práctica las llamadas "reformas de segunda generación" estará destina-do al fracaso si no tiene en cuenta la política. Así pues, la política y las institu-ciones políticas habrán de adquirir preeminente importancia en los años veni-deros (Banco Interamericano de Desarrollo, 2000).
Algunos han llegado a proponer que el verdadero objetivo del análisis económi-co sea el descubrir los arreglos institucionales que subyacen a todo sistema de
producción e intercambio para concebir otros alternativos y viables que mejo-
ren el desempeño económico colectivo, nada de lo cual puede hacerse sin intro-
ducir el análisis político (Fuentes Quintana, 1993). En realidad, en toda socie-
dad se da un modo específico de relacionamiento entre la política y la econo-mía que constituye el principal determinante del desempeño económico. Enlas sociedades actuales la parte del PIB gestionada por los gobiernos y la ubicui-dad y dinamismo de las regulaciones impuestas por éstos contienen las clavesmás determinantes del desempeño económico. La teoría macroeconómica nunca
resolverá los problemas que enfrenta a menos que reconozca que las decisionesadoptadas en el proceso político afectan críticamente al funcionamiento de la
economía. Esto sólo puede hacerse mediante una modelización del proceso
económico-político que incorpore las instituciones específicas afectadas y laconsiguiente estructura del intercambio político y económico (North, 1991).
El reconocimiento del valor y hasta de la imprescindibilidad de la política
para el desarrollo, remite a la agencia humana, a nuestra libertad y responsabi-
lidad por la historia y, consiguientemente, a la trascendencia de las valoraciones
y preferencias morales desde las que, cuando se dan las condiciones, procede-
mos a la reforma institucional.Las consideraciones anteriores nos parecen especialmente relevantes para
América Latina porque, dados los niveles existentes de dualización, exclusión y
desigualdad y las tradiciones populistas, caudillistas, corporativas y autoritarias
todavía presentes, enfocar aquí la construcción de la gobernabilidad democráti-ca desde una teoría del neoliberalismo individualista radical no parece el mejor
camino. Entre otras razones porque en la mayoría de nuestros países la grantarea pendiente es la construcción de la comunidad nacional y la ciudadanía
plena. Y ello no podrá hacerse sin poner en primer término la construcción de
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
ÉTICA PARA EL BUEN OFICIO POLÍTICO 197
unas instituciones que, partiendo del reconocimiento del valor de los merca-dos, no los convierta en Deus ex machina sino que reconozca sus limitaciones ysu radical insuficiencia para enfrentar los retos globales que la región tiene plan-teados. El desarrollo de los mercados puede ayudar, pero no garantizará por sísolo la construcción de una ciudadanía plena, libre y responsable. Esto exigiráde otros valores adicionales, integrantes de los que el PNUD llama el desarrollohumano. Gobernabilidad democrática es, pues, también construir una culturacívica que no se agote en los valores de eficiencia, productividad, competitivi-dad y realización individual, sino que abrace otros como los de solidaridad,convivencia, compasión, igualdad, dignidad y libertad, traducidos en proyectospersonales integradores, un sistema de deberes y de un sentido de responsabili-dad por la comunidad.
La reforma institucional que el desarrollo humano exige, y que constituye elobjeto de la política necesaria, es un proceso extraordinariamente difícil porquesupone cambios en los actores, en las relaciones de poder y en los modelosmentales. Es decir, se trata de un proceso de aprendizaje social casi necesaria-mente tensionado porque, aunque se traduzca en beneficios para el conjuntode la sociedad, está lleno de incertidumbres y esfuerzos costosos para los gana-dores y de sacrificios inevitables para los perdedores. Además, como las institu-ciones son formales e informales, la simple reforma legislativa no garantiza elenraizamiento del cambio institucional si no va acompañada de un cambio enlas actitudes, valores y competencias sociales capaz de insertar en la culturapolítica las nuevas reglas. De ahí que pueda decirse, con razón, que el cambioinstitucional no puede hacerse sólo por legislación o decreto, de arriba haciaabajo, sino que supone también el protagonismo o participación activa de losactores actual o potencialmente interesados, es decir, un movimiento de abajohacia arriba sin el cual no se puede garantizar la transformación necesaria de lainformalidad institucional.
En las condiciones específicas de la mayoría de nuestros países, la reformainstitucional democrática es todavía más difícil y urgente. Es más difícil porquela propia imperfección democrática dificulta la calidad representativa, a la vezque amplios grupos de la población participan no como sujetos activos delproceso democrático sino, en el mejor de los casos, como meros reivindicantesde protección o de una participación subordinada a los beneficios distributivos.Resulta inquietante que, ante la ya imposible o la radical insuficiencia de laredistribución estatal y ante la pervivencia de las prácticas patrimonial-burocrá-ticas, las nuevas democracias, o mejor dicho sus partidos, no hayan sido capacesde generar proyectos políticos que alienten suficientemente la organización yparticipación política de la gente. En estas condiciones no puede darse en nuestros
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
198 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
países la "eficiencia adaptativa", que es la que permite la reforma institucionalincremental en las democracias representativas avanzadas. Y como tampocopuede darse ninguna revolución creíble, corremos el riesgo de quedarnos sinreforma y sin revolución, pero con un descontento y una rebelión crecientes alno percibirse una luz de esperanza al final del túnel.
Es a este tipo de círculos viciosos a los que aludía el Presidente FernandoHenrique Cardoso cuando urgía por la reforma política, sin la cual, decía en elCírculo de Montevideo, no será posible ni la reforma económica, ni la social, nila del Estado. O nuestras democracias son capaces de reformarse o no seráncapaces de producir desarrollo para todos, con lo que dejarán el campo prestopara nuevos emprendedores políticos cuyo rumbo no tiene por qué ser necesa-riamente democrático. Al fin y al cabo, si los demócratas oficiales no se cansande identificar su imperfectísima democracia con "la democracia" y su más im-perfecta seguridad jurídica con "el Estado de derecho", no es de extrañar quequienes han quedado excluidos acaben sintiendo poco aprecio por la una y porel otro. No son meros temores. El proceso venezolano, el deterioro colombia-no, las incógnitas argentinas y las dificultades de tantos países andinos y centro-americanos expresan procesos inquietantes.
No hay reforma institucional verdadera sin líderes ni emprendedores, públi-cos, privados, sociales, culturales... capaces de construir y articular las coalicionesnecesarias, enfrentar los conflictos inevitables, llegar a los acuerdos convenientes yfijar en la cultura cívica y política las nuevas reglas del juego. En América Latinaexisten no sólo condiciones objetivas sino también capacidades subjetivas para lageneración de liderazgos innovadores. No es cierto que los jóvenes se desinteresende la política, aunque sí que "pasan" de la política que se les ofrece por la vía de lospadrinazgos, compadreos o congresos partidistas tradicionales, lo que dista de serun signo negativo. Si los partidos y sus viejas e inadecuadas coberturas ideológicasno son capaces de movilizar, no es porque la movilización social no sea posible,como demuestra la experiencia de tantos esforzados emprendedores e innovadorescomunitarios, empresariales, culturales y económicos. La descentralización, allídonde no ha quedado aprisionada por el patrón clientelar de la política tradicio-nal, ha demostrado su potencial para articular entornos generativos de nuevosactores y positivos em prendimientos con capacidad, aveces, de regenerar las vie-jas estructuras partidistas. Facilitarla mediante una correcta y precisa definiciónde competencias, recursos financieros y relaciones intergubernamentales siguesiendo una de las tareas más promisorias de la reforma política democrática.
Lo que precisamos urgentemente es una revalorización y reinvención de lapolítica como responsabilidad compartida entre todos por la construcción y elprogreso de nuestras comunidades y naciones; y, desde ellas, de un orden interna-
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
ÉTICA PARA EL BUEN OFICIO POLÍTICO 199
cional más justo y vivible. Los griegos llamaban "idiota" al "ausente de la ciudad",
a quien se dedicaba exclusivamente a sus asuntos privados renunciando de hechoa su condición de ciudadano. Necesitamos estimular una ciudadanía activa queimpulse las reformas exigidas para nuestro desarrollo democrático. Sin ella será
imposible la renovación o sustitución de los indispensables partidos políticos.Tampoco podemos confiar sólo en los gobiernos y en la mejora de sus capacida-
des expertas, porque lo que está en juego no es principalmente la calidad de laspolíticas públicas sino la necesidad de una práctica política democrática renova-
da. Nadie sabe muy bien cómo se hace eso, incluidos ios expertos. Por eso necesi-tamos liderazgos que se pongan al frente de procesos de experimentación y apren-
dizaje social en todos los ámbitos de la existencia colectiva.
El tipo de liderazgo político requerido por el cambio institucional positivo
difícilmente pueda prescindir de la etica, dado el papel de los valores en la
transformación institucional positiva. Burns lo expresó claramente:
La esencia del liderazgo está en el reconocimiento de la necesidad real, en eldescubrimiento y explotación de las contradicciones entre los valores y las prác-ticas, en el realineamiento de los valores, en la reorganización de las institucio-nes y en el gobierno del cambio. Esencialmente, la tarea del líder consiste en laelevación de las conciencias, en inducir a la gente a tomar conciencia de lo quesiente y a sentir sus verdaderas necesidades tan fuertemente, a definir sus valorestan sentidamente que pueda ser movilizada para la acción transformadora (Burns,1975, pp. 43-44).
En la misma línea, Heifetz (1994) propone que, en lugar de definir el liderazgo
como una posición de autoridad en una estructura social o como un conjuntode características personales, resulta más útil en nuestro tiempo definirlo comouna actividad o trabajo adaptativo susceptible de ser emprendido desde todaslas posiciones sociales y por cualquier persona en algún momento en su vida. El
trabajo adaptativo consiste en el aprendizaje requerido para abordar los conflic-
tos entre los valores de las personas, o para reducir la brecha entre los valores
postulados y la realidad que se enfrenta. El trabajo adaptativo requiere un cam-bio de valores, creencias o conductas. La exposición y orquestación del conflic-
to —de las contradicciones internas—, en los individuos y los grupos, potencian
la movilización de las personas para que aprendan nuevos modos de actuar.
Necesitamos políticos emprendedores en el sentido expresado por Spinosa,
Flores y Dreyfus, es decir, políticos capaces de captar "desarmonías" en las prác-
ticas sociales, vivir intensamente estas desarmonías como un problema de iden-
tidad o sentido vital y actuar como generadores en un espacio colectivo deter-
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
200 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
minado de un proceso de transformación de prácticas sociales que produciránuevas identidades, significados y reglas. Los verdaderos emprendedores tienenfuerza para hacer historia, superando todos los costes de incertidumbre inhe-rentes a su tarea, porque viven la desarmonía que descubren y deciden vivirpara superarla transformándose a sí mismos y al espacio colectivo en el queactúan. Por ello, los citados autores consideran que fortalecer la capacidad deiniciativa no es tanto un problema de conocimientos como de sensibilidad.18
Hemos entrado en un tiempo histórico nuevo de complejidad, interdepen-dencia y mutación sin precedente. El desarrollo ya no depende tanto del mane-jo de un stock de conocimientos de lenta evolución como de la generación deuna capacidad social de aprendizaje de nuevas formas y competencias de accióncolectiva, es decir, de reforma institucional permanente. En el nuevo entornodel desarrollo, el aprendizaje social y la reforma institucional no tienen un pun-to claro de llegada. Difícilmente podremos decir un día que ya hemos consoli-dado la democracia, hecho eficientes los mercados y equitativa la sociedad (con-ceptos que, por lo demás, son meramente históricos y no tienen nada que vercon ninguna pretendida condición de naturaleza). Cada generación va a tenersu responsabilidad en esta reconstrucción incesante de nuestra historia.
El siglo XXI todavía podría ser el de América Latina. Frente al tercer centena-rio de su emancipación no podemos menospreciar sino reinventar y revalorizarla política como la acción de cada uno en interés de todos, como oportunidadpara la autorrealización de un yo comunitario frente a un ego egoísta, comouna larga marcha de aprendizaje y construcción de instituciones estimuladorasde comportamientos individuales y organizativos eficientes y solidarios. Estalabor en absoluto está reservada a una élite reducida y selecta. Los políticoslíderes y emprendedores que necesitamos para ello no nacen ni se fabrican enescuelas de lujo, sino que se hacen a sí mismos por la determinación de serlo.No hay ninguno de nosotros que en algún momento, en alguna situación, nopueda ponerse al frente y generar un proceso de aprendizaje positivo en suámbito social. Ocupará entonces una posición de liderazgo, y si lo está hacien-do desde la lucidez intelectual y el compromiso por el perfeccionamiento ético,estará haciendo además la política que necesitamos.
18 Para nuestros autores, hay dos clases de competencias requeridas para hacer historia: 1) ser
capaz de sentir y hacerse cargo de las desarmonías experimentadas en el propio espacio vital colectivoy 2) ser capaz de cambiar el propio espacio sobre la base de las prácticas en desarmonía. Ello es
imposible desde una actitud meramente intelectual, pues exige compromiso y experimentación com-prometida. Los emprendedores hacen historia a través de la articulación, la apropiación cruzada y lareconfiguración de las prácticas y las identidades de su espacio vital. Esto no es una tarea especializada
sino la mejor forma de vivir nuestra cotidianeidad (Flores, Spinosa y Dreyfus, 1997, pp. 356-358).
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
ÉTICA PARA EL BUEN OFICIO POLÍTICO 201
ANEXO 2
Instituciones y desarrollo: una revisión de la literatura empírica actualJoan-Oriol Fracs Cabrera*
La forma en que se toman e implementan las decisiones públicas influye demanera determinante en la actividad económica. La existencia de oportunida-des de manifestar las preferencias, la provisión de ley y orden, la existencia dederechos de propiedad estables, de bienes públicos básicos y de redistribucionesque promuevan el bienestar y no resulten capturadas por intereses improducti-vos, depende fundamentalmente de la alineación de las capacidades institucio-nales con las coaliciones distributivas del país.19
La evidencia empírica en torno a la importancia de la gobernanza para el desa-rrollo se ha remarcado en múltiples estudios (véanse, por ejemplo, Hall y Jones,1999; Kaufman, Kraayy Zoido-Lobatón, 1999; Clague etal, 1997; KnackyKeefer,1997, 1995; Barro, 1996). El conjunto de estos estudios demuestra, utilizandotécnicas econométricas, que las variables de gobernanza, como son las reglas quefomentan las libertades políticas y civiles, la responsabilidad política, el nivel decorrupción derivada de incentivos perversos en las reglas y procedimientos, la cali-dad de la regulación y otras que se comentan en detalle más adelante, están directa-mente relacionadas con el crecimiento y el bienestar, medido como PIB per cápita,niveles de inversión del país, o indicadores de pobreza como la tasa de mortalidadinfantil. A continuación señalamos cuatro de los argumentos más utilizados por laliteratura para explicar la constatada relación positiva entre gobernanza y desarrollo.
En primer lugar, la literatura señala la importancia de los frenos y contrape-sos a la acción de gobierno para promover políticas públicas que atiendan a losproblemas de la ciudadanía y eviten la opresión de las minorías (Knack y Keffer,2002). La denominada "accountability" del gobierno provee de los incentivosnecesarios para evitar potenciales comportamientos oportunistas en el ejerciciodel poder. El marco constitucional en el que se dibujan estos frenos y contrapesoscobra, pues, una importancia vital en la traslación de las preferencias ciudada-
* Analista del Instituto de Governabilitat de Catalunya (IIGC).19 El alineamiento entre capacidades institucionales y las coaliciones distributivas de actores
estratégicos en el país determina la viabilidad de las políticas de reforma institucional en un paísdeterminado. Por mucho que en un país exista la capacidad institucional para llevar a cabo una determi-nada política (se cuenta con los medios y los instrumentos adecuados), si la coalición distributivaque impulsa esta última no engloba a los actores adecuados, su viabilidad será mínima. Losincentivos que confrontan los diversos actores que apoyan una política resultan de vital impor-tancia para entender los resultados de la política misma.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
202 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
ñas en políticas públicas bajo unos principios que eviten tanto la tiranía de lasmayorías como de las minorías. Esto resulta especialmente relevante en condi-ciones de elevada polarización económica y social como la que existe en Améri-ca Latina.
En segundo lugar, la literatura institucional señala la importancia de lasinstituciones para fijar los derechos de propiedad estables, evitar la captura derentas y fomentar así el funcionamiento eficiente de los mercados. La existenciade derechos de propiedad estables y la predecibilidad provista por el Estado dederecho son precondiciones básicas para el intercambio eficiente y la inversióna largo plazo (Bates, 2001; North, 1990). Sin dichas precondiciones, no existeconfianza en el mercado y se abren las puertas a la conocida captura de rentas.La captura de rentas tiene lugar cuando los potenciales competidores en el de-sarrollo de una actividad no pueden acceder a determinadas oportunidades y/orecursos debido a la existencia de derechos protegidos sobre determinados mer-cados, subsidios, recursos naturales y, más importante si cabe en la sociedadactual, sobre la información.
En tercer lugar, se señala también desde la literatura la importancia de lasinstituciones para evitar la corrupción y otras formas de captura de rentas. Losya tradicionales argumentos de Krueger (1974) y Posner (1975), así como losmás recientes de Khan (2000) o Bardham (2001), muestran cómo la acción co-lectiva requiere de instituciones que eviten el conocido juego de suma negativa,donde a los actores les conviene más invertir en recursos para intentar capturarrentas vía corrupción que invertir en actividades productivas en el mercado. Sinduda, las instituciones están en la raíz de este problema, que no es de inmediatasolución, puesto que se encuentra sometido a procesos que dependen de lahistoria del país (path-dependent) y de las coaliciones distributivas existentes.Bajo determinados patrones culturales y coaliciones distributivas, una instituciónque a nadie le gusta individualmente persiste como resultado de una red mu-tuamente sostenida de sanciones sociales, de modo que la gente se acaba adap-tando a ella debido al miedo de perder reputación si no lo hace (Bardhan,200l,p. 9).20
Finalmente, en cuarto lugar, la literatura acostumbra a señalar que las insti-tuciones son vitales para el establecimiento de una burocracia de calidad, unpoder judicial independiente y una democracia que fomente el desarrollo. Una
20 Esto supone que, bajo determinadas circunstancias, y en ausencia de instituciones adecua-das como condición necesaria, las sociedades pueden verse encerradas en un equilibrio caracteri-zado poi una elevada corrupción y bajos niveles de desarrollo y de democracia (Bardhan, 1997;Shleifer yVishny, 1993).
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
ÉTICA PARA EL BUEN OFICIO POLÍTICO 203
burocracia fuerte y un poder judicial independiente dependen, fundamental-mente, de reglas y procedimientos que incrementen la transparencia y la res-ponsabilidad y, con ello, el coste de la corrupción y la captura de rentas impro-ductiva. Como señaló Dany Rodrick (1997), la democracia, mediante la rendi-ción de cuentas electoral y de otros tipos, permite tasas de crecimiento a largoplazo más predecibles y estables y provee de mejores mecanismos para afrontarcondiciones económicas adversas y promover la redistribución de la riqueza y lalucha contra la pobreza.21 Sin embargo, la democracia formal no es ningunafórmula mágica para el desarrollo, pues sin instituciones de calidad la democra-cia puede también ser víctima de la captura de rentas por parte de grupos polí-ticos corruptos nada representativos de la población o de grupos económicosimproductivos que capturan derechos monopólicos sobre determinados mer-cados o recursos.
La calidad de las instituciones explica, pues, los fallos del Estado y del mer-cado para promover el crecimiento y la reducción de la pobreza. A su vez, todosestos factores están interrelacionados en cuanto tienen su fundamento en elpapel de las instituciones para resolver los problemas de la acción colectiva. Losproblemas de acción colectiva especialmente importantes para el desarrollo sepueden concretar en dos: los problemas de oportunismo y los problemas decoordinación, ambos resultantes del problema conocido como de compromiso,de credibilidad o de confianza de las instituciones.
Brevemente y de forma muy sencilla, podemos definir el problema del opor-tunismo o del "free-rider" como el derivado de anteponer los intereses indivi-duales sobre los colectivos, a la hora de compartir los costes derivados de unadeterminada política pública, mientras que los problemas de coordinación sonaquellos derivados de las disputas inherentes a cómo compartir los beneficiosdel cambio generado por dicha política pública (Bardhan, 2000). Estos dostipos de problemas redundan en la credibilidad, el compromiso o la confianzaen el cambio institucional. Cuando los problemas de oportunismo o de coordi--nación son demasiado elevados, el cambio institucional positivo es poco proba-ble y, aunque se produzca, resulta poco creíble, pues no genera la confianzanecesaria entre los operadores económicos y, por tanto, no conduce al desarro-llo económico sostenido a lo largo del tiempo. (Para una revisión más detalladasobre las causas y los efectos de los problemas de credibilidad o compromisovéase North y Weingast, 1989; Greif, 1997; Greif, Milgrom y Weingast, 1994;Dixit y Londregan, 1995; Dixit, 1999; Aoki, 2000.)
21 Estas ideas son compartidas por Dahl (2000), cuando enumera las ventajas que la demo-cracia aporta al desarrollo.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
204 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
Así pues, la calidad de las instituciones resulta clave para incrementar lacredibilidad de las políticas de un país determinado, lo que, a su vez, es condi-ción necesaria para un incremento de la inversión, el crecimiento y las políticaspúblicas de reducción de la pobreza en general (redistribución, inversión enbienes públicos o bienes comunes locales, y otras). La reforma política pasa aentenderse, pues, como precondición básica del éxito de otro tipo de reformasque, como las económicas, dependen de los incentivos y las restricciones a quela gobernanza somete a los distintos actores implicados (Tamassi, 2002). Tantolas reformas institucionales de primera generación (estabilizaciones macroeco-nómicas y apertura comercial) como las de segunda generación (moderniza-ción del Estado, reforma judicial, políticas de liberalización y regulación, y ladescentralización) han tenido y tienen todavía como objetivo fundamental lamejora de las reglas del juego para reducir el oportunismo, aumentar la coordi-nación y, así, proveer de credibilidad al marco que guía el comportamiento delos agentes en el sector público y privado (Haggard y Kaufman, 1992).
ANEXO 3
El doble origen y fundamento, racional y sensible, de las normas éticas
Aunque personalmente me cuesta imaginar un mundo sin religión, no me pa-rece intelectualmente apropiado fundamentar religiosamente nuestras valora-ciones y normas éticas. Además de inadecuado es altamente peligroso: si quere-mos evitar los riesgos de los fundamentalismos hemos de situar religión y éticaen planos diferentes. La historia de la liberación humana comienza con el laicis-mo y la separación consiguiente entre religión, por un lado, y ética y derecho,por otro. La ética es una exigencia de la supervivencia y el desarrollo de laespecie humana, una dimensión clave de nuestra cultura, que interesa e involucraa creyentes y no creyentes de todo tipo, y que guarda cabal sentido tanto cuan-do se tiene como cuando se debilita o se pierde la fe. El fundamento de la éticano se encuentra en la relación de los seres humanos con Dios sino con el próji-mo. Por lo demás, en nuestro tiempo, no tenemos ninguna constancia empíricade que las actitudes religiosas más fervientes se correspondan con las actitudeséticamente más meritorias. Aun imaginando un mundo en el que se hubieraerradicado la religión, la ética seguiría siendo una exigencia de la supervivenciay desarrollo de la especie humana. Cuántas veces se ha querido desconocer estedato elemental y, en todos los gulags de la historia, se ha pretendido sustituir laética por la ciencia, se han sacrificado la libertad y el progreso humano. ¿Dónde
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
ÉTICA PARA EL BUEN OFICIO POLÍTICO 205
se encuentra entonces el fundamento de la ética? ¿Cómo surgen y evolucionannuestras normas y valoraciones éticas?
Para desarrollar estas cuestiones me instalaré en los nada sospechosos filóso-fos morales escoceses Hume y Smith, en los que muchos seguimos encontran-do uno de los mejores fundamentos de las modernas ciencias sociales. Humecombatió la corriente del racionalismo constructivista ilustrado que considera-ba que la sociedad puede ser objeto de pleno conocimiento y de gobierno per-fecto desde la ciencia. Habiendo vivido la devastación producida por los con-flictos religiosos de su tiempo saludó positivamente la llegada de la Ilustración,pero se demarcó claramente de los "philosophes"y de su idea de una razón rígidae inmutable, casi trasunto de la divina, que acabó justificando la pervivencia delas estructuras del Antiguo Régimen a través de la centralización, tai como ob-servara Tocqucville. Frente a esa razón deificada, Hume nos propone quedar-nos con la "creencia", es decir, en un cierto sentido del mundo producido apartir de la reflexión sobre nuestras percepciones imperfectas de la realidad.Esta reflexión que hace brotar la creencia se debe a la imaginación y puede sersiempre socavada por la razón. Nuestras creencias no proceden de la razón sinode la imaginación. Al reflexionar imaginativamente y construir un sentido paranuestro mundo no sólo expresamos nuestras percepciones, sino que las ordena-mos valorativamente. Mediante la constante aplicación de la razón a nuestrascreencias fundamos el espíritu de tolerancia y evitamos todo dogmatismo. Unaasociación política fundada en un sistema de creencias tiene la doble cualidadde superar el dogmatismo y de reconocer el papel de las valoraciones éticas en lareflexión o imaginación que funda las creencias.22
En 1759, estimulado por Hume, Adam Smith, desde su cátedra de filosofíamoral, publicaba la Teoría de los sentimientos morales. Para Smith las valoracio-nes y normas éticas se fundan en la experiencia de la interacción humana ysurgen como un derivado intelectual y sensible de la simpatía, la empatia y lacompasión humanas.
Por más egoísta que quiera suponerse al hombre, evidentemente hay algunoselementos en su naturaleza que lo hacen interesarse en la suerte de los otros detal modo que la felicidad de éstos le es necesaria aunque de ello nada obtenga, ano ser el placer de presenciarla. De esta naturaleza es la lástima o compasión,emoción que experimentamos ante la miseria ajena, ya sea cuando la vemos o
22 "Derribemos también esa pretendida razón rígida e inmutable; quedémonos con la creen-cia, pues ella es suficientemente fuerte para garantizar la vida y la convivencia pero demasiadodébil para permitir que en ella se apoye el fanatismo" (Félix Duque, "Introducción", en Tratadode la naturaleza humana, libro I [Hume, 1984J).
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
206 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
cuando se nos obliga a imaginarla de modo particularmente vivido [...]. Comono tenemos la experiencia inmediata de lo que otros hombres sienten, solamen-te nos es posible hacernos cargo del modo en que están afectados, concibiendolo que nosotros sentiríamos en una situación semejante [...]. Por medio de laimaginación nos ponemos en la situación del otro, concebimos estar en su cuer-po, y, en cierta medida, nos convertimos en una misma persona, de allí nosformamos una ¡dea de sus sensaciones, aun sentimos algo que, si bien en menorgrado, no es del todo desemejante a ellas (Smith).
La aceptación, el aplauso, el rechazo o la aversión de determinados comporta-mientos se funda en nuestra razón —a través del juicio de conveniencia— y ennuestros sentidos o sensibilidad -nos duele o nos alegra o eleva-. Por eso, lasanción ética conlleva siempre la doble carga intelectual y emotiva. La razón esimportante porque no experimentamos simpatía ni compasión por los senti-mientos ajenos sin más, sino por la relación entre éstos y su motivación y cir-cunstancia. No nos alegramos si no compartimos la dicha de algunos locos. Noexperimentamos el mismo sentimiento ante el dolor ajeno cuando lo conside-ramos merecido y cuando no.23 Sin razón no hay valoración propiamente ética.Pero la sola razón no basta. El fundamento de la ética está en la disposiciónhumana a sentir al prójimo como a nosotros mismos, la cual puede ser cultiva-da como virtud o anestesiada o corrompida. Los casos extremos de perversiónética proceden de los comportamientos psicópatas incapaces de sufrir y de go-zar con los otros, comportamientos que son debidos a alteraciones psicológicasindividuales, pero que también vienen fomentados por estructuras sociales pro-fundamente desiguales que inhiben la empatia, o por identidades fundamenta-listas que atribuyen valores diferentes a la vida humana según el grupo de per-tenencia.
Pero existen formas menos extremas y más comunes de corrupción moral.Para Smith, "la disposición a admirar, y casi a adorar, al rico y al poderoso y adespreciar o al menos menospreciar a las personas pobres y de medios limitados,aun cuando sea necesaria para establecer y para mantener la distinción de jerar-
23 Algunas aproximaciones actuales al desarrollo que enfatizan exclusivamente los factoresendógenos, tales como el bajo capital social o las instituciones inadecuadas y falentes, sin consi-derar la responsabilidad de los factores exógenos, tales como el régimen del comercio internacio-nal, la arquitectura del sistema financiero, el consumo de productos ilegales en los países desarro-llados o los niveles desproporcionados de contaminación procedentes de éstos, son actitudes quetienden a culpabilizar exclusivamente a la víctima y a anestesiar moralmente a los ciudadanos delos países desarrollados. En éstos, el verdadero problema no es la duda por la eficacia de la ayuda,sino la falta de movimiento y compromiso cívico suficiente para forzar a los gobiernos a incre-mentar y a reformar la ayuda a un mismo tiempo.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
ÉTICA PARA EL BUEN OFICIO POLÍTICO 207
quías y el orden social, es a su vez la causa mis grande y universal de la corrupciónde nuestros sentimientos morales" (Smith, 1988). Adam Smith ha sido interesa-damente malinterpretado en sus ideas sobre la riqueza, los empresarios y la manoinvisible. A su juicio, es moralmente reprochable toda riqueza obtenida violando"las reglas de juego limpias". La mano invisible sólo promueve "a veces" el interéscomún cuando el particular busca su propio interés "por un camino justo y biendirigido". Por último, defender la libre empresa es diferente de defender a losempresarios, pues éstos, en ausencia de instituciones garantizadoras del "caminojusto y bien dirigido" (principalmente la libre competencia), tenderán a realizarsu propio interés a costa del interés común.24 De ahí que para Adam Smith elfundamento de la sociedad no se encuentra ni en la mano invisible, ni en losempresarios, ni en la riqueza sino en la justicia, el derecho y la ética:
Cuando prevalece la injusticia, la sociedad necesariamente se destruye. La bene-ficencia es un ornamento que embellece, no el fundamento que soporta el edi-
ficio, y por ello sólo basta con recomendar que se adopten conductas benéficas,
pero no hay que imponerlas. Por el contrario, la justicia es el principal pilar del
edificio. Si se lo quitara, todo el inmenso tejido de la sociedad se rompe y queda
sólo en átomos. A efectos de cumplir con la justicia, la naturaleza ha puesto enel corazón humano un sentimiento de abandono, de temor al castigo merecido,
como la mayor garantía que tienen las sociedades, como protección de sus miem-
bros más débiles, para frenar la violencia y para castigar al culpable (Smith,
1988, pp. 12-26).
La justicia se fundamenta en normas generales umversalmente aceptadas y esta-blecidas por la concurrencia de los sentimientos de todos los hombres. Dichasnormas están, en última instancia, fundadas en la experiencia de lo que, en casosparticulares, aprueban o reprueban nuestras facultades morales o nuestro sentidodel mérito y de la conveniencia. Originariamente no aprobamos o condenamoslos actos en particular porque al examinarlos resulten estar de acuerdo o no conalguna regla general. Por el contrario, la regla general se forma a través de la
experiencia, a través del juicio moral socialmente compartido que realizamos so-bre lo aceptable o reprobable de determinado tipo de actos o comportamientos.
El juicio moral posee una doble naturaleza, intelectual y sensible. La induc-ción de reglas generales es una operación imposible sin la razón. Si nuestros
~4 "Raía vez se verán juntarse los de una misma profesión u oficio, aunque sea con motivo dediversión o de otro accidente extraordinario, que no concluyan sus juntas y sus conversaciones enalguna combinación o concierto contra el beneficio común, conviniéndose en levantar los pre-cios de sus artefactos o mercaderías" (Smith, 1988, pp. 12-26).
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
208 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
juicios morales dependieran sólo de nuestra emociones y sentimientos inme-diatos tan influenciables por nuestros estados de salud, humor o circunstancias,la vida social se resentiría sin duda. El juicio ajeno sobre nuestros propios com-portamientos debe responder a reglas ciertas, y esta certidumbre sólo puede serasegurada por la razón. Pero de ahí no se deduce que la norma moral procedaexclusivamente de la razón, pues las experiencias primarias de lo bueno y de lomalo, a partir de las cuales la razón elabora las reglas generales, no proceden deésta sino de un inmediato sentido y emoción sobre los comportamientos obser-vados. Por ello, la corrupción moral implica a la vez alogia, apatía y anestesia.
Esta doble naturaleza, intelectual y sensible, de las normas éticas explica porque su fundamento se encuentra muchas veces no sólo en la ética sino tambiénen otras disciplinas puramente intelectuales. Tomemos, por ejemplo, la impar-cialidad de los funcionarios, una institución que puede valorarse éticamente sinduda, ya que imaginar un funcionario actuando parcialmente a favor de intere-ses particulares a través de la autoridad de la que ha sido investido para defenderel interés público en el marco de las leyes, es algo que -por más corriente queresulte en algunos países- excita negativamente nuestra sensibilidad y produceun juicio moral negativo. Pero la imparcialidad de los funcionarios también esobjeto de valoración desde el derecho, la economía, la ciencia política, etc., entanto que, como institución político-administrativa, se justifica por asegurardeterminados bienes públicos sin los cuales se resentirían la seguridad jurídica,la eficiencia económica o la credibilidad del proceso político-administrativo.Corresponde a estas ciencias discutir los arreglos institucionales alternativosdisponibles, sus diferentes efectos y el alcance distributivo entre grupos socialescorrespondiente a cada uno de ellos. Corresponde a la práctica política el pasarde uno a otro tipo de arreglos institucionales. En todas estas operaciones tieneun rol la ética.
Esta doble naturaleza explica también tanto la necesidad como la radicalinsuficiencia de los enfoques puramente intelectuales o puramente sensiblespara el mejoramiento ético de nuestros comportamientos. El fracaso de los tec-nócratas tiene su raíz en la sinrazón que representa reducir el progreso o desa-rrollo humano exclusivamente a su dimensión unilateral de racionalidad ins-trumental. Sin indignación moral ante hechos irrefutablemente indignos, faltala pasión necesaria para remover el statu quo viciado generador de la apatíamoral, la alogia y la anestesia que están dejando maltrecha nuestra capacidad dejuzgar. Necesitamos la indignación bien informada de todos los BernardosKliksberg del mundo, necesitamos de actitudes proféticas religiosas o laicas paraconjurar la amenaza de un mundo tecnificado dominado por unas élites globalesy unas clases medias en los países centrales insensibles al dolor ajeno, a la desi-
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
ÉTICA PARA EL BUEN OFICIO POLÍTICO 209
gualdad y la injusticia, a la discriminación racial, de género o religiosa, o a lasuerte de las generaciones futuras, ensimismados en los yoes más egóticos,autoerigidos en eje del bien, perseguidores histéricos de una seguridad totalimposible y sólo para ellos... con una propensión a la vez a la alogia, la anestesia
y la apatía moral.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Acemoglu, D.; S. Jonson y J. Robinson (2001), "Reversal of fortune: Geography andinstitutions in the making of the modern world distribution of income", NBERWorking Paper núm. w 8460, septiembre.
(2000), "The colonial ongins of comparative development: An empiricalinvestigadon", American Economic Review 91, 1369-1401. http://papers.nber.org/papers/W7771
Alesina, A. y A. Drazen (1991), "Why are stabilizations delayed?", American EconomicReview, diciembre.
(1994), "Distributive politics and economic growth", Quarterly Journal ofEconomía, 109, pp. 465-90.
Aoki, M. (2000), "What are institutions? How should we approach them", StandfordUniversity Working Papers. Economic Department, núm. 0015.disponible en: http://www-econ.stanford.cdu/faculty/workp/
Bardhan, P. (1989), "The new institutional economics and development theory: Abrief critica! assessment", World Development, septiembre.
(1997), "Corruption and development: A review of issues", Journal of EconomicsLiterature, núm. 35, pp. 1320-1346.
(2001), "Entendiendo el subdesarrollo:rets de la economía institucional desdeel punto de vista de los países pobres", Instituciones y Desarrollo, núm. 10, octubre,pp. 73-102.
Barro, R. (1996), "Detnocracy and growth", Journal of Economic Growth 1(1), pp. 1-27.Bates, R. H. (2001), "Prosperity and Violencc: The Political Economy of Development".Berlín, I. (1998), El sentido de la realidad, Madrid, Taurus.Banco Interamericano de Desarrollo (2000), Desarrollo. Más allá de la política, Was-
hington, BID.Boix, C. y L. Garicano (2001), "Democracy, inequality and country specific wealth".
Artículo preparado para la Conferencia Anual de la American Political ScienceAssociation, San Francisco, 30 de agosto a 2 de septiembre. Disponible en: hup://www.princeton.edu/-pegrad/papers/boix.pdf
Burns, M. J. (1975), Eeadersbip, Nueva York, Harper and Row Publishers.Clague, C. et al. (1997), Imtructions and economics development, Baltimore-Londres,
The Johns Hopkins University Press.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
210 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
Dahl, R. (1999), Una guía para los ciudadanos, Madrid, Taurus.(2002), On democracy, New Haven, Yale Nota Bene.
Dixit, A. K. y J. Londregan (1995), "Redistributive politics and economic efficiency",American Political Science Review.
Dixit, A. K. (1996), The makingof economicpolicy. A transaction costpoliticsperspective,Cambridge, Mass., MIT Press.
(1999), "Some lessons from transaction-cost politics for less-developedcountries", Artículo Presentado a la Conferencia de la Sociedad Econométrica Lati-noamericana en Cancún, México, agosto.
Dollar, D. y A. Kraay (2002), "Institutions, trade, and growth", Carnegie-RochesterConference Series on Public Policy, en prensa.
Easterly, W. y R. Levine (2002), "Tropics, Gcrms, and Crops: How EndowmentsInfluence Economic Development", NBER wp 9106, agosto.
Engerman, S. L. y K. L. Sokoloff (2002), "Inequality before and under the law: pathsof long-run development ¡n the americas", ABCDE Conference, World Bank, Oslo.
Flores, E; Spinosa, C. y Dreyfus, H. L. (1997), Disclosingnew worlds. Entrepreneurdship,democratic action and the cultivation ofsolidaity, Cambridge, Mass, MIT Press.
Fuente Quintana, E. (1993), "Tres decenios largos de economía española en perspecti-va", en: J. L. García Delgado (coord.), España económica, Madrid, Espasa Calpe.
Greif, A. (1997), "Microtheory and recent developments in the study of economicinstitutions through economic history", en: D. M Kreps y K. E Wallis, Advances inEconomic Theory, Cambridge University Press, vol. II.
Greif, A,; P. Milgrom y B. Weingast (1994), "Coordination, commitment, andenforcement: The case of the merchant guiid", Journal of Political Economy, agosto.
Haggard, S. y R. R. Kaufman (1992), The politics of economic adjustment: internationalconstraints, distributive conflicts and the state, Princeton, Princeton University Press.
(1995), The Political Economy of Democratic Transitions, Princeton, PrincetonUniversity Press.
Hall, R. y C. Jones (1999), "Why do some countries produce so much more outputthan others?" The Quarterly Journal of Economics, vol. 114, núm. 1, pp. 83-116,febrero.
Heifetz, R. A. (1994), Leadership without easy answers, Cambridge, Mass., CambridgeUniversity Press.
Hume, D. (1984), Tratado de la naturaleza humana, Introducción de Félix Duque,Barcelona, Orbis.
Instituto Internacional de Gobernabilidad (IIG) (2003), Informe sobre gobernanza ydesarrollo en América Latina (borrador).
Knack, S. P. Keefer (1997), "Does social capital have an economic payoff? A cross-country investigation", The Quarteley JournalofEconomics, Mit Press, vol. 112 (4).
Kaufmann, D.; A. Kraay y R Zoido-Lobaton (1999), "Governance matters", WorldBank Policy Reserch Working Paper, núm 2196.
Kaufman, D. y A. Kraay (2002), "Growth without governance". Disponible en:
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
ÉTICA PARA EL BUEN OFICIO POLÍTICO 211
www.worldbank.org/wbi/governance/pubs/growthgov.htm(2001), "Misrule of law. Does the evidence challenge conventions in judicialy
and legal reform", borrador para la discusión, julio.Kaufman, D. (2003), "Replanteando la gobernabilidad", borrador para la discusión,
Instituto del Banco Mundial.Khan, M. (2002), "State failure in developing countries and strategies of institutional
reform". ABCDE Conference. Disponible en: http://wbln0018.worldbank.org/eurvp/web.nsf/Pages/Paper+by+Mushtaq+Khan/$File/KHAN+STATE+FAILURE.PDF
(2002a), Political and administrative corruption: Concepts, comparative experiencesand bangladesh case.
Knack, Stephen y P. Keefer (1995), "Institutions and economic performance: Cross-country tests using alternative institutional measures", Economía and Politia, 7(3),pp. 207-227.
(2000), "Polarization, politics, and property rights. Links between inequalityand growth", World Bank Policy Research Working Paper 24] 8, agosto.
- (2002), "Social polarization, political institutions and country creditwordiiness", en:D. Coates y J. Heckelman (comps), Coüective Cholee: Essays in Honor ofMancur Olson.Springer Verlag-World Bank Policy Research Working Paper 2920, octubre. En prensa.
Knight, J. (1992), Institutions and Social Conflict, Nueva York, Cambridge UniversityPress.
Krueger, A. (1974), "The political economy of a rent-seeking society", American EconomieReview, vol. 64 (3).
Messner, D. (2001), "Globalización y Gobernabilidad Global", en: Nueva Sociedad,176, noviembre-diciembre.
North, D. C. y B. R. Weingast (1989), "Constitutions and commitment: the institutionsgoverning public choice in seventeenth century England" Journal of Economic History,vol. 44. pp. 803-832.
North, D. C. (1990), A transaction cosí theory of politics, Washington St. Louis, Schoolof Business and Political Economy.
North, Douglas C. (1991), Institutions, institutional change and economic performance,Cambridge, Cambridge University Press.
Olson, M. (1965), The logic ofcollective action, Londres, Yale University Press.Pettit, R (1999), Republicanismo. Una teoría sobre la libertad y el'gobierno, Barcelona, Paidós.Posner, R. A. (1975), "The social costs of monopoly and regulation", Journal of'Political
Economy, 83 (4), pp. 807-827.Prats, J. (2001), "Gobernabilidad democrática para el desarrollo humano: marco con-
ceptual y analítico", Instituciones y desarrollo, núm 10, octubre, pp. 103-148.Prats Cabrera, J.-O. (1998), "Bienestar y desarrollo en Amartya Sen", disponible en:
www.iigov.orgRodrik, D.; A. Subramaian y E Trebbi (2002), "Institutions rule: The primacy of
institutions over geography and integration in economic development", NBER WorkingPaper, núm. w9305, noviembre.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
212 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
Rodrik, D. (1997), "Democracy and economic performance", artículo presentado enla conferencia Democracia y Reforma Económica, celebrada en Ciudad del Cabo,Sudáfrica, 16-17 de enero, disponible en: www.ksg.harvard.edu/rodrik.
Engerman, S.L. y K. L. Sokoloff (2002), "Inequality before and under die law: Paths oflong-run development in the Americas", ABCDE Conference. Disponible en: http://wbln0018.worldbank.org/eurvp/web.nsf/Pages/Paper+by+Sokoloff/$File/sokoloff.pdf
Sen, A. (1999), El desarrollo como libertad, Barcelona, Planeta.Senge, P. (1992), La quinta disciplina, Barcelona, Granica.Smith, A. (1988), De economíay moral. Introducción y selección deTelmo Vargas, San
José de Costa Rica, Libro Libre.(1997) Teoría de los sentimientos morales, Madrid, Alianza, parte I, sec. I.
Solimano, A. (2002), "Governance crisis and the Andean Región. A political economyanalysis". Documento del Banco Mundial, Disponible en: http://wwwl.worldbank.org/publicsector/legal/Syn thesisPaper.pdf.
Shleires, A. y R. W. Vishny (1993), "Corruption",The Quarterly Journal of Economics,MIT Press, vol. 108 (3).
Tomassi, M. (2002), "Federalism in Argentina and the reforms of the 1990's", WorkingPaper núm. 147, Center for Reserch on Economics Development and Policy Reform,Stanford University.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
La lucha contra la corrupción*
Carlos Mesa Gisbert"
Señor Rector de la Universidad Católica Boliviana, señores representantes de
las instituciones auspiciadoras de este seminario, amigas y amigos.
A estas alturas de la historia, ha quedado claro que el modelo político y
económico vigente en el mundo es un modelo que ha mostrado ventajas com-
parativas que le han permitido la preeminencia en relación con los otros ensa-
yos para establecer formas de vida, formas de desarrollo, formas de crecimientoa lo largo de la historia. Está claro que quienes propician ese modelo han cons-
truido una estructura y una red compleja y muy importante que hemos defini-do como "globalización". Y está claro que se trata de un modelo, desde el punto
de vista económico, más eficiente que lo que fuera su gran alternativa y que
cayera destruido después de la caída del muro de Berlín: el modelo socialista.Pero lo que no está claro es si este modelo político y económico lleva consi-
go de manera intrínseca la posibilidad de resolver el desafío ético. El gran apla-zo del modelo vigente en el mundo es, precisamente, el de la ética. Diría más,parece que hay una contradicción en los términos, por la naturaleza y las premisas
del crecimiento, del desarrollo, de la competencia que existen en el mundo y laposibilidad de que esos métodos sean compatibles con respuestas de carácterético.
El Sr. Kliksberg mencionaba, sin embargo, que el punto de partida de unavisión ética en la economía lo podíamos encontrar, y no tengo dudas de ello, enlas premisas de Smith, el fundador de esta lógica y el fundador de esta filosofía
económica. Pero suele pasar con frecuencia, le ocurrió al socialismo y ésta no va
a ser la excepción con el liberalismo, que entre las propuestas teóricas y la apli-
cación práctica hay una distancia tan grande que a veces se produce un divorcio
* Discurso de apertura del autor, entonces Vicepresidente de Bolivia, al inaugurar el Semina-rio Internacional "Capital Social, Ética y Desarrollo" realizado en la Paz, Bolivia, el 25 y 26 denoviembre de 2002. Organizado por el BID, el Gobierno de Bolivia, la Universidad Católica deBolivia y la CAF.
** Ex Vice-Presiden te y actual Presidente de la República de Bolivia.
213
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
214 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
entre lo que son premisas conceptuales y lo que son aplicaciones prácticas. Ten-go para mí que el problema es saber si realmente este modelo podrá encontraruna respuesta ética o no. Y tengo para mí que hay serias dificultades de que lologre por, insisto, la naturaleza en la que se funciona a partir de las premisas queel mundo desarrolla en, sobre todo, el ámbito de la economía y la sociedad.
Alguien decía que la política no es el arte de la ética. Casi, casi tendríamosque decir que es una verdad de Perogrullo. Pero que en las circunstancias quehoy estamos analizando tiene particular trascendencia, porque lo que Kliksbergdecía, a propósito de la economía, es perfectamente aplicable al resto de lasdisciplinas. El gran problema que estamos afrontando es que cada vez es mayorla separación entre política y ética, entre economía y ética, entre funcionamien-to de la sociedad, y de las sociedades entre sí, y ética.
Tampoco es un descubrimiento saber que el conjunto de nuestra naturalezaestá vinculado a la corrupción. Somos proclives a la corrupción. Practicamos lacorrupción. Y nos hemos desarrollado en el medio de la corrupción a lo largode la historia. Con momentos peores y momentos mejores. La relación entre lasnaciones no es una relación en que prime la ética, sino que es una relación en laque prima el poder, la violencia, el dominio de unos sobre otros. De maneramás o menos sofisticada, desde luego. Desde el proceso de conquista hacia laesclavitud del conquistado, hasta los procesos de conquista económica y dedominio mundial de hoy que matizan esta relación de injusticia, hay, sin dudaalguna, elementos distintos, pero la relación esencial no cambia. Es en estecontexto que debemos entender el desafío de la lucha por la ética.
¿Por qué hoy nos preocupa tanto la ética? ¿Por una razón de carácter moral?Sí, en parte. ¿Por una razón de carácter práctico? Sí, en mayor parte. Las nacio-nes desarrolladas, los organismos internacionales, el conjunto de quienes estántrabajando por un mundo más equilibrado, se dan cuenta de que hoy la corrup-ción se ha convertido en un verdadero freno para el desarrollo económico y enun verdadero freno para la eficiencia de este modelo. Lo cual es una buenanoticia, porque, si no fuera así, probablemente no estaríamos hoy hablando deética. Estamos hablando de ética porque la rueda de este modelo y de estesistema empieza a trabarse por problemas de corrupción, cosas que antes o noocurrían o no se percibían. Bien, bienvenido que por razones de tipo práctico ytambién, si ninguna duda, lo creo, por razones de tipo moral, hay una combi-nación de ambas, estemos hoy preocupándonos por el tema de la corrupción.El problema de la corrupción, está claro, no es un problema exclusivo de Amé-rica Latina, es un problema mundial. Pero, lamentablemente, los países deAmérica Latina, y Bolivia es parte de esos países, están entre los que tienenmayores, estamos entre los que tenemos mayores niveles de corrupción. Por
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN 215
diferentes razones, que tendrían que analizarse también en vinculación connuestra cultura, nuestro comportamiento, nuestras formas sociales.
¿Qué es lo que tenemos que hacer en el camino de luchar contra la corrup-ción? Primero entender, y ésta es la razón de este seminario, que hay una vincu-lación estrechísima entre ética y desarrollo. Y que hoy la lucha contra la pobre-za, la lucha por el crecimiento, la lucha por una sociedad mejor, pasa,indispensablemente, por resolver el problema de la corrupción. No vamos apoder avanzar si no somos capaces de resolver este problema que es, sin ningu-na duda, uno de los temas fundamentales de nuestras sociedades.
En el caso boliviano, los ciudadanos bolivianos consideran que el primerproblema es la crisis económica; el segundo problema, la corrupción; y, obvia-mente, a partir de esa realidad, uno puede darse perfecta cuenta de que ya noestamos hablando de algo accesorio, sino que estamos hablando de algo central.El rector de la Universidad decía, y es sin duda un elemento fundamental, queno vamos a poder tener éxito solamente a partir de legislación capaz, o teórica-mente planteada para luchar contra la corrupción, si esa legislación no es clara,sencilla, de pocos pasos, con un objetivo fundamental, que sea reducir las opor-tunidades de corrupción y hacer más difícil al corrupto serlo.
Ya se ha convertido en una premisa aceptada por todos que no vamos apoder resolver el problema estrictamente con premisas morales y con leyes, sinoque vamos a tener que hacer que los mecanismos objetivos hagan de la corrup-ción un mal negocio. Otra vez, la vinculación de lo práctico con las razones
morales. Y es verdad, tenemos que cerrarle las oportunidades al corrupto ytenemos que hacer que la relación costo-beneficio de un hecho de corrupciónsea alta, al punto de que no convenga hacerlo. No por razones morales, exclusi-vamente, sino por razones prácticas. Si tú sabes que metido en un acto de co-rrupción tus posibilidades de salir indemne y de disfrutar de ese hecho de co-rrupción son mínimas, no vas a sentirte tentado a hacerlo. Pero, como ocurreen Bolivia, si tus posibilidad de éxito son muy altas y, además, las posibilidadesde éxito siguiendo el camino recto son muy bajas, no hay ninguna razón prác-tica por la que tú te inclines por la línea correcta.
En América Latina, uno de los problemas más serios de la corrupción es laburocracia. La burocracia se ha convertido en un instrumento extraordinaria-mente útil para la corrupción, porque multiplica los pasos a seguir, desde el
punto de vista de la formalidad, porque multiplica las oportunidades de queesos pasos se conviertan en elementos de traba y, por supuesto, sólo resolublespor la vía de la corrupción, porque hacen más lento esos procesos y porque noobtienen los resultados para los que han sido creados. Si ustedes analizan, en lamayor parte de los casos, la burocracia ha sido creada para frenar la corrupción;
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
216 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
y si ustedes analizan, en la mayor porte de los casos, la burocracia lo único queha hecho es multiplicarla. Romper esa extremadamente compleja red de burocra-cia en nuestros países es muy difícil y es una de las tareas más importantes en lasque tenemos que empeñarnos. No solamente a partir de la burocracia física, sinoa partir de la maraña legal que hace que la burocracia exista o que la coloca o lacrea a partir de los buenos deseos de eliminarla. Frecuentemente, leyes que bus-can luchar contra la corrupción no hacen más que ampliarla por ese mecanismo.
El siguiente elemento es el de la justicia. Está claro, es otra verdad de Perogrullo,una democracia sin justicia, no es democracia. Si esa premisa es real, una buenaparte de los países de América Latina hoy no tenemos democracias que puedandefinirse como tales. Bolivia es un ejemplo claro de ello. Y en la medida en que noseamos capaces de garantizar una justicia para todos, no seremos capaces de ga-rantizar una democracia real. Y ése es, probablemente, el corazón del problema.Porque casi todos los procesos de reforma del Estado que hemos encarado se hanestrellado con ese corazón que no hemos podido penetrar y que no hemos podidomodificar en la medida que debemos hacerlo. Ésa es la razón por la que yo estoyaquí con ustedes. Como ustedes saben, como candidato a la vicepresidencia acom-pañé al Presidente Sánchez de Lozada con la premisa de la lucha contra la corrup-ción. Llevo cuatro meses como Vicepresidente de la República, y muchos de losbolivianos que han votado por mí se preguntan si hicieron una elección correcta.¿Qué pasa con la corrupción? ¿Por qué el Vicepresidente de la República no hacenada concreto contra la corrupción? La primera respuesta es que, como podíahaberlo previsto desde el principio, otra cosa es con guitarra. Cuando uno tiene laguitarra y se da cuenta de la complejidad de la partitura, sabe que los tiempos sonmuy estrechos, las demandas son muy altas y probablemente sobredimensionadasen relación a las posibilidades reales.
¿Qué es lo que estamos haciendo en la lucha contra la corrupción? Trabaja-mos en dos frentes: el frente de largo plazo, hemos mencionado que para cam-biar cultura, comportamiento, forma de acción, no solamente del Estado, sinode los ciudadanos, se necesita una generación. Cuando tú dices que necesitasveinticinco años para cambiar las cosas, el deseo más importante de la gente escolgarte, porque no han votado por ti para que resuelvas las cosas en veinticincoaños. Pero, tengo la mala noticia de decirles que sí, ése es el tiempo que vamosa tardar en un cambio; y estamos trabajando en un proceso de reforma institu-cional del Estado de largo plazo que implica modificaciones profundas de lostres poderes del Estado: del ejecutivo, el legislativo y el judicial. Particularmen-te el poder judicial, en el que de verdad tenemos que hacer cambios, quecomiencen por romper el vínculo de cordón umbilical dependiente del poderjudicial, del poder ejecutivo, que en general controla el sistema judicial. Pero
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
IA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN 217
ése no es el único punto. Tenemos que hacer más eficiente el trabajo de losjueces, apuntar a que cubran los requerimientos objetivos demográficos quetiene el país y lograr que los jueces respondan realmente a los criterios de proce-dimiento adecuados, rompiendo los vínculos de corrupción que se han conver-tido en el vínculo del poder económico de quien va a un tribunal de justicia.Pero tenemos que cambiar también el poder ejecutivo y el poder legislativo.Tenemos que convertir al poder legislativo en fiscalizador de verdad y en legis-lador de verdad y devolverle su capacidad de representación. La gente no creeen los legisladores y, lo que es más grave, no cree que los legisladores genuina-mente los representen. Y ésta es una práctica difícil de cambiar porque el com-ponente político, lo hemos visto en los últimos días, es muy fuerte y no hayposibilidad de un diálogo sensato. Mientras el debate del Parlamento sea elnúmero de votos y no la fuerza de los argumentos, no vamos a romper esalógica y, lamentablemente, hemos vuelto a entrar en ese mismo mecanismo apesar de un cambio muy importante en la composición del poder legislativo.
Pero, en el corto plazo, mientras trabajamos en un proceso de reforma insti-tucional de largo plazo, tenemos que encontrar respuestas. Estamos haciendolo que podría definirse como "un proceso de ensayo y error", que permita ver silo que estamos haciendo es correcto. Dirán ustedes: es demasiado riesgo en unmomento de demanda tan importante como éste. ¿Qué es lo que estamos ha-ciendo? Trabajar en la investigación de casos específicos, hacer su seguimiento,impulsar que esos casos se desarrollen, por presión de la opinión publica y pornuestro peso moral, y estamos logrando algunos resultados muy importantesdesde el momento en que empezamos a trabajar con fiscales y con jueces quetienen a su cargo casos particularmente sensibles que habían sido detenidos oque están congelados desde hace meses. Estamos poniendo a esos fiscales y aesos jueces a trabajar. Solamente con la pregunta y la presencia de nuestra repre-sentante de lucha contra la corrupción, esta lógica de frenar, esta lógica de ocul-tar, este paraguas de influencias o un proceso "natural" (entre comillas) de re-tardación de justicia se está empezando a cambiar. Tenemos que identificar,hemos trabajado como ustedes saben en el caso del terremoto de Aiquile, esta-mos trabajando en el caso del avión Bitchcraft y vamos a ponernos a trabajarintensamente en temas de preocupación de hoy. ¿Qué pasa, por ejemplo, con elsistema de la capitalización? Lo que no quiere decir revisar los contratos decapitalización; quiere decir algo más simple que eso: ¿se cumplieron o no secumplieron esos contratos? No se trata de colocar en el tapete la seguridadjurídica, se trata de garantizar la seguridad jurídica consultando si las empresascapitalizadas cumplieron su parte en el trato o no la cumplieron. Y ésa es unaresponsabilidad en la que queremos entrar.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
218 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
En otras palabras: una tarea de largo plazo, lenta, menos espectacular, perofundamental, verdaderamente esencial, que revise los mecanismos legales, queestablezca procesos de institucionalización, que acelere los caminos, que cam-bie mentalidades. Es el proceso de reforma en el que estamos a largo plazo. Y enel corto plazo, el análisis específico de casos que dé como resultados que quie-nes son responsables de actos de corrupción estén donde deben estar; probable-mente, en la cárcel. No es un tema fácil. No es un tema tan rápido como el queyo había previsto, sobre todo el de corto plazo, pero sí es un tema en el que vamosa darle resultados a la sociedad. Resultados que la sociedad necesita, porque lasociedad necesita dos cosas: el camino de la estructura de largo plazo y el cami-no de las señales; una señal adecuada a veces, incluso, es más eficiente que loque se pueda pensar en el largo plazo con grandes estructuras de organización ode metodología.
La lucha contra la corrupción es una larga tarea, que no se gana nuncaporque la naturaleza humana está en un matrimonio indisoluble con la corrup-ción. El bien y el mal son parte de nuestra naturaleza, que nos acompañará porsiempre. Pero es una lucha, precisamente por eso, que no debe detenerse. Mecongratulo de que las condiciones prácticas hayan colocado al mundo en lanecesidad de hablar de corrupción, para pelear contra ella. Me congratulo deque estemos sumando, además, sectores que siempre han defendido principiosmorales para forzar a que los principios morales sigan siendo los elementosesenciales. Y me sigo preguntando si esa materia en la que el mundo se aplazó,y está aplazado hoy a partir del modelo vigente, podrá ser resuelta o no.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
PARTE III
PRÁCTICAS EJEMPLARES
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
Página en blanco a propósito
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
El nuevo escenario de las políticas socialesen la Argentina
Alicia Kirchner*
Muchos expertos hablan de pobreza y lo hacencomo aquel sacerdote y escriba en la paráboladel buen samaritano, como un fenómeno ex-terno y en tercera persona.
Los que tenemos la responsabilidad de con-ducir las políticas sociales debemos ser capacesde aprender y asumir la experiencia vital y co-tidiana de los que menos tienen para que, con-cretamente, seamos capaces de hacer.
ALICIA KIRCHNER
I. ANTECEDENTES Y CONTEXTO LATINOAMERICANO
A partir de los procesos de reforma del Estado y de las privatizaciones de servicios yempresas públicas que se iniciaron en la Argentina en los años noventa, las relacio-nes entre el Estado y la sociedad civil, así como sus funciones, se vieron profunda-mente reformuladas. Este proceso implicó el retiro del Estado a un "Estado míni-mo", reflejo del modelo neoliberal instalado. La sociedad civil sufrió un efecto dedesmembramiento y de individualismo, expresado en un "sálvese quien pueda" quequebró tanto los lazos como los espacios de contención y organización.
Los vínculos y relaciones entre el Estado y la sociedad civil cedieron lugar,en ese contexto, al fundamentalismo del mercado, como punto neurálgico des-de donde la política social y económica era pensada y conducida.
Frente al predominio de fuerzas puramente financieras y el desplazamientode las políticas sociales estatales, la sociedad civil vio erosionadas sus bases decontención y muchas de sus formas organizativas fueron avasalladas. El efectode todo este proceso es el que hoy vivimos casi todos los países de AméricaLatina y que se derrama en situaciones de pobreza y exclusión.
La sociedad civil en su conjunto perdió toda referencia con otras formas deorganización que excedieran el marco del mercado. Fue así como proliferaronen la región "los programas sociales enlatados con una lógica compensatoria".1
* Ministra de Desarrollo Social de la Argentina.! En la exposición de la Dra. Alicia Kirchner en el Congreso Internacional del CLAD sobre
Reforma del Estado, Panamá, noviembre de 2003.
221
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
222 PRÁCTICAS EJEMPLARES
Copiar estos programas fue asumir respuestas iguales para realidades diferentes,pero lo cierto es que estas copias fueron los indicadores tangibles de que comopaís no estábamos en un proyecto nacional y sí en el de otros.
Estos programas fueron cómplices del modelo y resultaron, como tales, in-competentes para sentar bases que permitieran progresivamente dar respues-tas a un desarrollo a escala humana. En la Argentina, por ejemplo, la políticasocial se referenciaba en más de cincuenta programas que representaban laoferta social, sin contar con un hilo conductor que los caracterizara en laaplicación de la política. Comprendían acciones superpuestas, con lo que sedescuidaba la integralidad del trabajo hacia sus verdaderos destinatarios: lasociedad civil. Aparecieron también distorsiones en algunas organizaciones,que nacieron especialmente al calor de los políticos del gobierno de turno, a losque éstos derivaban fondos públicos de manera discrecional.
El Estado fue convencido, por ese interesado fundamentalismo, de que era"un gran inútil" y, como tal, renunció a su ejercicio.
En ese contexto y como respuesta a la crisis, se crea en el 2002 un programafocalizado en la desocupación: "el Jefes y Jefas de Hogar". Justo es decir que,más allá de las debilidades que existieron en su aplicación, dio una respuestaconcreta al momento de la emergencia. Entendemos que los planes de ingresodeben ser medidas temporales y excepcionales, "ya que la principal forma deafiliación a la sociedad opera a través del trabajo, y éste es la vía principalpara obtener una identidad y un reconocimiento social, que permitan superarla exclusión" (De Lorenzo, 2004). Por eso, los planes sociales no pueden serproyectados como permanentes. Si lo hiciéramos sería mucho más queasistencialismo, porque estaríamos decidiendo de antemano el fracaso del Estadode cara a la cuestión social, tema central que constituye uno de los impactosmayores del mundo moderno. Pero, además, permitiríamos el reciclado delclientelismo como cultura que degrada a la política hasta límites insospechados.
Hoy, el Estado recupera su fortaleza para producir los cambios y parainterpretar y abordar la compleja realidad social y "debe orientarse central-mente a crecer y reinstalar la movilidad social ascendente que caracterizó ala Argentina. Educación y salud, políticas de primera calidad, protección ypromoción social de los que más necesitan, deben ponerse al servicio del objeti-vo de expatriar el escarnio de la pobreza" ?•
2 Palabras pronunciadas por el Presidente de la Nación, Néstor Carlos Kirchner, el 1 demarzo de 2004.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
EL NUEVO ESCENARIO DE LAS POLÍTICAS SOCIALES... 223
II. EL DESATlO DE LAS NUEVAS POLÍTICAS SOCIALES
En América Latina hay una sed de ética; vastossectores confluyen en la necesidad de superar laescisión entre ética y economía que caracterizólas últimas décadas. Una economía orientada porla ética no aparece como un simple sueño, sinocomo una exigencia histórica para lograr que laparadoja de la pobreza en medio de la riquezapueda realmente superarse y construir un desa-rrollo pujante sustentable y equitativo.
BKKNARDO KI.IKSBERC (2004).
Existe un permanente debate que tiende a reducir la aplicación de la políticasocial a un plan de ingresos. Entendemos que no es posible uniformar respues-tas ante las particularidades y realidades diferentes, la política social es muchomás compleja. Nuestro desafío es ir más allá de lo que homoginiza. Las respues-
tas enlatadas que se exportan como programas y que sirven, como decíamos,
para dar supuestas respuestas a problemáticas parecidas, pierde impacto, por-
que no produce cambios al no tener en cuenta las particularidades y no produ-
cen inversión para el desarrollo social.
La carencia de oportunidades y la inequidad de la última década en la Ar-gentina, que tuvo su crisis en el 2001, fueron resultado de un modelo de país
que despojó a la familia de derechos y de obligaciones. El resultado inevitable fuela "des-ciudadanización", por lo cual amplios sectores de la población se vieronsustraídos del ejercicio de sus derechos sociales y, por lo tanto, desprovistos dela posibilidad de acceso a un real desarrollo no sólo individual sino también
colectivo. Este es el cambio que inició el Presidente Néstor Carlos Kirchner apartir de mayo del 2003 y que expresa concretamente cuando dice:
La política puesta al servicio del bien común, las instituciones reconciliándo-se de a poco con la sociedad, el Estado tratando de restañar las heridas conasistencia y, sobre todo, con una intensa tarea de promoción social, las variablesmacroeconómicas bajo control y una proactiva inversión estatal al servicio delcrecimiento y promoción de la actividad; el acento puesto en el fortalecimien-to de la educación pública para que cumpla su rol de igualadora de oportuni-dades, forma parte "del nuevo escenario" <\\K permite recrear las esperanzas ylas expectativas.
Por eso, hoy la política social que hemos encarado centra su mirada en el desarro-
llo humano haciendo eje en ¡apersona, la familia y el territorio desde una cuestión de
derechos, obligaciones y equidad, y buscando la cohesión del tejido social.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
224 PRÁCTICAS EJEMPLARES
Es necesario trabajar desde una política social integral, desde un Estado enmovimiento, con el centro puesto en la persona, no como un individuo aislado,sino como colectivos humanos y desde sus singularidades, atravesados por latrama social en la que están inmersos, buscando la construcción de un "espacioinclusivo"que fortalezca los derechos ciudadanos políticos, económicos, socia-les, culturales, y la equidad territorial.
Decimos que hace eje en la persona y en la familia porque:La persona crece y se desarrolla en una familia, establece allí sus primeros
vínculos sociales; es la familia la que le da las bases para el desarrollo afectivo eintelectual. En ella se cultivan las cualidades de las personas, y es también elprimer germen para generar y propiciar espacios de solidaridad que luego seproyectarán en la comunidad. Cuando decimos que nuestro eje es la persona, lohacemos con la mirada del conjunto social.
Y también que hace eje en el territorio:Porque hay que respetar y considerar las particularidades de cada región y
sus posibilidades de desarrollo, como el acceso de la gente a las oportunidades.Por eso, también tenemos en cuenta el perfil productivo y de servicios de eseterritorio, ya que ello influirá en el desarrollo de las personas.
III. LA CARACTERIZACIÓN DE ESTAS POLÍTICAS
En la aplicación de las políticas sociales, hay que dejar atrás metodologías muyarraigadas y fortalecidas por el modelo neoliberal, vinculadas a prácticasdientelares y asistencialistas, paternalistas, individualistas y discrecionales. "Elasistencialismo es lo querido por el Consenso de Washington como 'aliviadorsocial' de la exacerbación del negocio financiero 'global' concentrado" (De Lo-renzo, 2004).
No negamos la asistencia, hacerlo sería, como ha dicho Norbcrto Alayón,dar un salto en el vacío, pero sí debemos aseguramos de que esa asistencia seejercite en una ética práctica, que se apoye y traduzca en valores emancipadoresy de respeto hacia la persona. La política social así concebida respeta los dere-chos humanos y sociales. Por ejemplo, una persona que no tiene una cama paradormir, tiene derecho de acceder a esa cama y a un colchón. En este escenario se
requiere su asistencia desde la transferencia ética de bienes o de ingresos, peroarticulados a políticas de promoción, donde el empleo resulta ser el mejor inte-grador social.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
EL NUEVO ESCENARIO DE LAS POLÍTICAS SOCIALES... 225
La asistencia se constituye, entonces, en algunas situaciones, en un instru-mento necesario para afrontar la realidad y mejorar la calidad de vida. Esto lespermitirá a las distintas familias y comunidades proyectar el mañana, desde lacerteza del hoy.
Así, desde la asistencia no se fomenta la dependencia hacia quienes otorganlos beneficios, sino que se construye protección básica. Por el contrario, si laasistencia se perpetúa, se corre el riesgo de hacer asistencialismo que es la contracarade la. justicia social (De Lorenzo, 2004).
La política social que propoes nemos prioriza la promoción de oportunidadespara crear activos patrimoniales, familiares y comunitarios, y fortalece el capitalsocial. Es nuestro objetivo:
a) promover el desarrollo humano enmarcado en un ideario social asociadoa la equidad, y los derechos;
b) instalar capacidades y herramientas para superar las carencias, no sólomateriales sino de oportunidades;
c) ejercitar la ética del compromiso, desde un Estado que acompaña y articu-la la consolidación de la política con fuerte inversión social;
d) favorecer una gestión asociada entre el Estado, la sociedad civil y el sectorprivado.
Hoy el Estado, a partir de esta gestión, asume compromisos y obligaciones enrazón de los principios que lo animan, orientados al logro de la inclusión y laintegración social. Lo hace trabajando desde una democracia participativa, queno se limita a elegir gobernantes, sino que trabaja con los ciudadanos, para queformen parte de una red de acciones solidarias y de promoción, poniendo valoragregado a la inversión social desde la ética del compromiso.
IV. ESTRATEGIA DE GESTIÓN
Agotada la concepción política neoliberal, la cuestión social tiene que ver con eltrabajo, con el acceso de la ciudadanía a mejores niveles de vida y con la parti-cipación, lo que debe traducirse en políticas de integración articuladas y nofocalizadas.
Por ello, la estrategia de gestión apunta a los siguientes lincamientos:
Intervención integral: a fin de evitar la dispersión de recursos, la duplica-ción de estructuras y la extemporaneidad de objetivos, e impulsar un
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
226 PRÁCTICAS EJEMPLARES
trabajo de unificación y articulación de recursos, circuitos administrati-vos y gestiones compartidas.Abordaje territorial: las políticas sociales deben concebirse a partir de unadinámica territorial propia de cada municipio, provincia o región, ac-tuando coordinadamente desde el terreno geográfico.Articulación interjurisdiccional: se considera la articulación en varias di-mensiones de la intervención, de tal forma que permita una estrategiarelacional entre la producción y la distribución de bienes y servicios y deasistencia técnica.Mirada colectiva: porque la coyuntura no resiste la implementación deacciones acotadas.Planificación de "abajo hacia arriba": las intervenciones masivas requierenflexibilidad y adaptabilidades a las situaciones de cada municipio, por-que deben ser concebidas de acuerdo con las necesidades sociales detec-tadas.Fortalecimiento de espacios participativos: antes que crear nuevos espaciosasociativos, hay que rescatar, fortalecer, refuncionalizar y apoyar los espa-cios preexistentes, para no superponer formas y modelos de gestión aje-nos a la realidad local y no interferir en las formas participativas.Promoción del desarrollo local y la economía social: se debe partir de lo localpara proyectar las actividades económicas identificadas como motor decrecimiento. La cultura, los saberes y las tradiciones son centrales en loslincamientos del Ministerio de Desarrollo Social.La familia como eje de la inclusión social: la familia es promotora de laintegración social y el abordaje de la política social debe formularse apartir del grupo familiar. No hay individuos afectados por los condicio-nantes de la pobreza, sino que es el grupo familiar el que sufre las conse-cuencias de una situación social desfavorable.Reconocer a los jóvenes y a los adultos mayores como los grupos de mayorvulnerabilidad: los jóvenes que no están acompañados por dispositivossociales, educativos y recreativos, se enfrentan a una situación de vulne-rabilidad. El Estado debe promover acciones para incrementar la partici-pación en procesos que los orienten a su inserción. En el caso de losadultos mayores, el Estado debe establecer un orden de prioridad paraesos sectores, otorgando protección con el objetivo de integrarlos.La política social desde el enfoque de la promoción: <¿\ Estado debe posibili-tar el acceso de la población vulnerable a una alimentación adecuada,suficiente y acorde a las particularidades y costumbres de cada región delpaís.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
EL NUEVO ESCENARIO DE LAS POLÍTICAS SOCIALES... 227
V. LA INSTITUCIONALIDAD DE LA GESTIÓN
El rol de las políticas públicas es claro, ei Esta-do es responsable en una sociedad democráticade garantizar a todos los ciudadanos el derechoa alimentarse, a salud, a educación, a oportu-nidades de trabajo.
BERNARDO KLIKSBF.RG (2004).
La aplicación de las políticas sociales propuestas requiere, entonces, desde el
Estado una institucionalidad fuerte y articuladora, con un rol activo y de inver-
sión social, como ha afirmado el Presidente Néstor Kirchner, "puesto a la cabeza
de la reparación de las desigualdades sociales y de toda la sociedad que acompa-
ña ese esfuerzo, para viabilizar los derechos de los que menos tienen".
Sólo a partir del conocimiento fehaciente de cada realidad, con la miradaintersectorial e interdisciplinaria se puede lograr integrar, coordinar y crear las
alternativas, sin superponer acciones, para superar las problemáticas. Es así que
desde los Ministerios de Desarrollo Social, Salud, Trabajo, Educación, Planifi-
cación Federal y Economía se trabaja en una gestión asociada para atender lasfunciones que les competen. El instrumento articulador de estos ministerios esel Consejo Nacional de Políticas Sociales.
El Ministerio de Desarrollo Social y sus planes nacionales
Los tres planes nacionales que implementamos a partir de 2003 se expresan en
políticas sociales concretas. La Red Federal que articula las acciones de estos
planes tiene en su ejecución la mirada de la equidad. Las políticas sociales asíconcebidas hacen referencia directa a las necesidades sociales detectadas en cadaterritorio y, necesariamente, deben promover la participación activa de todos
los actores locales para dar respuestas a aquéllas.
Los planes son:
Plan de seguridad alimentaria. "El hambre más urgente"
Este plan fue puesto en marcha en 2003 y se dirige a familias que viven en
situaciones socialmente desfavorables y de vulnerabilidad nutricional. Se cons-
tituyó en una política de Estado en materia alimentaria, más allá de la emergen-
cia, porque tiende a elevar la calidad de vida de toda la población y abarca el
mejoramiento de la salud y la nutrición en el mediano y largo plazo. Desde esta
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
228 PRÁCTICAS EJEMPLARES
perspectiva, los objetivos a ser alcanzados son brindar asistencia alimentariaadecuada y acorde a las particularidades y costumbres de cada región del país,facilitar la autoproducción de alimentos a las familias y redes, prestacionales;fortalecer la gestión descentralizando fondos; impulsar la integración de recur-sos nacionales, provinciales y municipales; realizar acciones en materia de edu-cación alimentaria y nutricional, y desarrollar acciones dirigidas a grupos deriesgo focalizados. Los beneficiarios de este plan son las familias con niños me-nores de 14 años, las mujeres embarazadas, desnutridos, discapacitados y losadultos mayores que viven en condiciones socialmente desfavorables y presen-tan una situación de vulnerabilidad nutricional. El Plan promueve:
Asistencia alimentaria a familias en situación de vulnerabilidad social.Incentivo a la autoproducción de alimentos en las familias y redes presta-cionales.Asistencia a comedores escolares y comunitarios.Asistencia a huertas y granjas familiares, escolares y comunitarias.Atención a la embarazada y al niño.Fortalecimiento de la gestión descentralizada de fondos.
Plan de desarrollo social y economía social. "Manos a la obra"
El Plan también fue lanzado en 2003 y fue pensado con el objetivo de lograr undesarrollo social económicamente sustentable que permita generar empleo y me-jorar la calidad de vida de las familias. Lo que se busca es promover la inclusiónsocial a través de la generación de empleo y de la participación en espacios comu-nitarios. Desde su inicio, se orientó a mejorar el ingreso de la población vulnera-ble; promover el sector de la economía social o solidaria, y fortalecer a las organi-zaciones publicas y privadas, así como impulsar espacios asociativos y redes paramejorar los procesos de desarrollo local. "La cultura del trabajo sólo se adquierecon el trabajo ya que no hay tecnología ni modernismo capaz de equipararse a loempírico. El eje liberador sin lugar a dudas es el trabajo ciudadano, como derechouniversal" (De Lorenzo, 2004). La economía social "genera sociedad —como ex-presa la OIT— en la medida en que establece relaciones entre identidades, historiascolectivas, diversas competencias y ámbitos que enlazan las actividades producti-vas con la reproducción social". El Plan tiene en cuenta:
Apoyo económico y financiero a emprendimientos productivos, a cade-nas productivas, a servicios a la producción y a los Fondos Solidarios parael Desarrollo.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
EL NUEVO ESCENARIO DE LAS POLÍTICAS SOCIALES... 229
Fortalecimiento institucional, tomando en cuenta el desarrollo de activi-dades productivas desde una perspectiva de desarrollo local en el marcode políticas sociales.Asistencia técnica y capacitación para pequeñas unidades de produccióny sus beneficiarios en los proyectos de desarrollo local y economía social.
El Plan se destina prioritariamente a personas, familias y grupos en situación depobreza, desocupación y/o vulnerabilidad social y que conformen experienciasproductivas y/o comunitarias. Con respecto al programa Jefes y Jefas de Hogar,se les ha dado la posibilidad de mejorar sus ingresos desde la economía social,con subsidios para insumos y herramientas con el objeto de que desarrollenemprendimientos acordes a sus capacidades. Así, los parte de Jefes y Jefas enuna gestión asociada están desarrollando más de 5.000 emprendimientos.
Plan familias
Éste es un Plan considerado central como política de Estado, porque tiende apromover los valores que cohesionan, articulan y hacen posible una vida armo-niosa en familia y en sociedad, impulsando la integración, la presencia de valo-res y sentimientos que pongan en alto la dignidad de la persona humana. Setrata de estimular una política social familiar inclusiva que promueva el respetoa los derechos humanos, a la igualdad de género en el trato y las oportunidadesde los miembros de la familia y a la vez garantizar que la educación familiarincluya una comprensión adecuada de la maternidad como función social. Esfundamental el ámbito familiar en la aplicación de las políticas sociales. De allíque el desarrollo de este plan comprenda acciones de protección, prevención,asistencia, acompañamiento y promoción. Estas líneas incluyen un plan de in-greso, pensiones asistenciales, líneas de trabajo con adolescentes y el proyecto"Incluir" dirigido a los jóvenes. El Plan, en realidad, atraviesa transversalmentea los otros dos planes y se integra a ellos en una retroalimentación permanente.Con los programas de ingreso hemos iniciado una transformación que está ensu segunda etapa. La primera la marcó el inicio del pago con tarjeta que apuntóa acrecentar los ingresos (devolución del 15% del IVA) y a hacerlos más transpa-rentes. La segunda la marcó la consolidación del Registro Único de Beneficiarios,que cruza los datos nacionales, provinciales y municipales. La tercera etapa seinicia ahora y apunta a transferir del programa de ingreso Jefas y Jefes de Hogara las madres solas que así lo deseen al Plan de Ingresos Familia, donde lo que sebusca es fortalecer los aspectos de salud y educativos tanto de la madre como delos niños. La lógica del Plan Jefes era la contraprestación laboral. La lógica del
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
230 PRÁCTICAS EJEMPLARES
Plan de Ingresos Familia es la capacitación no sólo de los hijos, sino también dela madre para su desarrollo y empleabilidad futura desde otras posibilidades deacceso.3
En definitiva, hablar de ética en la aplicación de las políticas sociales desde elEstado es mucho más que el debate de programas sociales, de axiomas y dediscusiones académicas, o de los todólogos, autotitulados expertos universalesgeneralistas que opinan desde un mundo de ideas alejados de la práctica social.Hablar de ética en una política social es hablar del contenido de sus prácticas enun proyecto de inclusión social que debe hacer eje en la persona y los grupossociales.
Las políticas que estamos implementado se ejecutan bajo la concepción deesa integralidad. Buscamos que los programas, proyectos, actividades, accionessean parte de un proyecto colectivo, con responsabilidades compartidas y asu-midas por un Estado nacional activo y presente, desde una red federal, junto ala sociedad civil y el sector privado. Pretendemos salir del corsé de las falacias delas recetas o ideas hechas, del "no se puede", del pensamiento retórico, ya seauniversalista o focalizado, buscando el camino superador de la integralidad,teniendo en cuenta las identidades como algo a construir y reconstruir. Es éstaquizá la más dura de las tareas, porque el modelo nos vació cultural mente.
VI. CÓMO PARTICIPA LA SOCIEDAD OVIL
La Red Federal de Políticas Sociales articula las prestaciones y programas socia-les del Ministerio de Desarrollo Social con otros organismos del Estado nacio-nal, provincial y municipal, como también con diferentes actores y sectores dela sociedad civil, buscando consolidar esos espacios de concertación a través delos Consejos Consultivos Nacionales, provinciales y municipales para el diseñoy gestión de las políticas públicas, contemplando las particularidades regionalesy locales. La primera experiencia con estos consejos consultivos se había inicia-do con la aplicación del programa Jefas y Jefes de hogar. Hoy comprende a laaplicación de las políticas sociales. Estos Consejos son apoyados con capacita-ción y los estamos fortaleciendo en su desarrollo incipiente, para que cada díase haga más efectiva su institucionalización como espacios de concertación.
3 "La generación de las condiciones necesarias para facilitar la incorporación de la mujer a lafuerza del trabajo es una condición para enfrentar pobreza y debería ser un objetivo de las políti-cas de la erradicación de ésta" (Valenzuela, 2004).
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
EL NUEVO ESCENARIO DE LAS POLÍTICAS SOCIALES... 231
Buscamos lograr de esta manera una mejor gestión asociada en la aplicaciónde las políticas sociales, potenciando los diagnósticos adecuados (perfilessocioeconómicos y productivos), el desarrollo territorial y las políticas de fami-lia e infancia, para fortalecer la Red Federal de Políticas Sociales. Además y conel objeto de lograr la equidad, la transparencia y optimizar los recursos, es fun-damental que estos Consejos Consultivos asuman el control ciudadano.
VIL CÓMO SE OPERATIVIZA EN EL TERRITORIO I7\ APLICACIÓN DE POLÍTICAS
La Argentina, según el censo del INDEC de 2001, tiene 36.260.130 habitantesdistribuidos en 2.780.403 km2 de superficie que comprenden 23 provincias yla ciudad de Buenos Aires. El régimen político de gobierno es federal, por locual cada provincia tiene su propia administración, al igual que los municipios.
Para construir una política social nacional, el Estado articula y financia,desde una red federal con las provincias argentinas, el cumplimiento de losplanes junto a los municipios y organizaciones de la sociedad civil. Los fondosnacionales se envían a cada provincia, una vez acordada la aplicación del plan, yse administran a través de la figura OA (Organización Administradora) previa-mente calificada, que puede ser gubernamental o no gubernamental (provin-cia, municipio, organizaciones sociales o consorcio de gestión).
El trabajo de campo se operativiza en las siete regiones del país: MOA, NEA,cuyo, centro, metropolitana, patagonia norte y patagonia sur, ySe personaliza en los CAP (centros de apoyo provincial) con jurisdicción na-cional. Los CAP asisten a los gobiernos provinciales y municipales en la cons-trucción de la política social con la intención de que ésta guarde en todo elterritorio nacional un carácter integral. Se busca así dar respuestas no sólo alas realidades emergentes, sino también a las estructurales a superar por cadaprovincia o municipio, tales como el desarrollo local y la calidad institucionalen la aplicación de estas políticas, para evitar la superposición de recursosnacionales, provinciales, municipales y de la sociedad civil.Se aborda en los territorios más vulnerables en los Cíe (centros integradorescomunitarios). Este proyecto se ha iniciado a fines del año 2004 y han sido
localizados en esta primera etapa en 500 comunidades. Desde un cíe sebusca integrar los servicios y prestaciones sociales y de salud y el desarrollode los planes nacionales. Los Cíe son motores para el desarrollo local, edu-cadores populares, y promueven y asisten en salud y problemáticas socia-les. En este momento ya se han iniciado las obras.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
232 PRÁCTICAS EJEMPLARES
VIII. CONCRETANDO
De conceptos y de prácticas
Queda claro, entonces, que nuestra política social se construye alrededor de:
a) Objetivos claros, con líneas de acción que buscan:
la inclusión social de la familia argentina;la generación, a partir de los perfiles regionales, a nivel productivo y deservicios, de empleo social para el desarrollo humano, buscando la inte-gración y la cohesión social, yla creación de oportunidades para ese desarrollo.
b) Tres flanes con responsabilidades institucionales distribuidas y articuladascomplementariamente:
Plan Nacional de Seguridad Alimentaria "El Hambre Más Urgente";Plan Nacional de Economía Social y Desarrollo Local "Manos a la Obra", yPlan Nacional Familia.
c) Una red federal de políticas sociales, buscando por sobre todas las cosas que lasresponsabilidades institucionales se integren en una cogestión, en la Red Fe-deral de Políticas Sociales con aplicación en todo el país. Es decir, un Estadoarticulado entre:
nación,provincias,municipios,organizaciones ysociedad civil.
d) Un modelo de gestión integral, que coloca como centro de la escena a la perso-na, sus necesidades y sus derechos, sin discriminaciones basadas en cuestio-nes de origen étnico, casta, religión, discapacidad, género, edad, afiliaciónsindical o política. Un modelo creado a partir de un trabajo de unificación yarticulación de recursos, circuitos administrativos y gestiones compartidasque combata los vicios de las burocracias institucionales, que son una mane-ra de corrupción.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
EL NUEVO ESCENARIO DE LAS POLÍTICAS SOCIALES...
Las pautas que guían este modelo son:
La corresponsabilidad desde:
1. el Estado presente, y2. una sociedad civil participativa.
La equidad, identificar la vulnerabilidad social:
1. de acuerdo a grupos poblacionales (comunidades aborígenes, desocupa-
dos, grupos de alto riesgo social, adicciones, etcétera);2. en situaciones críticas agudas y/o crónicas (emergencias climáticas, catás-
trofes, violencia familiar, discapacidad, etcétera);
3. en los distintos grupos de edad (desarrollo infantil, adolescentes, terceraedad, etcétera);
4. según las posibilidades territoriales.
La ética pública:
La transparencia no se declama, se ejerce a partir de la confianza ciudada-
na con ejemplos concretos en la gestión. El fortalecimiento de esta RedFederal de Políticas Sociales necesita del acompañamiento de la Red Fe-
deral de Control Público que hemos puesto en marcha con todos losTribunales de Cuentas del país, ya que, en nuestro concepto, quien ad-
ministra controla. Concebimos al control como parte integrante de lagestión, y con el ejercicio de un verdadero control ciudadano.
Para eso estamos fortaleciendo y capacitando a los Consejos Consulti-vos; y en realidad, como dice el Director de Caritas Argentina: "esto no
es una tarea fácil [...]. Esto es un verdadero cambio cultural y como tal
lleva tiempo y tiene todo tipo de resistencias".
Es nuestro objetivo lograr que la gestión, además de ser transparente, sea eficien-
te, oportuna y optimice el uso de los recursos asignados. Un ejemplo: la ejecución
presupuestaria del Ministerio de Desarrollo Social, el gasto operativo fue, en el
año 2000, de 6,1%; y en 2004, de 2,1%.
233
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
234 PRÁCTICAS EJEMPLARES
IX. RENDIR CUENTAS ES ÉTICA PRÁCTICA
Los datos son expresiones de acciones concretas. Nuestro país sufrió en el año2002 una de las mayores crisis de su historia. La situación social de la Argentinahoy ha cambiado, aunque cierto es que sólo hemos dado los primeros pasos,luego de años de abandono.
Sin embargo, gracias al crecimiento sostenido y al cambio de lógica de losplanes sociales, desde los datos que da la realidad hemos contribuido a partir dela gestión del gobierno nacional, desde mayo de 2003, a mejorar la calidad de vida.Desde esa fecha se ha bajado el nivel de la pobreza del 54% al 44%; y el de laindigencia, del 25% al 17%.4 Las proyecciones estadísticas nos permiten alen-tar la consolidación de una mayor baja en estos indicadores.
La desocupación también ha bajado y es importante considerar tambiénque se ha achicado mucho el efecto desaliento (las personas que no buscabantrabajo porque estaban seguros de que no lo iban a conseguir), como ha señala-do el Secretario de Políticas Sociales, Daniel Arroyo.
La pobreza y la desocupación no deben ser consideradas naturales ni irrever-sibles. Simplemente eso es humano y modificable. Es justamente el trabajo elresolutor de los problemas del país, porque media entre la necesidad y la satis-facción, disolviendo el obstáculo (De Lorenzo, 2004).
Los cambios sociales y culturales pendientes son cambios estructurales a losque nos hallamos abocados y, por ello, exceden el voluntarismo y necesitan deuna planificación estratégica y de acciones que como respuestas se consolidenen el tiempo. Por eso, hablar de ética en política social es hablar de una prácticasocial que exige, entre otras cosas, rendir cuentas.
Así, a partir de diagnósticos concretos:
1. Ordenamos y estamos consolidando la calidad institucional con:
un Sistema de Identificación Tributaria y Social (siNTys), cruzando 500bases de datos centrales de 22 provincias y de la Ciudad de Buenos Aires.Este sistema hoy tiene registrado a 30.000.000 de personas;la relocalización de un millón de grupos familiares vulnerables para me-jorar su situación mediante la empleabilidad los ingresos, yla puesta en marcha de una nueva base de datos de identificación degrupos familiares, superando la metodología de investigación descrip-
tiva para avanzar sobre la investigación-acción. "Las familias cuentan"
4 Datos del Instituto Nacional de Estadísticas y Censo (iNDEc) del primer semestre de 2004.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
EL NUEVO ESCENARIO DE LAS POLÍTICAS SOCIALES... 235
es el nuevo instrumento de abordaje, realizado por profesionales delárea social.
2. Se instalaron capacidades y se desarrollaron empleos desde la línea de la eco-nomía social, y se ha llegado a:
410 mil personas a través de 31.500 emprendimlentos,61.597 jóvenes,1.700 cooperativas de la economía social que benefician a 28.000 per-sonas,27.300 personas capacitadas,2.420 organizaciones sociales, y155 organizaciones dedicadas a las microfinanzas y 74 proyectos especia-les para el área de discapacidad (construcciones, equipamientos, etc.) re-cibieron apoyo.
Se brindó asistencia a:
1.115.000 familias desde el Plan de Seguridad Alimentaria,1.534.000 personas atendidas en el área materno infantil,1.796.200 personas asistidas por el programa de ingresos mensuales Jefes yJefas de Hogar, y Familias (Ministerios de Trabajo y Desarrollo Social),3.133.000 personas con el INTA en huertas familiares y comunitarias,1.985.470 personas en comedores comunitarios y escolares,40.000 alumnos y 3.000 docentes en capacitación en educaciónalimentaria,414.088 personas con asistencia directa, elementos personales y para lavivienda, guardapolvos, insumos y medicamentos (total de 1.875.000unidades),61.228 personas atendidas en el Tren de Desarrollo Social y Sanitario, y
402.000 personas que reciben pensiones asistenciales no contributivas.
Otros datos de interés:
Con respecto al Foncap (Fondo de Capital Social), banco de segundogrado constituido con fondos nacionales y privados, logramos un retor-
no del 94% de los créditos otorgados. La cartera evolucionó con respectoa 2003 en un 94,4%. La evolución de las microempresas asistidas con
respecto a 2003 fue de 52,7%.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
236 PRÁCTICAS EJEMPLARES
Los gastos de nivel administrativo se redujeron en 2,1% y alcanzamos lamás alta ejecución presupuestaria de los últimos cinco años.La Universidad vuelve a ser para el Estado Nacional la consultora máscalificada.Se facilitó el acceso a todo aquel que reuniera los requisitos para pensionesasistenciales, sean mayores de 70 años, discapacitados y madre de 7 hijos omás. Esto llevó a agilizar en seis meses 100.000 trámites pendientes quellevaban un atraso de hasta catorce años, llegando así a 402.000 pensiones.Pusimos en marcha, en el marco de la economía social, el Registro deEfectores para el Desarrollo Local con la figura del monotributista social.Por dos años, los nuevos emprendedores quedan eximidos del pago detributos a la AFIP.Estamos calificando organizaciones sociales y las capacitamos a fin deque, ética y responsablemente, puedan afrontar y dar respuestas al desa-fío presente.Estamos construyendo y equipando en todo el país, en los sectores másvulnerables, 500 Centros Integradores Comunitarios (cíe).Hemos iniciado la formación de agentes polivalentes que se reconocencomo promotores territoriales para el cambio social.
POR ÚLTIMO
El problema del desarrollo social no se resuelve sólo con el acceso a un progra-ma de ingreso social; lo más importante es acrecentar las capacidades de laspersonas para colocarlas delante de los procesos.
Nuestro objetivo es ayudar a instalar herramientas "para que otros puedan",desde la participación y el trabajo, lograr su inclusión y desarrollarse.
Estamos convencidos de que en la generación de igualdad de oportunidadesy en el respeto de los derechos sociales se efectiviza la justicia social.
Esta convicción exige, por parte del Estado, ejercer su responsabilidad ycompromiso, desde una práctica ética. Esto garantiza la accesibilidad. La políti-ca social deja el concepto de subordinación a la política económica de décadasanteriores para realizarse de manera integrada en una política socioeconómica.Se construye así un Estado para todos y no sólo para unos pocos. Un Estado repre-sentativo, ético, consciente de su lugar y responsable de sus funciones, en el quela tarea diaria se lleva a cabo con la vista puesta en el futuro y donde el obrar estádeterminado por el consenso, fruto de valores no sólo enunciados, sino queintentamos llevar permanentemente a la práctica.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
EL NUEVO ESCENARIO DE LAS POLÍTICAS SOCIALES... 237
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
De Lorenzo, Jorge Luis (2004), En la América del Sur hay espacio para el pleno empleo,Buenos Aires, Sitioima.
Kliksberg, Bernardo (2004), Más ética, más desarrollo, Buenos Aires, Editorial Temas.Valenzuela, María Elena (2004), Políticas de empleo para superar la pobreza. Argentina,
Santiago de Chile, on.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
Página en blanco a propósito
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
Responsabilidad social en el poder público.Un camino para la democracia*
Cézar Busatto**
Inicialmente, muchas gracias a la Iniciativa Interamericana de Capital Social,Ética y Desarrollo del BID por haberme invitado a este Encuentro Internacional"La Agenda Ética pediente en América Latina". Represento una experienciaexitosa de cooperación. Concertada en el Estado brasileño de Rio Grande doSul, a partir de su capital, Porto Alegre, es fruto de una iniciativa de la AsambleaLegislativa gaucha, que instaló en el año en curso una Comisión Especial paratratar el tema de la responsabilidad social en el sector público.
A lo largo de cuatro meses, esta Comisión reunió a representantes del poderpúblico, de la iniciativa privada y del tercer sector y, luego de compartir cono-cimientos y experiencias, hizo constar en su Informe Fina! un proyecto de leyque "establece normas dirigidas a la responsabilidad social en la gestión públicaestadual".
"Responsabilidad social en el sector público: un camino para la democracia"—trabajo que ofrezco a este Encuentro— es la sistematización de los conceptostratados en la Comisión Especial referida y que fundamentan sus conclusiones.
En América Latina, las sociedades tienen cada vez más impaciencia respectode ciertas acciones y decisiones que toman sus clases dirigentes y que, al fin y alcabo, profundizan las desigualdades. Están también cansados del egoísmo delos dirigentes que abusan y aprovechan la política para su bienestar. En estesentido, la agudización de las desigualdades sociales en Argentina en los últi-mos años es nada más que la cara visible de una realidad más amplia.
Presentación realizada en Montevideo en el Encuentro Internacional "La Agenda ÉticaPendiente en América Latina", promovido por la Iniciativa Interamericana de Capital Social,Ética y Desarrollo del BID, del 18 al 19 de diciembre de 2003, con base en el documento Respon-sabilidad Social en el Sector Público, Camino para la Democracia, firmado por el DiputadoCézar Busatto, en el Relatorio Final de la Comisión Especial de Responsabilidad Social en elSector Público de la Asamblea Legislativa de Rio Grande do Sul.
*" Presidente de la Comisión de Responsabilidad Social de las Políticas Públicas de la Asam-blea Legislativa del Estado de Rio Grande do Sul.
239
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
240 PRÁCTICAS EJEMPLARES
En el Brasil, casi un tercio de su población —54 millones de brasileños—sobrevive por debajo de la línea de pobreza y, en el Estado de Rio Grande doSul, 17% —1 >7 millón de gauchos—, y en la capital, Porto Alegre, 150 mil perso-nas viven en favelas.
Frente a esta realidad, ¿cuál será nuestra elección: un mundo con dos milmillones de seres humanos viviendo bajo de la línea de pobreza, debilitamientode la democracia y aumento de la intolerancia, o el diálogo y la cooperación paraconstruir bases comunes de un desarrollo local /global sostenible?
Aparentemente maniqueísta, esta proposición replantea una concepciónhumanista, ahora sobre otras bases. Si antes estaba interdictada por un funda-mento ideológico excluyente, hoy ella se expande entre todos los sectores de lasociedad, descartando la opción "Socialismo o Barbarie" en favor del entendi-miento promovido por la responsabilidad social.
En el Brasil no es diferente. Millones de brasileños, organizados en entida-des, se mueven en red, ejercitando la democracia, la iniciativa y la cooperación,en torno de intereses sociales y cívicos que, cuando alcanzan, van transforman-do los patrones éticos, al recuperar la prioridad de lo social sobre lo económico.
Son, efectivamente, miembros de una sociedad más reflexiva, enérgica e inte-ligente, contraria al conformismo y a la tradición, y siempre dispuesta a efectuarjuicios de valor, iniciar proyectos y hacer elecciones. Más aún, esta nueva sociedadactúa descentralizando sus esferas de planificación y ejecución, otorgando res-ponsabilidad a cada célula de sus organizaciones y acercándose cada vez más a lasidentidades de cada comunidad y, con eso, responsabilizándolas.
De manera paradójica, es el poder público el sector menos capacitado paraacompañar la velocidad de esas transformaciones y enfrentar la acumulación dedemandas sociales. Organizadas verticaimente, sus acciones son fragmentadas,dispendiosas y, por lo general, ineficaces. De la misma forma, internamente, lainformación es un bien apropiado individualmente, como fuente primaria delejercicio del poder, lo que perjudica su universalización. Se suma a eso laimpermeabilidad del poder público a la representación social —iniciativa privada,tercer sector, individuos— y tenemos asimismo una estructura autorreferente,alienada y refractaria a la planificación, ejecución y evaluación democrática de susacciones.
En efecto, el mundo en el cual el Estado y sus poderes se referencian noexiste más. Está claro que el paradigma fundador del Estado nación modernoestá agotado. Fue sustentado, por un lado, en la centralización y controles so-ciales coercitivos y, por otro, en una estructura de saberes fragmentados, con-cernientes a una etapa de desarrollo de la ciencia que igualaba los procesoshumanos a los naturales y marginalizaba las diferencias.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
RESPONSABILIDAD SOCIAL EN EL PODER PÚBLICO... 241
Vivimos, por lo tanto, la emergencia de un nuevo paradigma estructurantede las relaciones políticas, económicas y sociales —una inédita gobernanza—,aunque todavía no haya sido forjada una arquitectura publica a la altura de susdesafíos.
No es casual que, durante mucho tiempo, fuese hegemónica en el Brasil laidea de que primero era preciso hacer crecer la riqueza para después distribuirla.Este concepto orientó el área económica de varios gobiernos, para los cuales laacumulación de capital económico generaría una cantidad de riquezas capaz deproporcionar el acceso de los brasileños a la totalidad de sus derechos. Ledoengaño.
Como observa Augusto de Franco, Coordinador de la Agencia de Educa-ción para el Desarrollo (AED) y miembro del Consejo de la Comunidad Solida-ria, "está suficientemente demostrado que el capital económico no se acumulay reproduce sosteniblemente en ambientes donde no exista un stock suficientede capital social". Éste puede ser definido, sintéticamente, como el desarrollo ymovilización, en un mismo territorio o en una misma comunidad, de elemen-tos materiales, psicológicos, naturales, morales, éticos y cívicos que se retroali-mentan de forma sistcmica, a través de conexiones horizontales, cooperativas,democráticas y socialmente responsables.
Cuando hablamos de acumulación de capital social estamos desvelandouna realidad donde el desarrollo de los recursos materiales y humanos ocurresimultáneamente, en la dinámica de un territorio comunitario sin pausas en-tre ambos. En rigor, estamos hablando de un desarrollo sostenible, con eje enel poder local.
¿Qué hacer para recuperar la primera vocación de la política y del poderpúblico, que es mejorar la vida de las personas y multiplicar el capital social delas sociedades? Mejor todavía: si es posible perseguir metas fiscales, incluidosahí sus desdoblamientos —recaudación, deuda, fiscalización, inversión—, ¿no estambién posible y necesario perseguir metas sociales, basadas en indicadores dediagnóstico, acompañamiento, impacto y evaluación de las políticas, progra-mas y proyectos públicos? Además, si las metas fiscales son continuamente pu-blicitadas y ejercen control social para su cumplimiento, ¿no debería seguirse elmismo tratamiento con relación a las metas sociales?
Por otra parte, ¿cómo revertir una situación como la del Brasil, donde elGobierno central aplica más de 2/3 de sus ingresos netos para financiar gastosen el área social -lo que representó, en 2002, un dispendio de 204,2 milmillones de reales (cerca de 70 mil millones de dólares)- pero, cuya eficacia esmínima, pues el patrón de desigualdad y pobreza entre los brasileños no mudahace décadas?
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
242 PRÁCTICAS EJEMPLARES
Algunas respuestas Fueron sugeridas por la Comisión Especial de Responsa-bilidad Social en el Sector Público, sintetizadas en un proyecto de ley que pro-pone la institucionalización de una gestión pública socialmente responsable yque, recientemente, fue sometido al Gobernador de Rio Grande do Sul. A tra-vés de una ley de Responsabilidad Social, se busca equilibrar la balanza donde,en uno de sus platos, se inclina solitario el imperativo de la responsabilidadfiscal, innegable avance de la conciencia nacional en torno del celo con la admi-nistración de los recursos públicos.
Con la nueva legislación, se pretende que, en primer lugar, el poder público—sus poderes y esferas municipales, estadual y federal- reasuma su responsabili-dad social y se torne el promotor, pues es el ámbito donde, por las característi-cas propias de relacionarse con lo local y lo global, se pueden articular las inicia-tivas, mover para adelante las capacidades y proyectos comunes, disponer de suestructura física y su capital humano en favor de un desarrollo económico so-cial y ambiental equilibrado.
En segundo lugar, se pretende que el poder público rompa con el paradigmaclásico de estructurarse como un sistema cerrado. Una creciente permeabilidadposibilitará la actualización de los conocimientos de sus agentes públicos y de-bilitará el corporativismo, oxigenando las vías de comunicación dialogal. Elestímulo a la convivencia y articulación interna entre sus departamentos y conel tejido vivo de la sociedad, además de la capacitación permanente de sus cua-dros, podrá fundar prácticas de acciones integradas interna y externamente, ycon las demás esferas públicas de gobierno.
En tercer lugar, el poder público necesita promover la acumulación de capi-tal social, incentivando la participación ciudadana y facilitando la formación deconexiones en red, a partir de la descentralización de su planificación, de susservicios y de la ejecución de programas y proyectos, de modo dar poder a lascomunidades locales y regionales.
En cuarto lugar, el poder público debe elaborar, en conjunto con las distin-tas representaciones sociales, el mapa social, que es el diagnóstico anual de larealidad social con base en indicadores sociales significativos; el catastro social,que es el registro individualizado y actualizado de los destinatarios de los pro-gramas, proyectos y acciones sociales, y el mapa de la ciudadanía, que es ellevantamiento de todas las organizaciones del tercer sector, de la iniciativa pri-vada y del sector público que actúan en lo social.
Con base en estos diagnósticos, el poder público, en conjunto con las dis-tintas representaciones sociales, fijará las metas sociales anuales y plurianuales,cuya atención o no será demostrada en el balance social: informe de los resulta-dos sociales alcanzados a partir de las metas propuestas. El balance social será
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
RESPONSABILIDAD SOCIAL EN EL PODER PÚBLICO... 243
presentado a toda la comunidad, por el Gobernador o el Alcalde, en el Día de laPrestación de Cuentas, fijado el 15 de abril de cada año, en una experienciainédita de transparencia social.
Creemos que éste es un camino para rescatar la agenda ética pendiente,tener más y mejor democracia, más y mejor gobierno, más y mejor bienestarsocial, dando oportunidades a cada ciudadano o ciudadana para que ejerza sugenuina libertad, que no es más que el desarrollo y el ejercicio de sus capacida-des. Ésta es nuestra contribución para el perfeccionamiento, siempre perma-nente, de una gobernanza social solidaria, sostenida en el empoderamiento delas comunidades locales, que se conectan y se mueven teniendo como fin últi-mo el bienestar de cada ser humano y de toda la humanidad.
PROYECTO DE LEY N° 303/2003
Establece normas dirigidas para la responsabilidad social en la gestión públicaestadual y de otras providencias.
Capítulo I. De la responsabilidad social
Art. 1° - Son instituidas por la presente Ley normas dirigidas para la responsa-bilidad social en la gestión pública estadual, con el objetivo de promover eldesarrollo sustentable del Estado, en los términos de que disponen los TítulosIV, VI y VII de la Constitución Estadual y la Ley n° 11.931/03, que instituyó elConsejo Estadual de Desarrollo Económico y Social (CODES).
§ 1° - La responsabilidad social en la gestión pública estadual se constituye en laacción planeada y transparente del Poder Público Estadual, integrado con losPoderes Públicos Municipales y Federal, por medio de asociaciones sociales conel Tercer Sector y la Iniciativa Privada, apuntando a la implementación de polí-ticas públicas, planos, programas, proyectos y acciones eficaces y descentraliza-dos, con base en diagnósticos actualizados, sistemas de acompañamiento, eva-luación y prestación de cuentas permanentes, de modo de prevenir riesgos ycorregir desvíos, capaces de afectar al cumplimento de las metas de mejoría delos indicadores sociales del Estado.
§ 2° - Las disposiciones de esta Ley se aplican al Poder Ejecutivo, al PoderLegislativo, al Poder Judicial, al Ministerio Público Estadual, al Tribunal deCuentas y a la Administración Indirecta.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
244 PRÁCTICAS EJEMPLARES
Art. 2° - Las políticas públicas en las áreas económica, financiera, social, am-biental y de infraestructura deberán pautarse según los patrones de responsabi-lidad social en la gestión pública.
Capítulo II. De los instrumentos de planeamiento social
Art. 3° - La gestión pública socialmente responsable utilizará los siguientes ins-trumentos de planeamiento social:
I - Mapa Social: diagnóstico anual de la realidad social del Estado, pormunicipio y región, tomando en cuenta la misma distribución espacial pre-vista en la Ley 10.283/94, que instituyó los Consejos Regionales de Desarro-llo —Coredes—, con base en indicadores sociales relativos al año de referenciade la prestación de cuentas gubernamental y al año inmediatamente anteriorpara fines de comparación.
II - Catastro Social: registro individualizado y actualizado de los destinata-rios de los programas, proyectos y acciones sociales, resultantes de la aplicaciónde esta Ley.
III - Catastro de la Ciudadanía: catastro con base municipal y regional,actualizado, especificado por área, de todas las organizaciones del Tercer Sector,de la Iniciativa Privada y de los Órganos Públicos, involucrados en accionessociales, cuya función será servir de instrumento para la organización y raciona-lización de las inversiones sociales, evitando la yuxtaposición y maximizando eluso de los recursos disponibles.
IV - índice de Responsabilidad Social de Rio Grande do Sul -IRS-RS- índiceelaborado con base municipal y regional, a partir de indicadores de resultados,esfuerzos y participación social, de las áreas que componen el Mapa Social.
Art. 4°- Integrará el proyecto de ley del Plan Plurianual previsto en el inciso Idel partido 149 de la Constitución Estadual, en atención al artículo 165, § 7°,de la Constitución Federal, el Anexo Social Plurianual, en el cual serán estable-cidas las metas plurianuales de mejoría de los indicadores sociales contenidosen el Mapa Social y el IRS-RS.
Párrafo Único - El Anexo Social plurianual contendrá:
I - evaluación del cumplimiento de las metas relativas al período anterior,bien como el resultado obtenido;
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
RESPONSABILIDAD SOCIAL EN EL PODER PÚBLICO... 24 5
II - demostración de las metas plurianuales, instruidas con memoria y me-todología de cálculo que justifique los resultados pretendidos y evidencie sucoherencia con las premisas y los objetivos sociales a ser alcanzados.
Art. 5° - Integrará el proyecto de Ley de Directrices Presupuéstales, el AnexoSocial Anual, en que serán establecidas las metas anuales de mejoría de los indi-cadores sociales contenidos en el Mapa Social y el IRS-RS.
Párrafo Único - El Anexo Social Anual contendrá:
I - evaluación del cumplimiento de las metas relativas al año anterior, biencomo el resultado obtenido;
II - demostración de las metas anuales, instruido con memoria y metodolo-gía de cálculo que justifique los resultados pretendidos y evidencie su coheren-cia con las premisas y los objetivos sociales a ser alcanzados.
Art. 6° - Integrará el proyecto de ley presupuestaria anual el Anexo Social, refe-rido en los Arts. 4° y 5° de esta Ley, bien como la discriminación de los progra-mas, proyectos y acciones a ser desarrollados para alcanzar las metas estableci-das, cuan tincad as financiera e físicamente, siempre que sea posible.
Art. 7° - El establecimiento de las metas de los Anexos Sociales será resultado deun proceso de participación de la sociedad, por medio de los instrumentosdefinidos por el Poder Público estadual.
Art. 8° - Hasta treinta días después de la publicación del Presupuesto, en lostérminos en que disponga la Ley de Directrices Presupuéstales, el Poder Eje-cutivo establecerá la programación financiera y el cronograma de ejecución yde desembolso de los recursos públicos presupuestados para la consecuciónde las metas.
Capítulo III. De Los indicadores sociales
Art. 9° - Cabrá a la Fundación de Economía y Estadística Siegfried EmanuelHeuser —PEE—, la responsabilidad por la elaboración del Mapa Social y del IRS-RS.
Art. 10° - La Fundación de Economía y Estadística Siegfried Emanuel Heuser-FEE-, coordinará un Foro, compuesto por representantes de las diferentes
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
246 PRÁCTICAS EJEMPLARES
instituciones y entidades de la. sociedad, para la definición de los indicadoresmás apropiados a ser utilizados en la elaboración del Mapa Social y del IRS-RS.
Art. 11° - La Fundación de Economía y Estadística Siegfried Emanuel Heuser-FEE-, podrá requerir a los órganos de la Administración Directa e Indirecta delEstado, a las Concesionarias y Permisionarias del Servicio Público, los datosnecesarios para la elaboración del Mapa Social y del IRS-RS.
Capítulo IV. De las asociaciones
Art. 12° - El Poder Público promoverá asociaciones sociales con organizacionesdel Tercer Sector y de la Iniciativa Privada para la formulación, ejecución yfiscalización de los programas, proyectos y acciones dirigidas a la consecuciónde las metas de los Anexos Sociales.
Art. 13° - Se consideran asociaciones sociales las formas de cooperación entre elPoder Público, el Tercer Sector y la Iniciativa Privada, que tengan por objetivomovilizar y potenciar los recursos humanos, financieros y de conocimiento deque disponen, y ejecutar de forma articulada y complementar, programas, pro-yectos y acciones compartidas y descentralizadas.
Art. 14° - Para la consecución de las asociaciones sociales de que disponen losArts. 12 y 13 de esta Ley, el Poder Público asegurará la participación de losConsejos de Políticas Públicas en la evaluación de los resultados, el acceso acualquier ciudadano al informe de actividades y a las sanciones previstas en lalegislación en el caso de mal uso de los recursos públicos.
Art. 15° - El Poder Público establecerá mecanismos de integración de las esferasmunicipal, estadual y federal, a fin de eliminar las sobreposiciones y optimizarla aplicación de los recursos públicos disponibles.
Art. 16° - El Poder Público estimulará el desarrollo del emprendedor social,mediante asociaciones con organizaciones del Tercer Sector y de la IniciativaPrivada.
Art. 17° - El Poder Público dictará Edictos, cuando sea necesario, para la selec-ción de organizaciones del Tercer Sector y de la Iniciativa Privada, con el obje-tivo de promover las asociaciones sociales previstas en esta Ley .
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
RESPONSABILIDAD SOCIAL EN EL PODER PÚBLICO... 247
Capítulo V. De la transparencia social
Art. 18° - El Jefe del Poder Ejecutivo encaminará anualmente a la AsambleaLegislativa, como parte integrante de la Prestación de Cuentas, de que trata elinciso XII del artículo 82 de la Constitución Estadual, el Balance Social delEstado.
Párrafo Único - Queda instituido el día 15 de Abril de cada año, como el Díade la Prestación de Cuentas, cuando el Jefe del Poder Ejecutivo presentará a laAsamblea Legislativa el Balance Social del Estado.
Art. 19° - El Balance Social del Estado es el instrumento de prestación de cuen-tas anual, que contendrá el informe detallado de los resultados sociales alcanza-dos en el ejercicio anterior, teniendo como base las metas del Anexo Social y laejecución de los programas, proyectos y acciones constantes del Presupuestopara alcanzarlas.
Párrafo único - En los casos de no alcanzar las metas del Anexo Social, el PoderEjecutivo propondrá medidas correctivas a ser incorporadas a la Ley de Direc-trices Presupuestarias.
Art. 20° - El Balance Social quedará disponible, durante todo el ejercicio, en laAsamblea Legislativa del Estado y en el órgano técnico responsable de la elabo-ración, para consulta y apreciación por los ciudadanos e instituciones de lasociedad.
Párrafo único - Se dará amplia divulgación al Balance Social, inclusive en me-dios digitales.
Art. 21° - A los responsables de los Entes Públicos y programas que, según elBalance Social, obtengan un desempeño destacado, serán conferidos, anual-mente, por la Asamblea Legislativa, Certificados de Responsabilidad Social porel esfuerzo en pro de la mejoría de las condiciones sociales en el Estado.
Párrafo Único - El Poder Ejecutivo ofrecerá cooperación técnica y financiera alos Entes Públicos que obtengan Certificados de Responsabilidad Social.
Art. 22° - Queda instituido, en el ámbito del Consejo Estadual de DesarrolloEconómico, Social —CODES—, el Catastro de Incumplidores Sociales del Estado.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
248 PRÁCTICAS EJEMPLARES
Art. 23° - El Catastro de Incumplidores Sociales del Estado está constituidopor los Entes Públicos que no cumplan con la prestación de informaciones parala elaboración del Mapa Social del Estado y del IRS-RS o no implementen lasmedidas previstas en la presente Ley.
Párrafo 1° - Los Entes Públicos referidos en el caput quedarán impedidos deestablecer sociedades con e! Poder Ejecutivo en cuanto persista el litigio.
Párrafo 2° - El CODES podrá suspender, por plazo no superior a (ciento ochenta(180) días, la inclusión de un ente público en el Catastro de IncumplidoresSociales del Estado, siempre que éste se comprometa formalmente a suminis-trar los datos debidos en plazo razonable, a ser determinado, y adoptar las me-didas previstas en la presente Ley.
Capítulo VI. De las disposiciones generales
Art. 24° - Queda creada la Escuela de Gestión Pública, en el ámbito de la Univer-sidad Estadual de Rio Grande do Sul —UERGS—, en sociedad con la Fundación parael Desarrollo de Recursos Humanos —FDRH—, para la capacitación de servidorespúblicos mediante cursos de perfeccionamiento y actualización profesional.
Art. 25° - Queda instituido el Programa de Voluntariado Social de los Servido-res Públicos Inactivos para cooperar en la realización de planes, programas,proyectos y acciones necesarios para la implementación de esta Ley.
Art. 26° - Será de responsabilidad del Consejo Estadual de Desarrollo Econó-mico y Social del Estado —CODES—, el acompañamiento y fiscalización del cum-plimiento de la presente Ley, sin perjuicio de los controles interno y externolegalmente definidos, así como la elaboración, mantenimiento y actualizacióndel Catastro Social referido en el inciso II del Art. 3a de esta Ley.
Art. 27° - La elaboración del Catastro de la Ciudadanía, previsto en el inciso IIIdel Art. 3° de esta Ley, será responsabilidad de la Secretaría de Coordinación yPlaneamiento.
Art. 28° - Los gastos derivados de la ejecución de esta Ley correrán a cuenta delas dotaciones propias consignadas en el Presupuesto del Estado. ©
Ban
co In
tera
mer
ican
o d
e D
esar
rollo
. To
do
s lo
s d
erec
ho
s re
serv
ado
s.V
isit
e n
ues
tro
sit
io W
eb p
ara
ob
ten
er m
ás in
form
ació
n:
ww
w.ia
db
.org
/pu
b
RESPONSABILIDAD SOCIAL EN EL PODER PÚBLICO... 249
Art. 29° - Esta Ley será reglamentada, en lo que quepa, en el plazo de noventa(90) días.
Art. 30° - Esta Ley entrará en vigor en la fecha de su publicación, pasando agenerar sus efectos a partir del ejercicio de 2004.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
Página en blanco a propósito
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
Desarrollo humano y calidad democrática:experiencias innovadoras de participación ciudadana*
Carmelo Ángulo"'
EL PARADIGMA DEL DESARROLLO HUMANO Y LAS METAS DEL MILENIO
El Paradigma del Desarrollo Humano, que el Programa de las Naciones Unidaspara el Desarrollo promueve desde hace más de una década, se centra en reco-nocer que la expansión de las capacidades y oportunidades de las personas es elelemento motor del bienestar social. Es pensar el desarrollo como un procesointegral apropiado por las personas, quienes a su vez son sus destinatarias últi-mas, es decir, "el desarrollo de la gente, por la gente y para la gente", y particu-larmente "con la gente", es decir, con su participación. Se trata de una nuevamirada sobre la realidad que puede ayudar a construir el ideario que inspire laagenda de cambios que los países necesitan y las sociedades reclaman.
Esta manera de percibir el desarrollo contrasta con la preocupación inme-diata por la acumulación de riqueza y la concepción del mercado como únicoregulador de las transacciones entre las personas. Se inscribe en el conceptosuperior de los derechos humanos, pues el derecho al desarrollo constituye underecho humano abarcador, directamente conectado con la solidaridad social.La erradicación de la pobreza se convierte en esc contexto en un desafío ético deprimer nivel.
Esta agenda se ha traducido a nivel global en las Metas de Desarrollo delMilenio, aprobadas en la Asamblea General del año 2000 por la mayoría de loslíderes del mundo, en la cual se comprometieron a alcanzar esos objetivos parael año 2015: erradicar la pobreza extrema y el hambre (reduciendo al menos a lamitad la población en esas condiciones), alcanzar una educación universal (ase-gurando la educación primaria de todas las niñas y niños, y eliminar las dispa-ridades de género en la educación), una mejor salud (reduciendo la mortalidad
* Presentación en el Encuentro Internacional "Movilizando el capital social y el voluntariadode América Latina", realizado en Chile el 22-23 de mayo de 2003, organizado por el Bit) y elGobierno de Chile.
** Ex Representante del PNUD en la Argentina. Actual Embajador de España en la Argentina.
251
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
252 PRÁCTICAS EJEMPLARES
infantil y de las mujeres en el parto, detener la expansión del SIDA y la incidenciade malaria y otras enfermedades), asegurar efectivamente los principios del de-sarrollo sostenible y el impulso de una alianza global entre actores públicos yprivados para el desarrollo.
LA CALIDAD DEL DESARROLLO
Al evaluar con esa percepción las estrategias de crecimiento de fines de sigloaplicadas en América Latina, inspiradas en el denominado consenso de Was-hington —impulsando la liberalización comercial y financiera de la economía yun desarrollo centrado en el mercado a expensas del Estado-, es evidente queno se alcanzaron los resultados esperados para la gente. Por el contrario, se hapuesto en evidencia la necesidad de preguntarnos sobre la calidad del desarrolloy su capacidad de traducir la generación de riqueza en mayor equidad y mejorcalidad de vida de la gente. Es decir, en la expansión real de las capacidades yopciones económicas, políticas, sociales y culturales de las personas, que presu-pone necesariamente el mejoramiento de la calidad de las instituciones y deldiseño de las políticas públicas.
Amartya Sen, Premio Nobel de Economía, en un artículo reciente sobre elimpacto de la ética, sostiene justamente que el concepto de desarrollo no puedelimitarse al crecimiento de objetos inanimados de conveniencia, como incre-mentos del PBI o del ingreso personal, o el progreso tecnológico. Para Sen, sibien éstos son logros importantes, su valor está relacionado con el efecto quetienen sobre las vidas y libertades de las personas.
Sen también señala que para la ejecución eficiente y adecuada de una políti-ca social es necesario asegurar que las acciones, planes y programas se organiceny presten en forma expedita, para lo que se requieren instituciones -legislación,control y administración—, y normas de comportamiento que aseguren que laspromesas serán cumplidas y los contratos respetados.
LA CALIDAD DE LAS INSTITUCIONES Y LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Es así como América Latina inició el siglo XXI con un cuadro social extremada-mente delicado, corporizado en una brecha descomunal entre ricos y pobres —lamás alta del mundo—. La mitad de los habitantes vive por debajo de la línea depobreza, con índices crecientes de desigualdad y la correspondiente secuelade violación de los derechos económicos, sociales y culturales de la ciudadanía.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
DESARROLLO HUMANO Y CALIDAD DEMOCRÁTICA... 253
Dramáticamente, junto a ello se extiende el sentimiento, como lo demuestranlas encuestas recientes de Latinobarómetro, de que, aunque una amplia mayo-ría considera a la democracia un bien invalorable, ésta no ha sido capaz deresolver los problemas básicos que afligen a la población, especialmente a lossectores más desprotegidos. Los ciudadanos de América Latina prefieren la de-mocracia, pero están, en términos generales, muy descontentos con su desem-peño y la cuestionan fuertemente.
¿Cómo resolver ese desencuentro entre las instituciones del Estado demo-crático, los partidos políticos y los ciudadanos? Puesto que los procesos de cam-bio y transformación demandan tiempo y planificación, una participación acti-va y mínimamente estable de la sociedad civil parece fundamental.
Para el PNUD, uno de los principales instrumentos posibles en ese marcoparticipativo es el diálogo cívico, en el que las sociedades democráticas contem-poráneas pueden alcanzar consensos básicos a través de los cuales construir yreconstruir valores compartidos, definir normas y reglas del juego que haganposibles la gobernabilidad y resolver armónicamente las diferencias entre lospoderes públicos y la gente, entre gobernantes y gobernados, y entre los dife-rentes sectores e intereses no gubernamentales.
Cuando la confianza en las mediaciones políticas flaquea y se agudizan lacrisis institucional y la fragmentación social, es decir, cuando la calidad de lasinstituciones democráticas es baja, los espacios de diálogo y concertación consti-tuyen una oportunidad para convertir las demandas de la sociedad en políticas deEstado, más allá de los intereses particulares y los problemas de representación.La crisis, de ese modo, estimula la participación y promueve articulaciones quepermiten que la ciudadanía misma incida directamente en lo público. Pero paraque esto tenga lugar es preciso contar con una sociedad civil dinámica, capaz dearticular sus demandas de cara a los poderes públicos, formales y fácticos, ydispuesta a iniciar procesos de corrcsponsabilidad y coadministración de laspolíticas públicas.
LOS ESPACIOS DE CONSENSO
Con esta filosofía de base, el PNUD en la Argentina aceptó participar y brindarsu apoyo técnico al Diálogo Argentino, un proceso complejo que en su primeraetapa y en el marco de la crisis más álgida de los primeros meses de 2002, fueconvocado por el Gobierno Nacional en el espacio brindado por la Iglesia Ca-tólica. Posteriormente, con el impulso renovado de los distintos credos y unimportante número de organizaciones no gubernamentales, logró recoger las
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
254 PRÁCTICAS EJEMPLARES
opiniones y propuestas de los más diversos sectores de la sociedad y se convirtióen un espacio de intercambio sincero, abierto y constructivo, en un país signadopor la fragmentación y la primacía de los intereses particulares por sobre el biencomún.
El Diálogo Argentino, mediante la amplia participación de la sociedad, habuscado contribuir a la reconstrucción de las bases de la convivencia socialfrente a la profunda crisis político-institucional, económica y social que ha atra-vesado la República Argentina.
Para una cabal compresión de esa experiencia, es fundamental resaltar elmarco de gran deterioro y fragmentación de la sociedad argentina. Éste se ma-nifestó, entre otros aspectos, en el alto grado de movilización social de fines de2001 y principios de 2002, con connotaciones anómicas para muchos sectorespor el grave nivel de la exclusión social. Esa Argentina, totalmente diferente a lade años precedentes, se mostraba como un país que había perdido sus valores yhorizontes comunes, y en el cual se había quebrado la cohesión social y la com-petitividad económica.
Ante ese panorama, el diálogo se convirtió, desde un primer momento, enun instrumento útil para restaurar las confianzas mínimas, para el reconoci-miento mutuo de los diversos actores y fue clave para la identificación yjerarquización de la agenda de la hora: atender y dar respuesta a la urgencia dela crisis social.
Estos resultados del diálogo, que podrían parecer poco significativos frentea los desafíos de transformación profunda que la sociedad reclamaba para latransición —y que todavía reclama—, adquieren un mayor valor por constituir eldiálogo un instrumento ajeno a la práctica y cultura política del país, donde sereconoce un lugar para el pacto y el acuerdo puntual —especialmente entre lasélites—, pero donde el verdadero consenso social más sostenible no era buscadoni reconocido. La sociedad argentina parece haber capitalizado la experiencia,madurado su propio rol y la innata potencialidad del diálogo. E incluso ladirigencia—particularmente la política— parece haber incorporado la noción deldiálogo a su discurso, aunque todavía existe una distancia importante en lapráctica política efectiva.
Además, más allá de las limitaciones del proceso y de la agenda pendiente dela transición, es importante destacar que en materia de resultados concretos, elDiálogo Argentino constituyó un factor clave para la superación de las etapasmás graves de la crisis, especialmente por el papel desempeñado en el diseño eimplementación de nuevos instrumentos en el área de las políticas sociales.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
DESARROLLO HUMANO Y CALIDAD DEMOCRÁTICA... 255
EL PROGRAMA JEFES Y JEFAS DE HOGAR
En este contexto el Diálogo Argentino se constituyó en un ámbito clave paraoperacionalizar de manera innovadora, más allá de la retórica, la participaciónsocial. Permitió registrar y canalizar la fuerte demanda social y propiciar losconsensos necesarios para otorgar la mayor prioridad a aliviar las carencias delos más necesitados, los pobres y los desocupados, unlversalizando las prestacio-nes por desempleo y un salario de inclusión social.
Así, se produjo el lanzamiento del Programa Jefes y Jefas de Hogar, con elreconocimiento del "Derecho Familiar de Inclusión Social" por decreto 565 delPoder Ejecutivo Nacional del 3 de abril de 2002, y que alcanzó a dos millonesde hogares con jefas y/o jefes desocupados con hijos menores de 18 años odiscapacitados de cualquier edad (o mujer embarazada). El financiamiento delPrograma, que tiene un costo mensual cercano a los 100 millones de dólares,proviene de recursos del Tesoro Nacional, a partir de los impuestos (retencio-nes) a las exportaciones agrícolas y de hidrocarburos.
Este programa constituye una de las experiencias de políticas de transferenciasy combate a la pobreza más importantes de la región, dado su alcance -llega aunas 10 millones de personas— y su impacto crucial en la rápida respuesta a laemergencia social desatada por la crisis. Fue incluso reconocido por el BancoMundial, que le otorgó un crédito por US$ 600 millones para contribuir par-cialmente a su financiamiento en 2003 y 2004.
Presenta una dimensión novedosa, que ha significado una transformaciónprofunda de las prácticas tradicionales en la ejecución de programas sociales: laparticipación de organizaciones de la sociedad civil en su diseño, ejecución ycontrol. Este nuevo modelo de gestión de las políticas sociales incluyó la con-formación de un Consejo Nacional de Administración, Ejecución y Control, acargo de desarrollar, evaluar y adoptar las políticas destinadas a su irnplementa-ción. Este Consejo está integrado por quince miembros, sólo tres de los cualesrepresentan al sector público y en cuyo seno se encuentran representadas mayo-ritariamente organizaciones confesionales, sociales, sindicales y empresarias.También, se constituyeron los consejos consultivos provinciales y municipales(1.900 consejos consultivos de los que participan más de 10.000 organizacio-nes sociales de todo el país), que operan como nuevos ámbitos de articulaciónentre organizaciones estatales y no gubernamentales, más próximos a la gentepara el seguimiento y control social del Programa.
Estos nuevos foros institucionalizados hicieron posible asegurar una altaparticipación social y combatir el clientelismo, para contribuir a la correctaasignación y hacer efectiva la descentralización de los programas sociales (ya
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
256 PRÁCTICAS EJEMPLARES
que es el municipio donde se ejecutan sin intermediarios), convirtiéndose enuna experiencia significativa de corresponsabilidad de la sociedad civil en lagestión de las políticas públicas.
EL MONITOR SOCIAL
Otro ejemplo concreto e innovador de participación en la Argentina lo constitu-ye el Monitor Social. Surgió también en gran medida como resultado de los con-sensos sociales emanados del Diálogo Argentino y de los esfuerzos de los gobier-nos nacional, provinciales y municipales por crear mecanismos para viabilizar larendición de cuentas y el control ciudadano de los programas sociales. Así, elPNUD, el BM y e! BID acordaron hace unos meses aunar esfuerzos con el objetivo decontribuir al desarrollo de las capacidades ciudadanas para monitorear el uso yasignación transparente, eficaz y equitativo de los recursos públicos.
Para ello se ha puesto en marcha el Monitor Social, proyecto de monitoreo delos programas sociales con financiamiento internacional por parte de un consorciode ONG con presencia en todo el país. Este programa, que ha sido licitado pública-mente entre redes de ONG con vocación de desarrollo y que está actualmente enejecución, constituye una experiencia inédita de control social, cuyo impacto se vesubrayado dada la desconfianza ciudadana y la fragmentación existentes.
Su implementación ha contribuido a impulsar la articulación de diversasorganizaciones sociales, que normalmente no trabajan juntas, y a un amplioesfuerzo de capacitación de diversos actores sociales, ampliando las vías de re-clamo de los beneficiarios y la participación de la sociedad civil, para impulsarla transparencia de las políticas públicas en el área social.
LA CÁTEDRA DE GERENCIA SOCIAL PARA EL DESARROLLO HUMANO
Un elemento adicional en esta nueva visión en la Argentina, es la creaciónde la cátedra de Gerencia Social para el Desarrollo Humano entre la Facultadde Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires y el PNUD, que bajoel impulso de su Coordinador y Catedrático Emérito, el Dr. Bernardo Kliksberg,ha permitido formar a miles de gestores sociales, gubernamentales y no guber-namentales, a nivel nacional, provincial y local.
Así, mujeres y hombres de diversas regiones del país incorporaron una vi-sión abarcadora, participativa e integral del desarrollo, fortaleciendo y poten-ciando los procesos mencionados.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
DESARROLLO HUMANO Y CAÍ ,IDAD DEMOCRÁTICA.... 257
CONCLUSIONES
En conclusión, la experiencia del Diálogo Argentino, en una primera etapaconvocado por el Gobierno con el acompañamiento de la Iglesia Católica y elPNUD, se convirtió en un instrumento útil para encontrar coincidencias y desa-rrollar consensos básicos que hicieran posible dar respuesta a la crisis e imple-mentar programas de inclusión social y mayor transparencia en la ejecución deprogramas sociales.
Una segunda etapa, con un mayor protagonismo de la sociedad civil, en espe-cial de las confesiones religiosas y un conjunto amplio de ONG, impulsó a distintasorganizaciones de la sociedad civil (ose) a trabajar juntas, a tomar contactos conactores políticos, a romper reticencias y a extender sus grados de compromiso,para empujar las transformaciones institucionales, que si bien se exteriorizaron enla primera etapa, quedaron como agenda pendiente de la transición.
En todo caso, y no es poco, la crisis ha desatado una nueva dinámica social,donde las OSC han adquirido un nuevo rol y protagonismo. Hay en la Argenti-na unas 105.000 ose, con la participación de 1,8 millones de colaboradores, delos cuales 1.350.000 son voluntarios y 450.000 rentados (según datos de en-cuesta PNUD/BID del año 2000). Sus voluntarios y colaboradores participaron entareas que permitieron "acolchonar" la crisis, acompañando y ayudando a lossectores más afectados, en una suma de "historias mínimas solidarias" que cons-tituyen también un dato clave para entender la posterior evolución de la situa-ción hacia la normalización. Y lo que es más importante de cara al futuro, esun elemento que puede explicar el renacimiento de la esperanza de alcanzar unnuevo contrato social en la Argentina.
A las formas organizativas más establecidas de la sociedad civil, que handado respuestas fundamentalmente a las urgencias de la crisis social, se les su-man hoy en este esfuerzo por regenerar el espacio de lo público, miles de perso-nas que buscan redefinir y ejercer en forma protagónica sus derechos ciudada-nos por nuevas vías: consejos consultivos, asambleas populares y barriales, mo-vimientos de piqueteros, ahorristas y asociaciones de trueque, entre otras. Estaspriorizan sus reclamos particulares y focalizan sus demandas en propuestas pun-tuales, pero también en las transformaciones institucionales y la calidad demo-crática. Surge así una sociedad más consciente y participativa, que no sólo de-manda sino que se compromete directamente.
La fuerza del voluntariado y del asociacionismo, con sus nuevos roles y fun-ciones de mayor compromiso con la cosa pública, como manifestación de unanueva energía social renovadora, permite vislumbrar la posibilidad de cambios
sociológicos y políticos profundos en el mediano y largo plazo.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
258 PRÁCTICAS EJEMPLARES
La Argentina es hoy un país debilitado por una fuerte crisis, de la cual no haterminado de salir definitivamente, pero al mismo tiempo muestra nuevas ener-gías y fuerzas sociales que quieren tener un rol decisivo en el futuro del país.
El reciente proceso electoral ha corroborado el sincero compromiso de laciudadanía, que masivamente expresó un voto positivo, apoyando mayoritaria-mente diversas manifestaciones renovadoras y dando un voto de confianza anuevos líderes de alcance nacional.
El diálogo democrático, los programas de transferencias universales, las nuevasinstancias de monitoreo social, la capacitación de gestores sociales, todos ellosconstituyen distintas vías que alientan el empoderamiento de la gente, es decir,desarrolla el capital social. Creo conveniente superar la tradicional visión dehablar de votantes, personas, consumidores o sujetos del mercado, y asumir eltérmino de ciudadanía, que refleja un pueblo "empoderado", corresponsable yapto para la participación, la coadministración y la fiscalización de las políticaspúblicas.
Todas estas circunstancias enfrentan a la clase política a nuevos desafíos paradar respuesta a las demandas de la sociedad, que apunta a la transformación de lasinstituciones, para que éstas sean no sólo eficientes sino también transparentes.
El resultado final no está garantizado y queda mucho camino por recorrer,pero la experiencia de estos últimos años anima perspectivas favorables paraescenarios de transformación con amplio respaldo social. Como siempre, laúltima palabra, y la conversión de las potencialidades en realidades concretas,está en manos de la gente, sujeto de su destino y protagonista ineludible de todaopción encaminada al desarrollo humano.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
Participación de la ciudadaníaen la lucha contra la corrupción
Orlando A. Reos'
I. INTRODUCCIÓN
Ei crecimiento económico soscenible requiere de un Estado democrático, mo-derno y eficiente. Esas condiciones, en un marco de participación activa de laciudadanía, son indispensables para asegurar una relación eficiente entre el Es-tado y el mercado e impulsar así el crecimiento económico; y, por otro lado,para asegurar políticas públicas que respondan al interés de los ciudadanos y dela sociedad en su conjunto, garantizando la sostenibilidad social y ambientaldel crecimiento.
II. CORRUPCIÓN: CONCEPTO
El Presidente del Banco Interamericano de Desarrollo, Enrique Iglesias, ha de-finido alguna vez. la corrupción como:
el uso de las oficinas públicas para extraer una ganancia personal en lugar dedesempeñar efectivamente el cargo público; y, como un impuesto sobre toda lasociedad, la corrupción impone costos económicos, desviando recursos que senecesitan para el desarrollo, provocando una insatisfacción popular con el régi-men democrático y quebrantando el tejido social de la sociedad.
Otra definición bastante generalizada indica que la corrupción se refiere al com-portamiento por parte de agentes del sector público y privado a través del cual seenriquecen u obtienen beneficios para ellos o para quienes ellos indican, de una mane-ra inapropiada o ilegal usando o abusando para ello de la, posición que le fue confiada.
" Jefe de la División de Programas de Escado >• Sociedad Civil 1, Banco Interamericano deDesarrollo.
259
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
260 PRACTICAS EJEMPLARES
Las definiciones tienen varios elementos en común, tales como la existenciade un agente, es decir, alguien que está encargado de cumplir una función ennombre y representación de otro, el principal, y que en ese cometido utiliza lafunción para aprovecharse indebidamente en beneficio propio. En la primeradefinición se hace referencia a algunos de los efectos de este comportamiento,incluidos la ineficiencia en el uso de recursos públicos y el impacto del desgastee insatisfacción político y social. La segunda definición incluye a agentes delsector privado. Esto destaca que en toda transacción de corruptela hay, o puedehaber, una acción indebida por parte de agentes privados. Más allá de la gene-ralización conceptual de la definición, en las economías modernas se desarro-llan mecanismos corruptos en el sector privado que afectan a la credibilidad y elfuncionamiento de los mercados y, por lo tanto, tienen un impacto más amplioque afectar sólo a las partes involucradas.
En términos de las definiciones que se indicaron arriba, debe destacarse quecorrupción no es sinónimo de ilegalidad. Existen prácticas y actividades que noimplican la violación de ninguna disposición legal, pero llevan consigo unafalla ética y del comportamiento individual frente al colectivo de la sociedad ode grupos de involucrados. En otros casos existen faltas a normas o reglamentosprofesionales que han sido fijadas por las organizaciones o corporaciones queagrupan a quienes desarrollan una misma actividad, por ejemplo, médicos, abo-gados, contadores. En la medida en que estos comportamientos tienen efectossobre el conjunto de la economía y la sociedad son parte de lo que genérica-mente se llama corrupción.
En años recientes se ha comenzado a discutir en forma más precisa un con-cepto conocido desde hace mucho: la captura del Estado por individuos, empre-sas o grupos privados que aprovechan sus influencias, amistades o asociacionesilícitas para obtener favores especiales o facilitar acciones no autorizadas a otrosparticulares (Hellman y Kaufmann, 2001).
La noción convencional de corrupción describe a políticos, funcionarios o bu-rócratas que extorsionan a personas o firmas privadas para extraer de ellos dinero oalgún favor para sí, para sus parientes o amistades, o para el partido político que losubicó en la posición que permite esas maniobras. En verdad, ya sea por extorsión opor cohecho, es decir, por soborno, la imagen más común de la corrupción tiene lamisma estructura. Esto ha derivado en que muchas de las acciones y políticas paradisminuir o eliminar la corrupción se propongan solamente reducir el grado dediscrecionalidad de las decisiones públicas. Sin embargo, una nueva manera dellevar adelante la corrupción se basa en elementos más complejos.
La captura del Estado es el esfuerzo de algunas entidades privadas por for-mar y definir las políticas, la legislación y las regulaciones del Estado para obte-
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
PARTICIPACIÓN DE LA CIUDADANÍA EN LA LUCHA... 261
ner así ventajas especiales. Para hacerlo es necesario la existencia de una colusiónespecial con funcionarios, legisladores o políticos que reciben por su parte ga-nancias ilícitas o participan de los beneficios de aquellas firmas o grupos deempresas. Esta manera de utilizar las instituciones del Estado es muy complejay verdaderamente se trata de un continuo que va desde la gestión lícita depeticionar ante las autoridades a través de representantes democráticos y el ca-bildeo empresario o corporativo bajo el control de la ley, hasta el otro extremode la influencia absoluta, la limitación de la competencia interna y externa y lacreación de bolsones de privilegios y prebendas a cambio de pagos ocultos. Enmedio de esos extremos, se conocen una gran gama y grados diferentes en lagestión de influencias. La corrupción tradicional se ocupa de cambiar la aplica-ción de leyes y reglamentos existentes, mientras que la captura del Estado buscaafectar a la formación de las leyes y tiende a influir los cambios para que seanconvenientes a intereses y grupos. A cambio de ello se desvían recursos de dine-ro hacia los actores políticos que facilitan esos cambios.
Aunque la corrupción como enfermedad social tiene muchas manifestacionesen todos los países del mundo, es probable que en las economías en desarrollo elefecto de la captura del Estado por grupos de interés haya causado males mayoresy más permanentes que las versiones más difundidas de "pequeña corrupción".
III. EFECTOS DE LA CORRUPCIÓN
Existe una abundante bibliografía sobre los efectos de la corrupción sobre dife-rentes dimensiones de la sociedad y en particular sobre la economía. Uno de losmejores resúmenes del tema económico es el trabajo de Bardhan (1997), quesintetiza la mayor parte de esos estudios, teóricos y empíricos. Otros autores,especialmente en publicaciones de instituciones financieras internacionales, sehan ocupado del tema, que ha sido reconocido desde hace mucho como elmayor obstáculo individual para el desarrollo económico y social de todos lospaíses, especialmente los menos desarrollados.1
Algunos de los efectos más graves y conocidos son los siguientes:
1 En las página de Internet de todas las instituciones multilaterales se puede encontrar unaabundante bibliografía e información estadística que se refiere al tema de la corrupción. Consul-tar, por ejemplo: en el BID: http://www.iadb.org/etica/; en el Banco Mundial: http://wwwl.worldbank.org/publicsector/anticorrupt/ ; en el l ;Ml: http://www.imf.org/external/np/leg/index.htm; en UNDP: http://magnet.undp.org/docs/efa/corruption3/corruption3.htm, y en otrasorganizaciones multilaterales.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
262 PRÁCTICAS EJEMPLARES
a) Afecta al crecimiento económico
Cuando una economía está excesivamente regulada y cuando existen normascomplicadas de cumplir y sujetas a arbitrariedades y decisiones erráticas, enton-ces las distintas formas de corrupción son la manera que las empresas y losindividuos encuentran para romper esas limitaciones. En ciertos casos se utilizael pago ilegal para acelerar trámites y ahorrar tiempo, y así generar mejoras en laeficiencia. El soborno de los funcionarios que cuidan de las reglamentacionessería entonces una forma de bajar costos de producción. En tales condiciones,se ha sugerido que la corrupción hasta podría mejorar la eficiencia asignativa delos recursos. Sin embargo, esos argumentos han sido contrapuestos con otrosde tipo teórico y con mucha evidencia empírica en el sentido opuesto. A veces,los controles y regulaciones tienen en cuenta objetivos importantes, pero enotros casos las demoras e inconvenientes burocráticos han sido precisamentegenerados para imponer condiciones difíciles a las firmas e individuos que ac-túan en el sector productivo y para generar oportunidades de rentas a favor delos funcionarios que pueden liberar esas restricciones. De manera que el verda-dero efecto de la corrupción es el de causar una pérdida de eficiencia asignativade los recursos y así reducir la inversión y la producción.
Un efecto directo es el reducir los incentivos a invertir. Cuando a raíz dediversos factores burocráticos o políticos los trámites necesarios para autorizarinversiones privadas son múltiples y complicados y se crean oportunidades desoborno a funcionarios, las empresas preferirán dedicar sus- esfuerzos en otradirección que la de nuevos emprendimientos. Es el equivalente a un impuestooculto a las inversiones, aunque con el agravante de no existir exenciones odeducciones y que el producido se concentra en unos pocos individuos, enlugar de destinarse a toda la población a través de acciones del Estado. A su vez,se producirá un desvío de recursos hacia actividades donde se premia la utiliza-ción de métodos de producción más conocidos, aunque sean de menor eficacia,en lugar de alentar la innovación y nuevos emprendimientos. En general, estasúltimas son las actividades que deben ser autorizadas, puesto que no existían
con anterioridad. Si los procedimientos de autorización son sumamente engo-rrosos, con el propósito oculto de generar oportunidades de sobornos y corrup-ción, habrá desaliento a esas actividades innovadoras. Así se reducirá la creaciónde nuevas oportunidades productivas y de empleo.
Estudios empíricos han permitido demostrar la magnitud de estas pérdi-das. Así, se encontró, en una muestra de 106 países, que el mejoramiento en lascondiciones éticas, o sea, la disminución en el nivel de corrupción, está asocia-do con un aumento en la inversión y en la tasa de crecimiento del PBI per cápita
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
PARTICIPACIÓN DE LA CIUDADANÍA EN LA LUCHA... 263
(Mauro, 1998).2 En otro estudio empírico para un panel de alrededor de cienpaíses, se demuestra estadísticamente una significativa correlación negativa en-tre el nivel de corrupción y la inversión extranjera directa (IED) (Wei, 2000, p.303). Un aumento en la magnitud de una desviación estándar del índice decorrupción usado en el estudio reduce la IED en 28%. En comparación, unaumento de los impuestos que gravan la IED en una magnitud equivalente deuna desviación estándar de la tasa impositiva reduce esa inversión en 20%. Esdecir que, a escala internacional, la incidencia de la corrupción en las decisionessobre inversiones directas desde el exterior parece ser mayor que los aspectostributarios que afectan a ese tipo de inversión. Estas relaciones y otras abundan-tes en la literatura económica reciente destacan y demuestran que hay ademásuna relación marcada entre corrupción y factores financieros condicionantes demayor volatilidad y riesgos de crisis financieras.
En resumen, la corrupción es una característica de todas las sociedades endiferentes grados, pero es particularmente preocupante en los países en desarro-llo, porque influye en el crecimiento económico, previene inversiones extranje-ras y reduce los recursos disponibles para infraestructura, servicios públicos yprogramas para combatir la pobreza.
b) Erosión de la credibilidad
El desarrollo de la democracia y de la economía de mercado dependen en granmedida del nivel de confianza y de credibilidad de la ciudadanía en las autori-dades, funcionarios y servidores del sector público.
El grado de credibilidad por parte de la ciudadanía en las instituciones delEstado, en los políticos, en los partidos y en la propia gestión de las cosaspúblicas depende en gran medida de la confianza en sus dirigentes y funcio-narios. La percepción de corrupción genera situaciones de falta de credibili-dad que no favorecen la gobernabilidad y la estabilidad del sistema democrá-tico. En la edición 2003 de Latinobarómetro, el 42% de los encuestados en16 países de América Latina respondieron que la política y los políticos hanperdido credibilidad y no la podrán recuperar. En Paraguay, el porcentaje esaún mayor: 44%. Gran parte de esta decepción se origina en el convenci-
2 Mauro demuestra que una disminución en una desviación estándar en el indicador decorrupción está correlacionado con un crecimiento del 4% en la tasa de inversión y con unaumento de más de 0,5% en la tasa de crecimiento de PBI per cápita.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
264 PRÁCTICAS EJEMPLARES
miento de que entre los políticos existe una buena dosis de deshonestidad.Más grave aún es que el 65% de los encuestados encuentran que la evoluciónde los estándares éticos y morales de los parlamentarios ha empeorado en losúltimos años en América Latina (en Paraguay, ese porcentaje es de 85%).Algo similar puede encontrarse cuando se revisan los indicadores de credibili-dad de otras instituciones de gobierno, como el Poder Judicial. Como resulta-do, en la región de América Latina solamente un 31 % de la población encuestadase mostró satisfecha o medianamente satisfecha con la democracia que fun-ciona en su propio país. En Paraguay, menos del 9% lo siente así.
Éstas y otras cifras e indicadores muestran que en nuestra región latinoame-ricana se está produciendo un desgaste de la confianza del público, en granmedida a raíz de la sospecha de corrupción que rodea a muchos de los actoresfundamentales de una sociedad democrática.
c. La corrupción reduce la efectividad de los proyectos de desarrollo
El sistema de cooperación internacional para el desarrollo se basa en gran medi-da en la noción que los esfuerzos continuados de apoyo a la creación de institucio-nes y de infraestructura permitirán la reducción de la pobreza y la disminuciónde las desigualdades. Las organizaciones internacionales públicas y privadas deapoyo al desarrollo fundamentan su acción en este paradigma. Pero la corrup-ción puede alterar totalmente los resultados esperados.
Existen efectos muy negativos de la corrupción sobre la distribución delingreso y la riqueza. Se sabe, por ejemplo, que los pobres reciben un menornivel de prestaciones de servicios sociales cuando se cobra un cargo o tasa porellos, no importa si es en la forma de tasas legales o como exacciones ilegales oextorsivas. Sin embargo, cuando hay corrupción en la distribución de esos ser-vicios, el cobro de contribuciones o sobornos es particularmente odioso. Esgeneralmente una modalidad acompañada de falta de control en las prestacio-nes mismas por parte de los organismos reguladores. De manera que no sola-mente deben los pobres pagar arbitrariamente a los grupos corruptos, sino quemuchas veces la calidad de las prestaciones es deficiente. Cuando la corrupciónocurre en la prestación de servicios descentralizados en localidades más remotasy alejadas hay, además, menor posibilidad de eludir los pagos de sobornos. Encambio, cuando se produce en poblaciones más cercanas o en centros urbanoscon mayor densidad demográfica, existe la posibilidad de mayor control socialpor parte de instituciones no gubernamentales y de la prensa sobre los funcio-narios corruptos. Existe también allí mayor número de alternativas para evitar
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
PARTICIPACIÓN DE LA CIUDADANÍA EN LA LUCHA... 265
esos pagos ilegítimos, como por ejemplo acudir a otros centros de provisión delos servicios en cuestión.
Otra manifestación que afecta a la pobreza es el sesgo que tienen habitual-mente los proyectos de inversión del gobierno en contra de la población conmenores recursos económicos si las decisiones están afectadas por funcionariosdeshonestos. Cuando la corrupción es un factor que orienta decisiones, el ta-maño y la complejidad de proyectos de inversión pueden inclinarse a favor deaquellos más grandes y más complejos. Ese tipo de diseño es de difícil controlpolítico, administrativo, parlamentario, de la sociedad civil o de los medios perio-dísticos. Por lo tanto, se favorecen oportunidades de corrupción en forma decontratos, nombramientos, participación en sociedades de consultoría o cons-trucción, etcétera. Pero esos proyectos pocas veces son focalizados a favor de lospobres. Por su misma naturaleza, no resulta posible orientar los resultados haciagrupos de menores ingresos e, incluso, suelen ser intensivos en capital o con me-nor generación de puestos de trabajo por cada dólar gastado, tanto en su ejecu-ción como en su operación. Esto significa que tampoco en la construcción detales proyectos existirá una gran utilización de mano de obra de poca calificacióny bajos ingresos.
La existencia de estas prácticas debilita el apoyo del público en los paísesdonantes para apoyar proyectos de desarrollo con recursos de donación yconcesionales. Así, la corrupción perjudica a los pobres por la mala utilizaciónde los recursos públicos, inclusive los derivados de las fuentes extranjeras, eimpide la salida de la trampa estructural de la pobreza en que se debaten mu-chos países.
IV. HERRAMIENTAS PARA COMBATIR LA CORRUPCIÓN
La experiencia ha demostrado que no es posible combatir la corrupción me-diante un solo enfoque. Para garantizar el éxito es necesario un conjunto deacciones y una gama amplia de estrategias coordinadas e integradas lo más po-sible, tanto a nivel nacional como internacional.
A nivel nacional se requiere actuar en tres áreas:
a) Gobierno
Cuando el Estado es efectivo en sus tareas básicas, es la mejor barrera contra lacorrupción. Se requiere de un Estado con un Poder Ejecutivo que gobierne a
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
266 PRÁCTICAS EJEMPLARES
través de una administración pública eficaz, eficiente y transparente; un órganolegislativo deliberativo y fortalecido en sus capacidades de control político; yuna justicia capa?, de investigar oportuna y eficazmente los delitos y castigar alos delincuentes. La separación y el adecuado equilibrio de los poderes públi-cos, es fundamental para combatir la corrupción.
Posibles acciones en la lucha anticorrupción:
Fortalecer la administración financiera del Estado mediante el estableci-miento de sistemas impositivos, presupuestarios, aduaneros y de controlfinanciero más simples y eficientes, junto al diseño de políticas y sistemasde administración del gasto público más transparentes, que reduzcan losniveles de derroche e improductividad.Establecer sistemas de adquisición y contratación pública eficientes y trans-parentes.Reducir la excesiva regulación y establecer sistemas modernos, eficientes,simplificados y transparentes que -especialmente en el contexto de losprocesos de privatización— garanticen la competencia y eficiencia en elsuministro de bienes y servicios. Ello requiere el fortalecimiento institu-cional de las superintendencias y contralorías.Desarrollar un verdadero servicio civil basado en la profesionalización dela función pública, que garantice la autonomía del Estado en relacióncon los intereses corporativos y políticos y asegure una mayor eficienciaen la gestión estatal.Diseñar y ejecutar reformas en el poder judicial que permitan un sistemade justicia independiente, eficiente, confiable y de amplia cobertura.Fortalecer los órganos legislativos para que mejoren su capacidad técnicalegislativa, sean verdaderas instancias de participación y representaciónde los ciudadanos y ejerzan su responsabilidad básica de fiscalización ycontrol.
Dentro de todas las herramientas desarrolladas para combatir la corrupción, seha puesto énfasis, últimamente, en el gobierno electrónico, el uso de la tecnolo-gía de información y comunicación a través de Internet, que abre los procesosdel gobierno y permite el acceso del público a la información. El gobierno elec-trónico implica la publicación de información en un sitio en la Red (website)para que los ciudadanos puedan conectarse con las agencias públicas, descargarformularios o solicitudes y utilizar la capacidad de comunicación para acceder adiferentes servicios del gobierno. El gobierno electrónico lleva a una mayortransparencia y reduce la corrupción administrativa. También reduce la discre-
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
PARTICIPACIÓN DE LA CIUDADANÍA EN LA LUCRA.... 267
cionalidad y la oportunidad de decisiones arbitrarias a los funcionarios quereciben solicitudes y tienen que analizar caso por caso.
Para reducir la corrupción efectivamente, el diseño de las aplicaciones delgobierno electrónico debe considerar, de manera específica, algunas caracterís-ticas que llevan a una mayor transparencia y rendición de cuentas: 1) aumentarel acceso a la información, 2) asegurar que las reglas sean transparentes y aplica-das a decisiones específicas, y 3) crear la habilidad de corroborar los pasos segui-dos por los funcionarios en las decisiones y acciones. Si todos esos objetivos secumplen, la corrupción puede reducirse significativamente. Si se ignora algunode ellos, se puede frustrar el propósito. Muchos sitios (websites) de gobiernos noson efectivos porque focalizan solamente en proveer acceso electrónico a la in-formación y no se pone muchos esfuerzos para asegurar el aumento de latransparencia y la rendición de cuentas a la sociedad.
b) Sector privado
En todo acto de corrupción puede distinguirse la presencia de algún actor delsector privado que, en forma activa o pasiva, sirve como referente en !a relacióncon el funcionario público. Las herramientas para combatir la corrupción deben,por lo tanto, necesariamente incluir las acciones que se pueden llevar adelantecon dicho sector para minimizar o controlar mejor los actos de corrupción.
Los códigos de conducta son herramientas importantes. Estudios realiza-dos acerca de las mejores prácticas de programas anticorrupción, utiliza-dos por compañías norteamericanas, demuestran que la efectividad delos códigos de conducta para controlar el comportamiento corporativodepende de las políticas de cumplimiento que adopten las compañías yde la asunción de compromisos por parte del nivel gerencial. Un factorfundamental,'para evaluar el rol de los códigos de conducta para comba-tir el soborno, es la interacción con los programas del gobierno. La efec-tividad de los códigos de conducta se intensifica con las medidas adopta-das por el gobierno, y viceversa, los códigos de conducta refuerzan laefectividad de los programas del gobierno para combatir el soborno. Porejemplo, el grado de severidad de las penas en leyes y códigos penales esindicativo de la importancia que el gobierno asigna a dichos códigos yayudan a su efectividad (los gerentes se preocuparán más si están expues-tos a pasar largas penas en prisión a raíz de sus delitos (TransparenciaInternacional y Banco Mundial, 1998).
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
268 PRÁCTICAS EJEMPLARES
Como se indica en una sección anterior, la captura del Estado por pode-
rosos grupos privados es una seria amenaza al funcionamiento honesto
de la gestión pública. En ese sentido, las herramientas más importantes
para controlar esa amenaza son la existencia de mercados competitivos,transparentes y efectivos. Para ello, la reforma de las instituciones y la
legislación que lleva a esa liberalización es un requisito. Dichas reformas,
sin embargo, han servido a veces como vehículos para favorecer gruposde influencia y disimular precisamente aquello que se quiere evitar. Por
lo tanto, el proceso de liberalización económica, eliminación de contro-les innecesarios, clarificación y simplificación de reglas, regulación de
servicios públicos privatizados y otras acciones similares debe ser objeto
de absoluta transparencia y monitoreo ciudadano. A pesar de que en
años recientes han surgido voces de rechazo a las reformas económicas,ellas siguen siendo necesarias y quizás hoy más que nunca, debido a que
se conoce mejor dónde han fallado algunas instituciones y procedimien-
tos, pero se ha demostrado también su formidable poder para mejorar lascondiciones de eficiencia asignativa de recursos en las economías emer-
gentes.
Desde el punto de vista del sector privado y de las herramientas para mejorar suacción frente a la corrupción, se han aprendido lecciones acerca del controlpara el mejor funcionamiento de la gobernanza interna de las organizaciones ycorporaciones privadas. Los escándalos recientes, ocurridos tanto en países de-sarrollados como en desarrollo, enseñan que hay aún mucho margen para me-
jorar las condiciones y exigencias de transparencia y seguridad en el control delos procedimientos internos de empresas. Esto es especialmente así en aquellas
empresas que son de propiedad del público a través del mercado de acciones o
las que brindan servicios públicos regulados.
c) Rol de la sociedad civil
Para garantizar el éxito de los programas contra la corrupción, es necesario in-
volucrar a la sociedad civil. Únicamente con la participación de organizacionesde la sociedad civil en la discusión, diseño, implementación, monitoreo, con-
trol y evaluación de las políticas y las reformas institucionales pueden ellas serviables y sostenibles.
Éstas son algunas de las acciones que pueden favorecer la presencia de lasociedad civil como parte de la lucha contra la corrupción:
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
PARTICIPACIÓN DE LA CIUDADANÍA EN LA LUCHA... 269
La identificación de los modos y medios de participación deberán tomaren cuenta las condiciones específicas de cada contexto institucional, so-cial y económico. A título ilustrativo puede mencionarse: las audienciaspúblicas, grupos focales, encuestas de opinión, comisiones ciudadanas ymonitoreo social. Varios de éstos constituyen instrumentos muy efecti-vos de control sobre la gestión pública.Se debe fortalecer la presencia activa de la comunidad organizada crean-do ambientes de solidaridad favorables a la formación de capital social.La participación ciudadana en los asuntos públicos es un complemento alas políticas de transparencia. Cuanto mayor sea la proximidad de losciudadanos a las esferas de decisión pública, ya sea en términos de infor-mación o de participación, mayor será la probabilidad de que el funda-mento u objetivo de tales decisiones concuerde con el interés general ocon el de los directamente afectados o beneficiarios de las mismas. Así, sereduce el riesgo de captura de esas decisiones por parte de grupos quepromueven intereses particulares, o de aparatos políticos y burocráticosque, sirviéndose de la opacidad y de la discrecionalidad, promueven orepresentan intereses particulares otros que los relevantes a la decisión(Demichelis, 2003).Es importante que el involucramiento del ciudadano en asuntos públi-cos pueda canalizarse mediante mecanismos adecuados para garantizarsu incidencia efectiva y para asegurar la vigencia de los principios deigualdad y debido proceso. Estos mecanismos deben facilitar y no entor-pecer la calidad y eficiencia de la gestión de gobierno.
Los países que han involucrado a la sociedad civil, mediante audiencias públicasen las regulaciones y procedimientos legislativos y en el control de instituciones,han conseguido la evolución de las políticas e instituciones necesarias para cam-biar las circunstancias (Transparencia Internacional y Banco Mundial, 1998).
El acceso a la información se ha convertido en la fuerza motora que une acientos de organizaciones y movimientos cívicos en todo el mundo (Eigen, 2003,p. 10). Desde las asociaciones comunitarias rurales hasta las campañas transna-cionales, estos grupos cívicos están haciendo valer el derecho de los ciudadanosde saber qué hacen sus gobiernos, las organizaciones internacionales y las cor-poraciones privadas y cómo se asignan los recursos públicos. Algunos de estosreclamos reflejan directamente inquietudes anticorrupción. Sin informaciónlos ciudadanos se convierten en presa fácil de los corruptos y abusivos.
Es necesario proveer a los ciudadanos de acceso a la información que está enpoder del gobierno a fin de ejercer de mejor manera sus derechos en muchas
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
270 PRACTICAS EJEMPLARES
facetas de su vida cotidiana. Este acceso a la información de dominio públicopermite mayor confianza en las instituciones y asegurarse de que las mismasestán trabajando efectiva y eficientemente. Los gobiernos deben desarrollarpolíticas articuladas sobre apertura de la información, y deben asimismo difun-dirlas ampliamente de manera que garanticen el mayor acceso posible para losciudadanos y los medios por igual, tanto a nivel local como nacional. Se debegarantizar formalmente el derecho de acceso a la información pública que con-fiere la ley.
Las instituciones que administran los registros y bases de datos deben garan-tizar que la información que tienen derecho a recibir los ciudadanos sea exacta,completa y fácilmente accesible, y que la información esencial llegue a la genteen un formato y lenguaje comprensibles. Muchas veces la información que senecesita puede verse inmersa en una avalancha de datos irrelevantes
Los medios de comunicación también son socios en la lucha contra la co-rrupción. Muchos de los que ocupan cargos públicos se ven más tentados aabusar de sus posiciones cuando están seguros de que no hay riesgo de ser ex-puestos públicamente y a veces hasta humillados por la prensa.
En la medida en que los medios sean independientes, pueden ser efectivoscontroladores públicos de las conductas de los funcionarios del Estado. Hay unsinnúmero de casos donde los medios de prensa descuidan el rol que debieranejercer en defensa de los derechos de los ciudadanos y, en cambio, alimentanvínculos indebidamente estrechos con líderes políticos. En este marco, no esfactible que los medios puedan arrojar luz a casos de corrupción.
La presión política y las relaciones impropias con figuras públicas no son losúnicos obstáculos que se interponen en el camino de asegurar altos estándaresperiodísticos. En muchos países, la concentración de la propiedad de los me-dios en pocas manos amenaza cada vez más el rol vital de los medios en la luchaanticorrupción.
d) Instituciones internacionales
En el ámbito internacional también se necesita una acción coordinada paracombatir el flagelo de la corrupción. Las instituciones de cooperación interna-cional para el desarrollo vienen realizando esfuerzos para mejorar el control ydetener la corrupción en el uso de sus fondos de préstamo concesional o dona-ción. En los últimos años se han vuelto más exigentes, insistiendo en la necesi-dad de comprometerse con las políticas y procedimientos anticorrupción. Lainsistencia de los donantes en que la sociedad civil goce de un acceso completo
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
PARTICIPACIÓN DK LA CIUDADANÍA EN LA LUCHA... 271
al monitoreo de gastos y que pueda verificar que la ayuda llegue a los beneficia-rios y proyectos para los cuales fue destinada, como escuelas, hospitales, etc., esuna acción que va en la dirección correcta de involucrar a los destinatariosdirectos en el mejor uso de aquellos recursos.
A raíz de la creciente importancia que la comunidad internacional otorga ala buena gobernabilidad de cada país como un activo que beneficia a todos lospaíses, se han desarrollado herramientas e instrumentos que se usan a nivelinternacional para combatir la corrupción. Algunos de ellos son:
Convenciones internacionales
Varios son los acuerdos internacionales en este sentido, por ejemplo, la Conven-ción Interamericana contra la Corrupción (oEA),3 cuyo propósito entre otros es elde "promover y fortalecer el desarrollo, por cada uno de los Estados partes, delos mecanismos necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la co-rrupción".
En el ámbito de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos(OECD), en 1997 se firmó la Convención para combatir el soborno de funcionariospúblicos en transacciones comerciales internacionales, en la cual los 29 países quela ratificaron establecen su decisión de transformar en delitos nacionales lasacciones de soborno a funcionarios de terceros países y proveer asistencia legalmutua para el enjuiciamiento de los responsables.
Organizaciones no gubernamentales (ONG)
Las organizaciones privadas internacionales sin fines de lucro, que genéricamentese conocen como ONG, han comenzado a desempeñar desde la última década unpapel cada vez más importante en definir los tonos del diálogo en muchas mate-rias de interés de los países, en particular en lo referido a la corrupción.
Algunas, como Transparcncy International, tienen un papel fundamental.Su misión es alertar sobre los riesgos y efectos de la corrupción y ayudar a comba-tirla a través de coaliciones nacionales e internacionales, estimulando a los go-biernos a establecer e implementar efectivas leyes, políticas y programasanticorrupción. Asimismo, busca aumentar la información de la opinión pú-blica, y su apoyo en el entendimiento de los programas anticorrupción, estimu-lar la transparencia pública y la rendición de cuentas en las negociaciones inter-
3 Para conocer en detalle las características de la Convención visitar: http://www.oas.org/juridico/english/FighcCur.html
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
272 PRÁCTICAS EJEMPLARES
nacionales, y en la administración de sistemas de adquisición y contrataciónpública entre otros. Transparencia Internacional publica anualmente, desde haceya varios años, diversos índices referidos a la corrupción que tienen muchadifusión y han ayudado a poner el tema en las agendas de políticas nacionales einternacionales. El más conocido es el índice de Percepción de la Corrupción,aunque también son muy relevantes otros indicadores, corno el Barómetro Globalde Corrupción y la Encuesta de Pagos de Sobornos.4
Organismos multilaterales
Desde la mitad de la última década, ante el creciente convencimiento sobre losgraves efectos de la corrupción, los organismos financieros multilaterales hantomado seriamente el tema como parte de su mandato. Tanto el Banco Mun-dial como el Fondo Monetario Internacional y los demás organismos regionalesde financiamiento han declarado su decisión de contribuir a la lucha contraesta perniciosa práctica. En una sección anterior se ha indicado la dirección enla Red donde pueden encontrarse innumerables referencias sobre la tarea quellevan adelante el Banco Mundial y el FMI en apoyo a los países como aspectocentral de sus agendas.
El Banco Interamericano de Desarrollo, por su parte, ha emprendido acciones con-cretas, financiado investigaciones y estudios, organizado conferencias y además haestablecido con los gobiernos sistemas de adquisición de bienes y servicios que ase-guren la transparencia, la igualdad y la libre competencia, entre otros aspectos.
El Directorio Ejecutivo del BID, en el mes de febrero de 2001, aprobó eldocumento "Fortalecimiento de un marco sistémico contraía corrupción", quearticula una serie de mandatos y guías dirigidos a minimizar oportunidades decorrupción en el interior de la institución, en el contexto de operaciones que elBanco financia con sus recursos, y en sus países miembros beneficiarios. En lasáreas de asistencia a los países, el documento indica que "toda vez que el Bancoy sus prestatarios consideren que la corrupción pueda ser una restricción para ellogro de objetivos fijados en un proyecto o programa de cualquier sector, seincorporarán componentes específicos para prevenir la corrupción en la opera-ción que se financia".
El documento señala también que "han aumentado las oportunidades del Ban-co de enfocar más directamente la corrupción en sus programas de préstamo". El
4 Puede encontrarse información sobre Transparency International en: http://www. transparency.org/
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
PARTICIPACIÓN DE LA CIUDADANÍA EN LA LUCHA.., 273
documento promueve la expansión de acciones en esta línea cuando se interviene alnivel descentralizado del gobierno, cuando se manejan procesos de privatizaciones,cuando se desarrollan programas sociales y cuando se interviene en nuevas áreas detrabajo tales como la reforma comprensiva del servicio civil, la incorporación desistemas modernos de comunicaciones y de tecnología de la información en la ges-tión del sector público y la formulación de marcos legales adecuados para las adqui-siciones estatales entre otras. Finalmente, agrega que el sector privado y la sociedadcivil también contribuyen a dar forma a la acción de gobierno y a la conducta de losempleados públicos y que el Banco continuará apoyando una intervención másactiva de parte de la sociedad civil y del sector privado en los asuntos públicos y unaalianza más eficaz en el manejo de los temas sociales.
En la actualidad, el Directorio Ejecutivo del Banco está analizando y pronto aaprobar una "Estrategia para promover la participación ciudadana en las activida-des del Banco". Este documento ha sido fruto de la reflexión interna, de la expe-riencia operativa en años recientes y de la consulta con innumerables institucio-nes públicas y privadas que han transmitido sus propias ideas e iniciativas acercade la participación. El objetivo de la estrategia es establecer criterios de interven-ción, lincamientos operativos y ámbitos de acción para esa participación, pues sereconoce que el fortalecimiento de relaciones con los ciudadanos ayuda a la mejorformulación de políticas y es un elemento clave de buen gobierno, construyeconfianza en las autoridades y eleva la calidad de la democracia. Asimismo, seentiende que la participación de los ciudadanos contribuye a reducir las oportu-nidades de corrupción y que al aumentar la transparencia de los actos de gobiernofrente a sus destinatarios, mejora su eficacia y eficiencia.
V. PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVILCONTRA LA CORRUPCIÓN EN PROYECTOS DEL BID
Como parte del mandato al BID indicado en la sección anterior, se han multipli-cado las acciones en contra de la corrupción y sus efectos. En materia de parti-cipación de la sociedad civil en los programas de préstamo y en los de coopera-ción técnica, a continuación se dan algunos ejemplos que tratan de resumirdiversas modalidades de participación ciudadana a favor de la ética y de la ho-nestidad en las instituciones prestatarias. Los casos que se describen a continua-ción corresponden a proyectos localizados mayoritariamente en países de laRegión 1 del BÍD, es decir Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
274 PRÁCTICAS EJEMPIARES
Monitor social (Argentina, Paraguay)
La creación de un sistema de control o monitoreo social de programas de gastopúblico tiene como fin sentar las bases para el desarrollo de un proceso sosteni-ble de construcción y fortalecimiento de capacidades ciudadanas individuales,grupales, comunitarias, institucionales y locales para asegurar que el uso y asig-nación de recursos públicos se realice de manera transparente, eficaz y equitati-va. Sus objetivos específicos son:
a) Dotar y fortalecer las capacidades de la sociedad civil, tanto a nivel deorganizaciones como individuos, para ejercer el control social del uso derecursos públicos, especialmente aquellos destinados a financiar las emer-gencias sociales.
b) Proveer información relevante sobre el cumplimiento de metas y uso delos recursos públicos, destinados a financiar los programas de proyectossociales/emergencia social, cofinanciados por el gobierno nacional y losrecursos de financiamiento internacional, y difundir los resultados deeste monitoreo.
Dos casos recientes son los de la Argentina y Paraguay. En la Argentina, elBID, el Banco Mundial y el PNUD han apoyado la formación del consorcio"Foro del Sector Social Nacional (Federación Argentina de Asociaciones Ci-viles y Fundaciones)", que fue elegido para llevar adelante las actividades demonitoreo social de los programas de emergencia social del gobierno nacionalen febrero de 2003. Algunos de los programas monitoreados son el de becasde retención escolar, índice de Desarrollo Humano, Medicamentos básicos,Promeba y otros.
En Paraguay el el Banco Mundial, PNUD y GTZ (Cooperación Técnica Ale-mana) han conjugado recursos para apoyar un sistema similar donde los pro-yectos a monitorear son:
Proyecto de administración de recursos naturales (PARN) (en ejecución)Salud materna y desarrollo infantil (en ejecución)Proyecto de agua potable y rural y saneamiento ambiental (en ejecu-ción)Desarrollo comunitario (Prodeco) (a partir de su ejecución)
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
PARTICIPACIÓN DE LA CIUDADANÍA EN LA LUCHA... 275
Fortalecimiento de las Alianzas entre el Estado y la sociedad civil (Chile)
Un componente del programa sobre Participación ciudadana en las políticas yprogramas públicos tiene como objetivo principal fortalecer la capacidad del Es-tado para incorporar la participación ciudadana en políticas y programas públi-cos y generar la reponzabilización ("empoderamiento") de la ciudadanía paraque sus instituciones tengan impacto en los asuntos que la afecten. Para lograreste objetivo, se plantearon actividades en temas tales como el sistema de segui-miento de programas públicos, asistencia técnica en el diseño de políticas yprogramas públicos, observatorio social, fortalecimiento institucional de enti-dades de la ciudadanía y defensoría del ciudadano.
Un logro destacado de este componente es la elaboración de Planes regiona-les de participación ciudadana, que contienen los compromisos de los gobiernosregionales en esta materia.
Plan Nacional de Integridad (Paraguay)
Este programa busca desarrollar y consolidar mecanismos institucionales quereduzcan la corrupción en el sector público paraguayo, por medio del estableci-miento de instrumentos efectivos de seguimiento y control de la sociedad civilsobre la cosa pública. El programa se lleva a cabo a través del Consejo Impulsordel Sistema Nacional de Integridad (CISNI), que logró el compromiso de todoslos candidatos en cuanto al cumplimiento de sus respectivos programasanticorrupción mediante la firma de un Acta de Compromiso.
Transparencia en Cuentas Públicas (Cooperación Técnica Regional)
La organización contable de los Gobiernos sigue mostrando grandes deficiencias,lo que ha impedido un manejo más transparente de los recursos públicos. Paraayudar a desarrollar un nuevo ordenamiento contable en algunos países de Amé-rica Latina, el BID decidió, con el concurso de la Asociación Interamericana deContabilidad, AIC, apoyar este programa, que busca el fortalecimiento de la trans-parencia fiscal mediante la implementación de las Normas Internacionales deContabilidad para el Sector Público, NICSP. Éstas se han desarrollado con base enlos intereses de los distintos usuarios de información de los estados financieros delas entidades públicas. En una primera etapa el programa beneficiará a los si-guientes seis países: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Perú y Uruguay.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
276 PRÁCTICAS EJEMPLARES
El programa incluye dos componentes principales:
Asistencia para el cumplimiento de las NICSP;Apoyo para la difusión e implementación.
Este segundo componente es de gran trascendencia, por cuanto se busca que lasociedad y en especial la comunidad de profesionales nacionales en administra-ción financiera pública tengan acceso y se sensibilicen, por una parte, acerca dela utilidad que la aplicación de los estándares internacionales de contabilidadpara mejorar la calidad y confiabilidad de la información en los niveles nacionaly territorial, y, por otra, sobre cómo a partir del ordenamiento integral de lainformación financiera, en torno a un sistema de base contable, se pueden me-jorar los controles y combatir efectivamente la corrupción en el aparato estatal.
índices de Integridad para Instituciones Públicas(Cooperación Técnica Colombia)
Esta cooperación técnica, que se ha aprobado recientemente, tiene como obje-tivo general incrementar el conocimiento del país acerca de la corrupción ycuestiones sobre la integridad en las instituciones públicas nacionales, regiona-les y locales de Colombia, por medio de herramientas de medición cuantitati-vas y cualitativas.
Un actor principal en la lucha contra la corrupción en Colombia es la bienconocida y respetada ONG Transparencia por Colombia (TPC). La actividad deesta ONG ha probado ser muy útil para el sector público, específicamente con eldiseño de nuevos indicadores que permiten medir los niveles de corrupción en
las principales instituciones del sector público. Un resultado reciente de su tra-bajo es la publicación del índice de Integridad para Instituciones Públicas 2002,que analizó 88 instituciones públicas nacionales en los poderes ejecutivo, legis-lativo y judicial. En el índice, se usan un conjunto de indicadores para medirtres factores: transparencia, control y sanción, e institucionalidad.
En el marco de esta cooperación técnica, se espera que Transparencia porColombia amplíe la calidad del índice a nivel nacional y adapte su diseño con-ceptual a las condiciones imperantes en las administraciones departamentales ymunicipales.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
PARTICIPACIÓN DE IA CIUDADANÍA EN LA LUCHA... 277
Fortalecimiento del sistema de protección al consumidor(Paraguay, Brasil y otros países)
El objetivo general del proyecto en Paraguay es contribuir al fortalecimiento
del Sistema de Protección al Consumidor (SPC), buscando con ello una mayor
transparencia en las relaciones de compra y venta de productos y servicios entre
los agentes en el mercado. Para lograr esto se pretende:
crear mecanismos para la concientización y difusión de las normas respec-tivas a la defensa del consumidor, promoviendo la activa participación de
las asociaciones de consumidores y de otras organizaciones sociales;estimular entre los empresarios la mayor generación posible de informa-
ción sobre las características, estándares y calidad de los productos y ser-
vicios ofrecidos en el mercado y propiciar así la mayor transparencia po-
sible; hacer efectiva la aplicación de las normas mediante la incorpora-
ción de un grupo de cinco municipalidades al SPC, así como mediante la
formación de los equipos humanos técnicos encargados de aplicarlas,
La operación en el Brasil tiene como objetivo principal incrementar la partici-
pación del consumidor en el proceso de privatización de los sectores de servi-
cios públicos (agua, energía eléctrica, telecomunicaciones), y además en la fis-calización y control de la prestación de esos servicios básicos. Específicamente,se busca fortalecer la participación de las asociaciones de consumidores en re-
presentación de los intereses de los consumidores en el proceso de formulación depolíticas sectoriales que conduzcan al desarrollo de marcos normativos y organis-mos fiscalizadores justos, transparentes y eficaces, y también apoyar y adiestrar alas actuales asociaciones de consumidores.
Fortalecimiento institucional de la Defensoría del Pueblo (Paraguay)
El objetivo principal de este proyecto recientemente aprobado es contribuir a
promover y velar por el cumplimiento de los derechos y garantías de las perso-
nas, en relación con las actividades administrativas del sector público, y a divul-
gar, proteger y defender los derechos humanos en el país. El objetivo específico
es apoyar el inicio del proceso de fortalecimiento institucional y modernización
operativa de la Defensoría del Pueblo en la República del Paraguay.
Los componentes incluidos en el proyecto son los siguientes: © B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
PRÁCTICAS EJEMPLARES
Fortalecimiento Institucional, cuyo propósito es contribuir al cumplimientode la misión y eficiente desempeño de las funciones de la Defensoría delPueblo.Plan de Capacitación, cuyo propósito es lograr que los funcionarios de laDefensoría alcancen un mejor desempeño de sus responsabilidades y brin-den mejor atención a los ciudadanos.Estrategia de Comunicación y Atención de Denuncias, para difundir a to-dos los habitantes del Paraguay el papel y las funciones de la Defensoríadel Pueblo, desarrollando una campaña promocional amplia e integralpara que los residentes sepan dónde, cómo y cuándo acudir a reclamarsus derechos y presentar sus quejas.
Foro sociedad civil y Estado (Paraguay)
Los objetivos fundamentales del programa de cooperación técnica son:
generar consensos que permitan articular una visión compartida entre la ciu-dadanía y las instancias estatales sobre la formulación de prioridades ylíneas de acción para la inserción regional e internacional de Paraguay, ycrear un espacio formal en el Ministerio de Relaciones Exteriores dondese pueda canalizar la visión de la sociedad civil dentro de la agenda derelaciones exteriores.
Para alcanzar estos objetivos se incluyeron los siguientes componentes:
establecimiento del Foro Sociedad Civil y Estado para la Inserción Inter-nacional de Paraguay;creación de un grupo de trabajo Centro Paraguayo de Estudios Interna-cionales — MRE, para que coordine la realización del foro e incorpore losresultados dentro de la agenda de relaciones exteriores del país, yestablecimiento de una red de información y comunicación.
Operaciones vinculadas a métodos alternativos de solución de conflictos(Argentina, Paraguay, Solivia, Chile y otros países)
En la Argentina, la Red Nacional de Arbitraje y Mediación Comercial tiene elobjetivo general de contribuir a mejorar la competitividad y eficiencia econó-
278
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
PARTICIPACIÓN DE LA CIUDADANÍA EN LA LUCHA... 279
mica de la actividad empresarial, así como el clima para la inversión privada, através del apoyo a la consolidación y armonización de métodos alternativos deresolución de controversias comerciales en el ámbito nacional, y garantizar la efi-ciencia y calidad en la prestación del servicio. Como objetivos específicos sedefinieron: a) el establecimiento de una Red Nacional de Centros de Media-ción y Arbitraje Comercial, y b) el fortalecimiento de la capacidad institucionalde los centros participantes en la Red.
En Bolivia, el programa de Conciliación y Arbitraje Comercial tiene comoobjetivo general mejorar las condiciones para el desarrollo de la actividad econó-mica privada, creando un ambiente de confianza, transparencia y segundad en laresolución de conflictos comerciales. El objetivo específico es consolidar el siste-ma de Métodos Alternos de Solución de Conflictos (MASC) existente en el país.
En Chile, el Programa de Servicios Arbitrajes y Mediaciones Comercialestiene el objetivo general de contribuir al desarrollo de una cultura de soluciónde conflictos comerciales por métodos extrajudiciales, contribuyendo así aldescongestionamicnto del sistema de justicia ordinario, y ayudar a establecerun clima favorable a la inversión privada. Los objetivos específicos son: a) forta-lecer la capacidad técnica y administrativa del Centro de Arbitraje y Mediaciónde la Cámara de Comercio de Santiago para brindar servicios eficientes; b)capacitar arbitros, mediadores y actuarios de los juicios arbitrales; c) promoverla utilización de los métodos alternativos de solución de conflictos en las comu-nidades empresarial, judicial y legal de Santiago y Valparaíso.
En Paraguay, el programa de Métodos Alternos de Solución Conflictos tie-ne el objetivo general del Programa de mejorar las condiciones del comercio yde la inversión mediante la promoción de un sistema confiable para la soluciónde disputas comerciales. Eventual mente, el mayor uso de la Resolución Alter-nativa de Disputas (RAD) en el ámbito comercial y en otros, contribuirá a mejo-rar el acceso a la justicia y a aliviar la sobrecarga del Poder Judicial.
En todos los casos, los programas que apoyan procedimientos de soluciónalternativa de conflictos proponen una mayor participación ciudadana que, encondiciones de transparencia y eficiencia, permitan resolver cuestiones litigiosasevitando la sobrecarga de las instituciones judiciales y las oportunidades decomportamientos corruptos en ese Poder.
Una serie de muchos otros proyectos de préstamo, y de cooperaciones técni-cas sirven para incorporar la participación ciudadana, a través de sus organiza-ciones libres, en componentes y actividades que tienen el objetivo general oespecífico de reducir la corrupción y de mejorar el ambiente ético en las diver-sas instituciones de nuestros países. ©
Ban
co In
tera
mer
ican
o d
e D
esar
rollo
. To
do
s lo
s d
erec
ho
s re
serv
ado
s.V
isit
e n
ues
tro
sit
io W
eb p
ara
ob
ten
er m
ás in
form
ació
n:
ww
w.ia
db
.org
/pu
b
280 PRÁCTICAS EJEMPLARES
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Barhan, P. (1997), "Corruption and development. Arevíewofissues", JournalofEconomicLiterature, vol. xxxv, núm. 3, septiembre, pp. 1320-1346.
Demichelis, R. (2003), "Iniciativas para incrementar la transparencia y prevenir la co-rrupción". Fichas de Trabajo, BID.
Eigen, R (2003), "Global Corruption Report", Transparencia Internacional.Hellman J. y Kaufmann, D. (2001), "Confronting the challenge of State capture in
transition economics", Finance and development, vol. 38, núm. 3, septiembre.Mauro, P. (1998), "The effects of corruption on growth investment and government
expenditure", Working Paper 96/98, Washington, FMI.Transparencia Internacional y Banco Mundial (1998), New Perspectives on Combating
Corruption, Washington.Wei, S. J. (2000), "Local corruption and global capital flows", BrookingPapers in Economic
Activity, vol. 2.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
El presupuesto participativo y el Estado*
Tarso Genro**
La importancia de las ciudades modernas, en lo que se refiere a nuevas expe-
riencias políticas y a la creación de nuevas instituciones, se acentuó mucho
últimamente. Las ciudades nunca fueron tan debatidas, no solamente en el
ámbito de las universidades y en los medios políticos, sino también junto a
millares de organizaciones no gubernamentales que pasaron a estudiarlas y a
proponer soluciones para sus innumerables "dramas".
Tal situación ocurre no sólo porque el proceso de globalización económica
reduce la fuerza de los Estados nacionales (lo que "llama la atención" del ámbi-
to local), sino también porque las ciudades están sobrecargadas de problemas,frente a la creciente urbanización del mundo en los últimos treinta años. Losgobiernos locales se ven obligados, entonces, a responder a decenas de cuestio-nes y sus gestores son presionados de forma cada vez más intensa. "Las respues-
tas locales a los nuevos dilemas urbanos son frecuentemente más efectivas; lasrespuestas llegan al núcleo de las realidades locales, basadas en las percepcioneslocales, en sus motivaciones y cultura" (Ruble et al., 1996, p. 1), dicen los aca-
démicos que se dedican a estudiar el asunto, traduciendo algo que hoy es unconsenso: el punto de partida "local" es básico para políticas sociales eficientes.
Las soluciones "nacionales" —normalmente planeadas por burócratas que noviven lo cotidiano de la población— son cada vez más impotentes. Los sociólo-
gos, economistas y demás científicos sociales profundizaron en las últimas dé-cadas sobre los estudios acerca del nuevo papel de las ciudades en el nuevo
contexto mundial. Este esfuerzo es también necesario para reconstruir al Esta-
do nacional, no solamente a partir "de arriba", sino también a partir "de abajo",
o sea, a partir de un nuevo tipo de descentralización y de nuevos procesos de
democratización, que puedan ser experimentados y fusionados con la vida coti-
diana de la población.
* Extraído de diversos trabajos del autor sobre la experiencia del Presupuesto Participativo enla ciudad de Porto Alegre,
" Ex Alcalde de Porto Alegre, actual Ministro de Educación del Brasil.
281
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
282 PRACTICAS EJEMPLARES
También es un consenso entre los estudiosos más importantes de las cuestiones
urbanas que "el gobierno local capaz de dar respuesta a los actuales desafíos urbanos
y de construir un proyecto de ciudad, así como de liderarlo, tiene que ser un gobier-no promotor''(Castells y Broja, 1996, p. 158). El gobierno local debe hacer, empren-
der, intervenir, no solamente "administrar" servicios. La formulación es justa, pero
insuficiente. En realidad, no basta con ser un gobierno "promotor", pues las mismasinversiones pueden dividir aún más a la sociedad y aumentar sus diferencias socia-les. Lo correcto sería preguntar: ¿promotor de que? ¿De quien? ¿De qué proyecto de
sociedad? ¿Cuáles son los experimentos que pueden ser realizados en la ciudad,
inclusive para conceptuar un nuevo tipo de Estado?
Bolonia y Barcelona son dos bellos ejemplos de ciudades que pasaron a pen-sar en el futuro de forma estratégica, planeando su desarrollo económico, la
cultura y sus espacios urbanos, a partir de nuevos conceptos y aun de un nuevo
tipo de ciudadanía. Los "modelos" para pensar nuevamente en el futuro de las
ciudades, evidentemente, tienen fundamentos ideológicos y políticos y la "for-
ma", así como el "contenido" de las propuestas de los gobiernos locales estánvinculados a la siguiente pregunta: ¿quiénes son sus destinatarios?
La experiencia realizada por la ciudad de Porto Alegre con el Presupuesto
Participativo no es común. No se trató simplemente de "incentivar" la partici-pación popular de una forma espontánea de "hacer obras" o simplemente "acep-
tar" los mecanismos de la democracia formal. En realidad, fue creado un nuevocentro de decisiones que, junto con el Poder Ejecutivo y el Legislativo, democra-
tizaron efectivamente a la acción política e integraron a los ciudadanos comu-nes en un nuevo "espacio público". Un espacio público no tradicional, que ledio potencia al ejercicio de los derechos de la ciudadanía e instigó a los ciudada-nos a ser más exigentes y más críticos.
Este nuevo centro decisivo, que incidió directamente sobre el carácter y la
oportunidad de las inversiones públicas, fue fundamental para generar distri-
bución de renta y contribuir con la socialización de la política. Distribuir renta
sin socializar la política es muy poco y puede acarrear cierto tipo de paternalismo,
que es nocivo para la afirmación de la autonomía de los individuos y de las
organizaciones con base en la sociedad. Socializar la política sin tocar a la renta
puede promover el desaliento ante la eficacia de la lucha política y la "retirada"
de las personas para el ámbito cada vez. más privado de sus existencias.
A raíz de la experiencia del Presupuesto Participativo de Porto Alegre se da
cierto tipo de respuesta a la llamada "crisis del Estado":
La crisis del Estado, sin embargo, no está asentada solamente en su fragilidad paradar respuestas materiales a las demandas de parcelas importantes de la sociedad. Está
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO Y EL ESTADO 283
asentada, también, en la profundidad de su poca transparencia e impermeabilidadpara lidiar con una realidad social que se astilla y produce incesantemente nuevosconflictos y nuevos movimientos, los cuales se construyen en torno a nuevas identi-dades y buscan crear alternativas para contraponerse al brutal aislamiento de losindividuos. La desestructuración del modo de vida moderno, que tiene en la des-trucción del mundo fabril tradicional (típico de la revolución industrial) y de laestructura de clases de la cual él enseñaba su ejemplo más paradigmático, y la frag-mentación de las relaciones parecen haber radicalizado a la impotencia burocráticadel Estado, que ya no consigue volverse legítimo nuevamente frente a los ciudada-nos. Si la previsibilidad del voto cada cuatro afios, que es, al mismo tiempo, la fuerzay la debilidad de la representación, siempre confirió un tra?,o de insuficiencia a lalegitimidad de los mecanismos de la democracia formal, hoy lo hace mucho más,porque la complejidad, la fluidez y la dinámica del tejido social exigen una perma-nente confirmación de la legitimidad del poder (Utzig, 1996, p. 213),
La larga cita tiene una razón de ser. En los días que corren, el Estado en general,y el Estado brasileño en particular (con raras excepciones), estuvo mayoritaria-mente ocupado por intereses privados. La crisis social que hoy se esparce portoda la humanidad, con el desempleo, la violencia y la falta de credibilidad delas instituciones políticas, es sentida por el ciudadano común como una "impo-tencia del Estado". El ciudadano común siente que el Estado hace caso omisocon relación a sus necesidades y él, en consecuencia, se torna una presa fácil dela ideología neoliberal. Sus carencias pasan a ser resultado de un Estado "in-competente", que sólo sabe "sacarle" recursos a la sociedad.
El proceso del Presupuesto Participativo en la ciudad de Porto Alegre, cier-tamente, no es perfecto ni resuelve este dilema histórico. Es más, el PresupuestoParticipativo no sólo debe estar en constante mutación (para renovarse y adap-tarse al propio crecimiento de la conciencia de la ciudadanía), sino que debe servisto como la apertura de un camino. Un camino al cual debe dársele prioridadconstantemente para, por un lado, recuperar la credibilidad del Estado a travésde una experiencia de nivel local y, por otro, para mostrar que es posible refor-marlo radicalmente. Reformarlo, en el sentido de transformar la relación entreEstado y sociedad, y también para "presionar" al propio Estado, para colocarlo alservicio de los intereses populares.
LUCHA POR UNA OPINIÓN PÚBLICA LIBRE
Es importante notar que al lado de la lucha para desmoralizar al Estado (que espromovida por la ideología neoliberal), la crisis social que emerge del "modo de
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
284 PRÁCTICAS EJEMPLARES
vida" de esta misma economía hace crecer "la amenaza de represión, en cuantodecrece la importancia que tiene la opinión de una ciudadanía, la cual sólo seconsulta esporádicamente y a través de un sistema [...] conducido por los em-presarios de la comunicación" (Correas, 1996, pp. 4-5).
Este fenómeno, el de la inducción de la opinión pública como defensa de un"sistema" y de un "modo de vida" que es perjudicial a la propia población, hasido también una característica de los tiempos actuales. El proceso del Presu-puesto Participativo es también un instrumento de lucha contra estauniformización totalitaria de la opinión pública.
Otro aspecto profundamente modernizador del Presupuesto Participativofue la creación, a través de los Consejos Populares implantados en las diversasregiones de la ciudad, de estructuras de formación y de reproducción de una opi-nión pública independíente. Las comunidades, por el ejercicio directo de la ac-ción política, pasan a tener inclusive un juicio crítico sobre el propio poder quelas clases privilegiadas ejercen sobre el Estado, pues pasan a convivir con lapropia presión que es realizada por los medios de comunicación para realizardeterminadas inversiones que son pactadas por intereses elitistas o socialmenteminoritarios.
Al democratizar las decisiones y al mismo tiempo democratizar la informa-ción sobre las cuestiones públicas, el Presupuesto Participativo es capaz de ge-nerar una nueva conciencia ciudadana. A través de ésta, las personas compren-den las funciones del Estado, sus límites, y también pasan a decidir con efectivoconocimiento de causa. Se crea, de esta forma, un espacio abierto a través del cualsurgen condiciones para la formación de un nuevo tipo de ciudadano: un ciu-dadano activo, participante, crítico, que se diferencia del ciudadano tradicio-nal, el cual sólo se afirma por medio de demandas aisladas o que ejerce suciudadanía sólo a través de revueltas aisladas e impotentes.
DEMOCRACIA Y PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
Hay un consenso hoy en los círculos de la ciencia política en cuanto a que "elcampo de intervención del Estado nacional no deja de disminuir" (Touraine,1996, p. 36). En realidad, esto es correcto solamente en parte. El Estado nacio-nal continúa "regulando" el desarrollo económico, sólo que hoy en día estásometido principalmente a directrices que corresponden a los intereses del ca-pital financiero ("volátil"). Éste "monitorea" el desarrollo económico del mun-do, como regía para preservar la acumulación de inmensas riquezas en las ma-nos de algunas centenas de instituciones financieras poderosas.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
EL PRESUPUESTO PARTIC1PATIVO Y EL ESTADO 285
Las políticas "nacionales", que son aplicadas por los gobiernos neoliberalesde cada país, organizan las funciones del Estado de manera que éste permanezcade acuerdo con las directrices del capital financiero. Son estas directrices las quepermiten una acumulación cada vez mayor por los grandes conglomerados fi-nancieros del mundo, para que aquello que ellos llaman "progreso" se solidifiquecomo característica del nuevo "orden internacional": un progreso con concen-tración de renta y poder.
La democracia política tiene en la doctrina de la soberanía popular su ele-mento central, o sea, por ella los gobernantes reciben a través del voto un man-dato, que debe ser cumplido por un determinado período. ¿Cuál es el resultadohistórico de este proceso? Es el de una democracia que traduce, al mismo tiem-po, la posibilidad del acceso del ciudadano común a la política y que tambiénlimita, su participación.
A través del poder económico, las clases privilegiadas de la sociedad, cuyosrepresentantes además han facilitado el acceso a los medios de comunicación,participan de los procesos electorales de una forma mucho más favorable. Eso —es obvio— no invalida la necesidad de que un nuevo proyecto de emancipaciónincorpore elecciones periódicas y universales, con reglas justas y previsibles,pero obliga a que pensemos también nuevas y creativas formas de influir en elpoder, para tornarlo siempre más democrático.
Estos hechos no transforman a la democracia en menos importante ni apun-tan a la "necesidad" de un tipo de régimen político autoritario o dictatorial, auncuando este régimen se presente como "defensor" de los intereses de la pobla-ción y de los trabajadores. Se trata de democratizar radicalmente a la democracia,de crear mecanismos para que ella corresponda a los intereses de la amplia ma-yoría de la población y de crear instituciones nuevas, por la reforma o por laruptura, que permitan que las decisiones sobre el futuro sean decisiones siemprecompartidas.
"Compartir" quiere decir, en lo que se refiere a la democracia, permitir queentre aquellos que son electos por el sufragio universal (los representantes polí-ticos) y aquellos que son indicados por otras formas de participación directa(oriundos directamente del movimiento social) sean acordadas nuevas formasde "decidir". El Presupuesto Participativo es un ejemplo que va en esta direc-ción, como veremos por su historia y por su método.
Las definiciones creadas por la intelectualidad democrática, formada en ladoctrina republicana tradicional, afirman que existe "democracia donde hay
varios grupos en concurrencia por la conquista del poder a través de una luchaque tiene por objeto el voto popular" (Bobbio, et al., 1986, p. 326). La defini-ción es correcta, pero insuficiente. El ideal democrático tradicional no se preocupó
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
286 PRÁCTICAS EJEMPLARES
en constituir formas efectivas de. "participación igual" o por lo menos "más igual",en las decisiones públicas. Éste es un desafío al que debemos responder.
En verdad, la realidad del mundo moderno y la gran exclusión social provo-cada por regímenes, tanto democráticos como autoritarios, apuntan a la necesi-dad de cambiar este concepto, para, principalmente, buscar un concepto dedemocracia en la cual la conquista del gobierno, a través del voto popular, noagote la participación de la sociedad, sino que, por lo contrario, permita iniciarotro proceso, generando dos focos de poder democrático: uno, originario delvoto; otro, originario de instituciones directas de participación. Éste sería unmétodo para decidir y, al mismo tiempo, para generar controles sobre el Estadoy el gobierno, creando instituciones capaces de generar políticas que tengan ungrado cada vez mayor de aceptación y legitimidad social. Políticas que seanproducto de "consensos" y que emerjan de "conflictos", que, a su vez, puedanabrir la escena pública para que transiten los intereses de todos los ciudadanos.
La democracia, a través de esta visión, no puede ser separada de la libertad,y la libertad no puede ser aislada de una igualdad mínima de oportunidades,para tomar de decisiones que tengan por objetivo una creciente supresión de ladesigualdad existente entre las clases sociales, desigualdad para influir y paradecidir sobre la propia desigualdad social.
LA CRÍTICA DE LA LIBERTAD Y EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
La crítica marxista de la libertad en el capitalismo (como mera libertad de "quienpuede más") es correcta, a pesar de que las soluciones apuntadas por el marxis-mo tradicional se hayan mostrado históricamente dictatoriales. La visión mar-xista tradicional tampoco creó instituciones capaces de afirmar crecientementela libertad de los individuos y —a la par de eso— promover una igualdad estable,capaz de generar una sociedad nueva.
La crítica marxista de la libertad en el capitalismo dice que, como regla, lalibertad es la "libertad del propietario" y no la verdadera libertad de tener pro-piedad. No la libertad de comercializar, sino "la libertad anárquica y egoísta quegeneran los monopolios" y la propia deformación del poder del Estado. No la"emancipación de los individuos", sino "la emancipación del capital", que pasaa actuar como una fuerza incontrolada y tiende a generar cada vez más diferen-cias, exclusión social y corrupción en el poder.
Las experiencias revolucionarias realizadas hasta hoy (a pesar de que en elinicio constituyesen tendencias orientadas a reducir las diferencias sociales) aca-baron por transformar "un mundo de abundancia para pocos, en un mundo de
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO Y EL ESTADO 287
poco para todos" (Dahrendorf, 1992, p. 23). Las revoluciones populares de estesiglo no mejoraron al Estado ni aumentaron o profundizaron la democracia y laparticipación política. No promovieron al ciudadano común la condición deun ciudadano volcado al conjunto de la sociedad, ni acabaron con la explota-ción, el egoísmo, el racismo y las discriminaciones contra la mujer. Fueronensayos históricos que no dieron fruto, a pesar de que sus ideales originariosfuesen elevados.
Es obvio que el Presupuesto Participativo no es la solución completa de esteproblema, pero seguramente es una experimentación altamente positiva para el"poder local" y también apunta hacia uniforma universal de dirigir el Estado yde crear un nuevo tipo de Estado. Un Estado que combine la representación políti-ca tradicional (o sea, elecciones periódicas y previsibles) con la participacióndirecta y voluntaria de los ciudadanos (creando formas de "cogestión"), para quelos representantes electos por el sufragio universal y los participantes de la de-mocracia directa y voluntaria generen decisiones cada vez más afinadas con losintereses de la mayoría.
El proceso del Presupuesto Participativo realiza la crítica práctica de la liber-tad meramente formal, a través de la cual el ciudadano vota y vuelve a su casa.A través de él los ciudadanos pueden, directa y concretamente, operar la luchapor sus derechos, combinando la decisión individual (querer participar) con laparticipación colectiva (que genera decisiones públicas).
LA IMPLANTACIÓN Y LAS DIFICULTADES
La idea del Presupuesto Participativo en la ciudad de Porto Alegre comenzó conla campaña para la Alcaldía, en 1988. En aquel momento, el programa de go-bierno del Partido de los Trabajadores proponía democratizar las decisiones deuna nueva gestión a partir de "consejos populares". El objetivo era permitir quecada ciudadano pudiese interferir en la creación de las políticas públicas y en lasdemás decisiones de gobierno, que tuviesen importancia para el futuro de laciudad. La propuesta se basaba mucho más en principios generales, originariosde la Comuna de París y de los "soviets", que propiamente en experienciasrecogidas de la realidad local.
La visión dominante en el Partido, y también en los demás partidos queapoyaron la candidatura de la izquierda en esa oportunidad (1988), era realizaruna especie de "transferencia" de poder hacia la clase trabajadora organizada.Con eso sería gradualmente "sustituida" la representación política tradicional,venida de las urnas, por la democracia directa.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
288 PRÁCTICAS EJEMPIARES
Era sin dudas una visión progresista y positiva, aunque extremadamentesimplista. El programa de gobierno no diseñaba cómo iría a operar esta transfe-rencia de poder, cómo surgirían las nuevas instituciones de poder popular ycómo sería "resuelta" la propia relación con la Cámara de Concejales, a la queconstitucionalmente se le atribuye una enorme suma de competencias, ademásde ser un organismo con evidente legitimidad política.
En el primer año de gobierno, tras la victoria de la izquierda, hubo granafluencia de la población en todos los plenarios populares de barrio. En las 16regiones del Presupuesto Participativo las comunidades más pobres participa-ban masivamente de las reuniones. Ellas, a través de su participación directa,tendrían la misión de decidir sobre inversiones demandadas desde hacía déca-das. Pero, todos querían todo al mismo tiempo. Exigían que el gobierno rescataselas "promesas" electorales e iniciase "inmediatamente" las obras destinadas amejorar la calidad de vida en las regiones históricamente abandonadas por elpoder público municipal.
El gobierno, sin embargo, no tenía recursos ni proyectos. Era preciso, antes,hacer una profunda reforma tributaria, generar un ahorro local (a través de lospropios impuestos locales) y así potenciar al gobierno de la ciudad para respon-der a las demandas y crear un nivel mínimo de credibilidad. Era necesario dialo-gar con la ciudad, crear condiciones políticas para que los ciudadanos creyesenen los nuevos métodos de gobernar, los cuales, por primera vez en la historia dela ciudad, incluirían a los ciudadanos comunes.
A través de una difícil negociación con la Cámara de Concejales, con granparticipación de los delegados y representantes del Presupuesto Participativo, serealizó la primera gran reforma tributaria. Otras modificaciones tributarias fue-ron hechas a lo largo de los dos gobiernos del PT y del Frente Popular. Talesmodificaciones tuvieron como consecuencia el aumento de la capacidadrecaudadora del municipio (recaudación propia), que subió gradualmente de25% de la recaudación total (recaudados en el primer año, 1989) a alrededor de 51%de la recaudación total (en 1996). Esta marca fue alcanzada en el último año delsegundo gobierno del Frente Popular en la ciudad, que terminó el 31 de di-ciembre de 1996.
El "dinero en caja", sin embargo, tampoco hacía aparecer las obras de inme-diato, porque era necesario, antes, pagar las cuentas pendientes del gobiernoanterior. La intensa participación de las comunidades, en 1989, cayó conside-rablemente en el año siguiente, en las reuniones del Presupuesto Participativodestinadas a "discutir la recaudación" y "programar las obras". La decepción eragrande. La reforma tributaria (llevada a cabo en el primer año de gobierno) sólocomenzó a surtir efectos sensibles para la población a partir de 1992. En este
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO Y EL ESTADO 289
año se inició la mayoría de las obras decididas a lo largo de los dos primeros añosde Presupuesto Participativo.
Aun con la escasa participación de la ciudadanía en los plenarios de 1990(segundo año del primer gobierno), ia Alcaldía respetó las decisiones de la pobla-ción. Cuando las inversiones comenzaron, aunque con retraso, circuló en losbarrios de las clases populares, y principalmente en aquellos en que vivían y vivenlos trabajadores de más baja renta, que "aquellas obras habían sido decididas conla participación de varias entidades comunitarias". De hecho, la naturaleza y eltipo de obra expresaban el grado de conciencia de cada región y el nivel de organiza-ción alcanzado por la comunidad basta aquel momento. La respuesta concreta a lasdemandas colocadas por la propia población tuvo un efecto extraordinario.
EL CRECIMIENTO
A partir del final del segundo año de gobierno, el Presupuesto Participativo sediseñó como un nuevo hecho político, estructurador de una nueva relaciónpolítica del Estado con la sociedad en Porto Alegre. Con las obras apareciendo,con la información que circulaba "boca a boca" y también con la informacióndirigida a través de un programa de TV, orientado por la Coordinación de Co-municación Social de la Alcaldía, las comunidades comenzaron a tener con-ciencia de que "valía la pena ir al Presupuesto". La ciudad comenzó a tenerconciencia de que el gobierno realmente reconocía en sus ciudadanos la fuentede sus decisiones más importantes. "Algo de nuevo", en la manera de gobernar,estaba efectivamente ocurriendo.
Este "algo de nuevo", que era el cumplimiento de las decisiones tomadas poruna base social pobre y movilizada, sumada a la transparencia en la informa-ción, comenzó a formar un nuevo imaginario popular. En la periferia de la ciu-dad, los liderazgos más identificados con la "clientela" y con el ejercicio deinfluencias personales, o fueron quedando sin audiencia o comenzaron a cam-
biar su comportamiento.A lo largo de la implantación del Presupuesto Participativo, el gobierno hizo
un esfuerzo permanente para dejar claro que no discriminaba la presencia deningún ciudadano, ni por convicciones ideológicas ni por compromisos de na-turaleza partidaria. Siempre reiteraba que el proceso era un proceso abierto, quetodos eran iguales frente al gobierno y que podían ejercer libremente su in-fluencia y luchar por las inversiones que creyesen necesarias. Para eso, bastabacon que mostrasen capacidad de movilización y proporcionasen la participa-ción activa de los interesados en los nuevos procesos decisorios.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
290 PRACTICAS EJEMPLARES
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Bobbio, N. etal. (1986), Diccionario de política, Brasilia, Editora Universidade de Brasilia.Castells, M. y Borja, J. (1996), "As cidades como atores políticos", Novas Estados CEBRAO,
núm. 45, San Pablo, julio.Correas, O. (1996), "El neoliberalismo en el imaginario jurídico", en: Derecho y neoli-
beralismo: elementos para una lectura interdisciplinar, Curitiba, Editora del IntitutoBrasileño de Estudios Jurídicos.
Dahrendorf, R. (1992), O con/lito social moderno: um ensato sobre apolítica da liberdade,San Pablo/Rio de Janeiro, Editora da Universidade de Sao Paulo/Jorge Zahar Editor.
Touraine, A. (1996), Carta aos socialistas, Lisboa, Terramar.Ruble, A. B. et al. (1996), "Introduction: Globalism and local realities. Five paths to
the urban future", en: Preparingfor the Urban Future..., Washington, WoodrowWilson Center Special Studies.
Utzig, E. (1996), "Notas sobre o governo do PT em Porto Alegre", Novas Estudos CEBRAO,núm. 45, San Pablo, julio.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
Combate global contra la pobreza.Las soluciones existen. La experiencia de Villa Salvador
Michel Azcueta *
I. INTRODUCCIÓN
Hace ya varias las décadas que tanto las Naciones Unidas como los organismosinternacionales y los propios gobiernos han dedicado grandes esfuerzos al "desa-rrollo" y a la lucha contra la pobreza. Han probado prácticamente de todo, conresultados máximos en comparación con las demandas existentes de la poblaciónpobre, tanto en los países del Sur, como en los de alto nivel de desarrollo.
Se han focalizado aspectos que se iban poniendo de moda según los años; losenfoques de especialistas muy lúcidos y convencidos, y también los intereses po-líticos de corto plazo. De allí que tengamos varias experiencias de programas dedesarrollo que se han ido centrando en el campo, en las áreas urbanas, en la salud,en las mujeres, en "políticas de género", en la infancia. Aveces, en la alfabetiza-ción y la educación básica. El Estado, los ministerios, los organismos asistencialistas,las organizaciones no gubernamentales (ONG), los organismos de cooperacióninternacional directa e indirecta han ido probando, también, diferentes métodosy sistemas de control y evaluación de los múltiples proyectos y programas delucha contra la pobreza.
Los resultados, salvo algunas excepciones muy localizadas en uno u otro país, noson muy alentadores: miles de millones de dólares invertidos en estos programas paraque se mantenga el mismo número de pobres y el mismo número de ciudadanos enpobreza extrema en la mayoría de nuestros países de América Latina, África, Asia; ypara que aumenten los llamados "bolsones" de pobreza en los países desarrollados.
Al entrar al siglo xxi, conviene evaluar profundamente dichos programas ensus objetivos, métodos y resultados, y, a partir de esta evaluación, que debedestacar las experiencias positivas con éxitos comprobados, asumir con valentíalos cambios y una voluntad política y ciudadana para enfrentar la pobreza yavanzar hacia el desarrollo integral de los pueblos.
* Ex Alcalde de Villa El Salvador, Presidente de la Escuela Mayor de Gestión Municipal.
291
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
292 PRÁCTICAS EJEMPLARES
II. ALGUNAS CONSTATACIONES PREVIAS
Aunque siempre se han producido numerosas evaluaciones y discusiones sobrelas causas de la pobreza en el mundo, que incluyen análisis históricos, económi-
cos, culturales y sociales, hay que profundizar aún más sobre estas causas. Los
fracasos que se han dado y se siguen dando en los programas de lucha contra lapobreza nos exigen acercarnos más aún a las causas próximas —que debemos ypodemos atacar- para llegar a las causas estructurales que todos conocemos y
que son la base de las situaciones de pobreza. En muchas ocasiones las causasestructurales, que son ciertas y reales, las aceptamos todos (organismos interna-
cionales, gobiernos y ciudadanía en general), pero, las mantenemos en una es-pecie de "limbo", de manera que su conocimiento y constatación ya no movili-
zan ni animan a la acción concreta y dejan de ser, en muchas ocasiones, un
auténtico motor de promoción del desarrollo. Peor aún, desde algunos gobier-
nos, las causas estructurales se utilizan como un escudo para salvar, según ellos,responsabilidades, que "si siempre ha sido así, poco se puede hacer".
Los resultados en las políticas económicas y sociales de parte de los organis-
mos internacionales son tan claros que nadie los puede negar (Figura 1).
Por un lado, en la dimensión distributiva del desarrollo económico, AméricaLatina ocupa una posición desfavorable: en forma persistente, la región ha teni-do índices muy altos de concentración del ingreso, superiores a las de cualquierotra región, en los países latinoamericanos una cuarta parte del ingreso nacionales percibido por sólo el 5 por ciento de la población y un 40 por ciento por el 10por ciento más rico. En contraste, en los países del Sudeste Asiático, el 5 porciento más rico percibe el 16 por ciento del ingreso promedio y en los paísesdesarrollados, el 13 por ciento (BID, 1999).
Por eso, sin dejar de lado lo relacionado con este tema, conviene asumir los
cambios efectuados en el mundo, en las regiones y en cada uno de nuestros
países, para atender las demandas concretas en un contexto donde los intereses
de las personas consideradas pobres y pobres extremos son muy específicos (Fi-
gura 2). A partir de ellos, debemos avanzar hacia un desarrollo integral.
Junto con este nuevo análisis, también se deben evaluar los modelos de de-sarrollo implícitos en los programas y proyectos de lucha contra la pobreza. Si,
en la práctica, han fracasado las consideraciones fundamentales, también han
fracasado los modelos que han logrado una modernización real de sectores mi-
noritarios en cada uno de nuestros países y una auténtica marginación de la
mayoría pobre, sobre todo en los países del Sur (Figura 3). © B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
COMBATE GLOBAL CONTRA LA POBREZA...
FIGURA 1. Inequidad comparada por región
293
Fuente: BID (1997), Informe de progreso económico y social: América Latina, tras una década dereformas, Washington.
FIGURA 2. ¿Dónde viven los pobres del mundo en desarrollo?
Distribución de la población que vive con menos de US$ 1 diario, 1998 (1.200 millones)
Fuente: Chen y Ravallion (2000).
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
294 PRÁCTICAS EJEMPLARES
FIGURA 3. ¿Dónde ha disminuido la pobreza y dónde no?
Fuente: Chen y Ravaliion (2000).
De nuevo las cifras oficiales nos demuestran los resultados de este modelo de desa-
rrollo. Según informes del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD): "En los últimos 30 años, la diferencia de ingreso 'per cápita entre los paísespobres y ricos ha pasado de 19 a 30. Y esta diferencia se ha agudizado en el interior
mismo de los países ricos. En los Estados Unidos, ha pasado de 19 a 60. El ingreso
de los ricos que conforma el 1 por ciento de la población se ha multiplicado por100, mientras el ingreso de la población que representa el 20 por ciento se ha man-tenido igual o ha empeorado" (Informe PNUD, 2000) (Cuadro 1).
Pareciera que el modelo de desarrollo elegido en la última década tiene como
fin exclusivo enlazar ese sector minoritario moderno con la llamada "globaliza-
ción", de manera que se fortalece la paradoja de una presencia efectiva de dicho
sector minoritario en las redes internacionales y una ausencia real de las mayo-
rías nacionales que quedan al margen de ese proceso mundial.
Esta globalización económica, financiera y de imagen, no termina de solu-
cionar los problemas concretos de millones de personas ni logra adecuar las
demandas, tan inmediatas y profundas, de ciudadanos y ciudadanas de todas
las regiones y países del planeta. Es por esta razón que la "globalización", a pesar
de las tensiones con que es observada respecto del desarrollo de las localidades,
paradójicamente incentiva una sensibilización hacia lo local, que hay que tener
en cuenta. Es la propia "globalización" la que nos lleva al redescubrimiento de
lo local y da un valor especial a las discusiones y valorizaciones sobre identidad,
participación y desarrollo local. Desarrollo local que es el referente de un que-
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
COMBATE GLOBAL CONTRA LA POBREZA... 295
hacer social y político de transformación que está teniendo gran influencia enlos inicios del nuevo siglo.
Personas que viven con menos de US$1 al día(porcentaje)
CUADRO 1. Pobreza comparada por región
Población incluidaal menos en un estudio
(porcentaje)Personas que viven con menos de US$1 al día
(millones)
Región 1987 1990 1993 1996 1998
Asia Oriental y el PacíficoCon exclusión de ChinaEuropa y Asia CentralAmérica Latina y el CaribeOriente Medio y Norte de ÁfricaAsia MeridionalÁfrica al sur del Sahara
90,871,181,788,052,597,972,9
417,5114,1
1,163,7
9,3474,4217,2
452,492,0
7,173,8
5,7495,1242,3
431,983,518,370,8
5,0505,1273,3
265,155,123,876,0
5,0531,7289,0
278,365,124,078,2
5,5522,0290,9
TotalCon exclusión de China
88,184,2
1.183,2879,8
1.276,4915,9
1.304,3955,9
1.190,6980,5
1.198,9985,7
Región
Asia Oriental y el PacíficoCon exclusión de ChinaEuropa y Asia CentralAmérica Latina y el CaribeOriente Medio y Norte de ÁfricaAsia MeridionalÁfrica al sur del Sahara
1987 1990 1993 1996 1998
26,623,90,215,34,344,948,6
27,618,51,616,82,444,047,7
25,215,94,015,31,9
42,449.7
14,910,05,115,61,8
42,348,5
15,311,35,115,61,9
40,046,3
Nota: el umbral de pobreza es de US$ 1,08 sobre la base de l'PA de 1993. Las estimaciones de lapobreza están basadas en datos sobre el ingreso y el consumo de los países de cada región en las que sedispone al menos de un estudio correspondiente al período de 1985-1998. Cuando los estudios nocoinciden con los años del cuadro, las estimaciones se han ajustado utilizando el estudio mis próximodisponible y aplicando la tasa de crecimiento del consumo deducida de las cuentas nacionales. Utili-zando el supuesto de que la muestra de países incluidos en los estudios es representativa del conjuntode la región, se ha estimado luego el número de personas pobres por región. Este supuesto es, obvia-mente, menos sólido en las regiones donde la cobertura de los estudios es menor. Puede obtenerseinformación más detallada sobre los datos y la metodología en Chen y Ravallion (2000).
Después de 20 años ensalzando o criticando la "globalización", las estrategiasde desarrollo local son un objetivo político común de diferenciación, de confi-guración de un poder compensador de los procesos y agentes que actualmentehegemonizan a la humanidad. Los municipios y las instituciones municipalesson los que mejor expresan estas posibilidades en todos los países del mundo.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
296 PRÁCTICAS EJEMPLARES
Mientras el gobierno central garantiza la igualdad de derechos de los ciudada-nos y las ciudadanas, el gobierno local garantiza el derecho a las diferencias.
Por esta razón, en los nuevos programas y proyectos para reducir la pobreza enAmérica Latina, el Caribe, África y Asia, debemos considerar, también, esta nue-va dimensión del desarrollo para hacer posible que las grandes mayorías partici-pen activamente en la construcción de las relaciones internacionales propias delnuevo milenio. Debemos atender las demandas concretas de la población pobre,pero con una nueva dimensión, sabiendo unir desarrollo y democracia.
Otro de los aspectos que se suele dejar de lado, tanto en la constatacióncomo en las políticas de lucha contra la pobreza, es la imagen de los pobres y dela misma pobreza que se transmite a través de los diferentes medios de comuni-cación, especialmente por la televisión, a nivel mundial, muy especialmente enlos países desarrollados.
Aunque de forma individual podemos y solemos tener nuestros propios cri-terios de evaluación, desde el punto de vista social y cultural masivo se siguerelacionando, en los medios, la pobreza con actitudes individuales negativas,propias de sectores minoritarios de la sociedad (en los países desarrollados) ocon poblaciones culturalmente "atrasadas" y sin iniciativa para combatir su si-tuación. Generalmente, no se presentan las noticias sobre la pobreza de maneraprofunda e integral, sino como hechos aislados producto de una situación co-yumural que, como suele ocurrir en la presentación televisiva de hambrunas,catástrofes o epidemias en el Tercer Mundo, nos mueven a cierta compasión,pero casi nunca inducen a una reflexión masiva sobre las causas de la pobreza enel mundo y su relación directa con decisiones que se toman a nivel de gobiernoy a nivel internacional.
Es cierto que se dan excepciones, como lo demuestran muchos periodistas ycomentaristas en el mundo entero. Por ejemplo, en los Encuentros "Sur y Mediosde Comunicación" realizados en 1997, en Pamplona (España), se concluye:
En la era de las comunicaciones, del desarrollo de nuevas tecnologías, se estáproduciendo una revolución en el concepto clásico de información y debemosestar alertas ante algunas cualidades del nuevo modelo: la información esunidireccional; la información es universal, paro uniforme. Estas característicasde la información actual inciden de manera especialmente negativa cuando seaplican a la realidad de los pueblos empobrecidos del planeta y económicamen-te irrelevantes para el mercado mundial (Médicos Mundi, 1997).
Este control de la imagen en relación con la lucha contra la pobreza se refle-ja, también, en la información sobre los programas de cooperación en el Tercer
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
COMBATE GLOBAL CONTRA LA POBREZA... 297
Mundo. El Comité de enlace de las Organizaciones No Gubernamentales deDesarrollo (ONGD) nos describe algunos ejemplos;
Son también muy comunes las imágenes que transmiten la idea de que médi-cos, maestros, ingenieros y, en general, todo el personal verdaderamente capaci-tado, son siempre blancos y occidentales, lo que refleja que todavía no se termi-na de poner en manos de las contrapartes nativas la administración y ejecuciónde los proyectos, tal y como sería deseable. Tienen, asimismo, connotacionespaternalistas las fotografías que presentan al personaje occidental sano, fuerte yestupendo, agarrando la manita de un niño esquelético; una imagen que vuelvea transmitir que la debilidad y la dependencia de la infancia del Tercer Mundonecesitaba de nuestra ayuda. Lo son, por último, algunos pies de foto en los quese lee, por ejemplo; "Pedro Pérez, director de tal Agencia, abraza a un niñoetíope". Donde, al parecer, el director de la ONG merece ser descrito con nom-bre, apellido y profesión, mientras el niño es sólo un representante abstracto dela infancia etíope desvalida.
Hay, por último, algunas manifestaciones muy sutiles o indirectas de prejui-cio o discriminación racial (citado en Médicos Mundi, 1999).
Una última constatación, que considero útil y necesaria, es aceptar la distinciónentre "programas de emergencia" y "programas de desarrollo".
Lamentablemente, los "programas de emergencia" ante catástrofes natura-les» epidemias, hambrunas, situaciones graves imprevistas, siguen y seguiránsiendo necesarios en los países del Tercer Mundo, dada nuestra realidad geográ-fica, económica y social. Con la experiencia adquirida, deben mantenerse pro-gramas y presupuestos para la acción preventiva, para la información y educa-ción de la población de zonas afectadas por terremotos, ciclones, erupcionesvolcánicas, epidemias, sequías e inundaciones. Dado que esta población estádefinitivamente dentro de los sectores más pobres de nuestras sociedades, ellohace que las catástrofes naturales en nuestros países sean también un factor deempobrecimiento y de miseria.
A pesar de ello, mucho se puede hacer para no repetir errores, ni de parte dela propia población ni de parte de los gobiernos y organismos internacionalesque movilizan recursos ante catástrofes, logrando ayudas de emergencia, peroque no concluyen en otro tipo de acciones con objetivos de corto y medianoplazo. De ahí la necesidad e importancia de la distinción entre estos "programasde emergencia" —orientados en su mayoría a la población pobre— y los "progra-mas de desarrollo integral", que se encaminan a soluciones definitivas. Precisa-mente sobre este último aspecto debemos profundizar y avanzar. ©
Ban
co In
tera
mer
ican
o d
e D
esar
rollo
. To
do
s lo
s d
erec
ho
s re
serv
ado
s.V
isit
e n
ues
tro
sit
io W
eb p
ara
ob
ten
er m
ás in
form
ació
n:
ww
w.ia
db
.org
/pu
b
298 PRÁCTICAS EJEMPLARES
III. EXISTEN SOLUCIONES
Ante tanto fracaso y por las propias evaluaciones objetivas de los programas delucha contra la pobreza, se han analizado, tanto a nivel nacional como internacio-nal, experiencias concretas que terminan en éxito como ejemplos que pudieranser replicados en otras zonas y países. Más allá de que pueda significar una nueva"moda" o una simple justificación para dichos programas, el hecho es que existen,en todos los continentes, experiencias que señalan algunos caminos concretos porlos cuales deberíamos avanzar en la solución al problema de la pobreza.
Podemos encontrar algunas de las más conocidas en las últimas publicacio-nes referentes al tema como, por ejemplo, los informes anuales sobre las mejo-res experiencias urbanas del programa "Habitat" de las Naciones Unidas; las 17experiencias recogidas por el Banco Mundial en "Our Dream: a World Free ofPoverty" (Washington, 2000); las 32 experiencias de América Latina en el "KitCiudades y Medio Ambiente", de la Federación Mundial de Ciudades Unidas(París, 2000); el estudio del grupo "Laboratoire du Futur" (París, 2000) sobrecinco acciones concretas de lucha contra la pobreza en Bangladesh (GranicenBank), Estados Unidos (Time dollar), Holanda y Bélgica (Max Havelaar), Bra-sil (Presupuesto participativo de Porto Alegre) y Perú (Desarrollo integral deVilla El Salvador), experiencia esta última en la que participo directamentedesde 1971 hasta el presente.
Se trata de acciones que se desarrollan a partir de un eje específico: desarro-llo económico, social, educativo, en ambientes urbanos o rurales, que guardanrelación con temas considerados tradicionales (salud, alimentación, trabajo,producción, organización), pero que han incorporado otros relacionados con lapobreza en el mundo (inmigración, grupos minoritarios, comunicación, iden-tidad nacional, pacificación, derechos humanos, globalización).
Son centenares y centenares de esfuerzos en todos los continentes y países(incluidos los países desarrollados y sus "bolsones" de pobreza) que, guardandolas distancias y el sector social y poblacional específicos en el que se desarrollan,mantienen ciertas coincidencias y similitudes que conviene recoger:
Son experiencias locales con dimensión nacional: parten de lo local peroque no se quedan ahí, sino que construyen puentes de relación y coordi-nación con otros grupos y con otros sectores, a veces, absolutamentediferentes, con el fin de ampliar su campo de acción, aumentar su fuerzae influir en políticas nacionales e internacionales.Son experiencias que fortalecen la sociedad civil: en cada uno de los países,diferenciándose de las acciones que llevan a cabo los gobiernos centrales,
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
COMBATE GLOBAL CONTRA LA POBREZA... 299
buscan un "empoderamiento" de los pobres para dirigir sus propios pro-cesos de desarrollo, sobre todo cuando culminan en el fortalecimientoinstitucional.Son experiencias fie democracia interna: que tienen como objetivo fortale-cer los procesos democráticos nacionales e internacionales, construyen-do nuevos liderazgos comunales, municipales» políticos, económicos, re-saltando los liderazgos de mujeres y de jóvenes.Son experiencias que inciden en proyectos integrales: abarcan diversas ma-neras de atacar la situación de pobreza. Más allá del "eje" concreto elegi-do (productivo, educativo, social, cultural, etc., se enmarcan siempre enun proyecto integral de desarrollo, con diferentes acciones y actores co-ordinados entre sí para lograr objetivos de corto, mediano y largo plazo.Son experiencias que fortalecen ¿a identidad del grupo: generan un orgullopropio entre sus integrantes y logran un alto nivel de reconocimientodesde los sectores externos a la experiencia. Esta identidad propia contri-buye al proceso de construcción de nuevas identidades nacionales en va-rios países de Asia, África y América Latina, o al fortalecimiento de iden-tidades en sectores minoritarios de países desarrollados.Son experiencias que modifican actitudes en los participantes: fortalecen laautoconfianza, aspecto importantísimo en Ja lucha contra la pobreza, yaque todo objetivo alcanzado se transforma en un éxito personal y colec-tivo, disminuyendo o alejando las frustraciones, una de las característicasde la cultura de la pobreza.
Es aprendiendo de estas experiencias positivas que se debe avanzar en la cons-trucción de un sistema y modelos de desarrollo económico y social que conduz-can tanto a la inmediata reducción de la pobreza como a su futura eliminacióndefinitiva.
IV. PROPUESTA PARA LA ACCIÓN
1. Sobre Ja base de las experiencias que han demostrado ciertos niveles de éxitoen la elevación del nivel de vida de poblaciones consideradas pobres, propone-mos dar más importancia a proyectos integrales a nivel local, a partir de núcleosgeneradores de experiencias productivas. No se trata, simplemente, de mante-ner una situación donde la pobreza no siga avanzando. Se trata de generar ri-queza, iniciar o mejorar la producción a nivel local, para asegurar un sosteni-miento básico en la familia y aumentar las posibilidades personales de mejorar,
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
300 PRACTICAS EJEMPLARES
en un futuro próximo, la propia situación. De la pobreza en sí no puede salir lasolución. Es necesario romper el círculo vicioso -la pobreza genera más pobre-za— a través de lo productivo haciendo uso de las ventajas comparativas y recur-sos básicos de una comunidad local. La mejora económica incide directa e in-mediatamente en la mejora de los servicios elementales como la higiene, lasalud, la educación, y no necesariamente se produce la situación inversa. Hayque centrarse en lo económico-productivo. Nuestra experiencia personal demás de tres décadas en Villa El Salvador (un distrito popular de cerca de 400.000habitantes en el área metropolitana de Lima, Perú) nos ha enseñado a valorar eltrabajo productivo de hombres, mujeres y jóvenes como la mejor manera desalir de la pobreza extrema y comenzar a progresar.
2. Es cierto que, en todo lo que se refiere a la producción, es necesario concertarentre los diferentes actores sociales: población organizada, empresarios, gobier-no local, gobierno central y ONG. La concertación por y para el desarrollo es labase para reducir la pobreza y fortalecer la democracia. Deben implementarseproyectos productivos enmarcados en un plan de desarrollo integral a nivellocal, de manera tal que, al ir elevando y mejorando la producción, se acerquenlos mercados y se abran nuevas y mejores relaciones con otras zonas, inclusivelas más alejadas. De ese modo se va participando en un plan nacional de desa-rrollo y fortaleciendo la conciencia ciudadana y la consolidación de derechos ydeberes. Precisamente, en mi opinión, es la conciencia de derechos y obligacio-nes la que demostrará que se está saliendo de la miseria y de la marginaciónabsolutas.
3. De ahí la importancia del componente democrático en todo plan de desarro-llo integral. El auténtico reto está en saber unir democracia con eficacia, parti-cipación con resultados concretos, producción y empleo con justicia social. Lademocracia debe ser un objetivo conscientemente asumido dentro de los pro-gramas de cooperación, especialmente de América Latina, África y Asia. LaComunidad Democrática y los organismos de las Naciones Unidas deben sabertransmitir los valores propios de la democracia en cada uno de los proyectos decooperación y, consecuentemente, se deben encontrar la mejores maneras y loscaminos convenientes para influir en la democratización de las sociedades a lascuales se destina la cooperación.
4. Mi experiencia personal me dice que uno de los caminos seguros es el forta-lecimiento de los gobiernos locales. En las últimas dos décadas, se han ido gene-ralizando las elecciones libres en el ámbito municipal y, poco a poco, con tristes
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
COMBATE GLOBAL CONTRA LA POBREZA... 301
excepciones, el gobierno local ha ido asumiendo nuevos roles y nuevas respon-sabilidades en diferentes ámbitos del desarrollo económico, social y cultural.Por eso considero importante tener en cuenta a los municipios y, junto conellos, a las organizaciones de base que forman la comunidad local, a la hora dedefinir los objetivos, programas y proyectos de cooperación internacional. Elfortalecimiento de la institucionalidad democrática de la sociedad civil debe serun elemento importante, y, a su vez, uno de los logros visibles de toda coopera-ción orientada a la erradicación de la pobreza en el mundo.
5. En el contexto de un desarrollo integral, y de ninguna manera aislado, con-sideramos los importantes aspectos de la educación, la cultura y la información.Para ello, en las próximas décadas debemos producir cambios en todos los acto-res que participan en los tres procesos. Cambios en los contenidos educativos yculturales, así como en las metodologías, partiendo del respeto a los pobrescomo personas individuales y como grupos sociales. La educación, tanto en lospaíses y zonas pobres subdesarrolladas como en los "bolsones" de pobreza delmundo desarrollado, debe insistir en la construcción y transmisión de valores yconocimientos que generen autoestima y disminuyan las frustraciones. No setrata solamente de alfabetizar o de aumentar los niveles de escolaridad en di-chos sectores, sino también, y además de eso, de ayudar a descubrir sus propiaspotencialidades internas, tanto individuales como grupales, para que se reco-nozcan y sean reconocidos como sujetos capaces de alcanzar niveles superioresde desarrollo y, a partir de ello, de participar con aportes propios en el desarro-llo mundial. Para lograr este objetivo es fundamental introducir en los procesoseducativos, la "pedagogía del éxito", aquella que se basa en objetivos alcanzadosque estimulan la confianza en la posibilidad real de lograr objetivos más impor-tantes. La "pedagogía del éxito" puede y debe ser aplicada en todos los niveles ysectores, entre los niños, los jóvenes y los adultos hombres y mujeres que viven,hoy por hoy, en la pobreza. La cultura o las culturas tienen que asumir el reto dela universalización en las relaciones humanas. Siempre seguirán siendo mani-festaciones de la actividad, intelectual y práctica, de los miembros que confor-man una comunidad determinada, pero en el siglo XXI, más que en otros perío-dos de la historia de la humanidad, se debe insistir, por un lado, en el respeto alas culturas propias y, por otro, en los aportes a la cultura universal. Esto esabsolutamente válido cuando hablamos de la erradicación de la pobreza en elmundo. Consciente o inconscientemente, a través de los modelos de desarrolloy de numerosos programas nacionales e internacionales, se transmiten (a vecesse imponen) otros valores y otros conocimientos que configuran otra cultura,despreciando, en la práctica, la cultura propia de los sectores y naciones que se
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
302 PRÁCTICAS EJEMPLARES
pretende apoyar. De ese modo se cierran las puertas a sus propios aportes cultu-rales, tan positivos como los de las demás culturas. No se puede combatir lapobreza destruyendo la cultura y las creaciones de aquellos que, circunstancial-mente, viven en ella. La información es fundamental, tanto en el interior de losgrupos y sociedades como en los ámbitos regionales y mundiales. De ahí laimportancia de construir y mantener los accesos a la información y, lógicamen-te, a los medios y tecnologías de la comunicación. Cuando nos referimos a lasestrategias de lucha contra la pobreza, lo hacemos con una visión integral, demanera que debemos considerar un manejo adecuado de la información y delos medios de comunicación al servicio, también, de los objetivos de desarrollo,de las dimensiones culturales (con sus diferencias) y de la construcción de rela-ciones universales distintas a las existentes. La tecnología comunicacional tienela ventaja de su rápida expansión y de su abaratamiento creciente, que la haceasequible cada vez más a sectores amplios de la sociedad, incluidos los máspobres. Este es un aspecto muy positivo. El aspecto negativo o difícil es el de loscontenidos que se transmiten, así como la imagen que imponen al mundo so-bre la realidad de los países pobres y de las minorías pobres. Esto hace quedebamos trabajar en los dos niveles: haciendo que dichos sectores se apropiende diferentes mecanismos de información y comunicación; y, por otra parte,lograr que, a nivel mundial, se generen nuevos canales y nuevos contenidosrelacionados con un nuevo modelo de desarrollo económico, social y cultural.
6. Junto con la concertación, recordemos que las experiencias también nos hanenseñado que la cooperación internacional debe entenderse como un comple-mento a las acciones de cada grupo humano o de cada comunidad local. Gene-ralmente, proyectos que se inician con financiamiento exterior terminan cuan-do se va ese apoyo exterior. Definitivamente es mucho más útil —si se habla dedesarrollo y no de emergencia- apoyar proyectos económico productivos quehan sido iniciados por la propia población pobre, con un núcleo estable y conobjetivos claros (que pueden ser mejorados) para asegurar la continuidad delproyecto una vez terminada la cooperación internacional. Ello también es asíen lo que se refiere a proyectos y programas culturales y científicos. Una buenaevaluación de los proyectos de la cooperación internacional, tanto de los queterminan en éxito como de los que culminan en fracaso, ayudaría realmente adefinir mejor las estrategias y métodos de lucha contra la pobreza y de fortaleci-miento de la democracia.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
COMBATE GLOBAL CONTRA LA POBREZA... 303
V. RECOMENDACIONES
1. Clara voluntad política: de parte de todos y, de manera especial, de aquellosque tenemos algún tipo de responsabilidad pública a nivel local, nacional einternacional. Mientras no estemos convencidos no sólo de la necesidad deerradicar la pobreza en el incipiente siglo XXI, sino también de que este objetivoes realmente alcanzable con el aporte de todos, difícilmente vamos a poderavanzar hacia relaciones económicas y sociales más democráticas y justas. Lavoluntad política supone proponerse, de manera consciente y utilizando todoslos recursos técnicos, humanos, económicos posibles, la erradicación de la po-breza como gran objetivo mundial.
2. Relacionarla inversión nacional e internacional con el desarrollo local: tomar encuenta que prácticamente todas las experiencias con éxito en la lucha contra lapobreza se inician en espacios locales o grupos sociales concretos y, desde ahí,expanden su influencia a niveles más amplios. No se trata de despreciar accio-nes en el campo de la macroeconomía, absolutamente necesarias, sino que estasdecisiones que se toman desde los gobiernos centrales y desde los organismosinternacionales lleguen realmente a las poblaciones y grupos pobres de la socie-dad. Ésta es, a la vez, una demanda y una lección de la evaluación de los progra-mas de lucha contra la pobreza.
3. Res feto y desarrollo de conciencia ciudadana a partir del conocimiento y difusiónde los deberes y derechos de cada uno de los habitantes de nuestro único planeta:conciencia ciudadana quiere decir transformarnos todos, más allá de nuestraubicación social y geográfica, en sujetos activos de la sociedad civil, capaces deparcicipar en la construcción de un mundo nuevo, sin exclusiones ni pobrezasde ningún tipo. Es a partir de este compromiso individual que, sumándose alcompromiso de los demás, se irá fortaleciendo una conciencia colectiva, funda-mento real de una "sociedad civil universal" cohesionada y con relaciones deigualdad.
4. Fomentar experiencias de éxito: dado que una de las características de la histo-ria de las sociedades y grupos pobres, mirada en su conjunto, es que se siente unbalance negativo, con más fracasos que éxitos en la tarea colectiva, lógicamente
con las naturales excepciones. Demasiados intentos que acaban en frustracio-nes, demasiadas cosas que quedan a medio camino, demasiada mediocridad,demasiadas buenas intenciones, mucho engaño y mucha mentira. Todo elloinfluye en los sectores pobres y genera un sentimiento de frustración e impo-
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
304 PRÁCTICAS EJEMPLARES
tencia que bloquea las posibilidades ciertas de superar la pobreza. Por eso, debe-mos fomentar experiencias que culminen en éxitos concretos, en objetivos al-canzados que permiten y animan plantearse objetivos superiores.
5. Valorar la imaginación y creatividad: después de todo lo que hemos vivido enestas décadas y después de los fracasos demostrados en la erradicación de lapobreza, no sólo no hay que temer a las ideas y prácticas innovadoras, sino que,por el contrario, hay que atreverse a aceptar la imaginación y creatividad detodos aquellos que desean aportar alguna solución. Fijarse más en las ideas, enlas prácticas y propuestas que vienen de los jóvenes, de los intelectuales, de losartistas que, generalmente, suelen tener una sensibilidad especial para manifes-tar sus puntos de vista y sus preocupaciones sobre temas tan importantes comola desigualdad, la solidaridad y los derechos humanos, y sobre los problemasconcretos de personas individuales que pueden transformarse en símbolos delas actividades y logros en la lucha contra la pobreza.
6. Fomentar la participación de las mujeres y de los jóvenes: son sectores que carganel peso mayor de las consecuencias de la pobreza en todos los países, haciéndolo,en la medida de lo posible, desde y con sus propias organizaciones, que son lasque garantizan la continuidad de los programas y su expansión. Por un lado, lasmujeres, especialmente en las zonas pobres de África, Asia y América Latina, puesellas tienen un círculo de relaciones y una actividad social, familiar y pública que,en muchos casos, es decisiva para formar actitudes ante la vida y ante la sociedad.Esto hace que fomentar liderazgos entre las mujeres, en el marco de proyectosintegrales de lucha contra la pobreza, tenga repercusiones altamente positivas.Más aún, está demostrado que las organizaciones de mujeres tiene mayor estabi-lidad y continuidad que otro tipo de organizaciones sociales, siendo auténticospuentes para una participación consciente. Los jóvenes, por su parte, tienen muy
asumidas las ideas de progreso y superación de un estado de pobreza. Es ciertoque las frustraciones y la falta de continuidad de las organizaciones juveniles, porsu naturaleza, representan una dificultad. Pero también es cierto que muchos delos líderes juveniles se transforman, después, en dirigentes sociales y políticos endiferentes ámbitos (local, municipal, empresarial, o en el interior de los partidos ymovimientos políticos), con influencia y poder representativo. Por ello es impor-tante que en los programas integrales de lucha contra la pobreza se considerenlíneas de acción específicas con la juventud.
7. Promover programas de información y comunicación: en la línea que hemos seña-lado anteriormente, han de promoverse estos programas en el interior del propio
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
COMBATE GLOBAL CONTRA LA POBREZA... 305
grupo social con el objetivo de cohesionarlo y fortalecer su identidad; hacia elexterior, a fin de crear mecanismos de intercambio de experiencias de conoci-miento de otras realidades, y, fundamentalmente, para cambiar de raíz la imagende la pobreza y de los pobres transmitida por la mayoría de los medios de comu-nicación tanto en el Norte como en el Sur. En este campo, los programas debenincluir un trabajo específico con periodistas, comunicadores, especialistas y em-
presarios dueños de los medios de comunicación, tanto para generar una nuevaconciencia sobre el problema de la pobreza, como sobre los contenidos que setransmiten sobre este tema. Asimismo, es necesario apoyar las numerosas expe-riencias de radio y televisión comunitarias que son propiedad de comunidadeslocales y de grupos sociales minoritarios, porque representan una cuota concretade poder en el campo de la información, de la comunicación y de la imagen,junto con el uso de las nuevas tecnologías de la comunicación y de la informática(como Internet) que hacen estos sectores. Está demostrada, por experiencias entodos los continentes, la posibilidad de lograr este objetivo, con pocos recursos,así como la eficacia y la influencia que ejerce la utilización de estos medios tantoal interior como en el entorno de los sectores pobres.
8. Atención a inmigrantes y desplazados en situación de pobreza: un grupo socialque ha ido aumentando en los últimos años y que, probablemente, va a seguiraumentando, generando así situaciones difíciles en el interior de numerosospaíses, son los desplazados de su lugar de origen tanto por causas naturales,como terremotos, sequías, hambrunas, como por violencias políticas, étnicas,terrorismo y guerras, así como por las permanentes olas migratorias en busca detrabajo en otros países. La mayoría de los desplazados y de los inmigrantesviven, por mucho tiempo, en auténtica pobreza. Hay que considerar programasespeciales tanto de emergencia —para atender las necesidades inmediatas— comoestructurales, orientados a la reubicación segura y estable, con servicios elemen-tales adecuados, en el caso de los desplazados. En el caso de los inmigrantes, hayque mejorar las legislaciones vigentes al respecto y promover la igualdad dederechos y obligaciones con los ciudadanos de los países que los reciben. Tam-bién se deben desarrollar programas en las naciones de origen de los movimien-tos migratorios, ya sea para mejorar las condiciones de vida en el propio lugar,ya sea informando las condiciones legales y económicas que van a tener queaceptar en caso de emigración a otro país.
9. Cuidado de la naturaleza y del medio ambiente: se debe generar conciencia dela importancia del tema y vigilar que los programas de lucha contra la pobreza,
especialmente aquellos relacionados con cultivos alternativos y con la minería
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
306 PRÁCTICAS EJEMPLARES
que buscan el desarrollo de zonas y poblaciones determinadas, no terminen enun deterioro tal del medio ambiente que anule, a largo plazo, las expectativas devida digna en esos lugares. En dichos programas deben de participar, conjunta-mente, los ciudadanos y ciudadanas de la zona, los empresarios, los gobiernosnacionales y locales y los expertos en tecnología ambiental. Además, se debemejorar la legislación nacional e internacional para que no haya abusos en lautilización de los recursos naturales. Debemos aprender de experiencias positi-vas que se han venido practicando en muchos países, especialmente en los desa-rrollados, y contribuir a que los países pobres puedan mejorar la utilización dedichos recursos, beneficiando económicamente a su población, sin dañar elmedio y teniendo en cuenta objetivos de corto, mediano y largo plazo.
10. Canjear deuda externa por desarrollo y educación: ésta es una manera real dealiviar a los países pobres de la carga que representa la deuda externa para suseconomías, más aún si se ha comprobado que los créditos y préstamos otorga-dos por los países desarrollados y por los organismos financieros internaciona-les no siempre han sido utilizados debidamente ni han servido para el beneficiodirecto de las grandes mayorías de los países deudores, sino que por el contra-rio, han aumentado las desigualdades y, en muchos casos, los niveles de pobre-za. Para prevenir esta situación, se deben crear mecanismos de control de estosacuerdos, en los que participe directamente la población que se pretende ayu-dar, y no sólo los gobiernos centrales y las entidades financieras y empresarialesde los países deudores. Se está generando conciencia, en diferentes partes delmundo, sobre la necesidad de hacer realidad esta propuesta. Por ello, fomentarexperiencias concretas que culminen en éxito será muy importante para el futu-ro de las relaciones económico-financieras entre los países en los próximos años.
Estas y otras propuestas y recomendaciones para la lucha contra la pobreza en elmundo se enmarcan, como hemos señalado en las líneas precedentes, en uncontexto nacional e internacional que considera tres grandes objetivos mundia-les para los próximos años: construir nuevas bases para relaciones internacionalesjustas, avanzar hacia la universalización del respeto a las culturas particulares, yfortalecer la democracia, la ciudadanía y la vigencia de los derechos humanosen todos los niveles. Nos parece que no se puede separar la erradicación de lapobreza de estos tres grandes objetivos; mejor dicho, en la medida en que di-chos programas y acciones también contribuyan a alcanzarlos, de forma másrápida y segura iremos disminuyendo la pobreza en todos nuestros países.
Estamos convencidos de que las soluciones existen, de que no solamentehay buena voluntad de parte de miles y miles de personas de toda condición y
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
COMBATE GLOBAL CONTRA LA POBREZA... 307
en todos los países, sino que ya hay avances, experiencias concretas que debenser analizadas, asimiladas y multiplicadas. Debemos asumir la corresponsabilidadante las causas de un desarrollo desigual y del aumento de la pobreza y susconsecuencias. Debemos asumir la corresponsabilidad desde los países desarro-
llados y desde los países en vías de desarrollo, en el Norte y en el Sur, globalizandola solidaridad, reconociendo que existen condiciones y suficientes recursos hu-
manos y naturales para que todos sin excepción —en este siglo que recién co-mienza- vivamos con dignidad y aportemos, como ciudadanos y ciudadanas, a
la construcción de una sociedad, unlversalizada y justa, en nuestro único plane-
ta, que es, definitivamente, la casa de todos.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Azcueta (2000a), Desarrollo integral de Villa El Salvador, Municipalidad de Lima, Perú.(2000b), Nuevas propuestas para la articulación de la sociedad civil, Lima, Es-
cuela Mayor de Gestión Municipal.Banco Interamericano de Desarrollo (1999), Dónde estamos y cómo nos vemos: América
Latina frente al siglo xxi, Washington, BID.Centro de Participación Popular (1996), "Desarrollo local, democracia y ciudadanía",
Seminario CCFD, Montevideo.Chcn, Shaohua y Martin Ravallion (2000), How Did tbe World's Poorest Fare in the
1990s?, World Bank.Federación Mundial de Ciudades Unidas (2001), Kit ciudades y medio ambiente, París,
FMCU
Laboratoiredu Future, (2001), LesconspirateursduFuture: CinqHistoiresdenotretemps,París, Laboratorie du Future.
Medicus Mundi (1999), "Comunicación Norte-Sur", Pamplona, Medicus Mundi.Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2000), "Superar la pobreza huma-
na", Nueva York, PN'UD.Banco Mundial (2000), "Our dream: a world free of poverty", Washington, Banco
Mundial.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
Página en blanco a propósito
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
Capital social, metas del milenio y desarrollo local:el caso de la iniciativa de "Carapeguá en desarrollo", Paraguay*
José Malinas y Bruno O. Martínez"
I. INTRODUCCIÓN
¿Puede lo global y lo local generar una sinergia catalizadora del desarrollo co-munitario en forma sostenible? ¿Puede la aplicación de la "caja de herramien-tas" de la gerencia social fortalecer el capital social, que a su vez impulsará eldesarrollo local? ¿Puede la capacitación en gerencia social ser un elementoarticulador y catalizador del desarrollo local?
El objetivo a corto plazo del programa fue fortalecer el capital social local,para catalizar una estrategia de desarrollo local sostenible que mejore las condi-ciones de vida de la población en forma compatible con los objetivos de desa-rrollo del milenio. Para evaluar el impacto del programa sobre el capital social,se presentan y analizan las acciones y procesos del programa que pudieron ha-ber impactado sobre los distintos elementos que constituyen el acervo de capi-tal social de una comunidad.
Para esta evaluación se describe la dinámica de concertación de una agendade desarrollo comunitario entre diversos actores clave, así como la utilizaciónde un curso de capacitación en gerencia social como articulador del proceso deimplementación inicial. Posteriormente, se analiza el fortalecimiento de los dis-tintos tipos de capital social existentes en la comunidad, y se realiza un breverecuento de los beneficios generados a corto plazo por esta inversión en capitalsocial.
La reflexión sobre la experiencia inicial del programa "Carapeguá en desa-rrollo" nos indica que existiría una serie de elementos y sinergias que podrían
* Este trabajo (diciembre de 2004) se benefició de la gran colaboración de César Cabello yJosé María Costa, colegas del Instituto Desarrollo, así como de los útiles comentarios recibidosen los seminarios y talleres organizados por la Iniciativa de Ética y Capital Social en Washington(2003 y 2004) y Caracas (2003), y por Bernardo Kliksberg en particular. Todos los errores yomisiones son responsabilidad exclusiva de los autores.
** Instituto Desarrollo, Asunción, Paraguay, www.desarrollo.edu.
309
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
310 PRÁCTICAS EJEMPLARES
generar un proceso sostenible de desarrollo local. Algunos de estos elementosson: i) la sinergia positiva entre lo global y lo local, ii) el impacto positivo quepuede tener sobre la formación de capital social local la aplicación de las herra-mientas de la gerencia social, iii) el impacto catalizador sobre el desarrollo localque puede generar una capacitación técnica sistemática de dirigentes locales, iv)la eficiencia en la prestación de servicios públicos generada a partir de la articu-lación entre vecinos, líderes locales, autoridades municipales y representantesdel gobierno central que residen en el municipio. Este modelo de articulaciónpermite la organización de la demanda de los servicios públicos y una mejorcoordinación con la oferta disponible.
El relato de la experiencia se organiza de la siguiente manera: en la secciónII, se presentan los antecedentes del programa, tanto contextualizando el mu-nicipio como presentando los objetivos de desarrollo del milenio, que sirvieron debase de discusión de la agenda local de desarrollo. En la sección III, se presentala información básica del programa: sus objetivos principales y su visión. En lasección IV, se describen las estrategias de implementación inicial del programa.En la sección V, se evalúa en función de su contribución con el objetivo decorto plazo: el fortalecimiento del capital social local, y asimismo se muestranalgunos indicios tempranos de mejoramiento de salud y educación. En la sec-ción VI, se concluye con algunas reflexiones que nos permiten enfatizar sobrelas preguntas planteadas en el inicio de esta introducción, así como plantear losdesafíos que permitirán alcanzar los objetivos de mediano y largo plazo.
II. ANTECEDENTES
Carapeguá está situada en la parte central del Departamento de Paraguari enParaguay, 85 kilómetros al sudeste de Asunción. Según el Censo 2002, tieneuna población de 31.240 habitantes, siendo la misma eminentemente rural(78%) y joven (32% menor a 15 años).1 Su población se ocupa principalmenteen la agricultura y la industria artesanal. Según el atlas de necesidades básicasinsatisfechas (NBI), en el año 1992, el 64% de su población contaba con almenos una NBI. Los años promedio de escolaridad en 1992 eran de sólo 4,3años, y la tasa de analfabetismo estimada para 1996 era del 7,6%. La esperanzade vida al nacer se estimaba en 68,6 años, menor al promedio nacional de 70
1 Los datos socioeconómicos del Municipio de Carapeguá utilizados en esta sección provie-nen del resultado preliminar del Censo 2002 y del Informe Nacional de Desarrollo Humano deParaguay, 2003.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
CAPITAL SOCIAL, METAS DEL MILENIO Y DESARROLLO LOCAL... 311
años. La incidencia de pobreza estimada en 1997-1998 era del 21%. Los indi-cadores muestran a Carapeguá como a un municipio por debajo de los nivelesmedios de condiciones de vida del país. El índice de desarrollo humano (IDH)promedio del Paraguay fue de 0,723 para e! año 1992. El Informe Nacional deDesarrollo Humano del 2003 señala que Carapeguá tenía un IDH de 0,605 en1992. El IDH de Carapeguá en 1992 ha sido inferior al de Nicaragua (0,611) en esemismo año.
Desde abril de 2002, la Municipalidad de Carapeguá y líderes comunita-rios, con el apoyo del Instituto Desarrollo, se encuentran impulsando una es-trategia participativa de desarrollo integral que apunta a fortalecer el capitalsocial local, crear capacidades gerenciales y establecer sinergia entre el gobiernolocal y la sociedad civil en el municipio, para mejorar las condiciones de vida desu población en forma coherente con los Objetivos del Milenio.
¿Qué son los Objetivos del Milenio? En septiembre del año 2000, en la Cum-bre del Milenio en Nueva York, 191 países miembros de la Organización de Na-ciones Unidas (ONU) acuerdan para el año 2015, entre otras cosas, lograr la ense-ñanza primaria universal, reducir en dos tercios la mortalidad infantil, en trescuartas partes la mortalidad materna y en la mitad la pobreza extrema, en relacióncon los niveles prevalecientes en 1990. El conjunto de objetivos acordados en eseentonces se conoce como objetivos de desarrollo del milenio (ODM), y constituyeuna síntesis de los diversos acuerdos adoptados por los países miembros de lasNaciones Unidas en cumbres mundiales a lo largo de los noventa. Los ODM sonocho y están acompañados por 18 metas y 48 indicadores.
Los ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio son:Erradicar la pobreza extrema y el hambre.Lograr la educación primaria universal.Promover la igualdad de género y "empodcrar" a las mujeres.Reducir la mortalidad infantil.Mejorar la salud materna.Combatir VIH/SIDA, malaria y otras enfermedades.Asegurar la sostcnibilidad del medio ambiente.Construir una alianza global para el desarrollo.
Algunas Metas del Milenio seleccionadas son:2
1. Reducir la pobreza extrema a la mitad.2. Reducir la desnutrición y el hambre a la mitad.
2 Todas las metas se refieren al año 2015 en relación con 1990.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
312 PRÁCTICAS EJEMPLARES
3. Que todos los niños y las niñas completen la educación primaria.4. Reducir en 75% la mortalidad de los niños menores de 5 años.
5. Reducir en 66% la mortalidad materna.6. Revertir la incidencia de malaria y otras enfermedades.
7. Revertir la pérdida de los recursos del medio ambiente.
8. Reducir a la mitad el número de personas sin acceso a fuentes sostenibles
de agua potable.9. Lograr mejoras significativas en la vida de los habitantes de viviendas
carenciadas.10. Proveer empleo productivo a los jóvenes.
11. Promover el acceso a los beneficios de la nueva tecnología, sobre todo enlas áreas de información y comunicaciones.3
Los ODM pueden constituirse en una poderosa herramienta facilitadora de con-
sensos para definir prioridades de acciones de combate a la pobreza tanto en los
niveles nacionales como locales. Los diversos actores reflexionan: si el mundo se
puso de acuerdo sobre estos objetivos, ¿por qué no tomarlos como punto de
partida? En una rápida revisión de estrategias de reducción de la pobreza de variospaíses, constatamos que éstas se organizan y/o incorporan los ODM como ele-
mentos centrales.Al nivel local también se podría reflexionar de la siguiente forma: el compro-
miso del país en la Cumbre de Nueva York implica un compromiso concreto paraque en nuestro territorio local se concreticen estos objetivos. Por lo tanto, lopodríamos tomar como ejes de articulación de las aspiraciones de los habitantesdel municipio. La comunidad de Carapeguá reflexionó sobre la base de estaslíneas y ha incorporado a los ODM como objetivos orientadores de acción.
III. I.A INICIATIVA
Carapeguá es el primer municipio en el mundo que adoptó por consenso una
legislación (ordenanza municipal) que establece lo siguiente: a) las metas del
milenio son el eje principal de la estrategia del gobierno municipal (ejecutivo y
legislativo); b) el presupuesto del municipio debe reflejar adecuadamente las
metas del milenio tal cual lo priorizan sus habitantes en forma participativa,
con una asignación de por lo menos el 15% del presupuesto municipal a pro-
yectos relacionados con los ODM, y c) se institucionalizará la participación
•' Fuente: www.undp.org/spanish/mdgsp/mdgtablesp.pdf
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
CAPITAL SOCIAL, METAS DEL MILENIO Y DESARROLLO LOCAL... 313
permanente de la sociedad civil en el monitoreo y asesoramiento de este proceso
a través de la instauración de un Consejo de Desarrollo Comunitario compuestopor representantes del gobierno municipal y de la sociedad civil organizada.
Dentro del proceso de desarrollo participativo, la comunidad de Carapeguá
ha avanzado considerablemente en torno a una estrategia de desarrollo sosteni-ble. Se ha capacitado a un equipo técnico que apoya la articulación de las de-
mandas ciudadanas provenientes de las comunidades rurales; se han iniciado
proyectos pilotos innovadores en seis de las 13 comunidades rurales del muni-
cipio en las áreas de salud, mantenimiento participativo de caminos rurales,educación popular, alfabetización de adultos, estimulación infantil temprana y
capacitación en gestión de fincas a productores campesinos. Además, se ha con-solidado la participación concertada de distintos estamentos de la sociedad civil
y del gobierno municipal.
Jornadas públicas de sensibilización, encuentros comunitarios que reunie-
ron a más de 1.400 carapegüeños para reflexionar sobre el programa y las metasdel milenio, un curso de capacitación de líderes locales para el diseño y el
gerenciamiento de proyectos de desarrollo, la adopción de una legislación que
toma los objetivos del milenio como eje de la política de gobierno del munici-
pio y compromete una porción del presupuesto municipal para financiarlo, laconformación de un Consejo de Desarrollo que institucionaliza la participa-
ción de sociedad civil, la formación de promotores de salud y de extensionistas
de la educación comunitaria, son algunas de las tareas ya encaradas en el marco
de este programa.
3.1. Desarrollo impulsado por el capital social
La finalidad del programa "Carapeguá en Desarrollo" es implementar una po-lítica sostenible de gestión pública eficiente y participativa para lograr los obje-
tivos de desarrollo del milenio (ODM) en el municipio. Este objetivo general se
divide a su vez en objetivos de corto y mediano plazo. A corto plazo, se busca
fortalecer el capital social local para catalizar una estrategia de desarrollo huma-
no local sostenible. A mediano plazo, se pretende mejorar sustancialmente las
condiciones de vida de la población de Carapeguá en función de los objetivos
de desarrollo del milenio. Esto se pretende lograr a través de la coordinación y
monitoreo efectivos de las diversas iniciativas del desarrollo encaradas por el
sector público (municipal y central), la sociedad civil y las agencias de coopera-
ción internacional en torno a una estrategia global adecuada para la comunidad
de Carapeguá.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
314 PRÁCTICAS EJEMPLARES
3.2. ¿ Qué entendemos por capital social?
Adoptamos un concepto de capital social amplio, que incluye: instituciones, rela-ciones, actitudes y valores que gobiernan las interacciones entre las personas ypueden contribuir al desarrollo económico y social (Grootaert y Van Bastelaer,2001). Sobre la base de esta definición amplia de capital social, podemos estable-cer una tipología de capital social combinando dos clasificaciones complementa-rias: i) según el tipo de relación entre los actores involucrados y ii) según su for-ma.4 El capital social se puede clasificar según la relación de los involucrados: encapital social aglutinador, de puente y vinculante (Narayan, 1999; Woolcok, 2002).Se clasifica según su forma: en capital social cognitivo y estructural (Grootaert yVan Bastelaer, 2001). El capital social aglutinador se refiere a las relaciones "cara acara" entre familiares, amigos y vecinos (Woolcock, 2002). El de puente se refierea las conexiones horizontales entre personas con características similares, inde-pendientemente de lo bien que se conozcan entre ellas (Woolcock, 2002). Por suparte, el capital social vinculante se refiere a la construcción de la capacidad demovilizar recursos, ideas e información más allá de la comunidad a través deinteracciones con personas en posición de poder (Woolcock, 2002).
El capital social cognitivo es un concepto más subjetivo e intangible. Serefiere a las normas, valores, confianza, actitudes y creencias compartidas(Grootaert y Van Bastelaer, 2001). El capital social estructural se refiere princi-palmente a organizaciones (formales e informales) y a redes organizacionales yasociativas.
3.3. La visión del programa
La visión del programa "Carapeguá en desarrollo" puede resumirse en los si-guientes tres puntos:
Que en cada compañía (comunidad rural) y barrio del municipio, los veci-nos se organicen en grupos de 10 familias con promotores de desarrollo co-munitario que les brinden:
— la promoción de la salud (maternoinfantil),- apoyo escolar,— mantenimiento preventivo de los caminos rurales,- apoyo en la generación de ingresos.
4 Véase Molinas (2002) para una discusión más acabada de esta tipología.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
CAPITAL SOCIAL, METAS DEL MILENIO Y DESARROLLO LOCAL... 315
Que en cada compañía y barrio de los municipios, los vecinos cuenten consu Consejo Comunitario (ce) que articule a todas las organizaciones existen-tes en la comunidad.
Que el municipio cuente con un Consejo de Desarrollo (CD) municipal, quearticule a las autoridades municipales, la sociedad civil y las instituciones delgobierno central.
Esta visión refleja una comunidad con un capital social estructural robusto ensus diferentes dimensiones: aglutinadora, de puente y vinculante.
IV. LAS ESTRATEGIAS DEL PROGRAMA
Las líneas estratégicas del programa son siete: i) sensibilización, comunicacióny promoción de la participación; ii) fortalecimiento de la organización comuni-taria; iii) coordinación interinstitucional entre la comunidad, el gobierno mu-nicipal y el gobierno central y departamental; iv) identificación y adapta-ción de buenas prácticas; v) movilización de recursos locales, y vi) estableci-miento de un sistema de monitoreo continuo. Estas estrategias para alcanzar lasmetas del milenio se sintetizan en el siguiente gráfico.
FIGURA 1. Estrategias del programa
Menor pobreza,
hambre y
desnutrición
Educación
primaria
universal
Menos muertes
maternas e
infantiles
Más agua potable,
viviendas y
empleo juvenil
Sistema de gestión
pública sostenible,
eficiente ypartidpativo
Sensibilización,
comunicación y
participación
Organización
comunitaria
Coordinación
Inter-institucional
Identificación y
adaptación de
buenas prácticas
Movilización
de recia ROS
locales
CapacitaciónMonitoreo
continuo
Gobiernocentral y
departamental
Gobiernomunicipal
ComunidadEquipotécnicolocal
Promotorescomunitarios
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
316 PRÁCTICAS EJEMPLARES
4.1. Estrategia 1: Sensibilización, comunicación y promoción de la participación
El proceso de concertación en torno a una agenda de desarrollo comunitarioimplica fortalecer la voluntad política en torno a esta agenda. La voluntad polí-tica en este contexto se refiere a la aceptación del programa y al apoyo a esteúltimo brindado por los actores clave de la comunidad. En el programa "Carapeguáen desarrollo" se actuó con la convicción de que la aceptación y el apoyo deactores clave de la comunidad no involucrados inicialmente se lograrían en lamedida en que el programa pudiera convocar a vastos sectores de la poblaciónorganizada y no organizada e involucrarlos efectivamente en la determinaciónde las prioridades de la agenda a concertar, y también en la medida en que laestrategia de negociación entre los actores fuera encarada en forma cooperativa(ganar-ganar) y se lograra una estrategia de comunicación efectiva a nivel local,nacional e internacional.
4.1.1. Los encuentros comunitarios
El primer encuentro comunitario marcó un hito importante en relación con lacapacidad de convocatoria del programa a la población organizada y no organi-zada de Carapeguá. A este encuentro concurrieron más de 600 personas (aproxi-madamente el 2% de la población total del municipio), provenientes de losdiversos barrios del casco urbano y de las comunidades rurales que conformanel municipio. En este evento, se presentaron a la comunidad los ODM y el modocomo el programa "Carapeguá en desarrollo" pretendía desencadenar un pro-ceso participativo tendiente a afrontar exitosamente los desafíos que los ODMrepresentaban. La participación obtenida en este primer encuentro superó am-pliamente la expectativa inicial, en la que se estimaba, sobre la base de experien-cias comunitarias anteriores, que la participación oscilaría en alrededor de 100personas. Un concejal municipal reconoció, posteriormente, que fue la convo-catoria alcanzada en este encuentro comunitario lo que le motivó a acercarse yparticipar más activamente en el programa.
Ciertamente, el mismo proceso de preparación del primer encuentro comu-nitario fue una ocasión importante para ir involucrando a los actores clave en elproceso. Fue durante las sesiones de preparación que se sumaron paulatina-mente dirigentes de organizaciones de artesanos, líderes de grupos de base ypolíticos de diversos partidos. Estos nuevos actores se insertaban en el grupoimpulsor inicial del programa, conformado por el intendente, exponentes re-presentativos de la sociedad civil y autoridades educativas. La incorporación deactores clave al grupo impulsor del programa ha sido un proceso continuo.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
CAPITAL SOCIAL, METAS DEL MILENIO Y DESARROLLO LOCAL... 317
En el segundo encuentro comunitario, cinco meses después, el proceso fuemuy similar al primero, con la diferencia principal de que, para este segundoencuentro, gran parte de la organización del evento recayó sobre los egresadosdel curso en gerencia social, cuyos borradores de proyectos serían presentadosen el encuentro, además de presentarse a estos egresados y de hacer público sucompromiso con la comunidad. La convocatoria al segundo encuentro comu-nitario superó a la primera: asistieron 800 personas, es decir, un incremento del25% en relación con la primera convocatoria.
4.1.2. Priorización de los proyectos por la comunidad
La probabilidad de aceptación y apoyo de actores clave al programa aumenta enla medida en que el programa responda a necesidades sentidas de la población. Esdecir, en la medida en que éste pueda involucrar efectivamente a la comunidad enla determinación de las prioridades de la agenda a concertar. En este sentido, seincorpora como el siguiente paso a su lanzamiento oficial en el primer encuentrocomunitario, un taller con líderes locales para priorizar los proyectos que confor-marían el plan de acción inicial para el desarrollo comunitario. Estos proyectosserían diseñados en el curso de gerencia social e implementados inicialmenre porlos egresados del curso en forma voluntaria. En este taller de priorización, realiza-do una semana después del primer encuentro comunitario, participaron 110 lí-deres locales. En el taller, se confeccionó una lista de 27 posibles proyectos rela-cionados con los ODM. Éstos incluían tanto los aportes de los participantes en eltaller como las ideas de proyectos contenidos en un borrador de la estrategianacional de reducción de pobreza, que el gobierno nacional se encontraba elabo-rando. A cada participante se le solicitó que ordenara jerárquicamente, de acuer-do con la prioridad asignada, a cada uno de los 27 proyectos. Aquellos que ocupa-ron los 10 primeros lugares (en promedio) fueron considerados como un manda-to de la comunidad a los participantes del curso para el diseño e implementacióninicial de dichos proyectos en el municipio. Los proyectos priorizados fueron:
1. Atención primaria de salud: la provisión del paquete básico de atención pri-maria entregado eficientemente por un equipo de salud local, sobre la basede experiencias actuales en otros municipios.
2. Sistemas de producción y comercialización de artesanías y manufacturas.3. Programa de enriquecimiento de alimentos: provisión de sal yodada, enri-
quecimiento de la harina de trigo con hierros y vitaminas, además de la pro-visión de hierro y ácido fólico a mujeres embarazadas.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
318 PRÁCTICAS EJEMPLARES
4. Expansión de la cobertura, eficiencia y calidad de la educación escolar básica.5. Mejoramiento de la infraestructura vial de la ciudad: ciclovía, mejoramien-
to de calles y veredas, caminos vecinales, señalización.6. Expansión de la cobertura, eficiencia y calidad de la educación media.7. Sistemas de provisión de agua potable.8. Alfabetización.9. Programas de asistencia bucodemal.
10. Sistemas de eliminación de excretas de hogares e instituciones educativas,desagüe sanitario.
4.1.3. La campaña de comunicación
Se trató de establecer una campaña de comunicación efectiva a nivel local, na-cional e internacional. A nivel local, esta campaña de comunicación tuvo suspicos en el proceso de organización de los dos encuentros comunitarios. Se hanutilizado activamente todos los medios de comunicación disponibles en la co-munidad. Se incluyeron: i) visitas personalizadas a los líderes de las organiza-ciones comunitarias, ii) cartas personalizadas a los participantes del primer en-cuentro que habían dejado registrados sus datos personales, iii) participaciónen programas radiales locales, iv) anuncios en las misas dominicales, v) visitas alos colegios, vi) anuncios a través de "altoparlantes móviles" (unos altoparlantesinstalados en una camioneta que transmite un anuncio grabado),5 y vii) unaactiva cobertura del canal de cable local.
Durante la preparación del segundo encuentro comunitario, los egresadosdel curso en gerencia social mostraron gran capacidad de adaptación para apro-vechar todos los espacios de comunicación existentes. Fueron invitados conunos días de anticipación a participar en un desfile de carrozas por el día de laprimavera (21 de septiembre), organizado tradicionalmente por un colegio lo-cal. Este desfile de carrozas primaverales moviliza a todos los colegios y a mu-chas organizaciones locales, y tiene tradicionalmente una amplia convocatoriaen el municipio.
Los miembros del equipo técnico del programa (los egresados del curso degerencia social) organizaron dos carrozas: la primera representaba la situaciónactual de Carapeguá, caracterizada por el clientelismo, la mala provisión deservicios de salud y educación, y el abandono a los pequeños productores. Lasegunda representaba la visión del programa: una sociedad participativa, con
5 Este medio de comunicación muy utilizado y efectivo en Carapeguá sería prohibido enmuchos otros lugares por ser considerado como "contaminantes auditivos".
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
CAPITAL SOCIAL, METAS DEL MILENIO Y DESARROLLO LOCAL... 319
servicios públicos eficaces y eficientemente entregados que mejoran sustancial-mente las condiciones de vida de los habitantes del municipio. Estas dos carro-zas fueron montadas con niños como los actores y actrices principales. Las ca-rrozas preparadas por el programa fueron premiadas, y el premio fue utilizadopara financiar parcialmente la logística del segundo encuentro comunitario.
Además de tener una activa campaña de comunicación local, el programalogró captar la atención de los medios de comunicación nacionales. Los tresdiarios de mayor circulación nacional han cubierto en forma destacada estainiciativa local. Un programa televisivo de gran audiencia nacional destinó,asimismo, un bloque de entrevista sobre la iniciativa en su etapa inicial. Elprograma captó también la atención internacional. El informativo diario "Pri-micias" (Newsfront), en la página web central del PNUD, narra una experienciallamativa a nivel mundial diariamente en dos idiomas. En este espacio se hanarrado la iniciativa de Carapeguá en Desarrollo en el mes de septiembre. Laradio de las Naciones Unidas, difundida vía Internet, ha realizado igualmenteun par de notas sobre el programa (en los meses de septiembre y diciembre de2002). Otro informativo electrónico de las Naciones Unidas, "PovertyReduction. The Practice Newsletter", ha destacado en mayo de 2003 la expe-riencia de Carapeguá como el primer municipio en el mundo que adopta losODM como eje de la política del gobierno local, institucionaliza la participaciónde la sociedad civil en la formulación de estas políticas y se compromete a unaasignación presupuestaria por parte del municipio para el financiamiento deestas iniciativas.
También ha circulado información sobre el programa en listas de discusiónsobre iniciativas tendientes a implementar los ODM a nivel local en el mundo. Apartir de estas listas de discusión, se ha pedido información del programa desdevarias partes del mundo y se ha posibilitado igualmente la visita de una misiónmexicana (conformada por un representante de la Sedesol —Secretaría de Desa-rrollo Social— y del Instituto Tecnológico de Monterrey). La coberturacomunicacional local, nacional e internacional, ha servido como fuerzamotivadora de los actores clave locales y ha fortalecido igualmente la voluntadpolítica para llevar adelante el programa.
4,2. Estrategia 2: Coordinación interinstitucional
Uno de los componentes del programa había sido la creación y fortalecimientode un consejo de coordinación del desarrollo comunitario. Inicialmente, se pen-saba formalizar la creación de este consejo de coordinación en el primer mes de
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
320 PRÁCTICAS EJEMPLARES
funcionamiento del programa, pues se suponía que coordinaría todas las accio-nes ejecutivas. Este enfoque inicial tuvo que cambiar para que se adecué alentorno comunitario. Como diversos actores clave de la comunidad se ibanincorporando al grupo impulsor, que había alcanzado un número de alrededorde 20 personas involucradas en la preparación del primer encuentro comunita-rio, se tropezó con el inconveniente de cómo decidir quien conformaba partedel consejo y quién no. Esta decisión hubiera implicado excluir del consejo aalgunos actores que estaban activamente participando del grupo impulsor. Ade-más, existían actores clave en la comunidad por su grado de representatividadque aún no participaban activamente del proceso. Por último, no se visualizabaun mecanismo de selección con suficiente legitimidad para justificar la inclu-sión de unos y la exclusión de otros.6 Ante esta situación, la conformación deun consejo de desarrollo comunitario pasó a ser uno de los objetivos finales delprograma en su primera etapa. Es decir, antes que intentar formarlo en el iniciodel programa, quedaba claro que su conformación debería ser el resultado deun proceso ampliamente consultado con la comunidad y que los criterios deselección deberían ser igualmente consensuados con un amplio grupo de acto-res clave de la comunidad.
No obstante, se continuó avanzando en el proceso de institucionalizacióndel programa a nivel local y en la preparación de la consulta tendiente a confor-mar, al cabo del primer año de trabajo, un consejo de desarrollo comunitariorepresentativo y con legitimidad en el municipio. Los pasos en este sentido hansido los siguientes: i) la preparación del primer encuentro comunitario con ungrupo impulsor abierto, que tomaba sus decisiones operativas en asamblea, ii)la conformación de un comité supervisor del curso de capacitación constituidopor miembros representativos del grupo impulsor que no participaban en elcurso, y tenían la función de decidir sobre cualquier aspecto administrativo delcurso que se sometía a su consideración, por ejemplo, si las ausencias de losparticipantes se consideraban justificadas o no, iii) la conformación de un gru-po coordinador local del programa, que funcionaría temporalmente coordi-nando las acciones ejecutivas del programa, y que coordinaría el proceso deconsulta para la conformación de un consejo de desarrollo comunitario, y iv) lainstitucionalización de un equipo técnico del programa, que acompañaría el
*" Uno de los criterios manejados informalmente en torno a la idea de conformación delconsejo de desarrollo comunitario fue el de conformar un consejo de notables. Esta idea fuedescartada inmediatamente después de recibir el siguiente comentario de uno de los miembrosdel grupo impulsor: "Si se quiere hacer un consejo de notables, alguien fuera de la comunidaddeberá seleccionarlo, pues aquí todos nos consideramos notables".
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
CAPITAL SOCIAL, METAS DEL MILENIO Y DESARROLLO LOCAL... 321
diseño e implemencación participativa de los proyectos priorizados por la co-munidad tendiente a materializar los ODM en el municipio.
Al final del primer año (9 de abril de 2003), se instaura por ordenanzamunicipal el Consejo de Desarrollo Comunitario "Carapeguá en desarrollo".Esta ordenanza (ley) municipal ha sido adoptada por consenso entre los legisla-dores municipales y el intendente.7 En ella se establece la creación del ConsejoComunitario "Carapeguá en desarrollo"como instancia de participación, diálo-go, consulta y concertación para orientar, planificar y coordinar la tarea deldesarrollo humano sostenible en toda la jurisdicción del Municipio de Carapeguá.Se establece que el Consejo tendrá estrecha relación con los órganos del gobier-no municipal.
Esta ordenanza establece específicamente que el Consejo tendrá como atri-buciones y funciones:
a. Ser órgano consultivo de la Intendencia y la Junta Municipal en toda mate-ria concerniente al desarrollo humano en la comunidad.
b. Proponer a la Junta Municipal, para su aprobación por ordenanza, el PlanEstratégico de Desarrollo Comunitario.
c. Establecer anualmente los planes operativos y acciones para el cumplimientodel Plan Estratégico de Desarrollo Comunitario.
d. Presentar a la Intendencia y a la Junta Municipal sugerencias y dictámenespara la adopción de medidas tendientes a orientar los recursos presupuesta-rios en función del Plan Estratégico de Desarrollo Comunitario.
e. Con conocimiento de la Intendencia y la Junta Municipal, gestionar la ob-tención de recursos para la financiación de proyectos de desarrollo humano.
f. Fomentar actividades que ayuden a difundir y alcanzar los Objetivos delDesarrollo Humano fijados por la Cumbre del Milenio de la Organizaciónde las Naciones Unidas.
g. Promover la conciencia en la ciudadanía sobre los beneficios de la gestiónsostenible y participativa en procura de los Objetivos del Milenio.
h. Proponer a la Intendencia y a la Junta Municipal normas (ordenanzas, reso-luciones) que se orienten a la consecución de los Objetivos del DesarrolloHumano.
i. Elaborar un informe anual sobre el desarrollo humano local para conoci-miento de las autoridades locales, departamentales y nacionales, y para su
difusión en la comunidad.
7 Esta ordenanza ha sido una muestra del avance en el proceso de gobernabilidad democráti-ca, y la presentaremos con mayor detalle más abajo.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
322 PRÁCTICAS EJEMPLARES
j. Implementar anualmente, en coordinación con la Intendencia y la Junta Mu-nicipal, una Audiencia Pública para el Desarrollo con participación amplia de lacomunidad en la que el intendente municipal presente su informe de la ges-tión comunal en torno al Plan Estratégico de Desarrollo Comunitario.
k. Presentar ante dicha Audiencia su informe de gestión anual como Consejoen torno al Plan Estratégico de Desarrollo Comunitario y anunciar los pla-nes operativos y acciones para el año siguiente.
El Consejo, de acuerdo con la ordenanza, estará integrado por:
a. El intendente municipal o el representante que aquél designe.b. El presidente de la Junta Municipal o un representante de esta última.c. Un representante del Ministerio de Educación y Cultura.d. Un representante del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social.e. Un representante de la Iglesia Católica, cuya designación será solicitada a la
jerarquía eclesial local.f. Tres miembros connotados de la comunidad carapegueña que sean designa-
dos por la Junta Municipal, previa evaluación de currículos y presentacioneshechas individualmente o a propuesta de organizaciones sociales, gremiales,entidades civiles, culturales o vinculadas al desarrollo.
g. Tres miembros de la comunidad capacitados para el diseño y la gestión deplanes de desarrollo en el marco del programa "Carapeguá en desarrollo".
Los miembros del Consejo durarán en sus funciones tres años. No recibiráncomo tales remuneración alguna. En el presupuesto municipal se tomarán lasprevisiones necesarias para garantizar el funcionamiento del Consejo.
4.2.1. Tropiezos en el proceso de involucrar a los actores clave
El proceso de involucrar a los actores clave de la comunidad no ha estado exento deerrores en la experiencia de Carapeguá. No obstante, estos errores formaron parte de laexperiencia de aprendizaje del programa. En las reflexiones sobre las acciones realiza-das por parte de los involucrados en "Carapeguá en desarrollo", se identificaron dossituaciones en las que no se procedió correctamente. La primera de ellas fue la desuponer que, debido a que miembros del legislativo municipal (la Junta) se encontra-ban participando activamente en el grupo impulsor del programa, la Junta sería partí-cipe de las actividades del programa. Resultó, sin embargo, que la Junta sintió que nose le dio la importancia debida como institución municipal y se empezó a gestar unmalestar entre algunos de sus miembros en relación con esta actitud del programa.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
CAPITAL SOCIAL, METAS DEL MILENIO Y DESARROLLO LOCAL... 323
Tan pronto se identificó esta situación, se solicitó una audiencia para infor-mar acabadamente sobre el programa al pleno de la Junta. Esta presentación
marcó un hito importante de relacionamiento institucional con la Junta. Apartir de entonces el presidente de la Junta participa como miembro en el co-mité coordinador del programa y el pleno de la Junta ha dado numerosas mues-tras claras de apoyo institucional al programa; asimismo, a propuesta de la au-
toridades se establecieron mecanismos oficiales de comunicación (informesmensuales, semanales y una comisión especial conformada por cuatro conceja-
les para monitorear en forma bimensual los avances del proyecto). La lecturaposterior de esta experiencia fue que esta presentación oficial del programa se
debió haber realizado al inicio del programa, teniendo en cuenta que el progra-
ma pudo haberse visto afectado entre las tensiones surgidas entre el legislativo y
el ejecutivo municipal por razones ajenas al programa.
La otra experiencia de aprendizaje, a partir de una acción poco feliz, fue la
experiencia que los participantes del curso de capacitación en gerencia social tu-vieron al organizarse para aprovechar un préstamo del BID para la instalación del
alcantarillado sanitario en el casco urbano. Los participantes del curso de capaci-tación se preocuparon muy eficientemente de los aspectos técnicos y financierosdel proceso, como fueron los trámites necesarios para cumplir con los plazos
requeridos por el organismo ejecutor, el diseño de una estrategia de movilización
de recurso para cubrir con una parte significativa de los recursos iniciales, entreotros. Sin embargo, no se prestó suficiente atención al proceso de negociación
cooperativa y a establecer una red de alianzas en forma más participativa. Se gene-ró así cierta incomodidad en relación con la amenaza potencial que este nuevogrupo podía implicar para espacios de poder previamente asignados entre otros
actores, lo que produjo un bloqueo informal de la iniciativa de dotación de unnuevo y moderno sistema de alcantarillado sanitario al municipio.8
4.3- Estrategia 3: La capacitación como herramientacatalizadora del desarrollo local
Dentro del programa "Carapeguá en desarrollo", el curso-taller en gerencia so-
cial ha ocupado un lugar central y ha articulado, en gran medida, la etapa ini-
cial del programa. El curso-taller captó el interés de un gran número de actores
8 Ante este bloqueo, el intendente encaró una reforma del sistema vigente de alcantarillado ylogró mejorar el manejo de las aguas servidas en el casco urbano, pero con limitaciones quehubieran sido superadas en caso de haberse implementado el proyecto recién mencionado.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
324 PRÁCTICAS EJEMPLARES
clave desde las conversaciones iniciales para el diseño del programa. El interésse basaba en la percepción de que el curso sería de alta calidad, juzgado porparámetros estandarizados internacionalmentc, y con alta aplicabilidad local.Esta percepción se debía principalmente a las siguientes razones: i) el programase basaba en gran medida en el contenido de los cursos en gerencia social delINDES-BID, que había logrado la aprobación de una vasta audiencia a lo largo deAmérica Latina y el Caribe; ii) el plantel docente estaba conformado en un80% por docentes con doctorados (o candidatos) en prestigiosas universidadesde los Estados Unidos y Europa, con experiencia en el tipo de capacitaciónofrecida, y iii) la capacitación sería muy aplicada, pues se esperaba que los par-ticipantes elaboraran borradores de proyectos en respuesta a las prioridadesestablecidas por los líderes locales en un taller previo al inicio de curso.
La expectativa y el interés generado en torno al curso en gerencia socialpermitieron establecer una estructura de incentivos para promover el capitalsocial local. La promoción del capital social se daría en la forma de mayor par-ticipación y compromiso de los dirigentes capacitados con su comunidad. Es-pecíficamente, la estructura de incentivos se estableció de la siguiente manera:i) se valorizó en términos monetarios el costo del curso por persona en US$1.200 (descontando la contribución local en especie);9 ii) se enfatizó que exis-tían becas disponibles para la comunidad de Carapeguá, por lo tanto todos losparticipantes recibirían una beca para la participación en el curso en nombre dela comunidad y se esperaba que retornaran los beneficios en la forma de diseñoe implementación inicial (por el término de un año) de uno de los proyectospriorizados por la comunidad, y iii) se estableció que la información relaciona-da a la asistencia, a la elaboración de los diseños de proyectos priorizados por lacomunidad y al cumplimiento del compromiso de los participantes en la im-plementación inicial de los proyectos, sería pública a través de la página web delInstituto Desarrollo. La prensa local sería entrenada en el acceso a esta informa-ción, de modo que su publicidad local se constituyera en un reconocimientocomunitario para quienes cumplieran con su compromiso y en una sanción
implícita para quienes no lo hicieran.El compromiso formal, público y por escrito, de participar responsable y
activamente en el curso de capacitación y trabajar en el diseño e implementa-ción de uno de los proyectos priorizados por la comunidad era uno de los tresrequisitos exigidos para realizar el curso-taller en gerencia social. Los otros dosrequisitos eran tener experiencia en organizaciones comunitarias y tener estu-
' Este costo es significativamente menor a cursos ofrecidos por un plantel docente equivalen-te en universidades paraguayas.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
CAPITAL SOCIAL, METAS DEL MILENIO Y DESARROLLO LOCAL... 325
dios secundarios concluidos. Estos tres requisitos fueron consensuados tantocon el grupo impulsor del programa como con los interesados en participar enel curso, con quienes se mantuvieron sesiones informativas. La racionalidaddetrás de estos requisitos se basaba en que debían tener un entrenamiento aca-démico mínimo para poder aplicar, efectivamente, las herramientas de gerenciasocial que les servirían para el diseño e implementación inicial de los proyectos.Además, se utilizaba la experiencia en organizaciones comunitarias como unproxy (una aproximación) al grado de compromiso comunitario. Como señala-mos, el compromiso formal posibilitaba reforzar los incentivos para que diseña-ran e implementaran inicialmente los proyectos priorizados por la comunidad.
El establecimiento consensuado de estos requisitos contribuyó a que se ale-jaran los temores iniciales de algunos actores clave de la comunidad en relacióncon la posible "partidización o politización" en la selección para el curso, segúnlo manifestaron posteriormente. Además, estos requisitos claros y sencillos de-mostraron ser efectivos, a juzgar por los resultados del proceso de selección.Fueron seleccionados participantes motivados, comprometidos con su comu-nidad, con las habilidades necesarias para absorber y aplicar los contenidos dela capacitación, y sobre todo, se logró conformar un grupo representativo de losdiversos sectores de la sociedad local, a juzgar por las características políticas, deedad, de género, religiosa, y de ocupación laboral de los participantes. Estadiversidad del grupo ha demostrado ser un activo importante en el proceso deconcertar voluntades de los diversos actores clave en torno a una visión com-partida de desarrollo comunitario.
El curso de capacitación en gerencia social ha sido muy exitoso como lomuestran los borradores de proyectos obtenidos y la evaluación de los partici-pantes. Concluidas las 120 horas presenciales de capacitación durante un pe-ríodo de 10 semanas, se contaron con borradores de proyectos en cuatro áreasde acción: i) programa en salud: con proyectos en atención primaria de salud,salud bucodental, mejoramiento de la nutrición familiar, agua potable y sanea-miento; ii) programa de educación: proyectos de mejoramiento de la calidad ycobertura de la educación escolar básica y media, y educación de adultos; iii)proyecto de mejoría de los caminos vecinales, y iv) proyecto de mejoría deldiseño y comercialización de artesanías.
Los borradores de proyectos se elaboraban paulatinamente, cuando los par-ticipantes en el curso-taller aplicaban el contenido aprendido en las sesiones a labúsqueda de soluciones para los problemas priorizados por la comunidad, con-tando con el apoyo docente. Para aproximadamente el 70% de los participan-tes, el curso les brindó una oportunidad de interactuar con nuevas tecnologías
de información (Internet) y nuevos instrumentos electrónicos para la formula-
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
326 PRÁCTICAS EJEMPLARES
ción y presentación de proyectos. Todos los grupos de trabajo realizaron unarevisión, a través de Internet, de iniciativas similares a las que estaban trabajan-
do y que tenían lugar en otros países de América Latina.Con la participación de invitados especiales de organismos gubernamenta-
les nacionales, el curso se constituyó en un espacio de diseminación de infor-mación sobre mejores prácticas nacionales. Esto fortaleció los contactos de lí-deres locales en el municipio con actores clave de los organismos nacionalesresponsables de la salud, educación, saneamiento y promoción de exportacio-nes de artesanías. El grado de satisfacción de los participantes fue elevado. Laevaluación promedio de las sesiones por parte de los participantes fue de 4,7 enuna escala de 1 al 5, tanto en lo referente a la relevancia del contenido como a lacalidad de la presentación.
Al constatar la importancia de la capacitación como un instrumento articuladorde procesos de cambio, debido al status en la comunidad y al reconocimiento delas autoridades locales hacia las personas voluntarias, todas las iniciativas del pro-grama en las comunidades rurales tenían un componente explícito de capacita-ción, sean iniciativas de salud, caminos o de producción. Desde ese momento, elequipo técnico adoptó como slogan las palabras que, a su entender, eran clavespara el desarrollo: capacitación, organización y solidaridad.
4.4. Estrategia 4: Identificación y adaptación de buenas prácticas
El curso de capacitación de 120 horas en el cual se conformó el equipo técnicodel programa "Carapeguá en desarrollo" generó un espacio para reconocer yadaptar buenas prácticas. La identificación de buenas prácticas tuvo diversosmecanismos: i) la investigación de los docentes de los módulos del curso;10 ii) elcontacto con gerentes de programas y proyectos del sector público y de ONGque compartían sus conocimientos de buenas prácticas en otras regiones delpaís, y iii) el trabajo proactivo de los participantes del curso de capacitación deidentificar buenas prácticas en la revisión de experiencias similares vía Internet.
El proceso de adaptación de las buenas prácticas identificadas se realizaba enlos laboratorios de aplicación del curso. A medida que utilizaban las herramien-tas de formulación participativa de proyectos para el desarrollo, los miembrosdel equipo técnico, en su proceso de capacitación, iban adaptando a la realidad deCarapeguá las iniciativas identificadas como referencia. Es decir, el análisisde involucrados, los análisis de árboles, los ejercicios FODA, y la elaboración de
10 Esce aspecto se analiza en mayor detalle en Molinas, Taylor y Elias (2004).
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
CAPITAL SOCIAL, METAS DEL MILENIO Y DESARROLLO LOCAL... 327
la matriz del marco lógico fueron los instrumentos con los cuales los partici-pantes del curso fueron adaptando las buenas prácticas de otros lugares a larealidad carapegueña.
En este sentido, todos los proyecto formulados e implementados por el equipotécnico del programa "Carapeguá en desarrollo", con el apoyo del InstitutoDesarrollo, fueron resultado de la identificación y adaptación de buenas prácti-cas, ya sean de otras partes del país o del mundo.11 A diciembre de 2004, elproyecto de salud preventiva está instalado en cinco comunidades rurales, y enocho compañías de Carapeguá se conformaron comisiones viales.
4.5. Estrategia 5: Organización comunitaria
El fortalecimiento de la organización comunitaria se realiza a través de la imple-mentación de los proyectos priorizados por la comunidad en las distintas com-pañías (comunidades rurales). Como señalamos, la implementación de esteproyecto se articula igualmente a través de procesos de capacitación.
Desde el mes de octubre de 2002, se ha iniciado el proceso de aplicar enforma experimental los proyectos priorizados por la comunidad y diseñados enel curso de gerencia social. Como paso inicial para la implementación de losproyectos, se decidió seleccionar una comunidad piloto donde comenzar laimplementación participativa de los proyectos diseñados. Para que la comuni-dad sea elegible se establecieron estos requisitos: i) se debe conformar en lacomunidad por lo menos 30 grupos de 10 familias vecinas cada uno, que deci-dan participar en el proyecto, y ii) por cada grupo de 10 familias, se debe iden-tificar una persona voluntaria que será capacitada para la promoción del desa-rrollo comunitario y deberá acompañar las actividades del grupo vecinal por unaño. Estos requisitos para ser seleccionados, promueven la organización de gru-pos vecinales y, mediante la capacitación de promotores comunitarios, propi-cian su fortalecimiento. Sobre la base de estos requisitos se organizaron trescomunidades rurales en el primer llamado,12 que representó la organización de
" Un ejemplo ilustrativo de este proceso de identificación y adaptación participativa debuenas prácticas lo constituye el proyecto de mantenimiento preventivo y participativo de cami-nos rurales. En proceso de diseño, se revisaron experiencias de diversos continentes y países eneste tipo de iniciativas. Se presentó el resultado de esta revisión a los actores comunitarios en elmomento de analizar y decidir sobre distintas alternativas de cursos de acción.
12 Como criterio de focalización, sólo las comunidades rurales eran elegibles para la expe-riencia piloto (con la excepción de dos barrios marginales del casco urbano). El atea rural enParaguay es, en promedio, marcadamente más pobre que el área urbana.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
328 PRÁCTICAS EJEMPLARES
más 900 familias, es decir, más del 20% de la población rural total del munici-pio. Las tres comunidades rurales que se organizaron para participar fueron:Franco Isla, Tayi y Espartillar.
Luego de esta primera etapa, el equipo técnico y el intendente generaroneventos en las demás compañías fomentando la formación de estas redes conun promotor comunitario cada 10 familias. En diciembre de 2003, se recorrie-ron seis compañías y, en marzo de 2004, ya se tenían conformada las redes enotras tres compañías, donde comenzaron las capacitaciones.
A diciembre de 2004, el proyecto de salud preventiva está instalado en cincocomunidades. El Hospital público del Municipio trabaja en forma eficiente yparticipativa con la comunidad, obteniendo mucho más resultados que la ges-tión promedio de los hospitales públicos en Paraguay con similares recursos,debido a la adopción de medidas costo-efectivas basadas en la prevención yparticipación comunitaria. Por otro lado, los promotores se reúnen mensual-mente con la directora del Hospital Distrital, el secretario ejecutivo del Consejode Desarrollo y el presidente del Consejo Distrital de Salud a fin de rríonitorearla marcha de los servicios y la acción preventiva de estos últimos.
El establecimiento de la red de promotores de salud y la formación de unequipo local de salud catalizan la organización comunitaria en otras áreas pormedio del establecimiento de los consejos comunitarios en cada comunidadrural y barrio urbano. Estos consejos comunitarios aglutinan a todas las organi-zaciones existentes y propician la planificación estratégica participativa a nivelde cada comunidad. Dado que el sector salud convoca a todas las familias porigual y la red de promotores se convierte en un canal efectivo de diseminaciónde información, la conformación de la red de promotores ha sido indicadacomo la mejor alternativa para iniciar y fortalecer la coordinación de organiza-ciones comunitarias a nivel de las compañías.
En ocho compañías de Carapeguá se formaron comisiones viales, que fue-ron convocadas a través y a criterio de los promotores de salud. Ellas detectaron29 puntos críticos en los caminos vecinales (que son terraplén) y convocaron alas autoridades a hacer un relevamiento conjunto de los problemas y las posi-bles soluciones técnicas. Estas ocho comisiones viales se articularon con el Con-sejo de Desarrollo a través de la Coordinadora Distrital de Comisiones Viales yconvocaron a técnicos del Ministerio de Obras Públicas (Gobierno Central),debido a que no existe en el país unidades técnicas descentralizadas.
A partir de la implementación en las diversas comunidades de proyectos en
el área de salud, caminos, educación de adultos, estimulación temprana, mejo-ramiento de la relación escuela-familia y educación básica, se está formando enel Municipio de Carapeguá una matriz de la organización que combina las
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
CAPITAL SOCIAL, METAS DEL MILENIO Y DESARROLLO LOCAL... 329
dimensiones geográficas y sectoriales de las iniciativas del proyecto. Esta moda-lidad de organización se presenta en el gráfico a continuación.
FIGURA 2. Matriz organizacional de las iniciativas del proyecto
En el proceso de implemcntación de los diversos proyectos en las varias compa-ñías de Carapeguá, hemos observado que existe una secuencia "óptima" de puestaen marcha de proyectos sectoriales que favorece la organización comunitaria.Es conveniente primero comenzar con la iniciativa de salud, que despierta uninterés más general que las demás. Todas las familias necesitan servicios de sa-lud preventiva, nadie está exento del riesgo de accidentes y enfermedades. Pero,no todas las familias tienen adultos analfabetos o niños en edad escolar, porejemplo. Dado este interés más generalizado por la salud, es el área que más sepresta para realizar la organización de los vecinos en grupos de 10 familias veci-nas por promotor. Una vez que este sistema de un promotor cada 10 familiasestá instalado, la información, motivación a las familias y seguimiento puedenrealizarse con mayor facilidad. La secuencia posterior a la organización del sis-tema de salud, de acuerdo con las lecciones aprendidas, es la siguiente:
Educación popular para líderes: centros integrados de acción comunitaria=> consejos comunitarios.
Organización por grupos de interés: i) alfabetización, i¡) artesanía, iü) ca-minos vecinales, iv) estimulación temprana. ©
Ban
co In
tera
mer
ican
o d
e D
esar
rollo
. To
do
s lo
s d
erec
ho
s re
serv
ado
s.V
isit
e n
ues
tro
sit
io W
eb p
ara
ob
ten
er m
ás in
form
ació
n:
ww
w.ia
db
.org
/pu
b
330 PRÁCTICAS EJEMPLARES
4.6. Estrategia 6: Movilización de recursos locales
En septiembre de 2003, el Consejo de Desarrollo plantea entre sus objetivosestratégicos que "La Municipalidad de Carapeguá cuente con recursos y losutilice en forma transparente, en apoyo a las iniciativas ciudadanas para lograrlas metas del milenio". Esta determinación se tomó a raíz de constatar que losgastos corrientes en la Municipalidad no permitían ningún gasto de inversión,con lo que se dificultaba todo el programa.
A partir de ello, se consideró como buena práctica las intervenciones realiza-das por Finanzas Municipales, una consultora financiada por USAID que estabaapoyando a 12 Municipios para aumentar su recaudación. Si bien Carapeguáno formaba parte de las prioridades iniciales de expansión del servicio de Fi-nanzas Municipales, gracias a la gestión del programa "Carapeguá en desarro-llo" se realizaron las negociaciones correspondientes para recibir la asistenciatécnica de la USAID. Debido al trabajo coordinado entre la Intendencia y laJunta Municipal, se logró llevar este proyecto al Municipio y, más aún, el muni-cipio de Carapeguá fue el primero en ser implementado por la USAID, inclusoantes que los otros municipios con quienes el proyecto de Finanzas Municipa-les venía conversando para su futura expansión. Esto se realizó debido al trabajoexpeditivo de la Intendencia y la Junta Municipal en satisfacer las condicionesprevias exigidas, que incluía la aceptación por ordenanza municipal de unaserie de criterios establecidos a partir de la experiencia anterior del proyecto dela USAID.
La metodología consistía en concentrar el esfuerzo inicial en los grandescontribuyentes tributarios del municipio. Posteriormente, al mejorar las finan-zas, se contrataron censistas que mejoraron el catastro del Municipio y releva-ron todas las propiedades que puedan tributar, de tal modo de disminuir las
evasiones impositivas que alcanzaban al 60%. Para elaborar el catastro en lazona rural se recurrió a las organizaciones ligadas al programa "Carapeguá endesarrollo", que fueron entrenadas para realizar el relevamiento de infraestruc-tura necesario para tener un catastro rural en tres compañías.
El proyecto de finanzas municipales ha estado operativo en el 2004. Al tér-mino del primer año, según las estimaciones del proyecto de la USAID, los ingre-sos adicionales del municipio aumentaron en más del 30% en términos realesen relación con el año anterior.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
CAPITAL SOCIAL, METAS DEL MILENIO Y DESARROLLO LOCAL... 331
4.7. Estrategia 7: Monitoreo continuo
Uno de los elementos centrales en el curso de gerencia social fue el ciclo deproyectos con el enfoque del marco lógico. Como es de esperar, se ha hechogran hincapié en el monitorco continuo de las actividades realizadas y su rela-ción con los impactos esperados. No obstante, generar una cultura de aprendi-zaje organizacional basada en la sistematización de las informaciones demonitoreo es un proceso continuo. El monitoreo de proyectos con apoyo de lacooperación internacional se realiza con regularidad. El monitoreo del fortale-cimiento institucional de los órganos de dirección del proyecto se realiza enjornadas semestrales de evaluación. No obstante, persiste el desafío de conectarla gestión cotidiana con los objetivos estratégicos relacionados con las metas delmilenio. El programa "Carapegua en desarrollo" se encuentra hoy inmerso enese proceso.
El equipo técnico del programa, los miembros del Consejo de DesarrolloMunicipal y el Instituto Desarrollo se encuentran implementando un sistemade monitoreo en línea, que conecte la visión estratégica del programa con lagestión cotidiana sobre la base de cuatro perspectivas: proceso de actividades,satisfacción de los usuarios, aprendizaje de los actores y sostenibilidad financie-ra. Estas perspectivas se aplicarán a las áreas de salud, educación, caminos, pro-ducción y gestión municipal. Para su implementación, se ha obtenido la dona-ción de una empresa nacional exportadora de software de gestión que permitirásu despliegue on-line en tiempo real y facilitar la información en forma clara yconcisa a todos los actores involucrados del programa.
La metodología de monitoreo continuo es la del Balanced Scoredcard (BSC),o Cuadro de Mando Integral, que es una aplicación de gestión estratégica queutiliza la metodología desarrollada en la Universidad de Harvard (Cybira, 2004).El BSC ayuda a dirigir y enfocar los esfuerzos para lograr la alineación estratégicade la organización y medir el progreso hacia el cumplimiento de los objetivospropuestos.
El BSC es una herramienta de apoyo para la toma de decisiones de los geren-tes sociales y ciudadanos, además de servir de comunicación, movilización yaprendizaje dentro de la iniciativa. Permite analizar las variables relevantes queafectan al desempeño de la iniciativa tales como presupuesto, satisfacción deusuarios, eficiencia de procesos y otras (Cybira, 2004); traducir los objetivosestratégicos del programa en un conjunto coherente de métricas de rendimien-to definidas en forma jerárquica, y ordenar los objetivos estratégicos según lasperspectivas definidas en la persecución de los logros de la visión y cumpli-miento de la misión de la empresa. Eacilita, asimismo, la comunicación me-
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
332 PRÁCTICAS EJEMPLARES
diante gráficos sencillos de interpretar que conectarán lo actual con los objeti-vos estratégicos a mediano y largo plazo en tableros gráficos.
El BSC permitirá registrar toda la estrategia del programa y las relaciones decausa-efecto de los objetivos. De esta forma, la estrategia formará parte de lasacciones diarias de cada involucrado, incrementando su compromiso; asimis-mo, favorecerá la transparencia al comunicar las metas en forma clara y entendiblea una vasta audiencia ciudadana. Se espera que este instrumento de monitoreo,gestión y rendición de cuentas esté puesto en funcionamiento en línea y accesi-ble vía Internet para todos los interesados durante el segundo semestre de 2005.
V. EVALUACIÓN DE ALGUNOS INDICADORES TEMPRANOS DEL PROGRAMA
El proyecto impactó positivamente en el fortalecimiento del capital social tantodel tipo cognitivo como estructural. Igualmente afectó a las distintas dimensio-nes de relacionamiento entre actores: relaciones "cara a cara", relaciones hori-zontales de puente y relaciones verticales de vinculación.
5.1. El fortalecimiento ¿iel capital social cognitivo
Tal vez la situación más clara en cuanto al fortalecimiento del capital social cognitivo-aglutinador (referentes a relaciones cara a cara) haya sido el curso de capacitación.En las 120 horas presenciales compartidas, en los trabajos grupales adicionales y enlos espacios de recreación compartidos se fortalecieron los lazos afectivos entre losparticipantes. Se fortalecieron también las visiones compartidas a través de los ejer-cicios de construcción de escenarios y visiones para el futuro de la comunidad, quese realizaron tanto en el proceso de elaboración de los borradores de proyectos comoen las sesiones de planificación estratégica una vez concluida la capacitación.
El capital social cognitivo, en sus dimensiones de puente y vinculante, tam-bién mostró cambios. La campaña de comunicación y los encuentros comuni-tarios fortalecían una visión de comunidad y una agenda para lograrla. Esto noes otra cosa que fortalecer creencias compartidas entre actores que no necesaria-mente se conocen cara a cara, y que pueden estar o no en posiciones asimétricasde poder. Además, todo el proceso, en especial la campaña de comunicación,enfatizaba el fortalecimiento de valores como la solidaridad y la participación.
El capital cognitivo vinculante se vio igualmente fortalecido por lo que RobertPutnam (1993) denomina la "propiedad transitiva del capital social": "confíoen ti aunque no te conozco porque en ti confía ella, a quien conozco y en quien
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
CAPITAL SOCIAL, METAS DEL MILENIO Y DESARROLLO LOCAL... 333
confío". Esta propiedad transitiva del capital social amplió los contactos "vin-culantes" que tenían los diversos actores involucrados en el proyecto, lo cualfavoreció el proceso de concertación en torno al proceso y la agenda de desarro-llo que se definió participativamente.
Por último, la norma consensuada de reciprocidad para con la comunidad,establecida a través del compromiso formal (requerido para participar en elcurso de capacitación), puede ser considerada como una acción tendiente afortalecer el capital social cognitivo vinculante. Cognitivo, porque se refiere auna norma de reciprocidad con la comunidad. La norma de reciprocidad con-siste en que la comunidad "como un todo" recibe un recurso en forma de becasde capacitación, que transfiere a determinados miembros, que a su vez se com-prometen a devolver el recurso recibido en la forma de proyectos que serándiseñados e implementados inicialmente por ellos en forma no remunerada.Vinculante, debido a que relaciona a individuos con mayores recursos educati-vos (el promedio de educación de los egresados del curso es mayor a 12 años),con el resto de la comunidad, que cuenta con un promedio de sólo cuatro añosde educación en promedio.
5.2. El fortalecimiento del capital social estructural
Con los egresados del curso de capacitación se conforma el equipo técnico delproyecto, una primera instancia organizativa que contribuye al fortalecimientodel capital social estructural aglutinador, basado en relaciones cara a cara deindividuos relativamente homogéneos en términos de acceso a recursos.
Se forma igualmente el grupo coordinador local, que hasta cierto puntopuede ser considerado como una instancia fortalecedora del capital socialvinculante. En este grupo coordinador local se encuentran representados acto-res rurales y urbanos, actores de la sociedad civil y del gobierno local, así comoactores representativos de diversas corrientes políticas.
A la fecha, el Consejo de Desarrollo ha determinado unos objetivos estraté-gicos y participó activamente en la realización de la audiencia pública para elpresupuesto municipal, así como del equipo evaluador de las solicitudes ciuda-
danas para estructurar el presupuesto municipal 2005. Tanto el grupo coordi-nador local como el equipo técnico fortalecen, igualmente, el capital social es-tructural de puente. Entre sus funciones están las de coordinar las acciones delos diversos grupos en torno a las actividades que permitan lograr los ODM. En
este sentido, coordinarán las acciones de los grupos de bases de las diversascomunidades, así como las actividades de los grupos de base preexistentes que
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
334 PRÁCTICAS EJEMPLARES
quieran sumarse a la campaña de lograr los ODM. Cabe mencionar que los par-ticipantes del curso de capacitación realizaron un inventario de las distintasorganizaciones de la sociedad civil existentes en el municipio y registraron amás de 150 organizaciones que tienen una membresía acumulada de 5.000miembros. Esta base de datos fue utilizada para convocar en forma personalizadaa las distintas organizaciones para el segundo encuentro comunitario.
El grupo coordinador local y el equipo técnico fortalecen el capital socialestructural-vinculante más allá del municipio, mediante la consolidación deredes de apoyo con instituciones departamentales, del gobierno nacional, ONGde la capital y agencias de cooperación internacional. Miembros del grupo coor-dinador local y del equipo técnico han fortalecido relaciones de trabajo en tor-no al proyecto con numerosas instituciones no locales. A partir de la finaliza-ción del curso de capacitación, apoyar la expansión de las redes de contactos nolocales del grupo coordinador local y del equipo técnico se constituyó en laprioridad central del Instituto Desarrollo dentro del proyecto.
Como señalamos arriba, el proyecto ha fortalecido el capital social estructural-aglutinador, promoviendo la organización de grupos vecinales. Se organizaronmás de 160 grupos de 10 familias vecinas en 6 comunidades de las 13 existentes.
La convicción inicial de que la capacitación de líderes locales fomentaría elinvolucramiento de otros actores comunitarios, se comprobó más tarde a medi-da que se implementaron los proyectos comunitarios. Así, se pudo observar enel caso del personal de blanco del Hospital Distrital: comenzó como especta-dor; luego de la primera capacitación de promotores voluntarios de salud, co-menzó a participar la Directora, y más tarde, cuando se lleva a cabo la tarea decontacto con las comunidades, se involucraron personal del Departamento deSalud Pública. Hoy el Hospital Distrital ha reasignado funciones y cuenta conuna persona encargada de atender a los promotores de salud, tarea que no for-maba parte de ningún centro de salud antes del proyecto.
También se logró más rápidamente el compromiso de las autoridades en elmejoramiento de caminos vecinales, gracias al relevamiento conjunto y el dise-ño participativo de las soluciones, con el apoyo técnico de las unidades de lagobernación y el Gobierno Central.
5.3. El retorno a la inversión en capital social en Carapeguá: avance hacialos objetivos de mediano plazo, los Objetivos de Desarrollo del Milenio
El aumento en la inversión de capital social en Carapeguá, que el proyecto tratóde realizar en su etapa inicial, ha generado avances observables en la mejora de
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
CAPITAL SOCIAL, METAS DEL MILENIO Y DESARROLLO LOCAL... 335
las condiciones de vida de la población de acuerdo con los Objetivos del Milenio.En este sentido cabe destacar lo siguiente:
1. Se ha establecido una hoja de ruta para el desarrollo de Carapeguá. Los ODMhan sido incorporados en la agenda de los actores clave de Carapeguá, y se laha enriquecido con otras prioridades (atención bucodental, por ejemplo). Seelaboraron proyectos que responden a esta hoja de ruta, se diseñó una estra-tegia gradual de implementación y se inició el proceso inicial de llevar a cabolo planificado.
2. La articulación de una masa crítica de líderes/técnicos locales entrenados endiseño, gestión y monitoreo de proyectos para el desarrollo comunitario.Esta masa crítica ¡ocal es una apuesta seria a la sostenibilidad del proceso.
3. Se han movilizado exitosamente recursos en torno a la implementación ini-cial de los proyectos. El Ministerio de Salud ha provisto los recursos huma-nos para la capacitación de los agentes comunitarios en las comunidadesseleccionadas para las pruebas pilotos, el Ministerio de Educación está pro-veyendo los recursos humanos y materiales didácticos para la educación per-manente de adultos en las comunidades seleccionadas. Profesionales de lasalud residentes en el municipio también ofrecieron su apoyo, que se suma alacervo de trabajo voluntario que el equipo técnico y el grupo coordinadorlocal están realizando.
4. Se han diseñado proyectos de desarrollo comunitario de alto impactos rela-cionados con los ODM elaborados en las siguientes áreas:a. Atención primaria de salud.b. Educación permanente de jóvenes y adultos.c. Mejoramiento de caminos vecinales.
5. Se han logrado mejoras observables de condiciones de salud en varias comu-nidades. El aumento de la cobertura de vacunación en niños de O a 5 años, elcontrol prenatal y del PAP, son los pasos que se están dando, desde el compo-nente salud, para mejorar la salud maternoinfantil, que es el tercer ODM seña-lado.
6. En educación, el Ministerio del ramo había tenido una experiencia pilotodenominada "Escuela Viva", en siete escuelas con un éxito notable. Debidoal contacto con la Municipalidad en el Consejo de Desarrollo Municipal, seha establecido un acuerdo para hacer llegar la experiencia a las 32 escuelasrestantes, mediante el aporte del Gobierno Central y la Municipalidad.
7. Se ha obtenido una experiencia de gobernabilidad local muy exitosa, quecontrasta con las crisis políticas del país. Es el primer municipio en el mundoque legisla por consenso que las metas del milenio son el eje principal del
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
336 PRÁCTICAS EJEMPLARES
gobierno municipal, que el presupuesto del municipio debe reflejar adecua-damente las metas del milenio como lo priorizan sus habitantes en formaparticipativa, y que simultáneamente institucionaliza la participación de lasociedad civil a través de la instauración de un consejo de desarrollo comuni-tario compuesto por representantes del gobierno municipal y de la sociedadcivil organizada.
8. Se han utilizado más eficientemente los recursos públicos.9. Se han logrado compromisos de rendición de cuentas periódicas de la ges-
tión pública en relación con las prioridades de la gente.10. Se ha iniciado un modelo de intervención muy participativo, que a) articu-
la al gobierno municipal, a la sociedad civil organizada y a los vecinos que seorganizan en núcleos de 10 familias, y b) cooperan y monitorean la provi-sión de servicios públicos relacionados con la generación de ingresos, infra-estructura, salud y educación.
VI. ALGUNAS LECCIONES APRENDIDAS Y REFLEXIONES FINALES
Una reflexión sobre la experiencia inicial del proyecto "Carapeguá en desarrollo"nos indica que existiría una serie de elementos y sinergias que pueden generar unproceso sostenible de desarrollo local. Algunos de estos elementos son: i) la sinergiaentre lo global y lo local, ii) el impacto positivo que puede tener sobre la formaciónde capital social local la aplicación de las herramientas de la gerencia social, y iii) elimpacto catalizador sobre el desarrollo local que puede lograr una capacitación téc-nica sistemática a dirigentes locales. Esta experiencia nos invita igualmente a anali-zar las transformaciones en los cuadros gerenciales en este proyecto de desarrollolocal. Finalmente, quisiéramos concluir identificando los desafíos que el proyectoenfrenta para constituirse en una experiencia de desarrollo local sostenible.
6.1, Sobre lo global y lo local
Constatamos en la experiencia de Carapeguá que "lo global" ha generadouna fuerza motivadora y catalizadora de una iniciativa local. Lo global en estecontexto estuvo dado por: a) los objetivos de desarrollo del milenio, objetivosglobales concertados por 191 países, y b) el papel de las agencias de coopera-ción internacional, que tienen una reputación mundial.
Estos elementos globales han facilitado la concertación de una agenda dedesarrollo local. Los ODM constituyeron una base de trabajo que contó con la
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
CAPITAL SOCIAL, METAS DEL MILENIO Y DESARROLLO LOCAL... 337
suficiente legitimidad como para facilitar la elaboración de una agenda de desa-rrollo comunitario aceptada por la población de Carapeguá. Los ODM, no obs-tante, fueron considerados como una base de trabajo y no una imposición ex-terna al nivel local. En este sentido, en el taller de priorización de los objetivos
para el desarrollo comunitario, se consideraron proyectos muy relacionados conlos ODM, así como otros que no los estuvieron tanto. Por ejemplo, los ODM no
incluyen nada respecto de la salud bucodental, una de las 10 prioridades de loscarapegueños. Igualmente, el objetivo de reducción de pobreza extrema es lo
suficientemente amplio como para que los agentes locales determinen las prio-
ridades que beneficiarán a la población más pobre en la comunidad. La comu-
nidad de Carapeguá consideró que al fortalecer la industria artesanal y mejo-
rando los caminos rurales se estaría generando condiciones propicias para bene-
ficiar a los segmentos más pobres. Es decir, en la operacionalización de los ODMexiste un gran margen de discrecionalidad para que la comunidad determine
sus propias acciones.Como mencionamos arriba, al inicio del proyecto la reputación de las agen-
cias de cooperación (los donantes) sirvieron para fortalecer los lazos de confian-
za entre actores locales. Al nivel comunitario, uno de los temores existentes al
inicio del proyecto fue la politización partidaria de esta iniciativa. La presenciade las agencias de cooperación alejó en cierta medida estos temores. Se confiaba
en su capacidad de supervisión para que la experiencia no se politizase
partidariamente. Además, la presencia de las agencias de cooperación generó
una mayor sensación de cuerpo entre los diversos actores locales, muchas vecesenfrentados entre sí en disputas por espacios de poder. Se identificaron variasoportunidades en que actores clave del municipio participaron como miem-bros del "equipo Carapeguá" que trataban de salir airoso en el torneo mundialpor el desarrollo.13 La presencia de la cooperación internacional propició este
sentimiento de equipo local, que se vio fortalecido por la posterior coberturainternacional del proyecto.
6.2. Las herramientas de la gerencia social y el capital social
Consideramos que las herramientas de la gerencia social incluyen los siguien-
tes elementos: i) estrategias de negociación cooperativa, ii) análisis de involu-
13 La metáfora deportiva es representativa de la situación experimentada, pues normalmentesólo en competencias deportivas internacionales se percibe con claridad que los paraguayosparaguayas dejan de lado banderas políticas y comparten anhelos comunes.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
338 PRÁCTICAS EJEMPLARES
erados, ni) planificación estratégica participativa, iv) formación y gerencia-miento de redes, y v) establecimiento de un sistema de monitoreo continuode las actividades y reformulación de los planes originales, si las circunstan-cias lo aconsejan.
Estas herramientas se han aplicado a lo largo de la etapa inicial, como puedeinferirse de la descripción del proceso de implementación señalado arriba. Susresultados han sido auspiciosos en términos del fortalecimiento de los distintostipos de capital social, como lo hemos señalado igualmente.
Las estrategias de negociación cooperativa (ganar-ganar), que entre otras cosasaconsejan involucrar a los actores en la búsqueda de soluciones conjuntas, hansido una motivación principal en el proceso de involucrar a actores clave en lanegociación de la agenda de desarrollo comunitario. A pesar de algunas falenciasseñaladas, la identificación de los actores que apoyarían u obstaculizarían el pro-yecto, y el diseño de estrategias de concertación de acuerdo con ello, se han reali-zado con frecuencia durante la etapa inicial del proyecto. Con el grupo de egresadosy los miembros del grupo coordinador local, se ha realizado un taller de planifica-ción estratégica a fin de clarificar visiones y líneas de acción tendientes a imple-mentar un plan de acción de desarrollo comunitario. Se han creado y fortalecidoredes de cooperación entre el grupo coordinador local, el equipo técnico local,grupos comunitarios del municipio, las instancias del gobierno municipal (ejecu-tivo y legislativo), autoridades educativas y del sector salud tanto del municipio,del departamento como del gobierno central. Se ha involucrado igualmente algobierno departamental en la iniciativa y se han expandido las relaciones con lasagencias de cooperación. En otras palabras, la creación y el gerenciamiento deestas redes es el corazón del programa en su etapa actual de implementación de losproyectos en forma piloto en algunas comunidades seleccionadas.
Se ha establecido igualmente un sistema de registro de todas las reuniones yactividades realizadas. Esto permite monitorear las acciones realizadas, reflexio-nar sobre las estrategias implementadas y ajustarías si las circunstancias lo acon-sejan. Se ha monitoreado cuantitativamente la asistencia a los diversos encuen-tros del proyecto, el grado de satisfacción con la capacitación ofrecida, los gru-pos de bases contactados y formados. Se ha monitoreado cualitativamente lasestrategias de acción y se ha reformulado el componente de formación del con-sejo de desarrollo comunitario como resultado de este monitoreo continuo.
» La aplicación de estos instrumentos de la gerencia social ha permitido fortale-cer el capital social cognitivo en la forma de una visión compartida del desarrollocomunitario, y de lazos afectivos entre los impulsores locales del proyecto. Elcapital social estructural se fortaleció igualmente con las instancias de coordina-
ción y los grupos de base creados, y con las redes interinstitucionales fortalecidas.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
CAPITAL SOCIAL, METAS DEL MILENIO Y DESARROLLO LOCAL... 339
6.3. La capacitación como herramienta del desarrollo comunitario
Como señalamos, el curso de capacitación organizado sobre la base de estándaresinternacionales de calidad académica permitió: i) captar el interés de actoresclaves, ii) establecer una estructura de incentivos para promover mayor partici-pación y compromiso de los dirigentes capacitados con su comunidad, iii) ela-borar los borradores de proyectos que conformaron las áreas de acción del pro-yecto, en respuesta a las necesidades priorizadas por la comunidad.
En este sentido, una capacitación ambiciosa (en términos relativos a la ofer-ta de capacitación al nivel local en Paraguay) es una inversión en capital huma-no y social muy rentable. La alta rentabilidad se manifiesta en: i) la identifica-ción de los técnicos y dirigentes locales con las necesidades priorizadas por lacomunidad, ii) la conformación de una masa crítica de participantes localesque manejan un lenguaje común y son capaces de ser interlocutores válidos contécnicos de las instancias nacionales y de la cooperación internacional, iii) unamasa crítica de técnicos locales que pueden ajustar los planes iniciales, por elloselaborados, a las circunstancias cambiantes del entorno, iv) el fortalecimiento
del capital social comunitario en la forma de trabajo voluntario calificado yoportuno en cuanto a las necesidades de la población local, v) la conformaciónde una masa crítica técnica y dirigencial identificada con el proyecto, que loasume como propio y apuesta a su sostenibilidad futura.
6.4. Los desafíos futuros
El objetivo de corto plazo del proyecto, a saber, fortalecer el capital social localpara catalizar una estrategia de desarrollo humano local sostenible, avanza enforma acelerada y exitosa. Pero este objetivo es instrumental para el objetivo demejorar sustantivamente las condiciones de vida de la población pobre en elmunicipio. ¿Cuáles son los desafíos para que estos objetivos de mejoramientode las condiciones de vida se logren en forma sostenible?
Consideramos que estos desafíos son principalmente tres:
1. que el Consejo de Desarrollo se mantenga motivado para determinar políti-cas de largo alcance y no caiga en el activismo que puede ser asumido porotro grupo u organización municipal;
2. que se logre institucionalizar el sostenimiento financiero a los proyectos ela-borados por parte de la municipalidad, de la gobernación, de los ministeriosdel gobierno central y de la cooperación internacional, y
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
340 PRÁCTICAS EJEMPLARES
3. que se mantenga el apoyo de los actores clave, a pesar de las contiendas elec-
torales.
Asimismo, consideramos que la mejor estrategia para enfrentar estos desafíos es
continuar aplicando activamente las herramientas de la gerencia social, fortale-cer las alianzas con los organismos de cooperación, iniciar un proceso de capa-
citación adecuada a los promotores comunitarios, continuar con una activacampaña de comunicación y monitorear el proceso continuamente.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Cybira (2004), Cybira Business Intelligence, Sitio web: www.cybira.biz.Grootaert, C. y T. Van Bastelaer (2001), "Understanding and measuring social capital:
A síntesis of findings and recomendations from the social capital ¡nidative", SocialCapital Initiative, Working Paper 24, Washington DC, Banco Mundial.
Molinas, J. (2002), "Innovaciones en la política social: el papel del capital social", Ins-tituto Desarrollo (documento mimeografiado).
Molinas, J.; C. Cabello y B. Martínez (2002), "En busca de las claves para el desarrollolocal sostenible", Instituto Desarrollo (documento mimeografiado).
Molinas, J., A. Taylor y R. Elias (2004), "Research and policy at the local level: The caseof Carepegua, Paraguay", Instituto Desarrollo, Trabajo realizado para GlobalDevelopment Network (documento mimeografiado).
Narayan, D. (1999), '"Bonds and bridges: social capital and poverty", Policy ResearchWorking Paper 2167, The World Bank, Poverty Reduction and EconomicManagement Network, Poverty División, Washington DC, Banco Mundial.
Putnam, R. (1993), MakingDemocracy Work: Civic Tmditionsm Modern Italy, Princeton,N.J., Princeton University Press.
Woolcock, M. (2002), "Social capital in theory and practice: where do we stand?", en:Isham, J., T. Kelly y S. Ramaswamy (comps.), Social Capital and DevelopmentEconomía, Londres, Inglaterra y Northampton, MA, Elgar Press.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
Juventud y acción voluntaria:una ecuación con sentido
Martín Hopenhayn
Quisiera partir de una definición personal de acción voluntaria, a saber:
Es una práctica de libre elección individual, pero colectivamente organizada,que tiene por objeto el apoyo a otros que padecen una situación o una condi-ción que, ajuicio de quien emprende la práctica, requiere de apoyo solidario.
De acuerdo con esta definición, y los invito por un rato a regirnos por ella,
deduzco al menos seis rasgos que a su vez resultan, en mi opinión, muy perti-nentes en relación con otros tantos rasgos que marcan la juventud latinoameri-
cana actual. Mi intención es, en los párrafos siguientes, ir haciendo estos crucesentre ellos.
I. Afirmación de la autonomía del sujeto que la asume:El sujeto de la acción voluntaria se compromete con ella autónomamente,
vale decir, afirma su autonomía al embarcarse en dicha acción. Esto es muy
apetecido por los jóvenes, precisamente porque para ellos actualmente la auto-nomía es un proceso conflictivo. Y es conflictivo por las siguientes razones.
Primero, porque la principal fuente de autonomía es el empleo, y hoy los jóve-nes tienen índices de desempleo que duplican o triplican a los promedios na-cionales, y cuadruplican el desempleo adulto. Segundo, porque la otra fuente
de autonomía es la vivienda separada de los padres, y actualmente la vivienda
urbana es más costosa y se requiere de un patrimonio mínimo para acceder a
ella. Por otro lado, los jóvenes de hoy son los más "formados" en el valor de la
autonomía, vale decir, quienes más la valoran, porque existe toda una "épica"
de la autonomía transmitida por la cultura de la modernidad. Pero las razones
previas muestran que las opciones para los jóvenes de ejercer dicha autonomía
son más estrechas en los campos donde es más básica y material (la vivienda, la
División de Desarrollo Social, CEPAL.
341
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
342 PRÁCTICAS EJEMPLARES
independencia económica, la postergación de la independencia por las crecien-tes exigencias formativas). De allí que los jóvenes valoran las acciones que lespermiten afirmarse en opciones de autonomía que tanto les cuesta tener en loscampos vitales de la supervivencia.
II. Como se trata de una opción compartida entre jóvenes, vale decir, un tipo deactividad que se realiza colectivamente, la acción voluntaria supone una pertenen-cia de los individuos involucrados a un colectivo caracterizado precisamente por laautonomía en la elección de pertenencia de sus miembros (no coactivo).
Esto reafirma lo anterior, y lo refuerza. No sólo es valorada la acción volun-taria porque se elige autónomamente, sino porque dentro de ella se socializacon otros movidos por ímpetus análogos, y dentro de un contexto colectivodonde lo principal es el carácter voluntario, no co-activo, a diferencia de otrasinstituciones donde los jóvenes encuentran conflictos para su autonomía (lafamilia, la escuela y el trabajo principalmente). Finalmente, como en el campomás formalizado de la política muchos jóvenes manifiestan rechazo debido aque se sienten cooptados o infantilizados por las dirigencias partidarias, en-cuentran en el campo de la acción voluntaria una lógica distinta, no movidapor intereses de cooptación o hegemonía.
///. En la acción voluntaria, los protagonistas pueden prescindir de la lógica utilita-rista, sea ésta de ganancia económica o de poder político. No se elige lo útil sino elbien, en una comunidad de pares unidos por esta misma prescindibilidad.
Esto motiva a los jóvenes por varias razones. En primer lugar, encuentran allíla posibilidad de no pensarse a sí mismos como capital humano, vale decir, comosujetos de disciplinamiento que deben regirse siempre por la perspectiva de ad-quirir destrezas que sean rentabilizadas en el futuro. Están ya bastante cansadosde los mensajes que reciben de la familia, la escuela, los medios de comunicacióny otras fuentes de autoridad, que les dicen que deben orientar sus esfuerzos a loque les sea útil para ganarse la vida y competir frente a otros. En la acción volun-taria encuentran un respiro a este disciplinamiento: allí no los mueve el interésrentable, sino la vocación solidaria. Por otro lado, y como se señaló en el puntoanterior, encuentran aquí un campo en que no se juega el poder político, o almenos no se juega con el peso que suele ocupar en la actividad política partidaria.También pueden, por lo mismo, tomar distancia de la lógica de poder en quemuchos suelen sentirse manipulados, sobre todo, los jóvenes.
IV La acción voluntaria, por no estar motivada por intereses económicos o de poder,permite armonizar el móvil ético con la acción colectiva, el esfuerzo personal con
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
JUVENTUD Y ACCIÓN VOLUNTARIA... 343
cierto imaginario utópico solidario, sin por ello tener que suscribirse a doctrinas oautoridades doctrinarías.
Recordemos que los jóvenes apuestan a la política, sobre todo, desde unapulsión utópica y una inquietud ética. La política los invita cuando ven en ellala posibilidad de plasmar su propia práctica personal con un proyecto colectivoen el que visualizan la transformación social desde la perspectiva de la ética (delbien colectivo) y de la utopía (de mayor felicidad o bienestar para todos a futu-ro). El problema es que actualmente la política, en sus campos tradicionales,tiende mucho más a una racionalidad administrativa y pragmática, con muchasrestricciones para imaginar y emprender nuevos proyectos colectivos. Hace yamás de una década que se divorció la utopía del discurso político. Coincide,sintomáticamente, con la desafección de los jóvenes respecto del sistema políti-co (o de buena parte de los jóvenes). Por lo mismo, la acción voluntaria consti-tuye un receptáculo propicio para recoger estas inquietudes truncadas, este de-seo de los jóvenes de comprometerse en proyectos colectivos donde claramentepueden visualizar el sentido ético y utópico (en el buen sentido).
V. La acción voluntaria permite una mayor vinculación clara, y sobre todo inme-diata y directa, entre la inversión (afectiva) y la retribución (simbólica).
Esto es muy importante porque la juventud constituye, al menos en la mo-dernidad, la fase ctaria en la que se padece la máxima tensión entre invertir enel goce presente o en la preparación para el futuro, o la tensión entre la gratifica-ción presente y la gratificación diferida, entre el goce del presente y la posterga-ción del placer en función del equipamiento para el futuro. Por una parte, lavoluntad de experimentación y de gozar el momento, de jugar por un tiempo alensayo y error y de vivir la inmediatez de la experiencia, como parte esencial dela fase etaria. Por otra parte, el disciplinamiento escolar y productivo que entre-na a sacrificar el placer en aras del rendimiento futuro (la voz del maestro y elpadre que repica al oído advirtiendo de los costos de no prepararse lo suficien-te). Esta tensión de los jóvenes también la vive hoy el resto de la sociedad a sumanera: por una parte, la publicidad y el crédito de consumo que alientan aconsumir hoy y pagar después (inviniendo la clásica secuencia de ahorro-dis-frute), pero, por otra, la competitividad cada vez más cruda en la economía y eltrabajo que impone más contención, más capacitación, más disciplina.
A esto se agregan otras tensiones que hacen que los jóvenes tengan que dife-rir o postergar la gratificación: más capacitados que sus padres porque tienen
más años de educación, pero menos oportunidades en el mercado del trabajo; ymayor conexión con la publicidad que incrementa las expectativas de consu-mo, pero sin fuentes de ingresos que permitan satisfacer expectativas. Por todo
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
344 PRÁCTICAS EJEMPLARES
lo anterior, los jóvenes valoran una actividad donde es más directa y presente larelación entre un esfuerzo personal que involucra una cuota de deseo, convic-ción y afectividad, y su impacto en otros que agradecen y reconocen dichoesfuerzo. Esta mayor inmediatez entre la inversión y la recompensa les da a losjóvenes lo que otros ámbitos de la vida actual les niega.
VI. La acción voluntaria le permite al joven involucrado colocarse como protagonis-ta y no como marginado, como proveedor y no como dependiente, como héroe y nocomo víctima, como meritorio y no como objeto de sospecha por parte de los adultos.
De esta manera puede revertir, en la acción voluntaria, todos los estigmasque pesan sobre sus espaldas. Porque en la actual sociedad el joven, sobre todosi es varón y de pocos ingresos, es visto por el resto de la sociedad como sospe-choso, como un lastre, como un inútil, un débil, un incapaz, una víctima. To-dos estos prejuicios construidos socialmente en su contra operan también comoprofecías autocumplidas en la conciencia de los jóvenes que acaban introyectandodicho discurso. Por lo mismo, la acción voluntaria invita: es un espacio pararevertir los estigmas. Al respecto, y para terminar, quiero recordar la frase de unabogado que fue víctima reciente de las inundaciones en Santa Fe, Argentina,en relación con los jóvenes: "Yo criticaba a los bulliciosos estudiantes hasta quede a cientos me tendieron sus manos solidarias".
Por todo lo anterior me parece que hay un campo muy propicio en la acciónvoluntaria para revertir esta serie de dislocaciones y frustraciones de la juventudlatinoamericana, y para recuperar el sentido (y no sólo la función) de una accióncolectiva con fundamento ético e impacto concreto al mismo tiempo. Lo impor-tante, creo, es establecer este vínculo con los jóvenes hablándoles desde sus pro-pias pulsiones y frustraciones, viendo con ellos cómo estos rasgos de la acciónvoluntaria pueden potenciarse y, al mismo tiempo, potenciar a los jóvenes.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
Mujeres y voluntariado:faceta de una relación histórica*
Gloría Bonder**
•I. INTRODUCCIÓN
La participación de las mujeres como voluntarias en tareas de asistencia socialrecorre toda la historia. Ellas han sido las principales contribuyentes de innu-merables iniciativas que, en diversos contextos, intentaron brindar respuestas anecesidades sociales, en especial, las provenientes de los sectores más vulnera-bles y desprotegidos: niñez, ancianidad, enfermos, mujeres y personas con limi-taciones económicas, educativas, de salud, y en el acceso a bienes y serviciosbásicos.
Esta situación abre una serie de interrogantes:
¿por qué las mujeres se han involucrado en mayor medida que los hom-bres en este tipo de prácticas?¿tiene alguna relación con ciertas características emocionales y vincularesque se le atribuyen a la identidad femenina, con una modalidad particu-lar de ética, con las aspiraciones, deseos e ideales del Yo que se estimulandurante su proceso de socialización?¿son estas actividades una extensión en la esfera pública de los roles socia-les asignados a las mujeres en el ámbito familiar y doméstico?¿qué reconocimiento les han brindado la sociedad y el Estado por susaportes al bienestar colectivo?
Teniendo en cuenta que en la mayoría de los casos, los propósitos, la modali-dad de los intercambios y las expectativas que configuran las actividades vo-luntarias guardan una relación real y simbólica con las funciones y cualidades
* Colaboró en la elaboración de este trabajo Karina Felitci." Directora del Programa Regional de Formación en Género y Políticas Públicas (PRICÍEPP-
FI.ACSO Argentina).
345
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
346 PRÁCTICAS EJEMPLARES
tradicionalmente asignadas a su género (altruismo, sensibilidad, compasión,cuidado, etcétera):
¿es beneficioso para su crecimiento personal y el logro de mejores opor-tunidades sociales participar en este sector?¿en qué medida sólo contribuye a la reproducción de estereotipos degénero y a una división inequitativa de ámbitos, poderes y recursos entrevarones y mujeres, y hasta dónde resignifica esos patrones?¿qué aprendizajes realizan al desempeñar tareas sociales voluntarias?¿qué procesos informales de socialización política y ejercicio de la ciuda-danía se desencadenan en ese proceso?
Considerando la creciente demanda de agentes voluntarios para responder aproblemáticas sociales cada vez más urgentes y extendidas:
¿cómo evitar que los Estados, las empresas y otras instituciones desliguensus responsabilidades sobre el bienestar social en una fuerza de trabajo noremunerada, mayoritariamente femenina, explotando su disposición poreste tipo de tareas?
Por último, podríamos preguntarnos qué se ha hecho y, sobre todo, qué deberíahacerse para que ciertos valores y características subjetivas atribuidas a las muje-res, como la mayor sensibilidad hacia las necesidades y sentimientos de las per-sonas, y el interés por el cuidado de los otros, puedan transformarse en valoresuniversales y, por tanto, esperables y deseables en el comportamiento de ambosgéneros, en una premisa ética insoslayable para la generación de nuevos y mejo-
res modelos de sociedad.Estos interrogantes dieron lugar a diversas teorías e interpretaciones que
han animado un debate de gran interés. Entre otros aspectos, han puesto lalupa sobre un aspecto poco tratado en los análisis de la construcción cultural delas diferencias según el género: el desarrollo del juicio moral en varones y muje-res, y sus implicancias en la conducta social de ambos.
II. DIFERENCIAS EN LA FORMACIÓN Y EL EJERCICIODEL JUICIO MORAL: UNA CUESTIÓN DE GÉNERO
Una de las contribuciones más influyentes de las ultimas décadas en el campo dela investigación psicológica sobre las diferencias entre varones y mujeres fue reali-
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
MUJERES Y VOLUNTARIADO... 347
zada por Carol Gilligan. Sus estudios tienen además el valor de aportar a otrostemas cruciales de la teoría política, como es la incidencia del género en la cons-trucción de la ciudadanía y la participación social y política (Gilligan, 1985).
A partir de una revisión de la escala de Kohlberg sobre la formación deljuicio moral en la infancia y la adolescencia, Gilligan cuestiona los sesgosandrocéntricos que informan sus resultados. Postula la imposibilidad de eva-luar con un único estándar (el masculino) la forma en que mujeres y varonesactúan frente a situaciones o conflictos sociales que demandan una decisiónética. Del mismo modo, considera inadecuado sostener que la imparcialidad yla justicia como principio abstracto deben ser los patrones más elevados parajuzgar la conducta moral de todas las personas. Sugiere en cambio que, debidoa la conformación del Yo de mujeres y varones, ellas tienden a evaluar los pro-blemas éticos en relación con su contexto, considerando los sentimientos yproblemas de cada uno de los actores antes de emitir un juicio, en lugar deaplicar principios morales de modo formal o buscar la imparcialidad.
Gilligan plantea entonces la existencia de dos modalidades de ética: la éticade ¡ajusticia (propia del género masculino), basada en el respeto de los derechosformales, en una consideración del individuo como un ser responsable y dife-renciado dentro su entorno, y en la aplicación de reglas y procedimientos obje-tivos e imparciales, que llevan a lograr resultados justos. En contraposición, noshabla de una ética del cuidado, mucho más afín al Yo de las mujeres. Su caracte-rística principal es una tendencia a formular juicios morales teniendo en cuentael punto de vista o la situación en que se encuentran las personas, a ver elmundo como una red de relaciones y a enfatizar la responsabilidad por los otroscomo un principio central de la conducta social. En otros términos, para estamodalidad ética la aplicación de reglas o leyes no es suficiente para atender losconflictos sociales, se necesita asumir una responsabilidad activa por los demás;no actuar cuando podríamos hacerlo es también una falta ética.
Si nos basamos, como hizo Kohlberg, en los principios del contrato social yel ideal de autonomía moral y autodeterminación de los sujetos que está implí-cito en posiciones como las de Rousseau o Hobbes, la ética de la justicia sería elpunto más alto de la formación moral de los sujetos. Por el contrario, la éticadel cuidado estaría en una posición inferior o sería sólo aplicable a los ámbitosfamiliares o privados, pero no a los públicos. Este supuesto fue problematizadopor Gilligan, quien, guiándose en los resultados de sus investigaciones, cuestio-na que las teorías sobre el comportamiento humano sigan considerando la con-ducta masculina prototípica como el estándar de medida; por ende, las caracte-rísticas "femeninas" o son invisibles en el discurso teórico, o aparecen comodefecto, inferioridad o carencia.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
348 PRÁCTICAS EJEMPLARES
Diversos trabajos han cuestionado las interpretaciones de esta investigadoradebido a que, a] diferenciar tan netamente a varones y mujeres, tiende hacia elesencialismo y a la generalización. En consecuencia, y más allá de sus propósi-tos, este discurso sería funcional a la perpetuación de las diferencias de género,ya que no da respuestas políticas a las limitaciones para la participación femeni-na en la esfera publica.' La explicación de Gilligan sobre la concepción del Yode las mujeres favorecería la conclusión de que ellas son las mejores "cuidadoras"casi por una cuestión de naturaleza, dejando de lado las diferencias en la posi-ción social y en el acceso al poder que facilitan que ellas desarrollen ciertosrasgos más que otros (Kerber, 1986).
Sin embargo, también cabe otra lectura de sus ideas. Podría pensarse que suanálisis contribuye a una revisión necesaria del marco ético predominante, altiempo que sugiere un camino para la construcción de una nueva ética univer-sal que abarque el modelo de la justicia (reciprocidad, contrato) y también eldel cuidado (trabajo voluntario, caridad, responsabilidad, solidaridad), una vi-sión de la sociedad en la cual mujeres y varones compartan tareas, responsabili-dades y protagonismo.
Esta línea de pensamiento la encontramos también en quienes proponencomo norte del cambio ético la construcción de una "sociedad del cuidado". Enella los miembros de la comunidad no sólo deberían gozar de derechos, sinotambién asumir obligaciones por el bienestar colectivo. La responsabilidad detodos y cada uno de los sujetos hacia las familias, las comunidades y el medioambiente, se conciben como un aspecto fundamental de la ciudadanía, unainversión social que fortalece la capacidad de la comunidad para asegurar eldesarrollo sustentable (Torjman, 1998).
Si bien en el actual contexto global estas propuestas podrían ser vistas comoexpresiones retóricas, manifestaciones de buenos deseos de escasa viabilidad,tienen al menos el interés de iluminar y revalorizar como referentes éticos de-seables para el conjunto, atributos y relaciones que fueron asignadas a las muje-res y encapsuladas en sus ámbitos más específicos como el hogar.
III. El VOLUNTARIADO FEMENINO EN ACCIÓN:
DIVERSIDAD DE INTERESES Y PRÁCTICAS
Para intentar dar respuesta a los interrogantes que hemos planteado al comien-zo, analizaremos algunos de los rasgos que han caracterizado la participación de
1 Una reseña de este debate ha sido realizada por Gloria Marín (1993).
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
MUJERES Y VOLUNTARIADO... 349
las mujeres en tareas voluntarias en la Argentina, entendiendo que las conclu-siones que se desprenden de este caso pueden extenderse a otras realidades(Thompson, 1995).
Como antes mencionamos, muchos trabajos han investigado la participa-ción de las mujeres en tareas filantrópicas asumiendo como premisa que se tratade extensiones en la esfera pública de determinados roles y atributos adjudica-dos a las mujeres históricamente. Pero también se observan trabajos que nosinforman que para muchas mujeres, actuar como voluntarias no ha sido mera-mente reproducir estereotipos o realizar las mismas actividades que las desem-peñadas en sus hogares. Al cumplir con su labor social, han ido transformándo-se, ganando más autonomía y poder para llegar a ocupar un lugar en el mundopúblico (Ciafardo, 1990; Little, 1985).
Otro aspecto a remarcar de los estudios históricos es que nos permiten apre-ciar diversos matices políticos e ideológicos del voluntariado femenino confor-me a sus ámbitos de actuación. Así, una activista de principios del siglo xxpodía definir su actividad pública en la asistencia social como "caridad cristia-na" si se desarrollaba en la esfera de las asociaciones parroquiales, como "deberpatriótico" si era dentro de organizaciones de carácter público y estatal como lassociedades de beneficencia, o como "militancia feminista" si su actividad serealizaba en el marco de una asociación que promovía los derechos de las muje-res (Vasallo, 2000).
Aunque aparentemente todas estas intervenciones son representativas de laactuación voluntaria de las mujeres en causas sociales, se basan en distintasconcepciones sobre el rol de las mujeres en la sociedad, implican distintos pro-pósitos en términos de desarrollo personal y cambio social, y han dado lugar adiversas estrategias de organización y participación.
Durante el siglo xix en América Latina, las mujeres encontraron en las aso-ciaciones voluntarias un espacio de sociabilidad y a la vez respondieron a lasnecesidades estatales, pues no sólo se ocuparon de tareas de asistencia a sectoresnecesitados, sino que también difundieron los valores de la nacionalidad y ac-tuaron como agentes de moralidad y disciplinamiento social.
En Buenos Aires, la creación de la Sociedad de Beneficencia comprueba eltemprano valor que adquirió su presencia para los Estados en formación.2 En eldecreto que dio vida a esta institución, se manifestaba que "la existencia social"de las mujeres, "aún demasiado vaga e incierta", se veía impedida por serios
2 Esta institución fue creada en Buenos Aires en 1823 por Bernardino Rivadavia. Con sufundación se procuró disminuir la influencia de la Iglesia en la vida social argentina y reforzar lasociedad civil en formación.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
350 PRÁCTICAS EJEMPLARES
escollos. Estos obstáculos debían eliminarse puesto que "la perfección física deun pueblo emana igualmente de la belleza y sanidad del hombre, como de lamujer. La naturaleza, al dar a la mujer distintos destinos y medios de hacerservicios que lo que rinde el hombre para satisfacer sus necesidades y llenar suvida, dio también a su corazón y a su espíritu calidades que no posee el hom-bre". Para las autoridades que gestaron este proyecto el espíritu maternal podíareemplazar al espíritu religioso actuando de manera privada pero bajo el ala delEstado.3 AJ mismo tiempo, un periódico oficialista publicaba una nota cele-brando esta iniciativa "que vengará a las Damas de Buenos Ayres de la injusticiacon que han estado privadas en la sociedad del lugar a que las hacen acreedorassus virtudes y su mérito [...]. Estamos convencidos de que haciendo obrar a lasDamas, como miembros activos de la sociedad, se pone en movimiento uno delos resortes más poderosos para crear la moral pública, uniformar la opinión yproducir otras ventajas".4
Es precisamente esta tarca moralizadora, en especial dirigida hacia los secto-res populares, la que pone de manifiesto el papel que pueden llegar a tener lossistemas de caridad y filantropía como agentes de control social, en una acciónque podía tener objetivos religiosos (conversión al catolicismo y moralizacióncristiana), económicos (incitación al trabajo) y políticos (lucha contra la agita-ción revolucionaria de izquierda).5
Ahora bien, ¿por qué los Estados consideraron que las mujeres podían sermás aptas para realizar estas tareas? Basándose en un supuesto orden natural, seles asignaban atributos morales como la "humildad, dulzura, bondad", "celo,empeño, tesón", y específicamente a las mujeres de la élite, pioneras en esteterreno, se les adjudicaba una "instrucción sólida y talento aristocrático" que lasvolvía más eficientes.
Cuando asumieron esta función, ellas encontraron una valiosa oportunidadde participación y reprodujeron prácticas y formas de representación que sedaban en el sistema decisional. Las socias activas eran electoras y elegibles, rea-lizaban asambleas ordinarias y extraordinarias, tenían comisiones directivas,presentaban memorias y balances. Estas formas de acción constituyeron una delas primeras manifestaciones de socialización política que les brindó muchos
3 Decreto del 2 de enero de 1823, citado en Di Stefano (2002).4 El Centinela, 23 de febrero de 1823, citado en Di Stefano (2002).5 Por ejemplo, los propósitos moralizadores de la Sociedad de Beneficencia se manifestaban
en los premios que se entregaban a la mujer que se hubiera distinguido "por la práctica de lasvirtudes propias de su sexo y de su estado" o la mujer "más esmerada en el tesón de adquirir conhonradez por medio de un trabajo industrioso, los medios de subsistencia o la de sus padres ehijos" (Tenti Fanfani, 1989).
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
MUJERES Y VOLUNTARIADO... 351
aprendizajes, les permitió articularse con los poderes institucionalizados y mu-chas veces competir con sus áreas de influencia. De este modo, utilizaron loscódigos de la domesticidad y la maternidad como trampolines para trascenderde la esfera privada y doméstica hacia la vida política asociativa.
Esta progresiva inserción en la esfera pública no se limitó al ámbito estatal.A principios del siglo XX, las mujeres comenzaron a intervenir en otras agrupa-ciones sociales y políticas de distinto signo. Como señala Sandra McGee Deutschal analizar la participación femenina en grupos de derecha en la Argentina,Brasil y Uruguay, en un primer momento priorizaron la militancia en el catoli-cismo social aprovechando el énfasis que ponía la Iglesia en el papel tradicionalde la mujer como educadora y compañera en la familia, y como filántropa yguardiana de la pureza de la sociedad en general. Luego, muchas de estas mili-tantes pasaron a engrosar las filas de las nuevas agrupaciones de derecha (McGeeDeutsch, 1993).
En la Argentina, se vincularon con la Liga Patriótica, cuyo líder fundadorcreía que la experiencia filantrópica femenina podría inculcar moralidad y patrio-tismo en los hogares de la clase trabajadora, especialmente entre las mujeres yniños/as. Como es previsible para ese momento histórico, la dirigencia del movi-miento, a cargo de varones, evitó la participación directa de las mujeres en latoma de decisiones y la generación de propuestas. Esas ocupaciones se considera-ban "inapropiadas" para ellas y las labores al interior de esta organización se repar-tían según el género de sus integrantes. Los hombres se encargaban de la repre-sión a los sectores considerados revolucionarias mientras que las mujeres, a travésde clases de civismo y proyectos de bienestar social, eran la variante pacífica de lapolítica de control. El objetivo era convertir a las trabajadoras en obreras obedien-tes y patrióticas, argentinizar a las madres necesitadas y a los niños.
Nuevamente estas funciones confirman la porosidad de las fronteras entrelas esferas públicas y privadas: las habituales tareas educativas, caritativas y deprotección familiar adquirieron en este contexto una dimensión abiertamentepolítica con signos conservadores. Las prácticas públicas de las mujeres contri-buían a reforzar la división sexual del trabajo en la comunidad y, asimismo, aconfigurar un orden social basado en una retórica familiarista, funcional paraasegurar la reproducción de la jerarquía social vigente. De este modo, las cuali-dades femeninas se ponían al servicio de ideas conservadoras, antidemocráticas
y opresivas para las mismas mujeres.Ellas también desarrollaron tareas filantrópicas y de asistencia dentro de las
agrupaciones de izquierda. Un ejemplo recientemente estudiado fue la partici-pación femenina en la huelga de la construcción (1935-1936) en Buenos Aires(D'Antonio, 2000). Allí promovieron el funcionamiento de los comedores
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
352 PRÁCTICAS EJEMPLARES
populares que alimentaron a los/as huelguistas y a sus hijos e hijas. Tambiénasistieron a los activistas en temas relacionados con el encarcelamiento o repre-sión.
Los gobiernos latinoamericanos que adhirieron al modelo del Estado debienestar en las décadas de 1940 y 1950, también contaron con una importan-te fuerza de trabajo voluntaria femenina. En la Argentina, el gobierno peronista(1946-1955) evitó las definiciones claras acerca de su rol. Mientras se aceptabala necesidad de otorgarles derechos políticos, continuaba privilegiándose su lu-gar en el hogar. Por ejemplo, las mujeres que militaban en el Partido PeronistaFemenino (PPF) no realizaban tareas políticas y se dedicaban a la ayuda social.En palabras del propio Perón:
Basca pasar por una unidad básica del PPF para darse cuenta de que, desde elumbral de esa casa, comienza a respirarse limpieza y honorabilidad. Basta aso-marse a una de esas unidades para darse cuenta de que allí todo es moral, de quetodo es virtuoso [...]. Cuando veo que una de esas unidades básicas es un centrode ayuda política, un centro de ayuda social, y un refugio para aquel que nece-sita un consejo o que precisa una ayuda; que es a la vez un centro de elevacióncultural, donde las mujeres pueden reunirse a conversar [...] a coser en unamáquina [...] o a dar enseñanza a quien no ha tenido la suerte de aprenderalguna de las cosas que se necesitan para defenderse en la vida.6
Esta representación fue asumida por las propias protagonistas, quienes, en en-trevistas realizadas en la década de 1980, recordaban su militancia de aquellaépoca como una tarea semirreligiosa, completamente separada de la política ycercana al ámbito del trabajo social (Sanchis y Bianchi, 1986).
Durante la segunda mitad del siglo xx, las mujeres continuaron su actividad enestas asociaciones para lograr una mayor presencia política y defender la democraciaen contextos dictatoriales.7 Desde allí organizaron su lucha por el respeto de losderechos humanos y esgrimieron demandas a favor del bienestar de los trabajado-res, la niñez, la ancianidad y las propias mujeres (Jelin, 1989; Jaquette, 1994).
6 Discurso de Perón a las delegadas del i'PH, Demacrada, 24/02/1951, citado por Plotkin(1993).
7 En la Argentina, el caso más significativo es el movimiento de Madres de Plaza de Mayocreado en 1977. Ellas trascendieron a la vida política desde el lugar biológico de la maternidad,en palabras de una de sus fundadoras: "Nuestro hijo biológico se transformó en 30.000 hijos. Ypor ellos parimos una vida totalmente política y en la calle [...]. Yo viví durante muchos años latensión de ser dos madres a la vez: la biológica y la política". Testimonio de Nora Cottiñas enBelucci (2000).
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
MUJERES Y VOLUNTARIADO... 353
En todos estos casos se destaca un aspecto común de gran significación: másallá de cumplir con las tareas asignadas, raramente han tenido poder de deci-sión dentro de sus partidos y organizaciones, especialmente las mixtas. La utili-zación de las mujeres como agentes ideológicos complementarios, con limita-das instancias de participación y con escasas posibilidades de decisión, ha sidotambién un rasgo de las organizaciones más radicales y progresistas.8 Precisa-mente ello motivó a que, durante las décadas de 1960 y 1970 de nuestro siglo,muchas de ellas, conscientes de su discriminación, abandonaran los partidos yotras organizaciones sindicales, sociales o mixtas, y crearan sus propios espaciosen el movimiento de mujeres o el feminismo en Latinoamérica.9
En la actualidad, se constata una inmensa presencia femenina en los movi-mientos sociales de reciente aparición en la Argentina, como los grupos de des-ocupados, piqueteros y asambleas barriales. Según algunos estudios, ellas con-forman más del 60% de sus integrantes. Por ejemplo, los centros populares delos piqueteros, que son la base física de sus organizaciones, están a cargo demujeres, en ocho o nueve de cada diez casos. Se ocupan de manejar los come-dores populares, y además de cocinar y servir, piden donaciones por el barrio, seencargan de la enfermería del lugar y también participan de los cortes de ru-tas.10 Sin embargo, son generalmente los varones quienes hablan en nombredel movimiento y actúan como representantes públicos de estas organizaciones.Pareciera que sólo las mártires de estas luchas, como es el caso de TeresaRodríguez, pueden adquirir una identidad pública valorada.11
IV. CONTRIBUCIONES, DERECHOS, DECISIONES: UN BALANCE NECESARIO
En este somero recorrido histórico hemos visto como tanto el Estado como distin-tas agrupaciones políticas y sociales incentivaron la participación femenina en tareasde asistencia, conformando un ámbito de pertenencia, proyección y transición ha-cia el ámbito público. Las mujeres accedieron a ocuparse de estas tareas respondien-
8 Esta diferenciación se dio también en los movimientos de guerrilla de la década del setenta.Para el caso argentino se puede consultar: Marta Diana (1996).
9 Durante esas décadas un punto de debate para muchas mujeres fue el de su doble militanciaen partidos y en el incipiente movimiento feminista de la segunda ola.
10 Véase el diario Clarín, 26 de septiembre de 2002.1' Teresa Rodríguez fue asesinada por la policía en un corte de ruta en Cutral-Có (Neuquén),
el 12 de abril de 1997. Sus compañeros la recuerdan como "una mujer del pueblo neuquino,madre de dos hijos, maestra jardinera" que no tenía trabajo y "hacía limpieza por hora parasobrevivir", www.elteresa.org.ar.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
354 PRÁCTICAS EJEMPLARES
do a una de las pocas oportunidades de participación que se les brindó a principiosdel siglo xrx. Quienes las convocaron asumieron que en tanto mujeres, madres yesposas, podrían sanar, civilizar y disciplinar a la sociedad. Para ellas, éste constituyósu primer paso hacia la socialización política y el "empoderamiento" personal.
Aunque la situación de las mujeres en el continente haya variado enorme-mente, especialmente desde mediados del siglo XX, y cada vez sean más las queocupan lugares de decisión en la política, las empresas y la sociedad, es impor-tante recordar que todavía son una minoría en relación con los varones y que,por el contrario, son mayoría como trabajadoras voluntarias. Esta participaciónya no se limita a las damas de la élite y hoy en día las mujeres de sectoresmedios, y aun de sectores populares, desarrollan tareas sociales de gran enverga-dura, hasta el punto que cuesta imaginarse qué pasaría en muchas situacionescríticas que viven nuestras sociedades sin sus aportes.
Las situaciones analizadas, que han tomado como base la experiencia argen-tina, nos demuestran que el trabajo filantrópico o el voluntariado social lasrequiere, y ellas responden a esta convocatoria. Los motivos de esta actitudtodavía son objeto de estudio y de polémicas. Se corre el riesgo de atribuirlesciertos rasgos subjetivos esenciales que las harían más proclives a estas funcio-nes, o diferenciarlas netamente del conjunto de los varones ignorando la diver-sidad interna en cada grupo genérico.12 Consecuentemente, esta postura con-tribuiría a segregar a unos y otras, y a repetir estereotipos empobrecedores, aun-que en este caso se recubra con la idealización de la sensibilidad femenina. Esimportante poner bajo la lupa afirmaciones tales como "las mujeres son másbuenas", "más sensibles", "menos corruptas", "más prácticas", "menos deseosasdel poder", etcétera. ¿Son así todas las mujeres o solamente algunas? ¿Hay varo-nes con esas características?
Y más importante aún, ¿quiénes, en qué contextos y por cuáles razones exal-tan las cualidades femeninas apropiadas para el trabajo solidario?
En igual sentido, qué ha hecho que ciertos rasgos de personalidad tiendan amanifestarse y expresarse más por uno de los géneros, y en qué medida esta situa-ción es beneficiosa para quienes deben demostrar que los poseen para ser acepta-dos o valorados, y para quienes deben demostrar que no los poseen tambiénpara ser valorados.
También nos hace pensar que el involucrarse en actividades sociales contie-ne una serie de potencialidades para las mujeres tanto en términos del propio
12 Algunos estudios sobre masculinidad demuestran el sufrimiento de muchos varones quese apartan de los estereotipos masculinos que reniegan de la sensibilildad, la afectividad y lasinseguridades (Valdés y Clavaria, 1998).
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
MUJERES Y VOLUNTARIADO... 355
desarrollo personal, pues suele ser una fuente de "empoderamiento" en cuantoa habilidades sociales, cognitivas y de socialización política, como para las orga-nizaciones que se nutren de un valioso capital simbólico, se dinamizan con unflujo de experiencias, vínculos, saberes y deseos de este colectivo social.
Sin embargo, en la medida en que ellas, sus necesidades y, sobre todo, sus
propuestas y capacidades no estén realmente en el centro de las decisiones que
se tomen en materia de iniciativas sociales, seguirán siendo un recurso barato y
utilizable para fines que ignoran, cómplices involuntarias de metodologías que
no transforman de raíz muchas de las causas que nos impiden construir una
sociedad donde derechos, justicia y cuidado interpersonal sean aspiraciones y
satisfacciones para todos y todas.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Belucci, M. (2000), "El movimiento de madres de Plaza de Mayo", en: F. Gil Lozano,V. Pita et al, Historia de las mujeres en Argentina. Siglo xx, Buenos Aires, Taurus.
Ciafardo, E. (1990), "Las Damas de Beneficencia y la participación social de la mujeren la ciudad de Buenos Aires, 1880-1920", en: Anuario del IEHS, vol. v, Tandil;Little, C. (1985), "Educación, filantropía y feminismo: partes integrantes de lafemineidad argentina, 1860-1926", en: Asunción Lavrin (comp.), Las mujeres lati-noamericanas. Perspectivas históricas, México, Fondo de Cultura Económica.
D'Antonio, D. (2000), "Representaciones de género en la huelga de la construcción.Buenos Aires, 1935-1936", en: F. Gil Lozano, V. Pita, et al., Historia de las mujeresen Argentina. Siglo XX, Buenos Aires, Taurus.
Diana, M. (1996), Mujeres guerrilleras. La militancia de los setenta en el testimonio de susprotagonistas femeninas, Buenos Aires, Planeta.
Di Stefano, R. (2002), "Orígenes del movimiento asociativo: de las cofradías colonialesal auge mutualista", en: R. Di Stefano, H. Sabaco et ai, De las cofradías a las organi-zaciones de la sociedad civil. Historia de la iniciativa asociativa en Argentina, 1776-1990, Buenos Aires, Gadis.
Gilligan, C. 1985. La moral y la teoría. Psicología del desarrollo femenino, México, Fon-do de Cultura Económica.
Jaquette, J. (comp.). (1994), The Women's Movement in Latín America. Participationand Democracy, Westuien Press.
Jelin, E. (comp.) (1989), Los nuevos movimientos sociales, Buenos Aires, CEAL.Kerber, L. (1986), "Some cautionary words for hitorians", Sins, invierno de 1986.Marín. G. (1993), "Ética de la justicia, ética del ciudadano", Assemblea de dones d'Elx.
Disponible en: www.nodo50.org/doneselx/etica.htm.McGee Deutsch, S. (1993), "La mujer y la derecha en Argentina, Brasil y Chile, 1990-
1940", en: Dora Barrancos, Historia y género, Buenos Aires, CEAL.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
356 PRÁCTICAS EJEMPLARES
Plotkin, M. (1993), Mañana es San Perón. Propaganda, rituales políticos y educación en elrégimen peronista (1946-1955), Buenos Aires, CEAL.
Sanchis, N. y Bianchi, S. (1986), El Partido peronista femenino, Buenos Aires, CEAL.Tenti Fanfarni, E. (1989), Estado y pobreza: estrategias típicas de intervención, 2 tomos,
Buenos Aires, CEAL.Thompson, A. (1995), "Beneficencia, filantropía y justicia social. El tercer sector en la
historia argentina", en: Andrés Thompson (comp.), Público y privado. Las organiza-ciones sinfines de lucro en la Argentina, Buenos Aires, Unicef/Losada.
Torjman, S. (1998), "Strategies for a caring society. Ponencia presentada en Investingin the Whole Community: Strategies for a Caring Society", organizada por TheTrillium Foundation, Toronto, 15 y 16 de octubre de 1998.
Valdés, T. y Olavaria, J. (comps.) (1998), Masculinidady equidad de género en AméricaLatina, Santiago, FLACSO.
Vasallo, A. (2000), "Entre el conflicto y la negociación. Los feminismos argentinos enlos inicios del Consejo Nacional de Mujeres, 1900-1910", en: Fernanda Gil Loza-no, Valeria Pita y María Gabriela Ini (comps.), Historia de las mujeres en Argentina.
Siglo xx, Buenos Aires, Taurus.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
Enseñar la ética y el desarrolloen la universidad en la era planetaria*
Franfois Vallaeys"
UN RETO ÉTICO
Nuestra era de acciones globales con repercusiones sistémicas de las decisiones
y acciones emprendidas pide manejar una visión sistémica de la responsabili-dad. Ya no estamos en un mundo de acciones meramente locales con interlocu-
tores copresentes y consecuencias limitadas en el tiempo y espacio. La responsa-
bilidad ya no se puede limitar a la persona o al pequeño grupo y la visión al
futuro y entorno inmediatos. La responsabilidad, en la era de la tecnocienciaplanetaria, no es sólo individual sino social y global, porque muchos de los
daños lo son, como es el caso de los daños ecológicos, los riesgos nucleares, las
crisis financieras, etcétera.Esta nueva responsabilidad pide una nueva sensibilidad ética por lo ajeno y
abstracto (sensibilidad frente a lo que puede suceder en otra parte del mundo,sensibilidad frente a lo que las cifras estadísticas significan). El progreso ético,
durante los últimos siglos, condujo a la superación de la moral particular de
grupo y dependiente de una visión religiosa del mundo, hacia un universalismohumanista, laico y transcultural. Hoy en día, se trata de hacer de este humanis-
mo universalista una nueva sensibilidad al mundo, vasto y complejo, entreteji-do de estructuras y reacciones en cadena que, por muy abstractas que puedan
aparecer cuando uno las explica, deben de tener la misma capacidad de llamar-
nos la atención y la compasión como lo que sucede en nuestra casa o nuestro
barrio. El espíritu ilustrado del siglo xvm enfrenta aquí un nuevo reto de hacer-
se cercano y empático a lo más alejado y abstracto.
* Montevideo, 18 de diciembre del 2003." Responsable del curso de Ética y Gerencia Social en la Maestría en Gerencia Social de la
Pontificia Universidad Católica del Perú.
357
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
358 PRÁCTICAS EJEMPLARES
UN PROBLEMA FILOSÓFICO
Esto no puede sino significar una superación de la visión cientificista y positi-vista del mundo que nos trajo la Revolución Industrial, y que hace del entornoun mero conjunto inanimado de cosas objetivadas en el cual se movilizan lossujetos humanos, únicos dueños de atributos valorados como son el pensa-miento y la voluntad. Se trata de reenseñar el respeto por "los seres" en unaépoca no animista ni religiosa. Se trata de abandonar una visión técnica delmundo como un algo "a disposición" del poder de la tecnología y del quererhumano, un algo neutral "manipulable" a voluntad. Proyecto difícil en la era dela ciencia que ha elevado el ser humano al rango de "sujeto libre" de su vida,transformando por esta misma razón lo que rodea ese sujeto en objetos.
¿Cómo, sin abandonar la visión humanista del sujeto, reencontrar un vínculocon el mundo como algo más y diferente que un mero objeto manipulable, y sinvolver a figuras premodernas de la realidad (cosmovisiones mítico-religiosas) con-denadas como obsoletas por la misma ciencia? He aquí el problema filosófico fun-damental que yace debajo del reto ético contemporáneo, y que, por ejemplo, estádetrás de las problemáticas de la ética ecológica cuando reivindica la posibilidad depensar un "derecho" para las plantas o los animales, lo que conlleva la idea de unalimitación de la libertad humana a favor del respeto de seres no humanos (plantas oanimales, ecosistemas, etcétera). ¿Sobre qué fundar un tal respeto? ¿Las generacio-nes futuras? ¿La compasión por la existencia del árbol o de la nutria? ¿La visiónastuta y utilitarista del máximo provecho de la vida gracias al desarrollo sostenible?Y ¿qué contestar a aquel que nos responde: "A mí, todo esto no me importa"?
UN PROBLEMA UNIVERSITARIO
La universidad, en su doble papel de formación de las futuras élites de la socie-dad y de ilustración de los decidores del presente, tiene que poder relevar yresolver este desafío. Pero ¿qué tan preparada está la universidad para asumiresta evolución? No podemos sino constatar que las fuerzas reactivas que quie-ren mantener el statu quo son todavía muy poderosas en la universidad, quetiene de por sí la desventaja de ser una institución que asocia poder y saber, loque no facilita las dinámicas de cambio.
Dentro de estas fuerzas reactivas, es preciso notar:
La fragmentación de los saberes, basada en una organización universitaria
por carreras y especialidades, que dificultan mucho la práctica de la ínter- y
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
ENSEÑAR LA ÉTICA Y EL DESARROLLO EN LA UNIVERSIDAD... 359
trans-disciplinariedad, que necesita el enfoque de capital social, ética y desa-rrollo.La presión mercantilista de la sociedad actual que sólo vende a los jóvenes eléxito personal del competidor contra los demás como modelo de vida. (En laépoca en que nunca antes como hoy, la potencia humana hace que las conse-cuencias de los actos locales sean globales, vivimos la paradoja de que nuncaantes como hoy se ha criado a los niños y jóvenes en un individualismo tanferoz y ciego.) Este modelo dominante termina haciendo pasar el hecho deganar dinero de necesidad a único deseo, y de medio a fin, en concordanciacon la monetización creciente de casi todos los aspectos de la vida cotidiana.La colaboración de la mayoría de las universidades con este modelo mercan-tilista que terminan, a fin de atraer a los estudiantes ahora "clientes", diri-giendo los esfuerzos académicos y de investigación hacia la colocación de lamayoría de sus estudiantes en los mejores puestos de trabajo. Cuando es elmercado el que fija el prestigio de una universidad, es difícil resistir a latendencia de transformar la investigación en consultorías y mantener unenfoque humanístico y solidario en la formación de los futuros profesionalesen feroz competencia.
¿Cómo promover una acción educativa que dé al joven la conciencia global ycompleja, podríamos decir "ecológica", que él necesita para comprender lo quesignifica el desarrollo equitativo, y que le dé además el afán de participar comociudadano responsable y solidario en su ámbito local para resolver los proble-mas e injusticias a su alcance?
Sin pretender responder del todo a esta difícil y urgente pregunta, quisieraresaltar los siguientes cinco puntos:
1. Es imprescindible, tanco a nivel epistemológico como organizacional, ense-ñar lo que E. Morin llamó el pensamiento complejo, una visión sistémica nosimplificadora de la realidad, y esto necesita rediseñar la institución universi-taria para lograr este propósito. Es preciso "desfragmentar" los saberes, quelos estudiantes puedan trabajar más a partir de problemas interdisciplinarioscomo son los del "desarrollo sostenible". Es necesario ser honesto y afirmar alos estudiantes que, hoy en día, cualquier especialidad que no sabe colaborarcon otras no es más que "saber ciego", es decir, un nuevo tipo de ignoranciasabia y experta, potencialmente dañina para el mundo.
2. Es imprescindible, en un mundo multicultural, y especialmente en paíseslatinos donde conviven muchos grupos étnicos, raciales, socioeconómicos
muy dispares, enseñar a los estudiantes "el otro", quién es él o ella, cómo cons-
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
360 PRÁCTICAS EJEMPLARES
truye su propia realidad (al igual que nosotros la construimos sin darnoscuenta) y cómo el otro nos trata como su otro. La relativización de la propiacultura y la lucha contra el etno-socio-centrismo a través de la promoción deuna visión plural "etnológica" de las diversas maneras de ser e inventarsehumano, es una necesidad para que los jóvenes puedan ser agentes del desa-rrollo solidario y no reproduzcan más el imperialismo cultural disfrazadodetrás de la ambigua noción de "progreso" y la sospechosa sobrevaloraciónde lo que se llama vulgarmente "la ciencia". No hay riesgo de caer con estarelativización cultural en un relativismo epistemológico, sino que se trata dehacer concebir la "razón" no como un ente sustancial y separado, sino comoun proceso colectivo intersubjetivo de diálogo y consensos, tal como la filo-sofía del siglo XX nos invitó a pensarlo.
3. Es provechoso trabajar con los estudiantes a partir de ejemplos y situacioneslúdicas virtuales, como para demostrarles en la práctica la inefectividad delos juegos de suma nula a nivel social y global, es decir de estos juegos en loscuales si yo gano, tú pierdes y viceversa. El juego del desarrollo es al contrarioun juego solidario por excelencia, en el cual el afán de querer ganar contra elotro hace perder a todos, y sólo si el otro gana también puedo considerarmecomo ganador. Es muy útil, en este sentido, hacer ver al estudiante cómo laética y la promoción del capital social son, al final, el único método eficaz yracional de organización social. Así la ética deja de ser un conjunto de bellaspalabras utópicas y se transforma en estrategia eficiente de progreso social.
4. Es importante también, desde el aula y la vida cotidiana estudiantil, hacer dela universidad misma una escuela de democracia y ciudadanía responsable. Másque de cursos específicos de ética y democracia, lo que necesitamos son jóve-nes acostumbrados desde temprano a la democracia y participación interactivaen la construcción del saber, del aprendizaje y de la opinión, jóvenes ciuda-danos con hábitos democráticos de diálogo, consenso y preocupación por el
destino global del planeta, adquiridos desde la escuela.5. Finalmente, last but notleast, es posible como profesores tener una influencia
pedagógica directa sobre la sensibilidad ética de los estudiantes, que pasa pormétodos y enfoques más corporales y psicoemocionales que intelectuales ymentales. Sin duda, buena parte de las dificultades actuales de educación delos jóvenes viene de una visión reduccionista de la enseñanza escolar, bajo unparadigma "logocrático" (poder al solo logos), olvidando y caricaturizandoal cuerpo humano como mera máquina tras siglos de cartesianismo. Sinembargo, la problemática ética depende de la sensibilidad y la emoción másque del entendimiento, precisa capacidad empalica para que el individuo ©
Ban
co In
tera
mer
ican
o d
e D
esar
rollo
. To
do
s lo
s d
erec
ho
s re
serv
ado
s.V
isit
e n
ues
tro
sit
io W
eb p
ara
ob
ten
er m
ás in
form
ació
n:
ww
w.ia
db
.org
/pu
b
ENSEÑAR LA ÉTICA Y EL DESARROLLO EN LA UNIVERSIDAD... 361
pueda "extender" su sensibilidad ética (como decía el filósofo chino Mencio)a todo lo que, por ignorancia o falta de sensibilidad, sigue soportando sinsentir pena ni compasión. Tal desarrollo personal pasa por trabajar con ydesde el cuerpo (relajación, meditación, dinámicas somáticas en grupo, ejerci-cios de escucha y plenitud de conciencia, etcétera). Al contrario, vivimosactualmente una dramática desensibilización y virtualización frente a los pro-blemas éticos, que se acompaña de una sobrecarga de informacionesmediáticas, alejamiento de los problemas reales y falta de vínculo personalcon ellos.
El debate está abierto, no puede dejar de estarlo, porque se trata de nuestrofuturo común y de nuestro presente de seres humanos. Implica muchos cam-bios en la universidad, y como todo cambio da miedo, implica muchas resisten-cias y, lo peor, resistencias disfrazadas detrás de discursos morales muy estéticospero poco eficaces, salvo para poder darnos buena conciencia de modo barato.Quizás es por eso que, a nosotros los dirigentes y docentes universitarios, nosvendría bien una pequeña crisis de mala conciencia, como para empezar a em-prender el camino hacia la formación de verdaderos profesionales éticos com-prometidos con el desarrollo de su país.
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
Página en blanco a propósito
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
índice
Presentaciones
Los nuevos desafíos éticos 9Enrique V Iglesias
Ética, valores humanos y desarrollo: una perspectiva noruega 13Kjell Magne Bondevik
Prólogo. La construcción de una visión integrada del desarrollo 25Ricardo L. Santiago
Introducción. ¿Por qué la ética? 27Bernardo Kliksberg
Parte IÉtica y economía en el mundo contemporáneo
Reanalizando la relación entre ética y desarrollo 35Amartya Sen
Vulnerabilidad, dignidad y justicia:valores éticos fundamentales en un mundo globalizado 43
SturlaJ. Stalsett
Etica de la economía 57Fernando Montes S. J.
Parte IIDilemas éticos de América Latina
Un tema ético central: el impactode la pobreza sobre la familia en América Latina 69
Bernardo Kliksberg
363
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
364 LA AGENDA ÉTICA PENDIENTE DE AMÉRICA LATINA
Economía y democracia 95José Antonio Ocampo
La desigualdad en las oportunidadesen América Latina: una revisión crítica de los resultadosde las últimas dos décadas 137
Rebeca Grynspan
Desigualdades ocultas 149Mirto. Roses
Desafíos de la educación para el desarrollo humano integral 155Daniel Filmus
Ética para el buen oficio político 167Joan Prats
La lucha contra la corrupción 213Carlos Mesa Gisbert
Parte IIIPrácticas ejemplares
El nuevo escenario de las políticas sociales en la Argentina 221Alicia Kirchner
Responsabilidad social en el poder público.Un camino para la democracia 239
Cézar Busatto
Desarrollo humano y calidad democrática:experiencias innovadoras de participación ciudadana 251
Carmelo Ángulo
Participación de la ciudadanía en la lucha contra la corrupción 259Orlando A. Reos
El presupuesto participativo y el Estado 281Tarso Genro
Combate global contra la pobreza.Las soluciones existen. La experiencia de Villa Salvador 291
Michel Azcueta
Capital social, metas del milenio y desarrollo local:el caso de la iniciativa de "Carapeguá en desarrollo", Paraguay 309
José Malinas y Bruno O, Martínez
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
ÍNDICE 305
Juventud y acción voluntaria: una ecuación con sentido 341Martín Hopenhayn
Mujeres y voluntariado: faceta de una relación histórica 345Gloria Bonder
Enseñar la ética y el desarrollo en la universidad en la era planetaria 357Franjáis Vallaeys
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub
© B
anco
Inte
ram
eric
ano
de
Des
arro
llo. T
od
os
los
der
ech
os
rese
rvad
os.
Vis
ite
nu
estr
o s
itio
Web
par
a o
bte
ner
más
info
rmac
ión
: w
ww
.iad
b.o
rg/p
ub