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La acción de protección del consumidor ante la Superintendencia de
Industria y Comercio (SIC): Examen de su efectividad y eficacia en la Ley
1480 de 2011
Pablo Aldemar Tique Guevara1
Resumen: El Estatuto del Consumidor: Ley 1480 de 2011, actualizó diversas
normas que no estaban presentes en el Decreto Ley 3466 de 1982, en lo que
respecta a las nuevas relaciones que se establecen en el mercado y las
responsabilidades que subyacen para las partes participantes en las relaciones de
consumo como de los aspectos procedimentales y las instituciones que
salvaguardan los derechos del consumidor. El presente artículo reflexiona sobre la
efectividad y eficacia de los aspectos procesales contenidos en la Ley 1480 de
2011, en lo que respecta a la acción de protección al consumidor ante la
Superintendencia de Industria y Comercio (SIC), con la que se pretende el
resarcimiento de derechos vulnerados a los consumidores originados en la
relación de consumo.
Palabras claves: Estatuto del consumidor, derechos del consumidor, relación de
consumo, acción de protección al consumidor, proceso verbal sumario, principio
de efectividad, principio de eficacia, Superintendencia de Industria y Comercio
(SIC), facultad jurisdiccional.
Abstract: The consumer statue: Act 1480 2011 updated diverse regulations that
were not present in the Decree Law 3466 1982, with respect to new relations that
are established in the market as well as the responsibilities that are concealed by
the participating constituents in the consumption relations. This article reflects
1 Egresado de la Facultad de Derecho Universidad Católica de Colombia – Bogotá D. C., 2015. Profesor del área de Ciencia Sociales – Bachillerato, Colegio Nueva York – Bogotá D. C., actualmente.
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about the effectiveness and efficacy from procedural aspects contained in the Act
1480 2011, with respect to the consumer´s action of protection in the presence of
industry and trade supervision which is used to compensate violated rights to
consumers originated in the consumption relation.
Key words: Consumer statute, consumer rights, consumption relation, consumer´s
action of protection, verbal summary process, effectiveness principle, efficacy
principle, industry and trade supervision, jurisdictional faculty.
Sumario: De la efectividad y la eficacia de la acción de protección contenida en la
Ley 1480 de 2011 para la defensa de los derechos del consumidor ante la
Superintendencia de Industria y Comercio (SIC). Resumen. Abstract. Introducción.
1. Novedades procesales contenidas en la Ley 1480 de 2011 referidas a la acción
de protección del consumidor desde la vía procesal administrativa en relación al
Decreto 3466 de 1982. 1.1. Del Decreto 3466 de 1982 y las disposiciones
procesales administrativas en materia de protección al consumidor. 1.2.
Novedades procesales en materia de vía administrativa y judicial de la Ley 1480
de 2011 conferidas a la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC). 2. La
acción de protección al consumidor y las etapas procesales ante la
Superintendencia de Industria y Comercio (SIC). 3. De la efectividad y la eficacia
procesal de la acción de protección al consumidor ante la Superintendencia de
Industria y Comercio (SIC), para lograr el resarcimiento de daños y perjuicios.
Conclusiones.
Introducción
La Ley 1480 de 2011 para la legislación colombiana se constituyó en novedad
jurídica ya que incluyó disposiciones que protegieron a los intervinientes en las
relaciones de consumo entre consumidores, proveedores, productores y
prestadores de servicios. Así mismo, introdujo un apartado de derechos y deberes,
estableció un régimen de protección contractual como de responsabilidad por
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productos defectuosos y comercio electrónico, entre otros aspectos jurídicos no
contemplados en el régimen anterior o Decreto 3366 de 1982.
En lo que respecta al consumidor, el Nuevo Estatuto le confiere una mayor
consideración, sea éste persona natural o jurídica. En lo que refiere a las acciones
con las que cuenta, para defender sus derechos, se tiene que el artículo 56 nos
señala tres tipos de acciones de protección al consumidor: a) las acciones
populares y de grupo; b) las de responsabilidad por daños por producto
defectuoso; y c) la acción de protección al consumidor. Para esta última, la
Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) tiene funciones jurisdiccionales.
En lo que trata a la acción de protección al consumidor se afirma desde su
régimen sancionatorio aplicable “(…) que es más amplio, técnico y riguroso que el
contemplado en el Decreto 3466 de 1980 (Burgos Durango, 2013, pág. 419)”.
Para el abogado investigador, Julián Mesa Gil, “(…) la Ley 1480 de 2011 (…)
brindó mucha más claridad al operador jurídico y al destinatario de la norma (…)”
(Mesa Gil, 2012, pág. 77), sobre las actuaciones procedimentales administrativas
para que el consumidor alcance la protección de sus derechos en el momento en
que estos han sido vulnerados. Sin embargo, cuando se pregunta hasta qué punto
con la entrada en vigor de la Ley 1480 de 2011 ha sido efectiva la protección del
consumidor en lo que respecta a sus derechos, desde las facultades que la
presente norma confiere a la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC), el
escenario jurídico no es alentador. Algunos consideran que la presente norma
sigue siendo demasiado generalista (Villalba Cuellar, 2012, pág. 59), puesto que
se funda principalmente en el interés público que encierra el consumo como tal
“(…), más que el interés que representa el consumidor para su propia
individualidad” (Lafont Pianetta, 2012, pág. 42).
El presente artículo de reflexión busca responder si los aspectos procesales
contenidos en la Ley 1480 de 2011 son efectivos y eficaces en lo que respecta a la
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acción de protección al consumidor ante la Superintendencia de Industria y
Comercio (SIC), con la que se pretende el resarcimiento de derechos vulnerados
originados en la relación de consumo2. De esta forma, se propone considerar la
efectividad de los mecanismos procesales contenidos en el Estatuto del
Consumidor vigente con respecto al resarcimiento por parte de la
Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) a los derechos vulnerados de los
consumidores. Para lograrlo se analizarán los aspectos procedimentales y
administrativos introducidos por la Ley 1480, sus etapas procesales para llevar a
cabo la acción de protección al consumidor y su efectividad y eficacia en lo que
respecta a la práctica jurídica ante la Superintendencia de Industria y Comercio
(SIC).
Como conclusión que surgen al abordar la presente temática, tenemos que, a nivel
normativo, los consumidores cuentan con instrumentos que permiten en la práctica
procesal la búsqueda del resarcimiento de derechos vulnerados, sin embargo, la
divulgación de dichas etapas procesales y sus exigencias para conferir el
reconocimiento de un derecho ante la Superintendencia de Industria y Comercio
(SIC) no resultan del todo eficaces para que las autoridades logren su finalidad
constitucional.
1. Novedades procesales contenidas en la Ley 1480 de 2011 referidas a la
acción de protección del consumidor desde la vía procesal administrativa
en relación al Decreto 3466 de 1982
Para establecer con claridad cuáles fueron las principales novedades procesales
en lo que respecta a la protección del consumidor propuestas por la Ley 1480 de
2011, que se constituyó para Colombia en el compendio de instrumentos jurídicos,
que regularon aspectos derivados del control a la distribución o venta de bienes y
2 Para el investigador José Félix Chamie, la relación de consumo es aquella que se constituye entre aquellos
que se dedican profesionalmente a fabricar, producir o proveer unos determinados bienes o servicios ante aquellos otros que los adquiere con el fin de consumirlos. En dicha relación, el consumidor, por estar inmerso en condiciones de vulnerabilidad tanto económica como desequilibrio ante el proveedor o productor, es destinatario por parte de la normativa de una protección especial. (Chamie, 2013, pág. 117)
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servicios, como de la responsabilidad civil tanto contractual y extracontractual que
subyace a las relaciones de consumo (Camacho López, 2013, pág. 69),se hace
necesario revisar, en un primer momento, qué se tenía como normativa en dicho
aspecto en el Decreto 3466 de 1982, que a juicio de la investigadora Alba Luz
Becerra Sarmiento: “(...) está distante de las nuevas condiciones y necesidades
generadas por la economía de mercado” (Becerra Sarmiento, 2008, pág. 130).
1.1. Del Decreto 3466 de 1982 y las disposiciones procesales
administrativas en materia de protección al consumidor
El Decreto 3466 de 19823 resulta primordial para entender el conjunto normativo
que reguló las relaciones de consumo entre 1982 y 2012. Dicho marco normativo
establece sanciones y acciones administrativas a ser interpuestas ante la
Superintendencia de Industria y Comercio (SIC), para dirimir o resarcir conflictos
en materia de protección al consumidor. Como novedad que trajo dicho Estatuto
del Consumidor, o Decreto 34664 a partir del momento de su expedición
(Camacho López, 2013, pág. 70), fue el establecimiento de la Superintendencia de
Industria y Comercio (SIC) como autoridad administrativa competente, que tendría
entre sus funciones, a tenor del artículo 43, literal f:
(…) imponer las sanciones administrativas previstas en el presente decreto por
incumplimiento de las condiciones de calidad e idoneidad, por falta de
correspondencia con la realidad o inducción a error de las marcas, las leyendas
y la propaganda comercial, o por incumplimiento de las normas de fijación
pública de precios, de conformidad con el procedimiento igualmente
contemplado en este decreto. (Colombia P. d., 1982)
3 En Colombia, antes de la expedición del Decreto Ley 3466 de 1982, los derechos del consumidor fueron
protegidos en principio por el Código Civil, en lo que respecta al saneamiento por vicios redhibitorio y el saneamiento por evicción (Artículos 1893 y 1927). Con la aparición del Código de Comercio, se introdujeron dos nuevos tipos de protección al consumidor: la total, cuando el producto se vende con garantía (Artículos 932 y 933 C. Co) y la de vicios de calidad, excepto cuando se revisa la mercadería sin protesta (Artículo 939 C. Co). (Ossa Gómez, 2010, pág. 214) 4 “En el Decreto Ley 3466 de 1982 se establecieron acciones jurisdiccionales con pretensiones propias del
ámbito del derecho de protección al consumidor: la efectividad de las garantías, a la cual era viable acumular la indemnización de los daños y perjuicios a que hubiere lugar (art. 29), indemnización colectiva por perjuicios (art. 36), indemnización por servicios que exigen entrega de bienes (art. 40)”. (Giraldo López, Caycedo Espinel, & Madriñán Rivera, 2012, pág. 156)
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Así mismo, este Decreto trajo consigo, en palabras de Daniel Ossa:
(…) las definiciones básicas del derecho del consumo, tales como: consumidor,
productor, proveedor, propaganda comercial, idoneidad y calidad de un
producto o servicio; (…) reguló múltiples registros de calidad e idoneidad en
bienes y servicios, consagró las garantías que pueden tener los productos,
incluyendo una supuesta garantía mínima presunta; así como procedimientos
administrativos y judiciales para sancionar el incumplimiento de las obligaciones
allí impuestas, y obtener una indemnización de daños y perjuicios por parte del
consumidor afectado por un producto o servicio inadecuado o defectuoso.
(Ossa Gómez, 2010, pág. 214)
Sin embargo, el Decreto 3466 de 1982, en lo que respecta a su articulado,
estableció un procedimiento administrativo, que en la práctica jurídica significó
para el ciudadano la desprotección por parte de la autoridad estatal. Para el
investigador Daniel Ossa, la anterior situación se explica porque en dicho estatuto
“(…) hay un completo desconocimiento de los derechos que protegen al
consumidor, así como de las entidades que ejercen su defensa y tutela (…)
muchas de las disposiciones que contiene el Estatuto del consumidor son simples
sugerencias al comerciante y no verdaderas obligaciones”. (Ossa Gómez, 2010,
pág. 221).
Así mismo, el investigador Julián Mesa Gil, señalaba que la dicha desprotección
jurídica se dio porque existía un vació jurídico entre lo que se buscaba proteger y
cómo se lograba dicha protección por la vía procesal. Un ejemplo de ello refería al
momento de exigir el cumplimiento de la garantía del producto o servicio adquirido.
A pesar de que en el artículo 25 del Decreto 3466 de 1982 se señalaba que podría
solicitarse la acción policiva de la SIC a petición de parte o a través de la
legitimación de la causa por medio de cualquier liga o asociación de
consumidores, como quedó establecido en su artículo 28, tales actuaciones sólo
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se referían a la denuncia de la infracción. Por tal razón, “(…) el consumidor
afectado no podía pretender recibir una indemnización o compensación por medio
de esta vía, respecto al producto que le causaba perjuicios” (Mesa Gil, 2012, pág.
85 - 86).
Ese fenómeno jurídico trajo consigo algunas consecuencias, entre ellas: a) La
relación asimétrica y desproporcional entre el número de denuncias realizadas por
consumidores y el número de trámites por parte de la SIC para llevar el
resarcimiento del derecho vulnerado para el consumidor, b) La centralización de la
SIC y la vulneración del derecho al debido proceso en regiones donde no había
presencia de la entidad en mención y c) La acción administrativa mas no
jurisdiccional de la SIC como entidad investigadora para decidir sobre el archivo,
redirección o procesamiento positivo de quejas o denuncias presentadas por los
consumidores6.
En lo que refiere a la primera consecuencia o relación asimétrica y
desproporcional entre las denuncias realizadas por los consumidores y la
respuesta de la SIC para lograr el resarcimiento de los derechos vulnerados a los
accionantes y teniendo en cuenta el análisis realizado por Julián Mesa Gil (Mesa
Gil, 2012, págs. 86-91), con base en el informe de gestión de la Superintendencia
de Industria y Comercio, agosto de 2010 – septiembre de 2011, se evidencia que
si bien los consumidores iniciaban la acción de resarcimiento de sus presuntos
derechos vulnerados a través de la denuncia con la que se daba apertura a la
investigación preliminar, sólo una tercera parte accedía a la apertura de
investigación por llenar los requisitos que al interior de la SIC se exigían en
materia procesal administrativa, ello llevaba consigo que fuese forzoso el requerir
de un abogado. Así mismo, se evidenció que en aquellas denuncias que fueron
6 Para el investigador Dante D. Rusconi, el Decreto 3466 poseía notables fallos en sus disposiciones jurídicas
entre las cuales destaca: la notable laxitud del concepto de consumidor, impidiendo cualquier intento de interpretación extensiva, implicando en la práctica que “ningún sujeto empresario podía ser considerado consumidor, y las únicas personas jurídicas que cumplirían con ese requisito serían aquellas sin ánimo de lucro”. Así mismo, que no establecía una definición sobre la relación de consumo. (Rusconi, 2013, pág. 99)
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inadmitidas, los accionantes, desde la vía procesal administrativa, no agotaron los
recursos dispuestos a su alcance para corregir los posibles yerros contenidos en
la actuación, de tal modo que la SIC realizó el respectivo archivo luego de que se
vencieran los términos legales. Para Julián Mesa Gil, “muchas denuncias no se
realizaban debido a la ineficacia de las acciones” (Mesa Gil, 2012, pág. 88)”, pues
en la práctica jurídica la SIC, teniendo en cuenta el informe presentado para
agosto de 2010 – septiembre de 2011, de “(…) 3096 denuncias, (…) después de
adelantada la averiguación preliminar de las denuncias, se archivaron 1047 casos,
se trasladaron para las entidades competentes 1211 y se ordenó la apertura de
investigación en 1950 casos (…)” (Mesa Gil, 2012, pág. 89). Lo anterior implicaba
que la SIC difícilmente podía restablecer la igualdad de los consumidores con
respecto a los productores y distribuidores desde una protección regulativa como
la que estaba contenida en el Decreto 3466 de 1982, es decir, como capacidad
que tiene el Estado de regular lo pertinente al consumidor, cobijando todos los
aspectos del consumo, en especial, aquellos que buscan la protección de
derechos de los consumidores (Lafont Pianetta, 2012, pág. 43), al no poseer una
acción de protección propiamente dicha que estuviese sustentada en un marco
jurídico de derechos como sí la propondría la Ley 1480 de 2011. Para el
investigador Daniel Ossa, el anterior fenómeno jurídico tiene su explicación desde
la falta de publicidad, ya que los consumidores colombianos al no conocer las
diversas acciones que tenían a su alcance para hacer cumplir sus derechos, no
alcanzaron el reconocimiento de las indemnizaciones que se les había causado
por un producto o servicio defectuoso. (Ossa Gómez, 2010, pág. 233)
En lo que refiere a la centralización de la autoridad competente y la vulneración
del derecho al debido proceso por parte de la SIC al no operar
administrativamente de manera descentralizada, llevó consigo el que se percibiera
su ejercicio territorial de forma restringida a las oficinas de la ciudad de Bogotá7.
7 Para el año 2010 se constata que: “(…) la Superintendencia de Industria y Comercio no tiene la capacidad
suficiente para ejercer la inspección, vigilancia y control de todos los establecimientos de comercio colombianos, ni siquiera tiene oficinas en todo el país. De los 1101 municipios que tiene Colombia (…), la
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Tal condición, en la periferia, dificultaba aún más en la práctica el entablar las
respectivas acciones que trajeran consigo el resarcimiento para el consumidor8.
En cifras, para el período comprendido entre septiembre de 2010 y 2011, “el
volumen de denuncias fue bastante bajo. De las casi 4000 denuncias que se
presentaron solamente se procesaron efectivamente cerca de 2000, y se tomaron
medidas sancionatorias solamente en casi 1700 casos” (Mesa Gil, 2012, pág. 89).
Finalmente, la SIC como autoridad administrativa desde la perspectiva del Decreto
3466 de 1982, artículo 43, literal f, se reservaba, solamente:
(…) imponer las sanciones administrativas (…) por incumplimiento de las
condiciones de calidad e idoneidad, por falta de correspondencia con la realidad
o inducción a error de las marcas, las leyendas y la propaganda comercial, o
por incumplimiento de las normas sobre fijación pública de precios (…).
(Colombia P. d., 1982)
Desde dicho panorama jurídico, el alcance de las decisiones de la SIC sería
limitado al no poseer competencia jurisdiccional que obligase a productores o
proveedores al cumplimiento de sanciones que emanara dicha entidad. Incluso, en
caso de darse una sanción por parte de la SIC, que obligase al productor o
proveedor a indemnizar al consumidor, éste tendría la posibilidad de agotar el
recurso de reposición y de apelar ante la jurisdicción ordinaria aquella providencia,
al no poseer la condición de cosa juzgada.
Superintendencia de Industria y Comercio apenas tiene oficinas en 38, y aunque en estas ciudades se concentra el 50% de la población colombiana, ello implica que en los demás municipios no existe inspección, ni vigilancia, ni control de ninguna clase”. (Ossa Gómez, 2010, pág. 233) 8La investigadora Alba Luz Becerra Sarmiento con el apoyo de la Universidad Autónoma de Bucaramanga,
para los años 2000 a 2004, constató por medio de la aplicación de un instrumento que evaluaba la percepción de los consumidores de electrodomésticos con respecto a la efectividad del ordenamiento jurídico colombiano en materia de calidad, que el Decreto 3466 de 1982 falla al no haber implementado para dichos productos Norma Técnica Oficial Obligatoria (NTCOO) sometido a control y vigilancia de la SIC, que garantice unos requisitos exigibles de calidad para este tipo de bienes, lo que conllevó en la práctica la vulneración del derecho del consumidor en dicha materia (solo el 46% de los consumidores, según la investigación, saben ante quien elevar quejas o reclamos por producto defectuoso o incumplimiento de garantías). (Becerra Sarmiento, 2008, pág. 135-136)
10
La SIC llevaba a cabo como entidad investigadora diversos procesos
administrativos que decidían sobre el archivo, re-direccionamiento o resolución de
quejas o denuncias presentadas, sin embargo se desconoce los méritos que tenía
en cuenta la entidad para proceder de una u otra manera (Mesa Gil, 2012, pág.
89). Ello llevaba a que la percepción del consumidor fuese la de agotar la vía
judicial antes que la administrativa, porque la primera contaba con unos procesos
delimitados y plazos a llevarse a cabo, por ejemplo el procedimiento abreviado. Si
bien es cierto, los costos y trámites que implicaban la vía judicial eran altos9, tal
como quedó evidenciado en el estudio Doing Business del Banco Mundial
presentado para el año 2012, ésta le daba un margen de mayor certeza sobre la
resolución de su demanda en cuanto al resarcimiento de su derecho como
consumidor10.
Con base en las dificultades que se han abordado desde el Decreto 3466 de 1982,
desde la vía administrativa y teniendo como autoridad competente a la
Superintendencia de Industria y Comercio, se procederá a continuación a revisar
las novedades impulsadas por la Ley 1480 de 2011.
1.2. Novedades procesales en materia de vía administrativa y judicial
de la Ley 1480 de 2011 conferidas a la Superintendencia de Industria y
Comercio (SIC)
En Colombia, después de treinta años de haber estado en vigencia el Decreto
3466 de 198211, aparece un nuevo Estatuto que se ajusta a los requerimientos de
9 Con la vigencia del Código de Procedimiento Civil y las etapas que propone, “(…) el tiempo promedio para
obtener solución de un conflicto relacionado a contratos ante los estrados judiciales en Colombia, es de 1346 días. El número de trámites necesarios que se deben adelantar para obtener la resolución de un conflicto de índole contractual es de 34, los cuales van desde el otorgamiento del poder hasta el pago efectivo de las prestaciones demandadas. Los costos asociados al proceso, en relación con las pretensiones alegadas en la demanda, se elevan a un 47,9% sobre dicho valor; esto es, que en una pretensión de 1 millón de pesos, el costo de dicha demanda es de 479.000 pesos”. (Mesa Gil, 2012, pág. 91) 10
Sin embargo, como estaba dispuesto el Decreto 3466, el consumidor tenía el peso de la carga de la prueba, lo cual le conllevaba el tener que acreditar la conducta culposa o dolosa del comerciante, su daño y el nexo de causalidad, cosas que en muchas ocasiones el consumidor está imposibilitado materialmente en probar. (Ossa Gómez, 2010, pág. 235) 11
Como dato curioso, fue gracias a la vía jurisprudencial, luego de diez años de haber sido expedido, el Decreto 3466 de 1982 fue conocido como Estatuto del consumidor, porque al momento en que se analizó su
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los consumidores, en materia de protección de sus derechos. Este Estatuto
plantea diversas novedades, tanto a nivel procesal administrativo como judicial,
que para la actualidad del Derecho de Consumo contemporáneo “trata de lograr
una regulación acerca de las consecuencias de la introducción de bienes y
servicios en el tráfico comercial y el papel que desempeñan las personas que han
facilitado su presencia en el mercado”. (Vargas Ávila, 2013, pág. 472)
El eje sobre el cual la Ley 1480 se erige es la tutela del consumidor12, tal como lo
dice en su artículo 5°, numeral 3°:
(…) toda persona natural o jurídica que, como destinatario final, adquiera,
disfrute o utilice un determinado producto, cualquiera que sea su naturaleza
para la satisfacción de una necesidad propia, privada, familiar o doméstica y
empresarial cuando no esté ligada intrínsecamente a su actividad
económica (Colombia C. d., 2011, pág. 3)
Al constituir al consumidor como centro de la nueva normativa, se considera que
en el ámbito jurídico sobrevendrá la efectividad de los procedimientos en procura
de obtener una mayor utilidad del derecho sustancial presente en dicho
ordenamiento. (Vargas Ávila, 2013, pág. 472)
Desde el eje de la protección al consumidor (Peláez Arango, 2012, págs. 112-
113), el Nuevo Estatuto:
a. Incluye un cuerpo normativo que amplía derechos y deberes para los
consumidores, como se aprecia en el artículo 3° de dicho Estatuto, y con
contenido de cara a la protección de los consumidores en Colombia, era la norma que más ampliamente regulaba el tema. (Ossa Gómez, 2010, pág. 214) 12
Para el investigador Juan Carlos Villalba Cuéllar, el Nuevo Estatuto al ofrecer una definición amplia sobre quién es consumidor, conlleva diversas problemáticas para los operadores jurídicos, por ejemplo, cómo aplicar la normativa si en la práctica cualquiera puede ser consumidor, en virtud de la relación de consumo que conlleva al análisis de los elementos probatorios y de juicio correspondiente para cada caso. (Villalba Cuéllar, 2009, pág. 307)Por lo tanto: “la interpretación de la noción de consumidor sostenida por la SIC hoy en día es de carácter extensivo” (Villalba Cuéllar, 2009, pág. 331).
12
ellos, aporta procedimientos claros para la reclamación, tal como se puede
considerar en el Artículo 56 de la menciona Ley13.
b. Junto con las acciones populares y de grupo como de aquellas que emanan
de la responsabilidad por daños por producto defectuoso, se desarrolla la
acción de protección al consumidor14 que podrá ser conocida, a prevención,
por los jueces de la jurisdicción ordinaria y por la Superintendencia de
Industria y Comercio como por la Superintendencia financiera en ejercicio
de facultades jurisdiccionales15, según sea el caso, como queda expresado
en el artículo 57 del mencionado Estatuto.
En lo que respecta a quiénes integran la actuación procesal administrativa, el
Nuevo Estatuto del Consumidor consagró “(…) elementos normativos que
imprimen exigibilidad a los derechos, deberes y obligaciones (…) (Correa Henao,
2013). Para ello:
a. Extiende la órbita de la legitimación por activa sobre las personas que se
encuentran amparadas por su tutela legal.
b. Amplía el concepto de legitimación por pasiva, a los actos realizados por
personas físicas o jurídicas16 en la provisión de bienes o servicios,
integrándolos a las relaciones de consumo.
c. Precisa el concepto de consumidor, al referirse sobre aquel en función de
destinatario final.
13
Para el investigador Dante D. Rusconi, resulta novedoso que la Ley 1480 siguiera una corriente subjetivista o finalista, la cual vislumbra la relación de consumo como una: “interrelación entre proveedores y consumidores en un ámbito espacio – temporal flexible y complejo” (Rusconi, 2013, pág. 104). 14
Para el Magistrado Juan Carlos Villalba Cuéllar: “La verdadera novedad se encuentra en la acción de protección al consumidor, para la cual la Superintendencia de Industria y Comercio tiene funciones jurisdiccionales” (Villalba Cuellar, 2012, pág. 57). Si bien es cierto, la acción de protección al consumidor por vía administrativa existía desde 1982 con el Decreto 3466, el consumidor promedio desconocía de la misma o no la usaba como se debía. 15
“El procedimiento de la actuación administrativa por la presunta violación de las normas sobre protección al consumidor que será objeto de estudio, debe ser aplicado no sólo por la Superintendencia de Industria y Comercio y los Alcaldes, sino también por aquellas autoridades que tengan facultades administrativas en esta materia y la ley no les fije un procedimiento especial”. (Burgos Durango, 2013, pág. 418) 16
Para la especialista Magdalena Correa Henao, equipar al sujeto consumidor con la persona jurídica, conlleva en la práctica fortalecer relaciones asimétricas en el mercado, rompiendo y cuestionando la coherencia interna “en el sistema normativo especial de la ampliación del concepto de consumidor”, lo que llevaría a que se hable de “la necesidad de formular una tutela generalizada del contratante débil”. (Correa Henao, 2013, págs. 113-114)
13
d. Implementa el proceso verbal sumario.
e. Precisa y establece la competencia a prevención tanto de los jueces civiles
como de la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC).
f. Consagra que las normas del Estatuto se interpretarán en la forma más
favorable al consumidor (Principio In dubio pro consumatore), tanto en los
procesos de interpretación de las normas sustanciales como de los
procedimientos en materia de carga de la prueba, y “en todo asunto donde
el consumidor o usuario actúen como parte o como interesados” (Correa
Henao, 2013, pág. 131).
Desde lo anteriormente expuesto, se tiene entonces que las novedades
introducidas por la Ley 1480, tanto en lo sustantivo, como en lo procesal, tienen
como finalidad dirimir las dificultades que hubo en la práctica jurídica con la
aplicación del Decreto 3466 de 1982, especialmente en orden al resarcimiento de
perjuicios causados al consumidor desde la autoridad administrativa, la cual quedó
robustecida por la estrecha relación normativa entre la acción del consumidor y las
Superintendencias, tanto de Industria y Comercio como Financiera17. En dicho
sentido, fue claro para el legislador que si se pretendían unas herramientas
jurídicas que resultasen eficaces para que el consumidor no quedara indefenso
por la vulneración de sus derechos, como sujetos débiles del mercado, se hacía
necesario asignar excepcionalmente funciones jurisdiccionales a las
superintendencias (Correa Henao, 2013, pág. 99). Tales facultades en el marco
del desarrollo constitucional del artículo 116 de la Carta Política de 1991, que en
materias precisas, como la de protección al consumidor concede: “(…)
independencia e imparcialidad que corresponden a los jueces en el contexto de la
separación de poderes (…)” (Giraldo López, Caycedo Espinel, & Madriñán Rivera,
17
Las implementaciones realizadas por la Ley 1480 en materia procesal están a la vanguardia de otras normativas jurídicas de Latinoamérica, que conciben diversos mecanismos de protección al consumidor en el entendido de que: “(…) se busca dotar al consumidor de mecanismos judiciales ágiles, que le permitan lograr una mayor eficacia de sus derechos, creándose al efecto tribunales y procedimientos que permitan fallos ágiles, acudiendo más a los medios verbales en contraposición a todo un conjunto de documentos llenos de fórmulas sacramentales (…)” (Jarnosay Veranes & Valverde Hernández, 2011, pág. 163)
14
2012, pág. 164). Los antecedentes de dicha función jurisdiccional en lo que
corresponde a la SIC se encuentran en la Ley 270 de 1996 o Estatutaria de la
Administración de Justicia (artículo 13) y Ley 446 de 1998, en la que se establecen
disposiciones para favorecer la descongestión, eficiencia y acceso a la justicia en
Colombia.
En materia de protección al consumidor, la SIC como autoridad administrativa con
facultades jurisdiccionales “(…) tendrá entonces amplias facultades para investigar
y resolver las distintas quejas que los consumidores eleven ante sus estrados;
poderes jurisdiccionales sancionatorios que se encuentran contenidos en el
artículo 59 de la Ley 1480 (…)” (Mesa Gil, 2012, pág. 103).
En tal sentido, la SIC se constituye en la entidad ante la cual se puede impulsar
las acciones para resarcir derechos vulnerados al consumidor y que cuenta a su
vez con la posibilidad de dictar fallos infra, extra y ultra petita, como de sancionar a
los infractores ante el incumplimiento de la normativa referida a la información de
precios fijos como de carácter técnico, presentes en el artículo 59 del mencionado
Estatuto (Colombia C. d., 2011).
En lo que respecta a la acción de protección al consumidor, ésta se constituye
desde la norma en una importante acción jurisdiccional para que el ciudadano del
común acceda a una vía procesal, de carácter declarativo, que le permita instaurar
sin necesidad de abogado, el respectivo proceso verbal sumario18, el cual ha de
tener en cuenta reglas especiales, las cuales se encuentran establecidas en el
artículo 58 de la Ley 1480 de 2011.
18
“En la disposición del artículo 58 del Estatuto del Consumidor se establece que las acciones de protección al consumidor serán conocidas por la Superintendencia bajo el proceso verbal sumario, sin hacer alusión alguna a la cuantía, lo que indicaría que son de única instancia”. (Giraldo López, Caycedo Espinel, & Madriñán Rivera, 2012, pág. 176)
15
Dicha acción de protección al consumidor se instaura ante la SIC en cumplimiento
de sus facultades jurisdiccionales, siempre y cuando no exista un trámite especial
(Giraldo López, Caycedo Espinel, & Madriñán Rivera, 2012, pág. 175). En dicho
sentido, afirma Magdalena Correa Henao:
“(…) el Estatuto del Consumidor se aplica como ius commune (…) en general, a
las relaciones de consumo y a la responsabilidad de los productores y
proveedores frente al consumidor en todos los sectores de la economía
respecto de los cuales no exista regulación especial; y en los regímenes
especiales, la Ley 1480 de 2011 opera en principio como norma suplementaria”.
(Correa Henao, 2013, pág. 109)
Con base en lo anterior, la Ley 1480 coexiste con los sistemas jurídicos presentes
en los Códigos General del Proceso, Civil y Comercial, conllevando en la práctica
la unificación de diversas regulaciones legales que se encuentran dispersas y
refieren a la protección del consumidor (Vargas Ávila, 2013, pág. 477).
Según lo anterior, la acción de protección al consumidor opera si se dio la
siguiente causal: violación de los derechos de los consumidores establecidos en
normas generales o especiales en todos los sectores de la economía, que no
tengan su origen por responsabilidad de producto defectuoso o en acciones de
grupo o populares (Colombia C. d., 2011).
Luego de haber revisado en su generalidad las principales modificaciones
introducidas por la Ley 1480 con respecto al derogado Decreto Ley 3466 de 1982
en materia de protección al consumidor, se expondrá los aspectos procesales que
han de surtirse ante la SIC, para obtener el resarcimiento de derechos vulnerados
de parte del productor y/o proveedor.
16
2. La acción de protección al consumidor y las etapas procesales ante la
Superintendencia de Industria y Comercio (SIC)
En virtud del catálogo de derechos que presenta el Estatuto del Consumidor en su
artículo 3°, numeral 1°, las acciones que se presentan para la protección de los
consumidores por violación de las normas generales buscarán el resarcimiento de
daños y perjuicios, en especial de aquella conocida como acción de protección al
consumidor. Para lograr dicho resarcimiento, el Nuevo Estatuto del Consumidor
señala seguir un determinado procedimiento según corresponda a la acción como
a la autoridad que conozca, por ejemplo, si lo que desea el consumidor es
emprender una acción para proteger el interés general, la norma sugiere la vía
administrativa que podrá adelantarse ante la SIC o las alcaldías20; pero, si lo que
desea el consumidor es proteger el interés particular, la norma señala la acción de
protección al consumidor, la cual se constituye en vía judicial, que podrá
adelantarse ante la SIC o la jurisdicción civil.
El Nuevo Estatuto del Consumidor, por lo tanto, ofrece al consumidor una vía tanto
administrativa como judicial, que en cabeza de la SIC configura a la autoridad
competente para exigir la debida protección.
La acción de protección al consumidor, ya sea por la vía administrativa o la vía
judicial en el Nuevo Estatuto del Consumidor está contemplada en el artículo 56,
numeral 3° y se presentará ante la respectiva autoridad judicial o administrativa21
cuando sean asuntos de carácter contencioso relativos a:
Efectividad de garantías; La aplicación de las normas de protección contractual
contempladas en el título VI de la Ley 1480; La aplicación de normas de
20
En lo que respecta a cómo adelantarse el procedimiento que permita la efectividad de la acción, para el caso, la de protección al consumidor cuando se presenta ante la SIC, se ha de tener en cuenta que al ser ésta una entidad administrativa, algunas de las exigencias que se han de llevar a cabo son las previstas por el Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o Ley 1437 de 2011. El referido procedimiento se aplicará a las actuaciones administrativas iniciadas en fecha posterior al 1° de julio de 2011. Las anteriores se seguirán conforme al Decreto 01 de 1984. 21
El Nuevo Estatuto del Consumidor permite que el demandante escoja si el ejercicio de la acción de protección al consumidor lo lleva a cabo ante la SIC o ante los jueces civiles (Artículo 58, numeral 1°). (Colombia C. d., 2011)
17
protección contempladas en normas especiales de protección a consumidores
y usuarios; La reparación de los daños causados a bienes en la prestación de
servicios con entrega del bien prevista en el artículo 18 de la Ley 1480; La
reparación de los daños causados por información o publicidad engañosa;
Pretensiones que tengan como fundamento la vulneración de derechos al
consumidor por la violación directa de las normas sobre protección al
consumidores y usuarios. (Giraldo López, Caycedo Espinel, & Madriñán
Rivera, 2012, págs. 161-163)
La acción de protección al consumidor se tramitará conforme a las reglas del
proceso verbal sumario, tanto las dispuestas en el artículo 58 de la Ley 1480 como
de aquellas presentes en el Código General del Proceso, artículo 390.
Se debe agotar el requisito de procedibilidad de la reclamación directa, como lo
señala el artículo 58 de la Ley 1480, numeral 5°, inciso 1°: “A la demanda deberá
acompañarse la reclamación directa hecha por el demandante al productor y/o
proveedor, reclamación que podrá ser presentada por escrito, telefónica o
verbalmente” (Colombia C. d., 2011). Se considera que se cumplió con el requisito
de procedibilidad por parte del consumidor si este acompaña la demanda con el
acta de no conciliación proferida por el centro de conciliación22. Sin embargo, tal
conciliación ha de tratar asuntos contenidos en el numeral 3° del artículo 58 del
Nuevo Estatuto del Consumidor, es decir, sobre la efectividad de garantía, la
prestación de un servicio que supone la entrega de un bien y controversias
contractuales (Burgos Durango, 2013, pág. 442).
El consumidor podrá presentar la reclamación de manera personal o a través de
representante o apoderado, de forma escrita o verbal, como lo señala el artículo
3°, numeral 1.5 de la Ley 1480. Se constituye, por lo tanto, en novedad jurídica el
22
Según el artículo 58, numeral 5°, literal g: “Se dará por cumplido el requisito de procedibilidad de reclamación directa en todos los casos en que se presente un acta de audiencia de conciliación emitida por cualquier centro de conciliación legalmente establecido” (Colombia C. d., 2011).
18
hecho de que el productor y/o proveedor deben garantizar el que quede
constancia de la reclamación hecha por el consumidor, considérese el caso de la
reclamación vía telefónica o de la verbal. En caso de que el productor y/o
proveedor se nieguen a recibir una reclamación directa y se logre comprobar, tal
actuación se tendrá como indicio grave en contra para adelantar el respectivo
proceso. En lo que respecta a los requisitos que debe contener, la Ley 1480 no
establece alguno, aunque resulta relevante lo que señala el artículo 27 sobre las
pruebas que se deben aducir para dar inicio al proceso, pues le compete la carga
de la misma, lo que implica para el consumidor “recurrir a cualquier forma
probatoria que allegue certeza sobre la existencia del vínculo” (Burgos Durango,
2013, pág. 445). Sin embargo, y teniendo en cuenta el inciso 2° del artículo 167
del Código General del Proceso, se podría solicitar al juez que practique la prueba
a quien se encuentre en una situación más favorable para aporta la evidencia. En
la práctica jurídica, el consumidor puede recurrir a diversas formas probatorias que
den cuenta de la relación de consumo con los proveedores y/o productores
quienes responderán solidariamente por la vulneración que se les llegue a probar.
El término para hacer la reclamación ha de ser durante la vigencia de la garantía,
si lo que se busca es hacer efectiva aquella. En lo que respecta a la protección
contractual o la referida a información o publicidad engañosa, la norma guarda
silencio al respecto. Sin embargo, con miras a que no opere la prescripción para
interponer la acción judicial de protección al consumidor que señala el artículo 58,
numeral 6°, inciso 2° del Nuevo Estatuto del Consumidor, se hace necesario
presentar la demanda, salvo el caso de la efectividad de la garantía, en el año
siguiente en que se materializan los hechos que motivan la reclamación. Con
respecto a la prescripción, la norma señala que no puede ser declarada de oficio
sino que debe ser alegada por la parte demandada en la contestación de la
demanda (Artículo 282, Ley 1564 de 2012).
El productor o el proveedor, tendrá un plazo de quince (15) días hábiles a partir de
la recepción de la reclamación para dar respuesta, en la cual van incluidas las
19
pruebas que pretenda hacer valer. Las partes involucradas en la reclamación
pueden practicar pruebas periciales que permitan solucionar la inconformidad y
evitar acudir ante el juez23. La respuesta del productor o proveedor puede ser de
tres tipos: accediendo a las pretensiones del consumidor; negando las
pretensiones del consumidor, o, guardando silencio.
Admitida la demanda por parte de la SIC, que debe cumplir con las reglas
especiales contenidas en el artículo 58 de la Ley 148024, que permitan
individualizar y vincular al productor o proveedor, el proceso que se seguirá en la
acción judicial de protección al consumidor será el previsto tanto para el verbal o
verbal sumario (Artículo 391, Ley 1564 de 2012), según la cuantía. En aquellas
demandas que sean de mínima cuantía podrá adelantarse la acción judicial sin
necesidad de abogado (Artículo 626, literal a, Ley 1564 de 2012) y se podrán
presentar por escrito o verbalmente ante el secretario del despacho judicial
(Artículo 391, inciso 3°, Ley 1564 de 2012). La cuantía será calculada por la SIC y
le permitirá saber si reemplaza a un juez civil municipal en única o en primera
instancia (Artículo 58, numeral 1°, inciso 2° Ley 1480 de 2011; Artículo 26, Ley
1564 de 2012). Es importante señalar, que si no se logra individualizar y vincular al
proceso a la parte demandada, la SIC archivará el proceso, sin perjuicio de que el
demandante inicie nuevamente la acción judicial, siempre y cuando no haya
operado la prescripción25.
23
Según William A. Burgos: “Se podrán practicar pruebas periciales anticipadas que se consideren pertinentes y conducentes haciendo uso de los peritos inscritos en el listado que para el efecto lleva la Superintendencia de Industria y Comercio” (Burgos Durango, 2013, pág. 446). 24
La demanda debe indicar designación de la jurisdicción que conocerá, civil o administrativa; identificación plena del productor o proveedor que hace parte de la relación de consumo; pretensiones del demandante conforme a lo señalado por el artículo 58, numeral 7 de la ley 1480 de 2011; adjuntar copia de la reclamación directa con su correspondiente respuesta o la declaración bajo juramento si no se cuenta con ella; el dictamen pericial junto con la constancia de pago de los gastos y honorarios del perito, en caso de haberse practicado en la etapa de la reclamación directa, y aquellas otras exigencias propias al procedimiento verbal sumario. (Burgos Durango, 2013, págs. 451-452) 25
Según el artículo 94 de la Ley 1564: La demanda objeto de archivo no interrumpe la prescripción, pues para que se configure la interrupción es indispensable, en primer lugar, que se profiera auto admisorio de la demanda.
20
Con respecto a la admisión de la demanda para la acción de protección del
consumidor, la nueva normativa permite que tanto la SIC como los jueces se ciñan
a lo estipulado en el artículo 58 de dicho Estatuto, puesto que “lo que pretendió el
legislador es que los consumidores accedan a la administración de justicia (…)
con el cumplimiento de un mínimo de requisitos formales” (Burgos Durango, 2013,
pág. 454), dejando de lado el exigir las formalidades propias al proceso en
cuestión. La demanda será inadmitida si la autoridad competente considera que
no cumple con los requisitos establecidos por el artículo 58 de la Ley 1480 de
2011, y de aquellos que son exclusivos al proceso verbal sumario contenidos en la
Ley 1564 de 2012, para lo cual el demandante contará con cinco (5) días hábiles a
partir de la notificación de dicho auto para subsanar. Contra el auto que inadmite
la demanda procederá el recurso de reposición (Artículo 626 de la Ley 1564 de
2012). Sólo se rechazará la demanda si efectivamente falta competencia o
jurisdicción del juez o no se hayan cumplido el requisito de procedibilidad. Contra
dicho auto de rechazo proceden los recursos de reposición y apelación.
En lo que respecta a la notificación, luego de haber sido admitida la demanda, el
Nuevo Estatuto del consumidor previó que la SIC puede hacerlo a través del
medio que considere más eficaz (Artículo 58, numeral 7, Ley 1480 de 2011), con
lo cual da cumplimiento a los principios procesales de economía y eficacia. El
demandado luego de ser notificado tendrá cuatro (4) días para ejercer su derecho
a la defensa. Sin embargo, cabe anotar que el Código General del Proceso en sus
artículos 369 y 390 establecen que para el proceso verbal el término para
contestar la demanda será de veinte (20) días. Esto deja al libre albedrío de la SIC
o de los jueces el determinar qué término exigir para la contestación por parte del
demandado. Dicha contestación para los procesos de mínima cuantía puede
hacerse de manera verbal o escrita y en lo que refiere a los requisitos se
observarán los previstos por el artículo 96 del Código General del Proceso. Si
hubo traslado de excepciones de mérito por parte del demandado, la parte
21
demandante tendrá tres (3) días para aportar pruebas a la SIC o juez
correspondiente.
Vencidos los términos para traslado para contestar la demanda o de las
excepciones de mérito, la SIC o el juez correspondiente citará a las partes a una
audiencia, notificando a través de auto por el medio que considere más eficaz
fijando fecha y hora, en que se decretarán las pruebas conducentes y pertinentes
solicitadas por las partes y las que de oficio se hayan pedido, teniéndose en
cuenta lo consagrado en el artículo 392 del Código General del Proceso. En caso
de que llegase a darse inasistencia de alguna de las partes, se presumirán ciertos
los hechos en que se fundan las pretensiones o excepciones, según sea el caso
(Burgos Durango, 2013, pág. 462).
En el desarrollo de la audiencia se dará oportunidad a las partes para que lleguen
a un acuerdo conciliatorio, de lo contrario, el proceso continuará con el
saneamiento del mismo para evitar nulidades o sentencia inhibitoria. Luego se
fijará el litigio a través de los hechos, pretensiones y excepciones de mérito que
las partes determinen, se adelantará la práctica de pruebas, los alegatos de
conclusión donde cada parte tendrá veinte (20) minutos empezando por el
demandante y finalmente se proferirá sentencia. Notificada la sentencia en
estrados, las partes podrán presentar recurso de apelación si se trata de asuntos
de menor o mayor cuantía. En sentencia sobre asuntos de mínima cuantía no
procede recurso (Burgos Durango, 2013, págs. 462-466).
3. De la efectividad y la eficacia procesal de la acción de protección al
consumidor ante la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC), para
lograr el resarcimiento de daños y perjuicios
Considerando que la Ley 1480 de 2011 trajo consigo la inclusión de herramientas
procesales que permiten al consumidor la defensa de sus derechos y la resolución
tanto de sus quejas (vía administrativa) como de sus reclamaciones (vía judicial),
22
algunos investigadores como Rodrigo Vargas Ávila prevén que: “(…) la tutela y
realización del derecho objetivo (…) necesita de una actividad compleja,
sucesivamente desarrollada en el tiempo” (Vargas Ávila, 2013, pág. 476), lo que
implica en el ámbito de la práctica jurídica colombiana, mayor efectividad más que
eficacia en la aplicación de la norma conocida como Estatuto del consumidor por
parte del Estado26. En palabras de la investigadora María Elisa Camacho López, lo
anterior es consecuencia de que Colombia asumió un modelo legislativo de
protección al consumidor que está circunscrito a: “(…) aspectos generales
relativos a la protección de los consumidores y usuarios, mas no dirigido a reunir
en un solo cuerpo normativo todos los aspectos de la relación de consumo”27
(Camacho López, 2013, pág. 72). Esto permite en la práctica procesal el
encuentro de múltiples regulaciones especiales (Vargas Ávila, 2013, pág. 477),
que queda en evidencia con las abundantes citaciones a la norma administrativa o
Ley 1437 de 2011, como al Código de procedimiento civil o Decreto 1400 de 1970,
el cual fue derogado en todos sus aspectos normativos por el Código General del
Proceso o Ley 1564 de 2012, sobre cómo hacer efectivos los derechos cuando
han sido vulnerados a los consumidores. Para la investigadora Magdalena Correa
Henao:
(…) el Estatuto del Consumidor resuelve las cuestiones que susciten los
vacíos normativos, pero en ámbitos materiales esa ordenación se supedita
a la coherencia del Derecho por aplicar, con una dogmática interna de la ley
como sistema normativo que vela, por sobre todo, por proteger al
26
Para el investigador José Félix Chamie, “(…) la protección del consumidor debe ser ex constitutione (art. 78 C.P.) y que dicha protección debe ser parte de la tutela de la persona humana; (…) que no debe ofender la
dignidad, la seguridad y la salud de las personas, y ha de estar acorde con la utilidad pública y social y el interés general” (Chamie, 2013, pág. 116). Lo anterior permite considerar no sólo el campo de acción de la normativa de protección al consumidor en el ámbito nacional sino ante las prerrogativas que surgen de las relaciones de consumo en los mercados internacionales gracias a los avances tecnológicos en materia de transferencias bancarias vía electrónica. 27
Caso contrario sería la experiencia legislativa de Brasil con su Código de Proteção e Defesa do Consumidor, adoptado por medio de la Ley n° 8078 del 11 de Septiembre de 1990 que unifica legislativamente la protección al consumidor y por ello tutela en determinadas circunstancias la parte débil de una relación jurídica dirigida al consumo de un producto o al uso de un servicio. (Camacho López, 2013, pág. 57)
23
consumidor, sujeto débil de la relación de consumo. (Correa Henao, 2013,
pág. 133)
Según los autores citados, si bien es cierto encontramos un Estatuto del
consumidor mucho más sólido que el propuesto por el Decreto 3466 de 1982, en
materia de herramientas procesales, que están inspiradas en los derechos que se
buscan salvaguardar28, aún queda camino por recorrer para que en la práctica
jurídica el mismo sea plenamente efectivo y eficaz.
Con miras a establecer si la norma jurídica constituida en defensa del consumidor
resulta eficaz y conlleva a la efectividad del derecho invocado ante el
comportamiento lesivo que pueda surgir por parte de los agentes económicos del
mercado en las relaciones de consumo29, se afirmará que en Derecho, cuando se
hace referencia al principio30 de efectividad, se hace alusión a la capacidad
normativa que posee el Estatuto para alcanzar sus propios fines, y en lo que
respecta a la eficacia, se hace mención a la capacidad jurídica que poseen las
entidades del Estado31, tanto administrativas como judiciales, para que den
cumplimiento a la norma en lo procesal como en lo sancionatorio, con respecto al
28
Para el doctrinante Carlos Germán Caycedo Espinel: “Aunque en el sistema jurídico colombiano los derechos de los consumidores no son calificados como derechos fundamentales, sí se cuenta con pronunciamientos en acción de tutela respecto de la protección de los derechos del debido proceso y defensa frente a vías de hecho en decisiones jurisdiccionales y administrativa, en materia de protección al consumidor”. (Caycedo Espinel, 2013, pág. 162) 29
En lo que respecta al investigador Daniel Arango Perfetti, “la relación de consumo surge cuando en el tráfico jurídico de bienes y servicios el consumidor es el destinatario o comprador final del bien o servicio, y dicha adquisición o utilización de bienes o servicios no tiene por finalidad hacer parte del ámbito profesional o empresarial” (Arango Perfetti, 2012, pág 45). Sin embargo, el investigador Dante D. Rusconi considera que: “(…) la relación de consumo (…) es un elemento indiferente a la hora de la delimitación del ámbito de aplicación legal, ya que encontrándose presentes los dos polos que constituyen el componente subjetivo del vínculo, es decir, un consumidor final y un proveedor o productor profesional, en el marco de una actividad de consumo, y aun cuando ella no recaiga o se concrete sobre un determinado bien o servicio, presenta los presupuestos indispensables para la activación del sistema legal protectivo”. (Rusconi, 2013, pág. 104) 30
Cuando se hace alusión a la palabra principio en Derecho, se hace referencia al enunciado o conjunto de reglas que permiten una función integradora e interpretativa de la norma jurídica en aquellos casos o situaciones no previstas por la misma, implicando su aplicación por vía de la analogía (legis o juris). (Caycedo Espinel, 2013, pág 163) 31
Artículo 11, Ley 1437 de 2011: “En virtud del principio de eficacia, las autoridades buscarán que los procedimientos logren su finalidad y, para el efecto, removerán de oficio los obstáculos puramente formales, evitarán decisiones inhibitorias, dilaciones o retardos y sanearán, (…) las irregularidades procedimentales que se presenten, en procura de la efectividad del derecho material objeto de la actuación administrativa”.
24
“(…) desconocimiento de los deberes y obligaciones que concretan los derechos a
algo y las prestaciones reconocidas en cabeza del consumidor o del tercero
afectado” (Correa Henao, 2013, pág. 147).
Desde la perspectiva kelseniana, “(…) la efectividad de una norma jurídica
constituye en alguna medida una condición de mantenimiento de su validez”
(Jeammaud, 1982). Sin embargo, para Eduardo García Maynez, tal percepción
kelseniana sobre la efectividad falla cuando se considera que los fenómenos
jurídicos exclusivamente se agotan en el ordenamiento normativo. Lo que debería
considerarse es si la norma jurídica en su aplicación cumple con los objetivos para
los cuales fue creada. Atendiendo a las condiciones por las cuales se constituyó
normativamente el Nuevo Estatuto del Consumidor, es claro que se buscaba
restablecer el orden social vulnerado, por ello será consecuencia el fortalecimiento
de instituciones como la SIC. La efectividad de la norma consagrada en el Estatuto
del Consumidor cumplirá su objetivo, por tanto, cuando los consumidores a través
de los mecanismos procesales dispuestos por la norma, restablezcan el marco de
relaciones vulnerado por la tensión asimétrica presente entre los actores del
mercado actual.
Sin embargo, como afirma Antoine Jeammaud: “(…) es sumamente difícil medir
científicamente el alcance y más aún la eficacia de cualquier sistema jurídico
determinado o de las normas que lo integran” (Jeammaud, 1982, pág. 9), si
previamente no se hace un balance de lo que logró el legislador, desde la
consideración de normativas pasadas, para ampliar el escenario de protección de
aquellos más vulnerables imbuidos en la relación de consumo. En ese sentido, la
eficacia jurídica del Nuevo Estatuto del Consumidor está íntimamente vinculada a
la capacidad de sus instituciones por hacerlo material, incluyente y concordante
con los principios constitucionales.
25
Queda claro, que en materia de efectividad jurídica, como situación que constituye
la norma, el legislador colombiano incorporó diversos postulados tanto sustantivos
como procesales, que desde el derecho comparado, proveen de mayores
garantías y derechos a la persona del consumidor, sea éste natural o jurídica. Sin
embargo, en lo que respecta a la efectividad material, es decir, de cómo se
conforma la situación de hecho a la situación jurídica por vía de la aplicación
normativa, en cabeza de las autoridades administrativas como judiciales, diremos
que es el ámbito donde surgen “(…) las dificultades de la realización metódica del
derecho, del paso desde las normas hacia las situaciones jurídicas” (Jeammaud,
1982, págs. 11-12).
En palabras del investigador Rodrigo Vargas Ávila,
Para que la protección de los consumidores y usuarios en los diversos
ámbitos en los que pueden resultar perjudicados (…) resulte efectiva, no
sólo se requiere del respectivo derecho sustancial que regula
específicamente el sector del que se derivan perjuicios que los afectan (…),
sino que también es necesario articularlo a una adecuada estructura
procesal que ofrezca respuesta a las diferentes especialidades que su
protección significa. (Vargas Ávila, 2013, pág. 476)
Según lo anterior, para el legislador colombiano, la acción de protección al
consumidor, gozará de la efectividad jurídica si se tramita bajo las reglas
contenidas en el proceso verbal sumario (CGP, Artículo 390), junto con las reglas
especiales contenidas en el artículo 58 de la Ley 1480, lo que implicará mayor
celeridad en la causa, puesto que se adelantará en forma oral y en una sola
audiencia. Desde la perspectiva de la efectividad material, al referirse a quién tiene
la obligación de ejecutar porque conoce del asunto, deberá resolver según las
reglas procesales ya mencionadas y obrar con diligencia para que sus fallos
decidan lo que resulte más justo para las partes desde lo probado en el proceso
(Giraldo López, Caycedo Espinel, & Madriñán Rivera, 2012, pág. 178), lo que
26
implica que en todas las etapas (demanda, contestación de la demanda, período
probatorio, alegaciones y sentencia) el que esté presente la autoridad respectiva
que hace las veces de juez.
Desde la normativa vigente se garantiza que la autoridad competente, por vía de
la efectividad jurídica, sea más proactiva y materialice la inmediación, aunque
quede sujeta a sus propias disposiciones administrativas para satisfacer el cómo
lograrlo, como queda en evidencia en el artículo 21 del Decreto 4886 de 2011, y
lleva a que se considere la efectividad material:
Decidir la admisión de las reclamaciones que se presenten y adelantar, de
acuerdo con el procedimiento legalmente aplicable, en única o primera
instancia según corresponda de acuerdo con la cuantía, el trámite de los
procesos que deban iniciarse en ejercicio de las funciones jurisdiccionales
de protección al consumidor. (Colombia C. d., 2011)
El reto por ende, para el caso de la SIC, como del orden judicial, en lo que
respecta al resarcimiento de los derechos vulnerados al consumidor a través de la
acción de protección, estará tanto en su capacidad de promover las etapas del
proceso como en la revisión e interpretación del mismo, desde la cual pueda
decretar pruebas y demostrar hechos. En ese sentido, implica que la SIC trabaje
en el fortalecimiento del principio tercero, consagrado en el artículo 1° de la Ley
1480 de 2011: la educación del consumidor. Tal formación conllevará a que los
consumidores conozcan mejor sus derechos y deberes, qué deben tener en
cuenta si resultan vulnerados por un bien o servicio que no corresponde con lo
ofrecido por el productor o proveedor, ante quién y qué accionar, dependiendo de
si lo que se busca es salvaguardar el interés general o solamente el particular, así
como de las etapas procesales que conlleva la acción de protección ante la SIC o
los jueces de la República. Del otro lado, implicará a las autoridades y a quienes
las encarnen a actuar diligentemente, establecer conexiones que permitan
acceder a las pruebas con claridad, criticar de manera armónica con el ámbito
27
jurídico en que se inscribe la norma y los procedimientos legales para evitar
dilaciones y favorecer con ello la interpretación que verse sobre protección al
consumidor en las materias inherentes a la relación de consumo. Con ello, se
llevará a cabo la consecución de la validez formal del principio de la eficacia, en el
entendido de que quién obre como juez dispondrá a su vez de los instrumentos
legales que permitan sanear y superar los impedimentos y deficiencias que
afectan el proceso y con ello ejecutar una determinada sentencia. (Ramírez
Gómez, 1999, pág. 230)
En lo que respecta al alcance normativo de la Ley 1480 de 2011, para la
investigadora Magdalena Correa Henao, aun es una ley inacabada porque aun el
Gobierno Nacional no ha reglamentado áreas del derecho de consumo que
concreten posiciones jurídicas definitivas (Correa Henao, 2013, págs. 119-123),
por ejemplo, en temas como: la garantía legal y la forma como opera, la autoridad
a la que el productor o proveedor deben poner en conocimiento la existencia de
producto defectuoso, entre otras. En lo que respecta a ventas a distancia, por
colocar un ejemplo, fue hasta el año 2014 con la expedición del Decreto 1499 que
se reguló la materia. Ello exige de las autoridades administrativas como judiciales,
en aras de alcanzar la efectividad y la eficacia de la norma en materia de
protección al consumidor, la aplicación de criterios de interpretación en orden a lo
axiológico y teleológico de la norma, para lograr la validez en lo procesal, de
aquellas decisiones administrativas de contenido individual como de carácter
sancionatorio. (Santofimio Gamboa, 2013, pág. 525)
En lo que respecta a la acción de protección al consumidor y su procedimiento
contenido en la Ley 1480 de 2011, se evidencia que goza de la efectividad tanto
jurídica como material que permite su realización como vía idónea para que el
consumidor logre el resarcimiento siempre y cuando agote paso a paso cada una
de las etapas propias al proceso verbal sumario (CGP, Art. 390ss) como de lo
establecido en las reglas especiales del artículo 58 del mencionado Estatuto. En lo
28
que respecta a la eficacia de la acción, queda supeditada a la capacidad de las
mismas autoridades, que para el caso de la SIC, cuentan con atribuciones legales
que le permiten gozar de imparcialidad e independencia en sus actuaciones a
través del Despacho del Superintendente delegado para asuntos jurisdiccionales,
artículo 14 del Decreto 3523 de 2009 y artículo 21 del Decreto 4886 de 2011. Será
tal Despacho en lo que respecta a la SIC, quien tendrá la obligación de interpretar
en cada caso concreto, si existió o no una determinada vulneración al consumidor
y si la misma permite el continuar con la acción interpuesta por el afectado
(Colombia C. d., 2011).
En lo que respecta al consumidor, si bien es cierto para iniciar la acción de
protección en búsqueda de resarcimiento por un derecho vulnerado no necesita de
abogado, sí se hace imperativo que conozca cómo se da el proceso verbal
sumario, pues no es suficiente la actuación de la SIC si la parte afectada deja de
promover el proceso. Es evidente, entonces, que se hace necesario por parte de
la SIC promover permanentemente la difusión y enseñanza de los procesos a ser
llevados por cualquier consumidor que pretenda el resarcimiento de alguno de sus
derechos, de crear el escenario para el aprendizaje jurídico en materia de defensa
de los derechos del consumidor por la vía judicial, con lo cual cumplirá con el
mandato constitucional, artículo 76 inciso 2°, referido a garantizar la participación
de los consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones que les
conciernen.
Conclusiones
Ciertamente, luego de haber revisado los aspectos procedimentales y
administrativos introducidos por la Ley 1480 de 2011, en contraste con el Decreto
3466 de 1982, en materia de protección al consumidor, desde una perspectiva
jurídico doctrinal y no estadística, se tiene que el Nuevo Estatuto concretó un
importante avance normativo, dado que incorporó derechos y deberes, marco
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procesal y acciones jurisdiccionales que fuesen más efectivas y al alcance de los
afectados, permitiendo desde la norma un procedimiento mucho más expedito.
En lo que respecta a la acción de protección al consumidor, como acción
jurisdiccional a ser interpuesta por el afectado ante la SIC, o cualquier otra
autoridad administrativa, como ante la misma autoridad jurisdiccional, el recurrir a
un proceso de carácter declarativo denominado verbal sumario, permitió al sujeto
débil en la relación de consumo, por vía normativa, hacer frente a la situación de
asimetría que tanto el productor como proveedor representan en el desarrollo del
mercado. Serán las autoridades competentes, por mandato de la ley, quienes
impulsan el proceso para constituir la prueba, que por el lado del demandado sea
de difícil consecución (art. 58, 6, inciso 2°). Lo anterior aplica para la constancia de
la reclamación, que de no ser suministra por el productor o proveedor se les
tendrá por indicio grave en el desarrollo del proceso. Por tanto, se puede inferir
que las disposiciones del Nuevo Estatuto del Consumidor exigen de la autoridad
competente el reconocimiento de las garantías contenidas en la Ley para que el
consumidor pueda ser resarcido por el daño recibido, incluso, favoreciendo la
interpretación normativa a favor del consumidor sin llegar a hacerla más gravosa o
principio in dubio pro consumatore.
En lo que respecta a establecer si con la entrada en vigor de la Ley 1480 de 2011
ha sido la protección del consumidor efectiva y eficaz por parte de la SIC, cuando
se tramita ante ella la acción jurisdiccional respectiva, se estableció que la
efectividad jurídica de la norma en cuestión, que establece las instituciones tanto
sustantivas como procesales para que ello sea posible, se encuentra a la
vanguardia de otros ordenamientos jurídicos internacionales, pues, dota al
ciudadano de mecanismos y recursos jurídicos que son de fácil ejecución ante la
autoridad; sin embargo, en lo que respecta a la efectividad material de la norma,
se constató la existencia de tres escenarios para que la eficacia no sea
plenamente percibida: la actuación de la autoridad administrativa competente -
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SIC, los aspectos procesales y la actuación del consumidor. Con respecto a la
actuación de la autoridad competente – SIC, se evidenció que aún falta regulación
por parte del Gobierno Nacional para que el Despacho del Superintendente
delegado para asuntos jurisdiccionales en lo que respecta a su campo de
desempeño no sea tan general, lo que permite en la práctica procesal, el
desestimamiento de las reclamaciones hechas por el consumidor, ya sea por
temas relacionados a la dificultad para establecer el litigio como el recaudo
probatorio. En lo que refiere a los aspectos procesales, en materia de efectividad
material se tienen otros ordenamientos jurídicos que permiten en su ejercicio el
resarcimiento del derecho vulnerado, siempre y cuando se lleve a cabo una
correcta interpretación de la norma general, supletoria, complementaria y especial.
Es claro que si se desea llevar a cabo ante la SIC la acción jurisdiccional de
protección del consumidor, la entidad a parte de la normativa contenida en el
artículo 58 de la Ley 1480 de 2011, procedimiento, deberá observar lo referido al
proceso verbal sumario contenido en el artículo 390 del Código General del
Proceso. La autoridad competente al poseer facultad jurisdiccional, podrá
garantizar el debido proceso, impulsando la actuación para que, bienes
constitucionales que se encuentran en riesgo por el comportamiento de los
agentes económicos del mercado, queden debidamente protegidos.
Finalmente, desde la actuación del consumidor, se constató que la acción de
protección por la vía jurisdiccional gozará de efectividad material y eficacia en la
consecución del resarcimiento, si se forma debidamente en los aspectos
procesales. Dicha formación jurídica a cargo de la SIC permitirá que la efectividad
material de la norma contenida para resarcir los derechos vulnerados de los
consumidores se percibida de manera más eficaz, por la relación dialéctica entre
el afectado y la autoridad, que se exigen mutuamente las respectivas actuaciones
para obtener del productor/proveedor la referida contestación, indemnización o
prueba, según sea el caso. Por lo anterior, los consumidores cuentan con
instrumentos procesales que permiten el resarcimiento de derechos vulnerados,
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sin embargo, la falta de difusión de la etapas procesales y sus exigencias para
lograr dicho reconocimiento por parte de la SIC, lleva consigo el que se perciba
como poco eficaz la acción jurisdiccional de protección al consumidor.
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