justicia de paz del perÚ

JUSTICIA DE PAZ DEL PERÚRurasqanchikmi

JUSTICIA DE PAZ DEL PERÚRurasqanchikmi

Daniela Velit BassinoInvestigación

Luis Fernando Meza Farfán Jaime Escobedo Sánchez Dirección Elaboración

Fondo Editorial del Poder Judicial

JUSTICIA DE PAZ DEL PERÚRurasqanchikmi‘Nosotros lo hicimos’

© Jaime Escobedo Sánchez© De esta edición:PODER JUDICIALFondo Editorial del Poder JudicialPalacio Nacional de Justicia, segundo pisoAv. Paseo de la República s/nTeléfono: 4101010, anexos: 11517 y 11185Web: www.pj.gob.pe/Corte Suprema/CIJCorreo electrónico: [email protected]

© Oficina Nacional de Justicia de Paz y Justicia Indígena – ONAJUPJr. Carabaya 831, Cercado de Lima, Lima-PerúTeléfono: 01 4101010, anexo 11477Página web: www.onajup.gob.pe © Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUDAv. Pérez Araníbar 750, Magdalena del Mar, Lima-PerúTeléfono: (511) 625-9000Correo electrónico: [email protected]ágina web: www.pe.undp.org

Corrección de estilo: Giancarlo Oliver Peña Paredes / José Luis Carrillo MendozaDiagramación: NevastudioCuidado de edición: José Luis Carrillo MendozaFoto de portada: Jueces de paz de Amazonas, siglo xx. Archivo familia Escobedo Vega

Colaboraron con la edición de este libro: Cynthia Pryscila Gamarra Ruiz, Miriam Carolina Somocurcio Holguín, María Gabriela Piñero Mora y Renato Levaggi Tapia.

Impreso en NevastudioCalle Tomás Ramsey 762, Lima 17

ISBN: 978-612-46484-6-5Impreso en el Perú

Primera edición: diciembre de 2016Tirada: 3600 ejemplaresHecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú N.° 2017-03943

Prohibida la reproducción total o parcial del texto y de las características gráficas de este libro por cualquier medio sin permiso de la onajup.

Escobedo, J. (2016). Justicia de paz del Perú. Rurasqanchikmi. Lima: onajup, PNUD.Justicia de paz / Sistema de justicia intercultural / Transición jurídica de la justicia de paz /Administración de justicia en los juzgados de paz.

Las ideas y opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad de su autor y no reflejan necesariamente las opiniones o puntos de vista del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo o de los Estados miembros de las Naciones Unidas.

ÍNDICE

AgradecimientosLuis Fernando Meza Farfán

PrólogoHans-Jürgen Brandt

Presentación del Poder JudicialDuberlí Apolinar Rodríguez Tineo

Presentación del PNUD María del Carmen Sacasa de Ventura

Siglas y acrónimos

Introducción

Panorama histórico de la justicia de paz

Sección 1. Las justicias de paz del Perú

Sección 2. El lugar de la justicia de paz Subsistiendo con un Estado de espaldas El autosostenimiento de la justicia de paz Esfuerzos para revertir la deuda histórica con la justicia de paz La justicia de paz y el sistema de justicia intercultural La coordinación entre la justicia oficial y las otras formas de justicia entre el siglo xix y mediados del siglo xx: un espacio vacío

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Semillas de coordinación en algunos distritos judiciales Nuevo marco institucional para la coordinación entre los juzgados de paz y la jurisdicción especial

Cronología jurídica de la justicia de paz

Sección 3. La transición jurídica de la justicia de paz La tradición jurídica de la justicia de paz Incorporación y evolución de la justicia de paz en el ordenamiento jurídico peruano (siglos xix-xx) El nuevo marco legal de la justicia de paz

Sección 4. Evolución del estatuto del juez de paz y de la administración de justicia en los juzgados de paz Perfil del juez de paz Elección del juez de paz Elección de accesitarios y suplentes Responsabilidad funcional Responsabilidad funcional del juez ordinario Responsabilidad funcional del juez de paz ¿Corresponde un régimen disciplinario al juez de paz? Otros aspectos del estatuto del juez de paz Creación de juzgados de paz Hegemonía de la variable demográfica: siglos xix y xx Política planificada de creación de juzgados de paz: siglo xxi Funciones y competencias del juzgado de paz Concentración y desconcentración de las funciones y competencias de los juzgados de paz: siglos xix, xx y xxi Función jurisdiccional de los juzgados de paz Función conciliatoria de los juzgados de paz Función de gobierno y de administración de los juzgados de paz Función electoral de los juzgados de paz Función notarial de los juzgados de paz

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Funciones y competencias de los juzgados de paz en el marco jurídico vigente Función jurisdiccional Función notarial Función fiscal Función de gobierno Procesos en sede del juzgado de paz Juicio verbal en la rama civil: siglos xix y xx Juicio verbal en la rama penal: siglos xix y xx Juicio de conciliación extrajudicial: siglos xix y xx Procesos del juzgado de paz en el ordenamiento jurídico vigente

Conclusiones

Bibliografía

Anexo Prontuario de jueces de paz de 1829

Prólogo 11

AGRADECIMIENTOS

Hay personas que de modo absolutamente desinteresado y hasta filantrópico aportaron de diferente forma y con distinta intensidad en este esfuerzo de tratar de reconstruir en un libro la historia de la justicia de paz peruana a través de las diversas normas que la regularon desde el inicio de su existencia en el país hasta nuestros días. No ha sido esta una tarea fácil, debido a que no se había hecho una investigación parecida antes, lo que acrecienta nuestra gratitud hacia todas ellas.

Empiezo por agradecer a los jueces de paz –hombres y mujeres– que han servido a la nación desde el inicio de la etapa republicana, especialmente a aquellos que hoy ocupan este honroso cargo, por su silencioso, humilde, transparente y eficiente contribución a la paz y la armonía social. Han sido y son el motivo de nuestro trabajo y de este libro, que de alguna forma reproduce y evidencia su inmensa contribución al país.

A Hans-Jürgen Brandt, por hacernos la deferencia de elaborar el prólogo y comentar el libro restándoles horas a sus bien ganadas vacaciones y por su plena y sempiterna disposición a contribuir con nuestra labor sin condiciones y límite alguno; y, además, por haber sido uno de los pocos, si no el único, que ha recorrido los caminos por los que transitan los jueces de paz para mostrarnos la realidad de quienes a pesar de vivir al margen de una sociedad culturalmente distinta y de un Estado excluyente, han logrado armonizar lo foráneo con lo originario y construir un modelo de justicia que es el mejor ejemplo de interculturalidad e interlegalidad en esta parte del mundo.

A Armando Guevara Gil, Alejandro Diez Hurtado, Cecilia Blondet Montero, Luis Puentes del Barrio, Fernando Eguren López, Roxana Vergara Rodríguez y Aníbal Gálvez Rivas, por haber revisado y comentado las versiones preliminares del libro. Su aporte ha sido invalorable.

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Justicia de Paz del Perú12

A las familias Ortega Espejo, Escobedo Vega, Huachaca Cuchuri y Núñez Mansilla; a Josip Curich Ribeiro; al Lugar de la Memoria, la Tolerancia y la Inclusión Social (LUM); a la Biblioteca y el Archivo Histórico de la Municipalidad Metropolitana de Lima y al Archivo Departamental de Ayacucho, por habernos proporcionado las imágenes que ilustran el libro.

A Constantino Vilcañaupa Zuasnabar, exjuez de paz, un héroe hasta ahora anónimo que compartió su testimonio de vida y la forma cómo sobrevivió a la violencia terrorista cuando ocupaba el cargo. También, a Denice Pimentel Alcocer, coordinadora de nuestra oficina desconcentrada en la Corte Superior de Justicia de Huancavelica, quien logró entrevistarlo y hacernos llegar su legado.

A la Vicaría de Solidaridad de Sicuani, por habernos proporcionado información de jueces de paz víctimas del periodo de violencia política. A Hans Alarcón Bernal, coordinador de nuestra oficina desconcentrada en la Corte Superior de Justicia de Lambayeque, por haber encuestado a los jueces de paz de su distrito judicial para conocer la cantidad de resoluciones judiciales que son apeladas. Un trabajo similar cumplieron Patricia Alvarado Aguilar en Iquitos, Dalila Porras Estrada en Tumbes y Marco Álvarez Coico en Áncash.

A Fanny Torres Villavicencio, jueza de paz letrada de Bambamarca, quien nos brindó valiosa información sobre los jueces de paz de esa zona y la relación de su despacho con los juzgados de paz en tanto instancia revisora de sus decisiones.

A Gavina Córdova Cusihuamán, quien nos ayudó con el subtítulo en quechua, que sintetiza lo que finalmente ha sido y es la justicia de paz en nuestro país, la creación heroica de los pueblos del Perú profundo.

Al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) por haber financiado la publicación del libro y a Leonor Suárez Ognio, Oficial de Programa, por su apuesta por apoyar nuestro a veces ignorado y no bien valorado trabajo.

Al señor juez supremo Duberlí Rodríguez Tineo, presidente del Poder Judicial, por concedernos el honor de presentar el libro, y a la señora jueza Rosa Amelia Vera Meléndez, consejera del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, por su compromiso con el fortalecimiento de la justicia de paz y su especial dedicación a generar las condiciones del servicio judicial para los pobladores de las zonas rurales del país.

Prólogo 13

Finalmente, al equipo de colaboradores y consultores de la onajup: Cecilia Vásquez Ampuero, Daniela Velit Bassino, María Gabriela Piñero Mora, Miriam Somocurcio Holguín, Pryscila Gamarra Ruiz, Renato Levaggi Tapia, Pedro Castillo Castañeda y Jaime Escobedo Sánchez, quienes han contribuido en la elaboración del libro, investigando, acopiando y analizando información y fotografías. De todos ellos, es Jaime Escobedo Sánchez el gestor de este libro, por lo que debemos darle nuestro reconocimiento y los créditos respectivos. Su inteligencia, dedicación y perseverancia han logrado que se materialice un documento cuya elaboración en un inicio consideramos imposible.

Luis Fernando Meza Farfán

Jefe de la Oficina Nacional de Justicia de Paz y Justicia Indígena del Poder Judicial

Agradecimientos

Prólogo 15

PRÓLOGOHans-Jürgen Brandt1

Cuando uno se pregunta ¿qué es la justicia de paz?, lo primero que encuentra es la definición incluida en la vigente Ley de Justicia de Paz: “La Justicia de Paz es un órgano integrante del Poder Judicial cuyos operadores solucionan conflictos y controversias preferentemente mediante la conciliación, y también a través de decisiones de carácter jurisdiccional, conforme a los criterios propios de justicia de la comunidad y en el marco de la Constitución Política del Perú” (artículo 1, Ley 29824).

La justicia de paz es, por consiguiente, el escalón más básico del Poder Judicial. Sus jueces no son abogados sino ciudadanos “legos” en derecho, vecinos del lugar que cumplen con un servicio civil gratuito. Son elegidos por la población local o nombrados por las cortes superiores de sus lugares de origen, y ejercen transitoriamente un cargo honorífico y no remunerado.

Este libro pretende reconstruir la historia de la justicia de paz en el Perú. Para ello, analiza su evolución en el ordenamiento jurídico desde la época de la Independencia hasta la actualidad. Este importante trabajo cubre así un gran vacío, pues no existe una sistematización semejante en la literatura.

En efecto, describir la historia del derecho en el Perú es un trabajo minucioso si se considera la insuficiencia de fuentes, la legislación muchas veces incoherente, la falta de numeración de las leyes durante el siglo xix y la costumbre de la derogación “tácita” de

1 Investigador en el Peace Institute de Frankfurt, Alemania. Vocal jubilado de la Corte de Berlín. Coordinador en el Programa de Capacitación de Jueces de Paz de la Corte Suprema del Perú y de la Fundación Friedrich Naumann durante el periodo 1983-1988. Estudios de Derecho y de Ciencias Políticas. Doctorado FU Berlín. Autor de diversas publicaciones sobre justicia de paz y justicia comunitaria. Correo electrónico: [email protected]

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las normas legales.2 A pesar de ello, este estudio nos guía a través del laberinto de normas, partiendo del establecimiento de la justicia de paz en la primera Constitución Política de 1823, pasando por el importante Reglamento de Jueces de Paz de 1854, hasta llegar a la vigente Ley de Justicia de Paz de 2012. De manera que la reconstrucción legal de la figura de la justicia de paz es parte de la historia del pensamiento político peruano y de sus cambios en los últimos doscientos años. En esa línea, el trabajo demuestra que, a inicios del siglo xix, la justicia de paz del Perú fue influenciada por los modelos del juge de la paix francés y de la justice of the peace inglesa, luego de lo cual plantea la pregunta: ¿cómo ella pudo consolidarse en un entorno cultural completamente diferente? Los autores suponen que en las zonas rurales existía una continuidad histórica con la administración de justicia a cargo de los curacas, cuya existencia se remonta a los tiempos incaicos y coloniales. Fuentes históricas confirman esta suposición. Se han encontrado evidencias de que durante el imperio incaico los curacas –como jefes de los ayllus– administraban justicia en casos de delitos menores que no tenían como consecuencia la pena capital.3

Durante la época colonial, según las “Leyes de Indias”, los curacas mantuvieron la competencia en casos penales leves y, en lo civil, estuvieron facultados para resolver pleitos que involucraran una cuantía de hasta tres pesos. Casos de infracciones mayores debían ser derivados a los superiores españoles, los corregidores o alcaldes mayores.4 Cuando se instituyó la República, los alcaldes asumieron la función de los curacas. Al respecto, este estudio cita la Ley Reglamentaria de Municipalidades de 1828, que establecía: “Los alcaldes son jueces de paz en su respectivo pueblo”. Desde mi punto de vista, las similitudes entre las competencias de los curacas y los jueces de paz en casos penales, para hechos punibles menores –las faltas, a diferencia de los delitos– y, en casos civiles, sobre pleitos de una mínima cuantía, manifiestan una continuidad en cuanto a las funciones básicas y los límites de competencia de ambas autoridades.

2 Una ley puede ser derogada expresa o tácitamente. En la parte final de una ley se establece a menudo, en un artículo, qué leyes o artículos se derogan. No hay ningún problema si la ley señala expresamente cuáles son. Sin embargo, hay leyes que regulan un mismo asunto en un sentido opuesto a la legislación preexistente. Esta modalidad de derogación tácita ha sido frecuentemente usada en el pasado, valiéndose de fórmulas como: “deróguese toda norma que se oponga a lo dispuesto por la presente ley”. Esta omisión de citar expresamente las normas o leyes derogadas crea una incertidumbre sobre la vigencia de estas.3 Brandt, H.-J. (2016). Indigene Justiz im Konflikt: Konfliktlösungssysteme, Rechtspluralismus und Normenwandel in Peru und Ecuador. Baden-Baden: Nomos, p. 197.4 Ibid., p. 205.

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Sin embargo, el enfoque de este libro no se agota en reconstruir la historia del marco legal de la justicia de paz: el texto también examina el cambio de sus principios esenciales, desde el intento legalista de encasillarla en los parámetros de las normas estatales hasta el reciente reconocimiento del derecho consuetudinario y de la interlegalidad como fuentes legítimas en su quehacer.

En más de una oportunidad los legisladores han debatido sobre la necesidad de una “profesionalización” de la justicia de paz. Algunos se preguntaban: ¿administrar justicia debe ser un asunto exclusivo de abogados?, ¿habría que sustituir a los operadores legos en derecho por abogados o, por lo menos, por estudiantes de Derecho? Tal fue la posición predominante hasta la década de 1980. Otros, en cambio, insistían en que hacía falta una participación ciudadana en este escalón de la justicia. La razón reside en que el papel que cumplen los abogados en la justicia de paz, sea como jueces o como defensores, es problemático, porque abogados y jueces de paz tienen un razonamiento diferente. Como jueces, los criterios de los abogados se basan únicamente en el derecho estatal, mientras que los usuarios de la justicia de paz también esperan que se tomen en consideración los valores y las normas culturales de su localidad, es decir, el derecho propio. Solo un juez de paz que pertenece a la comunidad puede cumplir con estas expectativas. Por otra parte, la actuación de abogados defensores en los procedimientos de la justicia paz es contraproducente, porque su pensamiento es combativo: quieren ganar el juicio para sus clientes, mientras que el objetivo principal de la justicia de paz es la conciliación de las partes del conflicto y la búsqueda de un nuevo equilibrio social como base de una convivencia pacífica en la comunidad. En ese sentido, con mucha razón los legisladores peruanos votaron finalmente contra una “profesionalización” de la justicia de paz (no letrada).

El estudio muestra que a lo largo de la historia se pueden observar fases de olvido y de redescubrimiento de la justicia de paz. El estancamiento, por un lado, y el desarrollo de esta institución, por otro, están estrechamente ligados a las fases de abandono o de atención y promoción, respectivamente, por parte de la sociedad y del Estado. En esa línea, la justicia de paz existe desde 1823, pero asombra que fuera hasta 1979 una instancia generalmente desconocida y marginada en el Perú. Pese a que eran nombrados oficialmente, los jueces de paz no recibían ningún apoyo. No había un espacio que los introdujera en las tareas que iban a empezar a realizar; tampoco cursos de capacitación ni materiales de trabajo proveídos por el Poder Judicial. A falta de locales oficiales, los


jueces de paz ejercían su cargo en una habitación de su casa, generalmente en un hogar muy modesto. En otras palabras, estas autoridades fueron abandonadas a su suerte. Por ello, debieron actuar según sus propios criterios y su sentido común. En muchos casos, con muy buenos resultados; en otros, con resultados desagradables (irregularidades o violaciones de derechos humanos).

Tal ignorancia de la justicia de paz nos sorprende, sobre todo, por el gran número de jueces de paz que operan en casi todos los pueblos del país, y que representan más del 60% de los jueces de la República,5 por la gran cantidad de conflictos que se resuelven ante esta instancia y por la importante función social que desarrolla esta institución.

¿A qué obedece esta ignorancia? Probablemente, la justicia de paz no ha recibido el respaldo necesario del Poder Judicial y de la sociedad en general hasta fines de los años 1970, porque fue considerada como una instancia para la clase baja y marginada de la sociedad, cuyos problemas en ese tiempo –al parecer– no merecían mayor atención. Asimismo, por su competencia limitada en lo penal a faltas y en lo civil a asuntos de mínima cuantía, no fue un servicio necesario para la oligarquía o la burguesía urbana, sino solo una justicia “pobre para pobres”. Además, este estudio nos recuerda la percepción negativa sobre los jueces de paz en la zona rural, a raíz de su cercanía con los terratenientes hasta la reforma agraria (1969). Frecuentemente, no eran personas independientes sino que pertenecían a la servidumbre de los hacendados y actuaban como representantes del poder local.

Otro motivo que menciona el estudio, con razón, es el desprecio de los abogados y de la clase media del Perú: debido a la falta de conocimientos jurídicos, los jueces de paz fueron percibidos como “semianalfabetos”, ignorantes, jueces empíricos. Desde esa óptica, la justicia de paz fue considerada como “atrasada”, razón por la cual debía ser sustituida en el Estado “moderno” por la justicia de paz letrada, es decir, por una justicia administrada por abogados. Esta clase de argumentos condujo a ignorar, en conjunto, la realidad sociojurídica, la existencia del derecho consuetudinario en el contexto de un pluralismo jurídico, así como los buenos resultados de la justicia de paz y la propia expectativa de la población local.

5 Actualmente, 67%. En el Perú existen 5830 jueces de paz (como muestra este estudio) y 2912 magistrados (Gutiérrez, W. [2015]. La justicia en el Perú: cinco grandes problemas. Documento preliminar 2014-2015. Lima: Gaceta Jurídica). En los años 1980, este porcentaje fue aún más alto: 82% (Brandt, H.-J. [1999]. La justicia de paz en el Perú [exposición]. En Instituto de Defensa Legal (ed.), La justicia de paz en debate. Lima: IDL).

Prólogo 19

El inicio de un cambio en la percepción descrita y en el tratamiento de los jueces de paz se puede fechar a fines de la década de 1970, y obedece a que durante la reforma agraria la situación social y jurídica de la población rural ingresó en el enfoque político. El estudio que tenemos entre manos señala que los jueces de paz, dependientes de los hacendados, tuvieron que abandonar su cargo, y que “la institución en sí tuvo que reinterpretarse”. En 1975, el gobierno militar encargó al Poder Judicial el diseño de una reforma integral de la administración de justicia, que debía ser propuesta por la Comisión de Reforma Judicial introducida por el Decreto Ley 21307. Esta Comisión, liderada por el presidente de la Corte Suprema, inició un proceso de cambios a partir de una serie de diagnósticos de la realidad sociojurídica del país,6 entre ellos, un estudio de campo sobre la justicia de paz realizado por Luis Pásara (1979) y su equipo.7 Pásara, ¡el pionero académico de la justicia de paz! y su informe –entonces no publicado como libro sino mimeografiado y con pocos ejemplares– sirvieron para que el Perú abra los ojos a una institución diametralmente opuesta al Poder Judicial, donde el acceso a la justicia no está dificultado por barreras económicas o culturales, donde los litigantes son atendidos inmediatamente y pueden litigar en el marco de los parámetros culturales del lugar y donde la gran mayoría de los conflictos termina con una conciliación.

A partir de ese trabajo pionero, la Corte Suprema se dedicó a conseguir apoyo para el desarrollo sistemático de la justicia de paz, mediante acciones de capacitación y asesoría, y lo encontró gracias al auspicio de la Fundación Friedrich Naumann de Alema-nia, con quien celebró a partir de 1977 varios convenios de cooperación. Gracias a ellos, en 1979, cuando se creó el Centro de Investigaciones Judiciales de la Corte Suprema (CIJ) en sustitución de la Comisión de Reforma Judicial, se diseñaron el “primer pro-yecto regular” y, luego, el “plan nacional descentralizado sobre capacitación permanente de jueces de paz”. Pioneros destacados del apoyo técnico a la justicia de paz fueron, en aquellos tiempos, Fermín Chunga Lamonja y Ricardo Váscones Vega –ambos entonces vocales de la Corte Superior de Callao y, consecutivamente, directores nacionales del proyecto–, así como Beatriz Mejía Mori, directora ejecutiva del CIJ, sin olvidar a los directores distritales del proyecto en diecinueve Cortes Superiores, todos ellos vocales superiores o presidentes de corte. Ese equipo elaboró los primeros conceptos de capa-

6 De Belaúnde, J. (2008). El Poder Judicial: la reforma siempre pendiente. En Luis Pásara (ed.), Perú en el siglo xxi. Lima: Fondo Editorial de la PUCP.7 Pásara, L. (1979). La justicia de paz no letrada: diagnóstico (mimeo). Lima: Consejo Latinoamericano de Derecho y Desarrollo.


citación orientados a la justicia de paz, acordes con la realidad sociojurídica del país, y, además, realizó centenares de seminarios para más de diez mil jueces de paz de la época. Asimismo, fue el responsable de publicar numerosos materiales de enseñanza tales como manuales para jueces de paz, libros de capacitación, folletos y compendios de historietas (comics), además de recursos audiovisuales y programas radiales que fueron distribuidos o difundidos en todos los distritos judiciales del Perú. Personalmente, tuve el honor de formar parte de este equipo entre 1983 y 1988. Los resultados de esta labor fueron un grupo de estudios de campo sobre la justicia de paz, que elaboré en cooperación con el equipo técnico del proyecto.8

Lamentablemente, a fines de la década de 1980 e inicios de la siguiente, esa atención del Poder Judicial a la justicia de paz disminuyó. Fue la etapa de agudización del conflicto armado en el Perú. Los jueces de paz –como autoridades locales y representantes del “sistema”– fueron uno de los blancos del Partido Comunista del Perú – Sendero Luminoso. Muchos jueces de paz fueron victimados. A raíz del clima de inseguridad y de angustia ante la subversión y sus atentados, muchos de ellos abandonaron su cargo y migraron a las ciudades. En ese contexto, la reacción del Poder Judicial consistió en paralizar las actividades de capacitación y de asesoría. Con ello, los materiales de enseñanza cayeron en el basurero de la historia.

Luego, a partir de 1998-1999, empezó una nueva fase. En primer lugar, con el auspicio de la cooperación internacional, especialmente con fondos de la Unión Europea, el Instituto de Defensa Legal (IDL) diseñó el “Plan Nacional de Capacitación de la Justicia de Paz” como un aporte para la superación del problema de la falta de acceso a la justicia en el ámbito rural y urbano-marginal. Con ese objetivo, el IDL llevó a cabo estudios de campo, propició encuentros de debate y promoción de la justicia de paz, publicó diagnósticos y manuales9 y realizó una serie de actividades de capacitación en todos los distritos judiciales del país. En segundo lugar, con la creación de la Oficina

8 Véase Brandt, H.-J. (1987). Justicia popular, nativos, campesinos. Lima: Centro de Investigaciones Judiciales de la Corte Suprema de Justicia de la República / Fundación Friedrich Naumann, y Brandt, H.-J. (1990). En nombre de la paz comunal. Un análisis de la justicia de paz en el Perú. Lima: Centro de Investigaciones Judiciales de la Corte Suprema de Justicia de la República / Fundación Friedrich Naumann.9 Véanse Lovatón, D. & W. Ardito (2002). Justicia de paz, nuevas tendencias y tareas pendientes. Lima: Instituto de Defensa Legal; Instituto de Defensa Legal (2005). La justicia de paz en los Andes: estudio regional. Lima: Instituto de Defensa Legal; Siles, A. (1999). La justicia de paz y su labor esencialmente conciliadora. Un análisis de actas de conciliación. Lima: Instituto de Defensa Legal; y La Rosa, J. (ed.) (2007). Manual para jueces y juezas de paz. Lima: Instituto de Defensa Legal.

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Nacional de Apoyo a la Justicia de Paz (onajup) en el año 2004, el Poder Judicial expresó la nueva disposición de fomentar este sector de la justicia luego de más de una década de olvido. La onajup y sus órganos desconcentrados en los distritos judiciales (odajup) cumplen hasta la fecha un papel crucial en el desarrollo de la justicia de paz. La primera participó activamente en la elaboración del proyecto de ley sobre la justicia de paz, presentado por el Poder Judicial al Congreso de la República y que tuvo un peso mayor en la versión final de la Ley 29824.10 Actualmente, con el apoyo de organismos internacionales –entre otros, de la Unión Europea y del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)–, se realizan seminarios y congresos en los cuales participan centenares de jueces de paz, magistrados y fiscales. En tercer lugar, desde 2011 la labor de la onajup se reestructuró para dar cabida a un enfoque intercultural. El punto de partida fue la “Hoja de Ruta” aprobada por el Poder Judicial mediante Resolución Administrativa 499-2012-P-PJ con el objeto de “promover y consolidar un sistema de justicia intercultural, que responda a la realidad pluriétnica y cultural de nuestro país”, pues sobre esa base la onajup fue reestructurada y se le encargó “integrar y coordinar los distintos programas y órganos del sistema judicial que desarrollan acciones de promoción de la interculturalidad, a nivel local, regional y nacional”, además de “desarrollar programas de colaboración y capacitación para las comunidades campesinas, comunidades nativas y rondas campesinas, relacionados con las prácticas de la justicia intercultural”. En cuanto a la relación entre la justicia de paz y la justicia comunal, la Hoja de Ruta estableció que “se debe consolidar la articulación funcional y práctica entre estas dos instituciones del sistema de justicia intercultural, para asegurar su actuación conjunta y eficiente”. Gracias al nuevo enfoque, la onajup está ejecutando la nueva política institucional de una manera muy eficaz, pues no solo está logrando la consolidación de la justicia de paz mediante un programa permanente de capacitación y de asesoría, sino además la implementación de la política de “justicia intercultural” es un instrumento valioso para mejorar la relación entre magistrados y representantes de rondas campesinas, comunidades campesinas e indígenas.11

10 Esta Ley define, en el artículo 57, que la onajup “es un órgano de línea del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial encargado de la formulación, planificación, gestión, ejecución y evaluación de las actividades de fortalecimiento y consolidación de la Justicia de Paz en el país”. Las tareas claves incluyen el diseño y la ejecución de los planes nacionales de capacitación, asistencia y asesoría a los jueces de paz y la sistematización de la información sobre el funcionamiento y los problemas de esta instancia. La onajup y sus oficinas distritales –las odajup– cooperan estrechamente con los recién creados Institutos o Escuelas de Justicia Intercultural a nivel de las cortes superiores.11 Como resultado de la política de “justicia intercultural” del Poder Judicial, el país cuenta actualmente con el “Protocolo de


Dicho ello, ¿cuáles son las continuidades y los cambios en la justicia de paz en el transcurso de estos casi doscientos años? El estudio revela que hubo un antes y un después de la reforma agraria de 1969. Antes, los cargos de jueces de paz eran ejercidos por élites locales, frecuentemente asociadas a los terratenientes; una vez erradicado el sistema de haciendas, empieza la etapa actual de los “jueces populares”, es decir, el cargo comienza a ser asumido por autoridades del mundo rural y urbano-marginal.

Por mi parte, quisiera comentar que desde la época de la reforma agraria hasta la actualidad, el Perú ha cambiado sustancialmente. Mientras que en los años 1980 tuve que visitar a algunos jueces de paz y comunidades campesinas de la sierra alta de Sicuani, Cusco, sobre el lomo de un caballo, hoy existen carreteras hasta en los rincones más remotos del país. Las comunidades están cada vez más integradas en el mercado regional y nacional. Todos los niños cuentan con acceso a la educación escolar, con la consecuencia de que la mayoría de las autoridades locales –incluso los jueces de paz– tienen una educación secundaria y algunos dirigentes comunales terminaron estudios superiores profesionales. Los medios de comunicación han conquistado los pueblos más apartados y en cada familia existe por lo menos un teléfono móvil. En ese sentido, las viejas imágenes de las comunidades rurales como microsociedades cerradas y homogéneas no coinciden más con la realidad. El mundo rural es cada vez más complejo. Los conflictos sociales en la sierra y la selva en torno de la política de extracción de minerales, gas y petróleo muestran que la globalización ha llegado al campo. No sorprende que en este proceso los valores y las normas del derecho propio también cambien. Se puede observar el reforzamiento de los derechos individuales. De acuerdo con la tesis de la “interlegalidad”, las normas estatales y locales se superponen y entremezclan. Un ejemplo de ello es la recepción de normas estatales sobre igualdad y protección de las mujeres en el derecho propio de las comunidades. En mi estudio de 1990 sobre la justicia de paz encontré que “el maltrato físico es un factor usual de queja de las mujeres. […] pareciera que han asumido que la violencia física es parte de la vida cotidiana y que cualquier acto de defensa sólo les acarrearía mayores problemas”.12 Ahora, en mi último estudio sobre la justicia comunitaria, basado en entrevistas con representantes comunales de

Coordinación entre Sistemas de Justicia”, el “Protocolo de Actuación en Procesos Judiciales que involucren a Comuneros y Ron-deros” y el “Protocolo de Atención y Orientación Legal con Enfoque Intercultural Dirigido a Funcionarios del Sistema Estatal de Justicia”. Asimismo, una comisión del Poder Judicial elaboró el proyecto de “Ley de Coordinación Intercultural de la Justicia”, cuyo trámite en sede del Congreso de la República se encuentra pendiente.12 Brandt, op. cit., 1990, p. 215.

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Cusco, se indica que los dirigentes están más conscientes de que los agresores cometen una infracción penal y que las mujeres y niños tienen el derecho de protección contra la violencia familiar.13

A pesar de todos estos cambios, el presente estudio pregunta: ¿persisten principios originales que inspiraron la justicia de paz?, y contesta afirmativamente. El juez de paz sigue siendo un ciudadano lego en la materia de derecho que ejerce un servicio civil gratuito de acuerdo con su “leal saber y entender”. No siempre aplica las normas del derecho estatal, no solo por falta de conocimientos jurídicos sino también por la vigencia de normas de derecho propio. Esta actuación “extralegal”, que en el pasado fue frecuentemente considerada como “ilegal”, es ahora legítima.14

Asimismo, como en las décadas pasadas, el procedimiento verbal de la justicia de paz está orientado a la evaluación de las relaciones interpersonales perturbadas y enfoca no solo los hechos pasados sino también los comportamientos de las partes en el futuro. Los involucrados participan en el desarrollo de todas las fases del proceso, litigan o se defienden directamente sin representación por abogados. Los principios más importantes de la justicia de paz están relacionados con la finalidad de los procedimientos: la justicia de paz trata de “resolver globalmente el conflicto, es decir, todos los conflictos acumulados que dan origen al reclamo final”, y no solo las reclamaciones jurídicamente definidas.15 En los casos penales, “se busca la educación, resocialización y rehabilitación de los malhechores y finalmente su reintegración en la comunidad, o la intimación a delincuentes ajenos a la comunidad”.16 En cambio, el fin de los juicios civiles es “el restablecimiento de las relaciones interpersonales, el reequilibrio social, el mantenimiento del orden y de la paz comunal en preeminencia de los derechos adquiridos”.17 La aplicación de los mismos objetivos y principios se puede observar también en la justicia comunitaria.18

Finalmente se mantiene la gran reputación de la justicia de paz de parte de la población local. Entre abogados y magistrados, los prejuicios según los cuales se trata de

13 Brandt, H.-J. (ed.) (2013). Cambios en la justicia comunitaria y factores de influencia. Serie Justicia Comunitaria en los Andes, volumen 9, pp. 300 y ss. Lima: Instituto de Defensa Legal; y Brandt, op. cit., pp. 324 y ss.14 El artículo 1 de la Ley de Justicia de Paz establece que los jueces de paz pueden actuar “conforme a los criterios propios de justicia de la comunidad y en el marco de la Constitución Política del Perú”. Véase también el Protocolo de Atención y Orientación Legal con enfoque intercultural, aprobado por la Resolución Administrativa 156-2015-CE-PJ.15 Brandt, op. cit., 1990, p. 380.16 Ibid.17 Idem, p. 381.18 Brandt, op. cit., 2013, p. 293


una justicia “atrasada”, que los jueces son “semianalfabetos” e “ignorantes”, son superados en la medida de lo posible. Más bien, una función relativamente nueva de la justicia de paz es la coordinación con la justicia ordinaria y los sistemas de la justicia especial, es decir, con los fueros comunales y ronderiles. El estudio subraya que la actual Ley de Justicia de Paz y su Reglamento establecen reglas básicas para la coordinación, el apoyo mutuo y la cooperación, especialmente en la toma y ejecución de decisiones, así como en la aplicación de sanciones. Este trabajo no oculta las desavenencias que a veces surgen entre las instancias jurisdiccionales por la falta de delimitación de las competencias jurisdiccionales y aboga por una Ley de Coordinación Intercultural de la Justicia. Lamentablemente, el legislador no ha cumplido hasta la fecha con su responsabilidad de desarrollar el artículo 149 de la Constitución, a pesar de que existe un proyecto de ley preparado por el Poder Judicial.19

Otro resultado de la nueva orientación intercultural del Poder Judicial es el cambio del régimen disciplinario del juez de paz, que el estudio analiza desde el establecimiento de la justicia de paz al inicio de la República hasta el Reglamento vigente de 2015. En el caso de incumplir sus funciones, los jueces corren el riesgo de ser sancionados, en la actualidad, por la Oficina Desconcentrada de Control de la Magistratura (odecma) de cada distrito judicial. En el pasado los jueces de paz fueron tratados de la misma manera como se trataba a sus “colegas” profesionales. Esta exigencia fue bastante problemática. Solo desde 2015 el Poder Judicial reconoce que el juez de paz, como vecino elegido del lugar y lego en derecho, no puede tener las mismas responsabilidades que los magistrados, especialmente en cuanto a la rigurosa aplicación de normas estatales.

En suma, este valioso y en gran parte inédito libro –tan merecedor de ser leído– ofrece un panorama crítico sobre la justicia de paz desde el inicio de la República. Abarca la normatividad cambiante, los principios, la competencia jurisdiccional, los procedimientos, las atribuciones notariales y la relación con la justicia comunitaria. Pregunta quiénes fueron y son los jueces; cuál es su rostro, su perfil; cuál es su rol comunal y cómo actuaron en el transcurso del tiempo hasta la actualidad. De esta manera, el trabajo ofrece un cuadro complejo de la evolución histórica de una instancia que las grandes mayorías de la población utilizan para resolver sus conflictos interpersonales. No cede a la tentación de idealizar esta instancia popular y destaca que no hay un solo tipo

19 Proyecto de Ley 313/2011-PJ, presentado por el presidente del Poder Judicial y de la Corte Suprema de la República.

Prólogo 25

de juez de paz sino “tantos tipos… y tantas clases… como la diversidad cultural y las brechas sociales del Perú han permitido”.

Deseo a este estudio completo, exhaustivo y crítico una amplia acogida, y espero que la justicia de paz siga recibiendo la atención que merece y requiere.

Presentación 27

PRESENTACIÓN DEL PODER JUDICIAL

La justicia de paz del Perú está a puertas de cumplir doscientos años de existencia, pero es todavía una institución desconocida para la mayoría de ciudadanos y ciudadanas, funcionarios y funcionarias. Muy pocos han reparado en que los jueces y juezas de paz son el único rostro visible de la justicia estatal en los miles de centros poblados, sobre todo rurales, que alberga nuestro país. Más de siete millones de compatriotas acceden actualmente a los servicios judiciales y notariales que ofrecen los juzgados de paz, con un alto nivel de aceptación y confianza entre los vecinos, razón por la cual son excepcionales las impugnaciones o cuestionamientos a su actuación.

El Poder Judicial no es ajeno a los aportes de la justicia de paz a la administra-ción de justicia en el Perú. Sin el concurso de esta valiosa e histórica institución, millones de peruanos nos reclamarían con justa razón la desatención de sus demandas de justicia. Las comunidades campesinas, comunidades nativas y rondas campesinas, junto con los juzgados de paz letrados y los otros juzgados de primera instancia, ahí donde están esta-blecidos, satisfacen una parte importante de la demanda de justicia del pueblo, pero todo el resto del trabajo o de la carga procesal reposa sobre los hombros de los 5830 jueces y juezas de paz que trabajan desinteresadamente en nuestro país.

Ninguno de los jueces y juezas de paz, orgullosamente jueces de la República del Perú, ha recibido jamás una remuneración o un incentivo económico de parte del Estado en general y del Poder Judicial en particular, a cambio del valioso servicio que ofrecen a sus vecinos. A estas alturas, en pleno siglo xxi, son los últimos sobrevivientes del grupo original de funcionarios concejiles de la República. Ese grupo que, desde 1823 hacia fines del siglo xix, integraron los alcaldes, regidores y otras autoridades locales, cuya característica principal era el ejercicio de un servicio civil, gratuito y obligatorio, encomendado por sus propios vecinos en razón de las cualidades personales del candida-

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to, un sujeto de probidad notoria y con amplia legitimidad en su entorno. De todo este grupo de ciudadanos propiamente dichos, solo queda el juez de paz. El resto –alcaldes, regidores, gobernadores, etcétera– son actualmente parte del grueso de funcionarios re-munerados del Estado.

Preguntémonos: ¿qué hemos hecho desde la sociedad o el Estado para retribuir el servicio desinteresado que nos prestan nuestros jueces y juezas de paz? Lamentable-mente, la experiencia nos demuestra que todas las líneas de apoyo implementadas hasta la fecha han sido insuficientes. Desde el Poder Judicial, a veces con el respaldo de la cooperación internacional, intentamos dotar a los miles de juzgados de paz de útiles de oficina, mobiliario básico y los accesorios como escudos, credenciales y medallas, indis-pensables en todo órgano de administración de justicia del Estado. Asimismo, a través de la onajup y de las 32 odajup existentes en las cortes superiores del país, nos esforzamos por capacitar a todos los jueces y juezas de paz de la República, así como a sus dos jueces accesitarios. Sin embargo, sin un esfuerzo coordinado del Estado y de la sociedad en su conjunto, pensamos, será imposible retribuir mínimamente a nuestros jueces y juezas de paz por la disposición desinteresada de su tiempo y de su trabajo.

Por otro lado, nuestros jueces y juezas de paz, pese a ser mayoritariamente legos en derecho, han recibido del Estado un conjunto de encargos, que demandan de ellos y ellas un conocimiento sofisticado de algunas materias penales, civiles, administrativas y notariales. Incluso para los jueces y profesionales de carrera sería un desafío desempeñar todas las funciones que tiene el juez de paz. Por ende, hace falta que todos –sociedad y Estado– nos pongamos ambas manos en el pecho al momento de evaluar la actuación y las decisiones de esta autoridad local. Muchas de ellas, probablemente, pueden llamar-nos la atención por su simplicidad, por su ausencia de protocolos y formalidades, pero son la vía que han encontrado los jueces y juezas de paz para satisfacer las demandas de justicia de diferentes segmentos de la población y en distintas etapas de nuestra ya larga trayectoria de vida republicana.

En ese sentido, es para mí en particular, y para el Poder Judicial en general, un orgullo presentar este libro sobre la justicia de paz del Perú. Es un reconocimiento –sim-bólico– del valiosísimo pero muchas veces subestimado papel que han desempeñado los jueces y juezas de paz a puertas de la celebración de nuestro bicentenario. Esperamos que este documento sirva como un punto de partida para que otras instituciones del Estado, universidades, ONG o investigadores tomen la posta y profundicen en la investigación

Presentación 29

sobre los múltiples rostros y facetas que ha tenido la justicia de paz en la historia del Perú. Así, al menos simbólicamente, empezaremos a pagar la deuda histórica que tenemos con esta institución tradicional.

Duberlí Apolinar Rodríguez Tineo

Presidente del Poder Judicial y de la Corte Suprema de Justicia de la República

Presentación del Poder Judicial

Presentación 31

PRESENTACIÓN DEL PNUD

Como enuncian las Naciones Unidas, el acceso a la justicia es un principio básico del Estado de derecho. Sin acceso a ella las personas no pueden hacer oír su voz, ejercer sus derechos, hacer frente a la discriminación o conseguir que los encargados de la adopción de decisiones rindan cuentas.

En ese marco, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) promueve sistemas de justicia eficaces, receptivos, accesibles y justos como pilar de la gobernanza democrática, y esta como condición para el desarrollo. Hoy día se reconoce globalmente que el Estado de derecho, el acceso a la justicia y el empoderamiento ju-rídico contribuyen a crear un entorno propicio para el desarrollo de una nación y son un importante cimiento para la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). La justicia no solo genera ciudadanía, sino que puede estimular el crecimiento económico y ayuda a crear un entorno seguro para la realización de las oportunidades de las personas.

El PNUD reconoce las complejidades de los paisajes jurídicos pluralistas y se esfuerza por asegurar que los proyectos que apoya incluyan diferentes ópticas y promue-van sistemas de justicia basados en un enfoque participativo. Por eso, la justicia de paz en el Perú ha merecido el interés y el apoyo del PNUD desde larga data, entendiendo que es un mecanismo que permite sostener el Estado de derecho, promover el ejercicio de ciudadanía a través de un canal efectivo para libertades, derechos y obligaciones, así como responder a la pluralidad cultural de un país complejo y desafiante. Al mismo tiempo, la justicia de paz afianza el Estado de derecho y permite trabajar en una gran red de voluntarios a favor de la paz, la seguridad y la lucha contra la impunidad, temas que es necesario abordar eficazmente en el Perú para devolver a la población la confianza en sus autoridades.

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El 24 de septiembre de 2012, la Asamblea General de las Naciones Unidas celebró una reunión de alto nivel sobre “El Estado de derecho en los planos nacional e internacional”: 193 Estados miembros aprobaron una histórica Declaración sobre el Estado de Derecho. En la Declaración se hizo hincapié en la interrelación entre el Estado de derecho y los tres pilares de las Naciones Unidas: la paz y la seguridad, el desarrollo y los derechos humanos. Asimismo, se reconoció que estos elementos se refuerzan mutua-mente, y que el progreso del Estado de derecho en los planos nacional e internacional es esencial para el crecimiento económico sostenido e inclusivo, el desarrollo sostenible, la erradicación de la pobreza y el hambre, y la plena realización de todos los derechos humanos y libertades fundamentales.

En ese marco, los países se comprometen a adoptar todas las medidas necesarias para prestar servicios justos, transparentes, eficaces, no discriminatorios, responsables y que promuevan el acceso a la justicia para todos y todas. Asimismo, expresamente reconoce los mecanismos oficiosos de justicia, cuando son compatibles con las normas internacionales de derechos humanos, por su papel positivo en la solución de controver-sias, y que todas las personas, en particular las mujeres y las que pertenecen a grupos vul-nerables, deben disfrutar de un acceso pleno y equitativo a esos mecanismos de justicia.

Finalmente, el ODS 16, “Paz, justicia e institucionalidad”, nos guía hacia la consecución de una paz duradera y extendida. Este, como los otros ODS, constituyen en conjunto la visión de humanidad que queremos construir, y hacerlos realidad es respon-sabilidad de cada país, de cada poder del Estado, de cada institución pública, organiza-ción privada y de la población.

En particular, el ODS 16 se basa en la constatación de que existen en el planeta y en los países regiones que gozan de niveles permanentes de paz, seguridad y prosperi-dad, mientras que otras caen en ciclos de conflicto y violencia. La inseguridad y los altos niveles de violencia tienen consecuencias destructivas para el desarrollo de un país o una zona del país, y afectan el crecimiento económico. La violencia sexual, los delitos, la ex-plotación y la tortura también son fenómenos generalizados donde existen conflictos o no hay Estado de derecho y los países deben tomar medidas para proteger a los sectores que corren más riesgos.

Hacia el año 2030, los Estados miembros de Naciones Unidas se han propuesto promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facilitar el acceso

Presentación 33

a la justicia para todos y todas y crear instituciones eficaces, responsables e inclusivas a todos los niveles; reducir considerablemente todas las formas de violencia y las tasas de mortalidad conexas en todo el mundo; poner fin al maltrato, la explotación, la trata, la tortura y todas las formas de violencia contra los niños y niñas; promover el Estado de derecho en los planos nacional e internacional y garantizar la igualdad de acceso a la justicia para todos y todas; entre otras tareas en las cuales la activa participación de los jueces y juezas de paz puede ser parte de la respuesta que el país necesita.

María del Carmen Sacasa de VenturaRepresentante Residente del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo

Coordinadora Residente del Sistema de Naciones Unidas en el Perú

Presentación del PNUD


SIGLAS Y ACRÓNIMOS

CIJ Centro de Investigaciones Judiciales (del Poder Judicial)

CNM Consejo Nacional de la Magistratura

Cofopri Organismo de Formalización de la Propiedad Informal

CVR Comisión de la Verdad y Reconciliación

IDL Instituto de Defensa Legal

JNE Jurado Nacional de Elecciones

Jusper Proyecto de Apoyo a la Reforma del Sistema de Justicia del Perú

OCMA Oficina de Control de la Magistratura

Odecma Oficina Desconcentrada de Control de la Magistratura

ODS Objetivos de Desarrollo Sostenible

Odajup Oficina Distrital de Apoyo a la Justicia de Paz

Onajup Oficina Nacional de Justicia de Paz y Justicia Indígena del Poder Judicial

ONPE Oficina Nacional de Procesos Electorales

Reniec Registro Nacional de Identificación y Estado Civil

OSCE Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado

PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

TC Tribunal Constitucional

SBS Superintendencia de Banca, Seguros y AFP

URP Unidad de Referencia Procesal

Introducción 35

INTRODUCCIÓN

Pese a la gran cantidad de tiempo que ha transcurrido desde 1823, año en que se promulgó la primera Constitución republicana del Perú, son pocas las certezas y muchas las dudas sobre una de las instituciones sociojurídicas incluidas en aquel documento político y que ha subsistido hasta la fecha: la justicia de paz. Las escasas fuentes disponibles sobre esta institución, además de estar dispersas en unos cuantos archivos y repositorios públicos y privados, proveen, por lo general, información de contenido jurídico, sean normas o resoluciones expedidas para los juzgados de paz o por ellos durante los siglos xix y xx. En el otro extremo, apenas unos cuantos trabajos desde las ciencias sociales o desde la ciencia política, ninguno de ellos orientado específicamente a retratar o examinar a la justicia de paz, por lo menos hasta la década de 1970, pueden servir de base para reconstruir el perfil o la función real de los juzgados de paz, más allá de lo señalado en las normas. Por ello, en este estudio se ha decidido recuperar esas fuentes jurídicas y no jurídicas, sobre todo las correspondientes a los siglos xix y xx, sistematizarlas y examinarlas en su conjunto, con el fin de intentar conocer de manera general qué es la justicia de paz del Perú, qué ideas políticas han estado o están actualmente detrás de esta institución, cómo ha evolucionado la justicia de paz durante los siglos xix y xx, por qué ha subsistido durante dos siglos, qué lugar ha ocupado y ocupa la justicia de paz en el Estado o la sociedad. Junto con estas preguntas generales, interesa también conocer asuntos más específicos sobre esta institución, asociados al estatuto del juez de paz o a la modalidad de administración de justicia en los juzgados de paz. Se intenta saber, así, quién fue y quién es el juez de paz, cómo se los elegía antes y cómo se los elige ahora, quién y por qué se sancionaba o sanciona al juez de paz, qué competencias tenían y tienen en la actualidad los juzgados de paz, cómo era y cómo es el proceso en sede de los juzgados. Para estas últimas preguntas, lamentablemente, la falta de trabajos de investigación en las ciencias sociales obligó a tener como punto de referencia para el análisis lo que estableció y establece el ordenamiento jurídico del Estado.

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Se espera que estas preguntas y las respuestas que se irán ofreciendo en las dife-rentes secciones de este libro estimulen a otras instituciones públicas y personas intere-sadas en la investigación sobre la administración de justicia y la historia del derecho en el Perú. Ojalá que las respuestas que aquí se encuentren –opinables, por cierto– sean un incentivo para que la justicia de paz deje de ser un asunto anecdótico o secundario en los debates sobre la situación del Estado y del sistema de justicia en el país, y que sirvan para que profesionales de otras disciplinas distintas al Derecho se interesen por examinar el aporte social, cultural y político; en este último caso, sobre todo la contribución en el fortalecimiento de las democracias locales, en la construcción de ciudadanía y en la inclusión social que han brindado y siguen brindando los jueces de paz en las diferentes etapas de su ya larga trayectoria de vida institucional.

Entretanto, en lo que sigue se desarrollan brevemente algunos aspectos indis-pensables para entender la justicia de paz del Perú. En primer lugar, ella nos ha con-frontado y nos confronta actualmente con el modelo de justicia predominante en el país. Pese a los esfuerzos de los primeros constituyentes, que propiciaron la participación ciudadana en la administración de justicia mediante la introducción de jueces ciudada-nos (jueces de paz) y de jurados para las causas criminales, inspirados por los principios liberales de la Revolución francesa, el modelo de justicia predominante en el Perú ha sido el modelo de la justicia profesional; y aún lo es.20 De acuerdo con este último modelo, el eje es el abogado, esto es, aquel profesional formado para el conocimiento de la ley y del proceso. Todo gira alrededor de él: el tipo de normas y su contenido, la naturaleza de los procesos judiciales y sus respectivos procedimientos, las reformas normativas y en la administración de justicia, el sistema de elección y de ascenso (carrera judicial), el presu-puesto del Poder Judicial y su estructura jerárquica, las formas de vestir y de comportarse en sede judicial, el tipo de lenguaje y los símbolos, los planes de gobierno y los discursos públicos: todos estos están concebidos para que puedan ser interpretados o capitalizados por el profesional del derecho.

20 Basta observar, por un lado, que a inicios del siglo xx, en las principales ciudades de país, los juzgados de paz comenzaron a ser paulatinamente reemplazados por juzgados de paz letrados. Por ello, actualmente no existen juzgados de paz en los principales núcleos urbanos del país. En un sentido similar, el histórico predominio de la justicia profesional en el país es evidente a partir de la lectura, por una parte, del último artículo 60 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que señalaba: “En lugares donde hay un Juzgado de Paz Letrado, no puede haber un Juzgado de Paz”; y, por otra parte, de la revisión de la vigente Ley de Justicia de Paz, que atribuye a los juzgados de paz una competencia auxiliar en materia de faltas y de violencia familiar, solo en los lugares donde no existan juzgados de paz letrados.

Introducción 37

La justicia de paz se confronta con ese modelo predominante porque, por prin-cipio y por tradición, los jueces de paz son legos en derecho: no es indispensable que conozcan sobre normas y procesos jurídicos, mucho menos a partir de la reforma agraria de la década de 1970. Pese a ello, antes y ahora, han cumplido eficazmente su función: antes, intentando garantizar el statu quo o favoreciendo los intereses de las élites y los poderes locales, sobre todo en el espacio rural; ahora, focalizando su atención y sus ser-vicios en beneficio de los sectores más postergados de la sociedad peruana. Tan eficaz ha sido la labor desempeñada por los jueces de paz que, cuando fueron parte del aparato de control territorial del sistema de haciendas, eran ferozmente criticados y menospreciados por la parcialidad o arbitrariedad de sus decisiones; mientras que, ahora, sus sentencias o conciliaciones gozan de un amplio respaldo en la zona rural y periurbana del país.21

Esto lleva a proponer la pregunta: ¿qué modelo de justicia se quiere para el Perú: uno en el que continúe predominando el modelo de justicia profesional, uno que apueste por la participación ciudadana, o uno que equilibre los dos anteriores? Quien decida com-prometerse con el estudio de la justicia de paz debe ser consciente de la importancia de aportar evidencias que ayuden a responder estas interrogantes.22

En segundo lugar, la justicia de paz obliga a profundizar en el entendimien-to y la valoración de los conceptos de pluralismo legal (jurídico) y de centralismo legal. Franz von Benda-Beckmann recordaba que la intención original del término pluralismo jurídico era llamar la atención “sobre el hecho de que una misma situación y la misma

21 Ahora bien: futuros estudios deberán profundizar en las razones que están detrás del reducido número de sentencias de juzgados de paz que son apeladas. A falta de estadísticas sobre este tema, la consulta preliminar realizada con algunos coordina-dores de odajup confirma esa realidad. Así, por ejemplo, en el distrito judicial de Loreto, donde trabajan 133 jueces de paz, no se registran apelaciones durante 2015 y 2016. En el distrito judicial de Tumbes, donde existen 30 juzgados de paz, se registran 24 apelaciones en el mismo periodo. En Áncash, con 480 juzgados de paz, se tiene registrada una apelación en 2015. Lambayeque es el distrito judicial con mayor cantidad de apelaciones, pues se ubicaron 98 expedientes. Lo más lógico es que no se apelen las resoluciones de los juzgados de paz, porque la mayoría de ellas son fruto de un acuerdo entre las partes en conflicto (concilia-ciones), como también es lógico que distritos judiciales como Tumbes y Lambayeque, con una mayor cantidad de juzgados de paz urbanos o periurbanos en comparación con el distrito judicial de Loreto, cuyos juzgados son predominantes rurales, registre mayor número de apelaciones, por la mayor cantidad de abogados litigantes y la proximidad de juzgados ordinarios. Otras ra-zones de la escasa cantidad de apelaciones de sentencias de los juzgados de paz son el costo económico de la gestión (contratar abogado, pagos de tasas judiciales, etcétera); la lejanía de muchos juzgados de paz en relación con la sede de los juzgados ordina-rios (desplazarse a estos últimos lugares para hacer el seguimiento de los expedientes disuade al usuario); la falta de información entre los usuarios sobre su derecho de apelar las sentencias; la desconfianza en el sistema ordinario de justicia entre los usuarios de la justicia de paz, entre otras razones más que futuras investigaciones se encargarán de evidenciar. Entretanto, puede verse el diagnóstico realizado por la ong Manuela Ramos en 2008, uno de cuyos hallazgos indica que las apelaciones son muy poco significativas, representando apenas 1,4% de los casos examinados (Manuela Ramos, 2008).22 Según Pásara, del nivel relativamente alto de aceptación del que goza la justicia de paz “se deriva para ella una situación paradójica: cuanto más distinta de la justicia profesionalizada, mayor legitimidad otorga a la tarea de administrar justicia y al Estado en cuyo nombre funciona” (Pásara, 1982, p. 133).


gente podían estar sometidos o confrontados a más de un orden jurídico o más de un mecanismo dentro de su derecho –en casos de matrimonio, herencia, derechos de pro-piedad o autoridad política, etc.–” (Benda-Beckmann, 2014, pp. 23-24). Por su parte, Griffiths (1986) comentaba que para la ideología del centralismo legal solo pueden tener la condición de normas aquellas sancionadas o promulgadas por el Estado, según las pautas establecidas en la respectiva Constitución, es decir, únicamente reconoce como derecho al “derecho del Estado” o al “derecho oficial”.23

Pues bien: antes y ahora, la versatilidad de los jueces de paz, producto de su per-fil, de su modalidad de designación o de su entorno social, ha permitido que en ciertos lugares y en determinados periodos sean el brazo legal del Estado a escala de los pueblos y de los distritos, imponiendo –o, mejor dicho, tratando de imponer– la aplicación de los códigos y la legislación oficial; mientras que en otros sitios y en otras épocas, los jueces de paz han estado expuestos tanto al legalismo de los abogados como a la influencia de órdenes jurídicos no estatales; en este último supuesto, a veces impuestos por el siste-ma de haciendas, otras veces en sintonía con el derecho propio de las comunidades de indígenas. Siendo así, y para parafrasear lo sostenido por Benda-Beckmann (2014), las futuras investigaciones tienen ante sí el reto de conocer qué tipo de pluralismo jurídico

23 Esta reflexión sobre los conceptos de pluralismo y centralismo legal, a su vez, conduce a ponderar la actualidad de otro concepto asociado durante décadas a la justicia de paz: la extralegalidad. A inicios de la década de 1980, Pásara sostuvo que la extralegalidad era un elemento importante de la adaptabilidad de los juzgados de paz a diferentes entornos y diferentes épocas. Este autor señaló que la extralegalidad “existe tanto respecto a los asuntos que conoce la justicia de paz sin estar legalmente fa-cultada a hacerlo —es decir, en la competencia jurisdiccional— cuanto en los criterios que usa para resolver. En ambos aspectos hay en los jueces de paz, a menudo, una transgresión relativamente consciente de la ley” (Pásara, 1982, p. 134).Dicha opinión correspondió, en su momento, a una visión del problema desde la óptica del centralismo legal, según el cual el Estado tiene el monopolio de la producción legal y, como tal, toda conducta o criterio que esté al margen de la ley oficial puede ser calificado como extralegal o ilegal, según sea el caso.Ahora bien: si la extralegalidad fue un acto a menudo consciente del juez de paz o si, por el contrario, resultaba consistente con su condición de juez lego en derecho y con el entorno en que ejercía su labor hasta finales del siglo xx, resulta un asunto controvertible. Lo que es indiscutible es que en ocasiones los jueces de paz actuaban a espaldas de la ley oficial. Diez (1992, 2015) comenta el caso de los jueces de paz de la sierra centro y del norte del Perú que durante el siglo xix resolvían litigios de tierras, aun cuando la norma republicana señalaba que la solución de las disputas por tierras debía recaer en jueces dependientes de los juzgados de primera instancia, entre otras razones por la falta de juzgados ordinarios o profesionales, la prolongada ausencia de sus operadores o porque estos no se daban abasto para atender todas las causas. Recientemente, un trabajo de Aquino (2010) en el distrito judicial de Junín ofreció otros ejemplos de esta actuación de los jueces de paz en asuntos asociados al juzgamiento de delitos. Incluso los propios jueces de paz, como el exjuez Constantino Vilcañaupa, cuyo valioso testimonio se incluye en este libro, reconoce que los jueces de paz “actuaban a su manera”. Con al antecedente del artículo 149 de la Constitución Política y, sobre todo, con la aprobación de la actual Ley de Justicia de Paz, el concepto de extralegalidad ha perdido lugar en los actuales análisis sobre esta institución. La razón: actos de los jueces de paz que hasta finales del siglo xx podían ser catalogados de extralegales, actualmente pueden ser perfectamente legales, gracias al reconocimiento expreso del pluralismo jurídico en sede de la justicia de paz. En efecto, la Ley de Justicia de Paz permite que este recurra a la ley oficial o al derecho propio de las comunidades, o a ambos (interlegalidad), para la determinación de los asuntos que conoce y de los criterios que usa para resolver conflictos. De todos modos, la aproximación dicotómica que plantea la polaridad legal-extralegal puede servir de fundamento teórico de futuras investigaciones sobre esta institución.

Introducción 39

existía en los diferentes contextos de actuación de los jueces de paz, qué tipo de derecho se empleaba en tales entornos y con qué consecuencias; o si, más bien, con su actuación no han hecho más que reproducir el centralismo legal a escala local, aunque a su manera.

En tercer lugar, es imposible conocer la justicia de paz del Perú ubicándola al margen del desarrollo del sistema de justicia intercultural, del sistema estatal de acceso a la justicia y a otros servicios públicos, o de ambos. Ha de recordarse que a partir de la Constitución Política de 1993, el Estado peruano reconoció expresamente las funciones jurisdiccionales de las comunidades campesinas y comunidades nativas, y que posterior-mente hizo lo propio con las rondas campesinas, señalando para todos los casos la ne-cesidad de que interactúen con los juzgados de paz. Esta circunstancia ha generado que surjan preguntas en torno a la ubicación exacta de la justicia de paz en el nuevo sistema de justicia intercultural. Al respecto, este trabajo se anima a plantear hasta tres escenarios posibles. Uno primero en el que los juzgados de paz, como órganos adscritos al Poder Judicial, tienen la responsabilidad de establecer puentes de coordinación con la jurisdic-ción especial. Uno segundo en el que los juzgados de paz, debido al sistema de elección de los jueces, a su ubicación y su inclusión en el tejido social de la comunidad, son más bien parte del aparato de administración de justicia de las comunidades y rondas cam-pesinas. Por último, y este es el tercer escenario, es posible que los juzgados de paz sean, en efecto, el mayor –y por ahora único– puente de comunicación, de coordinación y de diálogo intercultural entre el sistema de justicia oficial y los sistemas de justicia especial.

Ahora bien: quienes indaguen sobre ese rol de la justicia de paz en el sistema de justicia intercultural también deben tener en cuenta que la función de la justicia de paz no se agota en su interacción con las comunidades y rondas campesinas ni se reduce a la administración de justicia. En efecto, por un lado, existen cientos de juzgados de paz en zonas periurbanas y centros poblados rurales donde no hay comunidades ni rondas campesinas (véase, por ejemplo, el trabajo de Puentes, 1997). Por otro lado, incluso en los casos en los que coexisten con comunidades campesinas, comunidades nativas y ron-das campesinas, los juzgados de paz proveen diferentes servicios –no solo judiciales– a la población local. Aquí se alude, sobre todo, a las funciones notariales y de fortalecimiento de la paz social, que no pueden dejarse de lado cuando se examina el significado social de esta institución.

Finalmente, lo más importante: entender la justicia de paz debería servir para comprender la forma en que se ha construido o intentado construir el Estado peruano,


por un lado, y sus dificultades, deficiencias e incapacidades para garantizar relaciones democráticas y horizontales entre los diferentes componentes de la sociedad nacional, por el otro. Hoy se sabe, por ejemplo, que en el Perú no ha existido un solo tipo de juez de paz, que esta autoridad local ha tenido y continúa teniendo diferentes rostros, depen-diendo del lugar y de la época histórica en que le haya tocado vivir. Asimismo, se conoce que en diversas partes del país, sobre todo en los centros poblados rurales durante los siglos xix y xx, uno de los pocos rostros visibles del Estado ante la ciudadanía ha sido el de los jueces de paz, además de los subprefectos, gobernadores y alcaldes. Otro aspecto igualmente conocido es que su función como representantes del Estado no les valió el apoyo estatal –que era y es mínimo–, de modo que la institución debía respaldarse en el esfuerzo personal del juez de paz, en el apoyo interesado de las élites locales (terrate-nientes) o en el aporte de sus propios vecinos. Finalmente, también se sabe que a estas autoridades locales se les encomendaba la provisión de un conjunto de servicios públicos indispensables o su supervisión, como es el caso de la seguridad y la tranquilidad públi-cas, de la justicia y de la fe pública. Sin su concurso, el Estado jamás habría interactuado con muchos segmentos de la sociedad local, especialmente la rural, antes de la reforma agraria de la década de 1970. Es más: aún hoy, los jueces de paz concentran distintas funciones oficiales y extraoficiales, porque son los únicos interlocutores reconocidos por el Estado y los vecinos. (Piénsese, por ejemplo, en que los jueces de paz están detrás de la legalización de firmas en los comunicados o solicitudes que transmiten las comunidades rurales a las autoridades del gobierno central.)

Pues bien: esa pluralidad de jueces de paz, su papel preponderante en muchos pueblos a despecho de la falta de apoyo estatal y su multifuncionalidad, entre otros aspectos, son, en buena cuenta, reflejos de lo que ha sido y es aún el proceso de construc-ción del Estado y de la nación peruana. Comentaba Julio Cotler, en plena época de la reforma agraria, que el Perú tenía como común denominador la incapacidad de proyec-tarse hacia una sociedad integrada social y culturalmente y lograr una articulación entre todos los espacios de su territorio, la ausencia de homogeneidad y de fluidez económica entre las varias esferas de la producción y entre las múltiples regiones geográficas, la pa-radójica situación de un Estado centralista con gobiernos incapaces de hacer efectiva tal centralización, “la carencia de una identidad colectiva con el consiguiente sentimiento de solidaridad nacional entre indios, cholos, mestizos, asiáticos, negros y blancos; costeños y serranos; burgueses, terratenientes, obreros, feudatarios y comuneros” (Cotler, 2005, pp. 47-49). ¿Cuánto de esos denominadores persisten?, y ¿hasta qué punto los jueces de

Introducción 41

paz continúan siendo reflejo de los problemas del Perú? Son apenas dos interrogantes que otros estudios sobre la justicia de paz del Perú no deben soslayar.

Punto aparte.

Retomando las preguntas planteadas al inicio de esta introducción, este libro es parte de los esfuerzos del Poder Judicial por eliminar el velo de la ignorancia que se ha extendido y se sigue extendiendo alrededor de la justicia de paz del Perú, además de ofre-cer algunas evidencias para mejorar el tratamiento jurídico de esta institución. Para ello, se ha organizado la información obtenida y los análisis en cuatro secciones relacionadas pero también independientes. La primera sección ofrece un panorama más social y polí-tico de la institución y sus protagonistas; la segunda combina historia, política pública y normas, mientras que las dos últimas tienen como hilo conductor la norma y los debates jurídicos, razón por la cual en ellas las fuentes de información son más abundantes.

La primera sección del libro está dirigida a resolver la pregunta ¿qué es la justicia de paz del Perú? Déjese de lado por un momento la definición legal de la institución –la cual, dicho sea de paso, solo se incluyó a partir de la Ley 29824– para intentar conocer qué ha sido y qué es la justicia de paz en la práctica, qué percepciones se han tenido o se tienen de los jueces de paz, qué papel ha jugado en la política o en la historia del Perú. En este camino se encontrarán algunas sorpresas que deberían servir para inaugurar una potente línea de investigación sobre el sentido social, cultural, político e incluso econó-mico de esta institución.

La segunda sección, titulada “El lugar de la justicia de paz”, persigue precisa-mente conocer cuál ha sido la relación del Estado en general y del sistema de justicia en particular con la justicia de paz, sobre todo por el lado del apoyo y soporte material brindado a esta última para el cumplimiento de su función. Es decir, hasta qué punto existe un sentido de pertenencia entre la justicia de paz y el Estado, independientemente de que todas las constituciones políticas del Perú desde 1828 en adelante hayan incluido a la justicia de paz en el capítulo sobre Poder Judicial. Junto con este análisis, se examina también el papel y las oportunidades que se abren a la justicia de paz, a la luz del estable-cimiento del sistema de justicia intercultural, obra de la Constitución Política de 1993, y de la aprobación de la Hoja de Ruta de la Justicia Intercultural, obra del Poder Judicial de 2012.

Contribuir al conocimiento de la evolución de la justicia de paz, tanto en el plano jurídico como en los últimos debates políticos, es el propósito de la tercera sec-


ción. Para cumplir este objetivo, en primer lugar se retoma el debate sobre un asunto en el que pocos reparan: la o las tradiciones jurídicas que han servido de inspiración para la introducción y la delimitación de los contornos de la justicia de paz en el Perú. Se ha sostenido que la justicia de paz peruana es heredera de la justicia municipal propia de la tradición jurídica española hasta el siglo xix. ¿Fue únicamente el pensamiento castellano el responsable de transmitir la justicia de paz al Perú?24

En segundo lugar, la tercera sección propone describir y analizar la incorpora-ción y evolución de la justicia de paz en el ordenamiento jurídico peruano entre los siglos xix y xx. Aquí el contenido es más jurídico que político o teórico. Tiene como centro de interés la norma y, hasta donde se pudieron encontrar fuentes de información, el con-texto y las razones que condujeron a su promulgación. Como ya se indicó, la justicia de paz fue incluida formalmente en la Constitución Política de 1823, pero desde entonces ha tenido un desarrollo propio, tanto en las siguientes constituciones como en leyes, de-cretos y reglamentos. Comparativamente, debe de ser la institución que ha abarcado más disciplinas jurídicas en la historia del derecho peruano –civil, penal, electoral, municipal, agrario, administrativo–, sin dejar de mencionar su tratamiento en las leyes orgánicas del Poder Judicial o en legislaciones específicas (reglamentos de jueces de paz). Por ello, recapitular la evolución del régimen jurídico de la justicia de paz es casi repasar la historia del derecho y del sistema de justicia en el Perú. Algunas de sus principales transformaciones pueden ser observadas con los ojos del juez de paz.

En tercer lugar, la tercera sección plantea examinar el nuevo régimen jurídico de la justicia de paz. Ahora bien: para no abundar en más de lo mismo, en lugar de examinar lo que dice la Ley de Justicia de Paz y sus normas reglamentarias, aquí se propone volver un paso atrás y explicar cómo se gestó esta ley y el contenido principal de los dos proyectos de ley que le sirvieron de base. Se resalta, pues, aquello que fue propuesto y no fue aprobado, así como lo que no se propuso pero finalmente se aprobó, intentando, en ambos supuestos,

24 Durante la etapa colonial rigió en el Perú la legislación española, que incluía en el ramo de justicia la participación de la Real Audiencia, los corregidores (luego intendentes) y los alcaldes (cabildo), además de algunos juzgados o tribunales especializados, como el Tribunal de Minería, el Juzgado Privativo de Aguas, el Juzgado General de Censos de Indios, el Juzgado de Testamentos, Capellanías y Obras Pías, entre otros más. Una vez declarada la independencia del Perú a inicios de la década de 1820, algunos de estos tribunales o juzgados se reinventaron, otros desaparecieron y los menos subsistieron. Examinando este periodo de tran-sición, Fuentes (1873b) comenta que la Real Audiencia se transformó en la Alta Cámara de Justicia de 1821 y, dos años después, en la Corte Superior, en tanto que los corregidores fueron reemplazados por los jueces de primera instancia. Por otra parte, desaparecieron el Juzgado General de Censos de Indios, el Juzgado de Testamentos, Capellanías y Obras Pías, entre otros juzgados especializados. En cambio, subsistieron el Tribunal de Minería, el Juzgado Privativo de Aguas y, en lo que a este trabajo concierne, los alcaldes ejerciendo momentáneamente la función judicial en sus respectivos territorios. Esto último ha conducido a algunos autores a enfatizar la continuidad histórica entre la justicia municipal castellana y la justicia de paz.

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comentar las razones del desenlace. Con tal fin, se apela a la memoria institucional de la onajup, que participó en la elaboración del proyecto de ley del Poder Judicial, así como a los diarios de debates parlamentarios incluidos en los archivos online del Congreso de la República.

Visto en retrospectiva, comentar ese momento previo a la aprobación de la Ley 29824 debería servir para retomar la discusión en torno a los asuntos que la ley ha zanjado, pero que no necesariamente obedecen a un consenso ni tienen relación con la trayectoria de la institución o son consistentes con el perfil del juez de paz. Se mencionan, a modo de ejemplo, las modalidades de acceso al cargo de juez de paz, la amplitud de las funciones no-tariales de los juzgados de paz, la participación de abogados como jueces de paz o usuarios de este subsistema de justicia, la apelación de las resoluciones de los juzgados de paz y el régimen disciplinario de los jueces de paz. En fin, se trata de reflexionar sobre esos y otros puntos que de manera intermitente vuelven a aparecer en los medios de comunicación cada vez que se quiere ensalzar o desaprobar a los jueces de paz.

Finalmente, la cuarta y última sección es el espacio elegido para analizar asuntos más específicos sobre la justicia de paz, asociados al estatuto del juez de paz o a la moda-lidad de administración de justicia en los juzgados de paz, recurriendo en ambos casos a fuentes de información jurídica, debido a la falta de estudios en otras disciplinas. Así, pues, en primer lugar, se intenta saber quién fue y quién es el juez de paz, para lo cual se profundiza en el perfil de esta autoridad local a partir de la descripción de los requisitos que debían cumplir y cumplen los candidatos. Como se observará, pese a que se trataba de un cargo concejil, o servicio civil gratuito, no cualquier persona podía desempeñar el cargo de juez de paz; solo podían hacerlo quienes cumplían ciertos requisitos legales, sobre todo de orden patrimonial y social, algunos de ellos atribuibles a los jueces profesionales.

En segundo lugar, el trabajo se pregunta cómo se elegía y cómo se elige a los jueces de paz. Al respecto, en este libro se verá cómo el sistema de elección de los jueces de paz ha ido fluctuando: a veces estaba en manos de los gobiernos locales, otras veces de las autoridades políticas, o incluso del Poder Judicial; hoy en día han recobrado pro-tagonismo las organizaciones sociales de base y los gobiernos locales en los procesos de elección y selección de sus jueces de paz.

En tercer lugar, ¿quién y por qué se sancionaba o sanciona al juez de paz? Al examinar este aspecto se pueden advertir las dificultades y los desafíos que supuso y aún supone el desempeño de un cargo concejil, no remunerado y no letrado, tanto para los


jueces de paz como para el propio Estado. ¿Cómo, quién y con qué criterios se sanciona-ba a los jueces de paz?, ¿qué clase de faltas y tipos de sanción les eran atribuibles?, ¿hasta qué punto es posible disciplinar a jueces de paz que no reciben una remuneración, que son elegidos por votación popular y que no dominan la legislación? Estas son algunas de las preguntas que fueron apareciendo durante el análisis.

En cuarto lugar, ¿cómo se establecieron los juzgados de paz y cuál era el criterio predominante para su constitución? Al respecto, se observa que en el proceso de crea-ción de los juzgados de paz la variable demográfica tuvo un peso determinante desde la década de 1820 hasta inicios del presente siglo, pero ha ido cediendo protagonismo ante un conjunto de nuevos requisitos económicos, sociales, culturales y geográficos que está utilizando el Poder Judicial en general, y la onajup en particular, con miras a que la creación y supresión de estos juzgados obedezca a una política nacional planificada de acceso a la justicia, por un lado, y de justicia intercultural, por otro.

En quinto lugar, ¿qué competencias tenían y tienen en la actualidad los juzgados de paz? Se anticipa aquí que ninguna otra institución oficial ha ejercido tantas funciones y competencias sincrónica o diacrónicamente como los juzgados de paz, aunque a partir de las primeras décadas del siglo xx la mayoría de estas funciones y competencias fue-ron suprimidas, se redujeron en sus alcances o fueron transferidas a los juzgados de paz letrados. Aquí, como en otras esferas del quehacer estatal, se aprecia la tendencia hacia la profesionalización del Estado o a limitar la injerencia ciudadana en el ejercicio de las funciones públicas. La Ley de Justicia de Paz ha intentado revertir esta tendencia, aunque está muy lejos de asemejarse al marco funcional y competencial de los juzgados de paz en el siglo xix.

Por último, ¿cómo era y cómo es hoy el proceso en sede de los juzgados? En este punto el estudio detecta un hilo conductor de los procesos judiciales cuya esencia no ha variado durante décadas e incluso siglos, a pesar de que en el trayecto las funciones y las competencias de los juzgados de paz en la disciplina civil y penal han estado sometidas a frecuentes cambios. Sobre esa base, es posible afirmar que las formas de los procesos civiles y penales a cargo de los juzgados de paz se han mantenido constantes, aunque el contenido de fondo haya ido variando en los dos últimos siglos.

En la última parte del libro se resumen las conclusiones o hipótesis del estudio, según sea el caso, en relación con las interrogantes con que se inició esta introducción.

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Anotaciones metodológicas

Ante todo, es necesario aclarar que este libro tiene un carácter preliminar, es decir, no pretende cerrar un círculo de análisis previo, agotar el debate o plantear conclusiones definitivas sobre la justicia de paz del Perú; entre otras razones, porque las investigaciones sobre esta institución en el país están aún en un nivel incipiente. En efecto, la búsqueda en bases de datos digitales, en algunos archivos departamentales y en los sistemas de consulta de las bibliotecas de las principales universidades del país confirma lo que Hans-Jürgen Brandt anticipó en la década de 1980: no existen investigaciones sobre la justicia de paz antes de la época de la reforma agraria, o, si existen, no están a disposición de los investigadores. Lo que sí se halló, como era previsible, es un número reducido de documentos preparados por abogados y juristas del siglo xix y la primera mitad del siglo xx, en formato y lenguaje de manual o formulario, con el propósito de que sirvan como fuentes de consulta a los jueces de paz de la época, sobre todo en cuanto a sus competencias civiles y penales y sus respectivos procedimientos. Se ha contado, en ese sentido, con los valiosos trabajos de Hipólito Sánchez en 1863 y 1939 (Sánchez, 1863, 1939), Manuel Atanasio Fuentes y Miguel Antonio de la Lama en 1870 (Fuentes & De la Lama, 1870), Manuel Atanasio Fuentes en 1873 (Fuentes, 1873), Juan José Calle en 1920 y 1928 (Calle, 1920, 1928) y Enrique Cuentas en 1955 (Cuentas, 1955).

Solo a partir de la década de 1980, a los antes mencionados trabajos de juristas se han ido sumando algunos otros estudios de abogados y profesionales de otras discipli-nas que tienen por objeto contribuir al conocimiento de las dificultades y oportunidades de la justicia de paz en un contexto o tiempo determinado, profundizar en el marco jurídico existente o comparar la justicia de paz del Perú con la de otros países. Entre estos trabajos, además de los primeros estudios de campo y diagnósticos realizados por Pásara (1979, 1988) y Brandt (1987, 1990) sobre los juzgados de paz, se cuenta con el texto de Puentes sobre la situación de los juzgados y jueces de paz en la costa norte del Perú hacia fines de la década de 1990 (Puentes 1997); con los trabajos o reflexiones del Instituto de Defensa Legal (2004, 2005a, 2005b) sobre el perfil y la actuación de los jueces de paz peruanos o sus pares en otra regiones; con el estudio de Guerra (2005) y Ledesma (2002) específicamente sobre la justicia de paz, sus dificultades y desafíos; con el estudio de corte histórico-jurídico y, a la vez, de diagnóstico de Lovatón et al. (1999) sobre la evolución de la justicia de paz desde el siglo xix y el perfil del juez de paz de la época; con los artí-culos de Gálvez (2006, 2007) sobre las funciones notariales de los juzgados de paz; o con


los estudios de Loli (1997), La Rosa (2007) y Ardito (2011) sobre el acceso a la justicia en el mundo rural. Gracias a todos ellos fue más sencillo reconstruir el perfil moderno y legal de la justicia de paz.

Aun con estos recientes aportes, las dificultades en el proceso de recopilación y de análisis de las fuentes de información –jurídica y no jurídica– sobre la justicia de paz en el Perú hicieron necesario acotar más de una vez los objetivos originales del estudio. La ambiciosa intención inicial de ahondar en todas las dimensiones y facetas de los jueces de paz y los juzgados de paz desde 1823 hasta la actualidad tuvo que limitarse en el cami-no para adecuarnos a la cantidad y calidad de la información disponible, por un lado, y a los tiempos preestablecidos para esta publicación, por otro. Por ello, en este libro, más que un detalle pormenorizado de la evolución de la justicia de paz, se ofrecen tendencias o hallazgos generales que, se espera, más adelante puedan ser complementados con otros trabajos a profundidad, por ejemplo, sobre las competencias de los juzgados de paz o el perfil de los jueces de paz en los diferentes departamentos. Esto último, sobre todo, proveniente de otras disciplinas distintas al derecho, que nos ayuden a cotejar el mundo formal –ideal– de las normas con el mundo real de la práctica.

Las razones de este sinceramiento de los objetivos iniciales del libro se explican a continuación. En primer lugar, como ya se anticipó, son escasas las fuentes de informa-ción secundaria que expliquen o ilustren a profundidad sobre la situación específica del juez de paz o del juzgado de paz antes de 1970. Se ha intentado superar esta dificultad consultando fuentes de información indirecta, por ejemplo, sobre el gobierno y la auto-ridad local en las primeras décadas de la República, sobre la participación política en el mismo periodo, sobre las relaciones de poder en el mundo rural, sobre las comunidades de indígenas, sobre el sistema de haciendas, así como los libros de debates parlamentarios de inicios de la República y de la época contemporánea, entre otros documentos más que se incluyen en la bibliografía de esta publicación.

En segundo lugar, fue más sencillo ubicar y consultar la información jurídica sobre la justicia de paz desde 1823 hasta 2012, gracias a las bases de datos online del Con-greso de la República y al Sistema Peruano de Información Jurídica (SPIJ). Utilizando varios campos y criterios de búsqueda, se pudo hallar y consultar al menos 125 normas, entre constituciones políticas, leyes, códigos, reglamentos y dictámenes (véase resumen en tabla 1). La búsqueda abarcó las disciplinas del derecho civil, penal, procesal, judicial, electoral, notarial, agrario, administrativo, municipal y un grupo de normas inclasifica-

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Tabla 1. Resumen de normas consultadas durante la investigación

Marco jurídico consultado Año

Constituciones1823, 1826, 1828, 1834, 1839, 1856, 1860,

1867, 1920, 1933, 1979, 1993

Legislación electoral (leyes y decretos)1821, 1824, 1825, 1828, 1832, 1834, 1839, 1840, 1849, 1851, 1857, 1861, 1952, 2001,

2003, 2005Legislación municipal (leyes y

decretos)1827, 1828, 1834, 1853, 1856, 1857, 1861,

1866, 1873, 1880, 1883, 1892, 1904Legislación sobre jueces de paz (leyes

y decretos)1829, 1834, 1839, 1854, 1894, 1900, 1945,

2012Legislación sobre Poder Judicial

(leyes y decretos)1822, 1845, 1854, 1912, 1963, 1990, 1991

Códigos civiles, penales, constitucionales y procesales

1836, 1852, 1863, 1912, 1920, 1924, 1936, 1939, 1984, 1991, 1993, 2004

Otras normas (leyes, decretos, dictámenes)

1824, 1825, 1826, 1830, 1831, 1833, 1836, 1838, 1840, 1841, 1846, 1850, 1854, 1855, 1856, 1859, 1861, 1865, 1868, 1870, 1873, 1879, 1880, 1881, 1884, 1890, 1894, 1897, 1903, 1913, 1915, 1924, 1928, 1930, 1940, 1944, 1945, 1950, 1952, 1969, 1971, 1973,

1977, 2003, 2004, 2005Fuente: Legislación nacional. Elaboración propia.


bles (por ejemplo, la legislación de la reforma agraria). Una vez terminado este trabajo de recopilación, se presentó el problema de cómo procesar y analizar la información. Tén-gase en cuenta que, incluso ahora, es habitual que una ley o una sección de una ley sea derogada por una ley posterior que regula el mismo asunto, pero en un sentido diferente. A esta clase de derogación de las normas se le denomina “derogación tácita”, y ya era una práctica habitual durante los siglos xix y xx. Por otro lado, tampoco se debe olvidar que solo desde 1904 el Estado peruano comenzó a numerar sus leyes. Esta situación dificulta el seguimiento de los cambios normativos, más aún en un periodo tan amplio como doscientos años. A esto se suma que los títulos de las leyes consultadas, por lo general, no hacen referencia al contenido deseado, excepto en el caso de los cuatro reglamentos sobre jueces de paz previos a la Ley de Justicia de Paz. Ante todo ello, con el fin de atenuar el riesgo de obviar la sucesión correcta de normas, se revisaron con minuciosidad todas las disposiciones que incluye una ley; luego, se cotejó su contenido con otras normas del mismo año o años posteriores; y, finalmente, se recurrió a otras fuentes de información, llámense recopilaciones de normas u otros trabajos de juristas que hayan examinado el marco jurídico de toda una época; por ejemplo, las recopilaciones de Oviedo (1861-1872) y de Santos (1832). Como se hizo todo esto, el riesgo de haber excluido normas relevantes para el entendimiento de la justicia de paz es bastante bajo.

Después de la revisión de las fuentes de información secundaria –jurídica y no jurídica–, se decidió complementar el análisis con algunas entrevistas realizadas a algunos protagonistas de la justicia de paz de las últimas décadas. Se conversó con algunos jueces de paz y también con jueces profesionales, así como con los responsables del soporte material y técnico de los juzgados de paz –es decir, con los responsables de la onajup y odajup–, cuyas declaraciones o aportes fueron incluidos en este libro, en los extremos que resultaron pertinentes.

Por último, las versiones preliminares del libro fueron compartidas con un gru-po de expertos nacionales y extranjeros de diferentes disciplinas; el propósito consistía en recibir sus sugerencias y comentarios sobre el contenido del documento. Gracias a sus valiosos aportes, se pudieron enriquecer los contenidos iniciales y superar las principales dudas evidenciadas al momento de consultar fuentes de información secundaria. Un aspecto en el que coincidieron todos los especialistas consultados es que el paso siguiente debía ser la realización de otros estudios que profundicen en los múltiples rostros y face-tas de los juzgados de paz en los departamentos del país.

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Panorama histórico de la justicia de paz

1791 Se promulga la Constitución francesa, en pleno curso de la Revolución. Esta Constitución introduce la figura del juez de paz en todos los cantones y las ciudades. La carta inspiró a los políticos liberales de América Latina.

1812 Se promulga la Constitución española de Cádiz, una de las más liberales de su tiempo. En representación del virreinato del Perú participaron en su debate y aprobación los diputados Vicente Morales Duárez, Dionisio Inca Yupanqui, Antonio Zuazo, José Lorenzo Bermúdez, Ramón Feliú, Pedro García Coronel, Blas Ostolaza, Francisco Salazar y José Antonio Navarrete. Aunque rigió intermitentemente durante la primera mitad del siglo xix, los principios de la Constitución de Cádiz fueron otro punto de inspiración de los legisladores decimonónicos peruanos. Por disposición de esta carta, se encomendó a los alcaldes la función de conciliadores extrajudiciales.

1823 (mayo) El diputado liberal José Faustino Sánchez Carrión y los otros integrantes de la Comisión de Constitución suscriben y presentan ante la primera Asamblea Constituyente del país la propuesta de Constitución republicana. En la exposición de motivos de este proyecto se incluye, por primera vez, la flamante figura del juez de paz.

1823 (noviembre) La justicia de paz es incluida en la Constitución Política de 1823. Alcaldes y regidores son investidos como jueces de paz. Los jueces de paz forman parte del Poder Municipal, cumpliendo a la vez funciones de conciliadores extrajudiciales y de jueces de causas menores.

1824-1856 El Poder Municipal no consigue afianzarse en la estructura del Estado. Primero Simón Bolívar, y luego José Luis de Orbegoso, Andrés de Santa Cruz, Agustín Gamarra o la guerra civil de 1854-1856, confabularon para que esta institución no se enraizara o, en el mejor de los casos, cumpliera un rol secundario o deliberativo.


Esta circunstancia repercute, a su vez, en la inestabilidad de la justicia de paz y en las posibilidades de que cuente con apoyo estatal (económico y logístico, sobre todo).

1834 La Ley Orgánica de Elecciones de julio de 1834 incluye la elección directa de los jueces de paz, a través de los colegios electorales de parroquia. Estos jueces de paz elegidos se suman a los alcaldes y regidores que venían ejerciendo el mismo cargo por delegación. Todo este grupo de jueces de paz cumplen su servicio uno al lado del otro en las municipalidades o por turnos, dependiendo de la localidad. La influencia del pensamiento liberal permitió que entre ellos destacaran algunos jueces de paz indígenas, cuya participación en los espacios de autoridad local fue tolerada, sobre todo, durante la primera mitad del siglo xix.

1854 Se promulga la ley más importante sobre justicia de paz, denominada Reglamento de Jueces de Paz de 1854. Esta ley rigió hasta 2012, aunque en el camino se reformaron o suprimieron la mayoría de sus disposiciones. Según esta ley, los jueces de paz, en una cantidad predeterminada, son elegidos entre los miembros de las municipalidades (jueces de paz comisionados).

1855 Entra en vigencia la supresión de la contribución de indígenas dispuesta por el gobierno de Ramón Castilla en julio de 1854. Indirectamente, esta medida ocasionó que las tierras de las familias indígenas comiencen a ser acaparadas por terratenientes, tanto en la costa como en la sierra. Un aspecto por estudiar es la intervención de los jueces de paz en este proceso de acaparamiento, tomando en cuenta su competencia en la elaboración de escrituras imperfectas o en los litigios por tierras.

1861 Se transfiere a los prefectos, como representantes del gobierno central, la potestad de nombramiento de los jueces de paz, a propuesta de los jueces de primera instancia. Esta disposición es confirmada en la década de 1880, durante el gobierno de Nicolás de Piérola. Sin embargo, hasta fines de ese siglo la debilidad del gobierno central frente a las autonomías locales ocasionó que,

Cronología 51 Panorama histórico

en la práctica, estas últimas continuaran dirigiendo el proceso de designación de los jueces de paz.

1879-1883 Guerra del Pacífico que involucra al Perú, Bolivia y Chile. Durante la ocupación chilena del territorio peruano, las autoridades invasoras optan por apoyar el funcionamiento de los juzgados de paz, ante el receso autoimpuesto por los representantes del Poder Judicial.

1900 Se transfiere formalmente a las cortes superiores la potestad de nombrar a los jueces de paz, a propuesta de los jueces de primera instancia. Esta medida coincide con los intentos de fortalecimiento del gobierno central, sumados al reforzamiento real de los gamonales serranos y de los hacendados costeños. Además, es la época en que se comienza a imponer una noción excluyente de ciudadanía, que en la práctica impide a los indígenas ejercer cargos de autoridad local, entre ellos el de jueces de paz. En la zona rural, los terratenientes y las élites de poder local concentran los principales cargos de autoridad.

1900-1930* Surgen importantes revueltas de indígenas en la sierra sur. Matos Mar (1980) comenta que las más importantes parecen haber sido las de Chucuito (1903-1905), Puno (1911-1913), Huancané (1915), Llancán (1914), Acomayo (1921), Canas y Espinar (1921-1923 y 1930), La Mar (1924), Huancané (1923), Chota y Cajamarca (1922-1925), Ccapana y Lauramarca (1925-1927), Anta (1930), Mulla K’awa (1931) y Paucartambo, Lampa, Azángaro, Moho (1933). Una de las causas de las protestas fue la creciente usurpación de tierras por parte de hacendados y terratenientes. En este y otros asuntos, fueron diversas las voces críticas en relación con el papel de los jueces de paz por favorecer los intereses de las élites locales.

1924 Surgen los jueces de paz letrados, primero en la ciudad de Lima, luego en la Provincia Constitucional del Callao y en todas las capitales de departamento que eran sedes de Corte Superior.


1940-1960* Se masifica la presencia de maestros en el campo (Contreras, 1996), lo que ayuda a cuestionar las relaciones de poder entre “señores” y campesinos. Con el paso de los años, algunos de estos maestros asumen la función de jueces de paz, debido a que en el espacio rural era mínima la cantidad de población alfabeta.

1969 (junio) El gobierno militar liderado por Juan Velasco Alvarado dispone el inicio de la reforma agraria. Esta reforma erradica el sistema de haciendas, por un lado, e introduce las comunidades campesinas y, más adelante, las comunidades nativas, en lugar de las comunidades de indígenas, por otro lado. Las comunidades campesinas y nativas comienzan a ser sedes de juzgados de paz. A la par, un número cada vez mayor de agricultores, campesinos y profesores asumen el cargo de jueces de paz. Es el punto de partida de la relación de sociedad entre comunidades y juzgados de paz, que ha llevado a este último a convertirse en un intermediario entre el sistema de justicia estatal y los sistemas de justicia especial.

1969-1979* En el contexto de la reforma agraria, el gobierno militar ordena la reorganización integral del Poder Judicial en diciembre de 1969. Esta disposición no incluye a los juzgados de paz. Luego, en 1975, la Corte Suprema encomienda la realización de los primeros diagnósticos de la realidad sociojurídica del país. Uno de ellos es un primer estudio de campo sobre la justicia de paz realizado por Luis Pásara a fines de esa década. Es el primer esfuerzo serio del Estado y de la sociedad por conocer a esta antigua institución.

1976 Surge la ronda campesina en la sierra norte del país, concretamente en algunas provincias del departamento de Cajamarca, con funciones básicas de cuidado de bienes y control del abigeato. Luego, esta ronda se disemina por diferentes departamentos del país, en algunos de los cuales comienza a interactuar con los juzgados de paz.

1980-2000 Periodo de violencia política en el Perú. Una de las principales víctimas del conflicto armado son las autoridades locales, entre ellas los jueces de paz, según el Informe de la Comisión de la Verdad y Reconciliación (CVR).

Cronología 53

1993 Se promulga la vigente Constitución Política del Perú, que ordena la elección popular de los jueces de paz y encomienda a los juzgados de paz un papel protagónico en el nuevo sistema de justicia intercultural.

2004 Se crea formalmente la Oficina Nacional de Apoyo a la Justicia de Paz (onajup), como órgano de línea del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial; sin embargo, apenas desde 2008 comienza a desarrollar la política de apoyo a los juzgados de paz. Es la primera institución del Estado que asume esta responsabilidad oficialmente.

2012 Entra en vigencia la actual Ley de Justicia de Paz, en reemplazo del Reglamento de Jueces de Paz de 1854.

* Periodos aproximados.

Panorama histórico

Cronología 55

SECCIÓN 1Las justicias de paz del Perú

El periodo que transcurrió entre 1821 y 1823 fue determinante para la historia del Perú. Se hallaba en discusión la forma de gobierno que debía asumir el naciente Estado peruano. Por un lado estaban José de San Martín y sus seguidores, quienes se aferraban a la idea de instaurar la monarquía; por otro lado aparecían los partidarios de la República, entre los que destacaba José Faustino Sánchez Carrión. Asimismo, la guerra emancipadora no había concluido. Los realistas continuaban parapetados en varios departamentos de la sierra, mientras que solo algunos departamentos de la costa tenían el estatus de zonas libres. En esas circunstancias, el 27 de diciembre de 1821 San Martín convocó a un Congreso General Constituyente cuya misión era establecer la forma definitiva de gobierno y dictar la Constitución que más conviniera a los intereses del país. Este Congreso inició labores apenas el 20 de septiembre de 1822. Ese mismo día, San Martín anunció su renuncia, la que fue aceptada por el Congreso Constituyente luego de concederle el título de Fundador de la Libertad del Perú. Paralelamente, se anunciaba la llegada de la campaña emancipadora liderada por Simón Bolívar. Por su parte, Sánchez Carrión fue elegido uno de los 79 constituyentes y rápidamente se convirtió en secretario del Congreso. A él se le atribuye la redacción principal de la exposición de motivos o discurso preliminar del proyecto de Constitución, organizada en tres secciones y presentada sucesivamente por la Comisión de Constitución al Pleno del Congreso el 14 de abril, el 15 de mayo y el 14 de junio de 1823, respectivamente. En el párrafo final del documento suscrito el 15 de mayo de 1823, Sánchez Carrión incluyó la novedosa figura de los jueces de paz. Nadie se opuso, y tampoco hubo mayor debate en torno a esta propuesta. Aquí se ubica otro hecho importante: la Constitución Política de 1823 no solo apostó por la República y oficializó la independencia, sino que también

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incorporó oficialmente a los jueces de paz, y desde entonces todos ellos han sido piezas importantes de la constitución histórica del Perú.

¿Por qué Sánchez Carrión y los otros constituyentes de 1822 tomaron la deci-sión de incluir jueces de paz en la Constitución de 1823? Existe abundante información sobre la discusión entre monarquistas y republicanos a inicios de la década de 1820. También se conocen con detalle las campañas emancipadoras que concluyeron con la victoria patriota en la batalla de Ayacucho el 9 de diciembre de 1824. En cambio, poco o nada se ha escrito sobre las razones que condujeron a la introducción de la justicia de paz. Al revisar el contenido del discurso preliminar suscrito el 15 de mayo de 1823, se advierte la intención de Sánchez Carrión y de los demás integrantes de la Comisión de Constitución de acentuar la función de las municipalidades en la construcción de un es-cenario de autoridad, orden y paz a escala local. Esto explicaría, en parte, por qué su pro-puesta consideró encomendar a los alcaldes la misión conjunta de jueces de paz; lo que no explica es por qué se decidió otorgarles este título, si los alcaldes ya venían ejerciendo funciones de justicia menor en sus pueblos, primero como parte de los cabildos durante la época colonial, luego, a inicios del siglo xix, al amparo de la Constitución de Cádiz de 1812 y del Reglamento Provisional de Tribunales y Juzgados, este último promulgado por José de San Martín en abril de 1822. El único párrafo del discurso preliminar de mayo de 1823 que trató sobre los jueces de paz decía, a la letra, lo siguiente:

Las funciones de los alcaldes están exactamente demarcadas al considerarlos como los jueces de paz, que así se evitarán muchos litigios, se dará menor ensanche a las venganzas particulares y aparecerá la necesidad de un pleito después de haber intentado la conciliación por otros medios. Ventaja la mayor que puede disfrutar un Estado, y que si la logra la República peruana en toda la extensión que debe apetecerse, las municipalidades reportarán esta gloria como la de todos los demás que tocan de cerca a las poblaciones. (Alva & Ayllón, 2012, p. 83)

Cuando, en mayo de 1823, esta propuesta constitucional llegó a ser presentada en el Congreso Constituyente, tampoco animó mayores debates en las sesiones. Leyendo los únicos libros de actas y los resúmenes disponibles de las sesiones del Primer Congreso Constituyente del Perú, que intermitentemente y con información parcial publicaron Del Río (1822) y Masías (1823) en esos años, las escasas referencias de los diputados al papel de los jueces de paz fueron expresadas durante las sesiones del 17 y 19 de septiem-bre de 1823, y consistían, por un lado, en comentarios sobre la edad ideal de los jueces de paz y las incompatibilidades para el ejercicio de cargos municipales, y, por otro lado,

Sección 1. Las justicias de paz del Perú 57

en respuestas a la figura de los “hombres buenos”, anteriormente recogida en la Constitu-ción de Cádiz de 1812, con el objeto de que apoyen a los alcaldes en la administración de justicia civil.25 Pues bien: según la historia del Parlamento Nacional (Cámara Nacional de Diputados, 1928), el diputado Ortiz Zevallos defendía la inclusión de los jueces de paz a raíz de “los grandes males que se experimentaron en los juicios de conciliación con los hombres buenos mientras rigió la Constitución española”. Con un parecer distinto, el diputado Mariátegui expresaba que no era de temer “hubiese los inconvenientes que causaron los hombres buenos con el establecimiento del juicio de paz de nuestra cons-titución”. Por su parte, el diputado Pedemonte observaba, en primer lugar, que con el juicio de paz se conseguiría evitar los litigios tan perjudiciales a la sociedad; en segundo lugar, que si el juicio de paz producía algunos males, generaría también “muchísimos bienes, mayormente si como era presumible se elegían hombres íntegros para que des-empeñasen esta clase de judicatura”; en tercer lugar, que, a poco tiempo de publicarse la Constitución (de 1823), se debería publicar el reglamento de tribunales y que “en él se pondrían todas las cortapisas convenientes para que el juicio de paz produjese bienes, y se apartasen de él los males”. Finalmente, el diputado Araníbar insistió en que “aún en el tiempo de la conciliación con hombres buenos establecida por la constitución española se habían advertido felices resultados por el número crecido de litigios que se escusaban”.

En suma, tanto la exposición de motivos como los debates previos a la aproba-ción de la Constitución Política de 1823 se preocuparon por ahondar en los fines de la justicia de paz sin detenerse a examinar o debatir sobre su impronta o la naturaleza mis-ma de la institución. De ello se puede colegir que todos o la mayoría de los constituyen-tes asumían valiosa la justicia de paz, aun cuando podían discrepar de su rol y ubicación en la nueva estructura de la República peruana.

Entonces, ¿qué estuvo detrás de la inclusión del concepto juez de paz en la primera Constitución del Perú? A priori, es evidente que los constituyentes de 1823 buscaban introducir un nuevo modelo de justicia civil, en parte heredero del modelo gaditano de 1812, pero en otra parte cristalización del espíritu reformista de la época. Así, pues, recordando los ideales revolucionarios y liberales fuertemente enraizados en los primeros constituyentes peruanos, la primera Constitución de la República Francesa de junio de 1791 sirvió de inspiración para la adopción de la justicia de paz en el Perú,

25 Los hombres buenos eran dos individuos nombrados por cada una de las partes de un conflicto con el fin de oír al demandan-te y al demandado, conocer las razones del litigio y proponer al alcalde un dictamen que pusiera fin a la controversia.


pues el artículo 88 de esa Carta instituyó al juez de paz como uno de los paradigmas de la justicia civil en el interior de la República. En ese sentido, la tendencia a construir nuevas bases jurídico-constitucionales que ofrecieran legitimidad a los Estados sudamericanos, sumada a la desconfianza en los antiguos tribunales que llevaba a preferir instituciones de justicia con menor injerencia de jueces profesionales y a propiciar su elección por medio del sufragio y a garantizar los derechos de los ciudadanos ante la corrupción, parcialidad y las arbitrariedades atribuidas a los jueces ordinarios (Slemian, 2013, pp. 155-156), entre otros criterios, condujeron a que en el Perú se apostara expresamente por los jueces de paz y por la intervención de los jurados en la Constitución de 1823.

Cuando introdujeron esta figura, Sánchez Carrión y los primeros constituyentes no pronosticaron que doscientos años después seguirían existiendo jueces de paz; que a inicios de la República el cargo de juez de paz sería uno de los contados espacios de participación de autoridades y líderes indígenas; que otros ilustres referentes del pensa-miento político liberal y republicano le dedicarían feroces críticas a esta autoridad a fines del siglo xix; que la figura del juez de paz trataría de ser utilizada como uno de los brazos judiciales de la ocupación chilena de inicios de la década de 1880; que como autoridades locales y aliadas del sistema de hacienda estarían en el centro de las críticas prerreforma agraria; que los jueces de paz se contarían entre las principales víctimas del conflicto armado que asoló el Perú entre 1980 y el 2000; o que en pleno siglo xxi continuarían rigiéndose según reglas de origen decimonónico. Ni el más entusiasta promotor o detrac-tor de la justicia de paz podría haber anticipado el protagonismo histórico de los jueces de paz, ni sus múltiples rostros y facetas en casi doscientos años de historia.

Mucho más cuando, en el ínterin, autoridades similares han trabajado de for-ma intermitente o han sido excluidas en países limítrofes como Chile, Brasil, Bolivia, Colombia y Ecuador. Se debe recordar que, a la par del Perú, Chile introdujo jueces de paz en su Constitución de 1822, pero apenas subsistieron hasta 1833 (Israel & Villa-grán, 2012). De igual forma, la introducción de jueces de paz en el Brasil se remonta a la Asamblea Constituyente y Legislativa instalada por su primer emperador, don Pedro I, en 1823. Por su parte, en Bolivia, la primera Constitución (noviembre de 1826) in-corporó a los jueces de paz hasta su desaparición en 1843. Desde entonces hasta 1972 cumplieron idénticas labores los alcaldes parroquiales. Sin embargo, cuando en pleno siglo xxi se intentó reintroducir a los jueces de paz en Bolivia, el movimiento indígena y las organizaciones sociales que lo respaldan se opusieron. Algo similar aconteció en el


Ecuador, donde los alcaldes municipales cumplían el rol de jueces de paz desde 1861; hoy, diferentes segmentos de la población rural se oponen a su funcionamiento, pese a que los juzgados de paz se hallan reconocidos en la Constitución ecuatoriana de 2008. Finalmente, Colombia es el único país limítrofe que contaba con jueces de paz recono-cidos por la ley desde 1834, primero, y, después, en la Constitución desde 1991, en esta última etapa con una cantidad que continúa en ascenso.26

En el caso del Perú, el largo camino recorrido por los jueces de paz desde 1823 no ha estado exento de sucesos destacados, otros controvertibles, así como de críticas y reconocimientos, obstáculos y riesgos. Pese a las escaseces para reconstruir este segmento de la historia peruana, debido a la ya mencionada ausencia de estudios sociales sobre el juez de paz y su papel en la historia, es posible encontrar referencias sueltas o tangenciales en diferentes trabajos de investigación y en algunos análisis de contenido jurídico que ofrecen luces y pistas sobre los principales obstáculos y las críticas que debieron afrontar los juzgados de paz, así como sobre el perfil y protagonismo de los jueces de paz durante el siglo xix y la primera mitad del siglo xx. Revisar estas fuentes permite, además, seguir de cerca los cambios más relevantes en el pensamiento político y las principales transfor-maciones sociales acaecidas en el Perú durante los últimos doscientos años. Todo ello, gracias a la atemporalidad y a los múltiples rostros que ha tenido el juez de paz en la historia del país.

Los trabajos de recopilación de normas sobre justicia de paz promulgadas du-rante la primera mitad del siglo xix dan cuenta de la estrecha relación entre los juzgados de paz y las municipalidades durante este periodo, debido a que los alcaldes y regidores continuaron ejerciendo el cargo de jueces de paz en sus pueblos, o también porque, formalmente, los municipios eran la principal fuente de apoyo económico y logístico de los juzgados de paz. Es necesario saber, sin embargo, que hasta 1856 las municipa-lidades no pudieron implantarse definitivamente. Primero Simón Bolívar, y luego José Luis de Orbegoso, Andrés de Santa Cruz, Agustín Gamarra o la guerra civil de 1854-1856, confabularon para que esta institución no se enraizara o, en el mejor de los casos, desempeñara un papel secundario o deliberativo (Peralta, 2009).27 Como es lógico, esta

26 Para un análisis más extenso de la evolución de la justicia de paz en el ordenamiento jurídico comparado, véase IDL (2005).27 Es conocida la animadversión que sentía Simón Bolívar por las autoridades municipales. Morón recuerda un mensaje ofrecido por el Libertador con ocasión de la Convención de Ocaña del 29 febrero de 1828, en la cual sostuvo:

Las municipalidades, que serían útiles como consejo de los gobernadores de provincias, apenas han llenado sus verdaderas funciones; algunas de ellas han osado atribuirse la soberanía que pertenece a la nación, otras han fomentado la sedición, y casi todas las nuevas, más han exasperado que promovido el abasto, el ornato y la salubridad de sus respectivos municipios.


circunstancia tuvo un efecto colateral negativo en el funcionamiento de los juzgados de paz en diferentes pueblos y ciudades del país durante la primera mitad del siglo xix.

En otro extremo del análisis, el estudio de Núñez (2007) sobre la evolución del concepto de ciudadano hasta mediados del siglo xix refiere, entre otras cosas, que para los primeros habitantes de la República el ejercicio de cargos como el de juez de paz era un símbolo de ciudadanía, de prestigio social, de admiración, de respeto o, si se quiere, de virtud. Según este autor:

[…] el servir a la patria a través de un cargo público era el escenario ideal para el funcionamiento del ciudadano. […]. La sociedad peruana aún no tenía una referencia clara del rompimiento de sus bases tradicionales y la concepción de los términos modernos; la lógica del ciudadano estaba impregnada de la virtud; sólo los hombres virtuosos, aquellos que se destacan de entre los demás podían intervenir en un cargo público. (Núñez, 2007, p. 251)

Por su parte, los estudios de Chiaramonti (2005, 2009), Diez (2015), Pajuelo (2006), Gootenberg (1995), entre otros más, se han enfocado en examinar la participa-ción política del indio y el gobierno local en diferentes etapas y espacios de la República. Todos estos trabajos coinciden en que durante el siglo xix fue posible alcanzar un cierto nivel de tolerancia entre las nociones de separación étnica y social y los conceptos de ciudadanía amplia, que hizo posible que en la práctica se toleraran ciertas cuotas de poder, de autonomía y de participación política de indígenas y analfabetos. Esto ofrece unas pocas referencias sobre indígenas que no fueron únicamente “víctimas o carne de cañón en la independencia y las guerras civiles de la temprana república, y que incluso alcanzaron puestos de poder en la burocracia estatal en los ámbitos local y distrital, como jueces de paz” (Méndez, 2011, p. 62).

El caso más antiguo de un indígena protagonista de su propia historia y en ejer-cicio del cargo de juez de paz es el de Antonio Huachaca, arriero semiletrado del pueblo altoandino de Iquicha en la provincia de Huanta, Ayacucho. La investigación de Mén-dez (2002) sobre la historia de Iquicha aclara algunos puntos sobre la “rebelión de los

Tales corporaciones no son provechosas al servicio a que se les ha destinado; han llegado a hacerse odiosas por las gabelas que cobran, por la molestia que causan a los electos que las componen, y porque en muchos lugares no hay siquiera con quien reemplazarlas [...]. No es raro el destierro espontáneo de algunos individuos de sus propios hogares, que todos pien-san, no habría decreto más popular que el que eliminase las municipalidades. (Morón, 2000, pp. 229-230)

De todos modos, la abolición de las municipalidades dispuesta por Bolívar no supuso la desaparición de los alcaldes, pero sí oca-sionó que su cargo tuviera otro perfil, uno próximo al gobierno central y de naturaleza básicamente consultiva. Esta situación solo perduró hasta el 30 de enero de 1827, cuando un decreto restableció las municipalidades en todo el territorio de la República.


iquichanos”, una iniciativa en la que participó un grupo de arrieros, hacendados, curas y campesinos de la provincia de Huanta, en alianza con un grupo de soldados, oficiales y comerciantes españoles, entre 1826 y 1828, con el objeto de restaurar la monarquía española (véase ilustración 1). Esta investigadora da cuenta del fracaso de la rebelión, pero también de la manera en que sus líderes, otrora monarquistas, terminaron adaptán-dose al sistema republicano y, más adelante, se convirtieron en burócratas locales. Fue el caso de Antonio Huachaca, quien se hizo juez de paz. Según las fuentes consultadas por Méndez:

La evidencia documental empalma bien con las tradiciones locales al sugerir que el legendario arriero y guerrillero, el autoproclamado “General en Jefe de los Ejércitos Reales del Perú”, Antonio Navala Huachaca, habría terminado sus días ocupando el cargo de juez de paz de Iquicha, uno de los más ambicionados en el ámbito de la política local de la sociedad rural de aquel entonces. (Méndez, 2002, pp. 29-30)

Junto a este personaje histórico, otros indígenas anónimos tuvieron la posibili-dad de participar en el gobierno local de sus pueblos ejerciendo la función de jueces de paz durante el siglo xix. Se cuenta con información documental, por ejemplo, acerca de la participación de los indígenas andinos de Arica y Tarapacá como miembros activos de una ciudadanía regional en permanente construcción, a través de la asunción de cargos civiles como alcaldes y jueces de paz (Díaz, Ruz & Galdames, 2011). Seguramente, la revisión de los archivos generales y departamentales de la nación ofrecerá otros ejemplos de indígenas que desempeñaron funciones de jueces de paz en diferentes lugares del país y en diferentes periodos durante el siglo xix.

Ahora bien: así como fue valiosa la justicia de paz para ciertos segmentos de la población indígena y rural, algunos destacados juristas de mediados del siglo xix, como Francisco García Calderón, también veían en esta institución una garantía de las liber-tades republicanas frente a iniciativas autoritarias y a la acumulación de poder. Por eso, cuando se promulgó la Constitución Política de 1839, cuyo lema era “orden ante todo” (Pareja, 1954, p. 74) y que fue tildada de centralista y autoritaria, uno de los centros de la crítica se dirigió a los flamantes intendentes de Policía, nuevas autoridades que concentraban facultades judiciales, ejecutivas y de seguridad pública y que se superpo-nían en parte a las tareas de los jueces de paz. Una vez que esta figura desapareció, en 1856, García Calderón escribió: “Felizmente ha desaparecido esta institución que era una amenaza constante a las libertades públicas. Las municipalidades, los jueces de paz,


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los subprefectos y gobernadores ejercen hoy las facultades que antes ejercía el intendente” (García Calderón, 1860b, p. 1152).

Sin embargo, a la par de sus importantes aportes y reconocimientos, también fueron relevantes, recurrentes y ácidas las críticas y denuncias que desde diversos secto-res de la sociedad nacional y de distintos lugares del territorio, así como por diferentes razones, se enfilaron contra el comportamiento y el perfil de esta autoridad local. En ese sentido, José de la Riva Agüero, prócer de la independencia y presidente del Perú en 1823, en su libro de memorias que se publicó póstumamente con el seudónimo de P. Pruvonena, se quejaba:

Es una notable anomalía, y digna de repetirse una y cien veces, que al mismo tiempo que se ha abolido la nobleza, los plebeyos que tanto blasfemaban de las distinciones del gobierno monárquico, sean los más furiosos que ambicionen para sí, aquello que no querían en los nobles. Una prueba de esto son las decoraciones que después se han creado, los tratamientos de Excelencia, Ilustrísima o Señoría, con que se obliga a que se les trate de palabra y por escrito a las autoridades, a los jefes, a los canónigos y hasta a los jueces de crimen, y de paz o conciliación. (De la Riva Agüero, 1858, p. 597)

Por otra parte, el trabajo de Urrutia, Araujo & Joyo (1988) sobre las comuni-dades rurales en la región de Huamanga en el siglo xix informa de las quejas registradas en distintos documentos contra gobernadores, jueces de paz y curas, sobre todo antes de la guerra con Chile. Así, pues, en lo que a este estudio concierne, figura una queja de la comunidad de Ccarhuauran contra el juez de paz de 1838 por “abusos para obtener regalos”; otra queja de la comunidad de Santiago en 1843 contra la misma autoridad tiene como motivo los “excesos”; la comunidad de Paccha presentó una queja en 1846 contra el juez de paz por “abusos”; en el caso de la comunidad de Apucancha, la queja correspondiente a 1859 contra el juez de paz es por “expropiación y despojo injusto de tierras”; finalmente, la queja de las comunidades de Pampas/Cochamarca contra su juez de paz en 1894 tiene como sustento el “litigio por tierras”.

En su estudio sobre las autoridades políticas locales a fines del siglo xix, Contre-ras (2001) también recopila algunas quejas de prefectos y subprefectos de diferentes lu-gares del país sobre la actuación o el perfil del juez de paz de su localidad. Se mencionan, por ejemplo, los comentarios del prefecto de Junín, José Rodríguez y Ramírez, quien señalaba en 1888 “que la población buscaba a los gobernadores, antes que a los jueces […] para pedir el desagravio de sus derechos cuando éstos son injustamente vulnerados


[…]. Porque con el juez de paz, les resultaba una gratuita pero ruinosa justicia”. Otra clase de queja, esta vez de Heraclio Fernández, prefecto de Apurímac en 1892, seña-laba: “[…] existen Distritos en los cuales no hay hombre ni de regular instrucción, y sin embargo, en ellos, por ministerio de la ley, debe establecerse un Gobernador, siete Concejales, uno o más Jueces de Paz y otros funcionarios. Estos, en gran número ó en su totalidad no saben leer ni hablar bien el español […]”. Por esa razón, continuaba Fernán-dez, “[...] mal pueden desempeñar sus cargos sujetos á leyes complicadísimas, como la de organización interior de la República, la orgánica de Municipalidades, el reglamento de Jueces de Paz y otras que necesitan hasta de conocimientos avanzados [sic] en jurispru-dencia para entenderla ó interpretar su fin ú objeto” (en Contreras, 2001).

Un juicio o prejuicio similar, según sea el caso, expresaban algunos abogados y juristas capitalinos que desconfiaban de las capacidades de los jueces legos en derecho, los trataban con condescendencia y en ocasiones denunciaban directamente su ineficien-cia. Tenemos así, por un lado, al mismo García Calderón (1860), a Hipólito Sánchez (1863) y a Manuel Atanasio Fuentes y Miguel Antonio de la Lama (Fuentes & De la Lama, 1870), que se preocupaban por socorrer el trabajo de los jueces de paz a través de manuales y formularios que incluían gráficos y dibujos sumamente detallados. Por otro lado, tampoco era extraño que algunos juristas, en sus comentarios a los primeros códigos civiles o penales del Perú, objetasen la eficiencia de los jueces de paz. Un típico ejemplo son los comentarios de Cornejo al Novísimo código de procedimientos en materia penal de 1920, cuyo artículo 318 encomendaba a los jueces de paz la función de instruir o fallar en los juicios por faltas o delitos leves de hurto o estafa. Su comentario dice: “Por vez primera habrá una justicia para las faltas y delitos leves. Hoy no existe. Los jueces de paz apenas si aparentan ocuparse de las demandas civiles de menor cuantía. En las pro-vincias, por lo común, su misión se reduce a falsificar sumarios” (Cornejo, 1920, p. 129).

Sin embargo, la opinión más contundente contra el papel de los jueces de paz fue expresada a fines del siglo xix. En 1888, Manuel González Prada, destacado intelec-tual peruano de la época, acusó a los jueces de paz de pertenecer a la “trinidad embrute-cedora del indio”. En un extracto del discurso preparado por él y leído por un niño en el Teatro Politeama en 1888, señaló lo siguiente:

Hablo, señores, de la libertad para todos, y principalmente para los más desvalidos. No forman el verdadero Perú las agrupaciones de criollos y extranjeros que habitan la faja de


tierra situada entre el Pacífico y los Andes; la nación está formada por las muchedumbres de indios diseminadas en la banda oriental de la cordillera. Trescientos años ha que el indio rastrea en las capas inferiores de la civilización, siendo un híbrido con los vicios del bárbaro y sin las virtudes del europeo: enseñadle siquiera a leer y escribir, y veréis si en un cuarto de siglo se levanta o no a la dignidad de hombre. A vosotros, maestros de escuela, toca galvanizar una raza que se adormece bajo la tiranía del juez de paz, del gobernador y del cura, esa trinidad embrutecedora del indio.

La afirmación de González Prada no era gratuita: fue expresada poco después de la derrota peruana en la guerra con Chile. No fue posible establecer si en la formulación de este discurso influyó el hecho de que las fuerzas de ocupación chilena utilizaron a los juzgados de paz como uno de sus brazos judiciales en diferentes lugares del país, ante el receso autoimpuesto por las autoridades del Poder Judicial del Perú. En efecto, por medio del decreto de 6 de noviembre de 1881, el general del Ejército de ocupación de Chile dispuso que, ante la resistencia de los representantes del Poder Judicial a acatar las órdenes del Ejército invasor, los juicios de menor cuantía fueran resueltos por los jueces de paz, nombrados y removidos por la autoridad militar (Ahumada, 1889). Lo que sí se conoce es que González Prada y otras personalidades de su tiempo, como Clorinda Matto de Turner, comenzaron a ubicar en el centro del debate político el asunto del indio, intentando explicar, desde sus respectivas plataformas, la manera en que el orden oligárquico, el colonialismo interno y el régimen de tenencia de la tierra (la dominación terrateniente) se habían constituido en factores determinantes de la derrota con Chile y serían un lastre para las posibilidades de integración nacional. En oposición o en apoyo de estas ideas se continuarían redibujando los diferentes rostros de los jueces de paz y redefiniendo sus papeles, esta vez hasta la década de 1960.

De este modo, aprovechando el vacío de poder luego de la guerra con Chile y el protagonismo que habían adquirido cientos de campesinos e indígenas en los ejércitos de resistencia liderados por Andrés Avelino Cáceres, entre 1884 y 1902 ocurrieron las pri-meras movilizaciones antiterratenientes en la sierra central, conducidas por guerrilleros campesinos, entre cuyos líderes o promotores figuraban algunos jueces de paz, junto con otras autoridades locales. Un estudio de Manrique (1988) rescata el papel de un perso-naje apellidado Osambela, que habría sido juez de paz en Ica, y de Nazario Valero, juez de paz de Comas (Junín), durante este periodo de convulsión en el que diversos lugares de la sierra central estuvieron al margen del control estatal.


Simultáneamente, las décadas que siguieron al fin de la etapa de reconstrucción nacional o del segundo militarismo liderado por Cáceres y Miguel Iglesias (1883-1895) también significaron el radical fortalecimiento del Estado central, de los terratenientes serranos y de los hacendados costeños. ¿Estas circunstancias impactaron en el perfil, la función o el tratamiento de los jueces de paz? Sí, por múltiples vías.

En primer lugar, el fortalecimiento del poder de los terratenientes serranos y costeños provocó que, en diversas zonas rurales del país, ellos mismos, algunos de sus parientes, dependientes o personajes de su círculo de poder asumieran oficial o extrao-ficialmente el cargo de jueces de paz (véase ilustración 2). Los estudios de Sala (2001), Contreras (1981) y Mallon (1983) en departamentos de la sierra sur y central corrobo-ran este nuevo rostro de los jueces de paz; una conclusión similar ofrecen los trabajos de Lovatón et al. (1999), del Instituto de Defensa Legal (2005) y Ardito (2011). Otros trabajos que ojalá se realicen en más departamentos deberían confirmar este hallazgo.28 Es más: otro testimonio de González Prada, esta vez de 1904, reconocía con enojo que:

Nuestra forma de gobierno se reduce a una gran mentira, porque no merece llamarse república democrática un estado en que dos o tres millones de individuos viven fuera de la ley. Si en la costa se divisa un vislumbre de garantías bajo un remedo de república, en el interior se palpa la violación de todo derecho bajo un verdadero régimen feudal. Ahí no rigen Códigos ni imperan tribunales de justicia, porque hacendados y gamonales dirimen toda cuestión arrogándose los papeles de jueces y ejecutores de sentencias. Las autoridades políticas, lejos de apoyar a débiles y pobres, ayudan casi siempre a ricos y fuertes. Hay regiones donde jueces de paz y gobernadores pertenecen a la servidumbre de la hacienda. ¿Qué gobernador, qué subprefecto ni qué prefecto osaría colocarse frente a frente de un hacendado? […]. [El hacendado] no solo influye en el nombramiento de gobernadores, alcaldes y jueces de paz, sino hace nombramientos, designa herederos, reparte las herencias, y para que los hijos satisfagan las deudas del padre, les somete a una servidumbre que suele durar toda la vida. […] En resumen: las haciendas constituyen reinos en el corazón de la república, los hacendados ejercen el papel de aristócratas en medio de la democracia. (González Prada, 1904, p. 339)29

28 Es particularmente interesante el estudio de Sala (2001) sobre Albino Añaños, hacendado de La Mar (Ayacucho), quien exten-dió sus redes hasta controlar el espectro político de su región desde finales del siglo XIX hacia las primeras décadas del siglo xx. En especial, es interesante la declaración conjunta de los comuneros de La Mar, que a propósito del clan familiar de los Añaños señalaban: “Imponen autoridades a consigna de subprefecto a gendarmes, de alcalde a portapliego, de juez de paz a alguacil, de cura a sacristán, de preceptor a pasante; la provincia de La Mar está convertida hoy en una hacienda cuyos propietarios son los feudales señores Añaños” (Paulino Romero y otros, citado por Sala, 2001, p. 203).29 Sobre este orden oligárquico que predominaba, de facto, sobre todo en la sierra del país, también existe una valiosa descrip-ción de José Carlos Mariátegui. En sus célebres 7 ensayos de interpretación de la realidad peruana denunciaba:


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En segundo lugar, el fortalecimiento del Estado central durante la primera mi-tad del siglo xx ocasionó que las autonomías locales, sobre todo las autonomías indí-genas y campesinas que habían sido toleradas durante el siglo xix, perdieran espacio e injerencia en la elección de cargos locales, entre ellos el de jueces de paz. Por ello, las primeras décadas del siglo xx se caracterizaron por la participación de una burocracia estatal, básicamente mestiza y foránea, en el ejercicio de los principales cargos civiles y políticos de los centros poblados, distritos y provincias del país. En esta nueva burocracia local es importante investigar el papel de los miles de profesores que fueron desplazados al área rural como parte de la política estatal de erradicación del analfabetismo, pero que colateralmente influyeron en la organización social campesina y en el régimen te-rrateniente. Entretanto, un trabajo de Contreras sobre la educación rural en el siglo xx sugiere: “Como las personas alfabetas eran tan escasas en las poblaciones del interior, rápidamente los maestros fueron requeridos para el desempeño de una serie de funcio-nes, que incluían las de juez de paz, miembro de la Junta Departamental, regidores del concejo municipal e incluso para ser postulados como diputados por la provincia ante el congreso de la república” (1996, p. 15). Un dato interesante es que el propio César Vallejo, primero profesor y luego uno de los más grandes poetas del Perú, fue, en la dé-cada de 1910, juez de paz de primera nominación del Tribunal Correccional de Trujillo (véase ilustración 3).

Junto con lo anterior, el nuevo enfoque centralista y profesional de las autori-dades del Estado condujo a que no se aprobaran más leyes especiales sobre jueces de paz; a que no se les dieran más funciones (todo lo contrario: se les restaron las introducidas en el Reglamento de Jueces de Paz de 1854); a que se intentara homologar el perfil y las funciones de esta autoridad local con las que correspondían al juez profesional; y a que los jueces de paz perdieran algunas competencias jurisdiccionales y sus otrora funciones en la arena electoral y en el gobierno local. Así, pues, durante la primera mitad del si-glo xx el tratamiento jurídico de las funciones de los jueces de paz se encomendó a los códigos civiles, penales y procesales, mientras que, desde el punto de vista de su perfil,

El “gamonalismo” invalida inevitablemente toda ley u ordenanza de protección indígena. El hacendado, el latifundista, es un señor feudal. Contra su autoridad, sufragada por el ambiente y el hábito, es impotente la ley escrita. El trabajo gratuito está prohibido por la ley y, sin embargo, el trabajo gratuito, y aun el trabajo forzado, sobreviven en el latifundio. El juez, el subprefecto, el comisario, el maestro, el recaudador, están enfeudados a la gran propiedad. La ley no puede prevalecer contra los gamonales. El funcionario que se obstinase en imponerla, sería abandonado y sacrificado por el poder central, cerca del cual son siempre omnipotentes las influencias del gamonalismo, que actúan directamente o a través del parlamento, por una y otra vía con la misma eficacia. (Mariátegui, 1928)


Ilustración 3. Acta de designación de César Vallejo como juez de paz de primera nominación de Trujillo, suscrita el 6 de diciembre de 1916. (Archivo: Corte Superior de Justicia de La Libertad)


se favoreció la participación de profesionales, sobre todo de abogados o estudiantes de Derecho.30 Esta nueva visión del juez de paz está muy bien representada por los jueces de paz letrados, que fueron introducidos en la década de 1920.31

Se llega así a la segunda mitad del siglo xx. Por entonces no había cambiado la percepción negativa del juez de paz, sobre todo del rural. Es más: su bien conocido papel como aliado, asalariado o familiar del hacendado en muchas zonas del país hizo que se lo incluyera en el centro de las críticas contra el sistema de haciendas y las relaciones de poder en el campo.32 Por ello, una vez que se radicalizó la reforma agraria con Juan Velas-co Alvarado a la cabeza (1969-1975), se prefirió e impulsó el funcionamiento del fuero agrario (juzgados de tierras y Tribunal Agrario), y se les concedieron algunas atribuciones jurisdiccionales a las nóveles comunidades campesinas y comunidades nativas, todo ello con el fin de que los hacendados y sus socios locales no continuaran arrogándose la facul-tad de decidir sobre los bienes (sobre todo las tierras y el agua) y las vidas de los campe-sinos.33 Como resultado de esta reforma, la mayoría de jueces de paz existentes salieron de escena y la institución en sí tuvo que reinterpretarse. A partir de la década de 1970, varias de las comunidades campesinas introducidas por la reforma agraria comenzaron a ser sedes de juzgados de paz y los propios campesinos empezaron a elegir a sus jueces entre los vecinos del lugar34 (véase ilustración 4). Más bien, donde no pudieron mimeti-

30 Examinando esta etapa de la historia en toda América Latina, el IDL comenta que hacia finales del siglo xix la idea de co-existencia de mecanismos de administración de justicia, paralelos o al margen de la estructura de los poderes judiciales, fue perdiendo vigencia en varios países del continente. En ese nuevo enfoque, que llegó a la región de la mano con la corriente de codificación, basada en la experiencia europea, resultaba contradictorio mantener instancias que actuaran al margen de la ley oficial, en particular de los códigos civiles y penales, como también que estuvieran a cargo de jueces no profesionales. Desde esta lógica, la justicia de paz era una institución marginal (IDL, 2005, pp. 38-39).31 Sobre el surgimiento de la justicia de paz letrada, véase además los trabajos de Ledesma (2002) y Gálvez (2006, 2007).32 En su novela El mundo es ancho y ajeno, de 1941, Ciro Alegría, otro referente de la literatura peruana de la primera mitad del siglo xx, incluye al personaje Pajuelo, un fugaz orador que confiesa parte del drama de su época. Pajuelo brinda un rápido repaso de la realidad social, política y económica del Perú, así como del papel de algunos jueces de paz antes de la reforma agraria. Así, señala:

Cuando los primeros albores de mi razón, lo primero que distinguí fue el señorío de la injusticia reinante sobre los moradores pobres e indefensos de mi bendito pueblo, muy a pesar de llamarse pueblo libre. ¿De dónde venía aquella injusticia? Senci-llamente de los malos gobiernos, como producto de la complicidad de los mandones y explotadores eternos distritales, que para desgracia de nuestro pueblo aún existen bajo los siniestros nombres de Gobernadores, Alcaldes, Jueces de Paz, Recauda-dores. Estos individuos con careta de autoridades no son más que lobos con pellejo de cordero, que cada día ahondan más la miseria moral y material de nuestra raza. Estas autoridades de este distrito son explotadores e incondicionales instrumentos también de explotación de los gamonales. (Alegría, 2000, pp. 277-278)

33 Antonio Peña comenta, por ejemplo, que en la provincia de Huancané, el rechazo generalizado a los juzgados de paz y a los juzgados de primera instancia, así como de cualquier otra autoridad que intervenía en la administración de justicia, fue una actitud organizada de las comunidades del sector reunidas en su liga agraria. En ese sentido, la presencia del Sistema Nacional de Movilización Social (sinamos), junto con los anhelos locales de autonomía, trajo consigo que las comunidades campesinas legi-timasen sus propios mecanismos de administración de justicia (Peña, 1998, p. 182).34 En esa línea, refiere Valderrama (1978) que después de la caída de Juan Velasco Alvarado, y especialmente en el periodo


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zarse con el entorno, como en algunos distritos de Piura, tuvieron que desaparecer para dar lugar a la jurisdicción campesina y ronderil (Apel, 1996).

Pero este nuevo tipo de juez de paz que emergió de la reforma agraria tampoco fue ajeno a las necesidades y a los riesgos de su época. En ese sentido, mientras estuvo en curso la citada reforma, se les encomendó la tarea de legalizar la documentación para el registro de las asociaciones agrarias, ligas agrarias, federaciones agrarias y confederaciones agrarias, piezas centrales del nuevo régimen agrario y de tenencia de la tierra auspiciado por el gobierno militar. Luego, una vez agotado el ímpetu reformista de los militares hacia fines de la década de 1970, los jueces de paz comenzaron a participar activamente en el incipiente e informal mercado de tierras desempeñando el papel de notarios en los “contratos privados de compra y venta” que suscribían campesinos con sujetos foráneos, capitalistas, medianos y grandes agricultores y otros agentes del mercado. Se desconoce el número y la magnitud de las transferencias de propiedades en que intervinieron los jueces de paz a través de las denominadas “escrituras imperfectas” durante las décadas de 1880 y 1990, pero los archivos de las Direcciones Regionales Agrarias consultados sobre-salen por la gran cantidad de solicitudes de independización y adjudicación de terrenos rústicos, cuyo respaldo está constituido por documentos procedentes de los juzgados de paz.35

Por otra parte, en 1980 el movimiento terrorista denominado Partido Comu-nista del Perú Sendero Luminoso (PCP-SL) inauguró una etapa cruenta en la historia del Perú que duró hasta fines del siglo pasado. Durante estas dos décadas fueron asesinadas, mutiladas, vejadas o desaparecieron miles de personas y autoridades, sobre todo de ex-tracción campesina y asentadas en zonas rurales. Parte importante de las víctimas fueron los jueces de paz. De acuerdo con la Comisión de la Verdad y Reconciliación (CVR), constituida por el gobierno peruano en 2001, “después de los campesinos, el segundo grupo ocupacional más golpeado por la violencia del PCP-SL fue el de las diversas auto-

noviembre de 1975-febrero de 1976, el sector reformista radical que ganó temporalmente la iniciativa en el gobierno impulsó el nombramiento de algunos campesinos como jueces de paz, entre otras medidas.35 A propósito de esta anotación, resultaría valioso uno o más estudios que examinen a profundidad el rol que desempeñaron los juzgados de paz en el proceso de acaparamiento o expoliación de propiedades y tierras antes de la reforma agraria. Combi-nando interesadamente o por presión de terceros sus competencias jurisdiccionales, sea en los juicios de deslinde, desahucio o durante sus visitas de ojos con, por ejemplo, su facultad notarial para la expedición de escrituras imperfectas, un solo juez de paz habría tenido un rol estelar en la acumulación de propiedades en manos de terratenientes o, visto desde la orilla opuesta, en la expoliación de la tierra de los campesinos. ¿Cuál fue el aporte del juez de paz a ese problema del indio? Futuros estudios se encargarán de esclarecer el asunto. Por lo pronto, Gálvez (2006) ha examinado algunos de los aspectos más problemáticos de las competencias notariales de los juzgados de paz desde una óptica histórico-jurídica.


ridades locales y dirigentes sociales que existían en las zonas donde el conflicto armado interno tuvo lugar (alcaldes, regidores, subprefectos, gobernadores, tenientes goberna-dores, jueces de paz, dirigentes locales, etcétera)”. Según los testimonios recibidos por la CVR, “aproximadamente 1503 personas, es decir el 23% de las víctimas fatales provoca-das por el PCP-SL fueron autoridades o dirigentes de este tipo” (Comisión de la Verdad y Reconciliación, 2004, pp. 55-56) (véase el gráfico 1).

Gráfico 1.

Apurímac

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194

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150

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Ayacucho Huancavelica Huánuco Junín Puno Otros

Jueces de paz reparados como víctimas de violencia política

Otros: incluye jueces de paz de Áncash, Cajamarca, Cusco, La Libertad, Lima, Pasco, San Martín y Ucayali.

Elaboración: Daniela Velit. Fuente: Consejo de Reparaciones del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (2016).

La CVR pudo confirmar que, para la concepción ideológica del PCP-SL, las autoridades locales, entre ellas el juez de paz, eran agentes externos a las comunidades, parte de un “viejo Estado” de espaldas al campesinado, que había que eliminar de raíz36 (véase ilustración 5). Esta visión, sin embargo, expresaba un prejuicio lejano a la óptica de la mayoría de campesinos. Luego de la reforma agraria, muchas autoridades locales

36 Véanse las conclusiones generales de la CVR, en especial la número 27 del informe, que señala que “la concepción ideológica del PCP-SL implicaba la destrucción del viejo Estado desde sus cimientos. Ello los llevó al asesinato de autoridades locales –al-caldes, gobernadores, tenientes gobernadores, jueces de paz– y de autoridades nacionales –ministros, parlamentarios y otros representantes de los poderes del Estado–”. Estas conclusiones, como el informe general, se encuentran disponibles en: http://www.cverdad.org.pe/ifinal/index.php


Ilustración 5b. Entierro de Limaco Portal Morales, juez de paz asesinado en Vinchos,provincia de Huamanga, Ayacucho, en enero de 1983. (Archivo: diario La República.

Fotógrafo: Manuel Vilca. Fecha: enero de 1983)

Ilustración 5a. Restos mortales del juez de paz Limaco Portal Morales, quien fuera asesinado a balazos en una represión policial en el pueblo de Vinchos, provincia de Huamanga,

Ayacucho. (Archivo: diario La República. Fotógrafo: Manuel Vilca. Fecha: enero de 1983)


–alcalde, gobernador o juez de paz– eran personas procedentes de las propias comuni-dades o sujetos que tendían a ser vistos, más bien, como intermediarios en su necesaria vinculación con el Estado, entre otras razones porque sabían leer y escribir. Este sentido de pertenencia de muchas autoridades locales a sus pueblos explica por qué algunos jue-ces de paz, como el del centro poblado San José de Quero (Junín), se negaron a renunciar y se mantuvieron en sus cargos pese a las reiteradas incursiones terroristas de fines de la década de 1980; explica, también, por qué el exjuez de paz Constantino Vilcañaupa Zuasnabar y otras autoridades locales del distrito de Conaica (Huancavelica), fueron respaldadas por sus vecinos ante amenazas terroristas, cuando unas décadas antes, quizá, el desenlace de la siguiente narración habría sido distinto:

[…] un día, 8 de agosto del año 83, 1983, nos sorprende la visita de tres terroristas de Sendero Luminoso. Nos tomó como prisioneros, nos sacaron del despacho, nos dirigieron a la plaza de armas en presencia del público. Nos enmarrocaron [sic], listos para morir cuatro personas: un ciudadano personero legal antes de la comunidad, Octavio Ortega Judicajuza, el señor alcalde Cesario Ramos Carbajal, el señor quien habla […] juez de paz, el señor Demetrio Vilcañaupa que estaba como gobernador. Los cuales, listos para la matanza, para fusilamiento pero el pueblo se impuso, el pueblo dijo: Compañeros, si matan a los dirigentes, quién dirigirá esto, ¿ustedes dirigirán? Entonces, ¿qué dijeron? dijeron ¿qué cosa quiere el pueblo? Y el pueblo anunciaron que querían libertad de todos ellos, que nosotros trabajamos netamente, nosotros no recibimos ayuda alguna del gobierno. Así, empezó la matanza, lo mataron al señor rondero Octavio Ortega, personero legal antes. El alcalde también, a petición de la comunidad fue liberado, al igual que mi persona también fue liberada, a petición de la comunidad, igual el gobernador.

¡¡Nos obligaron a renunciar!! Tuve que viajar y acercarme al despacho del juez de primera instancia a presentar mi renuncia, pero la renuncia es revocada. No fue aceptada. No puedo aceptar, me dijo [el juez de primera instancia]. Hay piedra y palo para que se defiendan dijo. Lamentablemente como no la aceptaron, continué laborando y durante diez años en Conaica no hubo más autoridades, ninguna autoridad quería aceptar, ¿por qué?, había mucha amenaza, mucha carta anónima […]. (Entrevista con Constantino Vilcañaupa Zuasnabar, 7 de octubre de 2016)

Una vez superada la fase más cruenta de la guerra interna, se aprobó la actual Constitución de 1993. En ella, antiguos compañeros de ruta de los jueces de paz, como los prefectos, los subprefectos, los diputados y los senadores quedaron relegados. Nin-guno de los nombrados fue incluido expresamente en el nuevo texto constitucional,


aunque prefectos y gobernadores continuaron trabajando hasta hace unos años.37 Mucha agua ha corrido bajo el puente desde 1823, y no por ello los jueces de paz han cedido protagonismo. Son parte de una institución, la justicia de paz, que con sus diferentes rostros y múltiples facetas es integrante de la historia y de la constitución histórica del Perú. Los jueces de paz son de los pocos personajes que pueden preciarse de reflejar la tradición republicana construida, disputada y renovada por sucesivas generaciones de políticos y legisladores peruanos. En opinión de Loli, la coexistencia de la histórica jus-ticia de paz con las municipalidades, el Poder Judicial, las haciendas y las comunidades es resultado de “una especie de mimetismo de la justicia de paz, más que de una decisión institucional por preservarla” (Loli, 1997, p. 85). Solo la Iglesia católica, el alcalde y el policía han hecho el mismo recorrido que los jueces de paz desde inicios de la República; además, claro, de las típicas instituciones de todo Estado republicano, como los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial.

37 Luego de su exclusión del texto constitucional de 1993, en 2006 se promulgó la Ley 28895, que suprimió definitivamente las prefecturas y subprefecturas del ordenamiento jurídico nacional, estableciendo en su reemplazo, como autoridades políticas, a los gobernadores y tenientes gobernadores.


SECCIÓN 2El lugar de la justicia de paz

La justicia de paz fue introducida oficialmente en la Constitución Política de 1823. Luego de un breve periodo en el que estuvo adscrita al Poder Municipal, en 1828 la Constitución la ubicó en el capítulo sobre el Poder Judicial, y en ese lugar se ha mantenido desde entonces. ¿Tuvo esta decisión efectos prácticos?, ¿qué ha obtenido la justicia de paz del Estado en general y del Poder Judicial en particular?, y ¿qué le ha dado a cambio la justicia de paz al Estado y a la sociedad?

Por otro lado, en 1993, la aún vigente Constitución Política del Perú introdujo las bases para el funcionamiento de un sistema de justicia intercultural. De acuerdo con el diseño institucional establecido en el artículo 149 de la Constitución, la justicia de paz es una pieza fundamental en el engranaje de este flamante sistema de justicia, lo que lleva a preguntarse: ¿qué es el sistema de justicia intercultural y qué relación ha establecido con la justicia de paz?, ¿qué posibilidades de desarrollo ofrece la primera a la segunda, y viceversa?; en perspectiva, ¿es el mejor horizonte que tiene la justicia de paz?

A partir de estas preguntas, en esta sección se busca conocer cuál es el lugar que ha ocupado y que podría ocupar la justicia de paz del Perú.

Subsistiendo con un Estado de espaldas

La evolución de la justicia de paz y su paulatino encumbramiento como subsistema dentro del sistema de justicia estatal ha permitido que disponga formalmente de un conjunto de órganos y organismos estatales de soporte y apoyo en su labor. Los más visibles actualmente son la onajup y sus órganos desconcentrados, las odajup; pero,

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además, la justicia de paz debe contar con el apoyo político, técnico, funcional, administrativo, económico o logístico de las cortes superiores, del Ministerio Público, de la Policía Nacional del Perú, de las Fuerzas Armadas, del Ministerio del Interior, de los gobiernos regionales o de los gobiernos locales, según sea el caso. Todos ellos forman actualmente el cuerpo de soporte y de apoyo de la justicia de paz, uno tan numeroso e interinstitucional que no tiene parangón en la historia de la institución entre los siglos xix y xx.

Si se observan los antecedentes históricos y normativos en materia de apoyo y soporte material o humano de los juzgados de paz, se concluye que ninguno ha sido ni pródigo en el apoyo ni permanente en el tiempo. En consecuencia, durante la mayor parte de su recorrido histórico la justicia de paz ha sido una institución autosostenida por el trabajo ad honorem del juez de paz, por las multas que estos aplicaban y por los exiguos aranceles que abonaban sus usuarios por los servicios de los auxiliares del juzgado y para la compra del papel, en el primer caso, sobre todo por los servicios de los amanuenses. Más bien, los escasos recursos proporcionados por el Estado, sobre todo por las munici-palidades y prefecturas durante el siglo xix, y por las Cortes Superiores de Justicia duran-te el siglo xx, se concentraron en remunerar el servicio de notificación (v.g., el trabajo de los alguaciles) y en dotar de materiales de oficina básicos (libros de actas, principalmente) para el despacho diario de los juzgados de paz.

Establecido ello, esta subsección examina los antecedentes del aparato institu-cional de soporte y de apoyo de la justicia de paz durante los siglos xix y xx. Debido, una vez más, a la falta de estudios específicos sobre estos temas hasta fines de la década de 1970, aquí se recurre sobre todo a fuentes de información jurídica y a reportes o in-formes de instituciones públicas o privadas. Una vez concluido este análisis, se resaltan algunos elementos del escenario actual en materia de apoyo a la justicia de paz, con miras a ir identificando algunas tendencias o variables para futuros trabajos comparativos.

El autosostenimiento de la justicia de paz

Durante los siglos xix y xx, el funcionamiento de los juzgados de paz dependía sobre todo del perfil del juez de paz y de la naturaleza de su cargo, así como de los aranceles judiciales y notariales abonados por los usuarios del servicio y, en menor medida, de los recursos materiales y humanos proporcionados por las municipalidades, las prefecturas y las cortes superiores; dependía también, incluso, del subsidio inestimable, primero,

Sección 2. El lugar de la justicia de paz 79

de los hacendados y las élites de poder local, y, luego, de las comunidades campesinas y comunidades nativas posreforma agraria.

El perfil del juez de paz y la naturaleza de su cargo fueron los grandes respon-sables de garantizar la continuidad de los servicios en estos juzgados, por lo menos hasta las primeras décadas del siglo xx. Ello se explica porque, por un lado, tanto la legislación municipal y electoral como los reglamentos de jueces de paz del siglo xix concebían el cargo de juez de paz como un cargo concejil, es decir, como un servicio civil a la comuni-dad, razón por la cual nadie podía renunciar a desempeñarlo (Contreras, 2001); es más: hacia 1900, la Ley de Reorganización de la Administración de Justicia en los Juzgados de Paz estableció que las personas que, sin causa legal, se negaran a desempeñar el cargo, de-bían pagar una multa de 100 soles a 300 soles al respectivo concejo municipal. Por otro lado, los candidatos a ejercer este cargo concejil debían acreditar una renta anual mínima que les permitiera garantizar la continuidad del servicio sin angustias económicas.

A su vez, durante la primera mitad del siglo xix los aranceles judiciales pagados por los usuarios de los juzgados de paz sirvieron tanto para el suministro del papel utili-zado en los certificados de conciliación o en las resoluciones como para la elaboración de algunas actas judiciales, además de que existía una tasa judicial que abonaban las partes procesales a cambio del servicio de escribanos y amanuenses. En 1854, con la promulga-ción del Reglamento de Jueces de Paz, se proscribió la cancelación del arancel judicial por la entrega de certificados de papel, pero se mantuvo el pago del servicio del escribano o amanuense. Según esta norma, las partes estaban obligadas a pagar al amanuense cuatro reales por cada conciliación en la que no existía avenimiento (acuerdo entre las partes), un peso por cada conciliación en la que resultaban avenidas, cuatro reales por cada juicio verbal que concluía por avenimiento o sentencia sin haberse ofrecido o actuado pruebas, un real por cada testigo o perito examinado y un real por cada página de veinticinco ren-glones en los certificados o informes que se expidieran.38 Finalmente, en 1894, también estos pagos a favor de los escribanos desaparecieron. La ley del 14 de noviembre de ese año dispuso que los amanuenses de los juzgados de paz fueran nombrados, removidos y rentados por el respectivo concejo municipal. La razón de esta medida, según indica la introducción de la propia ley, fue que “designando una renta fija a los amanuenses de los juzgados de paz, desaparece todo cobro indebido a los litigantes […] contribuyendo

38 Ahora bien: si la naturaleza del juicio verbal o su cuantía no daban lugar a la redacción de actas, no era obligatorio pagar dinero alguno al amanuense.


a que los expresados funcionarios llenen su misión principal que es la de procurar el avenimiento de las partes”.

Esta pérdida paulatina de los aranceles judiciales en sede de los juzgados de paz debió ser suplida con el incremento, primero, de las responsabilidades de apoyo de las municipalidades y, más adelante, de las prefecturas y las cortes superiores. Durante la primera mitad del siglo xix, la mayor fuente de apoyo oficial de los juzgados de paz debió de provenir de las municipalidades (véase ilustración 6). Ello obedecería, en pri-mer lugar, a que los jueces de paz mantenían un lazo con los municipales, bien porque eran elegidos por el mismo cuerpo electoral (colegios de parroquia), porque regidores o alcaldes en algún momento desempeñaron la función de jueces de paz, o bien porque las municipalidades se ocuparon temporalmente del nombramiento de los jueces de paz de su jurisdicción. Otra razón importante es la ya comentada naturaleza concejil del cargo de juez de paz, pues acarreaba que los representantes del gobierno local (municipal) fueran los llamados a apoyar funcional, administrativa, económica o logísticamente a los operadores locales de justicia. Así, pues, las municipalidades tenían la responsabilidad de suministrar los libros de actas a los juzgados de paz, de contratar a los alguaciles, de abonar los gastos de escritorio que fueran necesarios para sus servicios judiciales y de con-ciliación e, incluso, de proveer de infraestructura para el despacho de las causas, como se observa en el decreto del 13 de septiembre de 1833, que dispuso que los jueces de paz atendieran en las instalaciones de los municipios. Según esta norma:

Los jueces de paz de toda la República verificarán las conciliaciones y demandas, a mañana y tarde, en las salas de la municipalidad, con la debida separación unos de otros, cuidando de que no las oigan sino las partes; pues muchas veces ceden estas de sus derechos por el rubor que le causa la presencia de otros litigantes, los cuales tendrán allí un local donde aguarden entre tanto se les llama por el juez.

Una vez que los caminos del Poder Municipal y de la justicia de paz comenzaron a separarse –lo que ocurrió durante la década de 1850–, empezaron a surgir obstáculos en el suministro de apoyo a los juzgados de paz. En efecto, entre 1860 y 1890, la legisla-ción municipal dejó de incluir a los juzgados de paz dentro de las cargas presupuestales de los municipios. De esta manera, desaparecieron las disposiciones municipales que obligaban a los municipios a sufragar los gastos de escritorio y de alguaciles de los juzga-dos de paz, aun cuando esta responsabilidad debía perdurar por virtud del Reglamento


Ilustracion 6. Juzgado de Paz Municipal de Lima. Solicitud dirigida por el juez de paz al alcalde municipal, con fecha 22 de febrero de 1861, en la que solicita que le proporcionen los libros para actas verbales para juicios de conciliación y consejos de familia, porque los de su

despacho concluyeron. (Archivo: Biblioteca Municipal de Lima)


de Jueces de Paz de 1854.39 Este Reglamento, que estuvo vigente parcialmente hasta inicios del siglo xxi, sirvió de base para que las municipalidades continuaran abonando los gastos de escritorio, proveyendo alguaciles y dotando de fondos a los juzgados de paz; pero, además, dispuso que los presidentes de las cortes superiores consideraran en su presupuesto institucional el requerimiento de necesidades y de mejoras en el servicio judicial planteadas por los jueces de paz, y que se estableciese en la misma Corte Superior un fondo de gastos de justicia, alimentado con las multas impuestas por los jueces de paz.

Pero el Reglamento de Jueces de Paz de 1854 no fue la única norma que tomó la posta a la legislación municipal. El Reglamento de Tribunales y Juzgados, también de 1854, complementó el marco de apoyo indicado, atribuyendo a las cortes superiores y a los jueces de primera instancia la facultad de requerir a las autoridades políticas la provi-sión de los libros necesarios para los jueces de paz y gobernadores.40 Luego, las leyes del 27 de julio de 1894 y del 1 de diciembre de 1900 volvieron a señalar expresamente que los alguaciles y, sumados a ellos, los amanuenses de los juzgados de paz, fueran rentados por los concejos municipales.41 Ambas normas, además, reintrodujeron algunos arance-les específicos en sede de la justicia de paz, por concepto de realización de las diligencias, por emisión de actas, por el juicio de revisión y por el derecho a viaje, todos los cuales debían ser abonados en el respectivo concejo provincial.42

Paralelamente, a partir de la segunda mitad del siglo xix, los aranceles notariales por la expedición de escrituras imperfectas por parte de los jueces de paz, así como por la realización de otros actos investidos de fe pública que se le encomendaron los siguientes años, fueron adquiriendo protagonismo como fuente de ingresos para los juzgados de paz, a medida que los aranceles judiciales menguaban. A tal punto han sido importan-tes estos aranceles notariales, que en los estudios de diagnóstico que realizaron hacia finales del siglo xx, Brandt (1990) y Puentes (1997) coinciden en destacar su utilidad para subsidiar las funciones jurisdiccionales de los juzgados de paz. Lamentablemente,

39 Las leyes orgánicas de municipalidades de 1853 y de 1856 fueron las últimas que establecieron que las municipalidades debían contribuir con los gastos de escritorio necesarios y con el pago de los alguaciles para los juzgados de paz. Es más: la Ley de 1853 incluyó expresamente estos gastos en el presupuesto municipal.40 Así, por ejemplo, mediante un decreto del 18 de junio de 1853, el gobierno central aprobó el gasto de 945 pesos hecho por la Tesorería del Cuzco con orden de la Prefectura para la compra de 630 libros que fueron distribuidos entre sus gobernadores y jueces de paz.41 Los alguaciles eran los responsables de hacer las citaciones para los comparendos ante los jueces de paz, en tanto que los amanuenses cumplían la labor de redactar las actas y las resoluciones o resumir las diligencias realizadas ante los juzgados de paz.42 El derecho de viaje servía para compensar el desplazamiento del juez de paz fuera del radio de su domicilio o del área poblada con el fin de efectuar alguna diligencia (véase, al respecto, la ley del 13 de diciembre de 1889 sobre aranceles judiciales).


también coinciden en la dificultad de estimar su valor exacto, debido al celo con que se maneja esta información en sede de los propios juzgados. La última muestra realizada por Manuela Ramos en 2008 menciona que, de acuerdo con la versión de los jueces de paz entrevistados, la mayoría de los ingresos de los juzgados (53%) provenían de asuntos de tipo notarial, mientras que un 34% eran aportes propios (Manuela Ramos, 2008). Futuros estudios deberán ayudar a profundizar en este aspecto.

Ninguna de las leyes emitidas con posterioridad modificó expresamente el mar-co de apoyo a los juzgados de paz contemplado en el Reglamento de 1854 y en las leyes de 1894 y 1900. Ahora bien: ¿cuánto de ese apoyo formal se llegó a materializar? Se desconoce con exactitud, pues solo se cuenta con información oficial o con diagnósticos situacionales que confirman el tipo de apoyo brindado por las cortes superiores y las municipalidades a todos los juzgados de paz a partir de la época de posreforma agraria. Antes de este periodo, y recurriendo a diversas fuentes de información, es posible conje-turar lo siguiente: 1) los juzgados de paz ubicados en áreas urbanas, o en la periferia de ellas, sobre todo de la costa, dispusieron de mayor apoyo logístico, material y funcional que sus pares del área andina y de áreas rurales; 2) durante el siglo xix y hacia fines del siglo xx, los magros presupuestos del sector Justicia en general, y de las cortes superiores en particular, así como de las municipalidades, limitaron el apoyo material y funcional a los juzgados de paz contemplado en la ley; y, 3) la principal fuente de apoyo material y funcional a los juzgados de paz hasta antes de la época de reforma agraria provino de fuentes no oficiales.

En efecto, es altamente probable que los juzgados de paz ubicados en áreas urbanas, o en la periferia de ellas, sobre todo de la costa, dispusieran de mayor apoyo logístico, material y funcional que sus pares de la sierra y de áreas rurales. Recuérdese, si no, el testimonio de González Prada citado en la sección anterior sobre las distancias entre el contenido de la ley y la realidad tanto en la costa como en otras regiones del interior al inicio del siglo xx.

En consecuencia, es posible que los juzgados de paz urbanos y costeños hayan gozado de un mejor nivel de apoyo proveniente de otras autoridades del Estado. En primer lugar, por su cercanía a los círculos de poder formal –sobre todo en capitales de departamentos–; en segundo lugar, por sus ventajas comparativas en materia de comuni-cación y de transporte en relación con los juzgados de paz rurales de la sierra y de la selva; y, en tercer lugar, porque las municipalidades y las cortes superiores de departamentos


como Lima, La Libertad, Piura o Arequipa solían contar con un mayor presupuesto que distribuir entre sus juzgados de paz.

Por otra parte, no hay que olvidar que, históricamente, los presupuestos asigna-dos al Poder Judicial en general, y a las cortes superiores en particular, así como a las mu-nicipalidades, han sido escasos, lo que ha repercutido en el apoyo brindado a los juzgados de paz. Desde que se formuló el primer presupuesto de la República entre 1826 y 1827, el Poder Judicial, en tanto parte del Estado central, fue adscrito al pliego presupuestal del Ministerio de Justicia, Culto, Instrucción y Beneficencia, razón por la cual tuvo que compartir los escasos recursos asignados al sector con estos subsectores. En el periodo 1847-1854, al citado pliego presupuestal se le asignó el 9% del gasto público, compara-do con el 40% del sector Guerra, por ejemplo; entre 1855 y 1878 se le otorgó el 4,5% frente al 26% de este último sector, y entre 1899 y 1932 se le asignó entre 10% y 15% del gasto público (véase, al respecto, Salinas, 2011). Solo en 1958, por obra de la Ley 13036, que creó el timbre judicial, y luego, gracias al Decreto Ley 14260 de 1962, que aprobó la Ley Orgánica del Presupuesto Funcional de la República, el Poder Judicial se independizó del pliego presupuestal del Ministerio de Justicia y Culto y tuvo la posibili-dad de formular su presupuesto de manera autónoma y de administrarlo directamente.43

En cuanto al presupuesto municipal se ha señalado ya que, con algunas varian-tes, desde inicios de la época republicana hasta mediados del siglo xx la distribución del gasto público a escala departamental debía sostener a la vez a las municipalidades, a las cortes superiores, a la policía local, a la instrucción primaria y media, a las subprefectu-ras, a las tesorerías, a la beneficencia, entre otras instancias.44 A esto se suma, como sostie-ne Contreras en su estudio sobre los ingresos fiscales en el Perú desde el final de la guerra con Chile hasta la década de 1990, que “los ingresos de los gobiernos locales (llámense

43 Como un antecedente de la introducción del timbre judicial, conviene recordar que el 5 de octubre de 1894 el Congreso de la República dispuso que el presupuesto de la Corte Suprema de Justicia fuera pagado con el producto del impuesto de timbres fiscales, cuya renta percibiría dicho tribunal directamente.44 Esta distribución del gasto departamental entre diferentes instituciones públicas locales tampoco fue una constante durante la historia republicana del Perú. Por ejemplo, el nuevo régimen de Nicolás de Piérola, instaurado en agosto de 1895, prácticamen-te acabó con la propuesta de descentralización fiscal de su antecesor, Andrés Avelino Cáceres (1886-1990), al librar a los tesoros departamentales de los gastos de prefecturas, subprefecturas, cortes judiciales y policía (Contreras y Cueto, 2007, p. 190). Por otra parte, como señalan estos mismos investigadores, la propia propuesta de descentralización fiscal de Cáceres fue un fracaso y “llevó a que gran parte de la organización del Estado se convirtiera en el interior en una inmensa ficción, devolviendo al país a la situación anterior al auge guanero. [Es decir] entre el Perú plasmado en el presupuesto y el Perú real había una enorme distancia. Según aquel, funcionaban cortes superiores en cada capital departamental, juzgados de primera instancia en cada capital de provincia y juzgados de paz en cada capital de distrito […]. Pero la realidad era que las cortes permanecían cerradas por falta de fondos […]” (Contreras y Cueto, 2007, p. 178).


municipios o gobiernos de tipo regional) han sido históricamente muy reducidos” (Con-treras, 1997, p. 251). Si se atienden todas estas particularidades, es altamente probable que los municipios destinaran exiguos recursos a sus juzgados de paz.

Lo más razonable, entonces, es que una de las principales fuentes de apoyo eco-nómico, material y funcional de los juzgados de paz, sobre todo de la sierra, hasta antes de la reforma agraria de la década de 1960, hayan sido los hacendados y los gamonales locales. No hay que olvidar que los jueces de paz y la policía local fueron los principales puntos de apoyo del poder del terrateniente y del gamonal sobre los campesinos e indios, todos ellos inmersos en una relación que combinaba el paternalismo con el despotismo (Contreras, 2015) (véase ilustración 7). Es más: en varios lugares de la sierra sur, los pro-pios hacendados ejercían el cargo de jueces de paz; es el caso de José Carrasco, hacendado de Anco y Chungui en la provincia de La Mar, Ayacucho, quien cumplió esa función hasta su muerte en 1863 (Sala, 2001, p. 48). Algo similar aconteció en la sierra central, donde los campesinos más ricos ocupaban a fines del siglo xix los principales oficios lo-cales, sea en las municipalidades o en los juzgados de paz (Mallon, 1983, p. 151).

Durante el periodo de reforma agraria (1969-1979), todo indica que el apoyo estatal a los juzgados de paz fue marginal, si lo hubo. Es preciso tomar en cuenta que los grupos reformistas tenían un concepto negativo de los jueces de paz por su papel a favor del mantenimiento del sistema de haciendas. En ese sentido, una vez que se introdujo el fuero agrario, el grueso del apoyo estatal se focalizó en este nuevo órgano jurisdiccional.45

Como señalan Matos y Mejía (1980, pp. 125-128): “Sin duda esta medida se inspiraba en la comprobación de que el Poder Judicial, sobre todo a nivel regional, había sido el organismo del Estado que más fielmente había servido a los intereses terratenientes”.

Una vez agotado el ímpetu reformista, primero Pásara y luego Brandt elabora-ron algunos de los primeros diagnósticos acerca del apoyo provisto por el Estado a los juzgados de paz entre 1979 y 1990.46 De acuerdo con este último autor, la justicia de paz, concebida como un servicio para el pueblo, en términos generales no le costaba

45 Este fuero agrario, constituido por dos instancias, los juzgados de tierras y el Tribunal Agrario, asumió competencia en el juzgamiento de conflictos patrimoniales asociados al control y uso de la tierra, conflictos que durante décadas estuvieron a cargo oficial o extraoficialmente de los juzgados de paz, en este último supuesto, debido a la ausencia de juzgados de primera instancia o por mandato de los poderes locales.46 Los diagnósticos de Brandt fueron elaborados utilizando la metodología de muestra. El primer trabajo de 1987 se basó en entrevistas a más de cien jueces de paz y en la revisión de más de 4 mil expedientes de todas las regiones del país. En tanto que el trabajo de 1990 consistió en la observación de 217 juzgados ubicados en los distritos judiciales de Áncash, Arequipa, Lima, Callao, Cuzco, Ica, La Libertad, Loreto y San Martín, así como en la revisión de 6785 expedientes, sumados a otras técnicas de investigación.


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nada al Estado, en vista de que los jueces de paz no recibían sueldos ni aranceles o fondos estatales para solventar los costos de administración del juzgado o pagar los gastos en que incurrían en el desempeño de sus funciones (Brandt, 1987). Con un mayor nivel de de-talle, Brandt sostiene que, desde el punto de vista de la infraestructura, la mayoría de los juzgados de paz carecían de un local oficial, de salas de audiencia, de policías, etcétera. La mayor parte despachaban en sus propias casas, muchas veces en la habitación principal. Solo unos pocos tenían la suerte de contar con una oficina cedida por la municipalidad o su comunidad. En materia de mobiliario, este casi siempre pertenecía al propio juez de paz: una mesa, uno o dos bancos o algunas sillas. Y en lo que respecta a los útiles de oficina, todos los jueces de paz tenían un sello, materiales de capacitación –sobre todo manuales, historietas o cartillas proporcionadas por el CIJ–, y la mayoría disponía de una máquina de escribir.47 Por otra parte, en lo que concierne a los símbolos de su poder, muy pocos jueces contaban con un escudo, una bandera nacional o una insignia, por la simple razón de que ni el Poder Judicial ni el prefecto se los proporcionaban. Finalmente, en lo que atañe a los numerosos libros de registros, solo 49,3% de los juzgados visitados contaban por lo menos con uno. A juicio de Brandt, una de las razones que explica este déficit de libros, símbolos o herramientas en los juzgados de paz radicaba en que los propios jueces solventaban con su peculio los gastos de adquisición de estos objetos, lo que conducía a conflictos con el sucesor en el cargo, pues los primeros consideraban lo adquirido como patrimonio personal (véase Brandt, 1990, pp. 126-130).

Meses después de concluido el último diagnóstico de Brandt, se publicaron las leyes orgánicas del Poder Judicial de 1990 y 1991, cuyos artículos 64 y 63, respec-tivamente, encomendaron al Poder Judicial proveer a los juzgados de paz de los útiles indispensables para el cumplimiento de su función, así como a los concejos municipales y la colectividad facilitarles los locales que estos requirieran.

Con el objeto de conocer la eficacia de esas y otras disposiciones legales adopta-das por el Estado, cinco años después, en 1997, se realizó un primer diagnóstico en los distritos judiciales de la costa norte (Puentes, 1997) y, quince años después, en 2008, se elaboró el último diagnóstico sobre el servicio de la justicia de paz.48 Sus resultados, lamentablemente, no difieren mucho de los hallazgos de Brandt de fines de la década de

47 Esta herramienta, útil y percibida como símbolo de modernidad en la época, era poseída por 68,7% de los juzgados de paz visitados por Brandt a fines de la década de 1980.48 Este segundo estudio fue encargado a la ONG Manuela Ramos y también utilizó la metodología de muestra. Esta última inclu-yó a 33 jueces y juezas de paz, ubicados en los distritos judiciales de Ayacucho, Cajamarca, Huánuco, Lima, Loreto, San Martín, Tumbes, Ucayali y Tacna.


1980: persistía la falta de dotación de infraestructura y logística. En 1997, tres de cada cuatro juzgados de paz de la costa norte se encontraban en las viviendas de los mismos jueces.49 Además, la inmensa mayoría de los pocos juzgados que contaban con oficinas independientes eran espacios alquilados por el propio juez de paz con sus propios re-cursos. En cuanto al mobiliario básico, un 37% de juzgados de paz de la costa norte no disponían de escritorios y sillas cedidas por las cortes superiores. Diez años después, en 2008, la mitad de los juzgados visitados continuaban funcionando en la casa del juez, lo que significaba que, además de ceder su tiempo, esta autoridad local debía además restringir el uso de un espacio familiar. Tan solo 22% de juzgados de paz funcionaban en locales cedidos por el municipio, 11% en locales prestados por la comunidad y 5,6% en locales de otra entidad del Estado. Por otra parte, solamente el 34% de los jueces de paz entrevistados contaban con personal de apoyo para realizar sus diligencias, notificaciones y otras gestiones. Es decir, tres de cada cuatro jueces realizaban sus tareas completamente solos. En cuanto a la provisión de materiales de lectura, 67% admitió recibirlos, además de capacitaciones y textos procedentes del Poder Judicial. Tratándose de mobiliario, casi todos los juzgados contaban con mesas y sillas, y la mitad, aproximadamente, con escri-torios, aunque estos pertenecían a los propios jueces. Otros muebles y útiles necesarios para su función, como gavetas, archivadores o bibliotecas, brillaban por su ausencia. Por último, el único recurso del que disponían casi todos los juzgados eran las máquinas de escribir. Si de computadoras se trata, solo 7,4% de los jueces entrevistados mencionaron tener una en su oficina (véase Manuela Ramos, 2008).

Esfuerzos para revertir la deuda histórica con la justicia de paz

Con la intención de revertir una deuda histórica con la justicia de paz y en el intento por garantizar la provisión de apoyo estatal a esta institución, el 2004 se introduce en la arquitectura del Poder Judicial la unidad orgánica onajup a la que, tres años después, se suman las odajup.50 Estos nuevos organismos desempeñan actualmente las funciones de soporte administrativo de la justicia de paz, una línea de trabajo sin antecedentes en

49 Según Puentes: “Esta práctica tan extendida no se funda en razones de mayor comodidad para el juez o los ciudadanos, sino sencillamente por el incumplimiento generalizado por parte de los concejos municipales y otros [sic] instituciones de la colecti-vidad respecto a la obligación señalada en la LOPJ” (Puentes, 1997, p. 336).50 La onajup fue llamada originalmente Oficina Nacional de Apoyo a la Justicia de Paz (véase, al respecto, la Resolución Admi-nistrativa 150-2004-CE-PJ, del 12 de agosto de 2004, y la Resolución Administrativa 010-2007-CE-PJ, del 31 de enero de 2007).


la historia de esta institución, pues abarca la gestión integral del subsistema de justicia de paz, en décadas anteriores supeditada a la buena voluntad de la autoridad de turno.51

En efecto, la legislación vigente hace de la onajup el órgano responsable de la formulación, planificación, gestión, ejecución y evaluación de las actividades que ejecuta el Poder Judicial para desarrollar y fortalecer la justicia de paz a escala nacional.52 Esta amplia gama de actividades abarca la actualización del registro nacional de jueces de paz; el diseño, la difusión y el monitoreo de los planes nacionales de capacitación de jueces de paz; la ad-ministración del Fondo de Apoyo a la Justicia de Paz; la formulación y propuesta de normas de carácter general en materia de justicia de paz al Consejo Ejecutivo del Poder Judicial; la formulación y propuesta del Plan de Desarrollo Anual de la Justicia de Paz al Consejo Eje-cutivo del Poder Judicial; el diseño, la propuesta y el impulso de acciones de coordinación entre la jurisdicción ordinaria, la jurisdicción especial (comunal y ronderil) y la justicia de paz; realizar las actividades técnicas, normativas y de ejecución necesarias para cumplir con el Poder Judicial en materia de justicia de paz y acceso a la justicia y la de administrar los recursos financieros asignados al fortalecimiento y consolidación de la justicia de paz, en-tre otras actividades de idéntica importancia. Por su parte, las odajup, en tanto órganos

51 Formalmente, además de la onajup y las odajup, existe un número significativo de autoridades y funcionarios estatales que tie-nen la responsabilidad de satisfacer la demanda de apoyo de la justicia de paz, que históricamente se hallaba concentrada en las municipalidades, las prefecturas y en las cortes superiores hasta la publicación de la Ley de Justicia de Paz en 2012. Aquí se alude al apoyo político, técnico, funcional, administrativo, económico o logístico que tienen la obligación de brindar las cortes superio-res, el Ministerio Público, la Policía Nacional del Perú, las Fuerzas Armadas, el Ministerio del Interior, los gobiernos regionales y los gobiernos locales, según sea el caso, para garantizar el correcto desenvolvimiento de las funciones de los juzgados de paz. En el caso de que alguno de los integrantes de estas instituciones se negara a suministrar el referido apoyo, el Reglamento de la Ley de Justicia de Paz autoriza a las autoridades competentes la imposición de medidas disciplinarias y correctivas.Así, pues, actualmente las cortes superiores tienen la responsabilidad de conservar los libros de actas y demás documentos de los juzgados de paz que superen los cinco años de antigüedad. Son igualmente responsables de dotar de infraestructura y de los recursos materiales (útiles y artículos de escritorio) indispensables para el ejercicio de su función de juez de paz. También tienen el encargo de precisar los juzgados de paz competentes en materia de faltas y, en coordinación con el Colegio de Notarios de la jurisdicción, de aquellos que no tengan competencia notarial. Por otra parte, se ocupan de asumir el costo de los exhortos reali-zados por el juez de paz, además de supervisar el servicio de mensajería que transporta documentos a los juzgados de paz. Por último, deben proporcionar a los juzgados de paz la identificación, las insignias y los escudos propios de la función.En cuanto a las municipalidades locales, además de estar obligadas a proporcionar un local idóneo para el funcionamiento del juzgado de paz, tienen la responsabilidad de dotarlos de apoyo logístico, así como de contribuir en la ejecución de las sanciones comunitarias que disponga el juez de paz.Respecto a los otros operadores del sistema de justicia estatal, la Policía Nacional es responsable de apoyar al juez de paz en la ejecución de sus sentencias o actas de conciliación cuando este lo solicite de forma verbal o escrita, bajo responsabilidad. Tam-bién debe apoyar a esta autoridad local en la ejecución y vigilancia de las sanciones comunitarias que disponga. Por su parte, el Ministerio Público (fiscales) debe proporcionar al juez de paz los medios materiales y económicos necesarios para que este cumpla el encargo de levantamiento de cadáver, así como de coordinar el apoyo de la Policía Nacional del Perú. Asimismo, le corresponde promover las medidas de protección y de seguridad necesarias para garantizar la integridad física del juez de paz o de sus familiares, siempre que la amenaza tenga relación con el ejercicio de su función. En este último supuesto, comparte la responsabilidad con los representantes del Ministerio del Interior y del Poder Judicial.52 Véase, al respecto, la Resolución Administrativa 110-2016-CE-PJ.


desconcentrados de la onajup, también son responsables de un número importante de actividades, entre las cuales sobresalen la promoción de la participación de la mujer en los procesos de elección y selección de los jueces de paz, la visita periódica a los juzgados de paz para verificar las condiciones en que prestan el servicio, la conservación de los archivos del juzgado de paz (libros de actas y registros), la ejecución de los procesos de capacitación de jueces de paz, la coordinación del pago por diligenciamiento de exhor-tos a los jueces de paz, el seguimiento del correcto desenvolvimiento de los procesos de elección de jueces de paz, la atención de las consultas formuladas por los jueces de paz, y otras actividades más.

Con estas instituciones, ¿ha cambiado el panorama en materia de apoyo a la jus-ticia de paz? En los más de diez años de existencia nominal de la onajup y las odajup, las medidas de soporte de la justicia de paz continúan siendo escasas e intermitentes; es más: apenas comenzaron a materializarse a partir de 2008, debido a la constante falta de asig-nación de presupuesto público para este importante segmento de la justicia. Al observar el gráfico 2 se aprecia que en la última década el Poder Judicial solo ha destinado recursos para el apoyo a las tareas de la onajup en los periodos presupuestales 2010, 2012 y 2016. Si, además, se comparan los presupuestos de esos años, es evidente la disminución de los montos transferidos a la onajup. El resto de años no se transfirieron recursos económicos a este órgano, más allá de los típicos gastos inerciales para la contratación del personal de la propia onajup y de las odajup. Esta situación tuvo como paliativo el aporte de la coo-peración internacional, principalmente a través del Proyecto de Apoyo a la Reforma del Sistema de Justicia del Perú (jusper) de la Unión Europea, implementado entre 2007 y 2009, así como del Programa de Acceso a la Justicia en Comunidades Rurales (projur), auspiciado por la Cooperación Suiza para el Desarrollo entre 2010 y 2011.

El uso combinado de estos recursos económicos procedentes del presupuesto institucional y de la cooperación internacional ha permitido empezar a saldar la deuda histórica con la justicia de paz, aunque es necesario hacer algunas precisiones. Primero, del total del presupuesto institucional asignado a la onajup para los periodos presupues-tales 2010, 2012 y 2016, se ejecutó aproximadamente el 65%, 50% y 100%, respecti-vamente. Segundo, los recursos transferidos a la onajup y las odajup son utilizados en beneficio tanto de la justicia de paz como de la justicia intercultural, aspecto que será tratado en la siguiente subsección. Tercero, en el presupuesto institucional que es objeto de comentario, una parte importante se destina a los gastos inerciales, es decir, tanto a la


contratación del personal de la onajup y las odajup como a la adquisición de los útiles y materiales de escritorio. Ergo, si se deducen estos gastos, el ya escaso e intermitente presupuesto que destina el Poder Judicial para la línea de justicia de paz resulta aún más exiguo.

Gráfico 2.

20052006

Presupuesto institucional ONAJUP

(millones de soles)

25000000

20000000

15000000

10000000

50000001 400 000

16 080 630

21 266 142

0

20042007

20082009

20102011

20122013

20142015

2016

Fuente: onajup. Elaboración propia.

De todos modos, estos magros presupuestos institucionales, combinados con el aporte de jusper y projur, han servido para fortalecer distintos frentes de la justicia de paz. Gracias a estos recursos, en 2010 se adquirieron y transfirieron 1670 equipos de cómputo y sus respectivas impresoras a los juzgados de paz; en 2008 se compraron y distribuyeron 5377 sillas de metal y una cantidad similar de escritorios de melamine a los juzgados de paz. Además, se han realizado siete congresos internacionales sobre justicia intercultural, en las ciudades de La Merced (Junín), Cajamarca, Áncash, Lima, Piura, Puno e Iquitos, entre cuyos protagonistas figuran decenas de representantes de la justicia de paz. Por último, pese a la falta de presupuesto, la onajup y las 32 odajup existentes a la fecha llevan a cabo la política de inducción y de capacitación a jueces de paz titulares y accesitarios. La tabla 2 resume los talleres y sus beneficiarios.


Tabla 2. Talleres de inducción y capacitación organizados por el Poder Judicial

Periodo Talleres Beneficiarios

2008 86 38742009 113 45232010 176 73262011 240 51272012 108 29682013 51 8732014 71 20092015 49 29402016* 180 4531

* Información hasta octubre.


En suma, el Poder Judicial, con el apoyo de otras instituciones públicas o pri-vadas, nacionales o extranjeras, está haciendo algunos esfuerzos por construir un vínculo real entre el Estado y la justicia de paz, más allá de la formal adscripción de la última al primero. La tarea no es sencilla, como lo demuestran los diagnósticos realizados por Pásara y Brandt en la época de la posreforma agraria y por la ong Manuela Ramos en la primera década del presente siglo. La justicia de paz ha subsistido hasta ahora con el Estado de espaldas. De ahí la urgencia de una política estatal para la revaloración y el fortalecimiento ininterrumpido de esta institución histórica del país. Una interesante oportunidad para ello –pero no la única– es la puesta en marcha de un sistema de justicia intercultural, como se verá a continuación.

La justicia de paz y el sistema de justicia intercultural

En 1993 ocurren dos cambios importantes en el curso de la administración de justicia en el Perú, por obra de la Constitución Política aprobada aquel año. Por un lado, se reconoce por primera vez el derecho de los ciudadanos integrantes de comunidades campesinas, comunidades nativas y rondas campesinas a invocar su derecho propio y a recurrir a sus


propias autoridades de justicia para la solución de sus controversias.53 Por otro lado, el sistema de justicia intercultural que nace con la Constitución de 1993 (artículo 149) contempla como uno de sus principales protagonistas a los históricos juzgados de paz, a los que se les encomienda facilitar la coordinación entre el clásico sistema de justicia estatal y los flamantes sistemas de justicia especial (comunal y ronderil), en los términos que debía estipular una ley de desarrollo constitucional.

Los más cercanos antecedentes de las disposiciones incluidas en la Constitución de 1993 eran los decretos y las leyes sobre comunidades campesinas y comunidades nati-vas, promulgadas en la década de 1970 durante la época de reforma agraria; sin embargo, ninguna de esas normas reconoce por completo la justicia intercultural, ni otorga a los jueces de paz papel alguno en el ámbito de la coordinación con las autoridades de la ju-risdicción especial. Es más: si se coteja el contenido de la legislación sobre comunidades con la legislación sobre jueces de paz, todo indica que la expectativa del gobierno militar estaba puesta en que las comunidades campesinas y nativas comenzaran a desempeñar parcialmente las funciones jurisdiccionales de los juzgados de paz, para que estos se avo-caran a desarrollar algunas tareas notariales, a falta de notarios en su localidad.

De manera que el sistema de justicia intercultural y todos sus protagonistas incluidos en la Constitución de 1993 son parcialmente herederos de la legislación pro-mulgada en la época de los gobiernos militares de la década de 1970, pero responden mejor a las ideas más avanzadas en el derecho internacional de la época en relación con la composición de un Estado integrador de diversas etnias, culturas y lenguas (Bernales y Ruiz, 2007). Ahora bien: como solía ocurrir con la mayoría de las constituciones no-minales promulgadas en Latinoamérica entre las décadas de 1980 y 2000, que en rigor eran más un conjunto de buenos deseos que una práctica visible, las disposiciones sobre justicia intercultural e identidad cultural de la Constitución de 1993 no pudieron mate-rializarse por el desinterés de las sucesivas autoridades de turno.

Por más de dos décadas, el legislador peruano ha incumplido su responsabili-dad de desarrollar el artículo 149 de la Constitución, con lo cual se vuelve difícil llevar a la práctica el sistema de justicia intercultural por el que apuesta el país. Ante ello, en

53 Las comunidades campesinas y nativas son actualmente las principales formas de agrupación territorial de los pueblos indígenas del Perú. En lo que concierne al Poder Judicial, las rondas campesinas tienen la misma condición (véase Poder Judicial, 2015).


octubre de 2011 el Poder Judicial decidió asumir el liderazgo y presentó los proyectos de ley 313/2011 y 312/2011.54 El primero tuvo por objeto aprobar la Ley de Coordinación Intercultural de la Justicia; el segundo, aprobar la nueva Ley de Justicia de Paz, en reem-plazo del Reglamento de Jueces de Paz de 1854. Solo este último recibió el visto bueno del Congreso de la República, incluyendo cinco artículos para sustentar la coordinación entre los juzgados de paz y las comunidades campesinas, comunidades nativas y rondas campesinas.

Dicho ello, en esta subsección se examinará brevemente cómo ha encajado y tiene pensado encajar la justicia de paz en el novedoso sistema de justicia intercultural. Tomando en cuenta el histórico desinterés e indiferencia del Estado y de la mayoría de las instituciones del sistema de justicia oficial en relación con el funcionamiento de la justicia de paz, comparado con el apoyo formal o informal, interesado o desinteresado, que le brindaron antiguamente las élites locales y los terratenientes y, actualmente, los vecinos y las comunidades campesinas, comunidades nativas y rondas campesinas, es altamente probable que la justicia de paz desempeñe un papel protagónico en el nuevo sistema de justicia intercultural. En ese sentido, ¿qué antecedentes existen de la relación entre justicia de paz y jurisdicción especial?, y ¿qué oportunidades brinda el escenario actual? En las siguientes subsecciones se intentará responder estas interrogantes.

La coordinación entre la justicia oficial y las otras formas de justicia entre el siglo xix y mediados del siglo xx: un espacio vacío

Paradójicamente, la instauración de la República en el Perú a inicios de la década de 1820 supuso para el segmento de la población indígena perder o ver amenazados algunos privilegios y algunas cuotas de poder y de autonomía que fueron reconocidas o toleradas mientras rigieron, paralelamente, una república de indios y otra de españoles en gran parte de la época colonial. Uno de estos privilegios consistía en la posibilidad que tenían los pobladores indígenas de acudir a sus autoridades étnicas (alcaldes vara), abierta o encubiertamente, para la remediación de sus conflictos, con base en sus usos y costumbres. Otro de los privilegios estaba asociado al régimen jurídico especial del que gozaban formalmente las propiedades de indígenas de la época, por influencia de las

54 Ambos proyectos fueron elaborados por la Comisión de Trabajo sobre Justicia Indígena y Justicia de Paz, constituida a nivel de la Presidencia del Poder Judicial.


reformas toledanas de la segunda mitad del siglo xvi. Una vez que se introdujo el sistema republicano, las autoridades étnicas perdieron sus privilegios y la propiedad de indígenas comenzó a ser avasallada por el régimen de haciendas y el Poder Municipal.

Así, por un lado, el Reglamento Provisional de Tribunales y Juzgados de 1822 estableció que ningún súbdito del Estado peruano –la inmensa mayoría de población indígena– sería juzgado por otra autoridad elegida, nombrada o comisionada por ca-nales distintos a los establecidos en la ley. Por entonces, la ley reconocía jurisdicción a la Alta Cámara de Justicia, los jueces de derecho, los jueces privativos, los alcaldes y los presidentes de departamento. En otras palabras, ninguna autoridad tradicional o étnica podía continuar resolviendo conflictos, formal o informalmente; solo podían hacerlo las autoridades republicanas.55

Más adelante, esta disposición fue confirmada por la primera Constitución Po-lítica de 1823 que, a la letra, señalaba “Todos los ciudadanos son iguales ante la ley, ya premie, ya castigue. Quedan abolidos los empleos y privilegios hereditarios” (artículo 23). Es más: como para no dejar dudas acerca de la intención de los primeros legisladores decimonónicos, el decreto del 4 de julio de 1825, emitido durante el breve gobierno de Simón Bolívar, precisó que el título y la autoridad de los caciques quedaban extinguidos. “Las autoridades locales ejercerán las funciones de los extinguidos caciques”, agregaba la citada norma en su artículo 2.

Por otro lado, en las primeras décadas del siglo xix se produce un cambio en lo que fue el régimen colonial de protección del mundo comunal de indígenas. Esto ocurre, en primer lugar, a raíz de los intentos de la legislación bolivariana de 1824 y otras normas complementarias de: 1) igualar a su población con el resto de la sociedad nacional, sin tener en cuenta el grado de marginalidad y atraso en que se encontraban; y, 2) disponer que los comuneros fueran “propietarios” de sus tierras y libres para poder transferirlas, lo que hizo desaparecer las antiguas leyes coloniales que, a pesar de ser discriminatorias, ejercían un rol de protección para este mundo comunal (Matos y Fuenzalida, 1976).

En segundo lugar, en el debilitamiento del mundo comunal de indígenas tam-bién tuvo injerencia –tardía– la diseminación y el fortalecimiento del Poder Municipal

55 Esto en el plano formal, porque, como se verá más adelante, el grueso de la demanda de servicios judiciales, durante las primeras décadas del siglo xix, continuó siendo satisfecha por la actuación de los justicias (alcaldes vara) y de otros actores no estatales como los hacendados. En ese sentido, la actuación de los jueces de paz al inicio de la República, sobre todo en el mundo andino, fue básicamente residual.


y del de otras autoridades locales (gobernadores). En efecto, hasta 1856, las primeras constituciones republicanas y las leyes orgánicas de municipalidades se caracterizaron por modificar repetidas veces el régimen municipal sustentado en la alcaldía o ayunta-miento. Sumado a ello, en el mismo periodo, más de un gobierno dispuso el cese de las municipalidades o intentó encomendarles un papel subsidiario. Ambas circunstancias debilitaron el Poder Municipal y permitieron que, en la práctica, hasta mediados del siglo xix continuaran subsistiendo en el mundo rural las antiguas estructuras coloniales que concedían un amplio margen de independencia a las autoridades tradicionales (sobre todo a los cabildos de indígenas). Terminada la guerra civil de 1854-1856, en el gobier-no de Ramón Castilla, una nueva estructura municipal entró en funciones. Al operar a escala distrital, esta redujo considerablemente las posibilidades de subsistencia de los viejos cabildos comunales, cuyas funciones terminaron concentrándose en manos de los gobernadores.

Estas y otras medidas aprobadas durante el siglo xix obligaron a las autoridades étnicas a buscar insertarse en las burocracias locales para ejercer, entre otros cargos, la función de jueces de paz, alcaldes y regidores. Seguramente, una minoría de ellos logró su cometido, básicamente en los pueblos altoandinos donde había un reducido número de habitantes. En el resto de lugares, sobre todo los mestizos y criollos ocuparon los prin-cipales cargos de autoridad local, y evidenciaron en el cumplimiento de su labor algunos de los prejuicios de la época en relación con los segmentos indígenas, como se aprecia en una comunicación oficial dirigida al prefecto de Ayacucho en 1856 (véase la imagen 1).

Al resto de la población rural, compuesta sobre todo por campesinos analfa-betos, como recuerdan Contreras y Cueto, se la ubicaba en los denominados “trabajos de República”, que no eran sino labores impuestas por las autoridades locales sobre los indios y que consistían en el uso gratuito de sus servicios como mensajeros, policías, barrenderos, cargadores, operarios de construcción (Contreras & Cueto, 2007).

Como es lógico, las circunstancias recién descritas, atizadas por el radical forta-lecimiento del Estado central dispuesto por el gobierno de Nicolás de Piérola hacia fines del siglo xix, más el asedio del que eran víctimas las tierras de indígenas por parte de las haciendas, constituyeron un caldo de cultivo para que algunas de sus autoridades y cam-pesinos comenzaran a protagonizar una serie de levantamientos en defensa de sus tierras y contra el dominio de los terratenientes. Sin embargo, como las condiciones no eran propicias para una reforma agraria, frente a las movilizaciones de indígenas, el gobierno de Augusto Leguía (1919-1930) optó por otorgarles reconocimiento legal como grupo.


Imagen 1

Fuente: Legislación histórica.


En otras palabras, estas poblaciones –cuyos integrantes habían sido mantenidos en registros y padrones durante la etapa republicana para poder recaudar sus tributos (Remy, 2013, p. 10)– son por primera vez reconocidas por el Estado peruano como “co-munidades de indígenas”, tal como se consigna en las constituciones políticas de 1920 y 1933, cuyos textos evolucionaron desde un nivel de reconocimiento de su existencia y de la imprescriptibilidad de sus tierras hasta otro nivel en el que se les atribuyó expresamen-te la personería jurídica y en el que el íntegro de sus propiedades resultaba intransferible e inembargable.

A partir de entonces, en el plano formal comienza una etapa de mayor seguri-dad jurídica para las comunidades de indígenas, al menos hasta mediados del siglo xx, cuando se va sumando un conjunto de factores internos y externos que desembocaron en la reforma agraria liderada por el gobierno militar de Juan Velasco Alvarado en 1968.

Corresponde en este punto hacer un paréntesis, pues fue apenas en la década de 1970, en pleno contexto de la reforma agraria, que se planteó la distinción entre comu-nidades campesinas, organizadas sobre la base de las antiguas comunidades de indígenas, principalmente de la sierra y la costa del país, y las comunidades nativas, establecidas a partir de los pueblos no colonizados por los incas y españoles, es decir, sobre los colecti-vos asentados en la Amazonía.

Cada una de las nuevas organizaciones recibió el respaldo y la protección de una legislación especial. En el caso de las comunidades campesinas, como señalan Matos y Mejía (1980, pp. 141-143), el objetivo de la legislación y del programa de reforma agra-ria no era tanto dotarlas de tierras cuanto proceder a su reestructuración interna. Esta reestructuración, regulada inicialmente por el Decreto Supremo 037-70-A (o Estatuto de Comunidades Campesinas de 1970), aunque estaba avocada a generar agrupaciones económicas activas, fueran estas cooperativas o empresas comunales, también ocasionó un crecimiento exponencial en su número y significó una transformación del modelo de dirección comunal existente. Anteriormente, una directiva encabezada por el presidente de la comunidad era su instancia máxima. En su lugar, el estatuto prescribió una organi-zación de tipo empresarial, similar a la de las cooperativas: un consejo de administración, otro de vigilancia y una asamblea general, siendo esta última el órgano superior. Son estas instancias las que reciben implícitamente algunas atribuciones jurisdiccionales, como la aplicación de multas comunales o la expulsión de integrantes de la comunidad (Peña, 2007); atribuciones que, con una cobertura más amplia –fruto del reconocimiento ex-


preso de la competencia de las comunidades campesinas para aprobar e interpretar su es-tatuto interno–, son ratificadas por la actual Ley 24656 o Ley General de Comunidades Campesinas del año 1986.

En cuanto a las comunidades nativas, aunque su lugar de asiento, la selva, que-dó al margen de la reforma agraria, el gobierno militar materializó su oferta de establecer un régimen adecuado a los múltiples problemas de los grupos étnicos de la Amazonía. Así, entre los años 1974 y 1978 se aprobaron el Decreto Ley 20653, la primera ley de comunidades nativas, y el actual Decreto Ley 22175, o Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de las Regiones de Selva y Ceja de Selva. A diferencia de la le-gislación sobre comunidades campesinas, estos decretos no tratan sobre sus órganos de gobierno –apenas si se refieren a la participación de una asamblea general o del jefe de la comunidad, pero no con un sentido prescriptivo–, pero sí reconocen expresamente la función de justicia que imparten sus autoridades, sobre la base de sus usos y costumbres, conforme se desprende del artículo 19 de la ley:

Artículo 19.- Los conflictos y controversias de naturaleza civil de mínima cuantía que se originen entre los miembros de una Comunidad Nativa, así como las faltas que se cometan, serán resueltas o sancionadas en su caso, en forma definitiva, por sus órganos de gobierno. En los procesos civiles y penales los Tribunales Comunes o Privativos, según el caso, tendrán en cuenta al resolver, las costumbres, tradiciones, creencias y valores socioculturales de las Comunidades.

Tras el agotamiento del proceso de reforma agraria a fines de la década de 1970, surge en 1976, en la sierra norte del país, concretamente en algunas provincias del de-partamento de Cajamarca, el último protagonista de los sistemas de justicia especial en el Perú: la ronda campesina. Se trata de una organización cuyas funciones básicas son el cuidado de bienes y control del abigeato, coincidentemente, en circunstancias en que el Estado comenzaba a abandonar las áreas rurales luego del declinamiento del espíritu reformista que sucede al derrocamiento del gobierno de Juan Velasco Alvarado en 1975. Sin embargo, como sucede con la mayoría de instituciones del mundo rural, la ronda campesina adquirió notoriedad en un contexto determinado, pero es el resultado del plu-ralismo de situaciones que caracterizaron la sociedad colonial y republicana del Perú. Di-cho de otro modo: la ronda resultó una manifestación más de la pluralidad de situaciones sociales y culturales que ocurrían a escala nacional, regional y local, tanto en línea hori-zontal como verticalmente, y que, en opinión de Matos (1969), apuntan hacia un modo


peculiar de integración o articulación de la sociedad peruana y descubren la existencia de una estructura de dominación interna que se apoya en las regiones y microrregiones.

Tal como plantean Gitlitz y Rojas, las primeras rondas campesinas parecen ser un fenómeno casi enteramente propio de la subregión central del departamento de Ca-jamarca. Según estos autores, durante la década de 1970 coincidieron en el surgimiento de las primeras rondas campesinas la centralidad que adquirió el ganado para la supervi-vencia del campesino, el incremento significativo del abigeato y la tradicional anarquía, o, según ellos, “más precisamente, el tomar la justicia por sus propias manos”, que se extiende por las provincias centrales de Cajamarca, “y que hace que los campesinos de Chota, Cutervo y Hualgayoc sean conocidos como los ‘macheteros’, hombres del mache-te, propensos al enojo y a la violencia” (Gitlitz & Rojas, 1985, p. 122).

Al primer comité de rondas constituido en la provincia cajamarquina de Chota en el año 1976 se le unieron otros en los años siguientes, tanto en el mismo departa-mento como en Piura (Huber & Apel, 1990), Lambayeque, Amazonas, La Libertad y Áncash; y a mediados de la década de 1980 comenzaron a aparecer en la sierra central y sur del Perú (Gitlitz, 1998).

En vista de tal diseminación, en 1986 se promulga la Ley 24571, que asigna por primera vez una serie de funciones a las rondas campesinas, entre las cuales destaca su participación en el cuidado del ganado y demás bienes como una forma de apoyo de las autoridades estatales a la eliminación del delito y cuyo estatuto se rige por las normas sobre comunidades campesinas. Posteriormente, en el año 2002, se dicta la actual Ley de Rondas Campesinas (Ley 27908), que introduce cambios importantes en su estatuto. El más relevante es la ambigüedad en el tratamiento de la naturaleza de la ronda campesina, pues implícitamente la sujeta a la figura de la comunidad campesina y nativa, al menos en lo que a las funciones jurisdiccionales respecta, desconociendo su origen histórico y ratificando la propensión de los legisladores a desconocer el pluralismo de situaciones que tradicionalmente coexisten en el país.

Por lo demás, hay que decir que no hubo espacios de coordinación entre, por un lado, las entonces nóveles comunidades campesinas, comunidades nativas y rondas campesinas, y, por otro, los juzgados de paz, cuya función comenzaron a ejercer algunas autoridades comunales al amparo de la legislación especial de la época de reforma agraria. La coordinación con los demás órganos jurisdiccionales del Poder Judicial fue aún me-nor. De ahí la importancia de la Constitución de 1993 en la introducción de un sistema


de justicia intercultural en el Perú, así como en la definición del papel de los juzgados de paz en este nuevo escenario.

Semillas de coordinación en algunos distritos judiciales

Apenas entre 1980 y 2010 se fueron construyendo los primeros espacios de coordinación y cooperación entre los históricos juzgados de paz y las flamantes comunidades campesinas, comunidades nativas y rondas campesinas, según algunos estudios realizados en diferentes departamentos. Como era de esperar, ninguna de estas relaciones de transición obedecía a políticas institucionales, sino que respondían a iniciativas espontáneas de los propios jueces de paz y de sus pares comuneros y ronderos, quienes habían desarrollado cierta afinidad por ser vecinos y pertenecer a la misma organización o tener la misma procedencia étnica. En esa línea, la ausencia de desarrollo del artículo 149 de la Constitución de 1993 fue un importante obstáculo y causa de algunas controversias entre los operadores de justicia en el área rural, pero no impidió que juzgados de paz, comunidades y rondas comenzaran a interactuar, extraoficialmente, hasta 2012, cuando entró en vigencia la Ley de Justicia de Paz y la Hoja de Ruta de la Justicia Intercultural.

Un estudio elaborado por Chillihuani en el distrito de Ocongate, departamento del Cusco, en el periodo 1992-2011, informa sobre los primeros conflictos suscitados entre los juzgados de paz y las rondas campesinas. El investigador recuerda un episodio narrado por Jaime Márquez Calvo, personaje que cumplió un papel importante en la organización de las rondas en ese distrito:

En el año de 1989 hemos tenido un asalto en el anexo de Pacchanta de nuestra comunidad de Ausangate al compañero Nasario Turpo, al que le robaron la cantidad de seis ganados amarrando a un niño de nueve años de edad con soga en los pies y las manos. En tal asalto se apropiaron de 32 cabezas de ganado alpacuno, ocho caballos, los bienes de la casa, como son víveres, chuños, papas, y vestido. Todo en general lo había juntado en un sitio y echaron con kerosene la casa para seguidamente incendiarlo con fuego. Al compañero lo habían amarrado con alambre los pies y las manos y le echaron por la boca un insecticida paratión, haciéndole violación sexual a su mujer. A continuación, como en muchos otros anexos había pequeños asaltos y ya no dormíamos en las noches, cada uno dormíamos con nuestros ganados por temor a que nos roben. Cuando capturábamos a los abigeatos [sic], con prueba los llevábamos ante las autoridades policiales y jueces de paz. Ellos siempre salían ganando por que [sic] los grupos de abigeatos [sic] formaban compadrazgos con las


autoridades del pueblo y los dueños siempre no recuperábamos nada. (Chillihuani, 2012, p. 42)

Sin embargo, a inicios de la década de 1990, como sostiene el mismo investiga-dor, las desavenencias entre juzgados de paz y rondas campesinas no siempre obedecían al comportamiento “sospechoso” de los jueces de paz; había en la raíz, también, temores en torno a la pérdida de cuotas de poder a escala local. A ese respecto, el rondero Hilario Quispe, entrevistado para esa investigación, sostuvo que “el problema era que dos sis-temas de autoridad trataban de imponer su criterio en el mismo ámbito” (Chillihuani, 2012, p. 55).

Con el paso de los años, poco a poco la tensa relación entre los jueces de paz y los ronderos de Quispicanchis y Ocongate se fue distendiendo. Es más: la revisión de actas ronderiles efectuada por Chillihuani indica que los jueces de paz comenzaron a ser los responsables de su legalización. Ahí está, por ejemplo, el cuaderno de actas de plena-rias de las rondas campesinas de Ocongate, que fue legalizado el 5 de marzo de 1995 por el juzgado de paz no letrado del lugar, a cargo del señor Willy Parevecino Alarcón. Algo similar ocurrió con el cuaderno de actas de la misma organización, legalizado por el juez de paz no letrado de Lauramarca el 6 de marzo de 1996. Incluso, Chillihuani recuerda que, en esos años, una asamblea rondera propuso por primera vez el nombramiento de jueces de paz en el distrito (Chillihuani, 2012, p. 77). Sin embargo, como sostiene el propio investigador:

[recién] desde el año 2000, es perceptible una mayor colaboración entre ambos sistemas. De este modo, sin haber desaparecido los conflictos, ambos sistemas estarían empezando a convivir, habiendo aprendido a combinar sus habilidades y responsabilidades específicas, así consta en los diversos oficios cursados entre las rondas campesinas y los jueces de paz de Ocongate que se ha podido encontrar durante los trabajos de campo en los archivos de la central de rondas campesinas. (Chillihuani, 2012, p. 92)

Otro caso interesante acerca de la transición en las relaciones entre los juzgados de paz y las autoridades de la jurisdicción especial fue examinado por Peña en la comuni-dad campesina de Calahuyo, departamento de Puno. Según este trabajo, antes de 1976, cuando Calahuyo tenía el estatus de parcialidad, lo más común era que los conflictos o pleitos entre sus vecinos se expusieran ante los jueces de la ciudad. Sin embargo, una vez que Calahuyo adquirió el estatus de comunidad por obra de la reforma agraria, comenzó a resolver allí mismo todos los conflictos que se presentaban. Con el paso de los años, a


estas autoridades comunales se les sumaron jueces de paz rurales, gobernadores y agentes policiales, con los cuales, en la práctica, “las comunidades y parcialidades de la provincia de Huancané comienzan a interactuar judicialmente”. Es más: como señala Peña, cuan-do las autoridades comunales someten a juicio un conflicto o disputa en su territorio:

[…] la amenaza de remitir el caso a las autoridades competentes de Huancané […] no deja de ser también un importante mecanismo de coerción para que el transgresor no reincida. Esta modalidad consiste en la advertencia de someter al transgresor, si reincide, ante el subprefecto, quien tiene a su cargo las fuerzas policiales de la provincia; o, ante los jueces de paz, que son los órganos judiciales oficiales más vinculados a los campesinos comuneros. (Peña, 1998, p. 293)

Algo similar encontró Rodríguez en su estudio sobre el surgimiento de las ron-das campesinas en otras provincias de Puno: Carabaya y Melgar (2007), luego de agotada la reforma agraria. En este trabajo también se evidencia la transición en la relación entre las organizaciones ronderiles y los juzgados de paz del lugar, que evolucionó de situacio-nes conflictivas a una de coexistencia. Es más: según Rodríguez, “en algunas zonas de la provincia de Carabaya existen relaciones armoniosas entre organizaciones ronderiles y autoridades locales, lo cual permite que las rondas coordinen y colaboren con las autori-dades jurisdiccionales, sobre todo con los Juzgados de Paz no Letrados y de igual mane-ra, con las autoridades políticas (Gobernadores y Tenientes gobernadores)” (Rodríguez, 2007, p. 17). Un aspecto habitual de esta coordinación tiene que ver con la ejecución de las resoluciones, pues los juzgados de paz carecen de herramientas de presión y de la ca-pacidad de hacer un seguimiento permanente del cumplimiento de sus decisiones, razón por la cual es común que reciban el apoyo de las organizaciones ronderas para suplir esta dificultad. Otro aspecto igualmente frecuente es la presencia de los jueces de paz en los encuentros o asambleas de las rondas campesinas, sea como observadores del proceso de diálogo o bien para ayudar en la legalización de los acuerdos adoptados, de la votación o de la asistencia, todo ello en el marco de sus funciones notariales.

En otro departamento del país, Huancavelica, el estudio de Eguren et al. infor-mó, entre otros aspectos, sobre los lugares comunes que compartían las autoridades de las comunidades campesinas de Huayllay Chico, provincia de Angaraes, Marcopata, la provincia de Tayacaja, y Choclococha-Yanacocha-Chilcapite, provincia de Acobamba, con los jueces de paz del sector durante la primera década del presente siglo. Según este trabajo, es en el seno de la comunidad que se atienden y resuelven los conflictos a través


del juez de paz. Incluso, era usual que algunos jueces de paz de la época ejercieran otros cargos en la estructura comunal antes de asumir esa función, como ocurrió con el señor Celestino Coica. Sin embargo, los propios investigadores dan cuenta de la percepción de algunas autoridades locales sobre la pérdida de su poder con el pasar de los años (Eguren et al., 2008). Un aspecto que, sin duda, será necesario seguir investigando.

Finalmente, el trabajo de Aquino en el distrito judicial de Junín ayuda a enten-der que no en todos los casos ni en todo momento la coordinación entre jueces de paz y autoridades comunales es sencilla o cordial. Dependerá de una serie de factores, entre los cuales tienen especial importancia los políticos y los personales. Aquino cita el caso del juez de paz de segunda nominación del distrito de Acobamba, Pío Segura Sueldo, que resulta clarificador al respecto:

El proceso de elección cuando cumplí el 2007, mi segundo periodo, se dio el caso de que algunos de los miembros de la Comunidad ya no querían aceptar mi postulación como candidato, se nombraba un Comité Electoral y se llevó a cabo unas elecciones pero sin mi presencia, hubo problemas en la Comunidad. Tomó cargo la Municipalidad de Acobamba, donde el Alcalde nombró un Comité Electoral, donde elaboró un reglamento olvidándose que existe un reglamento para la elección de Jueces de Paz. El Juez que pretendía reelegirse no podía hasta un nuevo periodo, pedían certificado de estudios. Sin embargo, el Juez de Paz puede ser reelegido, ellos hicieron caso omiso de esto, argüían que tenían Abogados en el Comité Electoral, tenía que hacer valer mis derechos para presentarme a la elección de Jueces de Paz. El pueblo también protestó y estuvo censurando a las personas que conformaron el Comité Electoral. Fue problema de un grupo de autoridades, el pueblo quería que yo siguiera como Juez de Paz, había personas interesadas que querían ingresar como Juez de Paz, querían valerse de algunos medios para tratar de sacarme y no lograr mi postulación como Juez. (Aquino, 2010, pp. 48-49)

En suma, una vez agotada la reforma agraria y hasta la primera década del siglo xxi, los juzgados de paz comenzaron a interactuar, obligada o espontáneamente, con las nuevas autoridades de las comunidades campesinas, comunidades nativas y rondas cam-pesinas. En los cinco estudios ilustrativos que se acaba de resumir queda en evidencia que la falta de claridad sobre las competencias jurisdiccionales de cada uno de estos actores a veces ocasionó tensiones, y otras veces fue canalizada de modo tal que se reforzara la au-toridad local en su conjunto. Hubo también, seguramente, factores políticos, sociales y culturales que ayudaron o dificultaron la coordinación y cooperación entre la justicia de paz y la jurisdicción especial en diferentes departamentos. Esto último refuerza una tesis


que se intenta defender en todo el libro: a saber, que en el Perú no se puede examinar la justicia de paz en singular, pues han existido tantos tipos de jueces de paz y tantas clases de juzgados de paz como lo han permitido la diversidad cultural y las brechas sociales.

Nuevo marco institucional para la coordinación entre los juzgados de paz y la jurisdicción especial

Uno de los aportes fundamentales de la justicia de paz al sistema de justicia intercultural está vinculado a las relaciones de coordinación y cooperación que se fueron estableciendo espontáneamente entre esta y las autoridades de las comunidades nativas, comunidades campesinas y rondas campesinas, sobre todo tras el agotamiento de la reforma agraria a inicios de la década de 1980. Como es sabido, por medio de su artículo 149, la Constitución Política de 1993 intentó institucionalizar tales relaciones, no solo entre los juzgados de paz y las autoridades de la jurisdicción especial, sino también como una responsabilidad del Poder Judicial en su conjunto. Sin embargo, la implementación de este mandato del constituyente se ha encontrado con diversos obstáculos, principalmente por la falta de desarrollo legal del artículo 149 durante más de dos décadas, circunstancia que el Poder Judicial ha intentado mitigar con la presentación de propuestas legales y la aprobación de medidas administrativas y políticas que contribuyan a la gestión del sistema de justicia intercultural y faciliten la labor de los juzgados de paz en este escenario, durante la etapa de transición hasta la aprobación de la ley de desarrollo constitucional.

Así, en lo que concierne a la participación de los juzgados de paz en el marco del sistema de justicia intercultural, en primer lugar el Poder Judicial incluyó en el pro-yecto de ley y en la actual Ley de Justicia de Paz un título para regular la coordinación con las autoridades de la jurisdicción especial. Se trata del título V, que formaliza las re-laciones de coordinación preexistentes entre los juzgados de paz y las comunidades cam-pesinas, comunidades nativas y rondas campesinas. En segundo lugar, ofrece cobertura legal a las relaciones de apoyo que brindan comunidades y rondas del país a los juzgados de paz para la ejecución real de sus resoluciones y mandatos. En tercer lugar, contribuye con soporte legal a las solicitudes de las autoridades comunales y ronderiles, referidas a la participación o al apoyo de los jueces de paz (por ejemplo, en sus asambleas, en sus acuerdos o en la solución de conflictos que trascienden la esfera de la autoridad comu-nal o que involucran a terceros).


Otro aporte esencial del Poder Judicial es la Hoja de Ruta de la Justicia Intercul-tural, que tiene como uno de sus pilares el fortalecimiento de la justicia de paz. Aprobada mediante la Resolución Administrativa 499-2012-P-PJ, esta Hoja de Ruta constituye la base de las políticas que desarrolla el Poder Judicial en esta materia. Además de establecer los más firmes compromisos de este poder del Estado para con sus pares de la jurisdic-ción especial, en ella se afirma la importancia de la articulación con la justicia de paz, considerando que los jueces de paz actúan sobre todo en zonas rurales donde a menudo coinciden funcionalmente con instituciones de la jurisdicción especial. Por ello, la Hoja de Ruta dispone que se consolide “la articulación funcional y práctica entre estas dos instituciones del sistema de justicia intercultural, para asegurar su actuación conjunta y eficiente” (sección 7).

Un tercer aporte fundamental está dado por la aprobación por el Poder Judicial, a fines de 2013, de dos protocolos para una justicia intercultural (Resolución Adminis-trativa 333-2013-CE-PJ), con miras a que ofrezcan criterios de actuación y de decisión a las autoridades del sistema de justicia estatal, entre ellas a los jueces de paz, cada vez que tengan al frente alguna solicitud de las autoridades de la jurisdicción especial, o que deban resolver demandas o denuncias procedentes de ciudadanos integrantes de comu-nidades campesinas, comunidades nativas y rondas campesinas. Ambos protocolos tie-nen carácter administrativo, pero no por ello dejan de ser instrumentos vinculantes para todos los jueces y el personal auxiliar. Primero, porque fueron aprobados por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, máxima instancia de gobierno de este poder del Estado; segundo, porque su contenido materializa y desarrolla un conjunto de reglas y principios preexistentes en el ordenamiento jurídico nacional y extranjero; y, tercero, porque fueron elaborados por el Poder Judicial en consonancia con el principio constitucional de no dejar de administrar justicia por vacío o deficiencia de la ley (artículo 139, numeral 8, de la Constitución). Es decir, son una respuesta del Poder Judicial, como parte del Estado, ante el desinterés del legislador por desarrollar el mandato contenido en el artículo 149 de la Constitución.

El primer protocolo, titulado “Protocolo de coordinación entre sistemas de justi-cia”, tiene como objetivo determinar criterios para la solución de conflictos entre la juris-dicción especial y la ordinaria, fortaleciendo la coordinación y la reciprocidad y evitando toda forma de discriminación. Constituye, además, el documento que precisa con mayor detalle el papel de la justicia de paz en la coordinación intercultural, estableciendo que “las


autoridades de la jurisdicción ordinaria, de la justicia de paz y de la jurisdicción especial tie-nen la responsabilidad y el deber de establecer mecanismos de coordinación y cooperación como parte de su obligación de garantizar derechos”. En el gráfi co 3 se precisan las acciones de coordinación y de cooperación que comprometen a la justicia de paz.

Gráfi co 3.

Acciones de coordinación de la justicia de paz

Con la jurisdicción ordinariaCon la jurisdicción especial

a) La delegación de funciones en atención a las circunstancias y los casos especí�cos.

b) La aplicación de sanciones comunitarias y mandatos de comparecencia.

c) La representación del Estado en actos comunitarios.

b) Noti�caciones.

a) Exhortos.

c) Declaraciones testimoniales.

d) Inspecciones judiciales.

e) Otros actos requeridos por la jurisdicción ordinaria.

Por su parte, el segundo protocolo, que lleva por título “Protocolo de actuación en procesos judiciales que involucren a comuneros y ronderos”, incluye un menor nú-mero de reglas para los juzgados de paz, considerando que sus principales destinatarios son los jueces profesionales; sin embargo, sí precisa un deber relevante del juez de paz: en la regla 8, denominada “Adaptación y fl exibilización de los procedimientos”, señala:

La suspensión de una diligencia [judicial] deberá ser comunicada a los comuneros o ronderos con la debida antelación para evitar gastos y traslados innecesarios. Los jueces coordinarán con los jueces de paz, con las autoridades locales (e.g., gobernador, teniente gobernador), con las autoridades comunales o ronderiles, o con otros operadores del sistema nacional de justicia para comunicar expeditivamente dicha suspensión.


En resumen, el nuevo marco institucional aprobado o apoyado por el Estado y el Poder Judicial, según sea el caso, con miras al funcionamiento de un sistema de justicia intercultural en el Perú, tiene como uno de sus ejes y principales protagonistas a la justi-cia de paz. Constituye, en ese sentido, un escenario más propicio para el fortalecimiento de los juzgados de paz ubicados en zonas rurales, en comparación con la posición acceso-ria y subalterna que han ocupado estos órganos jurisdiccionales en el sistema de justicia estatal. Ahora bien: no todos los juzgados de paz se ubican en zonas donde predominan las comunidades campesinas, comunidades nativas o rondas campesinas, o interactúan con autoridades de estas organizaciones. Como en estos casos no es posible asimilarlos a la estructura de la Hoja de Ruta de la justicia intercultural, resulta más bien importante fortalecer su papel en la política de acceso universal a la justicia, donde últimamente existen importantes logros de la mano de la onajup y de las odajup, pero queda todavía un largo trecho por recorrer.


Cronología jurídica de la justicia de paz

1823 La justicia de paz es incluida en la Constitución Política de 1823. Alcaldes y regidores son investidos como jueces de paz. Los jueces de paz forman parte del Poder Municipal.

1828 La Constitución Política de 1828 ordena la aprobación de una ley especial sobre justicia de paz. Los jueces de paz son incluidos en el capítulo sobre el Poder Judicial.

1829 Se promulga la ley especial sobre justicia de paz, denominada Prontuario de Jueces de Paz. Desarrolla por primera vez las competencias y el procedimiento en sede de los juzgados de paz.

1834 La Ley Orgánica de Elecciones de julio de 1834 incluye la elección directa de los jueces de paz a través de los colegios electorales de parroquia.

1834 En agosto se promulga la segunda ley especial sobre justicia de paz, denominada Reglamento de Jueces de Paz. Esta ley no tuvo las condiciones apropiadas para su vigencia.

1839 También en agosto, se promulga la tercera ley especial sobre justicia de paz, denominada Reglamento de Jueces de Paz. Esta ley rigió hasta 1854.

1852 Se promulga el Código de Enjuiciamientos en Materia Civil. Esta norma regula el juicio verbal, así como el juicio conciliatorio (extrajudicial), ambos en sede de los juzgados de paz hasta la primera década del siglo xx. El siguiente reglamento de jueces de paz reproduciría gran parte de las disposiciones pertinentes del Código de Enjuiciamientos en Materia Civil.

1854 Se promulga la cuarta ley especial sobre justicia de paz, denominada Reglamento de Jueces de Paz. Esta ley rigió hasta 2012, aunque en el camino se reformaron o suprimieron la mayoría de sus disposiciones. Según esta ley, los jueces de paz debían ser elegidos entre los miembros de las municipalidades (jueces de paz comisionados). Una disposición similar fue incluida en la Ley Orgánica de Municipalidades de 1853.


1861 Se transfiere a los prefectos la potestad de nombramiento de los jueces de paz, a propuesta de los jueces de primera instancia.

1862 Se promulga el Código de Enjuiciamientos en Materia Penal. Esta norma reguló los procedimientos penales en sede de los juzgados de paz, sobre todo el juicio por faltas hasta 1920.

1900 Se transfiere a las cortes superiores la potestad de nombramiento de los jueces de paz, a propuesta de los jueces de primera instancia.

1912 Se promulga el Código de Procedimientos Civiles. Con esta norma se suprime una parte importante de las competencias de los juzgados de paz en materia civil; además, queda sin efecto el juicio conciliatorio.

1933 Se promulga la Constitución Política de 1933, que eleva a rango constitucional a los jueces de paz letrados.

1939 Se promulga el Código de Procedimientos Penales, que reforma las competencias de los juzgados de paz en materia penal, con el fin de que dejen de tener competencia de fallo (sentencia) y competencia sobre delitos leves, de modo que se limiten a instruir o investigar las faltas.

1945 Se promulga el Código de Justicia de Menor Cuantía, con el objeto de reemplazar íntegramente el Reglamento de Jueces de Paz de 1854. Esta norma no llegó a regir.

1963 Se promulga la Ley Orgánica del Poder Judicial, norma que homologa el estatuto de derechos, deberes y responsabilidades del juez profesional con el del juez de paz. Rigió hasta inicios de la década de 1990.

1969 El gobierno militar dispone el inicio de la reforma agraria en junio de 1969; además, en diciembre ordena la reorganización del Poder Judicial. Esta última disposición no incluye a los juzgados de paz.

1977 Se crea la Oficina General de Control Interno del Poder Judicial, actualmente Oficina de Control de la Magistratura (OCMA), que invoca competencia en materia de sanción de los jueces de paz.

1979 Se promulga la Constitución Política, que eleva a los juzgados de paz al rango de órgano jurisdiccional.

Cronología 111

1991 Se promulga la vigente Ley Orgánica del Poder Judicial, que, entre otros aspectos, introduce un procedimiento y criterios para la creación y supresión de los juzgados de paz.

1993 Se promulga la vigente Constitución Política del Perú, que ordena la elección popular de los jueces de paz (artículo 152) y encomienda a los juzgados de paz un papel protagónico en el nuevo sistema de justicia intercultural (artículo 149).

2001 Se promulga la primera ley de elección popular de los jueces de paz. Esta norma, como otras dos normas posteriores, no tuvo eficacia.

2004 Se modifica el criterio base para la creación y supresión de juzgados de paz. El criterio demográfico es complementado con otros de orden social, económico, geográfico y político.

2012 Entra en vigencia la actual Ley de Justicia de Paz, en reemplazo del Reglamento de Jueces de Paz de 1854.

Cronología juridica

Sección 3. La transición jurídica de la justicia de paz 113

SECCIÓN 3La transición jurídica de la justicia de paz

El único aspecto de la justicia de paz del Perú que ha merecido cierto interés y cierta preocupación del Estado y de la sociedad civil es el jurídico. En este ámbito es posible identificar dos etapas distintas, como resultado del enfoque particular que adoptaron los juristas e investigadores hasta la época previa a la reforma agraria y el giro en el análisis o en la aproximación de este mismo grupo de profesionales desde fines de la década de 1970.

En la primera etapa, la escasa preocupación de los juristas peruanos por la si-tuación de la justicia de paz se materializaba, por un lado, en la elaboración de compi-laciones y análisis de normas sobre juzgados de paz, y, por otro, en la preparación de manuales de instrucción o cartillas para jueces de paz, como los documentos elaborados por Hipólito Sánchez en 1863 y 1939 (Sánchez, 1863, 1939), Manuel Atanasio Fuentes y Miguel Antonio de la Lama en 1870 (Fuentes y De la Lama, 1870), Manuel Atanasio Fuentes en 1873 (Fuentes, 1873), Juan José Calle en 1920 y 1928 (Calle, 1920, 1928) y por Enrique Cuentas en 1955 (Cuentas, 1955). Esta aproximación condujo a que el conocimiento jurídico sobre esta trascendental institución resultara incompleto, sobre todo en lo referente a su desarrollo en una línea de tiempo, o en lo que concierne a sus características básicas. Es más: como menciona Brandt, antes de la década de 1970, “la justicia de paz fue casi desconocida, inclusive en medios judiciales, donde se ignoraba el número de jueces legos en actividad” (Brandt, 1990, p. 40).

Apenas a partir de la formación de la Comisión de Reforma Judicial, creada durante el gobierno de Francisco Morales Bermúdez en 1975, comenzaron a promoverse

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estudios de reflexión y de diagnóstico de la realidad sociojurídica de la justicia de paz.56 Sobre esa base, un primer trabajo, liderado por Pásara en 1979, intentó profundizar en el perfil del juez de paz, tanto en el plano de las percepciones sociales como en el de su realidad (v.g., grado de instrucción); además, el trabajo de Pásara ensaya una clasifica-ción de los principales conflictos sometidos a su conocimiento, entre los que destacaban nítidamente los conflictos intrafamiliares (Pásara, 1979). Años después, otros estudios fueron complementando esta labor de recopilación de información y proporcionaron evidencias sobre la carga procesal y los procedimientos diligenciados por la justicia de paz a escala nacional (véase Brandt, 1987, 1990), o acerca de las relaciones entre esta última y la justicia formal, que caracterizó como “débiles e infrecuentes, limitándose a dos con-ductos: los exhortos enviados por las cortes superiores o los jueces de primera instancia, y las quejas que algunos cuantos litigantes se aventuraban a realizar sobre algún juez de paz” (Pásara, 1988, p. 220).

Lamentablemente, esa primera ola de esfuerzos por analizar la justicia de paz duró poco. En la década de 1990, el Poder Judicial y la sociedad civil abandonaron los estudios relacionados con esa institución, seguramente debido al contexto de violencia política que atravesaba el país, junto con otros factores que futuros trabajos se encarga-rán de esclarecer. En esta década sobresale apenas un estudio de Puentes (1997) sobre la situación y actuación de los juzgados de paz de la costa norte, por el cotejo que el autor hace del ejercicio práctico que llevan a cabo los jueces de paz de la exregión Grau con los presupuestos establecidos en el plano teórico y el contenido del ordenamiento jurídico vigente en la época.

Hacia inicios del siglo xxi, con el Poder Judicial todavía ausente, el Instituto de Defensa Legal (IDL) tomó la posta y elaboró o auspició valiosos análisis jurídicos y diagnósticos sobre la justicia de paz. Entre ellos conviene destacar los trabajos de Lovatón et al. (1999), Lovatón y Ardito (2002), del propio IDL (2004, 2005a, 2005b), de Siles (1999) y de La Rosa (2007). Con algunas particularidades, tales estudios se ocuparon de examinar el perfil y la actuación de los jueces de paz peruanos o sus pares en otras regiones, de precisar los antecedentes jurídicos de esta institución o de analizar el papel de los juzgados de paz en tanto parte del sistema de acceso a la justicia en el mundo rural.

56 Véase, al respecto, el Decreto Ley 21307, de 1975. En 1979, la Comisión de Reforma Judicial fue reemplazada por el actual Centro de Investigaciones Judiciales del Poder Judicial.


En esta sección se retoma el camino trazado por todos estos trabajos pioneros, reconociendo sus importantes aportes e intentando complementarlos con otras fuentes de información que ayuden a reconstruir la transición jurídica de la justicia desde 1823 hasta la actualidad, tanto en lo que concierne a las tradiciones jurídicas que convergieron en su consolidación como en lo referente a la evolución del ordenamiento jurídico y a la sucesión de los principales debates políticos que se han dado sobre su papel en el Estado y en la sociedad.

La tradición jurídica de la justicia de paz

Aunque el debate sobre la tradición jurídica que inspira la justicia de paz en el Perú es exiguo –solo se da por sentado que es una herencia de la tradición jurídica española–, en ocasiones resulta necesario advertir que en la configuración de esta institución intervinieron varias tradiciones, algunas forjadas en Occidente y otras heredadas del modo tradicional de administrar justicia en los Andes. Solo así se explica cómo en un país de reconocida diversidad cultural, y de profundas brechas sociales, económicas y políticas, una institución como la justicia de paz ha sabido articularse sucesivamente con las reminiscencias de los cabildos coloniales; con las municipalidades, las prefecturas, subprefecturas y gobernaturas republicanas; con el Poder Judicial; con el sistema de haciendas; con las comunidades campesinas, comunidades nativas y rondas campesinas; en suma, ha sabido perpetuarse y reinventarse en contextos de profundas transformaciones ocurridas en el seno del Estado y de la sociedad peruana desde el siglo xix en adelante.57

Nadie puede negar la influencia de la tradición jurídica española en general, y de la Constitución de Cádiz de 1812 en particular, en el perfeccionamiento de la justicia de paz en el Perú. Por una parte, está documentada la tradición jurídica española de atribuir a sus cabildos coloniales –en concreto, a los alcaldes– la misión de administrar justicia en causas civiles y penales de menor significancia.58 Por otra parte, una vez que la Constitución de Cádiz de 1812 erigiera la figura del alcalde juez,59 con el correr de los años y por la influencia del principio liberal de la separación de poderes, esta figu-

57 En el mismo sentido opina Loli (1997).58 Un aspecto que motivó a Ugarte del Pino a sostener que la justicia de paz es una variante de la justicia municipal introdu-cida por los castellanos a partir del siglo xvi. Es más: sobre esa base, se animó a afirmar que “la justicia de paz no es una justicia sesquicentenaria, sino cuatricentenaria y que ella conlleva al mayor número de Jueces existentes en el Perú” (Ugarte, 1987, p. 21).59 Véase al respecto el artículo 275 de la Constitución de Cádiz que, a la letra, dice: “En todos los pueblos se establecerán alcal-des, y las leyes determinarán la extensión de sus facultades, así en lo contencioso, como en lo económico”.


ra evolucionó para dar paso a la división entre alcalde y juez de paz, tanto en la propia monarquía española como en sus otrora colonias. En el caso de España, fueron el Real Decreto del 22 de octubre de 1855 y la Ley de Enjuiciamiento Civil, del mismo año, los que deslindaron la función del juez de paz y del alcalde,60 atribuyéndole al primero las competencias jurisdiccionales que hasta entonces desempeñaba el segundo. En opinión de Gascón, “[los jueces de paz] se ocupaban así de resolver controversias de escasa cuantía en materia civil, así como del enjuiciamiento de las faltas, es decir, de las infracciones penales más leves” (Gascón, 2006, p. 183). Mientras, en la excolonia peruana, los artículos 58 y 62 del Reglamento Provisional de Tribunales y Juzgados, aprobado durante el protectorado de José de San Martín el 10 de abril de 1822, establecieron que los alcaldes de las municipa-lidades tenían la calidad de jueces de primera instancia, con competencia para conocer de “las demandas verbales civiles de menor cuantía, y de las criminales sobre injurias leves y delitos menores […]”; más tarde, las primeras constituciones republicanas (las de 1823 y 1826) comenzaron paulatinamente a distinguir entre el alcalde y el juez de paz, hasta que, en 1828, la nueva Constitución Política incluyó un tratamiento específico para los jueces de paz, sin mencionar la participación de los alcaldes.61 Esto último será tratado con mayor detalle en la siguiente sección.

Sin embargo, así como fue importante la impronta de la tradición jurídica espa-ñola, también lo ha sido la influencia ejercida indirectamente por los modelos británico y francés en la caracterización de la justicia de paz en el Perú.62 De este modo, más allá de que entre la sociedad peruana y las de Gran Bretaña y Francia nunca hayan existido relaciones formales de subordinación, el solo hecho de utilizar las denominaciones “justicia de paz” o “juez de paz”, importadas del ordenamiento jurídico de estos países, remite a la influencia que ejercieron ambos en la configuración inicial de la justicia de paz en el Perú y en otras partes del continente americano. Para mayor detalle, como refiere Gascón, la “figura del Juez de Paz –con esta denominación– existe en el ordenamiento jurídico español desde 1855 y en la realidad jurídica española desde el 1 de enero de 1857, fecha en que fueron nombrados los primeros” (Gascón, 2006, p. 183). Antes de esta fecha, el origen etimológi-co de los conceptos justicia de paz y juez de paz se remonta a los célebres justice of the peace y juges de paix, procedentes del ordenamiento jurídico inglés y francés, respectivamente.

60 En efecto, la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1855 estipulaba en los artículos 2, 3 y 4 que en cada pueblo existirían tanto jueces de paz como alcaldes, que el cargo de los primeros era honorífico y con las mismas consideraciones que los alcaldes, y que entre los requisitos para ser juez de paz figuraba saber leer y escribir y tener más de 25 años de edad, entre otros.61 Estos aspectos fueron examinados anteriormente por Loli (1997), Ardito (2011), entre otros.62 En el mismo sentido opina Gálvez (2006).


En referencia a lo anterior, Picardi comenta que “la experiencia histórico-com-parativa europea evidencia al menos dos tipos de jueces de paz: el juez de paz inglés y el juez de paz francés” (Picardi, 1994, p. 620). El origen del primero se remonta por lo me-nos al siglo xiv, cuando el título de juez de paz era conferido por el rey con el encargo de mantener la paz en sus pueblos y de asegurar el cumplimiento de sus ordenanzas. Picardi agrega que los justices of the peace eran legos, servían a título gratuito y a tiempo parcial. Inicialmente eran elegidos por el rey entre miembros de la clase noble o terrateniente, pero a medida que se fue debilitando la influencia de la monarquía inglesa en cuestiones de gobierno (siglo xvii), los jueces de paz fueron asumiendo la representación de su co-munidad. A juicio del mismo autor, en esta segunda etapa los jueces de paz resultaban una expresión del Estado-comunidad y no del Estado-aparato, una condición que mantienen hasta la actualidad, prueba de lo cual es que son escogidos entre los habitantes del pueblo o condado y son elegidos a través de comités locales (Picardi, 1994, pp. 622-625).

Por su parte, el juge de paix francés es más reciente que su homónimo inglés. Fue instaurado en el siglo xviii, en el contexto de las revoluciones liberales, y era una expre-sión del principio revolucionario de la participación ciudadana en los asuntos públicos. Tanto Picardi (1994) como Pedraz (2006) recuerdan que fue la ley revolucionaria del 16 y 24 de agosto de 1790 la que introdujo la figura del juez de paz en cada cantón francés, con el objeto de garantizar la resolución amigable de los conflictos, según criterios de equidad y no de derecho. Como también mencionaban Garsonnet y César-Bru, citados por Picardi, “le juge de paix est le seul magistrat de France qui ait le droit de juger en équité, et sans s’attacher au texte de la loi”.63 Por ello, las sentencias de esta autoridad eran inapelables y estaban sujetas en última instancia solo al recurso de la casación, pero únicamente por razones de incompetencia o abuso de poder, no por la aplicación errónea de la ley (Picardi, 1994, p. 631). Ahora bien: a diferencia de su par inglés, el juge de paix no fue en sus orígenes un cargo reservado para terratenientes y notables del cantón; de acuerdo con Picardi (1994, pp. 633-634), el puesto estaba reservado a ciudadanos de orígenes modestos que solo debían cumplir los requisitos de edad mínima y ciudadanía. De todos modos, como el nombramiento de este juez a la larga fue desplazándose de las asambleas locales hacia el gobierno, terminaron por resultar una expresión del aparato estatal más que de la comunidad.

63 “El juez de paz es el único juez de Francia que tiene el derecho de juzgar en la equidad, y no teniendo el texto de la ley” (traducción del autor).


Entonces, ¿han influenciado el justice of the peace y el juge de paix en el modelo de justicia de paz en el Perú? Sin duda, han heredado mucho más que el nombre de la institución. Sea directamente, por su influencia en la institucionalidad jurídica de la mo-narquía española (Constitución de Cádiz de 1812) y, en consecuencia, de sus excolonias como la peruana, sea indirectamente, por la influencia del liberalismo europeo en la configuración de las nacientes repúblicas sudamericanas,64 es evidente que varios de los atributos característicos de la justicia de paz peruana tienen origen en la tradición jurídi-ca anglosajona y francesa. Baste mencionar, por ahora, que nuestras nociones de juez de paz como un juez lego en derecho, juez de equidad, juez mediador, juez de la comunidad y juez de las clases más pobres y postergadas de la sociedad son en buena parte heredadas del pensamiento político liberal de la Inglaterra y la Francia de los siglos xvii, xviii y xix.

Pero estas tradiciones jurídicas europeas no son suficientes para entender la adopción y consolidación de la justicia de paz en el Perú desde el siglo xix hasta la ac-tualidad. Una manera de explicar por qué la justicia de paz ha prosperado en este país durante todo este tiempo, cuando en el devenir han desaparecido figuras similares en Bo-livia, Chile, Francia, etcétera, es intentar encontrar una continuidad histórica entre este operador y la manera en que tradicionalmente se ha administrado justicia en el mundo andino. En efecto, en este escenario, la oferta de servicios judiciales se ha caracterizado por la pluralidad de operadores e intermediarios, algunos representantes del Estado de turno, otros más bien escogidos en el seno de la comunidad local. Todos ellos, en con-junto, satisficieron la demanda de servicios judiciales de su comunidad, organizándose sobre la base de criterios de competencia territorial, personal o por materias, obrantes en la ley o introducidas en la costumbre.

En ese sentido, los estudios realizados por historiadores a partir de la obra de los primeros cronistas indican que durante la época prehispánica una de las funciones principales de los curacas estaba relacionada con la mediación entre los componentes del

64 Hay más de un autor que ha documentado esta influencia del pensamiento político europeo en el continente americano. Stoetzer (1962), por ejemplo, señala que el mejor ejemplo de la influencia de la Revolución francesa en el continente americano es la Constitución Política del Perú de 1823. Por otra parte, consultando los discursos de los primeros juristas de la República del Perú, existe uno de Manuel Lorenzo Vidaurre, fechado el 10 de agosto de 1831, que ofrece valiosa información sobre la influencia del pensamiento francés en el estatuto de los primeros jueces de paz peruanos. Así, este jurista, quien además fue el primer presidente de la Corte Suprema del país, señalaba: “Admitidos los jueces de paz en nuestra república, es bien se sepa, que ellos pueden ser recusados, como lo eran en Francia por la ley del 16 ventoso año 12. […]. Es de leer la preciosa obra de la competencia de los jueces de paz” [refiriéndose a una obra de 1822 de Henrion de Pansey, jurista y político francés integrante de aquel gobierno-puente que en 1814 se hizo cargo del poder del derrotado Napoleón y lo administró brevemente para entregarlo a los restaurados Borbones] (véase Vidaurre, 1831, p. 11).


grupo humano y la solución de tensiones y conflictos que las múltiples formas y los di-versos canales de reciprocidad andina generaban (Pease, 1992, p. 77). Es más: un aspecto tan importante como los conflictos por la tenencia de la tierra y los derechos subyacentes era confiado a los curacas u otras autoridades ad hoc, quienes inspeccionaban los lugares y escuchaban a los testigos para solucionar las controversias suscitadas (Espinoza, 2010).

Luego de la invasión española, el nuevo modelo territorial introducido por la Corona permitió que coexistiera junto a la república de españoles una república de in-dios, que fue dotada de dos autoridades hasta su desaparición a inicios del siglo xix: una autoridad señorial y otra municipal.65 Las autoridades señoriales eran los curacas o caciques de sangre, en tanto que la autoridad municipal estaba encarnada por el al-calde varayoq (sur andino) o alcalde vara, quien era elegido por el común de su pueblo siguiendo las prácticas heredadas de la tradición comunitaria castellana. En teoría, como toda autoridad elegida, los alcaldes vara no solo presidían sus pueblos, sino que deberían haber dispuesto de poderes judiciales y administrativos (Chassin, 2008, p. 229). Sin embargo, son necesarios más estudios que ilustren si durante la época colonial las auto-ridades elegidas del mundo andino ejercieron a plenitud o parcialmente tareas judiciales. Formalmente, la legislación de indias prefería atribuir esta competencia a los corregido-res de indios, los alcaldes mayores y los alcaldes ordinarios sobre pleitos que involucraban a la población colonizada, salvo las relativas a su libertad, que eran de competencia de las Reales Audiencias (Dougnac, 1994, pp. 135-136). De todos modos, está pendien-te investigar la forma cómo las autoridades étnicas pudieron ejercer algunas funciones jurisdiccionales, habida cuenta de que su participación como autoridades elegidas en el caso de los integrantes de los cabildos de indios (alcaldes vara) no los aisló de este último sector, que continuaba reconociéndolos como autoridades legítimas. Entretanto, Málaga (1974) recuerda una cita de Solórzano y Pereira, jurista español de los siglos xvi y xvii, que, a la letra, dice:

Por una cédula del 9 de octubre de 1549 y otras que se podrán ver en el Tomo 4º, se manda que los mismos indios se escojan unos como jueces pedáneos y regidores, alguaciles y escribanos, otros ministros de justicia, que a su modo y según sus costumbres, la

65 Estas dos repúblicas subsistieron hasta el siglo xviii gracias al influjo de las reformas toledanas adoptadas desde mediados del siglo xvi. Una vez en el trono español, la dinastía de los Borbones introdujo una serie de reformas, mejor conocidas como las reformas borbónicas de inicios del siglo xviii, con el objeto de restringir la autonomía de la república de indios y los derechos de sus miembros en materia de autoridad y uso de sus tierras. Uno de los principales objetivos de estas reformas fue el estatus de los curacas, a quienes se intentó restringir la autoridad tradicional (véase, al respecto, el interesante estudio de Walker [2015] sobre la incidencia de las reformas borbónicas en la rebelión de Túpac Amaru II, curaca de Tungasuca, Pampamarca y Surimana en 1780).


administración entre ellos, determinen y compongan las causas de menos cuantía que se ofrecieren y tengan a su cargo los demás ministerios de sus pueblos y repartimientos, lo cual dice el Lic. Polo de Ondegardo que lo deseó mucho, y lo puso a donde pudo en execución y experimentó maravillosos efectos, porque en muy breve tiempo se compusieron por esta vía más de dos mil pleitos entre los indios sin procesos ni alegatos, y otros embarazos que suelen tener y traer consigo.

Una vez que triunfó el movimiento de independencia del Perú y se instauró la República, formalmente quedaron derogados todos los títulos y la representatividad de las autoridades étnicas el 4 de julio de 1825. En su lugar, a escala local, se introdujo el Poder Municipal y sus autoridades republicanas, entre ellas el juez de paz; sin embargo, esta circunstancia no impidió que al menos en las primeras décadas de la República, en el mundo andino, como en otros pueblos rurales del país, subsistiese una justicia “especial” a cargo de los alcaldes vara, quienes continuaron cumpliendo sus funciones de adminis-tración de justicia en el ámbito local, junto con los hacendados que administraban su propia justicia. Dicho en otras palabras: la incorporación formal de jueces de paz a escala local no significó que estos, en efecto, administren toda la justicia en su pueblo. Como señala Diez, incluso cuando los jueces de paz consiguieron emanciparse del Poder Muni-cipal, seguían sin atender buena parte de conflictos y litigios, cuya resolución se canaliza-ba por otras vías durante buena parte del siglo xix e incluso en el siglo xx (Diez, 1992).66

Por otro lado, como ya se indicó, durante las primeras décadas del siglo xix, sin llegar a ser multitudinario, tampoco era excepcional que las autoridades tradicio-nales o étnicas se incorporaran en la burocracia local, ejerciendo el cargo de autoridad local como alcalde, gobernador o juez de paz. El caso de Antonio Huachaca en Iquicha, Ayacucho, es el más conocido de ellos. Actualmente, es usual que los jueces de paz del mundo andino hayan ejercido uno o más cargos de autoridad tradicional en su respectiva localidad.

En suma, la habitual diversidad en la oferta de servicios judiciales en el mundo andino y rural, gracias a la cual esta no fue monopolizada por un grupo en particular sino que se caracterizó por presentar varios centros de poder, así como la continuidad en la

66 En ese sentido, uno de los principales hallazgos de Alejandro Diez (1992) sobre la justicia de paz en la sierra de Piura en el siglo xix indica que en el lugar existían tres ámbitos de solución de conflictos: la justicia comunal, la justicia del patio de la hacienda y la justicia de paz; esta última solo actuaba en pleitos que involucraban gente de los pueblos capital, o que involucraban conflictos entre comunidades y haciendas que no podían resolverse en sus respectivos fueros. Es decir, la justicia de paz, como justicia del Estado solo actuaba cuando las otras dos justicias no podían resolver los casos.


representación y en el ejercicio de funciones de las autoridades étnicas y tradicionales fru-to del predominio de los poderes locales sobre la debilidad del gobierno central durante el siglo xix, hicieron posible que incluso cuando los jueces de paz perdieron su relación con el sistema de haciendas (década de 1970), esta institución pudo ser adoptada por un nuevo perfil de usuarios, sobre todo campesinos y pobladores rurales, que veían en ella la continuidad de la manera en que se administra justicia en su entorno, así como a una ins-titución funcional a las nuevas necesidades de la época (piénsese, por ejemplo, en que los jueces de paz tenían el estatuto ideal para intermediar entre las comunidades y el Estado, además de poseer algunas competencias valiosas en la rama notarial) (véase ilustración 8).

Así, pues, con algunos puntos por resolver en lo tocante a las competencias ju-risdiccionales de las autoridades étnicas (alcaldes vara) tanto durante la invasión española como a inicios de la República, es importante reconocer la influencia de los modelos y del pensamiento político español, anglosajón y francés, así como la contribución si-lenciosa del sistema consuetudinario andino en la perpetuación de la justicia de paz en el Perú. Solo así es posible entender cómo una categoría importada desde Europa fue asimilada a la idiosincrasia de los operadores de justicia del país, tanto en el área urbana como en la rural, durante los siglos xix y xx. Solo así, también, es posible explicar el alto grado de legitimidad que tienen actualmente los jueces de paz en el área rural, así como la gran aceptación de su papel de intermediador e incluso de sus sentencias, al punto que en algunas zonas del país solo una mínima parte de ellas es apelada, como lo demuestra la entrevista a la jueza de paz letrada de Bambamarca, Cajamarca, responsable de re-solver las apelaciones contra las decisiones de los juzgados de paz. Esto último, a pesar de que durante buena parte de la historia republicana del Perú los jueces de paz fueron duramente cuestionados por su participación en el sistema de haciendas y pese a que los numerosos segmentos de la población rural fueron marginados del ejercicio de este cargo de autoridad local:

En todo el periodo en que ejercí como jueza de paz letrada de Bambamarca, es decir, entre el 2010 y el 2015, mi despacho no recibió y, por ende, no resolvió, ninguna apelación de sentencias o resoluciones emitidas por los jueces de paz de la localidad, ni en materia civil ni en materia de faltas (penal). En otras palabras, las decisiones de los 67 jueces de paz que se encontraban en mi jurisdicción, nunca fueron cuestionadas por los usuarios. Por el contrario, era habitual que los propios usuarios, así como las autoridades campesinas y ronderiles del sector, acudan a mi despacho para solicitar apoyo en la creación de más juzgados de paz en sus centros poblados. Este, como el anterior aspecto que he comentado,


Ilustración 8. Celestino Núñez Monge. Agricultor, desempeñó el cargo de juez de paz de primera nominación del distrito de Paccarectambo, provincia de Paruro, departamento de Cusco, desde 1960 hasta 1980, es decir, antes de la reforma agraria,

durante ella e incluso después. (Archivo: familia Núñez Mansilla)


el de las resoluciones, nos confirman la gran legitimidad que tienen los jueces de paz en los escenarios en que se desenvuelven. (Entrevista con Fanny Torres Villavicencio, exjueza de paz letrada de Bambamarca, 14 de octubre de 2016)

Incorporación y evolución de la justicia de paz en el ordenamiento jurídico peruano (siglos xix-xx)

La justicia de paz fue introducida, con esta denominación, por la primera Constitución Política del Perú de 1823.67 Antes, formalmente, la administración de la justicia local o justicia menor correspondía al alcalde, en tanto y en cuanto integrante de un cabildo o ayuntamiento junto con otras autoridades locales como los regidores, procuradores, escribanos, etcétera.68 Solo con el advenimiento de la época republicana se fue trazando una línea divisoria entre el fuero municipal y la función jurisdiccional atribuida a los jueces de paz. Aunque, como se verá a continuación, no fue sino hasta la segunda mitad del siglo xix que puede sostenerse, en rigor, una separación real entre ambos fueros.

En efecto, por un breve lapso, tanto el Reglamento Provisional de Tribunales y Juzgados, aprobado durante el protectorado de José de San Martín el 10 de abril de 1822, como la primera Constitución Política del Perú, de 1823, mantuvieron concen-tradas en manos del alcalde (fuero municipal) las funciones de gobierno interior y de justicia local, sea en calidad de jueces de primera instancia o ya con el título de jueces de paz. Así, por ejemplo, el artículo 142 de la Constitución de 1823 señalaba: “Los Alcaldes son los Jueces de Paz de su respectiva población. En las poblaciones numerosas ejercerán también este oficio los Regidores”. Mientras que en el artículo 143 se estipuló que estos jueces de paz conocerían “de las demandas verbales, civiles de menor cuantía; y de las criminales sobre injurias leves, y delitos menores que sólo merezcan una mode-rada corrección”.

67 Como se indicó en la sección 1, no se pudo hallar algún documento que ilustre sobre las razones que condujeron a los cons-tituyentes de 1823 a introducir esta denominación en el texto constitucional. Este silencio del primer constituyente peruano, así como el de sus pares del Brasil en 1823 (Hébrard & Verdo, 2013) y de Chile en 1822 (Israel & Villagrán, 2012) sobre la introducción de sus respectivos jueces de paz, es un indicio de la influencia impalpable de la tradición francesa y, en menor medida, inglesa, en este lado del mundo.68 Sobre el contexto de gobierno local previo a la introducción de la República, comenta Diez:

Los espacios rurales (e indígenas) eran gobernados por cabildos de indios o de españoles, dependiendo de su composición y origen […]. [En estos lugares] uno o dos alcaldes, dependiendo de la población, un procurador de cabildo y un número de regidores regían los asuntos locales y representaban a la población […]. [Estas autoridades] elegidas anualmente los 31 de diciembre por sus antecesoras eran la autoridad indiscutida, a la base del gobierno indígena colonial […]. [Tratándose de los alcaldes] ejercían labores de resguardo del orden público, administración de justicia y también recaudaban el tributo. (Diez, 2015, p. 126)


Con la promulgación de la Constitución Política de 1826 intentó separarse el rol del alcalde del de juez de paz.69 De hecho, al primero se le prohibió expresamente “todo conocimiento judicial” (artículo 133). Mientras, a los jueces de paz, por un lado, se les ubicó en el capítulo sobre “Administración de justicia”, señalando que: “Habrá Jueces de Paz en cada pueblo para las conciliaciones; no debiéndose admitir demanda alguna civil, o criminal de injurias, sin este previo requisito” (artículo 112); pero, por otro lado, se incluyó su participación en el capítulo sobre “Régimen interior de la Repú-blica”. De ahí que, como mínimo, resultaba ambigua la ubicación de los jueces de paz en la nueva estructura estatal introducida por Simón Bolívar: ¿Poder Judicial, Gobierno interior, o ambos?70

A pesar de que la Constitución de 1826 no tuvo mayor vigor, el nuevo texto constitucional de 1828 reforzó nominalmente el camino de la separación entre el fuero municipal y el juez de paz, excluyendo a este último de los capítulos sobre “Régimen interior de la República” y encomendándole a una ley especial el desarrollo de sus principales funciones (artículo 120).71 Solo entonces, como señala Diez, al cuerpo municipal encabezado por un alcalde, el síndico procura-dor y los regidores “se añadieron dos tipos de autoridades locales: el gobernador y sus tenientes gobernadores (representantes vinculados al gobierno central) y los jueces de paz (extensión local del poder judicial). Estas nuevas autoridades debían marcar un cambio en el régimen político que vinculaba los espacios locales con un nuevo Estado republicano caracterizado por tres poderes (ejecutivo, legislativo y judicial)” (Diez, 2015, p. 126). Sin embargo, como el propio autor reconoce, por lo menos hasta mediados del siglo xix fue difícil alcanzar esta separación absoluta de funciones, al punto que las escasas fuentes halladas sobre los primeros años de la República indicarían que las nuevas autoridades constituidas (alcalde, gobernador

69 Esta disposición estuvo estrechamente relacionada con la desaparición de los ayuntamientos o municipios, dispuesta por el gobierno de Simón Bolívar en la Constitución Política de 1826. Sin embargo, entre tanto los cuerpos electorales propusiesen a los nuevos jueces de paz, un decreto del 10 de diciembre de 1826 estableció que las autoridades municipales cesadas –léase los alcaldes y regidores– continuaran desempeñando este cargo concejil.70 Hay algunas evidencias que indican que la intención subyacente en la Constitución Política de 1826, mejor conocida como “La Constitución boliviana o vitalicia de Simón Bolívar”, era priorizar la participación de los jueces de paz en el aparato de gobierno del territorio de la República. Así se desprende del discurso preliminar al proyecto de Constitución de Bolivia ofrecido por Bolívar el 25 de mayo de 1826, que, a la letra, dice: “El territorio de la República se gobierna por prefectos, gobernadores, correjidores [sic], jueces de paz y alcaldes. No he podido entrar en el réjimen [sic] interior y facultades de estas jurisdicciones; es mi deber, sin embargo, recomendar al Congreso los reglamentos concernientes para el servicio de los departamentos y provincias” (De Odriozola, 1875, p. 44). No hay que olvidar que esta Constitución de Bolivia fue similar a la Constitución peruana de 1826; de ahí el apelativo de “Constitución boliviana”.71 Esta primera ley especial recibiría el nombre de Prontuario de Jueces de Paz de 1829.


y juez de paz) siguieron actuando en conjunto, como lo hicieron durante la época de los cabildos.72

Ahora bien: la cuestión del fuero del juez de paz no era únicamente un proble-ma práctico: acarreaba consecuencias en el plano legal. La falta de claridad sobre la po-sición exacta del juez de paz en la estructura de la nueva República tuvo como resultado que diferentes cuerpos legales se ocuparan de regular el perfil del juez de paz, la moda-lidad de elección y designación, sus competencias o procedimientos durante la primera mitad del siglo xix. Así, por un lado, el Prontuario de Jueces de Paz de 1829 y los regla-mentos de jueces de paz de 1834 y 1839, promulgados al amparo del artículo 120 de la Constitución Política de 1828 y de otras disposiciones similares en las constituciones de 1834 y 1839, los Reglamentos de Tribunales y Juzgados de 1822 y 1845, y el Código Civil, Penal y Procesal de 1836, se ocuparon sobre todo de regular las competencias y los procedimientos en sede de los juzgados de paz; y, por otro lado, las leyes municipales de 1828 y 1834, además de la legislación electoral de 1834, 1839 y 1849, tenían a su cargo la definición del perfil del juez de paz, sus derechos, responsabilidades y la modalidad de elección de esta autoridad local.73

La falta de consistencia y sistematicidad de todo el marco jurídico indicado –atribuible, en general, a todo el marco jurídico de inicios de la República– ocasionó, por ejemplo, que hasta mediados del siglo xix rigieran o se promulgaran disposiciones que continuaron encomendando a los alcaldes y regidores la función de jueces de paz comisionados, como se aprecia en la siguiente esquela oficial (véase la imagen 2) de me-diados de la década de 1830.

72 En ese sentido, Diez (2015, 1998) refiere haber hallado evidencias de esta actuación conjunta en municipios como Carampoma, Vicco, Sechura, Laraos, Pita, etcétera. Para seguir profundizando sobre este importante asunto, también se sugiere revisar Bonilla (1991). 73 Comentando parte de la legislación aprobada en este periodo, refiere Paniagua que ni el reglamento de jueces de paz ni la ley de municipalidades de 1834 “tuvieron fortuna, no tuvieron vigencia o no hallaron el clima institucional apropiado para su vi-gencia” (Paniagua, 2003, p. 347). Además, el Congreso General, reunido en la ciudad de Huancayo en 1839, declaró insubsistente la Carta fundamental de 1834 y procedió a sustituirla por la Constitución de 1839.


Imagen 2

Esquela de organización político-administrativa de un departamento del Perú a mediados de la década de 1830

Fuente: Paredes (1837).


En ese sentido, solo a comienzos de la década de 1850 se inició un esfuerzo serio por ordenar, dar coherencia y vocación de permanencia al régimen jurídico sobre jueces de paz. Los puntos de partida fueron el Código Civil y de Enjuiciamientos en Materia Civil de 1852, el Reglamento de Jueces de Paz de 1854 y el Reglamento de Tribunales de 1854, pues a partir de sus disposiciones se fue concentrando el tratamiento de la justicia de paz en el ámbito del sistema de justicia, dejando de lado la legislación municipal y electoral. Más aún: en este cuerpo jurídico, el Reglamento de Jueces de Paz de 1854 tuvo efectos hasta inicios del siglo xxi, aunque en el camino sufrió muchas reformas y otras derogaciones. Esta ley dispuso, entre otros aspectos, que por cada dos mil habitantes de un pueblo debía existir un juez de paz; que los jueces de paz debían ser elegidos por votación interna de las municipalidades; que la labor se ejercía a título gratuito, salvo por diligencias fuera de despacho; que la función incluía conciliar y sentenciar, en este último caso, en asuntos de la rama civil y penal previamente establecidos; o que las apelaciones corrían a cargo del juez de primera instancia, con las mismas formalidades prescritas para los jueces de paz.

A esta ley capital le sucedieron varias leyes o reglamentos que reformaron par-cialmente el estatuto del juez de paz y las competencias de los juzgados de paz hasta la vigente Ley 29824. Aquí se hace referencia, en primer lugar, a la ley del 17 de abril de 1861 que trasladó a los prefectos la facultad de nombramiento de los jueces de paz, a propuesta de los jueces de primera instancia; en segundo lugar, al Código Penal y de Enjuiciamientos en Materia Penal de 1862, que se ocuparon de regular las competencias y las características del juicio penal en sede de los juzgados de paz; en tercer lugar, a la ley del 1 de diciembre de 1900, que encomendó a las cortes superiores el nombramiento de los jueces de paz, siguiendo el mismo esquema previsto cuando eran competentes los prefectos;74 en cuarto lugar, a la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1912, que extendió el régimen de derechos, facultades y responsabilidades del juez ordinario al juez de paz, en cuanto resultaran aplicables a esta autoridad local; en quinto lugar, al Código de Procedi-mientos Civiles de 1912, que derogó un número importante de competencias materiales de los jueces de paz; en sexto lugar, al Código de Procedimientos en Materia Criminal de 1920, que introdujo modificaciones en el procesamiento de faltas y delitos menores en

74 Un comentario aparte: si bien la primera norma que atribuyó al Poder Judicial la facultad de nombrar a jueces de paz fue la Constitución Política de 1867, es importante recordar que esta Carta tuvo una vigencia de cinco meses, luego de los cuales retomó vigor la Constitución de 1860. Por esa razón, es la Ley del 1 de diciembre de 1900 la realmente relevante cuando se examina esta cuestión.


sede de los juzgados de paz; en séptimo lugar, a la Ley 4871 de 1924, que introdujo la figura del juez de paz letrado;75 en octavo lugar, al Código de Procedimientos Penales de 1940, que focalizó la competencia penal de los jueces de paz en torno a la instrucción de las faltas; en noveno lugar, a la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1963, que reintrodujo algunas competencias materiales de los jueces de paz en la rama civil y, además, desarrolló sus competencias en materia notarial; y en décimo lugar, a la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1991, que cambió la modalidad de elección y designación de los jueces de paz, además de regular el procedimiento de creación de juzgados de paz a escala nacional. Este breve recuento resalta solo las leyes más importantes y, de ellas, las reformas más significativas en el esquema propuesto por el Reglamento de Jueces de Paz de 1854.76

Simultáneamente, a nivel constitucional también se introdujeron cambios signi-ficativos en el régimen de los jueces de paz de 1854. Así, en 1856 se promulgó la nueva Constitución Política, cuyo artículo 126 utilizó por primera vez la denominación “juzgados de paz”. Luego, en la Carta Política de 1933 se constitucionalizó la distinción entre juez de paz letrado y juez de paz. Más recientemente, en 1979, se aprobó la penúltima Constitución del Perú, cuyo artículo 237 atribuyó a los juzgados de paz la condición de órganos jurisdic-cionales –al igual que la Corte Suprema, las cortes superiores y los juzgados ordinarios– y, en consecuencia, los dotó de la necesaria independencia y autonomía. Por último, la vigente Constitución de 1993 incluyó a los jueces de paz en el sistema de justicia intercultural (artí-culo 149) y dictaminó que serían elegidos mediante votación popular (artículo 152).

75 Guerra (2005, p. 84) sostiene que estos juzgados de paz letrados no eran más que una adaptación de los juzgados de paz que por entonces funcionaban en las ciudades capitales. Corroborando esta afirmación, la Ley 4871 introdujo los dos primeros jueces de paz letrados de la historia del Perú solo para la ciudad de Lima. Posteriormente, la Ley 6258, de 1928, amplió la cobertura territorial de los jueces de paz letrados sobre “la provincia constitucional del Callao, y en todas las capitales de Departamento, que sean sede de Corte Superior”. Finalmente, en 1930, a través del Decreto Ley 6943, se declaró titulares los cargos de juez de paz letrado en toda la República, reconociéndoles “los mismos derechos, preeminencias y goces que los demás miembros del Poder Judicial”.Por otro lado, la denominación “juez de paz no letrado” se mantuvo hasta 1990, cuando el Decreto Legislativo 612 suprimió el calificativo “no letrado” y estipuló que tanto los jueces de paz letrados como los jueces de paz a secas tenían las mismas funcio-nes, pero siempre dentro de su ámbito competencial.76 No se toma en cuenta la Ley 9946, también conocida como Ley Orgánica de Jueces de Paz o Código de Justicia de Menor Cuantía de 1945, porque, a pesar de que se promulgó con el objeto de reemplazar al Reglamento de Jueces de Paz de 1854, tuvo poco éxito, pues la ley nunca rigió. En efecto, este Código de Justicia de Menor Cuantía fue promulgado con una vacatio legis que culminaba el 18 de marzo de 1946; empero, unos meses antes, el 15 de diciembre de 1945, mediante Ley 10326, el nuevo gobierno de José Luis Bustamante y Rivero declaró en suspenso la ley orgánica, “hasta que el Congreso la revise y la apruebe con las modificaciones que estime procedentes”, cosa que nunca ocurrió. Pese a todo, como señala Gálvez, se trató de una ley innovadora, por cuanto constaba de “295 artículos en los que se regulaba la organización administrativa de los juzgados de paz, sus competencias, las normas comunes a todos los procedimientos que se podían ventilar en sede de justicia de paz, así como disposiciones específicas sobre el juicio de menor cuantía, el de pago y desocupación, sobre embargo, la segunda instancia y los gastos del procedimiento” (Gálvez, 2006, pp. 20-21).


¿Qué buscaban los constituyentes cuando introdujeron todas estas innovacio-nes en el estatuto de los jueces y los juzgados de paz? Debido a la escasez de fuentes de información hasta la década de 1970, no es posible remontarse a las motivaciones de los constituyentes decimonónicos y de inicios o mediados del siglo xx.77 Queda ocuparse, brevemente, de examinar los comentarios en las dos últimas asambleas constituyentes –1979 y 1993–, que constituyen un buen termómetro de las más modernas percepciones y del temperamento de los legisladores al momento de valorar el papel de los jueces y juzgados de paz en la historia.

Entonces, ¿cómo se elaboró el artículo 237 de la Constitución de 1970, el único que hace referencia a los juzgados de paz señalando que se trata de órganos jurisdiccio-nales, que funcionan en toda población que lo requiera y con la debida autonomía?; además, ¿qué discusiones precedieron su aprobación? Pues bien: sobre este artículo exis-tieron pocas pero interesantes exposiciones, tanto en la Comisión Principal como en la Asamblea Constituyente de 1978-1979.78 En la primera de ellas, encargada de elaborar el proyecto constitucional, el constituyente Cáceres Velásquez propuso que el funciona-miento de juzgados de paz en todas las poblaciones debía quedar sujeto a una regula-ción por ley, pues, a su juicio, existían muchos lugares pequeños e incluso comunidades campesinas que demandarían la instalación de juzgados de paz, lo que podría generar “problemas”. En otro momento, el mismo legislador propuso incluir a los jueces de paz como el primer escalón de la carrera judicial, aduciendo que muchos abogados ejercían el cargo de juez de paz y que su incorporación en la carrera judicial serviría de incentivo. Por su parte, el constituyente Cornejo Chávez defendió la necesidad de mantener una separación jerárquica entre los órganos jurisdiccionales existentes o por crearse, señalan-do que “un juzgado de primera instancia no es igual que un juzgado de paz y menos que un juzgado de paz no letrado”.

Luego de este exiguo debate en la Comisión Principal, el proyecto constitucio-nal fue puesto a disposición de la Asamblea Constituyente, cuyos miembros compartie-ron sus reflexiones sobre la función del juez de paz y del juzgado de paz. El constituyente Ruiz Eldredge comentó que la justicia no es un asunto exclusivo de abogados: “es de

77 Además, téngase presente que los textos constitucionales que precedieron a las Cartas de 1979 y 1993 apenas si incluían disposiciones genéricas sobre la justicia de paz y que, usualmente, repetían una y otra vez la fórmula para establecer la cantidad de juzgados de paz en los pueblos o encomendar a una ley la definición de sus competencias. En ese sentido, solo la Constitución de 1823, que introdujo la justicia de paz y sus características principales, innovó en el debate sobre esta trascendental institución.78 Véase, al respecto, el diario de los debates de la Constitución de 1979. Disponible en: http://www4.congreso.gob.pe/dgp/constitucion/constitucion1979.htm


todo el pueblo, y lo prueban los juzgados de paz no letrados que son tan escasos y de los cuales hay tal vez las menores quejas”. En otro momento, hablando de la importancia de la participación ciudadana en la elección de sus jueces, el mismo legislador propuso que tanto los jueces de paz no letrados como los letrados sean elegidos directamente por los propios pobladores, pues, a su juicio, son los “magistrados más cercanos al pueblo”, sin obviar que esta forma de elección “también permite una descentralización adecuada de la justicia en niveles que afectan tanto a los grupos sociales vulnerables”. Para concluir su participación, Ruiz Eldredge afirmó que “los jueces de paz tienen tradición honda en el derecho nacional y en el derecho español y también en la justicia ejercida en el derecho inca y preinca”. Por su parte, Cáceres Velásquez, coincidiendo con Ruiz Eldredge, señaló que los jueces de paz, como cualquier otra autoridad local, debían ser designados por su propia comunidad, pues “es triste comprobar que tantos cargos políticos, llámense go-bernaciones o tenientes gobernaciones, son muchas veces dispensados en forma de venta […] a cambios de regalos […]”. Este constituyente consideraba que tal práctica debía terminar, como debía terminar también “la utilización de estos pequeños cargos como instrumento de sujeción sobre el pueblo, [por ello] deben ser designados los elementos representativos que la misma comunidad reconozca que tienen los méritos y calidades suficientes […]”.

Acabados estos debates, el artículo 237 de la Constitución de 1979 quedó re-dactado de la siguiente forma:

Artículo 237. Son órganos de función jurisdiccional: 1.- La Corte Suprema de Justicia, con sede en la Capital de la República. Su jurisdicción se extiende a todo el territorio nacional. 2.- Las Cortes Superiores, con sede en la Capital del distrito judicial que señala la ley. 3.- Los Juzgados civiles, penales y especiales, así como los juzgados de paz letrados en los lugares que determina la ley. Y 4.- Los Juzgados de Paz en todas las poblaciones que lo requieren. Cada uno de los órganos es autónomo en el ejercicio de sus funciones.

Por su parte, el proceso de discusión y aprobación de los artículos 149 y 152 de la Constitución de 1993 fue más nutrido y se presentaron en él posiciones discrepantes de las fuerzas políticas, tanto en la Comisión de Constitución y de Reglamento como a instancia del Pleno del Congreso Constituyente Democrático (CCD).79

79 Todas las declaraciones que se resumen a continuación fueron extraídas del diario de los debates de la Constitución de 1993. Disponible en: http://www4.congreso.gob.pe/dgp/constitucion/constitucion1993.htm


Así, hubo coincidencias entre los constituyentes Ferrero Costa (Nueva Mayoría – Cambio 90), Fernández Arce (Nueva Mayoría – Cambio 90), Pease (Movimiento De-mocrático de Izquierda) y Flores Nano (Partido Popular Cristiano) acerca de introducir la modalidad de elección popular para jueces de paz no letrados. Discreparon, eso sí, en torno a si esta modalidad de elección debía aplicarse también a jueces de paz letrados y jueces de primera instancia. Ferrero y Pease se mostraron favorables a esta posición, argu-mentando que era importante que el pueblo tuviera participación directa en la elección de estos jueces y que esta era el medio idóneo para ejercer un verdadero control ciudada-no sobre ellos. Por su parte, Fernández Arce expresó su temor a que por esta vía se “politi-ce” la justicia; mientras que Flores Nano propuso ensayar con la elección de jueces de paz no letrados y, dependiendo de sus resultados, extender la modalidad a otras instancias.

En la orilla opuesta, Olivera Vega (Frente Independiente Moralizador), Chirinos Soto (Nueva Mayoría – Cambio 90) y Cáceres Velásquez (frenatraca) expresaron su opo-sición a que se incluya la modalidad de elección popular en el cargo de juez. Olivera sostuvo que debía examinarse si la propuesta no conduciría a la politización del Poder Judicial, o a que los juzgados de primera instancia y de paz terminen siendo un apéndice de los partidos políticos. Por su parte, Chirinos dijo estar en contra de la elección popular del juez, aunque admitió que se podía hacer un ensayo con los jueces de paz no letrados, “a ver qué pasa”. Por último, Cáceres Velásquez expresó sus reservas a la elección popular de jueces, incluyendo la de jueces de paz no letrados, entre otras razones porque ello no garantizaba su idoneidad.

Como un punto adicional y de escasa discusión, los constituyentes Ferrero, Fer-nández, Chávez (Nueva Mayoría – Cambio 90) y Cáceres Velásquez (frenatraca) exa-minaron algunos aspectos del estatuto del juez de paz y de los juzgados de paz. Los dos primeros coincidieron en exceptuar el requisito de ser abogado para postular al cargo de juez de paz. En cambio, Chávez sostuvo que la Constitución no debía tratar sobre los re-quisitos para ser juez de paz o juez de primera instancia. En una línea similar a la anterior, Cáceres expresó su oposición a la existencia de un artículo constitucional que tratase sobre los asuntos que competen a los juzgados de paz, debido a que ello daría lugar a que prolifere el mal uso de esta norma.

Finalmente, el texto del artículo constitucional sobre jueces de paz quedó redacta-do de la siguiente forma: “Artículo 152.- Jueces de Paz y de Primera Instancia. Los Jueces de Paz provienen de elección popular. Dicha elección, sus requisitos, el desempeño jurisdiccio-


nal, la capacitación y la duración en sus cargos son normados por ley. La ley puede estable-cer la elección de los jueces de primera instancia y determinar los mecanismos pertinentes”.

Hubo un número similar de discrepancias y coincidencias en torno al juzgado de paz y su participación en un esquema de justicia intercultural. Ferrero Costa solicitó que se incluyera a los juzgados de paz en el sistema de coordinación entre la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción especial (comunal). A su turno, Fernández evidenció sus discrepancias res-pecto al reconocimiento de la jurisdicción especial, argumentando que solo cabría admitirla en lugares donde no existieran juzgados de paz. Solo así, continuó, se salvaguardaría el prin-cipio constitucional de unidad jurisdiccional. Con una lógica similar, Chávez expresó su preocupación por las potenciales injerencias y colisiones que se generarían entre la justicia formal (incluyendo a los jueces de paz) y la jurisdicción especial si se incluía expresamente que esta última ejerce funciones jurisdiccionales. A su modo de ver, la mejor alternativa consistía en que una ley asegurara que hubiese en cada comunidad por lo menos un juez de paz no letrado, designado por los miembros de esa comunidad campesina, con el fin de evitar la creación de jurisdicciones paralelas. Cerrando las intervenciones sobre este asunto, Flores Nano resaltó la importancia del reconocimiento de la función jurisdiccional de las comunidades y rondas campesinas, pero, además, señaló que una ley debía concatenar y coordinar esta realidad con la justicia de paz. Es más: agregó esta última, la ley de desarrollo constitucional podría reconocer a las autoridades comunales y ronderiles como jueces de paz.

Tras estos debates, la redacción del artículo 149 sobre sistema de justicia intercul-tural concluyó así:

Artículo 149.- Ejercicio de la función jurisdiccional por las comunidades campesinas y nativas. Las autoridades de las Comunidades Campesinas y Nativas, con el apoyo de las Rondas Campesinas, pueden ejercer las funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial de conformidad con el derecho consuetudinario, siempre que no violen los derechos fundamentales de la persona. La ley establece las formas de coordinación de dicha jurisdicción especial con los Juzgados de Paz y con las demás instancias del Poder Judicial.

La tabla 3 presenta un resumen de la justicia de paz en el ordenamiento jurídico peruano entre los siglos xix y xxi.


Tabla 3. Resumen

La justicia de paz en el ordenamiento jurídico peruano, siglos xix-xxi

CONSTITUCIONES POLÍTICAS*

Año Artículos Adscripción1823 120, 142, 143 Poder Municipal1826 26, 112, 127, 128, 129, 130,

131Poder Judicial / Gobierno

Interior1828 120, 121 Poder Judicial1834 121 Poder Judicial1839 124 Poder Judicial1856 126 Poder Judicial1860 125 Poder Judicial1867 122, 123 Poder Judicial1920 146 Poder Judicial1933 221 Poder Judicial1979 237 Poder Judicial1993 149, 152 Poder Judicial

LEYES Y REGLAMENTOS SOBRE JUEZ DE PAZ, JUZGADO DE PAZ O JUSTICIA DE PAZ

Título

Prontuario de Jueces de Paz

Ley Reglamentaria de Jueces de Paz

Reglamento de Jueces de Paz

Reglamento de Jueces de Paz

Código de Justicia de Menor Cuantía**

Ley de Justicia de Paz

Promulgación

22 de diciembre de 1829

13 de agosto de 1834

28 de diciembre de 1839

20 de mayo de 1854

16 de julio de 1945

3 de enero de 2012

* No incluye las constituciones y las leyes fundamentales de la Confederación Perú-Boliviana, aprobadas entre 1836 y 1837.** No entró en vigencia.Fuente: Legislación nacional. Elaboración propia.


El nuevo marco legal de la justicia de paz

Tras más de siglo y medio de vigencia, el 3 de enero de 2012 se derogó oficialmente el Reglamento de Jueces de Paz de 1854, y en su reemplazo se promulgó la vigente Ley de Justicia de Paz (Ley 29824). El camino de elaboración, discusión y aprobación de esta norma no estuvo exento de apremios e inconsistencias, pero tampoco de hechos destacables que resulta necesario tener en cuenta, porque, en conjunto, constituyen un indicador de las fortalezas y debilidades de la justicia de paz durante sus dos siglos de existencia.

Un punto central por tomar en cuenta es que la vigente Ley de Justicia de Paz es resultado de la acumulación de dos proyectos de ley, uno de ellos procedente del Poder Judicial y el otro del propio Parlamento. El Proyecto de Ley 312/2011-PJ, fue elabora-do entre mayo y octubre de 2011 en la Comisión de Trabajo sobre Justicia Indígena y Justicia de Paz del Poder Judicial,80 con la activa participación de la Oficina Nacional de Justicia de Paz y Justicia Indígena (onajup). En la preparación del contenido de la propuesta legal intervinieron jueces de todas las instancias, académicos y especialistas, algunas ong, jueces de paz y los propios usuarios del servicio (sobre todo, ciudadanos del área rural), durante tres talleres macrorregionales celebrados en Arequipa, Lambayeque y Lima. Los resultados de ese esfuerzo conjunto fueron 56 artículos sustantivos y 6 dis-posiciones fines. Por su lado, el Proyecto de Ley 32/2011-CR, correspondiente al Poder Legislativo, consistió en la actualización del Proyecto de Ley 2949 de 2008 y recapituló las conclusiones y acuerdos a los que arribó la Comisión de Justicia y Derechos Humanos del Congreso de la República durante el periodo de sesiones 2008-2009. Constaba de 62 artículos y 6 disposiciones finales.

Ambos proyectos de ley fueron presentados en el último semestre de 2011; sin embargo, cuando se presentó el del Poder Judicial, el 5 de octubre de 2011, ya existía un dictamen de la Comisión de Justicia y Derechos Humanos, del 22 de septiembre de 2011, razón por la cual se tuvo que reformular sobre la marcha su contenido. Ello explica un conjunto de inserciones de última hora y es también la razón de algunas inconsis-tencias en el contenido de la Ley 29824. A pesar de todo, es evidente que la propuesta normativa del Poder Judicial tuvo un peso mayor en la versión final de la Ley de Justicia de Paz. Seguidamente se examinan algunos aspectos del debate y de la redacción final de

80 Creada mediante Resolución Administrativa 202-2011-P-PJ.


esta ley, por ser asuntos de interés para la comprensión de un marco jurídico hasta cierto punto complejo.

En primer lugar, la denominación de la justicia de paz como órgano integrante del Poder Judicial, utilizada en el artículo 1 de la Ley 29824, no fue heredada de ninguno de los proyectos de ley y se incluyó en un texto sustitutorio en noviembre de 2011.81 En el proyecto del Congreso de la República se utiliza el concepto “órgano jurisdiccional”, mientras que en el del Poder Judicial se aludía a la justicia de paz como “instancia” del Poder Judicial. En cualquier caso, no es este un aspecto de menor importancia, habida cuenta de que el término “órgano” a secas puede ser interpretado tanto en el sentido de órgano jurisdiccional como no jurisdiccional. Por otra parte, el mismo uso de las categorías “órgano jurisdiccional” o “instancia” también tiene repercusiones en la singu-larización de la justicia de paz o del juzgado de paz. De manera que, para ser fieles con la historia y la naturaleza de todas las instituciones jurídicas involucradas, lo más adecuado es interpretar el artículo 1 de la Ley 29824 en el sentido de que la justicia de paz es un subsistema de justicia, los juzgados de paz son los órganos jurisdiccionales e instancias, según sea el caso, y el juez de paz es el operador.82

Un segundo asunto de interés en el debate fue el constituido por las funciones de los juzgados de paz. El proyecto de ley del Congreso de la República propuso que se reconociera genéricamente la actuación de la justicia de paz en “vía de conciliación y equidad”, en tanto que el proyecto del Poder Judicial planteó que se aceptara tanto la di-mensión conciliatoria como la resolutiva de los juzgados de paz, señalando que sus ope-radores “solucionan conflictos y controversias preferentemente mediante la conciliación y también a través de decisiones de carácter jurisdiccional”. Esta última propuesta tuvo la intención de erradicar un prejuicio enraizado sobre todo en segmentos urbanos de la sociedad nacional, que asociaban al juez de paz con un juez meramente conciliador, des-

81 Todo indica que se trató de un error material en la redacción final de este texto sustitutorio, habida cuenta de que la propuesta de considerar a la justicia de paz como un órgano jurisdiccional fue planteada, en esos términos, por el congresista Tejada Galindo durante el debate en el Pleno del Congreso. Sin embargo, una vez que esta fue avalada por el resto de parlamentarios y por el presidente de la Comisión de Justicia y Derechos Humanos (Beingolea Delgado), se omitió incluir el calificativo “jurisdiccional”.82 Infortunadamente, no existe un consenso en el derecho o en la doctrina en torno al concepto de “órgano jurisdiccional”. En este trabajo se adapta una definición elaborada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en sentencias como la ST JUE 17-1089 y el auto TJUE 13-2-2104, a partir de la cual se concluye que los juzgados de paz son órganos jurisdiccionales porque tienen un origen legal, son permanentes, ejercen jurisdicción, cuentan con un procedimiento, aplican normas jurídicas o reglas de convivencia social de su comunidad, y son independientes. Por otra parte, también son instancias en tanto desempeñan el papel de primera etapa de un proceso que va desde la promoción del juicio hasta la primera sentencia o conciliación. Así, en opinión de Couture (1958, pp. 169-170): “Se habla, entonces, de sentencia de primera y segunda instancia, de jueces de primera o de segunda instancia, de pruebas de primera o segunda instancia”.


conociendo que también ha tenido facultades de decisión o de fallo si el caso lo amerita-ba. Finalmente, luego del debate de ambos proyectos de ley, el artículo 1 de la Ley 29824 incluyó de manera expresa la función conciliatoria y resolutoria de los juzgados de paz.83

Otro aspecto de discusión fueron las modalidades de acceso al cargo de juez de paz. Sobre el particular, en sintonía con el artículo 152 de la Constitución, el proyecto de ley del Congreso de la República planteó la elección popular como la única vía de acceso al cargo de juez de paz, mientras que el proyecto del Poder Judicial propuso como regla general impulsar el mecanismo de elección popular, pero sin descartar la posibilidad de recurrir a la modalidad de selección a cargo del Poder Judicial, para casos excepcionales en los que la falta de recursos económicos o de condiciones fácticas impidieran la normal elección de jueces de paz en todo el territorio nacional.84 Finalmente, el texto sustitutorio de la ley de noviembre de 2011 introdujo una fórmula alternativa reconociendo a la vez los mecanismos de elección y selección de jueces de paz (artículo 8), pero concediendo un plazo máximo de cinco años para que estos últimos se cristalicen, luego de los cuales perderán vigencia (primera disposición complementaria).

Algo similar aconteció cuando se discutió la creación y supresión de juzgados de paz. El proyecto de ley del Congreso de la República planteó que el aspecto demográfico –es decir, el aumento y la disminución de población– fuera la única variable para decidir la creación o supresión de juzgados de paz. El proyecto del Poder Judicial, en cambio, propuso que la creación o supresión de juzgados de paz obedeciera, además de a la varia-ble demográfica, a una política anual de desarrollo del Poder Judicial y, en segundo lugar, que se tomaran en cuenta indicadores de acceso a la justicia, necesidades de servicio, carga procesal, y de infraestructura y geografía al momento de evaluar solicitudes de creación o supresión de estos órganos jurisdiccionales.85 Finalmente, esta propuesta del Poder Judicial fue acogida por el Parlamento en el artículo 44 de la Ley 29824.

83 Es preciso remarcar que en la norma el legislador genera confusión por deficiencias en su redacción cuando disgrega las dos formas de solucionar un conflicto (autocomposición y heterocomposición), como si se trataran de procedimientos distintos y ajenos, cuando se trata de uno solo en el que el juez de paz primero sirve de facilitador para que las partes lleguen a un “arreglo” o concilien (autocomposición) y, si ello no es posible, emite sentencia en equidad o aplicando el derecho propio o el derecho oficial según sea la circunstancia. Ambas formas son de naturaleza jurisdiccional, y por eso el juez de paz, a diferencia de los conciliadores extrajudiciales, puede ejecutar los acuerdos conciliatorios celebrados en su despacho.84 A propósito de esta propuesta del Poder Judicial, durante el debate en el Pleno del Congreso de la República, algunos congre-sistas como Zevallos Salinas o Benítez Rivas sostuvieron que dejar abierta la posibilidad de seleccionar jueces de paz conduciría a que la excepción se vuelva regla, con lo que se contravendría el artículo 152 de la Constitución (véase, al respecto, el diario de debates de la Ley 29824, disponible en: http://www.congreso.gob.pe/proyectosdeley/).85 Aspectos que ya habían sido introducidos por la Ley 28434, que modificó el artículo 61 de la Ley Orgánica del Poder Judicial en diciembre de 2004.


Pasando a otro punto, la reglamentación de la función notarial del juzgado de paz testimonia algunas discrepancias entre los promotores de los proyectos de ley y el Ple-no del Congreso de la República. En efecto, tanto el proyecto de la Comisión de Justicia y Derechos Humanos como el del Poder Judicial propusieron que los juzgados de paz ejercieran algunas funciones notariales allí donde no hubiera notario, donde su presencia fuese estacional o donde se ausente por más de quince días. Sin embargo, el texto final de la Ley de Justicia de Paz aprobado por el Pleno del Congreso solo admitió el supuesto de la falta de notario, sin ninguna excepción. La razón para haber adoptado esta medida, según se desprende del diario de debates de la ley, fue que la figura de los denominados “notarios itinerantes o ausentes” contradecía directamente la ley de notariado vigente, pues esta norma impide al notario administrar más de una notaría (notarios itinerantes) o eludir la prestación diaria del servicio (notario ausente).86

Igualmente polémica fue la decisión de incluir o excluir la participación de abogados en los procedimientos de los juzgados de paz. En ese sentido, tanto los pro-yectos de ley del Congreso de la República y del Poder Judicial como el dictamen de la Comisión de Justicia y Derechos Humanos del Congreso de la República coincidían en prescindir de la presencia de abogados; no obstante, durante el debate en el Pleno del Congreso algunos parlamentarios se opusieron a la medida argumentando que la partici-pación de este profesional era una garantía del derecho de defensa.87 Al final, la oposición no prosperó y el Pleno del Congreso optó por considerar innecesaria la participación de abogados en las demandas ante los juzgados de paz (artículo 22).

Otro punto de desencuentro fue la apelación de las sentencias de los juzgados de paz. A juicio del Poder Judicial, la apelación solo debía avocarse a revisar cuestiones de forma; es decir, si el juez de paz había observado el debido proceso o el derecho de defensa de las partes. Esta propuesta obedecía a que los jueces de paz resuelven conflictos apelando sobre todo a sus propias reglas de convivencia social (leal saber y entender), razón por la cual una revisión de fondo de sus sentencias conduciría a desnaturalizarlas

86 En ese sentido opinaron las congresistas Solórzano Flores y Jara Velásquez. Esta última sostuvo que “estaríamos convalidando la figura de los notarios itinerantes, yo dejo mi oficina, me doy un paseo por los centros poblados más alejados, atiendo tres o cuatro días y luego retorno a mi oficina. Es una figura legal, Presidente, que no contempla la Ley del Notariado” (véase, al respec-to, el diario de debates de la Ley 29824, disponible en: http://www.congreso.gob.pe/proyectosdeley/).87 En esa línea se pronunció Benítez Rivas, aunque otros congresistas, como Solórzano Flores o Condori Cusi, objetaron su propuesta argumentando que la participación de abogados conduciría a la profesionalización de la justicia de paz, algo que contradeciría su esencia; o que propiciar la participación de abogados encarecería irrazonablemente el servicio en zonas de pobreza y pobreza extrema (véase, al respecto, el diario de debates de la Ley 29824, disponible en: http://www.congreso.gob.pe/proyectosdeley/).


por completo. Por su parte, el proyecto de ley del Congreso de la República planteó una fórmula intermedia indicando que cabía la revisión de fondo de las sentencias de los juzgados de paz, siempre que fueran examinadas “tomando en cuenta las particularidades culturales y sociales, así como el criterio de equidad del juez o jueza de paz”. Sin embar-go, ninguna de las dos propuestas prosperó, pese a que algunos congresistas las hicieron suyas durante el debate en el Pleno del Congreso.88 Al final, este aprobó el artículo 28 de la Ley 29824, que estipula que la apelación de la sentencia de un juzgado de paz puede examinar tanto el fondo como la forma del asunto.

Antes de concluir este apretado recuento de los hitos del debate de la Ley 29824, es necesario revalorar la inclusión del artículo viii de la Ley 29824, referido a propiciar la participación de mujeres en el subsistema de justicia de paz, aunque no hubo mayor discusión sobre este asunto. En efecto, una constatación previa del incremento de la deserción de juezas de paz condujo al Poder Judicial a incluir en su proyecto de ley una típica política de gobierno consistente en la promoción de la participación de mujeres en los procesos de elección y selección de jueces de paz. Al año 2015, se sabe que apenas un poco más de 550 mujeres desempeñan el cargo; con la incorporación del artículo viii, el Poder Judicial tiene la intención de que esta cifra se incremente.

Ahora bien: todas estas marchas y retrocesos, todos estos puntos de vista discre-pantes tanto en el Parlamento como en relación con la propuesta del Poder Judicial, no impidieron que la Ley de Justicia de Paz fuera aprobada el 10 de noviembre de 2011 con 89 votos a favor, ninguno en contra y apenas una abstención.

88 Por ejemplo, el congresista Gastañadui Ramírez se preguntaba: “[¿] cómo un juez de segunda instancia, que puede ser un juez de paz letrado, que puede ser un juez mixto o un juez especializado, va a revisar el leal saber y entender de un juez de paz [?], porque se entiende que es una cuestión que responde a los propios criterios del juez” (véase, al respecto, el diario de debates de la Ley 29824, disponible en: http://www.congreso.gob.pe/proyectosdeley/).

Sección 4. Evolución del estatuto del juez de paz y de la administración de justicia en los juzgados de paz 139

SECCIÓN 4Evolución del estatuto del juez de paz y de la administración de justicia en los juzgados de paz

En la sección anterior se examinaron los principales cambios en el marco jurídico y en el debate político referido a la justicia de paz desde su introducción oficial en 1823. Esa aproximación ayuda a tener un conocimiento general de la institución desde el punto de vista sociojurídico, pero resulta un esfuerzo incompleto si no se profundiza en el estatuto del juez de paz y en el papel que desempeñaron los juzgados de paz. Por ahora, este propósito se ha de limitar al estudio del contenido de las normas, pues se carece de otras fuentes de información que ilustren cómo era en la práctica la figura del juez de paz y qué papel cumplió como parte integrante del Estado durante casi dos siglos.

En esa línea, un primer asunto por dilucidar para comenzar a entender cómo era el juez de paz pasa por conocer quién o quiénes podían ser jueces de paz según la legislación vigente en la respectiva época. Como se trataba de un cargo estatal (conce-jil), no cualquier individuo podía ser juez de paz o postular a serlo: había que cumplir ciertos requisitos preestablecidos en la ley. Solo eran seleccionables aquellos que podían elegir, excepto a principios del siglo xix, cuando se toleraba la participación política de indígenas. Una vez conocidos estos requisitos, otros estudios se deberán encargar de pro-fundizar en la brecha existente entre el perfil real y el perfil legal de esta autoridad local. Se trata de una tarea similar a la ya realizada por Pásara y Brandt en la década de 1980, y por Puentes y el IDL en los decenios siguientes.

El segundo aspecto que debe complementar el conocimiento formal del estatu-to del juez de paz es saber cómo se elegía a esta autoridad local. De nada servía establecer requisitos para el acceso al cargo de juez de paz si la legislación no incluía además el pro-cedimiento y a las autoridades responsables de elegir, seleccionar o designar a los poten-

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ciales jueces. En este punto, como se verá a continuación, los mecanismos de elección de jueces de paz no han sido uniformes entre 1823 y la actualidad. Corresponderá a futuros trabajos de investigación contribuir al entendimiento de los mecanismos de elección, sus obstáculos y ventajas comparativas.

El tercer asunto relacionado con el conocimiento del estatuto del juez de paz es, a todas luces, poco habitual en otros estudios que han indagado sobre el perfil de las autoridades del Estado, pero que resulta relevante en el caso de los jueces de paz para en-tender las principales contradicciones que presenta esta figura. En concreto, aquí se alude a la responsabilidad funcional del juez de paz. Luego de cotejar las razones por las que eran sancionados los jueces de paz y las clases de sanciones con el perfil de esta autoridad local, es inevitable preguntarse si es lógico castigar a quien sirve desinteresadamente a su comunidad, por qué y cuáles deberían ser estas sanciones. En esta parte, la estadística so-bre procesos disciplinarios de jueces de paz debería ofrecer pistas para próximos trabajos de investigación.

Otro grupo de aspectos complementarios del conocimiento general de la jus-ticia de paz guarda relación con el papel desempeñado por los juzgados de paz en tanto parte integrante de la oferta de servicios del Estado. Aquí se aporta información, en primer lugar, sobre las funciones encomendadas a los juzgados de paz desde la legisla-ción entre 1823 y la actualidad, ya que ellas ayudan a entender que sus roles trascienden la esfera jurisdiccional, lo cual, a su vez, también explica por qué la institución pudo desenvolverse en contextos y ante públicos disímiles. Además, son estas funciones las que han perfilado un rostro característico de la justicia de paz, distinto del de los demás integrantes del Poder Judicial.

En segundo lugar, así como es imposible examinar el perfil de los jueces de paz sin conocer, a la vez, el mecanismo de elección de estas autoridades locales, tampoco es posible indagar por las funciones de los juzgados de paz sin tratar, seguidamente, el tema de las características de los procesos judiciales y extrajudiciales en sede de los juzgados de paz. En este rubro de los procesos radican algunas de las características originales de la institución: es allí donde más evidencias existen del espíritu original de la justicia de paz. Persisten aún en ese ámbito los principios de oralidad, simplicidad y flexibilidad que han servido para dar solución a todos aquellos casos que la justicia ordinaria pocas veces ha tenido interés por resolver, por su cuantía o por la procedencia de las partes en conflicto.


En las siguientes líneas se desarrollan todos los aspectos comentados, considerando la manera en que la legislación se ha ocupado de tratarlos.

Perfil del juez de paz

Durante los siglos xix y xx, para acceder al cargo de juez de paz había que ser ciudadano en ejercicio, además de cumplir otros requisitos incluidos por el legislador. El propósito de tales condiciones consistía en adecuarse a dos características elementales de la justicia de paz en el Perú: por un lado, a la naturaleza concejil del cargo de juez de paz y, por otro, a la condición de una autoridad local lega en derecho. A partir de estos criterios básicos, aparece un conjunto de requisitos que se repiten durante décadas en los textos legales, asociados al lugar de residencia, a la probidad y a la edad mínima para ejercer el cargo de juez de paz. Pero el investigador se encuentra también con cambios en el perfil de esta autoridad local de la mano de la evolución del concepto de ciudadanía durante el siglo xix y la segunda mitad del siglo xx –sobre todo desde el punto de vista del derecho a elegir y ser elegido en cargos públicos–, así como en respuesta a la fórmula de elección de jueces de paz vigente en cada época.

La primera norma que reguló los requisitos para el ejercicio de la función de juez de paz fue la Constitución Política de 1823. Como se podrá suponer, por tratarse de una labor que ejercían tanto los alcaldes como los regidores de los pueblos, los requisitos eran los mismos. Así, los alcaldes jueces de paz debían ser ciudadanos en ejercicio, tener como mínimo veinticinco años de edad, haber nacido o residir diez años en el pueblo donde irían a desempeñar la función, saber leer y escribir, ser propietario o ejercer alguna profesión o arte, y ser una persona de probidad notoria.

Luego, otros textos constitucionales, pero sobre todo leyes y reglamentos, se ocuparon de delimitar el perfil del juez de paz. Así fue en una primera etapa y hasta la década de 1850, cuando un importante cambio en la modalidad de elección de los jueces de paz tuvo repercusiones en el perfil de los candidatos. Antes de 1850, la regla general indicaba que los candidatos a jueces de paz debían cumplir los mismos requisitos que los municipales (alcaldes y regidores), que los electores de parroquia, incluso que los postu-lantes a diputados, porque todos ellos eran elegidos mediante colegios electorales por la vía del sufragio indirecto. La única variante obedecía al lugar de residencia del candidato:


los ciudadanos residentes en ciudades, villas y lugares que no eran capital de departamen-to o provincia, o que tenían su domicilio en algunos departamentos predefinidos en la ley, debían cumplir requisitos específicos para ejercer como jueces de paz.

Hasta mediados del siglo xix, entonces, los candidatos a jueces de paz, sea por su condición paralela de alcalde o regidor, sea porque postulaban a un cargo de elección popular, debían cumplir con los requisitos ordinarios de ser ciudadanos en ejercicio, tener una edad mínima, ser vecinos y residentes del pueblo, tener alguna propiedad, ejercer alguna profesión, arte u oficio que les produjera una renta anual, ser una persona de probidad notoria e, idealmente, saber leer y escribir, aunque esta última condición admitía excepciones, como cuando se trataba de población indígena. Todas las leyes emi-tidas entre 1823 y 1850 reprodujeron la mayoría de estos requisitos, con variantes en la edad mínima, el tiempo de residencia o domicilio, la cantidad de renta anual o el valor de su propiedad. Pero, además de estos requerimientos comunes, la legislación especial contemplaba, por un lado, exigencias adicionales a los candidatos residentes en Lima, Arequipa, Cuzco, Ica, Pasco, Puno, Trujillo, Piura, Lambayeque y Cajamarca: en estos lugares había que tener una edad mínima de treinta años y una renta comprobada no menor de setecientos pesos cuando en otros sitios esta renta mínima era de trescientos pesos);89 y, por otro lado, que los candidatos no residentes en capitales de departamentos o provincias debían ser padres de familia y tributarios de una contribución no menor de la que aportaban los indígenas.90

Entre la década de 1850 y fines del siglo xix se modificó el perfil de los jueces de paz. En primer lugar, en 1851 se promulgó un Reglamento de Elecciones, cuyo ar-tículo 58 estableció que para ser juez de paz bastaba ser ciudadano en ejercicio y saber leer y escribir. De forma complementaria, el citado Reglamento estipuló que solo en las capitales de departamento los candidatos a juez de paz necesitaban acreditar una renta de por lo menos trescientos pesos anuales.91 En segundo lugar, en 1853, 1854 y 1856 se promulgaron nuevas leyes orgánicas de municipalidades y un Reglamento de Jueces

89 Esta preselección de departamentos cuyos jueces de paz debían poseer atributos especiales no estuvo exenta de problemas. En Cajamarca, por ejemplo, una consulta del colegio electoral al Consejo de Estado, fechada el 20 de octubre de 1841, señalaba que ante la falta de vecinos que poseyeran setecientos pesos de renta acreditada, existía la duda sobre la continuidad del proceso de elección de jueces de paz. En respuesta, el Consejo de Estado dictaminó que se prescinda de ese requisito en la ciudad de Cajamarca hasta que el Congreso de la República efectuara las reformas necesarias en la legislación.90 En 1839, el Reglamento de Elecciones prescindió del requisito de ser padre de familia. Luego, en 1849, otro Reglamento de Elecciones dejó de lado el pago de la contribución, señalando que en los lugares con menos de 10 mil habitantes o que no fueran capitales de departamento, bastaba que los candidatos a jueces de paz cumplieran con los requisitos generales de ciudadanía.91 Esta disminución de los requisitos tenía como su más inmediato antecedente el Reglamento de Elecciones de 1849.


de Paz que, al modificar el método de elección de esta autoridad local, indirectamente influyeron en su perfil. En efecto, estas normas dejaron de lado la elección de jueces de paz a través del colegio electoral para reemplazarla por la elección por los municipales entre sus propios miembros (jueces de paz comisionados), con lo cual se les dejaron de aplicar, por ejemplo, los requisitos que se solicitan a los diputados. En tercer lugar, en 1855, durante el segundo gobierno de Ramón Castilla, se volvió a modificar el sistema de elección de los jueces de paz: desde entonces pasaron a ser nombrados por los pre-fectos a propuesta de los órganos del Poder Judicial, que tenían la responsabilidad de precisar “el mérito y servicios de cada uno de los candidatos” (artículo 2 del decreto del 3 de febrero de 1855). En 1861, otra ley promulgada por Castilla, además de ratificar la competencia de los prefectos en el nombramiento de los jueces de paz, dispuso que los candidatos debían ser ciudadanos en ejercicio, vecinos del pueblo donde se había de ejercer el cargo, saber leer y escribir y tener una renta no menor de trescientos pesos o alguna profesión (en este último supuesto, solo si tenían su domicilio en las capitales de departamento o de provincias).

A principios del siglo xx, otro cambio en la modalidad de elección y designación de los jueces de paz volvió a repercutir en su perfil. A partir de 1900, el Poder Judicial concentró la facultad de propuesta y nombramiento de los jueces de paz en reemplazo de los prefectos. La ley de reorganización de la administración de justicia en los juzgados de paz de diciembre de ese año estableció que el cargo de juez de paz recaería, de prefe-rencia, en personas que tuvieran título profesional y fueran propietarias de bienes raíces o ejercieran alguna industria por la cual pagaran alguna contribución al Estado (véase ilustración 9).

Pasada esta época en la que se fueron reduciendo los requisitos para ser juez de paz, la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1963 volvió a incrementar el número de requisitos exigibles, en una proporción comparable a las reglas existentes hasta mediados del siglo xix.92 Las nuevas condiciones obedecían tanto a su condición de juez del Poder Judicial (requisitos generales) como a la de juez de paz en particular (requisitos especia-les). Se dispuso, así, que era necesario ser peruano de nacimiento y ciudadano en ejer-cicio, tener una conducta intachable, no haber sido condenado ni procesado por delito doloso, no haber sido declarado pródigo o en quiebra, no tener una incapacidad física o

92 En un sentido similar, el Código de Justicia de Menor Cuantía de 1945, que no llegó a regir, incluía un listado numeroso de requisitos para el acceso al cargo de juez de paz no letrado.


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mental que le impidiera ejercer el cargo, no ser ministro de algún culto religioso, tener por lo menos veinticinco años de edad, ser vecino del lugar donde se ejercería el cargo, tener patrimonio, profesión u oficio conocido, haber cursado cuando menos instrucción primaria completa, y conocer el quechua o el aimara si estos eran los idiomas predomi-nantes en su localidad. Podía prescindirse de los dos últimos requisitos solo si en el centro poblado no existieran personas con ese perfil. Por otra parte, la misma ley consideró dar preferencia a los candidatos que fueran letrados (abogados).

En 1990 y 1991, las dos últimas leyes orgánicas del Poder Judicial ratificaron la mayoría de los requisitos introducidos en la ley de 1963, con algunas reformas espe-cíficas y un agregado importante. En la línea de las reformas, se incrementó a treinta años la edad mínima de los candidatos a jueces de paz y se amplió el número de lenguas que debían conocer los postulantes en caso estas fueran predominantes en su centro poblado. En lo que toca al agregado, como se acababa de introducir un nuevo sistema de elección de jueces de paz que permitía la participación de las municipalidades y de las comunidades campesinas y nativas en la elaboración de las ternas de candidatos, se optó por preferir a los postulantes que fueran titulados, egresados o estudiantes de Derecho.

Finalmente, en 1993 se promulgó la actual Constitución Política, cuyo artículo 152 introdujo la elección popular del juez de paz. Sobre esa base, durante el primer lus-tro del siglo xxi se aprobaron tres leyes de desarrollo del artículo 152, que, comparadas con las tres últimas leyes orgánicas del Poder Judicial, tampoco redujeron la cantidad de requisitos para acceder al cargo de juez de paz; como en anteriores oportunidades, se optó por las reformas y algunos agregados. Son los casos de las leyes 27539, 28035 y 28545, que reintrodujeron la edad mínima de veinticinco años y precisaron el tiempo mínimo de residencia en el centro poblado sede del juzgado de paz (dos a tres años). Como agregado, se introdujo el requisito de que todas las candidaturas a juez de paz de-bían contar con el respaldo de un porcentaje de electores de su circunscripción judicial, aunque esta condición fue derogada por la Ley 28545 junto con el requisito de tener educación primaria completa. Estas últimas normas constituyen el más inmediato ante-cedente de la Ley de Justicia de Paz.

Según la actual Ley de Justicia de Paz, son once los requisitos para acceder al cargo. Ninguno de ellos es una novedad, pues son una síntesis de la legislación anterior que se ocupaba del requisito de ciudadanía, de residencia, de probidad, de idioma y de conducta intachable. Lo único realmente novedoso en este ámbito es la condición de no


ser deudor alimentario moroso, pues ha sido introducido como parte de un esfuerzo del Estado en su conjunto por garantizar los derechos del niño, la niña y los adolescentes en todo nivel.

Un repaso de todos estos cambios en el perfil del juez de paz durante dos siglos advierte de la necesidad de algunas anotaciones de contexto. En ese sentido, aunque el recorrido legal aquí realizado no ha hecho hincapié en la condición de varón o mujer de los candidatos al cargo, el hecho es que hasta mediados del siglo xx solo los varones pu-dieron ejercer la función de juez de paz. La razón es que las mujeres no eran consideradas ciudadanas en ejercicio y, por ende, no tenían acceso a la función pública. Este espacio se hallaba reservado a ciudadanos hasta 1924, cuando se abrió una ventana de oportunidad para la participación de la mujer: la aprobación de la Ley 4526 permitió a las mujeres casadas mayores de treinta años de edad formar parte de las Sociedades Públicas de Be-neficencia, con la condición de que contaran con la autorización por escrito del marido. Luego de que se diera esta norma, fruto de un intenso y prolongado debate en el Con-greso Constituyente de 1931-1932 (Aguilar, 2002a), se aprobó la Constitución Política de 1933, cuyo artículo 86 introdujo una especie de ciudadanía disminuida para la mujer casada con el fin de que participe exclusivamente en las elecciones municipales. Final-mente, en 1955, durante el gobierno de Manuel Odría se promulgó la Ley 12391, que modificó la Constitución de 1933 para reconocer la ciudadanía plena a la mujer. Según Odría, “no existía razón para que las mujeres peruanas se encontraran en condiciones de inferioridad, en relación con otras mujeres del mundo” (Manuela Ramos, 2010, p. 28). Desde entonces, formalmente, las mujeres tuvieron el camino libre para ser elegidas juezas de paz. Lamentablemente, no existe información sobre las primeras mujeres que ejercieron esta función en la historia.

Otro aspecto al que hay que referirse aquí es que, pese a lo estipulado en las abundantes leyes sobre elección general, municipal o del juez de paz, el requisito de que los indígenas varones supieran leer y escribir no se aplicó inflexiblemente hasta fines del siglo xix.93 Comentando este punto, Aljovín refiere que en “muchas elecciones, tene-mos pruebas de votación indígena. Se sospecha que el voto indígena era comunitario

93 Véase, por ejemplo, la Ley del 11 de octubre de 1847, cuyo artículo 3, a la letra, dice:Artículo 3.- El Congreso, en uso de sus atribuciones, habilita en el ejercicio de la ciudadanía, á los indígenas [sic] y mestizos, que siendo casados ó mayores de veinticinco años, no sepan leer y escribir, á fin de que ejerzan el derecho de sufragio en las elecciones hasta que se haga la reforma del artículo constitucional.Recuérdese que entonces regía la Constitución Política de 1839, que había suspendido hasta 1844 el requisito de saber leer y escribir, como condición de ciudadanía, para los indígenas y mestizos.


(no individual). Aparentemente, la decisión se tomaba en grupo, pero las pruebas para esta afirmación no son contundentes. De lo que sí tenemos pruebas suficientes es que muchos electores para la Junta Electoral Provincial o para elegir a los regidores eran de origen indígena” (Aljovín, 2011, pp. 3-4). Ahora bien: esto último no significa que los indígenas tuvieran facilidades para ser elegidos autoridad local (jueces de paz), pues la evidencia histórica demuestra que hasta fines del siglo xix se prefería elegir autoridades mestizas o criollas.94 Tampoco se puede olvidar que, a partir de la promulgación de la Ley Electoral del 20 de noviembre de 1896, el requisito de saber leer y escribir comenzó a ser aplicado rigurosamente y sin excepciones por quienes estaban a cargo de los procesos de elección de funcionarios públicos.95

Por último, la estadística sobre instrucción primaria o profesional, un requisito que reemplazó al de saber leer y escribir durante el siglo xx, también indica qué propor-ción de la población nacional podía acceder a cargos públicos como el de juez de paz. Así, durante la primera mitad del siglo xx, menos de la mitad de los niños de entre seis y catorce años de edad recibían instrucción primaria. El Censo Escolar de 1902 indica-ba que solo 29% de niños de seis a catorce recibían instrucción primaria; en 1940, el porcentaje subió a 35%.96 De todos modos, los anuarios estadísticos consultados por Contreras demuestran el paulatino incremento de la cantidad de niños que asistían a la escuela primaria hasta la década de 1970, gracias a una iniciativa del Estado más que de los sectores privados o de la sociedad civil. Según este investigador, “hasta 1970, apro-ximadamente, la educación fue pensada desde el Estado, como la estrategia más eficaz

94 En efecto, los cargos concejiles, como el de juez de paz, eran inaccesibles para el grueso del segmento indígena de la población peruana del siglo xix. Para este numeroso segmento de la población peruana existían los denominados “trabajos de República”. Como señalan Contreras y Cueto, esta clase de trabajos:

Eran justificados por el hecho de que como seres analfabetos que eran, los indios no podían desempeñar los cargos concejiles (es decir sin sueldo) de gobernadores, regidores o jueces de paz, que recaían así solamente en los mestizos. Las faenas de república eran una forma de cumplir con su obligación civil de colaboración con el Estado, en la medida de sus capacidades. Las denuncias sobre abusos, no obstante, llevaron a que, entre fines del siglo xix e inicios del xx los gobiernos prohibiesen reiteradamente el trabajo no remunerado en toda la república. Pero la medida no pudo ser cumplida a cabalidad, mientras los tesoros locales no dispusieron de presupuesto para poder pagar esos servicios” (Contreras & Cueto, 2007, p. 191).

Por otra parte, la tendencia a preferir a mestizos y criollos para los cargos locales no cambió hasta la época de la reforma agraria. Por ejemplo, un estudio realizado por Contreras (1981) en el distrito de Chinchero entre 1940 y 1979 indica que una docena de mestizos monopolizaron los cargos de gobernador, alcalde o juez de paz entre 1940 y 1970. “Algunos de ellos, en particular, cuando no era alcalde, era juez de paz o gobernador” (Contreras, J., 1981, p. 18).95 Esta aplicación rigurosa de la ley no dejó de acarrear problemas como los resumidos en el estudio de Contreras (2001) en re-lación con las quejas de prefectos y subprefectos de diferentes lugares del país sobre el perfil real del juez de paz de su localidad. Este contraste entre norma y realidad seguramente condujo a que se hicieran muchas excepciones en el proceso de selección de esta autoridad local, eligiendo a personas que no cumplían los requisitos mínimos (véase Diez, 1992).96 Según el censo de 1902, los niños de seis a catorce años de edad que recibían instrucción primaria en los departamentos de Apurímac, Ayacucho, Cuzco, Huancavelica, Huánuco y Puno no superaban el 20% del total.


para lograr la irresuelta tarea de integración nacional de la población y abrir el camino a la prosperidad con justicia” (Contreras, 1996, p. 5). Producto de este esfuerzo estatal, la cantidad de escuelas, maestros y alumnos de educación primaria se incrementó de 1425, 1657 y 85 000, respectivamente, en 1905, hasta 19 587, 62 416 y 2 208 299 en 1966. Esta tendencia tuvo un correlato en la reducción del porcentaje de analfabetismo a escala nacional: en 1940 alcanzaba al 60% de la población, en 1961 se redujo a 39%, en 1972 a 27%, en 1981 a 18%, y en 1993 a 13%.97 De ese modo, el universo de candidatos a jueces de paz también se fue ampliando.

Elección del juez de paz

En la sección anterior se anticiparon, de manera escueta, algunos cambios en la modalidad de elección del juez de paz, por su estrecha relación con los cambios en el perfil de esta autoridad local. Corresponde ahora desglosar los componentes del proceso de su elección, que comprende la postulación o propuesta de candidatos, el método de elección, la designación y la juramentación del juez de paz. Pues bien: observando la evolución del marco jurídico sobre la materia, se puede concluir que el proceso de elección del juez de paz ha transitado por cinco etapas desde 1823 hasta la primera década del siglo xxi.

La primera etapa transcurre durante la primera mitad del siglo xix. En este pe-riodo, los candidatos a jueces de paz, sea como futuros alcaldes o regidores jueces de paz, sea como autoridades de elección popular indirecta, eran elegidos a través de los colegios electorales de parroquia.98 Para ello, los ciudadanos que cumplían los requisitos exigidos por la ley se reunían en la respectiva circunscripción electoral, en un mes específico del calendario electoral, por lo general en diciembre o enero, para elegir a un número

97 Comparando estos datos con los del siglo xix, se tiene que el Censo Nacional de 1876 registró que un 81% de la población nacional de seis años de edad o más, indígena o no, tenía la condición de analfabeta. Estos y más datos figuran en el trabajo de Contreras (1996).98 Los colegios electorales de parroquia eran la circunscripción electoral básica. Se hallaban integrados por los vecinos residentes en ella que estuviesen en ejercicio de la ciudadanía. Como menciona Aguilar (2002b, p. 9):

Los colegios electorales tuvieron vigencia desde 1823 hasta 1896, con excepción del periodo de 1855-1861. Estos colegios electorales estuvieron divididos en colegios electorales de parroquia y colegios electorales de provincia. Su instalación se rea-lizaba en los años de elecciones y terminaba después de concluida la elección, aunque en algunos casos duraban dos años, es decir, hasta la siguiente convocatoria. Las elecciones para las autoridades políticas se realizaban en dos niveles. Primero, en el ámbito parroquial para elegir a los electores de parroquia y en un segundo momento en el ámbito provincial para elegir por el voto de los electores de parroquia a los candidatos de preferencia. Las elecciones eran entonces, indirectas. Este sistema de elección por colegios electorales tuvo sus antecedentes en la legislación de Estados Unidos.


predeterminado de representantes, denominados electores de parroquia o electores mu-nicipales. Ningún ciudadano podía eximirse de esta responsabilidad, salvo por dispensa expresa de la ley electoral o municipal, como tampoco podía votarse a sí mismo. Luego de la votación, que solía prolongarse por varios días, los ciudadanos que eran seleccionados por mayoría de votos constituían el grupo de elegibles para el cargo concejil de juez de paz (en caso de empate, se recurría al sorteo).

Una vez elegidos, los electores de parroquia o municipales, según fuera el caso, eran convocados a una sesión posterior para que seleccionaran de entre ellos a las auto-ridades locales, fueran estas alcaldes y regidores jueces de paz o, directamente, el juez de paz. Los elegidos no podían excusarse de servir en estos cargos concejiles, salvo por impe-dimento físico o legal determinado por las municipalidades. Si los elegidos eran tachados, dependiendo de los fundamentos de la tacha, el gobernador o el prefecto podían volver a convocar al colegio electoral para que tomara una decisión. Los que cumplían el plazo de servicio como jueces de paz, que oscilaba entre uno o dos años, a veces podían ser re-elegidos previa aceptación por ellos mismos, pero en otras ocasiones la reelección estaba prohibida: dependía de la ley vigente en ese momento. En cualquier caso, si el mandato duraba dos o más años, la legislación especial consideraba la figura de la renovación por mitades de las autoridades locales al finalizar el primer año.99

A mediados del siglo xix, los ciudadanos que eran elegidos jueces de paz debían juramentar recitando el juramento prescrito por la Constitución Política de la época, usualmente, ante el juez de primera instancia, siempre que se tratase de las capitales de provincia (en los otros pueblos el juez de paz juraba ante quien iba a dejar el cargo).

La segunda etapa corresponde a la segunda mitad del siglo xix. Durante este periodo, las municipalidades y las prefecturas se alternaron la conducción del proceso de elección de jueces de paz. Las primeras condujeron formalmente el proceso entre 1853 y 1855 y, luego, entre 1856 y 1861. Mientras que los prefectos tuvieron la misma potestad en diferentes periodos hasta 1900. En uno y otro caso, se mantuvieron algunas de las reglas de la etapa anterior, como la obligatoriedad del cargo, el periodo de duración del servicio (uno a dos años), la posibilidad de reelección y la renovación por mitades.

99 En el caso de los pueblos, las comarcas o villas que tenían un número reducido de habitantes o de ciudadanos en ejercicio, la legislación de la época contemplaba la posibilidad de que los electores de la parroquia a que correspondía el pueblo eligieran a sus autoridades locales entre los vecinos (ciudadanos en ejercicio), en el caso de que la parroquia no contara con un número mínimo de electores parroquiales o municipales, fueran los vecinos quienes designaran directamente a sus jueces de paz.


En rigor, la elección de jueces de paz a cargo de las municipalidades era tanto un proceso de elección como uno de comisión. De acuerdo con la Ley Orgánica de Muni-cipalidades de 1853 y el Reglamento de Jueces de Paz de 1854, una vez que asumían el cargo los municipales, al día siguiente de su instalación debían elegir entre sus miembros, por mayoría de votos, a aquellos que ejercerían el cargo de jueces de paz. Los regidores nombrados asumían la comisión de juez de paz y, sobre esa base, podían excusarse de aceptar otras comisiones, pero no de asistir a las sesiones de concejo ni de participar en la adopción de acuerdos. Esta comisión duraba todo un año, y para ello la municipalidad debía precisar el distrito civil donde el regidor juez de paz desempeñaría sus funciones. Los pueblos que no contaban con municipalidad tenían jueces de paz nombrados por la mu-nicipalidad más cercana, pero elegidos entre sus propios vecinos. Todos estos jueces de paz se instalaban en presencia de los prefectos, subprefectos o gobernadores, dependiendo del lugar, tomaban posesión del cargo en enero de cada año, y su juramentación estaba a cargo del juez de primera instancia o de un juez de paz comisionado en caso faltara el primero.

En 1855, durante el segundo gobierno de Ramón Castilla, el proceso de elección de los jueces de paz se traslada de la esfera municipal al ámbito del gobierno central y del Poder Judicial. Por un breve periodo, los jueces de paz dejaron de ser elegidos entre los miembros de la municipalidad y debían someterse a un proceso en el que el órgano proponente era distinto al órgano de designación. Al Poder Judicial, mediante las cortes superiores o los jueces de primera instancia, dependiendo del lugar, le correspondía pro-poner la terna de candidatos a jueces de paz. El Poder Ejecutivo, a través de las prefecturas y subprefecturas, nombraba al elegido. Concluido ello, el listado de personas elegidas para desempeñar la función de jueces de paz era enviado al gobierno, acompañado de un recuento de sus méritos y calidades.

Un año después, en 1856, la Ley Orgánica de Municipalidades restituye a las municipalidades sus competencias en los procesos de elección y comisión de los jueces de paz, sin mayores cambios en relación con las reglas incluidas en las leyes anteriores de 1853 y 1854. Así, para la segunda mitad de la década de 1850, el ayuntamiento o munici-palidad de Lima contaba con veintisiete miembros, de los cuales veintiuno eran regidores comisionados jueces de paz, como se observa en la tabla 4. Cada uno de estos jueces de paz tenía establecido distinto orden en cuanto a las horas y días de despacho.


Tabla 4.

Miembros del ayuntamiento de Lima a mediados de la década de 1850

CARGO NOMBREAlcalde Teniente alcaldeSecretarioSíndico

Inspector de aguasJuez de paz

Sr. Cor. D. Est. Correa y GarayDon Manuel VitoreroDon Julián Alvares MartinezDon Federico VillaránDon José Valentín MoreiraDon Francisco GarfiasDon Gaspar de la FuenteDon Mariano CarmelinoDon Juan PiñeyroDon José ValdezDon Nicolás VillalbaDon Miguel PitotDon Juan VergaraDon Juan ZubiagaDon Manuel A. FuentesDon Benito DorcaDon Julián ZaracondeguiDon José Antonio LavalleDon Manuel OdriozolaDon Juan RodríguezDon Ignacio ElgueraDon Fernando SoriaDon Máximo PinillosDon Francisco de Paula CortigueraDon José RojasDon José LandaburuDon Juan Esteván Guzmán

Fuente y elaboración: Fuentes (1861).


Sin embargo, en 1861, todavía en el segundo gobierno de Castilla, otra ley del 17 de abril confiere por segunda vez a los prefectos la competencia en el nombramiento de los jueces de paz, esta vez a propuesta de los jueces de primera instancia en la modali-dad de ternas. En esta ocasión, el aviso de nombramiento era inmediatamente remitido a las cortes superiores y a los jueces proponentes. Como en la etapa anterior, los jueces de paz nombrados por los prefectos continuaban juramentando ante el juez de primera instancia, siempre que se tratase de las capitales de provincia; en los otros pueblos, ju-raban ante el juez de paz próximo a cesar. Esta norma de 1861 no llegó a ser derogada tácitamente sino hasta 1900; es más: unos meses después, en mayo de aquel año, la si-guiente Ley Orgánica de Municipalidades prohibió expresamente a los regidores ejercer como jueces de paz. En un sentido similar, otra norma municipal, de 1866, precisó que los regidores solo podían desempeñar comisiones que tuvieran por objeto la inspección o el arreglo de algún ramo municipal.100 Como para no dejar dudas de que la facultad de nombramiento de los jueces de paz correspondía a los prefectos, el gobierno de Nicolás de Piérola promulgó el decreto del 16 de enero de 1880, que ratificaba esta potestad.

La tercera etapa se inicia en 1900 y se extiende hasta principios de la década de 1990. El punto de partida es la ley del 1 de diciembre de 1900, cuyo artículo 11 concen-tra en manos del Poder Judicial tanto la postulación como el nombramiento de los jueces de paz. En lo sucesivo, tanto la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1912, como el frustra-do Código de Justicia de Menor Cuantía de 1945 y la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1963, señalaban que los jueces de primera instancia eran responsables de proponer a la terna de candidatos a jueces de paz, y la Corte Superior de nombrar al elegido. El plazo de nombramiento continuaba siendo de un año y cabía la reelección.101 Podía terminar antes, por la vía de la destitución, la remoción o la separación por razones asociadas a la calidad en el servicio, ordenada por la respectiva Corte Superior, así como por renuncia, si esta era aceptada. Por otra parte, los jueces de paz debían juramentar ante el juez de primera instancia o, a falta de este, ante el juez decano.102 Un heredero célebre de esta

100 Por otra parte, hasta la primera década del siglo xx, la potestad de remoción de los jueces de paz elegidos o nombrados sin los requisitos o con los impedimentos señalados en la ley estaba a cargo de los jueces de primera instancia. De comprobarse la infracción, este último podía ordenar la destitución del juez de paz argumentando la nulidad del nombramiento, que no acarrea-ba, por sí misma, la invalidación de los actos judiciales en que hubiese intervenido el juez de paz.101 El Código de Justicia de Menor Cuantía contemplaba la reelección indefinida del juez de paz. Por su parte, la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1963 reconocía hasta dos reelecciones en el cargo.102 La Ley Orgánica del Poder Judicial de 1912 contemplaba que el juramento debía ser tomado por el juez de revisiones y, a falta de este, por el juez de primera instancia o del juez decano. Esta figura del juez de revisiones se refiere a la existencia de algunos jueces especializados, como los jueces de menores de Arequipa o Puno, que durante la primera mitad del siglo xx tenían la competencia de revisar las decisiones de los jueces de paz de su jurisdicción.


modalidad de elección de jueces de paz fue el poeta César Vallejo, cuya acta de designa-ción fue suscrita en la ciudad de Trujillo el 6 de diciembre de 1916.

La legislación extraordinaria promulgada en el contexto de la reforma agraria, pese a que reorganizó todo el sistema de elección y nombramiento de los jueces de la República en la década de 1970, no tocó el régimen de elección de los jueces de paz. Es más: el Consejo Nacional de Justicia, creado por la reforma con el objeto de elegir a todos los jueces de la República, se hallaba impedido de intervenir en la elección de jueces de paz por disposición expresa de los decretos leyes 18060, 18831 y 18985.

La cuarta etapa duró, formalmente, apenas tres años –entre 1990 y 1993–, pero materialmente tuvo efectos hasta la primera década del siglo xxi. Durante este periodo se promulgaron las dos últimas leyes orgánicas del Poder Judicial, que cambiaron el sistema de elección de jueces de paz. Así, el Consejo Distrital de Gobierno de la Corte Superior reemplazó a las cortes superiores en la función de designar a los jueces de paz. Por otra parte, para la formulación de la propuesta de ternas, si bien no existió impedimento legal para que los jueces de primera instancia continuaran proponiendo candidatos, las dos leyes orgánicas señalaron que era necesario tomar en cuenta las propuestas dirigidas por los concejos municipales, las comunidades campesinas, las comunidades nativas y los sectores representativos de la sociedad civil que lo requirieran.103 Los jueces de paz elegidos en estas condiciones ejercieron el cargo durante dos años. La juramentación estaba a cargo del juez decano especializado o mixto del distrito judicial correspondiente.

Por último, la quinta etapa comienza formalmente a partir de la aprobación de la Constitución Política de 1993. Esta norma introduce por primera vez la elección universal de los jueces de paz. Hasta entonces, el más inmediato antecedente era la legis-lación de la primera mitad del siglo xix, pero el mecanismo de elección de ese periodo era el sufragio indirecto. En 1993, en atención a lo dispuesto por el artículo 152, se inaugura el sufragio directo para elegir a los jueces de paz. También se introduce, a través de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de la Magistratura de 1994, la competencia de esta institución para emitir el título de juez de paz. Luego, el mecanismo de juramentación continuó estando a cargo del juez decano especializado o mixto del distrito judicial co-rrespondiente. Pero el proceso de elección popular del juez de paz se materializó apenas en 2001.

103 Como antecedente, la Ley General de Comunidades Campesinas de 1987 ya contemplaba, como atribución de la asamblea general de cada comunidad, la de proponer a los candidatos para jueces de paz no letrados de su jurisdicción.


Este último año se promulgó la Ley 27539, que dispuso que el presidente de la República debía convocar a elecciones de jueces de paz, a solicitud del presidente de la Corte Suprema. El desarrollo del proceso electoral fue encomendado a la Oficina Nacio-nal de Procesos Electorales (ONPE) en coordinación con las municipalidades. Cuando la elección tenía como sede una comunidad campesina o nativa, la ONPE solo super-visaba que el método de elección utilizado por estas organizaciones reflejara sus usos y costumbres. En cualquier caso, era elegido el candidato con la más alta votación entre los postulantes. El ganador de la contienda ejercía su mandato por tres años y podía ser reelecto. Durante este periodo podía ser revocado en el cargo y también cabía que re-nunciara. La juramentación de los jueces de paz estaba a cargo del presidente de la Corte Superior. Posteriormente, la Ley 28035 reformó este sistema de elección, precisando, por ejemplo, el plazo mínimo de convocatoria para elecciones de jueces de paz y ampliando la participación del Poder Judicial y del Jurado Nacional de Elecciones (JNE) en todo el proceso. El 2005 se aprueba la última ley de desarrollo del artículo 152 de la Consti-tución, la Ley 28545, que encomendó a la Corte Superior de Justicia coordinar con el alcalde distrital, el agente municipal o el presidente de la comunidad la convocatoria de los vecinos para que eligieran a los jueces de paz democráticamente o sobre la base de sus usos y costumbres. Una vez elegidos, la Corte Superior tenía la responsabilidad de verificar que cumplieran con los requisitos legales, así como de resolver las controversias que se plantearan durante el proceso electoral. Por otra parte, redujo a dos años el tiempo de servicio de estos jueces, dejando abierta la posibilidad de la reelección. Además, esta ley consideraba excepcional la intervención de la ONPE o el JNE.

Finalmente, la vigente Ley de Justicia de Paz y la Resolución Administrativa 098-2012-CE-PJ, que la desarrolla, admiten la existencia de dos regímenes de elección paralelos: el régimen ordinario de elección popular del juez de paz y el extraordinario. La elección popular se convoca con el objeto de elegir a un juez de paz y a dos jueces acce-sitarios. Existen tres modalidades de elección popular: 1) la ordinaria, que es convocada por la respectiva Corte Superior con el apoyo de los gobiernos locales en centros poblados que no alberguen más de 3000 electores; 2) la excepcional, que es convocada por el Poder Judicial con apoyo de la ONPE y del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (reniec) para lugares que tengan más de 3000 electores; y, 3) la especial, que es utilizada en las comunidades campesinas y comunidades nativas, y se rige de acuerdo con sus usos y costumbres. El periodo por el que son elegidos los jueces de paz es de cuatro años.


A su vez, el régimen de elección extraordinario –y transitorio– tiene vigor hasta 2017. En este proceso, el liderazgo corresponde a la Comisión de Selección que se con-forma en cada distrito judicial. Es una vía extraordinaria en la medida en que solo es po-sible seleccionar a un juez de paz cuando el Poder Judicial no cuenta con el apoyo de los gobiernos locales o de las comunidades para llevar a cabo un proceso de elección popular, cuando la población electoral se encuentra dispersa en un gran territorio, o cuando el lugar presenta altos índices de conflictividad o de violencia política y criminal. De darse alguno de estos supuestos, la respectiva Corte Superior convoca a la sociedad civil del lugar a proponer candidatos para el cargo de juez de paz, y es elegido aquel que obtenga el mayor puntaje en el examen de selección, que consta de la evaluación del expediente del candidato más una entrevista personal; quienes obtienen el segundo y tercer mejor puntaje asumen el cargo de primer y segundo accesitario, respectivamente. Esta terna es seleccionada por un periodo de cuatro años, no renovables.

Explicado ello, como en la sección anterior, es importante hacer algunas pre-cisiones de contexto sobre las elecciones de los jueces de paz en los últimos doscientos años. Un primer aspecto que merece ser tomado en cuenta es que, durante la primera mitad del siglo xix, la elección de jueces de paz a cargo de los colegios electorales de parroquia no estuvo exenta de dificultades, debido a la superposición de parroquias, al funcionamiento y a la convocatoria de los colegios electorales, y al registro o padrón de electores.

Así, durante las primeras décadas de la República, más de una vez se suscitaron controversias de límites entre parroquias y entre provincias, debido a la falta de una política de demarcación general del territorio, lo que llevó al Estado a promulgar leyes como la del 1 de septiembre de 1831 que, entre otras cosas, señaló que las disputas limítrofes entre parroquias se resuelvan con base en la proximidad de sus respectivos centros poblados con el territorio en discordia. Otro problema recurrente fue el plazo de duración de los colegios electorales, tanto de parroquia como de provincia. Las normas constitucionales y electorales estimaban en dos años el periodo de funcionamiento y re-novación de los colegios electorales; sin embargo, la inestabilidad política, la suspensión de leyes y las pugnas por el acceso al gobierno que caracterizaron los primeros años de nuestra historia ocasionaron que estos colegios pocas veces pudieran cumplir su periodo de función. Esta situación condujo a que diferentes gobiernos o el propio Consejo de Estado promulgaran leyes o emitieran dictámenes como la ley del 11 de octubre de 1847


o los dictámenes del 22 de diciembre de 1846 y del 1 de febrero de 1849, convocando con carácter de urgencia a los colegios electorales para su renovación, extendiendo su plazo de funcionamiento para que eligieran a los jueces de paz y jurados, o precisando su plazo de funcionamiento, respectivamente. Igualmente problemático fue el asunto de la elaboración del padrón de electores: en más de una ocasión, los llamados a elaborar el censo de electores tuvieron problemas para concluir el registro en los plazos previstos (usualmente, seis meses). Por esta razón, el gobierno de turno o el Consejo de Estado se vieron obligados a convalidar los anteriores padrones.104

Un segundo aspecto que conviene conocer sobre la elección de los jueces de paz, cuando estuvo a cargo de los municipales y los prefectos, o cuando los propios alcaldes y regidores ejercían como tales, son las dificultades prácticas y legales para que la elección o comisión llegara a cristalizarse. Recuérdese que hasta 1856 las municipalidades no pudie-ron implantarse definitivamente. Primero Simón Bolívar y luego José Luis de Orbegoso, Andrés de Santa Cruz, Agustín Gamarra o la guerra civil de 1854-1856 confabularon contra que esta institución se enraizara o, en el mejor de los casos, cumpliera un papel se-cundario o deliberativo (Peralta, 2009).105 Es más: el decreto que trasladó a los prefectos la facultad de nombramiento de los jueces de paz, expedido por Ramón Castilla el 3 de febrero de 1855, se justificó en la ausencia práctica de las municipalidades.

Por otro lado, la participación de los prefectos y subprefectos en la elección de los jueces de paz hasta fines del siglo xix también tuvo sus propios inconvenientes, debido a la debilidad de los agentes del gobierno central frente a la injerencia de los po-deres locales. En ese sentido, no habría sido extraño, sino frecuente, que las élites locales participen, en la sombra, en los procesos de nombramiento del juez de paz, sobre todo en las zonas rurales y en el área andina.

Finalmente, en épocas recientes, la elección popular de los jueces de paz tuvo como primer obstáculo la falta de desarrollo del artículo 152 de la Constitución de 1993 y, seguidamente, la ineficacia de la legislación aprobada con tal fin por el Congreso de la República entre 2001 y 2005. El Poder Judicial intentó enfrentar estas dificultades expi-diendo una resolución administrativa el 2001 y otra el 2004, según las cuales los jueces de paz continuarían siendo designados por el respectivo Consejo Ejecutivo Distrital, al

104 Véanse, al respecto, el dictamen del Consejo de Estado de enero de 1852 y el decreto del 5 de enero del mismo año.105 Véase el decreto del 10 de diciembre de 1826, que suprimió los ayuntamientos en toda la República, pues, entre otras cosas, dispuso encargar interinamente a los individuos de las municipalidades cesantes la función de jueces de paz.


amparo de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1991.106 De tal forma, pese a que se promulgaron las leyes 27539, 28035 y 28545, no se llevaron a cabo procesos de elección popular de los jueces de paz, salvo algunas excepciones, si no desde 2006 en adelante, gracias a la aprobación del Reglamento de Elección de Jueces de Paz (Resolución Admi-nistrativa 139-2006-CE-PJ), que desarrolló la última de las leyes mencionadas.107

Elección de accesitarios y suplentes

En estrecha relación con los procesos de elección de jueces de paz se encuentra la participación de otros ciudadanos en calidad de jueces reemplazantes, suplentes o accesitarios. Es decir, la regla general era que los jueces de paz elegidos, comisionados, nombrados o designados, según el tipo de elección vigente en la época, podían ser reemplazados temporal o definitivamente por otros ciudadanos en caso de muerte, accidente, suspensión, destitución o inhibición. En estos supuestos, tanto titulares como suplentes debían reunir las mismas calidades.

La primera norma que trató esta situación de contingencia fue la Ley Reglamen-taria de Municipalidades de 1828, en momentos en que los alcaldes y regidores podían ejercer como jueces de paz; la ley señaló que para garantizar la permanencia de los cuer-pos municipales en caso de ausencia, de accidente o de alguna dificultad del titular del cargo (llamado propietario, según los usos de la época), el ciudadano que más temprano había cesado de la misma función (denominado próximo cesante) asumía el rol de reem-plazante. Recuérdese que, por lo general, los cargos concejiles se renovaban por mitades cada año. Luego de esta norma, la siguiente Ley Orgánica de Municipalidades de 1834 solo precisó que el reemplazo por los “próximos cesantes” ocurría en caso de imposibili-dad física o moral del titular.

Ahora bien: en la primera mitad del siglo xix, así como hubo momentos en que los alcaldes y los regidores ejercían la función de jueces de paz, al amparo de la legislación

106 Véanse las resoluciones administrativas 102-2001-CE-PJ y 019-2004-CE-PJ.107 Una excepción fueron los distritos judiciales de Piura y Tumbes. Según el testimonio que Luis Puentes ofreció para la elabo-ración de este libro, entre 1998 y 1999, por iniciativa de Diaconía para la Justicia y la Paz, y con el apoyo de las cortes superiores, se pusieron en marcha las elecciones de los jueces de paz de ambos departamentos. Para tal efecto se llevaron a cabo reuniones con las comunidades y vecinos, se elaboraron metodologías y materiales de difusión, gracias a lo cual se renovó completamente la plantilla de jueces, fueran rurales o urbanos, cambiando radicalmente el perfil del juez local, ampliándose la base de mujeres juezas por la aplicación del criterio de cuotas y quedando pocos jueces de paz cuyo cargo fuera producto de la designación directa de la Corte Superior.


municipal, también hubo otros en los que los jueces de paz eran elegidos directamente y con ese título por los colegios electorales, al amparo de la legislación electoral (a veces coincidieron ambos regímenes). El asunto es: ¿quién reemplazaba a los jueces de paz que no eran, a la vez, alcaldes o regidores? Sobre este asunto, la falta de precisión en la legisla-ción electoral condujo a que el Consejo de Estado expidiera un dictamen el 10 de agosto de 1840, por el cual precisó que los ciudadanos que ocuparon el lugar de accesitarios en la elección –y, a falta de estos, los jueces de paz próximos cesantes– eran los llamados a reemplazar al juez de paz elegido.

En 1853 ocurrió un cambio importante en el mecanismo de reemplazo de los jueces de paz. Como ya se indicó, entonces estos jueces debían ser elegidos entre los pro-pios miembros de las municipalidades, en votación interna. Pues bien: la Ley Orgánica de Municipalidades de ese año estableció que, en casos de ausencia, enfermedad, muerte o suspensión de los municipales comisionados jueces de paz, estos debían ser reemplaza-dos por el municipal que obtuvo el lugar de accesitario en la elección interna o, a falta de este último, por el próximo cesante en el cargo. Un año después, el Reglamento de Jueces de Paz de 1854 ratificó este sistema de reemplazo con el agregado de que el accesitario o el próximo cesante también podía ser convocado cada vez que el juez de paz titular se inhibiera de conocer un caso y no existiese otro juez de paz en el mismo lugar.

Una vez que los prefectos asumieron la potestad de nombrar a los jueces de paz, a propuesta del Poder Judicial, mediante ternas de candidatos, hubo otro cambio en el sistema de reemplazo o suplencia. La nueva regla general, introducida preliminarmente a través de un dictamen del Consejo de Estado del 3 de abril de 1855, dictaminó que los jueces de paz que tuvieran algún impedimento para el ejercicio de su cargo fueran reemplazados por el ciudadano que ocupó el siguiente lugar en la terna. La ley del 17 de abril de 1861 ratificó este dictamen señalando: “En los casos de enfermedad, ausencia o impedimento legal de un juez de paz, será subrogado por uno de los que completaron la terna en que fue propuesto a la Prefectura, según el orden que en ella hubiesen ocupado, y prestando previamente el juramento de ley” (artículo 5).108 Solo en caso de ausencia o de impedimento de los integrantes de la terna, podían ser convocados al cargo de juez de paz los próximos cesantes.

108 Abundando en información, esta ley de 1861 dispuso que los jueces de primera instancia, al transmitir el nombramiento a los jueces de paz, debían además precisar los nombres de los que completaban cada terna, con el fin de que el elegido difundiera sus nombres entre el público a través de carteles o por el periódico local.


No existen evidencias de que en las siguientes décadas se haya cambiado expresamente ese sistema de reemplazo de los jueces de paz, al menos hasta la primera década del siglo xx. Por entonces, en 1912, se promulgó una Ley Orgánica del Poder Judicial que, luego de incluir en la denominación general de jueces también a los jueces de paz, precisó que solo podían existir tres clases de ellos: jueces propietarios (titulares), interinos y suplentes. La siguiente Ley Orgánica del Poder Judicial, de 1963, ratificó esta disposición agregando en su artículo 202 lo siguiente: “En lo no previsto especialmente para los Jueces de Paz, les serán aplicables las disposiciones generales referentes a los Jueces que su función lo permita”. De ambas normas se deduce que, a partir de 1912, el juez de reemplazo, que debía ser convocado previamente por el presidente de la Corte Superior o el juez decano de la provincia, era el llamado a ocupar el lugar del juez de paz titular en casos de impedimento físico o legal de este. De darse este supuesto, el juez suplente debía reunir los mismos requisitos que el titular.

En la década de 1990, fueron las leyes orgánicas del Poder Judicial de 1990 y 1991 las responsables de reintroducir, expresamente, un criterio de reemplazo de los jue-ces de paz. Como antes en la historia, los jueces de paz que tenían algún impedimento legal o físico debían ser reemplazados por los demás integrantes de su terna, en calidad de accesitarios. Es más: el Consejo Distrital de Gobierno tenía la responsabilidad de incluir en la resolución de designación tanto al juez de paz titular como a los accesitarios.

Por otra parte, el paquete de leyes promulgadas entre 2001 y 2005 con el objeto de desarrollar el sistema de elección popular del juez de paz, introducido por el artículo 152 de la Constitución de 1993, precisó formalmente que el cargo de juez de paz acce-sitario correspondía a la persona que había alcanzado la segunda votación más alta. Ade-más, este accesitario podía asumir inmediatamente el cargo en el caso de que se creara un nuevo juzgado de paz en la circunscripción electoral por la que había postulado. Si moría, cambiaba de domicilio o se le presentaba cualquier otro motivo que dificultara su participación, podía ser llamado el ciudadano que obtuvo la tercera más alta votación, y así sucesivamente. La Ley 28545, de 2005, modificó parcialmente este sistema, señalan-do que debían ser proclamados jueces de paz accesitarios los que alcanzaren la segunda y tercera votación más alta.

Por último, según el marco jurídico vigente, los jueces de paz accesitarios pue-den reemplazar temporal o definitivamente al titular en varios supuestos:109 1) en caso

109 Es preciso remarcar una característica especial de este régimen de reemplazo de los jueces de paz, pues los accesitarios no


de ausencia justificada por no más de quince días; 2) en caso de ausencia autorizada por la Corte Superior de Justicia respectiva que no supere los sesenta días hábiles consecu-tivos; 3) en caso de suspensión o separación provisional, ordenada a raíz de un proceso disciplinario; y, 4) en caso de inhibición o recusación del juez de paz titular. El reempla-zo definitivo del juez de paz se produce cuando esta autoridad renuncia o es revocada, removida o destituida del cargo; o cuando no se reincorpora al término del periodo de ausencia justificada o autorizada. Adicionalmente, la Ley 29824 contempla que, una vez transcurrido el plazo de designación (cuatro años), el juez de paz puede continuar en el cargo en tanto no juramente el reemplazo.

Responsabilidad funcional

La relación del juez de paz con los otros jueces de la República es atípica. No obstante que todos pertenecen al Poder Judicial, si se observa la modalidad de elección y el perfil del juez de paz, existen marcadas diferencias entre este último y los jueces ordinarios. Siendo rigurosos, los jueces de paz guardan mayores similitudes históricas con los alcaldes, gobernadores y tenientes gobernadores que con sus pares en el sistema de justicia. Esta circunstancia tiene repercusiones en el actual régimen de responsabilidad funcional del juez de paz, pues por disposición de la Ley de Justicia de Paz y sus normas reglamentarias,110 esta autoridad se encuentra sometida a un régimen distinto al régimen común de los otros jueces. Aun así, ello no es característico del marco jurídico actual, sino una tendencia que se mantuvo hasta la segunda mitad del siglo xx, por supuesto, con variaciones propias de la época histórica. Lo que sí resulta novedoso es que el régimen de responsabilidad funcional vigente lleve por título “régimen disciplinario”, pues esta clase de régimen no es del todo coherente con el perfil y la naturaleza del cargo de juez de paz.

El marco jurídico vigente atribuye al Consejo Ejecutivo del Poder Judicial y a la OCMA, en este último caso a través de cada odecma, la responsabilidad de investi-gar y aplicar medidas disciplinarias a los jueces de paz, sobre la base de un conjunto de principios especiales, únicamente por las faltas contempladas en la ley, con las sanciones estipuladas en la misma ley y de acuerdo con un procedimiento predeterminado. De esta manera, el régimen jurídico vigente intenta ser escrupuloso en el cumplimiento de los

solo ejercen funciones cuando el juez de paz está apartado del cargo por cualquier causal, sino que pueden también hacerlo cuando se presenta una causal de impedimento o abstención para un proceso específico. Esta solución que dio el legislador se condice con la realidad de las zonas rurales, en las que muchas veces los pobladores son familiares y recurrir a otro juzgado de paz los en tanto su ubicación es alejada. 110 Véase la Resolución Administrativa 297-2015-CE-PJ.


principios de legalidad y de tipicidad o taxatividad que sostienen la potestad sancionado-ra en los Estados modernos, como lo ha señalado el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia;111 aunque, como ya se anticipó y se verá al final de esta sección, el régi-men disciplinario de los jueces de paz no está exento de incongruencias.

Antes de 2012, los jueces de paz estuvieron sujetos a diferentes procedimientos de responsabilidad funcional, igualmente especiales pero sin el carácter estructurado y detallado que presenta el régimen actual. Así, dependiendo de la época, los encargados de determinar la responsabilidad de los jueces de paz eran órganos de naturaleza política y jurisdiccional, a quienes competía hacerlo por infracciones que costaba distinguir entre criminales, civiles o administrativas, y sobre la base de cláusulas generales para el estable-cimiento de su responsabilidad. Solo en 1963, con la promulgación de la Ley Orgánica del Poder Judicial, se inició un intento por homologar, implícitamente, el régimen de responsabilidad de todos los jueces de la República, letrados o no. Luego, en agosto de 2015, una resolución del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial incluyó expresamente a los jueces de paz en el régimen disciplinario del juez ordinario, pero este último intento no prosperó, pues un mes después otra resolución derogó esta medida.112

Con esta breve introducción, en esta subsección se examinará, en primer lugar, la evolución del régimen de responsabilidad funcional del juez ordinario en general, para luego cotejarlo con el régimen del juez de paz, tanto desde la óptica de las faltas que eran objeto de acusación como de las sanciones que acarreaban y de los órganos u organismos competentes para la determinación de responsabilidad de este operador de justicia local. Se concluye con algunos comentarios críticos del actual régimen disciplinario incluido en la Ley de Justicia de Paz.

111 Por obra del principio de legalidad, toda infracción penal o administrativa, así como la correspondiente sanción, deben estar preestablecidas en una ley formal, con el fin de evitar la aplicación de sanciones por analogía o con base en cláusulas generales e indeterminadas. Por su parte, el principio de tipicidad o taxatividad exige una precisa definición de la conducta que la ley considera como infracción penal o administrativa (véanse, al respecto, las sentencias 2192-2004-AA/TC, 0010-2002-AI/TC y 2050-2002-AA/TC del Tribunal Constitucional).112 Aquí se hace referencia, primero, a la Resolución Administrativa 243-2015-CE-PJ, y, luego, a la Resolución Administrativa 297-2015-CE-PJ.


Responsabilidad funcional del juez ordinario

Los jueces ordinarios de todos los niveles han estado sujetos a un régimen de responsabilidad funcional medianamente consistente durante los siglos xix, xx y xxi, en el cual sobresale el uso de algunas instituciones u opciones jurídicas como la responsabilidad mixta (civil, criminal y disciplinaria), la acción popular, el prevaricato y la prevalencia de organismos ajenos al Poder Judicial para la determinación de la responsabilidad de los magistrados, básicamente de los supremos. En lo que sigue se desarrollará cada uno de estos aspectos.

La responsabilidad mixta de los jueces ordinarios ha transitado por dos etapas. La primera, que se desarrolla entre 1821 y los primeros decenios del siglo xx, se carac-terizó por focalizar su atención en las responsabilidades de índole civil y criminal de los magistrados.113 En tanto, la segunda etapa, que transcurre entre 1920 y la actualidad, tiene como innovación la responsabilidad de índole disciplinaria, dejando a los Códigos de Procedimientos Civiles y Penales la tarea de precisar los casos y las formas en que los jueces incurrían en estas clases de responsabilidades.

En efecto, hasta la aprobación de la Constitución Política de 1920 (artículo 151), la principal preocupación del legislador consistía en determinar las responsabi-lidades civiles y criminales de los jueces ordinarios. En esa línea, las primeras leyes de responsabilidad funcional, aprobadas durante el gobierno de Simón Bolívar el 31 de mayo de 1824 y el 1 de agosto de 1826, esta última con vigor hasta 1868, estipulaban como infracciones criminales el prevaricato, el cohecho, el soborno, la embriaguez repe-tida y la inmoralidad escandalosa, en tanto que acarreaban responsabilidad civil del juez el error, el descuido o la falta de instrucción de los procesos. Dependiendo del caso, las sanciones por esta clase de faltas abarcaban la pérdida del empleo, la inhabilitación para ejercer cargo alguno, el pago de daños y perjuicios a las partes, la calificación de infame del infractor, la suspensión del empleo, la pérdida del sueldo por un año o más, etcéte-ra. Más adelante, la ley del 1 de septiembre de 1831, que trató exclusivamente sobre la responsabilidad funcional de los jueces supremos, no introdujo mayores cambios en los tipos de faltas o en las clases de sanción aplicables a esta clase de magistrados. El 28 de septiembre de 1868 se promulgó una nueva ley de responsabilidad de los funcionarios públicos que, en lo que a este estudio concierne, vuelve a enfatizar la separación entre

113 En esta etapa, varias faltas que actualmente se considerarían disciplinarias, como aquellas que comprometen la corrección moral o tienen relación con el abuso del poder, el descuido, etcétera, se hallaban subsumidas en la categoría de infracciones civiles.


responsabilidad civil y criminal, al señalar: “Si un funcionario público ha infringido sus deberes, por ignorancia o descuido, su responsabilidad será meramente civil, y mixta, si los ha infringido por prevaricato, soborno u otra causa criminal, en cuyo caso será condenado, no solo al resarcimiento de los daños y perjuicios, sino también a la pena o a las penas que designa el Código Penal” (artículo 2). Esta ley fue aplicada inclusive hasta la década de 1990, aunque en el ínterin la Constitución Política de 1920 introdujo por primera vez otro tipo de responsabilidad funcional: la responsabilidad administrativa disciplinaria de los funcionarios judiciales, en forma expresa e independientemente de su responsabilidad de naturaleza civil y criminal. Así, pues, a partir de la década de 1920, además de las tradicionales responsabilidades civiles y criminales, se estableció este nuevo tipo de responsabilidad administrativa de los funcionarios públicos por razones de grave indisciplina, como el abandono de cargo, la incompetencia o inmoralidad, el abuso de autoridad, la negligencia, la simulación de enfermedades, etcétera.114 Por su parte, la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1963, que reemplazó a la norma vigente desde 1912, ra-tificó que los jueces eran pasibles de cometer infracciones civiles, penales o disciplinarias. La misma ley precisó a continuación que “la responsabilidad civil y la penal se hacen efectivas en los casos y en las formas que respectivamente señalan los Códigos de Proce-dimientos Civiles y Penales” (artículo 89). De este modo, pues, la ley de 1963 se ocupó de desarrollar los supuestos de infracciones disciplinarias como la desobediencia, la falta de consideración a los justiciables, el abuso de facultades, la negligencia, etcétera, a las cuales atribuyó como sanciones el apercibimiento, la multa, la suspensión, la separación y la destitución.

Por su parte, la acción popular es una institución jurídica de larga data en el país, pues sus orígenes se remontan a la Constitución de Cádiz de 1812, que rigió en España y todas sus colonias –en el caso del Perú, formalmente hasta 1823, aunque desde entonces continuó influenciando a los constituyentes decimonónicos–. A través de esta figura jurídica, cualquier ciudadano podía presentar acusaciones contra todo juez y ma-gistrado por infracciones de naturaleza funcional, principalmente aquellas con conteni-do criminal. En tal sentido, la Constitución de 1823 señalaba: “Producen acción popular contra los jueces el soborno, la prevaricación, el cohecho, la abreviación o suspensión de

114 Así obra en las primeras leyes que incluyeron capítulos sobre responsabilidad disciplinaria de los funcionarios públicos, como el Decreto Ley 7455, que apenas rigió a inicios de la década de 1930; y el Decreto Ley 11377, de mayo de 1950, que aprobó el Estatuto y Escalafón del Servicio Civil, hasta su derogación por la actual Ley de Bases de la Carrera Administrativa de 1984 (Decreto Legislativo 276).


las formas judiciales, el procedimiento ilegal contra la libertad personal y la seguridad de domicilio” (artículo 109). A su vez, la Constitución de 1826 intentó ampliar la cobertura de la acción popular sobre toda inconducta funcional, sea de índole criminal o civil, al señalar: “Toda falta grave de los Magistrados y Jueces en el desempeño de sus respectivos cargos, produce acción popular, la cual puede intentarse en todo el término de un año, por órgano del Cuerpo Electoral” (artículo 100). Pero esta iniciativa no prosperó, porque desde 1828 en adelante todas las constituciones políticas, los códigos, las leyes de res-ponsabilidad de los funcionarios públicos y las leyes de tribunales se avocaron a regular la acción popular en asociación con los delitos de función judicial hasta que, en 1979, la nueva Constitución reorientó la histórica acción popular, principalmente, en clave de garantía constitucional.115 A partir de entonces, la acción popular ha asumido su nueva faceta en el ordenamiento jurídico peruano: ser la acción de garantía constitucional que tiene por objeto impugnar reglamentos, normas administrativas y decretos de carácter general que infrinjan la Constitución o la ley.

Respecto al prevaricato, sus orígenes, como los de la acción popular, se pueden rastrear hasta la Constitución de Cádiz de 1812. Se trata, a juicio de este trabajo, de la infracción funcional a la que más tiempo e interés han dedicado los constituyentes y legisladores peruanos. La primera formulación más o menos completa de este delito típi-camente judicial figuró en el decreto del 31 de mayo de 1824, promulgado durante el go-bierno de Simón Bolívar. De acuerdo con esta norma: “Prevarican de su oficio los jueces que, a sabiendas, juzgan contra derecho por afecto o desafecto a alguno de los litigantes u otras personas” (artículo 1). Las sanciones adosadas a esta infracción eran la privación del empleo judicial, la inhabilitación para obtener cargo alguno y el pago de las costas y los perjuicios a las partes agraviadas; y si la prevaricación tenía como materia una causa criminal, la imposición de la misma pena que el juez impuso al procesado. Ninguna de las leyes y decretos aprobados por los gobiernos posteriores alteraron significativamente el tipo penal y la sanción por prevaricato antes descritos hasta 1863.116 Apenas ese año

115 Antes de la promulgación de la Constitución Política de 1933, la acción popular continuaba siendo uno de los medios por los cuales los ciudadanos impugnaban la conducta funcional criminal de los jueces y magistrados. Con la promulgación de dicha Constitución, esta acción asumió una doble faceta: como medio de impugnación de la conducta funcional del juez (artículo 231) y como garantía constitucional para preservar la inviolabilidad de la Constitución y de la ley (artículo 133). Hay quienes ven en la inclusión de esta segunda faceta de la acción popular el interés de los constituyentes por “introducir un novedoso instrumento de control normativo al Poder Ejecutivo” (Morón, 2014, p. 357). Sea cual fuere la razón, una vez que la Constitución de 1933 fue reemplazada por la de 1979, primero, y, luego, por la de 1993, la acción popular perdió parte de sus raíces históricas, pues se avocó más a su papel como acción de garantía constitucional y menos de denuncia popular.116 En el ínterin, el Código Penal de noviembre de 1836, titulado Código Penal Santa Cruz del Estado Sud Peruano, incluyó todo


hubo una modificación sustancial del tipo penal de prevaricato y de la correspondiente sanción. En efecto, el Código Penal del Perú sancionado en 1863 introdujo el artículo 170, que imputaba por prevaricato al juez que: 1) expedía una sentencia manifiestamen-te injusta; 2) conocía una causa que antes había patrocinado como abogado; 3) se negaba a juzgar argumentando oscuridad o insuficiencia de la ley; 4) citaba hechos o resolucio-nes falsas; o, 5) se apoyaba en leyes supuestas o derogadas. La sanción por estas conductas era la suspensión del empleo judicial por un mínimo de tres meses y un máximo de un año. Posteriormente, el segundo Código Penal de 1924 derogó los supuestos 2 y 3 antes mencionados, y cambió la sanción por prevaricato por una multa y la inhabilitación perpetua. El vigente Código Penal de 1991 solo ha cambiado ambas penas por una pena privativa de libertad no menor de tres ni mayor de cinco años.

Finalmente, la institución de organismos ajenos al Poder Judicial para la deter-minación de la responsabilidad de los jueces ordinarios, principalmente de los jueces su-premos, es una tradición que se origina en 1821 y perdura hasta la actualidad con el fun-cionamiento del Consejo Nacional de la Magistratura. Así, durante el siglo xix y parte del xx, los jueces supremos dispusieron de un fuero especial, ajeno al Poder Judicial, para la determinación de su responsabilidad civil y criminal, cuando en el mismo periodo los jueces superiores y de primera instancia han debido someterse al control de organismos intrínsecos a este poder del Estado.117 Lo interesante de este tratamiento diferenciado por categoría de magistrado es que hubo periodos en los que resultó imposible materializar la responsabilidad de los altos funcionarios judiciales, debido a que el organismo externo encargado de la tarea no se instaló, no pudo cumplir con el quórum exigido para su fun-cionamiento, fue cesado o fue víctima de constante injerencia política.

De este modo, las primeras normas dadas por José de San Martín entre 1821 y 1822 constituyeron el denominado Consejo de Estado, al que se le atribuyó la facultad de conocer las causas de suspensión, remoción y de naturaleza criminal de los integrantes de la Alta Cámara de Justicia.118 Abolido este primer Consejo de Estado apenas unos

un capítulo referido a los delitos y las culpas de los funcionarios públicos, uno de cuyos puntos desarrollaba el delito de prevarica-to y otros delitos afines; sin embargo, esta norma, al igual que el Código Civil y el Código de Procedimientos Judiciales aprobados el mismo año, fue derogada un año y medio después a través del decreto del 31 de julio de 1838.117 Aquí se alude a que, por tradición, los jueces superiores han estado sujetos a juicios de responsabilidad a cargo de la Corte Suprema, en tanto que los jueces de primera instancia han respondido ante su respectiva Corte Superior. Solo desde la década de 1980, cuando se fortaleció la novel Oficina de Control Interno del Poder Judicial (Ley 24912), esta asumió la tarea de aplicar todas las sanciones disciplinarias correspondientes a los magistrados y auxiliares de justicia, excepto las medidas de separación y destitución, que eran de competencia de la Sala Plena de la Corte Suprema.118 Este Consejo de Estado fue instituido mediante el Estatuto Provisional del 8 de octubre de 1821. Nació como un organismo


meses después, la Constitución Política de 1823 trasladó a la Corte Suprema la facul-tad de dictaminar la responsabilidad de sus integrantes. Sin embargo, esta disposición tampoco perduró: tras el ascenso al poder de Simón Bolívar, nuevamente un organis-mo externo, esta vez la Cámara de Senadores, recibió la misión de responsabilizar a los magistrados supremos, con previo conocimiento del gobierno (Constitución de 1826, artículo 47). En ese sentido, solo cuando el país superó el fragor de las guerras de inde-pendencia, se emancipó de los proyectos políticos de San Martín y Bolívar y dejó de lado la tarea de improvisar instituciones, la primera Constitución genuinamente peruana de 1828 (Paniagua, 2003b) instituyó un organismo de naturaleza política y con vocación de permanencia denominado Tribunal de los Siete Jueces, al que se le encomendó la labor de examinar la responsabilidad civil y criminal de los jueces supremos, entre otras tareas.119 En efecto, este organismo, instalado con retraso en septiembre de 1831, fun-cionó formalmente hasta 1865, año en el que fue reemplazado por el Tribunal Supremo de Responsabilidad Judicial (Alzamora, 1972, p. 7).120 Como su antecesor, este último tribunal se instaló con demora, en 1875, y, además, su funcionamiento se vio afectado por frecuentes problemas de renovación y de quórum, circunstancia que condujo a que, en 1884 y en 1890, los gobiernos de turno adoptaran medidas para su restablecimien-to.121 A raíz de este y otros cuestionamientos, la nueva Ley Orgánica del Poder Judicial de 1912 suprimió el Tribunal Supremo de Responsabilidad Judicial, quedando los jueces supremos a merced del Congreso para la determinación de su responsabilidad funcional

eminentemente consultivo, que se hallaba compuesto por representantes del Gobierno, del Poder Judicial, del Ejército y de la Iglesia católica. Meses después, el Reglamento Provisional de Tribunales y Juzgados del 10 de abril de 1822 le atribuyó la tarea de determinar la responsabilidad de los altos funcionarios del Estado, entre ellos las de los integrantes de la Alta Cámara de Justicia. Ahora bien: este Consejo de Estado, si bien no se diluyó junto con la influencia de José de San Martín en los albores de la Repúbli-ca, solo mantuvo la facultad de intervenir en los juicios de responsabilidad de los altos funcionarios del Estado hasta 1824. Refi-riéndose al desarrollo histórico de las atribuciones de este organismo, Soria (1998) concluye que la historia del Consejo de Estado tiene dos etapas: desde su incorporación en 1821 a 1855, cuando fue una corporación con facultades consultivas y conservadoras, y de 1879 hasta 1920, cuando sus intermitentes apariciones dan cuenta de cuerpos básicamente consultivos del Poder Ejecutivo.119 Originalmente, el Tribunal de los Siete Jueces era un organismo elegido cada bienio por el Congreso en sus dos cámaras, se hallaba integrado por letrados y debía determinar la responsabilidad funcional y de resolver los recursos de nulidad contra las sentencias emitidas en última instancia por los jueces supremos. Luego, las constituciones de 1834 y 1839 traspasaron al Consejo de Estado, entonces compuesto por diez senadores y que cumplía labores equiparables a la actual Comisión Permanente del Congreso de la República, la misión de designar a los miembros del tribunal. Finalmente mediante ley del 25 de noviembre de 1856, el tribunal, rebautizado como Tribunal de los Siete Vocales, pudo emanciparse de sus funciones jurisdiccionales (revisión de nulidades) y avocarse de lleno a determinar la responsabilidad de los altos magistrados.120 Formalmente, porque, como refirió Oviedo, “los vocales de la Corte Suprema son juzgados por el Tribunal de los siete jueces. Este Tribunal fue abolido por ley de 25 de noviembre de 1856 que creó otro Tribunal de Responsabilidad [refiriéndose al Tribunal de los Siete Vocales] que no llegó a organizarse por no haberse nombrado el fiscal de la Nación cuya intervención era necesaria en los juicios. En el día no existe ni ley ni tribunal de responsabilidad” (Oviedo, 1864, p. 494).121 Véanse, al respecto, el decreto del 5 de febrero de 1884 y la Resolución Legislativa del 23 de octubre de 1890.


y en manos de la propia Corte Suprema para la concreción de la que tenía naturaleza criminal (De la Lama, 1912, pp. 8-9). Sin mayores cambios, las constituciones políticas de 1920 y de 1933, así como la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1963, mantuvieron esta atribución en poder de la Corte Suprema hasta diciembre de 1969, cuando, en ple-no auge de la reforma agraria, el gobierno militar de Juan Velasco Alvarado declaró en reorganización todo el Poder Judicial, cesó a los jueces supremos e introdujo el Consejo Nacional de Justicia, pues este último, dos años después, en 1971, fue investido con la facultad de instaurar proceso disciplinario en contra de todos los jueces ordinarios del Poder Judicial.122 Ahora bien: como es conocido, una vez agotado el proyecto militar de Velasco, sus sucesores iniciaron un lento pero seguro proceso de desmontaje de todas las instituciones de la reforma; así, el Consejo Nacional de Justicia, primero, perdió cuotas de poder en manos de la Oficina General de Control Interno del Poder Judicial, creada a fines de la década de 1970,123 y, luego, fue reemplazado del todo por el actual Consejo Nacional de la Magistratura, cuyo primer antecedente figura en la Constitución Política de 1979.

Terminado este apretado recuento, ¿cuál fue el tratamiento de los jueces de paz?, ¿quién se encargaba de investigarlos y sancionarlos?, ¿qué clase de faltas podían come-ter?, ¿qué tipos de sanciones les eran aplicadas? Aun con la ya señalada dificultad para hallar fuentes de información sobre estos aspectos, se sabe que los jueces de paz nunca han formado parte de la carrera judicial y, más bien, han estado más cercanos al cuerpo municipal; tampoco han compartido la forma de elección o designación en el cargo del juez ordinario, o han encajado en el perfil del juez profesional; menos aún han recibido una remuneración por su servicio o han tenido el estatuto de empleados públicos. ¿Han incidido estas particularidades en la forma de determinación de su responsabilidad fun-cional? En las siguientes líneas se intenta una respuesta a todas estas interrogantes.

122 Inicialmente, en diciembre de 1969, el Consejo Nacional de Justicia fue investido con la facultad de elegir a los jueces de todas las instancias. Luego, en abril de 1971, se le adicionó la misión de proponer a la Corte Suprema la separación, destitución o cualquier otra sanción de los miembros ordinarios del Poder Judicial, mediante el Decreto Ley 18831. Solo en octubre de aquel año llegó a asumir por completo la tarea de investigar e imponer sanciones disciplinarias a los jueces, incluyendo la destitución en el cargo, por obra del Decreto Ley 18985. Comentando la labor de este nuevo organismo, García Belaúnde señala que su inclu-sión fue muy aplaudida por la opinión pública de la época, pero el problema que se advertía en su composición (representantes de los poderes Ejecutivo, Legislativo, Judicial, gremios de abogados y universitarios) era que no conseguía librarse de la influencia del gobierno de turno. Según este autor, ello quedó acreditado cuando el Consejo destituyó íntegramente a la Sala Penal de la Corte Suprema en 1973, por razones enteramente políticas (García Belaúnde, 2004, pp. 38-39).123 Esta Oficina fue creada por el gobierno de Francisco Morales Bermúdez a través del Decreto Ley 21972 en 1977 y fortalecida durante el gobierno de Alan García Pérez mediante la Ley 24912. Se trata de la predecesora de la actual OCMA.


Responsabilidad funcional del juez de paz

El apartamiento del juez de paz de la carrera judicial y su inicial afinidad con el régimen aplicable a alcaldes, regidores, gobernadores, etcétera, es un primer elemento que ayuda a comprender el régimen de responsabilidad funcional de esta autoridad local. Históricamente, la legislación peruana ha priorizado un modelo de justicia profesional, orgánica, de juzgados y tribunales, e integrada a la vez por jueces de primera instancia, superiores y supremos, que, en conjunto, han formado y forman un cuerpo funcionarial único y especializado denominado “carrera judicial”. A ella se debe que, por tradición, los jueces de primera instancia hayan tenido la posibilidad de ascender o postular al cargo de juez superior, y estos últimos a la posición de juez supremo; o que durante décadas el juez de primera instancia haya sido acusado y juzgado por las cortes superiores, que los jueces superiores rindieran cuentas ante la Corte Suprema y que los integrantes de esta última respondieran ante los organismos políticos descritos anteriormente. El juez de paz, en cambio, no ha sido partícipe de este encadenamiento, e incluso se debe continuar reflexionando si durante los siglos xix y xx perteneció efectivamente al Poder Judicial, concebido como un poder autónomo e independiente de los otros poderes del Estado.124

Fuera de la carrera judicial, los ciudadanos que ejercieron el cargo de jueces de paz han estado sometidos a un régimen de responsabilidad funcional sui géneris. Recuér-dese que hasta la primera mitad del siglo xix todos los jueces de paz fueron incluidos en los capítulos sobre Poder Judicial de las constituciones decimonónicas, pero algunas de las personas que ejercían esta función, en rigor, eran mucho más afines a los cuerpos municipales, bien porque tenían la condición de alcalde o regidor juez de paz, o bien como autoridad municipal comisionada en esta labor (juez de paz comisionado). Este estatuto a la vez municipal y judicial ocasionó que las personas que ejercían directamente o que eran comisionadas como jueces de paz respondiesen a veces como jueces y otras

124 Una rápida revisión de los textos constitucionales y de las leyes orgánicas del Poder Judicial promulgadas hasta la década de 1970 conduce a sostener que, hasta esa época, los jueces de paz no se hallaban integrados en la estructura del Poder Judicial. Nadie duda de que hayan administrado justicia durante todos esos años, como lo hacen actualmente las comunidades cam-pesinas y nativas, pero en uno y otro caso sin haber pertenecido a la estructura organizacional del Poder Judicial. A mediados de la década de 1960 hubo un primer intento de encuadrarlos en la estructura de este poder del Estado, en virtud de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1963, que, además de intentar homologar el estatuto del juez ordinario con el del juez de paz, incluyó una sección dedicada específicamente a regular la labor de esta autoridad. Sin embargo, en este estudio se sostiene que solo con la adopción de la Constitución Política de 1979 y, en la década de 1990, de la vigente Ley Orgánica del Poder Judicial, puede afirmarse que los jueces y juzgados de paz son, en rigor, parte integrante del Poder Judicial, aunque no por ello partícipes de la carrera judicial. El punto de quiebre, a juicio de este libro, fue el encumbramiento de los juzgados de paz como órganos jurisdiccionales a partir de 1979.


como municipales, al menos hasta mediados de la década de 1850. Como jueces de paz, quienes se encargaban de juzgarlos y sancionarlos fueron sobre todo los jueces de primera instancia. Es más: en este ámbito de función, las personas que ejercían el rol de jueces de paz no podían someterse a las autoridades políticas (prefectos, subprefectos y goberna-dores), según los reglamentos de jueces de paz de 1839 y 1854. En cambio, como mu-nicipales, los alcaldes y regidores jueces de paz o los jueces de paz comisionados podían perder ambos cargos si así lo determinaban las juntas departamentales.125 Luego, cuando estas desaparecieron (1834), asumieron similar función los prefectos y subprefectos, en calidad de jefes de departamentos y provincias, respectivamente.

Apenas durante el segundo gobierno de Ramón Castilla, cuando dos decretos suyos dispusieron que las personas que ejercieran el cargo de jueces de paz debían de-jar de ser seleccionadas de entre los miembros de las municipalidades para pasar a ser nombrados por los prefectos o subprefectos, el problema del doble estatuto y de la doble responsabilidad funcional del juez de paz desapareció. Desde ese momento hasta fines del siglo xix, la potestad de sancionar a los jueces de paz recayó en agentes del Poder Judicial. Así, tanto el Código de Enjuiciamientos en Materia Civil de 1852 como el Reglamento de Jueces de Paz de 1854 atribuyeron a los jueces de primera instancia y a las cortes superiores la tarea de juzgar a jueces de paz. De acuerdo con estas normas, las cortes superiores asumían esta competencia “cuando su responsabilidad provenga de un juicio en que conocieron a prevención con los de primera instancia” (artículo 17).126 En todos los demás supuestos, actuaban los jueces de primera instancia.

Es más: cuando, en 1900, las cortes superiores tomaron el lugar de los prefectos en el proceso de nombramiento de los jueces de paz, no hubo dudas de que la facultad de juzgamiento y sanción de este operador correspondía al Poder Judicial, y únicamente por faltas cometidas en su desempeño judicial. De tal modo, dependiendo del caso, los jueces de primera instancia y las cortes superiores centralizaron el juzgamiento y la sanción de los jueces de paz de su jurisdicción hasta la promulgación de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1963. A partir de ese año hasta fines de la década de 1980, se incluyó un nuevo

125 Recuérdese que las juntas fueron un experimento de la Constitución Política de 1828, en su empeño por descentralizar las funciones del Estado (Paniagua, 2003). Sin embargo, como organización, tuvieron un funcionamiento intermitente y más nominal que real, lo cual condujo a su desaparición en 1834. Comenta Basadre al respecto: “En los años en que funcionaron las juntas, 1829 a 1834, el Perú estuvo gobernado por Gamarra y este gobierno creó una despótica oligarquía militar para mante-nerse en el poder contra las múltiples asechanzas. Dentro de este despotismo cuartelesco, fue imposible que las juntas pudieran desenvolverse” (Basadre, 1979, p. 209).126 Esta regla estuvo vigente hasta 1912, cuando desapareció el esquema de prevención por disposición del Código de Procedi-mientos Civiles de ese año.


procedimiento disciplinario en dos instancias. Primero, correspondía al juez decano de cada provincia conocer de las denuncias y medidas disciplinarias contra los jueces de paz. Luego, la revisión de lo resuelto se hallaba a cargo de la Corte Superior.127 Sin embargo, entre 1988 y 1992 se promulgó un conjunto de leyes que atribuyeron a la Oficina Gene-ral de Control Interno del Poder Judicial (actualmente, la OCMA y las odecma) la tarea de centralizar la aplicación de todas las sanciones disciplinarias a integrantes del Poder Judicial, excepto las medidas de separación y destitución, las cuales eran de competencia de la Sala Plena de la Corte Suprema.128 ¿Estas normas eran aplicables a los jueces de paz? No expresamente, pero a partir de esos años las odecma y la ocma, esta última en vía de apelación, asumieron el control sobre la responsabilidad disciplinaria de los jueces de paz respecto a toda clase de faltas, menos las que acarreaban la destitución, pues estas últimas fueron transferidas, nominalmente, al Consejo Nacional de la Magistratura desde 1994, hasta que se promulgó la vigente Ley de Justicia de Paz (2012).129

Un segundo aspecto del régimen de responsabilidad funcional sui géneris del juez de paz, previo a la vigencia de la Ley de Justicia de Paz, tiene relación con el tipo de faltas por las que eran juzgados y sancionados estos operadores. Revisando la legislación histórica, resulta que hasta mediados del siglo xx los jueces de paz eran sancionados sobre todo con base en las cláusulas generales de responsabilidad, a diferencia de sus pares en otras esferas judiciales, que eran castigados básicamente por conductas predefinidas. Así, por una parte, los reglamentos de jueces de paz de 1839 y 1854, y, por otra, las leyes or-gánicas de tribunales o del Poder Judicial de 1845, 1854 y 1912, contemplaban sanciones contra jueces de paz por incumplir con sus deberes, por abuso de autoridad, por demorar, entorpecer o interpretar a su arbitrio las comisiones o actuaciones judiciales, por negligen-cia, por excusarse de cumplir con sus deberes, por incumplir con la pronta administración de justicia, por no obedecer órdenes o por admitir procesos fenecidos. Solo un limitado número de infracciones se hallaban medianamente delimitadas, como el consentir o to-lerar el abuso de los amanuenses, la negativa a entregar copias de documentos judiciales, la resistencia a mostrar los libros del despacho y la apropiación de multas y el prevaricato.

127 Ambas autoridades conservaron esta atribución incluso durante la época de la reforma agraria. Por expresa disposición del Decreto Ley 18985, promulgado el 12 de octubre de 1971, el recientemente creado Consejo Nacional de Justicia tenía la facultad de evaluar e instaurar proceso disciplinario a todos los miembros del Poder Judicial, excepto a los jueces de paz no letrados.128 Aquí se alude a la Ley 24912, al Decreto Legislativo 767 y al Decreto Ley 25869.129 Se hace hincapié en el carácter nominal de la competencia ejercida por el Consejo Nacional de la Magistratura, pues entre 1994 y 2012 este organismo no destituyó a ningún juez de paz.


En 1963, cuando se promulga otra Ley Orgánica del Poder Judicial, la gran pregunta era si el novedoso título viii que introdujo, denominado “Responsabilidad ju-dicial”, era aplicable al juez de paz. No debe olvidarse que estaba en vigor el artículo 202 de esa ley, que señalaba lo siguiente: “En lo no previsto especialmente para los Jueces de Paz, les serán aplicables las disposiciones generales referentes a los Jueces que su función lo permita”. Se debe concluir, entonces, que sí, que tanto a los jueces ordinarios como a los jueces de paz –en este último caso siempre que fueran pertinentes– se les comenzó a aplicar el mismo régimen de faltas y de sanciones introducido por la Ley de 1963. Es más: como para despejar algunas dudas, el artículo 101 de esa ley, incorporado en el citado título viii, encomendaba al juez decano de cada provincia “conocer de las denun-cias y medidas disciplinarias contra los jueces de paz, sean letrados o no […]”. Cuando se promulgaron las dos últimas leyes orgánicas del Poder Judicial, en 1990 y 1991, se mantuvo temporalmente la homologación del régimen de responsabilidad del juez or-dinario y del juez de paz, con sus respectivas faltas y sanciones –entiéndase, siempre que fueran pertinentes para los jueces de paz–. Este periodo de homologación concluyó el 2008, luego de que se promulgara la Ley de la Carrera Judicial. Como es lógico, esta ley no incluyó expresamente a los jueces de paz y sí, más bien, derogó casi íntegramente el capítulo sobre responsabilidades de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1991.

Punto aparte merece la aplicación del prevaricato en jueces de paz. Como ya se vio, los orígenes de esta figura se remontan a la Constitución de Cádiz de 1812, y desde entonces ella se ha caracterizado por penalizar a magistrados por el uso indebido del derecho, la contravención del ordenamiento jurídico o la mala práctica profesional. En otras palabras, el prevaricato fue ideado para controlar el ejercicio de un juez profesional. Ahora bien: desde el siglo xix hasta mediados del xx, la naturaleza concejil del cargo de juez de paz ocasionaba que quienes accedían al cargo no fueran justamente profesionales en derecho, sino sobre todo ciudadanos que sabían leer y escribir, poseían alguna profe-sión o propiedad raíz.130 Solo en 1963, la Ley Orgánica del Poder Judicial estableció una preferencia por la incorporación de letrados (abogados) en el servicio de justicia de paz. Luego, en 1991, el Decreto Legislativo 767 estipuló que en el proceso de designación de jueces de paz: “Tienen preferencia los titulados, egresados y estudiantes de derecho”

130 Juez de paz, como gobernador, teniente gobernador o regidor, eran cargos u oficios concejiles. Se trataba de un servicio civil a la comunidad que ningún ciudadano en ejercicio podía renunciar a desempeñar. En cambio, los jueces de primera instancia y los vocales supremos y superiores ejercían un oficio profesional, sujeto a más requisitos que la simple ciudadanía, como ser abogado o haber ejercicio la profesión durante un determinado número de años.


(artículo 69). Esta disposición, empero, tuvo poca vigencia, pues dos años después se aprobó la Constitución Política de 1993 y, en 2001, la Ley 27539, que reintrodujeron formalmente el perfil no profesional del juez de paz. De todos modos, se desconoce cuántos jueces de paz fueron procesados y sancionados por prevaricato desde 1823 hasta fines del siglo xx.

Como tercer y último aspecto del régimen de responsabilidad de los jueces de paz, corresponde examinar las clases de sanciones. Aquí también la naturaleza concejil del cargo determinó que, durante la primera mitad del siglo xix, las formas más comunes de hacer efectiva la responsabilidad de un juez de paz ineficiente o deshonesto fueran su no reelección en el cargo o la no renovación de la comisión. Junto con esta sanción política, el juez de paz podía ser sancionado con multas, con el pago de costas y con la suspensión temporal del ejercicio de su función, en cuyo caso era reemplazado por el juez de paz accesitario. Obsérvese que durante este periodo no se podía destituir al juez de paz, seguramente porque su cargo provenía del sufragio popular indirecto. Apenas a inicios del siglo xx –en la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1912–, luego de que las cortes superiores asumieron la potestad de nombrar a los jueces de paz, a propuesta de los jueces de primera instancia, se incluyeron en las modalidades de sanciones de esta autoridad local la destitución y remoción.

La Ley Orgánica del Poder Judicial de 1912 introdujo así fórmulas generales para materializar la responsabilidad del juez de paz a través de los mecanismos de la destitución, remoción, suspensión temporal y las multas. Correspondía la medida de destitución de cualquier juez, incluyendo la del juez de paz, siempre y cuando fuera dic-tada como resultado de un juicio criminal. La remoción o separación, en cambio, podía ser dictada por la Corte Superior si verificaba que el juez de paz incumplía los requisitos legales para el desempeño del cargo, en caso de negligencia habitual, por incurrir en prevaricato o por abandono del cargo durante cuatro meses continuos. En cuanto a la suspensión del juez de paz, podía tener una duración de tres meses. La multa, por últi-mo, era equivalente a cinco libras.

En 1963, la Ley Orgánica del Poder Judicial fue la primera en desarrollar un listado de sanciones administrativas compuesto por el apercibimiento, la multa, la sus-pensión, la separación y la destitución, como parte del régimen de responsabilidad co-mún de los jueces de la República. Sobre esa base, los jueces de paz también podían ser apercibidos en los casos de omisión, retraso o descuido en la tramitación de los procesos.


La multa se imponía en los casos de negligencia del juez. La suspensión continuaba sien-do resultado de un juicio criminal. La separación procedía si se comprobaba que el juez de paz no cumplía con los requisitos de ley. La destitución, por último, era la separación definitiva del cargo y obedecía a faltas graves que comprometían la dignidad del cargo o hacían que perdiera el respeto del público.

Las siguientes leyes orgánicas, de 1990 y 1991, no modificaron sustantivamente el tipo y el contenido de las sanciones incluidos por la ley de 1963. Pese a todo, como en el caso del régimen de faltas y el procedimiento de sanción, la promulgación de la Ley de la Carrera Judicial de 2008 determinó que las medidas de apercibimiento, la multa, la suspen-sión, la separación y la destitución dejaran de ser aplicables a los jueces de paz.

El vacío legal generado por la promulgación de la Ley de la Carrera Judicial pudo ser subsanado solo cinco años después por la vigente Ley de Justicia de Paz. Esta última desarrolla un régimen disciplinario especial para los jueces de paz, que incluye un conjunto de reglas sobre el debido proceso, la tipificación de las faltas, así como los otros elementos formales de un régimen sancionador, que tratan de evitar arbitrariedades e ilegalidades que incidan negativamente en la continuidad de la prestación del servicio judicial, pero que a la vez juegan en contra de los derechos fundamentales del juez de paz. En lo sustantivo, no se puede dejar de advertir que este régimen disciplinario no obedece a una concepción sistémica e integral de la institución de la justicia de paz, sino que ha sido confeccionado de manera aislada, uniendo retazos. Esto último, lejos de lograr el reconocimiento de la sacrificada función del juez de paz, contribuye a su incomprensión y subestimación.

Así, la Ley de Justicia de Paz y sus normas reglamentarias señalan que el órgano contralor competente para conocer las quejas o denuncias planteadas contra el juez de paz es la odecma de cada distrito judicial. El procedimiento, a grandes rasgos, es el que se indica a continuación.

Existe una fase de investigación preliminar, cuya principal novedad es la poten-cial intervención de un juez ordinario cada vez que el juez de paz sobre el que recae una queja o es denunciado resida en una provincia distinta a la de la sede de la Corte Superior. En estos casos, el juez ordinario que asume excepcionalmente la investigación tiene la res-ponsabilidad de emitir un informe con sus hallazgos al jefe de la odecma, quien es compe-tente para decidir sobre la instauración del procedimiento disciplinario.

Ahora bien: si como resultado de la investigación preliminar se estima que existen suficientes indicios de la responsabilidad disciplinaria del juez de paz, el jefe de la odecma


debe expedir una resolución en la cual explique con sencillez los hechos que fundamentan su decisión, mencione expresamente la falta que se imputa y designe al juez contralor iti-nerante que se avocará al conocimiento del caso. Es necesario precisar que el último juez aludido no puede ser el mismo que realizó la investigación preliminar. La resolución de inicio de procedimiento disciplinario a un juez de paz también es inimpugnable.

A continuación viene la etapa procedimental, que se centra en la audiencia única, en la que tanto el quejoso como el juez de paz exponen directamente ante el juez contralor y se valoran los medios probatorios ofrecidos. Terminada esta audiencia, el juez contralor determina la comisión o no de los hechos imputados al juez de paz y adopta una decisión.

Para que la etapa comentada anteriormente transcurra sin inconvenientes, la oda-jup debe verificar que el juez contralor cite al juez de paz sobre el que recae la queja con un plazo no menor de diez días hábiles a la fecha de realización de la audiencia, así como que la notificación de la diligencia se realice valiéndose de teléfonos comunitarios, celulares, celula-res satelitales u otros medios que permitan contactar a la autoridad local.

No obstante ello, la audiencia única, con la que se busca la celeridad procesal y facilitar la actuación directa de los involucrados en una queja, puede suspenderse por única vez si el juez contralor considera necesaria la presencia de testigos o la presentación de medios probatorios sobre hechos nuevos surgidos durante el desarrollo del debate, en este último caso siempre que la prueba no pueda obtenerse de inmediato; o en caso sea necesaria la intervención de un intérprete y este no haya sido designado o se halle ausente por causas de fuerza mayor.

La resolución final del juez contralor determina la absolución o la responsabilidad del juez de paz; en este último supuesto define, además, si la sanción por imponerse es una amonestación o suspensión del cargo, o más bien una propuesta de destitución. Asimismo, en esta fase final, el órgano de control jurisdiccional puede efectuar algunas recomendaciones con el propósito de superar las deficiencias e irregularidades que haya detectado durante el procedimiento disciplinario y que hayan originado la imposición de la sanción al juez de paz.

Ahora bien: si de los hechos comprobados en la audiencia única resulta aplicable la sanción de destitución, el juez contralor debe informar al jefe de la odecma para que, a su vez, remita lo actuado al jefe de la OCMA, quien es el único facultado para proponer la sanción al Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, o para devolver lo actuado al juez contralor, en el caso de que estime que corresponde una sanción menor al juez de paz sobre el que recae la queja o más bien debe ser absuelto.


Contra la resolución adoptada por el órgano de control cabe recurso de apela-ción, el cual debe interponerse ante el propio juez contralor y puede fundamentarse en una interpretación diferente de las pruebas producidas, en cuestiones de puro derecho o en problemas de debido procedimiento. Cuando el recurso de apelación cuestiona sanciones de amonestación escrita y suspensión, se debe interponer durante la audien-cia única, apenas conocida la decisión, pudiendo ser sustentada posteriormente; pero si se tratara de la sanción de destitución, la apelación debe interponerse ante el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial. Una vez planteada la apelación, los órganos competentes para su resolución variarán en función del órgano que impuso la sanción; de ahí que, en los casos de las sanciones de amonestación o suspensión, quien resuelve la apelación en segunda y última instancia es el jefe de la odecma, mientras que, si se trata de la sanción de destitución, resuelve la apelación en segunda y última instancia la Sala Plena de la Corte Suprema de la República.

¿Corresponde un régimen disciplinario al juez de paz?

Teóricamente, la determinación del régimen disciplinario aplicable en un caso concreto depende de la naturaleza de la relación jurídica que se establece entre el funcionario o servidor público y la entidad a la que pertenece. Dicho de otro modo: el régimen aplicable para sancionar a un funcionario público se debe determinar de acuerdo con la clase de vínculo que tenga con el órgano al que presta servicios.

La pregunta que cabe hacer aquí es, entonces, ¿qué clase de relación tiene el juez de paz con el Estado o el Poder Judicial? Recuérdese que el juez de paz es el poblador más reconocido y respetado de la comunidad que lo elige precisamente en virtud de su trayectoria, autoridad moral, liderazgo y compromiso con la vida comunitaria y todo lo que esta involucra. En otras palabras, es un funcionario de elección popular que, además, no tiene vínculo laboral con el Poder Judicial y no percibe remuneración como contra-prestación por sus servicios. Es decir, la única relación de subordinación y dependencia del juez de paz es aquella que establece con la comunidad que lo eligió.

Entonces, ¿qué clase de responsabilidad debe asumir un funcionario o servidor público con las calidades del juez de paz? Teóricamente, la responsabilidad administra-tiva es definida como el reproche que realiza un sistema jurídico a un sujeto de derecho (puede ser una persona natural o jurídica) porque a través de una acción u omisión ha


transgredido el ordenamiento jurídico administrativo que le es obligatorio cumplir. Para que esta imputación sea legítima debe existir, previamente, una obligación exigible y un debido proceso que permita el deslinde de las responsabilidades. Con ese sentido, la responsabilidad administrativa es aplicable tanto en el ámbito público como en el priva-do. En el primer caso, el presunto infractor puede ser un administrado en general o un funcionario o servidor público.

Pues bien: las responsabilidades administrativas exclusivas del funcionario o ser-vidor público pueden clasificarse en responsabilidad administrativa disciplinaria y en responsabilidad administrativa funcional. Hacer esta distinción es de suma importan-cia, porque solo así es posible esbozar un tercer tipo de responsabilidad administrativa atribuible al juez de paz que tome en cuenta, a la vez, su condición de funcionario de elección popular y su condición de juez lego en derecho.

En ese orden de ideas, la responsabilidad administrativa disciplinaria del fun-cionario o servidor público se materializa cuando este incumple sus obligaciones funcio-nales y transgrede el ordenamiento jurídico administrativo disciplinario, en su condición de empleado del Estado, lo que significa que necesariamente debe existir un vínculo o nexo laboral con la entidad y las autoridades de esta, que ejercerán la correspondiente po-testad sancionadora. En cuanto a la responsabilidad administrativa funcional, para que se materialice no basta el incumplimiento de las obligaciones funcionales y la transgre-sión del ordenamiento jurídico administrativo: además, debe haber generado un efecto y se aplica sin importar si el servidor es un empleado del Estado (sujeto a vínculo laboral), si ejerce sus funciones a título honorífico o si es nombrado, contratado o designado; lo único importante es su condición de funcionario o servidor público.

De lo anterior se desprende que, para la determinación de la responsabilidad administrativa disciplinaria de un servidor o funcionario público: 1) debe existir vínculo laboral o, al menos, una relación de dependencia o de subordinación; y, 2) debe versar sobre actos disfuncionales referidos a la violación o transgresión de funciones y normas propias e internas de la entidad respectiva, incluidas las transgresiones a los principios éticos que rigen el ejercicio de la función pública. Por otra parte, para determinar la responsabilidad administrativa funcional debe verificarse, por un lado, la transgresión de normas de carácter general o el desarrollo de una gestión pública deficiente y, por otro lado, que exista algún tipo de relación jurídica entre el servidor público y el Estado, que no necesariamente debe ser laboral o de subordinación.


Partiendo de la distinción precedente es posible concluir, a manera de anotación crítica, que, por una parte, para determinar la responsabilidad administrativa disciplina-ria de un juez de paz sería indispensable la existencia de un vínculo laboral entre este juez y el Poder Judicial; pero este vínculo no existe, por disposición expresa de la Ley de Justi-cia de Paz y su Reglamento;131 y, por otra parte, para aplicar la responsabilidad adminis-trativa funcional a un juez de paz, los actos disfuncionales que se le imputan deben versar sobre normas de carácter general, cuya contravención necesariamente genera un efecto. Esto último demandaría que el juez de paz sea un experto en derecho, capaz de discernir en torno a la adopción o no de determinadas decisiones y sus potenciales efectos. Pero, como se sabe ya, este juez es por lo general lego en derecho y, además, tiene la opción de resolver los conflictos y las controversias de acuerdo con su “leal saber y entender”.

En segundo lugar, es preciso destacar que el actual régimen disciplinario apli-cable al juez de paz tipifica faltas graves y muy graves que, si bien son de índole ética, en concordancia con lo previsto en la Ley del Código de Ética de la Función Pública, también son atribuibles a los funcionarios de elección popular. La incongruencia, en este extremo, radicaría en la denominación del régimen, pues para ser coherente con el perfil del juez de paz, el régimen ha debido denominarse “régimen sancionador del juez de paz” y no régimen disciplinario.

En tercer lugar, sobre las faltas leves actualmente atribuibles al juez de paz, es de resaltar que, a diferencia de las faltas graves y muy graves, que tienen contenido ético, las leves sí están en consonancia con el concepto de régimen disciplinario, pues se refieren a normas de funcionamiento interno de la institución. El problema aquí es que resultan incongruentes con su condición de funcionario de elección popular.

Por último, tomando en cuenta la condición de funcionario de elección popular del juez de paz, es necesario preguntarse si la decisión que pone fin al procedimiento disciplinario instaurado contra esta autoridad –decidiendo, por ejemplo, su destitución– debe estar por encima de la voluntad democrática de la comunidad que lo eligió en el cargo, entre otras razones, por su reconocida trayectoria y prestigio.

Todas estas inconsistencias anotadas son más que preocupantes cuando se ob-serva la reciente estadística de jueces de paz con sanciones disciplinarias, en particular la base normativa y las razones que están detrás de la mayoría de las medidas de sanción. Como se puede ver, pese a la puesta en vigor de la Ley de Justicia de Paz desde 2012 en

131 Véanse el artículo iii de la Ley de Justicia de Paz y el artículo 9.2 del Reglamento.


adelante, se continúa utilizando la Ley de Carrera Judicial, aplicable a los jueces profesio-nales, como base normativa de un número importante de procedimientos disciplinarios de jueces de paz (véase el gráfico 4). Por otra parte, entre 2013 y mediados de 2016, la mayoría de faltas imputadas a los jueces de paz tienen mayor relación con el ejercicio de su función que con la ética (véase el gráfico 5). En ese sentido, a los jueces de paz se les imputa, sobre todo, la intervención en causas “a sabiendas” de estar legalmente impedi-dos; la falta de motivación de sus resoluciones; incurrir en retrasos, omisiones o descui-dos en la tramitación de procesos; o el incumplimiento de comisiones o encargos. Es de-cir, se les imputa un desconocimiento de normas y formalidades o una falta de diligencia, cuando, como se ha visto en secciones anteriores, los jueces de paz no son profesionales en derecho y el presupuesto que destina el Poder Judicial para su capacitación y apoyo logístico y material es exiguo. En la orilla ética, la mayoría de faltas imputadas a los jueces de paz tienen relación con su afiliación a partidos políticos, ocultar incompatibilidades o ejercer, paralelamente, otra función pública.

Gráfico 4.

Base normativa de procedimientos disciplinarios de jueces de paz

Ley de Carrera Judicial

Ley de Justicia de Paz

Ley de Carrera Judicial y Ley de Justicia de Paz

Otros

Núm

ero

de sa

ncio

nes 60

50

40

30

20

10

0

2013 2014 2015 2016

19 50 26 9

6

1

1

21 25 21

Nota: La estadística considera únicamente los informes de procedimientos disciplinarios de jueces de paz, enviados por la OCMA a la onajup hasta el primer semestre de 2016. En ese sentido, no es la totalidad de casos, sino solo una muestra representativa del universo de procedimientos disciplinarios iniciados contra esta autoridad local.



Gráfico 5.

2013 2014

Vinculadas al ejercicio de la función

Naturaleza de las faltas imputadas al juez de paz

De contenido ético

2015 2016

70

60

50

40

30

20

10

0

Nota: La estadística considera únicamente los informes de procedimientos disciplinarios de jueces de paz, enviados por la OCMA a la onajup hasta el primer semestre de 2016. En ese sentido, no es la totalidad de casos, sino solo una muestra representativa del universo de procedimientos disciplinarios iniciados contra esta autoridad local.


Otros aspectos del estatuto del juez de paz

Un aspecto del estatuto del juez de paz que ha perdurado durante estos dos últimos siglos es la gratuidad del cargo, aunque en el camino se ha tratado de deslindar entre la gratuidad de la función y la gratuidad de los servicios. Mientras la primera se ha mantenido como una constante, con pocas excepciones, la segunda ha sufrido reformas a fines del siglo xix y mediados del siglo xx. En efecto, la gratuidad de la función de juez de paz ha sido una constante excepto por un breve lapso en el que tuvieron el derecho a una contraprestación económica, a inicios del siglo xxi, cuando la Ley 27539, de octubre de 2001, dispuso que el cargo fuera remunerado. Para ello, el Poder Ejecutivo debía dictar la política de remuneraciones de los jueces de paz, a propuesta del Poder Judicial. Dos años después, esta disposición fue derogada mediante la Ley 28035.132

132 De cualquier modo, la primera norma que trató sobre la remuneración del juez de paz fue el Código de Justicia de Menor Cuantía, en julio de 1945. Aunque se trató de una norma que no tuvo efectos, introdujo por primera vez la remuneración del juez de paz en su artículo 22, el cual, a la letra, señalaba: “Los jueces de paz no letrados gozarán del haber que se les señale en el Presupuesto del Concejo Distrital a que correspondan”.


Por otra parte, hasta fines del siglo xix, todas las normas constitucionales, mu-nicipales, electorales o judiciales disponían que los jueces de paz no tengan “derecho ni emolumento alguno por las diligencias que practiquen en ejercicio de su cargo” (artículo 9 del Reglamento de Jueces de Paz de 1854).133 En 1894 hubo un primer esfuerzo por recompensar a los jueces de paz, no por la función ejercida sino por la cantidad de dili-gencias realizadas.

Así, el decreto del 27 de julio de 1894, que precisó algunos costos de los litigios en sede de los juzgados de paz, introdujo un estímulo económico para los jueces de paz. Según esta norma, todo ciudadano debía abonar un sol de la época a los concejos mu-nicipales para presentarse como demandante ante el juzgado de paz. Y aunque estos re-cursos eran utilizados para el pago de los amanuenses del juzgado, en el supuesto de que hubiese saldos a favor del concejo, la norma de 1894 autorizaba a disponer de ellos en calidad de premios para los jueces de paz que tuvieran mejores desempeños en el cargo.

Luego de este decreto inaugural, transcurrieron varias décadas hasta que otra ley reconociera fuentes de ingresos directos a favor de los jueces de paz y no solo de los con-cejos municipales. La Ley Orgánica del Poder Judicial de 1963, además de reconocer la gratuidad de la justicia de paz, estableció que, cuando se tratara de escrituras, protestos, legalizaciones o comisiones de servicios, los jueces de paz tenían derecho a cobrar el aran-cel predeterminado por la respectiva Corte Superior. Las dos siguientes leyes orgánicas, de 1990 y 1991, confirmaron este derecho de los jueces de paz, aunque precisaron que la percepción de ingresos económicos obedecía a cualquier diligencia o actuación que se realizara fuera del despacho judicial.

Otro aspecto importante del estatuto del juez de paz tiene que ver con los im-pedimentos legales para el acceso a este cargo concejil. En este ámbito, más allá de que los obstáculos legales han sido un recurso utilizado por el constituyente o el legislador para limitar el acceso a la función pública en general, existieron algunos impedimentos oponibles solo a los jueces de paz que vale la pena rescatar. Durante la primera mitad del siglo xix no podían ser elegidos jueces de paz los ciudadanos que se dedicaban al ramo del abastecimiento de productos o los empresarios de obras públicas. Tampoco podían serlo los jefes políticos y militares, los eclesiásticos, los jueces ordinarios, los escribanos y procuradores de tribunales, los policías o los oficiales y soldados del Ejército en actividad

133 La Ley del 1 de diciembre de 1900 ordenaba a los jueces de paz fijar en los sitios más visibles de los juzgados “en letras grandes y claras […]. En este juzgado no se pagará ninguna citación, acta, copia ni diligencia alguna, ni se hará ningún gasto” (artículo 10).


y los empleados públicos asalariados. Por otras razones, menos aún podían acceder al cargo los sirvientes domésticos y los mendigos.134

Una vez que los jueces de paz dejaron de ser elegidos por los colegios electorales y las municipalidades, labor que asumieron primero los prefectos y luego el Poder Judi-cial –es decir, desde mediados del siglo xix–, los impedimentos legales para el acceso a este cargo eran los mismos que para el juez ordinario. En otras palabras, estaban impedi-dos de ser jueces de paz los sordos, ciegos y mudos, los enfermos mentales, los jugadores de azar, pródigos y ebrios, los clérigos y frailes, los sujetos a servidumbre y los condena-dos o procesados criminalmente,135 por disposición del Código de Enjuiciamientos en Materia Civil de 1852. Además, obviamente, se hallaban impedidos de ejercer el cargo aquellos cuya ciudadanía estaba en suspenso.

Las leyes orgánicas del Poder Judicial de 1912, 1963, 1990 y 1991 continuaron aplicando a los jueces de paz los impedimentos generales de los jueces ordinarios.

Creación de juzgados de paz

Actualmente, el procedimiento de creación de juzgados de paz se encuentra estipulado en la Ley de Justicia de Paz y otras normas reglamentarias.136 Estas normas regulan, entre otros aspectos, cuáles son los requisitos de forma y fondo para la creación de los juzgados de paz, así como la actuación de los órganos y organismos que intervienen en esta gestión. El principio subyacente es que no puede mezclarse el procedimiento de creación de órganos jurisdiccionales (juzgados de paz) con el procedimiento de elección o selección de sus operadores (jueces de paz). Sin embargo, antes de la década de 1990 no existía un procedimiento ni principio similar.

Por más de siglo y medio, la ley fijaba de antemano la cantidad de juzgados de paz que debían existir en cada parroquia, pueblo, ciudad capital, centro poblado, distrito o provincia, sobre la base de un criterio demográfico. La lógica de la época indicaba que, a mayor número de habitantes, mayor número de jueces o juzgados de paz, excepto en las ciudades capitales, que solían gozar de un criterio particular. Obsérvese además que, durante este periodo, juzgado y jueces de paz fueron términos de uso indistinto. En con-secuencia, cuando, en la década de 1970, se distinguió por fin al órgano jurisdiccional (juzgado de paz) de su operador (juez de paz), fue el punto de partida para que otros

134 Estos individuos, formalmente, no podían ejercer derechos políticos durante el siglo xix.135 Véase, al respecto, el Código de Enjuiciamientos en Materia Civil de 1852.136 Véase la Directiva 005-2011-CE-PJ, aprobada mediante Resolución Administrativa 171-2011-CE-PJ.


criterios, además de la variable demográfica, comenzaran a ser considerados al momento de decidir la creación de juzgados de paz.

El gráfico 6 da cuenta de la cantidad de juzgados de paz existentes hasta me-diados de 2016. En él aparecen tanto los juzgados de paz creados siguiendo el actual procedimiento establecido en la ley, como los juzgados de paz introducidos al amparo de la legislación anterior, según la regla del número fijo. Son en su totalidad 5830 juzgados de paz, cuyo número supera por mucho la cantidad de juzgados de paz letrados en todos los departamentos del país, excepto en Lima Metropolitana y en el Callao.

A continuación se explican detalladamente ambas fórmulas de creación de juz-gados de paz desde 1823 hasta la actualidad.

Hegemonía de la variable demográfica: siglos xix y xx

En la primera Constitución Política del Perú, la de 1823, los decretos y las leyes que la reglamentaron en el breve periodo que estuvo vigente no introdujeron reglas para la creación de juzgados de paz. Las únicas normas referidas al establecimiento y a la competencia territorial de tribunales estaban relacionadas con la Suprema Corte de Justicia y las Cortes Superiores de Justicia.137 Una razón importante para que los juzgados de paz no recibieran el mismo tratamiento que las cortes de justicia fue que los primeros se hallaban adscritos al Poder Municipal. Otra razón fue que la Constitución de 1823 y sus normas reglamentarias no distinguían entre jueces de paz, alcaldes y regidores. Estos dos últimos eran, a la vez, los jueces de paz de su localidad. Entonces, ¿cuántos jueces de paz (juzgados de paz) existieron a inicios de la República? La Constitución de 1823 señalaba que en todas las poblaciones, sea cual fuere su censo, debía haber entre dos y dieciséis regidores y dos alcaldes. Sobre esa base, en municipalidades con población numerosa, como Lima (Cercado), Jauja, Cajamarca, Lambayeque, etcétera, deberían haber existido un máximo de dieciocho autoridades municipales ejerciendo las funciones de jueces de paz; mientras que en otras menos numerosas, como Canta, Jaén, Andahuaylas, etcétera, la cantidad estimada sería de dos jueces. 138

137 Las primeras cortes superiores de justicia creadas por la República fueron las de Lima, Trujillo (La Libertad), Cuzco y Arequipa. Estas se establecieron entre marzo de 1824 y febrero de 1825.138 Se han estimado estas cantidades de jueces de paz luego de cotejar lo señalado en los artículos 138 y 142 de la Constitu-ción de 1823, más el artículo 13 del Reglamento de Elecciones Municipales del 3 de marzo de 1825, con la información censal incluida en Contreras (2011, pp. 428-430). En efecto, cotejando esta información, se concluye que al inicio de la República debería haber existido un máximo de 18 jueces de paz en las municipalidades con población más numerosa, mientras que en las menos numerosas debió haber como mínimo dos jueces de paz alcaldes.


Gráfico 6.

VentanillaUcayaliTumbes

TacnaSullana

San MartínPunoPiuraPasco

MoqueguaMadre de Dios

LoretoLima Sur

Lima NorteLima Este

LimaLambayequeLa Libertad

JunínIca

HuauraHuánuco

HuancavelicaDel Santa

CuscoCañete

Juzgado de paz Juzgado de paz letrado

CallaoCajamarcaAyacuchoArequipa

ApurimacÁncash

Amazonas

0 100 200 300 400 100 600

Juzgados de paz y juzgados de paz letrados por distrito judicial al año 2016

Fuente: Oficina de Productividad Judicial y onajup, 2016. Elaboración propia.


Todos ellos eran elegidos por colegios electorales de parroquia, según lo dispuso el Reglamento de Elecciones Municipales de marzo de 1825. Sin embargo, estos alcaldes o regidores jueces de paz tuvieron un primer escollo en el ejercicio material de la función: la Constitución Política de 1823 en general, y las municipalidades en particular, fueron abolidas por el gobierno de Simón Bolívar apenas unos meses después (Sobrevilla, 2009, p. 112).

En efecto, entre 1823 y 1826, la construcción del nuevo gobierno liderado por Simón Bolívar, con el apoyo del Congreso Constituyente, supuso la adopción de una serie de medidas que impactaron en el incipiente marco jurídico sobre jueces y juzgados de paz de la República. La primera de estas medidas, como ya se mencionó, fue la desa-parición de los ayuntamientos, dispuesta mediante decreto del 10 de diciembre de 1826, aunque este mismo decreto señaló que, mientras se convocara al cuerpo electoral cuya misión era proponer a los nuevos jueces de paz, los individuos de las municipalidades cesantes –léase los alcaldes y regidores– debían desempeñar provisionalmente este cargo concejil. La segunda medida, introducida por la Constitución Política de 1826, consis-tió en la emancipación de los cargos de jueces de paz, alcaldes y regidores. La tercera, también incluida en la Constitución de 1826, cambió el criterio para la determinación de la cantidad de jueces de paz del país. Esta última medida, pese a que no tuvo efectos prácticos, influyó en la forma en que se establecieron juzgados de paz durante décadas.

Como nuevo punto de partida, la Constitución de 1826 omitió referirse al número máximo y mínimo de jueces de paz de una localidad y, en su lugar, introdujo la variable demográfica. Según esta Constitución, habría un juez de paz en cada pueblo con cien o más habitantes, y en aquellos con una población superior a las mil almas, la cantidad de jueces de paz se incrementaría a razón de uno por cada doscientas a qui-nientas personas. Esta razón demográfica para la creación y supresión de juzgados de paz persistió hasta 2004, cuando fue complementada por un conjunto de criterios de orden técnico.

En ese sentido, aunque ninguna otra Constitución además de la de 1826 volvió a fijar de antemano la proporción de habitantes necesarios para el establecimiento de un juez o juzgado de paz en el territorio nacional, las leyes municipales de 1834 y 1856, la Ley Orgánica de Elecciones de 1834, los reglamentos de jueces de paz de 1839 y 1854 y la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1963 se encargaron de mantener este criterio con algunas variaciones. Sobre esa base, por ejemplo, la Municipalidad de Lima contaba con


cuatro jueces de paz al inicio de la guerra por el establecimiento de la Confederación Pe-rú-Boliviana en 1836, en tanto que el Callao tenía tres de estas autoridades en el mismo periodo (véase la imagen 4).

Imagen 4

Jueces de paz de la provincia del Callao en la década de 1830. Esquela ofi cial

Fuente: Paredes (1837).


¿Cómo regularon las leyes la variable demográfica para el establecimiento de los juzgados de paz? La Ley Orgánica de Municipalidades y la Ley Orgánica de Elecciones de 1834 ordenaban que existiese un juez de paz en la población más reducida hasta la que albergase mil almas, dos en aquellas donde había entre 2 mil y 8 mil, y cuatro en las que hubiera entre 8 y 20 mil almas. Luego, el Reglamento de Jueces de Paz de 1839 combinó el criterio numérico de la Constitución de 1823 con el criterio demográfico de la Constitución de 1826. Dispuso, así, que existiese un juez de paz en cada uno de los distritos limeños, seis en todas las capitales de departamento, dos en las capitales de pro-vincia y de distrito, dos en cada pueblo que albergara como máximo 4 mil almas, tres en los que hubiera más de 4 mil, y uno en los demás lugares cuya población fuera reducida.

En la segunda mitad del siglo xix se promulgó una ley que predeterminó la cantidad de juzgados de paz hasta la década de 1960. Se trata del Reglamento de Jueces de Paz de 1854, que estableció que en los pueblos que tuviesen 2 mil habitantes o menos existiera un juez de paz; en los que tuvieran entre 2 mil habitantes y 10 mil, hubiera un juez de paz por cada 2 mil habitantes y otro por la fracción que no llegue a este nú-mero; en los lugares con 10 mil a 40 mil habitantes, además de los 5 jueces de paz que correspondían por las primeras 10 mil personas, se sumara un juez de paz por cada 10 mil restantes y otro por cualquier fracción; y en las localidades que sobrepasaban los 40 mil habitantes, trabajaran 8 jueces de paz y uno más por cada 30 mil habitantes adicio-nales, más otro por cada fracción. Por último, tratándose de ciudades capitales, a las de departamento que tuvieran una población inferior a las 20 mil personas les correspondía 6 jueces de paz; y a las de provincia, aunque su población no superara los 2 mil habitan-tes, les correspondía 2 jueces de paz.139 A estos jueces que actuaban indistintamente en cada una de las poblaciones se les denominaba “juez de paz de primera, segunda, tercera nominación”, etcétera, con el fin distinguir su gestión.

139 Para mayor detalle, véanse los artículos 15 de la Ley Orgánica de Municipalidades de 1834 y 8 de la Ley Orgánica de Munici-palidades de 1856, así como el artículo 1 de los reglamentos de jueces de paz de 1839 y 1854. Por otra parte, es interesante recor-dar cómo esta fórmula numérica para la creación de juzgados de paz fue mal interpretada por las fuerzas de ocupación chilenas: durante su estadía en el territorio peruano, estas aprobaron el decreto del 29 de noviembre de 1881, en el cual establecieron una equivalencia entre un juez de paz por cada distrito, desconociendo que distritos con numerosa población podrían albergar a más de una de estas autoridades. A juicio de Aguilar (2012, p. 156): “Este error de percepción terminó siendo el primer antecedente, espurio, pero antecedente al fin y al cabo, de la competencia distrital de la justicia de paz en el Perú. Por lo pronto, gracias a este decreto, Lima pasó a tener 10 jueces de paz cada uno con competencia en un determinado distrito, ejerciendo una labor gratuita y con sujeción a las normas impuestas por los invasores”.


Apenas en 1963, la nueva Ley Orgánica del Poder Judicial otorgó mayor flexibi-lidad al Estado para el establecimiento de juzgados de paz en todo el territorio nacional. Esta norma permitió que las cortes superiores definieran la cantidad de juzgados de paz en los centros poblados que superasen los 2 mil habitantes. Es más: a partir de ese año, las cortes superiores estaban autorizadas a separar “si fuera necesario la zona jurisdiccional de cada juez [de paz]” (artículo 196).

Luego de esta norma se promulgó la Constitución Política de 1979, que, por primera vez desde inicios de la República, ayudó a redefinir la forma y los criterios de creación de los juzgados de paz. Esto se debe a que la Carta de 1979 introdujo una reforma sustancial en la esfera de la justicia de paz, consistente en elevar expresamente al rango de órgano jurisdiccional, pleno de autonomía, a los juzgados de paz. Ninguna otra Constitución había incluido una disposición similar. Gracias al artículo 237 de la Constitución de 1979, comienzan a bifurcarse los caminos de los juzgados de paz en tanto órganos jurisdiccionales y de los jueces de paz en tanto operadores de justicia. A los primeros se dedicaron normas destinadas a definir su procedimiento de creación y supresión y las autoridades responsables de la gestión, mientras que para los segundos se dictaron normas sobre elección y selección de jueces de paz, cuyo paradigma es el artícu-lo 152 de la Constitución Política de 1993.

Como se deja ver, en un primer momento no hubo mayores cambios en el asunto tratado, pues las leyes orgánicas del Poder Judicial de 1990 y 1991 atribuyeron al Consejo de Gobierno del Poder Judicial (actualmente Consejo Ejecutivo del Poder Judicial) la prerrogativa de determinar el “volumen demográfico” básico para el estable-cimiento de juzgados de paz, en tanto que al Consejo de Gobierno del Distrito Judicial (actualmente Consejo Ejecutivo Distrital) le encomendaron la función de fijar el número de juzgados de paz, como mínimo uno por cada uno de sus centros poblados. Este crite-rio duró hasta diciembre de 2004, cuando se aprobó una reforma sustancial.

Política planificada de creación de juzgados de paz: siglo xxi

La Ley 28434, de 2004, modificó la tendencia histórica sobre establecimiento y número de juzgados de paz, al señalar que esta materia obedecería a una política de desarrollo anual de la justicia de paz y que debían tomarse en cuenta “las condiciones demográficas, capacidad de la población de acceso a la justicia, carga procesal, necesidad del servicio y, las facilidades de comunicación entre las diversas instancias del Poder Judicial”, en


conjunto, a la hora de proponer la creación o supresión de sus órganos jurisdiccionales (juzgados de paz). Sobre esa base, entre enero de 2005 y julio de 2016 se han creado 612 juzgados de paz en todo el territorio nacional (véase el gráfico 7). Además, la Ley 28434 es el principal antecedente del régimen de creación de juzgados de paz incorporado en la Ley 29824.

Gráfico 7.

Núm

eros

de

juzg

ados

Número de juzgados


140

120

100

80

60

40

20

0Año

2005

130 29 28 65 77 132 58 25 16 10 48 12

Año

2006

Año

2007

Año

2008

Año

2009

Año

2010

Año

2011

Año

2012

Año

2013

Año

2014

Año

2015

Año

2016

Fuente: onajup. Elaboración propia, 2016.

Según el actual procedimiento de creación de juzgados de paz, existen dos modalidades de inicio: de oficio o a pedido de parte. El primero se sustenta en la Ley de Justicia de Paz, pues esta norma encomienda al Consejo Ejecutivo del Poder Judicial definir anualmente la política de desarrollo de la justicia de paz. Así, es posible que, como parte de esta política, el Consejo establez-ca una meta anual de creación o supresión de juzgados de paz, con el objetivo de garantizar el co-rrelato entre la oferta y la demanda de servicios judiciales en un determinado sector. Por otro lado, los procedimientos iniciados a pedido de parte tienen como solicitantes a un segmento de la po-blación local o a autoridades de los gobiernos subnacionales, de las comunidades campesinas y las comunidades nativas, preocupadas por garantizar o facilitar el acceso a la justicia en su territorio.


Ahora bien: es preciso tener en cuenta que, tratándose de procedimientos de creación o supresión de juzgados de paz ubicados en una comunidad campesina o en una comunidad nativa, es fundamental ser respetuoso de la autonomía y de los dere-chos colectivos consagrados a favor de estas organizaciones. De este modo, si se da tal supuesto, la Constitución Política, los tratados internacionales, la legislación especial y las normas específicas sobre creación y supresión de juzgados de paz indican que solo se puedan crear o suprimir juzgados de paz a pedido de las autoridades comunales, elegidas conforme a sus normas internas (generalmente estatutos) y con la salvedad de que, por disposición del artículo 149 de la Constitución Política, las propias autoridades comuna-les y ronderiles tienen la prerrogativa de ejercer las funciones jurisdiccionales en su terri-torio. Esta última acotación deviene fundamental si se considera que, según información del Organismo de Formalización de la Propiedad Informal (cofopri) de 2010, existen aproximadamente 7500 comunidades campesinas y nativas reconocidas en todo el país excepto Tumbes, y que más del 27% del territorio nacional corresponde a territorio comunal. Resulta pues lógico que las solicitudes de creación de juzgados de paz en estas condiciones prosperen. Por lo pronto, según cifras de la onajup, hay 1046 juzgados de paz ubicados en el territorio de comunidades campesinas y nativas.

Aclarado este punto, y siguiendo con el análisis del procedimiento de creación y supresión de juzgados de paz, se observa que en él intervienen tanto organismos políticos como técnicos. Los dos organismos políticos a los que se refieren las normas vigentes son, por un lado, el Consejo Ejecutivo Distrital, o, a falta de este, la Sala Plena de la Corte Superior de Justicia, que propone la creación o supresión de juzgados de paz en su juris-dicción, y, por otro lado, el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, que evalúa y adopta la decisión definitiva. Por otra parte, en la orilla técnica intervienen la onajup y sus ofici-nas desconcentradas, las odajup, a la par de la Gerencia General del Poder Judicial. La primera, la onajup, emite la opinión técnica sobre la base del expediente administrativo elevado por el consejo distrital. La segunda, la odajup, apoya a las organizaciones sociales y comunales en la formulación de sus solicitudes de creación o supresión de juzgados de paz y, además, examina el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Directiva 005-2011-CE-PJ. Finalmente, la Gerencia asume la tarea de elaborar el informe de fac-tibilidad para su evaluación por el Consejo.

Se cierra este apartado con tres apuntes adicionales. En primer lugar, por dispo-sición legal, el procedimiento de creación o supresión de juzgados de paz no puede durar


más de tres meses hábiles. En segundo lugar, cuando se trata de solicitudes de creación de órganos jurisdiccionales, el inicio del procedimiento debe incluir el compromiso de la municipalidad, de la autoridad del centro poblado o de la comunidad campesina o nativa de proporcionar el local de funcionamiento. Finalmente, cuando por obra de un procedimiento de creación de juzgados de paz se sume uno o más juzgados a los ya exis-tentes en un territorio, los nuevos adoptan una denominación correlativa al momento de su incorporación. Así, es usual que en una misma circunscripción exista un juzgado de paz de primera, segunda, tercera denominación, etcétera, como ya era característico en la legislación anterior.

Funciones y competencias del juzgado de paz

En estos doscientos años de existencia, la justicia de paz ha demostrado ser una institución versátil. Los juzgados de paz han cumplido funciones jurisdiccionales, conciliatorias, notariales, administrativas y de gobierno –e incluso electorales–, algunas de las cuales continúan desempeñando. Ninguna otra institución estatal peruana ha ejercido tantas funciones sincrónica o diacrónicamente, menos aún coexistiendo en Estados latinoamericanos con una evidente predisposición a implantar el principio liberal de separación de poderes, habida cuenta de sus antecedentes como excolonias. En tal sentido, la justicia de paz es heredera del pensamiento liberal y revolucionario de los siglos xviii y xix, pero en el devenir se ha desmarcado de las ideas de sus artífices y ha llegado a ser una excepción al clásico principio de separación de poderes. Es preciso preguntarse por qué.

Una respuesta rápida sería que las funciones de los juzgados de paz han evolucio-nado de la mano de la reinterpretación del principio de separación de poderes. Recuérdese que a inicios del siglo xix la sociedad peruana, como antes había ocurrido con la inglesa, la estadounidense y la francesa, estaba avocada a construir un nuevo modelo de Estado –en el caso del Perú, opuesto al antiguo régimen colonial–. Uno de los pilares de ese nuevo modelo fue la inclusión del principio liberal de la separación de poderes. La razón de este principio había sido formulada décadas antes, entre otros, por James Madison, quien sostuvo: “La acumulación de todos los poderes, legislativo, ejecutivo y judicial, en las mismas manos, ya sea de uno, algunos o muchos, a veces de manera hereditaria, por autonombramiento o por elección, es la definición más exacta que se pueda dar de tiranía” (Madison, 1788).


Una vez que la sociedad peruana logró instaurar el modelo de Estado repu-blicano en la década de 1820, en los siguientes decenios comenzó a preocuparse por la transformación y el reacomodo de sus pilares básicos con el fin de responder a las necesidades sociales y a la realidad del país. Ello condujo a que en el Perú, al igual que en otros Estados republicanos, se comenzara a reformular el principio revolucionario de separación de poderes, en su clásica formulación tripartita y excluyente (Judicial, Legislativo y Ejecutivo), para dar cabida a un esquema en el que coexistieran múltiples organismos, algunos de los cuales desempeñarían dos o más funciones a la vez y cuyo desafío era cooperar y coordinar con el propósito de garantizar la actuación del instituto más idóneo a las necesidades de cada situación.

La justicia de paz no ha sido ajena a las redefiniciones del principio de sepa-ración de poderes. Es cierto: nadie vaticinó que las dos funciones que se le atribuyeron a los jueces de paz en la Constitución de 1823 –vale decir, la función jurisdiccional y conciliatoria (extrajudicial)– se multiplicarían en el transcurso de doscientos años hasta abarcar diferentes sectores del quehacer estatal. Sin embargo, similar tránsito han tenido otras instituciones estatales de mediados del siglo xix para adelante, con la particularidad de que, en los juzgados de paz, la acumulación de funciones se ha dado en una institu-ción unipersonal, sobre un cargo de naturaleza concejil y cuyo operador carecía de una competencia profesional (lego en derecho).

En efecto, la reformulación del principio de separación de poderes, en clave de coordinación y cooperación entre organismos, explica desde el punto de vista teórico por qué en alguna etapa de la historia republicana se atribuyó o intentó atribuir a las juntas departamentales, a los prefectos, al Consejo de Estado, al Tribunal de Siete Jueces o, más recientemente, al Jurado Nacional de Elecciones, al Tribunal Constitucional, etcétera, dos o más funciones de distinta naturaleza. Las razones varían desde la idoneidad de sus integrantes –piénsese, por ejemplo, en que un organismo integrado por profesionales en el derecho tiene el perfil para ejercer funciones jurisdiccionales, así como para legislar en materias relacionadas con su disciplina– hasta el tipo de organización interna que presentaban estos organismos (compuestos casi siempre por una pluralidad de órganos).

Más bien, los jueces de paz no han tenido ni tienen un perfil especializado, y los juzgados de paz tampoco han contado o cuentan con una organización interna sofistica-da como para justificar el desempeño simultáneo o sucesivo de funciones jurisdicciona-les, conciliatorias, notariales, administrativas y de gobierno, además de las electorales. Es


más: son pocos los Estados que han atribuido a los jueces de paz tantas funciones como en el Perú. A nivel comparado, los ordenamientos jurídicos español, estadounidense, portugués, inglés y colombiano encomiendan al juzgado de paz, sobre todo, el ejercicio de funciones jurisdiccionales en causas civiles de menor cuantía y, eventualmente, sobre faltas.140 Complementariamente, en España y los Estados Unidos de América estos juzga-dos ejercen algunas tareas registrales –en ambos casos, por ejemplo, en lo que concierne a la celebración de uniones civiles o bodas–. Por último, en España los juzgados de paz también poseen funciones electorales y de gobierno judicial (Ordeñana y Etxebarria, 2011). Entonces, ¿por qué tienen tantas funciones en el Perú? A continuación se ensayan algunas razones.

En primer lugar, hay argumentos para sostener que la concentración de funcio-nes de los juzgados de paz es una consecuencia del histórico desinterés del Estado por sa-tisfacer las necesidades de los segmentos postergados de la sociedad peruana. En esa línea, resulta razonable afirmar que los juzgados de paz han ido acumulando funciones porque ninguna otra institución estatal estuvo dispuesta a brindar esos servicios, sobre todo en zonas rurales y periurbanas. En segundo lugar, en este trabajo se ha sostenido ya que las múltiples facetas de los juzgados de paz son una prueba fehaciente de las influencias de la tradición europea y andina. Con esa lógica, es válido argumentar que los juzgados de paz concentraron funciones durante el siglo xix y, en menor medida, en parte del xx, por el vínculo que tenían con los antiguos cabildos coloniales, y que lo siguen haciendo porque en vastos sectores del país donde operan no se encuentra enraizada la idea de separación de funciones. Por último, siendo realistas, es lógico que la concentración de funciones de los juzgados de paz también haya obedecido al interés del gobierno de turno o al modelo ideológico con hegemonía en la respectiva época, como también a una constatación prác-tica: no existía, y no existe aún, la cantidad suficiente de jueces y juzgados ordinarios en el país.141 Sea cual fuese la razón, aquí no se continuará profundizando en la explicación, pues se opta por analizar y describir las múltiples facetas de los juzgados de paz.

Dicho ello, con el fin de examinar ese carácter versátil de la justicia de paz durante los siglos xix, xx y xxi, se ha organizado esta subsección en dos apartados. En

140 En España, los juzgados de paz perdieron recientemente su competencia en materia del juzgamiento de faltas, que ahora están a cargo de los jueces instructores o de los jueces especializados en violencia contra la mujer, según el caso, en virtud de la última reforma del Código Penal y de la Ley de Enjuiciamiento Criminal.141 Hasta 2016, existían apenas 625 juzgados de paz letrados, en comparación a los 5830 juzgados de paz. Estos juzgados de paz letrados son los únicos que comparten la carga procesal o están en la capacidad de garantizar la misma cartera de servicios judiciales de los juzgados de paz.


el primero se ofrece una breve explicación de todas las funciones y las respectivas com-petencias que ha tenido el juzgado de paz hasta antes de la aprobación de la vigente Ley de Justicia de Paz. Este análisis es, a la vez, conceptual y jurídico: conceptual, porque se delimita el concepto de función y competencia jurisdiccional, conciliatoria, notarial, administrativa y de gobierno y electoral de los juzgados de paz; jurídico, porque la prin-cipal base de análisis del estudio es la norma y cómo esta ha ido regulando las funciones y las competencias de los juzgados de paz por doscientos años. En el segundo apartado se replica el marco de análisis, pero focalizado en el actual contexto funcional y compe-tencial de los juzgados de paz, introducido en la Ley de Justicia de Paz, sus reglamentos y directivas.

Concentración y desconcentración de las funciones y competencias de los juzgados de paz: siglos xix, xx y xxi

Antes de describir las características de las funciones y de las competencias de los juzgados de paz, es indispensable precisar qué se entiende por unas y otras. Primero, existe una relación indesligable entre el concepto de funciones, el de poder y el de Estado. Según las teorías contractualistas clásicas formuladas por Hobbes, Locke y Rousseau, entre otros, las personas reunidas en sociedad convienen en renunciar a cuotas de libertad individual a cambio de evitar la anarquía y el conflicto y de garantizar sus derechos respecto de todos (erga omnes, según una locución latina). Lo hacen a través de un pacto social por el cual constituyen un Estado, al cual le ceden parte de su libertad bajo la forma de poder político y, a continuación, le encomiendan la consecución de variados propósitos. Pues bien: teóricamente, las funciones no son más que las vías por las que un Estado ejerce el poder concedido por las personas con miras a satisfacer distintos fines. Así, en la teoría clásica el poder político orientado a legislar sin distinción de las personas se canaliza bajo la forma de función legislativa, el que busca resolver los conflictos lo hace bajo la forma de función jurisdiccional, y el que pretende organizar la vida de las personas en sociedad se encauza bajo la forma de función ejecutiva o administrativa.142

A su vez, las competencias son las fórmulas que utiliza el Estado, por disposi-ción del constituyente o por obra posterior del legislador, para distribuir sus funciones

142 Comentando esta relación entre Estado, poder y función, García sostiene: “La fórmula estatal se resume en un poder político unitario, actuante por el cauce de plurales funciones, ejercido por diversos órganos y titularizado en determinados sujetos deno-minados autoridades” (García, 1999, p. 124).


entre diferentes organismos u órganos, e incluso entre actores de la sociedad civil, consi-derando que las necesidades sociales se multiplican de la mano del avance de la posmo-dernidad. De tal modo, refiriéndose a la función jurisdiccional, comenta Ariano que el conjunto de criterios técnicos de los que se sirve el legislador para distribuir el trabajo jurisdiccional constituyen las “reglas de competencia” (Ariano, 2015, p. 1). En el mismo sentido, Priori (2008) señala que la Constitución atribuye la función jurisdiccional, pero la ley establece en qué ámbitos es válido su ejercicio. Por esta razón, existen diferentes organismos, cuerpos profesionales y segmentos de la sociedad que en el Perú son titula-res de la función jurisdiccional –léase el Poder Judicial, el fuero militar, los árbitros, las comunidades campesinas, etcétera–, pero que cumplen esta labor en determinadas zonas (competencia territorial), sobre ciertas personas (competencia personal) y en relación con ciertas materias (competencia material).

Dicho ello, tanto la delimitación de las funciones como la de las competencias de los jueces de paz fue confiada brevemente a los textos constitucionales. La Constitu-ción de 1834 fue la última que intentó delimitar, parcialmente, las funciones de esta au-toridad local. Desde entonces, han sido cinco los cuerpos jurídicos infraconstitucionales que se han ocupado de regular sus funciones y las respectivas competencias. Ellos son: 1) reglamentos de jueces de paz de 1829, 1834, 1839, 1854 y sus normas modificatorias; 2) leyes de tribunales u orgánicas del Poder Judicial de 1822, 1845, 1854, 1911, 1963, 1990 y 1991; 3) códigos sustantivos o procesales de la rama civil y penal de 1836, 1852, 1863, 1912, 1920, 1924, 1936 y 1940; 4) leyes orgánicas de municipalidades de 1828, 1834, 1853, 1856, 1857, 1880, 1892; y, 5) leyes electorales de 1828, 1834, 1839, 1849, 1851, 1857 y 1861.

Punto aparte.

El tratamiento jurídico de las funciones y de las competencias de los jueces de paz en estos doscientos años de historia puede ser organizado en tres grandes periodos: entre 1823 y la década de 1920 destaca por la abundancia y la concentración de funcio-nes y competencias en manos de los jueces de paz; entre la década de 1920 e inicios del siglo xxi, sobresale por la pérdida de un número importante de funciones y competen-cias a cargo de los jueces de paz; y la época presente se caracteriza por la reconcentración de funciones y competencias de los jueces de paz, pero no a los niveles del siglo xix.

Obsérvese, también, que hasta la década de 1970 todas las funciones y com-petencias eran atribuidas a los jueces de paz. Nadie se refería, en rigor, a los juzgados


de paz como un órgano jurisdiccional dotado de funciones y competencias autónomas, distintas a las facultades, los derechos y las responsabilidades de su operador (juez de paz). Como ya se mencionó, la Constitución Política de 1979 fue la primera en diferen-ciar entre juzgado de paz y juez de paz. Formulada la precisión, en todo este apartado se utilizarán indistintamente las categorías juez y juzgado de paz para explicar las funciones y competencias de los juzgados de paz.

Función jurisdiccional de los juzgados de paz

La función jurisdiccional consiste, teóricamente, en la capacidad que tiene un órgano o una persona investida de autoridad de declarar el derecho, dando por terminada una situación de incertidumbre jurídica (sea mediante sentencia o por acuerdo entre las partes) y, con ello, promover la paz social. Históricamente, esta función le fue encomendada al Poder Judicial, representado por la Corte Suprema de Justicia, las cortes superiores, los juzgados de primera instancia y los jueces de paz, aunque, hasta fines del siglo xix, estos últimos se hallaban más cerca del cuerpo de autoridades locales (alcaldes, regidores, prefectos, subprefectos y gobernadores) que del cuerpo judicial. Todos estos tribunales y jueces, y uno que otro tribunal especializado en aguas, minería, comercio, tierras, disciplina, etcétera, han ejercido la función jurisdiccional, con exclusividad hasta las últimas décadas del siglo xx, según un conjunto de reglas de competencia que debían garantizar, por un lado, el acceso a la justicia, y, por otro, la actuación del tribunal más idóneo en cada circunstancia.143

En el caso de los juzgados de paz, el ejercicio de la función jurisdiccional se remonta a inicios de la década de 1820, y desde entonces ha sido una constante, con un breve paréntesis en 1826. La Constitución de aquel año despojó a los jueces de paz de la función jurisdiccional, limitando su actuación al ministerio de la conciliación, aunque en rigor esta norma no tuvo efectos.144 Aparte de ello, esta autoridad local ha ejercido su función jurisdiccional sujeta a dos reglas de competencia, una territorial y otra material,

143 En el siglo xx, a este conjunto de tribunales y jueces dependientes formal o materialmente del Poder Judicial se le sumaron el Jurado Nacional de Elecciones y el Tribunal de Garantías Constitucionales.144 Decía la Constitución Política de 1826:

Art. 112.- Habrá Jueces de Paz en cada pueblo para las conciliaciones; no debiéndose admitir demanda alguna civil, o criminal de injurias, sin este previo requisito.Art. 113.- El ministerio de los conciliadores se limita a oír las solicitudes de las partes, instruirlas de sus derechos, y procurar entre ellas un acomodamiento prudente.


más o menos consistentes durante los siglos xix y xx. En el plano territorial, la regla indi-ca que los juzgados de paz han ejercido la función jurisdiccional en distritos civiles, que tenían una demarcación singular, distinta a la demarcación de los distritos judiciales y de las provincias, donde ejercían jurisdicción las cortes superiores y los jueces de primera instancia. Lo común era que los contornos del distrito civil se hallaran predefinidos en la resolución o en el documento de elección o nombramiento del juez de paz, y tenían rela-ción con los límites de la parroquia, del pueblo, de la ciudad capital, del centro poblado o del distrito donde se hallaban establecidos.145 Por su parte, en el ámbito material, el ejercicio de la función jurisdiccional de los juzgados de paz se ha orientado, sobre todo, por el lado de las causas civiles de menor cuantía y, en menor medida, por el juzgamiento de faltas. De forma complementaria, los jueces de paz ejercieron otras competencias a prevención, a falta de jueces de primera instancia, o a pedido de otra autoridad judicial (comisiones).146 En todos estos casos, como se observará a continuación, el cúmulo de competencias materiales de los juzgados de paz intentó obedecer a la tradición, al perfil del juez (lego en derecho), a la modalidad de elección y al interés del gobierno de turno.

Así, en 1823, cuando los alcaldes fueron investidos con el título de jueces de paz, tenían a su cargo el juzgamiento de las demandas civiles de menor cuantía y algunas demandas criminales, ambas previamente definidas en el Reglamento Provisional de Tri-bunales y Juzgados de 1822. Una demanda civil de menor cuantía era aquella cuyo valor no excedía los cien pesos de la época, mientras que las únicas demandas criminales que se encontraban a cargo de los jueces de paz tenían relación con casos de injurias leves y delitos menores, cuyas penas no eran mucho más que “una moderada corrección”. Por otra parte, el Reglamento de 1822 también reconocía una competencia extraordinaria de los alcaldes jueces de paz para retener a un deudor sospechoso de fuga, suspender obras, nombrar tutores y para ordenar la prestación de alimentos.

145 El Código de Enjuiciamientos en Materia Civil de 1852 señalaba en su artículo 32: “Los jueces de paz ejercen su jurisdicción en el distrito civil para el que son nombrados, los de primera instancia y las cortes superiores, en los distritos judiciales que le están señalados por la ley”.En ese sentido, la delimitación de la competencia territorial de los juzgados de paz ha correspondido históricamente a la legis-lación municipal y a las leyes orgánicas del Poder Judicial (a manera de referencia, véanse el artículo 59 del Reglamento Provi-sional de Tribunales y Juzgados de 1822, el artículo 28 de la Ley Orgánica de Municipalidades de 1856, el artículo 1 del decreto del 27 de julio de 1894, el artículo 1 de la Ley del 1 de diciembre de 1900, el artículo 8 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1912, el artículo 196 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1963, el artículo 62 del Decreto Legislativo 612 y el artículo 61 del Decreto Legislativo 767).146 Véase el siguiente concepto de prevención o preventivo, según el cual: “Dícese preventiva la jurisdicción que ejerce un juez cuando simultáneamente la tiene con otro y se anticipa a él. Llámese también acumulativa porque los que la ejercen, la tienen en común”, en el Diccionario de jurisprudencia y legislación peruana (Fuentes y De La Lama, 1877, p. 563).


En 1829 se promulgó la primera ley especial sobre jueces de paz. El denomi-nado Prontuario de Jueces de Paz les encomendó el conocimiento de un número im-portante de materias civiles y penales, la mayoría de ellas a título personal y, en menor cantidad, a prevención con los jueces de primera instancia, a solicitud o a falta de estos últimos. A título personal, los jueces de paz conocían en la rama civil de las demandas civiles hasta la cantidad de doscientos pesos;147 de las demandas de suspensión de una obra nueva; de la prestación provisional de alimentos hasta la cantidad de doscientos pesos; de las obras contrarias al culto público o a las buenas costumbres; de los daños en los campos, frutos y cosechas que no pasen de los doscientos pesos; del deslinde de tierras, alteración de caminos y demás servidumbres reales; de la usurpación de árboles, aguas y cercos; de las reparaciones y mejoras en los predios arrendados siempre que no pasen de doscientos pesos; de la facción (elaboración) de inventarios, y de la detención de un deudor sospechoso de fuga. En la rama penal, se hallaban a cargo del juzgamiento de las demandas sobre faltas de policía, de las demandas criminales sobre injurias leves y de los demás delitos que solo mereciesen una moderada corrección.148 A falta de jueces de primera instancia, los jueces de paz asumían la competencia en el nombramiento de tutores y curadores, así como la instrucción del sumario criminal. A prevención con los jueces de primera instancia, conocían de las demandas de despojo con el objeto de que se restituya el bien al despojado. Por último, por comisión o encargo de la autoridad judi-cial competente, los jueces de paz asumían la responsabilidad de recibir las declaraciones y ratificaciones de testigos en lo civil y criminal, así como otros actos judiciales que se les pudieran encomendar.

Luego, en 1834 y 1839 se publicaron otros dos reglamentos de jueces de paz. La primera norma transcribió el marco de competencias civiles y penales introducido por el Prontuario de Jueces de Paz de 1829. El reglamento de 1839, por su parte, tampoco introdujo cambios significativos en las competencias materiales de los juzgados de paz;

147 En abril de 1830 se promulgó un decreto de gobierno que introdujo la figura del juez de paz militar con el objeto de enjui-ciar demandas civiles hasta la cantidad de 200 pesos planteadas contra integrantes de este cuerpo. Estos jueces de paz militares subsistieron durante la primera mitad del siglo xix.148 Según el Diccionario de jurisprudencia y legislación peruana, las faltas de policía coincidían con las faltas en general. De acuerdo con este documento, además, las faltas se hallaban definidas del mismo modo que el delito, “estableciendo como dife-rencia que este debe ser castigado con penas graves y aquellas con penas leves” (Fuentes y De La Lama, 1877, p. 297).Por otra parte, intentando hacer un deslinde entre las faltas de policía y los delitos leves que correspondía conocer a los jueces de paz, Calle señalaba en su manual para jueces de paz de inicios del siglo xx que las faltas de policía estaban orientadas a tutelar el orden que se debía guardar en las ciudades y pueblos, entre ellas, las conductas contra la religión, la moral, la seguridad y orden público, el aseo y ornato público y la salubridad pública; en tanto que los delitos leves eran conductas que, mayormente, afectan el patrimonio como el hurto y la estafa (Calle, 1920).


apenas ajustó algunas cuantías, acotó algunas materias y agregó ciertos asuntos. En el primer caso, precisó que los jueces de paz tenían competencia para juzgar delitos leves cuya cuantía no superara los cincuenta pesos, incluyendo casos de hurto y robo; así como que, para ordenar la captura de un deudor moroso, la deuda debía superar los seis pesos. En el segundo caso, sustrajo el juicio de deslinde y de servidumbres reales de la esfera de competencias de los juzgados de paz. Por último, agregó al listado señalado en el párrafo anterior la competencia del juez de paz sobre demandas de retracto.149

Posteriormente, el Reglamento de Tribunales y Juzgados de 1845 y los códigos civil y de enjuiciamientos en materia civil de 1852 siguieron en la línea de introducir reformas específicas en las competencias materiales que tenían los juzgados de paz desde 1829. Una de esas reformas precisó que los jueces de paz eran competentes para juzgar hurtos, siempre que no haya mediado fuerza, fractura de puertas o arcas. Otra reforma le atribuyó competencias al juzgado de paz en conflictos entre arrendatarios, subarren-datarios y pagadores de diezmos.150 Finalmente, se le otorgó la atribución de convocar y designar a los miembros del Consejo de Familia, así como de imponerles multas en caso de ausencia.151

Algo similar se puede concluir del tercer reglamento de jueces de paz de 1854. Aunque esta norma ha sido la de mayor vigencia en materia de justicia de paz, cuando se examinan las competencias materiales de los juzgados de paz que incluyó se advierte que resultan muy similares a las introducidas desde el prontuario de 1829. Lo particular del re-glamento de 1854 es que asignó a los juzgados de paz competencia para juzgar casos de com-pensaciones (indemnizaciones), abigeato y conflictos de aguas. Asimismo, precisó que, en las causas criminales, los jueces de paz podían imponer penas pecuniarias que no superaran los cien pesos y ocho días de arresto, así como condenar a trabajo u obras públicas hasta por diez días. Pero sin duda la reforma más importante fue que el grueso de competencias de los juz-gados de paz dejó de estar en el lado de aquellas que ejercían a título personal para reubicarse

149 En el ínterin, se promulgaron los códigos civil y penal de Santa Cruz de 1836. Estas normas, de vigencia efímera hasta 1838, introdujeron unas pocas competencias en el seno de los juzgados de paz. Así, por ejemplo, los jueces de paz eran competentes para nombrar al apoderado de una persona ausente, con el fin de que la represente en las solicitudes de inventarios, particiones y liquidaciones en que tuviesen interés.150 Los diezmos fueron abolidos por las leyes de 13 de agosto de 1856 y 3 de mayo de 1859.151 Antes y hoy, el Consejo de Familia es una asamblea compuesta por parientes y afines o, en su defecto, por amigos del menor o del incapaz, presidida por el juez, con el objeto de estar pendientes del cumplimiento de las funciones del tutor o del curador, según sea el caso. Además, este Consejo se encarga de nombrar tutores y curadores, así como de admitir o rechazar su renuncia, de declarar su incapacidad y removerlos de ser necesario, de aceptar donaciones o herencias a favor del menor o del incapaz, de autorizar al tutor o curador a contratar administradores especiales, de precisar los bienes que el tutor o curador pueden vender, así como otras funciones que también les asignan el Código Civil y el Código Procesal Civil (Berreche, 2014, pp. 40 y xi).


en la sección de las ejercidas a prevención con los jueces de primera instancia. Los importantes efectos de esta última reforma se pudieron advertir apenas a principios del siglo xx.

En efecto, entre 1854 y la primera década del siglo xx se encuentra un número importante de leyes, códigos y reglamentos que se ocuparon de regular aspectos específi-cos de las competencias materiales de los juzgados de paz, sin modificar en lo sustantivo su esencia. Así, el Reglamento de Tribunales de 1854 estableció que los jueces de paz recibían la declaración de testigos o acusados en asuntos criminales, siempre que estos vivieran a cinco leguas o más del lugar en que se seguía el juicio. En 1863, el Código de Enjuiciamiento en Materia Penal de ese año ratificó la competencia de los jueces de paz para el juicio de faltas y delitos leves de hurto o estafa, siempre que el interés no pasara de cincuenta pesos. Por su parte, la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1912 actualizó en veinte libras la cuantía máxima de los juicios a cargo de los juzgados de paz, les en-comendó la ejecución de diligencias judiciales vía exhorto y, de manera excepcional, les encargó el despacho de los jueces de primera instancia para iniciar sumarios y practicar diligencias indispensables de contenido criminal (véase ilustración 10).

El año 1912 fue un punto de quiebre en las competencias tradicionales de los juzgados de paz. Ese año se promulgó el nuevo Código de Procedimientos Civiles, el cual, a priori, no debía tener incidencia en el marco competencial de los juzgados de paz; sin embargo, sí tuvo efectos, porque se ocupó de regular el instituto de los juicios a prevención. Recuérdese que, hasta mediados del siglo xix, los jueces de paz ejercían la mayoría de sus competencias a título personal y en una menor cantidad a prevención con los jueces de primera instancia. El Reglamento de Jueces de Paz de 1854 cambió esa correlación de competencias, otorgando un mayor peso a aquellas ejercidas a prevención. De ahí que, entre 1854 y la primera década del siglo xx, la facción de inventarios, las demandas de suspensión de obra nueva, la prestación provisional de alimentos hasta la cantidad de cincuenta pesos, las demandas de despojo, la alteración de caminos, la orden de aprehensión de todo deudor sospechoso de fuga y las demandas de retracto eran co-nocidas por los jueces de paz a prevención con los jueces de primera instancia. El Código de Procedimientos Civiles de 1912 significó un cambio importante en relación con la tendencia comentada, porque estableció expresamente que la “prevención no tiene lugar entre jueces desiguales o de diverso fuero” (artículo 51). Ergo, ya no cabía prevención entre los jueces de paz y los jueces de primera instancia.


Ilustración 10. Juzgado de Paz del distrito 10 de Lima. Resolución del juez de paz dirigida al alcalde del concejo provincial de Lima, con fecha 21 de enero de 1890, en la que ordena que se retenga al funcionario Emilio Albarrasin dos quincenas de diez soles, en calidad de pago de la

deuda contraída con Gaspar Loayza. (Archivo: Biblioteca Municipal de Lima)


El resultado de la inclusión del artículo 51 del Código de Procedimientos Civiles de 1912 fue una pérdida de la mayoría de las competencias civiles de los juzgados de paz. Del Reglamento de Jueces de Paz de 1854 solo continuaron en vigor las competencias re-feridas a las demandas civiles de menor cuantía y las solicitudes de indemnizaciones. A este reducido número de competencias, el Código de 1912 le sumó la competencia de los jueces de paz para conocer casos de desahucio (desocupación de inmuebles) si el arrendamiento no excedía de 50 libras. Las otras competencias civiles que alguna vez tuvieron los jueces de paz –por ejemplo, en cuestión de juicios de deslinde y facción de inventarios– solo podían desempeñarlas previa comisión.152

Por otra parte, en la rama penal también se materializaron recortes de las com-petencias de los juzgados de paz, aunque de forma paulatina durante la primera mitad del siglo xx. Así, en un primer momento el Código de Procedimientos en Materia Criminal de 1920 mantuvo en poder de los jueces de paz la competencia para el juzgamiento de faltas o contravenciones, así como de delitos leves de hurto o estafa, cuya cuantía no superara los 50 soles. Además, introdujo la competencia de los jueces de paz en el asunto del hábeas corpus, siempre que mediase una orden del juez especializado.153 Sin embargo, el siguiente Código de Procedimientos Penales, el de 1939, por un lado, suprimió la competencia de los juzgados de paz en materia de delitos, sin importar su gravedad, y, por otro, les quitó a estos juzgados la competencia de fallo en materia de faltas, reconociendo únicamente su facultad para instruir faltas contra el cuerpo y la salud, y contra el patrimonio hasta por 200 soles oro.154

152 Luego del Código de Procedimientos Civiles de 1912, las leyes civiles se focalizaron sobre todo en ajustar las cuantías en sede de los juzgados de paz. Así, pues, la Ley 11362 de 1950 volvió a ajustar la cuantía mínima para los juicios en los juzgados de paz en 500 soles como máximo. En 1952, la Ley 18869 hizo algo similar, pero para los juicios de desahucio, señalando que “los jueces de paz conocerán del desahucio, si la merced conductiva no fuese mayor de 1200 soles oro al año”. Finalmente, en 1993, el vigente Código Procesal Civil introdujo un nuevo método de cálculo de las cuantías en los procesos judiciales, a través de la figura de la unidad de referencia procesal (URP), precisando que, en el caso de los jueces de paz, eran competentes para enjuiciar conflictos patrimoniales que no superen las 10 URP.153 Decía el artículo 348 del Código de Procedimientos en Materia Criminal de 1920:

Artículo 348.- Siempre que la detención sea en un lugar distinto de aquel en que se halla el juez o tribunal que recibe el recurso, uno u otro ordenarán que el juez de primera instancia o el de paz, si se tratara de un distrito, cumplan con lo dispuesto en los artículos anteriores. Cuando se presente ante el Juez de primera instancia, si el lugar de la detención es distinto del lugar en que reside, comisiona aquel al juez de paz de su jurisdicción, para que cumpla con lo dispuesto en los artículos 345 y siguientes.

No obstante, Soria (1996) comenta que el proyecto de ley de protección a la libertad personal de 1849 fue el primero en conside-rar la intervención de los jueces de paz en asuntos relacionados con la protección de la libertad personal ante arrestos o deten-ciones que deviniesen arbitrarias. Este proyecto no llegó a sancionarse como ley, y la primera ley de hábeas corpus, promulgada el 21 de octubre de 1897, tampoco consideró expresamente la intervención de los jueces de paz.154 Decía el artículo 12 del Código de Procedimientos Penales:

Artículo 12.- Los jueces de paz instruyen en los procesos por faltas. Se entiende que constituyen faltas contra el cuerpo y la salud las lesiones leves que requieran asistencia facultativa hasta por un periodo de seis días, siempre que no concurran circunstancias que den gravedad al hecho.Tratándose de faltas contra el patrimonio, los jueces de paz son competentes para instruir los procesos cuando se trate de


Luego de esos dos recortes significativos de las competencias de los juzgados de paz, en la rama civil y penal, durante la primera mitad del siglo xx, esta institución perdió el protagonismo en la oferta de servicios judiciales del país. Los siguientes años se promul-garon otras normas que no revirtieron la tendencia anotada. Se trata, por un lado, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1963, que apenas estableció la competencia de los juzgados de paz: 1) en cualquier acción derivada de un acto o contrato civil o comercial, inclusive las posesorias o de propiedad de muebles o inmuebles, siempre que su valor no superara los 2000 soles; 2) en las acciones de desahucio o despedida y otras derivadas de contratos de locación, si es que la renta o el cobro anual no superaban los 2000 soles; 3) en la instrucción de faltas y de casos de reincidencia de vagancia; y, 4) en la formación y presidencia de los consejos de familia. Luego, en el contexto de la reforma agraria, se promulgaron los decretos leyes 20177 y 21773, que encomendaron a los jueces de paz no letrados el conocimiento de los juicios de alimentos, si la cuantía de la pensión no excedía de 6 mil soles. Finalmente, las leyes orgánicas del Poder Judicial de 1990 y 1991 establecieron escuetamente, en un extremo, que los juzgados de paz eran competentes para el conocimiento de demandas de alimentos, siempre que el vínculo familiar se encontrara acreditado; de demandas de desahucio y avisos de despedida; en pagos de dinero, siempre que respetaran una cuantía máxima; en interdictos de retener y recobrar bienes muebles, y en relación con la tenencia o guarda de menores antisociales. En otro extremo, señalaron que no tenía competencia en asuntos relativos al vínculo matrimonial; a la nulidad o anulabilidad de actos jurídicos o contratos; a la declaratoria de herederos, los derechos sucesorios y testamentos, y a derechos constitucionales, cuya garantía se hallaba reservada a los procesos de hábeas corpus, amparo, etcétera.

En 1988 y 1991, a través de la Ley 24965 y del nuevo Código Penal, respectiva-mente, se reintrodujo la competencia de los juzgados de paz para el juzgamiento de faltas, pero doce años después, en 2003, nuevamente la perdieron a manos de los juzgados de paz letrados. La Ley 27939 estableció que solo a falta de un juzgado de paz letrado en el sector, los juzgados de paz podían estar a cargo del procedimiento de faltas.

substracciones de dinero, especies o animales, verificadas por medio de destreza o en condiciones extrañas a toda grave violencia, y siempre que el valor de esas substracciones, estimado prudencialmente, no pase de doscientos soles oro. Es también de la competencia de los jueces de paz instruir en los casos específicamente determinados en los incisos primero, segundo, tercero, cuarto, sétimo y octavo del artículo trescientos ochentisiete del Código Penal, cuando se trate de contra-venciones que no representen suma mayor de doscientos soles oro.

Posteriormente, la Ley 13674 de 1961, el Decreto Ley 21895 de 1977 y la Ley 24965 de 1988 fueron introduciendo reformas en la cantidad de días de asistencia facultativa y en el valor de los bienes sustraídos. En el caso concreto de la Ley 13674, además, derogó la competencia de los jueces de paz sobre las faltas contempladas en el artículo 387 del Código Penal de 1924, es decir, aquellas que consistían en la sustracción de bienes y bebidas para el consumo, en pequeños daños en la propiedad ajena, en pequeños fraudes, en el establecimiento de juegos de azar y en la venta de billetes de rifas y loterías.


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Función conciliatoria de los juzgados de paz

La función conciliatoria consiste, teóricamente, en la capacidad que tiene un órgano o una persona investida de autoridad para oír las solicitudes de dos o más individuos, instruirlos de sus derechos y procurar que lleguen a una solución consensuada del conflicto. Desde el punto de vista de Calamandrei, es un típico caso de administración pública del derecho privado. Taramona, por su parte, sostiene que en el Perú: “La función conciliadora no debe ser interpretada como indicio de escasa confianza en la justicia, ni como desvalorización de la lucha por el derecho. Por el contrario, en nuestro ordenamiento jurídico nacional, la conciliación intenta ser un complemento útil de la legalidad” (Taramona, 2001, p. 38).

Hasta la primera década del siglo xx, la conciliación extrajudicial era un requisito previo y obligatorio al juicio escrito en el Perú. De manera general, las constituciones de 1823, 1826 y 1828 estipulaban que no cabía admisión de demandas civiles o criminales –en este último caso solo en materia de injurias– sin que las partes hayan intentado con-ciliar previamente. Con un carácter más específico, el Código de Enjuiciamientos Civiles de 1852, que rigió hasta la década de 1910, señaló: “La conciliación debe proceder a todo lo correspondiente a un juicio escrito, excepto en los casos expresados en este título” (artículo 284). En 1912 se produjo un cambio en el modelo tratado. El nuevo Código de Procedimientos Civiles, promulgado ese año, le atribuyó a la conciliación solo un carácter facultativo. Según refiere Taramona: “La concepción de una institución previa y obliga-toria a la contienda tuvo un cambio sustancial, [pues] de acuerdo a lo expresado en la ex-posición de motivos de dicha norma adjetiva ‘la experiencia ha comprobado la ineficacia de la conciliación como diligencia anterior a toda demanda’” (Taramona, 2001, p. 16).155

Anotado ello, los jueces de paz ejercieron la función de conciliación extrajudicial desde la década de 1820 hasta 1912. Es más: las constituciones políticas de 1823, 1826 y 1828 trataron expresamente sobre la conciliación como una función del juez de paz. Sin embargo, como se verá a continuación, han sido las leyes de municipalidades, los códigos de procedimientos civiles y penales, las leyes de juzgados de paz y la legislación de tribuna-les las que se ocuparon de precisar las competencias conciliatorias de esta autoridad local.

155 En la misma línea, la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1912 señaló, en su artículo 103, que los jueces de primera instancia podían admitir procesos en cualquier estado y que mediante ellos deben propiciar la conciliación entre las partes, hasta donde fuera posible.


En ese aspecto, la Ley Reglamentaria de Municipalidades de 1828 establecía: “Los alcaldes son jueces de paz en su respectivo pueblo, y harán las conciliaciones pre-venidas en la Constitución” (artículo 32). Una disposición equivalente figuraba en el Código Santa Cruz de Procedimientos Judiciales de 1836, cuyo artículo 119 señalaba: “No se admitirá demanda civil, sin que la acompañe un certificado del Juez de Paz, que acredite haberse intentado el juicio conciliatorio, bajo pena de nulidad, excepto los casos en que éste no es necesario”. En el mismo sentido, el Código de Enjuiciamientos Civiles de 1852 estipulaba en su artículo 284: “La conciliación debe proceder a todo lo corres-pondiente a un juicio escrito […]”.

Por su parte, el Reglamento de Jueces de Paz de 1839 fue la primera norma en deslindar qué materias no podían ser objeto de conciliación en sede de estos juzgados. A saber, no cabía conciliación: 1) en causas criminales graves, es decir, en aquellas que aca-rreaban penas corporales o aflictivas;156 2) en las causas criminales que debían concluir en juicios verbales, a excepción de las injurias;157 3) en las demandas a favor del Estado, menores, colegios, universidades, escuelas de instrucción primaria, iglesias, monasterios, hospitales y demás insti-tuciones públicas que no administraban libremente sus bienes; 4) en el reconocimiento de vales simples o confesión de deudas; 5) en los juicios sumarios de posesión; y, 6) en las denuncias de obra nueva y en los recursos de arraigo.

Desde otra perspectiva, el Reglamento de Tribunales y Juzgados de 1845 y el Re-glamento de Jueces de Paz de 1854 se ocuparon de delimitar las materias que sí correspondía conciliar en los juzgados de paz. La primera de estas normas atribuyó a los jueces de paz la com-petencia para intervenir en las conciliaciones entre arrendatarios, subarrendatarios y pagadores de diezmos (véase ilustración 11). El Reglamento de 1854 agregó al punto anterior el juicio conciliatorio en conflictos de aguas, siempre que no existiese o estuviese impedido el juez de aguas de la localidad; y en faltas de policía, siempre que mediara una controversia entre particu-lares. Además, esta última norma incluyó una cláusula abierta en el artículo 10 que, a la letra, señalaba: “Los jueces de paz conocen de los juicios conciliatorios: 1. En los casos no exceptua-dos en este reglamento […]”. Pues bien: los casos exceptuados en el Reglamento de 1854 eran similares a los contemplados en 1839, más: 1) las demandas sobre bienes de los pueblos,

156 Refiere Zambrana: “Las penas corporales son las que se caracterizan por causar un daño físico en el propio cuerpo del delin-cuente –no en su libertad–, sin tener como fin ocasionarle la muerte” (Zambrana 2005, p. 98). Por su parte, un típico ejemplo de pena aflictiva es aquella que supone la pérdida de libertad.157 El propio reglamento de 1839 precisaba que los juicios verbales eran aquellos en que no mediaba mutilación de miembros, heridas mortales o atroces, o mal tratamiento que imposibilitaban al agraviado trabajar en su profesión por más de un mes. En general, eran casos que no merecían como pena la pérdida de la libertad.


Ilustración 11. Juzgado de Paz de Cuarta Nominación de Ayacucho. Acta de juicio de conciliación verbal, de fecha 3 de marzo de 1847, sobre el pago de una deuda de 566 pesos por los diezmos no cobrados de las haciendas de Allpajorccona y Choqqueñahui, más otros 200 pesos por maltratos y perjuicios ocasionados a Valentín Flores y esposa.

(Archivo: Dirección de Archivo Regional de Ayacucho)


2) las demandas contra ausentes, 3) los juicios de concurso de acreedores y 4) las demandas de retracto.158

En este marco competencial ejerció el juez de paz su rol de conciliador extraju-dicial hasta 1912, cuando esta institución dejó de ser obligatoria. A partir de entonces, la conciliación se fue incorporando a su proceso judicial, recibiendo el nombre de “concilia-ción judicial”. En ese sentido deben interpretarse las leyes orgánicas del Poder Judicial de 1990 y 1991, cuando establecieron que el juez de paz era eminentemente conciliador, es decir, que estaba facultado para proponer alternativas de solución a las partes, e impedido (prohibido) de imponer acuerdos. Es más: ambas normas estipularon que los jueces de paz, así como no podían fallar (sentenciar), tampoco podían conciliar en asuntos relativos al vínculo matrimonial; a la nulidad o anulabilidad de actos jurídicos o contratos; a la decla-ratoria de herederos, los derechos sucesorios y testamentos, y a derechos constitucionales.

Función de gobierno y de administración de los juzgados de paz

Además de las habituales funciones y competencias jurisdiccionales y conciliatorias de los juzgados de paz, los jueces de paz también han ejercido un conjunto de responsabilidades propias de operadores de gobierno y administración local, aunque de forma intermitente y sobre todo con carácter de delegación. Se trata, en primer lugar, de un conjunto de funciones y competencias propias de organismos de gobierno local que intervienen en la prestación de servicios a la comunidad, como la salubridad, la seguridad, la instrucción, etcétera. En segundo lugar, los jueces de paz también ejercieron algunas funciones administrativas, características de la burocracia profesional o remunerada del Estado. Por último, son menos comunes las normas que atribuyeron a los jueces de paz funciones de control y supervisión del personal a su cargo. La multiplicidad de funciones de los jueces de paz es, una vez más, prueba irrefutable del estatuto sui géneris de esta autoridad local.

Así, en la línea de gobierno local, los jueces de paz tuvieron una injerencia momentánea en la prestación de los diversos servicios de las municipalidades durante la primera mitad del siglo xix, en tanto parte de las juntas municipales de las ciudades, villas y los lugares que no eran capitales de departamento. En efecto, la Ley Orgánica de Municipalidades de 1834 encomendó a los jueces de paz y a una delegación de los notables del pueblo la tarea de cuidar la salubridad, el ornato y los establecimientos de

158 En ese sentido, el listado completo de materias que no cabía conciliar en sede del juzgado de paz era muy similar al listado general de materias no conciliables que había sido introducido, dos años antes, en el Código de Enjuiciamientos Civiles de 1852.


beneficencia y de instrucción primaria del pueblo; cuidar que los establecimientos de educación pública y que los puentes, caminos, fuentes, etcétera se costeen con los fon-dos municipales; vigilar que no haya fraude en los mercados; promover la agricultura, la minería y otros ramos de la industria; dirigir comunicaciones al Congreso sobre las infracciones de la Constitución o las leyes; formar el censo de su territorio; cuidar de los fondos municipales de su territorio, y reclamar los dictámenes y resoluciones de las municipalidades que se opongan con el interés de sus pueblos.

Además de este abanico de competencias típico de los municipios, otra ley de 1834 encomendó a los jueces de paz funciones de gobierno político de los distritos. Aquí se alude a la Ley Orgánica de Elecciones de 1834, que delegó a los jueces de paz el ejer-cicio interino de las competencias del gobernador, por ausencia, renuncia, destitución o muerte de este último. Como ya se indicó, durante el siglo xix los gobernadores, al igual que los subprefectos y prefectos, tenían como principal misión hacer cumplir las leyes y sentencias, cuidar que los funcionarios del distrito cumplan sus deberes y mantener el orden y la seguridad pública en sus respectivos territorios. Cuando el juez de paz ejercía esta labor de forma interina, quedaba en suspenso el ejercicio de sus funciones jurisdic-cionales y conciliatorias.

Finalmente, como parte de estas intermitentes funciones de gobierno, los jueces de paz intervenían en el servicio penitenciario de su distrito a través de dos vías: la prime-ra consistía en proponer a los jueces de primera instancia la terna de candidatos a alcaides de las cárceles de distrito; la segunda, en otra propuesta a los jueces de primera instancia para que obtengan del gobierno la construcción de cárceles o su reparación. En ambos casos, el fundamento era el Reglamento de Tribunales de 1854, que rigió hasta la primera década del siglo xx, pues esta norma les atribuyó ambas competencias, precisando que, mientras se verificara el nombramiento del alcaide, la junta de jueces de paz del distrito podía encargar provisionalmente el cuidado de la cárcel a algún ciudadano.

Pasando al extremo de las funciones y competencias propiamente administra-tivas, por un lado, los reglamentos de jueces de paz de 1839 y 1854, así como el Regla-mento de Tribunales de 1854 y la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1912, encomen-daron a esta autoridad local visitar las cárceles de los distritos donde no residía el juez de primera instancia. Durante estas visitas, los jueces de paz debían llevar a cabo un registro del número de presos o detenidos, precisando las causas, los motivos o delitos por los que se hallaban encarcelados, verificar las condiciones de ejecución de las penas y el buen trato


a los presos, y examinar las condiciones de seguridad y de aseo de los centros de reclusión. Por otro lado, el Reglamento Orgánico de Municipalidades de 1880, la Ley Orgánica Provisional de Municipalidades de 1883 y la nueva Ley de Municipalidades de 1892 reser-vaban al juez de paz un lugar en el comité de subastas de los bienes y otros activos de las municipalidades distritales.

En último lugar, los jueces de paz también ejercieron funciones de control y supervisión del personal a su cargo. En este ámbito, el Reglamento de Jueces de Paz de 1854 contemplaba penas de multa a los jueces de paz que consentían, no castigaban o toleraban los abusos de sus amanuenses. La misma norma estipulaba que, a pedido de parte o de oficio, la opinión del juez de paz sobre la conducta del alguacil del juzgado era prueba suficiente para que el alcalde decidiera su destitución. En un sentido similar, la Ley de Reorganización de la Administración de Justicia en los Juzgados de Paz de 1900 dispuso que los jueces de paz tuvieran la prerrogativa de solicitar la remoción de sus amanuenses, en cuyo caso el Concejo Municipal se limitaba a nombrar al sucesor. La Ley Orgánica del Poder Judicial de 1963 consolidó todas estas competencias anteriores del juez de paz, concentrando en manos de esta autoridad local la facultad de nombrar, suspender y remover a sus alguaciles y testigos de actuación, “ejerciendo sobre ellos facul-tades disciplinarias”, decía el artículo 200 de la norma.

Función electoral de los juzgados de paz

La función electoral tiene por objeto garantizar el ejercicio de los derechos políticos que se expresan a través del sufragio, sea universal o censitario, directo o indirecto. Esta función comprende un abanico de competencias que conducen el proceso electoral durante sus diferentes etapas: elaboración del padrón de votantes, convocatoria, inscripción de candidatos, sufragio, cómputo de votos y proclamación de autoridades electas. Pues bien: durante la mayor parte del siglo xix, los jueces de paz han ejercido competencias en una o más de esas etapas del proceso electoral.159

En 1828, cuando regía el sistema de sufragio indirecto a través de los colegios electorales, los jueces de paz presidían los colegios electorales de parroquia hasta que se nombraba al presidente, los escrutadores y los secretarios de las mesas, por disposición de la Ley Reglamentaria de Municipalidades de 1828 y del Reglamento de Elecciones del mismo

159 Para una explicación detallada de las competencias electorales del juez de paz, se sugiere revisar Aljovín y López (2005).


año. Posteriormente, en 1834, 1839 y 1849, las nuevas leyes electorales modificaron parcialmente esta competencia de los jueces de paz y les atribuyeron algunas competencias adicionales. La mo-dificación se centró, en un primer momento, en que los jueces de paz ya no presidirían la elección del presidente, los escrutadores y los secretarios de las mesas de sufragio, sino tan solo la de la mesa preparatoria que debía elegir a estos personajes. En un segundo momento, el Reglamento de Elec-ciones de 1849 incluyó a los jueces de paz como integrantes de las mesas preparatorias, junto con la representación de vecinos de la parroquia. Desde el punto de vista de las nuevas competencias, la Ley Orgánica de Elecciones de 1834 atribuyó a los jueces de paz, junto a otros representantes del fuero municipal y de la Iglesia católica distrital, la elaboración del censo y del registro cívico del pueblo, en el cual debía constar el número y nombre de los ciudadanos de la parroquia que gozaban del derecho de sufragio, su edad, oficio y la contribución que pagaban al Estado. Com-plementariamente, los jueces de paz debían asumir la custodia de las ánforas de sufragio, cuando la elección se extendía por más de un día; en tanto, el Reglamento de Elecciones de 1839 encomendó a esta autoridad local la distribución de los boletos de habilitación de sufragio entre los ciudadanos de su parroquia.

En 1851, un nuevo Reglamento de Elecciones ratificó la competencia de los jueces de paz en la elaboración del censo y del registro de los ciudadanos activos para sufragar, y, a la vez, omitió cualquier referencia a su participación en las mesas preparatorias de los colegios de parroquia. Sin embargo, en 1853, una nueva Ley Orgánica de Municipalidades volvió a considerar la participación de los jueces de paz en la elección de los vocales de las mesas electorales de parroquia, pero solo a falta de párrocos y sus tenientes, o de diputados de comercio o de minería que realicen esa labor.

La Ley Transitoria de Municipalidades de 1856 retrotrajo las cosas a la situación existente en 1851, aunque también otorgó a los jueces de paz, como parte de la junta electoral del distrito, la facultad de resolver los reclamos de los ciudadanos excluidos del padrón de electores. Luego de algunos años, este antecedente de jurisdicción electoral se complementó con la facultad del juez de paz de multar a los presidentes o comisionados de las mesas receptoras de votación que se negaban a asistir al jurado electoral, introducido por el artículo 37 del Reglamento de Elecciones de 1857.160

Finalmente, en 1861, otra vez una Ley Orgánica de Elecciones reguló la intervención de los jueces de paz en las mesas preparatorias a cargo de la elección del presidente, escrutador y secretario de los colegios electorales de parroquia. Fue la última norma que reguló expresamente esta competencia de los jueces de paz.

160 Los jurados electorales de mediados del siglo xix se encargaban de proclamar a los ganadores de la elección municipal. Por disposición legal, estos jurados estaban integrados por presidentes y algunos comisionados de las mesas receptoras de votación de la jurisdicción.


Función notarial de los juzgados de paz

La función notarial tiene como fin otorgar seguridad a un documento privado, reforzar su valor y permanencia en el tiempo. Esta función, también conocida como fe pública o fe notarial, es consecuencia de la autoridad que la ley concedió primero al escribano y luego al notario para dar valor jurídico a todo o a secciones de un documento y de su contenido, tanto entre las partes como en relación con terceros. En ese entendido, el notariado es una institución jurídica que “se encarga de tutelar la confianza, certeza de verdad y seguridad en los actos, relaciones contractuales y manifestaciones documentales del individuo” (Pantigoso, 1995, p. 31). Desde el punto de vista de las competencias notariales, estas abarcan la facultad de legalización, de constatación, de autorización, de archivamiento, de configuración jurídica, de aconsejamiento, entre otras.

Establecido esto, queda por decir que la atribución de competencias en asuntos notariales de los jueces de paz se remonta a mediados del siglo xix. Desde esa época, la regulación del ejercicio de estas competencias estuvo contenida, principalmente, en normas de carácter procesal, vinculadas al otorgamiento de “escrituras imperfectas” y, en menor medida, en normas sustantivas específicas, a través de las cuales se fue ampliando el ámbito de competencias de los jueces de paz en esta materia hasta llegar a la gama de asuntos notariales que actualmente conoce esta autoridad local como verdaderos actos investidos de fe pública.161

Así, en su artículo 819, el Código de Enjuiciamientos en Materia Civil de 1852 definió como instrumentos imperfectos aquellos que eran entregados al juez de paz por falta de escribano.162 Una vez otorgados, la misma norma establecía que, para que sirvan de medio de prueba pleno, era “necesario que se protocolicen por mandato judicial” (artículo 821). Según este Código, la autoridad competente para efectuar la protocoli-

161 Se denominaban “escrituras imperfectas” a aquellos instrumentos otorgados ante los jueces de paz por falta de notario público, en un radio de distancia que fue variando según la norma vigente. Para que estas escrituras imperfectas fueran consi-deradas como elementos de prueba plena, era necesario que estos documentos fueran “perfeccionados” a través de un trámite adicional llamado “protocolización”. A modo de referencia, el proceso de protocolización fue regulado por los artículos 822 y siguientes del código de procedimientos de 1912. Por otra parte, las escrituras imperfectas se hallaban reguladas por las normas procesales referidas a los medios de prueba, porque el otorgamiento de este tipo de documentos fue incluido en las disposi-ciones referentes a los “instrumentos” usados para que una persona pueda probar la existencia de hechos y actos jurídicos o la titularidad de derechos. 162 García Calderón, citado por Gálvez (2007), precisaba que los escribanos eran los oficiales o secretarios públicos que contaban con un título legítimo y se hallaban habilitados para redactar y autorizar con su firma los autos y diligencias de los procedimien-tos judiciales, así como las escrituras de los actos y contratos que celebraban las partes. Entre los tipos de escribanos, definidos por los artículos 110 y siguientes del Reglamento de Tribunales de 1854, figuraban los escribanos de cámara, escribanos de Estado y escribanos públicos. Fueron remplazados por los notarios a partir de 1912.


zación de las escrituras imperfectas era el juez de primera instancia de la provincia, y el procedimiento que se debía seguir era el siguiente: 1) cualquiera de los otorgantes debía presentar el instrumento al juez de primera instancia de la provincia, pidiendo que se protocolice, previa citación de los interesados; 2) practicada la diligencia expresada en el punto anterior, sin oposición de parte, el juez ordenaba que el escribano hiciera la pro-tocolización en los tres primeros días; 3) en caso de oposición, el caso debía trasladarse a la vía ordinaria.

Posteriormente, a fines de 1911, se aprobaron los proyectos de Ley de Notaria-do y de Código de Procedimientos Civiles, que continuaron regulando esta competencia notarial de los jueces de paz hasta 1963. En ese sentido, el Código de Procedimientos Civiles que rigió desde 1912, a través del artículo 400, reafirmó el valor de las escrituras imperfectas protocolizadas como instrumentos públicos y, en diversos artículos, esta-bleció un conjunto de disposiciones, novedosas y más simples, para realizar el trámite de protocolización ante el juez de la provincia. Por su parte, la Ley del Notariado esta-bleció que los instrumentos protocolizados por resolución judicial serían agregados al registro. Esta última disposición fue de suma importancia, ya que, al permitir el acceso al registro de los instrumentos imperfectos otorgados ante el juez de paz, se reconoció implícitamente que estos tenían el mismo valor jurídico que aquellos extendidos por los notarios en las zonas urbanas, y que, como tales, eran susceptibles de generar la misma seguridad jurídica a las partes que participaban en los actos jurídicos o contratos instru-mentalizados. Por otra parte, al permitirse el registro de las escrituras imperfectas, estas se beneficiaban de las garantías inherentes al registro público, como el principio de fe pública registral, que implicaba que estos actos jurídicos y contratos otorgados ante el juez de paz fueran oponibles a terceros, o que los datos inscritos en ellos gozaran de una presunción de veracidad.

Es más: al amparo de esos dos cuerpos legales, durante la primera mitad del siglo xx el Poder Judicial emitió dos resoluciones en las cuales reafirmó la competencia de los jueces de paz para extender válidamente escrituras imperfectas en los lugares donde no había notario. La primera resolución fue emitida por la Sala Plena de la Corte Suprema el 3 de enero de 1929, y en virtud de ella se confirmó un acuerdo previo de la Corte Superior de Piura en el que se establecía que los jueces de paz estaban habilitados para ejercer la referida competencia notarial. La segunda resolución, que data de 1943, fue emitida por la Corte Superior de Lima en el marco de un caso promovido por el notario de Yauyos,


y con ella se revocó la resolución de un juzgado de primera instancia que impuso una multa de 20 soles a los jueces de paz por expedir escrituras públicas imperfectas.163

En 1963, la Ley Orgánica del Poder Judicial de ese año, además de ratificar la competencia de los jueces de paz en el otorgamiento de escrituras imperfectas y de reiterar su naturaleza de instrumentos públicos, añadió dos condiciones a su ejercicio: una de naturaleza territorial y la otra, personal. La primera señalaba que los jueces de paz solo podían otorgar escrituras imperfectas si la notaría más próxima se hallaba a veinte o más kilómetros de distancia del juzgado; la segunda, la personal, indicaba que entre el universo de juzgados de paz ubicados a veinte o más kilómetros de distancia de una notaría, solo el juzgado más antiguo estaba facultado para llevar un libro de registro de escrituras imperfectas.

Como resultado de la aplicación conjunta de estas condiciones se generaron, por una parte, múltiples dificultades prácticas para la determinación de la competencia notarial de los juzgados de paz, debido sobre todo a la dificultad que ocasionó el cálculo de la distancia mínima entre la notaria y el juzgado; y, por otra parte, la aplicación de este sistema trajo consigo la casi desaparición de las competencias notariales de los jue-ces de paz en materia de escrituras imperfectas, pues, como explica Gálvez, este sistema ocasionó que “sean muy pocos los jueces que puedan extender escrituras imperfectas” (Gálvez, 2007, p. 26).

A inicios de la década de 1990 volvió a reformarse la competencia de los juz-gados de paz para el otorgamiento de escrituras imperfectas. La Ley Orgánica del Poder Judicial de 1991 redujo la distancia territorial mínima entre juzgado y notaría a solo diez kilómetros y fijó este criterio para el ejercicio de todas las competencias notariales del juez de paz, no solo para el otorgamiento de escrituras imperfectas.164 De igual forma, la norma señaló que las competencias notariales de esta autoridad local también podían ser ejercidas en los lugares donde no hubiera notario, fuera por vacancia o por ausencia de este por más de quince días continuos. Por último, se eliminó la exigencia de protocoliza-ción de las escrituras imperfectas, aunque este último término se mantuvo para designar los instrumentos públicos que contenían los actos jurídicos o contratos otorgados ante los jueces de paz.

163 Véase, para mayor detalle, Gálvez (2007).164 A estas otras competencias notariales se hará referencia en los siguientes párrafos.


Por último, el Código Procesal Civil de 1993 introdujo el concepto de “do-cumento público” que reemplazó al de “instrumento público” y, además, excluyó a las escrituras imperfectas de la categoría de medio de prueba. Esta circunstancia generó confusión, pues en la práctica los jueces de paz continuaron extendiendo este tipo de documentos, al amparo del artículo 58 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1991; sin embargo, como no existía un trámite que los “perfeccionara” (protocolización), las escrituras imperfectas pasaron de ser instrumentos imperfectos a ser instrumentos inefi-caces.165Ante ello, muchas personas recurrieron a procesos no contenciosos, por ser la alternativa procedimental más parecida al antiguo proceso de protocolización.

Punto aparte.

Además de esta competencia notarial sustentada en la legislación procesal, los jueces de paz han contado con otras competencias notariales, efímeras en comparación con el otorgamiento de escrituras imperfectas, sustentadas en legislación sustantiva como el Código Civil de 1852 y también en algunas leyes orgánicas (Gálvez, 2006, 2007).

De este modo, el artículo 676 del Código Civil de 1852 estableció que los jue-ces de paz eran competentes para recoger el testamento de aquellas personas que estuvie-sen incomunicadas a causa de una epidemia. Asimismo, dispuso que esta autoridad local tuviera la competencia para realizar las actas de constitución de capital de bienes y las actas de constitución de dote, siempre que la cuantía de estos actos no excediera los 400 soles.166 Finalmente, los jueces de paz fueron investidos de autoridad en el otorgamiento de poderes para juicios verbales, siempre que no superaran la cuantía de los 400 soles, y en poderes por escritura pública para los procesos cuya cuantía excediera los 400 soles (véanse los artículos 957 y 991 del Código Civil de 1852).167

Desde otra orilla, en 1913 se promulgó la Ley 1881, que estableció la compe-tencia de los jueces de paz en el trámite de protesto de títulos valores. El ejercicio de esta competencia era posible solamente si no había notario en la zona; además, el protesto tenía la misma forma del protesto notarial e imponía a los jueces de paz la obligación de dejar constancias en el libro de actas del juzgado de todos aquellos títulos valores protes-

165 Sobre estas y otras cuestiones problemáticas de la función notarial en sede de los juzgados de paz, véase Gálvez (2006, 2007).166 El capital de bienes sería equiparable, actualmente, a los bienes muebles o inmuebles que una compañía utiliza para producir y vender sus bienes o servicios. En cuanto a la dote, se trataba del conjunto de bienes que eran entregados al marido por el padre de la novia, para ayudarlo a sostener las cargas matrimoniales. La constitución de la dote estuvo frecuentemente acompañada de pactos accesorios que hacían hincapié en su uso, en la potencial restitución, etcétera.167 Todas estas competencias fueron derogadas en 1936, luego de la aprobación del nuevo Código Civil ese año.


tados. La atribución de esta competencia fue ratificada por las leyes orgánicas del Poder Judicial de 1963 y de 1991.

Estas mismas leyes orgánicas introdujeron nuevas competencias notariales de los jueces de paz en materia de legalización de firmas y certificaciones. En el primer caso, podían hacerlo solo a falta de notario en el lugar y con la obligación de dejar constancia del acto en un libro especial. En el segundo caso, podían otorgar certificados siempre que se relacionaran con un procedimiento o acto en el que hubo de participar el juzgado de paz. Estos dos supuestos, más el otorgamiento de escrituras imperfectas, fueron los únicos servicios sujetos al cobro de un arancel en beneficio de los jueces de paz durante la segunda mitad del siglo xx (véase ilustración 12).

En suma, el ejercicio de todas estas funciones y competencias de los juzgados de paz ha evolucionado significativamente durante los últimos doscientos años. En algunos aspectos, la función jurisdiccional, conciliatoria, de gobierno, electoral o notarial se ha mantenido, reformado o desaparecido, de la mano con el cambio de época, los cambios en el respectivo régimen jurídico o el interés del gobierno de turno. En algunos extre-mos, además, la competencia de los juzgados de paz ha transitado de una competencia plena a otra residual, o viceversa. En este sentido, las reformas más significativas han sido aportadas por la Ley de Justicia de Paz y su Reglamento, y, de manera más específica, por los distintos reglamentos aprobados por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, cuyo contenido se tratará en el siguiente punto.

Funciones y competencias de los juzgados de paz en el marco jurídico vigente

La Ley de Justicia de Paz tiene un apartado especial para regular la función y competencia de los juzgados de paz. Este se encuentra en el título ii, capítulo i, y consta de seis artículos. Sin embargo, estos artículos no son las únicas fuentes de desarrollo de las funciones y de las competencias territoriales y materiales de la justicia de paz, pues existen otras reglas específicas dispersas en la propia Ley de Justicia de Paz y en otros instrumentos jurídicos, como códigos, leyes y reglamentos. Así, por ejemplo, antes de que se promulgara la Ley 29824 en 2012, se aprobó la Ley 28434 en diciembre de 2004, en la cual se establece que en los lugares donde coexisten juzgados de paz letrados y juzgados de paz, el usuario elige voluntariamente a cuál de ellos recurrir (competencia alternativa). Del mismo modo,


Ilustración 12. La función notarial del juez de paz abarca múltiples aspectos de la vida social. En este caso, un acta del juez de paz de San José, distrito de Santillana, departamento de Ayacucho, da cuenta de las personas fallecidas o desaparecidas en su localidad durante los primeros años de la etapa de violencia política que sufrió el Perú a finales del siglo XX, como parte del “Libro inventario de pérdidas”. (Fuente: Libro de registros de la violencia, elaborado por Gerardo Fernández. Fecha: abril de 2015. Archivo: Lugar de la Memoria,

la Tolerancia y la Inclusión Social)


con posterioridad a 2012, se promulgó la Ley 30225, que establece la competencia de los jueces de paz en actos de licitación pública y concurso público.

La pregunta que por ahora no tiene respuesta definitiva es si todo este marco jurídico disperso que desarrolla las funciones y las competencias territoriales y materiales de la justicia de paz es aplicable a los juzgados de paz como órgano o al juez de paz como individuo y autoridad. Recuérdese que, antes de la entrada en vigencia de la Ley de Jus-ticia de Paz en 2012, el legislador utilizaba indistintamente las categorías juzgado de paz y juez de paz. Desde este último año habría de producirse un giro, pues a través de las categorías de facultad, derecho y responsabilidad se trató de individualizar el estatuto del juez de paz, mientras que se intentó hacer lo propio con las competencias de los juzgados de paz. Sin embargo, como ya se indicó al inicio de este párrafo, la situación es confusa: por un lado, los juzgados de paz tienen funciones y competencias que no necesariamente posee el juez de paz, o viceversa; por otro, en caso de responsabilidad funcional, ¿quién responde: el juzgado de paz o el juez de paz? Es importante seguir reflexionando sobre este asunto, porque la Ley de Justicia de Paz tampoco hace el deslinde necesario.

Anotado ello, desde el punto de vista de las funciones, tanto los juzgados como los jueces de paz ejercen las mismas funciones jurisdiccionales, notariales y de gobierno que han practicado desde el siglo xix, a las cuales se han agregado la función fiscal y de garantía constitucional, aunque en estos dos últimos casos con carácter delegado. Por su parte, desde el punto de vista de las competencias, como ha sido usual en algunas etapas de la historia del país, no todos los juzgados o jueces de paz ejercen las mismas compe-tencias territoriales y materiales.

En el plano material, el ordenamiento jurídico vigente reconoce la competencia de los jueces o juzgados de paz en materia civil, patrimonial, penal, familiar, entre otras. Sin embargo, para que cada juez o juzgado de paz del país materialice este abanico de competencias, es necesario que cumpla algunas condiciones. Por ejemplo, solo el 90% de juzgados de paz del país cuenta con competencia en faltas o violencia familiar, debido a su ubicación. El 10% restante no ejerce esta atribución porque en su centro poblado existe un juzgado de paz letrado al que la propia Ley de Justicia de Paz asigna competen-cias principales en materia de faltas y de violencia familiar.

Siguiendo con el plano material, como ha ocurrido desde la década de 1820, los jueces o juzgados de paz ejercen sus competencias en causas de menor cuantía. ¿A cuánto ascienden esas cuantías? No existe una única, sino que ella dependerá de la materia y se


puede encontrar regulada en la Ley de Justicia de Paz, en los códigos procesales civil y penal o en resoluciones del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial.

En lo que concierne a la competencia territorial, actualmente la referencia prin-cipal es la resolución administrativa emitida por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial que resuelve la creación del juzgado de paz, pues en ella se establecen exactamente los límites de su jurisdicción, a diferencia de la situación previa, en la que primero la muni-cipalidad, y luego las cortes superiores, disponían la actuación de los jueces de paz sobre territorios difícilmente delimitables. Incluso, antes era común que más de un juez de paz brindara sus servicios en un mismo centro poblado.

Resta por saber: ¿los usuarios pueden convenir someterse a la competencia terri-torial de un juez de paz distinto al que les correspondería, según lo establecido en el artí-culo 25 del Código Procesal Civil? ¿Son viables los acuerdos de prórroga de competencia territorial para los juzgados de paz? Sí: se admite que los jueces de paz conozcan casos que provengan de fuera de los límites de su competencia territorial, pero de manera ex-cepcional, solo en materia de derecho de familia. En otras palabras, solo cuando se trata de conflictos familiares las partes podrán acudir a un juez de paz que no sea competente por razón del territorio para resolver el conflicto, y únicamente mediante la conciliación.

Agotada esta sucinta introducción, en las siguientes líneas se profundizará en las distintas funciones y competencias que actualmente tienen los jueces o juzgados de paz del país, intentando replicar la estructura analizada de los antecedentes.

Función jurisdiccional

El juzgado de paz tiene la condición de órgano jurisdiccional a partir de la Constitución Política de 1979. Este reconocimiento le garantiza la misma autonomía e independencia de las que gozan los demás órganos jurisdiccionales del Poder Judicial. Como estos, formalmente, también tiene la opción de sentenciar o de promover un acuerdo entre las partes (conciliación judicial), como alternativas para la conclusión del proceso judicial y del conflicto. En la práctica, sin embargo, el juez de paz es, sobre todo, un conciliador, y suele asumir el papel de facilitador para que las partes encuentren una solución a la controversia o conflicto, excepto en algunas materias expresamente establecidas en la ley. Por ejemplo, en los casos de violencia familiar no cabe conciliación y, por ende, el juez de paz solo puede resolver mediante sentencia, imponiendo la sanción y medidas de protección correspondientes.


Los juzgados de paz solo pueden ejercer función jurisdiccional en las materias y en el lugar que les autoriza el ordenamiento jurídico. Estas competencias regladas abar-can materias propias de la disciplina civil, penal, familiar y constitucional. En este último caso, su competencia es básicamente delegada.

Causas civiles

En esta disciplina, los juzgados de paz tienen competencia para intervenir en conflictos patrimoniales de menor cuantía y en casos que versen sobre derechos de libre disponibilidad de las partes. Sobre el primer asunto hay un punto que comentar: la Ley de Justicia de Paz presenta contradicciones en relación con la cuantía. Por un lado, el artículo 16, numeral 2, establece que el juzgado de paz conoce: “Conflictos patrimoniales por un valor de hasta treinta (30) Unidades de Referencia Procesal”; por otro, la cuarta disposición final de la ley, que modifica el artículo 547 del Código Procesal Civil, señala que los jueces de paz son competentes para enjuiciar por la vía sumarísima conflictos patrimoniales que no superen las 50 URP, en cuyo caso solo pueden resolver, mediante sentencia, aquellos que no sobrepasen las 10 URP; el resto solo puede ser resuelto mediante la fórmula de la conciliación.

Es decir, la Ley 29824 tiene dos disposiciones contradictorias en relación con un mismo asunto. Intentando salvar esta dificultad, en octubre de 2014 el Consejo Eje-cutivo del Poder Judicial aprobó una resolución administrativa168 que establece que para la solución de esta clase de conflictos en sede del juzgado de paz son aplicables los límites de cuantía recogidos en la cuarta disposición final de la Ley de Justicia de Paz. Aun así, el problema de interpretación legal subsiste.

Ahora bien: los conflictos patrimoniales objeto de competencia de los juzgados de paz pueden estar referidos a derechos reales o a obligaciones. Desde el punto de vista del derecho civil, un derecho real relaciona un bien con una persona; mientras que, en el plano de las obligaciones, existe un sujeto titular (acreedor), un obligado (deudor) y una prestación debida (Gonzales, 2011, p. 229). Sin embargo, los típicos conflictos pa-trimoniales del derecho civil tienen un tratamiento especial en la normativa de la justicia de paz.

168 Aquí se alude al Reglamento para el Ejercicio de Competencias de Jueces de Paz en Conflictos Patrimoniales.


Así, el juez de paz es competente para conocer conflictos patrimoniales siempre que se cumplan tres condiciones: 1) que al menos una de las partes domicilie de manera permanente en el ámbito de competencia territorial del juzgado de paz; 2) que la obliga-ción que motiva el conflicto se haya originado en su ámbito de competencia territorial; y, 3) que el acuerdo conciliatorio o sentencia deba ejecutarse dentro del ámbito de com-petencia territorial del juzgado de paz.

Por otro lado, los jueces de paz que conocen conflictos patrimoniales deben rechazar los acuerdos de prórroga de competencia territorial previstos por el artículo 25 del Código Procesal Civil, bajo sanción de nulidad, cuando se presente alguno de los siguientes supuestos: 1) cuando dos partes que no domicilian en el ámbito de compe-tencia territorial del juzgado de paz acuerdan allanarse a su competencia; o, 2) cuando la prórroga de competencia o allanamiento no se refiera a un caso de alimentos de acuerdo con el artículo 16 de la Ley de Justicia de Paz.

Todas las reglas explicadas parten de la premisa de que sea posible estimar pa-trimonialmente la demanda que se presenta en el despacho del juez de paz. Cuando no se pueda determinar la cuantía de la demanda, el juez de paz carece de competencia para conocer el caso y deberá derivarlo al juez especializado.

Solo existiría una excepción a la valla de la cuantía introducida en la justicia de paz. El Reglamento de la Ley de Justicia de Paz, concordado con la Resolución Adminis-trativa 340-2014-CE-PJ, establece que dos personas pueden acudir a un juzgado de paz que no sea competente por razón de territorio y cuantía cuando de por medio exista un conflicto familiar y con el objetivo de conciliar. Sin embargo, el artículo 34.2 del regla-mento que sustenta esta prórroga de competencia admite interpretaciones contrapuestas. Una de ellas señala que la excepción de cuantía no aplica porque corresponde a la ac-tuación del juez de paz como conciliador extrajudicial. La otra interpretación se inclina hacia que la excepción sí rige, pues se refiere a la conciliación judicial que lleva a cabo el juez de paz en ejercicio de su función jurisdiccional. Aprovechando esta discusión, en este estudio se sostiene que la Ley de Justicia de Paz y sus normas reglamentarias son am-biguas al momento de examinar la naturaleza de la labor conciliatoria del juzgado de paz.

Por otra parte, un asunto recurrente en los conflictos patrimoniales que ha co-nocido tradicionalmente el juez de paz tiene relación con las demandas de desahucio. Antes de la entrada en vigencia de la Ley de Justicia de Paz, la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1991 señalaba, en su artículo 65, que el juez de paz conocía de los procesos


de desahucio y aviso de despedida, siempre que no fuera posible la conciliación y se respetaran las cuantías máximas para su intervención. Hoy en día, sin embargo, el término demanda o acción de desahucio no se utiliza más, pues ha sido reemplazado por la palabra “desalojo”. Con ello, la competencia para examinar esta clase de procesos no corresponde más al juez de paz, sino al juez civil o al juez de paz letrado, según el artículo 547 del Có-digo Procesal Civil.

Otro asunto tan importante como el anterior es si los jueces de paz pueden or-denar descuentos en planillas de pago, producto de deudas contraídas por trabajadores o jubilados de entidades públicas con prestamistas. De acuerdo con el Decreto Supremo 010-2014-EF y la Resolución Administrativa 340-2014-CE-PJ, el juez de paz puede in-cluir en el acta de conciliación cláusulas que autoricen descuentos por planilla cuando una de las partes sea trabajador o cesante de una institución pública y se realicen para amortizar deudas contraídas con: 1) fondos de bienestar, tales como entidades de fondo de vivienda, fondo de fallecimiento e invalidez permanente, entre otros propios de la institución a la que pertenece el trabajador o cesante; o, 2) entidades supervisadas o reguladas por la Super-intendencia de Banca, Seguros y AFP, como bancos, cajas municipales de ahorro y crédito, cajas rurales, edpymes, entre otras.

En lo que atañe a la competencia civil de los jueces de paz sobre derechos de libre disponibilidad, la dificultad radica en delimitar este concepto. Es una categoría jurídica difusa y sobre cuyo contenido no existe uniformidad de criterios. A pesar de ello, hay algunas definiciones útiles tanto en la doctrina como en la ley. La doctrina sostiene que el derecho de libre disponibilidad constituye uno de los pilares del instituto de la concilia-ción; es un derecho sobre todo de carácter patrimonial, es decir, posee un valor económico y satisface una necesidad humana; y también es un derecho de fácil disposición y, como tal, generalmente se encuentra en el comercio de los hombres, porque es alienable, cedi-ble, transferible, negociable (Nizama, 2000, p. 70). Por su parte, el Reglamento de la Ley 26872, Ley de Conciliación Extrajudicial, también ofrece una definición útil de ese insti-tuto: “Entiéndase por derechos disponibles aquellos que tienen un contenido patrimonial, es decir, los que son susceptibles de ser valorados económicamente. Son también derechos disponibles aquellos que, no siendo necesariamente patrimoniales, pueden ser objeto de libre disposición” (artículo 7).

Sea cual fuere la definición de derechos de libre disponibilidad, lo que resulta claro es que el marco jurídico de la justicia de paz excluye a los que tengan contenido patrimo-


nial. Este es un punto expresamente señalado en el artículo 8 de la Resolución Administrativa 340-2014-CE-PJ. En ese sentido, los juzgados de paz ejercen competencia civil sobre derechos de libre disponibilidad, excepto cuando tengan contenido patrimonial.

Causas penales

En esta disciplina, la Ley de Justicia de Paz y sus reglamentos, concordada con el Código Penal y el Código Procesal Penal, atribuyen a los juzgados de paz competencia en materia de faltas y de violencia familiar. En ambos casos, la competencia es excepcional, pues está supeditada a la inexistencia de un juzgado de paz letrado en las inmediaciones.

Si en el centro poblado sede del juzgado de paz hay también un juzgado de paz letra-do, solo este último tiene competencia para conocer los procesos por faltas. Sin embargo, como a veces es difícil determinar esta coexistencia de juzgados, la ley establece que corresponde a la Corte Superior respectiva fijar anualmente qué juzgados de paz poseen esta competencia.

En cuanto a la violencia familiar, rebautizada recientemente como “violencia contra la mujer y los integrantes del grupo familiar” (Ley 30364), los juzgados de paz también tienen competencia excepcional: solo intervienen a falta de un juzgado de paz letrado en su localidad. Si ello ocurre, además, el juez de paz solo tiene competencia, por un lado, para emitir una sentencia en supuestos de violencia familiar cuya víctima requiera hasta diez días de asistencia o descanso. En estos casos, el sujeto agresor recibe pena de prestación de servicio comunitario de cuarenta a ochenta jornadas. Por otro lado, cuando se trata de casos más graves o que in-volucren a niños o adolescentes, el juzgado de paz tiene la competencia para dictar medidas urgentes y de protección a las víctimas de violencia familiar, luego de lo cual debe solicitar la intervención de la fiscalía penal, de darse el caso.

Una anotación final: en los asuntos de violencia familiar, la competencia del juzgado de paz se avoca a sentenciar. No corresponde la conciliación entre la partes, y cualquier acta que se suscriba con este fin es inválida.

Causas de familia

En la disciplina del derecho de familia, el ordenamiento jurídico vigente reconoce competencias del juzgado de paz en asuntos de prestación de alimentos y otros temas conexos; y de tenencia de menores de edad.


En cuanto a la prestación de alimentos y otras materias conexas, la legislación vigente contempla que los jueces de paz ejercen competencia siempre que el vínculo familiar esté acreditado fehacientemente. Si no lo está, el juzgado de paz solo puede intervenir previa aceptación de las partes. Así figura, también, en el Código de los Niños y Adolescentes.

Será también competente el juez de paz, a elección del demandante, respecto de demandas en las que el entroncamiento (parentesco) esté acreditado de manera indubi-table. Cuando ello no ocurra, el juez de paz puede promover una conciliación si ambas partes se allanan a su competencia.

Sobre la tenencia de menores de edad, el juez de paz es competente en el dictado de órdenes provisionales y urgentes para la tenencia o guarda de menores que se encuen-tran en situación de abandono o peligro y que, en tal circunstancia, hayan cometido un acto antisocial. En ese sentido, algunas de las medidas que el juez de paz puede tomar, según el artículo 243 del Código de los Niños y Adolescentes, son:

• Cuidado en el propio hogar, para lo cual se debe orientar a los padres, familiares o responsables en el cumplimiento de sus obligaciones, contando con apoyo y seguimiento temporal por instituciones de defensa.

• Participación en el Programa Oficial o Comunitario de Defensa con atención educativa, de salud y social.

• Incorporación a una familia sustituta o colocación familiar.

• Atención integral en un establecimiento de protección especial debidamente acreditado.

Complementariamente, siguiendo la línea de los antecedentes, los jueces de paz mantienen la competencia en la conformación del Consejo de Familia, de oficio, a pedido del Ministerio Público o de cualquier persona, por disposición del Código Civil.

Causas constitucionales

Siguiendo la pauta fijada desde 1920, el marco jurídico sobre justicia de paz atribuye al juez de paz una competencia por comisión en relación con uno de los procesos de garantía constitucional previstos en los artículos 200 y 202 de la Constitución Política de 1993. Recuérdese que estos procesos tienen por objeto garantizar la vigencia efectiva


de los derechos constitucionales y se encuentran a cargo del Tribunal Constitucional y de los juzgados especializados del Poder Judicial. Sin embargo, el Código Procesal Constitucional (CPC) y la Ley de Justicia de Paz atribuyen al juez de paz una labor importante en cuestión de hábeas corpus.

De acuerdo con el CPC y la Ley 29824, los procesos de hábeas corpus que tienen por objeto garantizar el derecho a la libertad individual, que abarca el derecho al libre tránsito, a no ser detenido arbitrariamente, etcétera, se encuentran a cargo del juez penal o del juez mixto; sin embargo, cuando la afectación de este derecho se produce en lugar distinto y lejano o de difícil acceso de aquel en que tiene su sede el juzgado donde se interpuso la demanda, este último puede ordenar al juez de paz del lugar en el que se encuentra el detenido para que, en el día, realice las inspecciones y ordene, de ser el caso, el cese de la detención.

Esta clase de comisión, que es una figura procesal permitida por el ordenamien-to jurídico peruano, no es nueva y tampoco acarrea un problema de competencias. En efecto, a través del instituto de la comisión y del encargo, los jueces de paz han tenido la facultad de realizar actuaciones procesales por disposición de jueces de primera instancia, en varias etapas de su historia. Aquí se alude, por ejemplo, a la comisión por la cual el juez de paz podía recibir las declaraciones y ratificaciones de testigos en lo civil y crimi-nal, a pedido del juez de primera instancia, según obra en los reglamentos de jueces de paz de 1834, 1839 y 1854, así como en el Código de Enjuiciamientos en Materia Civil de 1852. Por otra parte, como señala Priori (2008), el instituto de la comisión no acarrea un problema de competencias, pues su único objeto es la colaboración y facilitación del ejercicio de la función jurisdiccional.

Función notarial

Antes de la entrada en vigencia de la Ley de Justicia de Paz, los juzgados de paz, al igual que los juzgados de paz letrados, ejercían función notarial siempre que el juzgado se ubicase a más de diez kilómetros de distancia del lugar de residencia de un notario público, o en caso este último hubiera sido vacado en el cargo o estuviese ausente por más de quince días continuos. Así lo preveía el artículo 68 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de inicios de la década de 1990, hasta que la nueva Ley de Justicia de Paz de 2012 derogó ese artículo y reformó el marco de competencias notariales de los jueces de paz.


De acuerdo con el artículo 17 de la Ley de Justicia de Paz, los jueces de paz ejercen función notarial “en los centros poblados donde no exista notario”. Es decir, se ha abandonado el criterio de distancia entre el juzgado y la residencia del notario como requisito habilitante de la función. Sin embargo, el problema es que subsiste el Decreto Legislativo del Notariado de 2008, que establece que las notarías ejercen su función en el ámbito territorial de una provincia, más allá del lugar exacto en que se ubique la sede.

La única salida posible a esa superposición de competencias notariales de los jueces de paz y los notarios consiste en establecer una competencia alternativa por la cual, en los centros poblados donde exista juzgado de paz pero no notaría pública, el usuario tiene la posibilidad de acudir a su juez de paz o al notario de la capital, solo si necesita: 1) dar fe de los actos y decisiones que adopten en asamblea las organizaciones sociales o comunales dentro de su jurisdicción; 2) certificar firmas, copias de documentos y libros de actas; 3) elevar escrituras de transferencia posesoria de bienes de un valor de hasta 50 URP; 4) transferir bienes muebles no registrables hasta un límite de 10 URP; 5) otorgar constancias de posesión, domiciliarias, de supervivencia, de convivencia y otras que la población requiera y que el juez de paz pueda verificar personalmente; y, 6) ejecutar protestos por falta de pago de los títulos valores.

Ahora bien: como en el caso de la competencia en materia de faltas, a veces es difícil establecer la competencia alternativa de los jueces de paz en aspectos notariales, por lo cual la Ley de Justicia de Paz encomienda a las cortes superiores de justicia, en coordinación con el respectivo Colegio de Notarios, la definición y publicación de la relación de juzgados de paz que no pueden ejercer funciones notariales por incumplir con los requisitos de ley. Asimismo, estipula que las actuaciones notariales de los jueces de paz deben ser supervisadas por el Consejo del Notariado.

Por otra parte, hay un par de asuntos relacionados con la competencia notarial de los jueces de paz que demandan mayor explicación. En primer lugar, cuando se trata del otorgamiento de certificaciones o constancias, el solicitante, sea persona natural o jurídica, debe domiciliar dentro del ámbito de competencia territorial del juzgado de paz. Además, de acuerdo con el Reglamento para el Otorgamiento de Certificaciones y Constancias Notariales por Juez de Paz:

• No se pueden otorgar certificaciones o constancias sobre documentos o hechos en los que se concedan derechos o se impongan obligaciones al juez de paz, a su cónyuge o conviviente, o parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad.


• No se pueden otorgar certificaciones o constancias sobre documentos o hechos en los que participen sus empleadores o personas naturales o jurídicas con quienes mantengan relaciones de dependencia.

• No se puede delegar parcial o totalmente el ejercicio de esta facultad de otorgar certificaciones y constancias notariales.

• No se puede otorgar derechos de posesión, ni emitir títulos de propiedad, sobre bienes de dominio público, bienes de dominio privado estatal, bienes inmuebles de propiedad privada, sin cumplir con los requisitos establecidos por la normatividad vigente. Tampoco se pueden otorgar derechos de posesión o títulos de propiedad a personas que ilegalmente ocupan o usurpan los bienes inmuebles ya referidos.

En segundo lugar, la vigente Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamen-to, publicados en 2014 y 2015, respectivamente, han ampliado el marco de competen-cias notariales de los jueces de paz sobre asuntos relacionados con licitaciones públicas y concursos públicos. En concreto, el reglamento de contrataciones del Estado dispone la necesidad de garantizar la presencia de un notario o juez de paz: 1) para las licitaciones públicas, en la etapa de presentación y de evaluación de las ofertas; 2) para los concursos públicos, en la etapa de presentación de las ofertas, en la apertura y evaluación de ofertas económicas, en la solución en caso de empate, en el otorgamiento de la buena pro; y, 3) finalmente, de manera genérica, en la solución de controversias durante el procedimien-to de selección y en la resolución del contrato de obras.

El aspecto problemático de esta última competencia notarial de los jueces de paz es que, además de tratarse de individuos legos en derecho, a diferencia de los nota-rios, la materia de contrataciones públicas es de por sí compleja y especializada, difícil de manejar incluso para los propios abogados. Entonces, ¿por qué se ha asignado esta competencia a los jueces de paz? Un antecedente fue su participación en el comité de subastas del patrimonio de las municipalidades a fines del siglo xix. Sin embargo, entre participar en un comité de subastas y dar fe de contratos públicos existe una diferencia abismal. Este asunto viene siendo examinado por la onajup y el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE), con miras a encontrar la mejor solución.


Función fiscal

Una función que anteriormente no tenían los jueces de paz pero que hoy el ordenamiento jurídico les concede es la función fiscal. La principal razón de esta innovación es que, hasta mediados del siglo xx, la función fiscal en general, y el Ministerio Público (fiscales) en particular, se hallaban subsumidos en la función jurisdiccional. Es más: antes de la promulgación de la Constitución Política de 1979, jueces y fiscales se hallaban adscritos al Poder Judicial.169 Solo desde 1979 se reconoce al Ministerio Público personería propia, con independencia, autonomía, organización, composición, funciones y atribuciones particulares. Por ende, aunque una o más competencias que ejercieron los jueces de paz hasta la década de 1970 calificarían actualmente como competencias fiscales, en rigor, formaban parte del cuerpo de competencias jurisdiccionales recogidas en la legislación de la época.170

Los jueces de paz ejercen actualmente una competencia específica y delegada de los fiscales. Desde el Código Procesal Penal de 2004, el juez de paz tiene la competencia para intervenir en la diligencia de levantamiento de cadáver, siempre que medie delega-ción del fiscal. La Ley de Justicia de Paz ha ratificado esta competencia.

De darse este supuesto, el Ministerio Público debe proporcionar al juez de paz los medios materiales y económicos necesarios para cumplir el encargo, así como coordi-nar el apoyo de la Policía Nacional del Perú; es tarea del juez de paz levantar un acta en la que conste la diligencia realizada, así como proceder a la entrega inmediata del cadáver.

Función de gobierno

Ratificando parte de las funciones de gobierno y de administración atribuidas a los jueces de paz desde el Reglamento de Jueces de Paz de 1854, la actual Ley de Justicia de Paz les reconoce competencias de control y sanción del personal a su cargo. En concreto, los jueces de paz, así como tienen la facultad de designar al o a los secretarios, de acuerdo con su carga procesal, también cuentan con la potestad de cesarlo o cesarlos.

169 Así lo señalaba, entre otras normas, la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1963, cuyo artículo 330 señalaba: “El Ministerio Público es un organismo que integra el Poder Judicial […]”.170 Véase, por ejemplo, la competencia establecida en el artículo 113 del Código de Enjuiciamiento en Materia Penal de 1863, que, a la letra, dice: “En los lugares donde no resida el juez de 1era instancia, el de Paz procederá a iniciar el sumario, practicando sólo las diligencias indispensables, como el reconocimiento del cuerpo del delito y las declaraciones del agraviado, acusado y testigos y remitiendo inmediatamente todo lo actuado, junto con la persona del reo, al juez de 1era instancia”.


En el caso de que un juez de paz decida cesar al secretario, el ordenamiento jurídico vigente contempla la necesidad de que se emita una resolución de cese y que se informe a la Corte Superior y a la odajup respectiva.

Procesos en sede del juzgado de paz

Los procesos judiciales y no judiciales en sede de la justicia de paz son los más consistentes con los principios originales de esta institución bicentenaria. Al menos en la rama civil, y en menor medida en la penal, existe un hilo conductor de los procesos cuya esencia no ha variado durante décadas e incluso siglos, a pesar de que en el trayecto las funciones y las competencias de los juzgados de paz en ambas disciplinas han estado sometidas a frecuentes cambios. Dicho de otro modo: las formas de los procesos civiles y penales a cargo de los juzgados de paz se han mantenido constantes, aunque el contenido de fondo (competencias) haya ido variando en los dos últimos siglos.

Observando en retrospectiva los pocos cambios que han sufrido los procesos a cargo de los juzgados de paz, se concluye que en ocasiones se han centrado en el órgano revisor de sus resoluciones. Así, en una etapa inicial de su historia, la revisión o el juicio de apelación de las resoluciones de los jueces de paz ha estado a cargo de órganos ajenos al Poder Judicial; luego, en la mayoría de ocasiones, la tarea ha correspondido a los jueces ordinarios y, eventualmente, a algunos jueces privativos (especializados).171 Otro cambio importante guarda relación con la asesoría letrada de los jueces de paz en los procesos civiles. Como se puede ver, desde mediados del siglo xix hasta la primera década del siglo xx existían asesores jurídicos que fortalecían la administración de justicia de los jueces de paz en algunos supuestos especiales, pero esta labor se fue diluyendo con el tiempo. También en la rama penal ocurrieron algunos cambios en los procesos conducidos por los jueces de paz, a medida que se fue restringiendo su competencia material, ya no sobre delitos y faltas leves, sino únicamente en relación con estas últimas, solo como jueces instructores.

Por otra parte, la evolución de los procesos de conciliación extrajudicial en sede de los juzgados de paz sí es algo especial. Mientras la conciliación era un requisito obli-gatorio y previo a la demanda civil, hasta inicios de la década de 1910 existió un hilo conductor del procedimiento sustentado en los reglamentos sobre jueces de paz y en los

171 Los jueces privativos reconocidos por el Código de Enjuiciamientos en Materia Civil de 1852 eran los jueces de aguas, de comercio, de minería, de diezmos, del fuero militar, entre otros.


códigos de procedimientos civiles. Sin embargo, cuando, en 1912, la conciliación dejó de ser obligatoria, ello acarreó también la desaparición del juicio conciliatorio hasta su reintroducción momentánea a fines del siglo xx. Actualmente existen discrepancias sobre el vigor del juicio de conciliación extrajudicial en sede de los juzgados de paz.

Pasando a otro asunto, pese a que el juez de paz era una autoridad local lega en derecho, los procesos judiciales que estaban a su cargo no eran diametralmente opuestos a los procesos judiciales conducidos por los jueces profesionales, sino que tenían varias coincidencias sobre todo en la rama civil y penal durante los siglos xix y xx. Así, las prin-cipales diferencias entre unos y otros radicaban en los plazos de resolución, las cuantías de los juicios, los costos de los procesos, la fundamentación jurídica y el uso del lenguaje escrito. Pero en cuanto a la citación de las partes, la realización de audiencias, la convo-catoria de testigos, la presentación de tachas, la materialización de visitas de inspección, el concurso de peritos, la recusación del juez y el recurso de apelación, los procesos judiciales a cargo de los jueces de paz tenían varias similitudes con los juicios ordinarios conducidos por los jueces de primera instancia.

En suma, cuando se examinan los distintos aspectos del estatuto del juez de paz y del marco de sus actuaciones durante los siglos xix, xx y xxi, se debe concluir que el extremo de los procedimientos es el que menos cambios presenta. En este rubro, mantie-nen su vitalidad los principios de oralidad, de celeridad, de atenuación de formalismos, de equidad, etcétera, que han acompañado a la justicia de paz desde su introducción oficial en 1823.

Juicio verbal en la rama civil: siglos xix y xx

Durante el siglo xix y la primera década del xx, las disputas de naturaleza civil se canalizaban, sobre todo, a través de dos tipos de procesos judiciales: el juicio verbal y el juicio escrito.172 Los jueces de paz ejercían su labor recurriendo principalmente al primero. Como su nombre lo indica, el rasgo característico de este proceso era la imposibilidad de presentar escritos, sea que procedieran de la parte demandante o demandada. El único registro escrito en los procesos verbales figuraba en las actas que suscribían el juez de paz, sus auxiliares o las partes del proceso al momento de registrar la demanda, algunas actuaciones judiciales y la sentencia final. Por otra parte, como la mayoría de los asuntos

172 El juicio escrito, a partir de 1852, se subdividió en juicio ordinario, extraordinario y sumario.


civiles que conocía el juez de paz tenían o podían tener un contenido patrimonial, la delimitación de qué juicios eran verbales y cuáles escritos en estos casos obedecía a la cuantía del litigio. El criterio predominante hasta la década de 1910 era que solo los asuntos que no superasen una cuantía predeterminada por la ley se ventilaran a través de juicios verbales a cargo de los jueces de paz.173

El Reglamento Provisional de Tribunales y Juzgados de 1822 ya trataba sobre los juicios verbales y escritos, pero de un modo sucinto. La principal distinción, como fue costumbre en la rama civil de inicios de la República, residía en la cuantía. En 1822, las demandas civiles de menor cuantía no superaban los cien pesos. “Ni en estas, ni en las criminales leves, se admitirá juicio por escrito”, señalaba el artículo 64 del reglamento provisional. Un año después, la Constitución Política de 1823 encomendó a los nóveles jueces de paz el conocimiento de esas demandas civiles de menor cuantía. La Constitu-ción de 1828 no solo ratificó esa competencia, sino que además señaló: “Los asuntos so-bre que estos Jueces de Paz, podrán conocer en juicio verbal y su forma, se determinarán por la ley” (artículo 121).

La ley a la que aludía la Constitución de 1828 fue promulgada el 22 de di-ciembre de 1829, con el título de Prontuario de los Jueces de Paz. A pesar de que esta ley rigió pocos años, las características del juicio verbal que introdujo perduraron hasta las primeras décadas del siglo xx. A continuación se explica cómo estuvo diseñado el juicio verbal en la ley de 1829 para, luego, precisar las reformas introducidas por los reglamentos de jueces de paz de 1834, 1839 y 1854, así como por el Código Santa Cruz de Procedimientos Judiciales de 1836, el Código de Procedimientos en Materia Civil de 1852 y algunas otras leyes especiales, sin que ninguna de ellas haya logrado modificar su estructura básica.

El juicio verbal, según el Prontuario de los Jueces de Paz de 1829, debía iniciarse con una demanda verbal cuya cuantía excediera los cien pesos. Inmediatamente después,

173 Ahora bien: lo señalado hasta este punto no debe ser interpretado en el sentido de que los juicios verbales y los juicios escri-tos eran las únicas clases de procesos existentes en el siglo xix, y tampoco que el juicio verbal fuera la única modalidad de juicio a cargo de los jueces de paz. En efecto, además de los juicios verbales y escritos, existieron, durante el siglo xix, otros procesos especiales para regular asuntos de divorcios, denuncias de obra nueva, solicitudes de formación de inventarios, demandas de retracto, conflictos de posesión, etcétera. Algunos de estos procesos especiales, como el asunto de las denuncias de obra nueva o las solicitudes de inventario, también eran de competencia de los jueces de paz, pero se regulaban por disposiciones especiales incluidas en el Código Santa Cruz de Procedimientos Judiciales de 1836 y el Código de Procedimientos en Materia Civil de 1852. Por la variedad y complejidad de estos procesos especiales, y porque escapa al objetivo de este libro, este estudio decidió concen-trarse en describir solo la modalidad del juicio verbal, por ser la que mejor representa las características de los procesos judiciales civiles en sede de los juzgados de paz.


el juez de paz registraba la demanda en un libro de actas, precisando el nombre del de-mandante y del demandado, el domicilio y los medios de prueba ofrecidos; agotada esta gestión, firmaban en señal de conformidad el juez, el demandante y dos testigos. Segui-damente, el juez de paz convocaba al demandado, bien personalmente o a través de una orden de citación. La comparecencia de este último se materializaba al día siguiente de la citación o en los días siguientes, dependiendo de la lejanía de su domicilio, aunque existía la posibilidad de convocarlo en el acto.174 Llegado el día de la citación, el demandado po-día comparecer personalmente o a través de un apoderado. En caso de no concurrir a dos citaciones, el juicio verbal continuaba hasta su conclusión con el demandado declarado en rebeldía.175 Si concurría, comenzaba la audiencia judicial. Durante esta etapa, las partes fundamentaban verbalmente sus derechos y debían conducirse con moderación y respeto, tanto entre ellas como ante el juez de paz. Si alguna de las partes le faltaba el respeto, el juez tenía la facultad de denuncia o de aplicar multas o penas de prisión, según la situa-ción del involucrado.176 Concluida la audiencia, el juez registraba los principales hitos de la discusión en el acta y se disponía a sentenciar, salvo que fuera recusado (tachado) por alguna de las partes o que fuera necesario examinar a profundidad algún hecho contro-vertido. De darse este último supuesto, el juez de paz tenía la facultad de admitir testigos, realizar visitas de inspección para constatar in situ los hechos, o convocar peritos. Con la información obtenida en una o más de estas actuaciones judiciales, el juez de paz, irreme-diablemente, sentenciaba. Esta sentencia no podía ser apelada ni contradicha, menos aún si la cuantía de la demanda era inferior a los cincuenta pesos. Quienes se hallaban en con-tra de lo decidido por el juez de paz, solo tenían la oportunidad de solicitar la revisión. De darse el caso, la revisión era examinada por una terna integrada por otro juez de paz, y de no existir uno en el pueblo, por un regidor o el último juez de paz cesante, además de un delegado del demandante y otro del demandado. La sentencia que expedía por mayoría este cuerpo colegiado era irrevisable. Los únicos costos en que incurrían las partes durante todo este juicio verbal eran el pago del papel y del escribiente o amanuense.

174 El criterio exacto indicaba que el demandado debía comparecer al día siguiente de la citación, siempre que residiera en un radio de cinco leguas del juzgado de paz; si residía a mayor distancia se agregaba un día por cada cinco leguas de distancia adicionales.175 Los demandados declarados rebeldes solo podían oponerse a la ejecución de la sentencia previo pago de los costos de la rebeldía.176 La denuncia obedecía a insultos contra el juez de paz. De darse el caso, otro juez de paz se hallaba a cargo del juicio del agraviante, pudiendo condenarlo a una pena de cárcel no mayor de tres días. En cuanto a la aplicación de multas en sede de los juzgados de paz, se distinguía entre población indígena y no indígena. Estos últimos debían abonar de dos a 8 pesos, mientras que los primeros, hasta ocho reales. El responsable del cobro era el síndico municipal.


Sobre la estructura descrita, los reglamentos de jueces de paz de 1834, 1839 y 1854, además del Código Santa Cruz de Procedimientos Judiciales de 1836, del Código de Procedimientos en Materia Civil de 1852 y algunas otras leyes especiales, introdu-jeron algunas reformas. El Reglamento de Jueces de Paz de 1834 exoneró del requisito de la cuantía mínima (cien pesos) para las demandas en sede de los juzgados de paz. Asimismo, extendió los alcances de la citación, para que esta pudiera ser entregada a cual-quier familiar, pariente o vecino del demandado, o incluso colocada en un lugar público (cedulón). Otra innovación fue la supresión de las multas a las partes que se conducían sin moderación en el juzgado, quedando como única alternativa la orden de arresto. Por último, la facultad de resolver los recursos de revisión de las resoluciones de los jueces de paz fue transferida a los jueces de primera instancia, también bajo la modalidad de juicio verbal.

Por su parte, el Código Santa Cruz de Procedimientos Judiciales de 1836 hizo algunas precisiones sobre la modalidad de citación de testigos y peritos en sede de los juzgados de paz, sobre las formalidades para el examen de los testigos, sobre la utilidad de las visitas de inspección (“visitas de ojos”, según el lenguaje judicial de la época) y sobre el contenido y las formalidades de las actas emitidas en juicio verbal. Asimismo, introdujo un cambio en los costos del juicio verbal, que en lo sucesivo debían ser asumidos ínte-gramente por la parte derrotada. Por último, incluyó el recurso de apelación contra las resoluciones de los juzgados de paz, siempre que el interés en juego fuese superior a los veinticinco pesos. Este juicio de apelación, como ya lo había señalado el Reglamento de Jueces de Paz de 1834, correspondía al juez de primera instancia, o juez de letras.

En cuanto al Reglamento de Jueces de Paz de 1839, ofreció como principales novedades el traspaso a los jueces de primera instancia de la facultad de condenar a quienes ofendían al juez de paz. Asimismo, introdujo las figuras de la apelación y de la nulidad de las resoluciones de los jueces de paz, encomendando el conocimiento de am-bas cuestiones a los jueces de primera instancia.177 Finalmente, prohibió a los jueces de paz ordenar el encarcelamiento de personas por deudas que no superaran los seis pesos; en su lugar, podían mandar que la deuda fuera pagada con trabajo o a través de la venta de prendas del deudor.

En lo que concierne al Código de Procedimientos en Materia Civil de 1852, incorporó algunas reglas procesales de aplicación supletoria respecto al juicio verbal en

177 La nulidad podía invocarse en un plazo máximo de seis meses y debía fundamentarse en la malicia o ignorancia del juez de paz.


sede de los juzgados de paz. Algunas de estas reglas fueron la delimitación exacta de las características del juicio verbal y del juicio escrito; la distinción entre juicio verbal y juicio escrito de menor cuantía, este último a cargo del juez de primera instancia; la prohibición de la prórroga de competencias de los jueces de paz en conflictos de mayor cuantía; la precisión de los requisitos para fungir de apoderados en juicios verbales; la disposición para que los jueces de primera instancia determinaran la responsabilidad civil de los jueces de paz en los supuestos de nulidad de sus decisiones, y la necesaria interven-ción de abogados asesores cada vez que un juez de paz desempeñara las funciones de los jueces de primera instancia.178

Dos años después se promulgó el nuevo Reglamento de Jueces de Paz de 1854. En lo que a él atañe, reformó el sistema de notificaciones de las demandas de los juzgados de paz, señalando que el juez de paz podía apelar a los dependientes de las municipali-dades, a los notables de los pueblos o incluso a jueces de otras jurisdicciones para que transmitan la citación al demandado. Por otra parte, siguiendo la línea trazada por el Código de 1852, delimitó a ocho días como máximo la duración de la etapa probatoria en los juzgados de paz. En otro extremo, reguló el supuesto de abandono o desistimiento de la demanda y su consecuencia en el juicio verbal a cargo de los jueces de paz. Tam-bién se ocupó de los impedimentos para intervenir como testigos y reintrodujo la multa pecuniaria para aquellas personas que se conducían sin moderación durante el proceso, cuidándose de precisar que las multas no aplicaban para los indígenas, sino únicamente el arresto. Luego, prohibió a los jueces de paz poner en prisión a los que hubiesen sido condenados en procesos civiles, aunque esto no impedía el uso de otro tipo de apremios. Por último, derogó la prohibición de apelar resoluciones judiciales de ínfima cuantía, extendiendo los alcances de la apelación sobre cualquier sentencia expedida por un juez de paz.

Entre 1894 y 1900 se publicaron dos leyes que reformaron por última vez los procesos judiciales a cargo de los jueces de paz en ese siglo. Ambas normas precisaron el valor de algunos aranceles judiciales, ratificaron el impedimento de presentar escritos y declararon la inadmisibilidad de diligencias preparatorias, excepciones dilatorias y de cualquier otra diligencia que modificara la naturaleza sumaria de los juicios verbales en sede de los juzgados de paz. En el caso concreto de la ley del 1 de diciembre de 1900,

178 Los jueces de paz podían reemplazar a los jueces de primera instancia en circunstancias extraordinarias y solo momentánea-mente (véase, al respecto, el dictamen del Consejo de Estado del 30 de marzo de 1840).


además, precisó que los asuntos legalmente terminados en sede de los juzgados de paz o en vía de apelación se ejecutaban sin admitir oposición de ninguna clase.

Debe insistirse, empero, en que, a pesar de todas las reformas descritas, ninguna de las leyes promulgadas desde 1830 alteró significativamente la estructura del juicio verbal explicada líneas arriba, incluso cuando esta modalidad de juicio fue excluida de los códigos de procedimientos o enjuiciamientos civiles del Perú. En 1912, el nuevo Código de Procedimientos Civiles de ese año dejó de lado la clasificación decimonónica entre juicio verbal y juicio escrito, e introdujo en su lugar una tipología de juicios en la que no aparecía el juicio verbal. Sin embargo, esta circunstancia no impidió que los juzgados de paz continuaran utilizando el juicio verbal para la resolución de conflictos entre particulares.179 La principal razón es que ni el Código de 1912 ni las leyes orgánicas del Poder Judicial de 1912 y 1963 derogaron las disposiciones procesales del Reglamento de Jueces de Paz de 1854. Es cierto que el Código de 1912 retomó la figura de la jus-ticia de menor cuantía incorporada originalmente por el Código de Procedimientos en Materia Civil de 1852. Alguien podría creer que el juicio de menor cuantía reemplazó al juicio verbal; empero, aquella institución no estuvo pensada para reorganizar el trabajo de los jueces de paz sino el de los flamantes jueces de paz letrados. Así, el propio artículo 935 del Código de 1912 excluye a los jueces de paz de los alcances del juicio de menor cuantía. Luego, para mayor claridad, la Ley 4871, de 1924, encomienda expresamente la administración de justicia de menor cuantía a los jueces de paz letrados. En el ínterin, hasta la promulgación de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1963, las leyes 9221 y 9991 confirmaron que los juicios verbales seguían vigentes al encomendar a los jueces de menores de Arequipa y Puno la revisión de los procesos verbales provenientes de los juzgados de paz, respectivamente. Por último, la mencionada Ley Orgánica del Poder Judicial de 1963 fue clara al señalar que solo “[e]n la tramitación de los juicios de com-petencia de los jueces de paz letrados, cuya cuantía se encuentre entre dos mil un soles a cinco mil soles, se observará el procedimiento de juicio de menor cuantía o del juicio de desahucio, según sea el caso” (artículo 199).

Entonces, pese a su exclusión del Código de Procedimientos Civiles de 1912, los jueces de paz continuaron administrando justicia por la vía de juicios verbales, en ca-lidad de juicios únicos hasta inicios de la década de 1990. En ese periodo, concretamente

179 Es más: en sus comentarios al Código de Procedimientos Civiles de 1912, Rodríguez señala, en más de una oportunidad, que “por cuanto este código no se ocupa de los juicios verbales; y, subsiste, en todo su vigor, por consiguiente, el Reglamento de 20 de mayo de 1854” [refiriéndose al Reglamento de Jueces de Paz de 1854] (Rodríguez, 1932, p. 112).


en 1993, se promulgó el actual Código Procesal Civil, que encomendó a los jueces de paz un papel en la conducción del proceso sumarísimo. Este proceso sumarísimo es, hasta la fecha, la principal excepción al principio de juicio único y especial que ha imperado en la justicia de paz desde la década de 1820. En ese sentido, por tratarse de un proceso sujeto a reglas típicas de los juicios ordinarios y cuya conducción demanda un conocimiento profesional del derecho, valdría la pena reflexionar hasta qué punto es viable involucrar a los jueces de paz en un proceso con estas características.

Juicio verbal en la rama penal: siglos xix y xx

En la rama penal, los juicios a cargo del juez de paz tuvieron una estructura muy similar a la descrita en la rama civil hasta mediados del siglo xx. En ese sentido, los juicios por faltas y delitos leves eran conducidos por los jueces de paz en la modalidad de juicio verbal, desarrollada inicialmente en los reglamentos de jueces de paz de 1829, 1834, 1839 y 1854, y, a la par, en el Código Santa Cruz de Procedimientos Judiciales de 1836, el Código de Enjuiciamientos en Materia Penal de 1862 y el Código de Procedimientos en Materia Criminal de 1920. Una vez que se promulgó el Código de Procedimientos Penales de 1939, hubo un cambio en los juicios penales a cargo de los jueces de paz, como resultado de una variación sustancial en su competencia material. Esta última dejó de abarcar la sanción de faltas y delitos leves para avocarse única y exclusivamente a la instrucción (investigación) de faltas contra el cuerpo y la salud y contra el patrimonio. Décadas después, los jueces de paz recuperarían la facultad de sancionar las faltas, pero el juicio verbal ya había quedado relegado en la historia.

Entre las décadas de 1820 y 1860, las competencias penales de los jueces de paz se concentraban en el juzgamiento de faltas de policía y delitos leves, además de la instrucción del sumario criminal en aquellos lugares donde no residía el juez de primera instancia.180 El enjuiciamiento de las faltas de policía y de los delitos leves tenía una estructura bastante simi-lar a los juicios verbales que conducían en la rama civil. En otras palabras, según el Prontua-rio de Jueces de Paz de 1829, todo se iniciaba con una demanda (denuncia en los términos actuales) de parte o, a falta de parte, el juez de paz convocaba al síndico procurador general. Luego se sucedían las citaciones y la comparecencia del demandado. Agotadas estas etapas,

180 En cuestiones de delitos leves, los jueces de paz tuvieron la facultad de juzgar injurias leves entre 1829 y 1839. Entre 1839 y 1862, se suprimió la competencia de enjuiciar calumnias y en su lugar se incorporó el juicio de hurtos, robos y abigeato, siempre que el valor de los bienes no superara los cincuenta pesos.


con o sin la mediación de testigos, el juez de paz sentenciaba al acusado. Tratándose de faltas de policía y delitos leves, la sentencia era pronunciada siguiendo el criterio de la “verdad sa-bida y la buena fe guardada”.181 La resolución del juez de paz podía ser revisada por una terna integrada por otro juez de paz y, de no existir uno en el pueblo, por un regidor o el último juez de paz cesante, además de un delegado del demandante y otro del demandado, excepto en los supuestos de faltas ligeras e injurias leves verbales, que no estaban sujetas a revisión.

Como en el caso del juicio verbal en la rama civil, los siguientes reglamentos de jueces de paz de 1834, 1839 y 1854, así como el Código Santa Cruz de Procedimientos Judiciales de 1836 y el Reglamento de Tribunales y Juzgados de 1845, solo introdujeron algunas reformas o precisiones en el procedimiento comentado. De este modo, el Código de 1836 ratificó la competencia penal de los jueces de paz por medio de juicios verbales. Sobre esta premisa, señaló a continuación que la sustanciación del juicio criminal verbal “se arreglará al de la misma naturaleza en materias civiles, y las sentencias que en él se pronunciaren, serán ejecutadas inmediatamente por el juez de paz, sin otro recurso” (artículo 960). Por su parte, el Reglamento de 1839 precisó que debían conducirse en la modalidad de juicio verbal los asuntos criminales en los que no mediaba mutilación de miembros, heridas mortales, heridas atroces o mal tratamiento que imposibilitaran al agraviado trabajar en su profesión o arte por más de un mes y, en general, todos los delitos leves que no merezcan pena corporal aflictiva. Por su parte, el reglamento de 1845 precisó que solo los hurtos domésticos de menor cuantía, en los que no haya mediado fuerza o fracturas de puertas o arcas, podían ser enjuiciados por los juzgados de paz. Fi-nalmente, la norma de 1854 señaló que en las causas criminales sujetas a la jurisdicción del juez de paz no podían imponerse penas pecuniarias superiores a los cien pesos, ni penas de arresto por más de ocho días; en cambio, sí cabían las condenas a trabajo en obras públicas del distrito hasta por diez días. En todos estos casos, la pena era impuesta sin perjuicio del pago de la responsabilidad del delincuente.

Desde 1860 hasta 1920 hubo un cambio importante en esta forma de conducir los juicios penales en sede de los juzgados de paz. No cambió la modalidad de juicio verbal, sino las etapas de este proceso y la competencia material de los jueces de paz, en virtud de la pro-mulgación del Código de Enjuiciamientos en Materia Penal de 1862. Por disposición de esta norma, en un extremo, los jueces de paz asumieron competencia sobre faltas en general y en

181 En cambio, tratándose de la instrucción del sumario criminal, el juez de paz debía proceder con arreglo a la legislación sobre jurados, sobre tribunales y juzgados, al Código Santa Cruz de Procedimientos Judiciales de 1836 y al Código de Enjuiciamientos en Materia Penal de 1862.


delitos de hurto y estafa cuyo interés no supera los cincuenta pesos de la época,182 y, en otro ex-tremo, su procesamiento debía sujetarse al procedimiento preestablecido en el propio Código. Este último tenía las siguientes características: interpuesta una querella o acusación, el juez de paz debía ordenar la comparecencia inmediata del acusado. Si este no comparecía en el acto, el juez ordenaba su presencia al día siguiente, bajo apercibimiento de ser declarado rebelde. De producirse la concurrencia del acusado, el juez de paz ordenaba al denunciante que se ratificara en su denuncia, y luego disponía que ambas partes ofrecieran sus pruebas, tras lo cual el denun-ciante salía de escena y asumía su papel el agente fiscal o, en su defecto, el síndico procurador hasta la conclusión del juicio. Esto último ocurría en un lapso de veinticuatro horas, con la expedición de la sentencia por parte del juez de paz, salvo que existiera la necesidad de contar con pruebas complejas, en cuyo caso el juicio verbal podía extenderse hasta seis días. Una vez expedida la sentencia, quien se sentía disconforme con la resolución del juez de paz presentaba su apelación verbalmente, la cual debía ser resuelta por el juez de primera instancia, previa citación de las partes, en un lapso de tres días. No correspondían apelaciones cuando la pena impuesta al acusado fuera pecuniaria y no excediera de seis pesos de la época.183

En 1920, el Código de Enjuiciamientos en Materia Penal de 1862 fue reemplaza-do por el Código de Procedimientos en Materia Criminal de ese año. Al igual que su pre-decesor, este Código supuso un nuevo giro en los juicios penales en sede de los juzgados de paz. En ese sentido, si bien los jueces de paz retuvieron su competencia en el enjuiciamiento de faltas leves y delitos de hurto y estafa cuyo interés no superara los cincuenta soles, el pro-cedimiento sufrió algunos cambios importantes: se les facultó para actuar en casos de delitos flagrantes y se les encomendó el rol de jueces instructores en casos de faltas graves. Además, por obra del Código de 1920, los juicios por faltas y delitos de hurto y estafa debían ser resueltos en una sola audiencia por el juez de paz, una vez citado el acusado, confrontada su versión con la del denunciante y de los testigos presentes siempre que la pena no excediera de tres días de arresto o de veinte soles de multa. En el caso de que el sentenciado quisiera re-emplazar la pena de arresto por la de multa, los jueces de paz se hallaban obligados a admitir tal solicitud compensando la pena a razón de diez soles por cada día de arresto. La apelación contra esta resolución era examinada por el juez de primera instancia, pero la pena aplicada no se suspendía; si era una multa, el dinero quedaba en custodia del juez de paz.

182 La institución de la falta a secas reemplazó a las antiguas faltas de policía.183 Las leyes de reorganización de la administración de justicia en sede de los juzgados de paz de 1894 y 1900 confirmaron que los juicios verbales de contenido penal no admitían más diligencias ni excepciones dilatorias que las establecidas en el Código de Enjuiciamientos en Materia Penal de 1862.


Ahora bien: como ya se mencionó, además de estos cambios en el enjuiciamien-to de faltas y de delitos menores, los jueces de paz fueron dotados de facultades para actuar en casos de delitos flagrantes y faltas graves. En el primer supuesto, recibieron la facultad de ordenar la detención preventiva de cualquier sujeto capturado en flagrante delito. Esta detención podía durar hasta seis días. En cuanto a las faltas graves, es decir, aquellas que merecían penas de entre seis y treinta días de arresto, o de veinte a doscien-tos soles de multa, el juez de paz perdió competencia para sentenciar y debía limitarse a instruir o investigar lo ocurrido.184 Una vez terminada la instrucción por esta clase de faltas, que debía completarse en no más de dos audiencias, el juez de paz remitía su acta al juez de primera instancia para que condenara o absolviera al acusado, en un plazo no mayor de tres días. En estos supuestos, la apelación era resuelta por el Tribunal Superior.

Luego de dos décadas de vigencia, le tocó al Código de Procedimientos en Materia Criminal de 1920 ser reemplazado por el Código de Procedimientos Penales de 1939. Radicalizando la idea asumida por el Código anterior, el Código de 1939 se focalizó en el rol del juez de paz como juez instructor. En consecuencia, luego de un siglo de administrar justicia en la rama penal, los jueces de paz fueron privados de esta competencia, encomendándoseles la misión de instruir (investigar) en los procesos por faltas contra el cuerpo y la salud, y contra el patrimonio. Las primeras consistían en lesiones leves que requerían asistencia facultativa o impedían acudir al trabajo por un pe-riodo predeterminado de días; mientras que las faltas contra el patrimonio consistían en substracciones de dinero, especies o animales, realizadas sin violencia y cuyo monto no superase una cuantía máxima, según la época. Ante estos casos, el juez de paz instruía la denuncia, lo cual significaba que debía citar al inculpado, al agraviado, a los peritos que se nombraran y a los testigos que se ofrecieran, y tras oír a todos en una sola audiencia, debía elaborar el acta respectiva y enviar el expediente al juez instructor para que conde-nara o absolviera al acusado.

Apenas en diciembre de 1988 se promulgó la Ley 24965, que restituyó a los jueces de paz la competencia de fallo en los casos de faltas contra el cuerpo y la salud, y contra el patrimonio. Entonces los jueces de paz volvieron a tener la competencia para sentenciar en estos supuestos y, como era usual, debían proceder en una sola audiencia,

184 Tanto estas multas como las multas aplicadas por el juez de paz en casos de faltas leves, hurtos y estafas servían para com-pensar al agraviado; de no existir uno, se remitían a las tesorerías de las municipalidades de provincia o de distrito.


que no debía extenderse por más de tres sesiones, salvo razones de fuerza mayor. Antes de que emitiera su sentencia, el denunciante o agraviado podía desistir, con lo cual se archivaba el proceso. Sentenciado el caso, la resolución del juez de paz solo podía ser apelada ante el juez de paz letrado. Formalmente, este último contaba con cinco días para resolver definitivamente la denuncia.

Por último, en 2003 y 2004 se publicaron la Ley 27939 y el Nuevo Código Procesal Penal, respectivamente, que, en un sentido contrario al marco jurídico preexistente, primero, dejaron sin efecto otra vez toda competencia de los jueces de paz (no letrados) en el juzgamien-to o instrucción de faltas, y, más adelante, le atribuyeron, en el mejor de los casos, un carácter extraordinario. En efecto, la Ley 27939 reservó para los jueces de paz letrados la investigación y el juzgamiento de los procesos por faltas, mientras que el Nuevo Código introdujo una peque-ña reforma a esa norma, con el fin de que, excepcionalmente, intervinieran los jueces de paz, siempre que no existiera juez de paz letrado en el sector y previa acreditación de las respectivas Cortes Superiores de Justicia. El procedimiento que deben seguir en estos supuestos los jueces de paz será explicado en la última sección, pues forma parte del ordenamiento jurídico vigente.

Juicio de conciliación extrajudicial: siglos xix y xx

A diferencia de los juicios verbales de contenido civil o penal a cargo de los jueces de paz, la estructura del proceso de conciliación extrajudicial que también tuvo a su cargo esta autoridad local no se remonta al Prontuario de Jueces de Paz de 1829, sino al Código Santa Cruz de Procedimientos Judiciales de 1836. Antes de ese año, existía una definición general del ministerio de la conciliación, obra de la Constitución Política de 1826. Recuérdese que, según esta norma, la conciliación se limitaba a oír las solicitudes de las partes, instruirlas de sus derechos y procurar entre ellas un acomodamiento prudente de sus intereses. Por otra parte, tampoco se debe olvidar que, hasta la década de 1910, la conciliación era un requisito de obligatorio cumplimiento antes de acudir al juez de primera instancia o juez de letras.

El proceso de conciliación extrajudicial en los términos del Código de 1836 se iniciaba con la petición verbal del interesado. Acto seguido, el juez de paz citaba a las partes en un término de tres días.185 Todo individuo convocado a una audiencia de con-

185 Sin embargo, al igual que en el caso del juicio verbal de contenido civil, existía la posibilidad de prorrogar la citación, siempre que una de las partes viviera en un lugar lejano del juzgado de paz, a razón de un día de prórroga por cada seis leguas de distancia. En estos casos, además, la citación del ausente se realizaba mediante oficio dirigido al juez de su residencia, para que lo convoque a la audiencia de conciliación.


ciliación tenía la obligación de asistir, personalmente o a través de un apoderado, inclui-dos los días feriados. De no materializarse la concurrencia del demandado luego de dos citaciones, el juez de paz tenía la facultad de aplicarle una multa de dos a veinte pesos, además de entregar al solicitante un certificado de haberse intentado la conciliación.186 Si ambas partes faltaban a la citación, el juicio de conciliación se archivaba, sin sanción pecu-niaria de por medio. En caso de concurrencia de las partes, el juez de paz se disponía a oírlas y luego les proponía una fórmula de transacción o de acuerdo que, de ser aceptada, acarreaba la conclusión de la demanda. En cualquier caso, el resultado de la conciliación obraba en un certificado que era proporcionado por el juez de paz a pedido de las partes. Los únicos costos que asumían los individuos en estos casos correspondían a los gastos de papel, escribiente y formación de libros, a razón de un real por cada parte.

Dos décadas después, el Código de Enjuiciamientos en Materia Civil de 1852 y el Reglamento de Jueces de Paz de 1854 retomaron la regulación del proceso de conciliación ex-trajudicial en sede de los juzgados de paz, modificando algunos aspectos del Código de 1836, hasta que la conciliación dejó de ser un requisito obligatorio para los usuarios del sistema de justicia en la década de 1910. Hasta entonces, la nueva estructura del proceso de conciliación introducida por el Código de 1852 y refrendada sin mayores cambios por el Reglamento de 1854 resaltaba por otorgarle al juez de paz la calidad de jueces para la conciliación en todas las causas del fuero común, excepto en un listado de once materias establecidas en el artículo 287 del Código y 47 del Reglamento. Sobre estas bases, el juicio de conciliación en sede de los juzgados de paz se iniciaba con la notificación por medio de cédula a la parte demandada. Esta cédula debía contener el nombre del demandante y el del demandado, la cosa que se demandaba y el día y la hora fijada para la comparecencia.187 Llegado el día de la compare-cencia, el juez oía a las partes, evitando que se injurien o interrumpan mutuamente. A su criterio, cada parte podía asistir con el apoyo de un mediador, quien solo podía avocarse a proponer fórmulas de arreglo del conflicto. En el caso de que las partes conviniesen resolver amistosamente sus diferencias, el juez de paz procedía a redactar el convenio en términos cla-ros y a su registro en el libro correspondiente. De no hallarse una solución a la controversia, procedía a redactar el acta donde dejaba constancia de haber oído a las partes y de no haber

186 Lo mismo ocurría si el ausente era el demandante. El cobro de las multas aplicadas a demandantes y demandados en los juicios conciliatorios correspondía a los prefectos y subprefectos a instancias del juez de paz.187 A diferencia del Código Santa Cruz de Procedimientos Judiciales de 1836, el Código de Enjuiciamientos en Materia Civil de 1852 y el Reglamento de Jueces de Paz de 1854 contemplaban solo una citación para los juicios de conciliación. Si las partes no comparecían el día señalado, el juez de paz expedía un certificado de haberse intentado en vano la conciliación. Además, ya no correspondía la aplicación de multas por la falta de concurrencia al juzgado.


conseguido una solución conjunta al conflicto, a pesar de los medios propuestos. Estas actas de conciliación o de no conciliación debían ser firmadas por el juez de paz, las partes, el es-cribano o, a falta de este, por dos testigos. Una copia de este documento certificado podía ser entregada a solicitud de los interesados, previo pago de dos reales por cada foja.

Obsérvese, por otro lado, que hasta inicios de la década de 1860 era posible iniciar un juicio conciliatorio en relación con faltas de policía, siempre que de por me-dio estuvieran los intereses de particulares. Esta ventana de actuación se cerró con la promulgación del Código de Enjuiciamientos en Materia Penal de 1862. La principal razón es que las faltas de policía fueron reemplazadas por la institución de las faltas del derecho penal, cuyo enjuiciamiento correspondía a los jueces de paz a través de la moda-lidad del juicio verbal. Aquí se recuerda este antecedente por cuanto en 1912 el Código de Procedimientos Civiles de ese año también eliminó la injerencia del instituto de la conciliación en la rama civil, al dejar de ser un requisito previo y obligatorio a cualquier demanda. Esta circunstancia determinó, por un lado, que ninguna otra norma regulara el procedimiento de conciliación extrajudicial hasta la promulgación de la Ley 26872 en 1997, que reintrodujo la institución encomendándoles su conocimiento a los Centros de Conciliación y a los jueces de paz letrado o, en su defecto, a los jueces de paz; y, por otro lado, que durante el siglo xx la conciliación fuera una diligencia más dentro de los procesos judiciales ordinarios, como lo señaló el artículo 103 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1912 y las leyes orgánicas que la sucedieron.

La moderna conciliación extrajudicial en términos de la Ley 26872, a diferencia de la conciliación decimonónica, se materializaba en una o más sesiones que no debían superar los treinta días calendarios desde la primera citación, salvo acuerdo entre las partes. Otra diferencia importante es que la concurrencia a la audiencia de conciliación debía ser personal, salvo las personas que actuaban a través de representantes legales. Finalmente, esta nueva modalidad de conciliación podía concluir sin necesidad de un acuerdo total de las partes: bastaba un acuerdo parcial. De todos modos, fuera parcial o total, el acuerdo conciliatorio constituía un título de ejecución.

Una década rigió, formalmente, esta nueva versión de la conciliación extrajudi-cial en sede de los juzgados de paz, pues en enero de 2001 la Ley 27398 dejó en suspenso el proceso de conciliación extrajudicial ante los jueces de paz letrados y jueces de paz; luego, en junio de 2008, mediante el Decreto Legislativo 1070, se derogó definitivamen-te su intervención.


Procesos del juzgado de paz en el ordenamiento jurídico vigente

Los tres procesos que han corrido por cuenta del juzgado de paz entre los siglos xix y xx han tenido un desenlace distinto en la vigente Ley de Justicia de Paz. Observando los antecedentes históricos, el proceso judicial que conducen los jueces de paz en la rama civil muestra muchas similitudes con el juicio verbal decimonónico y, además, su regulación principal corresponde a la ley especial sobre justicia de paz y no al Código Procesal Civil. En cuanto al juicio de contenido penal, ha seguido el camino trazado desde el Código de Enjuiciamientos en Materia Penal de 1862, es decir, que las etapas y diligencias del proceso por faltas se desarrollan en el actual Código Procesal Penal y solo en aspectos específicos en la Ley 29824. Por último, el juicio de conciliación extrajudicial, dependiendo de la forma en que interprete la Ley de Justicia de Paz, puede haber sido reintroducido o mantenido alejado del marco de competencias de los jueces de paz.

En la rama civil, la Ley de Justicia de Paz y su Reglamento establecen principios generales y un procedimiento sencillo para la solución de controversias. El principal cri-terio de actuación del juez de paz es su vocación por que el conflicto se resuelva en vías de acuerdo o conciliación judicial entre las partes y, solo cuando no es posible alcanzar ese acuerdo, optar por el recurso de la sentencia del asunto. Es necesario tener en cuen-ta que, durante esta gestión, los juzgados de paz no tienen la obligación de aplicar las formalidades de un proceso ordinario, sino que pueden emplear formas y fórmulas de actuación que se adecúen a las pautas culturales de su comunidad o a sus propios criterios de equidad (“leal saber y entender”).

Brevemente, el proceso judicial de contenido civil a cargo de los jueces de paz, denominado actualmente “proceso único”, se inicia con una demanda verbal o escrita sin necesidad de la intervención de un abogado. Recibida la demanda, corresponde el inicio de la etapa de audiencia única, cuyo punto de partida es la notificación al demandado, con la indicación de la fecha exacta de la audiencia, aunque esta se materialice en varias sesiones. El día señalado para la audiencia, si ninguna de las partes asiste, el juez de paz da por concluido el proceso; si asiste solo la demandante, continúa el proceso con la declaración de rebeldía del demandado; si ambas partes concurren, cada quien expone sus argumentos de defensa y ofrece las pruebas que estime pertinentes. Seguidamente, el juez de paz invoca a las partes a proponer una solución amistosa del conflicto y, de ha-llarse esta solución conjunta, finaliza la audiencia; de lo contrario, el juez de paz propone


alternativas de solución de la controversia.188 En el caso de que ninguna de las partes esté de acuerdo con las propuestas formuladas por el juez de paz y este tenga competencia para sentenciar el caso, emite su resolución. En cambio, si carece de esta competencia, deja constancia del desacuerdo entre las partes en un acta. Tanto la sentencia como el acta pueden ser proporcionadas en copia a las partes. El contenido de estos documen-tos incluye los nombres y apellidos completos, números de documentos de identidad y domicilios del demandante y demandado, el acuerdo o desacuerdo y, de ser el caso, la actuación de los elementos probatorios y la sentencia o medidas urgentes, de protección o de aseguramiento emitidas por el juez de paz. Este documento debe ser firmado por el juez y toda persona comprometida con el proceso. En caso de incumplimiento del contenido de las actas de conciliación judicial y de las sentencias, el juez de paz tiene la facultad de disponer directamente su ejecución. Finalmente, solo las sentencias de los jueces de paz son apelables en segunda y última instancia ante el juez de paz letrado o el juez especializado o mixto más cercano, en el plazo de cinco días hábiles de notificada la resolución. Estos jueces cuentan con treinta días hábiles para resolver. La apelación solo tiene por objeto revisar si se ha observado el debido proceso y el fondo del asunto, en es-pecial el derecho de defensa de los justiciables. Las actas de conciliación no son apelables, salvo la existencia de algún vicio de nulidad.

En lo que concierne a la rama penal, el juicio por faltas que corresponde a los jueces de paz se encuentra desarrollado en el Código Procesal Penal y, en algunos extre-mos, en la Ley de Justicia de Paz. Coordinando ambas normas, las denuncias por faltas pueden presentarse de manera verbal o escrita, sin necesidad de la asistencia de un abogado. Una vez recibida la denuncia, si el juez de paz considera que el hecho constituye falta y la acción penal no ha prescrito, puede solicitar a la Policía la realización de una indagación previa. Si, a su juicio o en virtud del informe policial, el juez de paz estima necesario juzgar la falta, procede a convocar a la audiencia única al denunciante y al denunciado.189 En caso contrario, tiene la facultad de archivar la denuncia.190 Llegado el día de la audiencia, en presencia del denunciante y del denunciado, el juez de paz resume los cargos obrantes en la

188 Durante esta etapa, el juez debe cuidar que prime el respeto, pudiendo sancionar a las partes o suspender la audiencia hasta que se dé tal condición.189 El Código Procesal Penal establece que, si el imputado no tiene abogado, se le debe nombrar uno de oficio, salvo que en el lugar del juicio no existan abogados o estos resulten manifiestamente insuficientes. Este último supuesto es recurrente en las zonas de trabajo de los jueces de paz.190 En este supuesto, si la parte está inconforme con el archivamiento, tiene el derecho de apelar ante el juez de paz letrado o ante el juez penal.


denuncia o en el informe policial, luego de lo cual invoca a las dos partes a conciliar, excep-to en los casos de violencia familiar, y a suscribir un acuerdo de reparación, de ser el caso.191 En el supuesto de que las partes concilien, el juez de paz da por concluido el proceso. De no ser posible una conciliación o la celebración de un acuerdo, el juez de paz debe preguntar al imputado si admite su culpabilidad. Si lo hace y no fueran necesarios otros actos de prueba, el juez dará por concluido el debate y dictará inmediatamente la sentencia correspondiente. Si el imputado no admite los cargos, de inmediato se le debe interrogar; luego se hace lo propio con la persona ofendida, si está presente y, seguidamente, se reciben las pruebas ad-mitidas y las que han presentado las partes. Todas estas diligencias deben realizarse en una sola sesión, que solo puede suspenderse por un plazo no mayor de tres días, cuando resulte imprescindible la actuación de algún medio probatorio. Concluida esta etapa de audiencia, el juez de paz emite su sentencia verbalmente y su protocolización por escrito se realizará en el plazo de dos días.192 Contra esta sentencia procede recurso de apelación, cuyo examen corresponde al juez de paz letrado o al juez penal, en el plazo improrrogable de diez días.

¿Cuántos procesos civiles y penales a cargo de los jueces de paz son apelados ante la instancia superior? A falta de estadística nacional, una encuesta tomada en el distrito judicial de Lambayeque, donde existen 319 juzgados de paz, puede ofrecer algunas luces sobre las materias y la forma en que las apelaciones son resueltas por el superior (véase la tabla 6).

191 Cuando el imputado no se presenta voluntariamente a la audiencia, el juez de paz puede ordenar su comparecencia por medio de la fuerza pública y, si fuera necesario, puede ordenar la prisión preventiva hasta que se realice y culmine la audiencia, la cual se celebra inmediatamente.192 Antes de la sentencia, el agraviado puede desistirse o transigir, con lo que se da por fenecido el proceso.


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CONCLUSIONES

La literatura sobre la justicia de paz del Perú muestra interesantes avances a partir del presente siglo, siempre que se tomen como referencia los estudios y análisis realizados en el campo del Derecho, porque más allá de esta disciplina las interconexiones con el campo de la historia, de la política, de la cultura y de la práctica social continúan siendo débiles o incipientes.

En este libro se ha intentado ayudar a superar ese sesgo de la información aportando un conjunto de evidencias o, en el peor de los casos, de indicios sobre el papel de la justicia de paz en la trayectoria histórica, política, social y cultural del Perú, y, en otro extremo, se ha pretendido complementar los esfuerzos previos de juristas y abogados en la reconstrucción de la historia jurídica de esta institución desde su introducción oficial en 1823. Aunque el resultado sea aún un estudio preliminar sobre el rostro formal y real de la justicia de paz en los últimos doscientos años, su contenido tiene el potencial para inaugurar nuevas líneas de investigación y análisis de la justicia de paz, cuyos ejes se intentará presentar a continuación, luego de resumir los principales contenidos de este documento.

Las justicias de paz

Oficialmente, la justicia de paz fue introducida en 1823, pero cuenta con una definición expresa apenas desde 2012, gracias a la vigente Ley de Justicia de Paz. Antes de este último año, cada cual la definía en función de lo que simbolizaba o del papel que desempeñaba en su vida o en su entorno. Por ello el Perú no ha tenido una justicia de paz en singular, sino muchas justicias de paz, con diferentes rostros y facetas.

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Para los vecinos de las primeras décadas del siglo xix, básicamente criollos y mestizos, la justicia de paz era símbolo de ciudadanía, de estatus y de virtud. No cualquiera era juez de paz: en el ejercicio de este y otros cargos de autoridad local se veían reflejadas formas jerárquicas heredadas del periodo colonial.

Por su parte, para algunos segmentos de la población indígena la justicia de paz también era un espacio de inclusión, una ventana de oportunidad para acceder a puestos de poder en la nueva burocracia local y distrital, aprovechando la influencia del pensamiento liberal heredado de la Revolución francesa y de la propia Constitución de Cádiz de 1812.

En cuanto a los promotores e ideólogos de la República, veían la justicia de paz como un referente liberal de la participación ciudadana en las esferas del gobierno. Los jueces de paz, así como el sistema de jurados, eran valorados positivamente como un símbolo, como una conquista tangible frente a las ideas y estructuras predominantes durante la etapa colonial.

Finalmente, desde la lógica del naciente Estado peruano, la justicia de paz era parte de la fórmula para satisfacer, formalmente, el derecho natural de las personas de acceder a la justicia. En efecto, como se entendía que toda persona gozaba de derechos previos a la creación del Estado, bastaba que este último reconociera espacios donde los individuos pudieran litigar o defenderse en juicio. Con esa óptica, se introdujeron medidas para que ningún pueblo, por más pequeño que fuera, careciera de jueces de paz. Se tiene así, por un lado, que se propició la elección de los jueces de paz (sufragio indirecto), se encomendó a autoridades municipales el ejercicio de esta labor (jueces de paz comisionados), o ambas; y, además, se preestableció una cantidad mínima de juzgados de paz por cada ciento o miles de habitantes de la República. Pero, por otro lado, ninguna de estas autoridades locales recibió el apoyo logístico y material para ejercer su función, porque, como señalan Cappelletti y Garth, la actitud del Estado decimonónico en relación con los derechos naturales era “solo pasiva, reducida en la práctica a reconocer que las personas pueden defender sus derechos. […]. No concernía al Estado auxiliar la indigencia jurídica, es decir, la imposibilidad de mucha gente para valerse del derecho y de sus instituciones” (Cappelletti & Garth, 1983, p. 19).

Hacia fines del siglo xix comenzaron a cambiar las percepciones de la justicia de paz. Ella dejó de ser un símbolo de la virtud ciudadana o de constituir un espacio

Conclusiones 251

de inclusión para segmentos de la población indígena; todo lo contrario: usuarios e influyentes pensadores decimonónicos, como González Prada, comenzaron a ver en ella un símbolo del conservadurismo, un instrumento de dominio territorial de las élites, del predominio de intereses particulares e, incluso, de atraso. Con esa premisa, desde diferentes sectores del país empezaron a llegar las quejas o denuncias de los usuarios de la justicia de paz, por “abusos” y “excesos” en unos casos, y por incompetencia o desidia de sus jueces de paz en otros.193 No es que antes de esa época no hubiera quejas o cuestionamientos contra los jueces de paz y otras autoridades locales: lo particular de finales del siglo xix e inicios del xx es que, a medida que comenzó a restringirse la noción de ciudadanía para dar cabida básicamente a alfabetos y mestizos, que empezó a incrementarse el poder de los terratenientes y que comenzó a fortalecerse el poder del gobierno central, empezó también a esfumarse la legitimidad de origen de los jueces de paz.

Una vez virtuosos ciudadanos y referentes del pensamiento político moderno, los jueces de paz comenzaron a ser vistos como representantes de los intereses de los te-rratenientes, instrumentos de dominio sobre la inmensa masa de indígenas, ejemplo de la privatización de la justicia en oposición a la participación ciudadana en ella, o figuras obsoletas para las nuevas necesidades de justicia de las grandes ciudades y las capitales. En suma, de ser una figura altamente apreciada en las primeras décadas del siglo xix, la justicia de paz pasó a ser despreciada o altamente cuestionada por diferentes segmentos de la sociedad, al punto que unos plantearon su reforma, otros su reemplazo e incluso su desaparición, algo que se materializó parcialmente durante la primera mitad del siglo xx, a través de la introducción de los jueces de paz letrados en las capitales de departa-mento, de la sustracción de la mayoría de las competencias de los juzgados de paz y de la promoción de la participación de abogados o estudiantes de Derecho en el ejercicio de la justicia de paz.

Por otro lado, la pérdida de protagonismo y de reconocimiento de los jueces de paz durante las primeras décadas del siglo xx también significó que se acentuara en la opinión pública su percepción como una justicia de menor cuantía o de causas menores. En otras palabras, tras haberse despojado a la justicia de paz de la mayoría de su capital social y político, la comunidad veía en ella, apenas, un lugar al cual acudir para encontrar

193 Autores indigenistas como Clorinda Matto de Turner consideraban al juez de paz un personaje perverso, responsable, en parte, de los problemas del indio.


una solución de disputas, sobre todo de contenido monetario, que ninguna otra instancia de justicia deseaba o podía resolver. Es la época cuando se estrecha la relación entre justicia de paz y justicia de menor cuantía, tal y como lo evidencia el intento de promulgar un Código de Justicia de Menor Cuantía en 1945.

La reforma agraria de la década de 1970 supuso un nuevo giro en la concepción de la justicia de paz, esta vez menos elitista, más próxima a la clase obrera y campesina y a la noción de liderazgo social. La noción de justicia de paz empezó entonces a parecerse más a la de justicia local, es decir, a una justicia administrada por los propios vecinos y para ellos. En esta época, también, el juez de paz comenzó a ser reconocido como un interlocutor válido de las comunidades rurales ante el Estado. En la orilla opuesta, el Partido Comunista del Perú – Sendero Luminoso, que empezó a actuar a inicios de la década de 1980, consideraba a los jueces de paz representantes del “viejo Estado”, de espaldas al campesinado, razón por la cual varios de ellos fueron víctimas de asesinato, hostigamiento o se vieron obligados a abandonar su pueblo.

Otro rasgo distintivo de la justicia de paz posreforma agraria es su cada vez más frecuente asociación con la jurisdicción ejercida por las flamantes comunidades campesinas, comunidades nativas y rondas campesinas. En varios pueblos de la República, los jueces de paz ejercieron previa o posteriormente otros cargos de autoridad comunal. Comenzaron, además, a establecer puentes de comunicación y de apoyo mutuo entre juzgados de paz y la jurisdicción especial, razón por la cual son asociados como parte integrante del sistema de justicia intercultural inaugurado oficialmente por la Constitución Política de 1993.

La noción de justicia de paz que emergió con la reforma agraria está en el núcleo de la actual definición de esta institución, incluida en el artículo 1 de la Ley de Justicia de Paz.

Líneas para una agenda mínima de investigación

Aunque resta mucho por investigar en cuanto a los múltiples rostros y facetas de la justicia de paz en el Perú, resulta prioritario empezar por profundizar en los siguientes aspectos:

• El pensamiento político y las razones prácticas que sustentaron la incorporación de la justicia de paz a inicios de la República, y que luego han estado detrás de su subsistencia en múltiples escenarios y en diálogo con múltiples actores.

Conclusiones 253

• La evolución de la noción de ciudadanía a partir de los cambios en el perfil de los jueces de paz durante las distintas etapas de la República.

• La justicia de paz como espacio de inclusión o exclusión social de segmentos de la población nacional históricamente postergados por el Estado y las políticas públicas.

• El rol de la justicia de paz en la construcción y el fortalecimiento de la democracia a escala local.

• El rol de la justicia de paz en la consolidación del sistema de haciendas.

• El significado político, social y económico de la justicia de paz para los usuarios.

El lugar de la justicia de paz

La justicia de paz es, ante todo, justicia del Estado. El problema es que esta pertenencia no ha redundado en beneficios para todos los protagonistas, sino tan solo para los gobiernos de turno. Estos últimos, sirviéndose de la naturaleza concejil del cargo de juez de paz –que significaba que ninguna persona podía rehusar injustificadamente desempeñarlo–, sumada a las demandas insatisfechas de justicia de amplios sectores de la población, sostuvieron durante siglos un esquema de justicia típicamente autosostenible, en el cual eran los propios operadores (jueces de paz) y, en menor medida, los usuarios, quienes se responsabilizaban de la continuidad de los servicios, así como de su éxito o fracaso. El Estado, a lo sumo, aportó esporádicamente para el sostenimiento de los principales auxiliares de los juzgados de paz, como los alguaciles y amanuenses entre los siglos xix y xx; es más: ahora que el Poder Judicial cuenta con un aparato de administración de la justicia de paz (onajup y odajup), en los últimos diez años solo tres han dispuesto de presupuesto público, y en cantidades cada vez menores.

En otras palabras, la justicia de paz le pertenece al Estado, según obra en todas las constituciones y leyes de la República desde 1823 en adelante, pero su servicio no le cuesta nada o le cuesta muy poco al Estado. Esto explica, en parte, por qué la justicia de paz ha estado expuesta al apoyo interesado primero de terratenientes y élites locales y luego de la reforma agraria, a la contribución de comunidades, rondas campesinas u otras organizaciones del mundo rural y periurbano (asociaciones, comités, etcétera). Además, es esta la misma razón por la que algunos funcionarios públicos –e incluso los propios jueces de paz– identifican a la institución primero con la comunidad o el vecindario y


después con el Estado. Los jueces de paz son los más antiguos representantes del sistema de justicia oficial, pero, a la vez, los más invisibles.

¿Por qué la indiferencia hacia una institución tradicional del Perú? De por medio están los prejuicios en torno al papel de un juez lego en derecho; el escaso valor que tienen para el Estado y algunos sectores de la sociedad civil los conflictos o demandas que atiende el juez de paz, estigmatizada como “justicia menor”, y el entorno en el que se desempeña esta autoridad local, sobre todo en lugares periurbanos y rurales. No existen otras razones de orden cuantitativo o cualitativo que expliquen el desinterés por la justicia de paz. Es necesario recordar que los jueces de paz son, por mucho, el mayor cuerpo de jueces del país (actualmente, más de 5800); son los únicos que ofrecen el servicio de justicia estatal a los millones de peruanos y peruanas asentados en zonas rurales, y, según estudios de opinión, son los operadores que gozan de mejores índices de confianza y de legitimidad en todo el sistema de justicia estatal.194

De manera que la histórica postergación de la justicia de paz obedece sobre todo a razones sociales y políticas. En primer lugar, es una consecuencia de la percepción que tienen el Estado y la sociedad sobre la posición de la justicia de paz en la pirámide de la administración de justicia. En segundo lugar, también es resultado del tipo de entorno en el que interviene este operador. Finalmente, la justicia de paz ha hecho suyos los problemas estructurales de los segmentos de la población con los que ha interactuado y sigue interactuando. Cuesta admitirlo, pero durante la mayor parte de su recorrido la asociación de la justicia de paz como justicia “de menor cuantía”, “de causas menores” o “de instancia básica”, en lugar de hacer hincapié en su carácter de justicia local o de justicia próxima a las necesidades del vecindario, ha sido utilizada como pretexto para subestimar la importancia de los conflictos que resuelve, para menospreciar el valor de sus decisiones, o para imputarle un papel subsidiario o accesorio en el sistema de justicia estatal.

Asimismo, a medida que han transcurrido las décadas, la justicia de paz se ha ido replegando, sobre todo en las zonas rurales y periurbanas del país. Por desgracia, esta mi-metización del juez de paz con los segmentos menos favorecidos por las políticas de Estado y más invisibles a los ojos de las clases urbanas y dominantes ha conducido también a su

194 Véase, al respecto, la encuesta sobre la percepción ciudadana en temas de justicia, elaborada por la consultora Apoyo, Opi-nión y Mercado a pedido del IDL, correspondiente al periodo 2005. Según esta encuesta, un 58% de los entrevistados aprobaban la actuación de los jueces de paz, en comparación al 11% que declaró apoyar al Poder Judicial.

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olvido o desatención. Lo anterior representa, pues, un problema estructural del cual ningún segmento y servicio del Estado ha sido y es ajeno.

Solo en la primera década del siglo xxi, con la creación de la onajup y de las odajup, el Poder Judicial se ha comprometido formalmente a impulsar y fortalecer a este protagonista principal de la constitución histórica del país. Gracias a ello y a un presupuesto intermitente otorgado por el Poder Judicial y la cooperación internacional, se pudo adquirir por primera vez equipos de cómputo y mobiliario de oficina para una cantidad significativa de juzgados de paz y, a la par, se retomó el liderazgo en la política de capacitación de jueces de paz tras una pausa de dos décadas, luego de las exitosas iniciativas lideradas por el Centro de Investigaciones Judiciales de la Corte Suprema con el apoyo de la Fundación Friedrich Naumann de Alemania.

El punto es que, aun siendo importantes, las iniciativas del Poder Judicial a través de la onajup y las odajup no llegan a cubrir las necesidades básicas de apoyo y de soporte de la justicia de paz, porque no son más que eso, iniciativas provenientes de una o más autoridades judiciales sensibles a la importancia de esta institución, pero no políticas de gobierno judicial sostenibles en el tiempo. Y esto es así pese a que el Acuerdo Nacional, suscrito en 2002 por representantes del Estado, de las organizaciones políti-cas y de la sociedad civil con el fin de consensuar un conjunto de políticas de Estado, incluye la política 28 que, a la letra, señala: “Nos comprometemos a garantizar el acceso universal a la justicia, la promoción de la justicia de paz y la autonomía, independencia y el presupuesto del Poder Judicial, así como regular la complementariedad entre éste y la justicia comunal”.

La conclusión más lógica de todo lo anterior es que la justicia de paz es parte del Estado pero solo nominalmente. En los hechos, pervive la mayoría de las conclusiones de los diagnósticos de las pésimas condiciones de prestación del servicio en los juzgados de paz realizados por Pásara, Brandt, Puentes y las ong IDL y Manuela Ramos entre las dé-cadas de 1980 y 2010. Los jueces de paz continúan usando su propia vivienda como local del juzgado; la mayoría utiliza sus propios equipos de cómputo, máquinas de escribir, escritorios y sillas; subsidian con sus recursos la realización de exhortos y notificaciones, entre otros aspectos.

¿Qué alternativa tiene la justicia de paz? En vista del mínimo interés mostrado por el Estado en los últimos dos siglos, una alternativa interesante para el reflorecimiento de la justicia de paz es la introducción del sistema de justicia intercultural, obra del artí-


culo 149 de la Constitución de 1993. En este nuevo espacio, la problemática inserción de la justicia de paz en el sistema de justicia estatal, bien descrita por Cuche (citado por Puentes, 1997, p. 385) con la siguiente frase: “la historia de los jueces legos es la historia de una ilusión fracasada”, puede tener otro resultado considerando que los jueces de paz tienen el perfil y las competencias suficientes como para cumplir el papel estelar de bi-sagra entre el sistema de justicia oficial y los sistemas de justicia especial. Es, hasta cierto punto, reforzar el papel de interlocutor entre la comunidad y el Estado que han cumpli-do los jueces de paz a partir de la reforma agraria. Así se aprovecharía que, en relación con la primera, los jueces de paz, sin dejar de ser legos en derecho, manejan o tienen mejores condiciones para manejar el derecho oficial; mientras que, en relación con los funcionarios del Estado, conocen o tienen las condiciones para transmitirles el derecho propio de las comunidades.

Además, como nexo entre la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción especial, todos o gran parte de los prejuicios anotados anteriormente respecto del papel de un juez lego en derecho dejan de ser percibidos como “debilidades” para convertirse en for-talezas. Sin embargo, parte de los aspectos más desafiantes de esta nueva aproximación al lugar de la justicia de paz radica en elegir la estrategia apropiada para llevarla a cabo y, luego, en mejorar el conocimiento sobre el rol de los jueces de paz en escenarios de diversidad cultural. En cuanto a lo primero –la estrategia–, supone elegir entre aprobar un marco jurídico idóneo para sostener la interacción entre la justicia de paz, la justicia profesional y la justicia especial o ser pragmáticos y continuar por el camino de la inte-racción espontánea entre estos actores, en función de cada una de sus necesidades; o una mezcla de ambas estrategias, al estilo del título V de la vigente Ley de Justicia de Paz. Lo segundo –esto es, lo que concierne a los estudios de investigación– es una necesidad impostergable en cualquier escenario, en vista de que propiciar la interacción entre ope-radores del sistema de justicia a escala local supone conocer previamente las relaciones de poder entre los protagonistas, las condiciones y los límites de su interacción y los obs-táculos que impiden que esta última sea más fluida. En síntesis, liderar una interacción entre actores distintos sin un respaldo en las evidencias conduce sin duda al fracaso.

Ahora bien: lo recién sostenido solo resuelve parcialmente la problemática in-serción de la justicia de paz en el sistema de justicia estatal, pues deja de lado a todos los juzgados de paz que no necesariamente interactúan o se ubican en escenarios de diversidad cultural, sobre todo a los juzgados de paz que subsisten en zonas urbanas o periurbanas del país. En ese punto, una alternativa a la que ha recurrido frecuentemente

Conclusiones 257

el Poder Judicial es reemplazarlos por juzgados de paz letrados. Otra opción es la de la actual Ley de Justicia de Paz, que establece la jurisdicción alternativa de los jueces de paz letrados y no letrados; sin embargo, esto supone distribuir el mismo presupuesto entre ambas instancias, con el fin de garantizar el principio de igualdad de los usuarios de una u otra instancia, algo que no tiene antecedentes en la historia. Por último, está abierta la oportunidad para que el Poder Judicial, en el marco del Acuerdo Nacional y de la Ley de Justicia de Paz, apruebe un plan de desarrollo de esta institución que contribuya a disminuir la brecha que la separa del Estado.


En cuanto al lugar de la justicia de paz, es prioritario empezar por profundizar en los siguientes aspectos:

• El costo y el beneficio político, social y económico de la justicia de paz para el Estado.

• La inserción de la justicia de paz en la estructura interna del Poder Judicial.

• El sostenimiento económico de la justicia de paz durante la historia.

• La coordinación y cooperación entre juzgados de paz y autoridades de la jurisdicción especial.

• La justicia de paz y el acceso a la justicia diferenciada en zonas urbanas y rurales.

¿Qué ideas políticas han estado o están actualmente detrás de esta institución?

Es indiscutible la influencia de la tradición jurídica española en la primera formulación de la justicia de paz, obra de la Constitución Política de 1823. Tanto las normas jurídicas de la época como los escasos trabajos que se han preocupado de este tema convienen en reconocer el hilo común entre la figura del alcalde de cabildos y los primeros jueces de paz, a la sazón designados jueces de paz de sus respectivos pueblos. Por otro lado, las propias evidencias ofrecidas en este libro, a partir de los estudios de autores como Alejandro Diez, indican que hasta mediados del siglo xix coexistieron en diferentes pueblos del país varias instituciones propias del mundo colonial, como los cabildos, con las nuevas instituciones republicanas como el juez de paz. Esta etapa de transición


entre el modelo colonial y el nuevo modelo republicano influyó en la configuración de la justicia de paz, concediéndole a esta última una gran versatilidad, la cual explica, por ejemplo, que los jueces de paz ejercieran algunas funciones en la esfera de gobierno local junto con sus tareas propias de la administración de justicia.

Pero no solo la tradición jurídica española explica la germinación y el posterior desarrollo de la justicia de paz, pues son igualmente responsables las tradiciones jurídicas francesa e inglesa; y no únicamente porque en estos países se acuñó, por primera vez, el término “juez de paz”, sino sobre todo porque la justicia de paz es una institución emble-mática del pensamiento político liberal de los revolucionarios ingleses y franceses de los siglos xvii, xviii y xix. Así, aun cuando no exista una fuente que señale fehacientemente la autoría intelectual del pensamiento liberal, es posible identificar una continuidad en el pensamiento de los revolucionarios franceses con, por ejemplo, José Faustino Sánchez Carrión y los otros integrantes de la Comisión de Constitución que en 1823 propusie-ron la introducción de la figura del juez de paz y del juicio de jurados. Es más: la propia Constitución de Cádiz de 1812, reconocida por muchos como la principal inspiración de las primeras constituciones latinoamericanas, es una carta manifiestamente liberal.

Agotada la influencia de la tradición castellana y de la liberal hacia fines del siglo xix e inicios del siglo xx, ¿por qué subsistió la justicia de paz en el Perú, cuando en el ínterin desaparecieron figuras similares en otros países? A modo de hipótesis, es posible afirmar que la tradición jurídica andina fue la responsable de sostener la justicia de paz incluso en los periodos de mayor conmoción social, como fue el periodo de reforma agraria de la década de 1970. Esto obedece a que si bien los títulos y la autoridad de los caciques y varayoc quedaron extintos desde 1825, las autoridades tradicionales y los po-deres locales (terratenientes) continuaron resolviendo litigios, aprovechando la debilidad del gobierno central y su incapacidad permanente para satisfacer la demanda de servicios judiciales a través de juzgados de paz y de juzgados de derecho. Esto ocasionó que en diversos pueblos de la República subsistiera una oferta de servicios judiciales oficiales y extraoficiales, como lo señala el trabajo de Diez sobre la justicia de paz en la sierra de Piura en el siglo xix (Diez, 1992). Es muy posible que a medida que el poder de los terratenientes se fue diluyendo, más campesinos fueran ejerciendo la función de jueces de paz; de hecho, está probado que muchos jueces de paz a partir de la reforma agraria desempeñaron un cargo de autoridad tradicional porque, es preciso insistir en esto, en el

Conclusiones 259

mundo rural la oferta de servicios judiciales no se agota con el Estado. En otras palabras, como la justicia de paz siempre cumplió una función en el mundo rural y, además, com-partía algunas costumbres, lenguajes y modos de actuar en el mundo andino, cambiaron sus protagonistas pero el servicio se mantuvo.


• La transición de la administración de justicia durante la Colonia e inicios de la República.

• Las formas tradicionales de administración de justicia en el mundo andino y la justicia de paz.

Evolución de la justicia de paz en el ordenamiento jurídico peruano siglos xix-xx

La incorporación de la justicia de paz en el ordenamiento jurídico peruano se remonta a 1823. Originalmente se hallaban adscritos al cuerpo municipal, por disposición expresa de la Constitución Política de 1823 y porque los primeros alcaldes y regidores republicanos tenían la misión de desempeñar esta función. La influencia de la tradición jurídica española y del pensamiento revolucionario francés es evidente.

Con la Constitución Política de 1826 se separó al juez de paz de la esfera de control del Poder Municipal, ubicándolo dentro del Poder Judicial y, a la vez, como parte del gobierno interior de la República, junto con el prefecto, el subprefecto y el gobernador. La Constitución de 1828 intentó zanjar el problema de la ubicación de los jueces de paz, incorporándolos expresamente en el Poder Judicial y encomendando al legislador la apro-bación de una ley especial que desarrollara sus funciones. Ahora bien: en el plano real, la separación del juez de paz del cuerpo municipal y del régimen interior se pudo materializar apenas durante la segunda mitad del siglo xix; entretanto, o bien los alcaldes y regidores continuaban ejerciendo como jueces de paz, o bien los municipales, gobernadores y jueces de paz siguieron actuando en conjunto, como lo hicieron durante la época de los cabildos. En ese sentido, la Constitución de 1828, como las dos anteriores, evidencian las dificulta-des que tuvieron los primeros constituyentes peruanos para definir, diseñar y luego poner en práctica la estructura de las nuevas instituciones de la República.


La orden de los constituyentes de 1828 fue cumplida un año después, mediante la aprobación del Prontuario de Jueces de Paz en diciembre de 1829. Antes de que esta norma fuera aprobada, la regulación de las funciones y competencias de los jueces de paz era exigua y se hallaba dispersa en las propias constituciones y en el Reglamento Provisional de Tribunales y Juzgados, aprobado durante el protectorado de José de San Martín. El Prontuario de Jueces de Paz, en esa línea, es el primer precedente legal de la justicia de paz, pero solo en lo que a su función de administración de justicia se refiere (este Prontuario se incluye en el anexo). Para las otras funciones de esta autoridad local (administrativas y electorales, sobre todo) se introdujeron reglas específicas en la legisla-ción municipal y electoral de las primeras décadas de la República.

Luego del Prontuario de Jueces de Paz de 1829, se aprobaron tres reglamentos de jueces de paz: en 1834, 1839 y 1854. Ninguna de estas normas modificó sustancialmen-te las competencias jurisdiccionales y conciliatorias, ni los procedimientos establecidos por la ley de 1829. Sin embargo, vistas en conjunto, son un reflejo de la preocupación de los primeros legisladores peruanos por regular esta institución, algo que no se puede afirmar de quienes los sucedieron. En efecto, tuvo que transcurrir siglo y medio para que el Reglamento de Jueces de Paz de 1854 fuera oficialmente derogado y reemplazado por la actual Ley de Justicia de Paz. Comparativamente, el referido Reglamento fue la norma más antigua en ser derogada en el país.

En el ínterin hasta la aprobación de la Ley de Justicia de Paz de 2012, el conte-nido del Reglamento de Jueces de Paz de 1854 sufrió varias reformas o supresiones; ade-más, a mediados del siglo xx hubo un intento –que no llegó a concretarse– de reemplazar todo el texto. La reforma más drástica ocurrió en 2012, con la promulgación del Código de Procedimientos Civiles de 1912. Indirectamente, esta norma dejó sin efecto una can-tidad significativa de competencias de los jueces de paz y, además, restó importancia a la conciliación extrajudicial a cargo de esta autoridad local. Otra reforma sustancial llegó décadas después con la aprobación del Código de Procedimientos Penales de 1940, que recortó la competencia de los jueces de paz en materia de faltas, limitándola a su instruc-ción o investigación. Sumado a lo anterior, en las décadas previas los jueces de paz habían sido despojados de la mayoría de sus competencias no jurisdiccionales (administrativas y electorales).

De modo que, durante las primeras décadas del siglo xx, las funciones y com-petencias originales de los jueces de paz habían sido ampliamente recortadas. En su

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lugar, el Estado optó por crear y luego fortalecer la figura de los jueces de paz letrados, que fueron introducidos oficialmente mediante ley en 1824. Poco a poco, estos jueces de paz letrados fueron ejerciendo las funciones antes encomendadas a los jueces de paz (no letrados), principalmente en las ciudades y capitales de departamentos donde fueron establecidos. Paralelamente, en los Andes y los pueblos rurales, usuarios y jueces de paz continuaron utilizando el Reglamento de Jueces de Paz de 1854, por la falta de jueces de paz letrados y las dificultades en la trasmisión y en el conocimiento de los cambios en la legislación especial.

Con el nuevo enfoque de que los jueces de paz se dediquen exclusivamente a resolver litigios de mínima cuantía, en julio de 1945 se aprobó el Código de Justicia de Menor Cuantía, que debía reemplazar al Reglamento de Jueces de Paz de 1854. Esta norma fue promulgada con una vacatio legis que culminaba en marzo de 1946; empero, unos meses antes de que ello ocurriera, el gobierno de José Luis Bustamante y Rivero de-claró en suspenso la ley, “hasta que el Congreso la revise y la apruebe con las modificacio-nes que estime procedentes”, cosa que nunca ocurrió. En consecuencia, el Reglamento de Jueces de Paz de 1854, formalmente, continuaba en vigor.

En el año 1979, el constituyente peruano demostró un nuevo interés por la jus-ticia de paz. Tras los debates en la Asamblea Constituyente se promulgó la Constitución de 1979, que introdujo una reforma sustancial: elevó a la justicia de paz a la condición de órgano jurisdiccional, a la par de los juzgados de primera instancia, las cortes superiores y la Corte Suprema. Todas las constituciones anteriores, excepto las de 1823, 1826 y 1828, que trataron sobre la justicia de paz, se limitaban a señalar que las competencias de los juzgados de paz o su número debían ser establecidos por ley. La Constitución de 1979 no siguió la tendencia, y gracias a ella los juzgados de paz cuentan con la autonomía e independencia de la que gozan todos los órganos jurisdiccionales y, como estos últimos, se encuentran incorporados en la arquitectura u organigrama del Poder Judicial.

En 1993 se aprobó la vigente Constitución del Perú, y de la mano de ella lle-garon dos cambios importantes en el desarrollo jurídico de la justicia de paz. En primer lugar, el artículo 152 introdujo por primera vez el mecanismo de elección directa de los jueces de paz por parte de los propios usuarios del servicio. Anteriormente, durante la primera mitad del siglo xix, existió un modelo similar de elección de los jueces de paz, pero entonces el sufragio era indirecto (colegios electorales). En segundo lugar, el artículo 149 de la Constitución de 1993, además de ser la base del novedoso sistema de justicia


intercultural del país, es también pionero al encomendar a la justicia de paz un papel estelar en la coordinación con las autoridades de la jurisdicción especial. Aunque, a la fecha, la aplicación de ambos artículos presenta dificultades, ello no resta su capacidad para encaminar el futuro jurídico de la justicia de paz.

Finalmente, en 2012 se promulgó la Ley de Justicia de Paz, que no solo ha derogado el Reglamento de Jueces de Paz de 1854, sino que además intenta ser la base del reflorecimiento de esta institución, tanto en el plano de sus competencias jurisdiccionales y no jurisdiccionales como en el de los procedimientos. Sin embargo, al ser fruto de dos proyectos distintos, uno elaborado por el Congreso de la República y el otro por el Poder Judicial, más el debate y negociación en el pleno del Parlamento, la Ley 29824 muestra algunas inconsistencias. La más evidente tiene relación con el procedimiento disciplinario de los jueces de paz, pero existen otras más del lado de las cuantías de los procesos, del mecanismo de impugnación o apelación de las sentencias de los juzgados de paz que en este libro se ha intentado comentar.


En cuanto a la evolución de la justicia de paz en el ordenamiento jurídico peruano, es prioritario empezar por profundizar en los siguientes aspectos:

• La separación del Poder Municipal y la justicia de paz.

• El debate en las asambleas constituyentes sobre la justicia de paz.

• El Prontuario de Jueces de Paz de 1829.

• El pensamiento político y las razones prácticas detrás de la transición de la justicia de paz a la justicia de paz letrada.

• La consistencia del nuevo marco jurídico sobre la justicia de paz.

Conclusiones 263

El perfil del juez de paz

El recuento de las transformaciones en el marco jurídico de la justicia de la paz, así como del pensamiento político que estuvo detrás de ellas durante los dos últimos siglos, resulta insuficiente para el cabal entendimiento de esta trascendental institución si no se analizan, también, los cambios y las continuidades más notables en el perfil de los jueces de paz, tomando como base principal el contenido y los cambios de las normas.

En ese sentido, ¿coincide el perfil actual del juez de paz con el perfil de sus predecesores? No. En las últimas décadas se asocia al juez de paz con la persona próxi-ma a su comunidad, a las necesidades y expectativas de sus vecinos, a alguien capaz de interpretar y reflejar las reglas de convivencia social en sus resoluciones y conciliaciones, con ascendencia y liderazgo entre sus vecinos. Es más: la propia Ley de Justicia de Paz parte de esas premisas. Sin embargo, esta autoridad local no siempre ha tenido ese perfil. Interpretando el contenido de la legislación y cotejando los resultados con los escasos trabajos de investigación acerca del perfil de las autoridades locales y del gobierno local durante el siglo xix y parte del xx, se pueden trazar hasta tres perfiles de los jueces de paz en la historia, acordes con cambios más amplios en el concepto y en la práctica de la ciudadanía, en la participación política y en las relaciones de poder.

Si se compara el contenido de los reglamentos de jueces de paz, las leyes orgá-nicas del Poder Judicial, la legislación electoral y municipal aprobados durante el siglo xix y parte del xx, con los hallazgos de estudios como los de Chiaramonti (2005, 2009), Diez (2015), Pajuelo (2006) y Gootenberg (1995), se concluye que así como puede tra-zarse una línea divisoria entre la ciudadanía, la participación política y el gobierno local hacia finales del siglo xix, y un segundo momento que transcurre entre 1896 y 1979, igualmente puede hacerse una división entre el perfil del juez de paz decimonónico, el que tuvo esta autoridad local desde fines del siglo xix hasta la década de 1970, y el perfil actual heredado de las conquistas de la reforma agraria. Según los mencionados autores, hacia finales del siglo xix la ciudadanía, la participación y el gobierno local se caracteriza-ban por una separación étnica, institucional y, en último término, “social” (Diez, 2015, p. 137); por un predominio de las estructuras de gobierno local sobre el aparato central; pero, a la vez, por estar fuertemente influidas por una noción de ciudadanía amplia, “debido a la impronta de la Constitución de Cádiz de 1812” (Pajuelo, 2006, p. 55). Pues bien: en ese contexto, que marginaba a los segmentos sociales que teóricamente debía unir pero que, a la vez, toleraba, en la práctica, ciertas cuotas de poder, de autonomía y


de participación política de indígenas y analfabetos –quienes podían votar “en cuanto propietarios de tierras y/o tributarios” (Chiaramonti, 2005, p. 338)–, el perfil legal y real del juez de paz estaba fuertemente asociado al de ciudadano y notable del pueblo. Es decir, eran principalmente un grupo selecto de criollos y mestizos –y en mucha menor cantidad de indígenas–, quienes además de cumplir con los requisitos legales ocupaban, en la práctica, este cargo de autoridad local debido a que contaban con recursos econó-micos, el prestigio (o buen nombre) y el respeto o reconocimiento de todos los vecinos.

El segundo momento, que transcurre entre 1896 y 1979, supuso una trans-formación sustancial de la experiencia decimonónica. Por un lado, como refiere Diez, “hacia finales de siglo xix, y probablemente dentro de procesos de cambio en la relación entre el Estado y la población indígena, el Gobierno central consideró seriamente la ne-cesidad de ejercer un mayor control sobre las instituciones de autoridad y representación indígena no completamente sujetas a la legislación y a las autoridades locales” (Diez, 2015, p. 137). Por otro lado, como recuerdan Matos y Mejía (1980), durante este perio-do se acentuó el poder de la aristocracia terrateniente, representada por hacendados cos-teños y gamonales serranos, quienes en la práctica ejercían el gobierno y administraban la justicia en sus pueblos. Finalmente, según Pajuelo, se trata “de un periodo caracterizado por la prohibición tajante del derecho al voto para los analfabetos. Se impuso una noción fuertemente excluyente de ciudadanía, que restringió dicha condición únicamente para los letrados (y varones, hasta el año 1933)” (Pajuelo, 2006, p. 56).

Pues bien: en el escenario recién descrito, la propia legislación responsable de definir el perfil del juez de paz fue relajando los requisitos y alejándose del ideal de ciu-dadano construido durante buena parte del siglo xix. Se tiene, así, que lo determinante para acceder al cargo de juez de paz era saber leer y escribir, o tener instrucción primaria, y gozar de la condición de propietario. Dejó de ser relevante el prestigio, reconocimiento o respeto entre los vecinos, aún más cuando estos últimos perdieron definitivamente el derecho de elegir a sus jueces de paz a partir de 1861. Entonces, tanto en el plano legal como en el real surgieron las condiciones para que emergiera otro tipo de juez de paz: individuos con poder político local; con influencias o relaciones en los círculos de poder económico del lugar, muchas veces asociados, dependientes o familiares de hacendados y gamonales; propietarios de tierras o comercios; en suma, ciudadanos sobre todo ajenos a las necesidades y expectativas de los segmentos excluidos de la población, proclives a

Conclusiones 265

manipular el ordenamiento jurídico oficial y a utilizar su posición social para preservar sus cuotas de poder local.

Solo desde la implementación de la reforma agraria de fines de la década de 1960 e inicios de 1970, el perfil del juez de paz se va transformando hasta adquirir los rasgos característicos que mantiene hasta la actualidad. Efectivamente, una vez erradicada la clase terrateniente y anulada la influencia del sistema de haciendas, el perfil del juez de paz en la zona rural se va equiparando al de un líder campesino o nativo, exjornalero o burócrata local (sobre todo profesores).195 Mientras tanto, en el área urbana, las expectativas están puestas en la intervención de abogados o estudiantes de Derecho en la conducción de juzgados de paz, en un intento por reforzar una política cuyos antecedentes se remontan a la década de 1920, con la aparición de los primeros juzgados de paz letrados. Las leyes orgánicas del Poder Judicial de 1963, 1990 y 1991 son las responsables de sustentar este tercer perfil del juez de paz. En ellas resalta, por un lado, la necesidad de que los aspirantes vuelvan a tener un vínculo con su comunidad o vecindario, que manejen el idioma local y que tengan una conducta intachable, junto con los clásicos requisitos de tener instrucción primaria y ser ciudadano en ejercicio. Por otro lado, pensando sobre todo en el área urba-na, la legislación establecía que: “Gozan de preferencia para desempeñar estos cargos, los letrados que figuren en las ternas” (artículo 53 de la LOPJ de 1963). En suma, se trata de un nuevo grupo de “notables”, personas que eran valoradas y socialmente respetadas no por tener grandes propiedades o por sus influencias en los círculos de poder local, sino ante todo por estar legitimadas en su entorno, representar a sus vecinos o tener un conocimiento especial (abogados).


En cuanto al perfil del juez de paz, es prioritario empezar por profundizar en los siguientes aspectos:

• La correspondencia entre el perfil formal y el perfil real de los jueces de paz durante las distintas etapas de la República.

• El perfil del juez de paz en el área rural y en el área urbana.

195 En opinión de Lovatón, a partir de esta segunda mitad del siglo XX “el rostro del juez de paz se va ‘cholificando’; es decir, cada vez más el cargo comienza a ser ejercido por campesinos, profesores, jubilados, empleados, entre otros; es la etapa actual de los ‘jueces populares’” (Lovatón, 2000, p. 20).


El primer modelo de elección de jueces de paz, que transcurre durante la primera mitad del siglo xix, fue el del sufragio indirecto. Los primeros jueces de paz, en tanto alcaldes y regidores de sus pueblos, eran elegidos a través de los colegios electorales de parroquia. Luego, cuando el sistema electoral permitió elegir directamente a los jueces de paz, a la par o en lugar de los alcaldes y regidores que ejercían el cargo por comisión, se mantuvo el sufragio indirecto. El principal problema con este modelo de elección fue, por una parte, la inestabilidad política de las municipalidades durante la primera mitad del siglo xix, pues se tradujo en inestabilidad de la justicia de paz, y, por otro lado, las dificultades y los obstáculos existentes en la época para que el sufragio ciudadano se lleve a cabo dentro de los plazos, con los respectivos padrones de votantes, etcétera.

El segundo modelo se desarrolla durante la segunda mitad del siglo xix, por la vía de la designación. En esta etapa, las municipalidades y las prefecturas se alterna-ron la elección de los jueces de paz. Las primeras, una vez instaladas, elegían entre sus miembros a quienes ejercerían la comisión de juez de paz. Las prefecturas, por su parte, comenzaron a designar a los jueces de paz a partir de 1861, sobre la base de una terna de candidatos que les era enviada por los jueces de primera instancia. En uno y otro caso, a la par de la elección del juez de paz, los otros aspirantes se mantenían en una lista de es-pera en calidad de jueces accesitarios. La principal dificultad con este modelo de elección era que, en la práctica, los poderes locales continuaban teniendo injerencia en la elección de jueces de paz, imponiendo o vetando candidatos.

El tercer modelo de elección se inicia en 1900 y se extiende hasta principios de la década de 1990. En esta etapa el Poder Judicial, a través de las cortes superiores, concentra tanto la facultad de propuesta como la de designación de los jueces de paz. En efecto, los jueces de primera instancia elevaban la terna de candidatos para que la Corte Superior eligiera entre ellos al que ejercería el cargo de juez de paz. Los otros dos candidatos mantenían la condición de jueces de paz accesitarios. Este sistema de elección, comparativamente, fue el más estable, pues incluso durante la reforma agraria de la década de 1970, que cambió el sistema de elección de todos los jueces de la República, fue el único que se mantuvo en vigencia. El cuarto modelo de elección duró,

Elección del juez de paz

Así como el perfil del juez de paz ha transitado por tres etapas, al observar la evolución en el sistema de elección de esta autoridad local se advierten cinco modelos que se han sucedido en el tiempo desde la década de 1820.

Conclusiones 267

formalmente, apenas tres años, entre 1990 y 1993, pero materialmente tuvo efectos hasta la primera década del siglo xxi. En esta etapa, el Consejo Distrital de Gobierno de la Corte Superior asumió la función de designar a los jueces de paz en lugar de las cortes superiores, a propuesta de los consejos municipales, las comunidades campesinas, comunidades nativas y los sectores representativos de la sociedad civil que lo requirieran. Esta modalidad de elección debió quedar sin efecto tras la aprobación de la Constitución de 1993, pero la falta de reglamentación del artículo 152 de esa norma hizo que los consejos distritales continuaran, transitoriamente, designando a los jueces de paz.

El quinto y último modelo fue introducido por la Constitución de 1993. El artículo 152 de esta norma incorporó la elección popular o directa de los jueces de paz. Lamentablemente, entre 1993 y 2006, con algunas excepciones, no se llevaron a cabo elecciones directas de jueces de paz debido a la falta de reglamentación de ese artículo constitucional, o porque las leyes que intentaron reglamentarla entre 2001 y 2005 no contaron con el respaldo político que permitiera su implementación. En ese sentido, la Ley de Justicia de Paz no solo tiene el valor de haber desarrollado el artículo 152 de la Constitución de 1993, sino además el haberlo puesto en práctica. Actualmente, la mayoría de jueces de paz son elegidos directamente por los vecinos, excepto en supuestos extraordinarios en los que hasta 2016 se aplicó el mecanismo de selección a cargo de una comisión de jueces ordinarios.


En cuanto a la elección del juez de paz, es prioritario empezar por profundizar en el siguiente aspecto:

• Obstáculos para la elección del juez de paz por medio del sufragio ciudadano.

Responsabilidad funcional del juez de paz

El aspecto más controversial del estatuto del juez de paz tiene relación con su responsabilidad funcional; es decir, con las faltas, el procedimiento y las sanciones que les son aplicables como cualquier otro funcionario o autoridad local. Ahora bien: lo que suscita gran controversia no es, en sí misma, la clase de faltas, el procedimiento o el tipo de sanción, sino cómo cada una de estas categorías se relaciona con el perfil del juez de


A partir de la segunda mitad del siglo xix y hasta mediados del siglo xx se fue perfeccionando el régimen de responsabilidad funcional de los jueces de paz. La aplicación de las medidas de sanción se concentró en manos de organismos del Poder Judicial (jueces de primera instancia y cortes superiores) durante la segunda mitad del siglo xix; se distinguió entre faltas de naturaleza civil, penal y funcional (administrativa), encomendando el juzgamiento de las dos primeras a los códigos respectivos, mientras que las faltas de función quedaban a cargo de las leyes orgánicas del Poder Judicial desde las primeras décadas del siglo xx; se fueron ajustando la mayoría de cláusulas de respon-sabilidad funcional, y a los tipos de sanción existentes se sumó la destitución del juez de paz, obra de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1912. Todos estos cambios que se introdujeron paulatinamente en el régimen de responsabilidad funcional del juez de paz podían sintonizar, en parte, con las transformaciones que ocurrían en el terreno de la modalidad de designación de los jueces de paz, entonces a cargo del Poder Judicial; pero, a la vez, se fueron alejando del perfil real de los jueces de paz, pues a pesar de que se auspiciaba la elección de abogados o estudiantes de Derecho, en la práctica, y sobre todo en las zonas rurales, los jueces de paz no dejaban de ser mayoritariamente legos en derecho e individuos que cumplían un servicio civil no remunerado.

La Ley Orgánica del Poder Judicial de 1963 fue la cúspide de los cambios en el régimen de responsabilidad funcional de los jueces de paz. Esta ley optó por homologar todo el régimen de los jueces de paz, incluyendo el de responsabilidad judicial, con

paz, esto es, qué tipos de faltas, de procedimiento o de sanciones pueden aplicarse a los jueces de paz, considerando su condición de juez lego en derecho, la naturaleza concejil (servicio civil, en términos actuales) del cargo y el modo en que sea elegido.

Pues bien: el régimen de responsabilidad funcional del juez de paz sobresale por su generalidad, simpleza, ambigüedad o inconsistencia, o por más de uno de estos atributos según la época que se examine. En una primera etapa, hasta mediados del siglo xix, la responsabilidad de los jueces de paz era definida sobre la base de imputaciones generales (por ejemplo, por “incumplir con sus deberes”); sin un procedimiento predeterminado, los jueces de paz a veces respondían ante autoridades judiciales y otras veces ante autoridades administrativas o de gobierno; y las sanciones eran algunas simbólicas, como la no reelección en el cargo, y otras más bien leves, como la aplicación de multas o medidas de suspensión. Un régimen con estas características resultaba acorde con una institución como la justicia de paz cuyo estado era aún incipiente.

Conclusiones 269

el régimen aplicable a los jueces profesionales, con el único cuidado de señalar “en lo que su función [de juez de paz] lo permita” (artículo 202). A partir de esta norma, una vez que la OCMA fue creada a finales de la década de 1980, comenzó a sancionarse indistintamente a jueces profesionales y no profesionales por las mismas faltas y con el mismo tipo de castigo, excepto las medidas de separación y destitución, competencia de otros organismos. La etapa de homologación de regímenes que acaba de ser descrita y que, a todas luces, resultaba inconsistente con el perfil real de los jueces de paz y con la naturaleza de su cargo, solo pudo ser clausurada en 2008 con la aprobación de la Ley de Carrera Judicial, que excluyó de todos sus alcances a los jueces de paz.

Sin embargo, durante los siguientes años, varios jueces de paz fueron sanciona-dos utilizando como base la Ley de Carrera Judicial o faltas atribuibles a un juez profesio-nal –por ejemplo, por “conocer un proceso a sabiendas de estar legalmente impedido”–. Incluso después de la aprobación de la Ley de Justicia de Paz, que incluyó un régimen disciplinario para los jueces de paz, siguió la tendencia de sancionarlos como si se tratara de jueces profesionales. Todo ello revela las inconsistencias y ambigüedades que han caracterizado el régimen de responsabilidad funcional de esta autoridad local. Es más: el actual régimen disciplinario de los jueces de paz continúa sin sintonizar con su perfil y la naturaleza del cargo que ejerce.


En cuanto a la responsabilidad funcional del juez de paz, es prioritario empezar por profundizar en los siguientes aspectos:

• Correspondencia del régimen disciplinario con el perfil y la modalidad de elección de jueces de paz.

• Aplicación y evolución de la modalidad de destitución de jueces de paz.


En rigor, la creación de juzgados de paz solo fue posible a partir de la promulgación de la Constitución Política de 1979, en la medida en que esta atribuyó a la justicia de paz la naturaleza de órgano jurisdiccional. Antes de que ello ocurriera, juzgado de paz y juez de


paz eran términos que se usaban indistintamente y, en cuanto a su número y ubicación, estaban preestablecidos en la ley.

Así, por más de siglo y medio, la ley especial fijaba de antemano la cantidad de juzgados de paz (jueces de paz) que debían existir en cada parroquia, pueblo, ciudad capital, centro poblado o distrito, sobre la base de un criterio demográfico. La lógica de la época indicaba que, a mayor número de habitantes, mayor número de jueces o juzgados de paz, excepto en las ciudades capitales, que solían gozar de un criterio particular. Ape-nas en 1963 se le otorgó libertad a las cortes superiores para que definieran la cantidad de juzgados de paz existentes en su territorio, pero sin dejar de lado el criterio demográfico. Para distinguir el ámbito de función de estos juzgados de paz del que correspondía a los juzgados profesionales, la ley utilizaba el concepto de distrito civil para los primeros y de distrito judicial para los segundos.

Tras la aprobación de la Constitución de 1979, las condiciones estaban dadas para que el criterio demográfico en la creación de juzgados de paz pueda ser complementado con otros; sin embargo, las leyes orgánicas del Poder Judicial de 1990 y 1991 insistieron en mantenerlo. Solo en 2004, a través de la Ley 28434, se modificó la tendencia histórica sobre establecimiento y número de juzgados de paz, señalando que esta materia obedecería a una política de desarrollo anual de la justicia de paz y que debían tomarse en cuenta “las condiciones demográficas, capacidad de la población de acceso a la justicia, carga procesal, necesidad del servicio y, las facilidades de comunicación entre las diversas instancias del Poder Judicial”. Este es el principal referente del diseño introducido en la actual Ley de Justicia de Paz.


En cuanto a la creación de juzgados de paz, es prioritario empezar por profundizar en los siguientes aspectos:

• Competencia territorial de los juzgados de paz durante los siglos xix y xx: el distrito civil.

• Condiciones y criterios reales para el establecimiento de jueces o juzgados de paz durante los siglos xix y xx.

Conclusiones 271

Competencia de los juzgados de paz

Históricamente, los juzgados de paz han ejercido funciones y competencias tanto en un plano oficial como en uno extraoficial. Sus funciones y competencias en el primero han estado supeditadas al régimen jurídico vigente en la respectiva época. Un examen a este nivel pudo indicar que, desde su introducción oficial en 1823, los jueces de paz fueron concentrando funciones y competencias jurisdiccionales, conciliatorias, notariales, electorales, de gobierno y de administración durante la mayor parte del siglo xix; luego, una vez que se independizaron del fuero municipal, de que su elección pasó a manos del Poder Judicial y de que la legislación de tribunales y los códigos se ocuparon de regular su actuación –es decir, hacia finales del siglo xix hasta finales del siglo xx–, los jueces de paz han ido perdiendo cuotas importantes de poder en manos tanto de los jueces ordinarios como de los jueces de paz letrados; finalmente, las últimas leyes orgánicas del Poder Judicial, la propia Ley de Justicia de Paz y otras leyes vigentes han intentado dotar a los juzgados de paz de un marco funcional y competencial amplio, sin que este esfuerzo llegue a equiparar las cuotas de poder que, formalmente, tenían estas autoridades locales durante las primeras décadas de la República.

La acumulación de funciones y competencias de distinta naturaleza en sede de los juzgados de paz durante la mayor parte del siglo xix obedece a varias razones, entre las cuales se mencionó la influencia de la tradición europea y andina en su configura-ción, la falta de juzgados profesionales y de otras instituciones públicas en la mayoría de pueblos del Perú, y el desinterés del Estado por aproximarse a los espacios y grupos his-tóricamente postergados del país. Estos y otros factores permitieron que los juzgados de paz solucionen conflictos tanto en la rama civil como en la penal, sirvan como un espacio de encuentro y de conciliación de intereses antes de que las personas acudan a juicio, in-tervengan en diferentes etapas de los procesos electorales, ejerzan funciones típicas de la administración como la supervisión de cárceles, o cubran el vacío de la falta de escribanos (notarios) –por ejemplo, para la suscripción de las denominadas escrituras imperfectas–. Las bases de estas competencias se hallaban dispersas en los reglamentos de jueces de paz, leyes de tribunales, leyes municipales, electorales y los primeros códigos republicanos.

Las últimas décadas del siglo xix, los jueces de paz perdieron protagonismo en el plano legal. Las leyes municipales y electorales dejaron de ocuparse de esta institución y, con ello, los jueces de paz perdieron una parte importante del protagonismo en la escena local, a través del ejercicio de su abanico de competencias. Fue el inicio de un proceso


que concluyó en 1912 con la promulgación del Código de Procedimientos Civiles de ese año, que atacó el núcleo de las competencias de administración de justicia de los juzga-dos de paz, suprimiendo buena parte de sus competencias civiles y la totalidad de las que ejercían en la rama de la conciliación extrajudicial. Algo similar ocurrió años después en la disciplina penal, donde los jueces de paz perdieron el protagonismo en el juzgamiento de faltas y delitos leves, limitándolos a la investigación de estos casos a partir de la apro-bación del Código de Procedimientos Penales de 1939.

Examinando estos cambios en los marcos jurídicos relacionados con las competencias de los juzgados de paz, es evidente que obedecen a la opción de los legisladores y gobernantes de turno por el modelo de justicia profesional, considerando que las competencias que perdieron los juzgados de paz fueron transferidas a los juzgados de paz letrados y a los jueces de primera instancia. En consecuencia, los años restantes hasta la culminación del siglo xx se caracterizaron por ofrecer a un juez de paz con una competencia civil débil, básicamente en asuntos de menor cuantía; con una competencia restringida y secundaria en materia de faltas, e incluso con dificultades para ejercer sus funciones notariales, en vista de la derogación del mecanismo de protocolización de las escrituras imperfectas y del establecimiento de criterios espaciales para el ejercicio de esta función, para evitar que se superpongan con los notarios.

El nuevo siglo ha venido de la mano con un resurgimiento de las competencias de los juzgados de paz. La Ley de Justicia de Paz y otras normas especiales le han vuelto a encomendar un número importante de competencias civiles, tanto en la rama patrimonial como familiar y también en la rama penal. A la par, los jueces de paz cumplen un número importante de competencias notariales y algunas otras de apoyo al Ministerio Público. Este reflorecimiento de las competencias de los juzgados de paz, de todos modos, no se puede comparar con las existentes durante buena parte del siglo xix; además, algunos de los espacios ganados por los juzgados de paz –por ejemplo, como fedatarios de los procesos de contratación pública del Estado– no dejan de ser cuestionables, considerando que se trata de personas sin el conocimiento especializado que requiere esta función.

En lo que concierne al plano extraoficial de las competencias de los juzgados de paz, el panorama es mucho más complejo, habida cuenta de que han sido y son evidentes los intentos y resistencias por encuadrar en la ley escrita todas las funciones y

Conclusiones 273

los criterios prácticos que utilizan los juzgados de paz para resolver conflictos. Así, por ejemplo, no era inusual que los jueces de paz de antaño resolviesen causas motivados por su interés personal o influenciados por las relaciones de poder de su época, más allá de lo que indicara el espíritu de la ley o de los límites que esta estableciera. Como tampoco es inusual que los jueces de paz posreforma agraria, sobre todo del área rural, resuelvan o concilien casos de adulterio, separaciones de pareja, violencia familiar, etcétera, aun cuando formalmente no tengan la facultad de intervenir o tengan límites en su actua-ción en estas materias. Es más: Brandt, refiriéndose a los resultados del estudio titulado “En nombre de la paz comunal” de inicios de 1990, comentaba que, de acuerdo con el Reglamento de Jueces de Paz de 1854 —por entonces todavía en vigencia—, “el juez de paz no estaba facultado para promover la conciliación en materia penal; sin embargo, en el 99% de los casos aceptaba una conciliación entre las partes, así tuviera buenos o malos conocimientos del derecho penal” (Brandt, 1999, p. 19). En un sentido similar, el Instituto de Defensa Legal (2005, p. 157) refiere que en “las zonas rurales del Perú, algunas personas creen que el acuerdo adoptado ante un juzgado de paz es suficiente para considerarse divorciados”.

¿Sería conveniente delimitar todas las funciones de los juzgados de paz? A ini-cios de la década de 1980, Pásara comentaba, con razón, que había una serie de intentos para encuadrar legalmente la acción de la justicia de paz, colocándola bajo el efectivo control del Poder Judicial en sus procedimientos y en sus criterios para resolver. Con ese objetivo en mente, agregó: “Cursos de capacitación y mecanismos de relación directa con las otras instancias y niveles del aparato judicial han sido puestos en marcha, con la finalidad de incorporar a la justicia de paz dentro del aparato judicial, en procura de una cierta homogeneización para administrar justicia en el Perú” (Pásara, 1982, p. 136).

Tres décadas después de los estudios pioneros de este último autor, la discusión entre centralismo y pluralismo jurídico en sede de los juzgados de paz debería continuar abierta en espacios académicos, aun cuando se haya cerrado a nivel legal. La Ley de Jus-ticia de Paz reconoce que los jueces de paz pueden recurrir al derecho oficial o al derecho propio, o a una mezcla de ambos, para resolver litigios u ofrecer una salida conciliada a ellos, sin dejar de mencionar que también pueden apelar a su leal saber y entender para componer un conflicto.



En cuanto a la competencia de los juzgados de paz, es prioritario empezar por profundizar en los siguientes aspectos:

• Pluralismo jurídico e interlegalidad en sede de los juzgados de paz.

• Ejercicio efectivo de competencias en materia penal por parte de los juzgados de paz durante los siglos xix y xx.

• Explicación histórica de la concentración y desconcentración de funciones en sede de los juzgados de paz.

• Ejercicio de funciones no jurisdiccionales en sede de los juzgados de paz.

• Impacto de las escrituras imperfectas en el régimen de tenencia de la tierra.

• Inconsistencias en el marco vigente de competencias de los juzgados de paz.

Procesos en sede de los juzgados de paz

Por último, la forma de los procesos en sede de los juzgados de paz se ha mantenido como una constante desde la década de 1820, pero básicamente en la rama civil, donde el juicio verbal decimonónico presenta muchas similitudes con el proceso único regulado en la actual Ley de Justicia de Paz.

El antiguo juicio verbal en la rama civil, como el actual proceso único, persigue que el litigio se componga, de ser posible en una sola audiencia, con el menor número de formalidades y en el menor plazo posible, así como siguiendo la lógica del diálogo ver-bal. De hecho, antes y hoy, los jueces de paz llevan un registro de procesos civiles donde lo único que registran son las sentencias y actas de acuerdos conciliatorios. El resto de actividades se actúan verbalmente.

En cambio, el juicio verbal en la rama penal sí ha sufrido un número impor-tante de cambios desde la década de 1820, que no llegan a desnaturalizar su esencia pero que han sido resultado de la decisión de trasladar su desarrollo de los reglamentos de jueces de paz a los códigos de procedimientos penales. Esto ha ocasionado que la forma de conducir un proceso penal en sede de los juzgados de paz no haya distado mucho de la forma en que condujeron esta clase de procesos los jueces profesionales.

Conclusiones 275


En cuanto a los procesos en sede de los juzgados de paz, es prioritario empezar por profundizar en los siguientes aspectos:

• La apelación de sentencias de los juzgados de paz: razones y obstáculos.

• El papel del abogado en los procesos a cargo de los juzgados de paz.

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Anexo 289

EL CIUDADANO AGUSTÍN GAMARRA, presidente de la República &e. &e.Por cuanto el congreso ha dado la ley siguiente:

EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA PERUANA

Considerando:Que por el artículo 121 de la constitución, una ley debe determinar los asuntos de que han de conocer los jueces de paz, en juicio verbal y su forma.Ha dado la siguiente:Art. 1.º Los jueces de paz pueden conocer.

1.º De las demandas civiles hasta la cantidad de doscientos pesos.

2.º De la suspensión de una obra nueva;3.º Del nombramiento provisorio: bajo

de fianzas seguras, de tutores y curadores, donde no hubiese juez de primera instancia a quien se dará cuenta, a lo mas dentro de veinte días.

4.º De la prestación provisoria de alimentos hasta la cantidad de doscientos pesos; quedando espedito el conocimiento de la causa principal al juez de primera instancia.

5.º Del hecho del despojo para restituir inmediatamente al despojado, siendo dentro del año, y no habiendo prevenido en su conocimiento el juez de primera instancia.

6.º De las obras ó gravaduras contrarias al culto público, y a las buenas costumbres.

7.º De los daños en los campos, frutos y cosechas que no pasen de doscientos pesos.

8.º Del deslinde de tierra, alteración de caminos y demás servidumbres reales, dentro de un año.

9.º De la usurpación de árboles, aguas y cercos, dentro del mismo término.

10.º De los reparos ó mejoras en los predios arrendados siempre que no exceda la cantidad señalada en el párrafo primero.

11.º De la facción de inventarios exclusivamente.

12.º De la detención de un deudor sospechoso de fuga.

13.º De las demandas sobre faltas de policía.

14.º De las demandas criminales sobre injurias leves.

15.º De los demás delitos que solo merezcan una moderada corrección.

16.º De la instrucción del sumario criminal, en donde no hubiese jueces de primera instancia.

Art. 2.º Luego que se interponga una demanda que exceda de cien pesos el juez pondrá por escrito el día, mes y año en que se interpone, los nombres, profesión y domicilio del demandante y demandado, y el objeto y medios de la demanda. Esta actuación será firmada por el juez, el demandante y dos testigos.

Art. 3.º En el juicio sobre faltas de policía y en los delitos públicos, no habiendo parte, se tendrá por tal al procurador general.

Art.4.º Ordenará en seguida el juez comparezca al demandado, fijando día y hora.

Art. 5.º El demandado será citado personalmente sopena de nulidad; no encontrándole, se le dejará copia de la orden de citación.

Art. 6.º Habrá un día de distancia entre la citación y la comparecencia, si el demandado reside dentro de cinco leguas del lugar del juicio estando domiciliado a mayor distancia, se añadirá un día por cada cinco leguas

Art. 7.º En casos urgentes podrá el juez dar una orden por escrito para abreviar dilaciones mandando que el demandado comparezca en el acto, si está en el lugar del juicio.

Art. 8.º Las partes comparecerán por si, ó por medio de apoderado, con poder bastante, en el día designado por la citación.

Art. 9.º Si el demandado no compareciera se le citará de nuevo, bajo de apercebimiento y a sus espensas, si hubiese sido citado en el orden prevenido en los artículos anteriores.

Art. 10.º No compareciendo después de la segunda citación y verificándolo el

ANEXOProntuario de jueces de paz de 1829

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demandante se procederá por el juez en rebeldía hasta la resolución de la causa.

Art. 11.º La parte condenada en rebeldía podrá oponerse a la ejecución de la sentencia, dentro de tres días, después que se le haya notificado, satisfaciendo previamente los costos de la rebeldía. La oposición debe contener sumariamente los medios de defensa. El juez mandará que se cite al demandante, fijando el día y hora de la audiencia: será notificada esta providencia según se ha dicho en el articulo 5.º

Art. 12.º La parte que forma la oposición, si no compareciera, y diese lugar a que se proceda en rebeldía, no tendrá derecho para ser oída de nuevo.

Art. 13.º Las partes se explicarán con moderación en presencia del juez, y guardarán el respeto debido a la justicia; si se excedieran, les advertirá el juez que guarden orden. En caso de reincidencia, les impondrá una multa pecuniaria de 2 a 8 pesos, en los que no fueren indígenas, no pudiendo pasar en estos de 8 reales, y la que se aplicará al ramo de propios y arbitrios. Si no pudiera hacerse efectiva la multa, se permutará en la pena de prisión de 6 a 24 horas.

Art. 14.º Todo acto en que se imponga pena de multa se pondrá en noticia del sindico procurador general.

Art. 15.º En caso de insulto contra el juez, dará este aviso de lo ocurrido al más inmediato, para que proceda a juzgarlo verbalmente; y resultando culpable el acusado, sufrirá una prisión de 3 días a lo más.

Art. 16.º Las partes serán oídas con benignidad por los jueces; y él pondrá por escrito los fundamentos principales que una y otra hubieren deducido.

Art. 17.º Si alguna de las partes no reconociera algún documento ó lo acusara de falso, se asentará por diligencia.

Art. 18.º Si las partes están contrarias en los hechos, y la verdad puede ser contestada

por testigos, ordenará el juez su admisión, fijando el objeto de la prueba.

Art. 19.º En el día indicado comparecerán los testigos, y después, de haber expresado su nombre, edad y profesión, harán el juramento de decir la verdad, y declararán si son parientes de las partes, y en que grado, sus esclavos sirvientes ó domésticos.

Art. 20.º Los testigos serán oídos separadamente, y en presencia de las partes podrán estas oponer las tachas antes de su deposición, ó expondrán que no tienen tachas que ponerles, ó que las ignoran: no podrán oponerse después que haya empezado su deposición, si no estuviera justificado por escrito.

Art. 21.º Las partes no podrán interrumpir a los testigos. Después de su deposición podrá el juez, a pedido de las partes, ó de oficio, hacer a los testigos las preguntas convenientes al esclarecimiento de la verdad.

Art. 22.º El juez y el escribano, ó testigos, firmarán al pie de toda la actuación.

Art. 23.º Se procederá en seguida al pronunciamiento de la sentencia, ó a mas tardar, en la audiencia inmediata.

Art. 21.º Cuando se trata de hacer una vista de ojos ó apreciar el valor de los daños demandados, el juez lo hará por si, con asistencia de las partes y testigos.

Art. 25.º Si el objeto de la vista de ojos, ó el aprecio exigiera conocimientos extraños al juez, hará que las partes nombres peritos, y él nombrará un tercero, para en caso de discordia. Los peritos asistirán en la vista de ojos que haga el juez, y le prestarán su dictamen, previo el juramento de obrar bien y sin agravio de las partes. Podrán estas concurrir a la vista de ojos; y exponer cuanto crean necesario para el esclarecimiento de esta verdad.

Art. 26.º Se pondrá por escrito el resultado de la vista de ojos y el dictamen de los peritos, que será firmado por estos, el juez, las partes y los testigos.

Anexo 291

Art. 27.º Se procederá después por el juez al pronunciamiento de la sentencia, aunque sea en el mismo lugar en que se verificó la vista de ojos o a mas tardar en la audiencia inmediata.

Art. 28.º No se admitirá alguna acción posesoria contra los poseedores de mas de un año, se exceptúan los precarios.

Art. 29.º Si la posesión ó turbación fuesen negadas se ventilará en juicio solo el herbo y no el derecho.

Art. 30.º No se acumularán jamas el posesorio y el petitorio.

Art. 31.º No habrá lugar al juicio sobre propiedad hasta que esté fenecido el posesorio, y el que hubiese perdido haya satisfecho las condenaciones pronunciadas contra él. Si la parte que ha vencido demorase la liquidación el juez del petitorio fijará un termino para que se verifique: pasado el termino se admitirá la demanda en el juicio de propiedad, aunque no esté hecha la liquidación.

Art. 32.º En las causas sobre injurias leves procederá en igual forma.

Art. 33.º En las causas sobre defectos leves de policía, sobre excesos que merezcan una pena correccional, procederá el juez—la verdad sabida, y buena fé guardada.

Art. 34.º En las causas criminales de que habla el párrafo xx del artículo primero, procederá el de paz, con arreglo a la ley que se dá sobre el juicio de jurados, é interin se adopta este nuevo plan, según el reglamento de tribunales.

Art. 35.º No hay lugar a apelación de las sentencias de jueces de paz, excepto en los juicios posesorios restitutorios, cuyo interés exceda de 200 pesos.

Art. 36.º El que se sienta agraviado podrá pedir, dentro del tercer día perentorio al juez, que se revea la causa.

Art. 37.º La revisión se hará por otro juez de paz del mismo lugar, donde lo hubiese, y en su defecto, por los regidores gradualmente;

y a falta de estos por los próximos cesantes, en el mismo orden, con un adjunto de cada parte que nombrará dicho juez de la terna que estos le presenten. (1)

Art. 38.º Para el efecto que indica el artículo anterior, se remitirá al juez revisor, por el primero, todo lo actuado, citadas las partes.

Art. 39.º No habrá recurso alguno contra lo resuelto en la revisión, ya sea revocatoria ó confirmatoria. En ambos casos harán sentencia dos votos conformes, mas siendo singulares los tres, dirimirá la discordia uno de los cuatros adjuntos nombrados por las partes, sacado por suerte. No habrá lugar a la revisión en los asuntos cuyo interés civil no exceda de 50 pesos ni en los de faltas ligeras ó injurias leves verbales.

Art. 40.º Son recusables los jueces de paz.1.º Si tienen algún interés en el juicio:2.º Si son parientes de algunos de los

litigantes hasta el cuarto grado ó a fines hasta el segundo:

3.º Si tienen algún proceso pendiente con alguna de las partes:

4.º Si han tenido algún pleito con ellos dentro de un año antes del juicio:

5.º Si han manifestado por escrito su dictamen relativo a la causa ó tuviesen algún otro impedimento legal.

Art. 41.º La recusación se interpondrá ante el juez de paz y dos testigos, debiendo aquel dar al recusante un certificado de su recusación dentro de 34 horas.

Art. 42.º Si el juez no desiste del conocimiento de la causa ó no quiere dar el certificado, se lo darán los testigos; si se desiste, pasará al otro juez de paz; y, en caso de no darse por recusado, al juez revisor, para solo el efecto de decidir sobre la recusación.

Art. 43.º La recusación se decidirá dentro del tercer día perentorio con previo informe del juez de paz, quien lo evacuará en el día.

Art. 44.º De esta resolución no se admitirá recurso alguno.


Art. 45.º Si hubiese lugar a la recusación, se remitirá a otro juez de paz el conocimiento de la causa; no habiendo lugar a ella, se devolverá al juez cuya recusación se había intentado con injusticia.

Art. 46.º En los lugares donde no hubiese juez de derecho, solo el de paz recibirá las declaraciones y ratificaciones de testigos en lo civil y criminal y demás actos judiciales que se le encarguen por autoridad competente.

Art. 47.º Estos juicios no tendrán mas costos que el pago del papel y escribiente, a razón de cuatro reales cada foja de pliego, y un peso al escribano, si asistiere, por toda la actuación; pero si hubiese revisión, y en ella fuese en el todo confirmada la sentencia, el que la interpuso pagará cuatro pesos de derecho, al primer juez que la pronunció, y los costos de la revisión.

Art. 48.º Estos jueces tendrán los libros necesarios en papel blanco, costeados de

los propios de los pueblos, numerados y rubricados por los secretarios de las municipalidades a quienes se entregarán cuando estén llenos ó concluidos.

Comuníquese al poder ejecutivo para que disponga lo necesario a su cumplimiento, mandándolo imprimir, publicar y circular. Lima a 20 de diciembre de 1829.—Andrés Reyes, presidente del senado.—Juan Antonio Tabara, presidente de la cámara de diputados, José Freyre, senador secretario—Pedro Asiete, diputado secretario.

Por tanto, mando se imprima, publique, circule y se le dé el debido cumplimiento. Dado en la casa del gobierno en Lima, a 22 de diciembre de 1829.

10—Agustín Gamarra—P. O. de S. E. José de Armas [1] [Prens. Per tom. 3.º núm 51, y Rej. Ofic. de 1829, pág. 66.]

justicia de paz del perÚ

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