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JORNADAS SOBRE LA PRÁCTICA APLICATIVA DE LOS
INSTRUMENTOS DE GESTIÓN URBANÍSTICA EN LA LLUIB.
DIRECCIÓN GENERAL DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO.
Gerardo Roger Fernández Fernández. Arquitecto, Urbanista y
Profesor de Urbanismo y Miembro del Ito. Pascual Madoz de la
Universidad Carlos III.
ÍNDIDE.
1. INTRODUCCIÓN GENERAL. EVOLUCIÓN DEL NUEVO MARCO ESTATAL
VIGENTE. ............................................................................................................ 5
2. CARACTERÍSTICAS BÁSICAS DEL DESARROLLO LEGISLATIVO
BALEAR: LA LLEY 12/2017, de 29 de diciembre d’URBANISME de las ILLES
BALEARS (LLUIB). ............................................................................................ 6
3. LAS MEMORIAS DE VIABILIDAD ECONÓMICA. .......................................... 7
3.1. Consideraciones generales sobre la Memoria de Viabilidad Económica. .... 7
3.2. Metodología aplicable a las Memorias de Viabilidad. ................................ 9
3.2.1.- IDENTIFICACIÓN DE COSTES E INGRESOS EN UNA MVE. ............................ 10
3.2.1.1. Determinación de los Costes. .................................................................... 10
3.2.1.2. Determinación de los Ingresos. ................................................................. 10
3.2.2.- IDENTIFICACIÓN DE LOS VALORES NETOS DE LOS SUELOS AFECTADOS POR
UNA MVE. ............................................................................................................... 11
3.3. Determinación de la Viabilidad Económica (Umbral mínimo). ................. 11
4. LAS ACTUACIONES DE DOTACIÓN. .......................................................... 12
4.1. Consideraciones jurídico-urbanísticas previas. ........................................ 12
4.2. Características Jurídico-urbanísticas de las Actuaciones de Dotación. ... 14
4.2.1.- DETERMINACIÓN DE LA RESERVA DOTACIONAL. ........................................ 15
4.2.1.1. Determinación del Ámbito Espacial de Referencia. .................................. 15
2
4.2.1.2. Determinación de la Ratio o Media Dotacional Preexistente en el Área
Homogénea (AH) o Zona de Ordenación Urbanística (ZOU). ................................. 15
4.2.1.3. Localización Espacial de las Parcelas Dotacionales y Edificables. .............. 16
4.2.1.4. Determinación de la Cuota Dotacional correspondiente a cada Parcela
Edificada con atribución de Incremento de Aprovechamiento. ............................. 17
4.2.1.5. Procedimiento para el levantamiento de la Carga. ................................... 18
4.2.2.- DETERMINACIÓN DEL PORCENTAJE PÚBLICO DE PLUSVALÍAS. .................. 19
4.2.2.1. Cálculo de la Cuota. ................................................................................... 19
4.2.2.2. Procedimiento para la Satisfacción del Deber. .......................................... 19
5. LOS COMPLEJOS INMBILIARIOS. .............................................................. 20
5.1. Consideraciones jurídico-urbanísticas previas. ........................................ 20
5.2. Requisitos para la Constitución de un CI. ................................................ 21
5.3. Propuesta de Fórmula de Gestión para la Constitución de un CI. ............. 23
5.3.1. ESTABLECIMIENTO DE LÍMITES APLICATIVOS A LA CONSTITUCIÓN DE CIS..
23
5.3.1.1. Primera Regulación: Usos Privativos susceptibles de implantarse en un CI.
................................................................................................................................ 23
5.3.3.2. Segunda Regulación: Cargas y Deberes legales derivados de la Constitución
de un CI. .................................................................................................................. 25
5.4. Procedimiento aplicable a la Constitución de un CI. ................................ 26
5.5.- Conclusiones con respecto a la constitución de CIs. ............................... 27
6. LA EJECUCIÓN SUSTITUTORIA. ................................................................ 28
6.1.- Consideraciones Previas. ....................................................................... 28
6.1.1.- LA EJECUCIÓN SUSTITUTORIA EN LOS PROCESOS DE
EDIFICACIÓN/REHABILITACIÓN. ............................................................................. 28
6.1.2.- LA EJECUCIÓN SUSTITUTORIA EN LOS PROCESOS DE URBANIZACIÓN. ... 29
6.2.- Instrumentos de Control Público y Social para Garantizar el Cumplimiento
de los Deberes de Edificar/Rehabilitar. ................................................ 30
6.3.- Edificación y Rehabilitación Sustitutoria de los Inmuebles. .................... 31
6.4.- Bases Legales Aplicativas de la Ejecución Sustitutoria. .......................... 33
3
6.5.- Presupuestos Previos para la Ejecución Sustitutoria a Iniciativa de
Particular. ........................................................................................... 34
6.6.- Iniciativa para la Convocatoria del Concurso y Contenido del Pliego de
Condiciones para la Selección de un PAE/PAR. ..................................... 36
6.7.- Documentación y Determinaciones de los Programas PAES/PARS. .. 37
6.8.- Procedimiento para la Tramitación del Concurso del PAE/PAR. .............. 40
6.8.1.- PRIMERA FASE. ............................................................................................ 40
6.2.2.- SEGUNDA FASE. ........................................................................................... 41
6.9.- Aprobación y Adjudicación de la Actuación Edificatoria/Rehabilitadora. 42
6.10.- La Ejecución Sustitutoria en las Actuaciones de Transformación
Urbanística. ........................................................................................ 43
7. LOS INFORMES DE SOSTENIBILIDAD ECONÓMICA. ............................... 44
7.1.- Introducción General. ........................................................................... 45
7.2.- Finalidad Objetiva y Virtualidades Urbanísticas que comporta la
Formulación de los ISEs. ...................................................................... 46
7.3.- Jurisprudencia Relativa a los ISEs. ......................................................... 47
7.4.- Metodología para la Formulación de los ISEs. ........................................ 48
7.4.1.- CONSIDERACIONES GENERALES PREVIAS. .................................................. 48
7.4.2.- CARACTERÍSTICAS ESTADÍSTICAS Y SOCIOECONÓMICAS DEL MUNICIPIO. 49
7.4.3.- LOS PRESUPUESTOS MUNICIPALES. ESTRUCTURA DE LOS GASTOS E
INGRESOS CORRIENTES. ......................................................................................... 49
7.4.4.- ANÁLISIS ESTÁTICO DEL IMPACTO ECONÓMICO-PÚBLICO PRODUCIDO POR
EL DESARROLLO DE LAS ACTUACIONES DE TRANSFORMACIÓN URBANÍSTICA DE
USO GLOBAL RESIDENCIAL PREVISTAS EN EL INSTRUMENTO DE PLANEAMIENTO.
................................................................................................................................ 53
7.4.4.1.- Gastos e Ingresos corrientes derivados del desarrollo de las Actuaciones
de uso Residencial: ................................................................................................. 53
7.4.4.2.- Proyección de Gastos Corrientes. ............................................................ 53
7.4.4.3.- Estimación de Ingresos Corrientes. .......................................................... 54
7.4.4.3.1.- Impuesto de Bienes Inmuebles: (IBI). ........................................... 54
7.4.4.3.2.- Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de
Naturaleza Urbana: (IVT). ............................................................................................ 55
4
7.4.4.3.3.- Impuesto de Construcciones, Instalaciones y Obras. (ICIO). . 56
7.4.4.3.4.- Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica (IVTM). ............ 56
7.5.4.3.5.- Transferencias Corrientes por Participación en los Tributos del
Estado (PTE)................................................................................................................. 56
7.4.4.3.6.- Tasas y Otros Ingresos Patrimoniales (TOIP)................................. 57
7.4.5.- ANÁLISIS ESTÁTICO DEL IMPACTO ECONÓMICO-PÚBLICO PRODUCIDO POR
EL DESARROLLO DE LAS ACTUACIONES DE TRANSFORMACIÓN URBANÍSTICA DE
USO GLOBAL TERCIARIO- SERVICIOS PREVISTAS EN EL INSTRUMENTO DE
PLANEAMIENTO. ..................................................................................................... 57
7.4.5.1.- Gastos e Ingresos Corrientes Derivados del Desarrollo de las Actuaciones
de Uso Terciario-Servicios: ..................................................................................... 57
7.4.5.2.- Proyección de Gastos Corrientes. ............................................................ 57
7.4.5.3.- Estimación de los Ingresos Corrientes. ..................................................... 61
7.4.6.- RESULTADO DEL INFORME DE SOSTENIBILIDAD ECONÓMICA. .................. 61
7.4.6.1.- Análisis del Resultado del ISE. .................................................................. 61
7.4.6.2.- Necesidad de Fasear la Ejecución de las Actuaciones. ............................. 63
ANEXO I. ........................................................................................................... 64
CONCEPTO DE APROVECHAMIENTO URBANÍSTICO Y COEFICIENTES
CORRECTORES (DE PONDERACIÓN). .......................................................... 64
ANEXO II. .......................................................................................................... 71
CONCEPTO DE VALOR DE REPERCUSIÓN DE SUELO. .............................. 71
5
1. INTRODUCCIÓN GENERAL. EVOLUCIÓN DEL NUEVO MARCO
ESTATAL VIGENTE.
Ciertamente, la nueva regulación estatal que vio su nacimiento en mayo de 2007 supuso
(y sigue suponiendo) un cambio copernicano en la tradicional concepción y en los
principios básicos relativos a los procesos de rehabilitación y regeneración urbanas que
caracterizaban al viejo urbanismo español y que hasta entonces se venían aplicando,
cambio que se aprecia, más aún, con relación a los criterios y disposiciones normativas
recogidas en la anteriormente vigente Ley 6/98 del Suelo y Valoraciones (en lo sucesivo,
LS/98).
En concreto, el nuevo marco legislativo estatal nació con la Ley 8/2007 de Suelo, de 28
de mayo (en lo sucesivo, LS/07), ley que se vio complementada posteriormente por el
Texto Refundido 2/2008, aprobado por RDL de 20 de junio (en lo sucesivo, TRLS/08),
texto que refundía la LS/07 y la regulación sobrevivida del Texto Refundido del 92, el
Capítulo IV del Título III (“Rehabilitación y Vivienda”) de la Ley 2/2011 de Economía
Sostenible, de 4 de marzo (en lo sucesivo, LES/11) y su compleción con el RDL 8/2011
de “Fomento de la Actividad Empresarial e Impulso a la Rehabilitación” (en lo
sucesivo, RDL 8/11), la Ley 8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación, Regeneración y
Renovación Urbanas (en lo sucesivo, L3R) que reordena y modifica parcialmente la
LES/11, el RDL 8/11 y el TRLS/08 y, finalmente, el Texto Refundido 7/2015, aprobado
por RDL de 30 de 0ctubre (en lo sucesivo, TRLS/15), texto que viene a refundir el
TRLS/08 con la L3R, refundición “un tanto forzada” al intentar refundir una legislación
integral-omnicomprensiva (TRLS/08) con una ley sectorial que afecta exclusivamente al
suelo Urbano (L3R).
Por último, señalar el Reglamento de Valoraciones aprobado por RD 1492/11 (en lo
sucesivo, RVLS), por cierto, el primer reglamento de valoraciones que se aprueba en la
larga historia del urbanismo español.
Asimismo, en razón de las modificaciones, si bien puntuales, que han supuesto en el
vigente marco legislativo de suelo señalado, debemos hacer referencia a las STC
141/2014 (que anula el límite del duplo en la determinación de los coeficientes de
localización aplicables a la valoración del suelo en situación básica de Rural) y la
Sentencia 18/2015 (que anula la metodología aplicable a la determinación de la
indemnización por la pérdida de la facultad de participar en la valoración del suelo Rural
sometido a actuaciones de nueva urbanización), así como también a la Ley 37/2015 de
6
Carreteras, en cuya Disposición Final Tercera modifica el tipo de capitalización de las
rentas agrarias aplicable a la determinación del valor del suelo Rural.
La mera lectura del elevado número de disposiciones y modificaciones legales que han
acontecido en la legislación estatal y sólo en una década, pone de manifiesto uno de los
graves defectos que caracterizan al urbanismo patrio. Si a esta panoplia de leyes estatales
le añadimos la correspondiente retahíla de legislaciones autonómicas, termina de
configurarse el escenario de inseguridad jurídica y desconfianza social que presenta y
sufre nuestro urbanismo.
2. CARACTERÍSTICAS BÁSICAS DEL DESARROLLO LEGISLATIVO
BALEAR: LA LLEY 12/2017, de 29 de diciembre d’URBANISME de las ILLES
BALEARS (LLUIB).
La Comunidad Autónoma Balear ha procedido, recientemente, a actualizar y reformar la
legislación urbanística vigente hasta diciembre pasado, la Ley 2/2014 de Ordenación y
Uso del Suelo (LOUS), por la nueva Ley 12/2017 de Urbanismo de las Islas Baleares (en
adelante LLUIB) en la que no sólo se adoptan e integran las novedades procedimentales
e instrumentales establecidas en el TRLS/15, sino que también se introducen
determinadas mejoras en algunos procedimientos contenidos en la LOUS.
En cualquier caso, a los efectos que interesan a la Gestión Urbanística, la LLUIB procede
a recoger los instrumentos que establece la vigente legislación Estatal (TRLS/15),
desarrollando y completando pormenorizadamente sus determinaciones, con la finalidad
de clasificar su aplicación jurídico-urbanística, así como de su mejor adaptación a la
realidad inmobiliaria balear.
En este sentido, se regulan expresa y detalladamente los cinco siguientes instrumentos
básicos aplicables a la Gestión Urbanística: las Memorias de Viabilidad Económica,
las Actuaciones de Dotación, los Complejos Inmobiliarios, la Ejecución Sustitutoria
y los Informes de Sostenibilidad Económica.
Pasemos a analizarlos pormenorizadamente.
Finalmente, se incorporan como Anexos a estos Apuntes, una explicación del significado
del Aprovechamiento Urbanístico y del Valor de Repercusión de Suelo, conceptos
básicos para entender, con precisión, los procedimientos de ejecución de las Actuaciones
de Transformación.
7
3. LAS MEMORIAS DE VIABILIDAD ECONÓMICA.
La regulación de las Memorias de Viabilidad Económica (en adelante MVEs) se
encuentra en el artículo 22.5 del TRLS/15 y en el 47.3 de la LLUIB, sin perjuicio de la
remisión a las MVEs que se realizan desde las diferentes Actuaciones Urbanísticas que
requieren de su aplicación.
3.1. Consideraciones generales sobre la Memoria de Viabilidad Económica.
Previamente, conviene señalar que este instrumento jurídico económico presenta unas
virtualidades de gran trascendencia para el desarrollo de los procesos de intervención
en la Ciudad Consolidada como, por ejemplo, en las Unidades de Ejecución, en los
procesos de Rehabilitación y, sobre todo, en la aplicación de las Actuaciones de Dotación.
De hecho, las MVEs permiten garantizar un mayor rigor y transparencia en los procesos
de planeamiento y gestión urbanísticas.
Con relación a la citada ampliación de la transparencia en los procesos de
Información Pública y participación ciudadana del planeamiento, procede reconocer
y constatar previamente la “mala reputación” que representa el Urbanismo patrio
para la ciudadanía derivada de la aplicación espuria de “casos impropios” tramitados en
los “procelosos y opacos” procesos que rodean a los procedimientos de reclasificación
de suelo (paso de suelo Rústico-No Urbanizable a suelo Urbanizable) y de recalificación
de suelo (aumentos de edificabilidad o cambios de uso por otros de mayor rentabilidad
económica con respecto a los legalmente existentes con anterioridad en un suelo
concreto).
Tal como es conocido, estos procedimientos de alteración de situaciones urbanísticas
anteriores pueden propiciar la aparición de lamentables procesos especulativos y que,
como mínimo deben de calificarse de “impropios”, que conllevan la apropiación privada
de una gran parte de las desproporcionadas plusvalías que, en su caso, la
reclasificación/recalificación generan, cuando no, y lo que aún es peor, posibilitan la
generación de indeseables procesos de corrupción por causa de un eventual espurio y
delictivo “reparto público-privado” de las mismas.
Por ello, la determinación de exponer en los procedimientos de Información Pública,
“negro sobre blanco”, las plusvalías que se generan en los procesos de
reclasificación/recalificación mediante la formulación de las MVEs se conforma como
un instrumento de explícita transparencia social al venir a suprimir la actual opacidad
8
técnica derivada del metalenguaje jurídico-urbanístico aplicado y hacerlo de
manera claramente comprensible para toda la ciudadanía.
De hecho, la exposición pública del contenido jurídico-urbanístico de los planes se apoya
en las tradicionales e incomprensibles referencias a magnitudes “abstrusas” para los
ciudadanos (“unidades de aprovechamiento”, “metros cuadrados del uso característico”,
“urbavalorías” etc.), así como en la confusión, ampliamente extendida, relativa a la
significación existente entre el concepto de aprovechamiento urbanístico (concepto
jurídico-económico) y el correspondiente a la edificabilidad (concepto meramente
urbanístico)1
Por ello, la sustitución del “inescrutable argot técnico” anterior por unidades
económicas (euros) fácilmente inteligibles y comprensibles para cualquier ciudadano,
no solo coadyuvará a “democratizar” los procesos de participación pública del
urbanismo, sino que, adicionalmente, posibilitará impedir, en gran medida, los
eventuales casos de especulación espuria y acotar sensiblemente los más lamentables
procesos de corrupción urbanística que pudieran suscitarse.
Obviamente, para garantizar el rigor deseable en la formulación de las MVEs, las
determinaciones relativas a los precios de venta de los diferentes productos
inmobiliarios deberán apoyarse en un competente Estudio de Mercado, siendo
aconsejable que para objetivar razonablemente su determinación, los citados precios de
venta vengan acreditados por un perito experto y legalmente competente o por una
Sociedad de Tasación homologada oficialmente (artículo 47.4 LLUIB), tasación cuya
garantía de corrección y objetividad se justifica en el sometimiento de la misma al
contraste público que comporta su “exposición abierta” a la información y
competencia públicas que conllevan los procesos de participación ciudadana (ningún
perito tasador va a comprometer su prestigio profesional, ni ninguna Sociedad de
Tasación va a arriesgar su credibilidad y homologación planteando “precios impropios”
en los periodos de Información Pública).
En definitiva, se concluye que las MVEs se constituyen como disposiciones de gran
relevancia jurídico-urbanística que vienen a aumentar la deseable transparencia en
los procelosos procesos de reclasificación y recalificación de suelo, conformándose como
instrumentos imprescindibles para determinar la siempre discrecional decisión de
atribuir los aprovechamientos al suelo y, adicionalmente, vienen a acotar las
1 Para mayor conocimiento de la materia, ver “Para Comprender el Urbanismo Español, de una vez por Todas” editado por IUSTEL en 2017 por Gerardo Roger Fernández.
9
consecuencias especulativas inherentes al urbanismo, así como a dificultar de manera
razonable las eventuales prácticas de corrupción que pudieran suscitarse.
3.2. Metodología aplicable a las Memorias de Viabilidad.
Procede, entonces, explicar en este Apartado la Metodología básica aplicable para
determinar la Viabilidad Económica de cualquier Actuación Urbanística que
comporte alteración de su aprovechamiento, es decir, metodología aplicable a eventuales
actuaciones de Rehabilitación Edificatoria como también a Actuaciones de
Transformación Urbanística, sean éstas de Regeneración o de Renovación Urbana
(Unidad de Ejecución en Suelo Urbano), así como si estamos ante una actuación de
Nueva Urbanización (Sector de Urbanizable).
Se trata, por tanto, de analizar en este Informe, la metodología aplicable a la Viabilidad
Económica de cualquier Actuación de Transformación Urbanística que conlleve un
incremento de aprovechamiento con relación al originario, y que como en cualquier otra
actividad económica, para que sea viable dicha Actuación deberá cumplir la regla general
de que el balance comparativo entre los resultados que se deriven de la ejecución de
los dos escenarios que se contemplan en la Actuación, el originario y el
correspondiente al generado por el incremento de aprovechamiento, resulte positivo
para la propiedad del inmueble sometido a la Actuación.
Para ello, deberá cumplirse en cada uno de los escenarios a contemplar y, sobre todo en
el escenario final que comporta la propuesta de Actuación, que los Ingresos derivados de
la venta de los solares derivados de la atribución de los aprovechamientos
correspondientes resulten ser superiores a los Costes de producción. Es decir:
Ingresos Costes
, lo que comporta que:
Ingresos – Costes 0 = Vs
, siendo ese resultado, Vs, el Valor del Suelo (determinación del valor de suelo por
la Metodología Residual).
En otras palabras, la viabilidad económica de una Actuación que conlleve incremento de
aprovechamiento sobre el originario vendrá determinada porque el Valor del Suelo en la
situación-propuesta final, Vf, supere razonablemente al valor del suelo en la situación
inicial (Vi) y, consecuentemente, la diferencia entre ambos valores de suelo también
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represente un beneficio razonable, Br, (tal como cuantificaremos en el Apartado 5.3
siguiente) para la propiedad sujeta al régimen de la Actuación de Dotación, es decir:
Vf – Vi = Br
Procede, por tanto, determinar el contenido de las dos variables económicas, Ingresos y
Costes.
3.2.1.- IDENTIFICACIÓN DE COSTES E INGRESOS EN UNA MVE.
3.2.1.1. Determinación de los Costes.
El valor de los Costes de producción-construcción unitarios (por metro cuadrado de
techo, m2t, o por unidad de aprovechamiento, ua), Vc, (en €/m2t - ua) necesarios para la
edificación del aprovechamiento atribuido a la parcela por el planeamiento en ambos
escenarios de la Actuación Urbanística, se determinan mediante la tradicional
formulación de los correspondientes proyectos técnicos de edificación redactados por
profesional legalmente competente. En el caso que fuese necesario realizar alguna obra
de urbanización complementaria a la edificación para dotar de la condición de solar a la
parcela, dicho coste se sumaría al de edificación anterior.
3.2.1.2. Determinación de los Ingresos.
Los Ingresos correspondientes a una Actuación Urbanística son los procedentes de la
enajenación de los solares valorados en función del aprovechamiento urbanístico que
tienen atribuido en ambos escenarios, el de origen y el final propuesto.
En este sentido, el Valor en Venta de los solares en ambos escenarios, Vv, (en €/m2t)
vendrá determinado bien por el mercado inmobiliario (Estudio de Mercado) para los
productos de renta libre (Viviendas libres, Oficinas, Comercios etc.), o bien por el precio
tasado administrativamente, por ejemplo, en el caso de las Viviendas de Protección
Pública (VPP).
Para la determinación del Valor de Repercusión del suelo, Vs, (en €/m2t) procederá
utilizar la tradicional y clásica Metodología Residual, aplicando la fórmula de la
Normativa Catastral (Norma 16 del Real Decreto 1.020/1993) correspondiente, es decir:
Vv = 1,4 x (Vs + Vc).
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En este sentido, conviene señalar que, como cuantificación agregada de los Gastos
Generales, Financieros y Beneficio Empresarial, para realizar análisis económicos
normales, se suele utilizar el coeficiente 1,40, parámetro “estándar” contemplado en la
citada Normativa Catastral.
3.2.2.- IDENTIFICACIÓN DE LOS VALORES NETOS DE LOS SUELOS
AFECTADOS POR UNA MVE.
Una vez calculados los Valores Residuales de Suelo resultantes de ambos escenarios, el
final propuesto y el de origen, procederá calcular el Valor Neto, VN, de dichos suelos.
Para ello resulta obligado descontar de los anteriores Valores de Suelo, Vs, el valor
económico correspondiente a la Carga de cesión Dotacional, CE-D, y al porcentaje
de Aprovechamiento Público derivado del deber de participación pública en las
plusvalías, CE-AP, en los términos establecidos para las Compensaciones Económicas
sustitutorias establecidas en los siguientes epígrafes, el 4.2.1.5 -b) para la cesión de la
cuota Dotacional que le corresponda, y el 4.2.2.2 -b) para satisfacer la atribución pública
del aprovechamiento que le corresponde a la Administración, es decir:
VN = Vs – (CE-D + CE-AP)
3.3. Determinación de la Viabilidad Económica (Umbral mínimo).
Una vez determinados los Valores Netos de los solares derivados de los dos escenarios,
la Actuación Urbanística se entenderá viable si el Valor del Suelo final que le
correspondería a la propiedad afectada tras el desarrollo de la Actuación alcanzara, como
“umbral mínimo”, Um, un valor equivalente a la suma del Valor del Suelo en origen
(Vi) y de un Beneficio Empresarial razonable que, por razones objetivas, procedería
adoptar el establecido por la Legislación básica Estatal (artículo 39.1 del TRLS/15),
Beneficio que se determina aplicando a los Costes de Producción de la situación
final, Cf, (la propuesta de la Actuación) la suma de la Tasa Libre de Riesgo (TLR) y
la Prima de Riesgo (PR), tal como se definen en el artículo 22.3 del RVLS. Es decir:
Um = Vi + Cf x (TLR + PR)
Se trata, al fin y al cabo, de determinar un umbral mínimo de rentabilidad económica de
las Actuaciones Urbanísticas que se establece en la suma del Valor del Suelo en origen y
del beneficio que genera la inversión inmobiliaria correspondiente a la propuesta final de
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la Actuación, tal como se regula y tasa a los efectos expropiatorios y de fijación de la
responsabilidad patrimonial de las Administraciones en la vigente legislación Estatal de
Suelo.
Obviamente, si el valor resultante superara amplia e injustificadamente el umbral
mínimo, Um señalado y, sobre todo, muy diferenciado con relación al resultado obtenido
en otras Actuaciones semejantes, comportaría la presencia de un procedimiento
especulativo, en mayor o menor medida, lo que permitiría a la Administración sobre la
base de la aplicación del principio de igualdad (“tratamiento igual a los iguales y desigual
a los desiguales”) adoptar las medidas compensatorias que considerase oportunas
(incremento del % de aprovechamiento público, aumento de la reserva de VPP, reducción
del aprovechamiento etc.) sobre la base de recuperar la aplicación del principio de
equidistribución.
4. LAS ACTUACIONES DE DOTACIÓN.
La regulación de las Actuaciones de Dotación (en adelante ADs) se encuentra en los
artículos 7.1.b) y 18.2 del TRLS/15 y artículos 23.2.c), 29.3, 90 y 91 de la LLUIB.
4.1. Consideraciones jurídico-urbanísticas previas.
La incorporación a la vigente legislación estatal relativa a las ADs viene a suprimir
definitivamente la controvertida interpretación que venía aplicándose con respecto
a la regulación establecida por el artículo 14 de la Ley 6/98 de Régimen del Suelo y
Valoraciones (en adelante LS/98) con relación a los denominados “suelos Urbanos
Consolidados por la urbanización” (en adelante SUC) y los “suelos Urbanos no
Consolidados por la urbanización” (en adelante SUNC).
Conviene aclarar que la regulación establecida en el citado artículo 14 de la LS/98 era
jurídicamente correcta, pues en ningún caso definía las características que debían
identificar los SUC y SUNC, sino que se limitaba a establecer las consecuencias y el
régimen jurídico-urbanístico aplicable a los suelos así identificados por la legislación
urbanística competente (“en los límites de la realidad”, como tan retóricamente señalaba
el Tribunal Constitucional en su sentencia 164/2001).
Sin embargo, la controvertida interpretación citada partía de entender que aquellas
parcelas individuales (“actuaciones aisladas”) constituidas por suelos urbanos-solar que
se encontrasen originariamente en la condición de SUC (estar integrados en un tejido
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urbanizado y edificado) conservarían ad infinitum esa condición y, en consecuencia, ya
no deberían asumir nuevas cargas ni deberes urbanísticos aunque el planeamiento
les atribuyera incrementos de aprovechamiento derivados del otorgamiento adicional
de edificabilidad, cambio del uso atribuido por otro de mayor valor o ambas
circunstancias conjuntas, mientras que aquellos suelos que no se encontraran urbanizados
(SUNC), conformándose como “Unidades de Actuación urbanizadora” integradas en un
determinado tejido urbano, sí deberían asumir las cargas y deberes urbanísticos derivados
del aprovechamiento que el planeamiento les hubiera atribuido de manera análoga al
tradicional régimen establecido para el suelo Urbanizable.
Pues bien, mientras que nada cabe reprochar a la regulación establecida para esa situación
de SUNC, la “visión estática” que comporta la concepción interpretativa expresada para
el SUC no deja de ser una consideración ciertamente alejada de la realidad urbana.
Obviamente no se pueda obviar la dinámica histórica que caracteriza a la ciudad.
Cualquier tejido urbano se ve sometido a cambios continuos a lo largo de su vida por
cambios de usos, de tipologías, de su trama viaria etc. La historia de la ciudad “no se
para nunca” sino que se ve sometida a un proceso de transformación continuo. Entender,
a la manera de Fukuyama, que la ciudad hubiera llegado “al fin de su historia”, no deja
de ser una consideración extraña a la evolución de la ciudad.
Obviamente, una parcela-solar integrada en un tejido Urbano-Urbanizado (SUC) tendrá
derecho al aprovechamiento urbanístico que se deriva de la edificabilidad y el uso que el
planeamiento vigente le hubiera atribuido. Consecuentemente, podrá materializar dicho
aprovechamiento previa solicitud y pago de la licencia correspondiente sin tener que
asumir carga o deber adicional alguno, pues se entiende que esas eventuales cargas y
deberes fueron satisfechas cuando se desarrolló el suelo Urbano en el origen del Plan.
Pero si el planeamiento, mediante una modificación puntual del Plan vigente o en una
revisión del mismo, atribuyera a esa parcela-solar un incremento de aprovechamiento
(mediante un aumento de edificabilidad o un cambio de uso) sobre el otorgado por el
planeamiento anterior, la lógica de la urbanística aplicable para evitar inaceptables
crecimientos urbanos con déficits dotacionales, obliga a reservar suelo de uso
dotacional público en la proporción adecuada al incremento atribuido para poder
satisfacer las demandas sociales que los nuevos “usuarios” de la ciudad presentan.
Asimismo, deberá establecerse el porcentaje público de plusvalías que corresponda a
la administración por el aumento de valor de la parcela.
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Pues bien, en aplicación del principio fundacional de Sistema Urbanístico Español (en
adelante SUE) de Reparto de Cargas y Beneficios, para que el propietario de la parcela
edificable pueda patrimonializar el incremento de aprovechamiento atribuido, deberá
satisfacer, previa o simultáneamente a la obtención de la licencia, la entrega al
Ayuntamiento de aquellos suelos dotacionales urbanizados que correspondan al
incremento atribuido. Asimismo, sobre la base del segundo principio del SUE de
Participación Pública en las Plusvalías, también deberá asumir la entrega de suelo
urbanizado de valor equivalente para materializar el porcentaje del incremento de
aprovechamiento que corresponda a la Administración.
En consecuencia, esa parcela-solar edificable, tras la atribución de un incremento de
aprovechamiento pasaría de la situación jurídica originaria de SUC a la definitiva
de SUNC, al aparecer nuevas cargas y deberes a asumir por la propiedad derivadas de la
recalificación urbanística que comporta el eventual incremento de aprovechamiento
señalado.
En definitiva, al fin se sustituye aquella controvertida interpretación cuya
aplicabilidad tenía como consecuencia, por un lado, un crecimiento urbano con déficits
dotacionales y, por otro, la aplicación “impropia” del principio fundacional del SUE
de Reparto de Cargas y Beneficios al permitir la patrimonialización del beneficio (el
incremento de aprovechamiento) por la propiedad y la socialización de la carga (la
cesión de las dotaciones urbanizadas), pues obligaba a la obtención de los suelos
dotacionales (en el suelo Urbano) exclusivamente por expropiación, lo que en los últimos
tiempos viene “sangrando inmisericordemente” las sufridas Haciendas municipales.
4.2. Características Jurídico-urbanísticas de las Actuaciones de Dotación.
En concreto, las Actuaciones de Dotación en la legislación estatal (artículo 7.1.b) del
TRLS/15) y en la LLUIB (arts. 23.2.c), 29.3, 90 y 91), tal como hemos explicado en el
Apartado 5 anterior, regulan que un eventual incremento de aprovechamiento que
pudiera atribuir el planeamiento a parcelas concretas en suelo Urbano, (bien por
incremento sobre la edificabilidad atribuida por el planeamiento anterior o por cambio de
uso de mayor rentabilidad), comporta la generación de una carga y un deber sobre la
base de la obligada aplicación del Principio fundacional del SUE:
15
a).- Una Carga:
Constituida por una reserva de suelo para Dotaciones Públicas (RD)
necesarias para satisfacer las demandas de servicios públicos derivadas de los
ciudadanos-usuarios adicionales generados por las nuevas edificabilidades
atribuidas, y que deberán dimensionarse en proporción al incremento de
aprovechamiento atribuido reservando como mínimo la ratio dotacional
existente y como máximo las establecidas para el Urbanizable, determinándose
de acuerdo al resultado de la Memoria de Viabilidad Económica (artículo
18.2.b) del TRLS/15 y artículo 29.3.c) LLUIB) tal como hemos explicado en
el Apartado 5 anterior, Carga que debe ser levantada previamente a la
patrimonialización del aprovechamiento adicional otorgado.
b).- Un Deber:
Derivado del principio de participación pública en las plusvalías por el que le
corresponde a la Administración una parte de las generadas por la acción
pública del planeamiento urbanístico y que se constituye en un 15% del
incremento del aprovechamiento atribuido, modulable entre el 5% y el 20%,
tal como se establece en el artículo 18.2.a) del TRLS/15 y artículo 29.3.d)
LLUIB, deber que también y lógicamente, debe ser cumplido previamente a la
patrimonialización del aprovechamiento adicionalmente otorgado.
4.2.1.- DETERMINACIÓN DE LA RESERVA DOTACIONAL.
4.2.1.1. Determinación del Ámbito Espacial de Referencia.
Como la coherencia de la Ordenación Urbanística aconseja, la determinación de las
reservas dotacionales correspondientes a los incrementos de aprovechamiento atribuidos
a determinadas parcelas edificables en suelo Urbano se deberán realizar en función de la
identificación de un “ámbito espacial de referencia” (artículo 18.2.a) del TRLS/15)
delimitado en virtud de la homogeneidad de tipologías y usos presentes en el ámbito en
que se ubiquen las parcelas edificables a las que se les atribuya el incremento de
aprovechamiento y las dotacionales a aquellas vinculadas, definición que resulta
prácticamente coincidente con las Zonas de Ordenación Urbanística (ZOUs)
establecidas en el artículo 37.a.i) LLUIB).
4.2.1.2. Determinación de la Ratio o Media Dotacional Preexistente en el Área
Homogénea (AH) o Zona de Ordenación Urbanística (ZOU).
16
)(
)()/(
2
222
AHentmEG
AHensmRDtmsmMD
Corresponde, por tanto, determinar el método para calcular la “Ratio o Media
Dotacional” (MD) de reserva dotacional preexistente que resulte en cada AH o ZOU con
la finalidad de aplicación el régimen correspondiente a las Actuaciones de Dotación.
Obviamente, procede la determinación de dicho “índice medio” de acuerdo a la siguiente
fórmula (artículo 29.3.b) LLUIB):
, definiéndose las siglas RD y EG de la manera siguiente:
• RD: la superficie total correspondiente a las Dotaciones públicas (sin
considerar viario), preexistentes de titularidad pública.
• EG: Edificabilidad preexistente en la AH o ZOU, determinándose por la
suma de las edificabilidades atribuidas a cada una de las parcelas concretas
integradas en cada AH (ZOU).
4.2.1.3. Localización Espacial de las Parcelas Dotacionales y Edificables.
Una vez obtenidas las superficies de los suelos Dotacionales correspondientes a los
incrementos de aprovechamiento que se hubieran atribuido a diferentes parcelas
edificables integradas en una determinada AH o ZOU, procede localizarlas en parcelas
concretas ubicadas dentro del tejido urbano de esa AH o ZOU, calificándolas como suelo
afecto al dominio público, para su obtención por la Administración en aplicación del
régimen de las Actuaciones de Dotación.
Obviamente, tal como se regula en el artículo 90.2 LLUIB y la buena práctica aconseja,
procede localizarlas en parcelas que o bien estén vacantes de edificación, o bien la
construcción preexistente sea poco relevante con relación al resultante
Aprovechamiento Objetivo final, con la finalidad que los eventuales costes
indemnizatorios derivados de la demolición, etc…, no dificultaran su obtención o, incluso
imposibilitaran la misma. En este aspecto, la aplicación de las Memorias de Viabilidad
Económica analizadas en el Apartado 3 de este Documento, se manifiestan como
instrumentos fundamentales para garantizar la factibilidad de las Actuaciones de
Dotación.
Lo mismo debe ocurrir con la identificación de las parcelas edificables a las que el
planeamiento les atribuya un incremento de aprovechamiento. Obviamente, para que
sea factible la materialización el incremento atribuido, la situación con respecto a la
17
eventual edificación preexistente que se pudiera presentar debe permitirlo. Imagínese que
la parcela se encontrara edificada con 6 plantas y el planeamiento le atribuyera, como
incremento de aprovechamiento, dos plantas más y un cambio de uso. Obviamente, los
costes de indemnización por la previa demolición de lo preexistente para poder
materializar el aprovechamiento atribuido impedirían, seguramente, la viabilidad de la
actuación. De nuevo la referencia a la aplicación de las Memorias de Viabilidad
Económica vuelve a ser imprescindible. En consecuencia, la identificación de las
parcelas edificables a las que se les atribuya un incremento de aprovechamiento deberá
responder, en primer lugar, a la implantación de nuevas edificaciones justificadas en
razones funcionales (v.gr., tapar medianeras existentes) o en demandas sociales de
actividades (v.gr., implantación de instalaciones Comerciales, usos Hoteleros, de Oficinas
etc.), y en segundo lugar su ubicación en parcelas cuya situación fáctica permita
económicamente su viabilidad.
4.2.1.4. Determinación de la Cuota Dotacional correspondiente a cada Parcela Edificada
con atribución de Incremento de Aprovechamiento.
Una vez determinada la MD, procedería decidir qué incremento de Reserva Dotacional
se aplicaría como “mejora” (MD)* para cumplir el mandato del artículo 29.3.b) LLUIB
(establecimiento de una reserva Dotacional superior a la Ratio existente y eventualmente
menor que la correspondiente al Urbanizable), es decir, se trata de “no empeorar” el
“índice de calidad de vida” existente. En cualquier caso, su concreción definitiva se fijará
en función del resultado de la Memoria de Viabilidad Económica, tal como ya hemos
señalado en el Apartado 3 anterior de este Documento.
Obviamente, la mejora a aplicar a la MD resultante dependerá, además del resultado de
la Memoria de Viabilidad Económica, de un análisis de la “compacidad” y consolidación
edificatoria que presente el tejido urbano que conforma la AH o ZOU. En cualquier caso,
el límite máximo e indisponible que se aplique para esa mejora vendrá establecida,
lógicamente, en los estándares normalizados regulados en el artículo 43.4 LLUIB.
Una vez determinada la (MD)*, procedería su aplicación a las parcelas individualizadas
sometidas a incrementos de aprovechamiento, ya individualizados, de acuerdo al
siguiente procedimiento.
En cada Parcela Pi en la que el Plan le hubiera atribuido un incremento de
aprovechamiento -Inc. Pi- (en m2t del Uso Característico-mayoritario de la AH o
ZOU, es decir en uas), la Cuota Dotacional que le correspondería (Cpi) resultará ser:
18
SDSA
VRSr
VRSixSixEi
EMP
Cpi (m2s) = MD* (m2s/m2t) x Inc. Pi (uas-m2t).
4.2.1.5. Procedimiento para el levantamiento de la Carga.
El levantamiento de la carga derivada de la entrega de suelo Dotacional proporcional al
incremento de aprovechamiento atribuido, podrá realizarse aplicando uno de estos dos
procedimientos:
a) A través de la institución de la Reparcelación Discontinua y Voluntaria
(Transferencias de Aprovechamiento Urbanístico -TAUs) reguladas en el
artículo 78.4 LLUIB, operación jurídico-urbanística que comporta la entrega
de Cpi (m2s) a la Administración de uso Dotacional (Verde o Equipamiento)
en función de la voluntad de los particulares, realizada previa o
simultáneamente a la obtención de licencia para patrimonializar el Inc. Pi
(m2t).
b) Mediante Compensación Económica de valor equivalente a los suelos
Dotacionales (artículo 29.5.b) LLUIB) a la Administración (CE-D).
Para ello, procede determinar el “aprovechamiento virtual” que le corresponde al
suelo Dotacional para la determinación de su valor, lo que puede realizarse aplicando la
fórmula establecida en el artículo 21 del RVLS, es decir:
, en la cual, cada sigla corresponde a:
- EMP Edificabilidad Media (Aprovechamiento Medio) del AH o ZOU
(m2t/m2s del uso característico, es decir uas/m2s).
- Ei Edificabilidad (Aprovechamiento) atribuida a cada parcela “i” del
AH o ZOU (m2t/m2s del uso característico, es decir uas/m2s).
- Si Superficie de cada Parcela “i” integrada en el AH o ZOU (m2s).
- VRSi Valor Repercusión del Suelo correspondiente al uso atribuido a
cada Parcela “i” (€/m2t - €/ua.).
- VRSr Valor Repercusión del Suelo correspondiente al Uso
característico del AH o ZOU (convencionalmente el uso de mayor
edificabilidad) en €/m2t - €/ua).
19
- VRSi / VRSr Coeficiente de Ponderación (correctamente determinado
en función de los Valores de Repercusión correspondientes).
- SA ≡ Superficie del Suelo del AH o ZOU (m2s).
- SD ≡ Superficie del Suelo Dotacional preexistente en el AH o ZOU
afectado a su destino (que el planeamiento mantiene su uso y destino
públicos), en m2s.
En consecuencia, el Valor de la Compensación por la cuota Dotacional CE-D ascendería
a:
CE-D (€) ≡ Cpi (m2t - uas) x EMP (m2t/m2s – uas/m2s) x VRS (€/m2t – uas/m2s).
, debiendo integrarse esa compensación en el Patrimonio Municipal de Suelo con
destino a la obtención de los suelos dotacionales correspondientes a la cuota CPi o bien,
a la financiación de la Actuación.
c) Mediante Complejo Inmobiliario, tal como se explica en el Apartado 5
(artículo 91.3 LLUIB) siguiente de este Documento y cuya regulación se
establece concretamente en el artículo 26.5 del TRLS/15 y arts. 29.5.a) y 91.3
LLUIB.
4.2.2.- DETERMINACIÓN DEL PORCENTAJE PÚBLICO DE PLUSVALÍAS.
Hay que determinar también, el porcentaje público de plusvalías que le corresponde a la
Ayuntamiento por el incremento de aprovechamiento atribuido.
4.2.2.1. Cálculo de la Cuota.
La determinación del % público municipal (PPV) que le corresponde de cada parcela
edificable concreta afectada por una Actuación de Dotación viene establecida en el
artículo 29.3.d) LLUIB, que la fija en el 15% (modulable entre el 5-20%) del
incremento de aprovechamiento atribuido. Es decir:
PPV ≡ 15% sobre Inc. Pi (m2t/m2s - uas/m2s).
4.2.2.2. Procedimiento para la Satisfacción del Deber.
La satisfacción del deber derivado de la entrega de suelo urbanizado para materializar el
% de aprovechamiento que le corresponde al Ayuntamiento en virtud del Principio de
Participación Pública en las Plusvalías, podrá realizarse aplicando uno de estos dos
procedimientos:
20
VPPVRS
LibreVivVRSxtmPiInctmVPPE
.)2(.)(. 2
a) Mediante entrega del suelo (previa o simultánea a la licencia de edificación)
de una parcela urbanizada. Obviamente, si la parcela y el incremento de la
edificabilidad corresponde al Uso Residencial, la parcela cedida deberá
estar calificada para la construcción de Vivienda de Protección Pública
(VPP) y, en consecuencia, el Inc. Pi de edificabilidad Residencial Libre
deberá ponderarse al uso de VPP, para que sea capaz de materializar la
siguiente edificabilidad (E.VPP) ….
, cuya entrega se realizaría aplicando la Reparcelación Discontinua y Voluntaria, de
manera análoga a la ya señalada para la Cuota Dotacional.
b) Mediante Compensación Económica.
Igualmente, a la Cuota Dotacional, procedería la satisfacción del deber mediante
Compensación Económica de Valor equivalente al Aprovechamiento Público, CE-AP,
es decir:
CE-AP (€) ≡ E.VPP (m2t) x VRS (VPP) €/m2t.
, deber que tendrá que satisfacerse, al igual que la Carga Dotacional, previa o
simultáneamente a la obtención de la licencia de edificación para poder patrimonializar
todo el aprovechamiento objetivo establecido por el Plan.
c) Mediante Complejo Inmobiliario, en los términos establecidos en el
siguiente Apartado 5 de este Documento.
5. LOS COMPLEJOS INMBILIARIOS.
La regulación de los Complejos Inmobiliarios (en adelante CIs) se encuentra en el artículo
26-5 del TRLS/15 y artículo 29.5.a)) y concurrentes de la LLUIB.
5.1. Consideraciones jurídico-urbanísticas previas.
Tal como señalábamos en el Apartado 2 anterior, los CIs resultan ser una de las
innovaciones más trascendentales introducidas en la gestión urbanística reciente cuya
regulación se recoge, con carácter básico, en la Legislación Estatal de Suelo, en su
artículo 26.5 del TRLS/15, y en los artículos 29.5.a) y 91.3 LLUIB, (aunque de manera
no muy desarrollada) y cuya aplicación complementaria al desarrollo de las Actuaciones
21
de Dotación se manifiesta muy favorable, tal como hemos apuntado en diversos apartados
anteriores de este Informe.
De hecho, el artículo 26.5 del TRLS/15, establece lo siguiente:
“Cuando, de conformidad con lo previsto en su legislación reguladora, los instrumentos
de ordenación urbanística destinen superficies superpuestas, en la rasante y el subsuelo
o vuelo, a la edificación de uso privado y al dominio público, podrá constituirse complejo
inmobiliario en el que aquellas y ésta tengan el carácter de fincas especiales de
atribución privativa, previa la desafectación y con las limitaciones y servidumbres que
procedan para la protección del dominio público”.
Esta disposición viene a aclarar y completar una Resolución de la Dirección General de
los Registros y del Notariado de fecha 5/abril/2002 con referencia a un Recurso
gubernativo interpuesto por el Ayuntamiento de Oviedo que venía a regular la posibilidad
de desafectar el subsuelo en las plazas y espacios públicos con la finalidad de disponer
aparcamientos privados susceptibles de enajenación.
En concreto, las nuevas disposiciones legales vienen a ofrecer cobertura legal a la
posibilidad de coexistencia entre usos privados con usos de dominio público
localizables en una misma y determinada parcela, constituyéndose en un CI, lo que viene
a conferir una gran versatilidad a las disposiciones que puedan adoptarse por el
planeamiento en la gestión urbanística y, sobre todo, en la siempre comprometida y
constreñida Ciudad Consolidada.
Téngase en cuenta que esta nueva regulación, al permitir la coexistencia entre usos de
dominio público y de dominio privado, posibilita la disposición de novedosos
procedimientos de gestión público-privada, a saber:
1º. Facilitará la renovación urbana al optimizar la aplicación de los siempre escasos
recursos económicos disponibles, tanto públicos como privados y hoy más que nunca,
2º. Potenciará la mixtificación de usos que el modelo de ciudad compacta mediterránea
comporta sobre la base aplicativa de explícitos criterios de sostenibilidad urbana,
3º. Propiciará la más fácil implantación de Dotaciones públicas dentro del régimen
jurídico aplicable a las Actuaciones de Dotación, en el siempre complejo y escaso suelo
existente en los Centros Urbanos de las ciudades medias y grandes.
5.2. Requisitos para la Constitución de un CI.
De lo expuesto se deduce que la nueva regulación conlleva en sí misma un riesgo de gran
trascendencia: la posibilidad de su utilización impropia mediante la conjunción de
22
usos de dominio público con privados que no respondan al interés general que la
constitución de los CIs debe respetar y justificar explícitamente.
Consecuentemente, estos argumentos aconsejan la absoluta necesidad de regular con todo
cuidado, la constitución de los CIs, procediendo a establecer unos límites estrictos
que permitan garantizar su corrección constitutiva, debiendo encontrarse integrados
en las Normas Urbanísticas del planeamiento, bien desde su origen en el Plan General,
bien mediante modificación puntual del mismo.
Asimismo, deberán cumplir conjuntamente y en su caso, los requisitos siguientes:
a) que se trate de usos compatibles “socialmente”, es decir que los usos
privados respeten “exquisitamente” el interés general que representan los
usos de dominio público (por ejemplo, no sería admisible conjuntar en un
mismo CI un uso Dotacional asistencial con actividades privativas
contaminantes).
b) que se trate de usos compatibles “funcionalmente”, es decir, que las
disposiciones constructivas de sus adecuaciones arquitectónicas deberán
“coexistir” de manera correcta y en concreto, en lo que se refiere a las
instalaciones técnicas, estructuras portantes y configuración volumétrica y
morfológica.
c) que, para el caso de constitución de un CI a partir de un suelo preexistente
calificado de Dotacional, tal como corresponde a la Actuación de Dotación
que su constitución comporta, se satisfagan las cargas y deberes legales que
se derivan de la incorporación de usos privativos al CI, si bien, la
determinación de los estándares aplicables a suelos Dotacionales y al % de
aprovechamiento público, puedan y deban acomodarse a las singulares
peculiaridades de los CIs.
En este sentido, debe tenerse en cuenta que la constitución de un CI sobre un suelo
Dotacional, bien preexistente y ya afectado al dominio público, bien sobre un suelo
privado calificado como Dotacional y aún no obtenido para el dominio público, no deja
de ser una genuina Actuación de Dotación, que ya hemos analizado en el anterior
Apartado 4 de este Documento.
Pasemos analizar más pormenorizadamente las Fórmulas de Gestión aplicables a la
constitución de los CI.
23
5.3. Propuesta de Fórmula de Gestión para la Constitución de un CI.
5.3.1. ESTABLECIMIENTO DE LÍMITES APLICATIVOS A LA CONSTITUCIÓN
DE CIS.
Tal como se ha señalado en el epígrafe anterior, resulta necesario establecer los límites
concretos aplicables a la constitución de los concretos CIs, identificándolos expresamente
en las Normas Urbanísticas del Plan de Ordenación Detallada.
De acuerdo a ello, procede establecer como primera regulación la taxonomía de los
eventuales “usos privativos” a implantar en coexistencia con los “usos de dominio
público” en los CIs y como segunda regulación, el establecimiento del nuevo régimen
de cargas y deberes legales que la constitución del CI comporta, ambas con la finalidad
de garantizar la corrección jurídica perseguida.
Pasemos a su desarrollo.
5.3.1.1. Primera Regulación: Usos Privativos susceptibles de implantarse en un CI.
Resulta razonable, como premisa básica, partir de la explícita condición de que cualquier
“uso privativo” a implantar en un CI sea declarable de “utilidad social” y,
consecuentemente, deberán excluirse aquellos usos lucrativos que no vengan a
complementar expresa y justificadamente los “usos de dominio público” con los que
pudieran asociarse.
De acuerdo a ello, la relación de “usos privativos” admisibles en función de los de
“dominio público” que se proponen, son:
1). CIs constituibles con suelos Dotacionales calificados de Espacios Libres de uso y
dominio públicos (Jardines y Plazas Urbanas).
Solo podrán implantarse “usos privativos” en el Subsuelo que no perjudiquen el uso
y disfrute públicos de dichos espacios y, en concreto, a:
a) Usos de Aparcamientos (garajes particulares),
b) Usos Terciario-Comerciales (centros de venta “al por menor”),
c) Usos de Almacenaje y Talleres artesanales (de actividades inocuas),
d) Usos Culturales (como, por ejemplo, en Madrid el Teatro Fernán
Gómez bajo la Plaza de Colón).
2). CIs constituibles con suelos Dotacionales calificados de Equipamientos públicos
como son las Instalaciones públicas de la Administración destinadas a la Educación,
a la Salud, a la Cultura o a la Asistencia Social.
24
Solo podrán implantarse los siguientes “usos privativos”:
2).1. en el Subsuelo, excepcionalmente los señalados en el epígrafe 1 anterior,
siempre que se justifique expresamente que no perjudiquen el uso y la funcionalidad
pública del Equipamiento bajo el que se implanten, y
2).2. en la Rasante y/o en el Vuelo (en la planta de Rasante, si la ocupación del
Equipamiento lo permite, o en las plantas superiores sobre el Equipamiento) y, en
concreto, los siguientes:
a) Usos Residenciales singulares, como Viviendas de Protección
Pública, Residencias de la 3ª Edad, de Estudiantes (Colegios
Mayores) y análogos.
b) Usos Asistenciales Educativo-Culturales (Centros privados
Sanitarios, de la Enseñanza, Librerías etc.) y Despachos
profesionales de Consultoría (de la Arquitectura, Abogacía,
Ingenierías etc.).
c) Usos de Hotelería y Hostelería (Hoteles, Restaurantes etc.).
3). CIs constituibles con suelos Dotacionales calificados como Redes Públicas del
Sistema de Transportes y Comunicaciones (Carreteras, Intercambiadores,
Edificaciones de Aparcamientos Públicos en altura e Instalaciones Ferroviarias,
fundamentalmente).
Solo podrán implantarse “usos privativos”:
3).1. en el Subsuelo, excepcionalmente los señalados en el epígrafe 1 anterior,
siempre que se justifique expresamente que no perjudiquen el uso y la funcionalidad
pública de la Red bajo la que se implanten,
3).2. en las primeras Plantas, en aquellos usos Dotacionales que comportan
Edificación en altura y, en concreto, en los Aparcamientos en edificación que pudieran
integrar usos Terciarios, Comerciales u otros “usos privativos” que resultaran
compatibles con el Aparcamiento público, y
3).3. en el Vuelo (en localización superior a la Red), pudiendo emplazarse cualquier
“uso privativo” siempre que se justifique expresamente que no perjudican al uso y
funcionalidad pública de la instalación, como por ejemplo “edificios puente”
dispuestos sobre Viarios (numerosos ejemplos en Europa y en concreto en Berlín, por
ejemplo) o “plataformas de usos múltiples” construidas sobre Redes Ferroviarias (como,
por ejemplo, los Complejos Estacionales de Ferrocarril de Oviedo o de Lille).
25
5.3.3.2. Segunda Regulación: Cargas y Deberes legales derivados de la Constitución de
un CI.
La implantación sobrevenida de “usos privativos” en coexistencia con usos
Dotacionales de uso y dominio públicos y, consecuentemente, la atribución de un
determinado aprovechamiento lucrativo a una parcela concreta (incluso a fuer de ser
una parcela mixta, dotacional-lucrativa),comporta la creación de una Actuación de
Dotación que genera la aparición de una Carga, la cesión de suelos Dotacionales
públicos y la aparición de un Deber, el % de plusvalías que le corresponderían al
Ayuntamiento sobre la base del tan repetido principio de reparto de cargas y beneficios
que caracteriza al sistema urbanístico español.
Sin embargo, las características especiales que comporta un CI en el que destaca,
esencialmente, su condición de parcela única de uso mixto en la que coexisten los dos
tipos de uso público y privado, le confieren un ámbito jurídico-urbanístico singular y
diferenciado con respecto al resto de Actuaciones de Dotación en las que la
discontinuidad espacial entre las parcelas de destino público y privado muestran sus
señas de identidad.
Si a ello le añadimos las restricciones referentes a los “usos privativos” de “interés
social” que se proponen en el anterior epígrafe 5.3.1.1 Primera Regulación (por
ejemplo, la exclusión de las Viviendas y Apartamentos de renta libre o de cualesquier
otros usos lucrativos que no dispongan de una clara “utilidad social”), termina por
conformarse un marco aplicativo a la identificación de las cargas y deberes
diferenciado de los estándares “normalizados” para actuaciones “convencionales”.
En cualquier caso, las reservas dotacionales y el % de aprovechamiento público se
determinará de acuerdo a lo siguiente:
1º. la Reserva Dotacional se determinará en la Media Dotacional incrementada
(MD*) de la AH según la regulación establecida para las Actuaciones de Dotación.
2º. el % público de plusvalías viene establecido en la LLUIB en el 15% (modulable
entre el 5-20%) del aprovechamiento atribuido por el “uso privativo”, que teniendo
en cuenta que el Residencial de renta libre se ha excluido de los posibles a implantar y
solo resultan admisibles, aparte del de VPP, usos Terciarios de “interés social”, el uso de
ese aprovechamiento público a integrar en el PMS se destinará a un uso Dotacional de
Equipamiento público y no, obligatoriamente, a Vivienda Protegida.
3º. adopción preferente de la modalidad aplicativa de la Compensación
Económica frente a la cesión de suelo Dotacional o del destinado al % público de
26
plusvalías, de acuerdo a lo establecido en los artículos 18.1-a) y b) del TRLS/15 y artículo
29.3 y .5 LLUIB.
4º. cuando la cesión de suelo dotacional no pueda materializarse en la misma parcela
(artículo 18.2-b) del TRLS/15 y artículo 91.3 LLUIB), la compensación, puede llevarse
a cabo mediante Compensación en Superficie Edificada de valor equivalente,
integrándose, en el CI en régimen de propiedad horizontal2.
5.4. Procedimiento aplicable a la Constitución de un CI.
Finalmente, procede regular el procedimiento aplicable a la constitución de CIs que esta
propuesta de gestión plantea.
5.4.1.- En primer lugar, con respecto a la determinación de la “iniciativa de la
promoción” en la constitución de un determinado CI, deberá tenerse en cuenta si la
parcela destinada al uso Dotacional se encontrara ya obtenida por la Administración
o si, por otro lado, la parcela aún se encontrara en manos de la propiedad privada.
Pues bien, en cualquiera de las dos circunstancias, la “iniciativa de promoción” para la
constitución del CI podrá ser adoptada tanto por el Ayuntamiento como por particular
interesado, si bien si la titularidad de la parcela es privada, su titular dispondrá de
un derecho preferencial al desarrollo del CI, mientras que si la titularidad ya es
pública, el particular interesado deberá ser seleccionado en procedimiento
concurrencial, en condiciones de publicidad, transparencia y no discriminación al
tratarse de la identificación de un operador privado que va a desarrollar conjuntamente
con el Ayuntamiento la ejecución conjunta de una actuación jurídico-urbanística,
llegando incluso a su edificación en régimen de propiedad horizontal.
5.4.2.- En segundo lugar, con respecto a las circunstancias en que se hallare el
planeamiento previamente a la propuesta de constitución de un CI concreto, este podrá
encontrarse en alguna de estas dos situaciones:
1).- la constitución de los eventuales CIs se deberá adoptar en la formulación de los
Planes de Ordenación Detallada, debiendo recogerse esta determinación en las Normas
2 “b) El deber de entregar a la Administración competente el suelo para dotaciones públicas relacionado con el reajuste de su
proporción, podrá sustituirse, en caso de imposibilidad física de materializarlo en el ámbito correspondiente, por la entrega de superficie edificada o edificabilidad no lucrativa, en un complejo inmobiliario, situado dentro del mismo, tal y como prevé el artículo 18.2.b) TRLS/15, o por otras formas de cumplimiento del deber en los casos y condiciones en que así lo prevea la legislación sobre ordenación territorial y urbanística.
27
Urbanísticas del mismo y establecerse una Ficha de Planeamiento y Gestión concreta
para aquellas parcelas dotacionales en las que se hubiese adoptado su desarrollo en
régimen de CI, señalando el uso Dotacional concreto que se dispone, el “uso privativo”
atribuido y sus parámetros jurídico-urbanísticos (edificabilidad lucrativa otorgada y
condiciones de situación en la edificación), condiciones morfológicas y volumétricas
definitorias del “contenedor” resultante del CI , así como la identificación de las cargas
y deberes legales generados por el mismo y la modalidad establecida para su
satisfacción.
2).- para el caso de su constitución posterior como propuesta de incorporación y
modificación del Plan, todas las determinaciones definitorias del eventual CI señaladas
en el número 1 anterior deberán ser definidas y, en su caso, ofertadas por el iniciador
que promueva la constitución del CI, sea este el Ayuntamiento o un particular interesado
cualquiera, aplicándose para ello los criterios establecidos en el epígrafe 5.4.1 anterior,
adoptables en función de la titularidad pública o privada de la parcela.
5.4.3.- Finalmente y en tercer lugar, el procedimiento aplicable para el desarrollo del CI,
deberá cumplimentar los requisitos jurídico-dominicales y registrales prescritos en el
artículo 26-5 del TRLS/15 y con respecto a la satisfacción de las cargas legales
derivadas del “aprovechamiento privativo” integrado en el CI (cesiones de suelo o su
Compensación Económica),teniendo en cuenta que su régimen jurídico-urbanístico, tal
como ya se ha analizado, es análogo al de las Actuaciones de Dotación, procederá la
aplicación del mismo procedimiento establecido para ellas, si bien, sin perjuicio de la
posibilidad contemplada en el criterio 4º de la anterior “Segunda Regulación: Cargas y
Deberes legales” relativa a la Compensación de los suelos destinados a Equipamiento
público en Superficie Edificable de valor equivalente a integrar en el CI en régimen de
propiedad horizontal.
5.5.- Conclusiones con respecto a la constitución de CIs.
De todo lo expuesto, se deducen las ventajas y versatilidades de gestión pública que
ofrece la constitución de los “ortodoxos” Complejos Inmobiliarios en la intervención
en la Ciudad Consolidada a través de la disposición de Actuaciones de Dotación ad hoc,
al posibilitar la “mixtificación” de usos de interés social, sino también propicia la
optimización de los recursos existentes, pues la adjudicación del Complejo a un
28
promotor-constructor, permitirá reducir sustancialmente los costes públicos de la
construcción que comportaría el Equipamiento previsto en la parcela Dotacional.
No obstante, tal como se ha señalado, su aplicabilidad debe ser utilizada estrictamente
para los casos que así lo requieran las demandas urbanas y con los límites y
restricciones advertidas al principio de su explicación.
6. LA EJECUCIÓN SUSTITUTORIA.
La regulación de la Ejecución Sustitutoria (en adelante ES) se encuentra en los artículos
9, 15, 16, 17, 49 y 50 del TRLS/15 y en los artículos 75, 88.1, 114, 117 y concurrentes
de la LLUIB.
6.1.- Consideraciones Previas.
6.1.1.- LA EJECUCIÓN SUSTITUTORIA EN LOS PROCESOS DE
EDIFICACIÓN/REHABILITACIÓN.
Como ya es tradicional en el Derecho Urbanístico español y sobre la base de las
limitaciones que se imponen al derecho a la propiedad en relación a la función social de
la misma (artículo 33 de la Constitución), el artículo 15.1 del TRLS/15 establece los
deberes de “dedicarlos a usos que sean compatibles con la ordenación territorial y
urbanística y conservarlos en las condiciones legales de seguridad, salubridad,
accesibilidad universal y ornato (….) así como realizar obras adicionales por motivos
turísticos o culturales, o para la mejora de la calidad y sostenibilidad del medio urbano,
hasta donde alcance el deber legal de conservación”.
Asimismo, el citado artículo 17.1 del TRLS/15 establece, adicionalmente, “el deber de
edificar en los plazos establecidos en la normativa aplicable”.
Como no podía ser de otra forma e igualmente, el artículo 114. 1 y 2 LLUIB establece
el deber de edificación que tienen los propietarios de solares en cumplimiento del
planeamiento dentro de un plazo que, obviamente, debería determinarse “atendiendo a
las circunstancias económicas generales y sus posibilidades individuales, y que, en
ningún caso, debería superar los 4 años desde que adquiere la condición de solar (se
supone que también será aplicable a la condición de “cuasi-solar”, es decir, aquellas
situaciones que manifestaran alguna ausencia de un servicio que fuera subsanable con un
sencillo proyecto de obras ordinarias).
29
Asimismo, también se establece el deber de Rehabilitación en el plazo que se establezca
en la Orden de Ejecución oportuna.
Asimismo, el artículo 122 LLUIB establece pormenorizadamente el deber de los
propietarios de terrenos, construcciones y edificios a mantenerlos en las condiciones
imprescindibles de habitabilidad, accesibilidad, seguridad y funcionalidad o uso
efectivo que permitieran obtener la licencia administrativa de ocupación para el destino
que le sea propio.
Por otro lado, el régimen de la propiedad en Suelo Urbano, se establece con carácter
básico en la legislación estatal y, más en concreto, en el artículo 11 TRLS/15 queda
explícitamente puesto de manifiesto el carácter estatutario del citado régimen y en el
que la patrimonialización del aprovechamiento urbanístico que eventualmente se
hubiera atribuido a una parcela concreta estaría condicionada al cumplimiento de los
deberes y al levantamiento de las cargas que el viejo principio general del sistema
urbanístico español (principio de reparto de cargas y beneficios) comporta.
En resumen, el régimen de edificación y rehabilitación de las parcelas en suelo
Urbano, dispongan o no de la atribución de un incremento de aprovechamiento
(Actuación de Dotación), se constituye como un facultad ínsita en el derecho de
propiedad pero se constituye como una facultad condicionada, obviamente, al
cumplimiento de los deberes y cargas que eventualmente se encontraran pendientes de
satisfacer y a su ejecución material dentro del plazo preclusivo que la Ley o el
planeamiento establezca para ello, pues lo contrario supondría dejar a la voluntad de
los particulares el cumplimiento de las determinaciones del Plan, lo que resultaría
totalmente improcedente desde la consideración del urbanismo como una función
pública.
6.1.2.- LA EJECUCIÓN SUSTITUTORIA EN LOS PROCESOS DE
URBANIZACIÓN.
La ejecución de las Actuaciones de Transformación Urbanística, se desarrollan tanto
por la iniciativa privada por la mayoría de los propietarios del suelo (sistema de
Compensación, artículo 83 y concurrentes LLUIB), como por la pública (Expropiación o
Cooperación, art. 75.2 y concurrentes LLUIB) y dentro del Sistema de Cooperación se
regula la Ejecución Sustitutoria mediante la selección de un profesional (no propietario
obligatoriamente) a manera de un concesionario privado del servicio público de
30
urbanizar, apoyados en, la legislación de contratos del sector público Sobre este tema,
volveremos en el Apartado 6.10 de este Documento.
6.2.- Instrumentos de Control Público y Social para Garantizar el Cumplimiento de
los Deberes de Edificar/Rehabilitar.
La detección del incumplimiento del deber de edificar en plazo “de los solares”
resulta obviamente sencilla pues se constata, en primera instancia, con la mera
observación visual de la existencia de una parcela urbana libre de edificación. Tras
ello, procedería realizar un análisis jurídico-urbanístico relativo del transcurso de los
plazos establecidos en el Plan, o del máximo de 4 años fijado en la LLUIB,
contrastándolos desde la obtención de la eventual licencia de demolición concedida o de
la fecha de recepción de las obras de urbanización correspondientes al instrumento de
desarrollo (Plan Parcial, PERI etc.) que le hubiera asignado la condición de solar.
Análogamente a lo establecido para los solares y cuasi-solares, ocurre para aquellas
fincas urbanas que dispusieran de alguna edificación parcial y que se encontraran
sometidos al régimen de una Actuación de Dotación por la atribución de un incremento
de aprovechamiento sobre el patrimonializado por el anterior Plan. De hecho, el plazo
establecido para cumplir el deber de construcción (sobre-edificación, reconstrucción o la
ejecución que procediera) con el límite máximo de 4 años, sería fácilmente constatable
por cualquier interesado, pues se limitaría a computar el plazo a partir de la aprobación
en el planeamiento de la aplicación del régimen de la Actuación de Dotación que le
confiriese el deber de edificación al propietario, plazo que computaría a partir de la fecha
de entrada en vigor de la Revisión del planeamiento, si la Actuación de Dotación se
hubiera constituido en la formulación del mismo, o a partir de la fecha de aprobación de
la Modificación puntual del Plan que hubiera constituido la Actuación de Dotación
concreta.
No ocurre lo mismo, sin embargo, con el deber de conservación y rehabilitación.
Saber cuándo un edificio se encuentra con deficiencias funcionales o estructurales
constructivas que exijan su reparación para recuperar las condiciones originarias de
higiene y seguridad no resulta tan obvio para cualquier interesado, pues, en muchos
casos, su constatación exigirá la intervención de facultativo capacitado mediante
inspección técnica y formulación del preceptivo Informe pericial.
Por ello, la legislación estatal vigente como la LLUIB en su artículo 125, tiene establecido
el deber de formular Inspecciones Técnicas con periodicidad decenal, para aquellos
31
edificios catalogados o hayan alcanzado una “edad” que supere los 30-50 años,
prescribiéndose la obligación a la propiedad de la finca de proceder al encargo de
Informe de Evaluación formulado por facultativo competente y en el que se expresará el
estado de conservación de la finca, las condiciones básicas de accesibilidad universal
y la certificación del grado de su eficiencia energética.
Obviamente, la eficacia del Informe se supedita a remitir copia del mismo al
Ayuntamiento, quien, a su vez, lo remitirá a la Consellería competente en Vivienda,
y al Registro de la Propiedad. Por otro lado, parece razonable entender que el
Ayuntamiento estará obligado a reclamar los Informes periódicos preceptivos y en caso
de que no estuvieran realizados en el período establecido, debería ordenar su práctica (y,
en su caso, deberá realizarlo el Ayuntamiento a costa de los titulares).
Una vez conocido el Informe por el Ayuntamiento y para el caso de la necesidad de
realizar obras encaminadas a la conservación o rehabilitación de la finca, de acuerdo a la
regulación establecida en la LLUIB, el Ayuntamiento deberá formular la Orden de
Ejecución oportuna dirigida a los propietarios de la finca, señalando un plazo para la
solicitud de la preceptiva licencia de rehabilitación que no podrá superar los seis
meses (artículo 123.1 LLUIB).
En consecuencia, con la elaboración del citado Informe de Evaluación y su depósito tanto
en el Ayuntamiento como en el Registro de la Propiedad y sobre la base del derecho
ciudadano establecido con carácter básico en el artículo 5.c) del TRLS/15, ya se
podrá conocer la situación-diagnóstico del parque inmobiliario municipal y de
cualquier finca urbana concreta por cualquier interesado y tras el análisis del contenido
de la misma, proceder en consecuencia. Obviamente, en el caso de que el Informe no
estuviera formalizado en el plazo establecido, procedería su exigencia de elaboración al
Ayuntamiento como resulta obligado de las disposiciones legales señaladas.
6.3.- Edificación y Rehabilitación Sustitutoria de los Inmuebles.
Habiéndose comentado las condiciones que comportan los deberes de edificar y
rehabilitar, procede analizar las consecuencias que se derivan del incumplimiento del
plazo establecido para la edificación/rehabilitación del inmueble.
La reacción clásica del sistema tradicional español ante el incumplimiento del deber y
sin perjuicio de la aplicación de multas periódicas para incentivar a su ejecución por el
propietario incumplidor, consistía en la expropiación de la finca, bien directamente por
la Administración o bien a través de la selección de un beneficiario privado para
32
proceder a su edificación-rehabilitación de manera inmediata a su cambio de
titularidad.
Conviene constatar la inaplicación generalizada de semejante “arma disuasoria”,
cuyas causas habría que encontrarlas, seguramente, en la debilidad hacendística
municipal por un lado y en la dificultad social de aplicar una medida política tan poco
“confortable” en el ámbito de la ciudadanía, por otro.
Estas razones son las que parecen haber aconsejado a diferentes legisladores autonómicos
(tras la pionera legislación valenciana del 94) a regular la aplicación de un procedimiento
concursal de ejecución sustitutoria en régimen de libre empresa relativo a las obras de
edificación o rehabilitación.
En este sentido, el TRLS/15, en sus artículos 49 y 50 recogen esta disposición básica
como regulación de la función social de la propiedad y como medida más acorde a
la modalidad de ejecución público-privada, destinada a la satisfacción de los deberes
de edificar/rehabilitar, para el caso de que se produzcan situaciones de
incumplimiento de éstos.
Igualmente, el artículo 114 y concordantes de la LLUIB , como complemento de la
regulación establecida en los artículos 117 a 119 LLUIB para los Programas de
Actuación Edificatoria o Rehabilitador (PAEs-PARs), regulan pormenorizada y
detalladamente el procedimiento aplicable a esta modalidad de ejecución sustitutoria para
edificar los solares y rehabilitar el patrimonio edificado, que guardan cierta similitud,
aunque meramente formal como se verá, con la ejecución de las Actuaciones Integradas
(mediante la aplicación del Sistema de Cooperación por Gestión Indirecta (artículo 88.1
LLUIB)) establecidos para las Actuaciones Urbanizadoras, al poder ser formulados por
promotores privados no propietarios (Agentes Edificadores/Rehabilitadores)
seleccionados en pública competencia y en régimen de libre empresa.
De lo expuesto se deducen las virtualidades que para la intervención en la Ciudad
Consolidada comporta no solo la regulación de los PAEs o de los PARs, pues permiten
gestionar eficientemente las previsiones del planeamiento salvando las dificultades que
comporta el Sistema Urbanístico Español al delegar monopolísticamente la facultad de
edificar/rehabilitar en la propiedad del suelo, bien en la originaria incumplidora, bien en
la sobrevenida como beneficiaria de la expropiación.
De esta forma se posibilita la “ejecución concertada” de la edificación-rehabilitación
mediante la formulación de los PAEs y de los PARs en la Ciudad Consolidada,
incorporando al proceso a los tres operadores que intervienen en el mismo,
33
Administración, propiedad y empresario-promotor, mediante la disposición del régimen
de libre empresa y garantizándose, racionalmente, la distribución justa y equilibrada
de las plusvalías generadas en proporción a la aportación que cada uno de los operadores
represente y disponga.
6.4.- Bases Legales Aplicativas de la Ejecución Sustitutoria.
Ya hemos señalado que los artículos 49 y 50 del TRLS/15, con carácter básico, y el
artículo 114 y concordantes de la LLUIB, con carácter pormenorizado, establecen el
régimen de la Ejecución Sustitutoria mediante la procedencia de la aplicación de la
venta o la sustitución forzosas por causa del incumplimiento de la función social de la
propiedad, y en los que además de establecer la tradicional, conocida y poco aplicada
expropiación, con o sin beneficiario privado, introduce acertadamente la posibilidad de
ejecución conjunta entre promotor y propiedad, institucionalizando para ello la
denominada comúnmente “Modalidad de Aportación”, es decir, el reparto de las
superficies edificadas (pisos) resultantes del desarrollo de un PAE o de un PAR en
proporción a sus aportaciones: el promotor en función a los costes de producción que
asume y la propiedad en función al valor de su finca (artículo 117.2.iii LLUIB).
Asimismo, al Ayuntamiento también le correspondería una parte de la edificación
materializable también “en pisos”, en alguno de los dos casos siguientes:
a). en el caso de que la eventual sanción económica impuesta por causa del
incumplimiento del deber de edificar/rehabilitar en plazo, se materializase en superficie
edificada (pisos) de valor equivalente, integrándose en la edificación igualmente en
régimen de propiedad horizontal o
b). en el caso de que la Ejecución Sustitutoria, tras la formulación de la Memoria de
Viabilidad Económica explicada en el Apartado 3 de este Documento, para garantizar
el Umbral de Viabilidad oportuno, fuera necesaria la atribución de un incremento de
aprovechamiento sobre el otorgado por el planeamiento vigente y, consecuentemente,
fuera procedente conjugar la Ejecución Sustitutoria con una Actuación de Dotación
y el Ayuntamiento viera satisfecha la cesión de suelo Dotacional o del porcentaje público
de aprovechamiento que le corresponderían materializados en régimen de Complejo
Inmobiliario, tal como hemos visto en el Apartado 5 anterior.
34
6.5.- Presupuestos Previos para la Ejecución Sustitutoria a Iniciativa de Particular.
El sometimiento de una finca al régimen de Ejecución por Sustitución por causa del
incumplimiento de los plazos fijados para edificar establecidos en la Ley o en el
planeamiento, o para rehabilitar establecidos en la correspondiente Orden de Ejecución,
exige la disposición de un procedimiento ad hoc con audiencia a los propietarios.
El procedimiento a desarrollar, tal como se establece en la LLUIB, se desarrolla de
acuerdo a las siguientes determinaciones generales:
1ª. El procedimiento puede ser iniciado, bien de oficio por el Ayuntamiento, bien
por tercero interesado (artículo 117.1.b) LLUIB). No obstante, en este Apartado
solamente se desarrollará el procedimiento instado por particular interesado por entender
que el promovido de oficio por la Administración no plantea problemas en su desarrollo.
Pues bien, el particular interesado en promover una eventual Ejecución Sustitutoria
deberá, razonablemente, fundamentar el presunto incumplimiento de la manera más
fehaciente posible.
En este sentido, procede recordar lo ya señalado anteriormente en relación a que la
legislación estatal establece como uno de los derechos básicos del ciudadano (artículo
5.c) TRLS/15) el acceso a la información de que dispongan las Administraciones
Públicas sobre “la ordenación del territorio, la ordenación urbanística y su evaluación
ambiental, así como obtener copia o certificación de las disposiciones o actos
administrativos adoptados”.
En consecuencia, para el caso de iniciativa por un tercero, el particular interesado podrá
recabar de las Administraciones competentes toda la información existente en los
Registros públicos relativos a la finca, como, por ejemplo, la correspondiente al
transcurso de los plazos establecidos para satisfacer el deber de edificar-rehabilitar (y que
partirían, eventualmente, de declaraciones de ruina, licencias de demolición, entrega de
las obras de urbanización en Actuaciones Urbanizadoras, etc.), así como los Informes de
Evaluación formulados sobre la Inspección Técnica de Edificios, Órdenes de Ejecución,
etc… y cualesquiera otros actos administrativos que permitan evaluar el cómputo de los
plazos para la satisfacción del deber de ejecución material de la preceptiva y obligada
edificación/rehabilitación de la finca en plazo.
2ª. Asimismo, el particular interesado procederá a iniciar el procedimiento de presunto
incumplimiento del deber de edificar/rehabilitar ante la Administración (artículo 117
LLUIB) formulando la siguiente documentación:
a). fundamentación del presunto incumplimiento.
35
b). Memoria técnica y jurídica que justifique el interés general de la
edificación/rehabilitación de la finca en cuestión, así como los plazos previsibles para ello
documento acreditativo de la constitución de la Garantía Provisional por el 3% del
valor catastral de la finca.
3ª. a). Tras depositar la documentación anterior en el Ayuntamiento, éste procederá a
la suspensión cautelar de la licencia de edificación/rehabilitación correspondiente a la
finca en cuestión,
b). solicitará al Registro de la Propiedad Certificación de Dominio y Cargas del
inmueble, haciéndose constar mediante nota marginal en el mismo.
c). someterá a Información Pública toda la documentación por el plazo de un mes,
anunciado en el BOIB y en un periódico de amplia difusión en la isla, notificándoselo,
previa o simultáneamente y de manera expresa a la propiedad afectada, con la finalidad
de la presentación de alegaciones al respecto.
4ª. Transcurrido el plazo de Información Pública, el Ayuntamiento, previa emisión de
los informes técnicos y jurídicos preceptivos, convocará audiencia a la propiedad y al
particular interesado, período en el que se evaluarán y contrastarán las circunstancias
que expliquen el presunto transcurso del plazo establecido para su ejecución por causa
imputable, o no, al titular del inmueble y que servirá de base para la declaración del
incumplimiento y la ratificación o levantamiento de la suspensión cautelar de licencias
acordada.
5ª. Asimismo, procederá la declaración de incumplimiento del deber de
edificar/rehabilitar si quedara demostrado que la no ejecución no se debió a causas
imputables a la Administración que la hubieran impedido y, consecuentemente, lo fuera
por circunstancias atribuibles al titular del inmueble.
6ª. La declaración de incumplimiento comportará:
a). la inscripción del inmueble en el Registro Municipal de Solares y Edificios a
Rehabilitar, sin perjuicio de la salvedad establecida en el artículo 115.3 LLUIB.
b). la habilitación para la convocatoria de concurso destinado a la Ejecución Sustitutoria
mediante la selección del PAE/PAR correspondiente, y
c). la comunicación al Registro de la Propiedad para la práctica de anotación marginal
a la inscripción de la finca correspondiente.
7ª. Previamente a la declaración de incumplimiento y con finalidad de dinamizar la
edificación/rehabilitación de los inmuebles que lo requieran, se posibilita la suscripción
de Convenio voluntario entre propiedad y Ayuntamiento (artículo 117.1.f) LLUIB
36
mediante el cual se comprometen a la convocatoria del concurso de PAEs/PARs,
exclusivamente, en la “Modalidad de Aportación” concluyéndose el procedimiento sin
adoptar la declaración de incumplimiento y, consecuentemente, sin adoptar
resolución sobre la sanción de la minoración del 25% del valor de la finca (artículo
116.1 y .4 LLUIB).
6.6.- Iniciativa para la Convocatoria del Concurso y Contenido del Pliego de
Condiciones para la Selección de un PAE/PAR.
En virtud de lo establecido en los artículos 117.2 y 118 LLUIB, la iniciación del
procedimiento de Concurso, tanto de oficio como por iniciativa de particular, solo pueda
ser desarrollada en sede municipal.
En cualquier caso, la Convocatoria del Concurso exige la formulación por el
Ayuntamiento de un Pliego de Condiciones (artículo 117.2.a) LLUIB) que sobre la base
de los principios constituyentes de cualquier procedimiento concurrencial, deberá fijar
los criterios generales de valoración así como el contenido de los documentos a presentar,
las características básicas del procedimiento y la ponderación concreta de los factores a
valorar en la adjudicación del PAE/PAR correspondiente a la Actuación
Edificatoria/Rehabilitadora.
De hecho, el contenido del Pliego de Condiciones deberá consideraren la selección del
PAE/PAR correspondiente y como mínimo, los siguientes factores.-
a). como factores Socio-Económicos a ponderar:
- los mayores o menores costes de ejecución,
- el precio de adquisición del inmueble (en la Modalidad de “Expropiación”) y la
cuantificación de la retribución mediante la determinación del Coeficiente de Canje (en
la Modalidad de “Aportación”),
- , las formas de puesta en el mercado de los productos edificados (Venta, Alquiler o
Derecho de Superficie),
- propuestas de Precios máximos, en las tres modalidades de puesta en el mercado,
- inclusión de un porcentaje destinado a Vivienda de Protección Pública.
b). como factores Técnico-Funcionales a considerar en función de la “calidad del
diseño” presentado, como, por ejemplo:
- la funcionalidad de la distribución de las Plantas,
- la calidad formal de los Alzados y Fachadas,
- la Integración en el Medio Urbano en que se ubica,
37
- la mayor adecuación referente a la Eficiencia Energética o a los elementos relativos a
satisfacer la Accesibilidad Universal.
En este sentido, debe tenerse en cuenta la trascendencia que presenta esta modalidad
concurrencial de ejecución de PAEs/PARs para satisfacer algunas necesidades sociales
de difícil consecución, pues de manera sencilla y proactiva, la Administración podrá
controlar razonablemente los precios de los productos resultantes, tanto en venta o
en alquiler, incluso en régimen de derecho de superficie o podrá disponerse la ubicación
de Viviendas Protegidas en localizaciones urbanas centrales que de ninguna otra
forma podría haberse conseguido, salvo en el régimen correspondiente a los Complejos
Inmobiliarios, tal como ya se ha expresado en el Capítulo anterior.
6.7.- Documentación y Determinaciones de los Programas PAES/PARS.
6.7.1.- En virtud de lo establecido en el artículo 117.2.b) LLUIB, el contenido documental
de los PAEs/PARs estará constituido por los siguientes documentos:
1ª. Alternativa Técnica, presentada en plica abierta, conformada por:
- Anteproyecto de Edificación/Rehabilitación, (acompañado, en su caso, de
Proyecto de Obras Ordinarias que complementara algún servicio urbano
necesario para que la parcela adquiera la condición de solar), debiendo incluir
Memoria de Calidades de las obras, con descripción de todos los elementos
significativos que permitan determinar el Coste total de la Actuación (así
como el estado de Mediciones los mismos), pero sin que en ellos se incluya el
Presupuesto de la construcción, pues este se integrará en la Proposición
Jurídico-Económica (que se presentará en plica cerrada).
- En el caso de que el PAE/PAR comportara una Modificación del
Planeamiento por causa de la propuesta de constitución de una Actuación de
Dotación justificada en el resultado de la formulación de la Memoria de
Viabilidad Económica, se acompañará de una propuesta de Modificación de
Plan, no siendo posible la aprobación del PAE/PAR hasta que la Modificación
se encontrara aprobada definitivamente.
2ª. Propuesta de Convenio Urbanístico, en plica cerrada, documento a suscribir
entre el Agente Edificador/Rehabilitador seleccionado y la Administración actuante,
que debería incluir los compromisos, plazos, garantías y penalizaciones que regularán
la adjudicación de la Actuación Edificatoria/Rehabilitadora. Por otro lado, y en el caso
que así procediera, el adjudicatario deberá garantizar las indemnizaciones que se
38
derivasen de los justiprecios, gastos de realojo y retorno y obras de urbanización que
fueran necesarias.
3ª. Proposición Jurídico-Económica, presentada en plica cerrada, conformada por:
- Desarrollo de las relaciones entre el adjudicatario y la propiedad de la
finca, expresando, en su caso los eventuales acuerdos ya alcanzados.
- Propuesta Económica, que contemplará la estimación total de los Costes de
Ejecución. Obviamente, deberá incorporar las eventuales Indemnizaciones
y, en su caso, los costes de realojo, derecho de retorno, etc…, que pudieran
preexistir.
- Avance de la Equidistribución de Beneficios y Cargasen función de la
propuesta de Costes y del Coeficiente de Canje derivado del valor en venta de
los diferentes productos a implantar en la edificación y del resultado de la
Memoria de Viabilidad Económica, y señalamiento de las Modalidades de
Financiación que se sintetizan en las dos siguientes:
• Propuesta de Precio del inmueble a los efectos de su adquisición,
determinado en función del régimen de valoraciones estatal (Modalidad
de “Expropiación”), que deberá hacerse efectivo por el adjudicatario del
PAE/PAR, con la aplicación, en su caso, de la sanción establecida en el
artículo 116.1 LLUIB.
• Abono con partes determinadas de la edificación resultante de valor
equivalente a los Costes de Ejecución, formalizadas en régimen de
propiedad horizontal (Modalidad de “Aportación”), como retribución al
Edificador/Rehabilitador. Para ello, es preciso proponer un Coeficiente de
Canje para la determinación homogeneizada de las superficies construidas
de los diversos productos de valor equivalente a los costes de ejecución
(acompañado de una Cuenta de Liquidación Económica para el caso de
tener que realizar ajustes en metálico).
4ª. Memoria de Viabilidad Económica e Informe de Sostenibilidad Económica,
siendo aplicable este último solo para el caso de que del PAE/PAR se deriven cesiones
dotacionales públicas que comportaran su mantenimiento y conservación por la
Administración.
Procede, a continuación, determinar la fórmula de cálculo del Coeficiente de Canje.-
39
100(€)
(€)% x
ApeV
CpCc
- Téngase en cuenta que la Edificación/Rehabilitación estará conformada,
generalmente, por usos diferentes (aparcamientos, locales comerciales,
oficinas, viviendas de renta libre o protegida, etc...) y localizaciones espaciales
diversas (plantas bajas, sótanos, entre-suelos, plantas tipo, áticos, etc…), que
comportan diferentes valores de venta por los metros construidos. Por ello,
análogamente a un Proyecto de Reparcelación de suelo (no se olvide que
estamos formulando un Proyecto de Reparcelación en régimen de
Propiedad Horizontal), con la finalidad de poder comparar objetivamente
las diferentes ofertas que pudieran presentarse.
- Consecuentemente, resulta necesario homogeneizar los precios de venta de los
diversos metros cuadrados correspondientes a los diferentes “pisos”
producidos aplicando Coeficientes Correctores derivados de los valores
detectados mediante la elaboración previa de un riguroso Estudio de Mercado
ad hoc, y procederá calcular el “Aprovechamiento Edificatorio Objetivo”
(AEO) dimensionado en lo que podríamos denominar “unidades
edificatorias” (ues), de manera análoga al “Aprovechamiento Urbanístico
Objetivo” dimensionado en “unidades de aprovechamiento” (uas),
procedimiento aplicable, como es sabido, en los tradicionales procesos de
reparcelación de suelo..
- Una vez calculado el AEO, procede calcular la parte del “aprovechamiento
edificatorio” en tanto por ciento (“Coeficiente de Canje” o “de Permuta” que,
en este caso se establece en tanto por ciento) que le correspondería al
adjudicatario del PAE/PAR y, consecuentemente, al resto de operadores
intervinientes en la Actuación, es decir, propiedad y, en su caso,
Ayuntamiento, determinable de acuerdo a la siguiente expresión:
, correspondiendo las siglas a los significados siguientes:
- % Cc = Porcentaje del AEO que le corresponde al Edificador/Rehabilitador
(Coeficiente de Canje).
- Cp = Coste Total de Producción de la Ejecución Sustitutoria (incluidos, en su
caso, los costes de edificación/rehabilitación y, en su caso, los
complementarios de urbanización, así como de las indemnizaciones).
40
- VApe = Valor (en venta) del AEO a materializar (de los diferentes productos
a construir).
, significando el Coeficiente Cc la parte de la edificación que le corresponde al
Edificador/Rehabilitador y que se materializará en los diversos productos del edificio,
tras “deshomogeneizar” las unidades de “aprovechamiento edificatorio” en metros
cuadrados construidos de los usos y localizaciones que se determinen.
6.7.2.- Por otro lado, y como resulta propio en cualquier procedimiento concurrencial, los
aspirantes a Agente Edificador/Rehabilitador:
a) deberán acreditar la personalidad y características, señalándose los
requisitos de capacidad, solvencia técnica y económica del mismo.
b) deberán presentar una Garantía Provisional (igual a la depositada por el
“iniciador” del procedimiento (artículo 117.1.b) LLUIB), del 3% del Valor
Catastral de la finca y compromiso de asumir la Garantía Definitiva en
caso de adjudicación del 5%, de los costes de producción establecidos
en la adjudicación (artículo 118.2.a) LLUIB).
6.8.- Procedimiento para la Tramitación del Concurso del PAE/PAR.
En virtud de lo establecido en el artículo 118, LLUIB, el procedimiento, de carácter
bifásico, se regirá por las determinaciones siguientes:
6.8.1.- PRIMERA FASE.
Presentación ante el Ayuntamiento por los aspirantes a Edificador-
Rehabilitador de una Alternativa Técnica correspondiente a la propuesta
de Actuación Edificatoria/Rehabilitadora, en plica abierta con el contenido
establecido en el anterior apartado 6.7.1.1ª, durante el plazo de dos meses,
Alternativas que se mantendrán en exposición pública hasta la adopción
de la resolución oportuna, (plazo de dos meses adicionales) durante el cual
podrán presentarse alegaciones y sugerencias a las diferentes Alternativas
presentadas.
El Ayuntamiento, en el plazo de estos dos meses, previa emisión de los
preceptivos informes técnicos y jurídicos y solicitud de “informe de
academia (no vinculante) al Colegio Profesional respectivo, elevará
propuesta motivada al Pleno de selección de una Alternativa concreta (o
41
de la desestimación, en su caso, de todas las presentadas), junto con las
observaciones que, en su caso, estime oportunas de acuerdo a lo previsto
en el Pliego de Condiciones previamente aprobado (artículo 117.2.a)
LLUIB).
6.2.2.- SEGUNDA FASE.
Una vez aprobada y seleccionada una Alternativa Técnica, se
convocará un nuevo plazo de dos meses para la presentación de
Proposiciones Jurídico-Económicas propuestas de Convenio
Urbanístico y Memoria de Viabilidad e Informe de Sostenibilidad
Económica, en su caso, presentados en plica cerrada referidas a la
Alternativa seleccionada, tanto por los autores de cualquiera del resto de
Alternativas presentadas, como por terceros que sin haber presentado
Alternativa, presenten ofertas jurídico-económicas a la seleccionada.
Dentro de los diez días siguientes a la presentación de las Proposiciones
Jurídico – Económicas y Propuestas de Convenio se procederá a la
Apertura de las Plicas en audiencia pública, levantándose acta bajo fe
pública de funcionario.
Desde la apertura de las plicas, todo el expediente permanecerá en
Información Pública durante los 20 días siguientes a la misma,
notificándose a la propiedad y, en su caso, a los titulares de bienes
afectados con la finalidad de que cualquiera de ellos pueda realizar
alegaciones y consultas al mismo. Asimismo, este período permitirá la
unión de aquellas proposiciones que sus ofertantes consideraran oportuno.
Culminado el periodo anterior, el Ayuntamiento, sobre la base de lo
expuesto en la formulación de los Informes técnicos y jurídicos
preceptivos, procederá a seleccionar una Proposición Jurídico
económica (junto al Convenio correspondiente) de entre las presentadas,
con las modificaciones que, en su caso, se consideraran pertinentes de
conformidad con los criterios establecidos en el Pliego de Condiciones, o
bien, podrá, motivadamente rechazarlas todas en función de lo
establecido en el Pliego.
42
En el caso que la oferta comportara una Propuesta de Modificación del
Plan que viniera a proponer un incremento de aprovechamiento en
relación al vigente constituyéndose, así, en una Actuación de Dotación
concreta, deberá analizarse el rigor jurídico-urbanístico y económico
formulado en la Memoria de Viabilidad Económica que justifica la
modificación, valorándose expresamente de manera objetiva y comparada,
las mejoras que con respecto al interés general presenta la Propuesta de
Modificación en relación con la situación originaria vigente.
6.9.- Aprobación y Adjudicación de la Actuación Edificatoria/Rehabilitadora.
La selección de la Proposición Jurídico-económica (y el Convenio correspondiente)
comporta la aprobación y adjudicación definitiva del PAE/PAR completo objeto del
Concurso.
En todo caso, resulta razonable entender que en el caso de que el promotor de la
Alternativa Técnica seleccionada no resultara adjudicatario del PAE/PAR por no ser
el autor de la Proposición Jurídico-económica elegida, este podrá ejercitar el “derecho
de compensación” por utilización de un trabajo propio por un tercero, procediendo el
Ayuntamiento a garantizar al autor de la Alternativa seleccionada el desembolso de los
gastos correspondientes a los documentos que aprovechara el adjudicatario del
PAE/PAR.
Finalmente, la adjudicación se formulará con la suscripción del Convenio Urbanístico
entre el Ayuntamiento y Edificador/Rehabilitador seleccionado, procediendo al
levantamiento de la suspensión cautelar de licencias anteriormente adoptada.
La adjudicación deberá acompañarse de la escritura pública otorgada por el Alcalde sobre
la base de la certificación municipal del acuerdo que servirá como título de
transmisión forzosa de la finca.
La aprobación en la “modalidad de aportación” comportará la adjudicación de la finca
en proindiviso en la proporción resultante del “coeficiente de canje” y su ocupación con
carácter fiduciario para la ejecución de la actuación edificatoria o rehabilitadora,
mientras que en la “modalidad de expropiación”, se transmitirá la finca al
adjudicatario, previo abono al propietario originario de la finca una vez descontada, en
su caso, la sanción correspondiente establecida en el artículo 116.1 LLUIB y realizado
el ingreso de la misma al Ayuntamiento.
43
Por último, la aprobación del PAE/PAR se publicará en el BOIB y se comunicará al
Consell Insular correspondiente y al Registro de la Propiedad para la inscripción de
las nuevas fincas.
6.10.- La Ejecución Sustitutoria en las Actuaciones de Transformación Urbanística.
La ejecución urbanizadora por un tercero, no propietario, viene regulada en el artículo
9.1 y .2 del TRLS/15, así como en el artículo 88.1 LLUIB.
En concreto, en el Sistema de Actuación de iniciativa pública de Cooperación se establece
un procedimiento de Ejecución Sustitutoria de los propietarios de suelo mediante la
selección de un concesionario privado del servicio público de urbanizar, apoyándose
en la legislación de Contratos del Sector Público (Ley 9/2017) y, en concreto, en el
Contrato de Concesión de Servicios regulado en el Capítulo III de su Título II (artículos
284 a 297), mediante el establecimiento de un procedimiento análogo al establecido en
otras leyes autonómicas de selección del denominado Agente Urbanizador.
La aplicabilidad de esta modalidad se muestra idónea para aquellos casos en que la
propiedad de la Actuación se encuentra muy atomizada y, en consecuencia, resultará
prácticamente imposible la conformación de la mayoría del 50% de la superficie para
constituir la Junta de Compensación, y tampoco el Ayuntamiento se considera con
“ánimos suficientes” para actuar por Cooperación en la modalidad de Gestión Directa.
En este caso, sobre la base de la regulación establecida en el Contrato de Concesión de
Servicios en la vigente Ley 9/2017 de Contratos, el Ayuntamiento procederá a
seleccionar un promotor inmobiliario en concurso público previa formulación de un
Pliego de Condiciones que, además de las prescripciones propias del procedimiento
concursal (capacidad del aspirante, solvencia técnica y financiera, etc..), deberá regular,
como mínimo, los siguientes aspectos:
1) Importe Total de los Costes de Producción del suelo urbanizado, desagregando
el Coste de Contrata del resto de Costes.
2) Propuesta de precio-retribución por la gestión de la actividad de urbanizar.
3) Propuestas de financiación de la ejecución urbanizadora, bien mediante el
traslado de los costes a los propietarios de suelo para su abono en metálico
(cuotas de urbanización), bien mediante la asunción de los costes por el mismo,
recibiendo a cambio parcelas urbanizadas de valor equivalente a los costes
mediante la aplicación del denominado “coeficiente de canje” (modalidad de
“aportación”).
44
a) La definición de las Cuotas de Urbanización (K) se establecerá de acuerdo
a la siguiente expresión:
𝐾 =𝐶𝑃 (€)
𝐴𝑆 (𝑢𝑎𝑠)
, siendo:
K ≡ Cuota de Urbanización (€/ua).
GP ≡ Costes totales de Producción (€)
AS ≡ Aprovechamiento Subjetivo de los propietarios (uas).
b) La definición del Coeficiente de Canje (P) se establecerá de acuerdo a la
siguiente expresión:
𝑃 = 𝐶𝑃 (€)
𝑉𝐴𝑆 (€) 𝑥 100
, siendo:
P ≡ Coeficiente de Canje, en tanto por ciento.
CP ≡ Costes Totales de Producción (€).
VAS ≡ Valor económico del Aprovechamiento Subjetivo de los
Propietarios (€).
4) Plazos previstos para la ejecución de la Actuación.
En resumen, esta modalidad de Ejecución Sustitutoria se manifiesta de gran virtualidad
para las Actuaciones Urbanísticas que, tal como hemos señalado, están constituidas por
numerosos propietarios con escasa superficie de suelo, o bien, para aquellos otros casos
de iniciativa pública por el Sistema de Cooperación, en que el Ayuntamiento no disponga
de capacidad de gestión suficiente para poder llevar a cabo, por Gestión Directa, el
desarrollo de la Actuación.
7. LOS INFORMES DE SOSTENIBILIDAD ECONÓMICA.
La regulación de los Informes de Sostenibilidad Económica (en adelante ISEs) se
encuentra en el artículo 22.5 del TRLS/15 y en el 47.2 de la LLUIB.
45
7.1.- Introducción General.
Entre las numerosas innovaciones que aportó la LS/07 al derecho urbanístico español,
destaca con fuerza el instrumento jurídico-urbanístico, de carácter básico, denominado
Memoria, o mejor, Informe de Sostenibilidad Económica (en adelante ISE), que se
regulaba en su artículo 15-4 y, tras las diferentes vicisitudes jurídicas señaladas en el
Apartado 1 de este Documento, en el artículo 22-4 del TRLS/15.
El contenido concreto del artículo 22-4 establece lo siguiente:
4. La documentación de los instrumentos de ordenación de las actuaciones de
transformación urbanística deberá incluir un informe o memoria de sostenibilidad
económica, en el que se ponderará, en particular, el impacto de la actuación en las
Haciendas Públicas afectadas por la implantación y el mantenimiento de las
infraestructuras necesarias o la puesta en marcha y la prestación de los servicios
resultantes, así como la suficiencia y adecuación del suelo destinado a usos productivos.
Sin perjuicio del contenido literal de las determinaciones del transcrito artículo 22-4
TRLS/15, procede señalar, ya desde el comienzo de este Documento, una virtualidad
adicional de gran relevancia jurídico-urbanística que presenta la aplicación de los ISEs y
que trasciende ampliamente de su finalidad primaria relativa a la mera ponderación del
impacto que puede generar cualquier Actuación de Transformación Urbanística en las
Haciendas públicas afectadas por la implantación y mantenimiento de las infraestructura
y prestación de servicios públicos que aquella genera.
Esta virtualidad no es otra que la consecuencia que comporta el resultado aplicativo del
ISE en la delimitación, dimensionado y capacidad productiva de las Unidades de
Actuación (ámbitos espaciales de ejecución urbanizadora), tanto en la eventual
desagregación a hacer en los Sectores localizados en el suelo Urbanizable (las
denominadas Actuaciones de Nueva Urbanización), como en aquellas otras denominadas
Actuaciones de Renovación Urbana en el suelo Urbano (Unidades de Actuación en la
LLUIB), al tener que acomodar su delimitación a la potencialidad que presenta el
mercado inmobiliario para poder absorber la cantidad de producto (de las edificaciones)
susceptibles de ser construidas en los solares generados en el nuevo tejido urbanizado.
Quede aquí apuntada esta virtualidad, pues sobre este trascendental tema, volveremos a
lo largo de este Documento.
Por otro lado, la regulación establecida en la LLUIB para los ISEs se recoge en su
artículo 47.2 con un contenido que aclara y complementa el artículo 22.4 del TRLS/15.
46
7.2.- Finalidad Objetiva y Virtualidades Urbanísticas que comporta la Formulación
de los ISEs.
7.2.1.- La preocupación expresada tanto por el legislador estatal originario creador de los
ISEs, como del correspondiente de la LLUIB, se ha visto lamentablemente puesta de
manifiesto con el escenario generado tras la explosión de la burbuja inmobiliaria
alimentada durante la “década prodigiosa” 1998-2007. En los momentos de redacción de
este documento (año 2018), se estima la existencia de unas 45.000 Has de suelo
urbanizado en España, (con capacidad para recibir un contingente de 2-3 millones de
viviendas, que se encuentran vacantes de edificación o muy escasamente edificadas),
constituyendo auténticos “desiertos urbanizados” o “ciudades fantasmas”, ejemplos
lamentablemente patológicos del despilfarro financiero llevado a cabo en la época de la
burbuja, espacios transformados depredadores del medio ambiente y activos
absolutamente insostenibles en términos sociales y económicos.
Téngase en cuenta que, como regla general, los viales, jardines y demás suelos de uso y
dominio públicos deberán ser conservados y mantenidos por la Administración Local.
Obviamente, si esas Actuaciones de Transformación Urbanística no se encuentran
edificadas, difícilmente los Ayuntamientos dispondrán de recursos económicos
suficientes derivados de los ingresos tributarios (sobre todo el IBI) que la producción de
ciudad construida comporta para hacer frente, con la solvencia deseable, a los gastos que
su mantenimiento conlleva.
De aquí la finalidad primaria que justifica la formulación de los ISEs: la consecución
del equilibrio entre ingresos y gastos municipales que permitan garantizar el
equilibrio financiero deseado.
7.2.2.- Sin embargo, los ISEs plantean una importante virtualidad que comporta una
consecuencia jurídico-urbanística de gran trascendencia para el desarrollo de las
previsiones de crecimiento urbano establecidas en el planeamiento municipal.
De hecho, la única forma de garantizar razonablemente el deseado equilibrio ingresos-
gastos, es la de adecuar la dimensión de las Unidades de Actuación que comporten
la ejecución “faseada” de las Actuaciones de Transformación Urbanística, así como
de sus previsiones edificatorias, a la capacidad del mercado para absorber, a corto-
medio plazo, los productos edificados que de ella se deriven.
47
En otras palabras, el Plan podrá prever, por ejemplo, un desarrollo de mil viviendas
integradas en un Sector de suelo Urbanizable, pero si tras un riguroso Estudio de Mercado
se constatara que las perspectivas razonables de venta de viviendas no superase, por
ejemplo las 300 unidades por año, nada legal deberá impedir la ordenación del Sector
completo para las mil viviendas, pero el resultado del Estudio de Mercado sí requerirá su
desagregación en tres Unidades de Actuación (obviamente coordinadas en diseño y
disposición de sus servicios urbanísticos), procediéndose a ejecutar la primera Unidad de
Actuación y cuando se encontrara ya urbanizada y edificada en, por ejemplo, un 80%, se
procedería a ejecutar la segunda y, tras ella, la tercera Unidad.
Se trata, al fin y al cabo, de programar con la lucidez que el mercado nos ofrece, la
dimensión de las Actuaciones de Transformación Urbanística, lo que permitirá, por
un lado, racionalizar el proceso de “puesta en carga” de las previsiones del
planeamiento y, por otro, evitar la generación de insostenibles “ciudades fantasmas”,
tal como estamos sufriendo en el escenario post-crisis de la reciente burbuja inmobiliaria.
7.3.- Jurisprudencia Relativa a los ISEs.
Aunque la experiencia aplicativa de los ISEs es relativamente corta (dada su vigencia
desde el verano del 2007, fecha de entrada en vigor de la primigenia LS/07), ya se han
producido algunas sentencias por parte de los Tribunales que vienen a clarificar y
consolidar los criterios jurídico-conceptuales que los caracteriza.
Así, conviene señalar algunas Sentencias significativas3:
1.- La Sentencia del Tribunal Supremo, de 30 de marzo de 2015, ante un recurso de
casación con relación al Plan General de Logroño, que viene a aclarar el contenido preciso
y específico de los ISEs como documentos inalienables de los Planes Generales,
diferenciándolos expresamente de los correspondientes a las Memorias de Viabilidad y a
los Estudios Económico-Financieros y lo que es más importante, que la ausencia del
mismo determinó la nulidad del Plan.
2.- La Sentencia del TSJ de las Islas Baleares, de 17 de diciembre de 2013, que viene
a expresar la necesidad de que el planeamiento debe contemplar el ISE, si bien, en el caso
que contempla la Sentencia considera que no sería de aplicación al resultar posterior la
aprobación de la legislación aplicable a la aprobación del instrumento de planeamiento
que lo desarrolla.
3 A estos efectos, ver Artículo “Los Informes de Sostenibilidad Económica, escrito por Sergio Fernández Monedero y Blanca Marín Ferreiro, publicado en la “Revista Práctica Urbanística” Nº 138 de enero-febrero de 2016.
48
3.- Finalmente, y como más significativa, la Sentencia del Tribunal Supremo, de 30 de
marzo de 2015, que viene a anular el Plan General de Marbella por la ausencia del ISE
(entre otras causas) con el contenido preciso que le corresponde, entre las determinaciones
normativas del Plan.
Como resumen de lo expuesto, queda puesto de manifiesto no sólo la trascendencia que
comporta la formulación de los ISEs para mejorar las determinaciones económicas del
planeamiento, sino también la necesidad de su correcta redacción e incorporación
como un nuevo documento jurídico-económico al acervo de las presentes en el
planeamiento, a riesgo de que sean anulados en el caso de su incumplimiento.
7.4.- Metodología para la Formulación de los ISEs.
7.4.1.- CONSIDERACIONES GENERALES PREVIAS.
La Metodología aplicable a la formulación del ISE en su instrumento de planeamiento,
parte de la procedencia de determinar los resultados socio-urbanísticos acumulados
provenientes del desarrollo de las Actuaciones de Transformación Urbanística previstas
en el Plan y que comportan cesiones de suelo dotacional a la Administración4.
Previamente debe señalarse que su formulación se deberá realizar, con carácter integral
para todas las Actuaciones previstas en la redacción del Plan General (artículo 38.1.d)
LLUIB) o del Plan de Ordenación Detallada (artículo 41.d) LLUIB), así como de
manera concreta (y actualizada) en el momento de ejecución cada uno de los
Instrumentos de Planeamiento (artículos 44.d) y 45.6 LLUIB).
En cualquier caso, para la formación de los ISEs, resulta necesario definir los
parámetros básicos para poder determinar el balance “Gastos de mantenimiento-
Ingresos tributarios” que comporta y, para ello, en función del Uso Global de las
Actuaciones, procede actuar de la manera siguiente:
1). Para las Actuaciones de Transformación Urbanística de Uso Global Residencial,
se deberá cuantificar tanto la Edificabilidad Bruta como el número máximo de
Habitantes futuros que se generarán tras el desarrollo bien de la totalidad de las
Actuaciones previstas en el planeamiento municipal, bien en cada uno de los instrumentos
de planeamiento individualizados, tanto en suelo Urbanizable (Sectores en Actuaciones
4 Para un mayor conocimiento del procedimiento ver la “Guía Metodológica para la redacción de los Informes de Sostenibilidad Económica” de la Dirección General de Arquitectura y Suelo del Ministerio de Fomento (2012) y el libro “Gestionar la Ciudad Consolidada” escrito por Gerardo Roger Fernández Fernández y editado por Tirant lo Blanch (2014).
49
de Nueva Urbanización), como en las Unidades de Actuación en Suelo Urbano
(Actuaciones de Renovación Urbana).
2). Asimismo, para las Actuaciones de Uso Global Terciario-Servicios, procede
también definir los parámetros básicos correspondientes a las mismas, tanto en aquellas
localizadas en suelo Urbanizable (Sectores en Actuaciones de Nueva Urbanización),
como en Unidades de Actuación en Suelo Urbano (Actuaciones de Renovación Urbana).
En este caso, los parámetros básicos consistirán, análogamente, en la cuantificación de la
Edificabilidad Bruta atribuida, así como de los “usuarios y empleos” generados por el
desarrollo de las instalaciones Hoteleras, Comerciales etc. que eventualmente pudieran
disponerse en función de las previsiones de planeamiento.
7.4.2.- CARACTERÍSTICAS ESTADÍSTICAS Y SOCIOECONÓMICAS DEL
MUNICIPIO.
Obviamente, resulta procedente identificar las características socio-económicas del
Municipio en que se encuentren las Actuaciones sobre las que se pretende formular los
ISEs correspondientes.
En este sentido y a manera de ejemplo y como un resumen sintético, se señalan las
siguientes y posibles características a identificar:
7.4.3.- LOS PRESUPUESTOS MUNICIPALES. ESTRUCTURA DE LOS GASTOS E
INGRESOS CORRIENTES.
…….. Habitantes
…….. Habitantes - Equivalentes
…….. altas
…….. altas
……..
…….. Uds
…….. Uds
…….. Uds
…….. Uds
Principales.
Secundarias (…..) y Vacías (…...).
Total Viviendas
Número de Turismos
Media anual de afiliados a la Seguridad
Social del Sector Comercial (ver 7.4.3.1)
INFORMACIÓN BÁSICA DEL MUNICIPIO X.
Nº de Plazas Hoteleras ocupadas – Usuarios
– Turistas (ver 7.4.3.1)
Media anual de afiliados la Seguridad Social
del Sector Hotelero (ver 7.4.3.1)
Número de habitantes (Último Padrón
Municipal del año anterior):
Número de Viviendas.
50
7.4.3.1.- Para realizar el ISE, procede analizar la estructura presupuestaria Municipal
tomando como referencia el Presupuesto Liquidado del Ejercicio del año anterior.
Asimismo, procede determinar los derechos y las obligaciones reconocidas netas según
los distintos Capítulos presupuestarios y la distribución presente en el Presupuesto
Liquidado de anterior, así como la participación de cada uno de los Capítulos en los
Gastos e Ingresos y el importe unitario correspondiente, ratio calculada sobre la base de
la Población Residente inscrita en el Padrón del último año a la que debe sumarse el
número de Plazas–Usuarios del Sector Turístico que aunque no son residentes, usan y
utilizan los servicios urbanos existentes y cuyo cómputo se determina de la siguiente
forma:
En primer lugar, se debe obtener el número de Plazas Hoteleras existentes en el Municipio X
acudiendo, (por ejemplo) a los datos expuestos por el Instituto Estadístico de las Islas Baleares
(IBESTAT). Suponiendo que para dicho municipio el número de Plazas Hoteleras asciende a
PH, para poder estimar el “contingente de usuarios estable” que generan los ocupantes de estas
plazas hoteleras, procede aplicar al dato anterior el parámetro de ocupación media anual expuesto
por el IBESTAT, que en 2016 ascendió al 77,08 % de ocupación y que, sobre la base del principio
de prudencia, estableceremos en el 75%.
Por lo tanto, el contingente de “habitantes–equivalentes” que generan los Usuarios hoteleros, por
año, asciende a:
“habitantes – equivalentes” = PH X 0,75
Por otro lado, La determinación del número de Usuarios anuales derivados de las nuevas
instalaciones Hoteleras y Turísticas (UH) que integran las Actuaciones de Transformación
Urbanística propuestas en el POD, se calculará aplicándole a la Edificabilidad bruta de cada
Actuación a analizar (EB), la superficie media por plaza hotelera.
En el caso que nos ocupa, dicha superficie media se obtiene del Estudio del Mercado Hotelero
realizado y publicado por una Sociedad de Tasación especializada, que arroja una ratio por
habitación (2 plazas), para los hoteles de 4 estrellas de 83 m²t, por lo que la ratio correspondiente
a cada plaza hotelera ascendería, de media, a los 42 m²t.
Además, procede aplicar, también, el dato de ocupación media hotelera expuesto en el punto
anterior, para obtener el número de “habitantes-equivalentes” anuales o usuarios hoteleros, UH,
derivado del desarrollo de estas Actuaciones por sus instalaciones Turístico-hoteleras, es decir:
UH = EB (m2t) / 42 (m2t/plaza) x 0,75
51
Asimismo, procede sumar los Empleos ocupados por trabajadores del Sector Turístico
– Hotelero y Comercial no residentes en el Municipio X, pues la mayor parte del día
convivirán en la Ciudad con el resto de los habitantes y usan sus servicios. Importa
señalar en este punto que por dicha causa solamente debe utilizarse este incremento
de población en la Ratio de Gasto por Habitante y no en la de Ingresos. En este
sentido, se podría estimar razonablemente que la mitad de las personas empleadas en estos
sectores económicos no residen en el Municipio, por lo que procede computar como
“habitantes – equivalentes” el 50% de la media anual de afiliados a la Seguridad Social
para cada uno de ellos.
Asimismo, sobre la base del anterior dato de empleo, se debe obtener la proyección de
puestos de trabajo en ambos sectores (Hotelero y Comercial) que generarían la nuevas
Actuaciones Urbanizadoras propuestas en el POD siguiendo los siguientes criterios:
1º- Determinación del número de empleos que generan las instalaciones Hoteleras
(EH) a implantar en las nuevas Actuaciones de Transformación Urbanística. Para ello, se
necesita conocer la Ratio de empleados necesarios por plaza hotelera y aplicárselo al dato
de plazas que se generan en los nuevos desarrollos urbanos previstos por el POD. Dicha
Ratio se obtiene dividiendo el dato actual de empleo en el Sector hotelero por el número
de Plazas Hoteleras actuales en el Municipio. Adicionalmente y de igual forma que en la
determinación de los “habitantes – equivalentes” actuales, se le aplica el corrector del
50%.
2º- Determinación del número de empleos que generan las instalaciones Comerciales
(EC) a implantar en las nuevas Actuaciones de Transformación Urbanística. Para ello, se
necesita conocer la Ratio de empleados necesarios por cada 100 m²t de uso comercial y
aplicárselo al dato de “techo comercial” en los nuevos desarrollos urbanos previstos por
el POD. Dicha Ratio se obtiene dividiendo el dato actual de empleo en el Sector
Comercial por la superficie actual de “techo comercial” en el municipio. Adicionalmente
y de igual forma que en la determinación de los “habitantes – equivalentes” actuales, se
le aplica el corrector del 50%.
7.4.3.2.- Pues bien, para realizar el ISE de un instrumento de planeamiento municipal y
de cualquiera de cada una de las Actuaciones de Transformación Urbanística que se
prevean en el mismo, resulta lógico y procedente utilizar la ratio Gasto Corriente por
52
habitante y usuarios estables (GC €/hab) derivado de los costes de mantenimiento y
conservación de los diferentes Servicios Urbanos que generan los nuevos tejidos
urbanos recibidos (Recogida de Basuras, Alumbrado público, mantenimiento de
Parques y Jardines etc.), datos extraíbles del Presupuesto Liquidado del último año
desglosado por Partidas.
Ratio GC € 𝐻𝑎𝑏⁄ ≡ 𝐺𝑎𝑠𝑡𝑜𝑠 𝐶𝑜𝑟𝑟𝑖𝑒𝑛𝑡𝑒𝑠 (€)
(𝐻𝑎𝑏𝑖𝑡𝑎𝑛𝑡𝑒𝑠 + 𝑈𝑠𝑢𝑎𝑟𝑖𝑜𝑠 𝑒𝑠𝑡𝑎𝑏𝑙𝑒𝑠)
Esta ratio GC se constituye como el referente lógico y razonable constituyente del Coste
Unitario que deberá asumir la Hacienda Local por la acogida de la mayor población
(Habitantes residentes y Usuarios-Turistas y Empleos exógenos) que se derive del
desarrollo de las Actuaciones previstas en el Plan, una vez que se encuentren ya
urbanizadas y edificadas, pudiendo constatarse, así, el impacto económico que estos
Costes generarán en los Gastos Corrientes municipales por causa del mantenimiento
y conservación del nuevo espacio urbano producido.
Por otro lado, es importante señalar lo ya comentado sobre la conveniencia y absoluta
necesidad de acomodar la Urbanización a la Edificación privativa de las parcelas
resultantes de la misma. Téngase en cuenta que, como se verá más adelante, el importe
de los ICIOs e IBIs, son componentes fundamentales de los Ingresos que permitan
garantizar la viabilidad económica de la Actuación. Piénsese, por un momento, en el
resultado de que el Ayuntamiento disponga de infraestructuras, servicios y dotaciones
que tenga que mantener, sin la cobertura de Ingresos que lo hiciera posible, al no
encontrarse las parcelas edificadas. La experiencia post-crisis ya comentada en el
Apartado 3.1, viene a demostrar lo catastrófico que supone para las Haciendas públicas
de muchos Ayuntamientos.
DESCRIPCIÓ IMPORT% s/ TOTAL
DESPESES:
A.- OPERACIONS CORRENTS ……… ……..
1 Despeses en personal ……… ……..
2 Despeses en bens i serveis ……… ……..
3 Despeses financeres ……… ……..
4 Transferències corrents ……… ……..
53
7.4.4.- ANÁLISIS ESTÁTICO DEL IMPACTO ECONÓMICO-PÚBLICO
PRODUCIDO POR EL DESARROLLO DE LAS ACTUACIONES DE
TRANSFORMACIÓN URBANÍSTICA DE USO GLOBAL RESIDENCIAL
PREVISTAS EN EL INSTRUMENTO DE PLANEAMIENTO.
7.4.4.1.- Gastos e Ingresos corrientes derivados del desarrollo de las Actuaciones de uso
Residencial:
Procede, ahora, estimar los Gastos e Ingresos Corrientes que conllevará la “puesta en
carga” de las infraestructuras y servicios de la totalidad de las Actuaciones de uso Global
Residencial, una vez haya sido urbanizada y edificada.
Para estas Actuaciones de uso Global Residencial se deberá realizar, en primer lugar, una
proyección de los Gastos Corrientes al nuevo escenario poblacional y, a continuación,
estimar la cuantía de los Ingresos Corrientes derivados del nuevo patrimonio inmobiliario,
vehículos, transferencias corrientes y otros ingresos por el mayor tamaño poblacional.
Estimados los Gastos e Ingresos, se comprobará la Sostenibilidad Económica de la
producción del nuevo tejido urbano y, en su caso, se propondrían las medidas correctoras
o compensatorias que correspondan.
7.4.4.2.- Proyección de Gastos Corrientes.
Considerando que la totalidad de las Actuaciones de uso Residencial comporta la
edificación de un incremento en el Número de Viviendas NV (pudiendo determinarse,
en el caso que dicho número no se encontrara establecido en el Plan, dividiendo la
Edificabilidad Bruta por 100 m2t), y considerando que la ratio media de habitantes por
vivienda en el Municipio asciende a RM habs./vida., el incremento de población IP
generada por las Actuaciones Residenciales previstas en el Plan ascendería a:
IP (habs.) = RM (habs./ vivda.) x NV (vivdas.)
Teniendo en cuenta que los Gastos Corrientes del Ayuntamiento suponen la ratio señalada
de GC €/habitante, proyectando dicha cuantía sobre la nueva población, el Incremento
de Coste Presupuestario Residencial (ICP-R) ascendería a:
ICP-R (€) = RM (habs.) x GC €/hab.
Es decir, el mantenimiento y conservación de las nuevas infraestructuras y la prestación
de servicios públicos municipales derivados del crecimiento urbano producido por las
54
Actuaciones de Uso Residencial se determina por el procedimiento señalado
anteriormente.
7.4.4.3.- Estimación de Ingresos Corrientes.
Procederá, a continuación, realizar una estimación de los Ingresos a recibir por el
Ayuntamiento, derivados de los siguientes conceptos:
a) Impuesto de Bienes Inmuebles derivados de las nuevas unidades
inmobiliarias.
b) Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza
Urbana.
c) Impuesto de Construcciones Instalaciones y Obras.
d) Impuesto de Vehículos de Tracción Mecánica.
e) Transferencias Corrientes por participación en los Tributos del Estado.
f) Tasas y Otros Ingresos.
Para la determinación de las Bases Imponibles de los distintos Impuestos, se deberá tener
en consideración la información contenida en la Ponencia de Valores Catastrales vigente
en el Municipio.
NOTA.- Conviene señalar aquí, que los valores a utilizar para los Ingresos son los
derivados de la Valoración Catastral, que como, es sabido, son diferentes a los Valores
de Mercado (suelen ser menores).
Para la determinación del ISE del instrumento de planeamiento, procederá determinar el
Módulo Básico de Repercusión Medio MBRM €/m2t, en función de las diferentes
localizaciones que corresponden a las diversas Actuaciones previstas en el Plan, según
los diferentes valores recogidos en la Ponencia de Valores vigente.
Por otro lado, de la Ponencia de Valores se extraerá el Módulo Básico de Construcción
Medio MBCM €/m2t.
7.4.4.3.1.- Impuesto de Bienes Inmuebles: (IBI).
Como es sabido, la Base Imponible del IBI es el Valor Catastral (VC) de los bienes
inmuebles y cuya referencia al mercado (RM) es del 50%.
Valor Catastral: RM x Valor de Mercado
Por otro lado, resulta de aplicación la Norma 16 del RD 1.020/93 sobre Normas Técnicas
de Valoración Catastral, que expresa:
Valor en Venta = 1,4 (Valor de Suelo + Valor de Construcción) x Fl
55
, que, para este caso de la determinación del ISE, el Factor de Localización Fl se establece
en la unidad.
Por último, la Ordenanza Fiscal reguladora del Impuesto sobre Bienes Inmuebles
aprobada por el Ayuntamiento, fija el tipo de gravamen de los bienes de naturaleza
urbana en el TG %.
Por otro lado, debe tenerse en cuenta que la Cuota Íntegra (CI) del Impuesto de Bienes
Inmuebles resultará de aplicar a la Base Liquidable (BL) el TG %, entendiéndose ésta
como la obtenida tras la aplicación de las eventuales bonificaciones (B) previstas
legalmente y que minorarían la Cuota Íntegra (CI).
No obstante, para la formulación del ISE podría considerarse que coincide la Base
Imponible y la Base Liquidable, por lo que los Ingresos Anuales previsibles por el
Impuesto de Bienes Inmuebles derivados de las Actuaciones de Uso Residencial
previstas en el instrumento de planeamiento ascenderían a IA € al año.
7.4.4.3.2.- Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza
Urbana: (IVT).
El hecho imponible de este Impuesto se deriva del incremento de valor que experimenten
los terrenos de naturaleza urbana puesto de manifiesto como consecuencia de la
transmisión de la propiedad.
En la Ordenanza Fiscal reguladora del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los
terrenos de Naturaleza Urbana, se establece el Incremento Porcentual Anual (IP %),
así como el Tipo Impositivo TI % para diferentes intervalos de tiempo.
De esta manera, suponiendo una transmisión razonable, por ejemplo, del 40% de la
propiedad del suelo, con un periodo medio para determinar el incremento de valor de 5
años y teniendo en cuenta que el Valor Catastral del Suelo es el que se ha de aplicar a
efectos de determinación del Incremento del Valor de los Terrenos y cuya determinación,
asciende a:
Valor Catastral Suelo (VCS) = 1,40 (Valor Suelo-VS + Valor Construcción- VC-) x 0,50
, por lo que la Cuota Íntegra, CI, ascendería a:
CI = VCS x IP % x TI % x 40%
56
7.4.4.3.3.- Impuesto de Construcciones, Instalaciones y Obras. (ICIO).
La Base Imponible de este impuesto está constituida por el Coste real y efectivo de la
Construcción, entendiendo por tal, a los efectos de este Impuesto, el Coste de Ejecución
Material.
Téngase en cuenta que el Valor de Construcción VC €/m2t resulta obtenido de la
aplicación de las Normas de Valoración Catastral, a partir del Módulo Básico de
Construcción, equivale al Coste de Ejecución por Contrata, (Norma 12 del RD
1020/1993).
Por tanto, el Presupuesto de Ejecución Material (PEM en €/ m2t), se deducirá del Valor
de Construcción estimado por la Metodología Catastral, una vez detraído el porcentaje
correspondiente al resto de conceptos no incluidos en el PEM, que se considera en el 15%,
por lo que el PEM será:
PEM (€/m2t) = VC (€/m2t) / 1,15
Por otro lado, la Ordenanza Fiscal vigente en el Municipio, reguladora del Impuesto sobre
Construcciones Instalaciones y Obras, establecerá el Tipo de Gravamen en el T-ICIO
%.
En consecuencia, la Cuota del Impuesto C-ICIO será la resultante de aplicar el
mencionado tipo de gravamen a la Base Imponible:
C-ICIO (€) = BI (€) x T-ICIO %
7.4.4.3.4.- Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica (IVTM).
Para la realización de este ISE, se considera que el parque de vehículos del Municipio
aumentará en 1,5 x NV vehículos por cada nueva vivienda.
La Ordenanza Fiscal vigente en el Municipio establece las cuotas del impuesto aplicables
según la clase de vehículo y la potencia fiscal.
Suponiendo la aplicación de una Tarifa Media de TM € (aplicable a turismos de 12 hasta
15,99 caballos fiscales), la recaudación anual previsible ascendería a:
IVTM (€) = (1,5 x NV) vehículos x TM €/vehículo
7.5.4.3.5.- Transferencias Corrientes por Participación en los Tributos del Estado (PTE).
La estimación de la cuantía por este concepto se realiza a partir de la ratio Ingreso por
habitante, extrapolando al mayor número de habitantes, previsto tras el desarrollo de la
totalidad de las Actuaciones de Transformación de uso Residencial previstas en el Plan.
57
El Presupuesto liquidado del último año, indicará que el Capítulo de Ingresos por
Transferencias Corrientes representa una ratio de RTC euros/habitante.
Por tanto, los ingresos previsibles por este concepto ascenderían a:
PTE (€) = RTC €/habitante x RM x NV habitantes
7.4.4.3.6.- Tasas y Otros Ingresos Patrimoniales (TOIP).
Al igual que en el anterior apartado, esta cuantía se estimará por aplicación de la ratio
presupuestaria aplicable al mayor tamaño poblacional.
Según la liquidación presupuestaria, las Tasas y otros Ingresos habrán sido de TI
€/habitante y los Ingresos Patrimoniales IP €/habitante, lo que, aplicado a los RM x NV
nuevos habitantes, supondría un ingreso previsible por estos dos Capítulos
presupuestarios de:
TOIP (€) = (TI + IP) €/habit. x RM x NV habitantes
7.4.5.- ANÁLISIS ESTÁTICO DEL IMPACTO ECONÓMICO-PÚBLICO
PRODUCIDO POR EL DESARROLLO DE LAS ACTUACIONES DE
TRANSFORMACIÓN URBANÍSTICA DE USO GLOBAL TERCIARIO- SERVICIOS
PREVISTAS EN EL INSTRUMENTO DE PLANEAMIENTO.
7.4.5.1.- Gastos e Ingresos Corrientes Derivados del Desarrollo de las Actuaciones de
Uso Terciario-Servicios:
Procede, ahora, estimar para las Actuaciones de transformación Urbanística de uso
Global Terciario-Servicios, los Gastos e Ingresos Corrientes que conllevará la “puesta
en carga” de las infraestructuras y servicios de la totalidad de las mismas, una vez hayan
sido urbanizadas y edificadas.
Para estas Actuaciones de uso Terciario-Servicios se deberá proceder análogamente a lo
aplicado para las de uso Residencial, por lo que nos remitimos a lo expresado en el
apartado 9.5.4.1 en aras de evitar reiteraciones improcedentes.
7.4.5.2.- Proyección de Gastos Corrientes.
Para determinar la proyección de los Gastos Corrientes derivados del desarrollo de las
Actuaciones de uso global Terciario-Servicios, resulta necesario conocer las personas-
sujetos a los que aplicar la ratio unitaria GC €/hab. correspondiente.
58
Para ello, debe tenerse en cuenta que estas Actuaciones de Uso Terciario-Servicios no
comportan la generación de nuevos habitantes-residentes como se producía en las
Actuaciones de Uso Residencial-Viviendas, sino que comportan la incorporación de
nuevos contingentes de Usuarios al espacio urbano, exógenos a la población
residente (v. gr. clientes de Instalaciones de Alojamiento Turístico y Hotelero) que,
obviamente, igual que los residentes, van a disfrutar y usar las infraestructuras y
dotaciones públicas generadas en las Actuaciones correspondientes, y nuevos
contingentes de Empleos aplicados a las instalaciones Hoteleras, de Comercio y
Servicios, de los cuales una parte podrá coincidir con la población residente y otra será
residente en otros municipios colindantes o próximos al objeto del ISE, pero que, en
cualquier caso, lo que sí puede afirmarse es que todos ellos utilizarán, y en ocasiones de
manera más intensa, los servicios y dotaciones urbanas derivadas de las Actuaciones
que las han generado, de manera análoga a la Población residente del Municipio.
Obviamente, estos nuevos Usuarios-Empleos se conforman, por tanto, como un
nuevo parámetro adicional al de la Población de referencia para la aplicación de la
ratio Gasto Corriente por habitante (€/hab.) usuarios que, en este caso, procedería
denominar, con mayor precisión, como “habitantes-equivalentes”.
Para la cuantificación de los mismos, procede aplicar las ratios estadísticas medias
existentes con relación, por un lado, a las instalaciones Hoteleras y por otro lado a las
Comerciales, de acuerdo a los siguientes procedimientos:
1º). Con respecto a las instalaciones Hoteleras y Turísticas:
a). El Instituto Estadístico de las Islas Baleares (IBESTAT) señalará el número de
Plazas Hoteleras en el Municipio. Para poder estimar el “contingente de usuarios estable”
que generan los ocupantes de estas plazas hoteleras, procede aplicar al dato anterior, el
parámetro de ocupación media anual expuesto por el IBESTAT, que en el momento de
análisis asciende al P % de ocupación.
Por lo tanto, el contingente de “habitantes–equivalentes” que generan los Usuarios
hoteleros, por año, ascendería a:
Número de plazas hoteleras x P = Usuarios hoteleros (“habitantes – equivalentes”).
La determinación del número de Usuarios anuales derivados de las nuevas
instalaciones Hoteleras y Turísticas (UH) que integran las Actuaciones de
Transformación Urbanística de este Uso Global se calculará aplicándole a la
Edificabilidad bruta de cada Actuación a analizar (EB), la superficie media por plaza
hotelera.
59
Dicha superficie media se podrá obtener del Estudio del Mercado Hotelero realizado y
publicado por la prestigiosa Sociedad de Tasación, TINSA, que arroja una ratio por
habitación (2 plazas), para los hoteles de 4 estrellas de 83 m²t, por lo que la ratio
correspondiente a cada plaza hotelera ascendería, de media, a los 42 m²t.
Además, procede aplicar, también, el dato de ocupación media hotelera expuesto en el
punto anterior, para obtener el número de “habitantes-equivalentes” anuales o usuarios
hoteleros, UH, derivado del desarrollo de estas Actuaciones por sus instalaciones
Turístico-hoteleras, es decir:
UH = EB (m2t) / 42 (m2t/plaza) x P
b). Asimismo, procede determinar el número de Empleos que generan las instalaciones
Hoteleras (EH) a implantar en las nuevas Actuaciones de Transformación Urbanística.
Para ello, se necesita conocer el número de empleados necesarios por plaza hotelera y
aplicárselo al dato de plazas que se generan en los nuevos desarrollos urbanos previstos
por el Plan.
Para ello, el procedimiento a aplicar consistiría en obtener la media anual, MA, (año de
referencia) de afiliaciones a la Seguridad Social para el Sector Turístico del Municipio
(dato de IBESTAT).
A continuación, procederá prorratear el dato anterior con el número de plazas hoteleras
disponibles en el Municipio, obteniéndose la siguiente ratio (RE):
MA empleados / Número de plazas hoteleras = RE emp./ plaza.
Tal como se consideró en la obtención del dato de “habitantes-equivalentes” para el
cómputo Gasto Corriente por Habitante expuesto en el apartado 7.5.3 anterior, parte de la
ratio de personas empleados antes calculada formará parte de la Población residente del
Municipio, por lo que podría incurrirse en duplicidad de este dato en el cómputo del ISE.
Por ello, resulta procedente estimar que únicamente el 50 % de los empleados en el Sector
Turístico son exógenos al Municipio y, por lo tanto, ese es el porcentaje que debemos
considerar como “habitantes–equivalentes” adicionales a los Usuarios Hoteleros, (RE)*,
quedando la ratio en:
RE emp./plaza x 0,50 = (RE)* emp./ plaza
Por último, se aplicará la ratio anterior al número de plazas hoteleras generadas por la
edificabilidad atribuida a las nuevas Actuaciones para este uso, obteniéndose el número
de nuevos empleos del sector hotelero (EH), de acuerdo a la siguiente fórmula:
EH = EB (m2t) / 42 (m2t/plaza) x (RE)* (emp./plaza)
60
Por lo tanto, el contingente anual total de “habitantes-equivalentes” generados por las
nuevas Actuaciones para el Uso Hotelero (HEH) a considerar en la determinación del
ISE, se cuantificará mediante la suma de los usuarios-turistas, UH, más los empleos
exógenos al Municipio generados en las instalaciones Hoteleras, EH, es decir:
HEH = UH + EH
2º). Con respecto a las instalaciones Comerciales:
Procede, en primer lugar, conocer la superficie Comercial ocupada en el municipio (SC
m2s).
Para obtener los empleos generados en este Sector Comercial, procede obtener la media
anual (en el año de referencia) de afiliaciones a la Seguridad Social para el Sector
Comercial, MS, del Municipio (dato de IBESTAT).
Obteniéndose la siguiente ratio de empleo por cada 100 m²s de suelo Comercial (RC):
MS empleos / (SC m²s / 100) ≈ RC empleos/100m²s Comercial.
De la misma manera que para el cómputo de la ratio de empleos para el Sector Turístico,
en este caso también se debe considerar que parte de estos trabajadores son residentes en
el Municipio, por lo que para determinar los trabajadores exógenos (“habitantes–
equivalentes”) se aplica el mismo coeficiente que para el Uso Hotelero (50%),
obteniéndose una ratio de 1 emp./ 100 m²s de suelo Comercial.
Consecuentemente, la determinación del número de “habitantes–equivalentes”
anuales derivados de los empleos exógenos generados en las nuevas instalaciones
Comerciales (HEC) que se integran en las Actuaciones de Transformación Urbanística
de este Uso Global, partiendo de la Superficie de suelo de la Actuación (SC) se calcularía
de la siguiente forma:
HEC = (SC m2s / 100 ) x 1 emp./100 m2s C
3º) Incremento de Gastos por la agregación de las Instalaciones Hoteleras y Comerciales.
Pues bien, de manera análoga al procedimiento expuesto para las Actuaciones de Uso
Global Residencial en el anterior Apartado 9.5.4.2, el Incremento del Gasto
Presupuestario (IGP-H para las Actuaciones Turístico – Hoteleras e IGP-C para las
Actuaciones Comerciales) derivado de estas Actuaciones aplicado a los Usuarios-
Empleos generados por ellas ascendería a:
IGP-H (€) = HEH x GC €/hab. para los Actuaciones de Uso Turístico – Hoteleras
IGP-C (€) = HEC x GC €/hab. para los Actuaciones de Uso Comerciales
Es decir, el mantenimiento y conservación de las nuevas infraestructuras y la prestación
de servicios públicos municipales derivados del crecimiento urbano producido por las
61
Actuaciones de Uso Terciario-Servicios se determina por el procedimiento señalado
anteriormente.
4º) Incremento presupuestario Total.
Finalmente, el cómputo del Incremento Presupuestario generado por la totalidad de
las Actuaciones previstas en el instrumento de planeamiento, IGP-T, se obtiene de la
suma de los Incrementos obtenidos para cada uno de los Usos Residencial, Turístico –
Hotelero y Comercial.
IGP-T = IGP-R + IGP-H + IGP-C
7.4.5.3.- Estimación de los Ingresos Corrientes.
De manera análoga a lo explicado para las Actuaciones de uso Global Residencial en el
anterior Apartado 9.5.4.3, procederá, a continuación, realizar una estimación de los
Ingresos a recibir por el Ayuntamiento, derivados de los mismos tributos allí analizados,
al que, para estos casos de actividades económicas, deberá añadirse el Impuesto de
Actividades Económicas (IAE), de gran trascendencia para estas instalaciones de uso
Global Terciario-Servicios.
En consecuencia, para la determinación del IBI, IVT, ICIO, IVTM, PTE y TOIP nos
remitimos a los procedimientos explicados en los Apartados correspondientes anteriores
para el uso Residencial, en aras de evitar reiteraciones impropias.
Sin embargo, sí procede exponer el procedimiento para la determinación del IAE.
No obstante, conviene señalar que en el caso de que de la aplicación de los anteriores
tributos resultara un ISE deficitario, procedería utilizar el Impuesto de Actividades
Económicas (IAE) para recalcular el resultado del ISE, dada la trascendencia económica
que comporta dicho tributo.
7.4.6.- RESULTADO DEL INFORME DE SOSTENIBILIDAD ECONÓMICA.
7.4.6.1.- Análisis del Resultado del ISE.
Una vez realizadas las operaciones anteriores, procede constatar el resultado final del ISE,
para lo cual, debe analizarse el saldo resultante entre los incrementos de Ingresos y Gastos
Corrientes en el Presupuesto Municipal, tras la recepción de la urbanización y edificación
de los distintos productos inmobiliarios derivados de las diferentes Actuaciones de
Transformación Urbanística, tanto las de uso Global Residencial como las de uso
Terciario-Servicios previstas en el instrumento de planeamiento.
62
Del resultado obtenido, procedería adoptar las decisiones administrativas y urbanísticas
oportunas, a saber:
1ª).- Si el resultado fuera positivo (más Ingresos que Gastos), se culminaría así el ISE
expresando la corrección de las previsiones del Plan.
2ª).- Si el resultado fuera deficitario, habría que adoptar alguna medida correctora de
entre las siguientes:
a). acomodar la “puesta en carga” de la urbanización de nuevos suelos al mercado,
reduciendo el ámbito de suelo a ejecutar, tal como señalamos en el siguiente epígrafe
7.4.6.2 de este Apartado,
b). incrementar algún tributo municipal, manifestándose el IBI como el idóneo por su
capacidad de generar Ingresos, pero con la desventaja del gran rechazo social que
generaría su eventual aumento,
c). crear Entidades de Conservación (en adelante EC) constituidas por los propietarios,
pero esta opción debe tomarse con toda precaución, teniendo en cuenta que la LLUIB
dispone a este respecto. De hecho, en su artículo 120.3 se establece que las EC son de
constitución voluntaria y sólo pueden establecerse como obligatorias si el planeamiento
así lo determina y hasta que se encuentre edificado el 50% de las edificaciones previstas
en la Actuación.
Ahora bien, a este respecto debe tenerse en cuenta que, sin perjuicio de la vieja
controversia jurídica existente sobre la acomodación legal de esta institución, sobre la
base del principio de prudencia y de seguridad jurídica, sólo debería aplicarse las ECs a
aquellas Actuaciones alejadas de los núcleos urbanos existentes y, en todo caso, no
destinadas a población residente estable.
En este sentido, piénsese en el caso de una Actuación de Nueva Urbanización o de
Renovación Urbana contigua a un núcleo ya urbanizado y edificado y que disponen como
“frontera” una Calle de uso conjunto. Resultará de difícil asunción social que los nuevos
residentes localizados por el “exterior” de la calle tengan que asumir los gastos de
mantenimiento de viales, alumbrado, jardinería etc., y sin que se les descuente o reduzca
parte de los tributos que abonan a la Administración, mientras que los “vecinos de
enfrente” no tienen que asumir coste alguno al tenerlo asumido el Ayuntamiento.
Por otro lado, debe considerarse que el ICIO se abona por una sola vez en el momento
de la autorización de la edificación, por lo que no dispone de la periodicidad y recurrencia
anual de Ingresos, como ocurre con el resto de conceptos. Por tanto, en realidad y desde
63
la prudencia, en un análisis Estático como el que estamos realizando, debería descontarse,
para conferirle mayor rigor a la determinación del ISE.
7.4.6.2.- Necesidad de Fasear la Ejecución de las Actuaciones.
A este respecto, de nuevo vuelve a ponerse de manifiesto la trascendencia que comporta
la acomodación de las edificaciones contempladas en las Actuaciones de Transformación
Urbanística a la ejecución de la urbanización de las mismas. Téngase en cuenta el impacto
negativo, ya señalado, que para la Hacienda Municipal podría suponer un retraso
importante de la construcción (por ejp. de 4 años). De ahí, la trascendencia de acomodar
el tamaño de las Actuaciones a la capacidad de absorción por el mercado de los productos
inmobiliarios edificados, tal como ya hemos comentado reiteradamente en este
Documento.
Por ello, en el caso de un resultado deficitario del ISE, cabría establecer los siguientes
criterios de “análisis dinámico” para identificar, con mayor certidumbre, la viabilidad
económica de las Actuaciones de Transformación Urbanística pudiendo utilizar, para ello,
los siguientes escenarios:
1º. escenario “Normalizado”, correspondiente al derivado del desarrollo endógeno en
épocas de desarrollo económico estable: construcción de 7-8 viviendas/1.000
habitantes/año.
2º. escenario “Expansivo”, correspondiente al determinado, por ejp., por el duplo de la
demanda endógena, 14-16 viviendas/1.000 habitantes/año.
3º. escenario “Regresivo”, correspondiente al determinado, por ejp., por la mitad de la
demanda endógena 3-4 viviendas/1.000 habitantes/año.
64
ANEXO I.
CONCEPTO DE APROVECHAMIENTO URBANÍSTICO Y COEFICIENTES
CORRECTORES (DE PONDERACIÓN).
Sinopsis Conceptual.
1. SIGNIFICADO PRÁCTICO DEL APROVECHAMIENTO URBANÍSTICO EN
SUS DOS ACEPCIONES: JURÍDICO-ECONÓMICO Y JURÍDICO-
URBANÍSTICO.
1.1.-Significado del Aprovechamiento Urbanístico (APU) en Términos Jurídico-
económicos.
El APU de un determinado suelo, representa el valor económico derivado de los
procesos que comporta la Planificación Urbanística que conllevan su reclasificación
urbana (paso de suelo Rústico-No Urbanizable a suelo Urbanizable) o su recalificación
del suelo(atribución de mayor edificabilidad, cambio de uso o ambas circunstancias
conjuntamente aplicables a la situación originaria en que se encontrara un determinado
suelo).
Como es sabido, la Planificación Urbana se desarrolla mediante la atribución de dos
parámetros en el espacio: atribución de usos (Residencial, Industrial etc.) y de
“cantidades de uso” (superficie edificable) en los suelos concretos objeto de la
planificación.
Las magnitudes (unidades) que identifican los dos parámetros señalados son:
• para las “cantidades de uso”: metros cuadrados construibles (o de techo)
identificándose en unidades de m2t.
• para los usos: la única magnitud que permite la identificación de los mismos
(que diferencia unos usos de otros) se conforma por los de Valores de
Repercusión del Suelo que corresponda a cada uno de los usos atribuidos (ver
siguiente Anexo III), determinables en un riguroso Estudio de Mercado,
estableciéndose en unidades de €/m2t.
Pues bien, el APU en términos jurídico-económicos, se conforma por la conjunción (la
multiplicación) de los dos parámetros señalados, es decir:
APU = Uso x Cantidad de Uso = €/m2t x m2t = €
Por lo tanto, el APU en estos términos se identifica en unidades económicas, en €. El
APU representa el contenido económico que, a valor de mercado, corresponde a un
suelo concreto (urbanizado o sin urbanizar) en función del uso y de la edificabilidad
concreta (del aprovechamiento) que tenga atribuidos por el planeamiento.
65
Un Ejemplo ayudará a visualizarlo mejor.
• Supongamos una Actuación Urbanizadora de 10 Has de superficie total
(ST) constitutiva de un Sector de suelo Urbanizable destinada a Uso
Residencial y en la que se prevé la edificación de 100.000 m2t para
materializar 1.000 Viviendas, 500 de Protección Pública (VPP) y 500 de
renta libre (VRL).
• Supongamos que dos propietarios, P1 y P2, disponen de 1Ha cada uno
(el 10% de la ST) y que la parcela originaria de P1 se localiza en la
Ordenación “bajo” las VPP, y la de P2 “bajo” las VRL.
• En la Reparcelación, ambos propietarios asumen y abonan el 10% de los
Costes de Producción, es decir, la misma cantidad cada uno pues esa es la
proporción que disponen en la Actuación.
Sin embargo, en absoluto sería correcto que en la Reparcelación, sobre la base del
“principio de superposición” (regla “de oro” característica de la Reparcelación que
establece que a cada propietario, a ser posible, se le debe adjudicar las parcelas edificables
en la misma localización que la parcela originaria), se les adjudicara cada uno el 10% de
las Viviendas, es decir, a P1 se le adjudicara una parcela urbanizada para edificar 100
VPP y a P2 otra parcela para edificar 100 VRL. Obviamente, P1 no lo aceptaría en
absoluto.
• Lo correcto y procedente sería: si el Valor de las parcelas urbanizadas para
edificar las 500 VPP ascendiera (a valor tasado oficialmente), por ejemplo a 1
millón de €, y las destinadas a edificar las 500 VRL alcanzasen un Valor (de
mercado) de 3 millones de €, es decir, si el Valor Total de las parcelas
edificables urbanizadas de la Actuación asciende a 4 millones de €, a cada uno
de los propietarios deberán adjudicárseles parcelas urbanizadas que valgan
400.000 € (el 10% del Valor Total).
• Como a P1, sobre la base del “principio de superposición”, le corresponde
suelo destinado a VPP, y si el suelo urbanizado para VPP valiera la tercera
parte que el correspondiente al suelo urbanizado para las VRL, a P1
deberán adjudicársele parcelas urbanizadas para edificar 300 VPP,
mientras que a P2 habrá que adjudicarle parcelas urbanizadas para poder
materializar 100 VRL.
66
La justificación es clara: estamos repartiendo (Reparcelando) aprovechamientos, es
decir, adjudicando edificabilidades “ponderadas” en función de los usos atribuidos,
unidades económicas, euros, y no solo edificabilidad “neutra”, m2t sin “uso
reconocido”.
1.2.- Significado el Aprovechamiento Urbanístico (APU) en Términos Jurídico-
urbanísticos.
El APU, en términos Jurídico-urbanísticos, expresa la magnitud numérica resultante
del cálculo de las diferentes categorías de aprovechamientos a determinar en el
proceso de ejecución del planeamiento, es decir:
- al Aprovechamiento Objetivo (AO), constitutivo por la suma de los
aprovechamientos urbanísticos correspondiente a cada uso de los integrados y
presentes en la Actuación (o del Área de Reparto conformada por diversas
Actuaciones Urbanizadoras).
- al Aprovechamiento Medio (AM), constitutivo por la media de los
aprovechamientos correspondientes a cada uso integrado en la Actuación (o la
media de los correspondientes a las Actuaciones integradas en el Área de
Reparto delimitada).
- al Aprovechamiento Público (AP), porcentaje que le corresponde a la
Administración como participación en las plusvalías que se derivan de la
Actuación (o del Área de Reparto delimitada) y
- al Aprovechamiento Subjetivo (AS) o susceptible de apropiación,
aprovechamiento que definitivamente corresponde a los propietarios de la
Actuación (o del Área de Reparto delimitada) y que constituye el contenido
económico de su propiedad (ver Apartado 1.1 anterior).
Como es sabido, estos aprovechamientos (medidos normalmente en “unidades de
aprovechamiento”, “uas”) se determinan por la aplicación a las edificabilidades
correspondientes a cada uso (Ei medidas en m2t), de un Coeficiente de Ponderación
(CPi medido en unidades de aprovechamiento por metro cuadrado de techo de cada uso,
uas/m2t), Coeficientes que deben reflejar la relación comparativa existente entre el Valor
de Repercusión del Suelo correspondiente a cada uso “i” (VRSi medido en €/m2t) y el
Valor de Repercusión del Suelo del uso de Referencia que, convencionalmente, se adopta
como tal aquél que disponga de mayor edificabilidad en la Actuación (denominado
67
normalmente “Uso Característico”) y al que se le atribuye el valor de la unidad (1
uas/m2t).
Con ello, El Aprovechamiento Objetivo (AO) de una determinada Actuación
Urbanizadora (o del Área de Reparto delimitada) se obtiene por la suma de los productos
de las edificabilidades de cada uno de los usos (Ei) en ella integrados, multiplicados por
sus respectivos Coeficientes de Correctores o de Ponderación (CPi), es decir:
AO = ∑ Ei (m2t) x CPi (uas/m2t) = Uas.
El Aprovechamiento Medio (AM) se obtiene por la división del Objetivo (AO) entre la
superficie total de la misma (ST), es decir:
AM = AO uas. / ST m2s = uas/m2s
El Aprovechamiento Público (AP) lo determina la legislación autonómica (dentro de la
“horquilla” establecida en la legislación estatal, entre el 0% y el 20%) a determinar en
función de la rentabilidad económica de la actuación y estableciéndose como un
porcentaje del Medio (% AM). La LLUIB, en su artículo 29.3-d) establece que para el
suelo Urbanizable y Urbano (en Actuaciones de Dotación y Unidades de Actuación) el
AP asciende al 15% del Medio, elevable al 20% y disminuible al 5% en función del
resultado de la Memoria de Viabilidad, por lo que el AP que le corresponde a la
Administración será:
AP uas. = 0,15 AM uas/m2s x ST m2s = uas.
Y el Aprovechamiento Subjetivo (AS) que les corresponde a todos los propietarios de
la Actuación (o del Área de Reparto delimitada), resulta ser:
AS uas = 0,85 AM uas x ST m2s = uas.
1.2. Consideraciones relativas a los Coeficientes o de Ponderación.
De lo expuesto en el Apartado 1.2 anterior se deduce que los Coeficientes de Ponderación
deben determinarse partiendo de los diferentes Valores de Repercusión de los Suelos
correspondientes a cada uno de los usos integrados en la Actuación (o en el Área de
Reparto delimitada), valores identificados mediante la elaboración de un riguroso
Estudio de Mercado realizado en el momento administrativo, “procedente y
precedente”, a la ejecución urbanizadora, es decir en el momento de la
Reparcelación, institución que establece de manera definitiva el reparto de cargas y
beneficios entre los propietarios afectados en el desarrollo de la Actuación.
68
Por tanto, ello también obliga a la actualización al momento de la Reparcelación de
los eventuales Coeficientes que el planeamiento tuviera establecidos, en su caso,
cuando se formuló y aprobó.
De hecho, se parte del supuesto (¡lo que es mucho suponer!) de que los Coeficientes
incluidos en el planeamiento se hubieran determinado correctamente en el momento de
su redacción, pues debe tenerse en cuenta que en la formulación del Planeamiento
Estructural se “opera” solamente con los “usos globales” (Residencial, Industrial y
Terciario) y que, en aquel momento, se desconocen los diversos usos
“pormenorizados”(Residencial Plurifamiliar, Unifamiliar, Comercial, Hotelero etc.)
que, finalmente, son los que el planeamiento de desarrollo (Planes de Ordenación
Detallada) dispondrá y adoptará en la Ordenación Urbanística concreta en el
momento de la formulación del Planeamiento Parcial, Especial etc. y que son los que,
definitivamente, se repartirán-reparcelarán entre los propietarios de la Actuación.
Pues bien, partiendo de la hipótesis de que los Coeficientes del planeamiento reflejaran
de manera adecuada la comparación entre los diferentes Valores de Repercusión de los
Suelos correspondientes a los diversos Usos (repito, solo a los “globales”) contemplados
en el Plan, ocurrirá que tiempo después (normalmente años después), cuando se vayan a
desarrollar y ejecutar las previsiones urbanizadoras del mismo, los valores del suelo
correspondientes a los diferentes usos (ahora tanto los “globales” como los
“pormenorizados”) habrán cambiado, al alza o a la baja, en función de la implacable
variación del mercado inmobiliario.
Es decir, en términos jurídico-económicos, la “justa distribución de cargas y
beneficios” que comporta el Sistema Urbanístico Español en la ejecución urbanizadora,
requiere la actualización, a precios de mercado del momento de la ejecución, de los
Valores de Repercusión del Suelo y consecuentemente de los Coeficientes de
Ponderación correspondientes que el planeamiento tuviera establecidos en su día. En otras
palabras y en términos económicos, comporta transformar a “€ constantes” los € que
representaban a los Valores de Repercusión de Suelo originarios.
Obviamente, esta actualización cambiará “el número” que identifica el Aprovechamiento
(Objetivo, Medio y Subjetivo) pero no su significado económico, pues la acción llevada
a cabo comporta la mera (y lógicamente necesaria) actualización de aquellos valores de
suelo a la realidad del mercado en el momento de ejecución.
Por ello, diversas legislaciones autonómicas (entre ellas la LLUIB) ya regulan la
actualización señalada de los Coeficientes de Ponderación contemplados en el
69
planeamiento a realizar en el Proyecto de Reparcelación, estableciendo que los nuevos
Coeficientes formarán parte de las determinaciones del mismo y se tramitarán y aprobarán
conjuntamente con el Proyecto.
No obstante, para aquellas legislaciones que no lo tuvieran así establecido, procedería
tramitar “en paralelo” al Proyecto de Reparcelación una modificación puntual del
Plan General que recogiera dicha actualización. Téngase en cuenta que no existe otra
posibilidad de aplicación del “justo reparto de cargas y beneficios” si no se procede a
realizar la actualización expresada.
Piénsese en el Ejemplo expuesto en el Apartado 1.1 anterior. Si el planeamiento
dispusiera, por caso, que los Coeficientes de Ponderación entre los suelos destinados a
VPP y los destinados a VRL fueran el mismo (CP = 1 uas/m2t para las VPP y las VRL)
o que el de VPP fuera un 20% menor que el correspondiente a la VRL (CP-VRL = 1
uas/m2y y CP-VPP = 0,80 uas/m2t), si la realidad del mercado en el momento de la
Reparcelación (“el momento de la verdad”) resultara ser, como se expone en el Ejemplo,
que el suelo para las VPP vale un tercio del correspondiente a las VLR (CP-VRL = 1
uas/m2t y CP-VPP = 0,33 uas/m2t), nadie aceptaría la adjudicación de las parcelas finales
determinadas sobre la base de aquellos Coeficientes, rechazo que se justificaría en su falta
de justicia distributiva.
Además, téngase en cuenta que esta actualización afecta también al porcentaje de
participación pública en las plusvalías que le corresponde a la Administración
actuante. El Ayuntamiento, como titular del 10% del APU, en el Ejemplo contemplado,
debe recibir parcelas urbanizadas para poder materializar 300 VPP, pues ese es el valor
económico del suelo (ese es el aprovechamiento) que le corresponde.
Sin embargo, si por causa de una aplicación lineal y reduccionista de los coeficientes
establecidos en el Plan General el Ayuntamiento recibiera menos aprovechamiento
que el que legalmente le corresponde y, consecuentemente los propietarios
patrimonializaran más aprovechamiento al que legalmente tendrían derecho, este
proceder ¿podría (debería) entenderse como maquinación para alterar el precio de
las cosas, malversación de fondos públicos o cualquier otro tipo de delito
urbanístico? Conviene, por tanto, aplicar el máximo rigor jurídico-económico en la
aplicación del principio de reparto de cargas y beneficios, “piedra filosofal” como ya
hemos comentado reiteradamente, del viejo Sistema Urbanístico Español.
70
1.3. Conclusión Final sobre el concepto de Aprovechamiento Urbanístico.
De todo lo expuesto hasta aquí en este Anexo, se deduce que aunque el APU, a los efectos
jurídico-urbanísticos y para operar en el cálculo de su determinación técnica, se expresa
normalmente en “unidades de aprovechamiento “uas” (otros lo definen en “metros
cuadrados de techo del uso característico”, otros en “urbavalorías” etc.), en la gestión de
la producción urbana (en la ejecución del planeamiento) el APU representa
explícitamente el valor económico del suelo al que el planeamiento atribuye una
edificabilidad y unos usos concretos.
Consecuentemente, para entender con precisión las operaciones jurídico-urbanísticas
que comporta el desarrollo de las Actuaciones de Transformación Urbanística, sean
estas de Nueva Urbanización (en suelo Urbanizable) o de Dotación, de Renovación o de
Regeneración (en suelo Urbano), incluso en la constitución de Complejos Inmobiliarios,
tanto en lo que respecta a la determinación económica que conllevan las valoraciones
económicas derivadas de la compensación de las cargas de cesión de suelos Dotacionales
o del porcentaje de aprovechamiento público de plusvalías que le corresponde a la
Administración, como de la sustitución de la entrega de suelos por superficies edificadas
de valor equivalente a integrar en la edificación en régimen de Complejo Inmobiliario,
resulta necesario conocer(y “aprehender”) no solo las determinaciones jurídico-
urbanísticas sino también las variables económicas que el “bifronte” concepto de
APU comporta y que en este limitado Anexo se ha pretendido explicar.
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ANEXO II.
CONCEPTO DE VALOR DE REPERCUSIÓN DE SUELO.
Sinopsis Conceptual.
1. SIGNIFICADO PRÁCTICO DEL CONCEPTO DE VALOR DE
REPERCUSIÓN DE SUELO.
1.1. Modalidades de Valoración del Suelo.
El Valor de un suelo puede identificarse de dos modalidades diferentes:
En Valor Unitario, dimensionado en € por unidad de superficie (cuya magnitud
se expresa en €/m2s, €/Ha etc. ).
En Valor de Repercusión, dimensionado en € por metro cuadrado de la
edificabilidad del uso que el planeamiento haya atribuido al suelo (cuya magnitud
se expresa en €/m2t).
1.2. Consideraciones sobre el Valor Unitario.
Obviamente, el Valor Unitario (VU) presenta una utilidad muy limitada. Indica el Valor
del Suelo en términos “abstractos”, pues nada desvela del uso y de la edificabilidad que
tuviera atribuidos por el planeamiento, es decir, del Aprovechamiento Urbanístico
(APU).
Por ello, el VU suele aplicarse al Suelo Rústico-No Urbanizable que, por definición
no tiene APU atribuido, y al Urbano y Urbanizable a efectos meramente comparativos,
pero siempre de manera complementaria al de Repercusión.
1.3. Consideraciones sobre el Valor de Repercusión.
Sin embargo, el Valor de Repercusión del Suelo (VRS) se constituye en un explícito
indicador que ofrece información relevante del APU que el planeamiento le ha atribuido,
pues indica el valor económico del suelo derivado de la edificabilidad y del uso (del
APU) que dispone dicho suelo.
En concreto, el VRS señala “el peso” que comporta el valor del suelo en el Valor en
Venta (VV) de la edificación, o dicho en otras palabras, viene a manifestar “lo que
repercute el suelo en el vuelo”.
Veamos un Ejemplo gráfico que ayude a “visualizar” el significado del VRS.
1.4. Exposición de un Ejemplo Práctico.
Supongamos la existencia de dos Solares, uno destinado a la construcción de Viviendas
de Protección Pública (VPP), y otro de Viviendas de Renta Libre (VRL) y que los
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Valores en Venta de cada m2t (VV) ascienden a 1.000 € para las VPP y 5.000 € para las
VRL.
En los siguientes “diagramas de barras” se expresan gráficamente las operaciones a
realizar:
Procede, ahora, desagregar en los factores que componen el Valor en Venta de cada
m2t correspondiente a las VPP y a las VRL.
Así, como primer factor se tomará en cuenta el Coste de Contrata (CC) de la Edificación
adoptando para ello, como costes razonables, 600 €/m2t para las VPP y 1.000 €/m2t para
las VRL.
Como segundo factor, consideraremos el conjunto de Gastos Generales (GG),
Financieros (GF) y Beneficio Empresarial de la Promoción (BE), para cuya
cuantificación agregada se procede a adoptar el 40% de los Costes de Construcción, de
manera análoga (aunque no idéntica) al establecido en la Norma Técnica 16 de la
Normativa Catastral (Real Decreto 1020/93 para la determinación del IBI).
De acuerdo al porcentaje adoptado, el segundo factor se cuantifica en 240 €/m2t para las
VPP y 400 €/m2t para las VRL.
Obviamente, aplicando la Metodología Residual para la determinación del Valor del
Suelo (Ingresos–Costes = Valor del Suelo), los Valores de Repercusión correspondientes
a los Suelos de VPP y VRL (VRS) ascienden a 160 €/m2t (el 16% de su Valor en Venta)
y a 3.600 €/m2t (el 72% de su Valor en Venta) respectivamente.
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De la mera observación de los “diagramas de barras” diseñados, se deduce gráficamente
“el peso” que representa el suelo en el precio de venta del producto inmobiliario concreto,
es decir lo que “repercute el suelo en el vuelo”.
Para “aprehender” mejor el significado del VRS, resulta de interés señalar que el VRS
se constituye como el factor aplicable al procedimiento denominado “modalidad de
aportación” que la gran mayoría del sector promotor inmobiliario utiliza para
disponer de solares edificables.
De hecho, es sabido que en el tráfico inmobiliario privado, por causa de las limitaciones
financieras existentes en la mayor parte del sector empresarial, en vez de adquirir en
metálico los solares objeto de promoción, mediante la aplicación de economías de escala
se procede a su abono posterior mediante la entrega al propietario de pisos ya construidos
de valor equivalente al del solar.
Pues bien, el VRS viene a señalar el porcentaje de “pisos” que el promotor
entregaría al propietario en compensación a la aportación del solar. En el Ejemplo
que estamos considerando, si en el Solar objeto de la Actuación se pudieran construir 100
VPP iguales, el promotor entregaría al propietario al final de la edificación 16 VPP por
el valor del solar (el 16% del VV de las VPP). Alternativamente, si se pudieran construir
100 VRL, el promotor procedería a ceder, en este caso, 72 VRL (el 72% del VV de las
VLR).
Por último, el “diagrama gráfico” permite vislumbrar, también, el desproporcionado
peso que en aplicación del SUE, adquiere la propiedad en el proceso de producción
de ciudad, que en el caso de productos de alto standing, puede alcanzar proporciones
exorbitantes en relación al beneficio empresarial que obtiene el promotor de la edificación
(beneficio que suele alcanzar el 12-15% integrado en el 40% global utilizado por la
Normativa Catastral).
De ahí la incansable persecución por los operadores inmobiliarios en la obtención de
suelos situados en mejores localizaciones urbanas y, tras ello, en la posterior
reclasificación-recalificación urbanística que mejore las condiciones de su
aprovechamiento originario, haciendo bueno el cínico aforismo de “la tierra para el que
la reclasifica”.
En fin, no dejan de ser consecuencias negativas derivadas del viejo y singular Sistema
Urbanístico Español que garantiza al propietario el beneficio anticipado del negocio
inmobiliario cuantificado, normalmente, en el 90% del APU. No obstante y en cualquier
caso, resulta preciso y necesario conocer de manera experta y en profundidad, las técnicas
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instrumentales que posibiliten su reconducción a la racionalidad y a la prevalencia del
interés general y hoy, el régimen de propiedad y de la promoción regulados en la
legislación estatal de Suelo vigente conformado por el TRLS/15 lo posibilita, siempre que
la voluntad política del legislador autonómico lo asuma e intencionadamente lo regule.
Por ello, el entendimiento profesional del significado correcto del VRS posibilitará una
mejor aplicación de las Actuaciones de Transformación Urbanística, sobre todo en la
gestión e intervención de la Ciudad Consolidada.
Gerardo Roger Fernández Fernández.