Informe No

ii

Informe No. 20115-BO

Del padrinazgo al Estado profesional:

Anlisis de la situacin institucional y de gobernabilidad en Bolivia

Tomo I: Informe principal

25 de agosto del 2000

Reduccin de la Pobreza y Gestin Econmica

Oficina Regional de Amrica Latina y el Caribe

ndice

Resumen ejecutivo

Contexto y objetivos del anlisis institucional y de gobernabilidad de BoliviaviElementos de informalidad en el servicio civilviiOpciones y estrategias para la reforma institucional en BoliviaxiiiConclusinxvii1.Introduccin

1.1.Transformacin de la economa poltica boliviana181.2.Reformas institucionales desde 1985211.3.Desempeo del sector pblico261.4.El programa actual de reforma331.5.Resumen342.Caractersticas institucionales de la administracin pblica boliviana: Causas inmediatas del bajo rendimiento del sector pblico

2.1.Inexistencia de una burocracia eficaz362.2.El marco jurdico y la estructura orgnica del Estado boliviano372.3.Elementos de informalidad en la gestin del personal pblico442.4.Causas micro-institucionales de la informalidad en la administracin de personal492.5.La informalidad en la gestin del gasto pblico532.6.Causas micro-institucionales de la informalidad en la gestin del gasto pblico622.7.Resumen643.El entorno poltico del Estado boliviano: las races del bajo rendimiento del sector pblico

3.1.Dinmica patrimonial de la poltica partidaria

3.2.Poltica de coalicin y negociaciones entre los partidos

3.3.Las dinmicas y los lmites de la gobernabilidad tecnocrtica

3.4.Las repercusiones de la poltica en la administracin pblica

3.5.Resumen

4.Lmites de las reformas institucionales en bolivia

4.1.Lmites de las reformas

4.2.Fortalecimiento de reglamentos y restricciones internos: Superintendencias regulatorias

4.3.La estrategia de aislamiento sin consenso: la reforma judicial

4.4.Acercamiento del Estado al pueblo: Participacin popular y responsabilidad local

4.5.Resumen

5.Realismo con efectividad: Recomendaciones sobre la estrategia de ejecucin de la reforma institucional

5.1.La urgencia de la reforma

5.2.Acometer la informalidad teniendo en cuenta la poltica

5.3.Fortalecimiento de las instituciones regulatorias para acabar con la informalidad

5.4.Otros programas de reforma institucional

5.5.Conclusin

Anexo tcnico: Encuesta de funcionarios pblicos de bolivia

Cuadros

26Cuadro 1.1Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997, Encuesta del Sector Privado.

Cuadro 2.1Distinciones jurdicas y de financiacin entre los organismos del Gobierno Central y los organismos descentralizados38Cuadro 2.2Afirmaciones de modelos en los sistemas de servicio civil49Cuadro 2.3Desviaciones presupuestarias totales y promedio, 1990-92, 1994-9657Cuadro 3.1Desempeo en los organismos pblicos

Figuras

Figura 1.Informalidad y desempeo en cuatro tipos de organismos pblicosix

Figura 2.1El Gobierno Nacional dentro del sector pblico no financiero38Figura 2.2Esbozo de la estructura del Gobierno Nacional39Figura 2.3Repercusin percibida de la Ley SAFCO, por tipos de organismos (Porcentaje de los que respondieron S a las preguntas acerca de

SAFCO) 43Figura 2.4Desviacin del gasto acumulado del presupuesto aprobado en trminos del porcentaje de los presupuestos totales de los organismos, 199556Figura 4.1Superintendencias contra el resto del sector pblico

Figura 5.1 Satisfaccin con los servicios municipales, apoyo y tolerancia al sistema

Recuadros

30Recuadro 1.1SNC: la cada de una institucin prestadora de servicios

Recuadro 3.1UDAPE

Recuadro 3.2Factores polticos de las asignaciones de inversin social, 1996-98

Recuadro 4.1Sistemas regulatorios autnomos de Bolivia

Recuadro 4.2 Resultados escogidos de la encuesta municipal

Recuadro 5.1 Rgimen de padrinazgo compartido y deterioro poltico en Venezuela

Recuadro 5.2Nombramientos mixtos en los servicios civiles de la OCDE

Recuadro 5.3Organismos impositivos semiautnomos en Amrica Latina

Recuadro 5.4El INDECOPI de Per

Recuadro 5.5La validez de los principios bsicos: La nueva gestin pblica en los pases en vas de desarrollo.

Anexos (en el Tomo 2)Anexo 1.Evolucin histrica de la economa poltica boliviana1

Anexo 2.Historia de la reforma del servicio civil en Bolivia8

Anexo 3.Convenios laborales formales en el Gobierno Nacional19

Anexo 4.Contralora General de la Repblica24

Anexo 5.Seguimiento judicial y administrativo de las acusaciones de ilcitos administrativos36

Anexo 6.Sector Judicial47

Anexo 7.Superintendencias regulatorias67

Anexo 8.La ley de la Participacin Popular y la rendicin de cuentas a nivel local82

Reconocimiento

Este informe se prepar sobre la base de las misiones en noviembre de 1998 y en marzo y abril de 1999. El equipo de Anlisis Institucional y de Gobernabilidad (AIG) de Bolivia fue dirigido por Yasuhiko Matsuda (jefe de proyecto, anlisis poltico y gestin de gasto pblico), y fue conformado por Geoffrey Shepherd (sistemas regulatorios), Nick Manning (servicio civil y gestin de personal), Linn Hammergren (sector judicial y temas de corrupcin), Gary Bland (gobernabilidad local) y Suzanne Dove (servicio civil y gestin de personal). El informe tambin se benefici de los materiales auxiliares extrados de una encuesta de los funcionarios pblicos (realizada por una compaa local, Encuestas y Estudios, y analizados por Pablo Alonso, Ranjana Mukherjee y Omer Gokcekus), una encuesta de los gobiernos subnacionales (conducida por un equipo de consultores bolivianos dirigidos por Gonzalo Rojas-Ortuste), una evaluacin de la gestin del gasto pblico (realizada por Sofa Valencia), un anlisis de las asignaciones de fondos de inversin social (realizado por Jonathan Hiskey) y una evaluacin de la funcin de la Contralora General de la Repblica (realizada por Suzanne Dove). El prefacio fue preparado por Juan Carlos Zuleta. Los colegas revisores fueron Malcolm Holmes y Philip Keefer. En las diversas etapas de la redaccin del informe, el equipo tambin recibi observaciones tiles de Guillermo Perry, Ernesto May, Pablo Alonso, Ronald Myers, Jos Antonio Gonzlez, Robert Ayres, John Heilbrunn, Cynthia Lpez, Paul Sisk, Allen Schick, Carlos Mollinedo, Gonzalo Rojas-Ortuste y Ren Rivera. La contraparte del gobierno fue Alberto Leyton (Vicepresidencia), con apoyo adicional de Paola Muller. Adems de sus contribuciones sustantivas en los temas de servicio civil, Suzanne Dove proporcion investigacin valiosa y asistencia editorial, incluyendo la redaccin del captulo 1 y la revisin y compilacin de los anexos. El equipo recibi apoyo logstico de la Oficina del Banco Mundial en Bolivia, especialmente de Fernanda Pacheco y Mnica Claros. Meseret Kebede tambin brind asistencia al equipo en el transcurso de la preparacin del informe.

Siglas y abreviaturas

ADN

-Accin Democrtica Nacionalista

AIG

-Anlisis Institucional y de Gobernabilidad

BCB

-Banco Central de Bolivia

BID

-Banco Interamericano de Desarrollo

CGR

-Contralora General de la Repblica

CONFIP-Comit de Normas Financieras de PrevisinCRO

-Convenio de Reestructuracin Organizativo

EAP

-Estrategia de Asistencia al Pas

FMI

-Fondo Monetario Internacional

GDB

-Gobierno de Bolivia

IDE

-Instituto de Desarrollo Econmico

ILACO-Proyecto de Descentralizacin y Responsabilidad Financiera

INE

-Instituto Nacional de Estadsticas

ITI

-Informe de Terminacin de la Implementacin

LDA

-Ley de Descentralizacin Administrativa

LOPE

-Ley de la Organizacin del Poder Ejecutivo

LPP

-Ley de Participacin Popular

MNR

-Movimiento Nacionalista Revolucionario

MDF

-Ministerio de Finanzas

OCDE

-Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico

OCG

Oficina del Contador General

OTB -

Organizacin Territorial de Base

PIN

-Plan de Integridad Nacional

PME

-Pequeas y medianas empresas

POA

-Plan operativo anual

POAI

-Plan operativo anual "individual"

PRI

-Proyecto de Reforma Institucional

PSC

-Programa del Servicio Civil

SAFCO-Sistema de Administracin Financiera y Control

SAMAPA-Servicio Autnomo Municipal de Agua PotableSBEF- Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras

SDC

-Servicios Departamentales de Caminos

SIRESE-Sistema de Regulacin Sectorial

SIIF-Sistema Integrado de Informacin Financiera

SNAP

-Servicio Nacional de Administracin de Personal

SNC

-Servicio Nacional de Caminos

SPVE

-Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros

SRJ

-Superintendencia de Recursos Jerrquicos

SSC

-Superintendencia del Servicio Civil

UDAPE-Unidad de Anlisis de Polticas Econmicas

UESC

-Unidad Ejecutora del Servicio Civil

Resumen ejecutivo

Contexto y objetivos del anlisis institucional y de gobernabilidad de Bolivia

1. La transformacin de la economa poltica boliviana. Desde principios de los aos ochenta, la economa poltica boliviana ha sufrido una transformacin significativa. La crisis econmica que culmin en la hiperinflacin y el caos poltico que fueron testigo de las sucesiones rpidas de nueve gobiernos entre 1982 y 1985 y la salida anticipada del Presidente en 1985 fue reemplazada por la estabilidad macroeconmica uniforme y la consolidacin evidente del rgimen poltico democrtico. Durante el mismo perodo, Bolivia ha ejecutado varias medidas de reforma intrpidas para desarrollar un sistema econmico orientado hacia el mercado.

2. En contraposicin con el progreso notable en la poltica econmica y ciertas reformas estructurales y a pesar de los esfuerzos del gobierno para modernizar la administracin central, la calidad de los servicios pblicos sigue siendo deficiente en Bolivia. Esto es porque el ncleo del sector pblico de Bolivia sigue sin reformar en buena medida y sufre de una variedad de sntomas de debilidades institucionales. En 1990, la Ley SAFCO, diseada para convertir al sector pblico en una institucin moderna, dirigida a obtener resultados, fue promulgada y los esfuerzos para ejecutarla ha recibido apoyo importante de los donantes, especialmente del Banco Mundial. El Banco y otros donantes tambin han asistido al Gobierno de Bolivia (GDB) con su Programa de Servicio Civil que apuntaba a crear ncleos de funcionarios pblicos competentes en las reas claves de la administracin pblica. Sin embargo, estos esfuerzos de reforma han adolecido de falta de compromiso del gobierno y de cambios en la orientacin del programa, y hasta la fecha en gran parte no han tenido xito en producir resultados perceptibles.

3. El programa de reforma actual. Entretanto, el descontento pblico con la corrupcin persistente y las deficiencias en la prestacin de servicios pblicos ha planteado la importancia de la reforma de la administracin pblica. Los medios de informacin han difundido un escndalo tras otro que ilustran tanto la seriedad como el inters pblico en los problemas de corrupcin en el sector pblico. Para abordar estos problemas, el Gobierno ha identificado la modernizacin estatal, la lucha contra la corrupcin y la reforma judicial como los tres componentes centrales de su Plan de Integridad Nacional diseado para enfrentar los desafos restantes.

4. Un instrumento clave con el cual el Gobierno procura combatir la corrupcin y fortalecer las instituciones del sector pblico es el Proyecto de Reforma Institucional (PRI). El PRI es un proyecto integral de reforma del sector pblico que apunta hacia:

El desarrollo de un servicio civil sobre la base del mrito;

La introduccin de la gestin dirigida a obtener resultados (por ejemplo, presupuestacin y evaluacin por desempeo);

El fortalecimiento de las capacidades institucionales del Estado para controlar la corrupcin (por ejemplo, reforma de adquisiciones, simplificacin burocrtica); y

Rediseo y reforma integral de las dependencias gubernamentales seleccionadas.

5. El nfasis a largo plazo del PRI en fortalecer las instituciones centrales es la estrategia ms apropiada para combatir la corrupcin y otros sntomas de la disfuncin del sector pblico. Pero el xito del Proyecto depender en forma crtica de la capacidad del Gobierno de afrontar los temas difciles que surgen de las implicaciones de la reforma para el proceso poltico del pas. Se espera que la reforma apoyada por el Proyecto afecte los intereses polticos arraigados que extraen ganancias para su provecho exclusivo de la politicizacin del Estado y la corrupcin y tambin que enfrente la resistencia de los empleados del sector pblico. Para que el Proyecto tenga xito, resulta esencial que se produzcan cambios en sus actitudes y conductas tradicionales.

6. Tanto para el Gobierno como para el Banco Mundial es de importancia prioritaria el xito de este Proyecto, dado que constituye un elemento central del Pilar Institucional, y por lo tanto del Marco de Desarrollo Integral en Bolivia. El objetivo principal de este Anlisis Institucional y de Gobernabilidad (AIG) es brindar una evaluacin de la naturaleza de las debilidades institucionales en el sector pblico de Bolivia, analizar sus causas probables y ofrecer algunas recomendaciones para la creacin de una estrategia para la ejecucin del PRI. Tambin se espera que al brindar un anlisis convincente de las caractersticas polticas e institucionales del Estado boliviano, el Anlisis tambin contribuir a desarrollar enfoques informados de las reformas polticas e institucionales en otras reas.

Elementos de informalidad en el servicio civil

7. Los elementos informales constituyen un desafo para el desarrollo institucional. Si bien hay varias formas de caracterizar las debilidades institucionales en el sector pblico de Bolivia, el concepto que hallamos ms til para resumir diversos sntomas de la disfuncin institucional es el de la informalidad. El problema de la informalidad existe cuando hay una brecha significativa entre los patrones de conducta ideales o deseables establecidos en un conjunto de instituciones formales (es decir, leyes, reglas y normas de organizacin) por un lado, y los patrones de conducta reales que obtienen sin seguir la letra y el espritu de las reglas formales existentes por el otro. Aunque la presencia de las dimensiones informales en s misma no es necesariamente un problema desde el punto de vista del funcionamiento eficaz de las instituciones, se convierte en una fuente de debilidades institucionales cuando las contradicciones entre las reglas formales e informales se resuelven a favor de estas, en lugar de hacer que ambos conjuntos de reglas se refuercen entre s para producir normas de conducta predecibles y deseables.

8. La predominancia de las reglas informales sobre las instituciones formales causa dificultad a los reformadores, porque es principalmente mediante el fortalecimiento de las instituciones formales que se espera que las intervenciones para la reforma del sector pblico tengan una repercusin sobre el desempeo burocrtico. Cuando la brecha entre lo formal y la informalidad es grande, los esfuerzos para mejorar las instituciones formales no slo dejan de producir los cambios de conducta deseados, sino que incluso pueden ser socavados por la lgica informal del comportamiento. Por consiguiente, cualquier reforma institucional que apunta a los cambios en las tradiciones y la conducta tendra que abordar los problemas que surgen de la informalidad para producir mejoras sustentables en el desempeo institucional.

9. En algn sentido, superar los problemas de la informalidad burocrtica es sinnimo del desarrollo institucional, comprendido como un proceso de fortalecer las capacidades de las reglas y las organizaciones formales para facilitar las transacciones humanas predecibles dentro de un cierto medio. La informalidad no es de ninguna manera un fenmeno singular de Bolivia. Sin embargo, es nuestro criterio que los problemas de la informalidad han alcanzado un nivel excesivo en el sector pblico boliviano. A menos que se encaren, resulta probable que los esfuerzos de la reforma institucional produzcan slo resultados limitados, si es que se logra alguno.

10. SAFCO y la informalidad en el Estado boliviano. Uno de los principales instrumentos formales y jurdicos para la modernizacin del sector pblico en Bolivia es la Ley SAFCO. Aunque la Ley ofrece un marco jurdico legtimo para reglamentar la administracin pblica, su implementacin ha sido incompleta y despareja. Hay pocas pruebas de que SAFCO haya alcanzado la repercusin pensada en el funcionamiento de la burocracia estatal boliviana tanto en trminos de promover la eficacia operativa y la orientacin hacia los resultados y de asegurar la probidad y la rendicin de cuentas. Una razn simple de la ejecucin incompleta de SAFCO es el retraso en el dictado de las normas bsicas de implementacin. En realidad, los Normas Bsicas para los ocho sistemas de SAFCO se finiquitaron recin en 1997, siete aos despus de la promulgacin de la Ley. El Ministerio de Finanzas, que est a cargo de expedir siete de las ocho Normas Bsicas y de supervisar su ejecucin por los organismos del ramo, ha mostrado un compromiso parcial con la consecucin del programa estatal de modernizacin incluida la ejecucin de SAFCO, centrndose en cambio en la funcin tradicional de la gestin fiscal a nivel macro. Tambin resulta evidente que la ejecucin de SAFCO se ha visto frustrada por la resistencia de los funcionarios pblicos que no necesariamente acogen con entusiasmo un sistema riguroso de rendicin de cuentas. Por lo tanto, por ejemplo, los Planes Operativos Anuales de los organismos (los POA) que estn destinados a orientar las asignaciones presupuestarias anuales, no son tomados en serio por el Ministerio de Finanzas o los organismos del ramo y se han convertido en ritos que se celebran cada ao durante el ciclo de preparacin de presupuestos. Bajo la fachada de aplicar formalmente algunos de los instrumentos de gestin de SAFCO (como los POA), la realidad informal de la programacin de los organismos y las asignaciones de recursos que no respetan los POA oficiales han perdurado hasta la fecha. De igual manera, hay pocas pruebas de que los POA Individuales (los POAI) se utilicen de forma eficaz como instrumentos de evaluacin del desempeo.

11. Los donantes, especialmente el Banco Mundial, tienen su propia parte de responsabilidad por el avance limitado que Bolivia ha alcanzado en mejorar la gestin financiera pblica. Mientras la ejecucin de SAFCO ha sido apoyada por tres proyectos sucesivos del Banco Mundial, ahora resulta evidente que estos proyectos (con la excepcin del ltimo) no han tenido xito en alcanzar mayor eficacia y responsabilidad en las formas en que los funcionarios pblicos administran los recursos financieros del Estado. Los proyectos han tendido a subrayar los aspectos tcnicos de los sistemas de informacin, al propio tiempo que prestan poca atencin a modificar los incentivos fundamentales para una mejor gestin financiera. Hasta hace poco, el Banco sigui evaluando los proyectos de SAFCO/ILACO de manera favorable, y no reconoca los obstculos que crean las hondas dificultades institucionales y polticas. Sin embargo, en los ltimos 18 meses, parece ser que el Proyecto ILACO II ha logrado avances significativos y actualmente est implementando el software del Sistema Integrado de Gestin Financiera (SIGMA) en varias agencias pilotas de la administracin central. 12. Un resultado de la aplicacin incompleta de la Ley SAFCO es la no internalizacin de sus normas y valores de parte de los funcionarios pblicos. Nueve aos despus de su promulgacin, hay diferencias sustanciales en la percepcin de los funcionarios pblicos de la repercusin de SAFCO sobre la administracin pblica. La encuesta de 692 funcionarios pblicos en 15 organismos gubernamentales encontr alguna ambigedad en las actitudes de los funcionarios hacia SAFCO. Poco ms del 50 por ciento de los entrevistados pensaron que SAFCO no hizo nada para alentar a los funcionarios pblicos a que se centren en los resultados y que en cambio la Ley los hizo temer que se les procesara (juicio). Un porcentaje similar (51,7 por ciento) crea que SAFCO no haba mejorado la eficacia de su organismo, aunque el 56,9 por ciento consider que tena un efecto sobre la reduccin de la corrupcin.

13. La informalidad en el gasto y la gestin del personal pblicos. Tambin aparecen sntomas de la informalidad burocrtica en reas especficas de la administracin pblica incluida la gestin del gasto y del personal pblicos. En aquel, una de las indicaciones ms claras de la informalidad es la falta de credibilidad de los presupuestos anuales. Aunque se supone que estos son uno de los instrumentos formales y jurdicos ms importantes en la orientacin de la administracin pblica, en Bolivia, como en muchos pases en desarrollo con instituciones fiscales dbiles, los presupuestos se ejecutan rara vez tal como los aprueba el Congreso. Las desviaciones significativas de los presupuestos ejecutados de los presupuestos aprobados indican tanto el control central inadecuado de los detalles de las asignaciones y el uso de recursos, junto con la presencia de comportamientos oportunistas del gasto no limitados de parte de los organismos del ramo. El examen de los datos del presupuesto revela que en los Ejercicios Econmicos 1990-92/1994-96, entre el 15 y el 50 por ciento de los presupuestos aprobados de los organismos fueron reasignados entre todos estos. En cinco de estos seis ejercicios econmicos, las desviaciones promedio a nivel de organismo sobrepasaron con mucho la desviacin total, implicando que las reasignaciones a nivel de organismo no estaban justificadas en cuanto a la necesidad de ajustes fiscales a nivel macro. Las reasignaciones de mediados de ao parecen ser los comportamientos ms o menos aceptados dentro del gobierno mientras la meta fiscal a nivel macro se cumpla, lo que se manifiesta, entre otras cosas, en la prctica jurdica de la reformulacin de presupuestos por el Congreso en el medio de un ejercicio econmico.

14. La informalidad tambin se observa mucho en la direccin del personal pblico. Un ejemplo conocido es el uso generalizado de los consultores para las funciones de lnea. Este fenmeno surge porque la capacidad de los organismos de atraer al personal competente es limitada por los bajos niveles salariales de los empleados de planta del Gobierno. Los organismos tratan de eludir esta realidad (que se funda en la poltica salarial formal) mediante la contratacin de consultores cuyos niveles de sueldo no se encuentran necesariamente limitados por la poltica salarial del Gobierno. Otro ejemplo ms obvio es el problema persistente de la corrupcin en el sector pblico, que es un caso claro donde los mecanismos institucionales formales para el control y la responsabilidad estn al servicio de la realidad informal en que los comportamientos oportunistas predominan sin la deteccin y las sanciones adecuadas. A travs de los grupos de opinin, las entrevistas exhaustivas, y la encuesta de los funcionarios pblicos, hemos recogido las pruebas de otros mecanismos informales en la direccin del personal pblico, incluyendo:

la presin poltica externa (28,5 por ciento de los entrevistados en la encuesta de funcionarios pblicos), con el temor correspondiente de que la negativa a ceder a las presiones puede dar lugar a la prdida de ya sea el trabajo o el sueldo (41,2 por ciento de los entrevistados);

la destruccin y el encubrimiento deliberado de la informacin relacionada con el organismo en el momento de cambio de gobierno; y el uso de los rubros presupuestarios no salariales (por ejemplo, capacitacin) para obtener complementos salariales.

15.Los resultados de la encuesta que aparecen en la Figura 1 indican las variaciones significativas a travs de tipos de organismos (organismos autnomos como el Banco Central y las Superintendencias; los ministerios; servicios e institutos nacionales; y prefecturas) en grados de informalidad (medidos en trminos de grados percibidos en que los reglamentos internos son crebles; la seriedad percibida de la corrupcin en el organismo; y el grado percibido de interferencia poltica en las decisiones de personal como la contratacin) y en el desempeo (los grados percibidos de misin cumplida del organismo). En general, los organismos autnomos que estn aislados en forma ms clara de la interferencia poltica muestran un desempeo mucho mejor en trminos del nivel percibido de corrupcin, el hacer cumplir la reglamentacin y la misin cumplida que los otros tres tipos.

Figura 1.La informalidad y el desempeo en cuatro tipos de organismos pblicos

Misin cumplida

Reglamentos crebles

La corrupcin no es problema

Los nombramientos no son polticos

AutnomosMinisteriosEjecutivoPrefecturas16.Causas micro-institucionales de la informalidad: mecanismos dbiles de control. A un nivel, la informalidad es un resultado de mecanismos institucionales dbiles de control de gestin y cumplimiento reglamentario. La Ley SAFCO estaba destinada a introducir ambas prcticas de gestin orientadas hacia los resultados (con el concepto de la descentralizacin operativa) y a fortalecer la vigilancia central (con el concepto de la centralizacin normativa). Sin embargo, debido a los puntos dbiles o a la indiferencia de los rganos centrales de vigilancia como la Contralora General de la Repblica (CGR) y el Ministerio de Finanzas, y en el caso de la gestin de personal la virtual ausencia de una entidad supervisora, la centralizacin normativa eficaz an no se ha establecido. Adems, la inexistencia de la informacin sobre el desempeo y las transacciones de los organismos, incluyendo la relativa a grados de cumplimiento de las reglas, ha hecho prcticamente imposible que algn rgano central de supervisin ejerza funciones eficaces de control. As, por ejemplo, la Tesorera no tiene informacin puntual sobre la ejecucin de presupuestos durante un ejercicio econmico para ajustar el desembolso, si fuera necesario, para asegurar el uso apropiado de los fondos presupuestados por los organismos del ramo. La CGR tiene dificultades en revisar las cuentas de los organismos del ramo porque en muchos casos no hay ningn estado financiero adecuado para revisar. Por su parte, la entidad rectora para la gestin de personal a nivel de gobierno, el Servicio Nacional de Administracin de Personal (SNAP) no tiene ningn acceso a la informacin de salarios y de empleo de los organismos, lo que hara prcticamente imposible para el SNAP formular una poltica racional de recursos humanos para el gobierno ntegro. En consecuencia, el sector pblico de Bolivia ha logrado una descentralizacin operativa de hecho sin el desarrollo correspondiente de capacidades institucionales de centralizacin normativa. Esta descentralizacin operativa ha contribuido poco a mejorar la eficiencia y la orientacin hacia los resultados de los organismos del ramo y probablemente ha permitido comportamientos ms oportunistas a nivel de organizacin pblica.

2. Las causas ms profundas de la informalidad: el ambiente poltico. Identificar los puntos flacos institucionales especficos que contribuyen directamente a la persistencia de la informalidad es slo el primer paso del diagnstico. El interrogante es qu es lo que motiva estos comportamientos informales en primer lugar. En el contexto boliviano especfico, una de las razones claves se encuentra en las formas particulares en las cuales la burocracia se hace cautiva de los partidos polticos. Tanto la evidencia anecdtica recogida durante la investigacin sobre el terreno del AIG y las bibliografas acadmicas sobre la economa poltica de Bolivia apuntan a la prctica generalizada de padrinazgo/clientelismo como una caracterstica definitoria de la relacin entre el ambiente poltico ms amplio y la administracin pblica en Bolivia. En general, las fuentes del padrinazgo poltico son:

La debilidad del sector privado para generar empleo lucrativo, especialmente para la clase media, que alienta a que algunos sectores de la poblacin miren hacia el sector pblico para las oportunidades de empleo;

El inters de los polticos de obtener apoyo electoral y poltico mediante la distribucin de empleos pblicos y otros tipos de renta;

El inters de los polticos de poder controlar la burocracia del gobierno mediante la colocacin de personas de confianza en los puestos burocrticos crticos, ya sea para garantizar la ejecucin eficaz de las polticas o facilitar la distribucin de favores y de rentas.

18.Adems de estas razones generales, los polticos bolivianos se ven ante otro gran incentivo para seguir recurriendo al uso generalizado de los nombramientos de padrinazgo. Debido al sistema fragmentado de partidos (lo que a su vez refleja divisiones sociales profundas en el pas) y lo singular de las instituciones electorales, el sistema poltico boliviano tiende con muchsima frecuencia a producir gobiernos de coalicin. Dada la falta de identificacin de los partidos basada en plataformas partidarias claramente diferenciadas, los partidos negocian arreglos de coaliciones con convenios explcitos para compartir el padrinazgo estatal. Esta prctica, llamada cuoteo poltico, ha sido la base para la formacin y la subsistencia de las coaliciones gobernantes y por lo tanto de la estabilidad democrtica. Los arreglos de coaliciones relativamente estables tambin han facilitado la aprobacin legislativa de ciertas medidas claves de reforma, incluyendo la estabilizacin macroeconmica a mediados de los aos ochenta. En ese sentido, las polticas de padrinazgo puestas en prctica mediante el uso del cuoteo poltico ha contribuido a una mejor gobernabilidad a nivel macro. El problema es que esta gobernabilidad a nivel macro se ha logrado a expensas del deterioro de los servicios pblicos al nivel micro debido a la politizacin excesiva de la burocracia gubernamental y de seguir debilitando la calidad institucional a resultas de ello.

Opciones y estrategias para la reforma institucional en Bolivia

19.Creacin de consenso sobre la necesidad de la despolitizacin. Avanzar con el programa de reforma institucional en la Bolivia de hoy es un reto significativo tanto para el Gobierno como para los donantes que apoyan la reforma. Aunque el Plan de Integridad Nacional del Gobierno represente un enfoque prudente e integral para combatir la corrupcin y mejorar el desempeo del sector pblico a mediano plazo, el buen diseo solo no garantiza el xito final de la reforma. Se espera que surjan obstculos polticos importantes a la reforma no sencillamente porque las reformas pblicas del sector casi siempre generen una gran resistencia poltica y burocrtica, dado que afectan en forma inevitable la distribucin del poder poltico sino tambin porque el statu quo en Bolivia se basa en una fuerte lgica poltica del mantenimiento del rgimen. No es realista esperar que los polticos, cuya suerte depende del uso del cuoteo poltico, cedan fcilmente su fuente actual de poder. No obstante, tambin resulta probable que a menos que el desempeo del sector pblico mejore en forma visible, el descontento pblico con el gobierno (quienquiera est en el poder) y con el tiempo con el sistema poltico actual puede conducir a un grave deterioro de la gobernabilidad democrtica en Bolivia como en alguno de los pases vecinos que atraviesan actualmente un perodo de gran incertidumbre poltica. Por consiguiente, el programa de reforma institucional debe impulsarse con un consenso poltico amplio y sostenido para transformar al estado boliviano gradualmente de una fuente de padrinazgo a una entidad de gestin profesional capaz de responder a las necesidades de servicios pblicos de alta calidad que tiene la ciudadana.

20.Un primer paso para crear tal consenso es el reconocimiento pblico de que una de las causas principales de las debilidades institucionales de la administracin pblica boliviana es la politizacin excesiva. Ya hay varios signos positivos. Desde principios de los aos noventa, la elite poltica boliviana ha estado avanzando con reformas graduales de la gobernabilidad democrtica incluyendo las reformas constitucionales y electorales de mediados de esa dcada y ms recientemente con la aprobacin de la Ley de Partidos Polticos de 1999 que fomenta una mayor democratizacin interna de los partidos. Los altos funcionarios del Gobierno actual describen el reto que tienen delante como de despartidizacin, y los medios de comunicacin prestan una gran atencin a los males ocasionados por el cuoteo poltico. Esta atencin a los problemas de la politizacin y los esfuerzos por hacer madurar la democracia deben continuar siendo una de las metas ms importantes de todo el pas. La Reforma del Servicio Civil a nivel de gobierno y la reforma vertical especfica de los organismos (por ejemplo, la reforma actualmente en curso en la Aduana) son dos enfoques de despolitizacin que requieren dicho apoyo social amplio.

21.La transparencia en el proceso de despolitizacin. Para facilitar el proceso inevitablemente difcil y gradual de la despolitizacin y despartidizacin, es de suma importancia que el proceso se administre con transparencia y justicia. Si un actor poltico importante, como el principal partido de oposicin, percibiera que el proceso de ejecucin de la Reforma del Servicio Civil est siendo manipulado a favor de otros actores (muy probablemente la coalicin gobernante), la perspectiva de la reforma sera tenue. Por este motivo, el proceso de reforma debe ser transparente y supervisado por una entidad pblica independiente con un nivel alto de competencia profesional. La nueva Ley del Servicio Civil (Ley de Estatuto del Funcionario Pblico) asigna esta responsabilidad a la nueva Superintendencia del Servicio Civil (SSC). Al darle a la SSC un mandato explcito de vigilar y reglamentar un nmero razonable de nombramientos polticos que tambin renen las calificaciones tcnicas mnimas (personas con nombramiento mixto), el gobierno quizs pueda aumentar la transparencia en el proceso de despolitizacin. En este sentido, el Gobierno puede:

establecer parmetros razonables para los nombramientos polticos en la burocracia gubernamental que sea aceptable a los principales partidos polticos;

publicar la informacin acerca del nmero de nombramientos polticos en cada organismo (posiblemente incluyendo los partidos a los que pertenecen) y poner a disposicin esta informacin al Congreso y al pblico; y

comprometerse a reducir gradualmente el alcance y la magnitud de los nombramientos polticos dentro del sector pblico.

La suerte de la reforma, incluyendo la gestin de las prcticas para mejorar la transparencia como las que se sugieren aqu, depender en forma crtica de la neutralidad poltica y la competencia tcnica de la SSC. Por lo tanto, los esfuerzos iniciales del Gobierno deben centrarse en la creacin de una SSC creble y competente.

22.La autonoma de los organismos y la voz de los ciudadanos. Bolivia tambin debe aprovechar las lecciones que pueden extraerse de sus propias reformas institucionales exitosas recientes. Uno de los ejemplos ms claros en este sentido es el establecimiento de los organismos reguladores autnomos eficaces (Superintendencias). A diferencia de muchos otros pases, la elite poltica de Bolivia ha demostrado tanto la voluntad como la capacidad de utilizar los organismos autnomos eficazmente. Hay pruebas claras de nuestra encuesta de funcionarios pblicos que los organismos autnomos en Bolivia han logrado un nivel mucho ms alto de desarrollo organizacional en comparacin con el resto del sector pblico. Por lo tanto, en la medida en que pueda forjarse un consenso para concederles autonoma real a ciertos organismos y mantenerla, esta opcin es no solo atractiva sino tambin viable en el contexto institucional boliviano. Sin embargo, debe obrarse con cautela al extender esta estrategia de autonoma de los organismos porque la autonoma puede crear otros costos a la administracin pblica eficaz en cuanto a los arreglos ambiguos de responsabilidad, la duplicacin de las reglas y las funciones y la dificultad de la coordinacin dentro del sector pblico. En general, se debe considerar la autonoma de los organismos (con cuidado) en las reas donde la independencia poltica es requisito para el desempeo efectivo del organismo. Por el contrario, dada la debilidad de las capacidades de rendicin de cuentas y de coordinacin en el sector pblico, esta autonoma puede no ser recomendable para la mayora de las funciones de prestacin de servicios, que requieren tanto coordinacin como un convenio eficaz de rendicin de cuentas con los ministerios de los cuales dependen.

23.Otra experiencia positiva de los propios esfuerzos de reforma institucional de Bolivia es el uso de la voz del ciudadano como un medio para el control social de la administracin pblica. La reforma de Participacin Popular ha habilitado la capacidad de las comunidades de considerar a los gobiernos locales responsables de sus acciones, al menos en algunos de los municipios, y vale la pena repetir esta experiencia a nivel nacional. Sin embargo, la eficacia de los mecanismos de control social depende de una cantidad de factores incluyendo la capacidad de las organizaciones sociales de evitar y resistir ser atrapadas por los gobiernos municipales mismos u otros actores polticos tales como los partidos. Es poco probable que una repeticin mecnica de los mecanismos institucionales municipales (por ejemplo, el Comit de Vigilancia) funcione eficazmente dadas las diferencias de los contextos institucionales entre los dos niveles. No obstante, el principio de movilizar el apoyo social debe ser aplicable para la Reforma Institucional a nivel nacional. En este sentido, el Gobierno debe trazar una estrategia de hacer participar al sector privado y a los medios de comunicacin como defensores del programa de reforma, consultando con ellos ms estrechamente en los aspectos de ejecucin de reformas, y proporcionndoles la informacin sobre el desempeo institucional del sector pblico, de modo tal que estos actores sociales puedan vigilar el progreso en la ejecucin y mantener la presin constructiva. Tambin sera til si el MDF y la CGR adoptaran una poltica ms abierta de difundir informacin para permitirles a los ciudadanos vigilar y escudriar la eficiencia y la probidad en la gestin pblica de gastos.

24.Fortalecimiento de la centralizacin normativa. Despus de la despolitizacin, otro tema importante que surge de los resultados de este Anlisis es la importancia de fortalecer la capacidad central de vigilancia como requisito previo para marchar hacia una mayor descentralizacin operativa y la delegacin de la toma de decisiones para la gestin pblica orientada hacia los resultados. Actualmente, el sector pblico boliviano no posee las precondiciones institucionales para dirigirse rpidamente hacia un modelo ms avanzado de la gestin pblica practicada slo en un puado de pases de la OCDE. Deben hacerse esfuerzos concertados en la etapa inicial de la ejecucin del PRI para establecer mecanismos eficaces de vigilancia en las reas centrales de la gestin financiera y de personal y mecanismos institucionales que funcionen bien para generar y compartir la informacin de gestin dentro del sector pblico. Una vez ms, la funcin de la SSC sera crtica en este sentido. Un rgano fuerte central de vigilancia que sea autnomo de las consideraciones polticas partidarias a corto plazo resulta esencial para ejecutar la estrategia de despolitizacin a travs tanto de la reforma del servicio civil y de la gestin financiera pblica. El Gobierno quiz tambin reconsidere el arreglo institucional actual para supervisar la adecuacin del cumplimiento procesal en la gestin financiera. El arreglo actual de las responsabilidades divididas mediante el cual el Ministerio de Finanzas fija el marco y las normas reglamentarias de los siete sistemas de gestin de SAFCO y la CGR supervisa el sistema de control del gobierno hasta ahora no ha tenido xito en asegurar la instalacin de la capacidad institucional mnima de cumplimiento procesal y la rendicin de cuentas a nivel de organismo. Una opcin sera ampliar las funciones de la SSC, una vez que su eficacia y autoridad se establezcan claramente, incluyendo la vigilancia y garantizando el desarrollo de la capacidad de los organismos para el control interno.25.Una segunda opcin es revitalizar a la CGR sacando provecho de la capacidad tcnica de su personal, ampliamente reconocida, para mejorar el control del gobierno. Aun antes que se finiquite la implementacin a nivel de gobierno de todos los reglamentos internos para los sistemas de SAFCO, hay margen para que la CGR se torne ms agresiva en el cumplimiento de las recomendaciones de auditoras que formula. Otra manera de fortalecer la funcin de la CGR es mejorar la comunicacin entre esta y los gerentes pblicos. Muchos gerentes expresaron frustracin ante la renuencia de la CGR a brindar informacin sobre cmo cumplir con SAFCO; los gerentes se enteran que no han cumplido slo despus de recibir los resultados de la auditora, creando una atmsfera de temor entre aquellos que quieren seguir las reglas.

26.Sin duda, gran parte de la falta de control eficaz del gobierno se explica por la escasa frecuencia con la que los resultados de la CGR producen consecuencias visibles. Para que los mecanismos de control funcionen en forma eficaz, es sumamente importante contar con un poder judicial fuerte e independiente y con un ente profesional para encausar actos de corrupcin (por ejemplo, el Ministerio Pblico). La investigacin reciente sobre los entes normativos autnomos tambin ha hallado que un poder judicial independiente es un factor importante que contribuye a la eficacia de la gobernabilidad reglamentaria. Aunque Bolivia ha luchado para hacer reformas judiciales en los ltimos aos, no ha surgido un consenso claro para facilitar la colaboracin constructiva entre los diferentes actores institucionales (por ejemplo, el Consejo de la Judicatura, la Corte Suprema, el Ministerio de Justicia) para disear e implementar un programa de reforma judicial creble. Junto con el establecimiento de una Superintendencia del Servicio Civil independiente y competente y una CGR ms fuerte, forjar un consenso poltico duradero acerca de la reforma judicial debe ser una de las prioridades ms altas para el programa de reforma institucional del sector pblico de Bolivia.

27.Presupuesto creble y vinculante. Finalmente, otro requisito institucional previo importante para la introduccin futura de la gestin orientada hacia los resultados es la certidumbre en las asignaciones presupuestarias para los organismos del ramo. Sin asignacin predecible de recursos, los organismos del ramo no podan sacar provecho de su mayor autonoma de gestin y flexibilidad y por lo tanto no se les poda considerar responsables de sus acciones. Actualmente, hay un alto nivel de incertidumbre en las asignaciones presupuestarias para los organismos del ramo debido a los clculos poco confiables de los ingresos y la falta de un compromiso poltico firme en respaldo de las polticas sealadas en el presupuesto anual. En ltima instancia, un presupuesto no se transformar en vinculante y creble a menos que refleje cabalmente las prioridades estratgicas y polticas del pas tal como se traducen en el programa de gastos del Gobierno. El Gobierno tiene la intencin de implementar una nueva presupuestacin por resultados como parte del PRI, pero el desarrollo de este componente parece estar retrasado respecto de los otros. La inquietud es que dado el compromiso histricamente dbil del MDF con la reforma del sector pblico, este componente importante tambin puede adolecer de una falta similar de liderazgo durante la implementacin del PRI. Dar indicaciones claras del compromiso, incluidos los hechos concretos hacia un desarrollo mayor de una estrategia de reforma del presupuesto a mediano plazo, sera un gesto importante del Ministerio de Finanzas.

Conclusin: Son urgentes las reformas institucionales

28.Los anlisis institucional y de gobernabilidad (AIG) son el nuevo instrumento analtico del Banco Mundial que pretende explorar la combinacin justa entre el contexto institucional y las opciones para la reforma institucional del sector pblico de un pas dado. Las experiencias frustrantes de Bolivia con los intentos recientes de reformar y modernizar la administracin pblica central (por ejemplo, SAFCO, PSC) indican la importancia de comprender mejor la combinacin justa. No funcionara simplemente importar buenas ideas de otro lado sin adaptarlas al pas en forma apropiada. En ese sentido, este AIG de Bolivia ha explorado incentivos que dan forma a las conductas dentro de la administracin pblica de Bolivia. Es nuestro criterio que la naturaleza y la magnitud de la politicizacin nos previene contra dar un salto brusco en pos de un estado idealizado de la administracin pblica que observamos en unos pocos pases de la OCDE. Hay pasos previos que deben seguirse antes de que Bolivia pueda alcanzar la vanguardia. La estrategia para ejecutar la Reforma Institucional en Bolivia debe equilibrar la necesidad de ser realista (al tomar en cuenta factores polticos subyacentes) y la necesidad de que su contenido sea de aplicacin efectiva (reforzando los mecanismos de rendicin de cuentas y de control para frenar la corrupcin y otras formas de conductas oportunistas).

29.Las reformas institucionales constituyen prioridades urgentes para Bolivia. Hay signos de fatiga de reforma entre los bolivianos, cuya calidad de vida no ha mejorado extraordinariamente a pesar de 15 aos de reforma bastante constante. A menos que la capacidad del Estado para responder a las necesidades de los ciudadanos de mejores servicios pblicos y esfuerzos de mitigacin de pobreza ms eficaces, la confianza en el rgimen actual puede verse en peligro. Las recientes protestas sociales en Cochabamba y otros lados son indicaciones elocuentes de la legitimidad frgil del Estado. Para detener la tendencia a la cada de la confianza en el Estado, Bolivia debe adoptar una estrategia concertada, a mediano plazo para reformar las instituciones del sector pblico y mejorar la gobernabilidad no slo mediante el Proyecto de Reforma Institucional nicamente, sino tambin mediante otros esfuerzos relacionados incluyendo la descentralizacin y la reforma judicial.

1. Introduccin

1.1. Transformacin de la economa poltica boliviana

1.1.1 Durante la mayor parte del siglo XX, Bolivia fue uno de los pases menos desarrollados en Amrica Latina, azotado por la inestabilidad poltica y el estancamiento econmico. Desde mediados de los aos ochenta, sin embargo, la economa poltica boliviana ha experimentado una transformacin notable. El pas se ha convertido en uno de los reformadores ms dinmicos en la regin, y hoy se encuentra a la vanguardia de la lucha contra la corrupcin y la mejora de la gobernabilidad. Este Anlisis Institucional y de Gobernabilidad est destinado a brindar apoyo analtico al ambicioso programa de reforma institucional de Bolivia. Cualquier intento de comprender la realidad institucional y la gobernabilidad de Bolivia tiene que tener en cuenta la transformacin notable del pas en los ltimos quince aos. Aunque Bolivia sigue adoleciendo de una de las incidencias ms altas de pobreza y otros problemas sociales y econmicos en la regin, ya no es el caso perdido como se lo consideraba a menudo hasta mediados de los aos ochenta. Antes de considerar algunos de los temas institucionales y de gobernabilidad actuales, se impone un examen histrico breve para colocar las evaluaciones subsiguientes dentro de un contexto ms amplio.

1.1.2. Bolivia antes de 1985. An dentro del contexto latinoamericano de inestabilidad poltica y econmica, Bolivia ha pasado por una historia especialmente turbulenta. Uno de los clculos estima ms de 190 cambios de gobierno entre la independencia en 1825 y los inicios de la dcada del noventa, ms de un cambio de gobierno por ao. Entre la Revolucin de 1952 y 1978, a la cada de la dictadura militar, Bolivia fue gobernada primero por un rgimen revolucionario monopartidista del MNR (1952-64) y posteriormente por un rgimen militar (1964-78). Fue durante este perodo que Bolivia impuls su modelo de desarrollo capitalista dirigido por el Estado y vio su aparato estatal crecer tanto en tamao como en alcance. Por lo tanto, entre 1970 y 1978, los empleados del sector pblico aumentaron de 66.000 a casi 170.000. Sin embargo, esta estabilidad relativa fue sustituida por la conmocin poltica extrema de 1978-82, cuando siete gobiernos militares y dos civiles se sucedieron unos a otros con rapidez.

1.1.3. En 1982, Bolivia comenz su transicin a la democracia con la eleccin de Hernn Siles Zuazo como presidente. La transicin result un proceso doloroso abrumado con conflictos sociales y polticos y crisis econmica. Siles fue elegido por el Congreso con amplio apoyo de los lderes militares, partidarios, los sindicatos y el sector privado. Para ese entonces, sin embargo, el mal manejo econmico durante los ltimos aos hizo sentir sus efectos y empuj al pas a un grave desequilibrio econmico. En vez de apoyar al gobierno democrtico nuevo, frgil en su lucha por restaurar la estabilidad econmica, las mismas fuerzas polticas que negociaron la eleccin de Siles, principalmente el Congreso, los sindicatos y an su propio vicepresidente, dificultaron el programa legislativo del Gobierno y aun amenazaron con derrocarlo por medio de golpes constitucionales. Desprovisto del apoyo del Congreso, el gobierno de Siles recurri a gobernar por decreto. Mientras el gobierno negociaba varios programas de derecho de giro del FMI en el perodo de tres aos, todos enfrentaron seria oposicin especialmente de los sindicatos organizados, lo que oblig al gobierno a suavizar el contenido de las medidas de estabilizacin. Mientras el gobierno entraba en el juego repetido de anunciar nuevos paquetes de reforma y despus diluirlos bajo la presin social, la economa se sigui deteriorando con una inflacin que lleg a ms del 20.000 por ciento. Dada la incapacidad de hallar la forma de salir de la crisis econmica, Siles fue obligado a salir del gobierno con un ao de antelacin y se llam a nuevas elecciones en 1985.1.1.4. En el transcurso de este perodo, la economa poltica boliviana se caracteriz por el uso generalizado del empleo en el sector pblico como una fuente de padrinazgo para repartir entre los que tenan conexiones polticas. Si bien la poltica de padrinazgo no es en forma alguna exclusiva de Bolivia, se ha sostenido que la dependencia extrema de la economa boliviana, con su capacidad limitada de generar empleo remunerado para la clase media urbana, ha aumentado la importancia de los empleos del sector pblico. Fue tambin un perodo marcado por repetidos enfrentamientos, a menudo violentos, entre grupos rivales tales como los militares, los sindicatos organizados, los grupos de intereses regionales (por ejemplo, el Comit Cvico de Santa Cruz), y los partidos polticos. Al estar la estabilidad poltica tan amenazada por el problema de la gobernabilidad durante gran parte del perodo despus de la independencia, el pas realmente no goz de una base institucional para el crecimiento econmico y desarrollo social sostenido.1.1.5. Bolivia desde 1985. Dentro del marco de estos antecedentes histricos, comenz una gran transformacin de la economa poltica boliviana a mediados de los aos ochenta. Primero, el gobierno recin elegido introdujo medidas intrpidas de estabilizacin macroeconmica que posteriormente se convirtieron en una especie de modelo para la regin, y controlaron felizmente la hiperinflacin. Las medidas encontraron seria resistencia de alguna oposicin parlamentaria y de los sindicatos organizados, que haban frustrado en forma reiterada los intentos de estabilizacin econmica del gobierno anterior. Sin embargo, el gobierno (dirigido por el presidente del MNR) logr un pacto multipartidario y form una coalicin legislativa viable con el principal partido de oposicin (ADN). Las demostraciones callejeras de los grupos de oposicin no parlamentarios se controlaron al declararse un estado de sitio. En cierta manera, estas medidas fueron ms all de la estabilizacin econmica, y restablecieron la autoridad del Estado y la gobernabilidad en un pas que se haba perdido casi completamente durante los aos caticos a comienzos de los aos 80.

1.1.6. Desde 1982, Bolivia ha experimentado exitosamente cuatro cambios de gobierno por medios electorales democrticos. Si bien los gobiernos de coalicin que se precisan por la combinacin del sistema de partidos fragmentados y el sistema electoral singular del pas no siempre han alcanzado y mantenido sin dificultad el consenso poltico en el programa legislativo del gobierno, el sistema ha funcionado notablemente bien en comparacin con el resto de la regin. En lugar de permitir que los gobiernos minoritarios sean socavados por las controversias entre partidos, arrojando al pas a crisis de gobernabilidad como ha sucedido en algunos pases vecinos, el sistema poltico boliviano ha permitido el mantenimiento de las coaliciones gobernantes mnimas y el consenso poltico amplio en las reformas orientadas hacia el mercado. Basado en su capacidad de alcanzar el consenso poltico entre sus miembros, la elite poltica boliviana sigui profundizando las reformas democrticas del estado. A mediados de los aos noventa, Bolivia redact una nueva Constitucin que introdujo un sistema uninominal que otorga el 50 por ciento de los escaos de la cmara baja a pluralidad de votos, con miras a aumentar la capacidad de los miembros del Congreso de escuchar a los votantes. La nueva Constitucin tambin prolong los mandatos del presidente, del Congreso, de los alcaldes y de los concejales a cinco aos, dndoles un marco temporal ms largo para gobernar el pas. El modelo institucional para la gobernabilidad democrtica se desarroll an ms con la Ley de Participacin Popular de 1994, que cre 311 municipios, muchos de ellos nuevos, otorgndoles responsabilidades fiscales y administrativas importantes.1.1.7. En el frente econmico, los logros de Bolivia tambin han sido considerables. En una regin que ha asistido recientemente a avances importantes en las reformas econmicas y estructurales, Bolivia sobresale como uno de los reformadores ms dinmicos y sostenidos. Superando una crisis econmica aguda en los aos ochenta, los gobiernos bolivianos sucesivos han seguido introduciendo el programa de reformas importantes con gran apoyo de los donantes. El compromiso sostenido del gobierno con la reforma, junto con el apoyo continuo de los donantes, han producido unos resultados alentadores. En 1985, la inflacin alcanz 23.500 por ciento, la deuda pblica externa significaba el 540 por ciento de las exportaciones, y el PIB real haba descendido en un 10 por ciento en total en los cinco ltimos aos. Hoy, la inflacin ha descendido a alrededor del 7 por ciento, y la deuda no financiera del sector pblico era del 4,1 por ciento en 1998. Entre 1986 y 1996, el crecimiento real anual promedio del PIB de Bolivia fue del 3,1 por ciento, en comparacin con un promedio del 2 por ciento de 1980 a 1985. El PIB per cpita ha recuperado algunas de las prdidas del perodo de crisis, y la inversin y el desempeo de exportaciones privados tambin han mejorado en los aos noventa.

1.1.8. La transformacin de la economa poltica de los bolivianos de una situacin voltil, a menudo cercana a lo pretoriano, durante gran parte del tiempo que transcurri desde la independencia a una democracia multipartidaria relativamente estable desde 1985, es un logro notable. Cuando varios de sus vecinos han visto sus regmenes democrticos vacilar debido a la incapacidad de la elite tradicional poltica a hacer frente a la gobernabilidad poltica y econmica de sus naciones (por ejemplo, Ecuador, Per, Venezuela), el progreso constante de Bolivia hacia la consolidacin del rgimen poltico democrtico, aunque todava frgil, resulta singularmente notable. El establecimiento de la gobernabilidad poltica a nivel macro ha sido uno de los logros ms importantes en la historia reciente de Bolivia. Aunque algunos aspectos del sistema poltico todava parecen frgiles (por ejemplo, sobrevivirn los partidos principales el cambio inevitable de la dirigencia?), ha surgido un conjunto relativamente predecible de reglas de juego para los partidos polticos que contempla un grado importante de estabilidad poltica.

1.2. Reformas institucionales desde 1985

1.2.1.Adems de la estabilizacin macroeconmica y la transicin democrtica bien conocidas de mediados a fines de los aos ochenta, Bolivia tambin ha introducido algunas medidas de reforma institucional en la ltima dcada. Como parte de la reforma macroeconmica general, el gobierno recre en 1987 la Superintendencia de Bancos como organismo autnomo para supervisar el sector bancario, impidiendo que el sistema bancario cayera en la insolvencia, y estableci la independencia formal del Banco Central (que se fortaleci ms con la Ley del Banco Central de 1995). Otras medidas de reforma, que se considerarn a continuacin, incluyen:

Las medidas de modernizacin de la administracin pblica a travs de la Ley de Administracin Financiera y Control de 1990 (SAFCO), y el Programa del Servicio Civil;

La Ley de Participacin Popular de 1994 (PPL) y la Ley de Descentralizacin Administrativa de 1995 (LDA) complementaria;

La Ley de Capitalizacin de 1995; y

La reforma judicial iniciada en 1995.

1.2.2. SAFCO. Desde principios de los aos noventa, un componente clave del trabajo del GDB en la modernizacin estatal y en la reduccin de la corrupcin en el sector pblico ha sido la ley SAFCO, aprobada en 1990. SAFCO estableci un conjunto de sistemas de gestin para reemplazar la maraa de reglas contradictorias, confusas y obsoletas que no haban tenido xito en brindar direccin a la administracin pblica en Bolivia durante una dcada. La filosofa de SAFCO se apart del nfasis en el cumplimiento de las reglas con todos sus pormenores en relacin con los procedimientos burocrticos, concentrndose en lugar de eso en los resultados logrados con los recursos pblicos.

1.2.3. Sin embargo, la aplicacin de la Ley SAFCO se ha retrasado significativamente primero por la lentitud del gobierno en emitir los reglamentos de implementacin necesarios (las Normas Bsicas), lo cual slo se finiquit en 1997 (excepto las Normas Bsicas para el Control Gubernamental). Antes de la expedicin de estos reglamentos a nivel de gobierno, ninguno de los organismos podra emitir e implementar sus propios reglamentos internos de SAFCO, aunque la filosofa de la descentralizacin operativa les haba otorgado la autoridad para introducir SAFCO al nivel del organismo. La implementacin de SAFCO ha avanzado muy lentamente incluso despus de la emisin de todas las Normas Bsicas en 1997. Una razn es el fracaso del Ministerio de Finanzas, la entidad rectora de siete de los ocho sistemas de SAFCO, para desarrollar sus propios reglamentos internos de SAFCO, que los otros organismos habran usado como ejemplos. Sin los sistemas de gestin definidos por SAFCO, es difcil avanzar con los otros componentes de la modernizacin estatal. Algunos funcionarios se quejan que an en los organismos donde los sistemas estn formalmente instalados, no han cambiado las prcticas reales. La escasez de informacin sobre los insumos, los objetivos, resultados y productos hace difcil verificar el cumplimiento de los procedimientos y aun ms difcil hacer a los gerentes y a los organismos responsables del desempeo.

1.2.4. Programa del Servicio Civil. El GDB tambin ha tratado de abordar la importancia de crear un cuerpo de empleados pblicos tcnicamente competentes y motivados. El Programa del Servicio Civil (PSC) naci en 1992 y procur crear una masa crtica de alrededor de 2500 empleados. Despus de cinco aos de reclutamiento errtico, el nmero total de puestos llenado fue en realidad tan pequeo que su repercusin sobre el desempeo del sector pblico fue insignificante. Para 1997, se tenan que haber llenado 729 puestos con el PSC, pero en noviembre de 1997 slo se haban logrado llenar 248. En 1996, se design la incorporacin de 290 puestos al PSC; se anunciaron 232 procesos de reclutamiento; 94 personas ingresaron al servicio civil, y se fueron 59 personas. La retencin era tambin un problema; muchas personas contratadas bajo el PSC se fueron frustradas, por sentirse encajonados entre los niveles inferiores y superiores sumamente politizados del personal pblico.

Era evidente que el Programa padeca debido al flojo apoyo poltico, a diferencia de otras medidas de reforma que reciban un compromiso claro y decidido por parte del gobierno para su implementacin (p. ej., Participacin Popular). El recambio del personal del PSC en los organismos participantes sigui siendo bastante constante desde 1995-1997 (con un promedio de cerca del 11 por ciento), pero despus de un cambio de gobierno a mediados de 1997, el recambio del personal del PSC se multiplic ms que el doble, llegando al 24 por ciento en 1998. Es ms, los organismos que tenan niveles menores de personal del PSC para 1997 tenan niveles ms altos de recambio, indicando las posibles fuentes de resistencia seria a un sistema sobre la base del mrito. En 1998, slo se le asignaron 30 puestos al PSC; el proyecto se fue paralizando en forma gradual. Con el cambio de gobierno en 1997 la nueva administracin y el Banco acordaron que las metas del PSC, que no apuntaban hacia el mejoramiento del entorno institucional ms amplio dentro del cual trabajaba un nmero relativamente pequeo de tcnicos calificados, eran demasiado limitadas y no eran sostenibles a largo plazo. Como resultado, la reforma del servicio civil fue revisada y rediseada como el Proyecto de Reforma Institucional para apoyar la implementacin del Programa Nacional de Integridad del GDB. 1.2.5. Participacin popular y descentralizacin administrativa. Otra reforma institucional importante en Bolivia es la descentralizacin y desconcentracin de muchos servicios pblicos, incorporada en la Ley de Participacin Popular, la Ley de Municipios y la Ley de Descentralizacin Administrativa. Antes de estas reformas, la estructura sumamente centralizada del Gobierno de Bolivia era similar a la de otros pases en la regin. Las reformas de la LPP y de la LDA constituyen parte de un esfuerzo continuo para reducir el Estado y aumentar la participacin popular en las decisiones del gobierno que afectan directamente la vida de los ciudadanos. La LPP, apoyada por la Ley de Municipios aprobada hace poco, le asigna a los gobiernos locales la responsabilidad de las decisiones acerca de recursos considerables y las inversiones pblicas y establece mecanismos mediante los cuales las comunidades locales pueden vigilar el gasto del gobierno local y hacer responsables a sus funcionarios electos de las decisiones relativas a los gastos. La LDA desconcentra los recursos y la responsabilidad operativa a las prefecturas, en un esfuerzo por aumentar la eficacia del sector pblico y adaptar los servicios a las necesidades departamentales. En teora, al menos, tambin asigna al poder ejecutivo departamental el papel de intermediario entre el Gobierno Nacional y los municipios.

1.2.6. Los resultados de estas reformas han sido desiguales. Por una parte, algunos municipios exhiben impactos considerables de las inversiones locales para el desarrollo, que hasta la fecha se haban concentrado en unas pocas zonas urbanas grandes. Por otro lado, algunos crticos alegan que las tradiciones clientelistas del Gobierno Nacional sencillamente se han extendido al nivel local, como se demuestra por la alta rotacin de alcaldes y de concejales. Esta crtica tambin apunta hacia las prefecturas, donde puede ser especialmente problemtico dado que los prefectos son nombrados por el Presidente. La poca capacidad del recurso humano a niveles locales y departamentales, junto con el alto nivel de rotacin, probablemente ejerzan un efecto negativo sobre el desempeo. Hemos visto pruebas de lo limitado de la capacidad administrativa en muchos municipios. Por ejemplo, la Contadura ha sufrido dificultades en obtener estados financieros adecuadamente preparados de los gobiernos municipales, a menudo porque las personas responsables de la gestin financiera al nivel local no estn capacitadas en forma adecuada. Existe un problema similar con la preparacin del Programa Operativo Anual (POA). Tres de los cuatro municipios estudiados en el Anexo 8 tenan ayuda de donantes para la preparacin de sus POAs. El Captulo 4 y el Anexo 8 contienen ms informacin sobre los buenos resultados y las deficiencias de la descentralizacin.

1.2.7. La capitalizacin y privatizacin de las empresas pblicas. Un rea de reforma estructural e institucional que muchos gobiernos de la regin emprendieron en los aos 80 es la privatizacin de las empresas pblicas. Sin embargo, Bolivia fue cauto con el tema de las privatizaciones cuando adopt medidas decididas de estabilizacin macroeconmica a finales de los 80. Las polticas del gobierno para la venta de las empresas estatales empezaron con la Ley de Privatizaciones en 1992 y con la privatizacin de fbricas estatales y aeropuertos en ese mismo ao. El proceso de privatizaciones recibi otro impulso en 1995 con el programa de Capitalizacin que transfiri varias empresas pblicas grandes en sectores estratgicos, entre ellos hidrocarburos, telecomunicaciones, electricidad, ferrocarril y aerolneas, al sector privado. Bajo este programa, cinco de las seis empresas pblicas grandes del pas se transfirieron a la gestin privada, lo que gener $1.700 millones de inversiones extranjeras para capitalizar las empresas. Un programa paralelo de privatizacin transfiri ms de 50 empresas de menor envergadura al sector privado y aport $149 millones en ingresos.

1.2.8. Para asegurar el traspaso exitoso de los bienes al sector privado, el gobierno estableci un sistema moderno de organismos reguladores autnomos en sectores clave (electricidad, hidrocarburos, minera, telecomunicaciones, agua potable y transporte). En 1998, se consolid el sistema paralelo de regulacin financiera para crear la estructura actual, donde un ente supervisa el sector bancario y otro los sectores financieros no bancarios (pensiones, mercados de capital y seguros). Se estableci una tercera instancia para resolver los recursos no resueltos en la primera instancia del sistema regulador. Como se habla ms adelante en este Anlisis, el establecimiento de estos organismos reguladores autnomos ha demostrado ser una de las medidas de reforma institucional ms significativas de los ltimos aos. 1.2.9. Aunque la competencia plena en algunos sectores slo comenzar despus del final de los perodos de transicin, las reestructuraciones sientan las bases para la competencia y por lo tanto para una mayor productividad y crecimiento. Ya existen pruebas de cobertura ampliada en los sectores de infraestructura. En el sector de electricidad, los altos niveles de inversin han aumentado la capacidad instalada en alrededor del 40 por ciento. En las telecomunicaciones, la tasa de penetracin ha subido del 3,6 por ciento en 1994 al 5 por ciento a finales de 1997. El mercado de telefona celular proporciona un ejemplo especialmente notable del crecimiento: el nmero de telfonos celulares aument de alrededor de 5000 en 1994 a 55.000 a mediados de 1997, para llegar a 200.000 a principios de 1999. En el sector de hidrocarburos, el gasoducto Bolivia-Brasil se financia en buena medida con inversiones de capitalizacin y se espera que haga una contribucin enorme al crecimiento de las exportaciones, que se calcula generar US$1000 millones por ao.

1.2.10. La capitalizacin y la reforma regulatoria que la acompaa constituyen una contribucin importante para el fortalecimiento del sector privado. Si bien resulta casi imposible que los avances logrados en la privatizacin se reviertan, no hay tanta seguridad acerca de la sostenibilidad de los organismos reguladores. La regulacin es solo un componente del marco general para la actividad del sector privado, y en un pas sin historia de regulacin independiente, las Superintendencias son blancos atractivos para la influencia poltica. Como seala el ITI de Capitalizacin de 1999, en ltima instancia, los tribunales tienen que hacer cumplir las reglas del juego, y en Bolivia estos no han sido rbitros confiables o eficientes.

1.2.11. La reforma judicial. Consciente del dao que el mal funcionamiento de su Poder Judicial estaba haciendo a las perspectivas de crecimiento del pas, el GDB comenz los esfuerzos de reforma judicial a principios de los aos noventa con cambios en la Constitucin y las leyes complementarias. Varios donantes, incluyendo el Banco Mundial, ofrecieron financiamiento para apoyar la transformacin consecuente necesaria y el fortalecimiento de las instituciones sectoriales. Los intentos de reforma han encontrado la resistencia pertinaz de los intereses arraigados dentro y fuera del Poder Judicial. Esto ha significado la creacin lenta y la an ms lenta entrada en funcionamiento efectivo de dichas organizaciones e instituciones clave como el Consejo Judicial, la carrera judicial y el programa de capacitacin y el Tribunal Constitucional. El progreso logrado en 1999 fue importante, pero el pas debe seguir insistiendo en la implementacin total de los cambios propuestos as como de otros que estn todava en la etapa de planificacin.

1.3. Desempeo del sector pblico

1.3.1.A pesar de estos esfuerzos y de algunos resultados positivos (especialmente de la Participacin Popular y la Capitalizacin), el sector pblico de Bolivia sigue adoleciendo de debilidades mltiples que socavan los esfuerzos de reforma. De acuerdo con la encuesta de empresarios privados realizada en 1997, el sector pblico de Bolivia requiere que los empresarios y ciudadanos atraviesen mucho ms papeleo que los de otros pases en la regin aunque el nivel del peso regulatorio como tal no se percibe como excesivamente alto. El pas tampoco se destaca por la confianza en el Poder Judicial ni deja de presentar problemas con la corrupcin.

1.3.2. Las consecuencias principales de estas disfunciones del sector pblico son la calidad deficiente de los servicios pblicos y la capacidad limitada del gobierno para hacer que la pobreza del pas registre una disminucin importante. La Estrategia de Asistencia al Pas (EAP) de 1998 del Banco Mundial informa que ms del 67 por ciento de todos los hogares bolivianos viven debajo del nivel de pobreza; en las zonas rurales, este ndice es del 81 por ciento. El crecimiento promedio del PIB de Bolivia entre 1985 y 1995, que fue del 3,1 por ciento, fue aproximadamente el mismo que otros pases de ingresos medianos bajos en la regin, pero como se trata de un pas ms pobre, Bolivia necesita tasas de crecimiento mayores durante un perodo sostenido para lograr una reduccin importante de la pobreza.

Cuadro 1.1Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997, Encuesta del Sector Privado

BoliviaIngresos altosIngresos similaresMuestra totalIngresos ms bajosPases LCR

Ley y Orden

Criminalidad3.893.544.754.524.965.21

No-fiabilidad judicial4.743.014.824.194.454.34

Incertidumbre de poltica3.822.863.913.563.693.87

Corrupcin3.531.934.023.243.603.11

Obstculos regulatorios

Nivel3.093.033.283.213.253.50

Tiempo empleado con *3.001.522.562.262.612.18

Notas:

Ingresos altos: Austria, Canad, Francia, Alemania, Italia, Suiza, Reino Unido y Estados Unidos.

Ingresos similares: Repblica de Kirguisa, Armenia, Macedonia, Moldova, Marruecos, Bulgaria, Kazajstn, Ecuador.

Pases LCR: Colombia, Costa Rica, Ecuador, Jamaica, Mxico y Venezuela.

* El tiempo que el personal directivo superior emple con los funcionarios acerca de los cambios y las interpretaciones de las leyes y las regulaciones.

1.3.3. Administracin de ingresos. La generacin de ingresos es un rea que el GDB ha procurado mejorar desde la adopcin de la estabilizacin macroeconmica. Hasta la fecha, los esfuerzos para fortalecer el desempeo de los organismos impositivos y aduaneros no han llenado las expectativas. Aunque las recaudaciones tributarias internas aumentaron de alrededor del 1 por ciento al 7,8 por ciento del PIB entre 1986 y 1992, y para 1995 subieron al 10 por ciento, se dice que la corrupcin es un grave problema en la administracin tributaria. Lo que resulta ms problemtico es que los ingresos aduaneros han permanecido bastante constantes a alrededor del 1 por ciento durante el mismo perodo. La topografa de las fronteras del pas, el alto desempleo y la escasa capacidad de supervisin del organismo a cargo han hecho de Bolivia un blanco ideal para el contrabando, que ha aumentado extraordinariamente durante los aos noventa: en 1990, el gobierno boliviano perdi cerca de $109 millones por ao en ingresos; en 1997, la prdida anual calculada haba aumentado a cerca de $430 millones.

1.3.4. Segn los resultados de la encuesta comisionada para este Anlisis, tanto el Organismo de Rentas Internas como el Organismo de Aduana (antes del cambio reciente en la estructura orgnica y la gestin) estn sumamente politizados y son propensos a la corrupcin. Los entrevistados en Rentas Internas calcularon que el 75 por ciento de la contratacin se hace por razones polticas. La Aduana ocup el puesto ms bajo en cuanto a la percepcin de los funcionarios acerca de los niveles de corrupcin del organismo. La Aduana tambin recibi la calificacin ms baja de los funcionarios en cuanto a la existencia de la posibilidad de hacer carrera dentro del organismo; la Aduana parece tener una de las tasas ms altas de rotacin de personal en el sector pblico boliviano. Estas conclusiones apoyan las pruebas anecdticas, recogidas en las entrevistas y los grupos de opinin, de personas que compran los puestos de trabajo en Aduanas para cumplir su deseo de tener acceso a fuentes ilegales de ingresos para su provecho personal. Una encuesta de las empresas del sector privado en 1998, que fuera financiada por el Instituto de Desarrollo Econmico (IDE) tambin exhibi las inquietudes de la comunidad empresarial acerca de los niveles altos de corrupcin en la Aduana, en particular en la liberacin de productos para la importacin.

1.3.5. Desarrollo de recursos humanos. La inversin en el capital humano es otra rea que aporta pruebas de los efectos nocivos de la politizacin sobre la prestacin pblica de servicios. En Bolivia, tal como en muchos pases, el Ministerio de Educacin sirve de terreno frtil para la distribucin de favores polticos. Los entrevistados en la encuesta de funcionarios informan que en el Ministerio de Educacin, casi el 50 por ciento del personal se contrata por razones polticas. Los cuerpos docentes son contratados al nivel de prefectura, donde la encuesta muestra que la politizacin es an ms descontrolada. Cuando se distribuyen los puestos docentes sobre la base mayormente de la afiliacin poltica en lugar de las calificaciones profesionales, la calidad de la educacin se ve amenazada en forma directa. Es ms, es sumamente difcil que las autoridades vigilen la actividad docente en forma cotidiana, haciendo que la aplicacin cuidadosa de las normas de calidad sea casi imposible.

1.3.6. A principios de los aos 90, Bolivia emprendi la reforma educativa y, con el apoyo de los donantes, el programa de reforma ha sobrevivido a lo largo de tres mandatos presidenciales. A pesar de los indicios de un nivel considerable de politizacin en algunas partes del Ministerio de Educacin, un equipo tcnico dentro del Ministerio ha trabajado en el diseo y la implementacin de la reforma sin injerencia poltica durante la mayor parte de la dcada. Aun as, los efectos nocivos del personal politizado y la ausencia de vigilancia eficaz se reflejan en la escasa calidad de la educacin boliviana. A pesar del aumento de las asignaciones presupuestarias para la educacin y algn mejoramiento en las tasas de matrcula, el GDB estim en 1992 que por lo menos el 55 por ciento de la poblacin de adulta es analfabeta desde el punto de vista funcional, incluyendo muchos que terminaron la escuela primaria e incluso la secundaria. Las calificaciones de las pruebas ms recientes en castellano y matemticas colocan a los estudiantes bolivianos de tercer y cuarto grado por debajo del promedio de la regin. Las tasas de repeticin son tambin alarmantemente altas (86,6 por ciento). Una encuesta nacional de 1997 sobre el logro acadmico (SIMECAL) encontr diferencias significativas en el desempeo acadmico de los estudiantes en las escuelas pblicas frente a aquellos que asisten a escuelas administradas por las ONG y la Iglesia (Escuelas Convenio). Despus de controlar por el nivel socioeconmico de los estudiantes, el estudio de 1997 encontr que el 44 por ciento de los estudiantes de tercero y sexto grado matriculados en las escuelas pblicas corran riesgos en su logro acadmico, en comparacin con el 26 por ciento de los estudiantes de las escuelas convenio.

1.3.7. Los servicios bsicos de salud son tambin penosamente inadecuados. Las tasas de mortalidad de lactantes, nios y madres se encuentran entre las ms altas de Amrica Latina. Un informe del Banco Mundial de 1992 relat la calidad deficiente y la baja utilizacin de los servicios de salud materno infantil: en todo el pas, slo el 50 por ciento de las mujeres embarazadas reciba alguna atencin prenatal, y muchas regiones informaron tasas de cobertura de slo 20-30 por ciento. En 1998, el porcentaje de nacimientos en todo el pas con alguna atencin prenatal brindada por personal mdico capacitado haba aumentado al 65 por ciento, aunque el porcentaje de nacimientos que ocurrieron en los establecimientos mdicos era slo del 52 por ciento. Las tasas de vacunacin de los nios han permanecido estacionarias o an empeoraron desde 1989: el porcentaje de nios con vacunaciones completas contra el sarampin descendieron del 57,5 por ciento en 1989 al 50,8 por ciento en 1998; para la poliomielitis, el porcentaje descendi del 47,5 en 1994 al 39,1 en 1998. Estos promedios ocultan discrepancias significativas en los resultados de prestacin de servicios de salud entre grupos socioeconmicos. No resulta sorprendente que el quintil ms pobre de la poblacin sufre situaciones sanitarias muy inferiores a las del quintil ms rico.

1.3.8. El Ministerio de Salud no fue incluido en la encuesta de funcionarios pblicos, pero hay un sinfn de ancdotas de los funcionarios pblicos bolivianos que sirve de testimonio de que la interferencia poltica afecta negativamente la calidad y la cobertura de los servicios de salud. Tanto los empleados del gobierno como los donantes de ayuda internacional tambin nos hablaron de los problemas causados por la interferencia poltica en la ejecucin de los proyectos financiados por donantes dirigidos a tratar las deficiencias en los servicios bsicos de salud. Un ejemplo concreto lo brinda la auditora de la CGR de un proyecto de Servicios Bsicos de Salud financiado por el BID. Los auditores encontraron que el proyecto haba tenido seis directores durante un perodo de siete aos, y a veces ese puesto permaneca vacante durante un perodo prolongado y tena que ser desempeado por el Consultor Principal. El Director del Proyecto es nombrado por el Ministro de Salud, y el informe de la CGR encontr que algunos ministros haban reemplazado al Director con frecuencia, en algunos casos ms de una vez por ao. Esto interfiri con la ejecucin del proyecto, y llev al incumplimiento con los requisitos del BID; a la falta de acciones jurdicas oportunas para resolver el incumplimiento del contrato de parte de diversas compaas contratadas con arreglo al proyecto; a la moral baja entre los empleados del proyecto; y a la prdida de la confianza en el proyecto por parte de la comunidad a la que este estaba destinado a servir.

1.3.9. Los caminos. Cuando se desconcentr la responsabilidad de la construccin y el mantenimiento de los caminos regionales a las prefecturas en 1996, la calidad de la prestacin de servicios en el sector vial descendi notoriamente, debido en parte a la prdida de ingenieros altamente capacitados del Servicio Nacional de Caminos (SNC) (ver el Recuadro 1.1). El porcentaje de caminos que recibieron alguna actividad de mantenimiento cay abruptamente del 30 por ciento en 1995 al ocho por ciento en 1996, dando lugar a un deterioro notable de la red de caminos que ya era precaria. En 1997, algunos departamentos alcanzaron a ejecutar solamente el 19 por ciento de sus presupuestos de mantenimiento necesario. Si bien el SNC se ha constituido nuevamente como un organismo centralizado, la politizacin de su fuerza laboral sigue siendo un problema. En la encuesta de funcionarios pblicos, el SNC recibi calificaciones bajas en el logro de la misin, la corrupcin y la aplicacin de los reglamentos. Se percibe que ms del 75 por ciento de los empleados han sido contratados sobre la base de su afiliacin poltica.1.3.10Agua y saneamiento. Los sectores de agua y saneamiento de Bolivia representan la porcin ms grande de la inversin pblica inmediatamente despus de los caminos. Los servicios de agua potable y saneamiento tienen externalidades positivas importantes para la salud pblica. Durante los aos noventa, Bolivia ha progresado significativamente en mejorar el acceso al abastecimiento de agua corriente. Al comienzo del decenio, los niveles del servicio de agua y alcantarillado en Bolivia eran los penltimos en el continente americano y los ltimos en Amrica Latina. Cerca del 45 por ciento de la poblacin tena acceso al abastecimiento de agua corriente, mientras que alrededor del 30 por ciento de la poblacin urbana estaba conectada a un sistema de alcantarillado. En 1998, el 76 por ciento de la poblacin urbana tena acceso al abastecimiento de agua corriente, lo que constituye aproximadamente el promedio de la regin. El acceso a las conexiones de alcantarillado sigui siendo escaso en alrededor del 32 por ciento. En las zonas urbanas, los gobiernos locales se han encargado de los servicios de agua y saneamiento desde los aos sesenta. La empresa municipal de agua de La Paz, SAMAPA, era un buen ejemplo de una empresa de servicio pblico politizada, con exceso de personal e ineficiente. Aunque la situacin financiera de SAMAPA mejor algo a fines de los aos ochenta cuando aument los aranceles y pudo finalmente cubrir sus propios costos de operacin, la empresa no alcanz a invertir los recursos suficientes en el sistema de agua y alcantarillado de La Paz, lo que deriv en servicios de mala calidad. Un proyecto del Banco Mundial de 1990 para mejorar el suministro de agua y alcantarillado urbanos hall que la intervencin poltica continua en la gestin y el reemplazo del personal clave condujo a retrasos en la ejecucin de los proyectos. En 1997, el gobierno decidi privatizar a SAMAPA y otorg la concesin a una empresa privada de agua (Lyonnais des Eaux). Desde entonces, la inversin ha progresado rpidamente y ha mejorado la calidad del abastecimiento de agua.

Recuadro 1.1 SNC: La decadencia de una institucin de prestacin de servicios

Desde su creacin como organismo semiautnomo en 1961, el SNC fue ampliamente reconocido como un organismo slido. Los fondos insuficientes limitaron la capacidad del organismo para llevar a cabo la construccin de caminos cuya necesidad urga, pero el organismo logr mantener la red vial existente. Con el tiempo, se pusieron a disposicin fondos adicionales para las inversiones en la construccin de caminos, y la red vial de Bolivia se ampli lentamente. Al mismo tiempo, segn ex funcionarios del SNC, el aumento del ingreso de fondos hizo que el organismo se extendiera demasiado; con el aumento en la actividad de la construccin sobrevino una disminucin en el desempeo del SNC en el mantenimiento. En 1994, slo alrededor del 21 por ciento de la red vial de Bolivia se encontraba en buen estado.

Ya en los aos ochenta, el SNC se encontraba bajo presin para mejorar el servicio por parte de ciertos grupos regionales, que exigieron mayor control directo de su porcin de la red vial nacional. Acusaron al SNC de responder a tendencias centralizadoras y discriminatorias contra ciertas partes del pas en la construccin y el mantenimiento vial. En 1996, la funcin de construccin y mantenimiento vial estaba comprendida en la aprobacin de una Ley de Descentralizacin Administrativa y la responsabilidad se transfiri a los Servicios Departamentales de Caminos (los SDC) en las Prefecturas.

La mayora de los SDC no tenan la capacidad de conducir el mantenimiento adecuado de caminos. Segn los datos del SNC, entre 1996 y 1997 el porcentaje de caminos que reciban mantenimiento cay del 30 por ciento al 8 por ciento. Muchos SDC no pudieron ejecutar el presupuesto necesario de mantenimiento. Por ejemplo, en Cochabamba el porcentaje de ejecucin del presupuesto descendi del 75 por ciento en 1995 al 34 por ciento en 1997. Algunos SDC iniciaron proyectos importantes de nueva construccin, pero muchos de estos se estancaron por falta de fondos.

En 1997, el SNC se cre nuevamente como un organismo supervisor, contratando toda la construccin de caminos y el trabajo de mantenimiento con compaas del sector privado. El SNC comenz su nuevo papel de supervisin con el pie izquierdo. Los problemas de liquidez impidieron que el organismo pagara a los contratistas a tiempo, y los informes recientes sealan la persistencia de la falta de mantenimiento, dado que slo alrededor del 30 por ciento de los caminos nacionales se encuentran en buen estado. El organismo se vio sometido a ataques motivados por la interferencia poltica en el personal y los temas operativos; un peridico inform que el SNC era el segundo organismo ms corrupto en el pas. La respuesta del gobierno a estas demandas es institucionalizar al SNC. Recientemente, el Congreso aprob la Ley de Reactivacin Econmica, incluyendo dos artculos que establecen al SNC como una entidad autnoma modelada sobre el Organismo de Aduanas.

1.3.11Problemas comunes: la politizacin y la corrupcin. Las observaciones de los puntos dbiles en el desempeo del sector pblico en diversos sectores indican con claridad ciertas causas comunes. La politizacin de casi toda la administracin pblica parece estar teniendo graves consecuencias para las capacidades institucionales de la burocracia estatal de proporcionar servicios pblicos de calidad. Uno de los problemas comunes a travs de los sectores es la corrupcin. En una encuesta de opinin pblica reciente, el 45 por ciento de los entrevistados (1304 casos) pens que haba mucha corrupcin entre los empleados pblicos y otro 26 por ciento consider que se haba dado alguna corrupcin en la burocracia gubernamental. Adems, el 87 por ciento de los entrevistados en la encuesta de funcionarios pblicos realizada para este Anlisis manifestaron que la corrupcin era un problema muy grave en el sector pblico, y otro 10 por ciento admiti que ello era un problema algo serio. Lo que es peor, slo el 18 por ciento de los entrevistados dijeron que los comportamientos corruptos se denuncian siempre o con frecuencia, indicando que una gran mayora de actos impunes no reciben sancin dentro del sector pblico.

1.3.12Otro problema que afecta al desempeo burocrtico en todo el sector pblico es la incidencia sumamente grande de la inseguridad laboral, segn miden las excesivamente altas tasas de rotacin de personal que perjudica el desempeo de la organizacin. Nuestros datos de la encuesta, realizada a mediados de 1999, indican que slo el 33 por ciento de los empleados pblicos permanecan en el mismo organismo donde trabajaban en 1995, y el 58 por ciento trabajaba en el sector pblico en 1995. Desde 1997, el ao de la ltima eleccin, se calcula que alrededor de un tercio de los empleados pblicos han dejado el sector pblico y slo el 52 por ciento todava trabaja en el mismo organismo en el que lo haca en 1997. Slo el 9 por ciento de los empleados pblicos actuales consideran que seguirn trabajando en el mismo organismo dentro de cinco aos. Adems, el 53,6 por ciento de los empleados pblicos manifiesta que es probable o muy probable que pierdan sus empleos, y el 74 por ciento considera que el gran recambio de personal es un problema serio o muy serio que afecta la eficiencia de la organizacin.

1.3.13.El GDB ha reconocido desde hace mucho tiempo la importancia de mejorar la calidad de los empleados del sector pblico, y desde la dcada del cincuenta las administraciones han realizado repetidos intentos para crear un sistema de servicio civil profesional, sobre la base del mrito. Pero programa tras programa ha cedido ante las tradiciones altamente politizadas y clientelistas que son caractersticas del sector pblico de Bolivia. El esfuerzo ms reciente (el Programa de Servicio Civil, o PSC) se implement muy lentamente y en aos recientes la mayora de los empleados del PSC se han ido del sector pblico. Aunque se supona que los empleados del PSC estaban protegidos de la destitucin arbitraria, nos enteramos de varios casos en que los funcionarios pblicos contratados con arreglo al proyecto del PSC fueron sometidos a presiones intensas de parte de altos directivos para renunciar a sus puestos, lo cual es equivalente a un alejamiento forzoso.1.3.14. Una contribucin potencial que dej como legado el PSC fue la transformacin de la Unidad Ejecutora del Servi