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DDIVISIÓNIVISIÓN DEDE F FISCALIZACIÓNISCALIZACIÓN O OPERATIVAPERATIVA YY E EVALUATIVAVALUATIVAÁÁREAREA DEDE S SERVICIOSERVICIOS S SOCIALESOCIALES

INFORME NINFORME Noo. DFOE-SOC-17-2008. DFOE-SOC-17-20088 de abril, 20088 de abril, 2008

DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVADIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA

ÁREA DE SERVICIOS SOCIALESÁREA DE SERVICIOS SOCIALES

INFORME SOBRE EL DISEÑO Y EJECUCIÓN DEL PROGRAMA DEINFORME SOBRE EL DISEÑO Y EJECUCIÓN DEL PROGRAMA DE TRANSFERENCIA MONETARIA CONDICIONADA DENOMINADOTRANSFERENCIA MONETARIA CONDICIONADA DENOMINADO

“AVANCEMOS”“AVANCEMOS”

ABRIL 2008ABRIL 2008


CONTENIDOCONTENIDO

PÁGINA No.

RESUMEN EJECUTIVO

1. INTRODUCCIÓN..........................................................................................................1

1.1. Origen del estudio...................................................................................................1

1.2. Objetivo del estudio................................................................................................1

1.3. Alcance del estudio.................................................................................................1

1.4. Consideraciones generales......................................................................................2

1.4.1.Los programas de Transferencias Monetarias Condicionadas (TMC) en América Latina y la experiencia de Costa Rica.....................................................................2

1.4.2.El Programa de Transferencia Monetaria Condicionada denominado Avancemos..................................................................................................................................5

1.4.3.Sobre la deserción en el nivel educativo de secundaria en Costa Rica...................8

1.5. Metodología para la ejecución del estudio.............................................................9

1.6. Comunicación verbal de los resultados del estudio..............................................10

1.7. Limitaciones en la ejecución del estudio..............................................................11

2. RESULTADOS.............................................................................................................12

2.1. El Diseño del programa Avancemos.....................................................................12

2.1.1. Los cambios de diseño en el 2007 y su relación con la evaluación de la Fase Piloto del Programa......................................................................12

2.1.2. La ampliación de la definición de la población objetivo del Programa y la meta establecida en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010......14

2.1.3. La existencia de dos entidades ejecutoras y sus implicaciones............162.1.4. La estructura operativa de FONABE para ejecutar una Transferencia

Monetaria Condicionada (TMC)..........................................................18

2.2. Ejecución del programa Avancemos....................................................................20

2.2.1. Los procesos de selección de beneficiarios..........................................202.2.2. El control de la aplicación de las fichas socioeconómicas...................232.2.3. El control de las corresponsabilidades.................................................262.2.4. La coordinación entre las entidades ejecutoras....................................282.2.5. El pago de la transferencia monetaria a los beneficiarios....................29

2.3. Seguimiento y Evaluación del programa Avancemos..........................................35

2.3.1 Los informes de Seguimiento elaborados por la Secretaría Técnica del programa Avancemos...........................................................................35

2.3.2 Los informes de Evaluación elaborados por la Secretaría Técnica del programa Avancemos...........................................................................36


2.3.3 Los mecanismos implementados por las entidades ejecutoras para la evaluación del Programa......................................................................39

3. CONCLUSIONES........................................................................................................40

4. DISPOSICIONES.........................................................................................................42

4.1. Al Ministro Rector del Sector Social y Lucha contra la Pobreza.........................43

4.2. A la Viceministra de Desarrollo Social y Secretaria Técnica del Programa Avancemos............................................................................................................43

4.3. Al Presidente Ejecutivo del IMAS........................................................................43

4.4. A la Junta Directiva de FONABE.........................................................................44

4.5. Al Subgerente de Desarrollo Social del IMAS.....................................................44

4.6. Al Director Ejecutivo del FONABE....................................................................44


INFORME No. DFOE-SOC-17-2008

RESUMEN EJECUTIVO

Los programas de Transferencias Monetarias Condicionadas se han desarrollado en América Latina con la idea de aumentar los ingresos y mejorar las condiciones de vida de las familias en condición de pobreza y a la vez, aumentar su capital humano para romper la transmisión intergeneracional de la pobreza. La ejecución operativa se realiza por medio de un subsidio, condicionado a que la población objetivo -familias pobres y en exclusión social- cumplan con ciertos requisitos o corresponsabilidades asociadas al uso de servicios básicos, en educación, salud y nutrición, por parte de los niños, niñas, adolescentes y mujeres adultas.

El estudio efectuado por la Contraloría General de la República evaluó el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación del programa de Transferencias Monetarias Condicionadas, denominado “Avancemos”, durante el período comprendido entre el 8 de mayo de 2006 y el 31 de diciembre de 2007, y se determinó que el programa “Avancemos” tuvo cambios de diseño entre su fase piloto, julio-diciembre 2006 y el primer año de operación, 2007. Los cambios fueron: ampliación de la definición de la población objetivo (en edad, condición socioeconómica y su criterio de medición y el requisito de tres años aprobados en el sistema educativo nacional), reducción de las corresponsabilidades de la población beneficiaria e incorporación del Fondo Nacional de Becas (FONABE), como entidad ejecutora del primer componente del Programa, junto con el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS). No obstante, el FONABE ejecuta el programa Avancemos con la estructura operativa para administrar becas para estudiantes, en particular, entrega el subsidio que es para la familia, al estudiante (el IMAS lo hace a través de la madre o representante legal) y no cuenta con un sistema de información de las familias beneficiarias, con lo cual, no se conocen las características de una parte de la población beneficiaria, lo que dificulta el avance hacia una gestión más articulada de los distintos programas sociales y una atención más integral y adecuada a las situaciones de pobreza, vulnerabilidad y exclusión social.

Se determinó que los cambios de diseño del programa Avancemos del 2006 al 2007, no responden a los resultados obtenidos de una evaluación formal de la fase piloto, sino a valoraciones hechas por el Panel Técnico y el Órgano Político del Programa, las cuales no fueron documentadas. Una de las consecuencias del citado cambio es que la meta de cobertura de 130.000 estudiantes, establecida en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2006-2010, queda invalidada, ya que la magnitud de la actual población objetivo del Programa se estima en al menos 310.000 personas entre 12 y 21 años en situación de pobreza y vulnerabilidad.

Asimismo, las relaciones de coordinación entre los entes participantes tuvieron deficiencias en el período evaluado, en particular, entre las gerencias regionales del IMAS y los colegios, así como, entre FONABE y los comités de becas de los colegios.


El seguimiento y la evaluación que se han aplicado al programa Avancemos hasta la fecha, aún no contemplan aspectos cualitativos relevantes del producto que entrega el Programa y menos aún, sus efectos de corto plazo, como el mantenimiento y la reinserción de los adolescentes y jóvenes en el sistema educativo y la mejora en la satisfacción de las necesidades básicas de las familias; ya que solo informan sobre la cantidad de población beneficiada a diferentes fechas de corte. En relación con los efectos de mediano plazo y del impacto no se han diseñado las evaluaciones, con lo cual, no se ha recopilado la información sobre la situación de las familias antes del inicio del Programa, ni se han definido los grupos de control, por lo que, es urgente iniciar de inmediato estas tareas para realizar una evaluación de impacto apegada a los criterios que establece la técnica.

Según lo antes expuesto, esta Contraloría General considera imprescindible que el Rector del Sector Social y Lucha contra la Pobreza y los entes ejecutores del Programa emitan la reglamentación que ajuste la operación de FONABE, para que dicho ente ejecute el programa Avancemos en los términos no de un programa tradicional de becas sino de una Transferencia Monetaria Condicionada para las familias; se implementen evaluaciones periódicas, que en un corto plazo, permitan medir el grado de logro de los objetivos a nivel de productos y efectos del Programa y que en el 2009 permitan contar con una evaluación de impacto; y además, se revise y adapte la meta de cobertura del programa Avancemos establecida en el PND 2006-2010 a la luz de la actual definición de la población objetivo.

Por su parte, el Presidente Ejecutivo del IMAS debe tomar las medidas que garanticen que el IMAS atiende con prioridad a las familias en los grupos de puntaje 1 y 2 del Sistema de Información de la Población Objetivo (SIPO). El Director Ejecutivo del FONABE, debe diseñar e implementar procedimientos de control interno que permitan valorar la correcta aplicación de la ficha socioeconómica que realizan los comités de becas, establecer un instrumento de comunicación y coordinación con los comités de becas de los colegios, que sea sistemático y efectivo y, mejorar los sistemas de información y gestión de las becas.


INFORME No. DFOE-SOC-17-2008

INFORME SOBRE EL DISEÑO Y EJECUCIÓN DEL PROGRAMA DE TRANSFERENCIA MONETARIA CONDICIONADA DENOMINADO

“AVANCEMOS”

1. INTRODUCCIÓN.

1.1. Origen del estudio.

El estudio se realizó con fundamento en las competencias que le confieren a esta Contraloría General los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, 17 y 18 de su Ley Orgánica, Nº 7428, y en cumplimiento del Plan de Trabajo de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa para el año 2007.

1.2. Objetivo del estudio.

Este estudio busca evaluar la suficiencia de los procesos de diseño, ejecución y evaluación del programa de Transferencia Monetaria Condicionada denominado “Avancemos”, con el propósito de contribuir a su mejoramiento. Para ello, se definieron los siguientes objetivos específicos:

Evaluar la pertinencia del diseño institucional del programa. Evaluar la pertinencia del sistema diseñado para la evaluación de la eficacia e

impacto del programa. Evaluar la efectividad del esquema de coordinación interinstitucional puesto en

vigencia para ejecutar el programa. Evaluar la razonabilidad de los criterios técnicos utilizados para la

determinación de la población objetivo del programa.

1.3. Alcance del estudio.

El estudio contempló en primer lugar, el diseño del programa Avancemos en relación con sus objetivos, los componentes, la población objetivo (edad, características socioeconómicas y su criterio de medición, ubicación geográfica y antigüedad en el sistema educativo), las corresponsabilidades, las entidades ejecutoras y la definición del titular de familia.

En segundo lugar, se estudiaron los procesos de ejecución del Programa, particularmente, los mecanismos de selección de beneficiarios y los controles efectuados, el control de las corresponsabilidades de las familias, la coordinación entre las entidades participantes en el Programa, la oportunidad y continuidad de los pagos


de la transferencia monetaria y por último, la contratación de la Universidad de Costa Rica (UCR) para la aplicación y digitación de 65.000 Fichas de Información Social (FIS), por parte del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS).

Un tercer tema abordado fue el seguimiento y la evaluación del Programa, en particular, la estructura y los mecanismos que ha implementado la Rectoría para medir el logro de los objetivos del programa y para monitorear a las unidades ejecutoras; los mecanismos de evaluación implementados por las entidades ejecutoras; y los informes de seguimiento y evaluación realizados por la Rectoría.

El examen abarcó el período comprendido entre el 8 de mayo de 2006 y el 31 de diciembre de 2007, el cual se amplió en los casos que se consideró necesario.

1.4. Consideraciones generales.

1.4.1. Los programas de Transferencias Monetarias Condicionadas (TMC1) en América Latina y la experiencia de Costa Rica.

En la última década, los países latinoamericanos han ejecutado programas sociales selectivos, cuya principal herramienta ha sido la transferencia monetaria de ingresos, denominados Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas o PTC´s. El enfoque de estos programas es el de Protección Social2, el cual enfatiza la responsabilidad pública en la provisión de seguridad de ingreso a las familias pobres y en exclusión social, que en la práctica se traduce en suministrarles una transferencia monetaria condicionada a que cumplan con ciertos requisitos o corresponsabilidades asociadas al uso de servicios básicos, generalmente en educación, salud y nutrición, por parte de los niños, niñas, adolescentes y mujeres adultas, con la idea de aumentar el capital humano del hogar y así romper la transmisión intergeneracional de la pobreza.

Los PTC´s tienen por objetivo mejorar las condiciones de vida de las familias al superar una situación severa de crisis de ingreso en el corto plazo (objetivos de protección social) y además, aumentar la inversión en capital humano (objetivos de reducción de la pobreza en el largo plazo). Además, los PTC`s se caracterizan por ser: programas altamente centralizados en su diseño y estructura, con poco espacio de opinión o influencia de los niveles locales, pero que por la necesidad de vincularse con las familias y monitorear los compromisos requieren apoyo local para su ejecución; cuentan con una eficiente tecnología informática y financiera que facilita la entrega de los recursos; son financiados e incentivados por la banca multilateral que ejerce un fuerte rol en el diseño, operación y evaluación de los mismos; en general han tomado medidas tempranas y oportunas para implementar sistemas de evaluación de impacto, ya sea elaborando líneas de base o utilizando metodología de grupo de control; y en varios casos su reglamentación, operación y partidas presupuestarias 1 En inglés sus siglas son CCT que se refiere a “Conditional Cash Transfers”.2 Este enfoque conceptualiza a los pobres como una población altamente vulnerable que no cuenta con sistemas de aseguramiento personal y familiar en el ámbito privado -esfera del mercado, el empleo y el aseguramiento privado- ni en el ámbito informal, pues sus redes sociales son débiles e ineficaces, así como tampoco en el ámbito de las políticas públicas, ya que estas llegan en forma deficiente e incompleta y son incapaces de ofrecer garantías mínimas de protección.

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operan bajo el alero de una Ley de la República, elemento que resulta clave para lograr sostenibilidad institucional de las acciones en el mediano y largo plazo.

Las evaluaciones realizadas a esos programas indican que si están bien focalizados, si tienen amplia cobertura y si el tamaño de la transferencia es pertinente, reducen la pobreza estimada por los ingresos; aumentan la matrícula escolar; aumentan el uso de los servicios de salud preventiva para los niños; aumentan la cantidad y calidad de los alimentos consumidos y se reduce la desnutrición; apoderan a la mujer y a la comunidad; en algunos casos reducen el trabajo infantil3.

Entre sus principales limitaciones se encuentran: dependen de que exista oferta de los servicios de educación y salud en la localidad a intervenir, por lo que su potencial es menor en los países de baja cobertura educativa y de salud; y dependen de que existan perspectivas en las personas al concluir el colegio; tanto de continuar estudios superiores como de encontrar un empleo4.

Un análisis comparado de 10 PTC´s de América Latina5, realizado para efectos de la Auditoría, permitió determinar que, en términos generales:

El programa de Costa Rica es el de más reciente inicio, no cuenta con financiamiento de la Banca Multinacional y es el único que se crea con el objetivo principal de aumentar la cobertura en secundaria.

En el resto de América Latina, los programas surgen como respuesta, sea a las crisis económicas, o a la existencia de programas sociales ineficaces.

El objetivo es apoyar la satisfacción de las necesidades básicas de las familias y la formación de capital humano.

Exigen corresponsabilidades de parte de las familias, en materia de salud y de educación. El tipo de corresponsabilidad en educación consiste en que los niños, adolescentes y/o jóvenes estén matriculados y asistan regularmente a la escuela o colegio (algunos exigen asistir al 85% o 80% de los días escolares); y en salud consiste, en términos generales, en exigir que determinados miembros de la familia acudan a los consultorios de salud a realizarse los controles médicos definidos6. En el caso de Costa Rica, en el 2008 se implementará la condicionalidad en salud7.

3 En los países en que se diseña un componente adicional de actividades extracurriculares.4 Adicionalmente, Serrano (2005:59) hace una fuerte crítica al rol de los programas de transferencias en la configuración de la política social, al indicar que no logran combinar protección y bienestar sino que permanecen en un umbral de asistencia a los más pobres que no recoge asuntos claves del desarrollo como la ciudadanía, el apoderamiento y la generación de capacidades; se sostienen sobre una hipótesis acerca de las bondades de la inversión en capital humano que ha demostrado sus limitaciones cuando se asume en forma lineal que la educación o la formación permiten romper la herencia de la posición social ligada al nacimiento; tienen falencias de diseño y gestión que inhiben la posibilidad de vincularse con dinámicas sociocomunitarias en el entorno local; y no enlazan con un sistema de protección social, como prometen hacer. 5 Se analizaron los casos de: Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, Honduras, México, Paraguay y República Dominicana, 6 Específicamente, se establece que los niños cumplan con el esquema mínimo de vacunación establecido y el control de crecimiento y desarrollo, que las madres cumplan con los controles médicos definidos para ellas y que las mujeres embarazadas de la familia cumplan con el control prenatal.7 Aunque se controlará hasta en el 2009, según indica el artículo 8º del Reglamento de Operación para el 2008 (Decreto Ejecutivo No.34210- MP-MEP-MIVAH del 18/12/2007).

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La selección de los beneficiarios inicia con focalización geográfica, en función del grado de pobreza o carencias básicas de la población de la localidad; y luego, se seleccionan los hogares con menor nivel de bienestar según un índice8 que se construye.

Se han establecido sistemas de información de las familias9, que se alimentan de la información recopilada en el domicilio por medio de cuestionarios diseñados para tal fin.

El receptor del subsidio es la madre, aún cuando el jefe de hogar sea el hombre, excepciones a este parámetro ocurren en República Dominicana, donde es el hogar quien decide a quien se le entrega el subsidio, y además, en Costa Rica, país en el que el FONABE otorga el subsidio a los estudiantes.

Los programas, orgánicamente, se ubican dentro de la estructura del sector público y son impulsados, dirigidos y ejecutados por la Secretaría o Ministerio que atiende los temas de desarrollo/inclusión/acción social/pobreza o por un ente adscrito/desconcentrado de la Presidencia de la República.

La cobertura del programa depende de la definición de la población meta, así existen programas de escala masiva que atienden a toda la población en condición de pobreza; otros que se han concentrado en atender solo a los hogares en extrema pobreza y otros que han focalizado la ejecución en las zonas geográficas de mayor privación.

Dichos programas absorben aproximadamente entre un 0,19% y un 0,4% del PIB, por lo que se dice que absorben relativamente pocos recursos.

Costa Rica tiene experiencia con programas de transferencias condicionadas, a través de la acción del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS)10, cuya primera experiencia fue el programa “Superémonos” que se ejecutó entre los años 2001 y 2005. En el año 2004, el Instituto ejecutó un plan piloto de acciones de asistencia social con transferencias condicionadas, “Plan de Intervención Familiar” que benefició a 700 familias, bajo el marco de una política que ampliaba las condicionalidades al exigir que las familias se comprometieran a alcanzar un conjunto de condiciones mínimas de calidad de vida.

Para el período 2008-2010, el IMAS ejecutará el beneficio “Bienestar Familiar”11 condicionado a que las familias reciban otros servicios de la oferta institucional que tienen objetivos de promoción social y económica12.

8 Todos estos países utilizan el Proxy Means Test (PMT) como método para construir un indicador de bienestar por hogar como proxy del ingreso familiar. Sólo Brasil de los 10 países y FONABE de Costa Rica utilizan el Means Test (MT) o prueba de medios que se basa en el ingreso autoreportado por los hogares –con poca o ninguna verificación. 9 Estos sistemas son los que documenta Irarrázabal en el documento “Sistemas únicos de Información sobre Beneficiarios en América Latina”, Diálogo Regional de Política del BID, octubre 2004.10 Entidad creada en el año 1971 con el fin de resolver el problema de la pobreza extrema en el país y dirigir y ejecutar un plan nacional con ese fin.11 Como parte de la Acción Estratégica “Apoyo económico para el bienestar familiar” que responde a la Acción Estratégica del PND 2006-2010 del Sector Social y Lucha Contra la Pobreza, denominada “Desarrollo de una red de Protección Social básica para la reducción y superación de la pobreza”.12 Se pretende la atención “integral” de 40.000 familias para el período 2008-2010, concentrando más beneficios del IMAS en una misma familia como parte de un plan de intervención familiar con un objetivo de “movilidad social ascendente”. Para obtener el beneficio la familia deberá comprometerse en la corresponsabilidad de su intervención, según su perfil (educación formal, formación, capacitación, asistencia a control de salud, etc.).

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Estos programas en Costa Rica han tenido una cobertura relativamente reducida, por ejemplo, “Superémonos” benefició a entre 11.000 y 27.000 niños, niñas y adolescentes por año, aspecto que marca una diferencia con la escala que se le ha dado al programa Avancemos, cuya población beneficiaria se estima en 100.000 estudiantes en su primer año de ejecución.

1.4.2. El Programa de Transferencia Monetaria Condicionada denominado Avancemos.

Mediante el Decreto Ejecutivo Nº 33154-MP-MIDEPLAN-MEP-MTSS-MIVAH del 8 de mayo de 2006, se creó el Programa de Transferencia Monetaria Condicionada, denominado Avancemos, para promover el mantenimiento de los y las adolescentes en el sistema educativo. Entre las consideraciones para la creación del Programa se encuentran el reto del país por universalizar una educación secundaria de calidad y la necesidad de acrecentar la eficiencia y la eficacia de los programas de equidad en la educación.

De acuerdo con ese decreto, el programa consta de tres componentes: a) la transferencia monetaria, b) un incentivo para el ahorro y c) apoyo a la oferta educativa y formativa13. El programa se financia de recursos provenientes del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF), el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) y el Fondo Nacional de Becas (FONABE), así como de aportes de la cooperación internacional. La población objetivo del programa son adolescentes de ambos sexos en condición de pobreza que necesiten apoyo económico para mantenerse en el sistema educativo y/o formativo. Bajo la rectoría del Ministro Rector del Sector Social y de Lucha contra la Pobreza, participan en este programa el Ministerio de Educación Pública (MEP), el Fondo Nacional de Becas (FONABE), el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), la Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (DESAF) del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS). No obstante, mediante el Reglamento de Operación para el 2008, Decreto Ejecutivo No. 34210-MP-MEP-MIVAH del 18 de diciembre de 2007, se incorporan entidades adicionales en el primer componente del Programa –Transferencia Monetaria Condicionada- para la identificación y seguimiento de posibles beneficiarios/as y para el seguimiento y acompañamiento de las familias beneficiarias.

El programa Avancemos tuvo una etapa piloto de implementación del primer componente a cargo del IMAS, que se extendió de julio a diciembre de 2006, la cual fue normada por el Decreto Ejecutivo No. 33203-MP-MIDEPLAN-MIVAH-MEP-MTSS del 8 de junio de 2006. De acuerdo con ese decreto, el objetivo general del Programa es “promover el mantenimiento y aprovechamiento en el sistema educativo de adolescentes miembros de familias en condición de pobreza, para que, con su compromiso, tengan oportunidad de superar a futuro la situación en que viven.”

13 Durante el 2006 y 2007, el diseño del Programa Avancemos estableció que solo se ejecutaría el componente de transferencia monetaria, siendo que a partir del 2008 se ejecutan los otros dos componentes.

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Además, entre sus objetivos específicos se encuentran, proporcionar un ingreso adicional a las familias beneficiarias en condición de pobreza, que permita el mantenimiento de sus adolescentes en el sistema educativo; ampliar la oferta educativa formal y no formal y mejorar su calidad, para contribuir a la retención de los/as adolescentes en condición de pobreza dentro del sistema educativo; y contribuir en la disminución de las tasas de deserción y repitencia estudiantil en la educación secundaria.

Para efectos de la fase piloto se estableció la meta de 3.500 adolescentes entre 13 y 17 años y los requisitos para participar en el Programa eran que las familias debían calificar en situación de pobreza según los criterios del IMAS, los/as adolescentes entre 13 y 17 años tenían que estar cursando entre el 7º y 9º año y tener al menos tres años cursados y aprobados en el sistema educativo nacional, además de no ser beneficiarios de ningún otro programa estatal con el mismo fin.

La participación en el Programa exige la corresponsabilidad de la familia en apoyar y asegurar la asistencia puntual y permanente de los/as adolescentes al centro educativo; apoyar a los/as adolescentes para que aprueben el curso lectivo; destinar las transferencias monetarias al mejoramiento del bienestar familiar, en especial a la alimentación de los hijos y para su aprovechamiento escolar; y participar en acciones de educación y salud complementarias diseñadas por el Programa14.

En virtud de que el Programa supone la compensación del costo de oportunidad de las familias en condición de pobreza para mantener a sus adolescentes dentro del sistema educativo, se estableció una transferencia escalonada que aumenta de conformidad con el año escolar cursado, de modo tal que se convierte en un incentivo del éxito o aprovechamiento escolar. Durante la fase piloto a los estudiantes que cursaban sétimo año se les otorgaba ¢15.000, a los de octavo ¢20.000 y a los de noveno ¢25.000 por mes.

Por su parte, el Decreto Ejecutivo Nº 33677-MP-MEP-MIVAH, “Reglamento de Operación del Programa Avancemos” para el año 2007, del 14 de febrero de 2007, estableció como normas básicas para la ejecución del Programa, las siguientes:

Se designa al IMAS y al FONABE como las unidades ejecutoras del componente de transferencia monetaria.

Al MEP se le asigna la responsabilidad de la comprobación del cumplimiento de las condicionalidades de asistencia y rendimiento y de la información oportuna y periódica a la Secretaría Técnica y a las entidades ejecutoras del Programa.

La población beneficiaria deberá estar calificada en condición de pobreza, vulnerabilidad, riesgo o exclusión social, de conformidad con los criterios e instrumentos de selección de las entidades ejecutoras.

Las familias beneficiarias deberán suscribir un documento mediante el cual se comprometen a cumplir las condicionalidades del Programa.

14 Esta corresponsabilidad no se definió para el 2006 ni para el 2007. Para el 2008 se planea introducir la participación obligatoria en un módulo de salud sexual y reproductiva para población adolescente, impartido por la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS).

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No hay límite para la cantidad de estudiantes que una familia postule para el programa Avancemos, pero existe un tope máximo de ochenta mil colones por familia.

La población objetivo del Programa está constituida por adolescentes a partir de los 12 años y jóvenes hasta los 21 años inclusive, o jóvenes mayores de esa edad que presenten situaciones especiales.

Los montos en colones mensuales de la transferencia monetaria durante el 2007 son: 7º 15.000, 8º 20.000, 9º 25.000, 10º 35.000, 11º 45.000 y 12º 50.000.

Durante el 2006 y 2007, el Programa se organizó en torno a la siguiente estructura: a) Órgano Decisor15 de alto nivel, también denominado Órgano Político, que es el responsable de las decisiones de política general del Programa, conformado por el Ministro Rector del Sector Social y Lucha Contra la Pobreza, el Ministro de Educación Pública, (MEP) y los jerarcas del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), Dirección de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (DESAF) y Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS); b) Panel técnico, conformado por personal técnico profesional designado por los jerarcas de las instituciones antes mencionadas, y con función de emitir los criterios técnicos requeridos para la toma de decisiones; c) Secretaría Técnica del Programa, que la asume el Despacho de la Viceministra de Desarrollo Social y Lucha Contra la Pobreza; y d) Equipo de Gestión, adscrito al citado Despacho, con función de velar por la adecuada implementación del programa y controlar el cumplimiento de las distintas responsabilidades asignadas a las instituciones participantes, así como el seguimiento, monitoreo y evaluación del Programa.

Las instituciones participantes, con apego a su normativa, deben regular de manera interna los procedimientos y mecanismos de operación, seguimiento y control necesarios para la óptima ejecución del Programa y remitir a la Secretaría Técnica de manera periódica y cuando así se le solicite, información sobre la ejecución del programa Avancemos.

En relación con los ejecutores, hay que tener presente que la Ley de Creación de FONABE, Nº 7658, del 11 de febrero de 1997, indica que uno de sus fines será conceder becas a estudiantes de bajos recursos económicos para que cursen estudios en cualquiera de los ciclos educativos, dentro o fuera del país y además que, las becas se adjudicarán con base en el mérito personal, las condiciones socio-económicas y el rendimiento académico de los beneficiarios.

Por su parte, el IMAS fue creado por medio de la Ley N° 4760 del 4 de julio de 1971, con la finalidad de resolver el problema de la pobreza extrema en el país, para lo cual se le encargó planear, dirigir, ejecutar y controlar un plan nacional destinado a dicho propósito16.

15 Se determinó que en el Diccionario de la Real Academia Española el término “decisor” no existe, en su lugar, se puede utilizar el término “resolutivo”.16 Algunos de sus fines son: a) Formular y ejecutar una política nacional de promoción social y humana de los sectores más débiles de la sociedad costarricense; b) Atenuar, disminuir o eliminar las causas generadoras de la indigencia y sus efectos; c) Hacer de los programas de estímulo social un medio para obtener en el menor plazo posible la incorporación de los grupos humanos marginados de las actividades económicas y sociales del país; d) Preparar los sectores indigentes en forma adecuada y rápida para que mejoren sus posibilidades de desempeñar trabajo remunerado; y e) Atender las necesidades de los

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La Rectoría del Sector ha indicado que el programa Avancemos responde a una necesidad estratégica del país, pues 66% de quienes concluyen la primaria no culminan la secundaria, supone una importante inversión por parte del Estado que no depende de endeudamiento alguno, representa un apoyo económico sustantivo para superar los problemas de ingreso de las familias pobres, se ha propuesto el cumplimiento de metas cuantitativas altas y en el corto-mediano plazo, ha sido diseñado para implementarse a partir de la oferta institucional existente en el país, a pesar de las dificultades de gestión institucional articulada que evidencia el Sector Social y Lucha contra la Pobreza y por último, ha cumplido y hasta superado las metas cuantitativas establecidas por el Órgano Director del Programa.

Durante el 2007 se invirtieron en el Programa alrededor de ¢13.000,0 millones y se beneficiaron 93.492 estudiantes de secundaria –al 26 de noviembre- que correspondió a un 20,6% de la matrícula de los colegios. El programa Avancemos en el 2008 invertirá recursos por ¢40.708,0 millones para atender a 130.869 estudiantes, que es la meta que el Gobierno se propuso cumplir en los dos primeros años de ejecución. La ejecución del Programa, por monto de recursos y número de beneficiarios, estará centrada en el FONABE con un 70% y un 30% en el IMAS. Para el 2008, los recursos que financian el Programa provienen en un 77,0% del Presupuesto de la República, en un 12% del IMAS y en un 11% del FODESAF. Esos recursos no tienen una asignación o destino específicos por vía de Ley de la República para el programa Avancemos; por lo que no existe garantía de su sostenibilidad posterior al año 2010, o sea, durante la siguiente Administración de Gobierno, pues depende de los lineamientos de política y las prioridades que se establezcan a futuro, lo cual afectaría a la población beneficiaria.

1.4.3. Sobre la deserción en el nivel educativo de secundaria en Costa Rica.

El nivel educativo de secundaria en Costa Rica enfrenta el desafío de ampliar la cobertura, mejorar la calidad y diversificar la educación secundaria y así lo ha expresado el Proyecto Estado de la Nación17. El país mantiene el crecimiento de la cobertura en todos los niveles, sin embargo, preocupa la baja cobertura en el ciclo diversificado, que apenas alcanzó una tasa neta de 42,1% en el 200618. La deserción en el III Ciclo y Educación Diversificada es también la más elevada dentro de los ciclos educativos y ha aumentado del 12,8% en el 2004 al 14,5% en el 2006. La deserción ocurre con mayor frecuencia en colegios del área rural y principalmente en hombres. Por otra parte, dos terceras partes de quienes egresan de primaria no concluyen la secundaria.

Los datos de la Encuesta de Hogares del 2006 indican que del total de estudiantes de 13 a 17 años, un 21% no estaban asistiendo a la educación regular

grupos sociales o de las personas que deban ser provistas de medios de subsistencia cuando carezcan de ellos.17 En particular consultar el XI Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible (2004).18 XIII Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible (2006).

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en el nivel de secundaria, siendo el mayor porcentaje en la zona rural con un 29%, contra un 14% en la zona urbana. Entre los adolescentes de hogares en pobreza extrema, la no asistencia asciende al 26% en la zona urbana y al 28% en la rural; mientras que entre los adolescentes de hogares pobres, las diferencias urbano-rural se acentúan, 23% versus 35%; al igual que entre los no pobres, 11% versus 28%. De estas cifras llama la atención que los adolescentes de hogares pobres en la zona rural son los que muestran la mayor inasistencia al colegio, así como también, que los que no son pobres, pero residen en la zona rural, presentan una inasistencia igual a los que están en pobreza extrema en esa zona; cifras que sugieren que la inasistencia al colegio se está presentando en todos los niveles socioeconómicos y en mayor grado en la zona rural.

Por otra parte, el XI Informe sobre el Estado de la Nación indica que el abordaje de las causas de la no asistencia escolar, implica trabajar en varios frentes, entre los que se incluye, la calidad, pertinencia y los contenidos y métodos de la educación para despertar un mayor interés de los estudiantes y elevar el valor percibido de la educación y el clima educativo del hogar; más allá de los apoyos de tipo monetario para sufragar los gastos del proceso educativo.

1.5. Metodología para la ejecución del estudio.

Para la elaboración de este estudio se utilizaron las técnicas y procedimientos de la Fiscalización Evaluativa y de la Auditoría Operativa, estipulados en el Manual General de Fiscalización Integral (MAGEFI) de la Contraloría General de la República, realizando un examen objetivo, sistemático y profesional sobre el diseño, ejecución y evaluación del programa de Transferencia Monetaria Condicionada denominado “Avancemos”.

En relación con las técnicas empleadas se aplicaron las siguientes:

a) Análisis y síntesis del contenido de literatura sobre los programas de transferencias monetarias condicionadas en América Latina19.

19 Hicks, N. y Wodon, Q. Protección social para los pobres en América Latina. Revista de la CEPAL No.73, abril 2001; Serrano, Claudia. La política social en la globalización. Programas de protección en América Latina. CEPAL. Serie Mujer y Desarrollo No. 70. Santiago de Chile, agosto del 2005; De la Brière, B y L. Rawlings. Examen de los Programas de Transferencias Condicionadas en Efectivo: ¿Su papel es incrementar la Inclusión Social?, Documento de Discusión No. 0603 SP, Serie Base sobre Redes de Seguridad Social. Junio 2006; Glassman, A., J, Todd y Marie Gaarder. Incentivos basados en el desempeño para la salud: Programa de Transferencias Condicionadas en Efectivo en América Latina y el Caribe. Centro para el Desarrollo Global. Documento de Trabajo No. 120 de abril del 2007.

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b) Sistematización y análisis comparado de las características20 de diez programas -en igual número de países21- a partir de las exposiciones de los funcionarios22 que participaron en el Curso sobre el tema, impartido por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) a través del Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES) del 9 al 27 de julio de 2007 en Washington D.C.23. Adicionalmente, se entrevistó por correo electrónico a algunos de estos funcionarios para completar la información requerida.

c) Entrevistas a los/las diez Gerentes Regionales del IMAS, a los miembros de los comités de becas de una muestra representativa de 20 colegios, a funcionarios a cargo del programa en el nivel central del IMAS, en el FONABE y en la Rectoría del Sector Social.

d) Revisión de una muestra representativa de 900 expedientes de beneficiarios del programa Avancemos, correspondiente a 500 expedientes de casos del FONABE y 400 del IMAS (40 por cada una de las regionales).

e) Análisis de presupuestos institucionales, leyes, decretos ejecutivos, reglamentos y estudios realizados por la Contraloría General de la República y otros autores como el Proyecto Estado de la Nación y la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO).

f) Análisis de información suministrada por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC) proveniente de las encuestas de hogares de varios años.

g) Análisis de información suministrada por las instituciones estudiadas.

En el Anexo No. 1 se exponen los detalles metodológicos de la selección de las muestras de colegios y de expedientes, el cálculo de los factores de expansión y de los errores de muestreo.

1.6. Comunicación verbal de los resultados del estudio.

La comunicación verbal de los resultados del presente estudio se efectuó el jueves 28 de febrero del 2008, ante el Ministro Rector del Sector Social y Lucha contra la Pobreza, la Viceministra de Desarrollo Social y Secretaria Técnica del programa 20 Los siguientes ítemes: país, nombre del PTC, ubicación institucional, año de inicio, razones de su creación, condiciones de elegibilidad, subsidios, objetivos, condicionalidades/corresponsabilidades, penalidades si hay incumplimiento, mecanismo de focalización (geográfica, prueba de medios, proxy de prueba de medios, validación comunal por comité), sistema de información e identificación de beneficiarios (SIIB) y quien lo administra, a quien se entrega el subsidio, periodicidad, forma del subsidio (en efectivo /transferencia para retirar en un banco /depósito en cuenta bancaria/ tarjeta de compras) y cantidad de familias beneficiarias.21 México, Honduras, Colombia, Brasil, Ecuador, Argentina, República Dominicana, Paraguay, Chile y Costa Rica.22 México: Rogelio Gómez Hermosillo y Sergio Edgar Cortázar; Honduras: Angel Altamirano Gómez y Sireya Díaz; Colombia: Miguel Cardozo Tovar e Iván Castro López; Brasil: Ricardo Dutra, Junior Oliveira y Leticia Bartholo; Ecuador: José Martínez Dobronsky y César Amores; Argentina: Virginia Tedeschi; República Dominicana: Van Elder Espinal; Paraguay: Alberto De Egea. 23 Lo cual fue complementado con la información contenida en las páginas Web de algunos programas (México: www.oportunidades.gob.mx; Chile: www.mideplan.cl; República Dominicana: www.gabsocial.gov.do; Argentina: www.desarrollosocial.gov.ar).

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http://www.desarrollosocial.gov.ar/

http://www.gabsocial.gov.do/

http://www.mideplan.cl/

http://www.oportunidades.gob.mx/


Avancemos, la Gerente General, el Subgerente de Desarrollo Social, la Coordinadora del programa Avancemos y la Coordinadora del Área de Sistemas de Información Social (ASIS) del IMAS, la Presidenta Ejecutiva y Director Ejecutivo del FONABE; así como los auditores internos del MIVAH, IMAS y MEP. La presentación tuvo lugar en el Aula No. 4 del Centro de Capacitación de la Contraloría General de la República a las 3 p.m.

En dicha reunión se entregó al Ministro Rector un ejemplar del borrador del informe para efectos de valoración y remisión de las observaciones pertinentes, mismas que fueron recibidas el 7 de marzo mediante oficios DM-1440-03-08 del 5 de marzo, suscrito por el Ministro de Educación Pública y el 24 de marzo mediante oficio DM-0161-08, del 14 de marzo, suscrito por el Ministro Rector del Sector Social.

1.7. Limitaciones en la ejecución del estudio.

El suministro de las actas del Panel Técnico del programa Avancemos no fue expedito en las ocasiones en que fueron solicitadas por este órgano contralor, razón por la cual se solicito por escrito que esas actas fueran enviadas de oficio –sin mediar solicitud previa, requerimiento que no fue cumplido, por lo que, la última acta a la que se tuvo acceso fue la del 22 de octubre de 2007.

Adicionalmente, la información del Sistema de Gestión de Becas del FONABE que fue suministrada a este órgano contralor, contenía registros repetidos e información de otras becas, lo que imposibilitó realizar las pruebas diseñadas sobre la oportunidad y continuidad de los pagos de la transferencia. A pesar de que el órgano contralor señaló en su oportunidad las deficiencias del archivo suministrado, estas no pudieron ser corregidas y es hasta después de la presentación del borrador del presente informe, que la Dirección de Desarrollo Tecnológico del FONABE se percata de un error en la programación para la extracción de la información de la base de datos. Sobre el particular, la solicitud inicial de la información se realizó el 8 de octubre de 200724, la cual fue entregada el 23 de octubre25, sin embargo, al 4 de diciembre aún no se había suministrado la información corregida de las inconsistencias indicadas anteriormente, lo cual se manifestó en forma escrita26 y no fue sino hasta el 10 de diciembre27 que se entregó la última información, detectándose las mismas inconsistencias.

Complementariamente, a través de una conexión a la red del citado Fondo, se realizó consulta de las bases de datos, medio por el cual, se logró extraer la base de datos `Avancemos´. No obstante, una parte de los beneficiarios del programa Avancemos se encontraba en la base de datos `FONABE_DB´, situación que fue aclarada hasta después de la presentación del borrador del presente informe, lo cual imposibilitó que el órgano contralor revisara la totalidad de la información sobre los beneficiarios del programa Avancemos.

24 Mediante oficio FOE-SOC-0863 de este órgano contralor.25 Mediante oficio DE-380-07 del 23 de octubre de 2007 remitido por el Director Ejecutivo a.i. del FONABE.26 Mediante oficio FOE-SOC-1103 del 4 de diciembre de 2007 de este órgano contralor, el cual originó el oficio DE-494-07 del 6 de diciembre, remitido por el Director Ejecutivo de FONABE.27 Mediante el memorando DDT-187-2007 del 10 de diciembre de 2007, suscrito por el Director de Desarrollo Tecnológico del FONABE, se entregó la última información.

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2. RESULTADOS.

2.1. El Diseño del programa Avancemos.

En esta sección se presentan los hallazgos en relación con los fundamentos de los cambios del diseño del Programa en el 2007, la vigencia de la meta establecida en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, las implicaciones de la existencia de dos entidades ejecutoras y las limitaciones de la estructura operativa del FONABE para la ejecución del Programa.

2.1.1. Los cambios de diseño en el 2007 y su relación con la evaluación de la Fase Piloto del Programa.

El programa de Transferencia Monetaria Condicionada (TMC) denominado “Avancemos” tuvo cambios de diseño del año 2006, que fue su fase piloto, al año 2007 que fue su primer año de implementación. En particular, se amplió la definición de la población objetivo (en edad28, condición socioeconómica29 y su criterio de medición30 y se eliminó el requisito de tres años aprobados en el sistema educativo nacional), se redujeron las corresponsabilidades de la población beneficiaria31 y se incorporó al FONABE como ejecutor.

Los cambios de diseño del programa Avancemos del 2006 al 2007, no responden a los resultados obtenidos de una evaluación formal de la fase piloto, puesto que el documento denominado “Informe de Evaluación Fase Piloto AVANCEMOS”, que fue suministrado a este órgano contralor, por la Rectoría del Sector Social y Lucha contra la Pobreza, solamente presenta la cantidad de población incorporada al Programa, la única recomendación que da, sobre la experiencia de esa fase, es la de impulsar mayor integración de hombres al Programa y no evalúa los elementos del diseño del programa definidos para el 2006. Por otra parte,

28 Se pasó de “adolescentes 13 a 17 años que cursen de 7mo a 9no. año.” a “adolescentes entre los 12 y jóvenes hasta los 21 años inclusive, o jóvenes mayores de esa edad que presenten situaciones especiales”.29 Se cambió de “familias en condición de pobreza” a “familias en condición de pobreza, vulnerabilidad, riesgo y exclusión social”.30 Se pasó de “situación de pobreza según los criterios del SIPO, en los niveles 1 y 2” a “situación de pobreza según los criterios del IMAS”, cambio que se dio a dos meses de haber iniciado la ejecución de la fase piloto. Luego, para el 2007, se estableció que “la población beneficiaria deberá estar calificada en condición de pobreza, vulnerabilidad, riesgo o exclusión social, de conformidad con los criterios e instrumentos de selección de las entidades ejecutoras ” .31 Durante la fase piloto se habían establecido 5 corresponsabilidades; sin embargo, para el 2007 se definieron solamente 2, eliminándose el deber de aprovechar la oferta educativa complementaria y de participar en acciones de educación y salud complementarias diseñadas por el Programa. No obstante, en el 2007 se establece la exigencia de suscribir un documento en el que se adquieren los dos compromisos definidos, documento que no estaba estipulado en el 2006. Además, mediante el Lineamiento Nº 002-07 del 23 de abril de 2007 de la Secretaría Técnica del Programa Avancemos se incorporó el compromiso de la familia de dejar las labores remuneradas de los menores de 15 años.

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transcurridos casi 10 meses de ejecución del Programa - el 19 de octubre de 2007- el Ministro Rector indicó que se le solicitó al IMAS preparar un informe de la fase piloto y que estará listo en los próximos meses.

Al respecto, la Rectoría indicó que el citado informe de evaluación de la fase piloto fue una valoración rápida, discutida a lo interno del Panel Técnico, puesto que el Programa debía ponerse en práctica desde inicios del 2007 por disposición Presidencial; y que los cambios de diseño fueron realizados a partir de la experiencia de la fase piloto, la comprobación de la improcedencia de algunas normas incluidas en el reglamento emitido para el 2006 por excluyentes e inoperantes y ante las limitaciones que evidenció el IMAS para hacerse cargo por completo del programa, así como de los insumos suministrados por el MEP en cuanto al rezago en jóvenes32. Sin embargo, esos análisis que se comentan no fueron incluidos en el documento denominado “Informe de Evaluación Fase Piloto AVANCEMOS”, por lo que los cambios de diseño que se definieron no quedaron formalmente documentados y fundamentados.

Asimismo, se realizaron cambios de diseño durante la fase piloto, entre las que destaca la flexibilización de los criterios para medir la pobreza con base en el Sistema de Información de la Población Objetivo (SIPO), ya que el Programa inició con niveles 1 y 2 de ese sistema y dos meses después el Reglamento de Operación fue cambiado para dejar sin definir los niveles o grupos de puntaje SIPO. En sesión del Panel Técnico33 se indicó que era “con el objetivo de lograr la incorporación de la mayoría de los/as adolescentes y sus familias” (el subrayado no es del original) y además que “es necesario ampliar dichos criterios e incluir a los de nivel 3 porque existen casos que con un informe técnico podrían ser incorporados como beneficiarios del Programa”34. Sobre el particular, la Rectoría indicó que las razones que tuvo el Órgano Decisor y la Secretaría Técnica para ampliar a la categoría 3 del SIPO fueron que había que incluir a los pobres en general, no sólo los pobres extremos (pues por definición no están en el colegio), así como a las personas en condición de vulnerabilidad y riesgo social, pues el objetivo del Programa es también retener a los que posiblemente sin el apoyo económico a sus familias, desertarían en el futuro.

En la línea de esa normativa gubernamental, la Gerencia General del IMAS emitió una directriz35 en el 2006, que con más apertura faculta la atención de familias en niveles 3 y 4 del SIPO si existe un riesgo potencial para la salud, vida, integridad o amenaza a los derechos de educación del niño o la niña; con

32 En particular, la Secretaría Técnica indica que estos cambios se debieron a la comprobación de que: a) la cobertura de matrícula y permanencia en primaria es muy alta, lo que, frente a la situación totalmente opuesta en secundaria, lleva a la decisión de concentrar los recursos para subsidios en ese segundo nivel educativo, manteniendo siempre el beneficio de becas para primaria a través de FONABE; b) debido a situaciones de pobreza, exclusión y vulnerabilidad, una importante cantidad de adolescentes se convierten en jóvenes sin secundaria completa (rezago), por lo que se decide ampliar a jóvenes hasta 21 años para brindar esta oportunidad. 33 Sesión No. 7 del 10 de agosto de 2006.34 Ya que el IMAS emitió el Manual de Procedimientos Específicos para la Prestación de Servicios y el Otorgamiento de los Beneficios del Programa “Avancemos” con fecha de agosto de 2006, y en él se indica –página 6- que la familia de la/el joven solicitante deberán encontrarse incorporadas en el SIPO, prioritariamente con puntaje 1 y 2, con FIS ya sea total o por familia (vigencia parcial). Sin embargo, en el folio 6 se indica que “los casos de puntaje 3 y 4 con su respectivo informe técnico, se ejecutarán exclusivamente con recursos IMAS”.35 Directriz No. GG-1727-09-2006 del 7 de setiembre de 2006.

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la cual, se deja a discreción del trabajador social el otorgar el beneficio, dependiendo de cual sea su forma de ponderar las diferentes variables y su criterio particular. Asimismo, en la normativa del 2007 del Instituto36 se incluye al grupo 3 junto con el 1 y 2, como población objetivo del programa Avancemos, y ya no como casos de excepción. Lo anterior se refleja en el aumento que durante el 2007 tuvo la participación en el Programa de estudiantes provenientes de familias del grupo de puntaje 3; mientras que en la fase piloto la proporción fue del 5,6% del total de beneficiarios en diciembre de 2007 fue del 24,5%.

En relación con lo anterior, cabe recordar que la Ley de creación del IMAS, No. 4760, enfatiza la atención de la población en condición de pobreza extrema y en el documento denominado “Perfil de la población registrada en el SIPO”37, se identifican como grupos prioritarios de atención, el 1 y 2, y como grupos no prioritarios, el 3 y 4. Sin duda, las familias en los grupos de puntaje 1 y 2, tienen mayores carencias que las del grupo 3 y la interrogante que surge es si se han incorporado al programa Avancemos en una proporción importante respecto a la cantidad de población potencial; si fuera así, se justificaría el incremento tan importante del grupo 3. No obstante, las cifras disponibles en este órgano contralor de familias en el SIPO con FIS vigente al 21 de febrero de 2008 y de familias atendidas en el 2007, indican que el IMAS atendió solamente al 33% de las familias del grupo 1 y al 37% del grupo 2.

2.1.2. La ampliación de la definición de la población objetivo del Programa y la meta establecida en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.

Como se indicó en el punto anterior, se amplió la definición de la población objetivo del programa Avancemos para el 2007, tanto en términos de rango de edad como de concepto de pobreza y sus criterios de medición, y además se eliminó el requisito de antigüedad en el sistema educativo costarricense.

Sin embargo, no se realizó un ajuste en la cantidad de estudiantes establecida como meta del programa Avancemos en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2006-2010, la cual responde a la definición de la población objetivo que se había definido al inicio del programa en el 2006. Lo anterior significa que la meta establecida en el Plan Nacional de Desarrollo, que asciende a 130.000 adolescentes entre 13 y 17 años en condición de pobreza, ya no es pertinente, puesto que la actual población objetivo del Programa se estima en 310.000 personas entre 12 y 21 años en situación de pobreza y vulnerabilidad38, según se desprende de la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM) del 2005. Es importante tener en cuenta que, esa cifra no incluye a las familias en situación de exclusión social que no son pobres ni vulnerables y que la estimación sería aún mayor, si se considerara a

36 Oficio Avancemos 02-01-07 del 12 de enero de 2007 y documento “Pautas para la selección de los beneficiarios de los Programas Sociales del IMAS, con base en el método del puntaje, mayo 2007.37 Documento emitido por el IMAS en setiembre de 2006.38 Se utilizó como variable operativa del concepto de vulnerabilidad, la definición que utiliza el Proyecto Estado de la Nación, la cual considera que los hogares vulnerables son aquellos cuyo ingreso familiar per capita está en el rango de 1 a 1,4 líneas de pobreza. Esta misma definición fue utilizada en el 2008, en el Manual de Procedimientos de Becas del FONABE.

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los jóvenes de 22 a 3539 años en condición de pobreza y vulnerabilidad, cuya estimación es de 229.462 personas, parte de la cual -la que presente situaciones especiales- es población objetivo del citado Programa.

Lo anterior implica que la cantidad global de beneficiarios que se incorporaron al Programa durante el 2007, no debería ser utilizada para dar cuentas del cumplimiento de la meta del PND 2006-2010, ya que incluye personas de mayor edad y de características socioeconómicas más amplias a las definidas para cuantificar la citada meta. Sobre el particular, la Rectoría indicó que se dispone de información de la cantidad de beneficiarios por edades y que es posible hacer la relación con la meta original y la población objetivo. Sin embargo, no se dispone de las características socioeconómicas de los beneficiarios en forma desagregada - pobres, excluidos, vulnerables- para reportar la ejecución únicamente en términos de pobreza, que fue como se estableció la meta.

Por otra parte, el Órgano Político del Programa y la Rectoría del Sector Social y Lucha contra la Pobreza se impusieron cumplir la meta de 130.000 estudiantes establecida en el PND 2006-2010 para un período de cuatro años, en los primeros dos años de ejecución, es decir, en el 2007 y 2008. Relacionado con ello, la Rectoría tenía un interés en avanzar con celeridad en la incorporación de beneficiarios40; ya que según indica, hubo directriz Presidencial, a raíz de las necesidades urgentes de la población en condición de pobreza y la gravedad de la deserción en secundaria.

Uno de los riesgos que se generan de la celeridad en la incorporación de beneficiarios al Programa y de la reducción en los plazos de ejecución, es que los estudiantes procedentes de hogares en el nivel más bajo de pobreza o exclusión social no ingresen al Programa si el presupuesto se ha acabado en el momento en que culminen el proceso de selección. Lo anterior puede ocurrir porque el beneficio se otorga por orden de solicitud y no según niveles de necesidad. Es así como, la decisión de avanzar rápido con la incorporación de beneficiarios podría ir en detrimento, no solo de hacer una entrada priorizada por nivel de pobreza al Programa, sino también de la atención de la totalidad de la población con mayor necesidad, ya que la magnitud de la meta establecida y el monto del presupuesto asignado, no contempla la amplitud definida por el Gobierno en el concepto de condición socioeconómica que incluye no solo la pobreza, sino también la vulnerabilidad y la exclusión social. Al respecto, la Rectoría señala que por definición, los extremos pobres no podrán acceder al Programa, pues no han podido concluir la Primaria y que además, el Gobierno está destinando los recursos conforme a las necesidades del Programa; no obstante esto último, a criterio de este órgano contralor, la utilización de esos recursos depende de la programación presupuestaria, con lo cual, existe la posibilidad de que ocurra el evento de exclusión de personas.

39 Como se indicó en el acápite 1.4.2 la normativa para el 2007 estableció que jóvenes mayores de 21 años podían ser beneficiarios del programa Avancemos y en la legislación costarricense se es joven hasta los 35 años de edad (Ley de la Persona Joven Nº 8261).40 Y para lograrlo se planteó la inquietud de que si eran necesarias las visitas domiciliarias y de si era necesario confeccionar expedientes de los beneficiarios, según se manifestó en las actas del Panel Técnico de la Sesión No. 9 del 30 de octubre 2006 y de la Sesión No. 10 del 6 de noviembre de 2006.

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2.1.3. La existencia de dos entidades ejecutoras y sus implicaciones.

Del propósito de avanzar con celeridad en la incorporación de beneficiarios y para la Rectoría del Sector Social y Lucha contra la Pobreza, por la imperiosa necesidad de llegar oportunamente a las familias que más necesitan del apoyo solidario del Estado, fue que el Órgano Político del Programa y esa Rectoría acordaron la incorporación de FONABE como entidad coejecutora, ya que todos sus beneficiarios de secundaria que habían sido seleccionados para el 200741, se incorporarían como beneficiarios de Avancemos, sin necesidad de realizarles un proceso de selección igual al que se estaba aplicando por medio del IMAS, que requería la visita domiciliaria y el procesamiento en el SIPO y por ende, mayor tiempo de espera. Se determinó que en un inicio la Rectoría tuvo la intención de aplicar a los beneficiarios de FONABE, la Ficha de Información Social (FIS) e incorporarlos al Sistema de Información de la Población Objetivo (SIPO) del IMAS, para seleccionarlos con los criterios de ese sistema42; y posteriormente, su interés se redujo a solamente aplicarles la FIS y registrarlos en el SIPO43, pero sin embargo, nada de esto se concretó, es decir, los beneficiarios de FONABE pasaron a ser automáticamente beneficiarios de Avancemos. Además, ese cambio se dio sin informarle a la familia que se trataba de un nuevo programa, más amplio que el de becas estudiantiles, dirigido a la unidad familiar como un todo y que los montos del subsidio eran mayores.

Es así como los beneficiarios potenciales tienen dos puertas de entrada, IMAS o FONABE, con procesos diferentes para lograr su incorporación al Programa, ya que estas entidades, dada su distinta naturaleza, aplican procedimientos de selección y de gestión diferentes, lo cual genera un trato diferente a la población objetivo, pero le facilita el acceso al Programa. En primer lugar, el hecho de que ambas entidades difieran en la definición del titular del subsidio, genera que en algunos hogares el dinero lo recibe la madre o encargado (a) de familia –por medio del IMAS- y en otros hogares lo recibe el (la) estudiante –por medio del FONABE44. Si se considera que, como se indicó, el cambio de beca a TMC se dio sin informarle a la familia que se trataba de un nuevo programa dirigido a la unidad familiar como un todo, se está corriendo el riesgo de que el subsidio sea empleado únicamente para las

41 Selección realizada por los comités de becas de los colegios a fines del 2006 y principios del 2007, utilizando la ficha socioeconómica definida por FONABE.42 El 8 de noviembre de 2006 el Órgano Político del Programa, acordó que los actuales becados por FONABE serán beneficiarios de Avancemos, previa revisión de su situación socioeconómica por parte de FONABE, y además, el acuerdo agregó que el “listado depurado será trasladado al IMAS en diciembre de 2006 para que se realicen los estudios socioeconómicos de acuerdo con el Sistema de Información de Población Objetivo (SIPO) que utiliza esa entidad. / Una vez realizados los estudios socioeconómicos por parte del IMAS a esta población, se comunicará a FONABE y a la UG el listado final de los estudiantes ratificados como beneficiarios de Avancemos, a fin de que FONABE, bajo los preceptos del debido proceso, informe a los no ratificados, quienes podrán incorporarse de nuevo al sistema de becas establecido por dicho fondo.” Lo anterior consta en Acta No.6 de la Sesión No. 11 del 20 de noviembre de 2006 del Panel Técnico. 43 En este sentido, el Ministro Rector en su oficio DM-032-01-07 del 17 de enero de 2007, dirigido al Ministro de Educación, indicó que “En ambos casos, estos estudiantes y sus familias quedarían registrados en la base de datos de FONABE y se establecería un acuerdo con el IMAS para traspasar dicha información, de tal forma que el IMAS aplique su ficha de identificación a estas familias y valore su condición de pobreza según los parámetros que esa entidad utiliza, incorporándolas al SIPO.”.44 También sucede que, si un estudiante se beneficia por medio del IMAS y su hermano (a) por medio del FONABE, entonces una parte de la transferencia monetaria condicionada la recibe la madre o encargado (a) de familia y la otra parte la recibe el (la) estudiante.

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necesidades del estudiante, en detrimento, de la satisfacción de las necesidades básicas de la familia, aspecto que el programa busca fortalecer. Al respecto, cabe recordar que el programa Avancemos fue definido por el Gobierno como “un programa que beneficia a toda la familia, puesto que el destino de los recursos económicos es el mejoramiento del bienestar familiar, en especial la alimentación de los hijos y el aprovechamiento de la educación”45. Relacionado con lo anterior, el FONABE al entregar la transferencia al estudiante y tener que cumplir con el tope máximo de ¢80.000 por familia, está excluyendo del beneficio a hermanos en los casos en que la suma de los subsidios correspondientes supera el monto máximo por familia, y cuando no se reducen los montos establecidos para cada grado o año escolar46.

Por otra parte, durante el 2007 un beneficiario del IMAS podía repetir el grado por una única vez, mientras que si se trataba de un beneficiario de FONABE, el Comité de Becas debía hacer la justificación de la reprobación ante el FONABE, quien es quien decidía en última instancia si el estudiante continuaba o no con el beneficio. Lo anterior, a raíz de que el reglamento de operación del 2007 del programa Avancemos excluyó al FONABE de aplicar el lineamiento que permitía la repetición de grado una única vez; no obstante, en el reglamento de operación del 2008 ese lineamiento aplica tanto para el IMAS como para el FONABE.

En tercer lugar, las dos entidades tienen mecanismos diferentes para que la población ingrese al Programa, en un caso se debe completar la Ficha Socioeconómica cuya información es autodeclarada y se entrega al Comité de Becas para que determine si se otorga o no el subsidio; y en el otro caso, se debe esperar a que se le aplique en el domicilio la Ficha de Información Social (FIS) y que la información sea revisada y digitada en el SIPO para poder continuar con el proceso de selección. Al respecto, la Rectoría indicó en marzo de 2008 que estos dos mecanismos serán objeto de estudio durante el 2008 por parte de la Secretaría del Programa, para conocer las fortalezas y debilidades de cada una de las entidades, IMAS y FONABE. No obstante, en el mes de octubre de 200747 había indicado que la Secretaría Técnica se encontraba realizando varios estudios con el fin de sistematizar las rutas críticas de ambas vías de acceso al Programa.

Adicionalmente, se debe considerar que el proceso de entrada al Programa no es excluyente, ya que las personas pueden postularse en forma simultánea en el IMAS y en el Comité de Becas, lo cual puede generar entradas duplicadas al Programa. Entre mayo e inicios de diciembre del 2007 se detectaron 3.132 personas que fueron seleccionadas en el IMAS y también en el FONABE, además de las 2.000 que se habían identificado en abril y que motivaron el Lineamiento No. 001-0748 del 23 de abril de 2007 de la Secretaría Técnica del Programa. Además, a esas 5.132 personas hubo que realizarles un proceso de revocación del beneficio en alguna de las dos entidades49.

45 Según lo indica el Ministro Fernando Zumbado en oficio DM-399-09-06 del 26 de setiembre de 2006, dirigido a la Junta Directiva del FONABE.46 Si existe un estudiante con un subsidio aprobado de ¢50 mil y su hermano solicita el ingreso al Programa y le corresponde un monto de ¢35 mil o superior, la solicitud no es tramitada, lo que evidencia que se decide no otorgar nada, cuando se podría aprobar un subsidio de ¢30 mil.47 Oficio DM-1088-10-07 del 19 de octubre de 2007 dirigido al órgano contralor por el Ministro Rector del Sector Social y Lucha contra la Pobreza.48

49 La Rectoría ha indicado que estas entradas duplicadas eran predecibles al inicio del Programa y que se debieron fundamentalmente a que el IMAS acudió a los centros educativos y los comités de becas para

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La relevancia de este tema radica en la importancia que reviste, por un lado, el no realizar pagos dobles a los beneficiarios, y por otro lado, y no menos importante, el racionalizar los costos para las entidades ejecutoras, ya que cada caso duplicado significa que se realizaron dos procesos de selección de beneficiarios independientes en las dos entidades y posteriormente un proceso de revocación, lo que generó mayores costos de operación para el Estado y para las familias.

2.1.4. La estructura operativa de FONABE para ejecutar una Transferencia Monetaria Condicionada (TMC).

Considerando que las becas que le corresponde conceder al FONABE van orientadas a insertar y a mantener dentro del sistema educativo a los beneficiarios de las mismas y que éste es también el fin último del programa de Transferencia Monetaria Condicionada Avancemos, se concluye que los fines del FONABE, dados por su Ley de creación, no resultan ajenos o excluyentes a los fines de ese Programa, antes bien, son coincidentes y complementarios entre sí. En razón de lo anterior, se considera que la ejecución del programa Avancemos a través del FONABE no rebasa las competencias legales de dicha entidad, por cuanto un fin público subyacente en ambos casos es la inserción y mantenimiento de los beneficiarios en el sistema educativo.

No obstante, el FONABE está ejecutando un programa de TMC con la estructura operativa para administrar becas para estudiantes. En primer lugar, entrega el subsidio que es para la familia, al estudiante50 y relacionado con ello, excluye a hermanos si se excede el monto máximo del subsidio por familia, como ya se comentó. En relación con esto, no se cumplió el acuerdo del 8 de noviembre de 2006 del Órgano Político del Programa, que consta en Acta No.6 de la Sesión No. 11 del 20 de noviembre de 2006 del Panel Técnico, que indicaba que “FONABE deberá emitir una reglamentación especial para la migración a Avancemos, en los términos no de un programa tradicional de becas sino de una transferencia monetaria condicionada para las familias (no el/la estudiante).” (el subrayado no es del original).

Al respecto, el FONABE indica51 que esa disposición resulta contraria a los fines legalmente otorgados, pues la ley la faculta para conceder becas a estudiantes de bajos recursos económicos con base en el mérito personal, las

obtener posibles candidatos a beneficiarios del Programa, siendo que debió concentrarse, tal como se le había encomendado, en identificar a potenciales beneficiarios que estaban fuera del sistema educativo. No obstante, el Lineamiento No. 001-07 citado indica que la Secretaría Técnica solicitó a FONABE poner a disposición del IMAS el padrón de sus beneficiarios, tanto del 2006 como del 2007 con el fin de que el IMAS no incluyera a esta población como beneficiaria de Avancemos; que esta información en el caso del 2006 fue puesta a disposición oportunamente, pero en el caso del listado de beneficiarios para el 2007, esto ocurrió parcialmente y por primera vez hasta el 23 de marzo, por segunda ocasión el 09 de abril y por tercera ocasión el 20 de abril, estando pendiente a la fecha el listado definitivo; por lo que, hasta el 23 de marzo el IMAS utilizó como referencia el único listado puesto a disposición por FONABE para identificar posibles duplicidades durante los primeros meses de 2007 y que, por tanto, el IMAS entregó subsidios durante los meses de febrero y marzo utilizando el listado de 2006 como referencia. 50 El estudiante beneficiario de FONABE del nivel de secundaria pasó de administrar una beca de ¢9.000,0 mensuales a una TMC cuyos montos oscilan entre ¢15.000,0 y ¢50.000,0 por mes, lo que significa, el doble, el triple, el cuádruple y hasta poco más del quíntuple del monto original de la beca.51 Mediante el adjunto al oficio DM-1440-03-08 del 5 de marzo de 2008, remitido al órgano contralor por el Ministro de Educación Pública.

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condiciones socioeconómicas y el rendimiento académico de los beneficiarios. No obstante, las autoridades de FONABE están utilizando el término beca como sinónimo de Transferencia Monetaria Condicionada, sin embargo, son conceptos e instrumentos diferentes, pues la TMC es un beneficio para la familia con el fin de proporcionar un ingreso adicional, disminuir las carencias básicas de las familias y resolver algunas de las necesidades básicas de nutrición de todos los miembros del hogar, para lo que el Programa procura la compensación del costo de oportunidad de las familias pobres de mantener a sus adolescentes dentro del sistema educativo52; mientras que el beneficio de la beca es el monto que se asigna para apoyar al estudiante en los gastos relacionados con la actividad académica y financia parcialmente los costos del proceso educativo.

Además, una TMC y una beca se diferencian en el monto del subsidio, ya que la primera apoya los gastos derivados de la condición de estudiante, pero va más allá, pues aumenta los ingresos de las familias para mejorar la satisfacción de sus necesidades básicas y alcancen mejores niveles de bienestar, por lo que, los montos de la TMC se establecieron de acuerdo al costo de oportunidad para la familia de que los adolescentes estudien, mientras que el monto de la beca generalmente se establece en función de los costos directos (transporte, útiles, uniformes) asociados a la escolarización.

Debido a que la TMC es un beneficio dirigido a toda la familia para los fines indicados anteriormente, no debería ser entregada al estudiante, en el tanto éste no sea facultado por la familia para recibirlo en su representación si éste es mayor de edad, y si este es menor de edad, debe ser entregada a la madre o a un encargado del hogar mayor de edad.

Asimismo, el FONABE no incorpora la información de los beneficiarios en un sistema de información de las familias beneficiarias, con lo cual, el programa Avancemos no conoce las características de una parte de su población. Sobre esto último, el sistema de información es un instrumento necesario para los programas de TMC ya que, más que una simple transferencia monetaria, estos programas ofrecen la posibilidad de estructurar y brindar alrededor de una transferencia única un conjunto de prestaciones y servicios sociales (a los diferentes miembros de las familias), permitiendo avanzar hacia una gestión más articulada de los distintos programas sociales y una atención más integral y adecuada a las características multidimensionales y multicausales de las situaciones de pobreza, vulnerabilidad y exclusión social.

Cabe recordar que en el Informe DFOE-SOC-3-2007 de este órgano contralor, se concluyó, en lo que interesa ahora, que el FONABE debía revisar la forma de acceso al Programa que es por demanda del interesado para que sea más proactiva; integrar su instrumento de captura de la información de la población potencialmente beneficiaria con otros instrumentos como la FIS del IMAS u otro que se defina para todo el SAPS53; establecer un mecanismo de verificación de la información en el domicilio e implementar un sistema de información con las características de la

52 Tomado del documento "Elementos conceptuales y técnicos del Programa Avancemos” de mayo de 2006.53 Sector de Asistencia y Promoción Social, homólogo al Sector Social y Lucha contra la Pobreza definido en esta Administración de Gobierno.

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población beneficiaria54. Para tales efectos, son importantes los mecanismos de colaboración y coordinación con otras entidades estatales, en el marco de la Rectoría del Sector Social y Lucha contra la Pobreza que fue implementado a partir de mayo de 2006.

2.2. Ejecución del programa Avancemos.

2.2.1. Los procesos de selección de beneficiarios.

Este acápite se organiza en torno a las fases del proceso de selección de beneficiarios siguientes: identificación de los hogares, aplicación de la ficha socioeconómica y solicitud de documentos que muestren el cumplimiento de los requisitos. Además, al final se incluye el tema del archivo de los documentos requeridos en el proceso de selección.

i) Identificación de los hogares.

En el caso del IMAS, durante la fase piloto del Programa, con el fin de identificar y captar beneficiarios, las gerencias regionales recurrieron a mecanismos como los siguientes: utilización de la información vigente del SIPO55, recepción de listados de posibles beneficiarios otorgados por centros educativos, líderes comunales, e instituciones (PANI, MEP, CCSS), atención en ventanilla de las familias solicitantes, convocatoria de las familias en cada distrito, selección de otros colegios respecto a los 32 definidos por la Secretaria Técnica e incorporación de adolescentes del programa denominado “Construyendo Oportunidades”.

Lo anterior evidencia que no hubo una estrategia estándar entre las gerencias regionales y que no se aplicó el mecanismo definido desde la Secretaría Técnica del Programa, consistente en las Asambleas de Información y Precalificación con las familias en 32 colegios en todo el país; dado que las gerencias tenían una meta de beneficiarios que cumplir, y centrarse solamente en la población de esos 32 colegios no les permitía lograrla, además, de que la organización de las Asambleas estaba a cargo de la Unidad de Gestión de la Secretaría Técnica y no bajo el control de las gerencias del IMAS. Desde el punto de vista de esa Secretaría, con la población pobre de estos 32 colegios se pudo llegar a la meta establecida en esa fase. No obstante, en varias regionales del IMAS la cantidad de colegios que les correspondía fue insuficiente para cumplir la meta que como regional se les estableció. Así, los mecanismos diseñados por esa Secretaría, para la captura de la población meta en el 2006, no permitían lograr el producto final esperado en los tiempos establecidos. 54 La concreción de estos cambios requiere de lo propuesto en el PND 2006-2010 como primer acción estratégica del Sector Social y Lucha contra la Pobreza “Mejoramiento de los mecanismos de selección de beneficiarios de los programas sociales selectivos y de asignación de los beneficios respectivos.”, cuyas metas contemplan instrumentos y procedimientos institucionalizados para identificar a la población meta, un registro único de beneficiarios con capacidad de actualización y transacción en línea y un sistema de seguimiento y evaluación de desempeño e impactos. 55 En la fase piloto, un 80% de las gerencias regionales indicó que utilizaron el SIPO y el 20% restante utilizaron como base listas levantadas en talleres o en las Asambleas de Postulación.

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En el 2007 el Reglamento para ese año, permitió aplicar en el proceso de selección de beneficiarios, los procedimientos internos de las entidades ejecutoras y eliminó la injerencia de la Unidad de Gestión de la Secretaría Técnica del Programa y la realización de las citadas asambleas, con lo cual se descentralizaba el proceso y se hacía más eficiente y eficaz.

Adicionalmente, para apoyar la identificación y captación de beneficiarios, la Secretaría Técnica del Programa, a través de su equipo de promoción, realizó reuniones y talleres en todo el país, a través de la estructura del MEP, con el objetivo de llegar a los comités de becas y las comunidades educativas en general.

En el caso de FONABE, para identificar beneficiarios adicionales, esa entidad participó activamente en las actividades que se mencionó fueron organizadas por la Secretaría Técnica del Programa, en las cuales ese Fondo informaba sobre los procedimientos a realizar para que los comités de becas postularan potenciales beneficiarios y para que los centros educativos que no contaban con becas las solicitaran. Además, FONABE realizó capacitaciones en sus instalaciones a solicitud de los centros educativos.

ii) Aplicación de la ficha socioeconómica. El procedimiento de selección de beneficiarios realizado en el

IMAS durante el 2007 inició con la aplicación de la Ficha de Información Social –FIS- a los hogares de los eventuales beneficiarios del Programa, que no estaban registrados en el SIPO, proceso que se vio fortalecido porque esa entidad tenía programado la aplicación de encuestas masivas en noviembre de 200656, en el marco del Plan de Actualización y Fortalecimiento del SIPO, con el fin de contar con información actualizada de la población objetivo y realizar una mejor identificación y selección de los beneficiarios. Fue así como el IMAS suscribió el “Contrato para la aplicación, revisión, digitación y supervisión de la digitación de sesenta y cinco mil (65.000)57 Fichas de Información Social (FIS1 y FIS2) en todo el país”, con la Universidad de Costa Rica (UCR), sobre el cual se comenta más adelante. Sin embargo, profesionales del Instituto también continuaron aplicando FIS, para atender las demandas más urgentes por el subsidio del programa Avancemos y aplicaron 28.776 fichas durante el 2007.

Ese proceso en el IMAS fue además impulsado por la Secretaría Técnica del Programa, quien implementó una estrategia para que el IMAS alimentara el SIPO a la brevedad posible. En particular, se apoyó al Instituto suministrándole listados de posibles beneficiarios identificados en las fichas de información familiar de la CCSS, como en otras fuentes; además, se le aprobaron 10 plazas para el 2007 para reforzar cada regional y se trasladó personal de MIDEPLAN para apoyar el proceso operativo del Programa. Aún con todo ello, hubo problemas de saturación de trabajo en el IMAS y dificultades para cumplir con sus metas, por lo que la Secretaría Técnica en el mes de marzo de 2007 recomendó trasladar al FONABE parte de los recursos que habían sido asignados por el Gobierno Central al IMAS. 56 El contrato entre el IMAS y la UCR fue refrendado por la Contraloría General el 21 de diciembre de 2006, mediante el oficio DCA-4182 (17787) y corresponde a la Contratación No. 208-2006.57 Adicionalmente, el IMAS informó que el Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos (MIVAH), por medio del Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), contrató a la Universidad de Costa Rica, la aplicación de 9.000 fichas.

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En el caso de FONABE, el procedimiento de selección de beneficiarios descansó en la prórroga de las becas para el 2007 a todos aquellos beneficiarios que continuaban cumpliendo los requisitos de rendimiento académico y de condición socioeconómica, según criterio de los comités de becas, quienes enviaron al citado fondo, las listas de estudiantes para prórroga. Asimismo, este fondo indicó que asignó nuevas becas a colegios indígenas, escuelas urbano-marginales y escuelas unidocentes.

iii) Solicitud de documentos.

Como requisitos para acceder al Programa por medio del IMAS, esa entidad estableció que los potenciales beneficiarios debían estar registrados en el SIPO con FIS vigente y contar con un expediente que incluyera, constancia de matrícula en el colegio y de nacimiento del estudiante –o copia de la cédula de identidad de menores- y fotocopia de la cédula y constancia de salario o declaración jurada de ingresos del padre o encargado. No obstante, la revisión de una muestra de 400 beneficiarios (40 en cada Gerencia Regional)58 permitió determinar que lo relacionado con los expedientes no estuvo garantizado en un 100% ya que, en casos en que el beneficio fue otorgado, no se localizaron algunos expedientes ni todos los documentos requeridos59.

En particular, en las gerencias regionales no se localizaron un 6% de los expedientes solicitados60 y en algunos de los expedientes localizados, no se encontraban todos los documentos requeridos61: 3,6% el Reporte de Imagen62 de la FIS63, 3,6% la constancia de matrícula del beneficiario, 3,6% el documento para verificar la edad del estudiante, 1,3% la cédula del padre de familia o encargado del estudiante y 6,4% la constancia de salario o declaración jurada de ingresos del padre de familia o encargado. No obstante, se observó la existencia en el expediente de un reporte generado por el IMAS, en el que se hace constar que el beneficiario no cuenta con beca de FONABE.

En el caso del FONABE, prácticamente el 100% de los encargados del Comité de Becas señalaron que para la selección de beneficiarios

58 En el Anexo No. 1 se exponen los detalles metodológicos de la selección de la muestra, el cálculo de los factores de expansión y de los errores de muestreo.59 La Regional de Limón es la que presentó el mayor porcentaje, en la no incorporación de los documentos y en la no localización de expedientes, 20% del total de expedientes solicitados. 60 El faltante de expedientes se dio en ocho de las gerencias (Noreste, Suroeste, Cartago, Heredia, Puntarenas, Limón (con número mayor), Brunca y Huetar Norte), situación que obedeció, según lo indicado por las encargadas de archivo, a que los expedientes los tenían los profesionales ejecutores y no se encontraban en la oficina en ese momento, así como que se les dificulta su ubicación por el volumen de expedientes y documentos.61 A excepción de Cartago donde los expedientes contenían la totalidad de los documentos. 62 El Reporte de Imagen es un resumen de la Ficha de Información Social, mediante la cual se obtiene datos sobre la vivienda, hacinamiento, servicios y características socioeconómicas y demográficas de las personas de la familia. 63 Por lo que no fue posible verificar el puntaje SIPO y Grupo de Puntaje para conocer la condición socioeconómica del beneficiario; esta situación se visualiza con mayor porcentaje en la zona de Limón. Sin embargo, se debe aclarar que el hecho de que el Reporte de Imagen de la FIS no se encuentre en el expediente, no significa que la familia no tenga FIS y que no esté incorporada al SIPO, lo que pudo suceder es que no se imprimió para incorporarla al expediente.

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utilizaron los criterios que establecía el Instructivo de Becas para el año 2007, que para tal efecto les fue entregado oportunamente. Sin embargo el estudio realizado de la muestra representativa de 500 expedientes64 (25 estudiantes por colegio en 20 colegios) permitió determinar las siguientes situaciones: 17,4% de los expedientes solicitados no se localizaron en el centro educativo; 3,2% de los expedientes localizados carecen de la ficha socioeconómica, porcentaje que sube al 19,9% si se consideran los expedientes no localizados; un 65,7% de los casos en que el expediente contiene la ficha socioeconómica, no utilizan los espacios correspondientes para consignar el ingreso per capita y el grupo prioridad de selección en que se ubica la familia, y tampoco se consigna la valoración realizada por el Comité de Becas para cada solicitud; en 8,8% de los casos no se aportó la información del ingreso de los miembros del grupo familiar, tampoco se reportó la actividad productiva a la que se dedican o su fuente de generación de ingresos, por lo que, si se considera los casos que carecen de expediente, un 24,5% carecen de instrumento para verificar su condición socioeconómica; y por último, en un 24,3% de los casos no se incorporaba al expediente las calificaciones de los estudiantes.

Adicionalmente, una debilidad propia del proceso establecido por FONABE es que se solicitan una serie de documentos de gastos65 de la familia, pero no se indica cómo deben ser valorados en el proceso de selección, por lo que se constituyen en meros requisitos para archivar. En forma similar, el proceso requiere llenar una fórmula de parámetros cualitativos, pero no se ha establecido cómo considerarlos en el proceso de selección junto con el criterio del ingreso per capita de la familia, tal como lo había indicado este órgano contralor en el informe DFOE-SOC-03-2007.

iv) Archivo de los documentos.

Sobre el archivo de documentos en el IMAS se visualizó que, no obstante se cuenta con una persona encargada, el volumen de documentos es superior a la capacidad instalada de las gerencias, por lo que, algunas ya han contratado una empresa para la reorganización respectiva y otras están en proceso. Sobre el contenido de los expedientes se observó que los documentos no están foliados, hay documentos repetidos, en particular los de identificación y no están ordenados ni identificados por algún criterio -por ejemplo, el año. Lo anterior, dificulta la búsqueda de documentos específicos y la identificación de los beneficios que las familias han tenido en el tiempo.

En los colegios se visualizó que los comités de becas no disponen de un fólder para colocar los documentos de cada estudiante, sino que manejan la ficha socioeconómica y sus documentos adjuntos en forma engrapada, además de que no disponen de archivos para colocar los expedientes de los becados.

2.2.2. El control de la aplicación de las fichas socioeconómicas.

64 En el Anexo No. 1 se presentan los detalles metodológicos de la selección de esa muestra, el cálculo de los factores de expansión y de los errores de muestreo.65 Fotocopia de recibos de vivienda, electricidad, agua, teléfono, pago de marchamos, préstamos y certificación del Registro de la Propiedad.

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Como se mencionó en el acápite anterior, el IMAS contrató a la UCR para la aplicación, revisión66 y digitación de 65.000 FIS y además, la evaluación de la digitación67 al 20% de las fichas. Dada la magnitud de esa aplicación de encuestas, en el presente acápite se analizan los controles realizados al mismo, y no los controles ejecutados a las aplicaciones rutinarias que realizan los Equipos de Planeamiento e Información Social (EPIS) en las gerencias regionales del Instituto.

En esa contratación, al IMAS le correspondía la emisión de los lineamientos para realizar los procesos contratados, la supervisión de todos los procesos, la capacitación de los entrevistadores, revisores-supervisores y digitadores, el suministro de las direcciones donde aplicar las fichas, la consulta en SIPO de FIS aplicadas en la categoría de actualización, la supervisión de un 10% de las fichas y el otorgamiento del aval a los informes presentados por la entidad contratada.

El Área de Sistemas de Información Social (ASIS) del IMAS aportó evidencia de que hubo dirección, control y supervisión del trabajo contratado. En particular, el Instituto emitió un manual68 para la aplicación y revisión de la FIS-2, evaluación de la digitación, custodia durante la digitación de la FIS-1, digitación de la FIS-1, homologación de variables de la FIS-2 a la FIS-1 y consulta de listados en el SIPO; y además, emitió otros dos manuales sobre pautas para el control de la revisión de la ficha69 y pautas para la evaluación de la digitación70. Adicionalmente, el ASIS como también los EPIS71 de cada Gerencia, realizaron una serie de capacitaciones a los estudiantes y profesores de la Universidad de Costa Rica, con lecciones tipo presencial, resolución de casos prácticos, examen teórico y prueba en el campo.

El ASIS, también, realizó un proceso de seguimiento que consistió en reuniones con personeros del IMAS –del nivel central como de las regiones- y de la UCR, en los que se analizaban los avances de la contratación, así como los contratiempos suscitados y las posibles soluciones. También se sostenían comunicaciones verbales y por correo electrónico entre las partes. Asimismo, el ASIS elaboró seis informes, referidos a los avances, logros, inconvenientes y observaciones de la contratación, con un cuadro con la cantidad de FIS digitadas, evaluadas y supervisadas con corte a la fecha de cada informe.

En cuanto al cumplimiento por parte de la UCR se determinó que aplicó, en el plazo establecido72, un total de 74.569 fichas, de las cuales, 65.000 corresponden al contrato con el IMAS y 9.569 al contrato con el MIVAH-BCIE. De las 65.000 fichas, la Universidad revisó la totalidad y evaluó la digitación de 13.085 fichas, con lo cual, se puede considerar que cumplió con los porcentajes exigidos del 100%73

y del 20% en cada caso respectivamente. No obstante, en este último caso, no se

66 Consiste en revisar, variable por variable, los datos recopilados en la ficha.67 Consiste en verificar que lo registrado en el sistema sea lo que está consignado en la ficha.68 Manual para la aplicación de la Ficha de Información Social-2 (FIS-2), con un apartado especial para la contratación con la UCR.69 “Pautas para el Control de la Revisión de la FIS-2, como parte del Contrato con la UCR, versión preliminar”. 70 Pautas para el Control de la Evaluación de Digitación de la FIS-2, como parte del contrato UCR.71 Estos equipos debían coordinar con el encargado regional de la contratista para el conocimiento del personal y la entrega de las fichas en blanco, además de controlar y supervisar el proceso en su región y evaluar la digitación.72 De acuerdo con el oficio ASIS 390-12-07, la fecha de finalización del contrato original fue el 7 de junio de 2007; sin embargo mediante el addendum se amplió ese plazo al 13 de noviembre de 2007.

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pudo determinar si se cumplió con el 20% por encuestador, ya que la información suministrada fue a nivel global.

En relación con la supervisión74 de FIS, función asignada exclusivamente al IMAS, hubo preocupación por el bajo nivel realizado por las gerencias regionales, quienes manifestaron limitaciones de recurso humano y vehículos para cumplir los estándares definidos en el manual respectivo75, ya que al ser una aplicación masiva de encuestas se generó la necesidad de supervisar una cantidad mayor de fichas a la que los EPIS realizan en forma ordinaria. Sin embargo, mediante acciones promovidas por el ASIS, se logró elevar el nivel de supervisión y llegar al cierre de la contratación a una cantidad de 7.516 fichas supervisadas76, que representan un 11,6% de las 65.000 fichas y un 10% de las 74.569 (totalidad aplicada por la UCR), con lo cual el Instituto cumplió con el porcentaje global de supervisión requerido por su normativa; a nivel de encuestador no se contó con la información.

Adicionalmente, los EPIS y el ASIS, realizaron otros controles, como la revisión de 16.434 y 1.300 FIS, respectivamente, para un total de 17.734 que representa un 24% de las fichas aplicadas por la UCR. No obstante, debido a que la revisión fue contratada a la Universidad, a los EPIS y el ASIS les correspondía realizar una revisión por muestreo del 50% de las fichas77, lo que no fue cumplido. Además, entre los EPIS y el ASIS realizaron la evaluación de la digitación de 2.671 fichas, un 3,6% de las aplicadas, no obstante, el manual respectivo no indica que funcionarios del IMAS deben realizar evaluaciones adicionales cuando ese proceso es contratado a un tercero.

Producto de los controles ejecutados durante el plazo de la contratación se realizaron devoluciones de fichas a la UCR por contener errores en la aplicación y en la digitación y por no haberse aplicado en el domicilio, por lo que, la Universidad procedió a la respectiva corrección.

En relación con la ejecución del trabajo contratado en el nivel regional del IMAS, se determinó, con base en un cuestionario aplicado a las diez gerencias regionales, que existió insatisfacción por parte de algunas gerencias, debido a que, tanto en la elaboración del contrato como en su control y seguimiento, el proceso fue muy centralizado en el ASIS, restándole participación a los Gerentes Regionales y a los EPIS en la organización, supervisión y control del trabajo en sus regiones, con la consecuencia, en su opinión, de que hubo descoordinación, una inadecuada planificación de la aplicación de las encuestas, duplicación de esfuerzos y desconocimiento del inicio y del avance del trabajo. Además, el centralismo que se manejó implicó un desaprovechamiento de la experiencia y conocimiento de la zona 73 El estándar establecido en forma genérica es una revisión como mínimo del 80% de las fichas aplicadas por entrevistador y una evaluación de la digitación del 10% y del 50% en el caso de los digitadores nuevos (Manual de Revisión, Supervisión y Evaluación de la digitación de la FIS/FISI, de agosto de 2004, elaborado por el ASIS). Sin embargo, para la contratación con la UCR se estableció el 100% en revisión de la ficha y el 20% en evaluación de la digitación (addendum al contrato original).74 Consiste en verificar la ficha en terreno mediante una nueva visita a la vivienda.75 Manual de Revisión, Supervisión y Evaluación de la digitación de la FIS/FISI, de agosto de 2004, elaborado por el ASIS. El estándar establecido en cuanto a la supervisión es de un 10% de las fichas aplicadas por entrevistador, en un plazo de hasta dos meses de aplicada.76 De las aplicadas por la UCR, pues en total el IMAS supervisó 9.888 en el 2007.77 El Manual indica que “cuando la revisión de FIS/FISI la realicen funcionarios externos al IMAS, el EPIS, ASIS, IBS según corresponda, revisará las fichas, mediante una muestra aleatoria sistemática de un 50% como mecanismo de control en la calidad de la información a registrarse en el sistema.”

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que tienen las gerencias y sus EPIS.

Sobre el control de la selección de beneficiarios realizado por el FONABE en el 2007, se consultó a los encargados de los comités de becas si los habían visitado funcionarios de ese Fondo para efectuar algún tipo de fiscalización. Al respecto, el 75,7% del total, indicaron que los funcionarios de esa entidad no han efectuado ninguna fiscalización en los últimos dos o tres años y en los casos en que sí los visitaron, corresponden en su mayoría a visitas anteriores al 2005. También se le consultó a la Dirección Ejecutiva del FONABE, quien indicó que se realizan visitas a los diferentes centros educativos para dar seguimiento y valorar la selección de los/as beneficiarios/as, la aplicación de la ficha socioeconómica y saber si están todos los documentos solicitados. Sobre el particular, se aportó un cuadro con las visitas efectuadas, del cual se desprende que el total de centros educativos visitados para efectos de fiscalización, de enero a setiembre de 2007, fue de 55, cifra que representa un 9,2% de los 600 colegios que cuentan con el programa Avancemos a nivel nacional.

2.2.3. El control de las corresponsabilidades.

En relación con la comprobación de las corresponsabilidades en el sistema educativo -que el adolescente o joven continúa asistiendo al colegio, en el caso de los beneficiarios del IMAS, se determinó un rol pasivo del Ministerio de Educación Pública78, a través de su estructura regional y local, en el seguimiento y reporte del rendimiento y la asistencia de los estudiantes que reciben el beneficio. Por lo anterior, el IMAS asumió la función de solicitar la verificación de asistencia ante cada colegio, y sin embargo, no todos los colegios remitieron la información en forma expedita y oportuna.

La mayoría de las gerencias del IMAS indican que remitieron a los centros educativos los listados de estudiantes beneficiados con el programa Avancemos, con el fin de que se indicara cuáles estudiantes habían desertado o trasladado de centro educativo y si existían casos que también estaban becados por FONABE. Sobre la frecuencia de estas comprobaciones, se determinó que no existió un estándar en las Regionales, por cuanto algunas indicaron que se realiza mensualmente y la mayoría después del primer período de vacaciones. En efecto, se determinó que se realizó un seguimiento en todas las gerencias en los meses de julio y agosto y con esos insumos el IMAS elaboró el documento “Informe de resultados del seguimiento realizado por las gerencias regionales al cumplimiento de la condicionalidad asistencia puntual y permanente de los y las adolescentes al Centro Educativo”, con corte al 31 de agosto de 2007.

Otro mecanismo empleado en algunas gerencias fue solicitarle a la madre o encargado que en los meses de julio y agosto presentara una constancia que indique que el estudiante permanece en el sistema educativo. Por último, en una de las gerencias dispusieron que si el estudiante no presenta la constancia de matrícula en el mes de setiembre se suspendería el beneficio y que en casos de aula

78 De acuerdo con en el artículo 2 del Reglamento de Operación del 2007 y según se indicó en el acápite 1.4.2 de este informe.

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abierta, dicha constancia se debía presentar cada tres o seis meses.

Indica la Secretaría Técnica del Programa que estos procedimientos llevados a cabo por las gerencias del IMAS contravienen lo establecido en el Decreto de creación y ha provocado grandes problemas para el Programa y para la estructura del MEP, sin embargo, no detalla los inconvenientes generados ni amplía en las razones.

Sobre el rol de los comités de becas en el seguimiento a la condicionalidad del Programa, la totalidad de ellos indicó que sí comprueban que los estudiantes becados por FONABE se mantengan en el colegio, con base en el registro diario de ausencias que llevan los profesores y que cuando el comité detecta que algún alumno becado no ha vuelto al colegio, llaman o visitan el hogar para verificar si el estudiante va a regresar o no y en caso de que no vuelva se solicita, en un formulario diseñado para tal efecto, su exclusión al FONABE. En los casos en que los estudiantes solicitan un traslado de colegio, la Asistente de Dirección comunica al Comité de Becas para que el alumno sea excluido y la beca sea otorgada a otro estudiante. Con la participación del IMAS como ejecutor del programa Avancemos, los colegios han tenido que reportar también a las gerencias regionales del Instituto los casos de abandono o traslado del estudiante, a solicitud de esa entidad, como se indicó anteriormente.

En relación con el rol del FONABE, la Dirección Ejecutiva de ese fondo indicó que en tres ocasiones se envió a los centros educativos el listado de alumnos becados, para que los comités de becas le informaran cuáles de ellos habían desertado, en un instrumento diseñado al efecto. No obstante, la evidencia indica que se trató solamente de dos comunicaciones, una en junio y la otra en julio.

Por otra parte, se determinó que dentro del control del cumplimiento de las condicionalidades del Programa, no se ha abarcado el seguimiento al Lineamiento 002.07 de la Secretaría Técnica del Programa que señala: “La participación en el programa Avancemos de las personas trabajadoras menores de quince años, requiere del compromiso de la familia acerca que el o la adolescente dejará las labores remuneradas en las cuales pueda encontrarse, dedicándose tiempo completo al estudio.”.

Por otra parte, el estudio realizado en los expedientes que custodian los comités de becas, permitió determinar que en ninguno se localizó el documento que debía suscribirse con las familias de los becados, para consignar los compromisos a que se sometían para tener acceso a los beneficios del programa Avancemos. Ese documento no fue suscrito y la razón dada por la Dirección Ejecutiva del FONABE fue que cuando ese fondo inició en el Programa, los instructivos con los lineamientos para la ejecución de las becas del 2007, ya se habían distribuido en el mes de octubre de 2006. No obstante, se pudo haber emitido un lineamiento adicional en los primeros meses del 2007, para cumplir con lo estipulado en el Reglamento de Operación del Programa. Adicionalmente, se indicó que la Dirección Ejecutiva del Fondo tomó la decisión de iniciar con la suscripción del contrato para el 2008. Sin embargo, en el “Manual de Procedimientos de Becas” que se utiliza en el 2008, no se halló evidencia de instrucciones relacionadas con la suscripción de ningún documento vinculado con dichos compromisos y tampoco se suministró evidencia de que se haya comunicado, por otro medio, a los centros educativos.

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2.2.4. La coordinación entre las entidades ejecutoras.

El programa Avancemos fue conceptualizado como un programa interinstitucional e intersectorial, ya que bajo la rectoría del Ministro Rector del Sector Social y de Lucha contra la Pobreza, participan varios ministerios e instituciones descentralizadas, según se indicó en el acápite 1.4.2. De allí que la coordinación emerge como un proceso inherente al diseño y la ejecución del Programa, proceso sistemático que ha sido liderado a nivel central por la Secretaría Técnica e implementado a través del Panel Técnico.

No obstante, a nivel descentralizado han existido deficiencias en la coordinación. Según entrevista a los gerentes regionales del IMAS, en seis de las gerencias no existió relación de coordinación con las direcciones regionales del MEP; y además, indican que cuando contactaron por primera vez, en el 2006, a los funcionarios de esas Direcciones, éstos desconocían de los decretos ejecutivos publicados sobre el programa Avancemos, lo que evidenció que hubo deficiencias en la comunicación interna en la estructura del citado ministerio a inicios del Programa.

Por otra parte, los gerentes del IMAS indican que tras problemas de coordinación con los directores y orientadores de los colegios, este proceso fue mejorando sustancialmente durante el 2007, por lo que, por medio de ellos se suministran al Instituto posibles beneficiarios, informan sobre la deserción y los traslados de colegio, y en algunos (pocos) se han facilitado las instalaciones para que funcionarios del Instituto convoquen a los padres o encargados, informen del Programa, recojan formularios y documentos y comuniquen la aprobación del subsidio. Por otra parte, un 56% de los comités de becas manifestaron que coordinan con las oficinas regionales del IMAS.

En relación con la coordinación realizada por el FONABE, se determinó que ese Fondo participó en conjunto con personal del IMAS en las capacitaciones sobre Avancemos en las diferentes regiones del país, organizadas por la Secretaría Técnica del Programa. Otra acción de coordinación que se ha venido efectuando entre el FONABE y el IMAS, es el intercambio semanal de la base de datos de beneficiarios de Avancemos de ambas instituciones, con el fin de evitar y detectar duplicidades, acción promovida desde la citada Secretaría.

Sobre la coordinación entre el FONABE y los comités de becas, la gran mayoría de los entrevistados de esos comités comentaron que fue muy difícil comunicarse vía telefónica con las oficinas del FONABE para conocer del estado de las solicitudes de beca que habían enviado, así como para evacuar consultas relacionadas con el programa Avancemos, por lo que, recurrieron al fax, al correo electrónico y a la visita personal a las oficinas centrales de FONABE en San José. Lo anterior contrasta con lo indicado por la Dirección Ejecutiva del citado fondo en el sentido de que “el FONABE mantiene una plataforma de atención al usuario la cual se encarga no sólo de recibir y dar atención a llamadas telefónicas, sino también se brinda atención individual.”.

Adicionalmente, un 83,6% de los comités señalaron -en agosto y setiembre de 2007- que no recibieron capacitación ni información por parte del FONABE para la puesta en marcha del Programa e indican que la falta de

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capacitación o asesoramiento provocó confusión, sobre todo durante los primeros meses del 2007, sobre el origen de la beca, ya que no sabían si eran dadas por FONABE, Avancemos o el IMAS79. La información sobre el programa Avancemos que habían recibido –hasta setiembre de 2007- provino de actividades organizadas por la Secretaría Técnica del Programa, quien organizó una charla a directores y orientadores hacia finales del 2006, así como reuniones en el 2007 entre los comités de becas de los colegios, la Dirección Regional del MEP, funcionarios del IMAS y de FONABE, y por último, dos encuentros interinstitucionales del Programa Avancemos, en el transcurso del 2007. No obstante, el FONABE entre los meses de octubre y diciembre del 2007 realizó un recorrido por los 167 circuitos educativos de todo el país, capacitando sobre todos los procesos ejecutados por FONABE (becas, TMC), con los cuales se cubrió un alto porcentaje de centros educativos.

Otro aspecto comentado por los entrevistados, es que el FONABE no comunica al centro educativo cuales estudiantes fueron efectivamente becados y están en el programa Avancemos, tampoco comunica el monto ni la fecha en que el estudiante empezará a recibir el beneficio, situación que provoca gran incertidumbre, tanto en los estudiantes como en los miembros del comité. Al respecto, fue hasta el 4 de junio de 2007 cuando el FONABE comunica a los comités de becas los listados de los becados para el ciclo lectivo de ese año.

2.2.5. El pago de la transferencia monetaria a los beneficiarios.

Para el análisis de las transferencias realizadas a los beneficiarios del programa Avancemos durante el 2007, se solicitó al FONABE y al IMAS información básica80 sobre los beneficiarios y los pagos recibidos81 del citado programa.

El FONABE entregó a la Contraloría General una base de datos82 correspondiente a todos los tipos de becas existentes83, a pesar de que la solicitud original estipulaba que la información que se solicitaba era la de la población conformada por los beneficiarios del programa Avancemos84. Esta situación generó retrasos al trabajo del órgano contralor, ya que hubo que solicitar a la Dirección de Desarrollo Tecnológico, la información únicamente para ese programa, lo cual

79 Como comunicación sobre la participación de FONABE como ente ejecutor del Programa Avancemos, únicamente se localizó un boletín de prensa del MEP con fecha del 5 de marzo de 2007, que por su carácter, es similar, a una noticia en los medios de circulación nacional, y no un instrumento que permita orientar a los operadores de las becas.80 Nombre completo, cédula de identidad, edad, sexo, nombre y código del centro educativo, grado que cursa, nombre completo y cédula del jefe de familia.81 Fecha y monto entregado o depositado.82 La primera entrega fue mediante el oficio DE-380-07 del 23 de octubre de 2007 y la final fue mediante el memo DDT-187-2007 del 10 de diciembre de 2007, ocasión en que se entregó la información de la base de datos solicitada por medio de un archivo (“Contraloria_Formato_Final”) tipo texto, con un tamaño de 215.656 Kb, y un total de 644.129 registros, con los movimientos de pago de los beneficiarios. 83 Existen montos entregados a los estudiantes diferentes a los establecidos para el programa Avancemos, los cuales son 6.000, 7.000, 11.200, 19.000 y 22.471 colones y se trata de 89.422 registros y 3.060 beneficiarios. Además, en el archivo no existe ningún campo que permita determinar a qué tipos de becas corresponden, ya que existe el campo “tipo de beca“ que debería mostrar los diferentes tipos de beca, sin embargo se muestra un valor único (1) para todos los registros.84 Oficio FOE-SOC-0863 del 8 de octubre de 2007 emitido por este órgano contralor.

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finalmente, no pudo ser satisfecho por la citada Dirección, a pesar de haber indicado al órgano contralor, que había eliminado la información de otras becas85.

Además, la base de datos entregada por FONABE contenía registros idénticos en todos los campos –no se trataba de pagos en diferentes meses para un mismo beneficiario sino en los mismos meses y con montos iguales- situación que también fue comunicada a la Dirección de Desarrollo Tecnológico, pero que tampoco pudo ser corregida, por lo que, la base de datos con la que finalmente contó la Contraloría General mantenía las situaciones de registros repetidos y de otros tipos de becas, lo cual imposibilitó el análisis sobre la oportunidad y continuidad de los pagos de la transferencia.

Es hasta marzo de 2008, en ocasión de que FONABE realiza observaciones al borrador del presente informe86, que el encargado de la Dirección de Desarrollo Tecnológico de esa entidad indica que “Haciendo un análisis de la consulta utilizada por el informático para el procedimiento de filtrado de la información de la primera muestra se determina un error en la misma, por cuanto los registros de datos suministrados contienen información que no solo es perteneciente al Programa de Transferencia Monetaria sino también a otros Programas de Becas del Fondo”. Indica además que “la utilización de esta tabla (“movimientos”) en la confección de un procedimiento para consulta de datos de manera inadecuada permite la duplicidad de registros de información sesgando el resultado final”.

Por lo tanto, si se considera que las situaciones de registros repetidos y de otros tipos de becas, habían sido informadas al encargado de la Dirección de Desarrollo Tecnológico del Fondo, no es razonable que no se haya investigado las causas en su momento, para corregir la información entregada al órgano contralor.

En relación con la posibilidad de la existencia de registros duplicados de pagos, la citada Dirección de Desarrollo Tecnológico indica que se descarta el registro de pagos duplicados para cualquier persona beneficiaria, por cuanto la tabla de la base datos denominada "dbo.pagos" no permite registrar un pago dos veces en un mismo mes de acuerdo a su diseño, pues como parte del proceso de normalización del modelo de base de datos, la definición de campos llaves impide el registro de información duplicada para dichas tablas. No obstante, el campo de identificador que se muestra en la tabla No. 1 de pagos de la base de datos FONABE_DB, no es único para cada número de cédula (según revisión de la tabla de pagos) y no podría garantizar la no repetición de los datos.

El análisis del contenido del archivo suministrado por el FONABE permitió determinar, además, las siguientes debilidades:

85 A pesar de que indicaron que fueron eliminadas las becas correspondientes a transportes (memorando DDT-187-2007 del 10 de diciembre de 2007), el archivo continuó teniendo montos de las becas diferentes a las del programa Avancemos. Asimismo, la situación de registros repetidos en los valores de todos los campos se mantuvo.86 Informe No. DDT-IA-02-2008, elaborado por la Dirección de Desarrollo Tecnológico del FONABE y remitido al órgano contralor mediante el oficio DPE-168-08 del 14 de marzo de 2008 por la Dirección de Programas de Equidad del MEP y mediante el oficio DE-065-08 del 24 de marzo de 2008 por el Director Ejecutivo del FONABE.

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a) Existen campos sin valores y con valores inconsistentes. Estos campos son: “segundo apellido” (existen registros en blanco), “encargado_legal” (registros en blanco y otros con el nombre sin los apellidos), “cédula _encargado” (campos en blanco y con nombres), “código de centro educativo” (celdas vacías), “código_beca” (campo en cero). Esta situación puede reflejar que el sistema de información no controla el ingreso de valores inconsistentes, así como los campos vacíos.

Sobre lo anterior, la Dirección de Desarrollo Tecnológico indicó que para “todos los registros de beneficiarios almacenados en la base de datos FONABE_DB poseen dicha información, pero que sin embargo, para la base de datos AVANCEMOS se otorga el beneficio a aquellos estudiantes con datos pendientes pero no indispensables para dar inicio al proceso de pago.” y también que “para el campo "segundo apellido" (campos en blanco), parte de la población de beneficiarios de nacionalidad extranjera no registran en la documentación enviada por los centros educativos un segundo apellido” 87.

Sin embargo, varios de los campos en esta situación son básicos porque forman parte de la información del beneficiario, no pueden ser opcionales ni siquiera para los extranjeros. Por lo tanto, no se puede afirmar que estos campos no son indispensables, por lo que se deben hacer esfuerzos para tener la información completa de los beneficiarios.

b) Existen registros donde los campos de “usuario” y “usuario_paga” -usuarios que procesan los movimientos-, contienen la cuenta de usuario del administrador de la base de datos, usuario que no debe ejecutar ningún tipo de transacción de ingreso de datos dentro de las tablas, ya que ostenta todos los derechos sobre la base de datos y su función se enfoca en buscar la integridad, seguridad, desempeño, disponibilidad y respaldos de los datos, entre otras funciones. Además, este usuario podría ser administrado por diferentes funcionarios, si el usuario propietario no está disponible por incapacidad, vacaciones o situaciones de emergencia, dificultándose la identificación de la persona física que utilizó la cuenta.

Al respecto, la Dirección de Desarrollo Tecnológico del FONABE indicó que “la asignación de las becas para los beneficiarios se realizaba por medio de plantillas de Excel por diferentes funcionarios de la Dirección de Gestión de Becas y cargada por funcionarios de la Dirección de Desarrollo Tecnológico a la base de datos de AVANCEMOS sin que estos manipularan el contenido de estas plantillas, por lo tanto, el Usuario Administrador de la Base de Datos aparece como usuario que procesa movimientos; para aquellas planillas de Excel que no registraban el usuario de digitación se asignaba por defecto el Administrador, con la finalidad de no retrasar la asignación de becas, sin embargo, esta dirección está conciente de la pérdida del control interno en dicho proceso.” 88

Aunque la citada Dirección manifiesta que está consciente de la pérdida de control interno, es preocupante e importante de mencionar, el uso inadecuado que se está haciendo del usuario administrador, ya que se imposibilita la identificación de la persona física que realizó cada transacción. Por otra parte, se está permitiendo la inclusión de información sin que se registre el usuario que gestionó la

87 Ibíd., pág. 6. 88 Ibíd., pág. 6.

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beca. Estas situaciones constituyen una falta de control que pueden derivar en registros inválidos de beneficiarios.

c) El campo “Grado” no refleja uniformidad con el monto pagado o entregado al estudiante, es decir, un grado determinado tiene asociados diferentes montos, y no el que se debe percibir en relación con el año cursado por el beneficiario. Debido a esta situación no se pudo ejecutar la prueba que validaría la coincidencia del monto de la transferencia con el nivel o grado que cursa el estudiante.

Sobre el particular, la citada Dirección del Fondo indicó que “algunos datos del campo "grados" no permite una validación de los montos definidos para una beca, sin embargo, existe otro campo que si permite llevar a cabo dicha verificación tal es el caso, del campo "línea presupuestaria"”89. Esta afirmación no concuerda con la información que inicialmente se entregó a la Contraloría, que especificaba que el campo “grado”, correspondía al grado que cursa actualmente un estudiante dentro de la institución.

Adicionalmente, este órgano contralor dispuso de información que extrajo directamente de la base de datos del FONABE, utilizando un equipo de cómputo con el software Microsoft SQL Server, facilitado por esa entidad. Se extrajo y se analizó la información únicamente de la base de datos “Avancemos” (ver Anexo No. 2) y con el fin único de valorar la información90.

Del análisis de esa base de datos se observó que no existían registros para los meses de febrero a junio del 2007, sino únicamente para julio a diciembre de ese año; además, no se pudo identificar ninguna tabla de pagos91 ni tabla maestra92 coincidentes con la cantidad de beneficiarios del programa Avancemos existente a la fecha de la consulta de la base de datos.

Sin embargo, es hasta marzo de 200893, que se aclara que “el

nuevo modelo de base de datos denominado "Avancemos" entró en funcionamiento a mediados del mes de julio de 2007, adjunto al modelo principal FONABE_DB” y además que “los registros de beneficios otorgados a los estudiantes correspondientes al programa Avancemos, se almacenan tanto en la base de datos principal FONABE_DB como en la base adjunta denominada AVANCEMOS”.

89 Ibíd., pág. 8.90 Es importante mencionar que estos datos no se confrontaron con ninguna otra base de datos como la del Tribunal Supremo de Elecciones para verificar la existencia de los beneficiarios, ni se verificó contra los depósitos del Banco Nacional de Costa Rica, tampoco se hizo un análisis de los sistemas de información actuales, ni se revisaron aspectos de seguridad, los cuales, trascendían los objetivos del presente estudio. 91 Existe una tabla de “pagos aplicados” con 48.512 registros con pagos entre setiembre y diciembre del 2007 y otras tablas de “cuentas bancarias nacionales y extranjeras” con un total 18.146 registros de beneficiarios entre agosto y noviembre del 2007.92 De las cinco tablas que contemplan información básica del beneficiario, únicamente la tabla “planilla” es la que más se aproxima, no obstante, contiene un total de 18.000 registros, con fechas entre agosto y noviembre del 2007, que es una cifra muy inferior a la cantidad de beneficiarios del programa a inicios de noviembre de 2007. Además, existen otras tablas con una estructura semejante a la tabla de planilla, pero entre todas ellas contienen solamente 634 beneficiarios y además, no queda claro la funcionalidad y relación de estas tablas con la tabla de planilla.93 Op.Cit., Informe No. DDT-IA-02-2008, pág. 2.

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Por otra parte, en la base de datos “Avancemos” se determinó que un 95% de las 20 tablas analizadas no incluyen algunos de los campos mínimos requeridos para el proceso de control de pistas de Auditoría, tales como la fecha y el usuario que registra. Sobre el particular, FONABE indica que “también para esta última base de datos se definieron los campos denominados como mínimos para Auditoría en las tablas relacionadas en el proceso de pagos, ver tabla N°1 Pagos de base de datos FONABE_DB y tabla N° 2 pagos de base de datos AVANCEMOS anteriores”. 94 No obstante, las tablas de pagos mencionadas no son una muestra representativa del resto de las tablas que forman la base de datos.

Se debe indicar que FONABE suministró a este órgano contralor, el modelo entidad-relación y el diccionario de datos de la nueva base de datos que está en proceso de implementar, la cual debería de contemplar los aspectos necesarios para corregir algunas de las deficiencias encontradas en el diseño de la base de datos actual.

Las debilidades de la base de datos del programa Avancemos en el FONABE deben ser vistas en el contexto de reestructuración que durante los últimos tres años ha estado inmerso el citado Fondo, entidad que ha tenido que incorporar nuevo personal95 y redefinir sus procesos operativos y sistemas de gestión96. Ese contexto de reestructuración plantea además un elevado riesgo de control de la magnitud de los recursos públicos puestos a disposición de ese Fondo, si se considera que su presupuesto fue triplificado en el 2007 por el Gobierno Central –pasó de ¢7.600,0 millones en el 2006 a casi ¢24.500,0 millones en el 2007- e incrementado en casi un 50% en el 2008, año en el que asciende a ¢38.630,0 millones.

En el caso del IMAS, el análisis de la información contenida en el archivo97 suministrado98, arrojó los siguientes resultados:

a) Se identificaron 29 registros que contienen el código id_pobobj del estudiante beneficiario duplicado con otro registro y ambos contienen pagos realizados en los mismos meses. El código id_pobobj es un código único por persona registrada en el SIPO. Sobre esta situación el IMAS indicó que ello ocurrió por las siguientes situaciones: traslado de la persona de un folio99 a otro, traslado de la persona a otra familia dentro del mismo folio y traslado geográfico del folio de una provincia a otra. Además, indican que el sistema controla que el beneficio no se otorgue dos veces a la misma persona que ya se le aprobó y que la entrega del

94 Op.Cit., Informe No. DDT-IA-02-2008, pág. 8.95 Los cambios de personal en FONABE han generado pérdida de experiencia y conocimiento sobre los procesos de la entidad, lo cual ha significado para el citado Fondo mayor dificultad de ejecutar sus procesos operativos ordinarios, ya que el nuevo personal interino ha debido invertir tiempo en conocer la organización y sus procesos. 96 En materia de sistemas de información, el Fondo se vio afectado porque las personas que los conocían se desvincularon laboralmente de la entidad y no existían manuales ni diccionarios de esos sistemas, lo que obligó a los nuevos funcionarios a hacer un mayor esfuerzo para comprenderlos y poder administrarlos. 97 Se suministró un archivo tipo Excel (20071011 - Listado de Beneficiarios Avancemos) con un tamaño de 19.136 kb, y un total 41046 registros de los beneficiarios del programa “Avancemos”. 98 Es importante mencionar que estos datos no se confrontaron con ninguna base de datos.99 El folio se refiere a la variable “folio nacional”, que es un número consecutivo que asigna el SIPO de forma automática cada vez que se digita una ficha nueva (primer ingreso), o sea, se genera un número por cada ficha (FIS).

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beneficio no se realiza al id_pobobj del estudiante sino del encargado en caso de los menores de edad.

b) Relacionado con lo anterior, se detectaron 3 registros en los que existió duda de si se trata de la misma persona en otro registro, pues si bien difieren en el código de persona (id_pobobj), coinciden en una serie de otras variables analizadas y existen pagos realizados en los mismos meses. De acuerdo con la explicación dada por el IMAS, la persona se incluyó con cédula en una ocasión y sin cédula en otra ocasión en FIS diferentes y se digitó el nombre de otra persona que ya estaba registrada, entonces se trata de personas diferentes, aunque aparecen con el mismo nombre. Los dos primeros casos muestran que la cédula de algunos miembros del grupo familiar no está siendo digitada en todos los casos.

c) Se identificaron 1.963 casos -de la totalidad de beneficiarios que ingresaron de enero a agosto de 2007 (40.143)- a los que no se les realizó el pago al mes siguiente de haber ingresado al Programa, cifra que equivale a un 5% de los beneficiarios. La información indica que conforme ha pasado el tiempo la proporción de beneficiarios que se les paga en el mismo mes de ingresar al Programa ha aumentado, lo que indica una mejora en la puntualidad de los pagos.

d) Se presentaron 5.447 casos -de la totalidad de beneficiarios que ingresaron de enero a agosto de 2007 (40.143)- que han tenido interrupción en los pagos en uno o varios meses (pago igual a 0), luego de su ingreso al Programa, cifra que equivale a un 13,6% de los beneficiarios. De ese total de casos se seleccionó una muestra de 50 a efectos de solicitarle al IMAS revisarlos y determinar las causas. Sin embargo, el IMAS realizó una valoración general y no particular de los mismos, que indica que la entrega del beneficio o subsidio se hace con base en la programación de los eventos que realiza el profesional ejecutor, una vez que hace la resolución recomendando el beneficio y que la entrega del beneficio a la familia depende de esa programación de los eventos, de la disponibilidad de presupuesto líquido y además, de si el profesional ejecutor ha suspendido o no el beneficio por alguna razón producto del seguimiento dado a la familia. En la programación de los eventos de pago incide el vencimiento de la FIS, es decir, se programan los pagos hasta que la FIS venza y si la FIS no se reaplicó (actualizó) el beneficio no puede continuar siendo otorgado y se suspende. Al respecto, se debe considerar que en el 2008 vencerán 5.467 FIS de las 38.423 FIS con beneficiarios de Avancemos que existían al 20 de diciembre de 2008, las cuales deberían actualizarse previo a su vencimiento.

e) Se revisó la coincidencia de los montos pagados con el nivel o grado que cursan los estudiantes y se evidenció que se entregaron montos diferentes a los montos oficiales establecidos para el programa Avancemos. En particular, en los diferentes meses de pago, se realizaron hasta 500 pagos con montos menores al que correspondía según el grado, y hasta 170 pagos con montos mayores100. En términos relativos, los pagos con montos inferiores representaron un promedio mensual del 1,5% de los pagos efectuados entre febrero y setiembre de 2007 y en el caso de los pagos por montos mayores, el 0,5%; lo cual indica que se trataron de casos de excepción. No obstante, los montos pagados por el IMAS podrían ser inferiores a los establecidos según el grado cursado, ya que ese Instituto al aplicar la regulación del tope máximo por familia de ¢80.000 mensuales, reduce los montos individuales de los estudiantes para no exceder el total por familia. Respecto a 100 Se debe aclarar que se trata de los pagos efectuados en cada mes, por lo que, las personas podrían repetirse de un mes a otro.

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los pagos efectuados por montos mayores a los definidos para el programa Avancemos, estos evidencian un incumplimiento de la normativa.

f) Se determinó la existencia de 7 beneficiarios con edad entre 1 y 5 años, 20 entre 6 y 11 años, además de 55 personas mayores de 35 años, de los cuales, 4 tienen entre 51 y 80 años y 6 tienen 107 años. Según lo indicado por el IMAS en algunos casos se seleccionó incorrectamente a la persona de la familia que sería la beneficiaria, en varios casos se consignó a un hermano con edades que salen del rango; y en un caso de 107 años, se indicó que efectivamente la persona tiene esa edad. No todos los casos fueron revisados por el IMAS, por lo que se desconocen otras razones.

2.3. Seguimiento y Evaluación del programa Avancemos.

La Secretaría Técnica del Programa conformó, como parte de su equipo de gestión, un equipo de Seguimiento, Monitoreo y Evaluación, el cual opera a nivel central y tiene las funciones de diseñar y ejecutar el sistema de seguimiento, monitoreo y evaluación del programa Avancemos; producir información necesaria para la toma de decisiones y preparar informes mensuales.

En relación con los mecanismos implementados para el seguimiento del Programa, esa Secretaría estableció la práctica de que el IMAS y FONABE le remitan informes periódicos de captación de población, asimismo, implementó los mecanismos de reuniones periódicas del Panel Técnico del Programa, reuniones semanales de coordinación con funcionarios del IMAS y de FONABE, el funcionamiento de la Línea 800-Avancemos para información y recepción de quejas y la producción del programa de radio “Sí se puede”, a través del cual se da a conocer y se evacuan consultas y quejas de varios programas sociales selectivos.

En los siguientes acápites se exponen los hallazgos en relación con el seguimiento y evaluación del programa Avancemos.

2.3.1 Los informes de Seguimiento elaborados por la Secretaría Técnica del programa Avancemos.

El Ministro Rector informó que la Rectoría ha logrado implementar, a través de la Secretaría Técnica del Programa, una serie de informes mensuales que le permiten monitorear la ejecución del primer componente del Programa y adjuntó un documento denominado “Informes de monitoreo y evaluación del programa Avancemos”, correspondientes a los meses de abril a setiembre de 2007. Un análisis de dichos informes arroja que la información a la que se le da monitoreo es únicamente a la cantidad de población incorporada al Programa, según sus características de sexo, edad, nivel educativo, zona (urbana-rural) y provincia y por unidad ejecutora (IMAS-FONABE).

Dado lo anterior, es necesario fortalecer el monitoreo hasta ahora realizado para determinar -por ejemplo- si las personas incorporadas son

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realmente población objetivo o si existen filtraciones importantes; o si el subsidio se está pagando en forma oportuna y continua a los beneficiarios; aspectos relevantes en la ejecución del Programa. Respecto al primer aspecto, ambas entidades ejecutoras -IMAS y FONABE- tienen diseñado un instrumento de selección de beneficiarios y definidos los criterios respectivos para determinar la situación socioeconómica, no obstante, la correcta aplicación no es algo que esté garantizado y menos aún cuando la meta de individuos a beneficiar es muy alta, como en el caso del programa analizado. Respecto al segundo aspecto, las entidades ejecutoras tienen diseñado el mecanismo de transferencia de los recursos, sin embargo, en la práctica pueden darse situaciones que impidan que los pagos sean efectivos –puntuales y continuos, tal como se mostró en el acápite 2.2.5 para el caso del IMAS.

También se evidencia de esos informes que la Secretaría Técnica no monitorea los efectos de corto plazo del programa, como por ejemplo, el mantenimiento y la reinserción de los adolescentes y jóvenes en el sistema educativo y la mejora en la satisfacción de las necesidades básicas de las familias. Al respecto, indica la Secretaría Técnica del Programa que esto no es posible realizarlo durante el mismo año calendario, pues el Departamento de Estadística del MEP arroja los resultados (de matrícula y deserción) del año t hasta avanzado el año t+1, y que sin este dato no es posible hacer monitoreo sino hasta concluido el año escolar t. No obstante, se debe considerar que el monitoreo requiere información sobre la población beneficiaria del Programa y sobre un grupo de control –no beneficiarios- y no solamente información global de matrícula y deserción del nivel educativo de secundaria, ya que esos resultados no pueden ser atribuidos exclusivamente a la existencia del Programa.

La Secretaría Técnica indica además que existen varios proyectos de cooperación (BID, CRUSA) que financiarán estos estudios, los cuales no se pudieron realizar en el 2007 por problemas de retraso en la aprobación y disponibilidad de los recursos, pero se realizarán a partir de este año 2008.

2.3.2 Los informes de Evaluación elaborados por la Secretaría Técnica del programa Avancemos.

En relación con la evaluación del Programa, la Rectoría indica que prepara informes parciales y anuales del mismo, tal como está establecido en el sistema de seguimiento, monitoreo y evaluación del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 (a través de las Matrices Anuales de Planificación Institucional, MAPI), ya que el programa Avancemos es una Acción Estratégica del mismo.

Sin embargo, las Matrices Anuales de Programación Institucional (MAPI) tanto del IMAS, como del FONABE, del 2007, incluyen únicamente una dimensión del producto del programa Avancemos, que es la cantidad de beneficiarios, sin considerar las otras dimensiones del producto que como ejemplos se mencionaron en el punto 2.3.1. Por otra parte, en la MAPI 2007 del Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos (MIVAH) el indicador es “número de informes de seguimiento a la implementación meta anual del Programa”, lo cual representa solo una de las facetas del rol del ente rector y además no alude al alcance y otras características de calidad de esos informes. Por lo anterior, se espera que en el futuro

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próximo estos informes elaborados a partir de las MAPI contengan más elementos, como los mencionados.

La Secretaría Técnica101 ha realizado un análisis de la relación entre la matrícula 2007 y la cantidad de beneficiarios de Avancemos, por provincia y por cantón102, por modalidad educativa (académico diurno, académico nocturno, técnico-profesional y telesecundaria), y por colegio103. No obstante, esta información solamente rinde cuentas de un aspecto del Programa que es la cobertura alcanzada de la matrícula, el cual es un indicador a nivel de producto.

De allí que una evaluación sustentada únicamente en las MAPI y en información de matrícula, es una evaluación parcial del Programa, sin consideración de las otras dimensiones a nivel de producto y de los efectos de corto y mediano plazo del programa, como por ejemplo, la permanencia, reinserción y aprovechamiento de los adolescentes y jóvenes en el sistema educativo, la mejora en la satisfacción de las necesidades básicas de los hogares y el aumento de la cobertura en secundaria. Hay que tener presente que la Encuesta de Hogares del 2007 del INEC permite conocer la incidencia de la transferencia que otorga el programa Avancemos sobre los ingresos familiares y posibilita estimar la incidencia sobre la reducción de la pobreza en el 2007, la cual fue estimada por ese Instituto en 0,3 puntos porcentuales (pp) de los 3,5 pp en que la pobreza se redujo, siendo que 1,2 se debe a la pensión del Régimen No Contributivo de Pensiones y 2,0 pp. al aumento del empleo y los ingresos laborales. No obstante, esta información indica solo uno de los efectos de este Programa y nada relacionado con los efectos sobre variables del sistema educativo.

Por otra parte, los Planes Operativos Institucionales (POI) del 2008, del IMAS como del FONABE, contienen las MAPI con las mismas limitaciones del 2007 indicadas anteriormente. Sin embargo, en la Matriz de Programación Estratégica por Programa (PEP) del FONABE se incluye además del indicador de número de becas otorgadas, un indicador de oportunidad de la entrega del subsidio, un indicador de deserción de los estudiantes becados e indicadores de aumento de participación en las becas totales por parte de las poblaciones indígena, urbano-marginales y personas con discapacidad. La limitante es que estos indicadores se plantean en forma global para el total de las becas, sin diferenciar por tipo, por lo que, no se pueden individualizar para el programa Avancemos.

En el caso del IMAS, en la PEP se incluye además del indicador de número de familias atendidas, un indicador único de “número de familias que complementan su ingreso medido por el monto de incremento del ingreso de las familias según/ ingreso familiar inicial en relación con (Línea de Pobreza) LP * 100”, pero indicando como meta las cifras de cantidad de familias. En este caso, la limitante es que la meta se plantea para el total de componentes del IMAS, sin diferenciar para el programa Avancemos.

101 Ver documento denominado “Perfil de la población incluida e importancia en centros educativos”, de setiembre de 2007. Adicionalmente, en su oficio No. DM-1088-10-07, la Rectoría indicó que “lo que sí se está haciendo es establecer la relación entre la cobertura poblacional alcanzada y la matrícula total y por centros educativos que reporta el sistema del MEP.”.102 Esos datos indican que el Programa Avancemos al 26 de noviembre de 2007 está cubriendo a 93.492 estudiantes que corresponde a un 20,6% de la matrícula; además, se presentan estos datos por provincia y cantón.103 A nivel de colegio, se analiza la relación anterior junto con un indicador de pobreza a nivel de distrito.

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Por último, en relación con la medición del impacto del Programa, el Ministro Rector del Sector Social y Lucha contra la Pobreza indicó que “como se sabe, éste solo es posible realizarlo una vez que el Programa esté en ejecución plena y haya transcurrido suficiente tiempo. Se estima que es necesario que transcurran al menos tres años para poder realizar tal medición de impacto, que permita conocer si el Programa Avancemos está logrando sus objetivos, particularmente en cuanto a la deserción, reinserción y mantenimiento en el sistema educativo de la población meta.”.

No obstante, dos expertos internacionales que asesoraron a la Rectoría durante la fase de diseño del programa Avancemos, señalaron la importancia de establecer la forma en la que se iba a evaluar el impacto104, lo cual fue dejado para etapas posteriores, ya que en los documentos disponibles sobre el diseño del Programa no se incorporó el diseño de las evaluaciones que se realizarían. Lo señalado anteriormente por el Ministro Rector se refiere a la realización de las mediciones del impacto, las cuales, se hacen en diferentes momentos de la ejecución, y en ese sentido, hacer una medición a los 3 años es razonable y tiene sentido. No obstante, el diseño de la evaluación se pudo realizar desde el diseño del programa, para seleccionar la población de control y realizar mediciones de la situación de la población beneficiaria –y de control- “antes del inicio” (línea base) y conforme fue avanzando la ejecución; y con ello realizar la evaluación de impacto con rigurosidad técnica. Sobre el particular, la Secretaría Técnica indica que todavía hay tiempo de hacer el estudio de línea base; no obstante, habría que recurrir a la información de las familias que se hubiere recopilado previo al inicio del Programa, como la que está incluida en el SIPO o registrada en las fichas familiares de la CCSS, pero que no incluye a todos los beneficiarios del Programa ni toda la información de interés para la evaluación.

En relación a la evaluación de impacto, “existe amplia evidencia de que los ejercicios de evaluación que se basan en información sin contar con un grupo de comparación con frecuencia ofrecen estimaciones sesgadas sobre los impactos de los programas”105 y “un esquema de estudio metodológicamente robusto requiere del contraste con la información sobre la situación previa al inicio de las actividades del programa, con la información que permita reconocer la situación después de la puesta en marcha del programa y en distintos momentos en el tiempo.” 106 (el subrayado no es del original).

Además, respecto a la evaluación de estos programas, Serrano

(2005:43)107 indica que “en general han tomado medidas tempranas y oportunas para poder implementar sofisticados sistemas de evaluación de impacto, ya sea elaborando

104 Miguel Székely de México, en su presentación realizada a la Rectoría en abril de 2006, recomendó realizar una “evaluación externa científica rigurosa (tratamientos y controles)” y por otra parte, Rogelio Gómez Hermosillo, excoordinador del Programa Oportunidades de México, luego de la presentación que le hizo la Rectoría sobre el Programa Avancemos en febrero de 2007 “apunta la importancia de establecer la forma en la que se va a evaluar el impacto del Programa.” (Tomado del Acta No. 14 de la Sesión No. 19 del 26 de febrero de 2007 del Panel Técnico).105 “Evaluación de Resultados del Programa de Educación, Salud y Alimentación (PRIMEROS AVANCES) 1999”, PROGRESA. Secretaría de Desarrollo Social, México, página 380.106 Ibíd., página 379.107 Serrano, Claudia. La política social en la globalización. Programas de protección en América Latina. CEPAL. Serie Mujer y Desarrollo No. 70. Santiago de Chile, agosto del 2005.

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líneas de base o utilizando metodología de grupo de control. / Destaca el caso de Progresa/Oportunidades por la combinación de estudios de carácter cuantitativo y cualitativo realizados.”

En el caso mexicano se realiza seguimiento permanente a la operación y se evalúan los impactos del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, el cual inició en 1997 con el nombre de Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA). La Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) de ese país, publicó la primera evaluación en 1999108, en la cual se reúnen diversos análisis sobre los impactos de PROGRESA tras “18 meses” de operación y algunos resultados de corto plazo.

En el caso costarricense, al no diseñarse las evaluaciones del programa Avancemos previo al inicio de su ejecución, no se recopiló la información sobre la situación de las familias antes del inicio del Programa, ni se definieron los grupos de control, por lo que, son tareas que deben ser emprendidas de inmediato para que no se aumenten los sesgos de las estimaciones109 sobre el impacto del Programa.

Por otra parte, el Área de Evaluación y Seguimiento de MIDEPLAN indica que ha trabajado en la elaboración de Propuestas de Diseño de Seguimiento y Evaluación del programa Avancemos, pero éstas están en proceso de aprobación en ese Ministerio y además, con ellas no se solventa la ausencia de las mediciones previas al inicio del Programa. Asimismo, no se conoce el alcance de esas propuestas, ya que no fueron aportados los documentos respectivos a este órgano de control superior.

2.3.3 Los mecanismos implementados por las entidades ejecutoras para la evaluación del Programa.

En el marco de lo establecido con la reciente reforma a la Ley del IMAS110, esta entidad realizó una contratación para el seguimiento y evaluación del Programa, por iniciativa de su Unidad de AVANCEMOS, con fundamento en el “Reglamento para la Prestación de Servicios y el Otorgamiento de Beneficios” y en el “Manual para el otorgamiento de beneficios del IMAS”. En el mes de marzo de 2007 se inició el proceso administrativo de contratación, la duración es por 7 meses y la fecha de término del contrato está prevista para el 14 de abril de 2008. Entre los temas que abarca ese seguimiento y evaluación se encuentran: contexto institucional del Programa, sistema de seguimiento elaborado por el IMAS, seguimiento y evaluación a una muestra de las familias atendidas durante el 2006 y 2007 y coordinación entre el IMAS y el MEP durante 2006 y 2007.

No obstante, se indica que “este proceso cubre solamente a las familias beneficiarias atendidas por el IMAS, por cuanto los recursos destinados son institucionales, el costo de esta contratación es alto y está basada en

108 “Evaluación de Resultados del Programa de Educación, Salud y Alimentación (PRIMEROS AVANCES) 1999”.109 Por ejemplo, al no disponerse de la línea base se imposibilita conocer la tendencia de las variables y controlar las estimaciones por este efecto del tiempo.110 Reformada por la Ley No. 8563 publicada en La Gaceta No. 26 del 6 de febrero de 2007.

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las características particulares de los procesos de ejecución de Avancemos en el IMAS.”111 (el subrayado no es del original).

Llama la atención que ese estudio contemple solamente a los beneficiarios del IMAS, que representaron un 50% de la población incorporada al Programa en el 2007 y que para el 2008 se proyecta que representen alrededor del 30%; toda vez que los beneficiarios son una unidad. Además, no se incluye, como una de las variables a evaluar, la coordinación con la Rectoría del Sector Social, quien diseñó, impulsa y dirige el Programa. Lo anterior puede estar reflejando la institucionalización del Programa como un programa “del” IMAS, en el imaginario de quienes lo ejecutan, más allá de la visualización como un programa interinstitucional e intersectorial. De allí la importancia de que la Rectoría del Sector Social hubiera participado en la planificación y diseño del citado estudio para redimensionarlo. Al respecto, la Secretaría Técnica del Programa indica que el IMAS no le informó los Términos de Referencia antes de que se publicaran, por lo que, según esa Secretaría, se trata de una actuación autónoma y descoordinada por parte de la entidad.

3. CONCLUSIONES. Los programas de Transferencias Monetarias Condicionadas que se han

desarrollado en América Latina, bajo el enfoque de Protección Social, se han llevado a la práctica como una transferencia monetaria, condicionada a que la población objetivo, familias pobres y en exclusión social, cumplan con ciertos requisitos o corresponsabilidades asociadas al uso de servicios básicos en educación, salud y nutrición, por parte de los niños, niñas, adolescentes y mujeres adultas, con la idea de aumentar el capital humano del hogar y así romper la transmisión intergeneracional de la pobreza.

En general, existen cuatro ejes claves en el desarrollo e implementación de un programa de Transferencias Monetarias Condicionadas, a saber: el diseño, la coordinación interinstitucional, los sistemas de información y comunicación y la evaluación de resultados e impactos. En el caso de Costa Rica, el diseño del programa de Transferencias Monetarias Condicionadas, denominado “Avancemos” tuvo cambios entre su fase piloto desarrollada en el 2006 y su fase de implementación que inició en el 2007. Dichos cambios se caracterizan por una ampliación, conceptual y operativa, en la definición de la población objetivo en términos de edad y condición socioeconómica, cambios que permitieron mayor flexibilidad en la incorporación de beneficiarios, la cual se hizo efectiva con la designación de FONABE como entidad ejecutora adicional.

Lo anterior implica que para dar cuentas de la incorporación de beneficiarios al Programa durante el 2007, el Gobierno debe revisar y adaptar la meta establecida en el PND 2006-2010, de tal manera que incluya el mayor rango de edad y las ampliadas definiciones sobre la condición socioeconómica (pobreza, vulnerabilidad y exclusión social), en el marco de las posibilidades presupuestarias.

Simultáneamente con la ampliación en la definición de la población objetivo del Programa, los órganos políticos se impusieron cumplir la meta del PND 2006-2010 -

111 Oficio No. AVANCEMOS 338-12-07 del 11 de diciembre de 2007.

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que está planteada para cuatro años- en la mitad del plazo, lo cual ha significado un esfuerzo por la celeridad en la incorporación de beneficiarios, con el riesgo de excluir a los hogares con mayor nivel de pobreza y en condición de exclusión social, si estos no acceden al Programa antes de cumplirse la meta y agotarse los recursos presupuestados, dado que muchos de ellos son difíciles de localizar y no demandan los servicios del Estado. En razón de esta celeridad se abrieron dos posibles mecanismos de entrada al Programa -IMAS y FONABE- con procesos y requerimientos diferentes, que significan un trato diferente a la población objetivo pero le facilitan el acceso; sin embargo, también propician entradas duplicadas que significan a las entidades ejecutoras y a las familias costos adicionales de operación.

Por otra parte, el FONABE, que a partir del año 2007 fue designado como uno de los dos entes ejecutores del primer componente del Programa, no ha adaptado su estructura operativa para ejecutar un programa de Transferencia Monetaria Condicionada –un lineamiento del Órgano Político- por lo que el programa Avancemos se encuentra reducido a una beca estudiantil- con la implicación de que el Programa corre el riesgo de perder su potencialidad de, coadyuvar a la satisfacción de las necesidades básicas de las familias y la mejora de su calidad de vida, y de articular diferentes programas sociales para una atención integral de las características multidimensionales y multicausales de la pobreza, vulnerabilidad y exclusión. De allí que si el programa Avancemos se conceptualizó como un programa de Transferencia Monetaria Condicionada, debe ser llevado a la práctica como tal y por ende, el FONABE debe avanzar hacia la definición de un titular de la familia que reciba el subsidio y hacia el registro de los hogares beneficiarios en un sistema de información, en coordinación con la Secretaría Técnica del Programa para no generar duplicidades adicionales en el Sector Social y Lucha contra la Pobreza.

En un programa interinstitucional son fundamentales las relaciones de coordinación entre los entes participantes para que los diferentes procesos que se ejecutan sean eficientes y eficaces, y en el caso que nos ocupa, se requiere aumentar la coordinación entre FONABE y los comités de becas de los colegios. Además, es importante que se fortalezca el seguimiento y reporte del rendimiento y la asistencia de los estudiantes que reciben el beneficio, en el que participan los comités de becas, el FONABE y el IMAS; y en este sentido, es fundamental la dirección, seguimiento y evaluación que dé el Órgano Político del Programa y la Rectoría del Sector Social.

Otro de los pilares que sostienen a los programas interinstitucionales son los sistemas de información y comunicación, los cuales son pieza fundamental en la eficiencia de las operaciones y el desempeño, así como en el suministro de información confiable y oportuna para la toma de decisiones. En el caso del IMAS, es importante que los procedimientos de solicitud y archivo de documentos aplicados en el proceso de selección de beneficiarios del programa Avancemos, sean perfeccionados para llegar al 100% en el cumplimiento de todos los documentos requeridos en los expedientes, sin que ello implique retraso en la aprobación de las resoluciones y además, en futuros operativos de aplicación de fichas socioeconómicas, contratados a terceros, se ejecute el proceso en forma más descentralizada, de manera que incorpore la experticia de las sedes regionales.

Por su parte, en relación con los beneficiarios de FONABE, el proceso ejecutado por los comités de becas de los colegios debe ser mejorado mediante una mayor coordinación y control de FONABE sobre la aplicación de la ficha socioeconómica para

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reducir la incidencia de ausencia de fichas, fichas incompletas y carencia de documentos sobre los ingresos familiares. Lo anterior, en forma simultánea que ese Fondo busca la integración de su instrumento de captura de la población beneficiaria con instrumentos como la FIS y el SIPO del IMAS, u otros que se implementen para el sector social, como se propone en el PND 2006-2010. Asimismo, las debilidades encontradas en la información de beneficiarios y de pagos del FONABE plantea la necesidad de mejorar la calidad, integridad y seguridad de los datos y el diseño y administración de la base de datos de ese Fondo, de allí que la nueva base de datos que está por implementarse, junto con los sistemas de información, deberían entrar en operación lo antes posible y contemplar los aspectos necesarios para corregir las deficiencias encontradas.

Por otra parte, es necesario que la Rectoría del Sector Social y Lucha contra la Pobreza, a través de la Secretaría Técnica del programa Avancemos, fortalezcan los procesos de seguimiento y monitoreo y diseñen los relacionados con la evaluación, que permitan medir el grado de logro de los objetivos cuantitativos y cualitativos a nivel de productos, efectos e impactos del Programa. En particular, los mecanismos que se han implementado y los informes que se han elaborado hasta diciembre de 2007, no dan cuenta todavía de aspectos cualitativos del producto del Programa (beneficiarios), como por ejemplo, los errores de exclusión de población objetivo y de inclusión de población no objetivo y la oportunidad y continuidad de los pagos de la transferencia monetaria a los beneficiarios; tampoco dan cuenta de los efectos en términos de permanencia y reinserción de los adolescentes y jóvenes en el sistema educativo, satisfacción de las necesidades básicas de las familias y cobertura en secundaria.

Asimismo, es necesario contar en el corto plazo con el diseño de la evaluación de impacto del Programa e iniciar las mediciones –incluyendo la construcción de la línea base- para que no se incrementen los sesgos en las estimaciones del impacto, de forma que la evaluación se realice acorde con los criterios técnicos que rigen la materia, es decir, por ejemplo, basada en información de un grupo de comparación o de control y en recopilación de la información disponible sobre la situación previa al inicio de las actividades del Programa y sobre la situación después de su puesta en marcha y en distintos momentos en el tiempo.

4. DISPOSICIONES.

Con fundamento en lo expuesto, así como en las potestades conferidas en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, y los artículos 12 y 21 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, se emiten las siguientes disposiciones.

Este órgano contralor se reserva la posibilidad de verificar, mediante los medios que considere pertinentes, la efectiva implementación de las disposiciones emitidas, así como de valorar la aplicación de los procedimientos administrativos que correspondan, en caso de incumplimiento injustificado de tales disposiciones.

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4.1. Al Ministro Rector del Sector Social y Lucha contra la Pobreza.a) Adaptar la descripción y la magnitud de la meta del programa

Avancemos establecida en el PND 2006-2010, a la actual definición de la población objetivo del Programa, de tal manera que se incluya el mayor rango de edad y no solo la pobreza, sino también la vulnerabilidad y la exclusión social, como condiciones socioeconómicas de la población. Además, coordinar con el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, los eventuales ajustes requeridos a dicha meta en el PND 2006-2010, a más tardar el 30 de junio de 2008. Ver los resultados del punto 2.1.2.

b) Definir un desgloce de la meta global de cobertura del programa Avancemos, según condición socioeconómica -pobreza, vulnerabilidad y exclusión social- que garantice una elevada cobertura de los hogares y las personas con mayor grado de pobreza y exclusión social y emitir la directriz correspondiente al IMAS y al FONABE para que la incorporación de beneficiarios cumpla con el desgloce establecido. La directriz deberá ser emitida a más tardar el 30 de junio de 2008. Ver los resultados del punto 2.1.2.

c) Emitir una directriz que haga efectivo el funcionamiento del programa Avancemos dentro del FONABE, en los términos de una transferencia monetaria condicionada para las familias y no de un programa tradicional de becas para el/la estudiante. Dicha directriz debe emitirse a más tardar el 30 de mayo de 2008. Ver los resultados del punto 2.1.3 y 2.1.4.

4.2. A la Viceministra de Desarrollo Social y Secretaria Técnica del Programa Avancemos.

a) Diseñar e implementar instrumentos de evaluación que permitan medir el grado de logro de los objetivos a nivel de productos y efectos de corto plazo del Programa, de tal manera que se pueda contar con evaluaciones con esos alcances, a más tardar el 31 de julio de 2008 y en lo sucesivo cada seis meses. Ver los resultados de los puntos 2.3.1 y 2.3.3.

b) Diseñar e implementar instrumentos de evaluación que permitan medir los impactos del Programa. El diseño de la evaluación de impacto deberá estar concluido el 30 de setiembre de 2008 y la implementación deberá realizarse, de tal manera que se tenga una evaluación a más tardar el 30 de setiembre de 2009. Ver los resultados de los puntos 2.3.2 y 2.3.3.

4.3. Al Presidente Ejecutivo del IMAS.Girar las directrices necesarias a la Administración del IMAS, para que

garantice que el Instituto atienda con prioridad a las familias en los grupos de puntaje 1 y 2 del SIPO y además, para que defina el porcentaje de cobertura mínimo de estos dos grupos que debe ser logrado, previo a la atención del grupo 3, así como los plazos en que se implementarán, de tal manera de no afectar a los actuales beneficiarios del programa Avancemos. La directriz deberá ser emitida a más tardar el 30 de mayo de 2008 y la definición de los porcentajes y su cronograma de implementación deberán estar elaborados a más tardar el 30 de julio de 2008. Lo anterior, de acuerdo con lo comentado en el punto 2.1.1.

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4.4. A la Junta Directiva de FONABE.Emitir la reglamentación que haga efectivo el funcionamiento del programa

Avancemos dentro del FONABE, en los términos de una transferencia monetaria condicionada para las familias y no de un programa tradicional de becas para el/la estudiante. La reglamentación que se defina debe incluir la comunicación a la familia sobre el concepto, los objetivos y el alcance del programa Avancemos, la definición por parte de las familias de un titular del beneficio y el registro de los hogares beneficiarios en un sistema de información. Dicha reglamentación debe emitirse a más tardar el 15 de julio de 2008 y contener un cronograma de implementación. Ver los resultados del punto 2.1.3 y 2.1.4.

4.5. Al Subgerente de Desarrollo Social del IMAS.Girar las directrices necesarias a las gerencias regionales para que los

procedimientos de solicitud y archivo de documentos aplicados por el IMAS, como parte de su proceso de selección de beneficiarios, garanticen el cumplimiento de todos los documentos requeridos en los expedientes, sin que ello implique retardo en la inclusión de los beneficiarios al programa Avancemos. Lo anterior a más tardar el 30 de mayo de 2008, de acuerdo con lo comentado en el punto 2.2.1.

4.6. Al Director Ejecutivo del FONABE.a) Implementar procedimientos de control interno que permitan valorar la

correcta aplicación de la ficha socioeconómica que realizan los comités de becas, de forma que se reduzca la incidencia de ausencia de fichas, fichas incompletas y carencia de documentos sobre los ingresos familiares y comunicar los procedimientos implementados, a más tardar el 30 de junio de 2008. Lo anterior, de acuerdo con lo comentado en el punto 2.2.1.

b) Establecer mecanismos efectivos de comunicación y coordinación con los comités de becas de los colegios que permitan que esos comités estén oportunamente informados del estado de las gestiones que han realizado y de su resultado final. Informar los mecanismos implementados, a más tardar el 30 de junio de 2008. Lo anterior, de acuerdo con lo comentado en el punto 2.2.4.

c) Remitir a este órgano contralor el cronograma de implementación de la nueva base de datos y los sistemas de información de beneficiarios, que incluyan los aspectos necesarios para corregir las deficiencias encontradas en el diseño de la base de datos actual e iniciar la implementación a la mayor brevedad. El cronograma deberá ser remitido a más tardar el 30 de junio de 2008. Lo anterior, de acuerdo con lo comentado en el punto 2.2.5.

d) Establecer procedimientos que aseguren la adecuada administración y en particular, el uso correcto de las cuentas de usuario y la cuenta del administrador, con el fin de mejorar el control interno en la base de datos de Avancemos. Lo anterior, a más tardar el 30 de mayo de 2008, de acuerdo con lo comentado en el punto 2.2.5.

e) Tomar las medidas necesarias para que la información de los estudiantes seleccionados remitida por los comités de becas, esté completa, con el fin

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de evitar la presencia de campos sin valores en la base de datos; además, para que en la Dirección de Gestión de Becas se registre el usuario de digitación en el proceso de asignación de las becas, con el fin de mejorar el control interno. Informar sobre las medidas adoptadas a más tardar el 30 de mayo de 2008, de acuerdo a lo comentado en el punto 2.2.5.

La información que se solicita en este informe, así como cualquier otro trámite para acreditar el cumplimiento de las disposiciones antes consignadas, deberán dirigirse, dentro de los plazos fijados en el presente apartado 4, al Área de Seguimiento de Disposiciones de este órgano contralor a cargo de la Licda. Vilma Gamboa Bolaños, Gerente Además, en un plazo no mayor de cinco días hábiles contados a partir de la fecha en que el presente informe sea entregado a cada entidad, se deberá proceder a designar y a comunicarle al Área de Seguimiento de Disposiciones, el nombre del funcionario que fungirá como contacto o enlace oficial, con autoridad para informar sobre el avance y cumplimiento de las disposiciones correspondientes.

De conformidad con lo establecido por el artículo 342 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, contra el presente acto caben los recursos de revocatoria y apelación, que deberán ser interpuestos dentro del tercer día a partir de la fecha de recibo de la presente comunicación, correspondiéndole a esta Área de Fiscalización la resolución de la revocatoria y a la Contralora General de la República, la apelación. Asimismo, contra este acto cabe el recurso extraordinario de revisión ante la Contralora General de la República, el cual debe formularse en los términos y plazos que señalan los artículos 353 y 354 de la indicada Ley General de la Administración Pública.

ANEXO Nro. 1

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DETALLES METODOLÓGICOS DE LA SELECCIÓN DE LAS MUESTRAS DE COLEGIOS Y DE EXPEDIENTES, EL CÁLCULO DE LOS

FACTORES DE EXPANSIÓN Y DE LOS ERRORES DE MUESTREO.

El objetivo de la muestra de estudiantes fue evaluar la realización de los procedimientos de selección de beneficiarios de acuerdo con la normativa de cada entidad ejecutora –FONABE e IMAS; y el objetivo de la muestra de colegios era aplicar una entrevista al Comité de Becas para investigar temas como la capacitación e información sobre el programa Avancemos, los controles realizados por FONABE, las formas de selección de beneficiarios por parte del citado Comité, la coordinación con el IMAS y el control que realizan de la asistencia y permanencia en el colegio de los beneficiarios.

1) Cálculo y selección de las muestras:

Para iniciar con la selección de la muestra de colegios y de estudiantes beneficiarios del programa Avancemos, se utilizó un archivo de beneficiarios del IMAS al 23 de julio de 2007 con 37.006 registros y dos archivos del FONABE al 25 de julio de 2007, uno por estudiante con 35.555 registros y el otro de cantidad de beneficiarios por Centro Educativo con 600 registros.

El marco muestral se trabajó en dos grupos, los beneficiarios de FONABE y los de IMAS. Se decidió tomar como marco muestral de colegios, los 366 que tienen más de 30 beneficiarios, ya que concentran el 90% de los beneficiarios totales, los cuales incluyen 32.023 estudiantes. El marco muestral del IMAS consistió de 37.006 estudiantes distribuidos en las 10 gerencias regionales de ese Instituto.

Para determinar el tamaño de la muestra, se utilizó la metodología112 que se encuentra en la página electrónica http://www.fisterra.com/mbe/investiga/9muestras/9muestras.asp, la cual parte de que el tamaño adecuado de la muestra para una encuesta relativa a la población está determinado en gran medida por tres factores: i) prevalencia estimada de la variable considerada (en este estudio, el cumplimiento con los procesos y requisitos de la selección de beneficiarios), ii) nivel deseado de fiabilidad, y iii) margen de error aceptable. Para un diseño de encuesta basado en una muestra aleatoria simple, puede calcularse mediante la siguiente fórmula:

n = t 2 x P(1-P) m2 donde:n = tamaño de la muestra requeridot = nivel de fiabilidad de 95% (valor estándar de 1,96)P = prevalencia estimada del cumplimiento con los procesos y requisitos de la

selección de beneficiariosm = margen de error de 5% (valor estándar de 0,05)

Además de la aplicación de la fórmula anterior, la metodología establece que se debe considerar el efecto diseño113 y los imprevistos114.

Para la aplicación de la fórmula se debe definir el valor a utilizar de P, prevalencia estimada del cumplimiento con los procesos y requisitos de la selección de beneficiarios. Se

112 Fernández, Pita. “Determinación del tamaño muestral”. Unidad de Epidemiología Clínica y Bioestadística. 1996.113 En relación con el efecto diseño, debido a que la muestra se va a diseñar por conglomerados (una selección representativa de colegios, en una primer etapa) y no como una muestra aleatoria simple de los beneficiarios del Programa, se debe corregir la diferencia en el diseño, por lo que el resultado de la fórmula anterior debe ser multiplicado por el efecto diseño. La metodología sugiere utilizar un efecto de diseño igual a 2 cuando se utiliza un muestreo por conglomerados. 114 En relación con los imprevistos, se sugiere aumentar el tamaño de la muestra en un 5% por la ausencia de respuesta o errores de registro.

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optó por utilizar un valor de P de 0,5 o 50%, dado que este valor, arroja el mayor tamaño de muestra y es el valor recomendado por la metodología cuando no se conoce la prevalencia estimada (P), que es el caso del presente estudio. En el siguiente cuadro se presentan diferentes valores de P para mostrar que un P de 0,5 arroja el mayor tamaño de muestra:

P (cumplimiento requisitos)

n (t2= 3,8416; m2=0,0025)

n x d (n x efecto diseño)

N (tamaño final de la muestra, con 5% imprevistos)

0,2 246 492 5160,25 288 576 6050,3 323 645 678

0,35 350 699 7340,4 369 738 774

0,45 380 761 7990,5 384 768 807

Es así como el tamaño de muestra del estudio podría ser de 807 beneficiarios, sin embargo se optó por ampliar la muestra a 900 para tener mayor representatividad de la población y redondear la cifra a la vez, para distribuirla entre los colegios y las gerencias regionales del IMAS.

Se decidió seleccionar 20 colegios (conglomerados) y en cada colegio seleccionar 25 estudiantes, lo cual arroja un total de 500 beneficiarios de FONABE. Los colegios se seleccionaron con diferente probabilidad, la cual se definió por la proporción de beneficiarios de cada colegio, esto es, entre mayor cantidad de beneficiarios del colegio, más probabilidad de ser seleccionado; luego la selección se hizo aleatoriamente asignando números a cada colegio según su cantidad de beneficiarios115. Además, se consideró importante tener representación de las provincias de Limón y Puntarenas, por lo que se decidió seleccionar 3 colegios en cada una de ellas116 y 14 colegios de las restantes cinco provincias.

Por otra parte, se decidió seleccionar 40 estudiantes en cada una de las 10 gerencias regionales del IMAS, para un total de 400 beneficiarios, es decir, todas las gerencias regionales están representadas –no hubo selección como fue el caso de los colegios.

Los 20 colegios que resultaron seleccionados son los siguientes:

115 Por ejemplo, a un colegio con 200 beneficiarios se le asignaron 200 números consecutivos, mientras que a un colegio con 30 beneficiarios, se le asignaron 30 números, para participar en la selección de colegios.116 En estos casos, el marco muestral consistió de los colegios de la provincia únicamente, y el marco muestral general –para seleccionar los 14 colegios- se ajustó eliminando los colegios de las provincias de Limón y Puntarenas.

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COLEGIOS QUE RESULTARON SELECCIONADOS EN LA MUESTRANo. Institución Provincia Cantón Distrito

1 LICEO LEON CORTES CASTRO ALAJUELA GRECIA SAN ROQUE2 COLEGIO DE NARANJO ALAJUELA NARANJO NARANJO3 LICEO DE POAS ALAJUELA POAS SAN PEDRO4 C.T.P. DE VENECIA ALAJUELA SAN CARLOS VENECIA5 C.T.P. DE PIEDADES SUR ALAJUELA SAN RAMON PIEDADES SUR6 INSTITUTO JULIO ACOSTA G. ALAJUELA SAN RAMON SAN RAMON7 COLEGIO SAN LUIS GONZAGA CARTAGO CARTAGO OCCIDENTAL8 C.T.P. DE SARDINAL GUANACASTE CARRILLO SARDINAL9 LICEO DE BELEN GUANACASTE CARRILLO BELEN

10 LICEO EXP. BIL. DE LA CRUZ GUANACASTE LA CRUZ LA CRUZ11 C.T.P. PUERTO VIEJO HEREDIA SARAPIQUI PUERTO VIEJO12 C.T.P. DE BATAAN LIMON MATINA BATAN13 C.T.P. PADRE ROBERTO EVANS LIMON SIQUIRRES SIQUIRRES14 C.T.P. DE TALAMANCA LIMON TALAMANCA BRATSI15 C.T.P. DE CORREDORES PUNTARENAS CORREDORES LA CUESTA16 NOCTURNO LA CUESTA PUNTARENAS CORREDORES LA CUESTA17 C.T.P. DE PUNTARENAS PUNTARENAS PUNTARENAS BARRANCA18 C.T.P. DE SAN ISIDRO SAN JOSE PEREZ ZELEDON DANIEL FLORES

19C.T.P. EDUCACION COMERCIAL Y SERVICIOS SAN JOSE SAN JOSE MATA REDONDA

20LICEO EDGAR CERVANTES VILLALTA SAN JOSE SAN JOSE HATILLO

Para seleccionar los 25 estudiantes de cada colegio, se partió de la lista de estudiantes por colegio, a cada estudiante se le asignó un número y luego se seleccionaron 25 números aleatoriamente al azar.

Como se comentó se seleccionaron 40 estudiantes en cada Gerencia Regional del IMAS, por lo que se partió de la lista de estudiantes por Gerencia, a cada estudiante se le asignó un número y luego se seleccionaron 40 números aleatoriamente al azar.

2) Cálculo de los factores de expansión:

Para efectos de analizar los resultados para la población de 366 centros educativos con más de 30 beneficiarios de Avancemos por parte de FONABE y para la población correspondiente de estudiantes, se calcularon los factores de expansión. En el caso de los colegios, el factor de expansión es la cantidad de colegios de la población que representa cada colegio de la muestra, y en el caso de los estudiantes, el factor de expansión es la cantidad de estudiantes de la población que representa cada estudiante muestreado. Para la definición de la metodología a aplicar para el cálculo de los factores de expansión de la muestra de colegios y de estudiantes se contó con la asesoría y colaboración de la Licda. Giselle Argüello del Área de Muestreo del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC).

La fórmula correspondiente para una muestra proporcional al tamaño, es la siguiente:

1) Factor de expansión de cada colegio:

F1= N / n

2) Factor de expansión de cada estudiante:

1r. etapa: Para cada colegio:

F = F1 x F2

F1= M / n x Mi

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F2= Mi / m

Donde F1 indica a cuántos estudiantes de la población representa cada estudiante de los colegios seleccionados en la muestra.F2 indica a cuántos estudiantes del colegio representa cada estudiante seleccionado en

la muestra.

2da. Etapa: Para cada estudiante:

F = F1 x F2 x mDonde:F = factor de expansión del elemento muestreadoN = Total de colegios del marco muestral = 278 y 47 Puntarenas y 41 LimónM = Total de estudiantes en los colegios del marco muestral = 23.797 y 4.495

Puntarenas y 3.731 Limónn = Tamaño de la muestra de colegios = 14 y 3 Puntarenas y 3 Limónm = Estudiantes seleccionados por colegio = 25Mi = Total de estudiantes en cada colegio de la muestra

A continuación se presentan los cálculos de los factores de expansión de los 20 colegios y de los 500 estudiantes de la muestra, en tres partes, primero para los 14 colegios y luego para los 3 colegios de Limón y de Puntarenas.

A) Factor de expansión para la muestra de 14 colegios: Cada colegio representa a 278/14 = 19,86 colegios.

Cálculo de los factores de expansión para la muestra de 350 estudiantesInstitución Mi F1 F2 F1*F2 m F1*F2*m

LICEO DE BELEN 41 41,4582 1,64 67,99 25 1.700 LICEO EXP. BIL. DE LA CRUZ 68 24,9968 2,72 67,99 25 1.700 COLEGIO SAN LUIS GONZAGA 110 15,4526 4,40 67,99 25 1.700 LICEO DE POAS 102 16,6646 4,08 67,99 25 1.700 C.T.P. EDUCACION COMERCIAL Y SERVICIOS 103 16,5028 4,12 67,99 25 1.700 C.T.P. DE SAN ISIDRO 108 15,7388 4,32 67,99 25 1.700 LICEO EDGAR CERVANTES VILLALTA 120 14,1649 4,80 67,99 25 1.700 C.T.P. DE VENECIA 128 13,2796 5,12 67,99 25 1.700 C.T.P. DE SARDINAL 138 12,3173 5,52 67,99 25 1.700 LICEO LEON CORTES CASTRO 138 12,3173 5,52 67,99 25 1.700 C.T.P. DE PIEDADES SUR 208 8,1720 8,32 67,99 25 1.700 C.T.P. PUERTO VIEJO 148 11,4850 5,92 67,99 25 1.700 COLEGIO DE NARANJO 175 9,7131 7,00 67,99 25 1.700 INSTITUTO JULIO ACOSTA G. 189 8,9936 7,56 67,99 25 1.700 TOTAL 350 23.797

M = 23797 Total de expedientes en los 278 colegiosN = 278 Total de colegiosn = 14 Colegios seleccionadosm = 25 Expedientes seleccionados por colegio 350 Total de expedientes seleccionados

Los resultados anteriores indican que cada colegio de los 14 seleccionados representa a casi 20 (19,86) colegios de los 278 colegios, y que cada estudiante seleccionado representa a 1.700 estudiantes de la población.

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B) Factor de expansión para la muestra de 3 colegios de Limón: Cada colegio representa a 41/3 = 13,67 colegios.

Cálculo de los factores de expansión para la muestra de 75 estudiantes de LimónInstitución Mi F1 F2 F1*F2 m F1*F2*m

C.T.P. PADRE ROBERTO EVANS 228 5,4547 9,12 49,75 25 1.244 C.T.P. DE TALAMANCA 208 5,9792 8,32 49,75 25 1.244 C.T.P. DE BATAAN 160 7,7729 6,40 49,75 25 1.244 TOTAL 75 3.731

M = 3.731 Total de estudiantes en los 41 colegiosN = 41 Total de colegiosn = 3 Colegios seleccionadosm = 25 Expedientes seleccionados por colegio 75 Total de expedientes seleccionados

Los resultados anteriores indican que cada colegio de los 3 seleccionados representan a 14 (13,67) colegios de los 41 colegios de Limón, y que cada estudiante seleccionado representa a 1.244 estudiantes de esa provincia.

C) Factor de expansión para la muestra de 3 colegios de Puntarenas: Cada colegio representa a 47/3 = 15,67 colegios.

Institución Mi F1 F2 F1*F2 m F1*F2*mC.T.P. DE PUNTARENAS 215 6,9690 8,60 59,93 25 1.498 C.T.P. DE CORREDORES 156 9,6047 6,24 59,93 25 1.498 NOCTURNO LA CUESTA 54 27,7469 2,16 59,93 25 1.498 TOTAL 75 4.495

Cálculo de los factores de expansión para la muestra de 75 estudiantes de Puntarenas

M = 4.495 Total de expedientes en los 47 colegiosN = 47 Total de colegiosn = 3 Colegios seleccionadosm = 25 Expedientes seleccionados por colegio 75 Total de expedientes seleccionados

Los resultados anteriores indican que cada colegio de los 3 seleccionados representan a 16 (15,67) colegios de los 47 colegios de Puntarenas, y que cada estudiante seleccionado representa a 1.498 estudiantes de esa provincia.

En relación con los factores de expansión para la muestra de beneficiarios del programa Avancemos por parte del IMAS, la fórmula aplicada tiene una variante, pues en este caso, se trabajó con las 10 gerencias regionales, es decir, no hubo una selección de conglomerados, sino de una vez, de estudiantes. Se aplicó la siguiente fórmula para un muestreo aleatorio simple al azar:

F = Mi / m

Donde:Mi = Total de estudiantes en cada Gerencia Regionalm = Estudiantes seleccionados por Gerencia = 40

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A continuación se presentan los resultados de los factores de expansión de la muestra de estudiantes beneficiarios del IMAS, según Gerencia Regional:

Cálculo de los factores de expansión para la muestra del IMASGerencia Regional Mi m Mi / mNoreste 3.984 40 99,60 Suroeste 3.575 40 89,38 Alajuela 3.633 40 90,83 Cartago 4.362 40 109,05 Heredia 2.359 40 58,98 Guanacaste 2.989 40 74,73 Puntarenas 3.532 40 88,30 Limón 4.491 40 112,28 Brunca 4.259 40 106,48 Huetar Norte 3.822 40 95,55 TOTALES 37.006 400

Esos resultados muestran que cada estudiante muestreado representa en la Gerencia Regional Noreste, a 99,6 estudiantes de la población y a 112,28 estudiantes de la población en la Gerencia Regional de Limón. Se observa que el factor de expansión es más grande entre mayor sea la cantidad de beneficiarios, debido a que el tamaño de muestra -40- es igual en cada Gerencia Regional.

3) Cálculo de los errores de muestreo:

Igualmente, se contó con la colaboración de la Licda. Giselle Argüello del Área de Muestreo del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC), quien realizó el cálculo de los errores de muestreo para cada una de las variables consultadas en la Entrevista a los comités de becas y en la revisión de expedientes de estudiantes en cada colegio. Esa información fue remitida por correo electrónico. Los cálculos suministrados fueron: el valor estimado de la proporción en la población total (P), el error estándar, el intervalo de confianza y el coeficiente de variación, lo anterior referido al valor de la proporción de casos que indican SI (valor 1) en la encuesta o revisión de expedientes.

i) Resultados para la Entrevista a los comités de becas:

Primero cabe recordar las variables consultadas cuyas respuestas eran 1: SI 0: NO

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VARIABLES DEL CUESTIONARIO A LOS COMITÉS DE BECAS, CON RESPUESTA 1:SI 0: NOPREGUNTA 1 Capacitación de FONABE1- ¿Recibieron los miembros del Comité de Becas capacitación por parte del FONABE para la implementación del Programa Avancemos?PREGUNTA 2 Fiscalización de FONABE2- ¿Los han visitado funcionarios del FONABE para efectuar algún tipo de fiscalización?PREGUNTA 3 Cuota fija de beneficiarios3- ¿Se tiene una cuota fija de beneficiarios para el colegio?PREGUNTA 4 Divulgación del Programa4- ¿Divulga el Comité la existencia del Programa Avancemos, tanto al interior del colegio como hacia la comunidad?PREGUNTA 5 Recibieron el instructivo de BECAS 20075- ¿Se les entregó el instructivo de becas del FONABE para el año 2007?PREGUNTA 8 Visitan los hogares8- ¿Realizan visitas a los hogares de los estudiantes antes de asignarles las becas? PREGUNTA 9 Conocen condiciones socioeconómicas de estudiantes9- ¿Considera ud. que los miembros del Comité conocen las condiciones socioeconómicas de los estudiantes? ¿Sólo algunos profesores las conocen? PREGUNTA 10 Aumento en demanda subsidio10- ¿Considera ud. que ha aumentado la demanda del subsidio respecto al año pasado? PREGUNTA 11 Presiones para incluir beneficiarios11- ¿Han recibido algún tipo de presión para incluir beneficiarios? PREGUNTA 12 Comprueban asistencia al colegio12- ¿Comprueban que el o la joven beneficiaria continúa asistiendo al colegio? PREGUNTA 13 Comprueban uso de los dineros13- ¿Comprueban que los beneficiarios están haciendo un uso debido de los dineros girados mediante el Programa Avancemos? PREGUNTA 14 Coordinación con IMAS14- ¿Tiene el Comité de Becas alguna relación de coordinación con el IMAS?

A continuación se presentan los cálculos realizados.

Inferior SuperiorV1 0,16 0,09 -0,03 0,35 0,55 20V2 0,24 0,10 0,03 0,46 0,42 20V3 0,69 0,09 0,49 0,89 0,14 20V4 0,85 0,08 0,68 1,03 0,10 20V5 1,00 0,00 1,00 1,00 0,00 20V8 0,16 0,12 -0,09 0,41 0,73 20V8_1 0,08 0,06 -0,04 0,21 0,73 20V9 1,00 0,00 1,00 1,00 0,00 20V10 1,00 0,00 1,00 1,00 0,00 20V11 0,00 0,00 0,00 0,00 . 20V12 1,00 0,00 1,00 1,00 0,00 20V13 0,16 0,09 -0,03 0,36 0,57 20V14 0,56 0,12 0,30 0,81 0,22 20

Coeficiente de

Variación

No. casos

Intervalo de Confianza del 95%Variable

Estimación de la

proporción (P)

Error Estándar

ii) Resultados para la revisión de expedientes de estudiantes en cada colegio:

A continuación se presentan los cálculos realizados.

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Inferior SuperiorVAR1. Expediente Localizado 0,82 0,01 0,80 0,84 0,01 500VAR2. Expediente Traslado u Otros 0,01 0,00 0,00 0,02 0,48 500VAR3. Existe ficha 0,80 0,01 0,77 0,82 0,01 500VAR4. Ficha Llena 0,79 0,01 0,77 0,82 0,02 500VAR5. Ficha Firmada 0,14 0,01 0,13 0,15 0,04 500VAR6. Ficha indica Ingreso total 0,73 0,02 0,70 0,76 0,02 500VAR7. Ficha indica Ingreso aportado 0,70 0,02 0,67 0,73 0,02 500VAR8. Ficha Indica Nº Miembros hogar 0,79 0,01 0,77 0,81 0,02 500VAR9. Ficha Indica Grupo familiar 0,28 0,01 0,26 0,30 0,03 481VAR10. Se aporta constancia de salario 0,75 0,01 0,72 0,78 0,02 496VAR11. Se aporta orden patronal 0,71 0,01 0,69 0,74 0,02 495VAR12. Se aporta informe calificaciones 0,62 0,02 0,59 0,65 0,03 498VAR13. Se aporta fotocopia cédula 0,79 0,01 0,77 0,81 0,02 498VAR14. Se aporta constancia de edad 0,76 0,01 0,74 0,79 0,02 500

No. casosVariable

Intervalo de Confianza del 95%

Estimación de la

proporción

Error Estándar

Coeficiente de

Variación

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ANEXO Nro. 2

PANTALLA QUE MUESTRA CÓMO ESTÁ ORGANIZADALA BASE DE DATOS DE FONABE

54

informe no · web viewlos programas de transferencias monetarias condicionadas (tmc) en américa...

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