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Inclusión educativapara el desarrollo local

Jornadas de capacitación 2004

Provincia de Buenos Aires

GobernadorIng. Felipe Solá

Director General de Cultura y EducaciónProf. Mario Oporto

Subsecretaria de Educación Prof. Delia Méndez

Directora Provincial de Educación de Gestión Estatal Lic. Alicia Raquel Verea

Director Provincial de Educación de Gestión Privada Prof. Juan Odriozola

Director Provincial de Educación Superior y Capacitación Educativa Prof. Daniel Lauría

Director de Educación de Adultos y Formación Profesional Prof. Gerardo Bacalini DGCyE / Subsecretaría de Educación

Inclusión educativapara el desarrollo local

Jornadas de capacitación 2004

ÍNDICE

Inclusión educativa para el desarrollo local / con colaboración de: Elba Romitelli y Juan Carlos Manoukian ; coordinado por Gerardo Bacalini –1a ed.– La Plata: Dirección General de Cultura y Educación de la Provincia de Buenos Aires, 2005.

104 p.; 22x18 cm.

ISBN 987-1266-06-5

1. Educación de adultos-Inclusión Educativa. 2. Políticas Públicas. I. Romitelli, Elba, colab. II. Manoukian, Juan Carlos, colab. III. Bacalini, Gerardo, coord.

CDD 374 : 320.6

Proyecto Ejecución del componente terminalidad del programa Jefas y Jefes de Hogar Desocupados, en el marco del convenio 42/02 entre el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación y la Dirección General de Cultura y Educación de la Provincia de Buenos Aires.

Compilación coordinada por Gerardo BacaliniColaboradores: Elba Romitelli y Juan Carlos Manoukian

Edición y diseño Área de Publicaciones de la Subsecretaría de Educación

© 2005, Dirección General de Cultura y EducaciónSubsecretaría de EducaciónCalle 13 entre 56 y 57 (1900) La PlataProvincia de Buenos AiresISBN 987-1266-06-5Hecho el depósito que marca la Ley N° 11.723

Esta publicación se ajusta a la ortografía aprobada por la Real Academia Española y a las normas de estilo para las publicaciones de la DGCyE.

[email protected]

Presentación .............................................................................................

La formación profesional y el desarrollo localpor Gerardo Bacalini ....................................................................................

El desarrollo local y el plan Manos a la obrapor Marcela Rebón ........................................................................................

La formación como política de empleopor Daniel Hernández ....................................................................................

Enfoques, características y elementos del desarrollo localpor Luis José Di Pietro Paolo ...............................................................................

El concepto de calidad educativapor Verónica Nespereira ...............................................................................

La construcción de redes organizacionalespor Roxana Cei ............................................................................................

Modelos mentales y actitudes para el trabajo en equipopor Istvan Karl ............................................................................................

El desarrollo económico local en América latinapor Enrique Gallicchio ...................................................................................

La formación profesional en la provincia de Buenos Aires .................................

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7Inclusión educativa para el desarrollo local

PRESENTACIÓN

La Dirección General de Cultura y Educación, mediante la Dirección de Educación de Adultos y Formación Profesional, atiende la formación de los jóvenes y los adultos de la provincia de Buenos Aires. Actualmente, la matrícula general supera los 224.000 alumnos. Una importante infraestructura edilicia, una normativa especial y, sobre todo, el plantel de docentes e instructores hacen posible esta amplia cobertura, que incluye la educación primaria, la educación secundaria básica y la capacitación laboral. De este modo, se promueve la verdadera integración social para vastos sectores desfavorecidos de nuestra comunidad.

El contexto en el que desarrollamos nuestra labor no es simple ni dócil: altos índices de pobreza, desocupación, deserción escolar y una distribución de la riqueza que no es equitativa. Una sociedad de consumo para pocos favorece el individualismo y el “sálvese quien pueda”, opuestos a la cultura del esfuerzo y la solidaridad.

Para nosotros educar es también educar en valores, valores que forjen las virtudes humanas y habilidades técnicas, desde el trabajo grupal y en un marco de convivencia creadora. Participación, equidad, autoestima, responsabilidad, justicia social y democratización del conocimiento son los valores con los que promovemos un nuevo concepto de ciudadanía desde el ámbito educativo.

La sociedad de la información y el conocimiento supone dejar atrás formas tradicionales de organización social, participación política, planifi cación productiva y comercialización

8 DGCyE / Subsecretaría de Educación 9Inclusión educativa para el desarrollo local

de bienes y servicios. También, cada vez le exige más al sector educativo sin reconocer que la complejidad de la dinámica global-local requiere del concurso de todos los sectores para realizarnos como nación integrada y vincularnos con el resto del mundo.

Mejorar la educación requiere, entonces, la participación comprometida de actores públicos y privados: Estado nacional, provincial y municipal; empresas, cámaras, asociaciones sindicales y organizaciones de la sociedad civil. La apertura de canales de diálogo para comprender y unir la demanda con una propuesta formativa renovada desde un pensar global y un actuar local es el único camino que asegurará el alcance de los esfuerzos a realizar.

Es aquí y ahora cuando cobra vital importancia el trabajo de nuestros cuadros directivos regionales y distritales. Deben asumir una actitud de articulación de recursos y promoción de la participación comunitaria. A sus habituales tareas pedagógicas y administrativas tendrán que adicionarle las de coordinadores y gestores socioculturales. Para ello, necesitan prepararse de modo integral con elementos teórico prácticos en cultura organizacional, participación social, comunicación institucional y liderazgo. De esta manera, como educadores, podremos contener a estos alumnos jóvenes y adultos cuyas trayectorias particulares debemos reconocer, comprender los reclamos que nos hacen y, a su vez, motorizar a los mismos demandantes. En este sentido, proponemos hacernos cargo del desafío e involucrar a la mayoría de los actores para que juntos pasemos de la protesta a la propuesta educativa. Para que todo esto sea posible se requiere de voluntad, paciencia, capacitación y profesionalismo.

Por eso, queremos contribuir al debate con estas páginas. Las ponencias reunidas en esta compilación estuvieron a cargo de profesionales, pedagogos e investigadores de reconocida trayectoria y fueron presentadas en 2004, en uno de los encuentros que desarrollamos a lo largo de estos años. A partir del deseo de contribuir en la construcción de una mejor educación para todos los jóvenes y los adultos de la provincia de Buenos Aires, esta publicación pretende documentar lo discutido y, a la vez, prolongar desde el papel impreso el empeño que nos convocó.

La Plata, abril de 2005

LA FORMACIÓN PROFESIONAL Y EL DESARROLLO LOCALPalabras de apertura de las Jornadas de Capacitación 2004

Gerardo Bacalini

Me parece importante explicitar que todos y cada uno de los actores de la Dirección de Educación de Adultos y Formación Profesional (supervisores, directivos, instructores), todos y cada uno de los participantes de las capacitaciones que organizamos, se desempeñan en un territorio determinado y forman parte de un proceso de desarrollo local.

El desarrollo local trasunta en dimensiones concretas. ¿Por qué se ha puesto de moda hablar de lo local en medio de un proceso de globalización? El desarrollo local puede ser una moda y esto, justamente, se puede convertir en un elemento de distracción para hacer que la gente crea que se está trabajando en ello o se está en ese camino, cuando precisamente ocurre el proceso contrario.

Los factores sociales y políticos que promueven el debate en torno del desarrollo local son: la crisis de los estados nacionales y el mercado, el surgimiento de nuevas identidades culturales y, también, la aparición de nuevas ideas en relación con la participación ciudadana, como por ejemplo capital social, empoderamiento, subsidiariedad,

Director de Educación de Adultos y Formación Profesional. Profesor de Ciencias Sociales y de Lengua y Literatura. Licenciado en Sociología Rural. Ex Subdirector de Educación Agropecuaria, dgcye, 2000-2001. Asesor (con licencia) de la facept-Programa Centros Educativos para la Producción Total-Cogestión con la dgcye, 1988 y continúa. Miembro del Grupo Iniciativa para las Cumbres Iberoamericanas para la Descentralización y el Desarrollo Local, 2002 y continúa. Consultor para temas de Pedagogía de la Alternancia, Desarrollo Local, Educación Rural.

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Con respecto al desarrollo local, en primer lugar, debemos tener claro qué actores promueven ese desarrollo en un territorio específi co. Es decir, en un territorio dado, lo primero que debemos hacer es reconocer que allí hay recursos humanos, económicos y tecnológicos e identifi car con cuáles de ellos trabajaremos en políticas y programas de desarrollo local. Esto que parece sencillo y evidente es el punto central de la problemática.

En segundo lugar, entendemos el desarrollo local como un proceso participativo para resolver los problemas de la sociedad, en todos los niveles, dentro de un territorio delimitado. En este proceso existen actores como la sociedad civil y sus organizaciones, los gobiernos locales (municipalidad), provinciales y nacionales, y el sector privado. Cada uno de ellos cuenta con una estrategia de acción particular. Se trata de transformarlos en agentes promotores del bienestar general, es decir, que tengan claro qué buscan y que puedan organizarse en consecuencia, desde sus propias miradas, participando como un sujeto colectivo de su propio desarrollo. El agente de desarrollo local está en medio de una tensión permanente porque intenta reestructurar un sistema social, cultural y político que ha dejado de funcionar con organización y efi ciencia y, precisamente, su desafío es resolver esa situación.

En el municipio de Carlos Tejedor, en 2004, organizamos una jornada de trabajo y capacitación vinculada con temáticas sobre todo relacionadas con el medio rural. Esa comunidad tiene entre 17 y 18 mil habitantes, entre la cabecera del partido y algunas ciudades aledañas. Entre los habitantes hay trabajadores rurales, de frigorífi cos y desocupados que forman parte, en algunos casos, del plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados. Nuestra intención consistía en mostrar –y visualizar con el intendente Emilio Monzo– el potencial que tenía ese distrito. Ahora bien, además de reconocer todo ese potencial, para poder utilizarlo, se requiere detectar y cuantifi car los recursos y articularlos en un proyecto de desarrollo local.

La formación profesional, la escuela agraria, la escuela técnica y el instituto de formación docente son parte fundamental de los recursos disponibles en el ámbito local. ¿Pero cómo hacer para que trabajen en un proyecto común? Se necesita una política territorial. Por eso, para el desarrollo local, el municipio tiene un papel fundamental, sobre todo considerando las posibilidades que brinda la descentralización –concepto que no debe ser desmerecido ni bastardeado–. Descentralización no es municipalización, así como desarrollo local no es

competitividad. También nos encontramos ante una crisis en el funcionamiento centralizado de la gestión pública, por lo cual el Estado es cuestionado y se propone su descentralización.

El desarrollo local surge a partir de lo que en los años 70 y 80 se llamó desarrollo social. Aparece como una nueva forma de mirar y de actuar desde el territorio, pero en un contexto de globalización. El gran desafío es cómo lo local logra incorporarse competitivamente en lo global, con y desde sus propias capacidades tanto locales como regionales. Según el sociólogo José Arocena, es necesario pensar desde lo global pero actuar en y por lo local. El desarrollo local se focaliza en el territorio dentro del cual actúan diferentes actores. Entonces, al actuar es importante que cada uno tenga en cuenta desde dónde parte. Hubiese sido muy distinto hacer esto hace 30 o 40 años atrás. Ahora resulta más delicado, porque las políticas neoliberales, las políticas dispuestas por la tecnocracia internacional y los organismos internacionales (, Banco Mundial, , etc.) también han llevado a que hoy tengamos un diagnóstico del territorio de la provincia de Buenos Aires de cierta gravedad: la desocupación. Siempre faltó trabajo, pero ahora observamos que esto está agravado por la cantidad de personas sin empleo, el carácter de esta desocupación, el desmembramiento social, la pobreza y la exclusión.

Según Ricardo Micheli, subdirector de Formación Profesional, el tejido social se desmembró durante el proceso militar de l976-l983 por políticas y acciones cruentas, y eso se paga no solo en los años subsiguientes, sino por décadas. Justamente cuando se había logrado algún avance en reconstituir el tejido social tan deteriorado, una crisis como la del 2001-2002 lo vuelve a desarticular. Por ejemplo, en sociedades como la bonaerense se observan, a veces, difi cultades para todo lo que es trabajar en común, en cooperativas o en forma asociada. Hoy hay que rehacer todo.

En este sentido, todas las organizaciones de la sociedad civil están haciendo un trabajo para recomponer el tejido social. Cada vez que se acercan a la Dirección de Educación de Adultos a plantear la necesidad de educación y formación profesional, ponen sobre la mesa el esfuerzo que están haciendo en su territorio para que la educación con solidaridad, entendimiento, compromiso, creatividad y consenso tenga un mínimo de éxito. Porque no es fácil salir de la crisis y, para ello, una tarea básica es la reconstrucción de la autoestima.


entretenimiento de los más pobres mientras los más ricos hacen lo que quieren. En América latina, mucho más que en África, la brecha entre ricos y pobres es la mayor del mundo. Después podemos analizar los indicadores país por país. Por ejemplo, en la Argentina había una situación social diferente hace 50 años, con un modelo de país industrial, un sector agroexportador fuerte y una mejor distribución de la riqueza; en cambio, en la actualidad, con la implementación durante años de políticas neoliberales, la situación es otra.

Redes sociales

Nuestro país se ha degradado con la aplicación de políticas neoliberales y hoy la brecha entre pobres y ricos está más acentuada. Más difusa en un territorio rural, mucho más compleja y desequilibrante en el conurbano por las dimensiones y las características de sus comunidades. Ahora bien, en todas esas comunidades se puede promover el desarrollo local. Lo importante son los procesos de entendimiento en un territorio, cómo ser agentes de ese proceso y cómo trabajar, fundamentalmente, con el municipio y los demás actores sociales para contribuir a generar instancias de articulación.

Según la especialista en redes sociales Elina Dabas, la articulación y la red social no son recetas, como tampoco lo es el desarrollo local. Este se construye desde abajo hacia arriba, es una construcción con la gente, con los actores concretos, y no la aplicación de un modelo o una directiva del Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo. En el mismo sentido, la formación profesional también es una construcción. Hay parámetros en el hacer (fi losófi cos y pedagógicos) que son parte de una construcción.

Cuando decimos que en cierto territorio la formación profesional va a contramano de la realidad y de las necesidades de los habitantes, de algún modo estamos señalando que no sirve al desarrollo local. Nuestro desafío, entonces, como supervisores y como agentes de ese proceso, es ver cómo esta articulación se pone en acto con aquello que realmente necesita la comunidad y con el plan estratégico territorial. Algunos dirán: “hay municipios que ni hablan de esto”; y es verdad, por eso estamos en esta situación. Hay otros en los que el intendente quiere promover el desarrollo local, pero el secretario de la Producción –que debería tener presente esta concepción– está más preocupado en ver cómo arregla la plaza del pueblo, que es lo que se ve, y se olvida que

el territorio es más que una plaza, es más que lo visible de una ciudad. Por ejemplo, en el conurbano hay partidos que tienen el 50 o el 60% de la población rural.

Por eso, por ejemplo, el intendente de Almirante Brown y su secretario de Educación se acercaron a la Dirección de Educación de Adultos y plantearon: “de acuerdo con la realidad que tenemos, queremos una formación profesional que les sirva a los apicultores, horticultores, fl oricultores y especialistas en la producción de arándanos –que vamos a exportar–, pero no sabemos cómo incorporarla en el modelo de capacitación”. En otra ocasión, recibimos a empresarios que querían invertir en un puerto entre San Pedro y Baradero, pero sabían que no podrían hacer nada si no se capacitaba específi camente a parte de la comunidad local y se involucraban otros sectores. Ellos entendían que si no había recursos formados para agregarle valor a las materias primas de la zona, el proyecto era más de lo mismo.

Entonces, creo que tenemos que reflexionar seriamente acerca de nuestras responsabilidades y nuestra posibilidad de incidir en estas cuestiones. Por ejemplo, un supervisor comprometido con la educación vinculada al trabajo no está solamente para el tema de las horas, los cargos, etc., sino que eso es solo una parte de su labor. Esto es una línea política de la Dirección General de Cultura y Educación, afi rmada por el ministro Mario Oporto en el Plan Estratégico 2004/2007 donde están incluidos explícitamente: la educación, el trabajo y el desarrollo local, entre otros puntos. Estos ejes son para toda la y, para la subdirección agraria, el polimodal, la educación técnica, los institutos superiores. En ese marco, para nosotros es fundamental la formación profesional de los adultos y, desde allí, defendemos esta conjunción y asumimos que esos ejes deben caminar juntos.

Para ello, es necesario poner énfasis en el tema territorial y asumir que, en este sentido, el territorio a veces no tiene límites precisos. Porque el territorio, en el desarrollo local, no es un distrito con sus límites, es un ámbito más amplio en el que hay recursos humanos, económicos, infraestructura, comunicaciones, patrimonio cultural y turístico, quizá ni pensados. A veces, hay un cierto desconocimiento de los recursos con que se cuenta. Ha sucedido que alguien pida a nuestra Dirección la creación de un centro de formación profesional y no estaba enterado que tenía dos centros cercanos. Ahora bien, el problema no es solo tener dos o tres centros de este tipo, sino también que esos centros se hagan cargo de divulgar su tarea y trabajen en línea con las políticas territoriales de articulación entre


lo educativo formativo y el desarrollo local. Por ejemplo, un intendente decía: “No quiero entrar en confl icto con el centro de formación. Creemos otro centro para este proyecto”. En realidad, el planteo debía ser a la inversa. ¿Cuál es el confl icto? ¿No podemos tocar un centro porque es un coto de caza donde el dueño es el director? Como no se puede tocar, ¿mejor evitar el confl icto? La formación profesional no es patrimonio de alguien, es del pueblo, de las necesidades de la comunidad en su conjunto. Después nos podemos pelear, en el buen sentido de la palabra, por crear centros, pero no desde esta lógica. El desarrollo local debe visualizar con qué recursos cuenta y asumir las tareas y estrategias necesarias para aprovecharlos.

Recursos internos y externos

En la jornada de Carlos Tejedor, uno de los objetivos era mostrar a los intendentes que si se privilegian los recursos internos, los recursos externos tienen mucho más valor. Los recursos externos de un territorio o municipio son la distribución que realiza la provincia; en el caso de Buenos Aires, la coparticipación interna, la transferencia de recursos a los municipios, etc. La cooperación internacional es para algunos municipios grandes. Hoy, los aportes realizados desde el exterior pueden –justamente por la política instaurada en la década de los 90– profundizar más la brecha entre ricos y pobres, por eso hay que tomar recaudos y orientar la colaboración externa teniendo en cuenta el interés del conjunto de la comunidad.

Para el desarrollo económico social, el equilibrio entre recursos internos y externos promueve una muy buena política de desarrollo local. Si un intendente cree que su territorio podrá vivir de la cooperación internacional –que es más deuda para la provincia y el municipio y menos desarrollo–, se equivoca. Porque, ¿quién gasta el recurso internacional? Generalmente un pequeño grupo de empresarios. Por eso, en un territorio hay que valorar muy bien todos los recursos que hay. A veces, se promueven pequeñas empresas y estas movilizan los recursos internos, con un fuerte efecto sinérgico que promueve el desarrollo de la región. De esta manera, comienzan a funcionar mejor todos los aparatos que deben articular ese desarrollo, como la educación, la producción, el Ministerio de Asuntos Agrarios, el , el , etcétera. La visualización de cuáles son los recursos con que se cuenta es entonces el primer factor a considerar.

El segundo factor es la organización. Generalmente, lo que más cuesta en el territorio es la experiencia de organización colectiva. Algunos instrumentos que potencian la organización territorial hoy no funcionan como deberían. Por ejemplo, la cooperadora escolar es uno de ellos. Tendría que ser manejada por padres y madres, integrantes de la comunidad escolar; pero hoy, en algunos casos, es manejada por los docentes –lo que ha dado lugar a que tengamos varias cooperadoras intervenidas–. Entonces, hay algunas organizaciones básicas, fundamentales para experimentar tareas locales coordinada y cooperativamente, que han sido degradadas y que se deben recuperar. Cuando hablamos de la Mesa de Cogestión, sostenemos que es un espacio de organización y participación. Por eso está en boga hoy, en el continente americano, todo el tema de la participación de la sociedad civil, de los presupuestos participativos municipales, etc. Hay que alentar la participación, además, para transparentar la gestión del Estado. Porque, a veces, hay muchos más recursos que los que uno imagina. Para el desarrollo local hay que poner todos los recursos locales en funcionamiento.

En la medida en que nosotros atendemos esta cuestión desde la educación de adultos y la formación profesional, esa es nuestra puerta de acceso al desarrollo local. Se trata de desarrollar nuestras propuestas porque formamos parte de esta historia. Este es el punto. Por ello, cada uno tiene que pensar, por ejemplo, en su región educativa desde la perspectiva de una estrategia global y un actuar local. De manera realista, pensar qué es la educación profesional y la educación de adultos, y cómo intervenir. Cuando llevamos el debate acerca de estas cuestiones a alguna población y los municipios se organizan, sucede algo muy fuerte, la comunidad se moviliza y se potencia, se ponen en juego las fuerzas vivas de lo social. Justamente eso es lo que debemos provocar.

En ese encuentro de Carlos Tejedor, invitamos también a seis o siete intendentes con sus secretarios de Producción. Llegamos a la conclusión de que esa era la primera capacitación que debíamos hacer: con el intendente y con el secretario de Producción. Entre otros temas, dialogamos acerca de los corredores productivos en la provincia de Buenos Aires. Un intendente decía: “Este corredor no funciona” y “Este corredor sí funciona”. Ante esas dos realidades, la pregunta era: en el que funciona, ¿qué pasa? ¿por qué funciona? “Funciona, decía el intendente, como algo esporádico. Cuando aparece algo, corremos todos atrás de eso. Hay un producto exportable y vamos todos para ver cómo lo sacamos. Pero no nos sentamos todos los actores del corredor productivo a proyectar a largo plazo”. Es decir, para no caer en improvisaciones y en reuniones


de trabajo tan esporádicas como circunstanciales, es necesaria una planifi cación y un reconocimiento de la importancia de encuentros regulares para discutir estas cuestiones.

Paralelamente a estas experiencias, entre algunos funcionarios municipales hay una conciencia cada vez mayor acerca de esta necesidad de trabajar en equipo. Un intendente expresaba: “Tenemos un emprendimiento de tal cosa y ahí necesitamos contar con una propuesta de formación que lo acompañe. ¿Podemos desarrollarla juntos?”.

El trabajo en equipo también puede ayudar a vencer obstáculos provenientes de actitudes individuales. En otro municipio, el intendente planteaba: “tenemos todo preparado y estamos todos de acuerdo: la formación profesional, la Dirección de General de Cultura y Educación, el Ministerio de la Producción y los recursos, pero el director de la escuela técnica no nos abre las puertas del laboratorio”. Mi respuesta es que si uno tiene la fuerza política, hablemos con los que tenemos que hablar, no puede ser así”. En este sentido, cuando estábamos en el Consejo Provincial de Educación Tecnológica (Copret), decíamos con Juan Carlos Manoukian, ¿cuántos laboratorios instaló la provincia? ¿y algunos están inhabilitados, no por rotos ni por desabastecidos, sino porque están cerrados con llave? Esos recursos están en el territorio. Nuestro trabajo es diseñar las estrategias necesarias para utilizarlos y potenciarlos. Si hay comunicación, si hay coordinación, compromiso y trabajo conjunto, será posible abrir la escuela a toda la comunidad y no solamente a la educativa.

Para fi nalizar, desde la Dirección de Educación de Adultos, deseamos relevar las difi cultades que se presentan para llevar adelante los cursos de formación profesional, de modo de poder trabajar para subsanarlas. En este sentido, no se trata de tener nombres y números de escuelas, sino de acercar a la Dirección propuestas para que los cursos de formación sean contundentes y potencien efectivamente la región. De esta manera, se podrá fortalecer la esperanza que los argentinos tenemos de construir una sociedad mejor.

EL DESARROLLO LOCAL Y EL PLAN MANOS A LA OBRA

Marcela Rebón

En este espacio aprovecharemos para contarles cómo estamos trabajando desde el plan nacional Manos a la Obra que tiene el objetivo de ofrecer una herramienta que permita mejorar los ingresos de las familias que se encuentran en situación de vulnerabilidad y de promover la inclusión social a partir de la participación en actividades socioproductivas. Por lo tanto, empezaremos comentando el marco general en que surgió este plan nacional, en agosto de 2003.

Cuando comenzó la gestión de la Dra. Alicia Kirchner, se realizó un diagnóstico que no solo daba cuenta de la alarmante situación social en que se encontraba gran parte de la población argentina, sino, también, de la fragmentación que presentaba la política social.

En cuanto a la situación social, se observaba que la pobreza, que hasta hace unos 30 años alcanzaba a un porcentaje muy bajo de la población (alrededor del 6%), en la última década no había parado de crecer hasta llegar a más del 50% de los argentinos.

Aun teniendo en cuenta que los indicadores sociales de la Argentina están mejorando lentamente como resultado del impulso que ha recibido la economía, específi camente, con la leve mejoría originada en el fuerte crecimiento del 8,7% del a partir del segundo semestre de 2003.

Licenciada en Ciencias Políticas (uba). Máster en Políticas Sociales (Flacso). Docente de la Universidad de Tres de Febrero. Actualmente se desempeña en el equipo técnico de la Secretaría de Políticas Sociales y Desarrollo Humano del Ministerio de Desarrollo Social. Co-coordina el Sistema Integral de Gestión del plan nacional Manos a la obra.

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mediados de los años 70 contaba con un consolidado mercado de trabajo formal) y con las diferentes estrategias que las familias comenzaron a desarrollar como una alternativa para llevar ingresos al hogar. Una de ellas es la puesta en marcha de emprendimientos productivos para el autoconsumo y la comercialización.

La mayoría de estos emprendimientos fueron pensados para ser desarrollados en forma transitoria, “mientras tanto, busco un empleo asalariado y formal como el que perdí”, o “como el que tenían mis padres”, en el caso de los más jóvenes. La realidad muestra que estas actividades se transformaron en permanentes y en la única fuente de ingresos de estas familias.

En este marco, el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación lanzó en agosto de 2003 el plan nacional Manos a la Obra.

Etapas y momentos del plan

El plan Manos a la Obra, en una primera etapa, se concentró en la reorganización de las múltiples iniciativas del Estado nacional destinadas a apoyar las unidades productivas desarrolladas, en forma precaria, por personas en situación de vulnerabilidad económica y social.

En los primeros meses de implementación, se formularon herramientas para alcanzar a todo el abanico de emprendedores: desde el más simple, como la señora que hace empanadas y las vende a sus vecinos, hasta los que presentan un sistema de reproducción más compleja y que con el excedente obtenido logran tener un ingreso más importante, pero se encuentran marginados del sistema de crédito formal porque no disponen de garantías prendarias. Para todos ellos, el plan dispone de diferentes líneas de fi nanciamiento que combinan diversas modalidades de crédito y subsidio, según las características de los emprendimientos.

La intención es organizar, fortalecer y mejorar las experiencias socioproductivas existentes haciéndolas masivas, destinándoles más recursos para constituir un sistema integrado de apoyo a los pequeños emprendedores.

En la actualidad, más del 44% de la población es pobre. Esto signifi ca que sobre el total de los 37 millones de habitantes, 16,2 millones son pobres, es decir, no cuentan con los ingresos sufi cientes para cubrir la canasta básica de alimentos, servicios y abrigo.

Dentro de este grupo:

• 6,2 millones de personas son indigentes (17%), no pueden cubrir la canasta básica de alimentos, es decir que son adultos y niños que si no son incluidos en un plan asistencial, sufren de hambre.

Por otra parte, si analizamos la población según grupos de edad, los más afectados por la pobreza son los niños menores de 14 años.

• Más del 60% de los niños argentinos son pobres.

La gravedad de las consecuencias de la pobreza, como la falta de una alimentación adecuada, de cuidado de la salud y de educación de la embarazada y del niño durante los primeros años de vida, compromete el desarrollo físico y mental de estos niños.

En relación con el mercado de trabajo, la situación ocupacional también muestra una leve mejoría, como consecuencia de la creación de puestos de trabajo genuino y también por la intervención del Estado en la creación de actividades de contraprestación de los planes sociales destinados a los jefes de hogar desocupados.

La tasa de desocupación, que alcanzó el 21,5% en plena crisis, se redujo un 6,7%. Teniendo en cuenta a los benefi ciarios de los planes de empleo, en mayo de 2004 alcanza al 14,8% de la población.

Analizando la desocupación por grupos etarios, se observa una mayor incidencia del desempleo en el grupo de jóvenes. Para la misma fecha, más del 50% de los jóvenes de 15 a 24 años se encuentran afectados por alguna problemática relacionada con su participación en el mercado de trabajo, tales como la falta de empleo y la precariedad laboral.

Hay otros aspectos del diagnóstico sociolaboral, que van más allá de las estadísticas y se relacionan con la destrucción de los puestos de trabajo asalariado (en un país que hasta


En este sentido, se impulsaron acciones que promueven a los municipios a defi nir sus perfi les de desarrollo local e identifi car los nichos productivos con mayor potencialidad. Desde el plan, se apunta especialmente a que los emprendimientos productivos fi nanciados estén vinculados con los planes de desarrollo de los municipios o formen parte de cadenas productivas, favoreciendo así su sustentabilidad.

El plan Manos a la obra entiende el desarrollo local como crecimiento económico, pero no es solo eso. Se trata de crecimiento económico acompañado de distribución del ingreso. Es decir, no hay desarrollo local si no hay desarrollo social, si el crecimiento no tiene un impacto real en la calidad de vida de todos los habitantes de una comunidad.

Un punto a tener en cuenta es que la crisis económica, política e institucional que sufrió la Argentina provocó, por un lado, que las actividades productivas perdieran capacidad de generar recursos en las diversas regiones y, por otro, que los gobiernos municipales no cuenten con herramientas de gestión que les permitan desplegar estrategias de desarrollo local.

Si bien, en la etapa descriptiva, la industria ha recibido un importante impulso económico, algunas actividades productivas que se constituían tradicionalmente como el motor del crecimiento económico han dejado de serlo mientras que, a su vez, otras surgen como nuevas. Nos encontramos, entonces, con municipios que no tienen un perfi l de desarrollo local defi nido, porque nunca lo tuvieron o que, si lo tuvieron, hoy está en crisis.

Muchos municipios tienen que defi nir o redefi nir cuáles son las actividades productivas que podrían promover el desarrollo económico en forma articulada con el desarrollo social.

Ahora bien, ¿quiénes buscan este perfi l de desarrollo local y qué implica este proceso? En primer lugar, deberíamos tener en cuenta, no solo cuáles son los recursos disponibles en las localidades o municipios, desde los recursos materiales hasta la infraestructura instalada desde épocas anteriores o recientemente, sino también los recursos humanos. Es decir, ¿qué es lo que sabe hacer la gente, qué es lo que quiere hacer y con qué tipo de actividad se identifi ca?

Para defi nir el perfi l de desarrollo local se debe trabajar con esta defi nición: “de abajo hacia arriba”. Es decir, no hace falta que vengan representantes de la Nación, de la provincia, del municipio, y digan “ustedes hagan esto, este proyecto para su desarrollo local”. Todo lo contrario. Es la gente del lugar, organizada en sectores de acuerdo con el modo de funcionar en la localidad, según su propia forma social, económica, educativa, quienes tienen que proponer y defi nir en conjunto este perfi l de desarrollo. Estos actores conformados por organizaciones de la sociedad civil, municipios, escuelas, centros de salud, centros tecnológicos, etc. O sea, tienen que participar todos aquellos que tienen alguna función en el municipio.

También es importante la participación del sector privado, las cámaras o asociaciones empresariales porque el desarrollo local no es solo la economía formal sino que, como producto de toda esta crisis, hay una parte muy grande de la economía (cada vez mayor) que se encuentra transitando por los circuitos informales.

Por las condiciones a escala nacional e internacional, sabemos que en el corto plazo no se alcanzará una situación de pleno empleo en la que todos tengan trabajo en el mercado asalariado. Pero también sabemos que los ingresos que pueden generar estas actividades son mínimos en estas condiciones y tenemos que apuntar a traccionar este sector de la economía hacia la economía formal.

Si bien este proceso no se logra de un día para el otro o no en todos los casos es posible, los proyectos productivos que deberían tener mayor impulso son aquellos vinculados con el perfil de desarrollo local, o con los nichos productivos identificados en una zona en particular. Para poder llevar a cabo este proceso, es importante articular con todos los sectores, las organizaciones sociales y las organizaciones de base, que muchas veces son las que están más cerca de la población que se encuentra en estas situaciones de vulnerabilidad, pero también con el sector privado, especialmente los actores que están relacionados con la producción de bienes y servicios.

Además, es importante la participación del sector de la educación y la capacitación, cuyo rol está orientado a la formación y la transferencia de tecnologías destinadas a los pequeños productores y a la enseñanza de ofi cios para mejorar las posibilidades de empleabilidad de los desocupados.


emprendedores, mediante un acompañamiento técnico periódico. Las tutorías específi cas, en cambio, están orientadas a asistir a los grupos de emprendedores en el manejo de las tecnologías productivas asociadas con cada emprendimiento y de otras problemáticas que requieran una asistencia profesional especializada.

Por último, el tercer componente se ocupa del fortalecimiento institucional, dado que el desarrollo de actividades productivas desde una perspectiva de desarrollo local en el marco de las políticas sociales, requiere de la concertación y participación de todos los actores sociales y productivos en el territorio.

En este sentido, desde el plan Manos a la Obra se plantea un conjunto de acciones particulares destinadas a promover el desarrollo de espacios de encuentro, debate e intercambio, así como también actividades de capacitación y formación destinadas a los consejos consultivos, equipos técnicos locales y organizaciones no gubernamentales.

Componentes del plan

El plan busca reunir y organizar una serie de mecanismos y prestaciones que apuntan a fortalecer las experiencias productivas y comunitarias que desarrollan personas en una situación de vulnerabilidad económica. Lo novedoso es que ha reagrupado, en un solo plan, las iniciativas y modalidades de intervención que antes se encontraban dispersas y fragmentadas y trabaja con los municipios para armar esta agenda de desarrollo en el territorio.

Los tres componentes que integran el plan son:

1.fi nanciamiento para los emprendimientos productivos;

2.capacitación y asistencia técnica para los emprendedores;

3.fortalecimiento institucional.

En cuanto al fi nanciamiento, se implementaron dos líneas que combinan diferentes modalidades de subsidios y créditos. ¿Por qué? Porque la población-objetivo del plan es una franja muy heterogénea. Hay productores muy precarios que vienen trabajando para la autoproducción, es decir que no generan un excedente destinado a la comercialización por lo que no logran tener más ingresos y, menos aún, no pueden realizar alguna inversión de capital. Por otra parte, hay algunos emprendedores que sí pudieron comercializar sus productos y obtener un ingreso, aunque este no les permite contar con un excedente para destinarlo a la mejora del capital de trabajo y, de ese modo, intensifi car la calidad y la escala de la producción. Por último, están los microempresarios. Es decir, aquellos que tienen un nivel de producción más complejo, que pueden sostener ingresos interesantes, pero que, para mejorar este nivel de producción o incorporar mano de obra a sus emprendimientos, necesitarían mejorar su capital de trabajo. Sin embargo, como no cuentan con garantía prendaria o no están formalizados, no pueden acceder al mercado fi nanciero formal.

El segundo componente consiste en la capacitación y asistencia técnica, por eso es importante este espacio de capacitación. Actualmente, la capacitación y asistencia técnica a los emprendedores se está realizando mediante servicios de tutorías que prestan las universidades nacionales.

Existen dos tipos de tutorías, las tutorías generales y las específi cas. Las tutorías generales tienen por objeto contribuir a crear y fortalecer las capacidades de gestión de los grupos de

25Inclusión educativa para el desarrollo local

LA FORMACIÓN COMO POLÍTICA DE EMPLEO

Daniel Hernández

Hoy tenemos una inquietud muy concreta, que es la preocupación por construir una política pública. Cuando digo esto me refi ero no solo a la labor de la Dirección General de Cultura y Educación de la provincia de Buenos Aires y al Ministerio de Trabajo de la Nación, sino a todos los participantes, representantes, trabajadores del área de Educación de Adultos y Formación Profesional que tratamos de producir en conjunto.

Diría que hay una larga tradición de interrogantes vinculados con la formación profesional y con la educación de adultos en la Argentina. Podríamos concordar con algunos que hay que contar varias décadas para ver los momentos de la historia de nuestro país donde este tema haya ocupado un lugar central. Creo, como muchos de los colegas, que hoy en la Argentina este tema empieza a estar más en el centro de las discusiones, y que debería estarlo durante los próximos años, si queremos ser el país que deseamos.

Desde el Ministerio de Trabajo estamos seriamente preocupados por producir una política sólida y potente en el área de educación de adultos y de formación profesional.

Licenciado en Sociología (uba). Director Nacional de Orientación y Formación Profesional, Minis-terio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación. Investigador y consultor de la Fundación Gestar. Director Ejecutivo del Instituto Nacional de Educación y Tecnología (Inet). Director Nacional de Educación Técnico-Profesional (concursado). Autor de “Descentralización y transformación de la formación técnico profesional”; “Las lógicas sectoriales en los procesos de reconfi guración de la formación técnico profesional” y “Políticas de certifi cación de competencias en América latina”.

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No quiero insistir demasiado con cifras y análisis, pero está claro que venimos de una explosión social. Parece que ya estuviera lejos, sin embargo fue hace apenas un par de años en donde nos levantábamos a la mañana y decíamos “¿qué va a ser de nosotros?”. Creo que todos vivimos ese momento crítico de nuestra sociedad, y también un clima de fragmentación. Llegamos a tener casi un 20% de desocupación y la mitad de la gente en situación de pobreza. Tuvimos una crisis en términos de caída del producto bruto, no solo de no-crecimiento, de un estancamiento de 4 años, sino de retracción del producto. Lo que implica no solo análisis de variables económicas, sino falta de comida en las mesas de los argentinos. Como país nunca pensamos que nos podía pasar. No sé si en Chile, o en otros países, se da por descontado que es así. A nosotros, con una fuerte historia de federación social, esto nos duele como una herida muy fuerte.

Carlos Tomada, el ministro de Trabajo de la Nación, describe una escena que me gusta repetir. Cuando nosotros éramos chicos podíamos perfectamente pensar que algún día estaríamos aquí en una reunión, cumpliendo un rol de funcionario, etc. Era una posibilidad para todos que hoy los excluidos probablemente ni se imaginan que pueden llegar a vivir. Eso habla de una fractura muy fuerte y si no la soldamos, nos llevará a ser otro país pero no el que queremos. Ha habido un quiebre social y nuestra responsabilidad es tratar de producir políticas para evitar que nuestra sociedad tenga sujetos que piensen que la posibilidad de decidir, de trabajar profesionalmente, no les corresponden.

En la actualidad, los indicadores económicos son favorables, a pesar de que ya empiezan a existir algunas discusiones acerca de cuánto durará esta situación. Crecimos un 8,7%. Esta sociedad fue capaz de crear un millón de puestos de trabajo, que es una cifra importante luego de una grave crisis. Comparemos esto con la pregunta recurrente sobre el “¿qué será de nosotros?” que circulaba en el contexto de la crisis de 2001. Y esto se logró por un esfuerzo de voluntades, habla bien de la sociedad argentina, de su capacidad de reacción y de recuperación.

Nosotros tuvimos esta oportunidad de salir adelante. Pero lo que no debe pasar es que volvamos a una visión triunfalista. Todavía arrastramos estos problemas; sigue habiendo un 40 o 50% de pobreza; casi un 14% de desempleo y tenemos serios problemas en materia de educación y de calificación para que la gente aproveche la oportunidad que el crecimiento económico está brindando. Aunque sigamos creciendo

a este ritmo –con el 8,7; el 5 o el 6 %, que son tasas de crecimiento importantes– y aun cuando nos vaya muy bien, si no trabajamos sobre esta fractura, los beneficios de este crecimiento quedarán solo en una parte de la sociedad y el resto seguirá mirando desde afuera.

El plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados

En el año 2002, en el contexto de la emergencia económica y social surgió una iniciativa de política social para tratar de sostener mínimamente los ingresos de la población denominada plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados.

La estimación inicial era benefi ciar a 1 millón 200 mil personas y se llegó a cubrir a 2 millones 200 mil personas. Es decir, ante una situación de crisis hubo una respuesta masiva de emergencia para ese momento. Se hizo un plan masivo cuando existían las peores condiciones para llevarlo adelante. Eso también habla bien de la sociedad argentina de los últimos años. Hay puntos oscuros, que se hicieron mal y que son difíciles de recuperar; también es muy criticable la forma como se maneja este plan en algunos lugares. Pero dentro de algunos años, tal vez, la mirada hacia este plan sea positiva por las respuestas que brindó para salir de esta situación crítica.

En la actualidad, no podemos seguir produciendo políticas para la crisis, tenemos que superar la lógica de los planes sociales1 y empezar a producir políticas activas que no tengan solamente que ver con este esquema simple de mantener los ingresos y pedir alguna “contraprestación”. Para 2 millones de personas, pensar y organizar contraprestaciones es una tarea sumamente complicada. Uno de los desafíos que comenzamos a conversar con el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires y con las autoridades de la Dirección de Educación de Adultos es cómo hacemos para producir política para Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, que son más de 600 mil personas en esta provincia.

1 En abril de 2005, el total de benefi ciarios del plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados ha dismi-nuido sensiblemente y es de 1.550.000; el correspondiente a la provincia de Buenos Aires es de aproximadamente 550.000.


Tomamos el plan Jefes y Jefas porque es el que existe y porque hay 2 millones de benefi ciarios en el país. Pero sabemos que este plan no alcanza a toda la población desocupada. Hay quienes no llegaron ni siquiera a la cola de este plan, que están peor. Y hay otro grupo de población que todavía no llegó a ese mínimo, que son las heridas abiertas que tenemos que atender.

Otra de las preocupaciones que estamos observando es el tema de los jóvenes que no estudian ni trabajan. Hay una población de 400 mil chicos en situación de exclusión; si alguien quiere atender seriamente el tema de la seguridad, y cree que con más y mejor policía lo arregla, se equivoca. Están en los márgenes de los circuitos de la sociedad. En este sentido, estamos discutiendo y produciendo políticas acerca del plan Jefes y Jefas, pero también estamos con la fi rme voluntad de ampliar la agenda para atender los problemas donde aparece la fractura social.

En el Ministerio de Trabajo, cuando hablamos de formación profesional, estamos hablando de dos líneas. Una tiene que ver con la formación profesional necesaria para producir la califi cación de los sectores en crecimiento –donde se necesitan torneros, matriceros, soldadores, costureras, tejedores, etc.– vinculada con la productividad y la competitividad de la economía, que genere empleo y continúe incorporando trabajadores a un empleo decente. Y otra línea de formación profesional tiene que ver con la inclusión social, con atender a grupos de población especialmente perjudicados. Entre ellos contamos a los jóvenes y las mujeres de bajos ingresos.

Centrémonos primero en el tema del plan Jefes y Jefas de hogar, que es uno de los campos donde conjuntamente la nación y la provincia están intentando producir políticas. Existen varios programas que son instrumentos de política del Ministerio de Trabajo, pero hay una prioridad especial que es el componente de la educación y la formación profesional.

En el ámbito nacional, el 80% de los jefes y jefas de hogar (de los cuales el 70% son mujeres) no han completado la escuela secundaria. De los primeros 400 mil puestos de trabajo formales que se crearon, el 87% fueron para personas con el secundario completo. Con esto, lo que queremos decir es que, si seguimos creciendo y generando empleo, esos puestos serán para quienes tengan mayor nivel educativo. Dentro de la población que debemos ayudar, hay personas con bajo nivel de educación que tienen apenas la primaria

completa o hasta primero o segundo año de la secundaria. Si no atacamos ese problema, esta gente jamás ingresará al mercado de trabajo o lo hará siempre por la puerta de atrás, con empleos precarios, poco dignos. Para nosotros, la primera formación profesional de los jefes y jefas de hogar implica que completen los niveles de escolaridad que no han culminado y que, en lo posible, esto se articule con alguna califi cación laboral, como una preparación para el mercado de trabajo.

Estos datos muestran que no basta con promover el empleo para incorporar a los jefes y jefas de hogar o con darles subsidios a las empresas para que los incorporen. Si no aumentamos su empleabilidad, no existirán instrumentos de políticas de empleo que resuelvan esta situación. Esta es la meta: para aumentar la califi cación laboral, en los próximos años tendremos que incorporar, como mínimo, a 400 mil personas al proceso de terminación de estudios. Cuando decimos 400 mil, nos proponemos un número desafi ante.

El planteo de experiencias piloto solo para 20 o 30 mil sujetos no es signifi cativo como política, sobre todo en una situación de fuerte herida social, donde hay 5 millones de personas mayores de 20 años que no tienen escolaridad completa. Y si no incidimos en los próximos 3 o 4 años sobre una parte importante de la población, aumentando los niveles de escolaridad básica y la califi cación para elevar los niveles de empleabilidad, no impactaremos realmente en la fractura que se produjo en esta sociedad. Por ello nuestra voluntad de seguir presionándonos con esos números que sirven para impulsar una política que tenga impacto. Esto implica que el país, el Estado, los estados, el gobierno, tengan que volver al sistema de educación de adultos y darle un lugar prioritario en la agenda.

Esto signifi ca recursos, lineamientos y estrategias consensuadas acerca de cómo producir políticas. Cuando comenzamos esta discusión, dialogamos con el gobierno de la provincia, con el ministro de Educación, con el responsable del área y propusimos hacer un “acuerdo contra resultados”. ¿El sistema de educación de adultos y formación profesional puede orientar sus servicios hacia este grupo de población? Es decir, no contemplar solamente la matrícula que se acerca (demanda social espontánea), sino orientar los esfuerzos políticos para atender a este grupo de población. Y el gobierno de la provincia dijo “sí, tenemos capacidades y posibilidades de orientar los servicios para empezar a atacar los pilares de esta herida social”. Para eso hacen falta recursos y planifi cación conjunta.


El plan en el ámbito local

Quisiera compartir algunas de las lecturas de los problemas detectados en relación con la ejecución del plan para ver si pueden aportar al trabajo propuesto para esta jornada y a que surjan propuestas para mejorarlo. No se trata de implementar un programa frío y enlatado, sino de discutir, entre los actores involucrados, cómo podemos producir políticas para llegar a los resultados fi nales que nos hemos planteado. Uno de los problemas centrales se encuentra en el ámbito local. Hay una profunda línea de discusión entre la provincia y la nación y también muchas difi cultades para lograr que los municipios y los actores a nivel municipal tengan políticas activas de promoción del empleo y, entre ellas, estrategias para mejorar la empleabilidad de los desocupados mediante la formación profesional y el acceso a ciclos educativos.

Esto tiene sus antecedentes y su explicación. En primer lugar, los municipios recibieron la administración de este plan y debieron sacarlo adelante. También las organizaciones de desocupados, en su momento, cubrieron un vacío que el Estado no llenaba: organizar la gente, el tipo de contraprestación, etcétera.

Para atender la emergencia eso bastaba. Sin embargo, para generar políticas activas nos hace falta otro tipo de trabajo con el nivel local y con los municipios. Si uno ve las áreas de gestión del plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados en los municipios, el 90% de las tareas que realizan son de corte administrativo. Algunos municipios tienen, además, políticas más desarrolladas de contraprestación donde privilegian ciertas cosas sobre otras. Si queremos conseguir que el componente de este programa de terminación de estudios tenga impacto en la población benefi ciaria del plan, tenemos que lograr otro tipo de acuerdo con los municipios.

En esta dirección, desde el Ministerio de Trabajo estamos promoviendo acuerdos más integrales de políticas de promoción del empleo, que llamamos “Más y Mejor Trabajo”, en el que se articulen diferentes herramientas del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación y de la provincia. Si la política que estamos acordando con el gobierno de la provincia tiene que crecer y superar problemas, este es el primero que tiene que sortear. Es decir, tiene que territorializarse. Tenemos que transformar el acuerdo entre la provincia y la nación en un servicio, en varios acuerdos distritales y municipales. Debemos acordar con los municipios una utilización inteligente de los recursos y de los instrumentos que tenemos y dejar de tener programas.

Uno de los recursos e instrumentos con que contamos es la terminalidad educativa, no como una más de las modalidades de contraprestación, sino como la primera contraprestación que debería pedírsele a un jefe de hogar desocupado que no tenga completos sus estudios, junto con la formación profesional.

Por eso, son claves la discusión, el compromiso, la capacidad de solucionar problemas, el análisis sobre cómo podemos asignar mejor los recursos, la formulación de esquemas de políticas más adecuadas, etc. Uno de los temas centrales es la articulación con las políticas de desarrollo local y para esto es importante el acuerdo con los municipios y con los actores que están generándose en el ámbito municipal.

Estamos promoviendo, en alianza estratégica con el gobierno de la provincia, el acercamiento a los municipios para generar información y encontrar la forma de mantener el contacto “cara a cara” con cada una de las personas. Tienen que dejar de ser un número y tenemos que saber no solo la edad, sino el nivel educativo y la experiencia laboral previa. Desde nuestra perspectiva, la política de empleo debe contemplar que detrás de cada persona benefi ciaria del plan hay un proyecto ocupacional que se interrumpió y analizar por qué está trunco. Por qué falta educación y califi cación; por qué faltan redes sociales que vinculen a las personas con las oportunidades de empleo, etc. Es necesario pasar de un municipio que solo administra benefi ciarios a un municipio que conozca las necesidades de las personas que forman parte de los planes sociales. Y ello también se podría ampliar a otras poblaciones.

Para nosotros, eso se llama servicio de empleo. Cada ofi cina municipal del plan Jefes y Jefas tendría que transformarse en un servicio de empleo, donde se entreviste a la gente y se construya su historia laboral para ver cuál es la alternativa que se le ofrece. Ese es el primer punto, junto con los acuerdos que estamos promoviendo con el municipio. El segundo paso es que el municipio debería tener un conjunto de alternativas para ofrecerle a la gente. No solo conocerla, sino decirle “en función de esto, lo que más le conviene a usted es esto, aquello o esto otro”. El tercer paso es empezar a transformar estas políticas del municipio en contratos con la gente.

Tenemos que luchar contra problemas muy serios. En este sentido, hay que saber caracterizar bien el municipio con el que cada uno trabaja, porque las generalizaciones tampoco sirven. Algunos municipios están haciendo fuertes intentos de hacer públicos tenemos y dejar de tener programas.


estos esfuerzos, de decir “señores, esto es una política pública y los criterios a partir de los cuales se decide pueden ser dichos en voz alta y discutidos por cualquiera”. A veces, hay municipalidades que se hacen estos planteos y les falta capacidad operativa, personal, apoyo, recursos para llevarlos adelante. A veces sí los tienen y los llevan muy bien. Pero también hay otras donde a los benefi ciarios del plan no se les permite estudiar como contraprestación. Hay personas a quienes les interesa, dentro del municipio mismo, romper esa trama y hacer más público el plan, ese es el desafío para que esto funcione.

Para benefi ciarios de los planes, como las mujeres con muchos hijos o de edad avanzada, la principal contraprestación tendría que ser un “contrato” que tenga que ver con la educación y la salud de sus hijos y con su propia educación. En algunos casos, hay que romper con lo que los especialistas llaman el “circuito de la reproducción intergeneracional de la pobreza”. Pero en otros casos es la educación.

Por lo tanto, la decisión acerca de si una persona puede o no ir a estudiar depende de mucha gente. No depende del presidente solamente, ni del ministro de Trabajo, ni del ministro de Educación de la provincia, sino de una cadena de gente. Por ello, tendríamos que lograr en cada localidad, en cada municipio, en cada distrito, un acuerdo que involucre una parte importante de los actores. Para conseguirlo, en los acuerdos de índole provincial y municipal, también podemos generar campañas de promoción en el ámbito local.

Aspiramos a que esta política que estamos implementando entre el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires y el Ministerio de Trabajo de la Nación pueda tener impacto en términos de incorporar un grupo de población importante y perjudicado para darle más oportunidades de ingresar al mercado de trabajo. Uno de los primeros aspectos a realizar consiste en tener dispositivos que permitan articular con los niveles locales para lograr producir decisiones de priorización de este componente sobre el resto. Para la provincia de Buenos Aires pusimos una meta que implica un compromiso. Ahora nos proponemos acercarnos a los municipios para que los intendentes también se pongan una meta. ¿Cuántos habitantes del municipio no terminaron la escuela primaria? ¿Por qué un intendente o un gobierno municipal no tiene una línea de acción específi ca para que terminen sus estudios?

Del lado de la oferta también hay problemas. En primer lugar, si aumentáramos la cantidad de benefi ciarios, si tuviera éxito la política, no nos alcanzarían los recursos que tenemos para poder contener a toda la gente que tendríamos que atender. Hay 1 millón 500 mil

personas a las que les falta completar la primaria. Por ejemplo, si hiciéramos una campaña con el apoyo de todos los intendentes del país y llegáramos a sumar 800 mil personas en esa condición en la provincia de Buenos Aires, no tendríamos capacidad para ofrecerles respuestas educativas, aun si invirtiéramos en ello.

Por lo pronto, es oportuno pensar en estrategias que nos permitan llegar a la gente de otra manera. Esas estrategias, en general, tampoco se defi nen a nivel de grandes programas, sino que son construcciones, en gran medida, locales.

Articular políticas

En el marco de este plan, hay otros temas vinculados con la educación de adultos. No se trata solo de que el municipio tenga la prioridad de articular los recursos, sino que hay que identifi car a la gente, convencerla y entusiasmarla, y realizar un acompañamiento y seguimiento. Sabemos que la terminalidad de los estudios de los adultos es un problema serio. Tenemos que tener estrategias apropiadas. ¿Cuáles son? Dos de ellas son la formación de grupos para que haya contención y la creación de programas específi cos para esos grupos. En la provincia se está trabajando sobre una experiencia con modalidad semipresencial que puede llegar a la gente de otra forma y puede cubrir otras necesidades. Para nosotros, esta experiencia es una especie de exploración de un camino en el que tenemos la posibilidad de ampliar la cobertura planteando una estrategia.

Otro punto para insistir es cómo se trabajan estos temas de educación incorporando una dimensión de empleabilidad. En realidad, quienes están estudiando y necesitan hacerlo, lo hacen porque quieren reinsertarse en el mercado de trabajo. Y para eso hay que abordar temas de empleabilidad que atraviesan todo el currículum. La escuela tiene que darles los conocimientos básicos que necesitan para desarrollarse en la sociedad como ciudadanos y participantes del mercado de trabajo. La escuela, también, tiene que articular con otros actores que le permitan volver a conectarse con el mercado de trabajo. En este contexto tienen que operar la institución educativa y otros actores de la comunidad.

El éxito de estas políticas tiene que ver con que afrontemos estos temas. Desde el Ministerio de Trabajo estamos dispuestos a apoyar esta política que la provincia está


implementando y en la que ustedes están embarcados. Buscamos apoyar los acuerdos locales que puedan hacer que asistan al territorio con nuestros equipos de trabajo. En este sentido, ya estamos hablando con intendentes de la provincia y del conurbano y tuvimos reuniones conjuntas con la Dirección de Educación de Adultos y los intendentes. Hay municipios donde no hay condiciones mínimas ni básicas para hacerlo. Mientras que en otros, con solo tomar un par de medidas, la implementación marcharía. Y en algunos distritos implican trabajo; reuniones; incorporación de representantes de los ministerios de Desarrollo Social, de Producción, de Trabajo; poner a disposición las instituciones formativas para generar un plan conjunto. Este es el escenario en el que hay que producir políticas públicas.

Seguramente harán falta inversiones, equipamiento e infraestructura que tendremos que generar. Necesitamos que haya un acuerdo de políticas en el que los actores pongan en juego los recursos de las diferentes instituciones que están involucradas. Hay municipios donde ya estamos invirtiendo en equipamiento.

Existe una modalidad de gestión del Ministerio de Trabajo, compartida con la provincia, para el fi nanciamiento de los recursos y la asistencia técnica. Se trata de destinar el fi nanciamiento en función de los resultados. Si hay una localidad, un centro, una articulación de actores que dicen “nosotros vamos a incorporar a 2 mil personas en la terminalidad educativa y a otros tantos los capacitaremos con algunas metas de reinserción laboral”; frente a esos números, nosotros fi nanciamos. Entonces, el fi nanciamiento está vinculado con los resultados que podamos obtener, no con los procesos, que son decisiones de los actores que los llevan a cabo. El problema es que, a veces, no se llega a resultados más importantes porque viabilizarlos requiere acuerdos con actores que no siempre están dispuestos a acordar. Este es el confl icto que tenemos que resolver con campañas, con una acción política articulada. Es decir, lograr un acuerdo que tenga resultados para viabilizarlo, poder asignar recursos técnicos, equipos, etcétera.

Esa es la tarea que tenemos que darnos para poder ver qué metas de ese acuerdo que estamos haciendo se convierten en metas por distritos y municipios. Hay provincias donde el 12 o 13% de los benefi ciarios están incorporados o tienen metas de incorporación a la terminalidad educativa. En otras provincias, solo el 2% del universo de benefi ciarios está terminando la escuela. El ejemplo más dramático es Chaco, que tiene 120 mil desocupados y la meta de incorporar solo a 4 mil personas para que terminen la escuela y se capaciten

laboralmente. La tasa, la difi cultad educativa de la población de Chaco, es mucho más compleja que esos 4 mil sobre 120 mil.

También, en algunos casos, estamos pensando cómo diseñamos programas alternativos, más centralizados desde lo nacional con el acuerdo de las provincias. Nuestro desafío es pensar estrategias. Después nos sentaremos en la mesa, evaluaremos cuáles fueron las fallas y los aciertos. El tema es que podamos planifi car, plantear resultados que tienen que ver con contrarrestar esta tendencia a la segmentación que sigue estando vigente en nuestra sociedad y que logremos articular recursos diversos para atacar este problema del municipio, de las provincias, del Ministerio de Trabajo, de la Secretaria de Producción. Tenemos que convertirnos en estrategas de esta política, es la única forma de hacerlo.

En fi n, mi sospecha es la siguiente: estamos haciendo los pasos iniciales de una política que nos está sacando de la primera reacción que tuvimos ante la crisis. La crisis instaló como enunciado un mecanismo que consiste en “te doy plata, a ver qué podés contraprestar”. Estamos planteando los primeros balbuceos de una política más activa. Vayamos consolidando esta política, identifi quemos quiénes son las personas para ofrecerles un conjunto de alternativas que vuelvan a ponerlos en carrera para incorporarse al mercado de trabajo. Son los primeros experimentos; se diría que estamos en una fase exploratoria. Espero que a partir del próximo año esta política se transforme en algo más importante, y que estemos preparados para participar activamente de ella. Lo espero porque si no lo hacemos, esta sociedad seguirá fracturada.


ENFOQUES, CARACTERÍSTICAS Y ELEMENTOS DEL DESARROLLO LOCAL

Luis José Di Pietro Paolo

La noción de desarrollo local se comenzó a difundir a fi nes de los años 70 mientras, a escala mundial, se producían cambios económicos, políticos, sociales y culturales.

Desde el punto de vista económico, el desarrollo local se halla en relación con una reestructuración del modo de producción conocido como “fordista” –método que introdujo la fábrica Ford a principios del siglo – que consistía en ubicar grandes masas de obreros en una línea de producción. Esto implicaba que las fábricas, las empresas, tenían que estar instaladas en los grandes centros urbanos, donde hubiera mano de obra capacitada para llevar adelante el trabajo.

Ese modo de producción entró en crisis por diversas razones de orden económico. Las características que asume la globalización, la interrelación a nivel mundial, la transformación del sistema productivo fue generando progresivamente que las grandes empresas no estén localizadas en centros urbanos importantes porque la informática, la computación, los medios modernos de producción hacen que hoy una fábrica, para mantener el mismo ritmo de producción, necesite menos empleados que hace 20 años.

Licenciado en Filosofía, (uba). Maestría en Ciencias Sociales (Flacso). Se desempeño en diversas fun-ciones en el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación. Actualmente es coordinador del proyecto pnud/cncps “Objetivos de Desarrollo del Milenio” en el Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales, dependiente de la Presidencia de la Nación.

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identidad, su sentido de pertenencia, justamente frente a un proceso que está signado, o que amenaza con esta pérdida.

En conclusión, entre los factores que impulsan el desarrollo local se encuentran la reestructuración del modelo de producción, el fenómeno de la globalización –con la interacción que promueve entre lo global y local– y también, en algunos países, los procesos de reforma del Estado y de descentralización.

La descentralización ha permitido que las regiones, provincias y municipios hayan asumido nuevas responsabilidades en cuanto a la prestación de servicios sociales. Este proceso, en Argentina, ha signifi cado que desde el Estado nacional se transfi rieran responsabilidades y funciones a los estados provinciales y, en parte también, a los municipios. El crecimiento de la responsabilidad de los municipios fue muy claro en políticas sociales como la prestación de servicios de salud y la implementación de políticas de asistencia social, y esto un factor para tomar en cuenta a la hora de ver el por qué del crecimiento del desarrollo local en el discurso y también en la realidad.

Los desequilibrios territoriales y sus consecuencias también han sido otro factor que ha obligado a los gobiernos locales y a sus comunidades a darse cuenta de que tienen que hacer algo para poder sobrevivir.

En la década de los 90 esto ha sido muy claro, sobre todo en aquellas ciudades donde estaban instaladas grandes empresas del Estado. Por ejemplo, el caso de Altos Hornos Zapla en Palpalá, Jujuy o Sierra Grande, en Río Negro. Ciudades en la que gran parte de sus habitantes vivían de la producción de una sola gran empresa y que, de golpe, prácticamente moría la actividad productiva de la ciudad con el retiro de la empresa o su reestructuración. Algunas empresas pasaron de tener 5.000 empleados a 500. En estos casos, los gobiernos locales, las comunidades, han tenido que replantear el sentido de la actividad de la ciudad y buscar nuevas formas de dar empleo a la gente, de revitalizar la ciudad.

Todos estos factores han impulsado nuevos modelos de gestión en las ciudades y en los gobiernos municipales en función del desarrollo local, tratando de revitalizar la comunidad y su sistema productivo para hallar respuestas a los problemas de crecimiento, desempleo y pobreza.

Entonces, una empresa puede estar ubicada en alguna ciudad del interior de un país, en una localidad con pocos habitantes, pero que tal vez le asegura la proximidad a los recursos, a la materia prima que necesita para producir. También le puede garantizar una mejor infraestructura y una calidad de vida para sus empleados que un centro urbano no tiene.

La tarea que hoy debe realizar ya no le exige, entonces, estar en un gran centro urbano, sino en aquel lugar que le ofrece los insumos necesarios, en cuanto a logística e infraestructura, para poder desarrollar bien su emprendimiento.

Este modo de producción hizo que las empresas, progresivamente, fueran modifi cando su actividad y dándole mayor relevancia a localidades que antes no la tenían. Localidades y ciudades con una escala de 50.000 a 100.000 habitantes.

Entonces, tenemos un primer factor que genera el sistema productivo que ha hecho que algunas ciudades pequeñas tengan una importancia creciente, más allá de los grandes conglomerados.

Otro de los factores tiene que ver con esta posibilidad que tiene una localidad, una empresa, un municipio, de poder relacionarse en tiempo real con otra ciudad que está en la antípoda del planeta. Con esta intercomunicación ya no se necesita estar ubicado en un centro urbano.

También esta relación globalización-localización tiene que ver con una cuestión de orden existencial. La tendencia a la globalización, a esta homogeneización de la cultura, a las borraduras de todo tipo de diferencias y de particularidades que implica este proceso, ha llevado a una reacción de la gente y de las comunidades de darle mayor sentido al lugar donde están enraizadas. Porque frente a esta amenaza de la homogeneización, de perder las particularidades, el sentido de pertenencia genera como reacción el aferrarse a lo más próximo, lo cercano, lo local.

La paradoja de la globalización es que, por un lado, se generan procesos de homogeneización, una tendencia a una cultura global que algunos caracterizan como consumista. Pero, por otro, hay una tendencia a reafi rmar la particularidad y la diferencia, tal como se ha visto, a partir de los años 80, en territorios donde se produjeron fuertes reclamos de soberanía y de autonomía por parte de pueblos que estaban incluidos en otras naciones y que iniciaron una lucha por tener su espacio, su propia nacionalidad. Como correlato, en dimensiones más pequeñas, hay localidades que quieren afi rmar su


La otra defi nición la encontramos en el Informe de Desarrollo Humano del año 1997 del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (), realizado conjuntamente con el Senado de la Nación. Allí el acento está puesto en la gestión municipal:

“[…] un modelo de gestión político-administrativo de carácter integral que articula gobierno y sociedad local, que promueve la innovación en lo organizativo institucional, en lo económico como en lo social, teniendo como objetivo un proceso de transformación que tiende a generar condiciones de mayor equidad, sustentabilidad, gobernabilidad y participación”.2

El desarrollo local se promueve al calor de un replanteo acerca del concepto de desarrollo que estaba vigente durante los años 90, tal como señalan los trabajos que Bernardo Kliksberg realizó en esa época. En estas concepciones se hacía una crítica a la idea de desarrollo económico pensado solo como crecimiento cuantitativo, medido en términos del Producto Bruto Interno. Justamente, una de las enseñanzas que nos ha dejado la década de los 90 en la Argentina, y en otros países latinoamericanos, es que puede haber crecimiento sin desarrollo. Puede haber crecimiento económico cuantitativo, con una tasa del 7 u 8% anual, sin que la sociedad en su conjunto lo perciba. Tenemos el caso de nuestro país, que hasta 1995 y 1996 creció con tasas que estaban en esos valores, aunque paralelamente subiera el desempleo y aumentara la desigualdad en la distribución del ingreso.

Una consecuencia inmediata del crecimiento económico fuerte no es que haya un desarrollo equitativo y sustentable para la sociedad.

Esta teoría del derrame, la idea de que la sociedad crece, que la torta se agranda y todos nos benefi ciamos, es relativa porque no se derrama para todos los estados sociales.

Esta situación impulsó un replanteo que realizaron los mismos gobiernos y también los organismos multilaterales de crédito. Hay que ver cómo se modifi có el discurso del Banco Mundial a fi nes de los años 90 en relación con el de principios de esa década. En la actualidad, se buscan modelos de crecimiento equitativos, en los que el desarrollo económico vaya paralelo al desarrollo social. Donde el desarrollo económico no sea contradictorio con el crecimiento del capital social, del capital humano.

Conceptualizaciones sobre el desarrollo local

Se pueden encontrar varias conceptualizaciones sobre el desarrollo local. Para esta oportunidad hay dos que considero relevantes. Una pone el acento en la reactivación económica. En este sentido, el desarrollo local, comienza siendo, históricamente, desarrollo económico local.

El término se ha generalizado tanto que actualmente se habla de desarrollo local en virtud de instalación de capacidades, de fortalecimiento de los actores locales, etc. Sin embargo, algunos autores sostienen que si no hay generación de riqueza en la comunidad no se puede hablar de desarrollo local.

La primera defi nición es la siguiente:

“[…] aquel proceso reactivador de la economía y dinamizador de la sociedad local que, mediante el aprovechamiento efi ciente de los recursos endógenos existentes en una determinada zona, es capaz de estimular su crecimiento económico, crear empleo y mejorar la calidad de vida de la comunidad local”.1

Este es un tema clave, que cruza transversalmente todas las acepciones de desarrollo económico local porque consiste en aprovechar los recursos existentes. Sin embargo, ello no signifi ca ser localista ni aislarse del mundo. Ese es otro peligro del desarrollo local: el idealismo de pensar un desarrollo, un crecimiento aislado de la dinámica económica social, del entorno regional y nacional. No existe una localidad o municipio que pueda desarrollarse en el contexto de una provincia empobrecida.

Entonces, no hagamos ni localismo ni idealismo al pensar el desarrollo de nuestro barrio, independientemente de lo que ocurre en el entorno. Esta defi nición nos habla del aprovechamiento de los recursos endógenos, con los que cuenta una determinada zona para estimular el crecimiento económico, generar empleo y mejorar la calidad de vida de la comunidad.

1 Alburquerque, Francisco, Dos facetas del desarrollo económico y local: fomento productivo y políticas frente a la pobreza. Santiago de Chile, Cuadernos ilpes, 1996.

2 pnud/Senado de la Nación, Informe argentino sobre desarrollo humano. Buenos Aires, 1997, p. 198.


tradición, que se valorice lo que tenemos, afi anzar el sentido de pertenencia”. Entonces, los atractivos de una localidad no son solamente físicos, sino también lo simbólico y lo cultural, aquello que se construyó en el imaginario colectivo de la comunidad. Están los recursos humanos y el capital social que tiene una localidad. Es decir, el desarrollo local implica una movilización de personas, instituciones, empresas y organizaciones y distintos capitales de una comunidad.

Muchas veces, las localidades desconocen esa riqueza porque están pensando solamente en el capital físico, pero también hay otros capitales que una ciudad puede aprovechar. Capital simbólico, en el sentido de cómo está posicionada esa localidad en el imaginario de los habitantes y en el imaginario de la región. ¿Está posicionada como una ciudad turística, industrial, como una ciudad que tiene un comercio fuerte, etc.? Esos son todos capitales que tienen las localidades y que, cuando se trabajan en conjunto, producen aquello que los teóricos del desarrollo local llaman el capital sinergético de una localidad. Por ello, esta capacidad, los distintos capitales y riquezas que se poseen, se deben poder trabajar juntas para aunarlas y ponerlas en dirección hacia un mismo objetivo.

Cuando se habla de desarrollo local, se supone la existencia de una sociedad local, establecida en un territorio con determinados límites, con un orden institucional aceptado y una esfera de gobierno. En cambio, cuando se habla de desarrollo local desde la perspectiva de la región, se trata de un grupo de municipios o de ciudades que asumen un proyecto determinado, pero siempre dentro de un orden institucional aceptado, una interdependencia económica y valores sociales y culturales comunes.

Quiero marcar las restricciones de trabajar en el desarrollo local considerando lo demográfico y el tamaño del territorio. Generalmente, la experiencia demuestra que los procesos de desarrollo económico local son de fácil implementación en localidades que tienen un rango demográfico comprendido entre los 30 mil y los 200 mil habitantes. Una mega ciudad presenta enorme dificultades. ¿Cómo poner en marcha un proceso de desarrollo local en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, con millones de habitantes y distintas realidades? Se pueden hacer procesos más particularizados, más concentrados. En el conurbano bonaerense, hay un proyecto de trabajo mancomunado entre los municipios para mejorar la calidad de vida, la seguridad, etcétera.

Entonces, el desarrollo local viene de la mano con la búsqueda de modelos de crecimiento que sean más equitativos, que permitan una mejor calidad de vida. Pero también tiene que haber reactivación económica, generación de riqueza mejor distribuida.

En síntesis, el desarrollo local es un proceso que permite insertarse en forma competitiva en lo global, es un dinamizador de la sociedad local, donde hay un aprovechamiento de los recursos propios de la localidad y se requiere un nuevo modelo de gestión municipal. La experiencia muestra que si el gobierno municipal no tiene un modelo de gestión acorde con lo que necesita para este desarrollo, es muy difícil avanzar en esta línea de trabajo.

Recursos y capital simbólico

El desarrollo local también necesita desarrollo político, es decir, que el municipio logre mayor autonomía y capacidad de decisión. En ciertas provincias es más fácil que en otras. En algunas, la gestión está más centralizada porque los municipios tienen menor autonomía. Lo ideal sería que un municipio pueda crecer y que ese desarrollo se muestre en un proceso político autónomo, de mayor capacidad para disponer de los recursos y saber utilizarlos. Lo cierto es que cuando se habla de desarrollo local, se trata de un desarrollo en múltiples dimensiones, no solamente en lo económico.

Unas de las claves del desarrollo local es el aprovechamiento de los recursos. Recuerdo el caso de una localidad donde el gobierno lanzó un plan para fomentar el turismo. Una de las primeras acciones fue diseñar un currículum especial para trabajar con los chicos de la educación primaria y secundaria, para que conocieran cuáles eran los atractivos turísticos de la localidad.

Vemos lo que ha ocurrido en ciudades que se han olvidado de su historia, de su tradición, por la ola modernista de los años 60 y 70 que apuntó a borrar el pasado porque lo importante estaba en el futuro. Sin embargo, si no hay un proyecto de localidad que apunte al futuro, el desarrollo no tiene sentido. Tiene que ser un proyecto asentado en la propia historia, en la tradición y en la identidad. Porque además la gente lo quiere así. Si hacemos encuestas y preguntamos "cuál es el ideal de crecimiento de su ciudad", en casi todas aparece: “sí queremos crecer, pero también queremos respetar nuestra


Esto es, recrear una dinámica de trabajo donde la lógica sea "todos ganamos si trabajamos juntos" y no "tratar de aplastar o destruir al vecino para crecer yo solo". Si un comerciante tiene competencia en el mismo barrio, mejor, porque entonces, si hay dos o tres locales que venden artículos parecidos, los clientes irán a esa zona a comprar, porque saben que encontrarán lo que necesitan. Asociativismo signifi ca que tengo que juntarme con el comercio de al lado para mejorar la cuadra porque eso posibilita atraer más clientes a la zona. Asociarse no es pérdida de identidad, sino darse cuenta de que sola, aislada, mi actividad no prospera. Hoy las empresas tienden a juntarse para determinados negocios, para comprar y vender en conjunto.

La gestión municipal

Es fundamental el modelo de gestión que tiene el municipio. Si es un modelo de gestión participativo y convoca a las instituciones a trabajar, facilita enormemente el proceso de desarrollo local; en cambio, si es un modelo de gestión burocrático, verticalista, autoritario, es muy difícil que prospere un proceso de este tipo y, si lo hace, al tiempo se debilita porque no es la sociedad la que lo sostiene.

El municipio no puede dedicarse de manera exclusiva a lo que se hacía tradicionalmente, por ejemplo, cuidar el alumbrado, el barrido y la limpieza. En la actualidad, la demanda social va por otros carriles. Está exigiendo que se mejore la calidad de vida, que se atienda la seguridad, que se promueva e impulse el desarrollo. Por eso, la responsabilidad de los gobiernos municipales, de los concejos deliberantes, es ponerse a la cabeza de este tipo de procesos.

Otro aspecto relevante es la planificación y la necesidad de elaborar un plan estratégico. A quienes trabajamos en los organismos sociales nos ha pasado que, muchas veces, los intendentes nos preguntan: “¿qué programa tienen para nosotros?”. En realidad, es al revés, ¿cuáles son los problemas que tiene su comunidad: pobreza, mortalidad infantil, desnutrición, etc.? ¿Cuáles son los proyectos que tienen para hacer frente a esos problemas? Entonces así veremos cómo nosotros lo podemos ayudar. Esto último se reitera en todos los órdenes: no sabemos cuáles son nuestras necesidades, qué es lo que queremos.

Todos podemos participar en el desarrollo local, no solamente el gobierno, el municipio, el concejo deliberante y las empresas. Esto implica que las instituciones y organizaciones de una comunidad trabajen en función del crecimiento de esa localidad. Si tenemos una empresa que lo que hace es contaminar el medio ambiente de una localidad, entonces no es un actor local, porque justamente la idea es que su accionar, su actividad, esté dirigida a capitalizar mejor los recursos locales y no a destruirlos.

El desarrollo local y la identidad cultural

La relación que se establece entre el desarrollo local y la identidad cultural es uno de los capitales que tiene cada comunidad. Actualmente, varias ciudades están trabajando en planes de turismo para aprovechar la afl uencia de los turistas extranjeros y el incremento del turismo interno. Uno de los puntos fuertes que tiene todo plan de turismo es recuperar la historia, revitalizar y retomar los elementos culturales que hacen particular a una localidad.

La identidad cultural y el sentido de pertenencia asociado deben ser proactivos. Una identidad anclada en el pasado, meramente nostálgica, no sirve. A partir de ese pasado, de esa historia siempre presente, debemos mirar al futuro; preguntarnos de aquí en más qué hacemos, cómo movilizamos los recursos, nos juntamos, trabajamos en función de eso; es decir, cómo creamos una cultura de desarrollo. Porque es imposible un proceso de desarrollo local si no hay una cultura del desarrollo, proclive al esfuerzo y al trabajo. En este aspecto, el sistema educativo tiene una gran tarea por hacer.

Por lo tanto, se debe generar una cultura que no dependa de los recursos que vienen de afuera. Sin embargo, desarrollo local no quiere decir aislacionismo. Si vienen inversiones, si logramos un programa nacional o un programa de cooperación internacional que invierta, que haya empresas que se instalen en nuestro municipio, bienvenido sea, porque esto es generación de empleo y de trabajo. Pero tiene que haber una estrategia propia. Esa inversión, ese aporte exógeno, se debe insertar en una estrategia que la propia localidad haya diseñado. Pero para que esto ocurra tiene que haber un compromiso, la participación del conjunto social, es decir, fomentar el asociativismo.


Por eso la importancia de un plan estratégico. A partir de tener un plan salimos a trabajar, a buscar la solución. Un plan estratégico se expresa mediante un conjunto de programas y proyectos con aportes provinciales, nacionales e internacionales, pero se coordina desde el territorio.

El desarrollo local, justamente, es un movimiento que parte desde abajo; es una conciliación de dinámicas provenientes desde el territorio y desde el entorno. No podemos pensar en un proceso de desarrollo local independientemente de lo que sucede en el contexto regional, provincial, nacional. Es decir, hay políticas nacionales, provinciales, regionales que inciden en lo que queremos hacer; entonces, tiene que haber ese movimiento de articulación de lo que está ocurriendo en el contexto con lo que estamos haciendo localmente.

Todo proceso de desarrollo supone una planifi cación. Puede ser una planifi cación global, sectorial, de una comunidad. Por ejemplo, si queremos desarrollar el turismo hacemos un plan de turismo; convocamos a las instituciones que tienen que ver con esta actividad, los prestadores turísticos, los administradores de los lugares turísticos, etc. Si queremos revitalizar el centro de la ciudad, convocamos a los comerciantes, a las cámaras empresariales, a todos lo que tienen que ver con el centro de la ciudad. Podemos avanzar con planes sectoriales o podemos continuar con un plan estratégico de toda la localidad.

Lo cierto es que necesitamos un plan. Tenemos que saber a dónde queremos ir. Y esto no puede ser tampoco producto exclusivo de la refl exión del intendente y de dos o tres funcionarios. Si queremos que sea un plan con sustento en la realidad y que sea asumido por todos, tienen que participar las instituciones y actores directamente involucrados con la cuestión. Tenemos que aprovechar que hay una tendencia a una mayor participación y que la sociedad exige esa participación.

El plan estratégico comienza con un diagnóstico para conocer qué es lo que tenemos en nuestra ciudad, cuáles son nuestros problemas y, a partir de esto, cuáles son las líneas de trabajo e intervención. Un plan estratégico de desarrollo tiene que ser fl exible, dinámico, adaptado a las cambiantes necesidades de una comunidad. Tiene que orientar y articular las acciones sectoriales, pero también tiene que ser estímulo para el conjunto de la sociedad local, para que participe y sea más activa.

EL CONCEPTO DE CALIDAD EDUCATIVA

Verónica Nespereira

Para poder estimar la relación existente entre calidad educativa y desarrollo local, deberíamos ponernos de acuerdo acerca de qué se entiende por “calidad educativa”. Actualmente no es posible o, por lo pronto, no hay acuerdo en adoptar una defi nición unívoca del término calidad que sirva como parámetro para contrastar lo que efectivamente sucede en los sistemas educativos en general y en las escuelas en particular y que permita comprobar si los servicios que estos ofrecen son de buena o mala calidad.

En primer lugar, el término “calidad” es muy complejo por su carácter multidimensional; es decir, para poder establecer la calidad de la oferta educativa de una escuela, es preciso considerar una serie de variables internas y externas que infl uyen sobre ella. A modo de ejemplo, estos son algunos de los aspectos:

• los alumnos y sus antecedentes;

• los docentes y su formación;

• las escuelas y su estructura;

Licenciada en Ciencias de la Educación. Coordinadora del programa de transformación curricular de la Dirección de Adultos y Formación Profesional, dgcye. Asesora pedagógica para la transformación del sistema de educación de adultos en Santa Cruz. Rectora del Politécnico de la Ciudad de Buenos Aires.

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• ¿Calidad para quién? Existen diferencias considerables en lo que refi ere a la dimensión del nivel de logro de los alumnos. Para algunos, la calidad solo importa si se atiende a los estudiantes con logros defi cientes. Otros, se interesan predominantemente por los logros elevados, mientras que algunos insisten en abarcar la totalidad de los alumnos.

El indicador de calidad en los niveles de logros de los estudiantes es el más instalado, sin embargo, desconoce otras variables internas y externas que inciden en estos y en los aprendizajes de los alumnos, que no dependen exclusivamente de la escuela.

Pero si pensamos el término “calidad” desde una mirada más amplia, existen otros aspectos que es menester tener en cuenta.

Otros aspectos relacionados con la calidad educativa

Cualquier sistema pretende que sus alumnos obtengan buenos aprendizajes. Pero, ¿dónde ponemos el énfasis para lograrlo? ¿Promovemos los mismos aprendizajes en todos los estudiantes? Es decir, ¿damos a todos lo mismo? ¿Cómo se rescata, en esa igualdad, la heterogeneidad de los alumnos en relación con los saberes previos y las experiencias con que llegan a las escuelas?

En este sentido, los diseños curriculares y, particularmente, sus desarrollos en las escuelas y aulas juegan un rol muy importante. Desde el punto de vista de la política educacional, el diseño curricular es un organizador, un regulador de la enseñanza o de lo que hay que enseñar. Pero debe ser asumido como un diseño básico, que no es lo mismo que uniforme. Esta es una diferencia muy importante. Un diseño curricular básico que pretenda ser único e uniforme para todos, carece de la fl exibilidad necesaria para enfrentar los diversos contextos en los que se desarrolla.

La relevancia del currículum para la educación de adultos es un tema crucial y, por lo tanto, merece una discusión importante. ¿Cuán relevante es un diseño curricular particular para una población determinada? ¿Cómo podríamos imaginar un currículum de calidad para la educación de adultos? ¿Cuál es la forma de acceso al conocimiento y de desarrollo

• los recursos;

• los diseños curriculares;

• las expectativas de la sociedad.

En segundo lugar, se trata de un término polifacético. La estimación de la calidad de la educación se halla cargada de valores, es subjetiva. Esto signifi ca que las miradas sobre el sistema o las instituciones no siempre coinciden entre los diferentes actores: políticos, directivos, docentes, padres y alumnos. Es común en las instituciones escuchar juicios como, por ejemplo, “es una buena escuela”; es “un mal profesor”. También podríamos decir que la Argentina tiene un sistema educativo de alta calidad porque solo un 3 o 4% de la población no ingresó al nivel primario. O bien, preguntarles a personas con necesidades educativas especiales qué piensan de la calidad del sistema en la medida en que no los incluye. También podemos hacer lo mismo con los sectores marginados, los que no asisten a la escuela, que probablemente no piensen que el sistema educativo es de calidad. Esto es así porque los juicios de valor acerca de la calidad de la educación dependen, en gran medida, de los lugares y realidades que viven los sujetos que los emiten.

En tercer lugar, tampoco existe consenso en relación con cómo interpretar la calidad educativa; cómo medirla; con qué instrumentos, quiénes deben participar de esta evaluación, como debe hacerse el tratamiento de los resultados. También cabría preguntar, ¿es correcto cuantifi car la calidad? ¿Es un dato objetivo y contrastable de la realidad? El dato numérico, ¿dará cuenta del sistema educativo, de una escuela en particular, incluso de un grado?

Una forma de abordar esta complejidad podría ser comenzar a responder las siguientes preguntas.

• ¿Calidad de qué? ¿Qué aspectos del rendimiento deben tomarse en cuenta para especifi car la calidad? Para muchas personas esta refi ere predominantemente a los resultados o productos. Desde este punto de vista, el análisis de la calidad debería centrarse en los logros de aprendizaje que los estudiantes acreditan al salir de la escuela. Sin embargo, el énfasis en los resultados distorsiona o pasa por alto la compleja serie de procesos implicados en determinados resultados. Por otra parte, el término resultado también es susceptible de una amplia gama de signifi cados.


gestor y coordinador de ese tipo de acciones. El supervisor tiene una función muy importante de apoyo a los establecimientos pero, lamentablemente, tiene mucha tarea administrativa que lo “distrae” de la pedagógica.

Otro sistema de apoyo importante son los recursos que se inviertan en educación. Se invierten más recursos en una común que en una de adultos; es decir, más dinero, pero también más infraestructura, recursos didácticos y materiales.

Como puede observarse, existen muchas variables y limitaciones. Pero si efectivamente tenemos el propósito de mejorar nuestras ofertas educativas para jóvenes y adultos, de modo tal que esta formación se oriente a mejorar e incrementar el desarrollo local en los ámbitos sociales, económicos y políticos, es preciso promover los conocimientos, habilidades y destrezas que permitan a los estudiantes adaptarse a un mundo cambiante y, a su vez, atiendan a sus intereses y a las necesidades propias y de su localidad. Para ello, es indispensable que la realidad de las localidades ingrese a las escuelas y que estas se constituyan en un nexo importante entre los diferentes actores y sectores sociales. Es preciso lograr escuelas más abiertas, lo cual no siempre es sencillo. Cuando se abre la escuela a la comunidad, se la está abriendo a otros ojos y, con ello, el poder entra en discusión. Esto trae aparejado temores, difi cultades o desconfi anza lo que, a veces, supone resistencia al cambio o pérdida de liderazgo.

Sin embargo, es un riesgo que hay que correr. No creemos que haya desarrollo social sin gente capacitada para ocupar los eventuales puestos de trabajo que pueden generarse dentro de un programa de desarrollo local. Permanentemente, la industria, los empresarios y también el sector público manifi estan quejas porque no hay mano de obra capacitada o porque la que está capacitada hoy no les sirve, no es la adecuada. Actualmente, las demandas del mundo del trabajo son vastas y disímiles. Se requieren conocimientos, pero también hace falta otro tipo de aptitudes, más creativas y más emprendedoras.

De todos modos, la escuela en general y la educación de adultos, en particular, tienen que capacitar para el mundo del trabajo, pero no solo para el mundo del trabajo. Este es un tema muy importante. Cuando se piden logros en términos de calidad, hay una tendencia, no solo en el país, a identifi carlos con los resultados del aprendizaje; pero el desarrollo afectivo, ético, de ciudadanía, son aspectos que, si bien resultan difíciles de evaluar, se deben tratar de promover en las escuelas.

de habilidades y destrezas que promovemos en los estudiantes? ¿Cómo pensamos su inserción en el mercado laboral?

Considerar estos aspectos puede favorecer la construcción de una oferta curricular diversa, que promueva diferentes estrategias de salidas para los estudiantes. Hay gente que prefi ere profundizar en su formación profesional, otros que pretenden fortalecer su base académica porque su propósito es continuar en el nivel medio o en el nivel terciario.

Como la población es diversa, deberíamos aprender de esta multiplicidad e implementar un currículum en este sentido. Porque un currículum es relevante en la educación de adultos en la medida que promueva la diferenciación de los estudiantes.

Aquí cobra importancia clave el trabajo de los docentes (su formación académica o profesional y la forma de ponerla en juego en el aula) y la demanda social de la comunidad particular. Tener capacidad para regionalizar o localizar un currículum es parte del trabajo de los docentes. Esto se vincula, a su vez, con la manera en que se concibe el diseño curricular y las estrategias que se utilizan para desarrollarlo.

Otro factor muy importante es el rol de los directivos. Hace algunos años se realizó, en el marco de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (), una investigación sobre la calidad educativa en diferentes países. Allí preguntaban qué hacía que una escuela fuera buena y otra no tanto. Una supervisora del Reino Unido investigó diez escuelas de su ámbito y corroboró que el efecto de la escuela de buena calidad se debía a la presencia de un director fuerte. Destacaba el papel fundamental del director. Estos directores fuertes no son autoritarios, son personas muy abiertas, que planifi can en cooperación con su equipo de docentes. Esto último también es signo de un buen director. Resultados similares se obtuvieron en y Canadá, entre otros países.

Otra de las variables importantes para estimar la calidad es el sistema de apoyos internos y externos que reciben las escuelas. Buena parte del apoyo interno está dado por el propio director, mientras que en los apoyos externos juegan un papel relevante los supervisores y los inspectores.

¿Cómo se vinculan con la escuela? ¿Cómo organizan y coordinan sus actividades? Esta jornada sobre desarrollo local es la oportunidad para que el supervisor sea el verdadero


En defi nitiva, la búsqueda de calidad, de mejoramiento, debe ser una actitud deliberada y permanente en el sistema educativo. Aunque no se puede hacer todo al mismo tiempo, hay que defi nir objetivos claros y plantear hacia adónde se quiere llegar; programar las acciones cuidadosamente; establecer metas a corto, mediano y largo plazo. Seguramente, cuando se alcancen algunas se podrán plantear otras para mejorar otros aspectos. En este sentido, la búsqueda es permanente.

LA CONSTRUCCIÓN DE REDES ORGANIZACIONALES

Roxana Cei

Para empezar haremos un breve recorrido acerca de las ideas y experiencias que conforman nuestras prácticas. Así, iremos confi gurando una perspectiva acerca de las redes sociales. El concepto de redes sociales está de moda y encontramos múltiples defi niciones que no siempre refi eren al mismo sentido. Hay ideas básicas que sostenemos fuertemente, por ejemplo, que las redes preexisten a cualquier intervención de un operador social.

Algunas de estas ideas se fueron armando a partir de experiencias vinculadas con el desarrollo de la terapia familiar. Por ejemplo, en el campo de la salud mental, el psiquiatra norteamericano Ross Speck comenzó a trabajar con asambleas familiares. A partir de alguna urgencia de algún miembro de la familia, se armaban comisiones de trabajo en las que participaban todos los familiares para ampliar, de ese modo, las posibilidades de resolver aquello que había dado lugar a la consulta. Cuando puso en marcha esta idea, advirtió que se introducía un efecto de red muy fuerte que generaba lo que él denomina volver a funcionar en tribu, un mecanismo mediante el que se potencian las posibilidades de resolución del confl icto.

Profesora de Ciencias de la Educación. Licenciada en Psicopedagogía. Miembro del consejo de admi-nistración de la Fundación para la promoción y difusión de las redes sociales (fundared). Consultora del equipo de Educación Media del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la Nación. Capacitadora del programa Aprendizaje en la acción de la Dirección de Políticas Socioeducativas, dgcye. Docente de posgrado en la Facultad de Psicología (uba) y en la Maestría en Salud familiar y comunitaria (uner).

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compartiendo problemas similares y así dejaban de sentirse solas con ese pesar. En este contexto surgían muchísimas soluciones que a los terapeutas no se nos ocurrían y que las proponían otras familias.

Por otra parte, en el hospital de Lanús, como parte de una experiencia de gran envergadura local, Gregorio Baremblit y Armando Bauleo trabajaban con adultos a partir de un abordaje grupal mediante el cual descentraron el protagonismo del terapeuta para colocarlo en los consultantes.

La psiquiatra y terapeuta familiar Cristina Ravazzola coordina un grupo de profesionales que realizan tareas con grupos de madres de jóvenes con problemas judiciales. Direccionan la tarea en virtud de empoderar a esas madres e intentar lograr que sean ellas quienes vehiculicen la entrada de la ley en sus hijos.

En defi nitiva, estas experiencias van a contrapelo de lo que tradicionalmente se plantea en algunos ambientes psicológicos y, por qué no, educativos.

La experiencia de los

Otra experiencia muy signifi cativa, que ya tiene más de 10 años de realización, es la de los Centros Educativos para la Producción Total (). Se trata de una intervención educativa formal, que aborda la problemática de jóvenes de zonas rurales que no pueden llegar a la escuela en determinadas etapas del año, por tener que quedarse a trabajar con sus padres en el campo. Con el desarrollo de la pedagogía de alternancia, se generó un sistema de trabajo por el cual, en esos períodos en los que los chicos no asisten a la escuela, el docente va a sus casas a trabajar los contenidos con ellos y sus familias. Cierran todo el ciclo educativo con un trabajo fi nal que implica, incluso, la elaboración de proyectos productivos. Estos centros educativos están instituidos en la provincia de Buenos Aires y en otras, pero tengamos en cuenta que el proyecto nació como un movimiento instituyente.

Con el transcurso del tiempo estuvimos tratando de sistematizar una propuesta metodológica que nos ordenara, con la que pudiéramos llegar a los territorios y trabajar de una manera diferente.

Por su parte, Mony Elkaïm sacó la terapia de los consultorios para desarrollarla en los barrios. En el plano de la salud mental, muchas veces se habla de la asepsia del terapeuta; es decir, que el profesional no debe implicarse o tiene que ser distante para poder ser objetivo. Elkaïm sostiene una postura inversa: es imposible no implicarse. Por eso trabaja con su circunstancia; no se fi ja en el lugar del supervisor, en este caso, el que tiene la supervisión.

En esta oportunidad, vamos a destacar los trabajos que tienen que ver con redes institucionales. Por un lado, Carlos Sluzki, un psiquiatra argentino radicado en Estados Unidos, es uno de los pioneros en trabajar en el mapeo de redes sociales, sobre todo, de redes personales. Por otro, el argentino Sebastián Bertucelli, desde la psicología, ha trabajado en planes sociales vinculados con la salud, por fuera de la lógica programática habitual de los planes sociales con características de focalización. En experiencias desarrolladas en Córdoba, Mendoza y Rosario, comprobó que, en ocasiones, la gente participaba de dos o tres planes sociales, pero los operadores que los coordinaban no estaban en conexión entre sí, situación que generaba diversas difi cultades. Una de esas situaciones se le presentó mientras desarrollaba tareas en un servicio de salud para frenar el avance de la tuberculosis en Córdoba. Este psicólogo trabajó con lo que denomina familias-llave, defi nidas como aquellas familias con liderazgo barrial, sensibles a las necesidades de su comunidad, movilizadas. Las detectó y luego les enseñó a reconocer indicadores de la enfermedad. Así, los integrantes de los grupos familiares fueron recorriendo su propio barrio, haciendo prevención con otras familias, las que a su vez compartían esos conocimientos con otras, y así sucesivamente. Entre otras cosas, se garantizaba la llegada a gran cantidad de pobladores por el efecto multiplicador de la propuesta basada en los vínculos de confi anza.

Otra experiencia importante para el equipo fue realizada en el Hospital Durand, a principios de los años 90, en el Grupo de Trabajo de Aprendizaje y Desarrollo, específi camente en el equipo de psicopedagogía. Allí veíamos día a día cómo se engrosaba la lista de los pacientes que esperaban ser atendidos. Nos pusimos a pensar en otras estrategias que permitieran agilizar las prestaciones. Pensamos en dispositivos grupales y, además, teniendo en cuenta lo que veníamos observando en relación con el intercambio que se producía entre las madres en la sala de espera, decidimos incorporar el efecto espera en pasillo y darle un espacio en nuestra tarea. Concretamente, armamos grupos simultáneos de niños y padres. Uno de los mayores aprendizajes para nosotros fue ver cómo se potenciaba la posibilidad de resolver los problemas a partir de la instancia grupal, en la que las madres se reconocían


partir de la intervención, sino que, cuando se llega al barrio, ya hay una red de personas que funciona previamente a nuestra llegada. Nosotros también vivimos en red, solo que algunas redes tienen mayor visibilidad que otras en función de lo que necesitamos, del problema que tenemos que resolver en determinado momento. El mapeo facilita y habilita nuevas posibilidades para la visualización de recursos y para el diseño de estrategias de acceso a los mismos.

Desarmar algunos conceptos

Revisemos la noción de institución. Quiero contarles porqué hablamos más de redes organizacionales que de redes institucionales. La institución fue creada a instancias de la formación del Estado-nación después de la Revolución Francesa, con la clara fi nalidad de controlar y garantizar la formación de ciudadanos. En la actualidad, es común la pregunta sobre si las instituciones pueden cumplir con esa función. En su momento, fueron creadas para ejercer un control, para defi nir el perfi l del ciudadano: el que hace lo que debe y responde a la misión que se le encomienda queda adentro; en cambio, quien no lo hace queda afuera. En la actualidad, con respecto a este modelo, las instituciones están en crisis. Institución es un concepto escueto para pensar los movimientos sociales actuales, por eso preferimos hablar de organizaciones.

El término organización viene del campo de la biología. En ciencias sociales creemos que somos fl exibles y alternativos y, sin embargo, muchos de los cambios de paradigmas en ciencias sociales vienen paridos desde las ciencias duras. En el campo de la física cuántica se llegó a la noción de átomo desde la concepción que sostenía que estudiar la particularidad servía para entender el todo. Los físicos advirtieron que llegaron a la unidad mínima que era el átomo, unidad indivisible y que, si uno pretendía dividirlo, este perdía su naturaleza. La esencia del átomo podía entenderse a partir de interacciones particulares que expresaban el todo.

Cuando esta idea se aplicó en la biología, la idea de organismo superó a la de molécula. Entonces, se creó la biología organicista como corriente disciplinar. Y ella dio impulso al desarrollo de la ecología, la ciencia que plantea la existencia de comunidades de plantas y de animales en red. En este sentido, es el avance de la biología organicista, de la ecología, lo

La sistematización de nuestra propuesta tomó forma de trípode. Las tres aristas son la recuperación de experiencias, la construcción y deconstrucción de problemas y el mapeo de redes sociales, como instancias que se relacionan permanentemente. El interjuego de los tres momentos es fundamental para un abordaje o trabajo en red.

La recuperación de experiencias tiene que ver con la posibilidad de revisar el sentido de nuestras prácticas, refl exionar sobre lo hecho y hacer conscientes nuestras sensaciones y emociones. En este sentido, hay un libro interesante de Giorgio Agamben que habla justamente de cómo la modernidad (idea sobre la que nuestro sistema educativo está montado) nos expropió la experiencia. Según nuestra experiencia, para poder tomar contacto con lo que nos pasó tenemos que hacer un esfuerzo, no es una práctica habitual en nuestra cultura profesional. Entonces, lo incluimos en nuestro trabajo dándole un lugar especial.

La construcción / deconstrucción de problemas tiene que ver con la tarea de defi nir un problema, pero no signifi ca hacerlo de cualquier forma. Antes de dar por terminada la defi nición, se incluyen diversas fases vinculadas con nombrar el problema en términos de posibilidad o desafío. Porque cuando uno defi ne un problema desde la falta o “por la negativa”, nos encontramos con que se cierran las posibilidades de encontrar estrategias para su resolución. Imaginarlo desde lo positivo ya nos ubica en otra dimensión. Y aparece la posibilidad de decir, “esto lo puedo abordar”. La falta de recursos es un planteo habitual de los docentes a la hora de hablar de problemas. Pero es un tipo de aspecto que, en lo inmediato, es inabordable, lo cual no quiere decir que uno no lo solicite después. No obstante, necesitamos saber lo que sí podemos hacer.

Nos hemos encontrado en el monitoreo con muy buenos diagnósticos acerca de los perfi les laborales de los distritos. Pero la difi cultad aparecía en el momento de articular acciones, sobre todo, en el plano del trabajo intersectorial. En el mejor de los escenarios, el municipio y el sector educativo se sentaban a dialogar; el municipio pasaba el listado de cursos que necesitaba en función de la construcción de perfi les ocupacionales en el ámbito local. Pero, si los centros de formación profesional no disponían de herramientas o maquinarias y el municipio o una empresa sí, parecía que no se podía crear un mix de responsabilidades.

La tercera parte del trípode metodológico tiene que ver con el mapeo de redes sociales. En este sentido, hay que puntualizar que las redes existen; es decir, no las fundaremos a


que nutre el pensamiento social relacionado con las ciencias humanas. Hoy encontramos pensamientos vinculados con la ecología del desarrollo humano.

Un autor, Uri Bronfenbrenner, trabajó numerosas hipótesis acerca de la ecología del desarrollo humano. Plantea que el desarrollo de un niño no depende solamente de lo que ese niño vive en sus entornos más próximos, como la familia o la escuela, sino también de otros entornos más lejanos y de la particular forma que estos asumen al vincularse entre sí.

En este sentido, defi niremos un tercer concepto denominado sinergia. Este término, acuñado por la medicina, tiene que ver con la potenciación de los resultados cuando dos o más sustancias entran en contacto. Los resultados son cualitativamente superiores a los que cada parte podría tener por separado, justamente porque estas entran en contacto o se articulan.

En esta perspectiva, el término articular viene de artículo, que signifi ca pronunciar claramente. Observemos, qué difícil es en lo cotidiano intercambiar con otro colectivo social ya sea el municipio o alguna otra dependencia del barrio. Hablar y pronunciar claramente y decir: “esto es lo que necesito” o “esto lo que puedo ofrecer”. Dicho así parece una verdad de perogrullo, pero en el momento que asistimos a una reunión, lo hacemos desde una posición personal particular y como parte de alguna organización, y ahí la situación se vuelve compleja. Más aún, considerando que muchas veces hay alianzas y confl ictos históricos en juego, representaciones y percepciones mutuas que se cruzan y operan en el posicionamiento de cada parte. Por eso, planteamos como interrogante, ¿los contactos entre dos o más instituciones siempre son posibles? ¿Siempre son sinérgicos? ¿Para tener mejores resultados, lo único que hace falta es juntar las instituciones? Creemos que articular no es hacer exactamente lo mismo que hacen los otros, más bien, se trata de encontrar puntos de intersección posibles, complementariedades.

También nos interesa diferenciar mapa de mapeo. En nuestro análisis tratamos de hablar de mapeo y no de mapa. El mapa es la representación gráfi ca de un espacio. Cuando hablábamos de la modernidad, de la formación del Estado-nación, en ese momento la pelea pasaba por ver quien controlaba los servicios cartográfi cos; porque dividir y grafi car espacios tiene que ver también con ejercer posiciones de poder. El mapa en general nos viene dado, por eso no nos gusta hablar de mapa, porque no creemos que uno pueda solicitar o pueda decidir a priori de un trabajo.

El mapeo de vínculos de una persona o de un colectivo social lo vamos haciendo con quien nos consulta en el proceso de trabajo. Se trata siempre de un proceso de construcción de un problema. Por lo cual, esta tarea de mapeo es posible de ser modifi cada; podemos dibujar tantos mapas como problemas tengamos. Es más, también está la posibilidad de que, para el mismo problema, podamos dibujar un mapa del escenario actual (de los recursos con que se cuenta, de las personas con las que se puede consultar) y otro diferente en otro momento u otro problema. Podemos vincular el mapa de una institución con su organigrama –porque en él aparecen distribuidas las funciones del director, la secretaria, las maestras, etc.– para así ubicarlo en el espacio de las relaciones, sobre todo, de las relaciones jerárquicas.

En cambio, en el mapeo no trabajamos con relaciones jerárquicas, sino con vínculos. Para diferenciar la relación del vínculo, a veces, nos sirve ver el ejemplo de la relación de una madre y un hijo. Madre e hijo es una relación, pero la modalidad de esa relación, el tipo de vínculo que los une, puede ser diferente de un caso a otro. Implica una actitud distinta de acuerdo con los diferentes vínculos entre madre e hijo con los que uno se encuentre.

Por eso, nos planteamos la importancia de convertirnos en nuevos cartógrafos que, en materia de redes, puedan dar cuenta de cómo diagramar nuestros vínculos con otras personas e instituciones y que ello redunde en la posibilidad de visualizar la cantidad y la calidad de los vínculos.

El mapeo de las redes sociales

Se pueden ensayar tres preguntas ordenadoras de una tarea de mapeo de redes institucionales.

1. ¿Quiénes están vinculados al problema o necesidad que queremos abordar? En este punto, con el equipo núcleo de trabajo, podrán hacer una lista de las personas e instituciones que pueden ayudar con los problemas que se tengan o se necesiten abordar. Es necesario poner, al lado de cada institución, el nombre de la persona que la referencia. Es importante hacer una historia de los vínculos, en la que también queden incluidos los confl ictos que hayan podido surgir.


MODELOS MENTALES Y ACTITUDES PARA EL TRABAJO EN EQUIPO

Istvan Karl

Quisiera comenzar con una breve historia a modo de introducción. Se titula “No es conmigo” y narra lo que ocurrió con cuatro personas que se llaman: Todo el Mundo, Alguien, Cualquiera y Nadie. Esta es la historia: hay un importante trabajo que realizar y Todo el Mundo tenía la seguridad de que Alguien lo haría. Cualquiera lo podría haber hecho, pero Nadie lo hizo. Alguien se enojó porque era un trabajo de Todo el Mundo. Todo el Mundo pensó que Cualquiera lo podría hacer. Pero Nadie imaginó que Todo el Mundo dejase de hacerlo. Al fi nal, Todo el Mundo culpó a Alguien cuando Nadie hizo lo que Cualquiera podría haber hecho.

Mi intención es plantear tres ideas:

1. la realidad requiere de intervenciones integradas.

2. El universo es abundancia y no escasez, pero nos enseñaron mal.

3. Cada uno es responsable del todo y no solo de la parte.

2. ¿En qué lugar del territorio ubicar a estas personas e instituciones con las que queremos vincularnos? Es importante ver cómo la gente lo habita y cómo transita ese lugar.

3. ¿Cuál es el tipo de vínculo que tenemos como institución con esa otra institución con la que queremos relacionarnos? Porque, históricamente, entramos en relaciones e intercambios en donde dimos y recibimos de esa institución. Esto también va marcando posición a la hora de negociar. La calidad y la direccionalidad del vínculo también son importantes, porque tienen que ver con obtener posibilidades de pedir o dar a otra institución.

Aquí vemos que la densidad de la realidad social se relaciona con esos vínculos que se establecen entre las instituciones por fuera de nuestra presencia. La densidad, en sí misma, no es buena ni mala. Cuando hay microgrupos, que son muy densos y cerrados, se genera una situación desfavorable para la construcción de otros vínculos porque se quedan entre sí mismos. Pero también una red muy dispersa, sin focos de densidad, tiene que hacer un gran esfuerzo para resolver algo. Esto sería un esquema básico que nosotros solemos realizar como parte del mapeo de redes: ubicamos en cada cuadrante las organizaciones y las instituciones, el nombre del cuadrante se crea de acuerdo con la realidad de cada municipio. De esta manera, podemos ir dibujando la intensidad del vínculo diferenciándolos con el tamaño del trazo. Este es un recurso para que, rápidamente, visualicemos cuál puede ser un buen camino de entrada.

Licenciado en Psicología (uba), con un posgrado en grupos (ciap). Consultor en temas de economía solidaria y desarrollo local. Coordinador regional del programa Aprendizaje en la acción de la Dirección de Políticas Sociales y Educativas, dgcye. Autor de La práctica de Co-operar; Voluntariado: una forma de ser y de hacer; Hacia una gestión participativa y efi caz, entre otros.

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Todos sabemos que la realidad, sobre todo estos últimos 25 años, ha sufrido transformaciones muy importantes. El campo con más modifi caciones fue el de la tecnología, donde los conocimientos quedan rápidamente en desuso, a la vez que generan muchas transformaciones sociales.

Con respecto a estas últimas, invito a que las refl exionemos también en el contexto áulico. De repente, nos encontramos que “entran por la ventana del aula” realidades para las que muchas veces no estamos preparados. Por ejemplo, un cartonero (una persona con un ofi cio de estrategia de sobrevivencia, no de elección) que viene a estudiar o los excluidos del sistema de trabajo –porque caducaron sus competencias (ofi cios que desaparecieron)– o los jóvenes que no estudian, no trabajan ni cumplen siquiera alguna función social o actividad doméstica –porque no encuentran un espacio donde expresarse y desarrollarse–; los jóvenes y mayores que tienen sida o las minorías étnicas –que son excluidos de la sociedad y de las posibilidades de acceso al trabajo–, etcétera.

Con esto estoy tratando de acercar la idea de que hay una diversidad muy grande de temas y problemas que tenemos que ir pensando en resolver porque la verdad es que ninguna disciplina o práctica por sí misma pueden dar cuenta de estos fenómenos sociales. Si queremos hacer algo y darles un curso no podemos hacerlo solos. Estoy haciendo referencia a que es preciso integrar miradas, prácticas, acciones.

Uno de mis sueños es ver cómo diferentes áreas, sistemas, sectores, cada uno con sus recursos, se puedan articular en la práctica porque, en algunas situaciones de la realidad, es muy difícil pensar y actuar en red. Es complejo y difícil porque tenemos que luchar contra nuestro modelo mental y contra prácticas sociales y políticas que están instaladas como una cultura, a contrapelo de esta propuesta.

Quiero invitarlos a refl exionar acerca de que el obstáculo para trabajar en red no siempre es externo. En algunas oportunidades, la mayor difi cultad es nuestra. Nosotros, como las organizaciones, tendemos a pensar y actuar desde lo propio, tomando como eje la propia referencia, es decir, nos cuesta mucho descentrarnos. Tenemos que desaprender estos hábitos.

Lógicas para el trabajo en red

La lógica de la escuela es distinta a la de la empresa; las lógicas sociales son diferentes a las del Estado. Esta condición la tenemos que tener en cuenta todo el tiempo, más allá del malestar que ella provoca cuando estamos en el llano, tratando de hacer propuestas y acercarnos a las distintas instituciones u organizaciones. Es necesario aceptar que, en estos procesos, todo el tiempo están en juego diferentes lógicas que son parte del proceso de gestión en su doble sentido: gestar y gestionar. Este es un trabajo que tenemos que desarrollar todos los días: crear, promover, conducir, monitorear. Primero, en nosotros y después, en el afuera, en el contexto de las instituciones u organizaciones.

No hay fórmulas ni soluciones mágicas. Pero siempre hay que tener en cuenta que, en principio, cada uno de estos ámbitos, la escuela, la empresa, el Estado, las organizaciones sociales o la comunidad misma, tienen una gran cantidad de recursos, muchas veces, inmensos. Cada uno de estos, si bien tienen una lógica con intereses y necesidades particulares, también tienen intereses comunes. Este es el trabajo de gestión que cada uno hace permanentemente: explorar y buscar la construcción de un espacio en común pensando “nosotros tenemos esta necesidad, requerimos tal cosa; ¿cómo nos podemos articular con el otro? ¿Qué podemos ofrecer?”.

Para el trabajo en redes y la articulación de sectores hay que enfocar mucho y oír propuestas, hacer un trabajo personal de descentramiento para encontrar la zona en común y los objetivos en común que podamos tejer –porque esto es un entramado para ir construyendo–. Tenemos prácticas sociales que vienen de siglos, donde todo está fragmentado, incluso el conocimiento que hemos recibido en la escuela y en la universidad cuando nos dicen “vamos a ver la bolilla 7”, sin una hilo conductor entre las bolillas 5, 6 u 8. O, “ahora trataremos el tema de la historia, las ciencias sociales, la geografía” (¡cuánta riqueza habría si pudiéramos integrar todas estas materias!).

Para el trabajo con redes es importante crear vínculos con el otro; ya sea una persona o una institución. Las instituciones no tienen existencia por sí mismas, están integradas por personas que las habitan y modelan. En nuestro trabajo de gestión tenemos que ir viendo cómo construir vínculos con el otro, buscar la zona y el objetivo en común que podamos tener, que siempre los hay; solo hay que abrirse y descubrirlos.


Para generar este vínculo es condición imprescindible construir confi anza y reciprocidad mutua, lo que deviene en la cimentación de un objetivo común. En la construcción del vínculo es muy importante la cooperación institucional con instrumentos formales, donde queden anotados los acuerdos conseguidos. Una forma posible de esta cooperación entre sectores y organizaciones es la gestión asociada para el desarrollo local, mediante la cual se vinculan la sociedad, la comunidad, la empresa y el Estado para que distintos actores cogestionen un proyecto de desarrollo local.

Otra forma de cooperación se puede dar entre la producción y la educación, donde se esté trabajando y pensando en conjunto para mejorar la calidad de un producto. Hay formas de cooperación entre organismos públicos y privados, por ejemplo, los institutos de investigación técnica o tecnológica industrial, como el y el en el sector agropecuario. También hay convenios que fi rman las universidades y centros de formación que apoyan emprendimientos de los que surgen, por ejemplo, las incubadoras informáticas y viveros de empresas. Existen convenios de cooperación y concertación, por ejemplo, los consorcios de producción y exportación, las redes de microempresas y asociaciones de y en “clusters” (agrupamiento de distintas empresas que están articuladas por actividades que hacen a un sector productivo, por ejemplo, los productores de miel, los que fabrican las cajas y paneles o los envases, los que elaboran la materia prima y hacen derivados medicinales o cosméticos, etc.).

Otro aspecto referido a la cooperación y a las redes, es pensar colectivamente en la construcción de un destino común.

En otra oportunidad, decíamos que nosotros y las instituciones caemos en la “lógica del ombligo”, por eso propongo que desde la cooperación tratemos de ejercitar “la lógica del hormiguero”. En el hormiguero existe una reina, que cumple solo una función reproductiva, no le dice a las demás hormigas “andá a trabajar, hacé esto o aquello”, tampoco es la mentora de un plan centralizado. Y cuando vemos que las hormiguitas caminan en columnas y que cada tanto se chocan entre ellas, ¿qué están haciendo? Se están pasando información unas a otras porque tienen incorporada una lógica de los fragmentos (unidades de información que se van comunicando unas a otras) y produce esta maravilla de la sabiduría global del hormiguero, que surge de esta construcción de pequeños saberes y conocimientos. Incluso, hay hormigas que van caminando y se pierden del camino si encuentran una miga de pan, pero vuelven a la columna, pasan la información y se

van. Además, si atacamos un hormiguero ¿qué pasa? Todas se juntan y lo defi enden. Es un maravilloso ejemplo de cooperación que nos da la naturaleza. Los invito a hacer el trabajo de las pequeñas hormigas, con esa lógica. Cada uno en su territorio buscando y explorando los recursos que hay. Luego, juntarse para intercambiar la información y armar la inteligencia colectiva. Tengamos en cuenta que, en esas conversaciones, tenemos la posibilidad de transformar el recorte de realidad que atendemos. Pensemos en cuáles son las conversaciones que pueden provocar un cambio; con esto propongo salir de un pensamiento único e integrar lo diferente, pensar y actuar entre todos, donde cada uno pueda aportar en función de un destino común.

El universo es abundancia; en él, cada uno de nosotros somos una fuente de riqueza. Cada vez que nos tropezamos con un problema de escasez de recursos, detrás de la situación crítica, sea personal, institucional o coyuntural, hay una enorme abundancia, solo hay que saberla ver, no quedarnos con el problema de la escasez porque cuando eso sucede no podemos ver nada más. Buscamos a los culpables, pensamos con la lógica de la autojustifi cación, echamos la culpa afuera, nos desalentamos, tenemos un estado de ánimo donde nos cuesta abrirnos. En cambio, si nos posicionamos desde la abundancia, encontramos nuevas posibilidades para juntarnos con otros y trazar nuevas perspectivas para que surja la visión de proyecto.

Otro aspecto que quisiera destacar, con respecto a las redes y la articulación, consiste en poner en práctica una ética. Uno de los aportes más importantes que hace la ética a nuestro ser es invitarnos a buscar resoluciones desde una “mirada ecológica” que incluya al otro, a los otros, no solo “a mí”. En este sentido, pongo el acento en la justicia, la equidad y la libertad. Y al pensar nuestras prácticas sociales, debemos ser consecuentes con estos principios éticos.

Las prácticas y las metodologías que aplicamos no son neutras, todo el tiempo están fi ltrando una ideología y una puesta en juego de determinados valores. Por ejemplo, cuando se promueve la tan mentada “competencia” desde los grupos neoliberales, en realidad, se está alentando la rivalidad, que conlleva eliminar al otro o controlarlo para los propios intereses. Desde un enfoque integrador, hablar de competencia implica sacar lo mejor de cada uno para el bien común.

Finalmente, tenemos muy acuñada la idea de la responsabilidad sobre una parte. Nos cuesta mucho hacernos cargo del todo. Estoy hablando de una actitud que implica tratar


de ver, más allá de mi parte, lo que hace falta realizar y colaborar para lograr el resultado propuesto por el colectivo, pensando en un destino común. Si lo tenemos en cuenta, entonces, estaremos pensando en la palabra cooperación con mayúscula.

Preguntas del público

—¿Qué instrumentos podemos utilizar para este trabajo de desaprender nuestros patrones y aprender estas nuevas actitudes?

IK— En principio, tenemos que salir de la lógica individual y pensar en la conformación de equipos de trabajo y, entonces, cuando alguien tenga una difi cultad dentro del grupo pueda plantear: “me encontré con este problema, ¿cómo lo podemos resolver?”. Creo en la construcción de trabajo grupal. Es importante ir haciendo una revisión critica de lo que estamos realizando, pero no hacer esto solos.

La forma es trabajar en equipo y promover la inteligencia colectiva, con organización. Para eso hay que partir desde una postura de aceptación del otro.

Una palabra clave es diálogo. No tenemos cultura ni práctica del diálogo. Generalmente llamamos diálogo a una sumatoria de monólogos, pero no se trata de eso. Este conlleva una “revolución”, en el sentido que implica descentrarse, hacer un intercambio; un ida y vuelta, poder ponerse en los zapatos del otro, lo cual no quiere decir que se esté de acuerdo con el otro –en todo o siempre–, poder saber desde dónde está hablando el otro, cuál es su punto de vista. Generalmente, uno va respondiendo y reaccionando todo el tiempo desde el propio lugar. La verdad es que esto requiere entrenamiento y práctica para ir instalando esta cultura del trabajo en equipo en el propio grupo de referencia en el que uno está tratando de llevar adelante un proyecto.

— Cuando usted empezó su disertación, señalaba que las lógicas de la escuela, de la empresa y de la organización social son diferentes. Sin embargo, tiene que haber algún tipo de encuentro de manera tal que se converja en un espacio común. En todo momento tiene que haber alguien que se acerque al otro, porque si las lógicas permanecen diferenciales sobre algún confl icto, nunca lograremos una inclusión mínima. Entonces, ¿de qué manera

podemos actuar las escuelas? Porque evidentemente si la lógica que tenemos en la escuela es absolutamente distinta a la que tiene una empresa, por lo tanto, estamos actuando con alguna diferenciación que después sufrirá aquel que tenga que pasar de la lógica del mundo de la escuela a la lógica del mundo del trabajo. ¿Qué estrategias tendríamos que estar planteando desde la escuela para que estas lógicas se acerquen? Porque pareciera que pasáramos de una macropolítica, como buscar organizaciones en la sociedad, a la micropolítica, donde tenemos el problema dentro de la escuela.

IK— En principio, les aclaro que no tengo mucha experiencia de trabajo en los ámbitos educativos pero, en términos generales, observo que las escuelas tienen sus difi cultades para bajar los muros, atravesarlos, empezar a caminar y construir puentes. Creo que una estrategia es que la escuela tiene que salir. Con respecto al tema de la formación, la escuela tiene que acercarla a su entorno, por ejemplo, a las empresas. Estas incorporan las nuevas tecnologías y tienen demandas para que se vayan formando recursos, competencias, habilidades muy específi cas. Además, como decía antes, las transformaciones son tan aceleradas que, en un período de 3 o 5 años, lo que se aprendió en un espacio de formación quedó fuera de contexto. Entonces, hay que hacer un puente entre la escuela y la empresa.

En términos generales, en el sistema educativo, lo digo con respeto y con todas las limitaciones que tengo, se pone en caja un formato de formación, dentro de un casete. El problema es que, en la actualidad, el casete hay que cambiarlo todos los días. Hay que nutrirse permanentemente de insumos, de información, para que la salida del sistema escolar sea verdaderamente articulada. Entonces, los chicos y adultos podrán poner en práctica lo que estuvieron aprendiendo. Los instrumentos, las técnicas y los métodos que se aplican en el sistema de formación tienen una brecha enorme, por ejemplo, con los tiempos que manejan los medios masivos de comunicación. Entonces, cuando los alumnos van a la realidad, dicen “esto no me sirve” o “es otra cosa”.

—Hablaste de los cambios de los últimos 25 años, que coinciden con el inicio de la democracia, que en un principio nosotros concebíamos en términos ideales. Todavía tenemos grabada la frase “con la democracia se come, se educa…”; teníamos grandes expectativas y nos dimos cuenta de que no se cumplieron. Por el contrario, la democracia es una construcción que se va haciendo, que tiene que ver con esa participación que nosotros queremos; una democracia electoral tiene que pasar por una democracia civil, en la cual


más grande que es la construcción de una sociedad? Es un dilema no de este sistema, sino de los sistemas. En este sentido, quisiera recuperar un pensamiento que procede de la física. Un pensador, Capra,1 desarrolló desde la física cuántica una idea de cómo cada parte tiene, en sí misma, el mapa genético de la totalidad. Este investigador descubre que en el plano de las hojas de las plantas está la totalidad del mapa genético de todo el organismo. Desde ahí, realiza una serie de consideraciones, desde la biología y la física, extendiéndose al campo de las ciencias sociales. Para ilustrar esta idea, podría pensarse en la base teórica de la refl exología.

De alguna manera, debemos tomar conciencia de que en cada uno de nosotros está la expresión de todos. Entonces, en este sentido, la escuela es el emergente de la sociedad.

Si bien hay un todo que queremos abordar, la propuesta que surge de esta jornada es que el eje siempre tiene que estar en nosotros. Esto no signifi ca una actitud “ombliguística”, pero sí que desde nosotros podemos abordar el todo. El modelo de los últimos años, diría los últimos 25 años, nos ha instalado en una sociedad muy fragmentada, atomizada, competitiva, y divorciada del todo.

Incluso llegamos a imaginar que es un avance, desde el punto de vista de la sociedad democrática, que cada parcialidad se exprese fuertemente y arme su propio discurso y su organización. Entonces, como sociedad decimos “qué bien, cómo hemos avanzado, porque hoy hay una política para las mujeres, para los jóvenes, para los mayores, organizaciones de homosexuales, ecologistas, partidos de derecha, izquierda, etc.”. Creemos que esto es bárbaro y que, de alguna manera, nos permite expresarnos cada vez con más libertad. No está mal que cada uno se exprese, defi enda su parcialidad y sus derechos, pero falta, desde hace muchas décadas, un “paraguas” que nos cubra a todos con una visión de conjunto, que es lo que planteaba Istvan Karl con la metáfora del hormiguero. No está mal que los gremialistas, los sindicalistas, defi endan sus intereses, pero es necesario una producción, por ejemplo. Ahí es donde está ese punto común, donde se unen los trabajadores y empresarios.

Quedé sorprendido y consternado cuando Marcela Rebón dio una cifra que no recordaba. Es muy doloroso que en 1984 los pobres hayan sido el 6% de la población total del país

los ciudadanos participen y se comprometan solidariamente. Ponerse en los zapatos del otro, en el lugar que ocupan la escuela, las organizaciones, las empresas. No solamente la escuela debería acercarse a la empresa, sino que también esta debe ver cómo puede trabajar con la escuela, es decir, cómo las organizaciones van haciendo este entramado donde todos debemos participar y comprometernos. Además, tiene que ver también la capacitación de los docentes. Está todo tan entramado que hay muchos puntos a tomar en cuenta para ver cómo salimos de esta situación, que en realidad la tenemos que armar entre todos desde todos los rincones, por más chiquito que sea el lugar que uno tenga.

IK— Estoy de acuerdo. Cuando mencionaba la necesidad de un puente entre la escuela y la empresa puse el acento en que la escuela tiene que acercarse a las empresas y formar para el mundo del trabajo. A su vez, la empresa también tiene mucho para aportar a la escuela, a la sociedad.

Con respecto a la democracia, también tenemos que plantearnos algunos interrogantes desde el sistema educativo. Somos formadores y tenemos concepciones metodológicas pero, ¿desde qué concepciones de sujeto estamos pensando? ¿Un sujeto pasivo? ¿O un sujeto protagonista, activo, crítico? Esas metodologías tienen que ser coherentes, pertinentes con esta concepción de sujetos partícipes. La verdad es que se van llenando espacios de participación en la medida en que se abren. Pero también es posible observar qué sucede a la inversa, cuando no hay espacios de participación, cuando la gente demanda, reclama. Luego, cuando se los brindan, no aparecen o se quedan en la queja. Es decir, algo está faltando en términos de cultura ciudadana o ejercicio de ciudadanía.

—Acuerdo con usted. Tal vez, la escuela no crea todos los puentes que debe crear. Pero, en realidad, la escuela es una pequeña reproducción de toda la sociedad. Por lo tanto, lo que ocurre dentro de la escuela es lo que sucede en otros ámbitos. Para poder hacer este tipo de políticas sociales debemos crear espacios y, para ello, debemos capacitar a nuestros docentes porque, de lo contrario, no tendrán herramientas. Porque una vez que lo conseguimos, ¿qué hacemos con ello? Las herramientas son, por ejemplo, poder concretizar, visualizar eso que es tan abstracto como la realidad social.

J.C.Manoukian —Lo que estamos debatiendo es muy profundo, creo que lo que está sobre la mesa es la antigua discusión entre la parte y el todo. Istvan disparó entre nosotros, ¿cómo, desde nuestra particularidad del universo educativo, nos integramos a una dimensión 1 Fritjof Capra, autor de, "La trama de la vida", "El tao de la Física", "Sabiduría insólita", entre otras obras.


y que 20 años después sean el 50%. Es una locura que esto haya pasado en un proceso democrático. Fíjense lo que todavía tenemos que remontar. Sin escaparnos del concepto de totalidad, debemos hacer un esfuerzo desde cada uno de nosotros (en particular, desde el universo educativo, desde la formación profesional) e imaginarnos un cambio actitudinal que nos acerque al todo. Y este es un tema de conciencia política.

— Me parece que se pone el acento en una actitud muy personal, voluntarista. Es decir, si nos hacemos cargo de nuestras propias limitaciones, de comprender al otro, vamos a encontrar el instrumento desde el cual transformar el mundo. Pero está faltando un paso previo. Estamos en una sociedad con lógicas divorciadas. Entonces, la lógica de los empresarios es una lógica económica, ganar dinero. Pongo una empresa para ganar dinero, no para hacer benefi cencia social. La lógica del sistema educativo es otra: apunta a la capacitación para garantizar y darles posibilidades a todos los sectores que quedaron excluidos del sistema, para que puedan recuperar el espacio perdido. Tenemos que empezar a analizar las diferentes lógicas y las diferencias que se plantean entre nuestra propuesta. El objetivo social que tiene la educación es diferente del objetivo que tiene o necesita una empresa. Se dan como discursos divorciados.

IK— Quiero expresar algo y no con ánimo de polemizar. Pero escucho esto y lo que dice refuerza la fragmentación. Tampoco estoy pensando que solo y exclusivamente con la buena disposición personal y voluntarista se cambie esta situación. Pero, si no tomo un cambio de mí mismo como punto de partida, si no me acerco al otro, no habrá cambio posible. Además, si bien existen discursos y lógicas diferenciadas, hay que poner el esfuerzo en lo común. Tomemos por caso la empresa que no considera el contexto social y solamente le interesa el dinero; hay que romper con esa lógica y esa relación y proponer otra. Por ejemplo, pensar que hay un consumidor que compra y tiene poder de decisión. Una empresa está dentro de un contexto donde operan otras fuerzas que pueden negociar intereses en común. Para no quedarnos en lo individual, creo que, actualmente, hay que oscilar entre lo colectivo y lo individual. Lo individual desde la actitud y lo colectivo como espacio de construcción y acción. Cada uno de nosotros tenemos que hacer este movimiento. Si esperamos que lo haga el otro o “alguien”, como dice el cuento, nadie lo hará. Entonces, a modo de cierre, quiero dejar esta refl exión: “Si no somos nosotros, pregunto, ¿quiénes? Si no es ahora, pregunto, ¿cuándo?”.

EL DESARROLLO ECONÓMICO LOCAL EN AMÉRICA LATINA

Enrique Gallicchio

Introducción*

El desarrollo local está de “moda” en América latina. Diversas personas, instituciones y gobiernos con diferentes características lo nombran como uno de los principales temas de sus agendas. Pero los términos desarrollo local y descentralización son empleados con diferentes objetivos y contenidos. Estas líneas pretenden avanzar en dirección a establecer qué deberíamos entender por desarrollo local, desde una agenda construida por las sociedades latinoamericanas.

En cualquier caso, la situación social y política en América latina pide nuevas alternativas de desarrollo. El debate acerca del desarrollo local parece estar signado por la contradicción entre la búsqueda de una estrategia económica y la construcción de capital social. La nueva panacea parece ser, en varios discursos, el desarrollo local y la descentralización. Sin embargo, bajo estos nombres se nuclean numerosas experiencias de diverso carácter,

* Sociólogo. Director del programa de Desarrollo local del Centro Latinoamericano de Economía Humana (claeh), Uruguay. Coordinador del programa de Desarrollo local de la Asociación Latinoamericana de Organizaciones de Promoción. Docente universitario e integrante del comité académico de maestrías en Desarrollo local en El Salvador y Uruguay.

* Una versión de este artículo fue presentada en el seminario Gobierno local y desarrollo (Barcelona, 28 y 29 de enero de 2004) y publicada en el sitio en Internet del Programa Alianzas Estratégicas para el Desarrollo Local en América Latina, www.desarrollolocal.org [consultado en julio de 2005].

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desde las instrumentales hasta las de construcción de capital social. Existe, con razón, cierta disconformidad con el uso y la práctica de estas categorías y sus formas de hacer. Desde nuestro punto de vista, el desarrollo local y la descentralización son factores de desarrollo. No son ni una moda, ni un paradigma, ni una panacea. Su gran potencialidad está en que representan una estrategia diferente para el desarrollo.

América latina está fuertemente impactada por la globalización, con importantes crisis sociales, económicas y políticas, golpeada por experimentos de reformas estructurales de corte neoliberal –inspiradas en el consenso de Washington– que no han reducido la pobreza ni la desigualdad; tampoco se ha mejorado la calidad de vida de la mayoría de la población. América latina tiene hoy el mayor número de pobres de su historia. El acceso a la educación y al empleo se restringe. Como señala Alberto Enríquez:

“Si bien no somos los más pobres, somos el continente con la mayor brecha entre ricos y pobres, el continente líder en desigualdades sociales y desequilibrios territoriales, y con increíbles inequidades de género, edad y etnia. Esta situación da sentido a la rediscusión de los modelos de desarrollo, al desarrollo local y la descentralización como alternativas”.1

Por otro lado, hay aspectos positivos. Tenemos procesos democráticos en marcha, nuevos movimientos sociales nacionales y regionales (Foro Social, mujeres, sin tierra, participación en foros) y una riqueza de experiencias de carácter social y de base local de una gran envergadura. Se trata, entonces, de un dilema para todos –partidos políticos, actores sociales, sector privado, agencias multilaterales– que plantea distintas soluciones. Aparecen alternativas diversas, en las cuales el desarrollo local, la descentralización y la participación de los actores son un común denominador.

El desarrollo local como factor de democracia y desarrollo sustentable no surge por casualidad, sino como resultado del estado de cosas anterior, como una ruta diferente y alternativa de desarrollo nacional y regional. En este sentido, América latina vive horas

dramáticas en temas vinculados con la generación de empleo y su necesario correlato, la mejora de la calidad de vida. El desempleo no es un fenómeno nuevo en nuestra sociedad. Lo que hace de él un hecho singular en los últimos tiempos, y de manera creciente, son sus dimensiones y características. Estos aspectos lo vuelven una asignatura ineludible para la formulación de políticas. Por otra parte, al volumen de desempleados, hay que sumar un importante contingente de trabajadores que poseen serios problemas en la calidad de sus empleos, y otros que deben optar por emigrar como vía para mejorar sus ingresos y vivir dignamente.

El desempleo no se distribuye de manera uniforme entre las distintas categorías de activos, sino que afecta de modo muy desigual a los diferentes grupos y territorios. A pesar de ser un fenómeno de toda la sociedad, el desempleo es un hecho antigualitario que tiende a concentrarse en ciertos colectivos. Según Lorenzo Cachon, “se nos impone como un hecho social básico para comprender nuestras sociedades porque, aunque no toda la sociedad esté desempleada, el desempleo está en toda la estructura social”.2

América del Sur viene, en el mejor de los casos, de una tradición de políticas “pasivas” vinculadas con el mercado de trabajo, desde una óptica en la cual se considera que el empleo depende directamente del crecimiento económico y que, ante situaciones coyunturales de desempleo, se debe actuar a través de medidas “pasivas” (como el seguro de paro) o mediante la seguridad social. Por el contrario, la realidad ha marcado que el desempleo se ha vuelto más frecuente en la vida activa de los trabajadores, además de prolongarse, y el retorno al mercado laboral exige nuevos saberes e instrumentos. De ahí, la necesidad de políticas activas que complementen –y no sustituyan– las políticas pasivas.

Nuestro subcontinente ha reconocido diversas experiencias de políticas activas de empleo en los últimos años, impulsadas por diversos actores. Pocas han considerado la dimensión territorial como uno de los elementos centrales. Por el contrario, y por formar parte frecuentemente de las agendas de los organismos multilaterales, la descentralización fue vista en una lógica funcional al modelo neoliberal y no como un mecanismo de democratización de la sociedad. En cualquier caso, queda pendiente cuál puede ser el rol de los gobiernos locales en este tema. La experiencia europea y latinoamericana son diferentes en ese sentido. 1 Enríquez, Alberto, “Desarrollo local: hacia una nueva forma de desarrollo nacional y centroamericano”,

en Alternativas para el desarrollo n° 80. El Salvador, funde, diciembre de 2003. Enríquez, Alberto y Gallicchio, Enrique, “Gobernanza y desarrollo local”, documento presentado en la Escuela de Verano most-Unesco, organizada por claeh. Punta del Este, octubre de 2003.

2 Cachón, Lorenzo, “El estudio del mercado de trabajo local en el marco de una política de desarrollo endógeno”, en Economía y Sociedad, 1992 [el énfasis es nuestro].


América latina ha “entrado” al desarrollo económico local desde sus propias necesidades, pero también inducida por la cooperación al desarrollo.

En este sentido, han imperado dos perspectivas en el modo de concebir el desarrollo local. Una visión ha sido de tipo economicista (clusters, agencias, competitividad, etc.) y ha chocado con la debilidad de nuestros actores y gobiernos locales. Como contrapartida, surgió otra visión que hace hincapié en la integralidad de los procesos de desarrollo, pero que a menudo se ancla fundamentalmente en lo social y sin contemplar acciones tendientes a mejorar la economía local. Ninguna de estas dos líneas de trabajo ha sido efi caz para resolver los problemas.

Nuestra principal hipótesis es que se debe trabajar simultáneamente en los procesos de desarrollo económico local y en los de construcción de capital social, de modo que los primeros sean una variable dependiente de los segundos. No habrá desarrollo económico si no se generan previamente las condiciones mínimas de desarrollo social en el ámbito local.

A continuación, planteareamos algunos de los principales factores que hacen a la teoría y a la práctica del desarrollo económico local. No se relatarán las experiencias en marcha, sino que se pretende avanzar en algunas conclusiones, aprendizajes y cuestionamientos a nuestras prácticas, en particular en relación con cuatro puntos: los principales elementos conceptuales del desarrollo local; la dimensión económica de los procesos locales de desarrollo; las nuevas modalidades y desafíos a la gobernabilidad local y global; y los desafíos de la cooperación para el desarrollo local tal como la conocemos hoy.

Algunos elementos conceptuales

Desde nuestra óptica,3 el desarrollo local no dispone de un cuerpo teórico propio o autónomo dentro de las “teorías del desarrollo”. Por el contrario, existen diversas teorías del desarrollo que tienen diferentes implicancias en su forma de ver lo local.4 Desde nuestra perspectiva, el desarrollo local debe ser considerado en relación con los contextos en los

que se presenta –fundamentalmente, los ámbitos regionales y nacionales– pero sobre todo considerándolos dentro del proceso de globalización.

En este sentido, en los últimos años, la globalización de la economía, la política y la cultura tienen una creciente incidencia en los territorios y sociedades concretas (lo local). Como consecuencia, aumentan los factores a considerar para el desarrollo territorial y crece la incertidumbre acerca de su futuro. Con respecto a esto, Federico Bervejillo plantea lo siguiente.

“[...] las transformaciones contemporáneas pueden ser pensadas como una simultaneidad de desterritorialización y reterritorialización. Por la primera, se reconoce la emergencia de sistemas globales que escapan a las determinaciones específi cas de este o aquel territorio. Por la segunda, se confi rma la territorialidad, en sentido fuerte, de los factores decisivos para el desarrollo de países y regiones. Los territorios aparecen, así, a un tiempo cuestionados y reafi rmados como ámbitos y sujetos del desarrollo”.5

Estos condicionantes globales no afectan de la misma manera a todos los territorios. Los que han alcanzado cierto nivel de desarrollo y cuentan con una masa crítica de capacidades estratégicas estarán en mejores condiciones de utilizar las oportunidades para su benefi cio.

Esta mirada implica una lectura compleja, sistémica, capaz de articular las restricciones y potencialidades de cada territorio concreto con las determinantes globales. Estas tendrán un impacto diferencial en función de las capacidades endógenas para insertarse competitivamente en el escenario globalizado y para generar adecuados niveles de integración de los ciudadanos o, a la inversa, de fragmentación social y exclusión.

Se trata de una nueva manera de comprender y construir cada país. Por una parte, se hace visible el territorio completo, todas sus regiones, municipios y comunidades, no solo como “problemas” o como “fuentes de diversas demandas”, sino también, y principalmente, como sujetos generadores de democracia y desarrollo.

3 Esta visión del desarrollo local se basa en la experiencia académica y práctica que acumulamos desde 1987 en el programa Desarrollo Local del Centro Latinoamericano de Economía Humana (claeh), Uruguay.

4 Arocena, José, El desarrollo local como desafío contemporáneo. Montevideo, claeh-Nueva Sociedad, 1995.

5 Bervejillo, Federico, “Reinvención del territorio. Los agentes de desarrollo entre el conocimiento y el proyecto colectivo”, en Marsiglia, Javier (comp.), Desarrollo local en la globalización. Montevideo, claeh, 1999.


• la potenciación de lo existente (personas, recursos, empresas, gobiernos);

• la obtención de recursos externos al territorio (personas, recursos, empresas);

• la gestión del excedente económico que se produce en el territorio (cómo usamos los recursos generados).

Desde este punto de vista, el desarrollo local es un proceso sociopolítico más que económico en sentido estricto. Los desafíos son de articulación de actores y capital social, más que de gestión local. En términos más generales:6

• es un proceso de concertación entre los agentes –sectores y fuerzas– que interactúan en un territorio determinado;

• es impulsado con la participación permanente, creadora y responsable de ciudadanos y ciudadanas;

• implica un proyecto común de desarrollo;

• implica generar crecimiento económico, equidad, cambio social y cultural, sustentabilidad ecológica, enfoque de género, calidad y equilibrio espacial y territorial;

• con el fi n de: - elevar la calidad de vida de cada familia, ciudadano y ciudadana que vive en ese

territorio;- contribuir al desarrollo del país;- enfrentar adecuadamente los retos de la globalización y las transformaciones

de la economía internacional.

Todo esto implica:

• una visión de mediano y largo plazo, que establezca el punto de llegada y el horizonte que determinan las acciones del corto plazo y que permiten avanzar de manera gradual;

Es necesario, entonces, romper con los enfoques que conciben el desarrollo local como parte de la reforma del Estado o asociado a procesos de descentralización que, en defi nitiva, promueven el empobrecimiento de lo nacional y de lo local. No entendemos el desarrollo local como compensación ante un “mal desarrollo” nacional, sino como una nueva forma de mirar y hacer. Estos son algunos aspectos clave para defi nir qué consideramos desarrollo local:

• es un enfoque multidimensional e integrador;

• se defi ne por las capacidades de articular lo local con lo global;

• se trata de un proceso que requiere actores de desarrollo y que se orienta a la cooperación y negociación entre los mismos.

Esto signifi ca que el desarrollo local es un proceso orientado. La cooperación entre actores públicos de diferentes niveles institucionales (locales, regionales, nacionales, internacionales), así como la cooperación entre el sector público y el privado, son aspectos centrales del proceso. Para que este sea viable, los actores locales deben desarrollar estrategias de cooperación y nuevas alianzas con actores extra locales.

Por otra parte, con respecto a la metodología empleada para el estudio de las realidades locales podemos observar que considera una matriz de análisis que cruza los modos de desarrollo históricos de la localidad (en el período de los últimos 30 años aproximadamente), el sistema de relaciones sociales y la identidad cultural, con los tipos de actores y sus roles específi cos en los procesos de desarrollo local.

Como uno de sus productos más relevantes, la investigación permite disponer, en cada una de esas áreas locales, de un conjunto de elementos idóneos para evaluar el punto de partida (condiciones, limitaciones y potencialidades) para la implementación de proyectos de desarrollo local. Con estos insumos, se elabora el diagnóstico estratégico, base y sustento para iniciativas y proyectos de desarrollo.

Para cumplir con el objetivo de desarrollo, se deben resolver desde el territorio algunos ejes que hacen al devenir de este. En particular, el desafío pasa por tres tipos de cuestiones:

6 Enríquez, Alberto, op. cit.


• la concertación de los agentes locales con agentes regionales, nacionales e internacionales;

• la construcción de un nuevo Estado democrático y descentralizado;

• el reconocimiento de que la realidad es diversa (se recupera el valor de las particularidades, potencialidades e identidades territoriales; el desarrollo local se vuelve un instrumento necesario en la gestión de la diferencia; los procesos regionales y locales, con sus diferencias, pueden y deben ser motor del desarrollo nacional);

• los municipios se ven como fuente de procesos y recursos que, si se generan las condiciones apropiadas, pueden contribuir al desarrollo nacional.

En la misma línea, para el , el desarrollo local aparece como una nueva forma de mirar y de actuar desde el territorio en este contexto de globalización. El desafío para las sociedades locales está planteado en términos de insertarse en forma competitiva en lo global, capitalizando al máximo sus capacidades locales y regionales, mediante las estrategias de los diferentes actores en juego.7

Los procesos de desarrollo local, y también las experiencias de gobernabilidad, se dan sobre territorios determinados. Lo local no está nunca definido a priori, sino que es, básicamente, una construcción social. La búsqueda de espacios y escalas pertinentes es clave para el trabajo que realizan varias de nuestras instituciones. Así, cuando se habla de desarrollo de un territorio, se lo concibe en relación con cuatro dimensiones básicas:

• económica: vinculada con la creación, acumulación y distribución de riqueza;

• social y cultural: referida a la calidad de vida, a la equidad y a la integración social;

• ambiental: referida a los recursos naturales y a la sustentabilidad de los modelos adoptados en el mediano y el largo plazo;

• política: vinculada con la gobernabilidad del territorio y la defi nición de un proyecto colectivo específi co, autónomo y sustentado en los propios actores locales.8

Así como el desarrollo, en general, y el desarrollo local, en particular, reconocen diferentes dimensiones, la gobernanza también lo hace. Los cuatro factores anteriormente descriptos (economía, sociedad, ambiente, política) refi eren a dimensiones insoslayables de cualquier proyecto de gobernabilidad local.

Por otra parte, la propia defi nición de desarrollo local que llevan adelante organizaciones como el escapa de visiones “localistas” y, por el contrario, vincula fuertemente los procesos de desarrollo local con las dinámicas nacionales y globales del desarrollo. En este sentido, vale la pena diferenciar los abordajes posibles para analizar esta relación.9

• Unos afi rman el carácter determinante de lo global sobre lo local y los procesos de “desterritorializacion”. En esta óptica, lo local es subordinado a las dinámicas globales. Desde este punto de vista, el trabajo en el ámbito local no tiene sentido, ya que la globalización impide pensar en “clave” local.

• Otros postulan lo local como alternativa a los “males” de la globalización. Lo local es visto como la única alternativa frente a un análisis de la globalización que muestra exclusión, pobreza e injusticia. El desarrollo local se constituye como una política compensatoria, como una respuesta a las dinámicas globales. En esta propuesta, lo local adquiere sentido no en un marco en el cual este tiene destino propositivo, sino que, por el contrario, es una respuesta, una reacción a un estado de cosas.

• Por último, un tercer abordaje –todavía minoritario– destaca la articulación local-global dentro de una comprensión compleja de la sociedad contemporánea.

7 Arocena, José, “Por una lectura compleja del actor local en los procesos de globalización”, en Marsiglia, Javier (comp.), op. cit. Gallicchio, Enrique, “Descentralización y desarrollo local como factores de integración regional. El caso del Mercosur”, documento presentado en la II Conferencia Centroame-ricana por la Descentralización y el Desarrollo Local (Confedelca), Guatemala, 2002.

8 Gallicchio, Enrique, op. cit., 2002. 9 Arocena, José, op. cit., 1999.


Aunque las dos primeras visiones tienen la virtud de ser coherentes y claras, desde nuestro punto de vista son profundamente equivocadas. La tercera es más contradictoria, de difícil comprensión, y busca articular categorías que parecen incompatibles. Sin embargo, es la única que da cuenta plenamente del signifi cado del desarrollo local. Se trata de la articulación entre lo local y lo global, que hace a la propia defi nición del desarrollo local. Este perspectiva busca romper, asimismo, con las visiones compensatorias sobre este tema, tan propias de los procesos de reforma del Estado en América latina.10

El desarrollo local consiste en crecer desde un punto de vista endógeno y, también, en obtener recursos externos, exógenos (inversiones, recursos humanos, recursos económicos), así como en mejorar la capacidad de control del excedente que se genera en el ámbito local. El desafío pasa, entonces, por cómo los actores son capaces de utilizar los recursos que pasan y quedan, en su ámbito territorial, para mejorar las condiciones de vida de los habitantes.

Es importante discutir los vínculos entre la descentralización y el desarrollo local, sus similitudes y diferencias en el contexto latinoamericano. La descentralización (proceso político para repartir adecuadamente los recursos estatales existentes) es una condición necesaria pero no sufi ciente para el desarrollo local. Si bien son un par inseparable para el desarrollo, uno es más mediado por la política, mientras que el otro, siendo un proceso político, permite avanzar en una mayor integralidad, participación y mejor uso de los recursos. Sin desarrollo local, la descentralización tiene riesgos muy fuertes de ser un instrumento de achicamiento del Estado, sin contenidos de cambio social.

Desarrollo económico local

Desde esta perspectiva, hablar de desarrollo económico local implica trabajar sobre una dimensión del desarrollo local, inseparable de las demás. Se puede decir que uno de los objetivos, en esta línea de trabajo, es generar riqueza en un territorio. Los instrumentos

para esto son, por ejemplo, el fortalecimiento de las empresas existentes, la atracción de nuevas empresas e inversiones, la integración y diversifi cación de la estructura productiva, el mejoramiento de los recursos humanos del territorio y la coordinación de programas y proyectos.11

Los impactos esperados son la activación de la economía local, la suba de ingresos y empleo, el aumento de la productividad y la calidad del empleo, el incremento de la recaudación municipal y, en un sentido más amplio, una mejor calidad de vida. En este campo podemos, claramente, identifi car instrumentos útiles para llevar adelante cada una de estas acciones. Los principales programas de desarrollo económico local () son los que refi eren a la dinamización empresarial (fortalecer y atraer empresas), el fomento del empleo (políticas activas de empleo) y el asociativismo municipal (búsqueda de escalas productivas desde el territorio).

En cualquier caso, esto nos debe hacer releer las principales dinámicas de los territorios en el contexto de la globalización. Como señala Francisco Alburquerque,12 los territorios se encuentran fuertemente impactados por dos tipos de dinámicas, una en el campo de la microeconomía y otra en el de la macroeconomía. Por lo tanto, no se deben confundir los procesos de cambio tecnológico y organizativo de la producción, de carácter microeconómico, con la globalización económica. Pero, en cualquier caso, la combinación de nuevas formas de producción y organización empresarial, sumados a la mayor exposición externa de los sistemas productivos locales, provoca una fuerte reestructuración de estos sistemas locales y demanda una nueva forma de gestión pública, nuevas formas de regulación y, también, la reorganización del sistema productivo local.

Alburquerque plantea estos cambios en procesos más amplios de modifi caciones al desarrollo territorial. Así, nos ubica en un contexto donde la estrategia dominante está basada en el objetivo del crecimiento cuantitativo, grandes proyectos, movilidad de la fuerza de trabajo, gestión centralizada de los recursos y el Estado central y las grandes empresas como agentes principales hacia un nuevo modelo, aún emergente, más difuso, más territorializado, con

11 Los párrafos que siguen se basan fundamentalmente en “Desarrollo económico local”, Asociación Chilena de Municipalidades, 1996.

12 Alburquerque, Francisco, Desarrollo económico local en Europa y América Latina. Madrid, Consejo Superior de Investigaciones Científi cas, 1999.

10 Gallicchio, Enrique, “La agenda latinoamericana del desarrollo local”, presentado en el Seminario regional sobre Desarrollo local. Asociación Latinoamericana de Organizaciones de Promoción (alop), Antigua, Guatemala, 9 de mayo de 2002.


movilización y potenciación del capital endógeno, gestión local del desarrollo, numerosos proyectos y, sobre todo, un nuevo rol de las administraciones públicas locales, pero también del Estado central y del sistema productivo [ver cuadro].

Concepciones sobre el desarrollo económico local

Planteo tradicional Nuevos planteos

Estrategia dominante

• desarrollo polarizado (visión funcional)

• desarrollo difuso (visión territorial)

Objetivos • crecimiento cuantitativo• grandes proyectos

• innovación, calidad y fl exibilidad• numerosos proyectos

Mecanismos • redistribución y movilidad del capital y el trabajo

• movilización del potencial endógeno• utilización de los recursos locales y

externos

Organización• gestión centralizada• administración central de los

recursos

• gestión local del desarrollo• creación concertada de organizaciones

intermedias

Agentes• Estado central• grandes empresas

• administraciones públicas territoriales• Estado central• pymes y microempresas• actores sociales locales• organismos intermedios• entes supranacionales de integración

económica

Estos cambios nos instalan en una dinámica totalmente diferente a la imperante. No se trata, por tanto, de apostar al crecimiento más o menos explosivo de las pequeñas y medianas empresas locales, ni (casi desesperadamente) a la inversión extranjera, sino de

apostar a la construcción de un nuevo tipo de competitividad de corte territorial, donde las personas, las empresas y los gobiernos locales tienen un nuevo rol, ahora sí central, a cumplir. Esto lleva a otro de los temas de refl exión de este artículo, que refi ere a las formas de gobernabilidad del territorio.

La gobernabilidad del territorio

Esta situación, de fuerte cambio en el modelo de desarrollo, tal como la caracteriza Alburquerque, pone en cuestión no solo la forma de dinamizar la economía de un territorio, sino, sobre todo, la forma de gobernarlo. En principio, no se trata de un problema de gobernabilidad “nacional” o “local”, sino que es necesario apuntar a una nueva lógica de gestionar las relaciones local-global con el territorio como eje.

Alburquerque señala, por ejemplo, los diferentes momentos que se vivieron en países como España a la hora de establecer políticas y líneas de trabajo en desarrollo económico local. En la bibliografía citada se hace referencia a la forma como el modelo español pasó de las iniciativas locales de empleo () a las iniciativas locales de desarrollo empresarial (), para terminar en las iniciativas de desarrollo local (). Estas últimas representan un paso adicional a los anteriores. Mientras las confi aban en la “mano visible” del Estado como la fuente que iba a solucionar los temas del empleo (empleos de emergencia, formación, etc.), las confi aban en la “mano invisible” del mercado, y allí se priorizaron fuertemente los programas de fomento de las y. Finalmente, se llegó a la conclusión de que el camino es la construcción de políticas integrales que articulen el Estado, el mercado y los actores sociales.

En este marco, los componentes principales son varios: la califi cación de los recursos humanos, la construcción de redes e institucionalidad, el fomento de las nuevas empresas, pero sobre todo, lo que Alburquerque llama la “construcción de entornos innovadores”. Estos entornos, que apuntan a la construcción de modalidades de desarrollo local integral, se apoyan en la importancia de los factores intangibles del desarrollo local.

No es objetivo de este artículo describir los factores mencionados, pero nombraremos algunos de ellos: liderazgo, participación, diagnóstico de base local, estrategia cooperativa,


conocimiento del mercado de trabajo local, existencia de institucionalidad local como resultado de la concertación de actores, factores culturales, una visión integral del desarrollo y, sobre todo, el reconocimiento de la incertidumbre y lo dinámico del proceso, con las necesarias adaptaciones a los cambios. El Estado-nación, tal como lo conocemos, es hoy demasiado pequeño para los grandes problemas de la vida y demasiado grande para resolver los pequeños problemas de cada día. Las dinámicas globales, asociadas con los procesos de reestructuración neoliberal del Estado en América latina, hacen que, hoy más que nunca, las oportunidades para los gobernantes locales sean amplias.

En cierto sentido, el proceso mismo de globalización potencia el rol de los responsables locales. Sin embargo, estas posibilidades que tienen los gobiernos locales pueden operar como oportunidad o como amenaza para su legitimidad en el territorio. Es que si bien las condiciones favorecen su nueva centralidad, el desafío es de construcción de nuevas formas de gobernanza local.13 Resulta bastante evidente que estamos ante un proceso en el que las jerarquías del gobierno se desmoronan para reaparecer bajo la apariencia de una compleja red de actores y relaciones. En ese marco, los actores locales dejan de ser un eslabón de la cadena porque poseen la capacidad de convertirse en actores políticos y económicos relevantes.14

Sin embargo, en el contexto de esta profunda reestructuración de las formas de gobernar, los desafíos son nuevos e implican, entre otras cuestiones:

• moverse en la complejidad;

• gobernar mediante la constitución de redes y no de jerarquías;

• dirigir mediante la infl uencia y no a partir del ejercicio de autoridad;

• relacionarse más que demandar.

En este sentido, la presión de la globalización obliga a las autoridades municipales a reconstruir las relaciones en el ámbito local entre los sectores público y privado, así como también a replantearse los aspectos más básicos de su capacidad de gobernar. Articular esta red no es fácil, implica voluntad política y, también, nuevas capacidades, pero parece ser el principal desafío para gestionar efi cientemente el nuevo orden.

La práctica del desarrollo económico local: hacia una evaluación

Defi nidos los principales conceptos del desarrollo económico local y sus desafíos actuales, plantearemos algunos temas relacionados con las acciones y proyectos que se llevan adelante. En este sentido, las refl exiones que siguen se ubican, desde la evaluación de proyectos y desde el desarrollo local, en una perspectiva no localista, con un sesgo hacia la cooperación vinculada con proyectos con organizaciones no gubernamentales (s) y gobiernos locales.15

Los proyectos de desarrollo económico local que se llevan adelante hasta hoy en América latina no lo son en sentido estricto, en el sentido duro del término. Esto quiere decir que, en general, son proyectos que no generan riqueza y mediante los cuales los territorios no logran capitalizarse mayormente. En definitiva, son intentos de cambiar la base económica con pequeños proyectos, frecuentemente de tipo productivo, cuyos aportes son magros en los contenidos propios (económicos) del proyecto. En este sentido, aquello que se evalúa como “éxito” o como “fracaso” requiere mostrar todo lo que se ha logrado en términos de capital social; pero como ese no era el objetivo del proyecto, no interesa a los evaluadores.

Estos proyectos pueden ser pensados en perspectiva de desarrollo local. Aquí se busca sentar las bases –crear capacidades, confi anzas, precondiciones– para pensar, entonces, en proyectos de desarrollo local en términos estrictos. El desarrollo local, en esta segunda acepción, es una idea fuerza, que apunta a otras metas, frecuentemente de empoderamiento, fortalecimiento de la

13 Una discusión sobre este tema se puede encontrar en Enríquez, Alberto y Gallicchio, Enrique, op. cit.

14 Brugue, Quim y Goma, Ricard, Gobiernos locales y políticas públicas. Barcelona, Ariel Ciencia Política, 2001.

15 Una discusión más profunda acerca de esta cuestión se puede encontrar en Gallicchio, Enrique y Win-chester, Lucy, Territorio local y desarrollo. Experiencias en Chile y Uruguay. Santiago de Chile, Ediciones sur, 2003.


sociedad civil, etc. Son procesos largos, relacionados con el sentido de creación y fortalecimiento de vínculos, de construcción de capital social. Estas son las metas de desarrollo social, que dan sentido y signifi cación a la participación de la sociedad. Desde esta perspectiva, muchos de los proyectos son, en general, “exitosos” desde varios aspectos pues logran:

• mayores niveles de autofi nanciamiento;

• más trabajo de coordinación interinstitucional;

• mayor autoestima;

• más inversiones público-privadas;

• formación de equipos locales;

• apertura municipal hacia la comunidad;

• procesos de mayor conocimiento de la realidad del territorio;

• internacionalización de las categorías y conceptos del desarrollo local;

• articulación intermunicipal;

• reconocimiento y legitimidad de las iniciativas y disminución de factores psicosociales de riesgo en madres y jóvenes;

• mejoras en aspectos pedagógicos;

• mayores grados de iniciativa social y económica, recuperación de vínculos, ampliación de temas en las mesas de trabajo;

• fortalecimiento del espacio local, entre otros.

La pregunta a hacerse es si estos son procesos válidos, útiles, replicables. Si la respuesta es sí, como sostenemos, la pregunta es cómo potenciarlos y multiplicarlos. No solo estamos

convencidos de que la respuesta es positiva, sino también de lo que es esencial hacer hoy por el desarrollo local en América latina y, por tanto, estamos a la búsqueda de nuevas alternativas para llevar adelante estas acciones.

No debemos olvidar que las condiciones nacionales son pobres. Por otra parte, deberíamos considerar que en nuestros países no están dadas las condiciones básicas del entorno –en la sociedad y sus estructuras– para un desarrollo local tal como lo hemos pensado en nuestros desarrollos teóricos. Nos encontramos ante un contexto global donde se priorizan los grandes acuerdos políticos internacionales y los equilibrios macroeconómicos nacionales. La sociedad civil y los gobiernos locales están ausentes de este proceso. Se descuidan las políticas y condiciones que darían un nivel mínimo de protección a las economías y sociedades nacionales que, además, incentivarían un desarrollo endógeno con vínculos globales.

En América latina, nos encontramos con situaciones graves de crisis económica, institucional, societal y política, donde lo local se encuentra desplazado por otros problemas estructurales graves: una profundización de la exclusión social, altos niveles de desempleo, institucionalidades políticas débiles o rotas. Con los actuales niveles de atomización societal en lo espacial y temporal, muchas intervenciones en el ámbito local fi nalmente apuntan a resultados de corto plazo y no logran incorporar dinámicas sistémicas. En este sentido, el riesgo de las intervenciones en desarrollo local en clave puramente económica corren el riesgo de tornarse compensatorias y localistas y de perder sentido como modelo de desarrollo. Sin embargo, hay posibilidades de generar capacidades para que, en escala local y nacional, obtengamos sociedades que puedan construir su propio destino.

El empleo como eje articulador del desarrollo económico local

Las políticas de empleo se ubican en una “interfase” entre las políticas económicas y las políticas sociales. Por tanto, reconocen un conjunto de determinaciones y dinámicas estructurales y otras propias del mercado de trabajo, tal como se han mencionado en este artículo. Las sociedades latinoamericanas suman, a una situación de diferenciación estructural en cuanto a su territorio, profundas distancias en cuanto a las situaciones de


empleo. Por esto, para llevar adelante políticas de empleo en el ámbito local será necesario coordinar, en forma armónica e integral, las políticas económicas y las sociales.

Esta cuestión se identifi ca como uno de los primeros desafíos de las políticas de empleo en América latina, donde ambos tipos de intervenciones, las económicas y las sociales, han estado profundamente divorciadas, salvo honrosas excepciones. Este aspecto es especialmente importante en un contexto que, como se ha señalado, marcó profundos cambios en el mundo del trabajo mundial y en el de nuestros países en particular. Estas situaciones forman parte de lo que Pierre Rosanvallon denomina la “nueva cuestión social” y que implica una realidad que no se puede atender a partir de los mismos paradigmas ni las mismas políticas.

Este divorcio es aún más fuerte en ámbitos de políticas locales. A la contraposición economía-sociedad, se suma una lógica de acción estatal fuertemente centralizada. Las políticas se llevan adelante con una impronta sectorial especializada (donde las agencias respectivas del gobierno central asumen una competencia exclusiva en el tema) y vertical (desde los organismos centrales hacia sus “satélites locales”). La transformación a una cultura de acción horizontal (de construcción de redes a partir de múltiples actores afi nes a la temática) y territorial (reconociendo las diferencias y especifi cidades locales) es un imperativo para nuestros países.

A continuación, se señalan algunas líneas de acción que apuntan, en un contexto de políticas locales complejas, a dar cuenta de estas realidades. Las mismas no tienen un carácter excluyente de otras que se estén realizando o se proyecten realizar. Tampoco, obviamente, agotan la discusión sobre estos temas, sino que, por el contrario, representan una entrada para formular, con mayor profundidad, acciones en los sentidos propuestos.

La política de empleo como política social local. Las políticas de empleo aparecen como un momento de articulación entre las políticas económicas macro y las políticas sociales. En el ámbito local, las políticas de empleo aparecen claramente como una política social local. Para llevarlas adelante se debe contar, en primera instancia, con la participación de los actores sociales involucrados. De lo que se trata es de conformar una “red” de actores que trabajen en una lógica horizontal y territorial y no solo en una lógica vertical y sectorial de acción como la que, por ejemplo, desarrolla el Estado centralista uruguayo. Sin duda alguna, la conformación de las redes locales debe converger hacia la búsqueda de nuevos recursos. La discusión acerca de los factores que explican la presencia o

ausencia de inversiones en un territorio es crucial en este marco. Factores tangibles como las infraestructuras, la accesibilidad, o las exoneraciones impositivas pierden peso frente a factores intangibles como la creación de un “entorno local” que implique proyecto local, innovación, formación de recursos humanos, seguridad, etc. En suma, la aplicación de políticas que rescaten las implicancias que los fenómenos del empleo, del desempleo, de la pérdida de calidad del empleo y de la exclusión social tienen sobre la economía y la sociedad local.

Pactos territoriales por el empleo. Las redes, los contactos que se generen entre los actores, pueden llevar a acuerdos de más larga duración. Una visión común del hacia dónde ir, un “diagnóstico estratégico” de las potencialidades, fortalezas, amenazas y debilidades locales, puede generar condiciones para que los actores locales hagan algo más que contactos y, por lo tanto, generen acuerdos de larga duración. La idea de pactos territoriales, gestada en Europa, implica que las diferencias entre los diversos actores continúan existiendo, las lógicas de acción también, pero se logra construir un escenario deseable hacia el cual dirigirse. Las políticas activas de empleo y formación profesional son, asimismo, un tema preferente y viable para acuerdos entre los diferentes actores. Se trata, mucho más que otros temas, de la posibilidad de ganar-ganar. A la conformación de estos ámbitos de multiactores, se deben añadir los necesarios recursos para actuar. Cualquier otra línea de acción pondrá en tela de juicio la obtención de resultados positivos.

El estudio del mercado de trabajo local. Los observatorios del mercado de trabajo son un elemento sustancial para comprender y poder actuar sobre el mercado de trabajo local. No se los conoce sufi cientemente y, por lo tanto, no se pueden implementar acciones. La práctica indica que, de los estudios realizados sobre los mercados de trabajo locales, es más relevante el contacto permanente y sistemático con los actores que disponer de muy buena información cuantitativa. Lo importante, en el ámbito local, es prospectar escenarios “deseables” en lugar de convencer acerca de que hay que asumir escenarios “tendenciales”, de raíz econométrica. La idea de observatorio implica continuidad, presencia permanente, gestión proactiva del conocimiento generado en el ámbito local.16

Los nuevos yacimientos de empleo. Europa, en general, y España, en particular, tienen experiencia en lo que han defi nido como “los nuevos yacimientos de empleo”. Estos dan

16 En esta dirección, ver Gallicchio, Enrique, “Red de Observatorios locales de mercado de trabajo en Uruguay”, trabajo fi nal del curso delnet. Montevideo, inédito, 2001.


cuenta de los cambios en las formas de vivir de nuestras sociedades y, entre otros aspectos, revalorizan empleos vinculados con la vida cotidiana (servicios a domicilio, a la infancia, ancianos, etc.), las nuevas tecnologías de la información y la comunicación, de seguridad, la rehabilitación edilicia, la revalorización de espacios urbanos, el turismo, los deportes, la gestión de residuos y la protección de zonas naturales. Todos ellos tienen en común que son servicios de alto contenido local, de proximidad. Si bien se ha discutido largamente, y con razón, las características de estos empleos y, sobre todo, su calidad –estabilidad y salario–, lo cierto es que buena parte de los nuevos empleos pueden provenir desde estos ámbitos. Un aspecto a tener presente con respecto a esta temática es la idea de yacimiento, es decir, algo que hay que hacer emerger. Quien tiene las potestades y las posibilidades de hacer emerger estos nuevos empleos es, precisamente, el gobierno local, conjuntamente con los actores vinculados al mercado de trabajo. Una asignatura pendiente, desde nuestro punto de vista, es salir de la descripción e identifi cación de los yacimientos para pasar a generar itinerarios de gestión de los mismos, incluyendo la detección, sensibilización, formación, y estructuración de este nuevo mercado. Solo así los yacimientos pueden emerger.

El apoyo a las micro, pequeñas y medianas empresas (y). Reiteradamente se ha señalado el potencial de la micro, pequeña y mediana empresa como generador de empleos locales. En este sentido, han existido diversos programas de apoyo en materia de crédito y de capacitación. Sin embargo, hay una sensación de que el sector no ha “despegado” plenamente. Indicadores tales como que el 80% de estas empresas no pasan –por ejemplo, en Uruguay– del primer año de funcionamiento abonan esa sensación de que “algo falta”. Un punto a considerar en relación con esto es que hay aspectos que estos programas no han contemplado tales como el apoyo al plan de empresa, el diagnóstico estratégico, y la capacitación del personal y de los gestores de la misma.

Formación profesional. Por último, otra línea de acción a considerar es la formación profesional en el ámbito local, entendiendo a esta como condición necesaria pero no sufi ciente para obtener un empleo. Para obtenerlo se necesita, básicamente, apoyo en materia de orientación laboral y estructuras de acompañamiento al ingreso o reingreso al mercado de trabajo. Asimismo, este elemento es crucial desde el momento en que los territorios se diferencian, como hemos señalado, cada vez más por estos factores “intangibles” (so ware) que por los viejos factores de producción “tangibles” (hardware).

Aparecen varios actores relevantes para la discusión de esta temática. Tal vez, en ningún otro tema esté planteada la oportunidad para estrategias colaborativas entre los actores. La presencia de los gobiernos locales surge como uno de los principales, pero también deben ser considerados los sectores empresariales, trabajadores y las organizaciones de la sociedad civil.

En América latina, las experiencias en esta línea son pocas y, en general, sesgadas por otro tipo de intereses (planifi cación estratégica, gestión municipal, etc.) y no necesariamente siguen esta perspectiva. La mayoría no ha resultado satisfactoria por ser justamente portadora de esta lógica de acción vertical-sectorial, por lo que cualquier intervención que se lleve adelante debe reconocer las especifi cidades territoriales y el saber y el hacer de los actores locales.

La construcción del desarrollo local. El capital social

Hemos señalado que el desafío del momento, en relación con el desarrollo local en América latina, es la construcción de capital social. Es importante discernir de qué hablamos cuando hablamos de capital social. Estamos en una época en que se escucha frecuentemente dicha expresión, a menudo desde agendas no latinoamericanas ni interesadas en el bienestar de sus pueblos. No queremos caer en defi niciones que prioricen la conformación de capital social como disminución de costos de transacción, lo cual implica una visión neoliberal del mismo. Nos basaremos en la defi nición propuesta por Fernando Barreiro:

“[...] es un concepto que se refi ere a las normas, redes y organizaciones con las que la gente accede al poder y a los recursos, y a través de los cuales se toman decisiones colectivas y se formulan las políticas. Podemos referirnos al capital social como ‘asociaciones horizontales’ entre la gente y a redes sociales de compromiso cívico y normas colectivas que tienen efectos en la productividad de la comunidad. El aspecto fundamental del capital social es que facilita la coordinación y la cooperación en benefi cio mutuo de los miembros de la asociación”.17

17 Barreiro, Fernando, “Desarrollo desde el territorio: a propósito del desarrollo local”, en www.iigov.org


Al señalar que el objetivo de fondo de los procesos de desarrollo local es la construcción del capital social, decimos que es necesario, desde la gestión local, y también desde la cooperación, prestar más atención a estos procesos. Los cambios necesarios no pueden ser abordados por organizaciones aisladas ni por proyectos puntuales, sino que deberán establecerse fórmulas sistemáticas y persistentes de interacción social. Como indica Barreiro:

“[...] si la cooperación y la asociación son un factor clave para el éxito del desarrollo local, debemos averiguar cómo funciona, cómo se genera y por qué determinados territorios son proclives a que sus agentes colaboren y otros, en cambio, son débiles en las acciones cooperativas, que son las que, fi nalmente, activan y combinan los recursos existentes de una manera adecuada. Esto es, que producen desarrollo para el territorio”.18

Estos procesos pueden estimularse y promoverse y hacia allí es necesario caminar. Agrega Barreiro: “el capital social se diferencia de otros factores de desarrollo en que es el único que es relacional, se encuentra en la estructura de las relaciones. Para poseer capital social, una persona o una organización debe relacionarse con otra. No es propiedad de ninguno de los actores que se benefi cian de él. Solo existe cuando se comparte”.

A su vez, este autor señala que un problema que enfrentamos a menudo en el desarrollo local es el carácter ocasional de las formas de cooperación. La permanencia en la interacción social es constituyente del capital social. Siendo este el objetivo, hay que considerar el costo que requiere producirlo. Necesita recursos, pero el principal es el tiempo. Este es uno de los grandes desafíos para la cooperación y para que los actores nacionales y regionales actúen en desarrollo local y construyan territorios contemplando la dimensión económica, ambiental, social, política.

La cooperación para el desarrollo local: ¿hacia un nuevo paradigma?19

En este marco, la cooperación internacional está a la búsqueda de un nuevo paradigma. Este hecho parte de la certeza de que después de varias décadas de cooperación, los programas, tal como están concebidos, han fallado. Por otra parte, no hay evidencia

conclusiva de que hayan promovido sostenidamente desarrollo económico y social en los países de América latina. La pobreza no ha bajado y la exclusión es creciente. Los programas de apoyo han sido, frecuentemente, más asistenciales y menos vinculados al desarrollo. Si bien este proceso es dinámico, hay modifi caciones y nuevas formas de cooperar, todavía no se ven cambios sustanciales. Ahora bien, se podría pensar que es un juego que todos, en mayor o menor medida, hemos jugado. Si esto se reconoce, se puede cambiar.

A partir del trabajo de Daubon y Saunders,20 se puede avanzar en la agenda para resolver esta situación, transfi riendo capacidades y no solo recursos. Se plantean diez puntos que la cooperación debería tener presente para enfocar esta situación.

• Todo proyecto de desarrollo debe tener un producto residual: mejorar la capacidad de concertación de la sociedad. Este es un resultado que siempre debe ser esperado.

• Las intervenciones no deben generar ruptura en los niveles de concertación previos. Frecuentemente, hay impactos negativos porque se rompen procesos de acuerdos previos. Es importante que los proyectos no generen disminución de la cultura democrática, es decir, reducción de la participación.

• Se apoyan comunidades, no proyectos. El tema es la sociedad y sus articulaciones. Debemos considerar, especialmente, el peso del actor político.

• Los fondos que los donantes pueden ofrecer son lo menos importante. El tema central es la lógica de utilización de estos fondos.

• Permanecer con el proceso es uno de los principales aspectos a considerar. El desarrollo de lo cívico (entendido como interés público), como lo político en sentido amplio.

• Apoyar la fl exibilidad y la capacidad del staff , más que los fondos.

• Ser menos estratégico y estar más vinculado con las necesidades inmediatas. Que la cooperación responda a la demanda de las comunidades. Que lo estratégico sea promovido desde adentro y no por la cooperación.

18 Ibídem.19 Las líneas siguientes se basan en Daubon, Ramon E. and Saunders, Harold, “Operationalizing Social Capital:

A strategy to enhace communities ‘Capacity to Concert’”. The Kettering Foundation, mimeo, 2003. 20 Daubon, Ramon E. and Saunders, Harold, op. cit.


• Apoyar a las comunidades para que puedan darse su tiempo en diseñar su proyecto. Respetar los tiempos de la comunidad, no los de la cooperación.

• Apoyar a las comunidades en retroceder, si es necesario, y repensar acerca de lo que han hecho, más que urgirlos en concluir los reportes.

• Los donantes no pueden desarrollar países, son los ciudadanos los que desarrollan los países.

En este marco hay algunos puntos a considerar que merecen discusión.

1. Las municipalidades tienen la oportunidad de ser actores clave de desarrollo, pero también deberían ganarse este lugar, mediante el relacionamiento, su infl uencia y capacidad de concertar. La legitimidad electoral –que es importante– es solo una de las legitimidades presentes en el medio local. ¿Cuál es la institucionalidad del desarrollo local? Se debe tener cuidado con las agencias de desarrollo local vistas como tecnologías impuestas al territorio; por el contrario, estas deben ser parte de un proceso, que en un determinado momento, necesita de institucionalidad. Esta condición, entonces, será el resultado de este proceso y no un hecho anterior a la construcción de las condiciones mínimas para los actores y la sociedad.

2. Los procesos de desarrollo local deberán tender a la integralidad; en caso contrario, no serán tales. En este sentido, no es conducente caminar hacia procesos de desarrollo económico local en sentido estricto. La estrategia es la construcción de capital social como objetivo para un mayor y mejor manejo del excedente económico local. En la situación actual, y en el mejor de los casos, podremos obtener un cierto crecimiento a escala local, de cuyos frutos no serán capaces de apropiarse los actores locales.

3. Es necesario un cambio de la lógica vertical, sectorial y centralista a la lógica horizontal, de redes, con el territorio como espacio idóneo para articularlas. En este plano está dada la potencialidad del desarrollo local. Se trata del momento en que se rompen las lógicas centralistas, que se comienzan a combinar con lógicas locales, participativas y pensadas para el territorio. Como señala Barreiro,

es el pasaje de la “participación ideológica” a la “participación pragmática”, con objetivos y resultados claros y palpables. 21

El desarrollo local no es, no puede ser, un proceso autárquico. Debe articularse con los procesos nacionales. La acción local será más útil, si la unimos a una acción por cambiar los marcos nacionales de desarrollo. Las políticas nacionales de desarrollo local deben ser un objetivo de quienes trabajamos en desarrollo local y, seguramente, de la cooperación. En este sentido, podemos decir que el desarrollo local es más político que económico. Sus procesos de desarrollo local son también procesos inducidos, es decir, son el resultado de una acción de los actores o agentes que inciden con sus decisiones en el desarrollo de un territorio determinado.22 Son procesos que necesitan de agentes de desarrollo, con determinadas capacidades. Fortalecer y crear esas capacidades es un rol importante que la cooperación puede cumplir.

A modo de conclusión

En estas páginas hemos avanzado en cinco direcciones: la defi nición del desarrollo local, las características del desarrollo económico local como parte de una estrategia más integral, los desafíos para la gobernabilidad, el rol de la cooperación internacional y la construcción de capital social como uno de los ejes estratégicos de la práctica del desarrollo local.

Con respecto al tema del desarrollo económico local, nos interesa destacar especialmente (desde experiencias como la española, pero también desde varias experiencias latinoamericanas) que el verdadero desafío consiste en hacerse cargo de la integralidad (iniciativas de desarrollo local). En ese marco, la estrategia de fondo es la construcción de capital social desde el territorio, como forma de hacer efectivas y sostenibles las líneas que se proponen llevar adelante los actores. Para ello, es necesario un cambio de lógica en la política nacional.

El empleo debe constituir un eje en las estrategias de desarrollo para América latina. El mismo no es solamente dependiente del crecimiento económico, sino que deben existir políticas y acciones que lo vinculen fuertemente con la calidad de vida y con la apropiación

21 Barreiro, Fernando, op. cit.22 Ibídem.


por parte de los ciudadanos y los territorios de los frutos de ese crecimiento. Diversos instrumentos y formas de intervención aparecen como relevantes para el accionar a escala del mercado de trabajo local y regional. Algunos de ellos son:

• la política de empleo como política social local, en un contexto de interacción entre políticas de fomento económico y otras propiamente sociales;

• el estudio del mercado de trabajo local como forma de dinamizar la búsqueda de alternativas viables (lo que implica la creación de observatorios locales de mercado de trabajo);

• pactos territoriales por el empleo, incorporando la lógica de acción horizontal-territorial;

• los nuevos yacimientos de empleo (instrumentos de generación de empleo, no necesariamente desde las empresas);

• el apoyo a los sistemas locales de empresas, que potencien la articulación y amplíen las oportunidades regionales;

• formación y capacitación profesional, como forma de incrementar las fortalezas de los territorios;

• atender especialmente las situaciones de pérdida de calidad de empleo (dimensión que constituye uno de los principales problemas de empleo, con fuertes implicancias en materia de integración social y situaciones de exclusión);

• descentralización efectiva (recursos y potestades) de las políticas de empleo.

Por otra parte, el rol de la cooperación internacional tiene fuertes desafíos y, sobre todo, la necesidad de hacerse cargo de sus fracasos y carencias, pero también tiene la potencialidad de constituirse en un apoyo para procesos duraderos, de verdadera construcción social. Como ha señalado Alain Touraine, nuestras sociedades necesitan de ingenieros de puentes y caminos. No se trata de los ingenieros tradicionales, sino de nuevos constructores de capital social desde el territorio, con el objetivo de mejorar la calidad de vida de nuestros conciudadanos.

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LA FORMACIÓN PROFESIONAL EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES

La relación entre el aparato productivo y el sistema de formación profesional depende, casi exclusivamente, del desarrollo del primero, porque la demanda de la formación profesional crece cuando lo hace el aparato productivo. Esta relación se agudiza aún más cuando aumenta la incorporación de nuevas tecnologías. En nuestra provincia, en los últimos años, esta relación se encuentra distanciada por años de deterioro del aparato productivo y por la exclusión de mano de obra en cifras nunca vistas. Ante esta situación, la formación profesional reaccionó dedicándose a brindar solo inclusión social.

En la actualidad, al cambiar la situación anterior y producirse la reactivación económica, inexorablemente, debe producirse un cambio en la formación profesional que acompañe este proceso. Este cambio no debe ser solo de políticas y de estructuras, sino, fundamentalmente, de actitud. Esta conforma el comportamiento y la respuesta de la formación profesional, pero puesta al servicio de los distintos agentes de la comunidad y del Estado, en un territorio.

El desarrollo local exige demandas formativas específi cas para cada distrito de la provincia, las cuales deben tener un objetivo primordial: que todos los bonaerenses tengan un trabajo digno y que su formación se equilibre entre las necesidades productivas y la promoción individual y social.


En un rápido análisis del sistema actual de formación profesional observamos, además, que hay que adecuarlo a su personal y especialmente a la direccionalidad de las políticas. También debemos adaptarlo al nuevo contexto productivo.

El crecimiento de la economía y la formación profesional

El importante crecimiento económico en la producción nacional y provincial de los últimos años, materializados en tasas del orden del 8 al 10% anual, conlleva una creciente demanda de mano de obra.

El proceso de integración de la unidad sudamericana dio como resultado una ampliación automática de los mercados exportadores, pero también nos exige niveles de competencias, en calidad, más altos. A niveles de calidad superiores debemos tener mejores estándares de calidad en la formación profesional. Necesitamos disponibilidad de mano de obra bien formada. En la actualidad, observamos que, en algunos sectores, hay demanda para cubrir determinados puestos de trabajo y no hay personal disponible, cuando aún las tasas de desempleo son importantes. En este sentido, la formación profesional está convocada a jugar un papel clave en la economía y en la política del empleo.

La formación profesional disminuye el gasto que generan los distintos programas de subsidios para desocupados. Si bien crece el gasto en formación, esto debe verse como una inversión estructural para generar mejoras en el círculo virtuoso de la economía.

La formación profesional: su situación actual

Como describíamos anteriormente, la formación profesional en los últimos años se dedicó, en su mayoría, a ofrecer cursos de inserción social que buscaban que los alumnos pudieran dedicarse a trabajos que generaran recursos vinculados con una economía de subsistencia. En ese contexto, las empresas no solo no requerían mano de obra, sino que

la expulsaban. La formación profesional se separó del aparato productivo y mientras este languidecía, pasó a tener un papel accesorio dentro de la estructura general del sistema educativo.

Por otra parte, la relación con los empresarios era ocasional, no se planifi caban demandas de formación conjunta. La planifi cación de los cursos se redujo a las decisiones que podían tomar los directores de los centros, sin vinculación con el desarrollo local. Esto se tradujo en una excesiva rigidez del sistema a partir del mantenimiento de numerosas ofertas en sectores fuertemente saturados y la desatención a otros sectores en expansión o básicos para el desarrollo local. En muchos casos, se implementaron programas formativos desactualizados y llevados adelante por docentes alejados de las prácticas del mundo del trabajo y la producción.

El nuevo contexto de la formación profesional

A partir de las insufi ciencias del sistema y de las nuevas necesidades señaladas, es preciso adecuar la formación profesional al nuevo contexto. Para ello, será necesario:

• proporcionar mayores y mejores oportunidades y opciones formativas;

• responder a las demandas que expresen los agentes sociales acerca del sistema productivo local;

• permitir y favorecer el desarrollo local mediante la adecuada fl exibilidad de los programas de formación profesional;

• fomentar la participación de los distintos actores sociales en cada mesa de cogestión distrital para los cursos y su duración;

• construir una alianza estratégica entre los centros de formación profesional, las cámaras empresariales o empresas, los sindicatos y las centrales de trabajadores y el municipio.


A partir de estas premisas, la formación profesional deberá descentralizar sus acciones formativas de acuerdo con el desarrollo local.

Dichas acciones se traducen en el perfil que adquieren los centros de formación profesional, los cursos y trayectos formativos y la adecuación de los programas que en ellos se desarrollen. Por otro lado, deberán tener como sustento un buen análisis del mercado productivo y de las políticas de producción del municipio para, a partir de ello, determinar las necesidades de recursos humanos. Finalmente, se establecerá qué formaciones, actualizaciones o perfeccionamientos serán necesarios para cubrir las demandas laborales. Estas demandas serán determinadas y refrendadas por cada Mesa de cogestión distrital. Los centros de formación profesional deberán constituirse en los asesores técnicos y ejecutores de dichas acciones, aunque ello no implica que sean los únicos actores en este proceso.

Por lo tanto, en forma gradual, los cursos de formación profesional se deberán dictar con el aval de las mesas de cogestión distrital. En el período 2005-2006 ningún curso podrá dictarse sin dicho aval y deberá estar acompañado por el estudio productivo y laboral que indique su necesidad. Los cursos serán “a término”, pues se debe determinar qué cantidad de personas se necesitan en dicha especialidad para ingresar al mercado laboral o para mejorar la situación de trabajo de dicho distrito.

Los directivos y docentes de los centros de formación profesional local deberán actualizarse en su familia profesional; tendrán que investigar sobre la tendencia de dicha familia, para ofrecer a su comunidad un espectro amplio de posibilidades que demuestren la necesidad de las mismas y estar atentos para responder a las inquietudes que expresen los actores de las mesas de cogestión local (empresas, sindicatos, municipios, organizaciones de la sociedad civil).

Por su parte, los directivos de los centros de formación profesional deberán determinar qué tipos de equipamiento, insumos, ámbitos, diseños pedagógicos, nivel de ingreso y egreso de los alumnos y características de los instructores se presentarán para que se adecuen a las necesidades del curso avalado por la Mesa de cogestión local.

En aquellos casos en los que el equipamiento y los insumos no puedan ser satisfechos por los centros de formación profesional, se deberá convenir con las empresas del sector la

posibilidad de que los alumnos realicen prácticas en ellas, debido a que sería imposible que la Dirección General de Cultura y Educación pueda adquirir todo el equipamiento necesario.

Esta alianza estratégica con el sector empresarial, que redunda en un benefi cio mutuo con la formación profesional, también permitirá la actualización y el perfeccionamiento docente en las últimas novedades tecnológicas, mediante un sistema de pasantías docentes.

Un último aspecto a considerar será la revisión del sistema de nombramientos docentes que permita agilizar la respuesta a las demandas, que serán cada vez más puntuales y específi cas.

Dirección de Educación de Adultos y Formación ProfesionalDirección General de Cultura y Educación La Plata, mayo de 2005

Esta publicación se terminó de imprimir en el mes de noviembre de 2005en los talleres gráfi cos de Ferrograf Coop. Ltda.

con una tirada de 7.100 ejemplares.

inclusión educativa - dirección provincial de...

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