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EL ESTADO AUTONÓMICO: INTEGRACIÓN, SOLIDARIDAD, DIVERSIDAD


JOSÉ MARÍA VIDAL BELTRÁN Y MIGUEL ÁNGEL GARCÍA HERRERA

(Coordinadores)

EL ESTADO AUTONÓMICO: INTEGRACIÓN,SOLIDARIDAD, DIVERSIDAD

VOLUMEN II

PrólogoJordi Sevilla Segura

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICAEDITORIAL COLEX

MINISTERIODE ADMINISTRACIONESPÚBLICAS

INAP


© Constitución y Leyes, S.A.Ctra. Pozuelo, 5228220 Majadahonda - [email protected]://www.colex.es

I.S.B.N. Obra completa: 84-7879-976-1

I.S.B.N. Volumen II: 84-7879-978-8Dep. Legal: M-41.959-2005

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

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Colección: ESTUDIOS GOBERNA

Primera edición: octubre 2005

FICHA CATALOGRÁFICA

El Estado Autonómico: integración, solida-ridad, diversidad. Volumen II. CoordinadoresJosé María Vidal Beltrán y Miguel Ángel Gar-cía Herrera. Prólogo: Jordi Sevilla Segura.–1ª edición.– Madrid. Instituto Nacional deAdministración Pública, Editorial Colex. 2005.–764 páginas.


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ÍNDICE GENERAL

PrólogoJordi Sevilla Segura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

PresentaciónMiguel Ángel García Herrera y José María Vidal Beltrán . . . . . . .

VOLUMEN I

CAPÍTULO I. Algunas experiencias comparadas . . . . . . . . . . . . .

CAPÍTULO II. Estado Autonómico e integración . . . . . . . . . . . . . .

• La participación de las Comunidades Autónomas en laformación de la voluntad estatal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

• Las regiones en la integración comunitaria . . . . . . . . . . . . . . . . . .

• Regulación y garantía de los elementos comunes . . . . . . . . . . . .

CAPÍTULO III. Estado Autonómico y solidaridad . . . . . . . . . . . . . .

• Cohesión social, económica y territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

• Integración económica y social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

• La financiación del Estado Autonómico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

VOLUMEN II

CAPÍTULO IV. Estado Autonómico y diversidad . . . . . . . . . . . . . .

• La diversidad histórico-cultural en el Estado Autonómico . . . . . . .

• La diversidad en el Estado Autonómico y sus límites . . . . . . . . . . .

• Las reformas estatutarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

COMUNICACIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

• Estado Autonómico e Integración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

• Estado Autonómico y solidaridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

• Estado Autonómico y diversidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

• El Estado compuesto en el Derecho comparado . . . . . . . . . . . . .

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SUMARIO VOLUMEN II

CAPÍTULO IV. Estado Autonómico y diversidad . . . . . . . . . . . . . . .

La diversidad histórico-cultural en el Estado Autonómico . . . . . .

Antonio LÓPEZ PINA. Diversidad cultural e igual libertad . . . . . . . . . . . .

Christian TOMUSCHAT. Kants Schrift “Zuum Ewigen Frieden” . . . . . . . . . .

José Antonio PORTERO MOLINA. El Estado de las Autonomías en tiempode reformas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Javier CORCUERA ATIENZA. Derechos históricos, democracia y ley de laclaridad (Más sobre el “Plan Ibarretxe”) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Miguel REVENGA SÁNCHEZ. La oficialidad de la lengua como problemacultural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Antonio LÓPEZ CASTILLO. De la diversidad de las lenguas (españolas)en la UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

La diversidad en el Estado Autonómico y sus límites . . . . . . . . . .

Juan José SOLOZÁBAL ECHEVARRÍA. Los límites materiales de las reformasestatutarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

José ACOSTA SÁNCHEZ. Reforma y límites del Estado Autonómico . . . . .

Eduardo VÍRGALA FORURIA. Nación y nacionalidades en la Constitución .

Javier TAJADURA TEJADA. El Derecho de autodeterminación . . . . . . . . .

Las reformas estatutarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Miguel Ángel GARCÍA HERRERA. La reforma estatutaria vasca . . . . . . . .

Carles VIVER I PI-SUNYER. La reforma de los Estatutos de Autonomía . . .

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El Estado Autonómico: integración, solidaridad, diversidad

María Luisa BALAGUER CALLEJÓN. Reforma Estatutaria y ReformaConstitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Manuel CONTRERAS CASADO. La interminable forja de la autonomía. Elcaso de Aragón . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Manuel ALCARAZ RAMOS - Mª Mar ESQUEMBRE VALDÉS. Estatuto de Autonomíade la Comunidad Valenciana: una propuesta para su reforma . . . . . .

Baldomero OLIVER LEÓN. El proceso de reforma del Estatuto deAutonomía en Andalucía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

COMUNICACIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Estado Autonómico e Integración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Mónica ARENAS RAMIRO. Protección de datos personales yorganización territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Jose Ángel CAMISÓN YAGÜE. La participación de los Länder alemanesen los asuntos de la Unión Europea: ¿un ejemplo a seguir para lasComunidades Autónomas? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Leire ESCAJEDO SAN EPIFANIO. Competencias autonómicas en laInvestigación Biomédica con embriones humanos y definición delcontenido esencial de los derechos fundamentales . . . . . . . . . . . . .

Sergio ROMEO MALANDA. Efectos jurídicos de la contravención porparte de las Comunidades Autónomas de la legislación básicaestatal en materia de derechos de los pacientes . . . . . . . . . . . . . . .

Yolanda FERNÁNDEZ VIVAS. Igualdad de oportunidades de los partidospolíticos y sistema electoral (a propósito de la reforma del Senado)

Adoración GALERA VICTORIA. La acción exterior de la ComunidadAutónoma de Andalucía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Josu DE MIGUEL BÁRCENA. La reforma constitucional del Senado antela Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

María SALVADOR MARTÍNEZ. «Autoridades independientes» yorganización territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Estado Autonómico y solidaridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Esteban ARLUCEA RUIZ. Competencias medioambientales estatutarias:entre la legislación básica estatal y la normativa local . . . . . . . . . . .

Aniza Fernanda GARCÍA MORALES Y Antonio DE CABO DE LA VEGA.Principio de solidaridad y gestión del agua en España: hacia elderecho humano al agua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Sumario

Ainhoa LASA LÓPEZ. Derechos sociales y Estado Autonómico: elEstatuto de Autonomía como instrumento normativo de garantíade los derechos sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Rafael LASAGA. La protección del Patrimonio Artístico, Histórico yCultural en la Comunidad Autónoma del País Vasco . . . . . . . . . . . .

Eva María MUÑOZ MARTÍNEZ - Jesús DE VAL ARNAL. El empleo y lascompetencias de las Comunidades Autónomas después de la Ley56/2003, de 16 de diciembre, de empleo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Fernando OLIVÁN. Extranjería y territorialidad: crítica de una sinrazónde Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Juan Carlos REMOTTI CARBONELL. El Comité de las Regiones en laConstitución Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Goretti SAGARDUY URIBE-ECHEBARRIA. Solidaridad entre las ComunidadesAutónomas en las prestaciones sanitarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Estado Autonómico y Diversidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Flor ARIAS, Amaya FERNÁNDEZ Y Pilar LÓPEZ. Reflexiones en torno a lareforma de los Estatutos de Autonomía. Puntos abiertos al debate .

Igor FILIBI. Redefiniendo el reto de la diversidad nacional desde elfederalismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Raquel PINEDA. La diversidad en el Estado Autonómico: un análisisteórico de los hechos diferenciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .,

El Estado compuesto en el Derecho comparado . . . . . . . . . . . . .

Cristina ELÍAS MÉNDEZ. La moción de censura en las Constituciones delos Länder Alemanes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Mariano FERRERO. El sistema federal argentino en la globalización: lareforma constitucional de 1994 y la tensión entre regionalización yregionalismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Cristina ZOCO ZABALA. Experimentación legislativa de lascolectividades territoriales: a vueltas con el modelo dedescentralización administrativa en Francia . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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CAPÍTULO IV.

ESTADO AUTONÓMICO Y DIVERSIDAD


LA DIVERSIDAD HISTÓRICO-CULTURAL EN EL ESTADO AUTONÓMICO


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DIVERSIDAD CULTURAL E IGUAL LIBERTAD

Antonio López PinaCatedrático Derecho Constitucional

Universidad Complutense de Madrid

Desde el Renacimiento, la gran idea de conciliar la universalidad de losvalores con la diversidad de las culturas ha permeado la vocación deOccidente. De ahí, el principio de la autonomía moral y el laicismo, dePICO DELLA MIRANDOLA y KANT a Francisco GINER y Fernando DE LOS RÍOS1; de ahí,el principio de la tolerancia, de LOCKE y VOLTAIRE a LESSING2. Con nuestrocuarto de siglo de vida constitucional a cuestas3, no estoy yo tan seguro,sin embargo, de que, en nuestro Estado de las Autonomías, hayamosacertado a la hora de ponderar la diversidad cultural y la igual libertad.Por lo que, siendo tal ponderación medular tanto para la realización delos derechos como para el gobierno democrático, no debamos cejar enel esfuerzo de clarificación que como juristas nos corresponde. Seis tesispara el debate pueden servir a tal fin.

I. DIVERSIDAD Y PLURALISMO ENCUENTRAN SU SENTIDO EN ELSERVICIO AL EJERCICIO DE LA LIBERTAD, QUE SÓLO ES LEGÍTIMO,CUANDO ES IGUAL PARA TODOS

Por la naturaleza de las cosas, la diversidad tiene, necesariamente, fun-damentos comunes como referencia; diversidad y pluralismo nunca sonmagnitudes autorreferidas y no pueden ser sino adjetivos. De ahí que, in-mediata y directamente, planteen la pregunta desde dónde y para quéla diversidad y el pluralismo. Pues bien, con la Constitución Española enla mano, la respuesta es, sin ambages ni vacilaciones, unívoca: para elejercicio de la libertad –que sólo cuando es igual para todos es legítimo,por otra parte–.

1 Cfr. Luis GÓMEZ LLORENTE, Vigencia del Laicismo, Revista Temas para el Debate, Nov. 2001; id., Princi-pios de la Escuela pública, en Por la Escuela pública, Homenaje a Mariano Pérez Galán, Madrid:Fundación Educativa y Asistencial CIVES, 1998; A. LÓPEZ PINA, Europa, proyecto irrenunciable. LaConstitución para Europa desde la teoría constitucional, Madrid: Ed. Dykinson, 20042 vid. John LOCKE, A Letter concerning Toleration in The Second Treatise of Government,Oxford: BasilBlackwell, 1966; VOLTAIRE, Traité sur la tolerance, Paris: Flammarion, 1989; LESSING, Nathan der Weise,1779, Gedichte. Fabeln. Dramen, Lessings Werke, Frankfurt am Main: Insel Verlag, 1967; PHILOTAS, Les-sings Nathan der Weise, Berlin: Deutsches Theater, 1993/1994. Cfr. R. FORST, Toleranz im Konflikt, Frank-furt am Main: Suhrkamp Verlag, 20033 cfr. Constitución y Democracia. 25 Años de Constitución Democrática en España, edición de Ja-vier CORCUERA y Miguel Ángel GARCÍA HERRERA, Madrid: Centro de Estudios constitucionales y políticos(en prensa).


La lógica de tal punto de partida veda no ya la pretensión de cualquieridentidad cultural como salvoconducto para la discriminación o el privi-legio. El derecho a la diferencia no cabe sino al precio del respeto a losderechos de los demás; el derecho a la integración es el límite de la ten-dencia a la exclusión de la identidad cultural. Más aún, la lógica de lacentralidad de la persona y de sus derechos impone en el Ordenamientojurídico incluso la subordinación de la identidad respecto de la libertad,ya que, normativamente, la identidad sólo es asumible como apéndicede la emancipación. Sólo entre ciudadanos que sean igualmente librescabe un ejercicio legítimo de la identidad cultural.

Y, así, desde hace años, he venido manteniendo que, justo, desde talessupuestos no cabe siquiera yuxtaponer efectiva igual libertad y garantíade la diversidad mediante derechos colectivos de comunidades. La di-versidad cultural únicamente es conforme a Derecho como subfunciónde la igual libertad como derecho fundamental de los individuos.

En teoría constitucional, sólo las personas físicas y jurídicas son titulares dederechos fundamentales, por más que se enarbolen estandartes comola identidad o la autodeterminación colectiva. Los derechos colectivoscontradicen la dogmática de los derechos, a tenor de la cual, las liberta-des traen causa de la dignidad humana, que no es predicable de colec-tivo alguno. En tal sentido, es inconsecuente atribuir derechos fundamen-tales a minorías. Consiguientemente, la Constitución española tienecomo referencia a los ciudadanos y sus derechos a la igual libertadcomo personas, y no colectivos culturales que, por definición, son siem-pre de autodefinición política partidaria. En la España de los derechoshumanos y libertades, la diversidad –la diversidad cultural, sin ir más lejos–solamente cabe como reflejo del ejercicio de la libertad individual, pormás que los derechos culturales puedan ejercerse en el seno de un gru-po definido eventualmente como minoría. Justamente por ello, existeuna diferencia de jerarquía entre derechos fundamentales, únicamentepredicables de individuos, y garantías legales del ejercicio de derechos afavor de los grupos territoriales en los que los individuos se integran.

La experiencia histórica de la proyección territorial de las identidades cul-turales no viene sino a corroborar en la práctica tal planteamiento dog-mático. Las negativas experiencias históricas europeas con toda suertede tribalismos, que, de la Primera Guerra Mundial a la reciente Guerra deBosnia, se han prodigado en la opresión y la exclusión de masas de ciu-dadanos, abonan la opción dogmática que prima la garantía de los de-rechos. Ello se explica por la evidencia, de que también los grupos identi-tarios o comunidades culturales son centros de poder. En la alternativa,bien, de otorgar derechos colectivos a una comunidad –que ésta pudie-ra hacer valer, sea, frente a particulares que el poder comunitario exclu-ye como extraños, sea, frente a quiénes la autoridad monopolizadora dela definición política incluye como pertenecientes–, bien, de ceñir los de-rechos fundamentales al individuo, es evidente la opción: a saber, no

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cabe alternativa a que en el seno de una comunidad se garanticen losderechos individuales frente a la autoridad.

II. LA NEGACIÓN, EN LA POLÍTICA DE LA DIVERSIDAD, DE LOS PATRONES UNIVERSALIZABLES DE VALOR EN LOS QUE ARRAIGALA LIBERTAD DE LA PERSONA, ATENTA DIRECTAMENTE CONTRATODA VOCACIÓN DE PODER DEMOCRÁTICO

Y, ¡ya que la garantía de la diversidad fuera una mera cuestión de políti-ca cultural! Pero es que los políticos identitarios llevan sus reivindicacionesal extremo, de querer imponer una teoría política alternativa a la doctri-na occidental de la democracia. La negación, en la política de la diver-sidad, de los patrones universalizables de valor en los que arraiga la liber-tad de la persona, atenta directamente contra toda vocación de poderdemocrático. La pretensión, de algunos políticos de la diversidad, de de-rechos colectivos identitarios para una comunidad responde al designiode suplantar las elecciones democráticas; los presuntos derechos colecti-vos a la diversidad de minorías alzan barreras a la discrecionalidad del le-gislador democrático para todos, confundiendo, en perjuicio de la de-mocracia, presuntos derechos colectivos y los derechos fundamentalesde los otros, política y Derecho.

A mayor abundamiento, para quiénes no pertenecen al grupo que se au-todefine como diverso al común, tal política cobra la cara de la privación,el sometimiento alienante y la exclusión. Así, la no–pertenencia deviene unestigma discriminador, una fuente de continua relativización de los igualesderechos –libertad de todos– desde la Constitución, tendencialmente uni-versales. La discrecional autodefinición de una comunidad identitariacomo colectivo cultural lleva como correlato la exclusión de la igualdadpolítica y de las iguales libertades jurídico-fundamentales y, por ende, laerosión de las bases de la ciudadanía. Los componentes centrífugos deuna diversidad llevada a la exacerbación cuestionan el Orden político fun-dado y constituido por los ciudadanos mediante reglas de validez general.

Todos los planteamientos, con independencia de su origen, que, partien-do de la exacerbación de la diversidad, conducen, sea, a la pretensiónde impunidad regional frente al imperio de la ley y a la subversión de laConstitución, sea, a una reforma en sentido asimétrico de la Constituciónterritorial, contradicen, así, la noción de ciudadanía igualmente libre enun Estado contemporáneo.

III. EL PROBLEMA QUE PLANTEA EN ESPAÑA LA DIVERSIDAD CULTURALHA SIDO, EN PRIMER LUGAR, MENOS SU GARANTÍA, QUE LAREDUCCIÓN DE LA MISMA A UNIDAD DE DECISIÓN POLÍTICA

Políticamente, el problema que, desde la apertura del proceso constitu-yente, hemos tenido los españoles ha sido menos la garantía de la diver-

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ANTONIO LÓPEZ PINA. Diversidad cultural e igual libertad


sidad cultural, que su reducción a la unidad de decisión de un Gobiernoigual para todos que requiere la garantía de los derechos fundamenta-les. El Título VIII de la Constitución no es un Ersatz para una distribución pormaterias de competencias entre el Estado y las Comunidades Autóno-mas que las fuerzas políticas de izquierda propusieron en las Cortes cons-tituyentes, y que determinadas fuerzas políticas hicieron abortar. La cláu-sula sin perjuicio del art. 149.1 CE, que a renglón seguido sería vuelta delrevés en los Estatutos de Autonomía de Cataluña y el País Vasco, másque una mera fórmula dilatoria de compromiso (SCHMITT) se ha evidencia-do como una incitación directa al conflicto; por si ello no fuera bastante,la incapacidad del Senado para servir de cámara territorial ha hechoproblemática la concertación unitaria de la diversidad.

Pero es que, adicionalmente, el saqueo de la igual libertad de todos hasido el precio impuesto por muchos paladines de la diversidad cultural a losciudadanos: la burguesía de Barcelona, entiéndase Convergencia i Unió,nunca aceptó el principio de igualdad ante la ley, ni asumió, con la obliga-ción de respetar los derechos fundamentales, el deber de lealtad constitu-cional. Las vacilaciones constitucionales han llevado finalmente al PartidoNacionalista Vasco a converger con Batasuna en una estrategia secesio-nista, en detrimento de los derechos fundamentales, la unidad de decisiónpolítica y la lucha contra el terrorismo. Al cabo del tiempo, el principio dis-positivo ha prestado, en fin, alas a una espiral de reivindicaciones en nom-bre de la diversidad cultural y a un cuestionamiento permanente de la Car-ta Magna, garantía precisamente de la universalidad de los valores.

IV. ES FALAZ EL ARGUMENTO DE LA IMPERIOSIDAD DE LA REFORMACONSTITUCIONAL DESDE LA DIVERSIDAD CULTURAL

Desde hace algún tiempo, y a la vista de los límites que el texto literal plan-tea a los propios proyectos, se alzan voces, siempre pro domo sua, que ape-lan a la reforma constitucional. Las propuestas originarias de reformas esta-tutarias colocan en primer plano redistribuciones de competencias a favorde unas Comunidades Autónomas, cuya armadura institucional y financierasobresale por su volumen y alcance en el Derecho comparado. Bien mira-do, no parece que el problema de España consista en una mayor descen-tralización: es difícil encontrar en Occidente paises y ordenamientos jurídicosen los que el pluralismo cultural esté mejor garantizado que en España.

Tras veintiséis años de Constitución, nadie ha logrado convencerme, deque haya para los ciudadanos problema más importante que la igual li-bertad y las condiciones materiales de su ejercicio. Ciertas propuestas dereforma constitucional responden a visiones políticas conservadoras,identitarias, antagónicas a los intereses generales. Un problema distintoen el que no puedo entrar aquí es la inexistencia histórica en España deuna derecha democrática, en la que prat–de–la–ribistas y sabino–aranis-tas pudieran haberse integrado.

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La igual libertad y no otra es, pues, la cuestión española. Y ahí es dondeobjetivamente nos duele. Porque cuando se mira a los doscientos añostranscurridos desde la crisis del Antiguo Régimen, se cobra conciencia,de que la sociedad española nunca fue, bajo la heredada y pétrea desi-gualdad social, propicia a la reforma; la sociedad española del statusquo no es reformable. Los programas reformistas nunca fueron realizados;y los políticos regeneracionistas, de Francisco GINER, Joaquín COSTA, Ma-nuel AZAÑA y Fernando DE LOS RÍOS a Joaquín RUIZ GIMÉNEZ, reformistas, deLandelino LAVILLA y Enrique TIERNO a Fernando MORÁN y gradualistas, de Pa-blo IGLESIAS y Nicolás REDONDO a Luis GÓMEZ LLORENTE fracasaron en reformasque se estrellaron contra un ejercicio del poder y una estructura socialmantenidos al precio, si necesario fuera, de la violencia.

V. HACER VIDA REAL DE LA CONCILIACIÓN ENTRE UNIVERSALIDAD DE VALORES Y SINGULARIDAD DE ALGUNAS CULTURAS, DE LA QUELA CONSTITUCIÓN ES EL MANIFIESTO, COMO ALTERNATIVA

La alternativa que se dibuja en el horizonte, tanto a las propuestas de re-forma constitucional como al mantenimiento del status quo, consiste,más bien, en primer lugar, en que las élites vuelvan de su extravío y la so-ciedad española en su diversidad reconozca lo confortablemente queha vivido bajo esta Constitución y retorne a ella. Es decir, en hacer vidareal de la conciliación entre universalidad de valores y singularidad de al-gunas culturas, de la que la Constitución es el manifiesto.

Si en tal espíritu se concierta reformar la Constitución, bienvenida seacomo signo de los tiempos. Ahora bien, por imperativo de lealtad consti-tucional debe quedar meridianamente claro que la reforma de los Esta-tutos de Autonomía tendrá como marcapasos, entonces, la reformaconstitucional acordada.

Y, si bien, la reciente I Conferencia de Presidentes de Comunidades Au-tónomas ha tenido una función integradora y de restablecimiento deldiálogo multilateral entre el Gobierno y las Comunidades, está por ver, sitan pacífica disposición de ánimo va a concretarse en acuerdos acercade una distinta distribución de competencias. Con una reserva adicional,en mi caso: no estoy yo seguro, de que la promesa del Presidente delGobierno de convertir en ley los acuerdos de la Conferencia de Presi-dentes sea un procedimiento tan acertado. Para empezar, obsequiacon un derecho de veto a los Presidentes de los Consejos regionales, delque la Constitución no llegó a dotarlos; simultáneamente, abdica de lainiciativa legislativa que corresponde al Gobierno. A efectos de una polí-tica nacional e internacional de conciliación entre la universalidad de losvalores y la diversidad cultural, suspende, en fin, por vía de renuncia, elmandato mayoritario que le han confiado los ciudadanos y, por ende,los derechos de éstos a determinar la política a través del sufragio.

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VI. DE TODOS MODOS, A LA ALTURA HISTÓRICA DE LA MUNDIALIZACIÓNY LAS TECNOLOGÍAS Y ECONOMÍAS DE ESCALA, NI SIQUIERA EL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRÁTICO DE DERECHO ES CAPAZ DE CONCILIAR LA UNIVERSALIDAD DE LOS VALORES CON LASINGULARIDAD DE LA CULTURAS. DE AHÍ LA RAZÓN DE LA UNIÓN EUROPEA

Y, justo, en este tránsito hacia una reforma de nuestra Constitución terri-torial, se nos convoca a ratificar por referéndum el nuevo Tratado. Puesbien, de modo semejante a la Constitución Española, el Tratado por elque se establece una Constitución para Europa garantiza el pluralismocultural4 –lo que puede animar, a quiénes lo consideren una prioridaddeterminante, a votar afirmativamente.

La diversidad cultural no está, pues, en peligro en España o en Europa. Yla feria de los etnicismos y comunitarismos, como disfraces de políticashegemónicas de clase, no debería distraer nuestra atención del hecho,de que son manifiestamente otros los problemas: a saber, la igual liber-tad de todos, para cuya garantía, esta vez, sí, la Carta provee a los ciu-dadanos de un potente instrumento 5.

La cuestión que se nos plantea a renglón seguido es la relación entre elDerecho comunitario y nuestra Constitución, toda vez que el art. I – 6 TCpEestablece la primacía de aquél. Al respecto, siento no compartir el altoparecer del Consejo de Estado, de modo semejante a como, en 1993, dis-crepé del dictamen del Tribunal Constitucional respecto de la compatibili-dad entre nuestra Constitución y el Tratado de Maastricht. Precisamente,las contradicciones y flaquezas del Tratado por el que se establece unaConstitución para Europa, hacen que, extendiendo los planteamientosdogmáticos anteriormente expresados a la Unión y frente a la inveteradaprimacía del Derecho comunitario, se nos imponga para la unión constitu-cional (Verfassungsverbund) una tarea: menos la reforma constitucionalpara adaptar nuestra ley fundamental a un texto por demás insatisfacto-rio, que determinar constitucionalmente el Derecho comunitario y hacerDerecho del principio de homogeneidad constitucional6. En el momento

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4 Art. III – 280 TcpE Apoyo a la cultura.Art. I – 3 3. TCpE La Unión respetará la riqueza de su diversidad cultural y lingüística y velará por laconservación y el desarrollo del patrimonio cultural europeo.Art. I – 17 TCpE La Unión dispondrá de competencia para llevar a cabo acciones de apoyo, coordi-nación o complemento. Los ámbitos de estas acciones serán en su finalidad europea d) la culturaPreámbulo de la Carta TCpE La Unión ... valores comunes dentro del respeto de la diversidad deculturas y tradiciones de Europa.Art. II – 82 TCpE La Unión respeta la diversidad cultural, religiosa y lingüística.5 vid. A. LÓPEZ PINA, Europa, un proyecto irrenunciable. La Constitución para Europa desde la teoríaconstitucional, op. cit.6 Hay una necesidad objetiva de que el Derecho constitucional y el Derecho comunitario sean apli-cados desde una interpretación recíprocamente conforme (Hesse, 1999). Mas, precisamente, a lahora de configurar esa cooperación entre Ordenamientos, no cabe ignorar la asimetría entre la ve-nerable y sólida tradición del Derecho constitucional y la bisoñez y el talante experimental del De-recho comunitario. Si de lo que se trata es de constituir poder público y orden social en Europa


del actual proceso constituyente europeo, la alternativa no se plantea en-tre reforma de los Tratados y estabilidad de nuestras constituciones, sino en-tre pasividad y reacción de la sociedad española; es decir, entre disposi-ción inerte frente a las mutaciones y suspensiones a que va a continuardando lugar el Derecho comunitario y recuperación de la iniciativa de polí-tica constitucional. No bastaría, así, una política que, buscando asegurarlos principios constitucionales originarios puestos en cuarentena por la inte-gración europea, se redujera a modificaciones ad hoc. Si, de verdad, que-remos que la Unión Europea respete nuestros principios constitucionales, depoco va a servir limitarnos a formalizar su garantía en la Constitución.

El correcto planteamiento de estos problemas exige tener en cuenta queun nuevo Tratado comporta correlativas alteraciones de las constitucio-nes de nuestros Estados. En tal sentido, la pregunta decisiva es la inversade la seguida, en los Estados europeos, a raíz de la aprobación de losTratados de Mastrique, de Amsterdam y de Niza, durante los últimos años:a saber, ¿qué Derecho originario y qué Derecho derivado resultarían máscoherentes con nuestros postulados constitucionales? Justo por la impor-tancia del Derecho europeo para nuestro Derecho constitucional, la me-jor manera de preservar éste en sus principios no es ir adaptándolo a laderiva, eventualmente errática e incluso subversiva, del Derecho comu-nitario, sino, antes bien, impulsar la adopción por la Unión Europea de lastradiciones constitucionales de los Estados miembros. En la medida enque el Derecho comunitario va a primar sobre el Derecho constitucional,no habrá modo de preservar nuestro Orden fundamental como no seaproyectando los propios principios constitucionales sobre el Derecho co-munitario. En definitiva, se trata de extraer del postulado de la homoge-neidad constitucional (art. 23 GG) entre los Estados miembros y la UniónEuropea, de nuestra unión constitucional, sus consecuencias últimas; nosólo en el plano de la interpretación constitucional, sino también en eldel Derecho europeo.

Y, así, se da por descontada cierta tensión entre el art. 9.1 CE y el art. I–6TCpE. En los dictámenes y propuestas que han llegado al foro público so-bre la forma de resolver posibles antinomias entre la Constitución Españo-la y el art. I–6 TCpE, se ha tendido, por razones del alto coste institucionalde la aplicación del art. 168 CE –disolución anticipada de las Cortes,convocatoria de elecciones generales, ratificación por las nuevas Cortespor dos tercios y subsiguiente referéndum sobre la reforma–, a excluir lareforma del art. 9.1 CE .

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conforme a los postulados del imperio del Derecho, la clásica teoría de la Constitución es portado-ra de un legado que bien podría inspirar la forja del nuevo Derecho común. El reto consistiría, pues,de un lado, en comprender el Derecho comunitario desde la experiencia del Derecho constitucio-nal, y analizar justamente de ese modo los problemas y tendencias en la formación del Derechocomún europeo. Y, de otro, en, desde la Constitución Española, impulsar en Europa una política deregulación del mercado, de transformación social y de determinación del Derecho europeo. Vid.A. LÓPEZ PINA, Europa, un proyecto irrenunciable. La Constitución para Europa desde la teoría consti-tucional, op. cit.; A. LÓPEZ PINA; I. GUTIÉRREZ, Elementos de Derecho público, Madrid: Marcial Pons Edi-ciones Jurídicas, 2002.


Sin perjuicio de que se trate de unos efectos no desdeñables, más impor-tante me parece, ante la invocación anunciada del art. I–6 TCpE, y, noobstante la documentada opinión del Sr. MARTÍNEZ LAGE (vid. El País, 4 nov.2004), en cambio, reforzar la Constitución Española. A tal fin, tengo paramí que la Constitución Española será más fuerte con un art. 9.1 CE confir-mado que con un art. 9.1 CE reformado. En tal sentido, y en la expectati-va de previsibles colisiones de normas entre el Tratado, el Derecho deri-vado y nuestra Constitución, me parece de esencial salud jurídica man-tener intacta la supremacía de la Constitución.

Quedando así a salvo la reforma del art. 9.1 CE, varias enmiendas pare-cen aconsejables a fin de garantizar, formal y materialmente, ahora y enel futuro, la concordancia entre Constitución y Tratados:

a) El art. 95 CE debe prescribir que, para los tratados aprobados confor-me al art. 93 CE, sea preceptiva la consulta al Tribunal Constitucional.

b) el art. 93 CE deberá establecer condiciones formales y materiales a laautorización parlamentaria para suscribir los tratados, por los que se atri-buya a una organización o institución internacional el ejercicio de com-petencias derivadas de la Constitución. Formalmente, deberá satisfacer-se el quorum del art. 167 CE en las Cortes Generales. La iniciativa para unreferéndum al respecto habrá de ser adoptada en los términos previstospor el mismo precepto. Ello, naturalmente, no convierte a los Tratados ennormas incorporadas a la Constitución Española o que la modifican. Perosí garantiza, en cambio, una cierta identidad de formas entre las normasque pueden modificar la Constitución y aquéllas que, mediante la atribu-ción de competencias a la Unión Europea, abren el Derecho español anormas jurídicas que no se someten a las reglas generales, tanto formalescomo materiales, que, conforme a la Constitución, configuran nuestroOrdenamiento jurídico.

c) La Constitución puede establecer unos límites materiales específicos.Y, así, materialmente, se impone que, para la eficacia en España del De-recho comunitario, el compromiso del Estado requiera que aquél respon-da al postulado del Estado social y democrático de Derecho y condenselos valores de libertad, justicia, igualdad y pluralismo político, consagra-dos en el art. 1 CE.

Podrá pensarse que el conflicto material en tales supuestos está excluido.A mi juicio, en cambio, no sólo está el conflicto anunciado, sino que malavisados estaríamos, si no mantuviéramos la Constitución Española entensión tanto con el Tratado como con el Derecho derivado. La tensiónentre el Derecho constitucional de los Estados–miembros y el Tratado dela Unión en el ámbito de los derechos, tiene una segunda vertiente en elprincipio de homogeneidad constitucional. Las carencias y flaquezas delTratado afectan, en particular, a la organización de los poderes, la formaeuropea de gobierno y los procedimientos de producir Derecho. La ho-mogeneidad constitucional impone también aquí una tensión normativa

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respecto del Tratado y del Derecho derivado que, al margen de la pro-tección de los derechos, continúan sin conformarse a las tradicionesconstitucionales de los Estados–miembros.

La reforma constitucional del art. 93 CE tiene, así, el valor de garantía, deuna producción normativa conforme a Derecho frente a un Derecho ori-ginario y un Derecho derivado que ni formal ni materialmente muestranvocación de ajustarse a la tradición constitucional española. De ahí, suimportancia para que, de un lado, la perspectiva economicista de la ga-rantía comunitaria de los derechos fundamentales tenga el contrapuntode un precepto constitucional que dote de fundamento para recurrir, aquienquiera que, un día, pueda sentirse lesionado en sus derechos; y, deotro, para que los poderes públicos estatales que actúan en sede de laUnión se vean vinculados por los postulados constitucionales, que los jue-ces y tribunales podrían invocar.

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KANTS SCHRIFT “ZUM EWIGEN FRIEDEN”*

Christian TomuschatCatedrático de Derecho internacional y Derecho europeo

Universidad Humboldt de Berlin

La paz perpetua de KANT fue escrita en tiempos azarosos. En el año 1792 co-menzó la guerra interna de la coalición de Austria y Prusia, las dos poten-cias centroeuropeas, de la que Prusia se retiró mediante el Tratado de Pazde Basilea, del 5 de abril de 1795. No se ha sabido hasta qué extremo talesacontecimientos han podido influir en KANT; lo único seguro es que estababien informado sobre la guerra, la via especial por la que optó Prusia y so-bre los procesos en la Francia revolucionaria. En cualquier caso, el veranode 1795 KANT dio los últimos retoques al trabajo que había estado pensandodesde hacía tiempo. El 13 de agosto le ofreció el manuscrito al editor NICO-LOVIUS, que lo aceptó inmediatamente. Pocas semanas más tarde, el 29 deseptiembre de 1795, apareció la obra, cobrando inmediatamente gran ac-tualidad en toda Alemania. No nos equivocamos si suponemos que habidacuenta de las locuras que acontecían al otro lado del Rhin, el público intuíaen qué complicaciones bélicas podía verse involucrado y estaba ansiosopor oír del famoso filósofo de Königsberg de qué modo podía asegurarse lapaz no obstante las perspectivas sombrías del momento.

Pero, ¿qué es la paz? ¿Es la paz una condición de dicha , es decir, la pazpositiva que como concepto descubre y ha descrito en detalle la Cien-cia política de nuestro tiempo? Frente a tal planteamiento, KANT mantie-ne una actitud sobria. Como puede observarse en varios pasajes de suensayo, la paz significa para él no otra cosa y nada más que la no exis-tencia de guerra. En sus comentarios al primer artículo definitivo explicaque los ciudadanos están interesados en la paz, dado que en caso deguerra sufrirían todos las miserias que lleva consigo, sobre todo, la ruinaque deja la guerra tras de sí. Con ello, se expresa que se trata si bien deun fin modesto éste tiene gran valor, proteger a los hombres de la violen-cia que tan profundamente puede influir en su existencia. Es la violenciade extramuros que preocupa a KANT, no la guerra civil, los conflictos inter-nos de un Estado. De esa forma, KANT se distancia de los grandes pensa-dores del siglo XVII, Thomas HOBBES y John LOCKE, que centraban su aten-ción exclusivamente en el aseguramiento de la paz interna de Inglaterra.KANT va un paso más allá al concebir un sistema que puede garantizartambién la paz entre los Estados.

* Versión en lengua española de Antonio LÓPEZ PINA.


En la filosofía del Estado del siglo XVIII, había habido intentos previos deesbozar un Orden interestatal, que contiene la guerra en la medida delas posibilidades humanas. El Abad de Saint Pierre había precedido aKANT en 1712 con una Mémoire pour rendre la paix perpétuelle en Europe,y pocos años más tarde desarrolló su idea originaria en tres volúmenesbajo el título de Projet de traité pur rendre la paix perpétuelle entre lessouverains chrétiens (1713–1717). Pero su forma de pensar resultaba difícilde seguir; Saint Pierre pretendía no solamente ofrecer un marco concep-tual sino también un modelo de tratado dispuesto para ser llevado a lapráctica. Bajo una monarquía francesa cada dia más fuerte, se ridiculizótales planes como ideas sin la menor expectativa de un idealista. A KANTno le sucedió nada por el estilo. Por más que la estructura de su ensayopueda parecer el borrador de un tratado internacional, KANT se guardamucho de descender a detalles. KANT se limita, así, a ofrecer los funda-mentos de un sistema de garantía de la paz –ciertamente, enriquecidoen los artículos preliminares con algunos extremos secundarios, no reduci-bles a un axioma fundamental y con base en la experiencia.

En el plano de la política práctica, a fines de la Primera Guerra Mundial seestaba dispuesto a plantearse una organización mundial para asegurar lapaz. Lo sucedido hasta entonces sobre el fondo de la catástrofe para laHumanidad había convencido a los gobiernos, de que la paz necesita deun firme fundamento institucional y que meros arreglos políticos como elequilibrio de los poderes (balance of power) no se bastan para garantizarpermanentemente la paz –una paz perpetua–. Y, así, surgió en 1919 la So-ciedad de Naciones, que, después de la catástrofe aún más horrorosa dela Segunda Guerra Mundial tuvo en 1945 su continuación en la Organiza-ción de Naciones Unidas. Ciertamente, se ha asignado múltiples tareas alas Naciones Unidas. Pero su cometido principal es el aseguramiento de lapaz. De ahí el comienzo del Preámbulo de la Carta de Naciones Unidas:

«Nosotros, los pueblos de las Naciones Unidas – decididos a preservar alas futuras generaciones de los daños de la guerra, que en nuestra épo-ca ha traido dolores indecibles a la Humanidad...»

No es fácil responder a la pregunta, de si cabe ver en el escrito de KANTuna de las fuentes del actual Orden mundial. La historia de la influencia delos conceptos nunca se deja esclarecer con seguridad. Lo que se conocees que el Presidente WILSON, que participó decisivamente en la elaboracióndel Tratado de la Sociedad de Naciones, conocía La paz perpetua y sedejó inspirar por su lectura. Pero, naturalmente, ningún documento diplo-mático es obra de una única persona. Lo que en cambio sí permanece esque KANT había apreciado la necesidad de garantías institucionales para elaseguramiento de la paz. En tal sentido, KANT se anticipó a la evolución po-lítica de su época, en la cual para el resto de las potencias europeas lodeterminante era el inquietante poderío creciente de Francia.

KANT no fundamenta más allá la necesidad de la paz. Para él resulta evi-dente. La guerra significa necesariamente destrucción y muerte, y con

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ello aniquilamiento de las bases de existencia de una sociedad. Habidacuenta de las amenazas externas en un vacío de Derecho y de legali-dad, no es posible una vida humana digna. Así como el Estado compor-ta el primer círculo defensivo, una unión de Estados para la paz supon-dría el segundo círculo mediante el cual se redondearía y completaría laprotección. Sólo cuando dejamos atrás el estado de naturaleza, puedeel hombre desplegar sus potencias espirituales y morales.

No entro a tratar las ideas de KANT tal como se suceden en su escrito. Apartir del modelo de un tratado teórico de paz, KANT presenta al lectorseis artículos preliminares, que, ciertamente, tienen su sentido, pero solocomo complemento de la parte fundamental, los artículos definitivos, enlos que está condensado el contenido esencial de su concepción.

Realmente, la introducción a sus artículos definitivos no requiere mayorfundamentación. Habla por sí misma. KANT expone (203) que la paz debeser gestada, es decir, realizada mediante un acto consciente. Lo que valepara la relación entre los individuos, traspone KANT, con razón, a los Esta-dos (208/209). Con otras palabras, KANT rechaza claramente la idea delequilibrio de poder, de la balance of power, entendida en términos pura-mente políticos y carente de forma institucionalizada. Una situación de se-guridad solo puede traer causa de una base contractual, que simultáne-amente significa la evolución del estado de naturaleza a una situación re-gida por la razón. Hacen falta tales contratos; KANT no cree adecuadovolver sobre la doctrina de la Escuela española de Salamanca, que que-ría inferir determinadas obligaciones jurídicas de la unidad del género hu-mano. KANT centra todo su discurso en la autonomía de la persona y delEstado. Desde tal perspectiva, solamente cabe la factura de un contratocomo medio de configuración libre del propio destino. KANT anticipa la vi-sión de nuestro tiempo, de que solo sobre la base de acuerdos formaliza-dos en un contrato cabe una organización. Por más que no sea evidenteque solo a partir de acuerdos puedan nacer obligaciones.

Sea como quiera, KANT da para el lector el sorprendente salto de entre-medio, de esbozar la institucionalización posible del aseguramiento de lapaz, plantea la condición de que en cada Estado la Constitución civildebe ser republicana (204). ¿Qué tiene que ver, podemos preguntar, laConstitución interna de los Estados con la no existencia de violencia en larelación entre Estados? KANT da un fundamento empírico (205): habidacuenta, de que en las repúblicas los ciudadanos deciden sobre la guerrao la paz, se guardarían mucho (206), de dejarse meter en la aventura deuna guerra, dado que todos saben suficientemente, cuáles son las con-secuencias de todas las guerras. Ello es completamente distinto en lasmonarquías absolutas, en las que el príncipe no se ve perturbado enmodo alguno en sus placeres, y puede decidir la guerra como una suertede juego de placer por razones insignificantes (206).

Las razones que da KANT son a primera vista convincentes, pero no agotanla explicación. La Carta de Naciones Unidas ha hecho de la relación entre

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CHRISTIAN TOMUSCHAT. Kans Schrift «Zum Ewigen Frieden»


política interna y exterior fundamento de la política mundial deseada enuna forma mucho más amplia. Sobre todo, por razón de las experienciasde la Segunda Guerra Mundial los autores de esta Constitución de la Co-munidad internacional cobraron conciencia de hasta qué extremo losprocesos estatales internos podían influir en la política exterior. La dictadu-ra de HITLER, que había cancelado en 1933 las libertades políticas de losalemanes, se volvió pocos años después contra los Estados vecinos del IIIReich. De ahí que en el Preámbulo la Carta prevea, a efectos del asegura-miento de la paz , que hay que respetar los derechos humanos, y que hayque fomentar el progreso social y un mejor estándar de vida en libertad.Evidentemente, la garantía de los derechos humanos no es solo un mediopara un fin, sino un fin en sí mismo, por más que originariamente fuera vistocomo instrumento para aseguramiento de la paz. Y, así, se dice en el Pre-ámbulo de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, de 1948.

Considerando que la libertad, la justicia y la paz tienen por base el reco-nocimiento de la dignidad intrínseca y de los derechos iguales e inalie-nables de todos los miembros de la familia humana, ...

De ahí, que podamos hablar hoy de una relación de reciprocidad. Deforma diversa los Estados como sujetos del Orden jurídico internacionalinciden en el mismo, sobre todo por vía de la producción de Derecho.Pero, precisamente por ser el caso, el Orden jurídico internacional intentapor su parte, penetrar hasta el Orden interno de los Estados y estructurar-lo conforme a los principios del Estado de Derecho. De ahí, que el Dere-cho internacional actual haya dejado atrás una concepción que conce-bía sus reglas exclusivamente como reglas externas.

O en una imagen de libro de texto: en otro tiempo, los Estados eran des-cribibles como bolas de billar, de estructura interna cerrada, que mante-nían relaciones jurídicas con otras bolas de billar. Con la solución a estaimagen, KANT ha procurado a la generalidad la idea de que no cabepensar la paz con independencia de sus sujetos y destinatarios. No es in-diferente, que en una democracia se apruebe un tratado por una cá-mara representativa después de madura reflexión o que cualquier dés-pota coloque su firma al pie del documento. Ciertamente, el Derecho in-ternacional no distingue a efectos de la fuerza vinculante. Pero, lafiabilidad y la persistencia, que es lo que buscaba KANT, es distinta segúnquién asuma la responsabilidad como parte firmante de un tratado.Adolfo HITLER suscribió y canceló tratados según la constelación políticadel momento, y la misma falta de escrúpulos y veleidad caracterizó lapolítica de STALIN en la Unión Soviética. La República Federal de Alemaniatodavía no se ha desentendido arbitrariamente de un tratado firmado.KANT sólo esboza esta idea; podría haberle sacado mucho más partido.En cualquier caso, KANT ha cobrado conciencia, de que la observaciónformalista –un sujeto de Derecho internacional es igual a otro un sujetode Derecho internacional– tiene obvios límites y que, a la postre, depen-de, de hasta qué extremo un tratado está arraigado entre los socios o laspartes contratantes, y de si las mismas lo observan realmente.

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Hasta hoy el Derecho internacional no ha llegado al extremo, de recono-cer como actores legítimos en el tráfico jurídico–internacional solamentea Repúblicas, es decir, a democracias de Estado de Derecho. Cierta-mente, hay indicios, que apuntan en tal dirección. Y, así, se dice en laDeclaración Universal de Derechos Humanos, que

Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, di-rectamente o por medio de representantes libremente elegidos y que Lavoluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público (art. 21).

Este precepto ha sido asumido y reforzado por el art. 25 del Pacto Inter-nacional de Derechos Civiles y Políticos. En fín, hay que hacer referenciaa la Resolución 55/96 de la Asamblea General de Naciones Unidas, de 4de Diciembre de 2000, en la que se anima a los Estados a fomentar yconsolidar la democracia (op. & 1), y que especifica en detalle los requi-sitos de un régimen democrático. Por sorprendente que pueda parecer,tal Resolución fue aprobada por 157 votos y con tan solo 16 votos encontra. Con otras palabras, incluso cuando no es posible sacar adelanteuna obligación jurídica mediante resoluciones de la Asamblea General y,en consecuencia, no puede juzgarse como contraria a Derecho la exis-tencia de otras formas de gobierno, una tan inequívoca toma de posi-ción de la Comunidad internacional significa, que la legitimidad políticade regímenes no–democráticos sufre actualmente de una fuerte erosión.

Que sea cierto que los sociedades constituidas como democracias esténmenos dispuestas a la guerra que los pueblos regidos autoritariamente esuna cuestión abierta. Al respecto ha estallado una controversia, y, de he-cho, KANT no podía fundar su tesis en datos empíricos, sino que hubo deconformarse con meras presunciones. Otfried HÖFFE llama la atención so-bre el hecho, de que a raiz de la Revolución comenzó la república fran-cesa sus conquistas en Europa; que los Estados Unidos de América se ex-tendieron en sus primeros años hacia el Oeste y hacia el Sur y abrieronuna guerra de anexión contra España; y que en forma de democraciaparlamentaria nada impidió a Inglaterra dotarse de un imperio colonial.Para la época actual la doctrina dominante afirma que, si bien, demo-cracias se involucran en guerras, no tienden a la belicosidad entre sí. Re-cordemos al respecto que una de las motivaciones más importantespara crear las Comunidades Europeas era la voluntad de no solamentelograr ventajas económicas sino, sobre todo, eliminar las causas de laguerra, que habían llevado a Europa de un conflicto a otro durante si-glos. En tal sentido, se dice en el Tratado de Niza, la democracia es unode los fundamentos de la Unión Europea, y un precepto semejante ha-brá en el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa.Solo estará asegurada la paz entre los 25 Estados miembros, si todos es-tán constituidos democráticamente.

Ahora, al segundo paso, de la institucionalización de la garantía de lapaz en el plano jurídico-internacional, el objeto del segundo artículo defi-nitivo. KANT se expresa así:

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«El Derecho internacional deberá basarse en un federalismo de Esta-dos libres»

KANT observa con razón que en la persecución de la idea de que la paz re-quiere de una acción configuradora, se requiere de un tratado a fin de su-perar el estado de naturaleza y de crear un sistema adecuado para hacerfrente con éxito a la tarea planteada al mismo. En los comentarios de KANT,se observa un curioso titubeo. KANT plantea tres hipótesis. Según la primeraposibilidad, los Estados acordarían entre sí tratados convencionales de De-recho internacional. Ello resulta decididamente para KANT demasiadopoco, dado que el tratado de Derecho internacional común es poco defiar. Frente a él, KANT plantea el Estado de los pueblos (Völkerstaat) (212),una confederación de todos los Estados en forma de Estado mundial, queestaría dotado de poder legislativo y de facultades vinculantes frente a lospropios miembros (211). En tal Estado de los pueblos (Völkerstaat), KANT vegrandes ventajas; sobre todo, cree que podría ser muy eficaz. Pero, al fi-nal, acaba rechazando tal construcción. Sencillamente, la realidad diceque los pueblos no querrán formar tal Estado (212). KANT añade otras dosrazones para tal tesis, que requieren continuar nuestra reflexión.

Por un lado, KANT piensa que en un Estado de los pueblos (Völkerstaat),los pueblos se amalgamarían (209); de esa forma, perderían su propiaidentidad, lo que KANT considera una pérdida de sustancia. Curiosamen-te, KANT olvida las experiencias hechas en Alemania con el federalismo. ElSacro Imperio Romano-Germánico estaba entonces en sus últimos ester-tores. Pero, había sido un régimen, que, había asumido hacia el exteriorla tarea del aseguramiento de la paz. El viejo Reich nunca trató de ho-mogeneizar sus distintas partes. Sus distintos miembros pudieron desarro-llarse libremente, y solamente tenían una obligación, por demás general,de lealtad frente a la federación. Desde los Tratados de Münster y Osna-brück (1648), incluso estaba permitido a los miembros del Reich, concer-tar tratados con Estados extranjeros, con la única reserva de que no po-dían ir dirigidos contra el Reich. En consecuencia, no es cierto –tampocodesde la perspectiva de entonces– que la creación de un poder sobrelos Estados condujera automáticamente a una mixtura de las distintaspartes de la población. En lo que KANT estaba pensando y que él rechazaera una fórmula radical, es decir, la creación de un Estado federal dota-do de competencias plenas en el plano superior. Volveremos sobre ello.

Lo que KANT teme, en segundo lugar, es que un Estado de los pueblos(Völkerstaat) pudiera acabar en despotismo, dado que tal concentra-ción de poder debía derivar en abuso de poder (225). Tal temor está jus-tificado. En semejante Estado mundial (Weltstaat) los pequeños Estadosserían los perdedores. Hasta hoy no se ha podido formar un tal gobiernomundial. Ciertamente, el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas hacontabilizado decisivas extensiones territoriales desde el fin del antago-nismo Este–Oeste. Sin embargo, sus facultades son limitadas –exclusiva-mente para cuestiones de la paz mundial y de la seguridad internacio-

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nal–, y en tal sentido se nos aparece como una institución por demás frá-gil, dado que en todo momento el veto de un miembro permanente delConsejo puede paralizar su actividad.

Descartado el Estado de los pueblos (Völkerstaat), que poco antes habíaconsiderado digno de propósito –en el escrito, Über den Gemeins-pruch:Das mag in der Theorie richtig sein, taugt aber nicht für die Praxis(172), KANT tiene que conformarse con una solución intermedia, no muydistinta de las construcciones convencionales de Derecho internacional.Él denomina tal alianza federación de pueblos (Völkerbund) o federa-ción de paz (Friedensbund) (209, 211). Debe caracterizarse por no propo-nerse finalizar una guerra que ya haya estallado, sino que debe prevenirel propio estallido de cualquier guerra (211). Esta federación no deberáestar subordinada a poder supremo alguno. Su efectividad deberá de-pender solamente de la razón de todos los participantes (212) –lo que so-lamente es concebible en la relación entre Estados constituidos como re-públicas. KANT es consciente, de que tal formación sin competencias, esdecir una pura red de acuerdos mutuos, es solo una solución de segundorango, y que no tendrá capacidad para impedir a medioplazo el des-pliegue de la agresividad de algunos Estados (213). De ahí que KANT mis-mo hable de un sucedáneo negativo (213) –con lo que descalifica de al-guna manera su propia propuesta–.

Aquí constatamos un déficit en el pensamiento de KANT. Y podemos pre-guntarnos, si el escrito La paz perpetua no será el producto intelectual deun estudioso de torre de marfil, no familiarizado con la práctica política ydiplomática de su tiempo. Ciertamente, el desarrollo del Derecho interna-cional en tiempos de KANT estaba marcado por la idea de soberanía, fun-dada en la paz de Münster y Osnabrück. Concepciones que 150 años des-pués cobraron forma en las Naciones Unidas y en la Comunidad Europeadel Carbón y del Acero como primera figura de la integración europea,estaban en la época de KANT en la práctica política fuera de la órbita detodos los actores. En cualquier caso, las grandes potencias desconfiabanentre sí. Se aprovecharon de cualquier vacilación de las relaciones de po-der. Una auténtica cooperación no la había, no eran necesarios ni siquierapor razones objetivas proyectos comunes, porque, cualesquiera que fue-ran las tareas del Estado, podían ser satisfechas en las lindes del propio te-rritorio, en su gran parte incluso en los pequeños Estados de Turingia. El Es-tadosoberano era no solamente una concepción teórica, sino una reali-dad firme –al margen de la continua amenaza exterior–. De ahí que nodebamos admirarnos, de que KANT tuviera una idea un tanto menesterosade lo que pudiera ser considerado como susceptible de realización. El Es-tado era todo, tambien el modelo dominante del pensamiento.

Pero, existía, por otra parte, el Sacro Imperio Romano-Germánico. Nodeja de ser curioso, que KANT no hiciera referencia alguna, ni siquiera im-plícitamente, a tal forma de gobierno. Ciertamente, KANT prescinde detoda suerte de referencias históricas o políticas concretas. En todo el es-

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crito no hay una sola mención de un año, ni referencia alguna a proce-sos en el espacio europeo. Pero indirectamente remite a ciertas realida-des, lo que solamente sobre el fondo de acontecimientos concretos pue-de comprenderse. Y, así, podía KANT a ejemplo del viejo Reich haber mos-trado –y haber cobrado conciencia para sí mismo–, que es compatiblecon la libertad de los Estados soberanos, crear, para determinadas tare-as comunes, instituciones a nivel supranacional. Es inconcebible que KANTse viera a sí mismo forzado a la alternativa de, bien, apostar por un Esta-do de los pueblos (Völkerstaat) –es decir, por un Estado dotado de ple-nas competencias soberanas, que perjudicara duraderamente a los Es-tados –miembros– o una federación (Bund), que tiene de federación so-lamente el nombre, dado que carece de instituciones comunes. Cabeexplicarse tal ignorancia del viejo Reich por KANT con la hipótesis de que,desde 1648, el Reich se había visto tan debilitado mediante el reconoci-miento de la soberanía de sus distintos Estados, que fue incapaz de orga-nizar eficazmente la defensa del territorio alemán. Y, así, no fue capaz deoponer seria resistencia a la invasión por Francia de los territorios del áreaizquierda del Rhin. Precisamente la paz de Basilea, del año 1795, era unaprueba más de su debilidad: mediante un Tratado de paz separado, Pru-sia renunció a todos sus territorios a la izquierda del Rhin, a favor de Fran-cia. De ahí que bien pudiera ser que, a los ojos de KANT, el Reich se hubie-ra desacreditado como defensor de la paz.

Por cierto, que para KANT también tenía un alto valor la individualidad delos pueblos. KANT hace referencia, así, especialmente a la diversidad delenguas y de religiones (225), que ve amenazadas por una unión de Esta-dos que fuera más allá de una mera federación. Al respecto vale lo queya ha sido subrayado: una formación de Estados con potestad de coer-ción o con potestades soberanas, que reside por encima de los Estados,no tiene necesariamente que afectar a la especial identidad de los pue-blos, tal como acabamos de ver de la experiencia de siglos del Sacro Im-perio Romano-Germánico.

Echemos todavía un vistazo al tercer artículo definitivo, que reza:

El derecho civil mundial debe limitarse a las condiciones de la hospitali-dad general

En este precepto, el lector de KANT encontrará dificil acceso al tema ge-neral de la paz del escrito. ¿Cómo atribuir importancia a la tesis de queel extraño disponga solamente de un derecho de visita, pero en modoalguno un derecho de residente? Se puede ver indirectamente una ga-rantía de la paz –como quiere KANT– en la regla, de que ningún extrañodeberá ser tratado como enemigo, dado que desmesura en el tratopuede dar lugar a tensiones que pudieran desembocar en violencia.Pero hay algo distinto que cobra mayor fuerza en la glosa del tercer artí-culo definitivo. Lo que aquí se articula es la crítica de KANT a la políticacolonial de los Estados europeos. KANT se lamenta de hasta qué drásticoextremo han penetrado hasta el extremo del horror (214) en los países

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descubiertos por ellos. Como ejemplos negativos menciona America, lospaises africanos, las Islas de las especias, El Cabo. KANT critica que losconquistadores europeos hubieran despreciado –de ningún valor– las for-mas de gobierno que encontraron a su llegada. La memoria de los inter-nacionalistas recordará al leer este pasaje, el Dictamen del Tribunal Inter-nacional, de 1975, sobre el Sahara Occidental, en el que los Jueces deLa Haya constataron que en el Sahara Occidental habia, previamente asu colonización, ciertas estructuras gubernamentales que no se debíahaber considerado, sin más, como una nulidad institucional. KANT se sen-tía libre para criticar a las potencias coloniales, en la medida en que, ensu época, Prusia estaba dedicada a extenderse territorialmente en Euro-pa central, y dado que por razones estrictamente financieras no podíaparticipar en la carrera de colonización del resto de la tierra. No había,pues, riesgo para KANT, de que su Rey pudiera llamarlo al orden, por ha-blar con claridad al respecto, incluso con mención de casos concretos.

Este pasaje es digno de especial atención, por mostrar que KANT tomabaen serio, el principio de la igualdad de derechos, contenido en el concep-to de Derecho civil mundial. Para KANT, los habitantes de los paises africa-nos, indios, pueblos chino y japonés, tenían el mismo derecho que los euro-peos a ser respetados. KANT se mantiene aquí fiel a la idea de una unión ofederación mundial para el aseguramiento de la paz. No es por azar, quese contenga en este pasaje la idea de un Derecho civil mundial comocomplemento necesario... a los derechos humanos tanto del Derecho es-tatal como del Derecho internacional. Ciertamente, es excesivo ver en elpasaje una anticipación del Derecho internacional de los refugiados. KANTrechaza el derecho de residencia, está contra que se garantice un dere-cho a residencia permanente. Su concepción responde a la idea, másbien, de que cada sociedad debe tener iguales derechos –lo que significaimplícitamente, que cada sociedad es responsable de regular sus propiosasuntos. Quisquid dominus in terra sua– ello nada tiene que ver con el prin-cipio de solidaridad internacional, que KANT no llega a plantear.

Una consecuencia del respeto que se debe a las decisiones de cadapueblo, es la prohibición de toda injerencia, que KANT postula en su quin-to artículo preliminar. Allí se habla de injerencia violenta, que hoy dia tra-tamos bajo la rúbrica de la prohibición jurídico–internacional de la ac-ción bélica. Dado que la literalidad del texto es clara, debería dejarseloahí y no especular sobre si KANT se habría manifestado en las actuales cir-cunstancias contra las presiones económicas (Hackel, S. 41).

También aquí se mantiene KANT fiel a su divisa, de no manifestarse respec-to de acontecimientos concretos. En la doctrina se asume generalmenteque KANT apunta y condena la guerra de la coalición contra la Franciarevolucionaria, porque no es asunto de terceros Estados entrometerse enlos contenciosos constitucionales de un país. También se ha especulado,sobre si KANT habría simultáneamente condenado la intervención france-sa en los Países Bajos, la actual Bélgica (Saner,S. 57; Gerhard, S. 63). Cier-

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tamente, KANT no se mordía la lengua por razones políticas. Para KANT, lasoberanía –y con ella el derecho de autodeterminación del pueblo deque se trate– era un bien jurídico, al margen de consideraciones deoportunidad de cada momento. De ahí que haya razones para pensarque, no obstante las simpatías de KANT para la Revolución Francesa, no leparecieran bien sus proyectos y acciones imperialistas de poder. Tampo-co tiene mucho sentido para llegar a claros resultados una reflexión pós-tuma. Lo cierto es que KANT rechaza cualquier suerte de intervención vio-lenta en los asuntos de otro país.

Echemos ahora una mirada al resto de artículos preliminares para terminar.

El primer artículo preliminar reza:

No es válida la firma de la paz para quién la suscribe con la reserva se-creta de una guerra futura

El texto habla expresamente de una reserva secreta. En la idea de KANT,mediante un tratado de paz, y naturalmente por via de un tratado parauna Unión de Estados para la paz, habría que destruir todas las posiblescausas de una guerra futura hasta el extremo, de que ni siquiera el mássutil arte jurídico pudiera volverlas a la vida. Con este comentario el artícu-lo cobra una significativa ampliación. Si un tratado de paz que respondeal fin de asegurar la paz ha de tener efectos duraderos, debe también serjusto –dicho de otra forma: no puede ser evidentemente injusto–. Se hatrazado así conexiones con el Tratado de Versalles, que era evidentemen-te injusto, para empezar por la forma en que fue gestado, porque no sedio al Reich alemán posibilidad alguna de negociación sino que lo colo-có ante el dilema de Vogel friss oder stirb! El texto fue presentado a la De-legación alemana con la amenaza, de que, si no era firmado, se reanu-daría la guerra contra Alemania y se ocuparía el territorio alemán.

Queda también fuera del alcance de KANT, la cuestión de la indemniza-ción por pérdidas y la cuestión de la sanción para los desencadenadoresde la agresión bélica y la comisión de crímenes de guerra. También aquíhay que extrapolar para reconocer las intenciones de KANT. Para KANT, eltratado de paz debía producir realmente la paz. Ello es incompatible concualquier régimen especial de discriminación permanente contra el ven-cido. Pero KANT no se planteó todo el complejo problema de la sanción yla amnistía; La paz perpetua no da respuesta a tales problemas.

En el segundo artículo preliminar se plantea KANT la adquisición de territo-rio estatal mediante herencia, trueque, compraventa u obsequio. Hoy diaya no se dan tales reliquias de la época de las monarquías. La expresiónTu felix Austria nube ha desaparecido en el polvo de la Historia. Sin embar-go, el artículo no ha pasado a ser obsoleto, precisamente por reflejar laconcepción kantiana del Estado. KANT escribe literalmente, que el Estadoes una sociedad de hombres sobre la que nadie sino ella misma puedemandar y disponer. Con esta definición, KANT logra una unidad feliz de so-beranía y derecho de autodeterminación. La definición convencional de

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Derecho internacional no es falsa, dado que con la tríada –territorio, pue-blo, poder estatal– hace referencia a las necesidades de estabilidad ex-terior. Pero el segundo elemento, el pueblo (Staatsvolk) se ve en la rela-ción capitidisminuido. En la definición kantiana se aprecia que el Estadoes creación de sus ciudadanos, una estructura o instrumento, con el queaquéllos se colocan a sí mismos en situación de resolver sus propios asun-tos. Desde tal perspectiva es evidente que no cabe sacar, mediante ne-gocios de Derecho privado, a personas del Estado que ellas mismas hanconfigurado, y llevarlos y traerlos como si se tratara de una estación de fe-rrocarril de maniobras. Con el tema de la paz perpetua, el problema estáinherentemente conectado, dado que en el marco de los tratrados clási-cos de paz se disponía con frecuencia sobre territorios. En el siglo XVIII, lasguerras de conquista de Federico II, El Grande, habían hecho de Prusiauna gran potencia. De ahí que, para KANT, expresarse críticamente, comolo hace en el artículo preliminar, no estaba libre de riesgos, dado que po-día ser reputado de desleal con el Estado y su Gobierno.

Lo propio es el caso del tercer artículo preliminar, en el que se pronunciacontra los ejércitos permanentes, dado que comportan un peligro de gue-rra. En la época de KANT, Prusia mantenía uno de los mayores ejércitos deEuropa; en ninguna parte había tanto soldado por cabeza de la pobla-ción. Pero no debemos malentender a KANT. KANT no apuesta por el puropacifismo. KANT aprueba expresamente los ejercicios voluntarios periódicosde ciudadanos en armas; lo que significa que KANT está de acuerdo con elderecho de cada Estado a defenderse. A su juicio, la acumulación de re-cursos financieros para la guerra supone un riesgo de guerra. Tal plantea-miento no ha encontrado traducción en el actual Derecho internacional–salvo que se quiera pensar en las resoluciones sobre embargo del Conse-jo de Seguridad de las Naciones Unidas. El Consejo de Seguridad ha he-cho un uso de en caso de conflictos armados imponer no solamente unembargo de armamento sino según el caso bloquear asimismo el tráficoeconómico. Permítaseme hacer referencia al Acuerdo sobre Eliminaciónde la financiación del Terrorismo, que está dirigido sólo contra particulares–con base en tal acuerdo y en la Resolución paralela 1371 del Consejo deSeguridad, pueden secuestrarse recursos financieros cuando existe el peli-gro de que sean empleados al servicio de fines terroristas.

Finalmente, una palabra sobre el artículo preliminar 6, dirigido contra deter-minados medios bélicos –como el crimen alevoso o el empleo de veneno–que hagan perder la confianza en futuras situaciones de paz. El modernoDerecho de la guerra (Derecho humanitario) ha desarrollado y perfeccio-nado esta relación. Aquí hay un punto de apoyo para la persecución jurídi-co–penal. KANT no piensa en la sanción a individuos, sino que quiere tansolo privar a los Estados, en cuanto partes beligerantes, de determinadosmedios bélicos que no deben ser sencillamente permitidos (200).

En su conjunto, los artículos preliminares –a excepción del artículo 5– ofre-cen una gavilla de ideas y ocurrencias, todas en relación con la guerra y

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la paz, pero que contienen regulaciones más bien parciales, que no hayque asociar necesariamente con la gran concepción. KANT se ha dejadoaquí llevar por conocimientos empíricos, con los que estaba familiarizadode su lectura de noticiarios y artículos. Así, se entiende, que el propio KANTdistinga entre leges strictae, a aplicar inmediatamente, y otras reglas,que deben ser llevadas a la práctica solo poco a poco (201). More geo-metrico no se deja derivar ninguno de los artículos preliminares de laspremisas fundamentales de la gran construcción de La paz perpetua.

Desde la perspectiva del Derecho internacional, es dificil no criticar laconcepción de KANT. El ensayo responde a un planteamiento estático.KANT es certero al mostrar determinados fundamentos organizativos de unsistema de paz, pero nada nos dice sobre las leyes de funcionamientode este sistema; cuando es evidente que la creación de una federaciónde pueblos o de paz no puede ser la última etapa. Con la incorporacióna una tal unión, no termina la vida. De ahí que deba haber para los parti-cipantes determinados mecanismos compensatorios, procedimientos dearbitraje para la conciliación de conflictos, que permitan resolver pacífi-camente controversias. En tal sentido, KANT nos ha ofrecido una uniónpara la paz menesterosamente dotada. El lector de La paz perpetua en-contrará algunas observaciones sobre la naturaleza (217 ff.),que puedevolver las cosas a su orden originario, así como sobre la influencia pacifi-cadora del espíritu comercial (226). Pero se trata de factores, en los queno puede confiarse, precisamente cuando se trata, como afirma el pro-pio KANT, de que tambien en las relaciones interestatales debe uno adhe-rirse en una situación interna constituida conforme a Derecho. En gene-ral, el lector que se haya prometido una cierta inspiración de la palabrafederalismo saldrá decepcionado.

Dos resultados parecen dignos de mención. En primer lugar, hay que men-cionar la constatación, de que el Derecho internacional no puede sercomprendido con independencia de sus sujetos. Sólo cabe asegurar de-terminados contenidos en el plano jurídico-internacional, cuando tienenvalidez en el plano estatal los mismos valores. Con los ingleses podemosdecir, Peace begins at home. Un pueblo que se haya constituido comoDemocracia y Estado de Derecho presionará para que imperen los mis-mos principios estructurales en el Derecho internacional –una ecuaciónque no sirve para todos los Estados, sobre todo no para aquellos que sóloconsideran las relaciones internacionales como un ring para la lucha y quediferencian conscientemente entre situación interna y política exterior–.

La segunda aportación de KANT es que hay que organizar la paz, y que éstano surge por generación espontánea. Sin embargo, las propuestas de KANTson demasiado titubeantes. Sobre todo, el legado federal del Sacro Impe-rio Romano-Germánico no ha merecido en KANT consideración alguna.

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EL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS EN TIEMPO DE REFORMAS

José Antonio Portero MolinaCatedrático Derecho Constitucional

Universidad de La Coruña

I. INTRODUCCIÓN

Las elecciones generales del pasado 14 de marzo de 2004 han abierto lapuerta a un proceso de reformas del Estado de las Autonomías. No setrata ya de reformas estatutarias como las que en distintos momentos sehan producido a lo largo de veinticinco años, sino de reformas que, almenos en los Estatutos de algunas comunidades Autónomas, pareceque serán de mayor alcance, y de reformas de la Constitución, de mo-mento sólo señaladas pero no concretadas por el Gobierno, que afecta-rían, con distinta intensidad, al modelo territorial de Estado, diseñado ensus líneas maestras en la Constitución y desarrollado en los Estatutos vi-gentes. El proceso arranca del impulso propiciado por el cambio de Go-bierno y por la propia correlación de fuerzas que las elecciones impusie-ron en las Cortes Generales, al dejar al gobierno socialista sin la mayoríaabsoluta y necesitado del apoyo de la Esquerra Republicana de Catalu-ña, una fuerza nacionalista y, más exactamente, independentista. Perohay más. Los resultados de las elecciones autonómicas de Cataluña, ennoviembre de 2003, y la formación en esa Comunidad de un gobierno tri-partito del PSC, ERC e IC-Els Verts, duplican la fuerza de aquel impulsoque se transforma así en una exigencia de reforma del Estatuto catalánque el gobierno central habrá de afrontar. Asimismo, la reforma del Esta-tuto vasco, el llamado Plan Ibarreche, se presenta como una propuestade gran calado que, cuando termino de escribir estas páginas, ha cum-plido ya con éxito el primer y relevante paso de su andadura procedi-mental, al haber sido aprobado por el Parlamento de Vitoria y encontrar-se, ya, a las puertas del Congreso de los Diputados. Otras propuestas dereformas estatutarias, en Cataluña, Andalucía, en Valencia o Galicia seencuentran en fases distintas de discusión y elaboración.

En cuanto a la reforma constitucional, todavía en sus inicios, son públicaslas posiciones del gobierno que ha delimitado sus propuestas, aunque,eso sí, con un alto grado de imprecisión en estos momentos. Y, tambiéninicialmente, el primer partido de la oposición ha hecho públicas las su-yas, coincidentes con las que sostuvo cuando estaba en el gobierno, ex-presando su rechazo a dichas reformas constitucionales por entenderlas,en parte, innecesarias para el buen funcionamiento del Estado Autonó-


mico, y en parte por interpretar que no se dan las circunstancias políticasfavorables para abrir el proceso de reformas.

Estamos, pues, en tiempos de reformas del Estado de las Autonomías.Unas reformas, las estatutarias y las constitucionales que, en términos ge-nerales, me atrevo a calificar de jurídicamente prescindibles, lo que noquita para que, al mismo tiempo, pudieran, algunas de ellas y a la espe-ra de su concreción, contribuir a mejorar algunos aspectos no sustancia-les, por eso lo de prescindibles, del modelo autonómico, sea porque loadecuarían a la realidad, obviamente cambiante por razones internas yexternas al propio Estado, sea porque contribuirían a una mejor ordena-ción formal del conjunto del ordenamiento jurídico compuesto estatal. Entodo caso, sí que parecen políticamente inevitables, algunas de ellas.

Se ha dicho a menudo que la Constitución, que sí contiene e impone to-dos los elementos propios de un Estado democrático y social de dere-cho, no impone el Estado de las Autonomías, aunque contiene los princi-pios que lo inspiran, las reglas que delimitaban el procedimiento y los rit-mos a seguir para constituirlo, otras que prefiguraban su organizacióninstitucional, otras que ofertaban su posible contenido de poder y otras,en fin, que hacían predecibles los modos de funcionamiento y articula-ción de dicho Estado. En un ejercicio de pura especulación es cierto quepuede decirse que, a falta de voluntad política, el Estado de las Autono-mías podría no haber nacido sin que ello hubiera entrañado vulneraciónalguna de la letra de la Constitución que no lo impone, aunque ello sí hu-biera supuesto que, en efecto, quedara en nada uno de sus componen-tes estructurales que, porque la hacen inconfundible y expresan una delas decisiones fundamentales del poder constituyente, convierte en irre-formable, en su significado más profundo, al artículo 2. Pero ese ejerciciode especulación solo podría explicarse desde el absoluto desconoci-miento de la historia política española y de la realidad también políticadel momento constituyente. Ninguna especulación constituye, en cam-bio, la afirmación de que el diseño o proyecto de Estado de las Autono-mías que los constituyentes tuvieron en su mente estaba encaminado aconfigurar dos clases de Comunidades, con diferentes niveles de auto-gobierno. Pero es evidente que aquel diseño muy poco tiene que vercon la que hoy es la realidad consolidada de un Estado Autonómico,presidido por los principios de unidad, diversidad, solidaridad e igualdadsustancial de las posiciones jurídicas de las Comunidades Autónomas.

Los constituyentes de 1978, elegidos en junio de 1977, sabían bien queuna de las tareas capitales de aquel momento era la de dar una respues-ta eficaz y, a poder ser, definitiva, a la antigua y pujante reivindicación deautogobierno planteada por importantes fuerzas políticas en Cataluña yel País Vasco con gran intensidad, y en Galicia y otros territorios de modomenos acuciante. La autonomía política se percibía pues, como una res-puesta a una reivindicación histórica capaz de desplegarse con un altopotencial conflictivo. Y al mismo tiempo aparecía como una técnica de

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organización y distribución del poder estatal más apta para responder alas necesidades de una sociedad industrial, compleja y moderna, que lastécnicas propias del modelo centralista de Estado sobradamente experi-mentado en España, especialmente durante el franquismo. Estas dos di-mensiones de la descentralización, la política y la técnica, se aunaban enel Estado de las Autonomías que, sin esa denominación, ni ninguna otra,venía a prefigurar la Constitución porque, aún no imponiéndolo, sabíanlos constituyentes que ningún Estado constitucional democrático sería via-ble en España si no era, al mismo tiempo, un Estado políticamente des-centralizado. Buena prueba de ello fueron los Decretos preconstituciona-les que establecieron los regímenes preautonómicos, porque vinieron aconstatar que el proceso constituyente de 1978 viajaba en un carruajecon enganche de dos caballos, no en tronco sino a la limonera y por eseorden, la democracia y la autonomía, que, irremediablemente, habíande tener su imprescindible reconocimiento en el texto constitucionalcomo componentes estructurales del Estado. Imprescindible sí, pero desi-gual en el punto de partida porque, mientras el Estado democrático delas libertades, la división de poderes y el imperio de la ley quedaban bienconfigurados y anclados en la Constitución, el Estado de las Autonomíasfiguraba como proyecto, altamente probable eso sí, pero tan difuso yabierto que su dependencia de la voluntad política ha sido evidente has-ta fechas recientes, cuando el proceso de su construcción ha podidodarse por finalizado. Veinticinco años después, el Estado de las Autonomí-as es, a mi juicio, una realidad estatal terminada, porque sus componen-tes fundamentales tienen plena existencia jurídica y porque el potencialde autogobierno que el modelo alberga se encuentra ya desplegado ensus contenidos más relevantes, sin que los que aún pudieran quedar pordesenvolverse tengan un carácter tan esencial como para sostener,como algunas opiniones pretenden, que el edificio estatal sigue sin termi-nar; y mucho menos aún porque, como sostienen otros, los Estados des-centralizados sean, por su propia naturaleza, un proceso interminable y nouna realidad que pudiera darse algún día por enteramente construida. ElEstado de las Autonomías, desde su diseño constitucional, no tiene, por loque hace a la articulación de sus miembros con el Estado o a su internainstitucionalización, o a la asunción de las competencias constitucional-mente previstas, ninguna carencia relevante que le impida un funciona-miento correcto. Quiero con esto decir que las innovaciones constitucio-nales, vía reforma o vía mutación, que pudieran producirse en materia deComunidades Autónomas, no serían la respuesta inexcusable a una ca-rencia insoportable de ese Estado descentralizado, sino manifestacionesnormales y propias del carácter abierto de toda norma constitucional,también de las Constituciones de los Estados centralizados. Desde esaperspectiva, no puedo compartir la posición de quienes sostienen que elEstado de las Autonomías no está, en cuanto a su articulación territorial ya la distribución del poder, cerrado o definido, de modo que, por seresencialmente un modelo abierto o indefinido, algún día podría llegar a

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JOSÉ ANTONIO PORTERO MOLINA. El Estado de las Autonomías en tiempo de reformas


ser cualquier otra cosa, sin cambiar su Constitución esencial. El Estado delas Autonomías ni es, al cabo de un proceso complejo de definiciones, unmodelo indefinido ni está ilimitadamente abierto, sino que posee en suCon

ii001-012-estado autonomico0 15/10/05 12:26 página 1 · el estado autonÓmico: integraciÓn,...

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