M I D E p L A N

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Ministerio de Planificación y Cooperación

MINl5lERIO DEPLANIFICAC¡CN

y COOPERAC¡ON

BlBUOTECA l

División de Planificación RegionalDepartamento de Política Regional

Comunidades territoriales pobresy explotación de recursos naturales:orientaciones para la gestión pública

Agosto 1994

Indice

Presentación

Presentación CDG

1. Introducción

MINISTERIO DEPLANIFICACIQN I

y COOPERACION

BmUOTECA ,

MINISTERIODE PUNlfrcACION y COCPERACION 2

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.,2. Espiral pobreza-manejo de recursos naturales

a. La distribución y uso de los recursos naturales como factor de pobrezab. La pobreza como factor que contribuye a un uso ambientaly económicamente ineficiente de los recursos naturales

3. Condicionantes sociales de la relación entre pobreza y recursos naturalesa. Inmediatismob. Utilitarismoc. Desarraigo territoriald. Carácter dependientee. Resignación

4. Gestión pública en pobreza y recursos naturalesa. Contexto actualb. Descentralización poUticac. Una polltica de apoyo a lugaresd. La institucionalidade. Objetivos y lIneas de acción

5. Estudio de caso: pobreza y extracción minerala. La minería artesanalb. Aspectos económicosc. Aspectos socialesd. A modo de conclusión: proposiciones de poUtica

Referencias bibliográficas

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Presentación

El documento "Comunidades territoriales pobres y explotación de recursos naturales: orientacionespara la gestión pública", tiene el propósito de contribuir a la reflexión sobre la pobreza presente endiversas comunidades territoriales fuertemente dependientes de la explotación de un determinadorecurso natural. A nuestro juicio, este trabajo adquiere un doble valor en el contexto de lo querepresentan actualmente la superación de la pobreza y la conservación ambiental como objetivos dedesarrollo para nuestro país.

En éste se discuten aspectos relacionados con la necesidad de una nueva orientación de las políticaspúblicas para enfrentarel problema de la pobreza asociada alaexplotación de ciertos recursos naturales,y se enfatiza la acción territorial que deberá marcar las políticas, los programas y los proyectos. Así,se destaca la conveniencia de una "política de apoyo a los lugares" para enfrentar situacionesterritoriales de pobreza fundadas económicamente en formas precarias de explotación de un recursonatural, comprometiendo el logro de los dos objetivos de desarrollo sei'lalados precedentemente.

Es indudable, que la dotación de recursos naturales con que cuenta un determinado territorio, constituyeparte importante de su capital y, en consecuencia, la conservación de la base de recursos además deuna preocupación ambiental constituye una cuestión central en materia de desarrollo.

En el documento se analiza la denominada "espiral entre pobreza ymanejo de recursos naturales", que'caracteriza lasituaciónde grupos como pirquineros, comuneros del Norte Chico, pescadores artesanalesypequei'los propietarios de bosque nativo, asf como la situación de otros grupos, entre los que se puedemencionar a los campesinos pobres que viven de la explotación de suelos de secano en áreas costerasdel país. Aquí se analiza el caso de los pirquineros, que al estar asociado a la explotación de un recursono renovable da lugar a una relación especifica y extrema entre pobreza y recursos naturales.

Se discuten también algunos elementos culturales yfactores sico-sociales importantes para comprenderporqué los grupos pobres aparecen asociados a la sobreexplotación, explotación inadecuada o procesosde contaminación de los recursos naturales de un territorio.

Este documento debe considerarse como una contribución ala reflexión, en un tema en que se ha bechopoca investigación y que, sin embargo, tiene relevancia para futuras políticas ambientales ymodalida­des de gestión pública, destinadas a resolver la precaria situación social, económica y ambiental deciertas comunidades territoriales.

El estudio que dio origen al presente documento fue preparado, para el Ministerio de Planificación yCooperación, por el sociólogo de la Pontificia Universidad Católica de Chile, Sr. Francisco Sabatini.La elaboración del presente documento estuvo a cargo de Federico Arenas V., profesional delDepartamento de Política Regional de la División de Planificación Regional de este Ministerio y deFrancisco Sabatini. Durante el desarrollo de este trabajo se contó con el valioso apoyo y comentariosde Claudio Bravo, del Programa de Asistencia yModernización de la Minerla Artesanal del Ministerio

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de Minería y de Sergio Garcfa, de la División de Planificación. Estudios e Inversión. del Ministerio dePlanificación y Cooperación.

Finalmente. quiero agradecer a la Carl Duisberg Gesellschaft e.V. (cro). quién por encargo delMinisterio de Cooperación y de Desarrollo de la República Federal de Alemania, ha realizado enconjunto con nuestro Ministerio. un extenso programa de formación polftico-ambiental de varios ailosde duración. enel que se involucraron más de 400 funcionarios públicos de todo el pafs. Esta publicaciónes otro de los resultados de ese programa. lo que ha sido posible gracias al aporte de la cro.

Luis Maira AguirreMINISTRO DE PLANlFICACION y COOPERACION

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Presentación CDG

El presente documento puede serconsiderado comootro de los productosde un proyecto de cooperaciónentre la sección Protección del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales de la Carl DuisbergGesellschaft (CDG) y el MilÚsterio de Planificación y Cooperación. proyecto ilÚciado en 1990. Aquíse recoge una parte importante de los aspectos y temáticas abordados conjuntamente durante cuatroanos. en el proyecto de cooperación "Instrumentos de Plarúficación y Gestión Ambiental" entre Qtiley Alemarúa. Sin embargo. este documento también marca el ilÚcio de una segunda fase en el tratamientodel tema ambiental en Chile. en el sentido de que el país busca mejorar su capacidad de respuesta y demanejo del tema.

Desde un principio se concibió. en 1990. un proyecto de formación a cargo de la sección Proteccióndel Medio Ambiente y de los Recursos Naturales de la CDG en conjunto con el Mirústerio chilenoresponsable de la plarúficación regional. de la evaluación técnico-económica, de los proyectos deinversión pública y de la evaluación de impacto ambiental de los planes y proyectos de desarrollonacional y regional. Dicho proyecto fue. desde su origen. conjuntamente organizado yplarúficado. conel desafIo de posibilitaren la práctica un engranaje consecuente formado apartirde distintas actividadesy métodos: se empezó con un Taller de Plarúficación donde venían definidas por el Ministerio lasnuevas tareas en el ámbito de la planificación regional y ambiental. surgidas como consecuencia delcambio de gobierno y. de la necesidad de suplir la carencia de medios y conocimientos por parte desus funcionarios. Se estableció un programa de formación. dirigido a una diversidad de funcionarios.del MilÚsterio. e ilÚciado con una invitación a los Secretarios Regionales de Plarúficación y Coordina­ción (SERPLAC) y a los directivos de MIDEPLAN a Alemania. con la finalidad. por un lado. de mostrarlesla totalidad de iniciativas estatales y privadas en el marco de la plarúficación ambiental de la RFA através de ejemplos concretos. y por otro. de incentivarles para continuar desarrollando iniciativasconcernientes al medio ambiente. El programa continuó con varios cursos yseminarios. tanto en Qtilecomo en Alemarúa. y que involucraron a un número importante de funcionarios de MIDEPLAN y deotras reparticiones públicas. tanto del nivel central como de las regiones.

Para explicar el compromiso de la CDG en Chile durante este tiempo. podemos describir brevementela naturaleza de dicha sociedad. La CDG es una institución alemana de utilidad pública sin fines de lucrodestinada al perfeccionamiento profesional y al desarrollo de personal internacional. Con este objeto.anualmente participan en sus programas de formación e intercambio alrededor de quince mil personastanto en Alemarúa como fuera de ésta. El programa de la CDG es financiado en su mayor parte por elMilÚsterio de Cooperación Económica y de Desarrollo. apoyando con ello la polltica germana defomento del desarrollo. La CDG recibe también apoyo fmanciero y práctico de la industria alemana.siendo su metaprimordial colaboraren la búsqueda de soluciones aproblemas determinados. pormediode la transferencia de conocimientos ydel perfeccionamiento profesional práctico. en diferentes ramas.

En este contexto. la sección de Protección del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales. con sedeen Berlln. lleva a cabo programas destinados a profesionales y cuadros directivos de países en vlas dedesarrollo en los siguientes ámbitos: protección ambiental industrial y gestión del medio ambiente.gestión de recursos hfdricos. gestión de la energfa y geologfa y protección de recursos naturales. La

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meta central es. en consecuencia. aprovechar las experiencias acumuladas desde hace ai'Ios en laRepública Federal de Alemania para ayudar a definir vfas de solución innovadoras y con perspectivasde futuro para los problemas ambientales especlficos de cada pafs.

Finalmente. quisiéramos expresarnuestro agradecimiento al Ministerio de Planificación y Cooperaciónpor el tiempo y los desaffos companidos. esperando haber contribuido al proceso de fonnación de lapolftica ambierual y a la construcción de una capacidad de respuesta institucional. acorde con las tareasque Otile enfrenta enestas materias. Le agradecemos igualmente porhabemos concedido laposibilidadde encontrar en el pafs no sólo a colegas. miembros de una lucha común. sino también a amigos.

Karin GauerSección Protección del Medio Ambiente

y de los Recursos NaturalesCARL DUISBERG GESELLSCHAfT

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1. Introducción

En estas páginas se discute aquella pobreza resistente al cambio que está representada en diversascomunidades territoriales altamente dependientes de laexplotación de un recurso natural. Puede tratarsede los pirquineros del None o Sur de Chile. de los comuneros del Norte Chico. de los asentamientosde pescadores artesanales a lo largo de nuestra costa. de los pequeilos propietarios de bosque nativo. ode campesinos pobres que viven de la explotación de suelos de secano en áreas costeras del país.

El análisis conduce a la proposición de algunas orientaciones centrales de polltica. cuyo sello distintivoes priorizar la dimensión territorial de la acción pública.

La superación de la pobreza y la conservación ambiental tienen primera imponancia como objetivosde desarrollo para nuestro pafs en este momento de su historia. Nos ocuparemos de situaciones en queambos objetivos están comprometidos. Hemos llamado "espiral entre pobreza y manejo de recursosnaturales" a la retroalimentación que se establece entre empobrecimiento y deterioro ambiental encomunidades territoriales como las mencionadas. El trabajo incluye el análisis de un caso especrtico:el de los pirquineros o pequeilos mineros anesanales.

En un primer capftulo se analizará la relación entre pobreza y manejo de recursos naturales. caracteri·zando los dos sentidos o direcciones que ésta asume: la distribución y manejo de recursos naturalescomo factor de empobrecimiento. y la pobreza como situación que favorece el deterioro de la base de.recursos naturales y su explotación ineficiente.

Se concluye que la modificación de la primera relación requiere la formulación o rediseilo de polfticasambientales a nivel nacional. Habrla que mejorar tanto la eficiencia económica con que se explotan losrecursos naturales. como la capacidad de gestión ambiental del Estado.

En cuanto a la segunda relación. se concluye que ella no es tan importante en términos agregados parael pafs. ni desde el punto de vistaecollÓmico ni ambiental. Sin embargo. el deterioro ambiental causadopor la pobreza existe. contribuyendo a estabilizar situaciones de pobreza. especialmente en ciertascomunidades territoriales. Alll entran en juego factores socio-culturales. además de geográficos. de"ensimismamiento" que contribuyen a profundizar la pobreza.

Justamente, en el segundo capftulo se discuten estos factores socio-culturales. Su neutralizaciónrequerirla introducir cienas orientaciones no tradicionales en la polftica social.

En el tercer capftulo se proponen lfneas posibles de polftica para enfrentar las situaciones de pobrezaasociadas a la explotación de un recurso natural. El énfasis de las recomendaciones está puesto en eldesarrollo territorial yen la conservación del medio ambiente local. Son recomendaciones dirigidasespecialmente a los gobiernos regionales y comunales.

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De esta forma, lagestión públicaen maleriade pobreza yrecursos naturales tendría porobjetivo revenir,con un enfoque multiseclOrial,la precaria situación social, económica y ambiental de cienos lugares ocomunidades territoriales.

Se argumenta en favor de una polltica "de apoyo a lugares", como la estrategia adecuada para enfrentarlas situaciones territoriales de pobreza que aparecen asociadas a formas precarias de explotación de unrecurso natural.

En el cuarto y último capltulo se discute el caso de los pirquineros. Se los escogió por tratarse de unaactividad ligada a un recurso no renovable. El recurso mineral da lugar a una relación particular yextrema entre pobreza y recursos naturales. Además, nos concentraremos en aquellos pirquineros que,por su aislamiento geográfico, exhiben condiciones particularmente agudas de marginación de losprocesos de desarrollo económico y social.

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2. Espiral pobreza·manejo de recursos naturales

La espiral esta compuesta por dos relaciones imbricadas. las que resulta conveniente distinguiranalíticamente para efectos de política.

a. La distribución yuso de los recursos naturales como lactar de pobreza

Distinguiremos dos dimensiones en esta relación: una relativa a los factores de distribución y otra a laeficiencia en el uso de los recursos naturales.

La primera dimensión se refiere a los mecanismos y fuerzas que asignan estos recursos a distintosagentes. La distribución de la propiedad. tenencia o usufructo de los recursos naturales a lo largo deltiempo. detennina la estructura actual de dominio sobre ellos. En particular. explica el origen yevolución históricos de las comunidades pobres que nos ocupan aquí.

Estos grupos han sido relegados a lugares apanados y. por lo general. pobres en materia de recursosnaturales. La marginalización ha obedecido a la operatoria de los sistemas de distribución de tierras yaguas en que los pobres han tenido desventajas: los mercados de tierras y de derechos de agua. y laentrega de propiedades fiscales y derechos de agua a los particulares. comenzando con las mercepesde tierras durante la Colonia.

Se plantea. de esta fonna. una mutua causalidad entre fuerzas que afectan la distribución de los recursosnaturales. y profundización de la pobreza en el largo plazo. La distribución social de los recursosnaturales. a través de la operatoria de fuerzas y mecanismos diversos. ha contribuido a consolidar enel tiempo y en algunos lugares de nuestro país situaciones periclitadas de pobreza. esto es. situacionesde deterioro social progresivo. En la línea de gestión pública que aquí se propone. parece necesarioincluir políticas y programas que actúen sobre estas fuerzas de exclusión con el fin de interrumpir oneutralizar su efecto de marginalización y empobrecimiento.

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La segunda dimensión del manejo de recursos naturales. se refiere a las fonnas de explotación de losmismos. Estas detenninan el estado de conservación o deterioro de los recursos en un momento dadoasí como su grado de agotamiento. para el caso de los recursos no renovables.

La ineficiencia en la explotación o uso de los recursos naturales se relaciona con el hecho de que losmercados suelen distribuir los costos y beneficios de esas actividades en una fonna que es socialmenteno óptima. Quienes explotan los recursos naturales suelen generar extemalidades negativas de las queno se hacen cargo. De esta fonna.los beneficios privados se acompallan de costos sociales. consistentesen este caso básicamente en deterioro ambiental. I

l. También puede ocurrir que los particulares no ¡nteenalicen ciertas extemalidades positivas de su actividad. lo que leslleva adimensionarla en un nivel subóptimo. desde el punto de vista social.

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En las cuentas nacionales no se incluye la depreciación del "capital natural" (representado pIOr la basede recursos naturales). lo que conlleva una primera dificultad para disellar e implementar instrumentosde regulaci6nambiental que permitan elevarla eficiencia económica de la explotación de estos recursosy. con ello. avanzar hacia el logro del objetivo de conservación ambiental en el país.

La propuesta básica de pIOlftica es. en términos generales. la de "intemalizar las extemalidadesambientales" en los agentes que producen estas últimas. Ello requeriría, al menos las siguientes treslfneas de acción: (i) el rediseoo de las Cuentas Nacionales con el fin de incofplOrar los recursos naturalescomo una forma de capital; (ii) la formulación de pIOlfticas de conservación ambiental que incluyanregulaciones correctoras de las distorsiones a que conduce la libre operatoria de los mercados; y (üi)desarrollar una capacidad de gestión ambiental del Estado para resolver conflictos ambientales. una decuyas causas son disputas de intereses económicos vinculados con ladistribución de costos ybeneficiosde las actividades productivas. Esta capacidad de gestión incluye las funciones de mediación ynegociación que el Estado. especialmente en sus niveles regional y comunal. debe desempellar frentea estos conflictos anlbientales. cada vez más numerosos.

Las Ifneas de acción (ii) y (iii) conducen al desarrollo de ciertas capacidades gerenciales en laadministración pública. de las que ésta en gran medida carece actualmente. El desarrollo de estascapacidades. tanto a nivel central (Ifnea ii) como descentralizadas (lfnea iii). implicaría superar laconcepción tradicional de oplOner la planificación y las pIOlfticas públicas al mercado. Se abriría elcamino a una mejor comprensión pIOr parte de los funcionarios públicos de la operatoria de ,losmecanismos de mercado yde cómo éstos pueden orientarse para que resulten funcionales a los objetivos'de bien común que inspiran las pIOlfticas públicas.

La no intemalización de las extemalidades ambientales tiene especial implOrtancia. tanto en términosde ineficiencia económica como de emplObrecimiento. para el caso de actividades productivas fuerte­menteorientadas a los recursos naturales. Estas actividades van deteriorando progresivamente su propiabase de sustento material. Es el caso de algunas de las principales actividades de eXplOItación del país.asf como el de las comunidades territoriales pIObres que nos ocupan en este documento.

b. La pobreza como factor que contribuye aun uso ambiental y económicamente Ineficientede los recursos naturales

Su misma situación de pIObreza dificulta a estos gruplOs alcanzar una mejor pIOsición económica y denegociación para disputar con otros gruplOs el acceso a los recursos naturales. Las fuerzas de margina­ción se mantienen operando. dejándose ver con especial fuerza cuando se expanden los sectores de laeconomfa "formal". La presión de las empresas y cOfplOraciones económicas pIOr controlar nuevaspIOrciones del acervo de recursos naturales cuando la economfa crece. es tanto más fuerte cuanto másalto es el complOnente de recursos naturales en el valor del producto final.

Por otra parte. estos campesinos. mineros y pescadores. pIOr su precariedad económica y los factoresculturales y sociales que los limitan. tienden a sobreexplotar o deteriorar los recursos naturales. Eldeterioro ambiental se vuelve. en último término. contra ellos mismos. Una base precaria y degradada

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de recursos naturales, en una situación de aislamiento geográfico, contribuye a profundizar aún más lapobreza.

En todo caso, el deterioro al que los pobres someten los recursos naturales en Chile no tiene un impactoambiental ni económico comparable con el que representan situaciones habituales hoy porhoy en variospafses del mundo. Se da el caso, por ejemplo, de vastas regiones africanas en que se ha establecido uncírculo vicioso difícil de interrumpirentre crecimiento demográfico, empobrecimiento ydeforestación.

Sin embargo, en varias comunidades pobres de nuestro país se observa un efecto de "ensimismamiento"geográfico y socio-cultural asociado a la dependencia económica de un recurso natural. el que definesituaciones de pobreza especialmente críticas. Los factores culturales y sico-sociales que dan lugar aese efecto serán discutidos en el siguiente capftulo.

La espiral entre pobreza y manejo de recursos naturales reconoce dos niveles o escalas espaciales:

Nivel nacional

En un nivel de ubicuidad o generalización. est:lla relación de mutua causalidad que se establece entre,por una pane, los factores económicos que condicionan la distribución de los recursos naturales y laeficiencia de su uso y. por otra pane, la marginación respecto del acceso a los recursos naturales y ladebilidad de los pobres para resistir esa marginación. Las fuerzas de marginación y los factores que'inducen a una utilización subóptima de los recursos naturales. no tienen un referente espacial claro.

El objetivo de interrumpir la espiral entre pobreza y degradación de recursos naturales en este nivelespacial. se define en pollticas nacionales ambientales que incluyan los tres niveles mencionadosanteriormente: (i) introducción de criterios anlbientales a las Cuentas Nacionales; (ii) implementaciónde regulaciones ambientales tendientes a intemalizar extemalidades ambientales; y (iii) desarrollo decapacidades de gestión ambiental. especialmente a nivel de gobieroos regionales y locales.

Es obvio que los logros que se consigan en la tercera línea de trabajo mencionada dependerán. en medidaprincipal, de las características de cada región y comuna y de sus respectivos gobiernos. Sin embargo.los esfuerzos por la descentralización polflica de la que forma pane esta linea de trabajo, requieren depolfticas nacionales adecuadas.

Nivel regionaVlocal

En un nivel local o "cercano", se encuentra la relación de mutua causalidad que se establece entre. poruna parte. precariedad económica. educacional y"ensimismamiento" social y. por otra parte. deteriorode la base de recursos naturales que se explota.

En Chile, los efectos ambientales negativos generados por las actividades productivas se localizan, enla mayoña de las situaciones de imponancia, en forma inmediata a las fuentes generadoras (Cavada,

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1991). La espiral entre pobreza y degradación de recursos naturales es un caso extremo de esa cercarua.En este caso los originantes y los afectados por los problemas ambientales son los mismos pobres. Detal forma. en el caso de estas comunidades se justifica más que en ningún otro que la gestión ambientalque realiza el Estado incorpore la dimensión territorial.lanto a nivel de diagnósticos. propuestas. comoen la toma de decisiones. Cavada (1991) propone que las variables ambientales sean incorporadas a laplanificación local y regional. Por su parte. Torres y Arenas (1985) hacen ver la conveniencia deprivilegiar los niveles local y regional en la gestión sobre el medio ambiente. En general. parece haberventajas en articular la gestión ambiental con el ordenamiento del territorio (Arenas.I99I).

En el siguiente capítulo se discuten algunos factores socio-culturales que condicionan la relación entrepobreza ymanejo de recursos naturales. yque pueden contribuir aentenderla persistencia de la pobrezaentre muchas comunidades territoriales de nuestro país.

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3. Condicionantes sociales de la relación entre pobreza y recursos naturales

Las situaciones de pobreza incluyen factores sociales. además de los factores económicos que favorecenla explotación ineficiente y. en general. el deterioro de los recursos naturales. En esta sección deldocumento se discutirán brevemente algunos elementos culturales y factores sico-sociales que ayudana comprender porqué los grupos pobres suelen desplegar actividades que conllevan a la sobreexplota­ción. explotación inadecuada o procesos de contaminación de la base de recursos naturales de un lugaro territorio.

Ni los factores económicos ni los sociales que deterioran la base de recursos naturales son privativosde los pobres. pero los afectan especialmente. No es la pobreza por si misma la que causa el deterioro.Según Pearce. "la pobreza en todas sus manifestaciones resulta ser un factor agravante del proceso dedegradación que originan otras causas subyacentes" (1990:252).

Algunos de los factores sociales cubiertos en esta sección son característicos de nueSIIa formacióncultural; otros. más urtiversales. será especificados para el caso chileno. Pueden tener imponanciadiferencial en distintas localidades. justi ficando acciones de polftica también diferenciadas. En general.se trata de elementos subjetivos que influyen sobre la conducta. como percepciones y creencias.

La proposición de estos factores. importantes para comprender la relación entre pobreza y recu~os

naturales. tiene un carácter hipotético. Es un campo en que se ha hecho poca investigación. a pesar de.la gran relevancia que creemos que tiene como fundamento cientlfico de futuras polfticas ambientales.

En primer lugar. destacamos tres factores que dificultan la formación de una conciencia ambiental entreestos grupos: los denominamos inmediatismo. utilitarismo y desarraigo territorial. La concienciaambiental constituye un requisito para el desarrollo de actividades productivas y residenciales (o deconsumo) que sean ambientalmente sustentables en el largo plazo.

En segundo lugar. destacamos dos factores que obstaculizan la eventual movilización de la poblaciónpobre en favor de pollticas ambientales. aún cuando exista cierto grado de conciencia del deterioro delambiente natural entre ellos: los denominamos carácter dependiente y resignación. Debe considerarseque la demanda orgartizada y la presión de la población parece indispensable para la generación,implementación y fiscalización de polfticas ambientales exitosas. Asf lo demuestra la experienciainternacional, La activación de los sectores pobres de nuestra población en esta dirección parece unrequisito polftico para consolidar en el pafs estrategias de desarrollo ambientalmente sustentables. Ensu último informe anual del ano 1992. el Banco Mundial argumenta enfáticamente en favor de laparticipación de la población local como manera de mejorar la gestión ambiental (1992:99).

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a. Inmediatlsmo

La situación de pobreza. además de implicarcarencias materiales. conlleva inseguridad e incenidumbrerespecto del futuro cercano. En situaciones de desempleo o subempleo. no es raro que no se sepa. porejemplo. si será posible comer al dfa siguiente.

Es propio de quienes viven en una situación tan vital de incenidumbre. reconcentrar su atención y suacción al tiempo presente. a lo inmediato. La lógica de la sobrevivencia excluye consideraciones demediano o largo plazo. como las que están implfcitas en la ideade lasustentabilidad ambiental. Incluso.hace diffcil que se puedan respetar normas. polfticas o programas orientados ala protección de recursosnaturales. pese a ser aquéllos técnicamente adecuados y estar respaldados por la ley. Sena el caso delos grupos pobres que en Chile viven de la explotación de esos recursos. ya sea como actividadeconómica (el caso de locos en veda) o para el propio consumo (la extracción de leila entre loscomuneros del None Chico).

El inmediatismo de los pobres encuentra terreno fértil en la pobreza e inmediatismo de los países. Laorientación conoplacista de las polfticas económicas es caractenstica de los países en desarrollo(Schmidheiny. 1992). También encuentra terreno fénil en el cambio cultural que. en una direcciónparecida. ha tenido lugar en las últimas décadas en el mundo. Las crisis económicas, el desempleo y ladisminución de las oponunidades económicas que caracterizaron al mundo desde comienzos de losailos 1970. significaron un cambio universal en materia de concepción y uso racional del tiempo;mientras que hasta los ailos 1960 la perspectiva dominante estaba orientada al futuro y la idea de.progreso prevalecfa. luego se pasó a otorgar mayor valor al tiempo presente. a la búsqueda deretribuciones inmediatas (pronovost. 1989).

Diversos fenómenos sociales como el hedonismo entre los jóvenes actuales y el conservadurismopolftico que acompai'ló alas crisis. desafiando teonas polfticas arraigadas. se relacionan con este cambiocultural. La incenidumbre lleva a la gente a aferrarse a sus viejos significados y formas de encarar lavida, aun cuando esas formas ysignificados estén en crisis yaun cuando se perfilen alternativas (Marris.1986). De esta forma el inmediatismo se combina con una tendencia conservadora enraizada en laestructurasicológica del ser humano. Las actividades de los pobres que deterioran los recursos naturalesconstituyen muchas veces actividades tradicionales a las cuales ellos parecen aferrarse en situacionesde incenidumbre yprecariedad, lo que se explicarta por las tendencias inmediatista yconservadora queen tales casos se agudizan.

b. Utilitarismo

Cuando un individuo no encuentra en su entorno las oponunidades y medios como para satisfacer susnecesidades básicas con su propio esfuerzo. sus relaciones con el medio externo (social ymaterial) sevuelven diffciles. Se produce una dependencia cargada de ansiedad que engendra relaciones agresivasyexplotadoras con el medio externo.

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El individuo tiende a volve~e utilitario (Maslow. 1989). Quienes supuestamente están llamados asatisfacer las necesidades básicas insatisfechas de otros individuos son vistos por éstos como "inter­cambiables" (Maslow. 1989). Es lo que suele ocurrir con los dirigentes comunitarios. La personadeficitaria no es capaz de considerar a estos dirigentes uotros proveedores como seres con intereses ynecesidades propios legítimos.

De la misma forma. su relación con el entorno material. incluidos los recursos naturales, es tambiénutilitaria, y así esta pe~ona deficitaria tiene dificultades para tener en consideración los límites yrequerimientos de sustentabilidad de los ecosistemas naturales.

c. Desarraigo territorial

Chile es un país con una fuene tradición cultural y política centralista. Las identidades territoriales,definidas como el sentimiento de penenencia a un lugar de residencia y su entorno geográfico. sonespecialmente débiles.

Históricamente. ha operado en el pafs una escala "territorializada" de movilidad social, cuya cúspidees la ciudad de Santiago. La forma más practicada. o soi'lada. de movilidad social ha sido cambiarse debarrio o de ciudad. En tém1Ínos comparativos. el compromiso con el mejoramiento del propio lugarcomo forma de progreso pe~onal y familiar ha ocupado un lugar secundario.

Este desarraigo territorial hace que los individuos se preocupen menos de la conservación del entornoflsico. natural y construido en que viven. Cada localidad o barrio dentro de una ciudad tiene adscritoun cieno prestigio social. En particular. los lugares donde viven los más pobres son estigmatizados.Son lugares que proveen una identidad, pero una de tipo negativo que nace de la discriminación. Estaforma de identidad territorial "negativa" afecta especialmente a las comunidades pobres, promoviendoel desarraigo y las ansias por emigrar.

La gran diversidad geográfica de Chile contrasta con su homogeneidad cultural, su tradicióncentralista,con polfticas y procesos de desarrollo urbano relativamente indiferenciados. y con ideologías demodernización aún muy populares que identifican lo local con lo provinciano y atrasado.

Todos estos rasgos favorecen el desarraigo territorial y un descuido relativo por el medio naturalcircundante,lo que es especialmente marcado entre las comunidades más pobres. rurales o urbanas (los"pobladores''), que son estigmatizadas socialmente.

Los tres factores enunciados. inmediatismo. utilitarismo ydesarraigo territorial, bloquean el desarrollode la conciencia ambiental entre los grupos pobres. La falta de conciencia impacta negativamente sobreel medio ambiente y. especfficamente. sobre los recursos naturales. En términos directos, se traduce ensobreexplotación, contaminación oexplotación inadecuada de recursos; en términos indirectos. en unapoblación que es menos vigilante sobre quienes afectan más masivamente que los mismos pobres labase de recu~os naturales, a saber. las empresas yel Estado, directamente o a través de sus polfticas.

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Debe tenerse en cuenta que dado el tamaño poblacional y las tasas de crecimiento demográficocomparativamente bajas de Chile. comode otros palses latinoamericanos (CEPAL. 1991). no es posibleatribuir a los pobres la responsabilidad principal por el deterioro de los principales recursos naturales.Los dos siguientes factores consisten. justamente. en obsláculos a una posible acción de los grupospobres en defensa de su medio natural.

d. carácter dependiente

El carácter social de los chilenos puede ser descrito como "dependiente". Los chilenos tienden a pensarque su bienestar y su progreso dependen de fuentes externas a ellos y no de la movilización de suspropias capacidades ycreatividad (Monlt yToloza. 1984; Fromm. 1953. autordel concepto de "caráctersocial" habla de orientación receptiva del carácter).

Además. la culrura polltica chilena está fuenemente marcada por una concepción aristocrática delpoder. La autoridad surgirla del rango social más que provenir de una delegación temporal de un poderque reside en el pueblo (Barros. 1992). La sociedad se ve penneada por relaciones no democráticas dedominación. una de las cuales corresponde al centralismo (Sabatini. 1993). La sociedad civil en nuestropaís es débil. Según Cea (1993), en nuestro medio la sociedad es en buena medida un apéndice delEstado. Serla diflcil hablar de ciudadanos interesados y activos en los asuntos de interés colectivo queles competen direclamente. como pudiera ser la defensa de su medio ambiente.

El clientelismo yotras fonnas en que se expresa la cultura dependiente de los chilenos, son rasgos quese agudizan con la pobreza. Justamente. por su situación de inseguridad. precariedad yestígmatizaciónsocial. los grupos pobres esperan. con más claridad que otros grupos. a agentes externos para quesolucionen sus problemas. especialmente. aunque no únicamente, al Estado.

Si bien los problemas ambientales pueden ser percibidos por ellos. en particular el más o menos rápidodeterioro de la base de recursos naturales. delegan en eventuales agentes externos de rango superior sufutura solución. Estos agentes pueden serel Estado olas grandes empresas. Laesperanza también puedehacerse recaer en los avances de la ciencia. De tal fonna, aun cuando exista cieno grado de concienciasobre los problemas ambientales entre los pobres. predomina la inacción.

e. Resignación

Quienes viven en los márgenes de la economía y la sociedad. absorbidos y luego expulsados por losmercados de trabajo y comercialización de bienes y servicios y estigmatizados por su condición depobreza, van aprendiendo que diflcilmente podrán alterar las condiciones en que se desenvuelve suvida. Esta suene de "indefensión aprendida" genera pasividad aun cuando exista una concienciabastante sofisticada acerca de los problemas y sus causas. entre ellos los ambientales.

El entorno natural de muchas comunidades pobres está siendo más o menos rápidamente afectado poractividades económicas en ascenso. ya sea a cargo de unas pocas grandes finnas o de numerosas de

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menor tamallo. Los pobres son relegados a las peores lierras y condiciones de acceso a los recursosnaturales. generando fonnas focalizadas de deterioro por sobreexplOlación de dichos recursos. Frentea esta modernización de la economfa primaria. hecha en gran medida a expensas del medio ambiente.al menos hasta ahora. los grupos pobres parecen resignados a no poder hacer algo significativo porevitar esos impactos ambientales.

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UINISTERKlOE I'UNlflCACION y COCJ>ERACION 18

4. Gestión pública en pobreza y recursos naturales

En este capItulo se argumenta sobre las ventajas de una poUtica de apoyo a lugares aplicada descentra­lizadamente. para enfrentar las situaciones de pobreza consolidadas en tomo a una economla precariade explotación de recursos naturales.

a. Contexto actual

La dotación de recursos naturales con que cuenta el país y cada una de sus regiones y localidades.constituye pane esencial de nuestro capital de desarrollo. El crecimiento de nuestra economla estábasado. aún en medida principal. en la explotación de recursos naturales. Al año 1991 sólo el 10 porciento de la ofena exponada de Chile correspondla a bienes OPI (otros productos industrializados). Delresto. un 59 por ciento correspondla a recursos naturales y un 31 por ciento a recursos naturales conalgún grado de procesamiento. pero fuertemente dependientes de la calidad de tierras. minerales yclima. Debe considerarse. sin embargo. que la participación de los OPI en las exponaciones de Otilepasó de 5 por ciento en 1986 a 10 por ciento en 1991 (Aninat. 1993).

La conservación de la base de recursos naturales del país es. pues. una cuestión central para nuestrodesarrollo. y no tan sólo una preocupación ambiental.

Por otra parte. la superación de la pobreza es asimismo una tarea nacional de primera importancia.Nuestros éxitos en materia de desarrollo se evalúan. en gran medida. a través de los logros en materiade reducción de la pobreza.

Por las dos razones anteriores. la espi ral entre pobreza y deterioro de recursos naturales debepreocuparnos. Sin embargo. parece necesario cualificar esta afirmación en dos sentidos.

En primer lugar. la degradación de los recursos naturales producto de su explotación por comunidadespobres. no parece haber alcanzado en el país el nivel dramático que se observa en otros paises endesarrollo.

La recuperación de los ecosistemas yentornos naturales dallados es. en la mayoría de los casos. posiblea través de pollticas y programas especialmente diseilados para ello. La Ley de Bases del MedioAmbiente entrega espacio para estas poi fticas. Dota al nivel regional. espec(ficamente a las ComisionesRegionales del Medio Ambiente (COREMAS). de mecanismos de intervención orientados a la recupe­ración de zonas ambientalmente saturadas o dalladas.

En segundo lugar. los "bolsones de pobreza" que estas comunidades representan. tienen posibilidadesinmejorables de reducirse o incluso desaparecer. El contexto de crecimiento económico que vive elpaís yel despliegue de esfuerzos en materia de reducción de la pobreza. tanto públicos como privados.respaldados por un amplio consenso político. asl lo indican.

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MINISTERIO DE PUNIFICACKlNYcoa>ERACKlN 19

Si bien es cierto que la expansión que vive la economía chilena tiende a profundizar el efecto de lasfuerzas que históricamente dieron fonna aestos bolsones de pobreza. ella crea asimismo las condicionespara trabajar exitosamente por su superación.

b. Descentralización polftlca

La cercanfa entre las actividades productivas que generan los problemas ambientales y los afectadospor ellos. hace recomendable un grado apreciable de descentralización de la toma de decisiones.

La descentralización se justifica. además. por las siguientes razones:

o Pennite establecer una relación más directa y frecuente entre productores pobres o artesanales.funcionarios públicos y otros agentes económicos cuya acción impacta sobre el medio ambientelocal y. en particular. sobre los recursos naturales que se busca proteger,

o Los problemas ambientales tienen una alta especificidad territorial ya que los diversos factores queles dan fonna tienen una irrepetible combinación en cada lugar; y

o La población afectada por los problemas estará más vitalmente interesada que otros actores ensolucionarlos.

Sin embargo. es cierto que este interés está usualmente sobrepasado por la urgencia en que viven estosgrupos pobres; como dependen tanto de la explotación de los recursos naturaIes. tienden a sobreexplo­tarlos. A pesar de 10 anterior. la combinación equilibrada de objetivos de crecimiento económico yobjetivos de conservación ambiental. está en el interés de largo plazo de estas comunidades.

Con infonnación. capacitación y apoyo técnico y crediticio que les permita sobrepasar la lógicacortoplacista de la sobrevivencia. estos grupos pueden intervenir positivamente en el logro de esteequilibrio. La superposición territorial entre las actividades productivas y su efecto de deterioroambiental e impacto social podría favorecer una mayor conciencia sobre la necesidad de proteger losrecursos naturales.

La descentralización y el desarrollo de las regiones son objetivos inescapables de una estrategia dedesarrollo para Chile. La descentralización no sólo es necesaria para el perfeccionamiento de lademocracia y la participación ciudadana. sino además es importante para avanzar en el desarrolloeconómico y social y en la lucha contra la pobreza. especialmente cuando esta adquiere los rasgos deensimismamiento social y geográfico descritos.

La descentralización. sin embargo. no es ni será un regalo del Centro. El desarrollo de cada región olocalidad. incluida la reversión de la espiral entre pobreza y degradación de los recursos naturales.descansará de manera creciente en su propia capacidad de movilización y fortalecimiento. lo queincluye su habilidad para aprovechar los instrumentos y políticas que el gobierno central pone a sudisposición.

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MINISTERIO DE PUNWICACION y CQCflERACION 20

La profundización del proceso de descentralización polftica contribuirá a la lucha contra la pobreza alpermitir el disello de acciones que respondan a la enorme diversidad de situaciones que presentan lasdistintas regiones y localidades del pals. Una mayor fortaleza de los gobiernos regionales y localesfacilitará que la acción mancomunada y comprometida de la comunidad organizada forme pane deestos esfuerzos de erradicación de la pobreza.

c. Una política de apoyo alugares

Dos orientaciones alternativas de las polfticas sobre pobreza son el apoyo a las personas y el apoyo alos lugares donde aquéllas viven. Aunque podrían ser complementarias. estas orientaciones difieren enaspectos relevantes para los problemas de pobreza que nos ocupan en estas páginas.

Después de caracterizar ambos enfoques. destacando sus diferencias. argumentaremos sobre la conve­niencia de orientar la gestión pública que se ocupe de las comunidades de campesinos. pirquineros ypescadores anesanales hacia el apoyo a lugares.

La diferencia básica entre ambas orientaciones dice relación con el tipo de grupos beneficiarios. Elenfoque de apoyo a las personas se ocupa de grupos taxonómicos oestadlsticos (porejemplo. las duellasde casa solas que son jefas de hogar del quintil más pobre de la población). En cambio. las polfticas deapoyo a lugares se ocupan de grupos reales formados por personas relacionadas entre sr.

El trabajo con grupos taxon6micos es lo usual del enfoque tradicional de polltica social. En Sabatini ySilva (1992) se discuten los principales inconvenientes de dicho enfoque. entre los que destacan lossiguientes:

o Su carácter sectorialista: da lugar a una suma de polfticas especializadas que se manejan en formaindependiente entre si. como si la pobreza pudiera entenderse como una suma discreta denecesidades. Es usual que los logros conseguidos a través de una de estas acciones, por serimplementadas en ausencia de otras. sean revenidos y las situaciones de pobreza perduren sinmayores cambios.

o Su sesgo reduccionista: hace equivaler necesidades sociales adéficits cuantitativos. Los programasse disenan, implementan y evalúan trabajando con cifras y no con personas (Tosi. 1988. habla delenfoque administrativo de las necesidades). Se desaprovecha la posibilidad de integrar la iniciativay energla de la misma gente en la solución de sus problemas.

o Su carácter limitado o parcial: tiende a ocuparse sólo de necesidades sociales cuantificables.Necesidades de tipo sico-social. como las de autoestima y sociabilidad de gran impacto sobre eldesarrollo personal (Maslow.1989; Max-Neef y otros. 1986), no pueden ser abordadas.

o Da lugar a dependencias nocivas: la seilal impllcita que la polftica social tradicional entrega a lagente es que la solución de sus problemas depende de iniciativas y recursos externos a ellos. No

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MINISTERKlOE PlANflCACKlN Yeoa'ERACKlN 21

se estimula el despliegue de capacidades productivas y creativas de la misma gente en pos de sudesarrollo. el que constituye. en último ténnino. la única fuente estable de bienestar y progreso.

Pese a estas desventajas. el enfoque tradicional de apoyo a personas (grupos taxollÓmicos) puederesultar altamente positivo para enfrentar la situación de comunidades de productores artesanales(grupos reales) siempre que se lo integre a una polltica de apoyo a lugares. El Subsidio Habitacional olos programas de mejoramiento de los curriculum de la educación media. por mencionar dos ejemplosde programas del primer tipo. pueden fonnar parte de un programa de desarrollo y reconversiónproductiva de una detenninada comunidad pobre. La polltica de apoyo a lugares necesaria para revertirla espiral entre pobreza y degradación de recursos naturales que se observa en ciertas comunidadesterritoriales. debe incluir ambos tipos de esfuerzo.

La disyuntiva entre ayudar a los lugares yayudar a las personas. no es nueva. Boisier (1992) argumentaen favor del apoyo a los lugares haciéndose cargo de las críticas que ya suscitabaesta propuesta cuandotuvo lugar. en los aflos sesenta en los Estados Unidos. un importante debate académico al respecto.

El principal punto de controversia se refiere a lo que hoy denominaríamos el problema de lafocalización. El mejoramiento de la situación de las personas redundaría necesariamente en elmejoramiento de los lugares. pero la relación inversa no sería necesariamente cierta. Sin embargo. comoseílala Boisier (1992). la pobreza en muchos casos se explica más por la inserción de las personas enun medio geográfico precario que por carencias específicas. carencias laborales o en capital humano.tales como salud y educación. En tales casos. los programas sociales tradicionales no resultan'significativos para la erradicación de la pobreza.

Boisier(l992) agrega dos argumentos más en favor de una polltica de apoyo alugares. que se relacionancon las críticas al enfoque tradicional enumeradas más arriba: (i) en los territorios o lugares existenrecursos sociales. de infraestructura y naturales que la política tradicional anti-pobreza tiende asubutilizar; y (ii) una política de apoyo a lugares pennitiría alcanzar logros complementarios deimportancia para el país. como lo son el desarrollo regional y la protección del medio ambiente.

En un país tan centralista y con tantas disparidades regionales como Chile. parece evidente que no esigual serpobre en una región apartada que en la ciudad capital (Boisier yotros. 1992). Las oportunidadesde unos yotros para superarsu situación de pobreza son muy dispares. Las comunidades de pirquineros.comuneros. campesinos o pescadores artesanales. representan un caso extremo de "causación" territo­rial de la pobreza. Una polltica de apoyo a lugares que agregue programas sociales tradicionales aaquellos especialmente diseílados para cada comunidad. parece la mejor fonna de enfrentar estasespirales de pobreza y degradación de recursos naturales.

d. La institucionalidad

La polltica de apoyo a lugares que estamos proponiendo requiere un marco institucional adecuado. Esteconsistiría básicamente en la fonnalización de programas territoriales de Pobreza y Recursos Naturales

MINISTERIO DE PlANIFICACION y CQCJ'l;RACION 22

a los que confluyen diversas agencias del Estado y cuya implementación y mOlÚtoreo deben sercoordinados desde los gobiernos regionales o comunales.

En los llltimos ai'Ios el gobierno central ha desarrollado ilÚciativas interesantes consistentes enprogramas de acción directa sobre zonas definidas como vulnerables, ya sea por la existencia de focosde pobreza o por la necesidad de su reconversión productiva.

El fortalecimiento institucional de municipios y gobiernos regionales es de alta prioridad. con el fin deevitar que estas interesantes ilÚciativas del gobierno central, u otras en la misma Ilnea. quedencircunscritas al tradicional esquema centralista y paternalista. Hay esfuerzos en marcha en esta Ilnea.En este sentido. parece especialmente prioritario el fortalecimiento de las capacidades de gestiónambiental de municipios y gobiernos regionales, con el fin de ponerlos a la altura de las importantesresponsabilidades que la Ley de Bases del Medio Ambiente les entrega.

El diseno de programas territoriales con objetivos referidos a Pobreza y Recursos Naturales, deberíaresultar de la intersección entre polfticas de superación de la pobreza, pollticas nacionales ambientales.y las leyes de gobierno municipal y regional. A pesar de diferencias en lo ya avanzado. resta muchopor hacer en cada uno de estos tres campos. tanto en términos de elevar su prioridad dentro del sistemapolltico nacional, como en cuanto a su perfeccionamiento técnico y fortalecimiento institucional.

El Plan Nacional de Superación de la Pobreza (Concertación de Partidos por la Democracia, 1993),es,sin duda, un primer paso. Identifica un abanico multisectorial de esfuerzos que deben confluir a la'cruzada nacional contra la pobreza. involucrando adiversas agencias del Estado. Tres de estos esfuerzossectoriales son los siguientes:

o En lo económico. supone no sólo el fortalecimiento de la mediana y pequena empresa sino sobretodo la implementación de programas de desarrollo de la micro-empresa;

o En el área de educación. incluye propuestas de capacitación laboral as! como la extensión de lacobertura de la educación parvularia;

o En cuanto a infraestructura. elemento clave para la integración de las comulÚdades que concentranpobreza y deterioro ambiental a su región circundante, pone el acento en la infraestructura básica.especialmente en la de agua potable y electrificación rural. alcantarillados y caminos secundariosyvecinales. El acceso flsico aotras actividades económicas es especialmente importante aIlf dondela dependencia de un solo recurso y la ausencia de alternativas productivas son la tónica.

Por otra parte, las leyes de gobierno regional y municipal. permiten articular estas acciones sectorialesteniendo en mente las peculiaridades de cada región o localidad. Por ejemplo. las responsabilidadesque la Ley de Gobierno y Administración Regional le asigna a los gobiernos regionales, y que resultanconsistentes con la idea de programas territoriales de Pobreza y Recursos Naturales. son las siguientes:

o Establecer polfticas y objetivos para el sistema de asentamientos humanos;

~INISTERIODE PUNIfCACIONY COCPERACllN 23

o Progl1llllar y generar proyectos de infraestructura y equipamiento regional;

o Fonnular nonnas y proyectos para la conservación del medio ambiente;

o Orientar el desarrollo de localidades rurales y localidades aisladas en la región;

MINI51 LRlO OtoPLANlFlCAC¡ . I

Y COOPERACl _N

BIBUOTECA

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o Promover la investigación cientffica y tecnológica de interés para el desarrollo regional; y

o Detenninar la pertinencia de los proyectos de inversión que se sometan al Consejo Regional.evaluando su impacto ambiental y social.

En ténninos más especlficos. los Convenios de Progl1llllación previstos en la Ley de Gobierno yAdministración Regional. pueden seruno de los sustentos institucionales de los progl1llllas territorialesde Pobreza y Recursos Naturales. Los Convenios de Progl1llllación son acuerdos entre uno o másgobiernos regionales yuno o más ministerios para la ejecución de progl1llllas de inversión (MIDEPLAN.

1994).

e. Objetivos y líneas de acción

El objetivo de la gestión pública en pobreza y recursos naturales. y especlficamente de los progl1llllasterritoriales de Pobreza y Recursos Naturales. sería revertir la espiral entre empobrecimiento y'degradación de la base de recursos naturales que caracteriza a muchas comunidades de pirquineros.pescadores artesanales. comuneros y campesinos del país.

Este objetivo general se descompone en otros especlficos de tipo económico. social. físico yambiental.

En ténninos económicos. se buscarla compatibilizar la mantención de la actividad productiva con laconservación del recurso natural. Para ello habría que dirigir los esfuerzos del sector público hacia laelevación de la productividad de las actividades de explotación de los recursos naturales. la diversifi­cación productiva. y la superación del carácterde mercado de trabajo infonnal (contraclclico) que estasactividades representan.

Parece necesario alcanzar niveles de reinversión y capitalización mlnimos que hoy prácticamente noexisten. La fonnulación de un plan de desarrollo económico para cada comunidad. parece indispensa­ble. Los recursos que canalizarla el sector público incluirían apoyo técnico. crediticio y subsidiosfocalizados.

Los objetivos de tipo social se refieren tanto a las actividades económicas como a la población que viveen estas comunidades. En cuanto a lo primero. destaca la fonnación de una capacidad de gestiónempresarial y la capacitación de la mano de obra.

El inrnediatismo yel carácterdependiente respecto de la protecciónextema. especialmente laque brindao se busca en el Estado. son dos rasgos sociales que representan el principal escollo para el surgimiento

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"INISTERIO DE PUNIFJCACION YCOCJ'EAACON 24

de una capacidad de gestión empresarial entre estos grupos de productores. La entrega de responsabi­lidades en materia de administración de recursos financieros. de infraestructuras y conservación derecursos naturales. acompailada de apoyo técnico adecuado. parece allamente recomendable.

Hay objetivos sociales que se refieren a la población de estas comunidades y no sólo a los productores.Se pueden resumiren la idea de abriroportunidades de desarrollo personal yfamiliarque no se reduzcan.como ahora. casi por completo a ese solo lugar y a la actividad de explolaCión de recursos naturalesque aIlf predomina. El objetivo social central es. por tamo. la integración económica, social y física deestas comunidades al resto del país.

Entre los objetivos sociales destaca el que se refiere al fonalecimiento de las identidades terrilOriales.Tal como se setlaló anteriormente. la debilidad de estas identidades es un rasgo bastante generalizadoen Chile. Las comunidades de pirquineros. comuneros. campesinos y pescadores artesanales. parecenser una excepción. Se observa en ellas un fuerte arraigo al lugar. Sin embargo. ellas constilUyencomunidades de amigo tradicionales. en que la identificación subjetiva con la localidad nace delaislamienlO. la falta de oportunidades y la inseguridad como situación de vida. La propiedad del sueloen que viven sea posiblemente uno de los principales resortes de seguridad sobre las que organizan susvidas estas familias.

Es posible que la polftica de apoyo a lugares signifique un debililamiento de estas identidadesterritoriales en una primera fase. como efecto de la remoción del aislamiento y la inseguridad sobn;lasque se funda. En ese momento se planteará el peligro de reproducir la situación coml1n aotros sectores'de la sociedad chilena: su escasa identidad territorial.

De esta forma. el tránsito desde comunidades de arraigo tradicionales acomunidades de arraigo abiertas.puede ser planteado como un gran objetivo de la política social para las comunidades territorialesestudiadas.

En relación a la dimensión física. el principal objetivo de la polftica de apoyo a estos lugares debe sersuperar su aislamiento físico. La construcción de caminos y la organización de servicios de transportepl1blico. son claves para el logro de este objetivo.

En términos ambientales. el objetivo es tanlO la conservación del recurso natural como el que puedanestabilizarse formas de explotación de éste que sustenten procesos de desarrollo económico y social yde superación de la pobreza.

Evitar la sobreexplotación del recurso parece constituir el objetivo ambiental más inmedialO. Eliminarel carácter contracíclico de las actividades económicas que desarrollan eslOS trabajadores parece. enconsecuencia, de especial importancia. Mientras constilUyan refugios de mano de obra desplazada deotros sectores de la economía. la sobreexplotación de los recursos nalUrales no podrá ser erradicadadefinitivamente. En este sentido. los objetivos de conservación ambiental se refuerzan con loseconómicos de diversificación y elevación de la productividad.

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MIN5TERKlDE PlANIFK:ACKlN y COO'ERACKlN 25

5, Estudio de caso: pobreza yextracción mineral

Por ser no renovable. el recurso mineral da lugar a una relación particular entre pobreza y recursosnaturales. La sobreexplotación del recurso natural consiste principalmente en la ausencia de unatransformación del capital natural en alguna forma de capital social. como podría ser el desarrollo deuna capacidad productiva o empresarial que pudiera persistir más allá del eventual agotamiento de losrecursos minerales bajo explotación. Aesta falta de capitalización se suman los problemas ambientalesprovocados por la pobreza. tales como la forma inadecuada en que se explota el recurso mineral y elagua (recurso asociado que a veces es muy escaso en las zonas mineras). dando lugar además a formasde contaminación.

En este punto discutiremos la relación entre pobreza y recursos naturales en el caso de los minerosartesanales o pirquineros. concentrándonos especialmente en aquellos que, por su aislamiento geográ·fico. exhiben condiciones particularmente agudas de marginación de los procesos de desarrolloeconómico y social.

La conclusión principal del capftulo es que la degradación del recurso minero yde los recursos hfdricosa que da lugar la pobreza de los mineros artesanales, es importante como factor de debilitamiento desu propia actividad, aunque no revista gran importancia, en términos agregados. ni desde un punto devista ambiental ni del económico. Los pirquineros representan un número relativamente reducido depoblación. y aparecen concentrados geográficanlente en algunas comunidades de menor importancia'para la economfa nacional. en cuanlO a la calidad ycuantfa del recurso natural.

Otro plano en que la variable ambiental contribuye a la pobreza. es el relativo a la distribución de losrecursos naturales. La forma en que históricamente se ha distribuido el acceso aestos recursos naturalesfue determinando la conformación. en lugares apartados. de comunidades pobres fuertemente depen­dientes de la explotación artesanal de un recurso que, en general. presenta una dotación no especial­mente abundante. La remoción o modificación de las causas históricas de marginación. debería ser elobjetivo de las polfticas sociales yambientales que se ocupen de la relación pobreza·recursos naturalesentre los pequeños mineros artesanales. Los procesos económicos y sociales de marginación de lospirquineros constituyen. de esta forma. la base principal de la relación actual entre pobreza y recursonatural.

La pobreza, el aislamiento y la precariedad productiva de los mineros artesanales. contrastan con lastendencias de desarrollo tecno-productivo yexpansión de los sectores modernos de la minería. En granmedida. estas tendencias de modernización descansan en un control más amplio yseguro sobre la basede recursos naturales. En particular. la actual ley sobre pertenencias mineras. que ha sido clave paraesta modernización, ha reforzado la marginalización económica de los pirquineros. Asistimos a unproceso de polarización entre una minería moderna que se expande y la pequeña minería artesanal queplantea una crisis de pobreza. viabilidad económica y suslentabilidad ambiental que alcanza rasgosterminales.

MINSTERIOOE PUNIFICACIQN ycoa'ERACION 26

En efecto. tanto por las formas de explotación como por la dotación natural del recur.;o. la pequeflaminerfa anesanal presenta problemas serios de sustentabilidad económica y ambiental. La respuestaadecuada a esta situación parece residir en polfticas sociales y económicas. orientadas a la integraciónsocial. productiva. laboral y geográfica de estas comunidades al resto de la comunidad nacional.

En los apartados siguientes de éste punto se hará una breve caracterización de la pequefla minerfaartesanal. se discutirán los aspectos económicos y sociales de la relación entre dicha actividad y losrecur.;os naturales. para fmalmente. proponer algunas orientaciones de polftica.

a. La minería artesanal

La minerfa anesanal corresponde a un segmento de la pequefla minerfa que presenta una agudaprecariedad económica y social. Los mineros artesanales son trabajadores independientes informalesque. individualmente o asociados. explotan yacimientos mineros de importancia y localización margi­nales; se trata de yacimientos generalmente ajenos. debiendo los pirquineros pagar al propietario de lapertenencia una "regaifa" (CADE.lDEPE. 1992).

La pequefla minerfa anesanal se dedica principalmente a la explotación de minerales de cobre y oro.los que generalmente se encuentran asociados en una misma faena. La concentración en estas especiesmineralógicas se debe acondiciones de mercado. asf como a las polfticas estatales de fomento min~ro.

La Empresa Nacional de Minerfa. que tiene como labor fomentar el desarrollo de la minerfa en el país••concentra su acción en esos recur.;os.

La minerfa anesanal se caracteriza por su bajo nivel teconológico. equipamiento rudimentario.condiciones de inseguridad o riesgo f!sico para los trabajadores. escaso o nulo acceso a asistenciatécnica y capacitación. inexistencia de fuentes de financiamiento para capital de trabajo. baja produc­tividad y altos costos de explotación y una mfnima capacidad de gestión administrativa (CADE.lDEPE,

1992; Ministerio de Minerfa. slf; ENAMI. 1993). La baja productividad. unida a la carencia de vínculospermanentes con el sitio de trabajo. el que es rotatorio. contribuye a hacer de la pequefla minerfaanesanal un sector de extrema pobreza (CADE-lDEPE, 1992).

Los mineros anesanales aparecen concentrados en las regiones III y ¡V (ver Cuadro N°¡). En esasregiones ellos viven en comunidades territoriales fuenemente aisladas. careciendo por ello de alterna­tivas de trabajo. En cambio. muchos pirquineros de las regiones 11 y V. las siguientes en importancianumérica. disponen de estas alternativas. lo mismo que los mineros anesanales del carbón (VIIIRegión). por tratar.;e de zonas con presencia importante de otros sectores de actividad económica(agricultura e industria forestal. por ejemplo).

La baja productividad. el caráctermonoproductorde su economfa.los crecientes problemas de mercadoque enfrentan y el aislamiento geográfico. unidos a rasgos culturales que configuran una suerte deensimismamiento social. consolidan entre los mineros anesanales una situación de pobrezacl'Ónica quetiende a retroalimentar.;e.

MINISTERKl DE PlANFIC.\CION y CQ()'ERACION 27

Cuadro NR 1

DISTRIBUCION DE MINEROS ARTESANALES POR REGION·

Región

I

11

111

IV

V

RMVI

VII

VIII

IX

XXI

XII

TOTAL

FU""ta: Ministario de Minerfa (sI~

NR de Mineros Artessnales

150680

27602600450350100

sla

sla

200

50sla

100

7440

• Distribución ostimada considerando las faenas do explotación minera. Se ha excluido do esta cálculo s lo. mineros del eatb6nya los mineros que combinan su adividad con laboras agrlcclas.

b. Aspectos económicos

En ténninos económicos la pequei'la minería artesanal parece enfrentar una crisis más aguda ydefmitoria que los ciclos descendentes característicos de su historia. A continuación discutimos tresrasgos económicos principales de la pequei'la minería artesanal. enfatizando los factores que hacen dela presente crisis una muy particular: (i) infonnalidad. desde el punto de vista ocupacional; (ii)precariedad económico-ambiental. en cuanto a la calidad del recurso que se explota. al deterioro sobreel medio natural producido por fonnas inadecuadas de explotación yalos problemas de sustentabilidadecon6mico-ambiental que plantea la pequena minería artesanal; y (iii) marginalización económica.desde el punto de vista de la productividad. el acceso a los mercados de comercialización de susproductos. la dependencia de subsidios estatales. y la baja capacidad empresarial de los pirquineros.

El total de pequei'los mineros artesanales de Chile se estima actualmente en aproximadamente trece miltrabajadores. cifra que en períodos de crisis de otros sectores productivos alcanza a más de veinte mil(Ministerio de Minería. s/f). Como otros sectores de actividad en que se confonnan situacionespericlitadas de pobreza e inseguridad (pescadores artesanales y comuneros del Norte Chico. porejemplo), la pequena minería artesanal es una actividad de caráctercontra-cfclico, que crece cuando se

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MINISTERIO DE PlANFICACION y COCPER.IC ION 28

contraen otras actividades. Ella constituye un refugio, un mercado de trabajo de reserva. El número detrabajadores activos en el sector en un momento dado está determinado más por las necesidades detrabajo de la población que por la demanda de mano de obra derivada de la importancia económica dela actividad. Las fuenes fluctuaciones de la masa laboral dificultan la implementación de acciones deasistencia permanente a estos trabajadores (CADE-IDEPE, 1992: 64).

Por otra pane, cuando se expanden otras actividades económicas. la pequena minería anesanaJ secontrae como mercado de trabajo. pero no tiende a ser absorbida o a desaparecer. Su persistencia entales circunstancias debe explicarse. en medida imponante. por tratarse de un fenómeno social yterritorial de gran complejidad. y no tan sólo un fenómeno económico; as( como también por laexistencia de pollticas de subsidio que no han logrado cambiar estructuralmente al sector. Estapersistencia de la pequena minería anesanal. aún en períodos de expansión de la econom(a nacionalcomo el actual. obliga a pensar nuevas polfticas y programas especiales dirigidos a estas comunidades.La superación del carácter de mercado de trabajo informal de la minería anesanal es. en consecuencia.una primera orientación que debe formar pane de las polfticas dirigidas a la superación de estos"bolsones" de pobreza.

En cuanto a la precariedad ambiental en que se desenvuelve la actividad de los pirquineros. podríaafirmarse que ésta deriva. en primer lugar. de la baja ley de los recursos que explotan. La disminuciónde la ley en las faenas de los pequenos mineros anesanales se debe al agotamiento de los yacimientos.a la expansión de la mediana y gran minería (las que han ido aumentando su control sobre los mejoresrecursos). o a las formas inadecuadas en que se han explotado los yacimientos.

Con respecto a la expansión de la gran y mediana minería. se podría concluir que la actual ley sobrepenenencias mineras ha determinado una relativa escasez de penenencias a las que los minerosanesanales pueden acceder y una consecuente elevación de las regaifas que deben ceder (REGlON.

1993).

En relación con la inadecuada forma de explotación de los recursos naturales propios de los pirquineros,es posible constatar que las alteraciones ambientales más imponantes. y que comprometen la produc­tividad futura de la actividad, se refieren a la disposición de descanes y alteraciones del sustratoedafológico generada por los laboreos (CADE.IDEPE, 1992).

En su evaluación de la crisis de Andacollo, localidad que concentra más de la mitad de la pequenaminería anesanaJ de la IV Región (ver Cuadro N"2). ENAMI destaca el carácter terminal de la actualcrisis. otorgando imponancia al deterioro del recurso natural causado por la misma actividad de lospirquineros:

Afinales de los anos sesenta comienza a afianzarse el convencimiento de que el recurso mineral. tantode oro como de cobre. se estaba agotando o sus leyes se habfan alterado sustancialmente debido a losrudimentarios sistemas de extracción. lo que implicaba una nueva realidad: las crisis de futuro ya noserían sólo coyunturales. susceptibles de ser remediadas con medidas paliativas. sino que constituiríancrisis estructurales. cuyo remedio implicaba la movilización de fuenes recursos y un giro definitivo enlos modos de producción de la comuna (ENAMI, 1993).

MINISTERIO DE FUNIFlCAClON YCOOPERACION 29

Cuadro N' 2

REGIONES 111 Y IV:CATASTRO DE FAENAS Y PEQUEÑOS MINEROS ARTESANALES POR COMUNAS

Reglón y Comu"" Número da faenas Número da mlnaro. arta••n.le.

N % N %

111 REGION•Challatal 121 14,2 283 20,SDiego de Almagro 269 31,6 348 25,2Copiapó 270 31,7 422 30,6n..... Amarilla 29 3,4 62 4,5Vallenar 117 13,8 195 14,1Freirina 41 4,8 57 4,1Huaseo 4 0,5 14 1,0TOTAL 851 100,0 138 100,0

IVREGION

LaSenlna 29 3,5 40 2,8La Higu"," 95 11,6 176 12,2-Coquimbo 17 2,1 17 1,2Andacollo 449 54,8 796 55,3Combarbalá 105 12,8 164 11,4Punitaqui 36 4,4 88 6,1mapal 80 10,0 144 10,0Salamanca 9 1,1 14 1,0TOTAL 820 100,0 1439 100,0

REGIONES 111 YIV 1671 2820

Fuen18: CADE·IDEPE (1992).

En segundo término, la precariedad ambiental se debe a la falta de capitalización del recurso natural.Los minerales representan una forma de capital natural importante como punto de partida de un procesode desarrollo económico, pero cuya mera disponibilidad yexplotación no garantizan que ese procesovaya a consolidarse. Es necesario que el consumo de ese capital natural sea sustituido por laacumulación de diferentes formas de "capital social" o "construido", que puedan constituir el sustentofuturo del desarrollo económico cuando el capital natural se agote o pierda importancia. La formaciónde una capacidad empresarial yel surgimiento de sectores industriales conexos ala actividad extractiva,son dos ejemplos de esa sustitución de capital natural por social.

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La marginalización económica que caracteriza a la minería artesanal como sector productivo. es efectode una combinación de baja productividad. obsolecencia tecnológica. problemas de colocación de laproducción. dependencia de subsidios estatales abiertos o disfrazados. y escasa capacidad de gestiónempresarial.

La baja productividad se puede resumir en lo siguiente: se estima que difícilmente en la faenas de laminería artesanal se supera el nivel de una tonelada por hombre al día. Un indicador de esta bajaproductividad lo constituyen lasbajas leyes que seobtienenen las faenas de la pequei'lamineríaartesanal(CADE-IDEPE, 1992).

La obsolecencia tecnológica que caracteriza la actividad de los pequei'los mineros artesanales. noposibilita una explotación rentable de los yacimientos en su estado actual de declinación. En el pasado.la alta calidad del recurso posibilitó formas de explotación basadas en tecnologías rudimentarias. El"floreo" (o baja utilización del yacimiento) así como un inadecuado manejo de los depósitos de relaveso de los descartes. entre otras causas antrópicas. fueron deteriorando el recurso.

A lo anterior se agrega las condiciones de bajo precio del cobre en los mercados internacionales. parael que no se espera una recuperación en el mediano plazo. Según estimaciones de la Comisión Chilenadel Cobre. el precio internacional del cobre no superará. en promedio. el dólar por libra en los próximosanos (ver Intendencia IV Región. 1993). Estas condiciones de mercado permitirían la explotaciónrentable de yacimientos de baja ley. pero con tecnologías modernas que están lejos del alcance de lospirquineros. En cambio. la expansión de la mediana y gran minería. sobre una base tecnológica.renovada, podría proyectarse sobre recursos de dicha calidad.

La alta dependencia que ha llegado a tener la pequei'la minería artesanal respecto de subsidios estatalesabiertos o disfrazados. constituye una causa importante. a la vez que un problema serio a enfrentar.propios de la marginalización económica del pirquinero. Entre dichos subsidios se cuenta el conocidosubsidio al precio (al que debe agregarse el otorgamiento de créditos por precios futuros mayores) quepaga ENAMI a los pirquineros por la compra de mineral para ser beneficiado en sus fundiciones. Perotambién han existido otras formas encubiertas de subsidio. como la bonificación de los fletes del mineralllevado a las plantas procesadoras de ENAMI. la no cancelación de los créditos girados por ENAMI a lospirquineros (sin que el embargo y paralización de las faenas constituyera una solución). o los estudiosde factibilidad realizados por ENAMt cuando cae la productividad (porque la ley del material extraídodisminuye), estudios que los pirquineros no pagan.

La canalización de estos subsidios ha servido para contrarrestar y. hasta cierto punto. evitar tener queenfrentar la declinación de las leyes de los yacimientos y los crecientes problemas de sustentabilidadeconómica de la pequei'la minería artesanal. El término de los subsidios canalizados por ENAMI. enmedida importante forzado por las opciones de política económica asumidas más o menos consensual­mente en el país durante la administración del presidente Aylwin. no hizo sino volver aparente laprofunda crisis económica que arrastra esta actividad.

Por último, aunque no menos importante. la escasa capacidad de gestión empresarial de los pirquineroses un factor central de su marginalización económica. Más allá de la obsolecencia tecnológica que la

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caracteriza. la pequella minería artesanal exhibe formas muy rudimentarias o inexistentes de gestiónempresarial. Como hemos sellalado antes. el pirquinero no reinvierte. cuestión que tiene una implican­cia ambiental grave por tratarse de recursos narurales no renovables. Por otra parte. no planifica, aúnen plazos mfnimamente razonables. el desarrollo fururo de su negocio. No logra anticipar dificultadeso gastos fururos. como por ejemplo las que se derivan del descenso de la productividad por elagotamiento de la veta que se ha estado siguiendo y los esrudios que hay que hacer para rediseftar laactividad. En cambio. ante estas dificultades tiende a recurrir al Estado para que le ofrezca soluciones.De esta forma. la baja capacidad empresarial de los pirquineros se vincula con aspectos sociales comoel inmediatismo y el patemalismo que discutiremos enseguida.

En suma. la pequella minería artesanal vive una crisis estrucrural que arranca tanto de la acumulaciónhistórica de suS propias deficiencias. como de la transformación del contexto económico en que opera.Esta última transformación se refiere a un cambio importante en las condiciones de mercado. a laadopción de estrategias económicas que tienden aexcluir formas de subsidio como las que han servidode soporte a la pequella minería artesanal hasta ahora. y al ascenso de la minería mediana y grande enbase a tecnologfas nuevas y al copamiemo de nuevas cuotas de la base de recursos narurales. entre losque debe incluirse el agua. El desaffo económico para la pequella minería artesanal es grande y. comodiscutiremos más adelante. debe ser enfrentado con Irneas complementarias pero distintas de trabajo,entre las que se cueman la diversificación económica y la reconversión productiva.

c. Aspectos sociales

La crisis de la pequella minería artesanal. lo mismo que la relación entre pobreza y recursos naruraIesque caracteriza a esta actividad, tienen dimensiones que exceden con mucho los aspectos econ6micosy ambientales. El problema es de aislamiento geográfico en lugares en que se ha consolidado unasiruación de pobreza e inseguridad. y de ciertos rasgos culrurales que refuerzan dicha siruación. En elseminario interno de MIDEPLAN sobre Pobreza y Recursos NaruraIes (diciembre 22 de 1993), losespecialistas de diversos ministerios y profesiones que trabajan con grupos pobres coincidieron en lapreponderancia de factores o aspectos sociales sobre otros económicos como determinantes de lasiruaci6n de pobreza inveterada de pirquineros, comuneros del Norte Chico y pescadores artesanales.Entre los factores más enfatizados esruvieron el inmediatismo y el carácter dependiente (paternalismo)de las relaciones que establecen con agentes externos a sus comunidades. especialmente con el Estado.

La combinación de necesidades básicas insatisfechas. inseguridad y prevalencia de una concienciamágica. hacen del inmediatismo un rasgo particularmente fuerte entre los pirquineros. El pirquinero ysu familia viven en una gran incertidumbre. Su convivencia con el azar marca sus vidas y, en granmedida. dificulta su desarrollo personal y social.

Alo largo de la historia el hombre ha aumentado su capacidad de controlar la incertidumbre, de reducirel reino del azar a ciertos parámetros más o menos conocidos. El pirquinero. en contraste, puede pasartoda su vida bajo condiciones de extrema pobreza sollando con encontrar la gran pepita de oro, a la vezque desarrollar toda una cultura de la improvisación, de sumisi6n al destino o a la voluntad de Diosque inhibe su desarrollo personal. yque incluso dificulta que él pueda aprovechar las oportunidades de

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desanollo que el entorno le brinda. por limitadas y ocasionales que éstas sean. Paulo Freire popularizóel reconocimiento de esta forma de conciencia como "conciencia mágica" (Freire. 1969).

Cualquier alternativa de mejoramiento productivo de la pequena minería anesanal requerirá alcanzarniveles mínimos de capacidad empresarial que son incompatibles con el inmediatismo.

Por otra pane. el carácter dependiente del pequeno minero artesanal. no difiere de lo que es posibleencontrar entre otros grupos de la sociedad chilena. Sin embargo. la precariedad de las condiciones devida del pirquinero agudizan este rasgo. El pirquinero recurre al Estado para la solución de susproblemas. ymantiene con aquél una actitud de exigencia ydesconfianza Parece obvio que unapolfticadestinada a impulsar cambios estructurales en la situación de la pequena minería anesanal requeriráplantear las relaciones entre pirquineros y Estado sobre otras bases.

Un tercer rasgo de la mentalidad de los pequenos mineros anesanales es su arraigo territorial. el queesespecialmente marcado en el caso de localidades apartadas. Los pirquineros parecen düerirdel patróncaracterístico de la pobreza en nuestro pals. signado por el desarraigo territorial. Sin embargo. parececonveniente cualificar estos sentimientos de arraigo existentes entre las comunidades donde residenlos pirquineros. ya que no necesariamente favorecen una mayor conciencia y cuidado del medioambiente.

WilImott (1986) distingue tres tipos de comunidades humanas. según el nivel de lo que compaf\en:puede ser un lugar. determinados intereses (residiendo o no los miembros de esa comunidad en un'mismo lugar). o relaciones de apego afectivas (anaclunents). Debe tenerse encuentaque las necesidadesafectivas forman pane de las necesidades humanas básicas (Maslow.1970; Marris.1987). Lacomunidadde afectos (community ofattaclunent) se basa en intereses comunes. ycuando se trata de quienes residenen un mismo lugar. se desanolla un fuerte sentimiento de arraigo e identidad con ese lugar. dandoorigen a lo que podrfamos denominar comunidad de arraigo.

Entre las comunidades de arraigo Willmon (1986) distingue dos tipos principales: las tradicionales. ylas modernas o abienas. Las primeras tienen origen en una convivencia de largo tiempo. reforzada porlazos de parentesco que se han ido multiplicando con el paso de los anos. Además. esta convivenciaes. en grado apreciable. obligatoria. ya sea por el aislamiento geográfico o la falta de medios detransporte al alcance de las personas que les permitan establecer relaciones sociales significativas haciael exterior de la comunidad. Las comunidades de arraigo modernas o abiertas son aquellas en que elapego corresponde a una opción de las personas. más que a una imposición de las circunstancias. Engeneral. son menos fuertes que las tradicionales. La gente tiene opciones y las ejerce. y su apego a sucomunidad y territorio es una disposición consciente.

Las comunidades de pirquineros se acercan más al tipo tradicional de la comunidad de arraigo. Por lomismo. se puede esperar que la introducción de cambios significativos en estas comunidades. comolos que se proponen en estas páginas y que se pueden resumir en la idea de integración económica.laboral. social y flsica de estos grupos a la comunidad nacional. debilitarán estos sentimientos dearraigo. Cuando existan mejores allemativas para canalizar intereses y afectos fuera de las actualescomunidades territoriales de los pirquineros. ya sea por integración flsica. un camino y servicios de

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transpone (pueden ser los casos de Andacollo y Taltal. aislados pero relativamente cercanos a susrespectivas capitales regionales). o por integración económica y laboral. es posible que se debiliten losarraigos existentes. especialmente entre los jóvenes.

Sin embargo. los sentimientos de arraigo existentes deben considerarse un valor a preservar. ya que supersistencia ha permitido. ypermitirla. preservar ydesarrollarcienas manifestaciones de la culturaque.además de tener valorporsi mismas. pueden tenervaloreconómico (como base de actividades turlsticaso de producción de anesanlas. por ejemplo). El tránsito desde comunidades de arraigo tradicionales acomunidades de arraigo abienas. puede ser planteado como un gran objetivo de la polltica social paralas comunidades territoriales en que se asienta la pequena minerla anesanal .

d. Amodo de conclusión: proposiciones de pomlca

Como se ha visto en este trabajo. el caso de las comulÚdades territoriales pobres asociadas a laexplotación de cienos recursos naturales. y especlficamente el de los pirquineros, tiene enormescomplejidades y compromete la voluntad del Estado. Por las caracterlsticas sociales. culturales yeconómicas. es diflcil incorporar a los pirquineros en procesos de diversificación y mejoramientoproductivo e integración territorial. Sin embargo. el Estado y la sociedad toda no pueden renunciar alos desaflos que la diflcil situación de los pirquineros. yde las localidades involucradas. imponen.

En este contexto. las principales recomendaciones de poUtica que es posible fundamentaren el análisis.sostenido en este documento. son las siguientes:

(i) PoUtica de apoyo a IlIgares. El problema planteado por la pequeíla minerla anesanal es. en medidaimponante. un problema de lugares. de territorios en que se ha consolidado una situación de pobrezaasentada en particulares formas económicas. niveles de vida ypatronessocio-culturales. Aunque podrlaesperarse que el desarrollo de la mediana y gran minerla hiciera desaparecer paulatinamente a estesubsector de pequeíla minerla anesanal. la realidad parece indicar otra evolución predecible. El ritmode desarrollo del pals y las condiciones que caracterizan a la minerla anesanal (sociales. territoriales.culturales) hacen previsible su persistencia por un plazo diflcil de determinar (CADE-IDEPE, 1992: 6-5).El enfrentamiento de esta situación demanda un enfoque interdisciplinario que incluya acciones yespecialistas en estos diversas dimensiones; requiere en definitiva una "pollticade apoyo alos lugares"(el término. planteado por Boisier. 1992. ha sido utilizado por REGION. 1993. en una reciente propuestade desarrollo productivo para Taltal). Las lIneas de acción que se recomiendan acontinuación. formanparte de esta polftica de apoyo a los lugares.

(ii)Mejoramientoproduclivo. El objetivo de esta Unea de programas yproyectos serla alcanzar nivelesde mayor eficiencia en el uso de los recursos naturales (minerales yagua). lo que redundaría enbeneficios económicos yambientales. Un objetivo más ambicioso es superar el caráctercontra-clclicode la minerla anesanal propio de las actividades del asr llamado sector informal de laeconomla. Crecencomo refugio de mano de obra desplazado de otros sectores en crisis. yse contraen cuando estos últimosse expanden. Alcanzar un carácter pro-clclico. al menos para algunas de estas actividades. significarlauna expansión productiva ydel empleo en conjunto conel resto de la economla. Fuera de los beneficios

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en ténninos económicos. dicho logro implicarla la posibilidad de administrar la explotación de losrecursos naturales con criterios de sustentabilidad (capitalización en el caso de los recursos norenovables). Esta lfnea de trabajo requeriría acciones en el área de difusión de infonnación ambientalpertinente y digerible hacia la comunidad. así como reforzar los contenidos sobre medio ambiente enla educación.

(iii) Diversificación productiva. El rendimiento decreciente del recurso natural del que dependen lascomunidades de pirquineros. justifica plantearse como línea prioritaria de acción la diversificaciónproductiva de estos lugares. La diversificación podría apuntar. entre otros, a la explotación de otrosrecursos mineros. como al desarrollo de actividades fuera del sector minero. tales como la artesanfa oel turismo. En el caso de que ya existan actividades productivas relativamente cercanas como fuentealternativa de empleo. cobra imponancia la capacitación de estos trabajadores. Tal es el caso de lasactividades forestales y agrícolas en lugares cercanos a las áreas de los pirquineros del carbón. En elcaso de las comunidades de pirquineros más apartadas geográficamente, estas oponunidades podríanresidir en proyectos mineros de mayor envergadura. como los varios en ejecución o cuya inversión yaestá decidida, especialmente en las regiones l. n y 111. Estos proyectos incluyen la explotación deyacimientos de baja ley. yaque conllevan un significativo nivel de innovación tecnológica, lo que puedeplantear una competencia por los mismos recursos naturales entre empresas modernas y pirquíneros(el caso de Andacollo es ilustrativo). La diversificación productiva es una reacción adecuada frente aestos factores naturales y económicos que amenazan la actividad tradicional de los pirquineros.

(iv) Integración territorial. El acceso físico parece vital para que los pirquineros ysus familias puedan.aprovechar las oponunidades recién mencionadas. así como muchas otras, y puedan integrarse másplenamente a la comunidad nacional. Los caminos y los servicios de locomoción pública son. en estesentido, de primera imponancia. Relacionada con la integración física está la idea más comprehensivadel ordenamiento del territorio. el que consistiría, al menos en este caso. en una decisión voluntaristadel Estado por .acercar y lograr la integración de las comunidades de pirquineros al sistema urbanonacional. A través de este se distribuye la mayoría de las oportunidades de empleo, educación,capacitación y de acceso a servicios. Comunidades que pennanecen al margen de las oponunidadesque se concentran en las ciudades, especialmente en las más grandes dentro de cada región, tienenmenores posibilidades de desarrollarse social y económicamente. La incorporación en la gestiónregional de acciones de ordenamiento del territorio y de integración física, responsabilidad que recaeen los Gobiernos Regionales. constituye un elemento clave para facilitar la incorporación de los minerosartesanales a la dinámica económica. mostrando de paso la apuesta del sector público en la zona encuestión. lo que es imponante en ténninos de seilales hacia la actividad privada.

(v) Desarrollo social. La precariedad material. la inseguridad y la "conciencia mágica" caracterizan lasituación de vida de estas comunidades territoriales, generando altos índices de alcoholismo. drogadic­ción. disgregación familiar y otros graves problemas sociales. La persistencia de lo que podríamosdenominar "subcultura del pirquinero", en las actuales condiciones ambientales y económicas quecaracterizan las actividades de explotación minera artesanal, aparece como inconveniente en ténninossociales. La subcultura del pirquinero incluye el inmediatismo, la dependencia de las iniciativasexternas (estatales) de solución de los propios problemas y necesidades. el pensamiento mágico y unadébil presencia de patrones de desarrollo personal y familiar. En este sentido aparece como altamente

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preocupante la presencia numerosa de menores de edad entre los pequenos mineros artesanales(CADE.IDEPE. 1992). La concentración territorial de programas y proyectos sociales diverros. decarácter asistencial (subsidios). es la primera línea de trabajo necesaria para enfrentar esta situación.Sin embargo. sería necesario contemplar acciones sociales de carácter promocional (no-asistencial),las que son insoslayables si se quiere romper con el esquema patemalista que ha caracterizado larelaciÓn entre los pirquineros yel Estado. Esta segunda llnea de trabajo podría ligarse con los esfuerzosa desplegar en materia de diversificaciÓn productiva y de capacitaciÓn. El refuerzo en estos lugares delas áreas tradicionales de la política social (educación, salud y vivienda). parece altamente recomen­dable.

(vi) Fortalecimiento y desarrollo de la identidad territorial. El fomento de actividades culturales y lamisma diversificaciÓn de la base productiva local, podrían contribuir a fortalecer la identidad territorialde las comunidades de pirquineros. Más especfficamente, podrían favorecer el tránsito desde su canlcterde "comunidades territoriales tradicionales" a"comunidades territoriales abiertas". La identificaciónsubjetiva con su localidad. algo escaso en el pals y altamente conveniente para el mejoramiento de losterritorios, se preservaría, pero haciéndola compatible con la integración más plena de estos grupos alos procesos de desarrollo nacional

(vii) Rediseñar los subsidios canalizados a las comunidades de pirquineros. No está en discusiÓn lanecesidad de eliminar subsidios que no han servido para mejorar la situación estructural de la pequenaminería artesanal, y que han contribuido a sostener en el tiempo la sobreexplotaciÓn de los recursosnaturales. Sin embargo parece inevitable que los subsidios formen parte de esta "polltica de lugares",·orientada aprovocarun cambio profundo en estas comunidades. Habría que incluir subsidios de carácterasistencial (en el área de las prestaciones sociales para casos extremos) como, asimismo, subsidios quetienen la potencialidad de desencadenar procesos de desarrollo. Entre estos se incluiría el subsidiohabitacional que el Estado canaliza a sectores pobres a nivel nacional. Las condiciones de viviendainciden en la productividad econÓmica de los trabajadores, de acuerdo a esrudios del Banco Mundial.En nuestro pals la discusiÓn alrededorde los subsidios dirigidos agrupos pobres no es sobre laexistenciadel subsidio, como ocurre en otros países; es más bien sobre su efecto o aprovechamiento para salir dela pobreza. Este enfoque es tal vez uno de los rasgos distintivos de la cultura política chilena: elcompromiso con la superación de la pobreza cruza todo el espectro polltico. En todo caso, y aún cuandolos subsidios no se descarten de la gestión pública. la interrupciÓn de las actuales formas de subsidiorepresenta un desafio de grandes proporciones para la pequena minería artesanal.

(viii) Fomento a la organizaci6n social y productiva. Finalmente, el fomento organizacional, especial­mente a nivel productivo, podría contribuir a mejorar el acceso al crédito, el desarrollo tecnológico ylas oportunidades de mercado, entre otros factores claves; asimismo podría ayudar a mejorar eldesempeno ambiental de los pirquineros. El marcado deterioro social y económico de la pequenaminería artesanal de las últimas décadas, agudiza sus impactos negativos sobre el medio ambiente. Haydos factores claves en ello: i) la desaparición de las más de 300 cooperativas de pirquineros existentesen el país antes de 1973 como efecto de las características del régimen militar; y ii) el aumentosignificativo de la población trabajadora en el sector como efecto de la mantenciÓn en el país de altastasas de cesanúa en ese mismo período. La desarticulaciÓn de las organizaciones o cooperativas depirquineros implicÓ un retroceso económico y ambiental. En cuanto al primero, se dificultÓ el acceso

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a la asistencia técnica. crediticia y en capacitación del Estado. En relación al segundo, al menospotencialmente, es más racional ambientalmente la explotación de los recursos naturales (minerales yagua en este caso) en una mayor escala territorial que aquella que caracteriza a las relativamentepequei'las faenas de los pirquineros. Lo anterior pIOdr(a ser relevante, por ejemplo. para efectos de ladiSplOsici6n de descartes yel manejo del recurso agua. Por otra parte. la concurrencia de los pirquinerosen organizaciones formales, eleva sus posibilidades de negociaci6n frente al Estado yotras institucionesy grupos y. en general. sus posibilidades de integración económica y social.

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