cdg - manual del parlamento

FALTA ISBN

ManualDEL PARLAMENTO

Csar Delgado Guembes

ManualDEL PARLAMENTO

Csar Delgado - Guembes

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MANUAL DEL PARLAMENTO

INTRODUCCIN AL ESTUDIO DEL

CONGRESO PERUANO

Csar Delgado-Guembes

OFICIALA MAYOR

2012

Csar Delgado-Guembes MANUAL DEL PARLAMENTO Lima, septiembre del 2012

OFICIALA MAYORCongreso de la RepblicaPlaza Bolvar s/n - Palacio LegislativoTelf.: 311-7777 anexo 7400/7686http://www.congreso.gob.pe

Primera edicin, septiembre 2012Tiraje: 2000 ejemplares

Cartula: La casa de la misericordia, de Giuseppe Mendiola, leo sobre lienzo (0,70x 1,40), 2012, de propiedad de Csar Delgado-Guembes.

Fotografa: Ivette FasheCartula: Angela Kuroiwa

Diseo, diagramacin e impresin: Tarea Asociacin Grfica EducativaPsje. Mara Auxiliadora 156 - Brea, Lima

ISBN: 978-612-45721-7-3Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2012-11942

El Congreso de la Repblica no se responsabiliza por el contenido, opiniones y comentarios vertidos por el autor del presente Manual.

Biblioteca del Congreso del Per343.333D51

Delgado-Guembes, CsarManual del parlamento : introduccin al estudio del Congreso Peruano / Csar Delgado-Guembes ; presentacin Vctor IslaRojas. Lima : Congreso de la Repblica, Oficiala Mayor, 2012.636 p. ; 24 cm. ISBN: 978-612-45721-7-3 PODER LEGISLATIVO / PROCESO LEGISLATIVO /PRCTICAS PARLAMENTARIAS / CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD / CONTROL POLTICO / LEGISLADORES / DERECHO PARLAMENTARIO / PER I. Isla Rojas, VctorI. Per. Congreso. Oficiala Mayor

5ndice

Presentacin 11

Introduccin 15

1. La institucin parlamentaria 22 1. Finalidad del parlamento 34 2. Misin del parlamento 36 3. Lmites de la accin del parlamento 39 4. Materia parlamentaria en la Constitucin y el Reglamento 41 5. La posicin del parlamento en el rgimen de gobierno peruano 45

2. Composicin y funciones del parlamento 48 6. Caractersticas y alcances del unicameralismo 50 7. Las reglas electorales y la composicin del parlamento 53 8. La eleccin y los requisitos de elegibilidad de los congresistas 58 9. Las funciones del parlamento 60

3. Los rganos 68 10. Protagonistas de la accin parlamentaria 69 11. El Pleno 70 12. Eleccin del Presidente del Congreso y de la Mesa Directiva 76 13. Funciones del Presidente del Congreso 85 14. La Mesa Directiva 96 15. Papel de la Mesa Directiva 98 16. El Consejo Directivo 111 17. La Junta de Portavoces 124 18. Los grupos parlamentarios 134 19. Facultades de los grupos parlamentarios 143 20. Tipos, misin y competencias de las Comisiones 145 21. La Comisin Permanente 166 22. Funciones de la Comisin Permanente 167 23. Los rganos del servicio parlamentario 168

6Manual del Parlamento

4. La instalacin del Congreso 171 24. Sede institucional e instalacin del Congreso 171 25. Funcionalidad de la instalacin del Congreso 182 26. Actos previos a la instalacin del Congreso 185 27. Naturaleza y objetivo de las Juntas Preparatorias 186 28. El procedimiento de instalacin de las Juntas Preparatorias 187 29. Presidencia de las Juntas Preparatorias 188 30. Naturaleza de la incorporacin 189 31. Procedimiento de incorporacin 190 32. Inicio del ejercicio de las funciones parlamentarias 192 33. El procedimiento de instalacin del Congreso 193 34. Las incompatibilidades y prohibiciones para el ejercicio de la funcin parlamentaria 193

5. El estatuto parlamentario: las restricciones y las prerrogativas parlamentarias 200 35. Naturaleza del estatuto parlamentario 200 36. La dedicacin a tiempo completo 201 37. La irrenunciabilidad del mandato parlamentario 201 38. Las incompatibilidades y prohibiciones en el ejercicio de la funcin parlamentaria 205 39. La relacin de representacin con los electores 208 40. Los lmites a la intermediacin del congresista 217 41. Naturaleza y tipos de prerrogativas parlamentarias 219 42. Inviolabilidad de la sede parlamentaria 219 43. Autonoma normativa 220 44. Autonoma administrativa 224 45. Autonoma presupuestaria 227 46. La no imperatividad del mandato 230 47. Los alcances de la inviolabilidad de voto y opinin 234 48. Los alcances de la inmunidad de proceso y de arresto 236 49. El levantamiento del fuero parlamentario 238 50. Los derechos y obligaciones funcionales 246

6. Estructura de las sesiones 253 51. Los perodos de sesiones durante el ao legislativo 253 52. Los alcances de las legislaturas 254 53. Convocatoria a legislatura extraordinaria 255 54. Agenda de las legislaturas extraordinarias 257 55. Tipos de sesiones 258 56. Materias tramitables en sesin 261

7ndice

7. Las reglas de debate 265 57. Titular en la conduccin del debate 265 58. Procedimiento para decidir la materia del debate 265 59. La materia del debate 268 60. Alcances de la intervencin en el debate 269 61. Procedencia de la interrupcin al orador 270 62. La alusin 272 63. La cuestin de orden 273 64. La cuestin previa 274 65. La guillotina 276 66. La mocin de cierre 276 67. El cuarto intermedio 277 68. El parntesis 279 69. La preferencia en el debate 280 70. Reapertura del debate 282

8. El planeamiento y la toma de decisiones 283 71. El Plan Estratgico y la Agenda Legislativa del Congreso 283 72. El qurum 285 73. Oportunidad de comprobacin del qurum 292 74. Las licencias y los titulares hbiles para votar 293 75. El voto del Presidente 296 76. Modos de votacin 307 77. La doble votacin 315 78. La rectificacin de la votacin 316 79. La reconsideracin de la votacin 317 80. Procedimiento para tramitar la reconsideracin 318 81. Lmite temporal para la reconsideracin 319

9. Los documentos parlamentarios 321 82. La Agenda 322 83. El Acta 323 84. El Diario de Debates 323 85. Naturaleza y requisitos de las proposiciones 324 86. Las Mociones de Orden del Da 326 87. Los pedidos 327 88. Naturaleza y requisitos de los dictmenes y de los informes 330 10. La funcin legislativa 334 89. Las etapas en la aprobacin de la ley 337 90. Los proyectos de ley y de resolucin legislativa 341 91. Los requisitos para presentar proyectos de ley 343

8Manual del Parlamento

92. Materia excluida de competencia legislativa del Congreso 348 93. El estudio y evaluacin de las iniciativas presentadas 351 94. Marco y curso de accin de las Comisiones sobre los proyectos 354 95. El plazo para dictaminar 365 96. Oportunidad y extensin del debate 371 97. La materia en debate 374 98. Facultades del Presidente, miembros de comisin y otros congresistas en los debates 376 99. Trmite de las modificaciones o adiciones a los proyectos 378 100. Doble votacin de los proyectos de ley, y su dispensa 380 101. Los proyectos sin debatir al final de un perodo 383 102. Revisin y redaccin de la Autgrafa de Ley 386 103. Procedimiento de reconsideracin sobre las observaciones presidenciales 392 104. Variantes tpicas y procesos legislativos especiales 393 105. Proceso de reforma constitucional 396 106. Proceso de aprobacin de tratados 399 107. Iniciativas ciudadanas. El proceso parlamentario de su aprobacin 401

11. Los procedimientos de control 409 108. Concepto de control parlamentario 409 109. Naturaleza de la investidura 412 110. Objeto de la confianza y voto de la investidura 418 111. La censura al gabinete 423 112. El voto de confianza y la disolucin del Congreso 434 113. La interpelacin y la invitacin 436 114. Los pedidos de informes 442 115. La estacin de preguntas 452 116. La concurrencia ministerial por voluntad propia 456 117. La creacin de comisiones investigadoras 457 118. Atribuciones y lmites de las comisiones investigadoras 474 119. Concepto y naturaleza de la acusacin constitucional 483 120. Afinidades y diferencias entre el antejuicio y el juicio poltico 489 121. Procedimiento de las acusaciones constitucionales 494 122. El control de los actos normativos del Presidente de la Repblica 538 123. El control sobre la legislacin delegada 541 124. El control sobre los decretos de urgencia 544 125. El control sobre los tratados ejecutivos 546 126. El control sobre los estados de excepcin 551 127. La vacancia del Presidente de la Repblica 553 128. La Comisin de tica 555

9ndice

12. El procedimiento presupuestario 574 129. Concepto de presupuesto de la repblica 574 130. Papel del parlamento en el proceso presupuestario 575 131. Exclusin de iniciativa de los congresistas para aumentar el gasto pblico 577 132. Procedimiento de preparacin del presupuesto en el Congreso 579 133. Procedimiento de aprobacin del presupuesto de la repblica 580 134. Seguimiento y control de ejecucin del presupuesto de la repblica 582

13. La funcin de designacin de funcionarios pblicos 587 135. Procedimientos especiales de ratificacin y nombramiento de

funcionarios pblicos 587

14. El servicio parlamentario 590 136. La finalidad del servicio parlamentario 590 137. Las principales reas del servicio parlamentario 598 138. El papel del Oficial Mayor 601 139. Nominalidad y operacin marginal del Estatuto del Servicio

Parlamentario 605

Eplogo 620

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Presentacin

Poner esta introduccin al estudio del Congreso peruano -que en realidad constituye el Manual del Parlamento- al alcance del pblico en general y en especial de quienes protagonizan o interactan en los procesos parlamentarios, constituye una forma de elevar la calidad del juicio y de la opinin poltica, as como de mejorar la percepcin que sobre la actividad del Congreso se forman muchas veces quienes analizan, comentan o estudian su desempeo y sus resultados.

El Manual del Parlamento que el lector tiene en sus manos, es parte de un esfuerzo desplegado en dos frentes principales. Por un lado, esta introduccin al estudio del Congreso peruano se publica gracias al apoyo decidido y el generoso financiamiento de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo AECID, que deja as testimonio de su compromiso con una causa compartida con el propio Congreso peruano, como es el fortalecimiento de la institucionalidad del rgano representativo del Estado por excelencia, que es el parlamento. Las democracias modernas difcilmente pueden comprenderse sin el reconocimiento de mnimos representativos de la voluntad soberana de la repblica.

La sola voluntad poltica de la representacin popular no es garanta del desarrollo institucional del Estado ante el cual la representacin ejercita el mandato electoral. La voluntad poltica se ejercita segn la cultura institucional que define la regularidad y estabilidad poltica del pas. La conviccin en el ejercicio institucionalizado del poder es parte del acervo poltico mediante el cual se afirman los valores democrticos de nuestra sociedad, y esa misma conviccin es la que se concreta de modo prctico en el auspicio que la cooperacin espaola expresa mediante el auspicio de esta publicacin.

Al esfuerzo y compromiso antes sealado se suma la labor que ha correspondido al autor de esta obra. Csar Delgado-Guembes es un antiguo funcionario del Congreso peruano, que adems se desempea como profesor universitario e investigador de la normatividad, gestin, procesos, experiencia y cultura parlamentaria. En este Manual el autor compendia de modo general y panormico la explicacin de la organizacin y de los distintos procesos parlamentarios, pero tambin incluye sus apreciaciones y juicios sobre la experiencia de una y otros.

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En este sentido, la obra es resultado de la reflexin cultivada, casi annimamente, durante una larga y exitosa trayectoria como funcionario del Congreso de la Repblica y, por lo tanto, como depositario de parte de la memoria y tradiciones institucionales que los miembros del servicio parlamentario peruano tienen la misin de preservar corporativamente.

Cul es el mrito y utilidad de esta publicacin? El principal es la difusin de la vida parlamentaria, de sus procesos, organizacin y desempeo. Pero adems aporta la exposicin e interpretacin de las reglas que rigen y ordenan el trabajo parlamentario en general y la apreciacin crtica de su vigencia concreta y prctica. No es slo un compendio exegtico de reglas, sino que incluye la presentacin de los diversos modos en los que el Congreso ha entendido y aplicado de manera efectiva sus procesos, desde la perspectiva reflexiva, crtica y personal del autor. Ah reside el valor especial de un trabajo integral y sistemtico con el que se introduce al lector no slo al derecho formal y estricto que rige la actividad parlamentaria, sino tambin al acervo y repertorio cultural con el que los operadores de los procesos crean y construyen la representacin poltica de la colectividad.

El estudio y la lectura atenta de este texto podrn ser de singular utilidad a la comunidad y, por cierto, servir de apoyo e ilustracin a quienes intervienen en diversidad de competencias en los procesos parlamentarios. El ciudadano mejora la calidad de su vida poltica cuando se documenta y cuando aumenta su comprensin del fenmeno representativo al que da origen y respalda con el mandato que genera con su voto.

El discurso poltico de la comunidad se fortalece cuando los ciudadanos opinan informada y sustentadamente sobre los acontecimientos que protagonizan quienes los representamos. Esta dimensin es especialmente importante en vista del predominio generalizado de juicios que se expresan sin la adecuada comprensin de la realidad sobre la que se emiten, en particular en vista del abuso de valoraciones que se expresan a partir de percepciones insuficientemente respaldadas en los hechos ni en el conocimiento de las reglas y de los procesos que rigen la actividad representativa.

Las encuestas de opinin slo describen y expresan los sentimientos o las tendencias generalmente tangenciales o epidrmicas de las personas a las que se consulta, y se toman como muestra representativa. Si en vez de esos sentimientos o tendencias, el encuestado tiene informacin y elementos de juicio para nutrir su evaluacin de los hechos que tienen lugar en el Congreso, es esperable no slo niveles ptimos del juicio ciudadano y meditico, sino tambin la revaloracin de la actividad representativa y democrtica del Estado. Hacia ese objetivo se orienta la decisin de publicar y difundir con criterio crtico y reflexivo el panorama integral de la organizacin y de los procesos parlamentarios.

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Explicar, compartir y reflexionar sobre la vivencia parlamentaria es por ello una forma de aumentar valor a la calidad de la ciudadana, pero tambin de mejorar las capacidades de quien acta desde una posicin o rol funcional en la organizacin parlamentaria. En consecuencia, as como el observador informado del desempeo, o de las mltiples facetas de la intervencin poltica, contribuye en el desarrollo de una consciencia y autoestima pblica desde la cual es posible razonar documentadamente la accin estatal, es igualmente un beneficio poltico tangible que el discurso parlamentario mejora cuando la experiencia de los representantes se apoya en la comprensin reflexiva de los principios, de las normas y de los usos mediante los cuales se debate y decide el ejercicio democrtico del poder que confa la ciudadana a sus representantes.

Es con esta finalidad, y con estas expectativas, que me complazco y expreso mi satisfaccin en presentar un trabajo como ste, que fue posible y se ha desarrollado, como est dicho, tanto gracias a la generosidad de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo, como al compromiso de un distinguido integrante del servicio parlamentario peruano. Tengo la certeza que este trabajo ser de significativa ayuda para reafirmar los valores que simboliza y tiene la histrica misin de preservar el parlamento en el Per, a la vez que expreso mis votos personales porque producciones como sta constituyan un referente y una fuente de consulta para posteriores esfuerzos en la reflexin acadmica de nuestra patria.

Vctor Isla rojasPresidente del Congreso de la Repblica

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Introduccin

Tolle, lege

Slo soy un simulacro de representante del Per,y juzgo que el Congreso slo es un simulacro

Mariano Jos de Arce Bedrigal

Este es un trabajo compilatorio de notas y apreciaciones generales en las que se desarrollan temas asociados a la prctica y a la vida parlamentaria peruana, con niveles diferentes de profundidad y atencin. Quiz no sea un Manual en el sentido pleno, ni como se acostumbra a concebrselos entre los entendidos en publicaciones acadmicas. Lleva, a pesar de ello, esa denominacin, por la facilidad que significa conocerlo por un nombre de recuerdo simple y sencillo. Es, en realidad, una versin ampliada del texto que en los aos 1995 y 1997 public Apoyo de un opsculo denominado Congreso. Procedimientos internos cuyo objetivo era facilitar de modo breve y directo respuestas a preguntas bsicas y elementales que la ciudadana podra tener respecto de los distintos procesos parlamentarios.

Para anticipar el natural desencanto de quienes busquen aportes en las dimensiones rigurosas del trabajo acadmico, el autor declara que sta no es propiamente una monografa, como suelen entenderlo quienes tienen el propsito de ahondar en cuestiones dirigidas a un pblico fundamentalmente universitario, ni es tampoco una investigacin especializada que observe los parmetros metodolgicos, las premisas, lmites o confines de una disciplina en particular. En ese sentido, por el contrario, desafa el estndar con el que se miden las contribuciones en la investigacin y el pensamiento acadmico, porque sin negar uno ni otro opta por no amoldarse a la pauta de calidad y valor normalizados en los cursos universitarios.

Sin dificultad alguna el lector advertir que estas reflexiones no se sustentan en lo que suele conocerse por la doxografa, es decir, en la opinin de especialistas sobre la materia, y que esta obra carece tanto de las referencias bibliogrficas como de las notas a pie de pgina, que son un requisito exigido en cualquier publicacin que se precie de seria entre los profesores o investigadores de cualquier disciplina universitaria. El autor tiene consciencia que incumple con ese requisito y por ello acepta con consciencia plena que un trabajo como ste no merezca el aprecio ni el reconocimiento de epistemlogos ni metodlogos en investigacin cientfica.

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Manual del Parlamento

El Manual del Parlamento que se publica en esta edicin consiste en planteamientos que resultan de la observacin y de la reflexin propiamente empricas del sujeto que las plantea y propone desde la experiencia y sobre su experiencia de vida en el Congreso del Per; la observacin de hechos y experiencias transcurridos durante la proximidad de tres dcadas del autor a la institucin parlamentaria; y reflexiones y juicios sobre las prcticas y conceptos en los que se cree encontrar mayor fidelidad al orden que el autor aprendi del consejo de quienes lo precedieron en los distintos puestos en los que ha servido profesionalmente al rgimen parlamentario peruano. La simplicidad de esta perspectiva justifica la pretensin del ttulo.

Se plantea como una introduccin, a ttulo de adelanto o avance provisional en la explicacin sobre qu es, para qu sirve, cmo funciona y por qu pasa lo que asombra a tantos en el parlamento peruano. Es consecuencia de la urgencia y apremio que asalta al autor y su curiosidad por las incoherencias o contradicciones que ha experimentado en su participacin en la actividad parlamentaria, o en las opiniones que ha escuchado y constatado en la diversidad de contextos pblicos y privados por los que ha transcurrido su experiencia personal. No es una reflexin profunda ni acabada sobre lo que otros observadores o investigadores han propuesto y aportado. Son por eso bsicamente apuntes preliminares que se desarrollan conforme a la estructura y los procesos elementales de la organizacin y el desempeo funcional del Congreso peruano.

La virtud principal que se pretende conseguir con este trabajo es la presentacin razonable y temticamente organizada de un conjunto de temas relevantes a la organizacin y funcionamiento del Congreso peruano. Su naturaleza es introductoria, en el sentido que presenta y compendia cuestiones relativas a una misma materia desde una perspectiva integral y, a la vez, bsica. Son apuntes sobre la lgica del orden parlamentario, y sobre la dinmica concreta de su operacin.

En sus orgenes, las reglas segn las cuales las asambleas tramitaban las iniciativas, propuestas, debates y votaciones se conoci como el modus tenendi parlamentum, y, cuando esos modos de atender el parlamento se consignaban en pautas prcticas de probada efectividad, la inscripcin de las mismas en un texto escrito se conoca como el ordo parlamenti. En este compendio de reflexiones se presentan los comentarios al ordenamiento peruano desde la perspectiva de quien ha recibido la tradicin sobre los sentidos y finalidades de la existencia del Congreso nacional. Por esta razn se fundan en una dimensin testimonial y parcializada, no en la supuesta mayor autoridad tica ni poltica para definir qu es lo correcto ni vlido, ni en la supuesta mayor competencia tcnica para establecer qu es lo aceptable o sustentable. Son propuestas dirigidas al lector para que opte entre el mantenimiento de sentidos histricamente transmitidos, o la innovacin de significados novedosos que no traicionen la razn de ser de la asamblea representativa del Per.

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Introduccin

En este sentido, probablemente algunos de los comentarios y apreciaciones del autor constituyan material que provoque contrariedad en quien espere encontrarse con un Manual para aprender cules son las reglas, cmo son los procesos y qu significan algunos trminos propios de lo que algunos llaman la hermenutica parlamentaria. La dimensin emocional que forma parte de la humanidad mancha la razn discursiva, y, por esta razn, no es posible el desapego total del afecto en la racionalidad del sujeto que narra las realidades que emergen o irrumpen sbitamente durante su existencia. La ausencia de imparcialidad, objetividad y neutralidad del sujeto coexisten en la presentacin de estas reflexiones, porque se opta deliberadamente por la confesin y la denuncia de lo que indigna, irrita e inflama, tanto como de lo que conmueve la pasin o compromisos de quien escribe desde la vida y la experiencia en la vida activa y en la obra cotidiana de una parte del Estado y de la sociedad peruanos.

El testimonio de la realidad, como lo dijo alguna vez Dostoiewski, tiene una dimensin fantstica (l deca, mas bien, que nada hay tan fantstico como la realidad), por eso la experiencia desde la que ha nacido este largo relato entre doctrinario y descriptivo, ha sido una experiencia salpicada de compensaciones en medio de desencantos, de horrores entre depresivos y persecutorios y de vivencias poco menos que fronterizamente delirantes de la vida parlamentaria. Cmo podra la razn permanecer inmune y rozagante de salud en medio de amenazas marginales prximas a las que suceden en un sanatorio mental.

En el corazn de la accin parlamentaria toma cuerpo la eleccin que cada generacin y perodo parlamentario hace suya respecto al papel que el Estado, ante el cual los representantes actan por mandato popular, afirma cunto gobierno, cunto orden y cunta autoridad tiene el Per, y cmo equilibra el gobierno, el orden y la autoridad con las exigencias de libertad que el soberano merece respecto del Estado. La vieja cuestin que reside en la existencia misma del poder estatal, sin cuya presencia no hay garanta de convivencia, derechos, ni orden posible para los ciudadanos; pero con cuya intervencin desmesurada los daos ocasionados a la libertad de la repblica podran ser mayores. Son esos mismos mnimos razonables e indispensables de orden los que justifican el lmite para la sola voluntad, criterio o sentido comn de los representantes que, cuando descuidan las naturales limitaciones de la temporalidad y contingencias del mandato recibido, terminan abusando y apropindose de un poder que no ejercitan como titulares sino como custodios y guardianes del soberano.

El propsito es aprovechar la observacin, la experiencia acumulada y los juicios madurados en el tiempo para compartirlos y comunicarlos. Existe un propsito didctico y tambin poltico, porque, primero, se trata de explicar y difundir lo aprendido y pensado por el autor de la manera ms general entre quienes tuvieran la necesidad, disposicin, inters o voluntad de encontrar significados y sentidos respecto al funcionamiento prctico o normativo de la institucin que mayor

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gravitacin tiene para quien debe confiar su voto en quien cree que lo sabr representar en el Estado. Por eso tambin existe un propsito poltico, porque, en segundo lugar, con estos planteamientos introductorios al estudio del parlamento peruano se abriga la pretensin de establecer bases comunes y centrales para que el Congreso se dirija efectivamente hacia el objetivo que le corresponde en la confianza del ciudadano, quien espera una representacin idnea, valiosa y efectiva.

No es un trabajo corto, pero tampoco es un tratado sobre el Congreso. Tiene el volumen que el autor ha necesitado para explicar los aspectos generales ms relevantes a la actividad y a la cultura del parlamento peruano. En este sentido, las explicaciones no pretenden ni aspiran a la imparcialidad ni a la cobertura o profundidad enciclopdica. Quien escribe comparte la experiencia en la cual encuentra mnimos de sentido y de significacin a partir de sus propias convicciones, perspectivas y visin de la realidad parlamentaria. Por ello, estos estudios introductorios tienen una dimensin testimonial que el autor no elude sino que confiesa, precisamente en nombre del partido que toma a favor de la institucin parlamentaria, en la cual ha desarrollado prcticamente toda su vida profesional. De ah se deriva el carcter profesional del producto que se entrega, porque resulta del acto de fe en el parlamento cuya problemtica, ideales y malestar, es una malla tejida en el metal ardiente de su propia vida personal.

La finalidad es preparar una base comn de comprensin de los insuficientemente conocidos y comprendidos aspectos tcnicos del funcionamiento u operacin de la representacin en el Estado, con la meta de hacerlos ms accesibles. Con frecuencia se obvia el necesario esfuerzo de comprender los procesos parlamentarios y, desafortunadamente, no menos infrecuentes son los casos en los que los propios representantes que protagonizan dichos procesos, tampoco saben explicarlos con conviccin, claridad ni suficiencia en las oportunidades en que los sucesos que en l se desarrollan exigen que la opinin pblica los observe y detenga sus miradas.

Muchos errores de percepcin en que incurre la cobertura meditica y que luego los sondeos de opinin registran como tendencia en la opinin pblica, quedaran enmendados si los propios congresistas tuvieran la capacidad de explicar qu es y para qu existe polticamente el parlamento, cules son sus objetivos y metas, cules son sus funciones, y qu productos y resultados es plausible exigirle al equipo de representantes que forma parte del Estado, con los perfiles y capacidades que los partidos y la ciudadana eligen. La informacin necesaria para orientar y para formar la consciencia poltica del Per permite la realizacin de la crtica informada y madura. De ah que el parlamento peruano sea vctima de un sistema desinformado y donde la comunicacin no es el eficiente remedio para explicar sus operaciones y sus productos.

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Introduccin

Es esta ltima razn por la que esta introduccin al estudio del Congreso peruano puede ser de utilidad en particular, en primer lugar, a ttulo de diagnstico, para quienes creen que el Congreso es til y que es necesario, porque muestra qu ocurre y qu puede o debe enmendarse; y por eso este texto encara, denuncia y seala con el ndice lo que debe corregirse tanto como defiende lo que mal e insustentadamente se critica o desprecia. En segundo lugar, puede ser de utilidad para los propios representantes y al personal que los asiste de manera directa e inmediata, si uno y otro comprometieran parte de su tiempo a conocer su naturaleza y procesos, y a tratar de poner en prctica las actitudes necesarias para su defensa. Y tambin puede ser til para quienes deben coordinar con los representantes la presentacin de sus reclamos o la explicacin de sus intereses, que en muchos casos con su presin tuercen el sentido de la actividad funcional del Congreso.

Los periodistas, reporteros y comunicadores en general que cubren la actividad cotidiana del Congreso ganaran significativamente con la lectura detenida de este texto (si consiguen vencer la tirana de la urgencia y la frivolidad de la cobertura fcil y superficial de los incidentes coyunturales), porque les permitira entrevistar, comentar o cubrir la ocurrencia de sucesos parlamentarios con mayor fundamento y preparacin. Es parte capital del ejercicio de la libertad de expresin e informacin la obligacin de quien cubre la noticia con el objeto de contribuir a formar una opinin pblica ilustrada. Carecer del fundamento causa el efecto inverso, porque reproduce la ignorancia y el prejuicio entre la ciudadana.

El impacto de la cobertura informada de sucesos acontecidos en el parlamento es amplio e intenso, pero la desinformacin o informacin parcial o defectuosa tambin genera consecuencias polticas catastrficas por la extensin pblica que representa los juicios que favorece o a los que induce como resultado de la mala informacin del periodismo que cubre con ligereza, prejuicio o superficialidad la accin que toma lugar en el parlamento. Si el papel educativo o formador que tienen los medios no se ejercita responsablemente, y si los comunicadores comunican mal porque no conocen debidamente las instituciones sobre las que reportan, los educadores o formadores de opinin incurren en serio peligro pblico. El dao puede ser tan grave que no sera slo metafrica la expresin que calificara de delictiva la actividad periodstica que inoculara en las percepciones u opiniones de la ciudadana conceptos o preconcepciones errneas debido, fundamentalmente, a la ignorancia que los comunicadores tienen sobre la naturaleza, rol y alcances efectivos de las instituciones cuyo funcionamiento o accin cubren en las noticias que dan al pblico en general.

Pero adems de la utilidad que pueden encontrar en esta coleccin introductoria de notas los congresistas, asesores y comunicadores, la generalidad con que se cubren los temas no supondr perjuicio ni dejar insatisfechos a los especialistas, analistas,

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abogados, ni a quienes se ocupan en el estudio de las instituciones polticas con fines acadmicos. No precisamente porque, como ya se adelant, se use una perspectiva tpicamente acadmica en el desarrollo de este texto, porque no es el caso, sino, primero, porque el material cubierto se presenta desde la perspectiva de la observacin emprica directa recogida y narrada por quien ha permanecido en proximidad inmediata a su desarrollo durante ms de tres dcadas, y desde la experiencia tambin de quien participa de modo inmediato en el funcionamiento y en el quehacer parlamentario.

Es y constituye, por lo tanto, material testimonial de valor y carcter emprico que se pone a disposicin del anlisis universitario, con la calidad de pieza etnogrfica, con el aadido de las apreciaciones y juicios del autor. Pero adems puede tener tambin utilidad y valor para el pblico de la academia, porque en las aulas universitarias el funcionamiento y los procesos parlamentarios no se llegan a exponer ni explicar adecuadamente en los cursos que suelen impartirse en las aulas, o se lo hace a partir de un aparato o marco crtico inadecuado para comprender los valores y el orden en los que se fundan la experiencia y los procesos parlamentarios. De ah que no resulte una pretensin infundada que se trate de un texto con el que se facilite la afirmacin y fortalecimiento de la ciudadana de quienes se forman en los niveles superiores de instruccin.

Por las razones anteriores es posible deducir que este Manual tambin pueda servir como un documento de autoayuda para quienes necesitan dirigir y enfocar problemas polticos a partir del modelo representativo de nuestra democracia. Carecer de informacin directa sobre la dinmica del trabajo parlamentario causa de hecho serias deficiencias en la capacidad ciudadana de nuestros estudiantes, no menos que en la de quienes se desempean como sus maestros.

El beneficio final que se espera proporcionar, en consecuencia, es la disminucin de la brecha creciente entre el juicio sobre el desempeo del Congreso, y la comprensin de las razones por las cuales en el Congreso ocurre lo que ocurre. Si bien existen casos precisos en los que el inadecuado desempeo marcar ineficiencias o performances injustificables, existe un amplio espacio de incomprensin que est condicionado o por la insuficiente comprensin de la lgica material del sistema electoral y representativo de nuestro rgimen poltico y parlamentario, o de la naturaleza y alcances propios de la cultura histrica u organizacional y de las normas y prcticas parlamentarias.

Acceder a versiones como la que se comparte en los apuntes de este Manual supone tener en cuenta datos adicionales que suelen pasarse por alto y que pueden significar la diferencia entre ideas preconcebidas y desinformadas, y juicios razonablemente emitidos con conocimiento de los contextos de la performance representativa en

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Introduccin

el parlamento peruano. El descuido por la elaboracin de juicios informados, en particular cuando los juicios se refieren a temas que conciernen al espacio poltico y de nuestra ciudadana, puede ser causa del agravamiento de problemas polticos y colectivos adicionales a los que ya existen en el difcil e insatisfactoriamente comprendido ejercicio de la representacin popular.

Este Manual pretende por eso exponer mnimos de una compilacin integral de materias que merecen revisin antes de analizar pblicamente los desempeos del Congreso. La omisin de estos mnimos suele causar dao inmenso en la opinin pblica porque el desconocimiento de las bases del orden y de las prcticas parlamentarias conduce a la emisin de juicios y de opiniones sin el adecuado fundamento sobre el por qu, el para qu, el qu, el cundo y el cmo de los procesos parlamentarios.

La falta de homogeneidad y los desiguales niveles de profundidad observados en la cobertura de los diversos tpicos que comprenden este Manual introductorio tienen como sustento el distinto grado de desarrollo prctico de las materias, o la diversa importancia que tiene su manejo en la gestin de los procesos parlamentarios. El propsito ha sido presentar los temas segn el mayor o menor desarrollo e inters que ellos han tenido en nuestra historia reciente, para contar de este modo con una suerte de lo que abusiva o pretensiosamente cabra llamar el estado del arte en la institucin parlamentaria, pero un estado que se elabora a partir de la libre asociacin de ideas y la atencin flotante de quien introduce en su reflexin percepciones que se expresan desde los incontenibles automatismos del inconsciente colectivo del que el autor es, sin duda, slo un sntoma.

No puede, por ltimo, dejar de mencionarse, sin embargo, que un referente del autor fue el libro escrito a fines del siglo XIX por un antepasado, su tatarabuelo, el coronel del ejrcito don Jos Luis Torres, cuando luego de los sucesivos conflictos tanto internos como internacionales que confront el Per era necesario crear una doctrina sobre patriotismo y ciudadana en medio de las opciones autoritarias y liberales, conservadoras y democrticas, durante la segunda mitad del siglo XIX. Esa obra que, aunque modesta, su finalidad y logros pedaggicos son no obstante injustamente olvidados, es el Catecismo patritico que se public a fines de 1880. Este Manual del Parlamento se prepar con la misma inspiracin fundamentalmente doctrinaria, catequtica y, por ello, no menos igualmente poltica, con el objetivo -no de pontificar sobre el deber ser de la representacin-, sino fundamentalmente por el deber patritico de apoyar en la orientacin que sera deseable adoptara el parlamento peruano en el horizonte de la gestin de sus emprendimientos y en los hbitos que deben mantenerse en el desarrollo de sus actividades cotidianas.

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1. La institucin parlamentaria

El Per es una sociedad a la que su sentido, su razn de ser, su historia y avatares de sus instituciones le ha sido poco familiar. Sin dejar de estar presente en la retrica del discurso oficial, acadmico o meditico, la narrativa institucional queda descompensada con severos recesos en la dimensin concreta de la poltica de las experiencias. El Per no cuenta con una existencia institucional saludable, y mucho menos robusta, en el plano concreto. Esta aseveracin es tanto ms dramtica y ostensible en el caso de la institucin parlamentaria.

En el Per, a partir de la segunda mitad del siglo XX las conductas no anudan ni sujetan la vida de los protagonistas u operadores polticos a la narrativa de los propsitos, los deseos y las intenciones que se proclaman desde los foros y las tribunas pblicos. Los hechos y las conductas padecen de parsimonia y desaceleracin continuos. No son infrecuentes los casos en los que los actores de los procesos polticos tienen una actitud ambivalente ante las instituciones y la institucionalidad de los procesos polticos, porque truecan su apoyo a la institucionalidad en oposicin a la misma cuando su lgica les es adversa. El doble y pragmtico discurso de los operadores polticos expresa la autntica falta de conviccin en cualquier principio que no sea el de la conveniencia y uso de las reglas para maximizar beneficios particulares o grupales, en vez del respeto de las reglas del fair play institucional.

El cinismo se instala progresivamente en el eje de la identidad de los operadores cuando deben negar las banderas que alguna vez les valieron como argumento de batalla. La tica pragmtica corroe y corrompe la racionalidad de los altruismos institucionales alguna vez exigidos para otros. Cuando el poder se hace prximo y se lo detenta no se vacila en desconocer los principios a los que alguna vez se apel como criterio de orden y de virtud. En el fondo del alma del hombre anidan nichos de inconsistencia, de falsedad, y de mentira. Lo grave, sin embargo, no es hacer lo contrario a lo que alguna vez se critic, sino negarlo y no explicar, aclarar ni excusarse por el repentino cambio de ciento ochenta grados en la valoracin de los principios y de las instituciones. El doblez es, en estos casos, el deporte mejor practicado por quienes alguna vez exigieron tica poltica para luego comportarse segn la lgica hedonista del goce absoluto del poder cuando lo alcanzan.

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La institucin parlamentaria

Adems de las asincronas y ambivalencias operativas que se instalan en los actores del poder y de las instituciones entre la esencia y la praxis, tica y poltica, entre el discurso y las conductas, en el capital humano de la sociedad tampoco se encuentran muchas reservas morales. A fines del siglo pasado e inicios del presente, los ltimos desarrollos de la tecnologa de la informacin y comunicaciones digitales, ha acelerado el ritmo de vida, y cada ciudadano, en particular quienes viven en la metrpoli y en zonas urbanas, ha impreso en sus experiencias una dinmica y formas de comunicacin que lo lleva a adelgazar su concernimiento y preocupacin por temas de importancia colectiva y comunitaria. A menor inters en la dimensin pblica de la vida comunitaria, mayor el cinismo y menor la disposicin para combatir los males a los que, por el contrario, se resigna la poblacin con actitud pasiva, tolerante, flexible y complaciente respecto de males colectivos que exigen enmienda. Pareciera que al terminar de atender las demandas propias de la sobrevivencia individual quedara poco tiempo y energas luego de las actividades que diariamente emprende en la velocidad de su trajn cotidiano.

El trasiego y la aceleracin indetenible de la actividad individual y colectiva, de modo singular en las grandes urbes, ha convertido al sujeto humano en un circuito de espasmos automticos. El nuevo tipo de sujeto guarda escaso inters en cultivar y practicar su identidad ciudadana. Se desarrolla conforme a la qumica de impulsos agitados de conexiones con imgenes y pantallas que saturan su reflexividad. Su capacidad organizativa no reserva espacio adecuado para la integracin de sus pensamientos y sus actos en una identidad adecuadamente cohesionada e integrada de s mismo.

Cada sujeto es distinto segn los diferentes escenarios en los que transcurre y opera su interaccin social. Representa roles que lo fragmentan sin que haya logrado conservar una reserva mnima e indispensable de tiempo para cuestionar y para examinar las distintas vidas que experimenta en la linealidad de su existencia. En trminos elctricos la experiencia del sujeto contemporneo en el Per, como en la mayora de grandes urbes, expresa una sucesin seriada de cortocircuitos que guillotinan la relacin de continuidad entre la vida ntima o privada, y la carne colectiva de lo que debiramos sin exceso poder llamar el cuerpo de nuestra comn unidad, nuestra comunidad.

En los bolsones o paquetes de identidades fragmentarias que conviven en el mismo sujeto cada uno afirma estndares diversos y en muchos casos de escasa comunicacin entre s. Y adems cada sujeto se imagina aislado en la bsqueda de sus propios xitos, placeres, rutinas o bienestar, como si la sumatoria de los bienes atomizados de los individuos equivaliese a la felicidad y xitos del colectivo en que fsicamente convivimos. De un estilo de vida semejante es posible deducir que el nivel de salud mental propio de ese tipo de sujeto est decisivamente afectado. El orden que una

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vez conocimos antes de la revolucin tecnolgica de fines del siglo XX ha quedado sepultado, y con ese orden la calma y la paciencia para encontrarnos con otros y con nosotros mismos.

La constatacin de ese dficit hace tanto ms urgente la exigencia de detenernos para volvernos a encontrar como sujetos integrados y ciudadanos de comunidades mental, tica y polticamente ms sanas. El malestar colectivo demanda nuestra reflexin sobre los nuevos caminos de higiene poltica en nuestra existencia y experiencia cotidiana. Parte de esa higiene consiste en reconocernos en la deuda que tenemos para afirmar un proyecto colectivo. Esto es, un proyecto que estructure e institucionalice el desorden de horizontes hacia el que el individualismo y el atomismo prctico y concreto de nuestras vidas nos arrastra.

Es por eso que, en contextos fronterizos como los que afectan al ser humano contemporneo, no es difcil imaginar que pensar o dedicar el tiempo a la fantasa o a la vivencia de las instituciones para ese sujeto pueda consistir en una tarea subversiva, clandestina, subterrnea o conspiradora que, adems, logra incomodarlo en la acelerada y mecnica rutina de su aletargamiento. El parlamento no encaja de modo natural en el encuadre telemtico de la experiencia subjetiva, y quienes aprendieron a ser y a existir bajo el paradigma anterior al de la era tecnolgica actual expresan nuestro trastorno emocional y padecen la angustia del vaco porque la sucesin generacional ha rasgado la esencia que envolva sus certezas.

Las cosas ya no son ms las mismas y la volatilidad de los vnculos ha fabricado un distinto tipo de individuo que desconoce las races histricas del cuerpo y del espritu poltico. La preocupacin por aspectos, cuestiones o problemas propiamente colectivos suele, en el mejor de los casos, reducirse a materias de malestar o inseguridad ciudadana (asaltos, accidentes vehiculares, homicidios, etc.), o a la insignificancia de sucesos propios de la farndula, o sucesos por naturaleza serios que se trivializan. El impacto de los medios de comunicacin masiva ha impactado decisivamente en la formacin de la consciencia individual. En una sociedad en la que se esperaba que los medios formaran la consciencia hoy se han convertido en la causa privilegiada de nuestro mal poltico. En especial cuando, en las simas de su desesperacin, los polticos miden su efectividad no por el bienestar efectivo que procuran con su accin sino por el rating con que medios y encuestadoras de opinin valoran la percepcin y opinin de viandantes en las hiperavenidas de la desinformacin. La imagen impera y las realidades se empantanan en la cinaga de la ignorancia.

El rgimen poltico no ha quedado inmune frente al impacto de los medios, que no slo dominan y cuentan con una esfera singular y una cuota muy importante de poder, sino que han afectado de modo sustantivo el modelo y el estilo poltico. Bernard Stiegler habla por eso de la telecracia como forma paralela y viral de

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organizacin poltica. Una forma que, por su capacidad de penetracin en la vida de las personas, ha convertido la participacin democrtica en la organizacin republicana de la comunidad en una forma oligoplica de concentracin de la capacidad de dirigir la agenda del pas en grados, magnitud e intensidad tales que cuenta con la difcilmente cuestionable posibilidad de imponer contenidos en el poder de eleccin de la ciudadana. Hablar de telecracia como forma dominante de organizacin del poder es sealar dnde est el dominio y dnde est el centro hegemnico desde y alrededor del cual se dirige y orienta las polticas pblicas en la sociedad de inicios del siglo XXI.

Uno de los grandes efectos del modelo telecrtico dominante es la inversin que causa en una dimensin inherente al poder y al gobierno. Hoy las minoras telecrticas, integradas por el complejo de intereses compartidos entre los empresarios de la industria meditica y los propios hombres de prensa, se han convertido en jurisdicciones despticas que reparten y administran segn sus limitadas y subjetivas percepciones e intereses la justicia del reconocimiento y de la fama, o las sanciones inquisitoriales del sepultamiento y la condena pblicos a quienes les bajan el dedo del favor pblico. Es en los medios de comunicacin donde se define la agenda pblica, se establecen prioridades legislativas y se orienta la actividad de los jueces sobre los sentidos de inocencia y de culpabilidad. La gloria en los tiempos contemporneos no es consecuencia de la racionalidad poltica que admira el herosmo de quienes luchan y se sacrifican por principios de importancia pblica, sino el suceso secular que se alcanza mediante la racionalidad econmica de estrategias mercantiles basadas en el consumo y posicionamiento privado en la esfera telecrtica.

Los insuficientes niveles de atencin, reflexin y consciencia de cada ciudadano al cuidado y consecuencias que debe prestarse de modo personal al espacio comunitario pueden poner en peligro la calidad de vida de la ciudadana. En particular porque ser ciudadano y contar con un marco que garantice la exigibilidad de los derechos de cada persona, no es posible a menos que la sociedad cuente con instituciones capaces de asegurar, antes, la capacidad de llevar una vida en comn. Pero de llevar esa vida en comn con consciencia de que la actividad colectiva no nos debe resultar indiferente. La acedia, la indolencia y el desinters por el proyecto colectivo empobrecen las posibilidades de optimizar la calidad de vida de cada ciudadano.

Cuando la preocupacin por la cooperacin y por el vnculo colectivo decaen, la asociacin y el pacto poltico, percudidos y atracados los canales de conectividad y los cdigos de la sinapsis entre las clulas sociales, se interrumpen, se entorpecen y la integridad de la comunidad se conduce a su propia anemia, atrofia y colapso. El carcter estructural de los excesos privados no es un factor polticamente irrelevante, ni inocente ni neutral, respecto de la calidad de la vida general de la colectividad. La parte maldita del individualismo y del monopolio del goce privado en la interaccin

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del sujeto con su entorno enciende aparatosamente las llamas del espacio pblico, reduce el oxgeno y sofoca la atmsfera de convivencia. Es en este contexto en el que la institucionalidad y las instituciones carecen de margen efectivo de operatividad y de funcionamiento porque convulsiona y paraliza las posibilidades de accin efectiva para alcanzar bienes comunes. La debilidad institucional nace con la adiccin y arengas subversivas al culto de la parte y con el sobredimensionamiento de la partcula y de los fractales sociales, que potencian la zozobra, la inestabilidad, la confusin y la inseguridad annimas, masificantes e irrespirables del individualismo.

El riesgo de los descuidos seculares por la unidad de la colectividad nacional siembra la debilidad y la prematura decrepitud en el vnculo comunitario, y con el descuido generalizado e indolente tambin la calidad de vida de todos se reduce inexorablemente. Si las instituciones se proponen como una herramienta de la regularidad y de la estandarizacin de la conducta y de la accin estatal, la capacidad de su agencia es mnima cuando la actitud y voluntad de sus operadores niega la finalidad inherente a su reconocimiento. Instituciones como la parlamentaria son un medio para la afirmacin de la unidad, pero esa utilidad se desperdicia cuando el tipo de unidad invocada es una categora vaca de realidad. El hueco o agujero que causa el desacoplamiento entre el discurso unitario y la heterogeneidad de la realidad poltica en la que debe sustentarse la efectiva unidad de propsito y de destino es signo de la gran falta y carencias espirituales en el ejercicio del poder y de la representacin poltica.

Cuando los agentes de la voluntad estatal imponen la lgica de su utilidad y ventajas particulares en el ejercicio de responsabilidades pblicas traicionan el mandato popular con conductas semejantes a las de los sicarios o a las de los francotiradores que emboscan con su engao a quien deben servir. Sin conviccin colectiva, sin compromiso pblico efectivo las instituciones no son sino carne fatigada y maquinaria privada de espritu. La voluntad es el insumo principal y decisivo de la existencia institucional. Sin voluntad los alegatos a favor de la institucionalidad se reducen a la polucin acstica de una retrica histrinica, fatua, hueca de verdad y de compromiso.

Si la razn de ser de los proyectos que se emprenden colectivamente es permitir la convivencia en libertad, sta no puede ejercitarse ni exigirse sin el vigor de las instancias en las cuales se busca y se asegura la vigencia del proyecto colectivo. El Estado y los rganos que lo integran tienen la misin y el objetivo de equilibrar la libertad en condiciones de una vida comunitaria. Las instituciones garantizan los derechos colectivos del pacto poltico entre los ciudadanos de forma que el individuo y la colectividad no coexistan en conflicto, sino que por el contrario sean capaces de convivir armnicamente.

Las instituciones tienen como una de sus principales funciones sociales disminuir la indefinicin e incertidumbre y aumentar la capacidad de predecir las conductas y

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los resultados de la sociedad. Las instituciones tienen por misin contar con reglas y una estructura de patrones regulares y estables para la interaccin entre las personas. Las instituciones ofrecen y garantizan regularidad.

Cuando la vida institucional de las organizaciones polticas no se mantiene la consecuencia inevitable es la corrosin de la calidad pblica de la vida comunitaria. La ausencia de sostenibilidad y predicibilidad instala la desconfianza, la incertidumbre, y el miedo. Sin institucionalidad crece el sentimiento de desproteccin, porque sencillamente no hay modo de confiar ni de creer que el conflicto tiene remedio segn reglas seguras y confiables para la resolucin estructurada de la ambigedad o de las disputas. Y cuando la desproteccin sustituye a la certidumbre y a la sostenibilidad de un proyecto colectivo a largo plazo el tipo de organizacin poltica que resulta es consecuencia de las redes facciosas de autoproteccin en las que debe refugiarse el ciudadano para compensar lo que el Estado es incapaz de garantizar. Este es el ambiente en que crecen sistemas socialmente compensatorios de desproteccin basados en organizaciones privadas que reemplazan el papel del Estado. El peor de los escenarios en una atmsfera que no permite predecir niveles mnimos de estabilidad y de proteccin es el gobierno por el sistema paralelo que se apropia de las fallas del Estado. Es decir, el terreno en que fertilizan fenmenos tica y polticamente anmalos como la mafia, el narcotrfico o la subversin.

Nada ms lejos de las instituciones, sin embargo, que su fosilizacin. Las instituciones no son ni inmviles ni rgidas. Son permeables al cambio. La permanencia y regularidad que garantizan son flexibles, permeables y abiertas a las necesidades racionales de cambio. Sin embargo el tipo de cambio de las instituciones no es violento sino gradual. Y los cambios son resultado de su produccin deliberada y planeada, tanto como consecuencia de la adaptacin informal a las circunstancias en las que cotidianamente se desarrolla la interaccin.

Las instituciones en el Per pasan por este mismo patrn. Existe un nivel visible de permanencia, que se adapta a los cambios. Por eso es que el Per en algn sentido sigue siendo el mismo, a pesar de los cambios histricos por los que atraviesa. La cultura de la poblacin se mimetiza y adopta los patrones legales e institucionales con los que se pretende conducir al pas hacia metas polticas e histricas de diverso sentido ideolgico o econmico.

El parlamento es una institucin estatal cuya finalidad es permitir el gobierno plural, democrtico y representativo de la comunidad, de forma tal que la poblacin cuente con condiciones y posibilidades positivas u ptimas de bienestar, libertad, seguridad y felicidad. Los cambios en el parlamento, a su turno, son resultado de las agrupaciones que llegan a l durante el curso de los diversos perodos polticos y constitucionales. La estructura de la institucin parlamentaria permite predecir

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la regularidad de los procesos polticos, en tanto que los partidos que usan la institucin parlamentaria, valindose de los mrgenes razonables de flexibilidad que caracterizan por naturaleza al ordenamiento institucional, adecuan la regularidad institucional con los cambios que la observacin de la realidad los lleva a proponer como alternativa poltica a la colectividad.

En estos estudios introductorios se presentan los principales medios y herramientas institucionales, de acuerdo al actual nivel de su desarrollo. Si el ser humano pudiera adelantarse al futuro es probable que el desarrollo institucional actual no pudiera ser reconocido en 20 aos. Igualmente, quienes conocieron el parlamento peruano en los aos 40, 50 60 del siglo veinte, probablemente tendran dificultad de reconocer en los procedimientos actuales el perfil de la institucin que ellos vivieron hacen 60, 50 o 40 aos. Por mejores razones quienes vivieron el parlamento en la poca de Luna Pizarro, Snchez Carrin, Bartolom Herrera, Gonzales Vigil, Glvez, Quimper o Villarn, slo encontraran vestigios o remedos de los parlamentos de los que ellos formaron parte en el siglo XIX.

Pero, inversamente, es tambin cierto que a pesar de hbitos tan inverosmilmente distintos en el manejo y prcticas organizacionales parlamentarias de inicios del siglo XXI, lo que alguna vez fue y se piensa que qued atrs, an est. El futuro padece de ese mismo e idntico sino. Siempre el futuro creer que desde los nuevos presentes el pasado es algo carente de vigencia, cuando parece ms bien ser cierto todo lo contrario, porque la venganza del pasado es reaparecer y a veces repetirse no obstante cuanto futuro hayamos consumido en varias y sucesivas generaciones de presentes. Este estudio revela cunto de lo que cuidamos, as como de lo que sin cuidarlo se escabulle, es parte y sigue vigente en la vida parlamentaria peruana. De ah que existan siempre ncleos irreductibles e incaducables, imposibles de abandonar, y eso define lo que queremos llamar permanente. Lo permanente son los residuos que flotan y afloran no importa qu, sin que renegar de ello tenga la capacidad suficiente para conjurar su emergencia a pesar del tiempo y de los exorcismos vanos de los apstoles del progreso.

En un sentido concreto, por eso, el parlamento mantiene su identidad y sigue siendo una institucin cuya finalidad es garantizar la estabilidad de hbitos representativos a pesar de los cambios polticos por los que atraviesa el Per en su historia. El mundo ha cambiado enormemente desde la aparicin de la institucin parlamentaria en la Europa medieval. El Per no es el mismo desde la fundacin de la repblica a comienzos del siglo diecinueve. Pero el parlamento permanece y sigue siendo una institucin deliberante y representativa cuyo propsito es evitar la concentracin autocrtica del poder en una sola persona o grupo poltico.

Los grandes cambios histricos, culturales, tecnolgicos y econmicos no han eliminado la institucin parlamentaria. Sigue siendo indispensable para el manejo

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poltico del pas, y ello no obstante los regulares niveles de impopularidad que la afectan en la opinin pblica segn las encuestadoras de opinin, a niveles tales que llevan a pensar que el parlamento, por s mismo, es una institucin ineficiente y que no llega a estar a la altura de los cambios esperados por la colectividad. Y existe a pesar de la probable inutilidad que por su tendencia a la produccin de inmovilismo poltico acusan de ella incluso pensadores doctrinariamente tan dismiles como Carl Schmitt o Alain Badiou.

El reto para hacer del parlamento una institucin reconocida por su eficiencia depender en gran parte del diseo de los incentivos para que la poblacin elija a representantes enterados de las responsabilidades estatales y constitucionales del pas, as como incentivos para que los propios representantes desempeen el encargo que reciben con dedicacin, honrando las tradiciones nacionales y en vista de los intereses generales de la repblica en el largo plazo, sin descuidar la atencin de las dificultades de la coyuntura y de cada una de las poblaciones o gremios en el desarrollo histrico del Per.

En cualquier caso, la institucin parlamentaria comprende no solamente las normas que regulan el comportamiento de los partidos en el Congreso. Su dimensin es mucho ms amplia y alcanza tambin los smbolos, ceremoniales, ritos, leyendas, mitos, fbulas y ancdotas, la experiencia y conocimiento respecto del uso de los procedimientos, as como las actitudes y valores compartidos de manera colectiva por la diversidad de protagonistas en la accin del parlamento. La institucin parlamentaria es continuamente construida, imaginada e inventada por quienes desde su tribuna denuncian la parte maldita de nuestra experiencia colectiva, por quienes deciden rectamente y razonablemente sobre los asuntos sometidos a su conocimiento, no menos que por quienes desde fuera de ella cuestionan los modos institucionales introduciendo alternativas de interpretacin que generan y producen el cambio. Las instituciones, por lo tanto, son los sentidos y significados que le dan en el desarrollo del tiempo de su permanencia los actores y quienes las utilizan en la praxis concreta de la historia.

Como cualquier institucin, el parlamento es consecuencia de lo que las distintas generaciones de peruanos se imaginan que es. Y en el imaginario histrico, no obstante la constante y regular insatisfaccin que segn quienes encuestan a la poblacin la opinin pblica tiene de su desempeo, el parlamento sigue siendo considerado una institucin indispensable para ordenar la vida poltica de la comunidad y del Estado. No hay que olvidar que lo que se adjudica y endosa al Congreso en muchos casos no es otra cosa que lo que no queremos ver dentro de nosotros mismos. Por eso desplazamos y proyectamos fuera de nosotros la causa de males que en realidad causamos y reproducimos nosotros mismos como pueblo.

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Los representantes no llegan al Congreso sino porque los partidos los consideraron en algn momento valiosos como instrumentos tiles para llegar al poder. Los partidos proponen y postulan a quienes son valiosos en la estrategia de una campaa cuyo objetivo es ganar el mayor nmero posible de votos. Pero los partidos deben compartir el poder con quienes tienen un capital que les asegura mejores posibilidades de ganar escaos. En unos casos ese capital son los incuestionables mritos de quienes tienen capacidades valiosas para gestionar el Estado parlamentario. Pero en otros casos el capital se agota en el limitado mbito de la capacidad para persuadir y convencer a la poblacin que vote por quienes gozan de alguna reputacin, la misma que no necesariamente garantiza el desempeo eficaz de la accin representativa del pueblo ante el Estado. Los partidos, en este ltimo caso, usan a este tipo de candidatos para tener ms escaos, aunque pierdan, y con ellos tambin el pas, al alcanzar escaos desde los cuales el valor pblico agregado con su presencia es insignificante.

Nuestros representantes son slo el espejo de lo que tememos ver y decir de la desnudez subjetiva en nuestra propia intimidad poltica. El parlamento es una rplica del mundo de subjetividades de los habitantes de la repblica. Ningn parlamento puede ser mejor que la calidad de los ciudadanos que lo eligen. Como en el caso de la calidad de una cadena, la fortaleza de sta y de un rgimen republicano no puede ser superior a la calidad y fortaleza del ms dbil de los eslabones, o ciudadanos, que la integran. El sujeto ms dbil de una asociacin es la medida de la virtud y fuerza del todo al que aqul adhiere o pertenece. sa es la materia sobre la que realiza su labranza el artesano del cuerpo poltico.

De ah que cuando acceden a un puesto representativo quienes prestaron su capacidad de ganar votos para un partido durante la campaa, exhiban luego el mismo tipo de dinmica al ocupar un escao. Su desempeo refleja el tipo de relacin con un puesto pblico que el que previamente apreciaron los partidos cuando apreciaron su aptitud para realizar una campaa exitosa. Se lleva al Congreso no otra cosa que lo que existi antes en la esfera privada. Por lo que el elector vota es por el tipo de sujeto que postul, en lo que vio la imagen que lo persuadi. El candidato es nada menos que un sujeto representativo de la poblacin, que cuando acta como representante no puede hacer ms que trasladar al Congreso el mismo tipo de actitud y de relacin con el poder que tuvo antes en relacin con la vida, con su prjimo y consigo mismo en los diversos campos en que se desempe en la vida privada.

Es la mayor capacidad tecnolgica de visibilizar y de comunicar lo que acontece en la vida pblica lo que expone en medidas y magnitud distintas la accin y conductas de los representantes. A ello hay que aadir las dosis de impreparacin y falta de experiencia de quienes llegan al Congreso como representantes, y el ineficiente papel de los partidos polticos en su funcin de seleccin y filtro para escoger mejor a quienes compiten en la campaa electoral. Pero igualmente juega un papel

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distinguible el tipo de actitud y de filosofa de los medios de comunicacin cuando cubren la noticia parlamentaria, porque tanto sus reporteros, quienes los dirigen y los dueos del capital meditico escogen entre los acontecimientos polticos no precisamente el desarrollo de los estudios, discusiones y anlisis que con dedicacin y ahnco pueden ocurrir en las sesiones de Comisiones o del Pleno, sino lo que al morbo popular puede llamar a escndalo en su atencin.

La prensa entre escandalosa e ineducada es la que cubre y entrega al pueblo como representativo, lo que puede no ser sino un suceso vergonzoso cuya sancin puede exigirse y cubrirse con discrecin y decencia a la vez que sin tanta intensidad ni despliegue periodstico. La combinacin de estos factores puede resultar en un cctel polticamente explosivo si a ello adems se suma la escasa instruccin del ciudadano medio y la tica consumista que preside su existencia, porque es dentro de esos mismos ciudadanos que salen los fundadores de los partidos y tambin los candidatos que postulan. Carecer de consciencia colectiva sobre el sistema de relaciones entre estos factores y las consecuencias que su combinacin causa es lo que define que luego las encuestas de opinin muestren la impopularidad y la falta de satisfaccin del pueblo con quienes no hacen ms que representarlo segn las condiciones materiales que permiten y hacen posible la calidad de la representacin que obtiene.

La emprica subjetiva del desempeo de la representacin por los actores de los procesos parlamentarios imprime una caracterstica innegable igualmente en el funcionamiento de la institucionalidad. Cuando los procesos se utilizan conforme al apetito, utilidad o inters particular, no con la finalidad presunta bajo cuyo modelo la dise y adopt en el ingeniero constitucional, es imposible que el rgimen produzca los resultados institucionalmente esperados. Si las instituciones son herramientas reproductoras de estabilidad por su capacidad de anticipar resultados en el largo plazo, pero los operadores adoptan reglas institucionales destinadas a reproducir ganancias privadas en quienes las dirigen, no es difcil predecir que su funcionamiento ser fuente de acumulacin de ineficiencias colectivas. La corrupcin de las instituciones por las que son responsables quienes las usan y operan es causa de malestar social, y este tipo de conducta no suele ser fcil de advertir, porque la habilidad y astucia en la habilidad retrica de los actores simula y camufla como regular lo que oculta en la voluntad perversa del destino inconfesado hacia el que dirige los procesos institucionales.

Otro de los aspectos en los que cabe advertir el riesgo reciente en el uso impropio de la imaginacin de los actores polticos, en contra de la naturaleza y de la misin institucional del parlamento, es la prdida de perspectiva que ha llevado a asimilar progresivamente al Congreso como un ente ms en los sistemas administrativos del Estado. Es esta errnea perspectiva la que en ltimo trmino desconfigura una de las

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caractersticas del Estado de Derecho, definido a partir del principio de la divisin o separacin de poderes. Parte importante en el desdibujamiento del rol institucional del Congreso en el Estado peruano ha sido, ciertamente, la prdida de horizonte democrtico durante los perodos inconstitucionales en los cuales el pas se rigi slo por el Poder Ejecutivo. Sumado a la irregularidad constitucional y hegemona excluyente del Poder Ejecutivo, el otro factor determinante en la prdida de posicin constitucional del Congreso fue el concepto intervencionista del Estado, que llev de modo preponderante a gran parte de Occidente principalmente durante parte importante del siglo veinte.

El Congreso es tributario y est por eso en deuda con la historia. Le tiene un saldo cuyo abono no podr honrarse sin el reconocimiento consciente de los actos de transformacin pendientes de emprendimiento. El Congreso an no se ha nivelado ni recuperado la posicin poltica y constitucional que tiene la misin de cumplir como rgano independiente del Estado a cargo del control poltico. Su independencia y su atribucin como rgano de control poltico es la que exige que se le reconozcan las herramientas, medios y recursos para organizarse en la tarea de control. La nocin de sistemas administrativos como mtodo de organizacin estatal que atraviesa a toda institucin pblica es consecuencia de un paradigma que dej de regir con el reconocimiento de la sociedad, y no del Estado, como protagonista de sus propios destinos. Sin embargo, quienes se formaron bajo la nocin del Estado intervencionista no han podido desligarse del patrn mental que los llev a asumir que Estado y poderes del Estado eran sinnimos. Y no lo son.

El parlamento es un rgano del Estado distinto al Poder Ejecutivo y los sistemas administrativos que regulan el comportamiento del Poder Ejecutivo no tienen en su naturaleza la capacidad de invadir ni regir la organizacin del Congreso. El Congreso es autnomo en su organizacin administrativa, no obstante cunto tal autonoma se estrelle contra los modelos mentales de quienes se formaron bajo los patrones del intervencionismo del siglo veinte. Esta, sin embargo, es una batalla que no ha librado el Congreso para desembarazarse del dominio de un paradigma y modelo caduco. El Congreso es una institucin cuya finalidad poltica y constitucional no admite subordinacin a sistemas pensados segn la funcionalidad slo del Poder Ejecutivo. El dominio parlamentario no es reductible a las necesidades y finalidad que es propia nicamente del Poder Ejecutivo. El Estado es ms que solo administrador y cada rgano que lo compone requiere sistemas autnomos compatibles con las diversas finalidades que sirven en la organizacin poltica

Es por esta razn que las normas que dicta el Poder Ejecutivo dentro de la potestad regulatoria y reglamentadora que le reconoce la Constitucin no son aplicables en el Congreso. El Congreso puede adaptar o adecuarse a cuantos sistemas del Poder Ejecutivo le parezca, sin que tal adaptacin ni adecuacin signifique asimilacin

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en un supuesto sistema estatal. El Estado divide y distribuye sus funciones, para lo cual a cada poder corresponde regular su administracin en armona y segn las distintas finalidades polticas y constitucionales que deben cumplir precisamente para que el pas cuente con un Estado democrtico donde ninguno de los poderes opaca, somete ni avasalla al otro. Y el no sometimiento a otro poder del Estado empieza por el reconocimiento de las autonomas que, sin ser absolutas, s exigen un marco respetable de discrecionalidad tal que facilite la misin que tiene que cumplir para que el Estado se rija por la Constitucin y se impidan situaciones de acumulacin o concentracin de poder que ms acercan al pas a formas autocrticas que democrticas de ejercicio del poder.

Para que la democracia muestre sus resultados y quienes se desempean conforme a los principios y valores inherentes a su naturaleza alcancen los logros que la repblica demanda, es necesario que las instituciones sean provistas de medios apropiados para alcanzar la misin que se les encomienda. Al parlamento no se lo puede tratar ni evaluar como si se tratara del rgano ejecutivo del Estado. Al parlamento le corresponde la funcin deliberativa a travs de los representantes, de forma que el poder no sea objeto de apropiacin por ningn sector ni faccin poltica. Con este propsito es que el Congreso debe afirmar las autonomas que le son necesarias para mantener la identidad que le da la virtud de ser diferente del Poder Ejecutivo tanto como del Poder Judicial. Cada poder del Estado mantiene rasgos y reservas indispensables de autonoma.

Por esta razn cada poder del Estado debe afirmarse en el espacio poltico a partir de los rasgos que le dan la distincin y diferencias propias de la identidad que a cada uno corresponde. Es en este sentido que las autonomas entre poderes no son privilegios ni mecanismos que convierten a cada rgano del Estado en una isla. No hay virtud ah donde se desnaturaliza la identidad de quien tiene una misin propia de la funcin que el Estado debe asegurar para el bien de la comunidad. Ni todo el Estado es Poder Ejecutivo o administrador, ni el parlamento est exento de un marco normado de interaccin con otros rganos estatales. Ese marco de interaccin son las atribuciones y responsabilidades corporativas que se consignan en la Constitucin. No los patrones que una pretendida supremaca de las funciones ejecutivas del Estado pudieran imponerse a un rgano, no ejecutivo, sino representativo de la pluralidad y de la capacidad deliberante y reflexiva de la repblica.

En suma, el carcter institucional del parlamento es crtico para lograr resultados beneficiosos en provecho de toda la comunidad poltica. El descuido de la dimensin institucional, a favor de su utilizacin rentista, prebendara y mercantilista, constituye un acto de colonizacin parasitaria del sistema poltico, que lo pauperiza y minusvalida. La indiferencia respecto de la dimensin institucional del rgano poltico de la representacin popular pasma y desmorona la capacidad de gestin del

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Estado. Para que la vida poltica del pas cuente con salud se requiere bastante ms que el estril y vaco reconocimiento de la vigencia formal o meramente discursiva de instituciones que carecen de vida propia porque sus operadores las canibalizan con actos similares a los de las ventosas y mandbulas de la sanguijuela cuando dejan exnimes o anmicos a los cuerpos a los que atacan.

La calidad de las instituciones, que es sinnimo tambin de la calidad de la vida poltica de nuestro pas, por esta razn, reposa en la calidad de ciudadanos que no abdican de su vnculo con la repblica y vigilan como centinelas el avance hostil del desinters, indolencia o indiferencia en los bienes ms altos de la vida comunitaria. Cuando los ciudadanos no se escabullen de sus compromisos pblicos las instituciones que ellos sirven ordenan y habilitan la convivencia y la prosperidad comn. Sin ciudadanos competentes, por ello, los textos de las Constituciones no son ms que el fardo en que se sepultan paradigmas y deseos colectivos de nuestra poca. Para que la Constitucin ni el parlamento sean un pramo de infertilidad humana no hay ms remedio que emprender la afirmacin de valores en los que fundamos las reglas histricas elementales de nuestra convivencia como pueblo.

1. Finalidad del parlamento

El parlamento es el lugar por excelencia donde, la diversidad de opciones de nuestra asociacin colectiva, es ordenada para asegurar la soberana de nuestra comunidad poltica. Porque en l convergen las ms importantes corrientes de opinin del pas, el esfuerzo central de los actores del drama parlamentario es escribir el guin e historia de nuestro encuentro poltico, de nuestra identidad colectiva. La finalidad central del parlamento es asegurar la discusin y la deliberacin de los representantes sobre la naturaleza de las cuestiones puestas en su conocimiento, las alternativas de solucin, y el efecto que tales alternativas tienen en las distintas esferas implicadas en la problemtica y en la comunidad en general.

Nuestra soberana se afirma si la tolerancia poltica se usa para afirmar la pluralidad. A las minoras corresponde aceptar finalmente la voluntad de las mayoras, controlando y encauzando el ejercicio mesurado del poder. A las mayoras toca usar prudentemente del poder que el electorado les confa, sin imposiciones, escuchando y evaluando crticamente la opinin y sugerencias de las minoras. A unas y a otras corresponde cooperar para alcanzar una decisin colectiva en la que cada quien cede algo para alcanzar un producto comn superior y legtimo. En cualquier caso la pluralidad slo se afirma a travs de la deliberacin. El parlamento es el rgano deliberante por excelencia. En l las decisiones son todas razonadas, discutidas y reflexionadas entre la diversidad de posiciones con presencia parlamentaria.

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La tolerancia de cada grupo hace posible la armona en el mximo posible de puntos opuestos. La intransigencia, por el contrario, agudiza el conflicto y disocia. El parlamento alcanza su misin, por lo tanto, cuando la cooperacin y buena fe de los actores polticos en l presentes, adoptan decisiones razonadas, basadas en la conciliacin de percepciones y posiciones de la mayora y las minoras. La mejor decisin poltica, en este contexto, no es la ms rpida sino la mejor comprendida y consensuada por la pluralidad de tendencias presentes en la asamblea.

Para qu el parlamento, entonces? Para contar con un mnimo de representacin que permita la presencia plural de algunas de las ms importantes tendencias, intereses, valores, sentires y corrientes de opinin del total de la comunidad. La representacin es siempre imperfecta, porque finalmente en una repblica la posicin poltica de cada ciudadano es material y ticamente irrepresentable e indelegable, pero es un remedio al que recurre la sociedad moderna para evitar que el ejercicio del poder sea omnmodo.

De ah la otra razn de ser y finalidad del parlamento: para que exista un mnimo bsico y elemental de control que impida el ejercicio autocrtico del poder. La participacin imperfecta en el poder a travs de la representacin que permite el sistema electoral es una forma de limitar y frenar el dominio y hegemona desbordados de la fuerza poltica por quienes han sido encargados de conducir el pas, por los nicos titulares del poder: todos y cada uno de los ciudadanos del Per.

Pero representacin y control, sin embargo, a travs de la deliberacin, que es el elemento esencial sin el cual el parlamento pierde su virtud y esencia poltica. La accin parlamentaria, por esta razn, puede no tener los ritmos con los que funcionan otros rganos constitucionales, pero es una accin pensada, discutida, consensuada. Y el consenso en la diversidad de posiciones e intereses no es gratuito. Toma tiempo. El arte parlamentario consiste en encontrar el punto medio entre la redundancia argumentativa y la exclusin de puntos contrarios nicamente sobre la base de la discrepancia. El parlamento no es un rgano ejecutivo. El rgano ejecutivo y al que se le debe exigir celeridad en la accin es al gobierno.

Es en este clima representativo en el que quienes son elegidos y reciben el mandato poltico para operar el Estado de nuestra repblica, tienen la valla del desempeo de sus funciones en una magnitud no precisamente baja. Por el contrario, a pesar de las dificultades de la calidad de nuestra ciudadana, a pesar de las insuficiencias y riesgos que no llegan a cubrir los partidos polticos, a pesar de las ineficiencias del sistema electoral, y a pesar de los efectos polticos no neutralizados que causa la industria de los medios de comunicacin masiva en la vida parlamentaria, a pesar de todo ello, los representantes no dejan de tener el papel que se espera que cumpla una elite en la conduccin y direccin del Estado. Los representantes siguen

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teniendo la condicin de la reserva poltica y moral en la que se esperan reflejos y fuerza suficientes para llevar al Per a un destino mejor en cada uno de los perodos constitucionales por los que son elegidos por el pueblo. Sin la virtud, la nobleza y el honor, los representantes que no los viven en su experiencia poltica y su prctica funcional caen en la indignidad y en el rechazo, en el vituperio y en la denostacin del pueblo que se avergenza de ellos cuando los defrauda.

2. Misin del parlamento

La misin del parlamento no es ajena al tipo de rgimen poltico. Hay parlamentos cuya misin es avalar regmenes autoritarios. Y los hay que afirman la institucionalidad democrtica. La premisa del rgimen poltico es la que define la misin de cada tipo de parlamento. Y ello ocurre no obstante la etiqueta o formalidad. Los regmenes se definen no por la declaracin formal de su adhesin a un tipo de estilo poltico sino por los actos de gobierno y representacin concretos en los que se materializa el discurso.

En un rgimen poltico democrtico el parlamento representa al pueblo, legisla sobre los aspectos ms significativos de nuestra vida pblica, fiscaliza el uso de los recursos pblicos y controla el constitucional y moderado uso del poder. Estas son las principales funciones del parlamento y son tambin las reas en las que debe responderse si se cumpli la misin o no.

La misin del parlamento se cumple, entonces, cuando los rganos o actores de las escenas parlamentarias representan mejor a nuestra poblacin, cuando legislan cuando es justo, conveniente y necesario hacerlo, cuando corrigen los malos manejos de los fondos pblicos, y cuando detectan y sancionan los excesos del poder en contra de la libertad de los individuos o de las competencias legalmente reconocidas a otras autoridades u rganos del Estado. No se cumple cuando las funciones se desempean con improvisacin o con prisa injustificada. S se cumple cuando el objetivo es desarrollar cada actividad con el mximo cuidado y con toda la excelencia que cada representante sea capaz de aplicar a todas las acciones que le toca emprender y cumplir.

El criterio para definir si el parlamento tiene una misin democrtica o una autoritaria es la cuestin de si las funciones y poderes de que est investida la institucin parlamentaria es fin o es instrumento para quienes representan a la repblica. Si la representacin parlamentaria utiliza la institucin en vista de una finalidad personal, o facciosa, si es instrumentalizada para un fin ajeno al del bienestar y felicidad de la poblacin, si se la manipula para beneficio privado de un inters polticamente no democrtico sino personalista, obviamente ese parlamento no tiene ni sirve a

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una misin democrtica sino autocrtica. Pero si no obstante servir a un proyecto personal o privado, quienes as proceden se ocultan tras la forma y procedimientos propios de la democracia representativa, el rgimen ya no slo es autocrtico sino perverso, porque se trata de una simulacin tras la cual se oculta el goce obsceno del poder por quien debiendo servir a sus representados se vale del privilegio de la representacin para apropiarse en privado del uso del poder pblico.

El contexto ms favorable, apropiado y natural para que el parlamento alcance la misin en virtud de la cual es incluido como una institucin en las democracias representativas es, en consecuencia, el rgimen democrtico, y un sistema de vida poltica en el que la libertad y la solidaridad sean los principios de accin de todas las tendencias representadas. Un rgimen democrtico se basa en el imperio de la ley sobre la voluntad y proyectos privados del gobernante, as como en el respeto regular a los procedimientos en la conduccin de los procesos polticos.

As es como el parlamento cumple su finalidad o misin institucional: arreglando todos los procesos de decisin que estn a su cargo, con respeto a la Constitucin y a su Reglamento Interior. Una y otro contienen las normas y procedimientos que cada rgano o autoridad parlamentaria debe respetar. Apartarse de unas y otros afecta la esencia y razn de ser de la institucin parlamentaria.

La misin a cumplir en cada perodo debe alcanzarse por intermedio de los representantes que son elegidos a travs de la intermediacin que realizan los partidos polticos, y no se cumple sino a travs de los procesos que articulan la constitucin del Congreso entre la calidad de la ciudadana y el desempeo de los representantes. Sin embargo todo proceso parlamentario tiene por naturaleza un carcter abierto, el mismo que no se agota en el concepto secuencial con que se regulan las actividades y funciones institucionales.

El proceso parlamentario incluye la diversidad de dimensiones humanas que organiza la vida interior de los protagonistas o titulares de las funciones parlamentarias. El alcance de este tipo de procesos, por ello, no excluye las capacidades y las carencias internas de los representantes, las mismas que en ltimo trmino desbordan las limitaciones temporales y espaciales de la funcin estatal y comprenden la profundidad de la experiencia democrtica en la que se desarrolla todo proceso vivencial. Cada uno de los representantes opera y usa el poder dentro de una lgica difusa en la que la actividad inconsciente privada y colectiva tiene niveles innegables de eficacia e impacto colectivamente efectivo. Las fantasas, los delirios y las pulsiones emocionales o afectivas de los representantes estn y se hacen presentes en la constitucin institucional de la asamblea, y es desde ellas que la intervencin se hace carne en el desempeo y los resultados tangibles de la representacin.

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De ah que la misin del parlamento sea una misin procesalmente basada en experiencias no lineales ni puramente racionales. La misin del parlamento es una tarea objetivamente observable, pero su evaluacin no puede descuidar los campos desde los que se mira la gestin representativa. Los representantes son representativos de nuestra comunidad no en virtud slo del sufragio sino porque ellos mismos reproducen y retratan el estado efectivo de los diferentes tipos profundos de salud democrtica que trasladan a la esfera o dimensin parlamentaria. La institucin parlamentaria por eso no procura sus fines y misin a despecho de la realidad interior que resulta sernos comn a quienes actuamos dentro y fuera de la asamblea. La misin del parlamento, en este sentido, es una misin decidida desde la experiencia y los fenmenos que caracterizan y definen una misma cultura compartida en la esfera interior desde la que se aspira a la unidad de la nacin que nos incluye como una misma colectividad.

En suma, la misin del Congreso es garantizar plenamente la representacin de la voluntad popular de la repblica, y esa voluntad expresa y resulta de la experiencia colectiva que compartimos en un mismo tipo o modelo de vida interior como parte del mismo pueblo. La tarea del Congreso consiste, ciertamente, en producir niveles eficientes de representacin bajo cualesquiera de las modalidades funcionales del ejercicio estatal, pero esa eficiencia es tambin consecuencia y no es independiente de la calidad y eficacia de la experiencia y de la vida interior de quienes son representativos de la vida colectiva de nuestra comunidad.

De ah que la soberana de la repblica que se hace efectiva a travs de los representantes constituidos en la asamblea parlamentaria, es una realidad efectiva porque los representantes ante el Congreso la afirman sin alianza facciosa ni interesada con grupo alguno en particular, sin contubernio ni dobles estndares morales, pero ineludiblemente como consecuencia del proceso circular que nos define y constituye como una misma identidad cultural y colectiva. Porque el Congreso es la sede de la representacin popular de la repblica es que el pas tiene la garanta de que el poder ser utilizado para beneficio y bienestar de todos, con imparcialidad y con transparencia, pero imparcialidad y transparencia que materializan, a la vez, paradjicamente, los sesgos indiscernibles de los procesos interiores desde los cuales se concreta la experiencia poltica. Parte importante de esa experiencia es constituida por la conciencia moral, como tambin lo es por la dinmica de las pulsiones sobre las que no se alcanza a tomar conciencia ni a asumir una actitud reflexiva. En la lucha y en el conflicto entre las virtudes ticas, la consciencia y las pulsiones es que se resuelve la calidad poltica de la experiencia representativa y la gestin estatal de los congresistas.

La virtud y los valores morales son la base del mandato representativo, y olvidarlo, como olvidar los factores inevitablemente pulsionales de la experiencia humana,

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ocasiona la incomprensin de las posibilidades polticas de la representacin, que por insuficiente valoracin luego facilita, desde la desinformacin, el decaimiento o colapso de los ideales colectivos en la repblica. El rol del representante consiste en constituir desde la delegacin de poder que recibe una comunidad enriquecida cuyo crecimiento se logre incluyendo el proceso de su propio enriquecimiento y crecimiento personal en el compromiso que asume con una tarea que trasciende el carcter utilitario del beneficio privado o particular.

3. Lmites de la accin del parlamento

Sus lmites son de cuatro tipos, fsicos, polticos, jurdicos y actitudinales.

Por mandato de una ley, por ejemplo, no puede invertirse el sentido de rotacin de los astros, alterar la cantidad de cromosomas del gnero humano, ni modificar la gravedad de los cuerpos.

Lo posible poltico de cada circunstancia impone lmites a la conducta del parlamento. El compromiso entre lo mximo que cada fraccin parlamentaria desea, y el mnimo indispensable para asegurar la convivencia poltica en una sociedad abierta y plural, son condiciones de eficacia y rendimiento ptimo de un parlamento. Este es el lmite del buen criterio basado en la serena percepcin de las realidades polticas. E

cdg - manual del parlamento

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