EL CHILE DESCENTRALIZADO QUE QUEREMOS

Hacia un nuevo municipio

Diciembre 2002

SUBSECRETARIA DE DESARROLLO REGIONAL Y ADMINISTRATIVO

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© MINISTERIO DEL INTERIORSUBSECRETARIA DE DESARROLLOREGIONAL Y ADMINISTRATIVO

1ª Edición

Impreso en los Talleres de

Santiago de ChileDiciembre 2002

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TABLA DE CONTENIDOS

Presentación del Presidente de la República..................................................... 5

Introducción...................................................................................................... 7

Primera Parte

El Proceso de Descentralización Como Marco General de lasPropuestas de Política Municipal.................................................................. 13

1. Evolución Histórica del Proceso de Descentralización..................... 162. Alcances del Proceso de Descentralización .................................... 21

Caracterización y Diagnóstico del Municipio Chileno ................................. 23

1. Ciudadanía y Actores Locales......................................................... 282. Autoridades y Distribución del Poder............................................... 333. Rol y Competencias Municipales .................................................... 364. Finanzas Municipales ..................................................................... 425. Gestión y Recursos Humanos Municipales ..................................... 506. Dimensión de Equidad Intermunicipal ............................................. 557. Conclusiones.................................................................................. 63

Segunda Parte

Visión del Nuevo Municipio........................................................................... 71

1. Objetivos de las Propuestas de Políticas en MateriaMunicipal ........................................................................................ 72

2. Orientaciones para las Propuestas de Política segúnAmbito

2.1 Ciudadanía y actores locales........................................................... 75 2.2 Autoridades Municipales: Distribución y Ejercicio del

Poder ............................................................................................. 782.3 Rol y Competencias Municipales..................................................... 792.4 Finanzas Municipales...................................................................... 812.5 Gestión Municipal y Recursos Humanos ......................................... 832.6 Equidad Intermunicipal .................................................................... 85

Propuestas ..................................................................................................... 87

1. Ciudadanía y Actores Locales ........................................................ 872. Autoridades Municipales y Distribución del Poder .......................... 913. Rol y Competencias Municipales ................................................... 93

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4. Finanzas Municipales .................................................................... 965. Gestión y Recursos Humanos Municipales ................................... 1006. Dimensión de Equidad Intermunicipal ........................................... 1037. Resumen de Propuestas ............................................................... 1058. Propuesta de Agenda de Gobierno ............................................... 110

Bibliografía ................................................................................................... 115

Anexos

Nº1 Metodología utilizada ...............................................................................Nº2 Talleres realizados...................................................................................Nº3 Implementación, Seguimiento y Evaluación de las

Propuestas de Política .............................................................................Nº4 Avances en Materias Municipales de los Gobiernos de la

Concertación............................................................................................Nº5 Estructura del Sector Público Chileno.......................................................

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Presentación

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Introducción

El Chile Descentralizado que queremos: Hacia un nuevo municipio, presenta, deuna manera concreta, el proceso a través del cual se ha elaborado un conjunto depropuestas de políticas en materias municipales. Este documento oferta unconjunto de soluciones específicas para el manejo de asuntos públicos propios dela institucionalidad municipal y su vinculación con otros órganos del Estado y conlos actores privados.

La metodología utilizada para la confección de propuestas, consideró procesos deretroalimentación que han ido acumulando nuevos antecedentes y modificandoorientaciones para la acción en el campo municipal.

En su primera parte, el documento asume, como marco general para laspropuestas de política municipal, el proceso de descentralización en marcha,deteniéndose en su evolución histórica, sus objetivos y los alcances del procesoen su conjunto.

A continuación se establece el estado actual de los municipios chilenosenfatizando la caracterización y el diagnóstico de su situación. Para ello, lareflexión y el análisis se estructuran en seis ámbitos de trabajo, a saber:ciudadanía y actores locales; autoridades y distribución del poder; rol ycompetencias municipales; finanzas municipales; gestión y recursos humanosmunicipales, y dimensión de equidad intermunicipal. Es sobre estos componentesque se generan distinciones relativas a sus limitaciones y problemas queposteriormente se traducen en propuestas de solución.

En la segunda parte se presenta la visión del municipio para el 2010, y seestablece como objetivo general de la política municipal fortalecer al municipiocomo principal representante del Estado en la gestión del desarrollo comunal; ellose enmarca en los principios de profundización de la democracia, respeto a laautonomía, equidad y valoración de la heterogeneidad comunal. Se enfatiza latransformación del municipio en la principal puerta de entrada de los ciudadanos alEstado y la consolidación de su rol de prestador de servicios vinculados aestándares de calidad y cantidad.

Luego se señalan las orientaciones políticas que cada uno de los ámbitos detrabajo diagnosticados debe asumir, para ser presentadas inmediatamente comoconjunto de propuestas.

Las propuestas para cada componente aquí desarrolladas, recogen la pluralidadde posturas que se establecen respecto a cada tema, pudiendo darse propuestasque enfatizan un carácter conservador y que proponen consolidar a los municipioscomo entidades administradoras y otras en la lógica de promover gobiernoslocales.

Por otra parte las propuestas adquieren diferentes modalidades para suimplementación y gestión, alcanzando en algunos casos el carácter de reformas

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legislativas y en otros la modalidad de instructivos, generación de instrumentos deapoyo y programas de fortalecimiento, que pueden ser originados en cadamunicipio, o en otras entidades públicas y/o privadas.

Del mismo modo, los plazos de gestión varían en cada caso pudiendo ubicarseacciones de aplicación inmediata y aquellas que por su naturaleza suponenmayores plazos. A partir de las modalidades y plazos para la gestión de laspropuestas se esbozan las bases para un plan de acción.

Por último y como parte de los anexos, el documento detalla la metodologíautilizada, y presenta la totalidad de los resultados de cada taller y reuniones detrabajo que se realizaron durante el proceso de elaboración.

Dentro de los anexos se sitúa también la propuesta de evaluación y seguimientoque deberá poner en práctica la gestión de cada propuesta una vez consolidado elPlan de Acción definitivo.

Se anexa de manera complementaria, un acápite referido a los, avances enmaterias municipales de los gobiernos de la Concertación, y un capitulo ilustrativorespecto a la estructura del sector público chileno, que sirve como marco dereferencia para la comprensión de las funciones de las entidades subnacionales.

La propuesta de políticas en materias municipales se ha elaborado como undiseño sustentado en la participación de los actores involucrados en los temaslocales: Alcaldes y Concejales de todo el país, quienes fueron consultados através de talleres realizados de manera conjunta con la Asociación Chilena deMunicipalidades y con el apoyo metodológico de la Agencia para la CooperaciónAlemana, GTZ; expertos políticos y académicos, usuarios institucionales yconsultores especializados en la gestión municipal, entregaron sus opiniones y seplantearon críticamente frente a propuestas elaboradas por los equipos técnicosde la Subsecretaría, de manera de ir construyendo un conjunto de propuestas quedeberán ser objeto de la necesaria validación política para llegar a constituirse enla agenda de gobierno en materias municipales, para el corto, mediano y largoplazo.

La elaboración del documento y la conducción del proceso participativo degeneración de las propuestas, estuvo a cargo del Departamento de EstudiosMunicipales, de la División de Políticas de la Subsecretaría de Desarrollo Regionaly Administrativo. Participaron Jorge Caro Fernández, Jefe de la División, MaríaIgnacia Jiménez Suárez, Jefa del Departamento, y los profesionales Lucía TomicCoopman, Pilar Campero Soffia, María José Allende Pastén, Carlos Caro Salas,Roberto Castillo Jara, Alejandra de la Barra Manríquez, María AntonietaSepúlveda, Luis Carvajal Galleguillos y Luciano Ortiz Cabrera. En la realización delos talleres participó Osvaldo Bernales Rivas, Jefe del Departamento de EstudiosRegionales de la misma División.

La coordinación del proceso metodológico de cada taller estuvo a cargo deJoaquim Goske, representante de la GTZ.

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Por otra parte, en los anexos, se detalla la lista de los participantes de cada unode los talleres y reuniones, que se desarrollaron durante el año 2002, y quecontribuyeron a hacer de éste, un proceso informado, participativo y con lalegitimidad que otorga la opinión de los actores involucrados en la resolución desus propias materias de interés.

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PRIMERA PARTE

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EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN COMO MARCOGENERAL DE LAS PROPUESTAS DE POLÍTICA MUNICIPAL

Las propuestas de política de gobierno en materias municipales se insertan en elmarco del proceso de descentralización chileno. Sobre este proceso el PresidenteRicardo Lagos ha manifestado su intención de avanzar, exponiendo su visión depaís a alcanzar en nuestro bicentenario. Ese Chile del 2010 mostraría, entre susfacetas, la de un país "que supere siglos de centralismo y discriminación a lasregiones, en el cual la unidad de la República se fortalezca con la existencia degobiernos regionales con auténtico poder político y económico, que contribuyan aacercar el poder a los ciudadanos, integrar a la nación y difundir el desarrollo"1,donde "las comunidades regionales y comunales puedan decidir sus propiosprogramas de desarrollo, existan reales mecanismos de colaboración entre elgobierno nacional, los municipios y los gobiernos regionales, para dar vida no sóloa la visión de la región, sino también a un proyecto integrado de país"2

Una visión global y sistémica sobre este proceso se hace manifiesta en eldocumento que contiene la política de descentralización impulsada por laSubsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo durante el año 20013,referida esencialmente a la forma en que se estructura el Estado para cumplir surol y a la distribución del poder político entre las distintas instituciones resultantesde esa estructura.

Dicha formulación de política plantea que la distribución del poder tiene directoreflejo en las competencias y funciones que se atribuyan a las distintas instanciasdel Estado, y en las atribuciones legales y los recursos financieros con que cuentecada una para cumplir su rol. Se expone allí que la naturaleza de la distribución depoder da origen a diversas categorías de descentralización del Estado:

a) Descentralización Administrativa, donde se distingue entre:

1) Descentralización Funcional, que consiste en traspasar competenciasdesde la administración central del Estado, a nuevas personas jurídicas dederecho público, las cuales están dotadas de un patrimonio propio.

2) Desconcentración Territorial, que consiste en transferir competencias deuna instancia superior a otra inferior en un ámbito territorial distinto.

b) Descentralización Política, entendida como la facultad de los ciudadanos departicipar en la elección de sus representantes subnacionales. Ladescentralización política tiene sentido sólo sobre la base de unadescentralización territorial e implica obviamente algún grado de descentralizaciónfuncional.

1 Discurso del Presidente de la República, Ricardo Lagos Escobar, con motivo de la instalación de la Comisión

Bicentenario, Santiago de Chile, Viernes 16 de Octubre de 2000.2 Palabras del Presidente de la República en Encuentro con la Comunidad de Concepción, Concepción, Chile, Jueves 11

de Marzo de 2000.3 Elaborada a través de una metodología participativa y publicada el año 2001 por la Subsecretaría de Desarrollo Regional

y Administrativa bajo el título "El Chile descentralizado que queremos: Un proyecto de todos" y ,

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3) Descentralización Fiscal, referida a la transferencia de competencias fiscalessobre determinados ingresos y gastos públicos desde un nivel de gobierno a otronivel menor, junto con la capacidad de decidir sobre el manejo de esos recursos.

A partir de estas categorías se exponen en el cuadro 1 algunos ejemplos dedescentralización para Chile.

Cuadro 1Ejemplos de Descentralización para Chile

Categorías de Descentralización Ejemplo

Administrativa Territorial Política Fiscal Municipalidad

Administrativa Territorial Política 4 Gobierno Regional

Administrativa Territorial Servicios de Salud, Corporación Nacional Forestal, Servicio deVivienda y Urbanismo

Administrativa Instituto Nacional de Estadísticas, Servicio Agrícola Ganadero

Fuente: elaboración propia

Tal como muestra el cuadro anterior, las municipalidades son las instituciones másavanzadas en el contexto de la descentralización, lo cual expresa la vocaciónmunicipalista del proceso chileno. Sin embargo, este proceso aun no se encuentraconsolidado, por cuanto la mayoría de las definiciones presentes en la literatura5,así como aquella asumida en la formulación de política mencionada6, le otorgan al

4 Se refiere a la elección indirecta de consejeros regionales efectuada por los concejales municipales en cada región.5 Para Ruiz (1995), descentralización implica una redistribución del poder del Estado y por ende una reforma del mismo. Ellímite entre descentralización y desconcentración está dado en el hecho que las autoridades que han recibido lascompetencias desde la administración central, hayan sido elegidas por la soberanía popular, único requisito que garantiza laautonomía de decisión.§ Para Rufián (1993), descentralización es una redistribución del poder del Estado entre otros entes públicos§ Para Palma (1985), descentralización consiste en una multiplicación de las arenas políticas de decisión, a través de ladistribución del poder a subcoletividades espacialmente menores.§ De acuerdo a Boisier (1990), la descentralización es un concepto cercano al concepto de democratización, entendido comoun mejor y más extendido ejercicio de la soberanía por parte de los ciudadanos.§ Tobar (1997), define la descentralización del Estado como un proceso de dispersión del poder político que implicatransferencias de poder desde la cima hacia la base o desde el Estado hacia la sociedad civil.§ Angulo y Ábalos (1996), asumen la descentralización como un proceso orientado a debilitar y reperfilar el papel del núcleodecisional central, de fragmentar las instancias de generación política, de multiplicar y relocalizar el liderazgo. En resumen, dereformular la distribución territorial del poder.§ Rivera (1997) establece que descentralización implica una reorganización y redistribución de la autoridad estatal en unterritorio determinado. La descentralización agrega niveles de decisión y parcela el poder político, por lo tanto puede aumentarla eficacia y la estabilidad del sistema político a través de desmovilizar actores sociales y fragmentar sus demandas, o bien deestimular formas más democráticas de representación y/o de autogobierno.§ Rivera cita a Von Haldenwang, quien define descentralización como intervenir en la estructura institucional políticoadministrativa, con el fin de modificar la forma y el grado de la regulación estatal en determinados campos políticos.§ Heyermann (1994) menciona que la descentralización en términos funcionales consiste en aumentar el poder, la autonomíade decisión, el control de recursos, las responsabilidades y competencias de las colectividades locales en detrimento de losórganos del Estado central. Implicaría, por tanto, una reforma de carácter político, jurídico y administrativo, en la cual el poderse redistribuye en base a órganos definidos por límites territoriales.6 Subsecretaría de Desarrollo regional y Administrativo, "El Chile Descentralizado que queremos, un proyecto de todos",

2001.

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proceso de descentralización un carácter eminentemente político, donde lo que sejuega es una división territorial equilibrada de un sistema de toma de decisiones.El proceso se consolida cuando se alcanza una efectiva y equitativa distribuciónde poder entre las distintas entidades territoriales, cuyas autoridades son elegidasdemocráticamente7.

El carácter político del proceso se asocia a ciertos principios, valores y prácticasque contienen implicancias y requerimientos para los municipios chilenos yorientan la formulación de políticas públicas en esa dirección.

En primer lugar, es preciso que los municipios puedan actuar con autonomía en elámbito de sus decisiones y para ello lo básico es garantizar, desde el punto devista político, que las autoridades sean elegidas democráticamente. Ello, por unaparte, legitima la voluntad de otorgar competencias para que los municipios lasdesarrollen sin la intervención de niveles superiores del Estado y, por la otra, lavoluntad de transferir recursos fiscales cuyo gasto se decida autónomamente.

En segundo lugar, debe entenderse al municipio como una institución fundamentalpara la profundización de la democracia, íntimamente ligada a la vigorización delos asuntos locales, al incremento y consolidación las libertades y derechospolíticos de la ciudadanía y a una mayor participación y control ciudadano en elaccionar del Estado.

En tercer lugar, el proceso de descentralización debe entenderse como unmecanismo que contribuye a la modernización del Estado, principalmente por lareducción de las distancias entre la toma de decisiones y los ciudadanos. Elacercamiento refuerza la pertinencia, focalización, eficacia y eficiencia de lasdecisiones, reduciendo la burocracia innecesaria, aumentando la eficiencia en eluso de los recursos y el gasto público, y ampliando la prestación de serviciosbásicos que mejoren las condiciones de vida de la comunidad. En estaperspectiva, el municipio es eficaz si reduce la distancia física y psicológica deactitud, entre el Estado y los ciudadanos, a través de una gestión más eficiente yadecuada a las características locales.

Por último, cuando el Presidente Lagos señala: “Queremos que todos los chilenos,no importa su lugar de residencia, tengan las mismas oportunidades”8, allí radicael mayor aporte que la descentralización puede hacer a la democracia, en cuanto

7 Los objetivos de la política propuesta, pueden resumirse en lo siguiente:

Contribuir al desarrollo democrático del país, traspasar poder de decisión y recursos desde el centro a losrepresentantes e instituciones de la ciudadanía regional y comunal para la gestión del desarrollo económico, social ycultural de sus respectivos territorios, en un marco de valores y prácticas sociales, que impulsa el crecimiento con másautonomía y equidad.

Los objetivos específicos principales que se desprenden de este objetivo general pueden resumirse en:a. Mejorar las formas de democracia representativa y participativa.b.Traspasar competencias, funciones y atribuciones a los representantes de la ciudadanía regional y comunal.c. Consolidar un sistema financiero descentralizado más autónomo y equitativo.d. Incrementar la eficacia y eficiencia de la gestión subnacional.

8 Mensaje Presidencial del 21 de mayo 2000 según texto publicado por el Gobierno de Chile, página XXII, último párrafo.

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perfecciona el sistema de distribución del poder, logrando una mayor equidadrepresentativa entre los territorios y una mayor vinculación entre el ciudadano ymuchas de las decisiones que cotidianamente le afectan.

La percepción general de los actores involucrados en el proceso dedescentralización en Chile, da cuenta de un proceso con avances sustancialesocurridos de manera selectiva y gradual, donde se han desarrollado diversasiniciativas, mas sin un horizonte explícito y un liderazgo que conduzca el procesoglobal. Además, algunos sectores hablan de un proceso de descentralización conavances insuficientes, donde básicamente las leyes han impuesto un criterio dedescentralización más administrativo que político, y por tanto no una efectivaredistribución del poder.

A continuación se presenta un panorama del proceso de descentralización chilenoen que se insertan las presentes propuestas de política, mostrando el contextohistórico en que se desarrolla, sus objetivos y alcances.

1. Evolución histórica del proceso de descentralización 9

La historia de la descentralización es la historia de la distribución del poder en laorganización de los pueblos y naciones. A pesar de que la organización del pueblomapuche presentaba altos niveles de descentralización, la historia de Chile se hacaracterizado desde los albores de la República –con mayores o menores gradosde intensidad y legitimidad- por un fuerte centralismo y presidencialismo.

La Constitución de 1814 estableció que el Cabildo (antecedente del municipio)fuera presidido por el Intendente que a su vez era representante del Ejecutivo. LasConstituciones posteriores (1818, 1822 y 1828) mantuvieron este principio.

La Constitución de 1833, que duraría hasta 1924, pone fin al período conocidocomo "La Anarquía" e instaura un régimen presidencialista que significó laconformación de una organización Estatal política y administrativamentecentralizada, estructurada en torno al Presidente de la República. Durante esteperíodo, existieron tímidos avances en la descentralización efectiva del Estado,siendo los más importantes la promulgación de la primera Ley Orgánica deMunicipalidades, en 1854 y la Ley de la Comuna Autónoma, de 1891. La primera,fijaba amplias atribuciones y funciones a los municipios, pero subordinaba lascorporaciones municipales a la autoridad de gobernadores e intendentes. Lasegunda, que independizaba a las municipalidades de la tutela del ejecutivo, fueletra muerta debido a la falta de recursos.

A su vez, puede mencionarse la Ley del 12 de septiembre de 1887, en virtud de lacual varios servicios, que antes dirigía el Gobernador, pasaron a depender de lasmunicipalidades. Se suprimió además la aprobación presidencial en elnombramiento y destitución de los empleados municipales y se encargó al Alcaldela ejecución de los acuerdos municipales y presupuestos de gastos.

9 Este apartado está basado en Luis Hernández Olmedo, "La descentralización en el ordenamiento constitucional chileno",

Revista Chilena de Derecho, vol.20, Santiago, (1993).

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En la Constitución de 1925, se encuentra el primer intento de incorporar demanera explícita el concepto "descentralización". En ella se separan las funcionesde “gobierno” y “administración”, acotando de alguna manera todo intentodescentralizador al aspecto exclusivamente administrativo, basado en elrazonamiento de que la naturaleza jurídica de Estado unitario del país, descartaríatoda forma de descentralización política.

Se conservó la estructura para efectos de administración interior compuesta porprovincias, a cargo de un Intendente designado y comunas, a cargo de un Alcaldeelegido democráticamente y bajo la tuición de las Asambleas Provinciales. Debidoa la escasa funcionalidad de este esquema y a la idea de que el centralismosignificaba un freno al desarrollo, la Oficina de Planificación ODEPLAN(antecedente del Ministerio de Planificación y Cooperación) fue la encargada derealizar estudios técnicos sobre regionalización de la ejecución de políticaspúblicas.

El Gobierno Militar (1973-1989) ideó e implementó el llamado proceso deregionalización, cuyas ideas iniciales se relacionan con un "reordenamientoespacial que busca la articulación económico-social-geopolítica y administrativa enámbitos territoriales determinados, todo ello con la finalidad de alcanzar eldesarrollo autosostenido de grandes unidades territoriales"10.

Estas unidades, que en definitiva serían las trece regiones en que actualmente sedivide el país, quedaron a cargo de un Intendente designado por el Presidente dela República y dotadas de instituciones de gobierno, administración pública, departicipación de la colectividad territorial, de planificación del desarrollo económicoy social y de desarrollo de la comunidad, todo ello sin traspasar recursos propios aestas regiones.

Desde el punto de vista funcional, el proceso de regionalización adquirió en unprincipio la forma de desconcentración administrativa con centralización política,pues en la práctica más que un traspaso de poder a las nuevas instanciasregionales, hubo más bien una delegación de funciones a las institucionesregionales y locales.

En esta materia, la acción del Gobierno Militar estuvo marcada por un claro acentomunicipal; las municipalidades pasaron a ser servicios públicos funcional yterritorialmente desconcentrados e integrados a la administración del Estado, enque el Alcalde era un funcionario de confianza del Presidente de la República. ElMunicipio se convirtió en un instrumento de política social y ejecución de políticaspúblicas, ampliándose su rango de competencias, con la contrapartida de ingresosde beneficio municipal mediante el D.L. Nº3.063 sobre Rentas Municipales, de1979.

En 1980, se consagra el proceso de municipalización de determinados serviciossociales, al transferirse al Municipio las responsabilidades por la prestación de

10 “Chile Hacia un Nuevo Destino”, elaborado en 1974 por la Comisión Nacional de la Reforma Administrativa (CONARA)

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servicios de educación, salud primaria y ciertos establecimientos de menores, afinanciar mediante aportes y subvenciones del Gobierno Central.

Las competencias de las autoridades regionales se centraron en el área deproyectos de inversión física, concentrados en los ámbitos de educación, salud,caminos y electrificación. En las postrimerías del Gobierno Militar, se designaronConcejos de Desarrollo Regional (CODERE) integrados básicamente porempresarios, quienes deliberaban la asignación de recursos para estos fines.

En materia de recursos financieros se crearon, en 1974, el Fondo Nacional deDesarrollo Regional (FNDR) concebido como mecanismo financierocompensatorio entre las distintas regiones y, en 1979, el Fondo Común Municipal(FCM) fondo solidario entre los municipios que también contemplaba la posibilidadde aporte fiscal11. Se crearon además universidades regionales por la vía defusión entre las ex sedes de las Universidades de Chile y Técnica del Estado.

Mirado en su integralidad, el sistema de administración consagrado en laConstitución de 1980 reafirma el carácter de Estado unitario, estableciendocentralización política y, al mismo tiempo, una administración funcional yterritorialmente desconcentrada12.

Descentralización en Democracia

El retorno a la democracia en 1990 marca el comienzo del procesodescentralizador al democratizar la elección de alcaldes, lo cual constituyó unainnovación que rompió con la tradición establecida del sistema constitucionalchileno, que reservaba al Presidente de la República la designación de losalcaldes en los municipios más importantes, atendiendo a su población y ubicacióngeográfica. Además, se modificó la estructura municipal creando los ConcejosMunicipales, elegidos democráticamente en forma directa13.

Formalmente, el proceso de descentralización en esta última década ha sidoguiado a través de lo que se ha llamado la política de modernización de la gestiónpública chilena, la que se articula sobre la base de tres ejes que se ligan a unareorientación sustantiva del Estado y que son:

11 Hasta la fecha no se ha concretado este aporte fiscal al Fondo Común Municipal.12 Se refiere a desconcentración y no a descentralización principalmente por cuanto no contemplaba elecciones

democráticas de las autoridades subnacionales y concentraba las decisiones en el nivel central.13 Las primeras elecciones municipales fueron en 1992, en las cuales los concejales se eligieron por votación directa y los

alcaldes por votación indirecta, puesto que accedía al cargo de Alcalde el candidato a Concejal más votado de la listamás votada; mas, en caso de no superar el 35% de los votos válidamente emitidos, el Alcalde era escogido por elConcejo mediante votación en sesión constitutiva.En 1996, se modificó el sistema, permitiendo la elección directa para alcaldes, a través de un sistema en que sepresentan diversas listas por coalición política y aquel candidato que obtenga la mayoría absoluta, o el más votado de lalista más votada, dependiendo del caso, se constituye en el alcalde electo. Finalmente, se aprobó en el CongresoNacional un proyecto de ley para establecer en el país un sistema electoral municipal que contempla, expresamente,elecciones separadas para los cargos de Alcaldes y Concejales, sistema que debutará en las elecciones municipales de2004.

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(i) mayor democracia, entendida como mayor participación ciudadana,profundización del proceso de descentralización y mayor transparencia enla gestión pública;

(ii) gestión eficaz, orientada a resultados y a la calidad de servicios en laatención al ciudadano, lo cual hace apropiada la utilización de metas,indicadores y evaluaciones de gestión;

(iii) mayor eficiencia en la gestión pública, entendida como economía derecursos.

La consecuencia que ha traído el énfasis del proceso como fortalecedor de lademocracia ha sido la legitimación del municipio ante los ciudadanos y ladirigencia política, lo que le ha permitido adquirir nuevas competencias, abandonarsu rol centenario de mero gestor del ornato y aseo, potenciarse en áreasrelacionadas con el desarrollo de la comuna y posicionarse ante los usuarios comola institución del Estado más cercana a los ciudadanos14.

La mayor legitimidad alcanzada por los municipios democráticos y el consecuenteacercamiento a la comunidad local, ha significado enfrentar nuevas y crecientesdemandas ciudadanas y por tanto realizar mayores funciones que requieren denuevas capacidades de gestión, de relación con los actores locales yparticularmente de coordinación con el resto del Estado.

Por lo anterior, junto con la democratización del nivel local, se han creado nuevasinstancias e instrumentos de participación como la ordenanza municipal departicipación, que debe considerar las características particulares de cadacomuna; el Concejo Económico Social Comunal (CESCO) cuya integración,competencias y organización serán determinadas por cada Municipalidad; y elfortalecimiento de los plebiscitos comunales, permitiendo su realización -sujeta aquórum- por iniciativa del Alcalde, del Concejo o de los ciudadanos inscritos en losregistros electorales de la comuna.

Un hito en este proceso lo constituye la aprobación, en marzo de 1999, de laReforma a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, lo cual significa enprincipio un avance en el área de la gestión municipal que amplía las capacidadesde asociativismo municipal, establece la obligatoriedad de coordinación de losservicios públicos en el territorio comunal, otorga mayor capacidad de fiscalizacióndel Concejo Municipal y establece mecanismos de planificación.

Este aumento de funciones se ha visto fortalecido a través de la aprobación de lasmodificaciones a la Ley de Rentas Municipales de 1995 y de 2000, que enconjunto significaron un aumento de los recursos municipales de más de $40.000millones de pesos.

14 Estudio de Satisfacción al Usuario, Comité de Modernización del Estado-MORI, 2000.

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0 1 0 2 0 3 0 4 0 5 0 6 0 7 0

Costa Rica

P a n a m á

Nicaraga

El Salvador

Paraguay

Ecuador

Guatemala

Perú

Honduras

Uruguay

Chile

Venezuela

México

Bolivia

Alemania

Ir landa

Reino Unido

Canadá

Estados Unidos

Colombia

Noruega

Brasil

Argent ina

Suecia

El carácter modernizador y democratizador que ha adoptado el proceso y losavances realizados15 durante los últimos 12 años, permiten plantearse nuevosdesafíos en torno a la profundización de la democracia y las formas de gobiernolocal, específicamente hacen posible hoy vislumbrar nuevas formas departicipación ciudadana y de relación entre las instituciones subnacionales y losterritorios.

Adicionalmente, la importancia del gasto territorial dentro del total del gasto públicochileno todavía es inferior al promedio de los países de la OECD, e incluso deAmérica Latina, demostrando que aún existe un amplio margen para transferircompetencias y recursos a los niveles subnacionales en Chile. Ello se muestra enel gráfico 1.

Gráfico 1Importancia del gasto territorial como porcentaje del sector público

Fuente: CEPAL-GTZ para países iberoamericanos, 1997 y Catalina Victory, Gobiernosmunicipales y desarrollo local en Iberoamérica en Revista Cidob D'afers Internacionals, 47,octubre 1999, para el resto de los países.

15 Para conocer avances específicos de los gobiernos democráticos ver anexo 4.

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También es necesario distinguir entre los avances formales y los avancesefectivos de la autonomía municipal, ya que la cultura política es muy centralista yen las relaciones entre los municipios y el Estado central no siempre predominanla cooperación y coordinación, si no más bien los conflictos de poder. El Estadounitario tiende a favorecer la injerencia e influencia del Ejecutivo sobre el municipioy las normas municipales aprobadas en el Parlamento regulan su organizaciónadministrativa y sus funciones, restringiendo las posibilidades de auto-organización y los intereses locales no especificados en las competencias. Elloconstituye una de las causas de que muchas de las funciones que la leyencomienda a los municipios no se han llevado de manera eficaz a la práctica.

2. Alcances del proceso de descentralización

La evolución histórica del proceso de descentralización chileno, se ha desarrolladoen el marco de ciertos aspectos prácticamente inamovibles de nuestro sistemapolítico y cultural. Estos límites determinan el alcance de las propuestas de políticaque pueden formularse para el proceso de descentralización en general y para losmunicipios chilenos en particular.

Dentro de los factores políticos, queda fuera de cuestionamiento el régimenpresidencial como sistema de gobierno, entendiendo que éste es un debate hoyinexistente; tampoco está en discusión la permanencia del carácter unitario delEstado y la condición del Presidente de la República como Jefe de Estado. Ello noobsta que, en la medida que surjan las reformas necesarias, habrá instanciasterritoriales autónomas con facultades de gobierno y administración según ladivisión territorial del país y, en consecuencia, una redefinición o supresión de lastutelas administrativas.

El planteamiento de Chile como Estado unitario es un marco inamovible delproceso descentralizador. Esta estructura, sin embargo, se reconoce comocompatible con un Estado descentralizado, en la medida que los organismossubnacionales estén diseñados como otro nivel de ejercicio del poder y nomeramente como un servicio público.

Entre los limitantes internos, el más importante lo constituye el predominio de unacultura centralista que genera resistencias al proceso descentralizador. Si lastransferencias de poder son en si procesos complejos, la cultura centralista limitamás aun las posibilidades, puesto que condiciona la demanda por dichostraspasos de poder. Seguramente este es el factor más importante que explica lavisión de una carencia de voluntad política en torno al tema de la descentralizacióny de una falta de consenso sobre los limitantes y desafíos del proceso.

Esta cultura se ha generado junto con un patrón inarmónico y desigual en eldesarrollo del país, donde la Región Metropolitana presenta concentración entodos los ámbitos, en particular concentración económica y productiva. Unaestructura similar se presenta al interior de las regiones, donde se genera una

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especie de centralismo intraregional que favorece, a las capitales regionales comopolos de desarrollo relativamente.También, la estructura centralizada de partidos políticos y el sistema binominal deelecciones, marcan una tendencia a la conformación de dos bloques, lo cual semuestra contrario a la intencionalidad manifiesta de conformar una multiplicidad deescenarios que retraten la diversidad política de cada territorio. Lo anterior hadificultado la posibilidad de generar agrupaciones regionales o locales que luchenlegítimamente por sus intereses territoriales. En definitiva, no existe un subsistemapartidario regional fuerte, con las consiguientes desventajas en lo que se refiere aparticipación ciudadana y validación del sistema democrático.

Por último, es necesario mencionar que existe un desarrollo teórico suficiente yuna experiencia internacional acumulada, aspectos que de una u otra manerainciden en el proceso chileno, como por ejemplo las malas experiencias de otrospaíses en materia de endeudamiento subnacional, que han generado resistenciasen Chile para abordar este tema.

Con todo lo anterior, es factible que las propuestas de política que desarrolla estedocumento impliquen modificaciones legales, así como también cambios en eldiseño y ejecución de planes y programas gubernamentales, toda vez que ello noescape a los alcances mencionados en este apartado.

23

CARACTERIZACIÓN Y DIAGNÓSTICO DEL MUNICIPIO CHILENO

De acuerdo al orden institucional y jurídico chileno, cada comuna -y eventualmenteagrupaciones de comunas- es administrada por una municipalidad, según quedaseñalado en la Ley Nº16.895 Orgánica Constitucional de Municipalidades, yasimismo en la Constitución Política de Chile, donde se definen los municipioscomo: “corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica ypatrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidadlocal y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de lasrespectivas comunas". En la práctica, el municipio puede abordar casi la totalidadde los temas vinculados al desarrollo, aunque principalmente se aboca a lastareas de garantizar ciertos servicios y atender los déficits y carenciasfundamentales que se presenten en la comuna.

Chile está organizado administrativamente en el nivel local en 342 comunas, 341de las cuales cuentan con un municipio que administra el territorio comunal16. Elnúmero de habitantes de cada comuna presenta importantes variaciones queoscilan entre la más pequeña con 316 habitantes17 y la de mayor tamañopoblacional con 501.042 habitantes18. Del total de comunas del país, 225 sonterritorios rurales y 116 son urbanos. Sin embargo, cerca del 80% de la poblaciónvive en territorios urbanos. El cuadro 2 muestra una agrupación de comunassegún tamaño.

Cuadro 2Agrupación de comunas según tamaño

Rango de población en habitantes Número de comunas

Menos de 10.000 101

Entre 10.000 y 50.000 165

Entre 50.000 y 150.000 49

Entre 150.000 y 250.000 18

Entre 250.000 y 300.000 4

Mas de 300.000 5

Total: 15.050.341 Total: 342

Fuente: Datos preliminares Censo de población 2002, Instituto Nacional de Estadísticas.

La relación entre población total y número de municipios todavía es insuficiente,denotando la presencia de una región submunicipalizada, sobre todo si lacomparamos con Europa, Canadá y los Estados Unidos. Ello se muestra en elcuadro 3.

16 La excepción es la comuna de la Antártica Chilena, administrada por el municipio de Cabo de Hornos de acuerdo a la ley

Nº19.726 del 26 de mayo de 2001.17 Comuna de Ollagüe, Región de Antofagasta.18 Comuna de Puente Alto, Región Metropolitana.

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Cuadro 3Población promedio por Municipio

País Población promedio por municipio

Uruguay 167.030

Cuba 64.732

Venezuela 63.297

República Dominicana 60.729

Ecuador 56.672

Costa Rica 41.574

Chile 39.727

Panamá 34.258

Brasil 32.344

Colombia 31.206

México 30.563

Nicaragua 30.049

América Latina 28.160

Guatemala 25.248

Bolivia 20.646

El Salvador 19.537

Paraguay 18.802

Honduras 15.376

Argentina 15.001

EEUU 12.917

Perú 12.168

Canadá 5.626

Europa 4.658

Fuente: Catalina Victory, Gobiernos municipales y desarrollo local en Iberoamérica en RevistaCidob D'afers Internacionals, 47, octubre 1999.

25

Los elementos que componen el municipio son el territorio, la población y suorganización interna. Los dos primeros elementos son caracterizados en la figura 1y el tercero en la figura 2.

En cuanto al territorio, la figura 1 caracteriza la institución municipal como unainstitución del Estado que actúa exclusivamente en un territorio llamado comuna19,el cual a su vez pertenece a una región.

Figura 1Relación entre el municipio y otros actores comunales

La figura 1 destaca la relación del municipio con la población presente en sucomuna, la que puede tomar una forma bilateral o unilateral, implícita o explícita.Dentro de la población existen actores pueden ser públicos, privados o de lasociedad civil, todos los cuales contribuyen en mayor o menor medida al desarrollode ese territorio e inciden en la calidad de vida de su población. Dichos actores nosólo están presentes en la comuna sino en el resto de las regiones y del país y porcierto se relacionan entre sí, dentro y fuera del territorio comunal.

Dentro de los actores del sector público se encuentran los Gobiernos Regionales,los Gobiernos Provinciales, el Gobierno Central con sus Ministerios y Servicios

19 O eventualmente en una agrupación de comunas.

Municipio

Estado

OrganismosInternacionales

Sociedad Civil

Sector Privado

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Públicos20, el Parlamento, y en general todos los organismos públicos que tenganincidencia en el territorio como las universidades públicas y los hospitalespúblicos. El municipio, como parte del Estado, comparte diversas funciones conestas instituciones del sector público, como la educación y la salud. Además,recibe recursos de los otros niveles del Estado, es regulado por las leyes que sedictan en el Parlamento y desarrolla programas en conjunto con otros organismospúblicos, entre otros. Esta relación entre el municipio y el resto del Estadodetermina el grado de coordinación con que el sector público en su conjunto actúaen el territorio y el grado de autonomía con que puede actuar el municipio.

Dentro de la sociedad civil se incluyen los ciudadanos, las organizaciones socialesy en general toda la comunidad local. La actuación del municipio en el territorioestá orientada a satisfacer las necesidades de bienes y servicios públicos de todala comunidad, incluyendo vecinos y ciudadanos que eligen a sus autoridades, yque a su vez demandan información, participación y servicios de calidad. Enalgunos casos la comunidad local se organiza para canalizar estas demandas ypara contribuir al desarrollo comunal de manera paralela o conjunta con elmunicipio. Esta relación entre el municipio y la sociedad civil es el eje principal deactuación de aquél por cuanto determina la profundidad de la democracia en elterritorio comunal, al estar involucradas las relaciones de poder entre losciudadanos y la institución municipal.

Dentro del sector privado se considera principalmente al empresariado local, cuyopago de patentes comerciales contribuye a financiar al municipio a cambio dedeterminados servicios. Estas empresas en muchos casos son contratadas paraejecutar proyectos municipales y a la vez las mismas empresas requieren depermisos municipales para operar. La función municipal de fomento productivoimplica necesariamente una coordinación para enfrentar el desarrollo territorial enconjunto con el sector privado presente en la comuna.

Los organismos internacionales han jugado un rol importante en el desarrolloterritorial, a través de ofrecer fondos para proyectos y programas y, en muchoscasos desarrollando directamente proyectos de desarrollo con o sin convenios conel municipio correspondiente.

20 Ver organización del sector público chileno en anexo 2.

27

Figura 2Organización Interna del Municipio

La Figura 2 muestra los elementos que configuran la organización interna de losmunicipios, los que a su vez condicionan las relaciones con otros actorescomunales. Los aspectos más importantes de esta organización son lasautoridades, elegidas por los ciudadanos para conducir la gestión municipal yrepresentarlos en las decisiones públicas, las competencias, funciones yatribuciones tanto de las autoridades como del municipio propiamente talorientadas a cumplir el rol de éste, y los recursos humanos y financieros con quecuenta para el cumplimiento de dichas funciones.

La organización interna, es decir, la forma de asignar los recursos municipales ylas relaciones entre las autoridades, las competencias y recursos, determinan elgrado de eficiencia de la gestión municipal. La eficiencia se define en función delcumplimiento de ciertos objetivos de la institución municipal, que pueden serdistintos a los objetivos en otros países u otras épocas de la historia nacional, oincluso distintos entre municipios.

Finalmente, al analizar la estructura interna del municipio y las relaciones entreéste y otros actores municipales, no puede obviarse el hecho de que la realidadintercomunal presenta importantes heterogeneidades geográficas,socioeconómicas y culturales, lo que obliga a introducir necesariamente la

RecursosFinancieros

Recursos Humanos

Autoridades

Competencias

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dimensión de equidad en la determinación de las competencias, los recursos y laspolíticas públicas relacionadas con los municipios.

En el apartado siguiente se realiza un diagnóstico de cada uno de los elementosdescritos, explicando su marco normativo, la experiencia práctica desde laperspectiva municipal y los principales desafíos que debiese recoger laformulación de propuestas de políticas en cada ámbito.

Para efectos de ordenar el análisis, los ámbitos se han ordenado comenzando porla ciudadanía y los actores comunales, es decir con la relación entre la instituciónmunicipal y la comunidad local entendida como el fundamento de la existencia dela institución. Posteriormente se analizan los elementos internos de laorganización municipal: las autoridades, las competencias, las finanzasmunicipales y la gestión municipal. Finalmente se desarrolla el ámbito de laequidad intermunicipal para dar cuenta de los instrumentos existentes orientados aeste objetivo.

En cada ámbito se menciona el marco legal correspondiente basadoprincipalmente en la Ley Nº16.895 Orgánica Constitucional de Municipalidades yun diagnóstico basado en estudios empíricos y en los talleres participativosrealizados a lo largo de todo el país que forman parte integrante de estedocumento.

1. Ciudadanía y actores comunales

Marco Normativo21

De acuerdo a la Ley Nº18.695, cada municipalidad deberá establecer en unaordenanza las modalidades de participación de la ciudadanía local, teniendo enconsideración las características singulares de cada comuna, tales como laconfiguración del territorio comunal, la localización de los asentamientos humanos,el tipo de actividades relevantes del quehacer comunal, la conformación etárea dela población y cualquier otro elemento que, en opinión de la municipalidad,requiera una expresión o representación específica dentro de la comuna y que almunicipio le interese relevar para efectos de su incorporación en la discusión ydefinición de las orientaciones que deben regir la administración comunal.

Cada municipalidad debe regular en la ordenanza municipal de participación, lasaudiencias públicas por medio de las cuales el alcalde y el concejo22 conocenacerca de las materias que estimen de interés comunal, como asimismo las queno menos de cien ciudadanos de la comuna les planteen.

Sin perjuicio de lo anterior, cada municipalidad debe habilitar y mantener enfuncionamiento una oficina de partes y reclamos abierta a la comunidad engeneral. La ordenanza de participación debe establecer un procedimiento públicopara el tratamiento de las presentaciones o reclamos, como asimismo los plazos

21 Ley Nº 16.895 Orgánica Constitucional de Municipalidades.22 Un análisis de las autoridades municipales se presenta en el capítulo siguiente.

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en que el municipio deberá dar respuesta a ellos, los que, en ningún caso, puedenser superiores a treinta días.

El alcalde, con acuerdo del concejo, o a requerimiento de los dos tercios delmismo o por iniciativa de los ciudadanos23 inscritos en los registros electorales dela comuna, debe someter a plebiscito las materias de administración local relativasa inversiones específicas de desarrollo comunal, a la aprobación o modificacióndel Plan Comunal de Desarrollo, a la modificación del Plan Regulador u otras deinterés para la comunidad local, siempre que sean propias de la esfera decompetencia municipal.

Además, en cada municipalidad debe existir un Concejo Económico y SocialComunal (CESCO), compuesto por representantes de la comunidad localorganizada y presidido por el Alcalde. Se trata de un órgano asesor de lamunicipalidad, el cual tiene por objeto asegurar la participación de lasorganizaciones comunitarias de carácter territorial y funcional, y de actividadesrelevantes en el progreso económico, social y cultural de la comuna. Laintegración, organización, competencias y funcionamiento de estos consejos, sondeterminados por cada municipalidad, en un reglamento. Con todo, los consejosdeben pronunciarse respecto de la cuenta pública del alcalde, sobre la cobertura yeficiencia de los servicios municipales de la comuna, y pueden además interponerel recurso de reclamación.

Las atribuciones municipales en materia de participación ciudadana, no obstan ala libre facultad de asociación que le corresponde a todos y a cada uno de loshabitantes de la comuna, en cuyo ejercicio el conjunto de los habitantes o unaparte de ellos, pueden darse las formas de organización que estimen másapropiadas para el desarrollo de sus intereses, con la sola limitación del plenorespeto a las leyes vigentes y al orden público.

Un ejemplo son las juntas de vecinos, organizaciones representativas y departicipación ciudadana que tienen por función y derecho representar a loshabitantes ante cualquier autoridad, institución o persona para celebrar actos,contratos, convenios o gestiones conducentes al desarrollo integral de la unidadvecinal en la que tienen influencia. Esto abarca los aspectos urbano, social,seguridad, opinar y proponer iniciativas locales sobre ambiente, cultura, deportes,recreación, patentes de alcoholes, emergencias, proposición y ejecución de obrasde adelanto y otras áreas.

En cuanto a la obligación de dar cuenta pública, corresponde al alcalde dar cuentapública al concejo municipal de su gestión anual y de la marcha general de lamunicipalidad.

23 Para la procedencia del plebiscito a requerimiento de la ciudadanía, deberá concurrir con su firma, ante notario público u

oficial del Registro Civil, a lo menos el 10% de los ciudadanos inscritos en los registros electorales de la comuna al 31 dediciembre del año anterior, debiendo acreditarse dicho porcentaje mediante certificación que expedirá el DirectorRegional del Servicio Electoral.

30

La cuenta pública debe efectuarse mediante informe escrito, el cual debe hacerreferencia a lo menos a los siguientes contenidos:

a) El balance de la ejecución presupuestaria y el Estado de situaciónfinanciera, indicando la forma en que la previsión de ingresos y gastos se hacumplido efectivamente;

b) Las acciones realizadas para el cumplimiento del plan comunal dedesarrollo, así como los Estados de avance de los programas de mediano ylargo plazo, las metas cumplidas y los objetivos alcanzados;

c) Las inversiones efectuadas en relación con los proyectos concluidos en elperíodo y aquellos en ejecución, señalando específicamente las fuentes desu financiamiento;

d) Un resumen de las observaciones más relevantes efectuadas por laContraloría General de la República, en cumplimiento de sus funcionespropias, relacionadas con la administración municipal;

e) Los convenios celebrados con otras instituciones, públicas o privadas, asícomo la constitución de corporaciones o fundaciones, o la incorporaciónmunicipal a ese tipo de entidades;

f) Las modificaciones efectuadas al patrimonio municipal, yg) Todo hecho relevante de la administración municipal que deba ser conocido

por la comunidad local.

Un extracto de la cuenta pública del alcalde debe ser difundido a la comunidad. Elno cumplimiento de ello puede ser causal de notable abandono de sus deberespor parte del alcalde.

Diagnóstico

En la práctica, desde el retorno a la democracia se ha observado un proceso dedisminución de las organizaciones sociales y en general de organismos nogubernamentales, configurando la preocupación por una ciudadanía sin expresiónvisible para el Estado.

En efecto, existe una visión generalizada por parte de diversos actores políticos,académicos y sociales, de los ciudadanos apartados de la gestión municipal,transformados en meros y exigentes demandantes de bienes y servicios ilimitados,lo que favorece el surgimiento de ofertas asistencialistas y populistas. Ello seconstata en la falta de operatividad de las ordenanzas de participación24, eninstancias como el CESCO, que en muchos casos no se constituye o bien operacon una visión corporativista por parte de sus miembros25, y en las Juntas deVecinos, donde predominan las desconfianzas y falta de voluntades26.

24 Christián Matus, "Análisis del proceso de implementación de ordenanzas de participación ciudadana en doce comunas

de la Región Metropolitana", mayo de 2001.25 Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, “Evaluación de la Implementación de las Modificaciones a la Ley

Orgánica Constitucional De Municipalidades", 2001.26 A modo de ejemplo, aunque en el país hay más de 5 mil juntas de vecinos, muchas tienen problemas para hacerse oír

por los alcaldes, quienes suelen decidir solos sobre temas incluso polémicos, como en el caso de la carta de vecinos quesolicitaba al municipio de La Reina una consulta por la modificación del Parque Intercomunal, que no fue tomada encuenta. Similar es el caso de El Golf Norte, comuna de Las Condes, que también se ha visto modificado últimamente pordecisión de las autoridades y de empresas inmobiliarias.

31

Pese a ser la tercera fuerza ciudadana organizada, tras las parroquiales ydeportivas, hay lugares en que las juntas de vecinos funcionan muy bien y otrosdonde simplemente no existen. En este último caso, los vecinos deciden actuarpor cuenta propia, debilitándose el vínculo entre las partes. Además, si se realizanconsultas populares, los resultados no obligan a la autoridad. Adicionalmente, sóloen el 54% de las municipalidades se ha intentado implementar el Fondo deDesarrollo Vecinal, con cargo al presupuesto Municipal, para financiar proyectospresentados por las juntas de vecinos27.

En el ámbito de las cuentas públicas, se han detectado variados elementos dediagnóstico, los cuales se refiere particularmente a la relación existente entre elespíritu legislativo y las prácticas imperantes28:

a. Aproximadamente un 92% de municipios del país realiza Cuentas Públicas.

b. Es fácilmente reconocible la similitud que presentan los conceptos de informede gestión y cuenta pública por parte de quienes la elaboran.

c. Si bien la ley es clara en señalar los contenidos mínimos que esta debecontener, esto no se refleja en la mayoría de los casos.

d. Existe poca claridad frente al concepto “hecho relevante”, exigido por la ley,

e. Ausencia de las temáticas referidas a los avances de los Planes de DesarrolloComunal y las modificaciones a éste en el transcurso del tiempo.

f. La cuenta pública en si misma, no permiten al ciudadano realizar un efectivocontrol social puesto que existe el instrumento mas no el mecanismo paracontrolar o fiscalizar de manera efectiva.

g. En general la cuenta pública no provee de información respecto de cual hasido el grado de responsabilidad con que el municipio ha enfrentado suadministración.

Sin duda la causa más importante de la desvinculación entre el municipio y laciudadanía es la inexistencia concreta de un instrumento, que cumpla con algunode los requisitos básicos de participación ciudadana: transparentar información alciudadano, participación del ciudadano y/o ejercicio del control ciudadano. Esteinstrumento podría eventualmente ser el plan de desarrollo, el plan regulador, elpresupuesto municipal, la cuenta pública o incluso un plan de gobierno municipal.Sin embargo, hoy día estos instrumentos o simplemente no se elaboran, o bien seelaboran pero prácticamente no se utilizan, o bien se utilizan pero no se informanal ciudadano ni se les permite participar o ejercer algún tipo de control.

27 Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, “Evaluación de la Implementación de las Modificaciones a la Ley

Orgánica Constitucional De Municipalidades", 2001.28 Estudio elaborado por el departamento de Cuentas Públicas de SUBDERE durante 2001

32

El proceso electoral constituye en la actualidad la única forma por la cual laciudadanía puede hacer responsable a las autoridades por las decisiones tomadasen el transcurso de su gestión. Sin embargo, para que la elección ciudadana seaefectiva necesita que se cumplan las condiciones de que sea libre, secreta einformada, y en nuestro país esta última condición es extremadamente débil,puesto que los mecanismos para informar respecto de los candidatos y suspropuestas no están suficientemente desarrollados. Aún así, las elecciones por sisolas no permiten la formación de ciudadanía y por tanto la profundización de lademocracia, así como tampoco genera incentivos para mejorar la gestiónmunicipal.

En cuanto a la relación con el sector privado, la falta de cohesión y unidad entrelos empresarios locales dificulta la interlocución con el municipio con laconsiguiente pérdida de sinergia entre los esfuerzos públicos y privados. Por otraparte, mientras el municipio percibe que los empresarios no valoran justamente losservicios que le brinda como alumbrado público o retiro de basura, losempresarios demandan una actitud por parte del municipio que facilite elemprendimiento privado en contraposición a la actitud pasiva y burocrática queperciben actualmente29. Ello se refleja por ejemplo en la falta de unaestandarización intermunicipal de los trámites que deben realizar las empresas enlos municipios, donde los días que éstos tardan pueden variar entre uno y diezpara el mismo trámite sin causa justificada30.

Respecto a los organismos internacionales, en la generalidad de los casos hafaltado por parte de los municipios una actitud proactiva y una voluntad manifiestade buscar fondos externos y de establecer alianzas con estos organismos parapotenciar en conjunto el desarrollo local31.

En definitiva, si lo que está en juego, es la capacidad de la institucionalidad, porresponder a las demandas de la comunidad en materias sentidas para eldesarrollo local, la democracia, y todo lo que conlleva, aún no estáapropiadamente desarrollada en nuestro país. En la cultura ciudadana aún no seinstala la imagen completa de la institucionalidad municipal si no que aún subsistela idea de que el Gobierno Central es el responsable de la gestión de las políticaspúblicas.

Lo que está detrás, además de la pobre conciencia cívica de la ciudadanía, es lafalta de confianza en las capacidades políticas y técnicas de los municipios, lo queconstituye un serio problema para el fortalecimiento de la democracia en tantosistema participativo de resolución de controversias.

29 Ver anexo 2 Taller de Usuarios.30 Cámara Chilena de la Construcción-Centro de Investigación aplicada para el desarrollo de la Empresa de la Universidad

de Chile CIADE, "Actualización del Estudio del Costo de la Burocracia en el desarrollo de la edificación en el GranSantiago", 2002.

31 Ver anexo 2 Taller Consultores Programa de Fortalecimiento Institucional Municipal.

33

2. Autoridades Municipales y distribución del poder

Marco Normativo

Chile adoptó el modelo del municipio hispano, sin mayores innovaciones yaplicando recetas externas a menudo sin confrontarlas con la realidad de un fuertepresidencialismo en nuestro país. El municipio hispano se caracteriza por estarconstituido por un gobierno dual, formado por un órgano unipersonal denominadoalcalde, intendente o prefecto, y por un organismo colegiado, constituido por losconcejales o regidores. Estos dos órganos constituyen el poder del municipio yejercen las funciones que les asignan los marcos constitucionales y legislativos.

Dependerá de cómo se produzca la distribución de funciones y competenciasentre el órgano unipersonal y el colegiado, así como el sistema de las mayorías yminorías que forman parte de los órganos de gobierno y del sistema electoralcombinado con el sistema de partidos, para que se creen o establezcan mayoríasde gobierno en la municipalidad.

Predominan en Chile las municipalidades con alcaldes fuertes y concejos débiles,es decir, hay una ausencia de pactos de gobierno local y de estrategias o alianzasde grupos políticos para asegurar la gobernabilidad. De acuerdo a la Constituciónchilena, el alcalde es la máxima autoridad de la municipalidad y en tal calidad lecorresponderá su dirección y administración superior y la supervigilancia de sufuncionamiento. En cada municipalidad existe un concejo de carácter normativo,resolutivo y fiscalizador, encargado de hacer efectiva la participación de lacomunidad local32.

Respecto a las atribuciones del Alcalde, las más importantes son:

a. Nombrar y remover a los funcionarios de su dependencia de acuerdo con lasnormas estatutarias que los rijan.

b. Administrar los bienes y recursos financieros de la municipalidad.c. Otorgar, renovar y poner término a permisos municipales.d. Dictar resoluciones obligatorias de carácter general o particular.e. Delegar el ejercicio de parte de sus atribuciones exclusivas.f. Coordinar el funcionamiento de la municipalidad con otros órganos de la

Administración del Estado.g. Ejecutar los actos y celebrar los contratos.h. Convocar y presidir, con derecho a voto, el concejo; como asimismo, convocar

y presidir el concejo económico y social comunal.i. Someter a plebiscito las materias de administración local.j. Remitir oportunamente a la Contraloría General de la República un ejemplar

de su declaración de intereses.

Dentro de sus atribuciones, el alcalde requiere del acuerdo del concejo para:

32 Los sistemas electorales de estas autoridades se muestran en el capítulo 2.2

34

a. Aprobar el plan comunal de desarrollo, el presupuesto municipal, y el planregulador comunal.

b. Establecer derechos.c. Aplicar tributos.d. Adquirir, enajenar, gravar, arrendar o traspasar a cualquier título, el dominio o

tenencia de bienes inmuebles municipales o donar bienes muebles.e. Expropiar bienes inmuebles para dar cumplimiento al plan regulador comunal.f. Otorgar subvenciones y aportes a personas jurídicas de carácter público o

privado, sin fines de lucro, y ponerles término.g. Otorgar concesiones municipales, renovarlas y ponerles término.h. Dictar ordenanzas y reglamentos municipales.i. Omitir el trámite de licitación pública en los casos de imprevistos urgentes.j. Convocar, de propia iniciativa, a plebiscito comunal.k. Otorgar, renovar, caducar y trasladar patentes de alcoholes.l. Fijar el horario de funcionamiento de los establecimientos de expendio de

bebidas alcohólicas existentes en la comuna.

Las materias que requieren el acuerdo del concejo son de iniciativa del alcalde.Sin perjuicio de lo anterior, si el alcalde incurriere en incumplimiento reiterado ynegligente de su conducta podrá ser considerada como causal de notableabandono de deberes

Los concejales por su parte, además de tener derecho a ser informadosplenamente por el alcalde , tienen atribuciones exclusivas dentro de las cuales lasmás importantes son:

a. Pronunciarse respecto del Plan de Desarrollo Comunal, el plan regulador y elpresupuesto municipal

b. Fiscalizar las actuaciones del alcalde, el cumplimiento de los planes yprogramas de inversión municipales , la ejecución del presupuesto municipal ylas unidades y servicios municipales. La fiscalización que le correspondeejercer al concejo comprende también la facultad de evaluar la gestión delalcalde, especialmente para verificar que los actos municipales se hayanajustado a las políticas, normas y acuerdos adoptados por el concejo, en elejercicio de sus facultades propias.El concejo, por la mayoría de sus miembros, puede disponer la contrataciónde una auditoría externa que evalúe la ejecución presupuestaria y el estado desituación financiera del municipio. Esta facultad podrá ejercerse sólo una vezal año en los municipios cuyos ingresos anuales superen las 6.250 unidadestributarias anuales, y cada dos años en los restantes municipios.Sin perjuicio de lo anterior, el concejo puede disponer la contratación de unaauditoría externa que evalúe la ejecución del plan de desarrollo, la que deberápracticarse cada tres o cuatro años, respectivamente, según la clasificación delos municipios por ingresos señalada anteriormente.

35

En todo caso, las auditorías pueden contratarse por intermedio del alcalde ycon cargo al presupuesto municipal. Los informes finales de estas auditoríasdeben ser de conocimiento público33.

c. Aprobar la participación municipal en asociaciones, corporaciones ofundaciones;

d. Recomendar al alcalde prioridades en la formulación y ejecución de proyectosespecíficos y medidas concretas de desarrollo comunal;

e. Elegir, en un sólo acto, a los integrantes del directorio que le correspondadesignar a la municipalidad en cada corporación o fundación en que tengaparticipación, cualquiera sea el carácter de ésta o aquélla. Estos directoresdeben informar al concejo acerca de su gestión, como asimismo acerca de lamarcha de la corporación o fundación de cuyo directorio formen parte;

f. Otorgar su acuerdo para la asignación y cambio de denominación de losbienes municipales, poblaciones, barrios, etc.

g. Supervisar el cumplimiento del plan comunal de desarrollo.

Diagnóstico

El punto de partida para la elección de concejales es la determinación del númerode ellos en proporción al número de electores. Este número varía entre un mínimode seis hasta un máximo de diez, cifras extremadamente bajas en relación aindicadores internacionales. Estos límites han producido un gran déficitdemocrático, sobre todo en los grandes municipios, donde el coeficiente dehabitantes por concejal puede llegar a las 50.000 personas. En lasmunicipalidades de los países europeos y anglosajones, las relaciones deciudadanos por cada concejal son significativamente inferiores. Por ejemplo: enFrancia hay 110 habitantes por concejal, en Suecia 270, en Alemania 400, enEstados Unidos 490, en España 602, en Japón 1.600 y en Gran Bretaña 1.80034.

La consecuencia de ello es que los mecanismos de representación democráticacorresponden a estructuras centralizadas de grandes partidos con pocarepresentación de la ciudadanía y escaso control del electorado sobre el concejalo cargo público elegido.

El déficit de elegidos en proporción a los electores requiere medidas como ampliarel número de concejales o constituir circunscripciones más pequeñas yagrupaciones de electores. Todas estas disposiciones han de ir encaminadas areforzar la gobernabilidad y la representación lo más amplia posible de laciudadanía, a fin de conseguir para los gobiernos municipales una mayorrepresentatividad y pluralismo.

Por otra parte, el poder y la responsabilidad política del alcalde esconsiderablemente mayor que el del concejo, lo que queda de manifiesto en las

33 La Contraloría también cumple un rol fiscalizador pero las resoluciones municipales están exentas de toma de razón

salvo para lo referido a funcionarios municipales.34 Fuente: Catalina Victory, Gobiernos municipales y desarrollo local en Iberoamérica en revista cidob d'afers internacionals,

47, octubre 1999

36

atribuciones que la ley otorga a uno y otro órgano. El Alcalde tiene ampliasfacultades para gobernar la comuna; tiene igualmente la iniciativa exclusiva endeterminadas materias a resolver por el concejo y facultad de veto. Aunque estásujeto a la fiscalización del concejo, no es censurable o removible salvo porimpedimento grave, por contravención de igual carácter a las normas sobreprobidad administrativa, o notable abandono de sus deberes35.

En este esquema, el Alcalde no depende del concejo, el cual a su vez, no puedeintervenir en la administración interna del Municipio, sin perjuicio de que debaaprobar su presupuesto u, optativamente, un programa de trabajo. En general, losacuerdos del concejo se adoptan por la mayoría absoluta de los concejalesasistentes a la sesión respectiva. Sin embargo, si se mantienen los empates,corresponderá al alcalde el voto dirimente para resolver la materia.

Si se considera que una de las características de origen de las municipalidades essu colegialidad, que es reconocida y conservada en nuestro ordenamiento jurídicocuando en el art. 107 de la Constitución Política se las define como“corporaciones”, otorgarle el rol protagónico en ellas al órgano unipersonalconlleva, en la práctica, a una actuación no colegiada.

Sin perjuicio de lo anterior, puede estimarse también como contradictorio el actualrol “secundario” del concejo frente al Alcalde, ya que la Carta Fundamental36 leasigna a aquél la condición y mandato de “hacer efectiva la participación de lacomunidad local”, tanto más cuando una de las dos finalidades de la existencia delmunicipio es precisamente asegurar la participación de la comunidad local en elprogreso económico, social y cultural de la comuna.

Finalmente, para ser elegido alcalde o concejal no se requieren estudios formalesde ningún tipo, así como tampoco requisitos relativos a conocimientos técnicossobre conducción, gestión o normas legales que regulan a las municipalidades.Ello, sumado al ampliado poder de la figura del alcalde, genera un estilo degestión burocrático, poco eficaz, y un cuerpo de concejales que se sientedesvinculado del resto del equipo municipal, demostrando escaso interés en unmejor desempeño y escasa responsabilidad política37.

3. Rol y Competencias Municipales

Marco Normativo

En los códigos municipales latinoamericanos, generalmente se encuentra unprimer listado de competencias sobre los servicios clásicos que son las funcionesdel municipio por excelencia y las que están relacionadas con la prestación deservicios como el alumbrado de calles, tránsito vehicular, recolección de basura,parques y jardines, mercados, cementerios, urbanismo, etc.

35 Los concejales, por su parte, pueden además cesar el ejercicio de sus cargos por incapacidad psíquica o física para el

desempeño del cargo.36 Artículo 108 de la Constitución Política de la República37 Ver anexo 2 , talleres regionales

37

Una nueva área de competencias introducida en las últimas décadas en el ámbitolatinoamericano es la de los servicios sociales, con un nuevo enfoque más dirigidoa la prestación de servicios esenciales como son la salud primaria, la educación ylas políticas sociales. Los municipios se enfrentan a estas nuevas competenciascomo parte integrante del Estado y de las políticas nacionales de desarrollo. Sinembargo, es un proceso que no está carente de conflictos y contradicciones entreun Estado central que cede algunas funciones y pocos recursos, y unosmunicipios que tienen que atender con pocos medios la demanda de unapoblación necesitada.

En el caso chileno, las competencias municipales, pueden clasificarse según sison de responsabilidad completa de los municipios -privativas-, o si comparten conotros órganos del Estado su ejecución y responsabilidad.

Las funciones de carácter privativo de los municipios dentro del ámbito dejurisdicción de su comuna son:

1. Elaborar, aprobar y modificar el Plan de Desarrollo comunal cuya aplicacióndeberá armonizar con los planes regionales y nacionales.

2. La Planificación y regulación de la comuna y la confección del Plan ReguladorComunal, de acuerdo con las normas vigentes.

3. La Promoción del desarrollo comunitario.4. Aplicar las disposiciones sobre transporte y tránsito públicos, dentro de la

comuna, en la forma que determinen las leyes y las normas técnicas decarácter general que dicte el ministerio respectivo.

5. Aplicar las disposiciones sobre construcción y urbanización, en la forma quedeterminen las leyes, sujetándose a las normas técnicas de carácter generalque dicte el ministerio respectivo.

6. El aseo y ornato de la comuna.

Por otra parte, se establecen ámbitos de competencia que son compartidos, sinespecificación del alcance de estas competencias o de las condiciones paraejercerlas, estas son:

1. La educación y la cultura.2. La salud pública y la protección del medio ambiente.3. La asistencia social y jurídica.4. La capacitación, la promoción del empleo y el fomento productivo.5. El turismo, el deporte y la recreación.6. La urbanización y la vialidad urbana y rural.7. La construcción de viviendas sociales e infraestructura.8. El transporte y tránsito público.9. La prevención de riesgos y la prestación de auxilio en situaciones de

emergencia o catástrofes.10. El apoyo y el fomento de medidas de prevención en materia de seguridad

ciudadana y colaborar en su implementación.11. La promoción de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres.12. El desarrollo de actividades de interés común en el ámbito local.

38

Diagnóstico

Por de pronto, la unidad por excelencia para implementar las políticas sociales esla Municipalidad; educación; salud; subsidios a la pobreza; equipamiento ymobiliario urbano; áreas verdes; residuos domiciliarios; medio ambiente; deportes;en fin, prácticamente todas las iniciativas que están dirigidas a los grupos másdesprotegidos son de responsabilidad municipal. Para el desempeño adecuado dedichos servicios, la municipalidad recibe aportes de diverso orden, importancia yregularidad. Algunos son permanentes, otros ocasionales; algunos son directos,otros son indirectos, algunos condicionados y otros de libre disposición.

Como se desprende del listado de funciones, la gran mayoría de las funcionesmunicipales son compartidas con otro ente del Estado o bien deben enmarcarsedentro de las leyes que se dictan en el parlamento o a las normas de nivelessuperiores del Estado, quedando sólo el aseo, como la única función, en lapráctica, privativa del municipio.

Adicionalmente, la Municipalidad cumple un rol clave en la coordinación de lagestión de actores públicos que invierten en el territorio de administracióncomunal. La determinación de las prioridades de inversión pública a nivel comunales una de las principales tareas que deben realizar los equipos técnicosvinculados con la planificación municipal. Lo anterior en el entendido que existanestos equipos técnicos, porque la realidad de la mayoría de los municipios es quesencillamente no disponen de recursos monetarios para contratar profesionales38.

El régimen legislativo para cumplir con sus funciones es igual para todos losmunicipios del país, independiente de los recursos con que cuenta, de supoblación, de su base económica o de su localización, es decir, independiente desu heterogeneidad geográfica, de conectividad, social, económica, etc.

Los procesos de municipalización han sido de carácter homogéneo, sin tener encuenta que las capacidades de los municipios son distintas entre sí. Las reformaslegales no han tenido en consideración las características particulares de losterritorios, los aspectos socioeconómicos y los recursos municipales de losdistintos municipios y comunas. Por todo ello, es necesario una íntimacoordinación de la actuación municipal con otras administraciones para laprestación de los servicios públicos, así como identificar claramente el rol de laadministración central, con el objetivo de asegurar el financiamiento de dichosservicios. El Estado central no debería seguir transfiriendo competencias a losmunicipios sin los oportunos recursos y sin asumir el principio de subsidiariedad.

Merecen especial mención por su importancia económica dentro del municipio, losservicios de educación y salud municipal.

La cobertura de la educación municipal alcanza en Chile el 58% de la ofertaeducativa total. Esto equivale a 2.000.000 de niños y 4.600 establecimiento

38 Ello explica, en parte, el éxito del Programa Servicio País.

39

educacionales. El 34% corresponde a educación subvencionada por el EstadoCentral y el 8% restante a educación particular pagada. En síntesis, el 92 % de losniños en edad escolar son cubiertos por el sistema público a través desubvenciones estatales.

En el caso de la atención primaria de salud, 63 comunas del total del país atiendenuniversos de menos de 3.500 habitantes. En el otro extremo la comuna con mayorinscripción de población para ser atendida por el sistema municipal atiende240.000 personas39. A su vez, el 70% de los gastos son financiados por elMinisterio de Salud, y el 30 % restante directamente por los municipios del país.Los municipios administran dentro del sistema de atención primaria, 403consultorios, de los cuales 240 son urbanos y 163 son rurales. A ello se agrega laadministración de 1.113 postas rurales. La suma de los servicios de saludmunicipal atiende a una población de 7.400.000 personas lo que equivale en lapráctica al 50% de los habitantes del país.

Para analizar el grado de descentralización de funciones, se han escogido tressectores de importancia para los municipios: Educación, salud y fomentoproductivo. El Cuadro 4 muestra la distribución de funciones generales entre losniveles central, regional y local, para los tres sectores y, entre paréntesis, el añoen que dicha función ha sido transferida desde el nivel central a los nivelessubnacionales.

De acuerdo al cuadro, el traspaso de los consultorios de salud a los municipiossignificó cierto grado de autonomía municipal en la administración de los mismos,aunque las políticas de salud se mantienen en el nivel nacional, en algunos casospor razones obvias como es la vacunación infantil. Algo similar ocurre en el ámbitode la educación. El traspaso de los establecimientos de educación a lasmunicipalidades, significó que actualmente éstas tienen formalmente autonomíade decisión en la administración de los establecimientos. Sin embargo, lasremuneraciones de los profesores se negocian con el nivel central.

Se puede concluir que el grado de descentralización en el sector salud no es altoya que los municipios no poseen suficiente autonomía programática ni flexibilidaden la gestión. El rol que juega el municipio es el de un intermediario financieroentre el Ministerio de Salud y los prestadores últimos directos e indirectos delservicio, vale decir, trabajadores de la atención primaria de salud y proveedores deinsumos médicos.

Es necesario señalar que el nivel central está dando muestras de recentralizaciónen la medida que está definiendo algunos aspectos operativos (tales como losservicios de atención telefónicos, la instalación de Servicios de Atención primariade Urgencia SAPU en los Consultorios, atención en días sábados de salas deInfecciones Respiratorias Agudas IRA, etc); y que son coherentes con las ventajasque tiene todo sistema de salud de funcionar en redes, desde el contacto primariocon la población (tanto a nivel de medicina curativa como de educación en salud) y

39 Puente Alto.

40

las derivaciones a hospitales de la red secundaria y de especialidad (con elconcepto de economías de escala propio de la Políticas Económicas en Salud).

Algo similar ocurre en el caso de educación, donde es importante mencionar queel nivel central impone una serie de reglas y normas que involucraninfraestructura, contenido curricular, estructura de salarios y pagos porexperiencia, las que afectan directamente las posibles innovaciones educacionalesy que afectan principalmente los resultados obtenidos por el sector educativomunicipal. Entre las restricciones detectadas se puede mencionar: el EstatutoDocente, el apoyo técnico otorgado a través del Ministerio de Educación yrestricciones Constitucionales.

En general, en todos los ámbitos se aprecian funciones compartidas por dos omás niveles de la administración. El nivel central, además de establecer las leyesque regulan todos los ámbitos, establecen normas técnicas y de regulación yfiscalización para todos los sectores. Además sigue siendo el principal impulsor delas políticas públicas. El nivel local, en general, administra los establecimientoseducacionales y consultorios, asigna recursos, y ejecuta acciones y programasdiseñados centralmente.

El cuadro Nº4 ha sido confeccionado tomando en consideración la formalidadvigente, lo cual no quiere decir necesariamente que el cuadro refleje la realidadterritorial. En el caso de fomento productivo, por ejemplo, en teoría los GobiernosRegionales debiesen establecer las políticas, planes, programas y todo loreferente al fomento productivo de las regiones. En la práctica sin embargo, la faltade capacidad técnica y experiencia relativa, la falta de claridad en las funciones yatribuciones de los gobiernos regionales respecto al Servicio de CooperaciónTécnica (SERCOTEC) del Ministerio de Economía y la Corporación de FomentoNacional (CORFO), hacen que las decisiones territoriales respecto de este temasean bastante débiles. Más bien, se realizan acciones en los territorios productode decisiones centrales o a veces tomadas por comités de autoridadesterritoriales40 en conjunto con SERCOTEC donde el gobierno regional participafundamentalmente en el terreno de focalización de las políticas, planes yprogramas.En 1999 se incorporó a las municipalidades la función compartida en el área defomento productivo, sin atribuciones específicas para este sector. Sin duda el nivellocal tiene un rol importante en esta materia aunque aún los municipios no tienenen la práctica un papel bien perfilado en esta materia.

40 Comités para el Desarrollo del Fomento Productivo.

41

Cuadro 4Distribución de funciones entre niveles de Gobierno

Nivel Local: Municipalidades Nivel Regional: GORE Nivel Central: Gobierno CentralEducación, Ciencia y Cultura• Administrar establecimientos de

educación primaria: provisión delservicios, contratación-despidodocentes, financiamiento, supervisiónpedagógica)

§ Administrar servicios sociales dedeporte y recreación. (1980)

§ Establecer Planes Anuales deDesarrollo de la educación Municipal(PADEM).(1996)

§ Elaborar y aprobar currículum sujeto alas objetivos fundamentales ycontenidos mínimos establecidos por elnivel central. (1996)

• Promover la investigación ypreocuparse por el desarrollo de laeducación superior y técnica en laregión.

• Participar en acciones destinadas afacilitar el acceso de la población deescasos recursos y lugares aislados.

• Control de la normativa central yapoyo técnico. En materias deregulación y evaluación.

• Fomentar las expresiones culturales,establecer prioridades, cautelar elpatrimonio histórico, artístico ycultural de la región, incluidos losmonumentos nacionales , y velar porla protección y el desarrollo de lasetnias originarias. (marzo 1993)

• Planificar y fomentar desarrollo de laeducación en todos sus niveles.

• Apoyar y estimular la investigación científicay tecnológica.

• Proponer y evaluar políticas y planes dedesarrollo educacional y cultural. Normasgenerales aplicables al sector.

• Otorgar a educación primaria subsidio poralumno con correcciones por costo deprovisión del servicio

• Establecer el Estatuto docente y negociaciónsueldos con los profesores

• Objetivos fundamentales y contenidosmínimos obligatorios de la educaciónescolar+calendario escolar.

• Pronunciarse sobre proyectos institucionalesde universidades e institutos privados.

• Otorgar becas y alimentacióncomplementaria. Coordinacióninteruniversidades en docencia, investigacióny extensión.

• Concejo nacional de televisión.Salud y Salubridad• Administración de establecimientos de

salud primaria (contrata personal, fijadotaciones, otorga incentivos salariales)

• Proponer y ejecutar medidas. Políticas,planes, programas, acciones yfinanciamiento en el ámbito de la saludprimaria.

• Realizar acciones de recuperación,fomento y protección de la salud yrehabilitación de enfermos a través deconsultorios generales o postasurbanas y rurales, y estaciones médicorurales. (1980)

• Administración de los servicios deatención primaria de Urgencia (SAPU).(1991)

• Participar en acciones destinadas afacilitar el acceso de la población deescasos recursos y lugares aislados.(marzo 1993)

• Formular y fijar políticas. Dictar normastécnicas administrativas y financieras.Coordinar, supervisar, controlar políticas,planes y programas.

• Todo lo relativo a edificios destinados ahospitales de los servicios de salud.

• Determina contenido de la actividad de losconsultorios. Administra los servicios deatención primaria de urgencia.

• Negocia salarios según la Ley• Control de calidad de medicamentos.• Recaudar, administrar y distribuir recursos

financieros de servicios de salud. Administrarmodalidad de atención por libre elección.Financiar subsidios y otras prestacionespecuniarias de los beneficiarios del sistema.

Fomento Productivo• Compartir funciones en el ámbito del

territorio (Dic. 1998)• Contribuir a la formulación de las

políticas nacionales y desarrollar yaplicar políticas nacionales en elámbito regional.

• Establecer prioridades sectoriales,preocupándose especialmente poruna explotación racional de losrecursos naturales, coordinando alos entes públicos competentes yconcertando acciones en el sectorprivado. Fomentar el turismo (marzo1993)

• Formulación de políticas.• Fomento del cooperativismo.• Promover desarrollo de las actividades

productivas del país a través de actividadesde fomento, gestión de empresas,investigación.

• Otorgar créditos para incrementar produccióny productividad.

Fuente: SUBDERE

Otro ejemplo lo constituye la competencia del medio ambiente, que se transfiereen 1999, de manera compartida con otras instancias y administraciones. Noobstante ello no exime a la municipalidad del importante papel que debedesempeñar al respecto, podemos afirmar que aún son pocos los municipios queestán encarando el tema de la gestión medioambiental.

42

Por último, el modelo chileno de funciones compartidas entre el municipio y losniveles nacional y regional, se traduce en conflictos de coordinación y en uncuestionamiento a la verdadera autonomía que la Ley consagra a los municipios.Ello se manifiesta de diversas maneras entre las que destacan las siguientes:

• No existe ningún instrumento legal que garantice a las municipalidades laparticipación en las decisiones que la afectan tomadas por Ministerios,Gobiernos Regionales o Parlamento. Asimismo, las municipalidades carecende mecanismos que le permitan reclamar antes situaciones que vulneren suscompetencias siendo los únicos entes estatales que no están facultadas parasolicitar a Contraloría que se pronuncie en esos casos.

• La falta de coordinación en materias de planificación e inversión, también esvista como una intervención de otros niveles del Estado puesto que la mayoríade las veces se trata de inversiones de carácter estrictamente local en el cualel municipio no participa. Ello se debe en parte a que no se han establecidoroles claros para cada uno de los niveles del gobierno.

• Existen funciones que debieran ser estrictamente locales, tales como lapavimentación de las calles. El nudo crítico que explica esta contradicción serelaciona con que aún parece subsistir en nuestros alcaldes y concejales laidea que el Estado debe hacerse cargo de todo, y que basta "presionar" alnivel regional, para lograr que le aporten fondos para equipamientos oservicios, trasladando la responsabilidad política hacia un nivel superior de laadministración.

Asimismo, diversos cambios en la realidad económica del país, como lasprivatizaciones de servicios públicos, la masificación de la televisión por cabley del uso del gas natural generó un vacío legal a nivel municipal por cuantono están claras las atribuciones municipales en estas materias,particularmente en el cobro de servidumbres e incluso el cobro de las propiaspatentes comerciales debido a interferencias de la Ley General deUrbanismo.41

4. Finanzas municipales Marco Normativo42

Para el cumplimiento de sus funciones, la Ley dispone que los municipiosdispongan en su presupuesto de tres fuentes principales: los ingresos propios, elFondo Común Municipal y las transferencias provenientes tanto del sector públicocomo del privado. El impuesto territorial es un impuesto de beneficio municipal pero suadministración y recaudación es responsabilidad del nivel central. De su recaudo,el 40% es de beneficio directo para el municipio donde se encuentra el bien

41 Ver taller directores de Administración y Finanzas42 Ver sectores Educación y Salud Municipal en el apartado especial

43

inmobiliario y el 60% restante hace parte de lo destinado al Fondo ComúnMunicipal (la excepción corresponde a Santiago, Las Condes, Vitacura yProvidencia que aportan al FCM el 65% de lo recaudado por concepto deimpuesto territorial). Las patentes comerciales son la segunda fuente de ingresosmunicipales y gravan a todas las actividades lucrativas de carácter industrial,comercial, de profesión u oficio. Su base imponible va de 2,5 a 5,0 por mil de cadacapital propio, y deben ser canceladas en el propio municipio. En la actualidad, eltope para las patentes comerciales es de 8.000 UTM. Finalmente, los permisos decirculación tienen una tasa progresiva de acuerdo con el valor del vehículo y el62.5% de su recaudo debe ser girado al Fondo Común Municipal.

A su vez, los derechos son los pagos o prestaciones que deben hacer personasnaturales o jurídicas que obtengan del municipio algún servicio o permiso y lasconcesiones de bienes municipales o nacionales de uso público dentro del radiourbano que administre el municipio sobre los cuales éste puede hacer un usopreferente o con carácter de cierta permanencia.

En el nivel municipal no existe autorización legal para endeudamientos de ningunacategoría, más allá de los casos de autorización por parte del Ministerio de Haciendade arrendamiento por leasing. Diagnóstico El Cuadro 5 presenta la evolución de la estructura porcentual de los ingresosmunicipales para el período 1991-1999.

Cuadro 5 Estructura Porcentual de los Ingresos Municipales por año (en %)

91 92 93 94 95 96 97 98 99

Impuesto Territorial * 9 8 8 7 7 7 8 7 7

Permisos de Circulación * 4 5 5 5 4 4 4 4 3

Patentes* 7 6 6 6 7 7 7 7 7

Derechos de Aseo 1 1 2 1 1 2 2 2 2

Derechos Varios 4 5 5 5 5 4 4 4 4

Otros Ingresos propios 3 3 4 4 3 3 3 3 3

Fondo Común Municipal 20 19 20 16 17 17 16 17 16

Total Ingresos Propios 48 47 48 44 44 45 44 45 42

Transferencias para Inversión 14 15 16 19 14 13 13 12 14

Subvención Educación Municipal 33 31 32 33 35 35 36 36 37

Percapita Salud Municipal 5 5 4 6 6 6 6 6 7

Subsidio De Agua Potable 0 0 1 1 1 1 1 1 1

Total Transferencias 52 53 52 56 56 55 56 55 58

Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100

*Impuestos de beneficio local Fuente: Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo

44

El cuadro muestra que más de la mitad de los ingresos municipales corresponde atransferencias del nivel central y que esta proporción se muestra creciente eltiempo, es decir los municipios son cada vez más dependientes de lastransferencias de otros niveles de gobierno.

En términos de la distribución del gasto de estos recursos, el siguiente cuadro Nº 6presenta la evolución de su estructura porcentual entre los años 1991-1999.

Cuadro 6Estructura Porcentual del Gasto Municipal por año (en %)

91 92 93 94 95 96 97 98 99

Gasto En Personal Municipal 10 10 11 12 13 12 13 13 13

Gasto en Personal Educación 35 35 34 37 36 35 35 34 34

Gasto en Personal Salud 5 5 6 7 6 6 6 6 5

Servicios a la Comunidad 14 11 12 11 12 11 12 12 11

Gastos Administrativos 8 9 8 8 8 8 8 8 7

Gasto en Funcionamiento Educación 5 4 4 4 4 4 4 4 4

Gasto en Funcionamiento Salud 2 2 2 2 2 2 2 2 2

Transferencias al Sector Publico y Privado 5 6 5 6 6 6 7 6 8

Inversión Real Ejecutada 13 13 14 11 12 14 12 13 13

Otros Gastos 2 5 2 2 3 2 2 3 3

Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Fuente: SUBDERE

Esta estructura ha permanecido sin variaciones en los último años, reflejando queno ha existido un cambio estructural con mayor orientación a la prestación deservicios sociales e inversión social. La mayor parte de los recurso municipales seconcentran en los gastos de personal, especialmente de personal de educación.

En términos del gasto público total, el gasto territorial que incluye los nivelesregional y local, presenta un fuerte crecimiento aumentando su participación de3.5% del total en 1980 a 19.0% en 1998. Los recursos municipales han crecido substantivamente a partir de la Ley deRentas de 199543, pasando de $890.143 millones en 1994 a $1.530.000 millonesen el año 2000, es decir, se han incrementado en 72% en términos reales. De esteaumento, los ingresos presupuestarios municipales, compuestos principalmentepor el impuesto territorial, los permisos de circulación, las patentes comerciales y

43 Explicada en más detalle en el anexo 4

45

0,00%

2,00%

4,00%

6,00%

8,00%

10,00%

12,00%

14,00%

16,00%

18,00%

20,00%

Ingresos Municipales 12,58% 13,30% 13,64% 14,48% 15,30% 15,89% 16,47% 16,37% 17,47% 17,86%

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

los derechos municipales, se han incrementado en 43%. Por su parte, lastransferencias para educación y salud municipales y el subsidio de agua potablese han incrementado en más de 85% en términos reales en igual período. Elgráfico 2 muestra como los ingresos municipales han crecido en mayor proporciónque el PIB.

Gráfico 2Ingresos Municipales como porcentaje del PIB

Fuente: SUBDERE

Sin embargo, el desarrollo económico y social conlleva un incremento de loscostos de servicios y de mantención de equipamientos e infraestructuras. Esinevitable que un pavimento se deteriore, así como es inevitable la obligación demantener un área verde o una escuela construida. Además, los municipiosenfrentan demandas ciudadanas, funciones y costos de provisión crecientesparticularmente en los servicios de extracción de basura y alumbrado público, conla consecuente reducción en la autonomía financiera municipal que generan elriesgo hacia la centralización de funciones, la disminución en la calidad de losservicios y también de iniquidades en la prestación de los mismos. Se suma a todolo anterior, un sistema de transferencias intergubernamentales que no incorporalos costos reales de operación del servicio.

Las sucesivas leyes de rentas no han sido aparentemente suficientes parasatisfacer la demanda por mayores recursos. Estas demandas se concretizan enla petición de un incremento del peso de los recursos municipales dentro delsector público, hacia un nivel similar al de otros países del mundo44.

44 Ver gráfico 1 en primera parte

46

Recalcar la necesidad de mayores recursos es muy importante atendiendo a losproblemas que hoy se viven con los servicios de educación y salud, que significanpara los municipios una transferencia importante de recursos propios, alrededor de$100.000 millones de pesos anuales, que limitan su capacidad para diversificarsus prestaciones o realizar mayores servicios en otros ámbitos.

El financiamiento de Educación y salud Municipal

El mecanismo diseñado para subvencionar la educación municipal es un subsidioa la demanda canalizado por la oferta, vale decir, el pago de un subsidio estatal aescuelas básicas y medias, gratuitas y semi gratuitas, que se entrega en forma desuma de dinero por alumno que se calcula y paga trimestralmente en base a laasistencia mensual promedio, tanto a sostenedores municipales comoparticulares. El monto de subsidio –Unidad de Subvención Escolar U.S.E.- y losmecanismos de reajustabilidad se fijan a través de Decretos Ley. El monto delsubsidio es uniforme para cada tipo o nivel de enseñanza, y tiene variacionesterritoriales que benefician a las regiones alejadas del centro del país y, en menorescala, a escuelas rurales.

Este mecanismo de entrega de subsidio ha dado origen a una competencia por“captar” matrícula entre establecimientos –de un municipio a otro municipio, o desostenedores particulares y municipios-, ya que la subvención se hacerelativamente suficiente en la medida que se acerque al nivel máximo de alumnospermitidos por clase (45 alumnos/aula). En esta competencia los establecimientosmunicipales han ido perdiendo matrícula desde un 75% al 58%. Adicionalmente,un municipio puede realizar aportes al sistema escolar que de él depende, deforma voluntaria, ya sea para cubrir déficits o realizar inversiones adicionales.

Por su parte, el Ministerio entrega ciertos materiales de apoyo indirecto alfuncionamiento de centros escolares –textos de estudios, material de estudiospara Red Enlaces, etc.- y proyectos de mejoramiento de la calidad educativa –porejemplo, P.M.E., P-900, MECE-Media, MECE-Rural, etc.-.

Una introducción a este sistema de financiamiento fue la creación delfinanciamiento compartido. Bajo esta modalidad, se realizan cobros mensuales apadres y apoderados, los que se suman al financiamiento fiscal con el objeto decolaborar con la educación de los hijos. El acceso a esta modalidad es voluntariopara los sostenedores particulares, en tanto que para la educación municipalizadaesta alternativa es sólo permitida en enseñanza media. Allí, que el establecimientofuncione bajo este esquema depende de la aprobación de los apoderados delestablecimiento. Esta modalidad prevee un descuento a la subvención fiscal enfunción del apoyo familiar.

En 1998, el 71,8% de la matrícula de los establecimientos particularessubvencionados había ingresado a esta modalidad de financiamiento; en tanto queen el sector municipal, sólo un 4,6% de la matrícula se había adscrito a él.

47

El sistema Chileno es único en América Latina, porque adjudica los recursosescolares sobre la base del número de estudiantes y porque permite a escuelasprivadas competir por obtener estudiantes y fondos públicos. Más que ningún otro,el sistema educacional chileno altera la distinción tradicional entre escuelasprivadas y públicas.

En cuanto al financiamiento del sistema de salud primaria, éste ha sido modificadoen varias oportunidades desde su diseño original. Primero, se estableció unsistema de reembolsos a los consultorios en función del gasto del período anteriorvalorado con una estructura de aranceles según tipo de prestación. Este esquemase modificó rápidamente, porque derivó en una inflación de costos no prevista porel ministerio. A éste, siguió un esquema de Facturación por Atenciones Prestadasen Establecimientos Municipales (FAPEM), diseño que intentó compatibilizareficiencia con contención de costos y equidad en la atención de salud.

Posteriormente, en el segundo semestre de 1994, el sistema de financiamiento fuemodificado por el sistema de capitación. Bajo este esquema de pagos capitados,quien financia las prestaciones de salud –el Estado- establece un pago per cápitaperiódico por la población beneficiaria adscrita al prestador para financiar el costode las prestaciones. La contraparte natural a este pago recibido, es el compromisodel prestador de otorgar las prestaciones que sean potencialmente requeridas porla población adscrita. En términos teóricos, uno de los aspectos más importantesde este mecanismo de pago es que el prestador –en este caso, los municipios queson dueños de la red de establecimientos primarios de salud en cada comuna- seconstituye propietario de los recursos totales y, por esto, de cualquier excedenteque se genere cuando las prestaciones entregadas son de menor costo que eltotal percibido. Esto se torna como un incentivo –pecuniario- a la eficiencia:promover al control de costos, innovar tecnológicamente e introducir técnicasterapéuticas costo efectivas.

De acuerdo a lo establecido, los objetivos buscados con esta reforma fueronobtener una mayor equidad en la asignación de los recursos a nivel primario,lograr una mejor gestión de la salud a nivel municipal, reflejada tanto en un mayorénfasis en las acciones de prevención, como en una mejora en los resultados desalud y en una mayor satisfacción de los usuarios. Los aspectos centrales de lareforma fueron los siguientes:

• Se definió un monto a pagar en función de un Plan de Salud Familiar.� El pagorecibido por las Unidades de Salud se hace depender de la poblaciónvoluntariamente adscrita a una Unidad de Salud.

• Se utilizan compromisos de gestión.

Una parte importante de la implementación de la metodología consistió en definir yvalorar el Plan de Salud Familiar. Los valores per cápita se diferenciaroninicialmente para tener en cuenta las diferencias comunales en términos del gradode pobreza (pobres y no pobres) y el grado de ruralidad de la comuna (rural yurbana). Lo anterior permitió identificar cuatro tipos de comunas: Comunasurbanas no pobres (UNP), Comunas urbanas pobres (UP), Comunas rurales nopobres (RNP) y Comunas rurales pobres (RP).

48

Un caso especial lo conformaron las comunas con una población beneficiariamenor a 3.000 personas las que no recibirían recursos sobre la base de la nuevamodalidad, debido a que de hacerlo no alcanzarían a cubrir sus costos deoperación. Este tipo de comuna fue clasificada como de costo fijo.

Un segundo aspecto importante fue el determinar la población beneficiariaestimada, la que potencialmente se adscribiría a las Unidades de Salud medianteun proceso de libre inscripción de la población en los establecimientos. La basepara esta estimación fue la población asignada que cada uno de losestablecimientos tenía de manera previa a la reforma.

El análisis del Indice de Privación Promedio (IPP), el cual es el indicador utilizadopara corregir por pobreza actualmente, muestra que es un indicador de cálculocomplejo y difícil de actualizar. Con la información que se dispone de otrosindicadores que miden pobreza en distintos niveles y con variados instrumentos,se concluye que el IPP no es un buen indicador para medir la pobreza de losindividuos porque no se correlaciona bien con los indicadores que habitualmentemiden esta situación. El IPP refleja mejor la pobreza en el nivel de las comunas,pero esta medición es muy gruesa para dar cuenta de las diferencias al interior dela comuna y no refleja adecuadamente la realidad de los grupos humanos aquienes se desea proteger.

Se observa que los profesionales que trabajan en el sistema de salud no manejansuficiente información sobre la forma de asignación de los recursos a la atenciónprimaria, ni de los factores de corrección que se aplican en el cálculo. Consideranque hay muchas actividades que deben realizar los establecimientos y que no soncontempladas en el cálculo del "Per Cápita". Ellos desearían tener unaparticipación más activa en el proceso de definición de todos los componentes: elplan de salud que debe ser cubierto, la definición precisa de los beneficios en losdiferentes grupos poblacionales y el cálculo de los montos de base y sus factoresde corrección.

Los servicios de educación y salud no son los únicos que presentan problemas definanciamiento. En general, se han aprobado leyes y se han traspasadoprogramas públicos sin los necesarios recursos para sustentar los gastos en eltiempo. Ejemplos de ello son las funciones de medio ambiente y fomentoproductivo que fueron agregadas en la reforma legal de 1999 sin recursosadicionales para cumplirlas. Del mismo modo el gobierno central determina através de las leyes los tramos exentos de contribuciones, recursos que son depleno beneficio municipal.

Los niveles de morosidad de los municipios, que no pueden atribuírseles a lagestión administrativa solamente, son cada vez más altos. Las deudas de arrastre,como resultados de procesos incompletos de traspaso tales como las derivadasde demandas judiciales de profesores, sumadas a las que son resultado deaumentos de costos de servicios que no pueden ser traspasados completamenteal usuario, como es el caso del aseo domiciliario, especialmente en comunas confuerte presencia de sectores sociales empobrecidos, configuran una situación

49

cada vez más compleja45. En el año 2000 se pudo observar que el 20% de losmunicipios presentó déficit operacional.

Otro elemento que caracteriza los recursos económicos de los municipios es sucapacidad de generar recursos propios a partir de los impuestos, tasas ytransferencias, que posibilitan las normas legales. Su generación dependefundamentalmente de dos elementos: disponer de un catastro actualizado para asípoder ejercer una presión fiscal sobre la propiedad; y una dinámica de actividadindustrial y comercial, es decir, un desarrollo económico y social. Amboselementos escapan hoy del control de las municipalidades, ya que los catastros enla mayoría de los municipios o no están actualizados o no reflejan los valores demercado, o prácticamente no existen, y en cuanto al desarrollo económico ysocial, éste se halla localizado generalmente en muy pocos municipios, que sonlos que concentran la riqueza46.

Al mismo tiempo, la dinámica del mercado no ha permitido utilizar de maneraimportante, en la práctica, el mecanismo de concesiones de bienes públicosmunicipales para generar ingresos, así como tampoco otras formas de asociaciónestratégica con el sector privado a fin de lograr aportes frescos para el desarrollode infraestructuras o equipamientos. Escasas son las experiencias en las que elmunicipio ha orientado sus acciones hacia el sector privado en forma coherentecon los Planes de Desarrollo Comunal y otros instrumentos de gestión municipal.Lo más frecuente es que el municipio sea un notario de iniciativas del sectorprivado más que un conductor47.

El hecho que más del 80% de los predios estén actualmente exentos por Ley y elconsiguiente bajo rendimiento de los esfuerzos por mayor recaudación decontribuciones, además de que los permisos de circulación de vehículos no seande claro beneficio local y la crisis económica que ha afectado la recaudación porpatentes comerciales, derivan a un bajo dinamismo y en desincentivos pararealizar esfuerzos para recaudar mayores ingresos48.

En lo que respecta al control financiero y la función de auditoría, el gobiernocentral ejerce un control financiero determinado sobre el municipio. Para ello, seutilizan varios mecanismos como: el uso de exigencias o condicionalidad sobre elgasto municipal; las políticas de inversión mediante planes o programas fijadasdesde organismos centralizados; la configuración del sistema impositivo municipal;límites a la potestad municipal de variar las tasas; e imposibilidad deendeudamiento y acceso al crédito.

El control financiero presupuestario de las municipalidades lo ejerce la ContraloríaGeneral de la República, una entidad de mucha autoridad asentada en la tradiciónhispánica de las leyes administrativas. El objetivo primordial es casi siempre el deasegurar la legalidad del gasto y de los ingresos municipales. Esta vigilancia

45 Ver anexo 2, talleres Directores Administración y Finanzas.46 Ver anexo 2, talleres Directores Administración y Finanzas.47 Ver anexo 2 Talleres.48 Ver anexo 2, talleres Directores Administración y Finanzas.

50

consiste en una auditoría previa o bien posterior de las cuentas municipales,controlando tanto la elaboración y ejecución del presupuesto, como la compra yventa de activos municipales. Sin embargo la Contraloría sólo toma razón de losactos que afectan a los funcionarios municipales. Con todo, esta forma de controlfinanciero es esencialmente reguladora de las actividades y muy poco tiene quever con intenciones de apoyarlas en su gestión ordinaria. Ofrece, por tanto, pocainformación referente a la eficacia y efectividad de la prestación de servicios porparte de los gobiernos locales.

5. Gestión Municipal y Recursos Humanos

Marco Normativo

Es la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades la que, en conjunto con losestatutos Administrativo de funcionarios municipales, docente y de atenciónprimaria, regulan la carrera funcionaria y establece las normas a que está afecto elpersonal de las municipalidades.

La planta funcionaria municipal fijada por ley mantiene la tradicional estructura decarrera funcionaria (al igual que el estatuto de atención primaria en salud y el deeducación) basada en la antigüedad de sus funcionarios más que en la calidad desu desempeño. Así, el mejoramiento de sus remuneraciones no está ligado aldesempeño del funcionario y de ahí la carencia de motivos para actuar coneficacia. Los sistemas de evaluación de los funcionarios municipales (incluidossalud y educación) se han caracterizado en función del cumplimiento de normas yreglamentos y no en el cumplimiento de los objetivos por lograr. La actualestructura de plantas municipales y las limitaciones al gasto en personal poneimpedimentos a la contratación de profesionales capacitados para la gestiónmunicipal. El resultado son plantas poco profesionalizadas y motivadasprovocadas por las bajas remuneraciones.

La actual ley Orgánica de Municipalidades fija que las municipalidades dispondránde una Secretaría Municipal y una Secretaría Comunal de Planificación yCoordinación. Se establece además que existirán unidades encargadas delcumplimiento de funciones de prestación de servicios y administración interna,relacionadas con las funciones tanto privativas como compartidas del municipio.

Esta estructura orgánica municipal viene operando desde el año 1986, con ladictación de la ley 18.695, sin haber sufrido cambios sustanciales. La estructura esbásicamente la misma para todas las comunas, no importando las enormesdiferencias que existen entre ellas (tanto desde la perspectiva municipal comocomunal. Al respecto, la ley de Municipalidades, en materia de estructura interna,sólo hace una distinción de las comunas de acuerdo al número de habitantes. Así,las comunas de más de cien mil habitantes deben contar con las tres secretaríasantes mencionadas y aquellas comunas que tengan menos de esa poblacióndeberán incluir en su estructura interna sólo la Secretaría Municipal y “todas oalgunas de las unidades encargadas de las funciones genéricas.”, aunque lasatribuciones y funciones municipales son universales.

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La estructura administrativa de los servicios de salud primaria y de educaciónpública, es diferente en los casos en que los municipios cuentan con unacorporación privada municipal para su gestión, o bien se han incorporado comodepartamentos dentro de la estructura municipal. Del total de 341 municipios, 53administran la salud primaria y la educación municipal, y, eventualmente otrosservicios traspasados en el mismo período como centros de menores ycementerios, a través de corporaciones municipales de derecho privado quegestionan políticas y fondos públicos bajo un régimen jurídico especial. El restorealiza su administración a través de la estructura municipal tradicional,incorporándolos bajo la forma de departamentos de educación y saludrespectivamente ya sea bajo la dependencia de la Dirección de DesarrolloComunitario, o con dependencia directa del Alcalde. Dentro de las ventajas quepresenta la administración por la vía de corporaciones están la posibilidad dehacer alianzas con otros actores que incluyen la compra y venta de serviciosconjuntos, la flexibilidad de la gestión presupuestaria, y esencialmente regirse porel derecho privado.

A partir de 1988 se prohibió la creación de nuevas corporaciones municipales, aexcepción de aquellas de derecho privado sin fines de lucro destinadas a lapromoción y difusión del arte y la cultura.

El personal que trabaja en los municipios incluidos los servicios de salud yeducación se muestran en el cuadro 7. Cada uno de estos grupos se rige porestatutos jurídicos diferentes, lo que le agrega una complejidad administrativa y degestión a la prestación de estos servicios:

Cuadro 7Funcionarios Municipales

Servicio Numero de funcionarios aproximado Estatuto

Funcionarios Municipales (planta y contratano asignados a educación y salud)

38.000 Estatuto Administrativo deFuncionarios Municipales

Salud Primaria 20.000 Estatuto de atención primaria.Educación 88.000 (70.000 docentes y 18.000 no

docentes)EstatutoDocente

Funcionarios municipales en educación ysalud

38.000 Estatuto Administrativo deFuncionarios Municipales

TOTAL 184.000 Tres Estatutos

Fuente: Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo

Diagnóstico

En la realidad de los escenarios locales se comprueba una notable diferenciaentre las competencias o atribuciones traspasadas al municipio y su capacidadinstitucional para ejecutarlas. Existe una clara contradicción ya que, por una parte,las municipalidades reciben cada vez más competencias (muchas veces sin losrecursos correspondientes) y, por otra, su capacidad de autorganización aún está

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limitada, lo que dificulta su desarrollo institucional y, por tanto, ejercercorrectamente estas competencias49.

En cuanto a los recursos humanos, se requiere no sólo una programación yeficiente administración de éstos, sino también su capacitación, a fin de queasuman los cambios y nuevos ámbitos de actuación que han de ejercer losmunicipios. La política de personal constituye un capítulo decisivo de la gestiónmunicipal y, por consiguiente, desde una perspectiva interna, pone sobre la mesael tema de la organización institucional, la planificación eficiente, la carrerafuncionarial y el sistema de remuneraciones. Y, desde una perspectiva externa,sitúa la relación de la institución con la ciudadanía. Sin un personal motivado,capacitado, comprometido con la vida municipal, es muy difícil profundizar lasrelaciones democráticas en el ámbito municipal y promover el involucramiento dela comunidad en las políticas de desarrollo local. En consecuencia, la acción decapacitar y programar en materia de recursos humanos resulta estratégica paramejorar la gestión.

Numerosas iniciativas y propuestas se han llevado a cabo, a través de cursostradicionales, de formación de instructores, o utilizando métodos de educación adistancia. En cualquiera de estas modalidades, la capacitación ha estadorelacionada con ofertas externas al municipio. Todavía no se configura unademanda local definida en función de la realidad comunal.

Por lo anterior, cada vez son mayores las opiniones a favor de elaborar sistemasnacionales de capacitación en el ámbito del municipio que se diferencien entre elpersonal electo, el personal civil, los líderes sociales y el funcionariado públicoligado al nivel municipal50.

Esta capacitación tampoco ha tomado formas distintas a la de la contratación deempresas típicas de capacitación como podría ser un sistema más permanente de"benchmarkig" o de difusión permanente de buenas prácticas entre municipiosnacionales e internacionales, lo cual debería ser parte de un sistema nacional decapacitación.

El cuadro 8 muestra las características del personal municipal. Es posiblevisualizar que del total de los funcionarios de planta un 20% alcanza niveles deprofesionalización y un 60% se compone de personal administrativo y auxiliar conmenores niveles de preparación formal.

La distribución del personal municipal51 entre las diferentes comunas, presenta uncuadro de extremas diferencias. Así, el municipio con menos personal, tiene cincofuncionarios52 y el que tiene el mayor número de funcionario llega a 1.94053.

49 Ver anexo 2 talleres regionales, comisiones de competencias y gestión.50 Ver talleres, comisiones de gestión y recursos humanos.51 Se excluye personal de educación y salud.52 O'Higgins.53 Santiago.

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Cuadro 8Estadística sobre personal municipal

CARGO NÚMERO DE FUNCIONARIOS DE PLANTA ADICIEMBRE DE 1999* PORCENTAJE

Alcaldes 341 1, 2

Directivos 2.764 9, 4

Profesionales 3.503 11, 9

Jefaturas 1.888 6, 4

Técnicos 4.323 14, 7

Administrativos 8.005 27, 2

Auxiliares 8.626 29, 3

TOTAL 29.450 100, 0

Fuente: Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo*A ellos debe se agrega un número de 8.000 funcionarios empleados en una modalidad denominada a contrata.

En consecuencia, no todos los municipios tienen una estructura adecuada deacuerdo a sus características particulares, y además se les obliga, por ley, arealizar funciones o asumir responsabilidades que no se ajustan a losrequerimientos propios de su entorno físico-espacial lo que evidentemente afectala eficiencia y la calidad de la gestión y de las prestaciones que entrega a sushabitantes.

Si la totalidad de los municipios tienen competencias, funciones y atribucioneshomólogas, se está también estableciendo a priori, a pesar de que la ley sugiereflexibilidad, una cierta estructura interna tipo. Todo ello sin mencionar además laactual Ley de plantas de funcionarios municipales, la que especifica el número ygrado de directivos, profesionales, técnicos, auxiliares, etc. que debe tener cadauno de los municipios. A ello se puede agregar el estatuto docente y el estatuto delos funcionarios de la atención primaria de salud, que poco distinguen entre lasrealidades comunales.

La falta de impulso a iniciativas como el asociativismo entre municipios,fundamentalmente porque no existe reconocimiento de personalidad jurídica aestas instancias, dificultan el fortalecimiento de la institución como tal, y por tantoel poder flexibilizar la gestión y la estructura municipal a través del acceso a unaescala mayor al territorio comunal.

En cuanto a la gestión de la educación, la literatura empírica en Chile54 que evalúala eficiencia relativa de los distintos colegios que reciben fondos públicos no esconcluyente. Sin embargo, evidencia de tipo anecdótica sugiere diferencias en lagestión de estos establecimientos. Así, los incentivos de los directores de losestablecimientos difieren ya que una escuela privada subvencionada esadministrada más directamente por el sostenedor y su Director tiene límitespresupuestarios bien definidos e inflexibles. En cambio las escuelas municipales

54 Resumen obtenido del "Estudio Equidad y Eficiencia en las transferencias a los Municipios" que actualmente está siendo

elaborado por la Universidad Alberto Hurtado para la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo.

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usualmente reciben un suplemento, financiado con recursos municipales, frente acualquier escasez de fondos. Esta flexibilidad presupuestaria redunda en pocarecompensa por un mejor desempeño y en menores sanciones por un malrendimiento. Los Directores constituyen un elemento sumamente importante paralas escuelas en términos de liderazgo, selección y gerencia del personal, toma dedecisiones presupuestarias y definición de prioridades. Su capacidad para cumplirestas funciones depende, a su vez, de sus conocimientos, libertad de acción,incentivos, mecanismos para obtener recursos y responsabilidad. En general seobserva un manejo más flexible e informado en los colegios privadossubvencionados.

El mayor grado de autonomía de los colegios privados subvencionados permitemayores innovaciones como cambios de los métodos de enseñanza, cambios enlos libros utilizados y cambios en los contenidos para responder mejor a lasnecesidades de los estudiantes. A su vez los Directores de estos establecimientostiene una mayor libertad de acción en el manejo de los recursos humanos ya quese rigen por el código del trabajo.

En las escuelas municipales en cambio, se tiene que cumplir con obligaciones delas que está exento el sector privado, entre ellas el ofrecimiento de cursosespeciales y docencia para niños menos privilegiados, o el hecho de que loscolegios privados subvencionados puedan “seleccionar” a su alumnado.

En cuanto a la gestión de los consultorios de salud, el año 1995 se implementó laley Nº 19.378, más conocida como el Estatuto de la Atención Primaria Municipal,el cual se divide en tres partes. La primera se refiere a las normas generales delrégimen laboral de la atención primaria de salud municipal. La segunda dicerelación con la carrera de los funcionarios del sector municipalizado que sedesempeñan en establecimientos de atención primaria. Por último, la tercerasección incorpora un conjunto de disposiciones acerca del financiamiento y laadministración de la atención primaria de salud municipal. En particular, el artículo49 de la Ley determina que la forma de pagar a los proveedores de salud primariamunicipal es por medio de un aporte fijo por persona beneficiaria. De esta forma,la ley, que se aprobó con posterioridad de Privación Promedio Municipal, que esun indicador compuesto que mide la capacidad de cada municipio de generarrecursos propios –o menor dependencia del FCM- calculado sobre la base deinformación que entrega la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativoa la implementación del per cápita, proporcionó a través del artículo 49°, unrespaldo legal al nuevo sistema de pago.

La implementación, en noviembre de 1995, del Estatuto de Atención PrimariaMunicipal produjo los siguientes efectos en el sistema de pago per cápita:

• En primer lugar, generó un cambio en el valor de los per cápita, lo quesignificó una ampliación de las posibilidades en los valores de los per cápitabasales existentes, pasando de cuatro valores posibles a 16, los que ya nosólo se diferenciarían por tipo de comuna, sino además por tramos deasignación de zona. En este sentido se corrige el problema de que si hay unacomuna con una mayor asignación de zona, independiente del tipo de

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comuna, esta tiene mayores costos asistenciales asociados con la entrega delPlan de Salud Familiar.

• En segundo lugar, la Ley N°19.378 crea el ítem denominado FondoComplementario, el cual tiene por objeto llevar a los funcionarios de laatención primaria municipal a un piso mínimo de remuneraciones, esto es, siun funcionario gana menos que lo que estipula la Ley, entonces tiene derechoa recibir un monto de recursos, denominado fondo complementario, tal que lepermitan cubrir dicha diferencia. Esto hace que tendrán el derecho a FondoComplementario sólo aquellas comunas cuyos funcionarios recibanremuneraciones por debajo del piso que estipula la Ley.

• El tercer aspecto lo constituyen los compromisos de gestión el cual consisteen un acuerdo entre las municipalidades quienes administran la mayoría delos establecimientos de atención primaria en Chile y los Servicios de Salud, através del cual se negocia anualmente y permite controlar y evaluar el logro deresultados de las Unidades de Salud.

6. Dimensión de equidad intermunicipal

En cuanto a la equidad entre los distintos municipios de Chile, hoy día existebásicamente tres instrumentos genéricos utilizados para implementar políticas deequidad y compensar las desigualdades estructurales existentes entre las distintascomunas:

1. El Fondo Común Municipal2. Las transferencias y programas para educación y salud3. Las transferencias para inversión e infraestructura

Estos instrumentos son permanentemente cuestionados por diversos actorescomunales incluyendo las propias autoridades y funcionarios municipales55. A ellodebe agregarse que en general, las leyes que se dictan y los programas que seimplementan no incorporan como variable la heterogeneidad intercomunal eintermunicipal, por lo cual el impacto de estas iniciativas corre el riesgopermanente de generar inequidades en este nivel.

El Fondo Común Municipal es la principal transferencia municipal, de tipo nocondicionada, que tiene por objetivo afectar positivamente la brecha fiscal y dediferencia en los beneficios fiscales en las diferentes comunas, debidas aproblemas de deseconomías de escala y concentración de las principales fuentesde ingresos en algunas comunas, tal como lo muestra el cuadro 9. Este Fondo hasido concebido como un mecanismo de redistribución solidaria de ingresosdestinado a equilibrar el sistema presupuestario municipal, apoyandofinancieramente a las municipalidades de menores recursos.

55 Ver anexo 2 comisiones de finanzas de los diversos talleres.

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DecilPermisos de Circulación

Patentes Comerciales

Impuesto Territorial

Santiago, Las Condes, Providencia y Vitacura 20,7% 38,6% 36,2%

1 38,5% 49,1% 53,6%2 13,0% 13,4% 10,8%3 14,5% 11,7% 11,5%4 8,3% 7,7% 8,4%5 8,9% 7,4% 6,2%6 3,9% 3,8% 3,3%7 3,5% 2,2% 2,4%8 3,6% 2,1% 1,9%9 3,6% 1,6% 1,3%10 2,2% 1,0% 0,6%

Total 100,0% 100,0% 100,0%

Cuadro 9Distribución por deciles de los principales ingresos municipales

(Deciles ordenados de mayor a menor ingreso propio municipal), 2000

Fuente: Subdere

La distribución del Fondo Común Municipal se realiza a través de indicadores depoblación comunal, pobreza comunal, diferencia de beneficios fiscales per-cápitarespecto del promedio nacional y restricciones a la base impositiva local (prediosexentos del impuesto territorial). Al mismo tiempo un 10% de este fondo sedistribuye en relación a indicadores de eficiencia en la gestión y emergenciasfinancieras.

El FCM corrige las inequidades existentes en forma importante, en términos deequiparar los ingresos municipales per cápita, tal como lo muestra el Cuadro 10.

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DecilIngreso

Propio sin el FCM

Ingreso Propio con

FCM

1 169 1002 48 443 36 354 30 365 26 346 22 367 19 378 15 359 11 33

10 7 34

Cuadro 10Efecto redistributivo del Fondo Común Municipal Miles de pesos de 2000

(deciles ordenados de mayor a menor ingreso propio percápita)

Fuente: SUBDERE

Sin embargo, permanentemente y desde su creación, se cuestiona la capacidaddel FCM para reducir inequidad en las bases tributarias y es más bien visto comoun mecanismo solidario que consagra las desigualdades. Adicionalmente, secuestiona la oportunidad y transparencia con que los municipios reciben lainformación necesaria para efectuar sus presupuestos en cuanto al monto delFondo Común que le corresponde recibir cada año56.

Por su parte, las transferencias para inversión en infraestructura, estáncompuestas básicamente por las inversiones de decisión regional dentro de lascuales se encuentra el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR)57, lasInversiones Sectoriales de Asignación Regional (ISAR) y las InversionesRegionales de Asignación Local (IRAL). Estos fondos se inserta en un proceso deinversión netamente regional que se distingue por:

• Prácticamente el 100% de los proyectos son formulados por organismosregionales y locales entre los que se incluyen servicios sectoriales regionales,municipalidades y universidades.

• La gran mayoría de los proyectos son evaluados por el organismo deplanificación y coordinación regional (SERPLAC).

• Los proyectos son seleccionados por el Consejo Regional.• Los proyectos son encomendados para su ejecución generalmente a

organismos técnicos regionales.

56 Ver anexo 2 comisiones de finanzas de los diversos talleres.57 Fondo de Inversión compensatorio interregional cuyas fuentes de recursos de este instrumento la constituyen recursos

fiscales que conforman el FNDR tradicional y el FNDR BID financiado con recursos provenientes del crédito 853/OC-CHdel Banco Interamericano de Desarrollo.

58

• El control financiero está en manos del Gobiernos Regionales aunque en elcaso del FNDR BID la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativoestá obligada a efectuar control financiero.

En el caso del FNDR, su distribución opera considerando dos variables: las deorden socioeconómico y las geográficas. Se asigna el 90% de los recursos acomienzo del año presupuestario a objeto que el 10% restante se destine a cubrirsituaciones de emergencia y de estímulo a la eficiencia. El presupuesto del FNDRha mantenido un crecimiento estable manteniéndose entre 10% y 15 % de lainversión pública total.

El FNDR tradicional financia todo tipo de proyectos, independientemente delsector y la tipología: proyectos de infraestructura básica, de saneamiento, estudiosde preinversión, diseños de ingeniería e investigaciones en múltiples ámbitos entreotros. El FNDR BID restringe los proyectos a determinadas áreas consideradaselegibles por el Banco. En el Cuadro 11, se muestran los principales sectoresfinanciados por el FNDR en 2001.

Cuadro 11Distribución del FNDR según sector 2001

Sector Monto(miles de pesos 2001) %

Educación 52.775.476 35

Energía 10.156.310 7

Salud 12.307.478 8

Vialidad 36.902.503 24

Saneamiento 9.208.639 6

Fomento Productivo 5.066.613 3

Otros 25.460.473 17

Total 151.877.492

Fuente: Subdere

Además del FNDR, se encuentran los programas ISAR que son entregados a lasregiones por parte de un Ministerio o uno de sus Servicios. Este instrumentopermite impulsar iniciativas ministeriales de apoyo a un área determinada, dejandola asignación territorial al nivel regional descentralizado. El monto asignado a cadaregión es distribuido por el Consejo Regional entre los proyectos sometidos a suconsideración formalmente por el Intendente Regional. Actualmente, losprogramas ISAR y la Institución que los administra son:

a) Programa de Mejoramiento de Barrios (Subsecretaría de Desarrollo Regional yAdministrativo)

b) Programa Infraestructura Deportiva y Recreativa (Instituto Nacional delDeporte).

c) Programa de Caminos Secundarios (MOP).d) Programa de Agua Potable Rural (MOP).

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e) Programa de Pavimentación Urbana (MINVU).

Los programas IRAL han operado a través de transferencias del nivel central alnivel comunal para el financiamiento de proyectos de impacto local. En sudistribución, el nivel central fija los presupuestos regionales, los GobiernosRegionales fijan los marcos comunales y finalmente los Municipios deciden sobrelos proyectos a financiar. En la actualidad, los programas IRAL son:

a) Programa de Mejoramiento Urbano y Equipamiento Comunal (PMU).b) Programas Desarrollo Productivo, Generación Capacidades en

Localidades Pobres y Apoyo Grupos Vulnerables del Fondo Solidario deInversión Social (FOSIS).

Estas transferencias son evaluadas como excesivamente centralistas, en elsentido de no incorporar adecuadamente las necesidades locales, aludiendo a ladescoordinación entre los niveles central y regional y el municipio para planificarlas inversiones que en definitiva son de carácter local. A ello debe agregarse lacreciente dependencia de los municipios de estos fondos para financiar inversiónen infraestructura, la complejidad que perciben los municipios para acceder aestos fondos y la utilización de criterios de decisión que privilegian en exceso lacantidad de población beneficiaria en desmedro de comunas pequeñas, aisladas yde baja densidad poblacional. Incluso se ha hablado del surgimiento de uncentralismo intraregional, donde las capitales regionales presentan mayoresoportunidades de captar recursos para inversión, en desmedro de las comunasmás pequeñas y aisladas58.

Las transferencias para educación y salud municipales son permanentementecuestionadas en su monto y en su distribución59. Aún cuando se han introducidocontinuamente mejoras en este campo, ha sido hasta ahora imposible ampliar elesquema de negociaciones con los gremios cada vez que se plantean cambios enel financiamiento de estos sectores, en circunstancias que los municipios tienenescaso poder en ese tipo de negociaciones. Una de las causas que limitan esteesquema es que los distintos municipios y el gobierno no cuentan con mayoreselementos de negociación como podrían ser los costos de las prestaciones deeducación y salud o al menos los factores que inciden en ellos.

En general, el tema de la equidad entre comunas ha estado ausente en el debatesobre los servicios traspasados, aún cuando la definición de transferencias parasalud y educación establecen una metodología de asignación de subsidios queconsideran las especificidades geográficas y socioeconómicas generales de lapoblación atendida.

De acuerdo al sentir de parte importante de los actores municipales, éstas nopermiten enfrentar los reales costos de prestación de dichos servicios, generando

58 Ver anexo 2 Talleres.59 El análisis de la equidad se basa en el citado "Estudio Equidad y Eficiencia en las transferencias a los Municipios" que

actualmente está siendo elaborado por la Universidad Alberto Hurtado para la Subsecretaría de Desarrollo Regional yAdministrativo.

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así la necesidad de que los municipios realicen aportes permanentes desde susingresos propios hacia estos servicios sectoriales, a fin de cubrir los déficits que seoriginan en la operación de los sistemas. Sin embargo, de acuerdo al sentir departe importante de los actores del nivel central, existe un serio cuestionamientode la capacidad técnica municipal de administrar y gestionar los recursos quedispone.

Todo lo anterior hace urgente revisar y reformar, de ser necesario, los sistemas detransferencias desde el nivel central hacia los municipios, para que contemplencriterios de diferenciación, selectividad, flexibilidad y gradualidad, teniendo encuenta la enorme heterogeneidad de los territorios y sus habitantes.

Equidad intermunicipal en salud

En primer lugar, existe una crítica general de los operadores municipales relativaal monto del per cápita, el cual es considerado insuficiente. En segundo lugar, lascomunas aspiran a ser clasificadas como rurales y/o pobres con el objeto deobtener un monto más alto para el pago per cápita, lo cual se traduce en continuaspresiones para una reclasificación. En tercer lugar, algunos expertos en SaludPública han criticado el contenido del Plan de Salud Familiar, considerado comorestrictivo. En cuarto lugar, existe una resistencia a la libre adscripción por partede los profesionales de la salud al alterarse el principio de la territorialidad, esto yaque dificulta la estimación de tasas y desincentiva las iniciativas locales de tipopreventivo. En quinto lugar, la base de cálculo de los montos a repartir a cadacomuna y los indicadores para clasificación de las comunas según su condiciónrelativa de pobreza no han sido actualizados desde 1994.

Adicionalmente, existe la percepción de que el indicador de Ingresos Municipales,empleado en la distribución intermunicipal, no da cuenta integral del concepto depobreza por lo que se ha plantea la necesidad de revisar el mecanismo decorrección por pobreza utilizado, con el objetivo de determinar un indicador quepermita clasificar comunas en pobres y no pobres y que se constituya en basepara la indexación del valor del plan de salud familiar.

Es importante mencionar que al momento de implementar la reforma, la autoridadasumió el compromiso de garantizar que el sistema per cápita no implicaría, en elcorto plazo, una reducción de recursos. Esto obligó al Ministerio de Salud a cubrircualquier diferencia en caso que el nivel de transferencia que de forma previarecibían los municipios fuese mayor a los aportes vía per cápita, dando origen a laexistencia de brechas financieras. La justificación para este compromiso fue la degenerar los grados de libertad necesarios para la adecuación de los municipios alnuevo sistema. Sin embargo, este compromiso no es consistente con los objetivosdel sistema per cápita, por cuanto ampara situaciones de inequidad al entregarrecursos a los municipios sólo debido a que ellos recibían mayores aporteshistóricos, criterio que precisamente se intenta eliminar con la implementación delsistema per cápita. Así, la mantención de las brechas en el tiempo por parte delMinisterio de Salud compromete la viabilidad y consolidación del sistema percápita.

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Cuadro 12Brecha Total a Diciembre de 1996 por Tipo de Comuna (en pesos corrientes)

Tipo de Comuna Nro. De Comunas Brecha Participación Per Cápita de Brecha

Rural No Pobre 102 62.577.603 23,2% 42

Rural Pobre 65 33.841.951 12,5% 54

Urbana No Pobre 43 134.472.003 50,0% 47

Urbana Pobre 20 38.500.772 14,3% 25

Total 230 269.392.330 100% 40

Fuente: Saldías (1996)

A objeto de analizar el impacto sobre equidad del Sistema Per Cápita, Saldías(1996) comparó las transferencias por persona recibidas por cada municipalidad através del tiempo. Las comunas fueron ordenadas de acuerdo a los ingresosmunicipales, debido a que esta variable estaba correlacionada con la capacidadde los municipios para entregar servicios de salud de manera autónoma. Elanálisis se centró en determinar la evolución de la entrega de recursos porpersona, de las comunas más ricas con relación a las comunas más pobres. Seutilizaron cuatro momentos del tiempo.

Los resultados se presentan a continuación:

1. El quintil de las comunas de mayores ingresos poseen un ingreso propiopromedio mensual por beneficiario que es más de cinco veces mayor al de lascomunas del quintil de menores ingresos. Estas cifras son netas de laspersonas que se han inscrito pero que han sido eliminadas al comprobarse queno son beneficiarios del sistema ya sea por ser cotizantes del sistema deseguros privados ISAPRE o por otra razón justificada. Se excluyeron delanálisis las comunas de costo fijo debido a que no se les entregantransferencias en base al sistema per cápita.

2. Se puede advertir que la implementación del sistema per cápita ha tenido unefecto progresivo, aún cuando éste ha sido bastante débil, situación que hallevado a que los beneficiarios de las comunas de mayores recursos reciban lomismo o cerca del 10% de recursos adicionales, respecto a los beneficiarios delas comunas de menores recursos, dependiendo de si la población beneficiariaes la estimada o la corregida.

3. Un elemento importante a destacar dice relación a que la implementación de laLey 19.378 no habría tenido impacto redistributivo respecto al período previo,entre las comunas de mayores recursos y las más pobres.

4. Se puede apreciar que el fondo complementario, como una transferenciaadicional al per cápita, no ha generado efectos redistributivos entre lascomunas de mayores recursos y las de menores recursos.

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Cuadro 13Transferencias per cápita promedio mensual por quintil de ingresos municipales

(Valores nominales)

Quintil deIngresos

IngresoPromedio porBeneficiario

1er semestre1994

2do

semestre1994

Noviembre1995

Diciembre1995

1 11,331 471 553 662 747

2 5,027 420 582 714 800

3 3,588 429 561 670 765

4 2,763 378 488 606 675

5 2,081 342 494 597 691

Ratio 1,38 1,12 1,11 1,08

Ratio= Aportes Comunas Ricas/Aportes Comunas PobresFuente: Saldías (1998)

En resumen, el cambio en la modalidad de financiamiento en la atención primariamunicipal ha tendido a resolver parcialmente los problemas de regresividad en laasignación de recursos que caracterizaban al sistema previo. Sin embargo, laprogresividad observada al momento de implementarse el nuevo sistema, esinsuficiente en sus esfuerzos de considerar directamente en el diseño de losvalores per cápita parámetros asociados a equidad.

Esto, por una parte, ha estado asociado a que una importante cantidad de nuevosrecursos financieros han sido incorporados al sistema por vías alternativas alMecanismo Per Cápita. Por otra parte, esto se debe a deficiencias al momento deincluir explícitamente consideraciones de equidad para indexar los valores percápita.

Finalmente, es preciso mencionar que en la actualidad se encuentra en discusiónuna reforma a la salud, la que tendrá efectos de importancia para el estudio alincrementar la relevancia de la Atención Primaria de Salud. Esto se base en que sibien los indicadores a nivel nacional muestran cifras satisfactorias en muchosaspectos, en Chile existen grandes diferencias en la situación de salud, tanto anivel geográfico como por estrato socioeconómico.

En particular se pretende mejorar la situación de salud y de vida de los sectoresmás pobres en esta década, con el fin de disminuir las brechas existentes encuanto a mortalidad infantil, esperanza de vida y años de vida potencialmenteperdidos.

Equidad en Educación

En el diseño del sistema, los colegios que experimentan disminuciones enasistencia y por ende de ingreso, deberían cerrar o fusionarse, lo cual es unaconducta que se observa en el sector privado subvencionado. Sin embargo, en elsector municipal y en el ámbito central esto es considerado políticamente costosopor las autoridades, por lo que no ha sido inusual observar en el pasado tanto

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transferencias directas desde los municipios hacia sus colegios como del nivelcentral hacia los municipios con el objetivo de cubrir estos déficits financieros.

De esta manera, los colegios municipales reciben, además de los ingresos porsubvención, aportes voluntarios de los municipios, mientras que los colegiosprivados subvencionados deben financiar todos sus gastos, incluyendo de capital,con los ingresos por subvención o bien recibir contribuciones privadas. Debido a loanterior se considera que los colegios municipales, en general, enfrentan unarestricción presupuestaria más blanda que los colegios privados subvencionados.

Una parte importante en el diseño de un sistema de subvenciones educacionalesa las escuelas es el conjunto de arreglos institucionales según los cuales seofrecen los servicios de apoyo sujeto a economías de escala supra-escuela. Seestima que el diseño del esquema de subvenciones utilizado en el país no haconsiderado este tema. Es importante mencionar que en zonas urbanas de altapoblación, la oferta de algunos insumos educacionales sujeta a economías deescala supra-escuela puede ser perfectamente obtenida a través de oferentesespecializados privados con recursos provistos por las escuelas (por ejemplo,entrenamiento de profesores, asesoría en problemas específicos de los alumnos ymedición de problemas de aprendizaje).

Finalmente, para atender a los problemas de equidad en educación primaria elMinisterio de educación ha elaborado un estudio que pretende analizar y generarpropuestas de entrega de recursos diferenciados al sistema para mejorar laequidad, estableciendo qué es lo que se debe compensar y cómo efectuarlo.

7. Conclusiones

La necesidad de afrontar los cambios económicos, políticos y sociales que estáacaeciendo internacionalmente, con las consiguientes desarticulaciones de lassociedades locales, invita a revalorizar el territorio como un espacio geográficodelimitado por una comunidad de intereses, como un espacio para las prácticassociales y un espacio económico con identidad social e histórica y con unpotencial solidario interno para desarrollar el empleo.

Uno de los actores importantes de estas iniciativas locales son los municipios,quienes como instancia primera de gobierno tienen que responder a las demandasde la población, que cada vez sufre más precarias condiciones de vida.

El conocimiento que el municipio tiene de lo local, la articulación de los recursospropios, las competencias tradicionales y las nuevas actividades en favor de laeconomía local, posibilitan la coordinación interna, y la gestión de planes ypolíticas de otras administraciones superiores en sintonía con la programaciónmunicipal, así como la colaboración intercomunal o regional. Asimismo, lamunicipalidad debe constituir una pieza clave en el proceso de concertación localcon las organizaciones representativas de empresarios y organizaciones sociales.

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Es cierto que los municipios han comenzado a tener más importancia políticadurante los últimos doce años. Esta revalorización ha sido consecuencia de losprocesos de democratización, reformas del Estado, descentralización ydesconcentración administrativa, así como de la aplicación de políticascompensatorias para aliviar la pobreza. El rol del municipio es un rol definido ylegitimado por la ciudadanía y la dirigencia política; los municipios son reconocidoscomo la puerta de entrada al Estado y como promotores del desarrollo comunalmás que meros prestadores de servicios de aseo y ornato. Para ello cuentan convariadas funciones y atribuciones, privativas y compartidas.

Sin embargo, la municipalidades aún carecen de la institucionalidad einstrumentos adecuados para ejercer estos nuevos desafíos, siendo necesario queno sólo dispongan de un reconocimiento teórico de la autonomía, sino que ésta seplasme en la práctica mediante competencias, recursos suficientes y personalcualificado para la materialización de las políticas propias de servicios públicos. Ladescentralización se ha fortalecido en aspectos administrativos, perofrecuentemente el traspaso de competencias se ha hecho sin la correspondientecesión de autoridad efectiva, ni el acceso a recursos financieros adecuados. Elproceso de democratización ha creado mecanismos de participación ciudadana ycomunitaria, pero con escasa capacidad efectiva de respuesta a las necesidadesde la población.

El Cuadro 14 resume los principales nudos críticos encontrados en cada ámbitomunicipal. En él se muestra que en el ámbito de la ciudadanía y los actorescomunales, el principal problema es la falta de vinculación entre el municipio y lacomunidad. Por su parte, las autoridades no actúan de manera colegiada ni conuna adecuada responsabilidad política. Muchas de esas responsabilidades sonproducto de los conflictos competenciales entre el nivel municipal y el resto de losniveles del Estado y de la falta de recursos que enfrentan, relativos a suscompetencias y funciones. Las rigideces en la normativa impuesta por el nivelcentral y la falta de recursos también se reflejan en una gestión municipal muycuestionada por la gran mayoría de los actores. Por último, la equidadintermunicipal, aún cuando es un tema que no ha sido ampliamente investigadopresenta permanentes cuestionamiento y es material de discusión especialmenteen materias de educación, salud y servicios sociales.

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Cuadro 14Nudos críticos encontrados en el diagnóstico municipal

Ciudadanía y Actores Comunales Autoridades y Distribución del poder• Escasa operatividad de instrumentos actuales de

participación• Ciudadanos desvinculados del municipio• Cuenta pública sin responsabilidad política por parte de

autoridades• Falta gestión orientada a facilitar acciones privadas y

conseguir fondos externos• Cultura ciudadana con escasa orientación a la

participación

• Escasa representatividad democrática en autoridades• Desequilibrio de poder entre alcaldes y concejales,

actuación no colegiada• Falta de capacidades de dirección y gestión en

autoridades• Baja motivación, desvinculación del resto del equipo

municipal y falta de responsabilidad política por parte delConcejo Municipal

Rol y Competencias Municipales Finanzas Municipales• Roles asignados a municipios sin funciones privativas• Normativa homogénea para municipios y comunas

heterogéneas• Escasos avances en descentralización administrativa

particularmente en educación y salud• Diferencia entre lo ideal y la realidad municipal; muchas

funciones no se desarrollan en la práctica• Conflictos de poder y coordinación entre el municipio y

otros niveles del Estado• Conflicto entre las distintas leyes que regulan al municipio

• Escaso dinamismo en generación de ingresos propios• Bajo grado de descentralización fiscal en relación a otros

países• Leyes de renta no satisfacen requerimientos de nuevos

recursos• Déficit financiero en educación y salud municipal• Morosidad de municipios a trabajadores y proveedores• Falta de fiscalización a los municipios

Gestión y Recursos Humanos Municipales Equidad Intermunicipal• Falta capacidad de gestión para ejecutar nuevas

funciones• Falta de competencias en gestión interna• Recursos humanos con bajos grados de

profesionalización, capacitación y motivación• Estructuras y estatutos inflexibles• Plantas municipales rígidas• Escasa orientación de la gestión a objetivos y resultados• Desarrollo organizacional débil

• Instrumentos de equidad cuestionados permanentemente• Pérdida de legitimidad del Fondo Común Municipal• Centralismo de las inversiones en infraestructura• No existe cuantificación de los costos de las prestaciones

municipales

La municipalidad tiene que ser además parte integrante de la organizaciónterritorial del Estado y, por lo tanto, referente territorial para la prestación de lasfunciones estatales que requieren este nivel de proximidad. Una íntimacoordinación de la actuación municipal con otras administraciones para laprestación de los servicios públicos, y la identificación del rol de la administracióncentral para asegurar el financiamiento de los servicios en el territorio, son dosrequisitos necesarios para la vertebración de la municipalidad en el Estado.

En consecuencia, las municipalidades, como parte del Estado y del sistemanacional, tienen que adoptar una forma de gobernar que tenga en cuenta elcontexto global y las nuevas áreas o temas en las que tienen que intervenir,propiciando una redistribución del poder entre la sociedad y el Estado, otramanera de hacer política y una cultura donde los gobiernos locales complementensu dimensión representativa con la participativa.

Por todo ello ¿Cuáles deben ser las propuestas de política por parte del Estadopara fortalecer ese rol y el cumplimiento efectivo y eficiente de esas funciones?

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En primer lugar, resulta clave una comprensión de la vida local, de manera quetanto los cambios como las innovaciones tengan en cuenta los rasgos culturales ymecanismos de funcionamiento particulares de esa sociedad concreta.

Las estructuras administrativas, políticas y sociales no se han adaptado a loscambios en la realidad del municipio, realidad que se expresa tanto en unaeconomía cada vez más globalizada, como en el empobrecimiento y polarizaciónde la sociedad civil, resultado de los cambios económicos mundiales y del ajusteestructural. Por ello, el desarrollo sostenible del municipio implica unaincorporación efectiva de los conflictos sociales y de las demandas emergentes dela ciudadanía en el proceso de toma de decisiones sobre la gestión del desarrollopor parte de la municipalidad.

La nueva manera de gestionar estas entidades locales, implica la construcción deun municipio democrático; el pensar de manera estratégica la dimensión política yeconómica del municipio, considerando su inserción en el ámbito global, nacional,regional, local etc. La gestión de los servicios públicos deben encararse bajoprincipios de eficacia social y eficiencia administrativa; constituyéndose en unainstancia de gobierno que responda a las necesidades sociales que se planteanen su ámbito. El municipio implica tener un proyecto de éste, la creación de unavisión compartida con los actores públicos y privados, y un compromiso de largoplazo para su ejecución.

El ejercicio político por parte de la municipalidad requiere dos aspectos:democracia y coordinación con otros actores en el ámbito local.

a) Democracia

Existe una ciudadanía latente que se hace visible en circunstancias particulares:en situaciones limites (como desastres naturales, emergencias locales, crisispolíticas, carencias extremas); en las elecciones; en movimientos socialesurbanos; en celebraciones o conmemoraciones patrias, etc.

La municipalidad tiene un rol protagónico, ya que puede propiciar este interés porincidir en la vida local, estableciendo mecanismos de participación donderealmente se otorgue poder a la población en la gestión de los servicios,negociación y realización de actividades conjuntas. La municipalidad debecomunicarle a la ciudadanía no sólo sus deberes, sino sus derechos en la gestión,y el ciudadano no sólo ha de votar, sino que ha de ocupar los canales que leposibilitan incidir en el municipio.

El nivel local es un espacio que posibilita la diversidad y la identidad, por tanto suexpresión es el pluralismo político e ideológico. La municipalidad ha de ser unafuente impulsora del fortalecimiento de actores políticos no tradicionales, y laposibilitadora de un nuevo campo político para la democracia.

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b) Coordinación

La municipalidad, como parte integrante del Estado y referente territorial para laprestación de los servicios, requiere que los recursos en manos del Estado central,sean objeto de una reforma fiscal. Esto es, que la descentralización política seacompañe de la descentralización fiscal. Develar la naturaleza del sistema definanciamiento municipal requiere de una revisión completa del conjunto de leyesque fundamentan aportes a los municipios, y ello es una tarea pendiente.

El municipio es un lugar de confluencia de los diferentes niveles de gobierno,donde deben articularse intereses y negociar políticas en distintos niveles.Además, no hay que olvidar que muchas de las competencias de lasmunicipalidades son compartidas con otras administraciones, y que lascapacidades económicas y de gestión de éstas dependen de la cooperación conotras instancias públicas.

Por ello, y con objeto de establecer una gestión racional, se requiere establecermecanismos de coordinación y cooperación entre las administraciones implicadas,así como programas de equidad que tienen su justificación en el compromiso delEstado subsidiario para garantizar la prestación de servicios esenciales en unámbito territorial.

La existencia de planes directores de inversiones locales como mecanismo paraimpulsar la coordinación de todos los sectores implicados en el territorio con lasobras y servicios de competencia municipal es, entre otros, un imperativoracionalizador. Solidaridad y autonomía han de ser los principios inspiradores en lagestión de estos planes o instancias para la coordinación.

En conclusión, la capacidad de gobernar requiere de un Estado descentralizadoque haya traspasado poder real al municipio, y que éste lo ejerza con capacidadde mando y liderazgo, coordinando la toma y ejecución de sus decisiones. Unmunicipio requiere tener definidas sus prioridades y estrategias y actuar comoámbito de confluencia de los diferentes niveles de gobierno, articulando interesesy negociando políticas de distintos niveles. Ha de ejercer la autoridad y liderazgopara ejecutar políticas, programas y proyectos.

Por ello los desafíos más importantes se centran en operativizar reforzar yprofundizar lo que la ley ya le ha encomendado al municipio, enfatizandopolíticamente:

• Mayor autonomía, menos intervención del Estado y mayor coordinación• Mayor acercamiento a la ciudadanía• Mayor responsabilidad política por parte de los representantes• Políticas de equidad más trasparentes• Posibilidades concretas de realizar una mejor gestión

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SEGUNDA PARTE

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VISION DEL NUEVO MUNICIPIO

Al analizar la situación que atraviesan las distintas realidades comunales a lo largodel país, no se detecta un único problema que entraba el fortalecemineto delmunicipio como gestor del desarrollo comunal, sino un conjunto de nudos críticosrelacionados. 60

La rigidez de la estructura municipal, donde coexisten competencias compartidascon otros niveles del estado y con los cuales no existe eficiencia en la coordinaciónpara ejercerlas; la escasez de recursos financieros para lograr invertir en eldesarrollo comunal y romper el círculo de sostener sólo los gastos operativos; lafalta de un recurso humano calificado y un desarrollo organizacional municipalacorde con la gestión del desarrollo comunal y la desvinculación que existe entrelos ciudadanos y las autoridades electas, arroja una esfera de obstáculos queimpide fortalecer al municipio como gestor del desarrollo.

Para continuar avanzando en el proceso de descentralización y establecercoherentemente aquellas acciones y orientaciones de las propuestas de política,se ha planteado como horizonte de acción el año 2010; visualizando al municipiocomo un efectivo gestor del desarrollo comunal. Esto significa que la comuna,espacio de desarrollo de la vida cotidiana de los habitantes, se potenciará yprivilegiará como ámbito de participación ciudadana, de prestación de serviciospúblicos y principal puerta de entrada de los ciudadanos al Estado.

Lo anterior, requiere determinar claramente las funciones y atribuciones exclusivaspara los municipios, adecuando de manera flexible el marco competencial querecoja la heterogeneidad municipal y comunal, asegurando equidad intermunicipala través de estándares mínimos, estableciendo los mecanismos de financiamientocorrespondientes, para todos aquellos programas, servicios y atribuciones que lessean transferidos. De esta forma, en el 2010 se debería contar con municipiosmás autónomos, que optimizarán la coordinación con otras instancias y mejoraránla eficiencia de su gestión al flexibilizarse las plantas municipales, según lascompetencias, funciones y atribuciones para cada uno en particular.

El ámbito de autonomía municipal permitirá, al mismo tiempo, una mayor y efectivainjerencia en la formulación de programas públicos e incluso la descentralizacióntotal o parcial de servicios, bienes, programas y fondos de impacto comunal.Además, se podrán conformar corporaciones en temáticas diversas, segúnnecesidades y requerimientos; como también se habrá fortalecido el asociativismomunicipal como un nuevo nivel donde radicar funciones y atribuciones. Losmunicipios contarán con las capacidades efectivas para asociarse con privados,crear corporaciones de desarrollo, definir y gestionar planes de desarrollo, generaringresos propios para dirigir el ordenamiento territorial, entre otros.

El Municipio del 2010 podrá modificar su planta de acuerdo a su realidad, suprimiry crear empleos, tener una escala de remuneraciones que considere incentivos al

60 Ver anexo 2

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desempeño y capacitar a sus funcionarios; en otras palabras, podrá mejorar sugestión interna y aumentar su nivel de desarrollo organizacional.

En el ámbito de la gestión financiera, el municipio del bicentenario orientará susfinanzas al servicio de un plan de gobierno, del cual los ciudadanos seránpartícipes, garantizando recursos suficientes para la prestación de un estándarmínimo de servicios sociales junto a un nivel de autonomía suficiente en la tomade decisiones. Por otra parte, la gestión financiera municipal se habrá fortalecido,al existir una coordinación apropiada con otros organismos de la administraciónpública, especialmente en materias de inversión pública territorial y de formulaciónde proyectos.

El municipio del 2010 será dirigido por autoridades que contarán con atribucionesclaras, diferenciadas y compensatorias, según sus distintos pesos políticos y que através de procedimientos vinculantes, permitirán una efectiva participaciónciudadana a lo largo del país.

En el 2010, existirán economías locales más dinámicas, estimuladas por unacentuado traspaso de atribuciones para la gestión del desarrollo comunal, unapolítica de fomento territorial que identificará aquellos instrumentos más efectivospara evitar la concentración de los actuales núcleos empresariales y generará losestímulos para una mayor descentralización de polos de desarrollo local. De estaforma, se enfrentará de mejor manera los desafíos que impone la globalización dela economía.

Las propuestas de política para el municipio del 2010 propenden al desarrollocomunal integral, pues facilitan el resurgimiento de la riqueza de la vida local; quese reconozcan las características de los territorios; que se valoren laspeculiaridades de sus economías; que se respeten las especificidades de suscomunidades; que se aprovechen las potencialidades que permiten su desarrollo.

1. Objetivos de las propuestas de política en materia municipal

Actualmente el rol del municipio es un rol definido y legitimado por la ciudadanía yla dirigencia política; siendo reconocidos como la puerta de entrada al Estado ycomo gestores del desarrollo comunal más que meros prestadores de servicios deaseo y ornato.

La necesidad de revitalizar el espacio local para enfrentar la globalización por unaparte y canalizar las demandas ciudadanas hacia el Estado por otra, invitan arepensar la institucionalidad municipal en el contexto del Estado unitario chileno.

El diagnóstico efectuado en el contexto del proceso de descentralización en laprimera parte de este documento, da cuenta de falencias en el funcionamiento delmunicipio, así como también de nuevos desafíos que pueden plantearse sobre losavances ya alcanzados. Estos avances han sido consecuencia de los procesos dedemocratización, reformas del Estado, descentralización y desconcentración

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administrativa, así como de la aplicación de políticas compensatorias para aliviarla pobreza.

Los nudos críticos encontrados en dicho diagnóstico y las diversas propuestaspresentadas por los actores convocados a los talleres participativos, a través delos cuales se elaboró este documento, permiten sintetizar los elementos quedeben contener las propuestas de política en materia municipal.

En primer lugar, se debe reorientar la institución municipal hacia la ciudadanía,teniendo como objetivo primordial profundizar la democracia hacia una esfera másparticipativa, donde exista un genuino acercamiento e involucramiento entre elEstado, a través del municipio, y los ciudadanos. Para que ello sea posible, laspropuestas de política para un nuevo municipio deben garantizar una mayortransparencia que genere confianza e interés por parte de la ciudadanía y porende, una mayor responsabilidad por parte de las autoridades y de la instituciónmunicipal, en general.

Sin embargo, el municipio como parte del Estado, para poder estrechar su relacióncon la ciudadanía, requiere de autonomía para intervenir en el territorio, de locontrario no puede hacerse efectivamente responsable de lo que ocurra en eseterritorio. De la misma manera, si las formas de gestión que le impone el marcolegal son inflexibles y extremadamente restrictivas, tampoco puede hacerseresponsable completamente por su gestión. A su vez, los elementos de mayortransparencia, autonomía, flexibilidad de la gestión no se resuelven solamente enreformas legales o modificaciones a los marcos normativos que lo regulan. Esnecesario fortalecer al municipio para poder efectivamente llevar a la prácticaestas intenciones con mayores instrumentos, capacidades, recursos financieros yapoyo subsidiario y coordinado con los otros niveles de gobierno y administración.

Todas estas necesidades detectadas pueden sistematizarse en la necesidad deun fortalecimiento integral del municipio, que le permita intervenirconvenientemente en el territorio local, propendiendo a un desarrollo globalsustentable de dicho territorio.

De esta manera, el objetivo general propuesto para orientar las propuestas depolítica de este documento está eminentemente enfocado al fortalecimientomunicipal como efectivo gestor en su territorio. Más apropiadamente, el objetivogeneral de las propuestas de política municipal es:

Fortalecer al municipio como el principal representante delEstado en la gestión del desarrollo comunal

Las propuestas para la política municipal presentadas en este documentoconstituirán una política de fortalecimiento municipal, que aportará una visión delmunicipio como uno de los principales responsables en el desarrollo comunal.

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En las comunas, concurren diversos actores que promueven e inciden en eldesarrollo del territorio. En este contexto, el municipio debe ser fortalecido en su rolde institución del estado descentralizado encargada de gestionar el desarrollocomunal y eso significa mejorar la eficiencia con que éste cumple su rol. Por estarazón, la política municipal debe constituirse en una plataforma tal, que motive ypermita una gestión municipal eficiente, oportuna y clara.El desarrollo comunal es el propósito y, simultáneamente, el origen de la existenciadel municipio. Los municipios gestionan acciones para alcanzarlo, definiendo paraello como punto de partida las necesidades ciudadanas, y como punto de llegadasu satisfacción, a través del logro del bienestar, a diferente escala, según cadacomuna.

Se entenderá el desarrollo como un proceso cuyo objetivo es elevar la calidad devida de las personas que viven en una comuna desde lo económico-productivo,social-cultural hasta lo físico-ambiental. Éste se manifiesta a través de la creación,retención o distribución de las riquezas humanas, culturales y materiales a lo largoy ancho del territorio, sobre el cual se actúa. Para ser sustentable, este desarrollodebe basarse en la equidad en la distribución y acceso a los recursos; en laautonomía, en la democracia y en la participación, que asegura la gobernabilidad.

Los siguientes principios que se desprenden de la definición anterior de desarrollocomunal orientarán la formulación de las propuestas de política:

Profundización de la democracia: está ligado al fortalecimiento de las instanciasterritoriales, incrementando y consolidando las libertades y derechos políticos de laciudadanía, como también el de las instituciones representativas; posibilita laprogresiva incorporación de los sectores excluidos y marginados a lasinstituciones representativas locales y, a la vez, permite una mejor participación ycontrol ciudadano en su accionar territorial.

Autonomía: ser gestor del desarrollo requiere también de mayor autonomía, esdecir, más funciones, instrumentos, actores, atribuciones, recursos, y mayorinjerencia en la toma de decisiones de dichos factores. Esta autonomía se debecompatibilizar con la acción subsidiaria del Estado que le permite intervenir ycorregir todos aquellos aspectos anómalos que atentan contra un desarrolloarmónico y equilibrado del territorio.

Equidad: el fundamento de estas orientaciones para la política municipal es eldesarrollo equilibrado de todos los territorios del país, por lo que es necesarioreducir las brechas existentes entre los chilenos, en cuanto a oportunidades dedesarrollo y acceso a bienes y servicios públicos; desde un punto de vista territorial,esto requiere la existencia de estándares mínimos de calidad, cantidad y costo.

Heterogeneidad comunal: reconocer las diferencias geográficas, culturales,sociales, de potencial desarrollo económico de cada realidad comunal para laconstrucción de las orientaciones de política.

Eficiencia: lograr que la gestión municipal impacte positivamente en el desarrollocomunal, significando un mínimo costo económico y social.

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Objetivos específicos de las propuestas de política

Los principios enunciados anteriormente se integrarán en las propuestas de lapolítica municipal, pero además están implícitos, en cada uno de ellos, losobjetivos específicos tendientes a fortalecer al municipio para que sea elgestor del desarrollo comunal:

1. Transformar al municipio en la principal puerta de entrada de los ciudadanos alEstado, acercándoles la prestación de servicios públicos de carácter local.

2. Mejorar la calidad en la prestación de los servicios públicos, a través de unagestión eficiente, que incluya estándares de calidad y cantidad que asegurenequidad para todos los habitantes del país.

3. Entregar más autonomía, garantizando menos intervención de otras instanciasinstitucionales en las decisiones que generan impacto en el municipio yprocurar una mayor y eficiente coordinación interinstitucional.

4. Concertar un mayor acercamiento entre el municipio y la ciudadanía y mejorarla formación de ésta, en materias de carácter municipal.

5. Determinar el nivel de responsabilidad política por parte de los representantesdel municipio ante los ciudadanos, delimitando correctamente las funciones yatribuciones que les corresponda.

2. Orientaciones para las propuestas de la política según ámbito

Ciudadanía y Relación con Actores Comunales

El municipio del 2010 deberá funcionar como una instancia facilitadora, queestimule la acción participativa de los diversos agentes sociales, promoviendo unarelación innovadora entre las organizaciones sociales y el municipio comoexpresión de los intereses y preocupaciones de los ciudadanos.

La cooperación y la relación entre los ciudadanos, la administración local, lasorganizaciones sociales y los empresarios, se basan en la accesibilidad a toda lainformación necesaria y la posibilidad de participación para todos. La forma en quela información se pone a disposición puede variar desde la amplia difusión dediversos informes y estadísticas, hasta estudios sobre calidad de las prestacionesbásicas. La relación entre los actores se produce en las distintas plataformas,reuniones periódicas, visitas, etc. que se organizan al interior de la comuna y nosolamente en la municipalidad. Estas condiciones de información y participaciónson importantes para lograr un proceso de negociación más racional entremunicipio y usuarios, una toma de decisiones más eficaz, decisiones de mayorcalidad y más democráticas. En esta situación, los ciudadanos son, de algunamanera, socios en el proceso de mejorar la calidad de vida de la comuna.La idea central es pasar de una democracia representativa a una democraciaparticipativa, que se entiende como un régimen político que pone especial énfasis

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en la distribución del poder en la sociedad, un poder que debe ser compartido porgobernantes y gobernados, es decir, autoridades y ciudadanía.

Cuando hablamos de fortalecimiento de la democracia cobran importancia algunasideas fuerza, en primer lugar la descentralización, porque implica una dispersióndel poder a los distintos entes públicos regionales y locales, por lo tanto, se leentrega mayor poder de decisión a la propia ciudadanía.

En segundo lugar, es importante también, la participación ciudadana en losasuntos públicos, dando la posibilidad a la comunidad de que no sólo seanreceptores de políticas públicas, sino también colaboradores en la creación yejecución de las mismas. La forma más directa donde se debería dar laparticipación ciudadana es a nivel local, porque el municipio es el ente de mayorautonomía y más cercano a la comunidad. Es así como el municipio, parte de laadministración del Estado, debe crear mecanismos para que la ciudadaníaparticipe.

En una sociedad compleja y cambiante como la nuestra, la sociedad civil y susorganizaciones están llamadas a ser el estímulo y la base del poder social y, almismo tiempo, promover y asegurar la riqueza que hay en la diversidad de losgrupos humanos.

La experiencia de otras naciones más desarrolladas, ha enseñado que la sociedadcivil es una pieza clave en el desarrollo económico. A través del control ciudadanose perfeccionan y complementan las maneras con que el Estado regula lasdinámicas del mercado en dirección a los intereses generales de la comunidad,como también la forma en que se aplica el poder.

Para los ciudadanos, significa no sólo la elección de representantes sino queademás el control sobre los mismos, es decir, el derecho y deber de involucrarseen los asuntos públicos. El hecho de que los ciudadanos sean responsables ypartícipes de lo público es un punto que fortalece el sistema democrático, por quelleva a construir políticas públicas más ajustadas a las necesidades de lapoblación, autoridades responsables frente a las decisiones que toman y asuntosque prometen y transparencia en el manejo de los recursos públicos.

En tercer lugar, fortalecer la democracia implica entregar mayor información a laopinión pública y ciudadanía en general sobre las actividades desarrolladas por elgobierno, tanto a nivel central, regional y local, porque refleja mayor transparenciaen la gestión y manejo de recursos ejecutados.

La idea de proveer información está muy ligada a lo que es el control social sobrelos gobernantes, esto porque en un sistema democrático la ciudadanía es la titulardel poder soberano; por lo tanto, quienes gobiernan lo hacen en representación deella y se les debe dar cuenta sobre las acciones realizadas. Es así como en elsistema democrático chileno existen distintas instancias de control social, legal ypolítico. El presidente de la República una vez al año da cuenta sobre la marchageneral del gobierno, las metas cumplidas, los desafíos pendientes, los anuncios arealizar, etc. A nivel regional, el Intendente da cuenta pública al Consejo Regional

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una vez al año y a nivel local, el Alcalde debe dar cuenta pública, una vez al año,al concejo quedando el documento a disposición de la ciudadanía.

La cuenta pública está ligada con la idea de "accountability" o control social, esdecir, la capacidad de la ciudadanía para hacer responsables de sus actos a lasautoridades, y que éstas se comprometan con la población a dar cuenta de suaccionar, para que su trabajo sea transparente. Las cuentas públicas permitenprofundizar la democracia, acercando el gobierno a la gente. Busca además,contar con ciudadanos formados e informados que ejercen sus derechos ante unservicio público efectivo.

Parece muy importante poder devolver a la ciudadanía parte del poder quetransfirió a las autoridades a través de un proceso democrático (directa oindirectamente), fortaleciendo la capacidad de “evaluar” en qué medida sucomportamiento se ajusta a las expectativas que se generaron a partir de loscompromisos establecidos en el proceso eleccionario y su Programa de Gobierno.

3. Autoridades Municipales: Distribución y ejercicio del poder

La democracia es el sistema que obliga a un equilibrio permanente entre el podery la gobernabilidad. El poder lo entrega el ciudadano soberanamente, a través delvoto, cuando elige, a los alcaldes y a los concejales, quienes, cada uno en suentorno, ejercen ese poder por un lapso previamente establecido. Dicho poder,permite dirigir y gestionar al municipio respetando las leyes vigentes y buscando laaceptación de la mayoría, en las acciones que se tomen en nombre de ese poder.Allí es donde entra en juego la gobernabilidad.

Esa gobernabilidad no es otra cosa que la interrelación entre quienes ejercen elpoder y las instituciones y los ciudadanos afectados por éste. El centro de lademocracia participativa es que la ciudadanía reaccione ante los actos concretosemanados del poder. El vector que resulta de la relación entre quienes tienen elpoder y quienes soportan el peso fáctico de su presencia en la vida real es unindicativo tangible y mesurable del tal gobernabilidad.

Como en cualquier equilibrio, éste puede fallar cuando uno de los factores enjuego apabulla al otro o cuando no se cumple el marco legal vigente. Allí, lademocracia no funciona porque la voluntad de la ciudadanía es vulnerada. Porotra parte, si lo que se atrofia es el desempeño válido del poder, la gobernabilidadsucumbe ante el desorden social.

El análisis de estos problemas resulta extraordinariamente complejo, pero hay quecitar factores como los sistemas de partidos, sistemas electorales, la estructurasocial y la cultura política, el surgimiento de líderes políticos, cuyo apoyo electoralse fundamenta a veces en el carisma y otras en su actitud más o menos populistao demagógica. En este contexto, el análisis de los poderes dentro del municipio yde sus relaciones, así como de los diversos factores que condicionan de formadeterminante el funcionamiento del sistema municipal, deben resultar enpropuestas para un buen gobierno que se orienten a modificar el actual sistema

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que replica el presidencialismo como sistema de gobierno a nivel municipal,estableciendo modelos que den mayor gobernabilidad y reduzcan los conflictos alinterior de la entidad colegiada, como son los gobiernos de mayoría.Simultáneamente, las orientaciones se centran en modificar el actual sistema derepresentación democrática, aumentando el número de concejales y revitalizandoel consejo económico y social.

La nueva realidad municipal después de doce años de democracia, también dacuenta de que son necesarias mayores obligaciones por parte de las autoridadeselectas y a la vez mayores derechos por parte de la ciudadanía. Ello requiere a suvez de autoridades mejor preparadas para enfrentar sus cargos.

4. Rol y Competencias Municipales

La asignación legal de funciones y atribuciones, y la estructura de los municipiosviene operando desde hace más de veinte años sin haber sufrido cambiossustanciales y son básicamente las mismas para todas las comunas, noimportando las enormes diferencias que existen entre ellas (heterogeneidad tantodesde la perspectiva municipal como comunal).

En consecuencia, no todos los municipios tienen la estructura más adecuada asus características particulares donde, además, se les obliga por ministerio de laley, a realizar funciones o asumir responsabilidades que no se ajustan a losrequerimientos propios de su entorno físico- espacial, lo que evidentemente afectala eficiencia y la calidad de la gestión y prestaciones que otorgan.

Si la totalidad de los municipios tienen competencias, funciones y atribucioneshomólogas, se está también estableciendo a priori, a pesar de que la ley sugiereflexibilidad, una cierta estructura interna tipo. Todo ello sin mencionar además laactual ley de plantas de funcionarios municipales, la que especifica el número ygrado de directivos, profesionales, técnicos, auxiliares, etc. que debe tener cadauno de los municipios. A todo lo anterior, habría que sumar el estatuto docente y elestatuto de los funcionarios de la atención primaria de salud, que poco distinguenentre las realidades comunales.

Además, el marco jurídico-normativo de la institucionalidad local vigentecondiciona la gestión municipal de tal forma que la mayor parte de las funcionesson compartidas con otras instancias de gobierno. A pesar que la LOCMUNdistingue seis funciones privativas del municipio, en la práctica, cinco de estasfunciones se ven mermadas debido a una fuerte intervención, en el territoriocomunal, de otras instancias de gobierno, dejándole al municipio sólo laexclusividad respecto de la gestión y administración del aseo y ornato.

Todo lo anterior, dificulta y resta autonomía a la gestión del territorio, atentandocontra su eficacia y eficiencia, debido a la superposición de funciones yatribuciones y a la descoordinación en la implementación de políticas, planes yprogramas de impacto local; lo cual redunda en un aumento enorme de los costosde inversión que realiza el Estado en su conjunto en el territorio.

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Por lo anterior, las propuestas en materia de competencias municipales debentener como principio fundamental reconocer e incorporar la heterogeneidadmunicipal y local, con la finalidad de:

1. Garantizar la equidad entre territorios, estableciendo un mínimo deprestaciones garantizadas (con financiamiento) que deben otorgar todos losmunicipios, con la fijación de estándares mínimos de calidad de éstas.

2. Ordenar los niveles competenciales territoriales de la administración delEstado, definiendo claramente qué funciones y atribuciones le corresponderáal nivel nacional, al regional y al comunal. Ello, con el objeto de:

a) fomentar la descentralización territorial del Estado, fortaleciendo laautonomía municipal,

b) evitar la superposición y duplicidad de funciones y atribuciones entre elmunicipio y otras instancias de gobierno, ahorrando recursos del Estado ymejorando la eficacia y eficiencia de la gestión y administración municipal,

c) evitar la descoordinación en la aplicación de políticas, planes y programasemanados desde otras instancias de gobierno que tienen unaimplementación en la comuna y que impactan la gestión y administracióndel municipio.

3. Entregar funciones exclusivas a los municipios para disminuir la intervenciónde las instancias de gobierno, de modo de aumentar su autonomía en lagestión y administración del territorio, evitar la superposición y duplicidad defunciones y disminuir la descoordinación interinstitucional.

4. Distinguir entre autonomía municipal y diferencias territoriales versus equidaden la prestación de servicios. Esto significa reconocer el principio desubsidiariedad del Estado, donde aquellas funciones y atribuciones que nopueden ser entregadas por un nivel, deben ser asumidas por el nivel superior.Esto significa que aquellas funciones por sobre las mínimas, que no puedanestar a nivel municipal, deben ser asumidas por Asociaciones Municipales opor el nivel regional o central.

5. Otorgar mayor autonomía y flexibilidad a los municipios en la administración ygestión del territorio en función de sus necesidades, demandas y realidades,estableciendo tipologías de municipios asociadas a la definición de funcionesy atribuciones mínimas que estén en directa relación con las característicasmás relevantes de cada tipo definido, donde los municipios podrán:

a) ir adquiriendo nuevas competencias, funciones y atribuciones a medidaque avanzan en su proceso de desarrollo. Evidentemente, este avancesiempre tendrá un máximo dado por aquellas funciones y atribucionesque son efectivamente descentralizables hacia el nivel municipal.

b) o bien devolver competencias a otros niveles de gobierno, en función delas demandas y características comunales y municipales (subsidariedad).

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6. Otorgar mayor autonomía para la administración y gestión de la propiainstitución municipal, en función de sus necesidades, demandas y realidades,de manera que puedan definir su propia estructura de funcionamiento yadministración.

7. Redefinir el rol del municipio frente al tema del fomento productivo y realizaradecuaciones institucionales para garantizar que efectivamente el municipioesté cada vez en mejores condiciones de asumir un papel más activo comogestor del desarrollo económico local.

5. Finanzas Municipales

De acuerdo a los principios y objetivos que rigen las propuestas de políticamunicipal, las finanzas municipales debieran propender a profundizar el procesode descentralización financiero que ha venido desarrollándose gradualmentedesde el retorno a la democracia. Cualquier avance en la descentralización políticao en la descentralización administrativa debe ir acompañado de loscorrespondientes recursos para constituir una realidad concreta con impacto en lacalidad de vida de los ciudadanos. Asegurar la continuidad de este proceso, significa garantizar equitativamente atodos los municipios del país los recursos mínimos acordes a las crecientesfunciones y cada vez más costosas prestaciones que les ha encomendado la ley.De lo contrario, surgen constantes presiones por centralizar competencias yfunciones, la percepción de mala calidad de los servicios e incluso inequidades enla prestación de los mismos. Otro elemento que caracteriza los recursos económicos de los municipios es sucapacidad de generar recursos propios a partir de los impuestos, tasas ytransferencias, que posibilitan los códigos o regímenes municipales. Sugeneración depende fundamentalmente de dos elementos: disponer de uncatastro actualizado para así poder ejercer una presión fiscal sobre la propiedad; yuna dinámica de la actividad industrial y comercial, es decir, un desarrolloeconómico y social. Ambos elementos escapan, hoy por hoy, del control de lasmunicipalidades, ya que los catastros en la mayoría de los municipios o no estánactualizados o no reflejan los valores de mercado, o prácticamente no existen, yen cuanto al desarrollo económico y social, éste se ha desarrollado generalmenteen muy pocos municipios, que son los que concentran la riqueza.

La gran cantidad de predios exentos y el consiguiente bajo rendimiento de losesfuerzos por mayor recaudación de contribuciones, el hecho de que los permisosde circulación no sean de claro beneficio local y la crisis económica que haafectado la recaudación por patentes comerciales derivan en un bajo dinamismo yen desincentivos para realizar esfuerzos para recaudar mayores ingresos. Por elloes necesario fortalecer y dinamizar la capacidad de generar ingresos por parte delos municipios.

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La descentralización fiscal es un ingrediente imprescindible en el proceso dedescentralización, puesto que constituye la única manera de que los gobiernossubnacionales gocen de una real autonomía en la toma de decisiones, y por tantoque tengan sentido los procesos de descentralización política y administrativa.

Sin embargo, a la descentralización fiscal a menudo subyacen las mayorestensiones y conflictos que se experimentan durante el proceso, justificando laactitud cautelosa de las autoridades económicas. Por ello, es imprescindible que lainstitución municipal acreciente sus niveles de legitimidad frente a la ciudadaníademostrando mayores grados de responsabilidad frente a los recursos públicoscon que cuentan de acuerdo a la ley. Esta necesidad de potenciar al municipio como institución responsable ante laciudadanía conlleva necesariamente a fortalecer la participación ciudadana. En elámbito financiero particularmente, un resultado esencial del análisis económico delas decisiones colectivas subraya que la capacidad del proceso democrático deproducir opciones presupuestarias eficientes, conforme a las expectativas de losciudadanos, depende de la información puesta a disposición entre los votantes sobrelos costos de las prestaciones ofrecidas. El medio más simple y exacto de sensibilizara los electores frente a las cargas colectivas consiste precisamente en vincular lasdemandas de prestaciones al pago de una contribución pecuniaria. La existencia deun vínculo entre servicios prestados y financiamiento otorgado por los ciudadanosparece indispensable para la expresión democrática eficaz de las opciones colectivas. En los países en vías de desarrollo debe hacerse un gran esfuerzo por asegurarque los gobiernos locales asuman la responsabilidad por financiar los gastos porlos cuales ellos son políticamente responsables. En este sentido, es importanteque la ciudadanía conozca la oferta mínima a exigir al municipio, es decir debehaber absoluta claridad pública de los recursos con que el municipio cuenta y elestándar de servicios públicos municipales a entregar.

Sin duda que el escrutinio público se hace sobre la base de la información. Eneste sentido, un elemento esencial para lograr determinar la correspondencia deingresos y gastos, para la eficiente toma de decisiones presupuestarias, es elconocimiento de los costos de las prestaciones por parte de la población y decuáles son las contribuciones que efectúa la ciudadanía para esas prestacionesespecíficas.

La necesidad de formar e informar al ciudadano desde el municipio responsable ytransparente, en una realidad dinámica y heterogénea como es la realidadmunicipal actual, propone al gobierno central el desafío principal de otorgar lasherramientas a los municipios para que sean efectivamente responsables ante laciudadanía. Estas herramientas están sin duda centradas en el fortalecimiento dela gestión pública, pero también en aquellos instrumentos legales y financieros queden cuenta de las nuevas realidades económicas y las crecientes demandasciudadanas que enfrenta la institución municipal.

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6. Gestión Municipal y Recursos Humanos

Actualmente, existe un consenso en que lo permanente es el cambio. Desde estapremisa, es cada vez más necesario que las personas y las institucionesdesarrollen mecanismos que les permita asumir aquellos cambios que busquenmejorar la eficiencia y efectividad en el cumplimiento de los objetivosinstitucionales. Desde la perspectiva del principio de la eficiencia, el desarrolloorganizacional busca generar las condiciones para que las institucionesprestadoras de servicios incorporen los cambios necesarios que les permitaentregar servicios de excelencia a sus clientes o usuarios. Los especialistas endesarrollo organizacional lo definen como: “... una respuesta al cambio, unacompleja estrategia educativa cuya finalidad es cambiar las creencias, actitudes,valores y estructura de las organizaciones, en tal forma que éstas puedanadaptarse mejor a nuevas tecnologías, mercados y retos, así como al ritmovertiginoso del cambio mismo.”

Para desarrollar las capacidades organizativas de las personas y de los nuevosrequerimientos de cualificación de los trabajadores es necesario desarrollar planesde formación continua que posibiliten el mejoramiento continuo de la eficiencia y laproductividad. El reciclaje del conocimiento, mediante programas estructurados decapacitación, permitirá trabajadores más flexibles y adaptables a las exigencias delos cambios, con calificaciones en distintos ámbitos, con mayor autonomíaindividual para la toma de decisiones al resolver los problemas de los clientes ousuarios, con mayor adaptabilidad a las nuevas formas de organización del trabajoy a una mayor propensión al trabajo en equipo.

De esta forma, la atención se concentra en la modalidad de acción de ciertosgrupos y de su eficiencia, en mejorar las relaciones humanas, en los factoreseconómicos y de costos, en las relaciones entre grupos, en el desarrollo de losequipos humanos, en el liderazgo. En otros términos, se estará actuando sobre losvalores, actitudes, relaciones y clima organizacional; es decir, para cumpliradecuadamente los objetivos de la institución debemos preocuparnos primero dedesarrollar a las personas, del factor humano y su entorno laboral.

La eficiencia en la asignación de recursos representa uno de los pilares básicos dela gestión pública moderna. Resulta innegable que la restricción de recursos de losmunicipios para cubrir la totalidad de necesidades que demanda la sociedad,reclama, cada vez con mayor urgencia, la búsqueda de mecanismos orientadoshacia la maximización de la eficacia y de la eficiencia en el empleo de los medios.

Por gestión pública, se entiende el proceso que articula las acciones de unaorganización con su misión y objetivos. Por lo tanto, una buena gestión es aquellaque permite lograr los objetivos propuestos. En esta medida, la capacidad deevaluar gestión dependerá, tanto de la claridad en la definición de objetivos yestrategias realizada en la planeación como del despliegue de la adecuadacapacidad institucional, que permita acciones eficaces y eficientes, es decir, deuna gestión pública orientada a resultados.

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El concepto de gestión puede abordarse desde dos perspectivas. Una se refiere alas funciones de la gestión que se desprenden de la definición expuesta y otra alos atributos de los responsables de la gestión dentro de los municipios.

En cuanto a las funciones de la gestión éstas serían:

1. Conocer y aprender acerca del municipio.2. Determinar la misión, objetivos, planes y acciones que debe realizar el

municipio.3. Fomentar maneras innovativas de realizar lo que el municipio necesita hacer.4. Desplegar incentivos para convencer a los funcionarios sobre lo qué hay que

hacer.5. Representar las aspiraciones de los ciudadanos.

Para lo anterior, los responsables de la gestión en un municipio requieren contarcon los siguientes atributos:

1. Liderazgo.2. Habilidades para aprender.3. Una personalidad adecuada a la organización.4. Habilidades en el ejercicio del poder; habilidades para influenciar a través del

manejo emocional.5. Habilidad de identificar objetivos apropiados; habilidades de estratega.6. Habilidades para comunicar.7. Creatividad.8. Habilidades para inspirar y motivar.

La efectividad en la gestión, aún cuando dependa de las diversas situaciones ymunicipios, se relaciona con dar forma a ambientes políticamente vagos, amoldear la historia más que dejarse moldear por ella. Por ello, sigue siendo válidorelacionar una buena gestión con la capacidad de anticipar los hechos (capacidadestratégica) e influenciar a los funcionarios para avanzar en la dirección correcta(motivación), realizar buen manejo de la información, creatividad, etc..

En el caso específico de la gestión pública local, en general existen otros aspectosque son muy importantes y que se relacionan directamente con los estilos degestión:

1. Participación ciudadana2. Transparencia en la gestión3. Probidad4. Cobertura y calidad en la entrega de servicios5. Accountability6. Equidad (redistribución de los recursos hacia los más pobres y vulnerables)7. Pertinencia de las acciones (si se responde o no a las necesidades)8. Sostenibilidad (armonía con el medio ambiente, con los recursos futuros).

El proceso de democratización de los municipios a partir de 1992 y las posterioresreformas tendientes a profundizar tal proceso y avanzar a una mayor

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descentralización, han perseguido fortalecer la autonomía municipal, mejorando lacapacidad de gestión de las mismas y por ende, la calidad de los serviciosprestados a la ciudadanía.

Todas esta medidas han tenido un impacto importante en el quehacer municipal,aumentando la complejidad de las tareas que se les asignan. Asimismo, losmunicipios tienen actualmente una mayor responsabilidad política en su gestión,producto de nuevas competencias y recursos destinados a ellas como tambiéndebido a una creciente demanda ciudadana.

La mala evaluación que se hace a la gestión municipal se debe, en parte, almodelo centralizado de gestión que caracterizó a la administración pública chilenapor largo tiempo, donde los municipios cumplían un rol más bien pasivo por cuantolos programas eran y siguen siendo en su mayoría sectorizados, homogéneos yestandarizados.

El gran desafío que tiene por delante la gestión municipal es fortalecer lacorrespondencia entre oferta y demanda de servicios públicos, mejorar sucapacidad de innovación, promover la cooperación público-privada, laparticipación social, lo que pasa necesariamente por desarrollar el capital humanorequerido para ello.

Para efectos de este documento, entenderemos gestión como el conjunto deprocesos y las actividades secuenciales dentro de estos procesos, que permitenproducir servicio de buena calidad en forma eficiente. Es importante señalar quepara los municipios, por tratarse de administración pública, algunos de estosprocedimientos están normados directamente por una ley o son afectados pornormativas legales, como es el caso de la estructura organizacional y las plantasde personal. Por otra parte, existe un conjunto de procesos dentro de losmunicipios que depende exclusivamente del tipo de liderazgo y de las cualidadesdel recurso humano, es decir, depende de la actitud de las personas.

7. Equidad Intermunicipal

Las orientaciones en el ámbito de la equidad se centran en cuatro puntosprincipales:

1.) Transparentar hacia los municipios y la ciudadanía las políticas de equidadque se impulsan desde el nivel central: esto significa dar transparencia yoportunidad a los recursos involucrados en el FCM, en las transferencias asalud, educación municipal y para inversión.

2.) Participación de los municipios en la elaboración de proyectos de ley que losafectan en el diseño de programas públicos donde estén involucrados losmunicipios y en la coordinación de la inversión pública de impacto local. Ello,por cuanto las leyes y programas tienden a ser homogéneos, sin reconocer laheterogeneidad entre comunas y municipios y las inversiones de carácterlocal no se efectúan con la necesaria participación de los municipios. Laparticipación debe tender a aminorar el impacto inequitativo de las iniciativas

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del nivel central, recogiendo las diferencias estructurales entre las comunas ymunicipios.

3.) Incorporar el concepto de costo de las prestaciones municipales de maneraque las transferencias se efectúen en base este parámetro, asegurando unfinanciamiento más justo y equitativo.

4.) Incorporar el concepto de costos estándares mínimos de gestión.

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PROPUESTAS PARA LA POLITICA MUNICIPAL

1. Ciudadanía y Actores Comunales

Relación entre el Municipio y la Ciudadanía

Hay que lograr que las personas se identifiquen positivamente con el lugar dondeviven y su historia, de manera de que cada habitante se sienta actor o heredero dela misma. En el caso de que esta identificación positiva no exista, hay quecomenzar a construirla utilizando los hitos físicos espaciales (plazas, monumentos,espacios públicos etc.), generando una cultura propia a través de campañas,fiestas, eventos, etc. Y, por supuesto, asegurando una dotación básica de bienes yservicios. Con la segunda medida, hay que desarrollar el interés por incidir en lavida del lugar y valorar la satisfacción personal e influencia positiva de lacomunidad que puede tener una acción, por pequeña que sea. La municipalidadtiene aquí un rol protagónico, ya que puede propiciar este interés por incidir en lavida local, estableciendo mecanismos de participación (apertura al público de losdebates, referéndum municipales, publicidad de las sesiones del concejo, oficinamunicipal de información, mesas territoriales de coordinación, consejos departicipación, promoción de las asociaciones ciudadanas, etc.), donde realmentese otorgue poder a la población en la gestión de los servicios, negociación yrealización de actividades conjuntas. En este sentido, no existe tradición y culturade que una agrupación de base discuta, negocie un proyecto, y llegue a unacuerdo con un concejal o varios de la municipalidad. La municipalidad debecomunicarle a la ciudadanía no sólo sus deberes, sino sus derechos en la gestión,y el ciudadano no sólo ha de votar, sino que ha de ocupar los canales que leposibilitan incidir en el municipio.

Generar canales efectivos de Participación Ciudadana

1. Incorporar los principios del instructivo presidencial sobre participaciónciudadana a modo de derechos de todos los ciudadanos en las ordenanzasde participación. En este Instructivo, el Presidente ha señalado cuatroprincipios básicos para la formulación de los compromisos gubernamentalescon la Participación Ciudadana, a saber: a) Buen trato, fundado en la dignidadde todas las personas y en el deber de servicio del sector Públicob)Transparencia en la gestión, a través de la mayor información y apertura ala ciudadanía c)Igualdad de oportunidades para la participación, generandocondiciones de acceso para los más vulnerables y d) Respeto a la autonomíay diversidad de las organizaciones de la sociedad civil, evitando toda forma dediscriminación e instrumentalización. Lo anterior se logrará, desarrollando untrabajo mancomunado con organizaciones locales, comunales eintercomunales en la difusión y enseñanza de los derechos y espacios departicipación que tiene cada ciudadano y que aparecen garantizados en laOrdenanza.

2.- Aplicar el Enfoque de la Calidad en la relación municipio-ciudadanía, cuyafinalidad, aplicado al ámbito local, consiste en que los municipios consulten a

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los ciudadanos por sus demandas y diseñar luego todos los procesos deservicio y de producción de acuerdo con ello, a través de instrumentos comoel referéndum, encuestas ciudadanas, cuyos resultados sean vinculantespara el municipio.

3.- Incorporar procedimientos participativos en los procesos de formulación depolíticas, planes y programas que involucren al usuario y al ciudadano.

4.- Establecer incentivos a los municipios a través de un Premio Nacional paraaquellos que implementen canales efectivos de Participación Ciudadana.

5. Establecer que todos los habitantes deban aportar con recursos al municipioen la prestación de servicios, aunque sea con un monto mínimo, y de estaforma, estrechar la relación servicio-información-pago entre ciudadanos y losservicios municipales.

6. Creación descentralizada de la institución de Defensoría del Ciudadano:instancia autónoma, donde la comunidad pueda establecer sus reclamos yexigir soluciones, resguardando los derechos ciudadanos frente a deficienciasen la prestación de servicios municipales.

7.- Reconocer y fortalecer a las Juntas de Vigilancia a través de la Legislación deOrganizaciones Comunitarias, como una de las nuevas formas de habitar delos ciudadanos que inciden enormemente en las formas de participar.

8.- Los Municipios deben implementar cursos de Educación Cívica, que formen alas nuevas generaciones en una "cultura" de mayor participación ciudadana anivel local. Se debiera incluir en mallas curriculares de los establecimientosmunicipalizados, temas relacionados con la participación ciudadana. Éstedebiera ser el eje para superar a futuro otros problemas relacionados con laparticipación, en especial la apatía de la comunidad.

9. Financiamiento complementario por parte de los niveles central o regional queaumente los recursos del FONDEVE en municipios con menos de 100 milhabitantes.

Privilegiar la transparencia de la gestión municipal y la Informaciónoportuna a la ciudadanía

10. Generar Cartas Ciudadanas Locales de servicios públicos básicosmunicipales. Cada municipio deberá elaborarlas a través de un documentobreve, esquematizado, incluyendo indicadores determinados de cobertura ycalidad del servicio, indicadores de capacidad estratégica, gestión financiera,recursos humanos, prestación de servicios y participación ciudadana. Estedocumento debe ser publicado y dado a conocer a todos los vecinos y, en loscasos que sea factible y pertinente, dichos indicadores deberán presentarsecomparados con estándares de gestión. Es primordial que el objetivo centralsea atingente a la realidad comunal, considerando al ciudadano como un actorrelevante en el desarrollo y que dentro de este programa, sean fijados a la vez

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los micro objetivos para todos los departamentos municipales y de lasprincipales áreas de desarrollo, para promover el desarrollo dentro de un planmaestro de la región. Estas cartas ciudadanas estarán vinculadas a lasherramientas de planificación disponibles, haciendo participar a la comunidaden su gestión, seguimiento y evaluación, evitando el enfoque simplificado de“simple satisfacción de usuario”.

11.- Por Ley, toda información relacionada con la cuenta pública mencionada en laanterior propuesta: el presupuesto municipal, los indicadores de gestión, laslicitaciones, la información financiera y estados de avance de la cartaciudadana deben estar disponibles y actualizadas anualmente en internet yotro medio de difusión escrito.

Capacidad ciudadana de evaluar la gestión municipal

12.- Establecer mecanismos o instrumentos para efectivamente controlar yfiscalizar al municipio por parte de la ciudadanía. Al respecto, los vecinosdeberán contar con una forma de evaluar la cuenta pública presentada através de indicadores estandarizados, así como también para objetarla, porejemplo a través de una demanda judicial.

13.- Revisar el carácter consultivo del CESCO, constituyéndolo en una instanciafiscalizadora, dada su naturaleza representativa.

14.- Establecer procedimientos de participación cuyos resultados sean vinculantespara el municipio en aquellos casos donde la ciudadanía, representada enproporción significativa, establezca una demanda o solicitud por necesidad deuna obra o percepción de perjuicio en un determinado proyecto.

15.- La enajenación de bienes municipales debe ser oportunamente informada porparte de los municipios a los ciudadanos, para evitar dicha acción si se correun alto riesgo en las finanzas municipales o bien, sancionar a la autoridaddespués de cometida la acción.

16.- Construir los espacios concretos para que los diferentes actores asociados ala problemática de la participación ciudadana (ONG, Universidades,parlamentarios, etc.) aporten a crear opinión en torno a la necesidad de tomarmedidas que obliguen y sancionen a los municipios que no han puesto enpráctica sus respectivas Ordenanzas de Participación Ciudadana.

17. Delegar funciones desde el municipio hacia las organizaciones sociales yconsecuentemente otorgar un mayor porcentaje del presupuesto destinado ala modalidad de subvención para financiar las iniciativas y programas sociales.Lo anterior será evaluado con un indicador, construido para este efecto ypreviamente incorporado en la cuenta pública municipal, que obligará atransparentar hacia la ciudadanía quién está ejecutando los programassociales, con qué recursos y con cuáles costos.

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Relación entre el Municipio y el Sector Económico-Productivo

Fortalecer órganos de diálogo social y participación para la formación yel empleo

La consolidación de la estrategia de desarrollo económico tiene como requisitoindispensable conseguir el máximo nivel de cooperación entre el sector público yel privado. Este proceso de diálogo y colaboración ha de ir orientado a facilitar unentorno que propicie la innovación permanente, la mejora de la producción y lacompetitividad del tejido económico.

El crecimiento y el empleo provienen fundamentalmente de las pequeñas ymedianas empresas, y por ello merecen una atención especial en las actuacionesde desarrollo económico local, ya que éstas aportan flexibilidad y capacidadinnovadora, a la vez que contribuyen a diversificar la economía y la ocupación.Conseguir una amplia participación de los agentes económicos y fomentar unclima de confianza y consenso son factores determinantes para consolidar unaestrategia de desarrollo económico local.

18.- Fortalecer en las municipalidades el observatorio económico y de empleolocal, que tiene como objetivo analizar y difundir los datos sobre la oferta y lademanda de las empresas en el mercado de empleo y las calificacionesrequeridas sobre los recursos y sobre los grupos sociales con dificultad. Crea,en definitiva, los lazos entre los emisores y los usuarios de informacionesestadísticas y más allá de las actividades de información. Este análisis de lascondiciones locales permite también comparar datos con las zonas vecinas.

19.- Las empresas también son clientes que el municipio debe atender. En estesentido, es indispensable generar una cultura de servicio y de facilitar eldesarrollo. Fomentar la práctica del sector privado (con y sin fines de lucro),constituyendo un estímulo para la acción municipal, según la experiencia decooperación o conflicto que se tenga en materia de desarrollo territorial. Lainiciativa de las organizaciones privadas tiene enorme influencia en laconfiguración del territorio, por eso se deben explicitar áreas de trabajo enconjunto, capaces de generar rentabilidades acordes con los objetivos quecada uno por separado busca materializar. Por lo tanto, se debe constituir unEquipo Gestor en Asuntos de Desarrollo Económico Local, encargado decrear las condiciones para desarrollar al sector privado en la comuna,facilitando trámites, creando redes de microempresarios en sectoresrentables, creando corporaciones de desarrollo empresarial que canalicen laparticipación y comunicación; estableciendo incentivos tributarios a lasempresas y captando fondos externos, entre otros.

20.- Es indispensable entregar los servicios municipales de una maneraestandarizada para facilitar el contacto de los clientes con lasmunicipalidades, sin importar la comuna que éstas encabecen. Estaestandarización le entregaría al cliente la certeza y seguridad requerida para

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llevar adelante sin demoras excesivas, por ejemplo, sus proyectos deinversión.

2. Autoridades Municipales: Distribución y ejercicio del poder61

Cambio en la distribución del poder entre las autoridades políticas

21.- Establecimiento de gobiernos municipales de mayoría, como una forma deaumentar el poder del Concejo y mantener el buen gobierno, donde el Alcaldepueda gobernar junto a los concejales electos que pertenezcan a su mismacoalición política, delegándoles funciones asociadas a temáticas clave,conformando de esta manera el Ejecutivo del municipio. De esta forma sedistribuyen las responsabilidades políticas. A cargo de un Concejal seguiríaexistiendo el jefe de la unidad en particular, el cual deberá cumplir todos losrequisitos que dicta la Ley para ocupar ese cargo. El resto de los concejalesseguirían ejerciendo las mismas funciones que tienen hoy, enfatizandoaquellas de fiscalización.

22.- Complementaria a la anterior o aplicable de manera exclusiva es la elecciónde Concejales con representatividad territorial, electos de acuerdo a algunadivisión territorial administrativa concordada, que pudiera ser cercana a lajurisdicción de una o más unidades vecinales territorialmente dentro de lacomuna, alternativa que implica en algunos casos un aumento del número deconcejales.

23.- Tematización de las funciones de los Concejales, asignando a cada uno lafiscalización en específico de un área de trabajo dentro del municipio.

24.- Transformar a impar el número de Concejales, de manera de subsanar lasituación actual en que el Alcalde dirime cuando existe un empate.

25.- Aumentar el número de los Concejales municipales, en un rango que a lomenos triplique su tamaño actual, permitiendo la expresión de la ciudadanía,sin representación en los partidos políticos, y simultáneamente dispersandolas eventuales relaciones de conflicto al interior de los Concejos.

26.- Fusión del Cesco y el Concejo en una sola entidad colegiada, que cumpliendolas actuales funciones de fiscalización contenga representatividad ciudadana ygarantice la participación de mayor diversidad de actores.

Fortalecimiento y precisión de las funciones actualmente establecidas

27.- Fortalecer de manera sustancial el quehacer del Concejo, permitiendo quefiscalice eficientemente la actividad del municipio y de las unidadesmunicipales y en la programación de su trabajo.

61 Las medidas que implican como resultado de su aplicación, ya sea un aumento de funciones, o un incremento del

número de concejales, deberán contemplar sus correspondientes análisis de financiamiento.

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28.- Obligatoriedad de capacitación a las autoridades electas, a través de unSistema Nacional que garantice el aprendizaje estandarizado de los roles yfunciones que desempeñarán las autoridades políticas. La responsabilidad enuno u otro período recae de manera diferente en los partidos políticos y en elsistema de la administración pública. Esta capacitación puede fortalecerse através de la creación de un Sistema Nacional de Formación para autoridadespolíticas y funcionarios municipales y, de manera obligatoria al menos para lasautoridades electas. Con este sistema, se podrían reforzar las competenciasque deben tener las autoridades y funcionarios municipales y logrando asíhomogeneizar los aspectos generales de la capacitación municipal.

29.- Establecer nuevos requisitos de escolaridad a quienes postulen a estos cargosde elección popular municipal.

30.- Crear un instrumento legal cuyo objeto sea hacer valer la responsabilidadpolítica de los concejales en el cumplimiento del rol que les es propio(equivalente a la causal “notable abandono de deberes del alcalde”).

31.- Establecer limitaciones a la reelección de las autoridades municipales, deforma que no puedan ejercer por más de dos períodos sucesivos. Para esto seseñala como argumento fundamental, que las reiteradas reelecciones deautoridades debilitan la creatividad de la gestión y frenan el surgimiento denuevos liderazgos.

32.- Obligatoriedad de elaboración de un programa de gobierno exigible al alcaldeelecto en su período inicial de administración municipal: la fiscalizaciónciudadana efectiva debe tener como punto de partida objetivos, metas ycompromisos definidos por quienes aspiran a ser autoridad. Es necesaria,entonces, la presentación e inscripción formal de un programa de gobiernoanualizado por parte de los recién elegidos alcaldes, que permita el controltanto institucional como ciudadano (rendición de cuentas), fortaleciendo latransparencia de la gestión pública regional y municipal. El programa degobierno debe ir asociado directamente con indicadores de gestión, a travésde los cuales en instancias como la cuenta pública sea puesta a disposiciónde la ciudadanía por parte del alcalde el detalle de los avances y problemas desu gestión.

33.- Dotar al Concejo de un equipo técnico de asesoría permanente, pudiendo ésteser interno o externo y, eventualmente, compartido entre más de un municipio,que permita el cumplimiento del rol fiscalizador.

Nuevos Derechos Ciudadanos

34.- Crear un Procedimiento Arbitral Municipal, el cual garantice el derecho de loshabitantes a que el municipio asuma su protección frente a las compañíaspúblicas y privadas prestadoras de servicios públicos.

35.- Exigencia al Concejo de mantener informada a la ciudadanía de la realizaciónde la auditoría externa a la que está facultado una vez en su período, de

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manera tal que de no cumplirse en un determinado plazo, la ciudadanía enalgún rango de representación pueda hacerla exigible.

36.- Fortalecimiento del plebiscito y la consulta: En el nivel municipal existe lafigura del plebiscito comunal cuya normativa permite, cumpliendo lasformalidades que exige la ley, someter a consideración ciudadana una ampliagama de materias, cuyos resultados comprometen la toma de decisiones.

3. Rol y competencias municipales

Modelo de adquisición y devolución autónoma de funciones y atribuciones

37.- Determinar claramente las funciones y atribuciones exclusivas para todos losmunicipios. Dentro de la definición de este rango propio de lo local y deacuerdo a sus características y necesidades, mediante la celebración deconvenios, los municipios podrán: a) asumir el máximo de las funcioneslocales o b) asumir el mínimo o sólo una parte de las funciones y atribuciones,devolviendo las que no puedan ejercer a otros niveles de la administración delestado. De cualquier modo se fija un mínimo de prestaciones sociales que losmunicipios deberán cumplir, estableciendo estándares mínimos de calidad delas prestaciones, a través de lo cual se asegura la equidad territorial. Estapropuesta permite dotar al municipio de más flexibilidad y autonomía en elejercicio de sus funciones, adecuándolas a su propia realidad comunal y a lavisión que tenga y/o quiera de su territorio. Se respeta la autonomía municipaly se recoge la heterogeneidad, se aumentan las atribuciones de manera devincular el poder de decisión del municipio con las nuevas funcionesexclusivas (privativas). Por otra parte, para quienes han argumentado encontra de esta opción, ello puede mantener e institucionalizar la inequidad,cuestión que se puede resolver fijando estándares mínimos para elcumplimiento de una prestación y, frente a situaciones de clara ineficiencia enla prestación de algún servicio, la devolución del mismo hacia otro nivel, puedemanejarse por medio de incentivos.

38.- Establecer una tipología de municipios (basados en indicadores decaracterísticas comunales y/o municipales), asignándole a cada municipio, deacuerdo a su clasificación, cumplir las funciones y otorgar las prestaciones quele corresponda.Así, cada municipio tendrá, por ley, que cumplir con un mínimo según su tipo,pero podrá acceder a mayores funciones y otorgar más prestaciones dentro deun marco predefinido como propiamente local, por medio de instrumentoscomo el asociativismo, la creación de corporaciones, generación de conveniostripartitos, entre otros, y en el caso en que ninguno de estos instrumentos seanposibles de aplicar, se devuelve al nivel siguiente dentro de la administracióndel estado. Por esta vía se alivian las cargas de los municipios más débiles yrecoge la heterogeneidad municipal. Para quienes no están a favor de generartipologías, se argumenta que puede implicar una suerte de discriminación,originando una estigmatización de los municipios, lo cual puede corregirseevitando un modelo de tipificación estático. Desde otro punto de vista, esta

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definición de tipologías implica una forma de discriminación que estaríainstitucionalizando la inequidad que además, conlleva el riesgo derecentralizar funciones, y que se contrapone al rol del municipio de “gestor deldesarrollo”. Pero cabe señalar, que las funciones que “devuelva” el municipioserán siempre hacia lo “propiamente local” y, sólo en casos donde no seaposible mantener los estándares mínimos de calidad, se “devolverán” haciaotro nivel de la administración del estado.

39.- Determinar cuáles son las competencias máximas que serán descentralizadashacia los municipios. Dichas competencias estarán evidentemente asociadasa funciones y atribuciones correspondientes. En un principio, esta cotamáxima estará dada por la LOCMUN actual.

40.- Establecer un mínimo de prestaciones que deben otorgar los municipios, consus respectivos estándares de calidad, para garantizar la equidad a lo largodel país: su financiamiento debe estar garantizado, ya sea vía ingresosmunicipales, fondo común municipal y/o transferencias desde otros niveles degobierno. Ello requerirá establecer el costo por tipo de municipio para poderasegurar dicho financiamiento. Estas prestaciones mínimas evidentementeestarán asociadas a un mínimo de competencias, funciones y atribuciones queserán en principio más reducidas a la LOCMUN actual. Adicionalmente, estascompetencias mínimas deberán establecer una estructura municipal mínima,de manera similar a la estructura establecida en la LOCMUN actual. Lasprestaciones por sobre las mínimas deberán estar a cargo de otros niveles deGobierno si el estado desea asegurar dichas prestaciones a los habitantes.

Superposición de funciones entre niveles de gobierno

41.- Determinar funciones y atribuciones exclusivas del municipio, adecuando, demanera flexible, el marco competencial de modo que este acoja laheterogeneidad tanto municipal como comunal: ello dará más autonomía almunicipio, disminuirá la intervención de otras instancias de gobierno, evitará lasuperposición de funciones y atribuciones, facilitará la coordinación con otros,y mejorará la eficiencia de la gestión.

42.- Aumentar las atribuciones de manera de vincular el poder de decisión delmunicipio con las nuevas funciones privativas.

43.- Creación del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, diseñado como unainstancia de instrumentos que permita a las municipalidades apelar en casoque otros intervengan e interfieran con sus competencias.

44.- Implementar a la brevedad el marco legal regulatorio de la obligaciónconstitucional de coordinación de los servicios públicos, cuando desarrollen sulabor en el territorio comunal con el municipio correspondiente, en conformidada lo señalado en el artículo 107, inciso 8º ,de la Constitución Política.

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45.- Necesidad de una mayor injerencia del municipio en la confección de las leyesque les afectan a través de convenios y mecanismos de concertación entrequienes tienen iniciativa legal y los municipios.

Descentralización de programas públicos y función de fomento productivo

46.- Traspaso de programas que hoy se realizan desde variados servicios hacia laadministración de cada municipio: en la focalización del gasto público y en elataque a la pobreza, el municipio podría jugar un rol protagónico, mediante eltraspaso de programas sociales y fondos de inversión del nivel central (deadministración sectorial nacional y/o regional), de claro impacto eimplementación en el territorio comunal, para que sean administrados ygestionados directamente por los municipios. El municipio es la instancia delsector público con la capacidad para identificar a los grupos de beneficiariosobjetivos y focalizar la entrega de beneficios y servicios a la comunidad. Sedebe maximizar la existencia de servicios sociales descentralizados, que hoyestán bajo la tuición o potestad de entes distintos al gobierno nacional.

47.- Crear una Ley Maestra que ordene todas las políticas de fomento productivohoy dispersas en varias leyes y que se complemente con los planesestratégicos de desarrollo de cada comuna.

48.- Redefinir el rol del municipio frente al tema del fomento productivo y realizaradecuaciones institucionales para garantizar que efectivamente el municipioesté cada vez en mejores condiciones de asumir un papel más activo comogestor del desarrollo económico local:

a) Mediante la constitución y/o creación de una unidad, departamento uoficina especializada en materias de desarrollo económico.

b) Facilitar el aporte de recursos humanos capacitados para planificar,supervigilar y evaluar las acciones de fomento productivo y desarrollolocal, con una orientación clara hacia el territorio como unidad de análisis.

c) Fortalecer financiamiento a los municipios, entregándoles más autonomíaen las decisiones de gasto para que puedan promover una actividadmunicipal más práctica al fomento productivo.

d) Adecuar el marco legal e institucional a fin de clarificar las competencias,funciones y atribuciones en su rol como agentes económicos y fortalecerlos respectivos equipos técnicos para que puedan asumir estas nuevasresponsabilidades.

Coordinación e Instrumentos para ejercer las competencias

49.- Diseño de nuevos instrumentos propios y exclusivos, acordes a las nuevasfunciones privativas y atribuciones. Por ejemplo, Planes de OrdenamientoTerritorial Comunal (planificación físico-territorial, socioeconómica yambiental).

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50.- Permitir la Conformación de Corporaciones en temáticas diversas, segúnnecesidades y requerimientos.

51.- Otorgar personalidad jurídica a las Asociaciones Municipales, fortaleciendoesta instancia como un nuevo nivel donde radicar funciones y atribuciones.

52.- Incorporación de las Municipalidades en la definición de las concesiones deobras de infraestructura pública en el territorio comunal.

53.- Dar competencia directa y expresa a la municipalidad, a su concejo municipal,para determinar el número de patentes de alcoholes permitidos en la comunay facultarlo expresamente para rechazar una solicitud de dichas patentes.

54.- Crear en la legislación municipal la figura de las Comunas con RégimenEspecial: Éstas deben contar con un marco regulatorio acorde con la efectivarazón de ser de dichas comunas, fundadas más en el interés nacional(geopolítico), que en el esquema administrativo tradicional y de comúnaplicación. La escasa población de dichas comunas, más la imposibilidadabsoluta de generar recursos propios, el carácter fronterizo, la expansiónterritorial, etc. hace necesario modificar el modelo competencial y definanciación de dichas comunas.

4. Finanzas Municipales

Plan de Descentralización Fiscal para los próximos años

55. Impulsar un plan de descentralización fiscal, gradual y pactado entre elgobierno central y las municipalidades, que comprenda la transferencia defunciones, atribuciones y programas, al estilo del programa de compromisosde desconcentración que opera desde 1998, y que asegure financiamientopara todos aquellos programas, servicios, funciones y atribucionestransferidos a los municipios. El plan debe incorporar la descentralización derecursos financieros, según sea la naturaleza de la función que se transfiera ypuede corresponder a fondos concursables, subvenciones, transferencias(condicionadas y no condicionadas), creación de ingresos propios,concesiones, creación de corporaciones, patentes, sobretasas, cobro decontribuciones de mejoras, servidumbres, nuevos derechos, según sea elcaso, etc. Estos nuevos programas, servicios y funciones debiesen estarorientadas hacia el nuevo rol del municipio como promotor del desarrollo, esdecir predominantemente en inversión social. Para anclar la propuesta demayor descentralización financiera a un indicador concreto, se proponeestablecer una meta de descentralización fiscal tomando en consideración elgasto municipal como porcentaje del gasto público total similar a la meta de lainversión de decisión regional o una meta en función del Producto InternoBruto.

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Nuevos Ingresos Municipales

56.- Devolución del IVA a los municipios: consiste en que el Fisco devuelva a losmunicipios el IVA pagado por éstos por los bienes y servicios que adquiere, demanera que parte de este impuesto sea de beneficio municipal y no estatal.

57.- Permitir la coparticipación de impuestos nacionales: se propone que unaproporción del IVA o el impuesto a la renta sea de beneficio municipal demanera no condicionada. La proporción de beneficio municipal puede tenerrelación con la actividad económica que se genera en el territorio comunal.

58.- Permitir el Endeudamiento Municipal: Implementar el endeudamiento,permitiendo emisión de bonos para financiar infraestructura local. No parecerazonable seguir manteniendo la intervención del ministerio de hacienda en elotorgamiento de permiso para acceder a un leasing. Lo que pareceaconsejable es que sean las mismas instituciones financieras las evaluadorasdel financiamiento solicitado. De hecho, existen leasing aprobados porhacienda y que de todos modos han generado morosidad, por lo que discutiblela efectividad de esta intervención. Esto hace pensar que el acceso al créditodebe estar condicionado a las reglas del mercado, por lo tanto a losrequerimientos financiero que defina cada institución. Es importante que losmunicipios sean transparentes en la información que muestren, por lo que esimportante introducir algunos cambios a los informes contables y financierosque los municipios hacen públicos y determinar el organismo fiscalizador deesta contabilidad.

Por otra parte, parece ser una interesante idea la posibilidad de que losmunicipios emitan bonos, como posibilidad de financiamiento de largo plazo yfundamentalmente en bienes de capital e instalaciones de utilidad pública queellas mismas generan la renta para autofinanciarse. Esta alternativademandaría cambios importantes en su contabilidad y estados financieros,puesto que se deben cumplir ciertos requisitos para poner los bonos en elmercado.

59.- Ley de donaciones para el desarrollo urbano: Permitir que las empresaspuedan descontar de impuestos las donaciones que efectúen a los municipioscon fines de desarrollo urbano.

60.- Creación del impuesto a la plusvalía: Con el fin de asegurar que los aportes delas personas al financiamiento del desarrollo urbano sean justos yproporcionales a los beneficios, se propone crear una sobretasa al impuestoterritorial a aquellas propiedades que aumente su avalúo producto de lainversión pública. De esta manera se financiaría una obra pública con elaporte de los propios beneficiarios.

61.- Permitir el cobro de servidumbres: se propone que los municipios puedancobrar la servidumbre por la ocupación de bienes nacionales de uso público, alas empresas que los utilicen como las empresas de electricidad, gas decañería, televisión por cable y otras, telefónicas y sanitarias.

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62.- Permitir el cobro de alumbrado público: Establecer un cobro adicional dentrodel consumo en electricidad de los hogares para financiar el gasto enalumbrado público.

63.- Creación de Impuestos ambientales de beneficio local: creación de nuevosimpuestos de beneficio local que amortice el impacto ambiental o la pérdida derecursos naturales por la explotación de los recursos naturales.

64.- Donación de Faenas mineras: en el caso de las faenas mineras, se proponeque al final de su explotación, estas instalaciones pasen al municipio a modode compensación, para que se puedan desarrollar actividades turísticas.

65.- Creación de empresas municipales para prestación de servicios. Para ello esnecesario flexibilizar la legislación vigente de manera de permitir asociacionesentere el municipio y el sector privado para emprender en conjunto obras deinterés público, impulsar programas de ordenamiento urbano y en generalmejorar servicios públicos.

66.- Concesiones de bienes municipales: impulsar las concesiones de bienesmunicipales.

Transferencias desde el nivel central

67.- Creación de un Fondo Social concursable, financiado a través de los recursospúblicos que hoy se destinan gasto social, como por ejemplo los recursos delFOSIS. Este Fondo debe ser redistribuido por el nivel central y asignado porlos municipios.

Mejorar el rendimiento de los actuales impuestos y transferencias

68.- Traspasar a los municipios la facultad de determinar, cobrar y administrar elimpuesto territorial, eliminando la mayor parte de sus actuales exenciones.

69.- Otorgar a los municipios mayores atribuciones en cuanto a fiscalización deempresas que pagan patentes comerciales, en cuanto a su capital propio y elnúmero de trabajadores.

70.- Compensación financiera del gobierno central a las municipalidades por laspérdidas resultantes de la aplicación de políticas fiscales nacionales, deconvenios internacionales, de la aprobación de leyes o cualquier decisión delgobierno central que reduzca los ingresos municipales.

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Fortalecer la inversión municipal

71.- Incorporar a los municipios en la coordinación de la inversión públicaterritorial. Se propone que el proceso institucional de decisión de la inversiónpública tenga como primera etapa la exposición por parte de los municipiosde sus necesidades de inversión. Para institucionalizar estos métodos sedebe diseñar un nuevo proceso que defina la programación de iniciativas deinversión pública sectorial y regional armonizadas, en concordancia explícitacon los municipios. Implica un proceso intra-regional de consultas ycoordinación de prioridades tiene como requisitos estar en concordancia conlos Planes de Desarrollo Comunal. Cada Región establecerá su propiametodología y definirá los mecanismos, plazos, eventos y cronograma queguíe este proceso de consultas y armonización entre diversas perspectivas depriorización para construir un ranking con el listado de proyectos comunales

72. Aumentar la cobertura del servicio país.

73. Creación de un fondo para que los municipios puedan efectuar estudios yanteproyectos de inversión y sus correspondientes necesidades deinformación estadística.

Simplificar la burocracia que enfrentan los municipios para postular aproyectos de inversión

74. Mejorar los sistemas de información desde el nivel central hacia losmunicipios respecto del financiamiento que se ofrece para proyectos deinversión, instrumentos para el fomento del desarrollo económico.

75. Reducir los plazos y requisitos para postular a los proyectos agilizando ytransparentando las tareas que realiza el ministerio de planificación.

76. Reducir la cantidad, variedad y complejidad de los fondos concursables, paradestinar la mayor parte de estos recursos de manera no condicionada.

Incorporar criterio de sostenibilidad de las inversiones

77. Transferir financiamiento no sólo para las inversiones sino también para losgastos operacionales que se deriven de dicha inversión, como los costos deinspección de las obras.

Nuevo instrumento de planificación financiera municipal

78. Crear un Plan Financiero Municipal, que oriente la formulación, elaboración,aprobación y ejecución del plan de gobierno municipal. Este plan debecoordinar los diferentes instrumentos de planificación municipal, tales como:PLADECO, PADEM, Planes de Salud, Plan Regulador y PlanificaciónPresupuestaria. Asimismo, debe contener la planificación plurianual de lasinversiones (lo que requiere modificación a la legislación actual) y los

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programas públicos del resto de las instituciones, los cuales tienen impactolocal. De esta manera, ninguna otra instancia pública podrá efectuar gastosque no estén contenidos en este plan financiero. Este plan debe ser dado aconocer a la ciudadanía.

79. Publicación del balance de activos y pasivos, vía internet u otro medio escrito,para darlo a conocer a los habitantes de la comuna.

5. Gestión Municipal y Recursos Humanos

Flexibilización Administrativa Municipal

80. Aplicación de las modificaciones del Artículo 110 de la Constitución Política dela República que permita a la municipalidad aprobar anualmente a través delpresupuesto, su planta de personal especificando el tipo de puesto yremuneraciones, de acuerdo a su realidad específica; suprimir y crear empleosy tener una escala de remuneraciones que considere incentivos aldesempeño. Puede ser aplicable también a los ámbitos de salud y educaciónpor tratarse de norma constitucional.

81. Formular una ley que norme la concursabilidad pública para los cargosmunicipales. Mejorar los criterios utilizados por la autoridad para lacontratación de funcionarios de confianza, tratando de incorporar criteriostécnicos; se debieran definir claramente las facultades de los concejales en lagestión municipal.

82. Facultar a las municipalidades más pequeñas y carentes de profesionales ytécnicos para contratar dicho personal mediante jornadas parciales que denderecho a la totalidad de la remuneración.

83. Unificar los diferentes regímenes laborales del ámbito municipal, el de losfuncionarios municipales con los estatutos de atención primaria de salud ydocente. Complementariamente, se propone unificar los estatutos municipales,docente y de atención primaria.

84. Existencia en cada uno de los municipios de una modalidad de administraciónde recursos y administración de personal.

85. Instaurar un sistema de evaluación de la gestión de los funcionariosmunicipales, evaluando su calidad y conocimientos, considerando laotorgación de certificados que avalen lo anterior. Se podría otorgar, cuandocorresponda, un certificado de permanencia, el cual tendrá cierta duración, loque garantizaría la estabilidad en el empleo, además de que motivaría alempleado y funcionario a su permanente capacitación.

86. Facultar a las municipalidades para financiar nivelación de estudios y laobtención de títulos técnicos y profesionales de pre y post grados de losfuncionarios municipales, mediante un sistema de co-financiamiento entre el

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beneficiario y la municipalidad respectiva, con obligación de permanencia en elmunicipio acorde con la cantidad de recursos públicos invertidos. Dichaobligación de permanencia sólo puede ser compensada con la restitución delos recursos públicos invertidos en la obtención de dichos títulos.

87.- Crear la oficina de Atención Integral al Contribuyente, mediante la "VentanillaEmprendedora": el municipio debe estar al servicio de los usuariosinmobiliarios y agentes productivos y usuario social. Éste deberá concentraren un sólo espacio físico la atención al usuario y sus demandas hacia lainstitución, en las áreas de las patentes comerciales, permisos de edificación,pago de diversos derechos, entre otros servicios. La ventanilla es el entecoordinador del Municipio frente al usuario, con el objeto de otorgar unaatención eficiente y oportuna. Si bien se trata de mejorar la atención delusuario, la "Ventanilla Emprendedora" tiene objetivos más amplios quecambios en los lugares físicos: i) Disminución de los plazos de trámites; ii)Simplificación de formularios; iii) Normalización de funciones; iv) Aplicación denuevas tecnologías; v) Sensibilización del funcionario para enfrentar nuevoscambios; vi) Mejoramiento de la imagen corporativa; (vii) Descongestión delespacio físico de las direcciones involucradas, como consecuencia deltraslado de las oficinas de partes y por la disminución del flujo de público.También puede implicar convenios con otras reparticiones públicas (SESMA,Tesorería General de la República) que intervienen en los trámites que serealizan en la Municipalidad, con el objeto de centralizar su atención en lasdependencias de la "Ventanilla Emprendedora", evitando desplazamientos delusuario a otras entidades y disminuyendo los tiempos de tramitación.

Capacitación a Funcionarios Municipales

88.- Implementar un Sistema Nacional de Formación de Funcionarios yAutoridades municipales, reconociendo las competencias y habilidadesrequeridas para cada cargo, de modo de propiciar el cambio de las actitudes ycomportamientos de la gestión municipal en función de un continuoperfeccionamiento y una mejora sostenida de servicios. Para poder llevar acabo una acción nacional importante en esta materia se requiere undiagnóstico de necesidades por tipo de municipio (metropolitano, urbano,medio o rural) y por región. A partir de dicho diagnóstico, se requieredesarrollar los materiales de formación adecuados involucrando lasinstituciones educativas y de capacitación que han desarrollado estudios ypropuestas al respecto. Por último, el financiamiento de dicho programadeberá constituirse a partir de bolsas cofinanciadas entre municipios ygobiernos regionales.

Es indispensable que el municipio sea una contraparte técnica con lashabilidades y competencias para interactuar con el mundo empresarial. Surgeasí la necesidad de capacitar a funcionarios y autoridades políticasmunicipales en temas relacionados con la economía local, de fomentoproductivo y en las finanzas municipales.

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Capacitar a las municipalidades en materias de gestión, fiscalización ycoordinación con otros organismos de la administración pública,principalmente el Servicio de Impuestos Internos y la Tesorería General de laRepública y aquellos involucrados en la transferencia de recursos parainversión.

A los empresarios, concejales, funcionarios municipales y organizacionessociales se les debe capacitar en temas municipales y ordenanzas departicipación.

Líneas de Fortalecimiento Municipal y Generación de Incentivos a la NuevaGestión

89.- Difundir a través de una sola vía institucional todos aquellos premios,concursos o fondos existentes a los que las municipalidades pueden postularcon sus experiencias exitosas e innovadoras en temáticas como participaciónciudadana, finanzas, recursos humanos y desarrollo organizacional,asociativismo municipal, trabajo efectivo con el sector privado de la comuna,nuevas tecnologías y otras temáticas de gestión; evitando la dispersión de lainformación y abriendo más oportunidades a las municipalidades.

90.- Establecer un Sistema Nacional de Benchnamrking (Difusión de BuenasPrácticas o de Experiencias Exitosas en Gestión Municipal), y de esta forma irestableciendo metodologías de gestión empíricamente efectivas, y difundir almismo tiempo, aquellos programas comunales destacados en temasinnovadores en participación ciudadana, desarrollo del sector privado local yasociativismo municipal, entre otros.

91.- Crear el Observatorio de la Innovación, el que determinará y premiaráiniciativas de los propios funcionarios y funcionarias municipales, orientadas amejorar la calidad del servicio al usuario y fortalecer a la ciudadanía.

92.- Crear un Fondo de Incentivo a la Gestión municipal, independiente del FCM.

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6. Dimensión de Equidad Intermunicipal

Perfeccionar el Fondo Común Municipal

93.- Transparentar el FCM: Habilitar en Internet todas las variables y fórmulas decálculo que requiere cada municipio para conocer anticipadamente losrecursos que recibe a través del FCM.

94.- Promover rediseño del FCM orientado a acentuar la equidad territorial,explorando por ejemplo variables como la ruralidad, hoy ausentes en ladistribución del FCM

95.- Explorar nuevos mecanismos que promuevan la equidad en las basestributarias: Los mecanismos de financiamiento también pueden ser novedososcomo la modificación al sistema tributario, que permita a los municipios cobrardirectamente impuestos o incrementar su participación en ellos, a lasempresas que desarrollan actividades en el territorio. Del mismo modo,debería facultarse a los municipios a establecer incentivos, beneficios ofranquicias para atraer inversiones productivas a la comuna.

Aumentar la equidad en la prestación de servicios

96.- Generar costos estándares por tipo de municipio: En base a estándaresmínimos de cantidad y calidad en la prestación de servicios y contando con loscostos de estas prestaciones, se pueden establecer los costos mínimos paraellas. Evidentemente, estos costos serán distintos por tipos de municipio enrelación al tamaño de la población, la densidad poblacional, la ruralidad, losniveles de pobreza y otras características estructurales que afecten los costos.Poder contar con costos estándar para cada municipio permitirá asignar mejorlos recursos entre municipios y contar con medidas objetivas de gestión quepermitan transparentar dicha asignación hacia la ciudadanía. Permite corregirlas subvenciones, proponer modificaciones a los estatutos y elperfeccionamiento de las modalidades de gestión. Una aproximación alestudio de los costos puede obtenerse a partir de generar un sistema queincentive a cada municipio a establecer centros de costos y transparentar suscostos, particularmente en educación y salud.

Aumentar la equidad en la inversión municipal

97.- Favorecer criterios de equidad en las decisiones de inversión de impacto local,por ejemplo privilegiando inversiones en tecnología de comunicaciones encomunas aisladas.

98.- En el caso de la administración de la salud proponer asociaciones demunicipios, asociaciones con los respectivos servicios, concesión a privados,traspaso a escala provincial, etc.

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99.- Generar un indicador de pobreza válido para todas las comunas: Actualmente,el indicador de pobreza del Ministerio de Planificación y Cooperación presentasólo 286 comunas autorepresentadas. A su vez, el indicador de pobreza conque se distribuye el FCM, obtenido de la JUNAEB, es altamente cuestionado,pues la muestra no es representativa de la situación comunal: los factores detalla, peso, edad y escolaridad materna están obsoletos para medir pobreza.

Igualdad de Género

100. Incluir en el texto de la LOC de Municipalidades, las frases “ o Alcaldesa” y “oConcejala”, según corresponda en los ámbitos de autoridades.

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7. Resumen de Propuestas

Ciudadanía y Actores Comunales

Nudo Crítico Objetivo Propuesta Tipo62 Tiempo

Incorporar los principios del Instructivo Presidencial sobreParticipación Ciudadana a modo de derechos ciudadanos en lasordenanzas de participación.

N.L. C/P

Aplicar el Enfoque de la Calidad en la relación municipio-ciudadanía.

N.L. C/P

Incorporar procedimientos participativos en los procesos deformulación de políticas, planes y programas que involucren alusuario y al ciudadano.

N.L. M/P

Crear un Premio Nacional para los municipios que implementencanales efectivos de participación.

N.L. M/P

Establecer que todos los habitantes deban aportar con recursos almunicipio en la prestación de servicios.

N.L. L/P

Creación descentralizada de Defensoría del Ciudadano. Legal L/P

Reconocer y fortalecer a las juntas de vigilancia a través de laLegislación de Organizaciones Comunitarias.

N.L. M/P

Los municipios deben implementar cursos de Educación Cívica. Legal L/P

Escasaoperatividad deinstrumentosactuales departicipación.

Generar canalesefectivos deParticipaciónCiudadana.

Financiamiento complementario para el FONDEVE por parte delestado central o regional.

N.L. L/P

Diseño estandarizado de la cuenta pública municipal.N.L.

C/PCiudadanosdesvinculados delmunicipio.

Privilegiar latransparencia de lagestión municipal yla Informaciónoportuna a laciudadanía.

Obligatoriedad de información de la cuenta pública en internet.N.L.

C/P

Establecer mecanismos o instrumentos para efectivamentecontrolar y fiscalizar la cuenta pública del municipio por partede la ciudadanía.

N.L. M/P

Revisar el carácter consultivo del CESCO. Legal M/P

Establecer procedimientos de participación cuyos resultadossean vinculantes para el municipio por parte de la ciudadanía.

Legal L/P

Obligatoriedad municipal de informar respecto de laenajenación de bienes municipales.

Legal M/P

Posibilidad de que actores sociales obliguen y sancionen a losmunicipios que no han implementado sus respectivasOrdenanzas de Participación Ciudadana.

Legal M/P

Ausencia deresponsabilidadpolítica.

Capacidad ciudadanade evaluar la gestiónmunicipal.

Delegar funciones desde el municipio hacia lasorganizaciones sociales.

N.L. M/P

Creación del observatorio económico y de empleo local.N.L. C/P

Constituir un Equipo Gestor en Asuntos de Desarrollo EconómicoLocal. N.L. M/P

Falta de gestiónorientada afacilitar accionesprivadas.

Creación deórganos de diálogosocial y participaciónpara la formación yel empleo. Entrega estandarizada de servicios municipales.

N.L. C/P

62 C/P : 2003-2004

M/P : 2005-2006L/P : 2009-2010N.L. : No Legal

106

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Autoridades Municipales: Distribución y ejercicio del poder63

Nudo Crítico Objetivo Propuesta Tipo TiempoEstablecer gobiernos municipales de mayoría. Legal L/P

Elección de Concejales con representatividadterritorial.

Legal L/P

Tematización de las funciones de los Concejales. Legal L/P

Transformar a impar el número de Concejales. Legal M/P

Aumento del número de Concejales Municipales. Legal M/P

Existe asimetríaentre lascompetencias delAlcalde y el ConcejoMunicipal queentorpece lagobernabilidad.

Escasarepresentatividaddemocrática. Bajamotivación,desvinculación delresto del equipomunicipal y falta deresponsabilidadpolítica por parte delConcejo Municipal.

Cambio en ladistribución del poderentre las autoridadespolíticas.

Hacer del Cesco y el Concejo una sola entidadcolegiada.

Legal L/P

Fortalecer de manera sustancial el quehacer delConcejo.

Legal L/P

Obligatoriedad de capacitación a los candidatos aConcejales.

Legal M/P

Establecer requisitos de escolaridad a losConcejales.

Legal M/P

Establecer causal de notable abandono dedeberes para Concejales.

Legal C/P

Establecer limitaciones a la reelección de lasautoridades municipales.

Legal L/P

Obligatoriedad de elaboración de programas degobierno a los Alcaldes electos.

Legal L/P

Falta decapacidades degestión y direcciónde las autoridadesmunicipales.

Fortalecimiento yprecisión de lasfunciones actualmenteestablecidas.

Dotar al Concejo de un equipo técnico de asesoríapermanente.

Legal M/P

Aplicar el Procedimiento Arbitral Municipal.N.L.

C/P

Exigencia de mantener informada a la ciudadaníade la realización de la auditoría externa. N.L.

C/P

Ciudadanosdesvinculados delquhacer municipal.

Necesidad de NuevosDerechos Ciudadanos.

Fortalecimiento del plebiscito y la consulta. Legal L/P

63 Las medidas que implican como resultados de su aplicación, ya sea un aumento de funciones, o un incremento del

número de concejales, deberán contemplar sus correspondientes análisis de financiamiento.

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Rol y Competencias Municipales

Nudo Crítico Objetivos Propuestas Tipo TiempoDiseñar instrumentos legales para que lasmunicipalidades puedan asumir el máximo delas funciones locales o asumir el mínimo osólo una parte de las funciones yatribuciones, devolviendo aquellas que no sepueden ejercer a otros niveles deadministración del estado.

Legal L/P

Establecer una tipología de municipios. N.L. L/P

Determinar cuáles son las competenciasmáximas que serán descentralizadas hacialos municipios.

Legal L/P

Actualmente, lasfunciones yatribuciones son lasmismas para todos losmunicipios, sinconsiderar laheterogeneidad, lo quetrae problemas degestión y precariedaden la prestación deservicios.

Establecer Modelo deadquisición y devoluciónautónoma de funciones yatribuciones.

Establecer un mínimo de prestaciones quedeben otorgar los municipios para garantizarla equidad a lo largo del país.

Legal L/P

Determinar funciones y atribucionesexclusivas del municipio.

Legal L/P

Aumentar las atribuciones de manera devincular el poder de decisión del municipiocon las nuevas funciones privativas.

Legal L/P

Creación del Tribunal de lo ContenciosoAdministrativo.

Legal M/P

Establecer marco legal regulatorio de laobligación constitucional de coordinación delos servicios públicos.

Legal C/P

Roles asignados amunicipios sinfunciones privativas.Conflicto entre lasdistintas leyes queregulan al municipio.Conflictos de poder ycoordinación con otrosniveles del Estado.

Disminuir superposiciónde funciones entre nivelesde gobierno.

Establecer convenios de trabajo conjuntoentre los Municipios y aquellas instancias quetienen iniciativas de Ley que los afectan.

N.L.C/P

Traspaso de programas quehoy se realizan desdevarios servicios hacia laadministración de cadamunicipio.

N.L.M/P

Crear una Ley Maestra que ordene todas laspolíticas de fomento productivo.

Legal M/P

Son muchos losprogramas públicosque no contemplan ensu diseño la realidadcomunal ni elfinanciamientoadecuado.

Descentralización deprogramas públicos.

Redefinir el rol del municipio frente al temadel Fomento Productivo. N.L.

M/P

Diseño de nuevos instrumentos propios yexclusivos, acordes a las nuevas funcionesprivativas y atribuciones.

Legal L/P

Posibilidad de Conformación deCorporaciones en temáticas diversas.

Legal M/P

Otorgar personalidad jurídica a lasAsociaciones Municipales.

Legal M/P

Incorporación de las municipalidades en ladefinición de las concesiones de obras deinfraestructura comunal.

LegalC/P

Competencia para determinar patente dealcoholes de la comuna. Legal

C/P

Falta de instanciaseficientes para realizarlas funcionesexclusivamentemunicipales.Diferencia entre loideal y la realidadmunicipal, esto es,muchas funciones nose desarrollan en lapráctica.

Establecer Coordinaciónefectiva e Instrumentospara ejercer lascompetencias.

Crear la figura de Comunas con RegimenEspecial. Legal

M/P

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Finanzas Municipales

Nudo Crítico Objetivo Propuesta Tipo TiempoBajo grado dedescentralizaciónfiscal en relacióna otros países.

Establecer un plan dedescentralización fiscal.

Impulsar un plan de descentralización fiscal,centrado en la transferencia de funciones yprogramas sociales, que será evaluado enfunción de una meta de descentralización fiscal.

N.L. M/P

Devolución del IVA a los municipios. Legal L/PPermitir la coparticipación de impuestosnacionales (IVA, Renta).

Legal L/P

Permitir Endeudamiento municipal. Legal M/P

Ley de donaciones para el desarrollo urbano. Legal M/P

Creación del impuesto a la plusvalía. Legal M/P

Permitir cobro de servidumbres. Legal M/PPermitir cobro de alumbrado público. Legal M/PCreación de impuestos ambientales. Legal M/P

Donación de faenas mineras a los municipios. Legal M/P

Escasodinamismo en lageneración deingresos propios.

Creación de nuevosingresos propios.

Creación der empresas municipales. Legal L/P

Leyes de Rentano satisfacenrequerimeintos denuevos recursos.

Transferencias desde elnivel central

Impulsar las concesiones de bienes municipales. N.L. C/P

Creación del Fondo Social Municipal Concursable. Legal M/PTraspasar a los municipios facultades paradeterminar y administrar el impuesto territorial,eliminando la mayor parte de sus actualesexenciones.

Legal L/P

Otorgar a los municipios mayores atribuciones encuanto a fiscalización de empresas.

Legal C/P

Escasodinamismo en lageneración deingresos propios.

Mejorar el rendimiento delos actuales impuestos ytransferencias.

Compensación por parte del Gobierno por laspérdidas resultantes de la aplicación de políticasfiscales nacionales.

Legal L/P

Incorporar a los municipios en la coordinación dela inversión pública territorial. N.L.

C/P

Aumentar la cobertura del servicio país.N.L.

C/P

Creación de un fondo para que los municipiospuedan efectuar estudios y anteproyectos deinversión.

N.L.C/P

Mejorar los sistemas de información desde el nivelcentral. N.L.

C/P

Reducir los plazos y requisitos para postular a losproyectos.

N.L. M/P

Reducir la cantidad, variedad y complejidad de losfondos concursables. N.L.

C/P

Falta deautonomía paradestinar a lainversiónmunicipal.

Fortalecer la inversiónmunicipal:Mejorar la capacidadtécnica y el nivel derecursos que asegureigualdad de oportunidadespara acceder a fondosexternos y simplificar laburocracia para postular aproyectos de inversión.

Transferir financiamiento no solo para lasinversiones sino también para los gastosoperacionales que se deriven de dicha inversión.

N.L. M/P

No existevinculación entrelos ciudadanos ylas finanzas delmunicipio.

Fortalecer la relaciónentre las finanzas y elCiudadano.

Crear un Plan Financiero Municipal. Legal L/P

Falta fiscalizacióncontraloría en eluso de recursos.

Fortalecer controlfiscalizador por parte decontraloría.

Publicar el Balance de Activos y Pasivos. Legal C/P

110

Gestión Municipal y Recursos Humanos

Nudo crítico Objetivo Propuesta Tipo TiempoAplicación de las modificaciones del Artículo110. Legal M/P

Formular una ley que norme la concursabilidadpública para los cargos municipales. Mejorar loscriterios utilizados por la autoridad para lacontratación de funcionarios.

Legal C/P

Permitir contratar personal en jornadasparciales, en las municipalidades pequeñas. Legal M/P

Unificar los estatutos municipales, docente y deatención primaria. Legal L/P

Creación de una modalidad de administraciónde recursos humanos en todos los municipios.

N.L. M/P

Instaurar un sistema de evaluación de lagestión. N.L. M/P

Facultar a las municipalidades para financiarnivelación de estudios de los funcionarios. Legal L/P

Plantas municipalesrígidas.Estructura y estatutosinflexibles.

FlexibilizaciónAdministrativaMunicipal.

Creación de la Oficina de Atención Integral alContribuyente. N.L. M/P

Actualmente, elrecurso humanodisponible en el nivelmunicipal, tanto anivel de lasautoridades como delos funcionariosmunicipales no haactualizado susconocimientos paraser validadostécnicamente ante elmundo comunal.

Capacitación aFuncionariosMunicipales.

Implementar un sistema nacional de formaciónpara funcionarios y autoridades municipales.

N.L. M/P

Difusión de los premios a los que puedenpostular los municipios. N.L. C/P

Establecer sistema de Benchmarking a nivelMunicipal. N.L. C/P

Crear Observatorio de la Innovación.N.L. M/P

Falta de capacidadpara ejecutar nuevasfunciones.Desarrolloorganizacional débil.

Líneas deFortalecimientoMunicipal.

Crear un Fondo de Incentivo a la GestiónMunicipal. N.L. C/P

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Equidad Intermunicipal

Nudo Crítico Objetivo Propuesta Tipo TiempoTransparentar el FCM.

N.L. C/P

Promover rediseño del FCM. Legal C/P

Pérdida de legitimidaddel FCM.

Perfeccionar elFCM.

Explorar nuevos mecanismos que promuevanla equidad en las bases tributarias. N.L. C/P

No existecuantificación de loscostos de lasprestacionesmunicipales.

Aumentar la equidaden educación y salud.

Generar costos estándares por tipo demunicipio.

N.L. C/P

Favorecer criterios de equidad en lasdecisiones de inversión. N.L. C/P

En el caso de la administración de la salud,proponer asociaciones de municipios,asociaciones con los respectivos servicios,concesión a privados, traspaso a escalaprovincial, etc.

N.L. C/P

Centralismo de lasinversiones eninfraestructura.

Aumentar equidad enla inversión.

Generar un indicador de pobreza válido paratodas las comunas. N.L. C/P

Alcaldesas yConcejalas no sonreconocidaslegalmente.

Incorporar la igualdadde género en la LOCde Municipalidades

Incluir en los textos de la LOC deMunicipalidades, las palabras“Alcaldesa” y “Concejala”, segúncorresponda en los ámbitos de lasautoridades.

Legal C/P

8. Propuesta para una agenda de Gobierno 2003-2005

El objetivo de este apartado es presentar una propuesta de agenda de gobiernoque contemple las medidas prioritarias y sus correspondientes acciones,escogidas de las 100 propuestas fundamentadas que presenta este documento.

En primer lugar, es necesario considerar el plazo en que serán implementadas laspropuestas, el cual en este caso corresponde al periodo 2003 al 2005.

En segundo lugar, es necesario, para efectos de elaborar una agenda degobierno, determinar si las propuestas requieren necesariamente reformasconstitucionales o legales para su implementación. Otras propuestas requeriránsolamente de instructivos presidenciales o ministeriales o reglamentos que regulenla implementación.

A su vez, existen propuestas que requerirán de estudios que analicen lafactibilidad de su implementación, las características que debe requerir su puestaen práctica, las implicancias económicas y políticas y en general de unainvestigación previa a la presentación de un proyecto de ley o programa de acciónpropiamente tal. Por último, existen propuestas que pueden implementarse através de programas gubernamentales municipales, como el PROFIM, programas

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FOSIS, Programas de Capacitación u otro nuevo programa creado para talesfines, que no requieren de estudios previos de envergadura ni reformas legalespara su implementación.

Por otra parte, es útil clasificar las propuestas según el ámbito de la municipalidadque se desea intervenir, sea este el ámbito institucional, en el que se incluyen losaspecto de las autoridades municipales y la relación entre el municipio y laciudadanía, que dice relación con mayores derechos para los ciudadanos y mayorparticipación, el ámbito de la gestión, que se refiere a mayor flexibilidad ytransparencia o el ámbito propiamente financiero, que promueve una mayordescentralización efectiva garantizando la equidad intermunicipal.

Las prioridades se han establecido tomando en cuenta la metodología participativaque convocó a numerosos actores municipales quienes además de plantear susconflictos y propuestas de solución, manifestaron sus preferencias e importanciade los problemas y propuestas presentados. En algunos casos, se consideróademás el criterio de seleccionar aquellas propuestas que ya presentan algúnnivel de discusión y debate público.

A partir de estas propuestas priorizadas y clasificadas deberá realizarse unproceso de cuantificación de sus impactos económicos y políticos y en general deprofundización del análisis de las mismas, así como el establecimiento de losresponsables de la elaboración del plan de acción y los responsables de suimplementación, seguimiento y evaluación.64

La fundamentación y explicación en mayor detalle de las propuestas aquíseleccionadas puede encontrase en los capítulos 1 y 2 del presente documento.

64 El anexo 3 presenta un modelo de implementación de las propuestas

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Propuestas que requieren reformas constitucionales

1. Creación descentralizada de la Defensoría del Ciudadano.2. Otorgar personalidad Jurídica a Asociaciones Municipales. En el caso de la

administración de la salud proponer asociaciones de municipios, asociacionescon el respectivos servicios, concesión a privados, traspaso a escalaprovincial, etc.

3. Compensación por parte del Gobierno por las pérdidas resultantes de laaplicación de políticas fiscales nacionales.

4. Creación del Tribunal de lo Contencioso Administrativo.5. Establecer nuevo modelo competencial municipal flexible (depende de estudio

previo).6. Establecer Gobiernos de Mayoría en municipios (depende de estudio previo).

Propuestas que requieren reformas legales

Ambito Institucional

1. Incorporar procedimientos participativos para los planes, presupuestos yprogramas de desarrollo municipal.

2. Establecimiento de Cartas Ciudadanas municipales.3. Establecer instrumentos para controlar y fiscalizar la cuenta pública por parte

de la ciudadanía, incluida la obligatoriedad de información en internet por partede los municipios.

4. Incorporar palabras Alcaldesa y Concejala en la Ley.5. Reforma Concejo Municipal: Evitar que el alcalde dirima en caso de empates,

aumento del número de concejales, establecimiento de un equipo técnico deasesoría permanente para concejales y de la causal de notable abandono dedeberes para concejales.

6. Reconocer y fortalecer a las juntas de vigilancia a través de la Legislación deOrganizaciones Comunitarias.

Ámbito de la Gestión

7. Aplicación de las modificaciones del Artículo 110.8. Entrega estandarizada de servicios municipales.9. Incorporación de las municipalidades en la definición de las concesiones de

obras de infraestructura comunal.10. Establecer marco legal que regula de la obligación constitucional de

coordinación entre servicios públicos y municipios.

Ámbito Financiero

11. Modificar transferencias a los municipios en función de los costos de lasprestaciones.

12. Establecer impuesto a la plusvalía.13. Crear la figura del Plan Financiero.

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14. Otorgar a los municipios mayores atribuciones en cuanto a fiscalización deempresas.

15. Promover rediseño del FCM , incluyendo, entre otros la creación de un fondode incentivo a la gestión independiente de este fondo solidario.

16. Permitir endeudamiento municipal.17. Permitir cobro de servidumbres.18. Donación de Faenas mineras a los municipios.19. Establecer aportes de todos los habitantes por la prestación de servicios

municipales.

Propuestas que requieren instructivos y reglamentos:

Ambito Institucional

1. Crear Instituto de la Innovación a nivel nacional.2. Mejorar la entrega de información desde el nivel central hacia los municipios,

incluyendo explícitamente la transparencia del FCM, la difusión de premios yrecursos a los que puede acceder el municipio y, adicionalmente, evaluaciónde la gestión municipal a través de indicadores de manera transparente.

3. Regular la aplicación del procedimiento arbitral municipal..4. Establecer un Premio de Gobierno a las iniciativas municipales que

promuevan la Participación

Ámbito de la Gestión

5. Implementar un Sistema Nacional de Formación para Funcionarios yAutoridades Municipales.

6. Aumentar la cobertura del servicio país.7. Incorporar explícitamente a los municipios en la coordinación de la inversión

pública territorial.8. Modificar los plazos y requisitos para postular a los proyectos de inversión.

Ámbito Financiero

9. Impulsar un plan de descentralización fiscal, centrado en la transferencia defunciones sociales y sus recursos asociados, el cual será difundido y evaluadoperiódicamente en función de un indicador de descentralización fiscal.

10. Financiamiento complementario para el FONDEVE por parte del estadocentral o regional.

11. Transferir financiamiento no sólo para las inversiones municipales sinotambién para los gastos operacionales que se deriven de dicha inversión.

12. Creación de un fondo para efectuar estudios y anteproyectos de inversiónmunicipal.

13. Reglamentar la obligatoriedad de publicación del balance de activos y pasivosmunicipales, la obligatoriedad municipal de informar a la ciudadanía de laenajenación de bienes municipales y de la auditoría externa.

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Propuestas que requieren acciones y programas de fortalecimiento:

Ámbito de la Gestión

1. Establecer sistema de Benchmarking o difusión permanente de buenasprácticas a nivel Municipal.

2. Creación de la Oficina de atención Integral del Contribuyente.3. Creación de la figura de comunas con régimen especial.4. En general , todas aquellas derivadas de las reformas legales y reglamentos

presentados en este capítulo que requieran de programas o acciones defortalecimiento municipal.

Propuestas que requieren estudios

1. Estudio Reforma Autoridades Municipales, con el objetivo de establecergobiernos de mayoría, establecer Cesco y el Concejo como una sola entidadcolegiada, fortalecer de manera sustancial el quehacer del Concejo, yestablecer la obligatoriedad de capacitación y requisitos de escolaridad de loscandidatos a autoridades municipales.

2. Estudio de un nuevo modelo competencial municipal flexible que incorpore:asumir el máximo de o mínimo o sólo una parte de las funciones y atribucioneslocales, devolviendo aquellas que no se pueden ejercer a otros niveles deadministración, determinar funciones y atribuciones exclusivas del municipio yaumentar las atribuciones correspondientemente, establecer una tipología demunicipios, diseño de nuevos instrumentos propios y exclusivos, acordes a lasnuevas funciones.

3. En general todas aquellas que se deriven de las reformas legales yreglamentos aquí presentados y que requieran de estudios para suimplementación.

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ANEXOS

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ANEXO Nº1

Metodología Participativa para la elaboraciónde la Propuesta de Políticas en materia municipal

Lahera65 destaca que...”para algunos, el Estado sería el responsable dedeterminar por sí solo las políticas a seguir y debería ser también su únicoejecutor. Para cumplirlas debería utilizar los instrumentos y modalidadtradicionales ya conocidos en el pasado. El principal método de evaluación de laspolíticas serían las elecciones. Pero las políticas públicas se caracterizan hoy porla diversidad de agentes y recursos que intervienen en su cumplimiento. Sudiseño, gestión y evaluación incluyen la participación del Estado, pero también -yde modo creciente en algunos casos- de las organizaciones sociales y del sectorprivado.”

“La comunidad, en la que se encuentra el origen del poder democrático,legítimamente busca ejercerlo también en este terreno; las personas se interesany participan en la solución de sus inquietudes, a nivel nacional y a nivel municipalo regional. Por supuesto que siempre puede existir la tentación decomportamientos oportunistas o corporativistas. Por eso es indispensable latransparencia. Por otra parte, se incrementa la participación del sector privado enel diseño, gestión y evaluación de diversas políticas públicas. De ese modo,siempre que no exista menoscabo de su capacidad para desarrollar sus funcionessuperiores de regulación, control y evaluación, el sector público puede utilizarmejor su capacidad de gobernar, que es un bien escaso, y liberar recursos paraconcentrarlos en sus tareas principales.”

Es claro que la formulación y gestión de políticas públicas está en el centro de lastareas de gobierno y ejercicio del poder que condiciona la Administración. El plande gobierno y los problemas emergentes de coyuntura van generando una mezclaen la agenda de gobierno, con problemas de políticas que se transforman entemas prioritarios para el análisis de políticas y otros que pasan directamente a lanegociación con actores sociales, agentes privados y públicos para ajustarpolíticas existentes o generar otras nuevas como solución inmediata.

Los problemas de políticas surgen sólo cuando los actores formulan juicios acercade sus deseos de alterar alguna situación problemática. Por lo tanto, son productodel juicio humano subjetivo. También son aceptados como definiciones legítimasde condiciones sociales objetivas. Los problemas de políticas son socialmenteconstruidos, mantenidos y cambiados. No tienen existencia fuera de los individuosy grupos y, en definitiva, de los actores que los definen, lo que significa que no hayestados naturales de la sociedad que por sí mismos constituyan problemas depolíticas.

Bajo estas premisas se elaboró un diseño para la elaboración de propuestas dePolíticas de Gobierno en Materias Municipales, como un proceso sumativo, en que

65 Eugenio Lahera, apuntes para el Séptimo Curso Internacional sobre Reformas Económicas y Gestión Pública

Estratégica, CEPAL / ILPES, Santiago, 1999

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a partir de un esquema inicial se van profundizando las diferentes áreas decontenido, tanto por la vía de la elaboración y análisis de los equipos de trabajointernos de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, como através de la incorporación de los insumos generados en el conjunto de talleres deconsulta y reflexión que se realizaran durante todo el proceso.

La elaboración de la Propuesta de Políticas en materia Municipal de Gobierno seha diseñado como un proceso participativo, en que a través de etapas en eltiempo se van generando espacios de discusión con los actores relevantes,quienes retroalimentan de manera permanente los escenarios y visiones que iránconformando el contenido final de la propuesta de política.

Para ello se inició un trabajo de formulación inicial de contenidos a cargo delequipo profesional del Departamento de Estudios Municipales, estructurado enbase a la definición de un diagnóstico inicial en cuatro ámbitos de trabajo:Autoridades y ciudadanía, Finanzas Municipales, Gestión y recursos humanos yCompetencias municipales. En cada ámbito se identificaron los principales nudoscríticos y las propuestas para enfrentarlos. A partir de esta primera versión detrabajo, se ejecutaron talleres con los diferentes actores involucrados en el temamunicipal.

Los talleres tuvieron como objetivo socializar el análisis de nudos críticos y delíneas de acción respectivas, analizar e incorporar nuevos elementos que surjancomo aporte de los participantes, analizar conflictos, reseñar argumentos pro ycontra que contribuyeran a generar políticas y la estrategia gubernamental para suimplementación.

El proceso de elaboración, presentación y consultas en torno a proposiciones depolítica mantuvo un carácter flexible, permanentemente retroalimentado por lanueva información proveniente de los diferentes actores, de forma tal que serecibieron y confrontaron ideas durante todo el trabajo.

La técnica específica utilizada para la conducción de los respectivos talleres,llamada Metaplan o método Zopp, fue contratada externamente a la Agencia deCooperación Alemana GTZ.

Se trabajó en grupos de cerca de 20 personas cada uno (en el caso de los tallerescon alcaldes y concejales se realizaron entre tres y seis grupos de manerasimultánea). La moderación de estos grupos estuvo a cargo de facilitadoresprovistos por GTZ, que emplearon la técnicas especiales de visualización de lasideas presentadas por los participantes.

En los casos en que se solicitó validar una política pre-existente se elaboró undocumento borrador y una presentación en power point, la cual a su vez se fueenriqueciendo a medida que avanzaron los talleres.

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Reuniones y Talleres realizados:

a) Talleres Regionales de Alcaldes y Concejales

Se realizaron 13 talleres con alcaldes y concejales, uno en cada región, en que setrabajó de manera conjunta con la Asociación Chilena de Municipalidades:

q Iquiqueq Calamaq Vallenarq Ovalleq Viña del Marq Santa cruzq Mauleq Concepciónq Temucoq Puerto Monttq Coyhaiqueq Punta Arenasq Comunas rurales Región Metropolitana

b) Talleres y reuniones de carácter específico:

q Taller de Trabajo con Alcaldes en Chillanq Reuniones de trabajo con profesionales del Departamento de Estudios

Regionales de la División de Políticas de la SUBDERE.q Reunión con profesionales de las distintas áreas de trabajo de la SUBDEREq Reunión con los Jefes de División y Departamento de la SUBDEREq Cuatro Talleres con expertos, vinculados al ámbito municipal.q Directores de Administración y Finanzas de la Región Metropolitanaq Actores Institucionales Usuarios de los servicios municipales.q Consultoras que hubieran desarrollado proyectos para el Programa de

Fortalecimiento Municipal PROFIM.q Reunión con representantes de Institutos de Investigación en asuntos

públicos.

La metodología permitió recoger la opinión de todos los actores invitados aparticipar, de forma de poder finalmente incorporarlas al presente documento.

A partir de cada taller se generó un informe que se presenta a continuación en elanexo 2, el cual incluye fechas, participantes, descripción general y resultados

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ANEXO 2Resultados Obtenidos a través de la Metodología Participativa

ANEXO Nº2Talleres y Reuniones de Trabajo Política Municipal

El presente anexo expone los resúmenes o actas (según el caso) de los distintostalleres realizados en regiones, y las diferentes reuniones de trabajo efectuadascon diversos actores interesados o que tienen injerencia en el tema de laformulación de una Política Municipal.

Los contenidos de los textos siguientes fueron revisados y considerados almomento de la redacción del documento central de esta publicación, esto es, laPolítica Municipal.

Para el caso de los talleres regionales, éstos fueron denominados“Descentralización y el Nuevo Municipio” y organizados por la Agencia deCooperación Alemana GTZ, en concordancia con el acuerdo suscrito entre laSubsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE) y la AsociaciónChilena de Municipalidades (ACHM). La Agencia puso a disposición susprofesionales y metodologías de conducción de trabajos grupales o talleres, lasque en general correspondieron a un método participativo basado en lavisualización de tarjetas (ZOPP).

Otros encuentros fueron organizados y conducidos directamente por personal dela SUBDERE y, por último, algunos correspondieron a reuniones de trabajo menosformales con actores claves en el tema.

Nota: Los listados de asistencia se recogieron de las listas de inscripción de cadaevento, las que no siempre se encontraban en formato digital. Por este motivo,pueden existir algunas omisiones que responderían, a que dichas listas seencontraban incompletas, o bien a que las inscripciones no eran legibles.

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TALLERES REGIONALES

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Taller “Descentralización y el Nuevo Municipio”Región de Tarapacá,

Iquique, 29 de octubre 2002

Programa:

Presentación de participantesPresentación del métodoIdentificación de obstáculosLevantamiento de propuestasPlenaria

A continuación, se presentan los resultados del Congreso Regional“Descentralización y el Nuevo Municipio” de la Región de Tarapacá, en lo que serefiere al trabajo de las dos comisiones que funcionaron simultáneamente durantela tarde de esa jornada.

Los aproximadamente 30 participantes se dividieron en las comisiones “NuevasCompetencias Municipales” y “Educación y Salud”.

El programa de trabajo de ambas comisiones se centró en la identificación deobstáculos y, posteriormente, en la elaboración de propuestas de solución paraapoyar a las municipalidades en las áreas temáticas señaladas.

Las comisiones alcanzaron los objetivos previamente definidos entre laSUBDERE, la ACHM y la Asociación Regional de Municipalidades. Tanto laspreguntas que guiaban la discusión como el método utilizado resultaronadecuados.

Comisión Nuevas Competencias y Roles MunicipalesModera: Jorge Quezada

La comisión se configura, principalmente, con la participación de autoridadeselectas –Alcaldes(as) y Concejales(as)–, contando también con funcionariosmunicipales.

El trabajo de taller se inicia realizando un levantamiento de los problemasobservados y/o experimentados por los y las integrantes. Inicialmente este punto,dado el tiempo disponible, fue diseñado como un momento de intercambio oral deopiniones, sin registro. No obstante, entre el momento inicial –que comprendebásicamente la presentación del programa y método de trabajo, más lapresentación ejecutiva de los y las integrantes– y el inicio del guión, el moderadorestimó necesario realizar un registro, para dar cuenta de la diversidad expresada yfacilitar un ordenamiento en áreas de interés compartidas o en desacuerdo, quefuera útil a la conversación inmediatamente posterior. Se pretendió lograr así lamáxima apertura, tanto a los obstáculos como a las propuestas de solución y unamejor expresión del abanico de preocupaciones de los participantes.

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En cuanto a los obstáculos, la pregunta orientadora fue: ”En el ámbito de lasnuevas competencias y roles municipales, ¿qué problemas observamos?” Enrelación con las propuestas, se preguntó: ”En el área de las competenciasmunicipales, ¿qué nuevos roles necesitamos?”

Ante la primera pregunta se registraron los siguientes aspectos:

Ø El Municipio es un mero administrador y no tiene recursos: En este puntose da una intensa participación, cuyo planteamiento domina gran parte deltaller, sobre las débiles facultades, atribuciones, instrumentos y calificacióntécnico-política con que cuentan los municipios para ejercer efectivamenteel Gobierno Comunal. Se establece una estrecha relación entre la toma dedecisión sobre los recursos –nivel de la administración del Estado– y laaprobación de las inversiones en el nivel local.

Ø Baja participación del municipio en la inversión sectorial: Aquí se registrauna sentencia compartida sobre la relación directa observada entrecentralismo y pobreza. Destaca la mención de la dificultad que provoca lano consideración y escasa incidencia municipal en los serviciosprovisionados por el Estado, las inversiones materializadas y la relacióncon la comunidad.

Ø Descoordinación con servicios públicos: Este aspecto se vinculadirectamente con los problemas anteriormente mencionados. Se hizohincapié en la existencia de competencias compartidas, relevándose ladesconfianza que gobierna la relación de los otros niveles del Estado conel Municipio, la que se traduce en coordinaciones débiles, con acento enaspectos de forma más que de fondo, no constatándose la existencia realde una coordinación efectiva entre las acciones institucionales del nivellocal con las de ámbito superior.

Ø Normativa de funcionamiento es considerada difusa: Este aspecto estáreferido a vacíos e indefiniciones en el rol, facultades y recursos de losConcejales en cuanto a las funciones reguladoras del Ejecutivo Comunal yla participación en materias consideradas como propias.

Ø No distinción de Comunas: Este es un tema más bien aislado, en que seseñala básicamente la no diferenciación entre municipios rurales yurbanos, aún cuando en la discusión se amplía a otras distinciones, queproduce serios inconvenientes en la administración municipal.

En cuanto a las propuestas de solución, surgieron las siguientes ideas:

Ø Dotar de facultades ciertas para ejercer el Gobierno municipal como tal,abordándose proposiciones destinadas a dotar de mayores recursos a losmunicipios, y elevar la participación y facultad de estos en las decisionesde inversión y asignación de fondos radicados hoy en otros niveles de laAdministración del Estado. Tales iniciativas concitan un marcado interésde los participantes, produciéndose un extenso debate hacia el final deltaller..

Ø El tema que genera una discusión fuerte y sobre el cual no se lograconsenso, es la conformación del Consejo Regional, CORE, en tantoórgano esencial del proceso de descentralización. Las posiciones en

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debate parten de reconocer que éste, en su actual configuración, noaporta y requiere modificaciones sustantivas. Por una parte, se expresa laurgente necesidad de que el CORE se constituya en una entidad derepresentación de intereses institucionales, más corporativos, en dondeconfluyan los poderes del Estado del nivel regional y local. Por otro lado seproponen acciones de mayor perfeccionamiento democrático –eleccióndirecta y universal– en la línea de lo existente hasta ahora. Esta última esentendida, por quienes se oponen, como un paso hacia el federalismo yanulación de los Gobiernos Locales. El contrargmento se concentra en lanecesidad de hacer propuestas realistas, cercanas a las posibilidades queofrece el contexto político- institucional actual.

Ø En otro orden de propuestas, se señalan aquellas orientadas a: resolveraspectos de fiscalización y participación del Concejo en áreas de trabajoacordes con el rango de autoridad municipal que la ley otorga a esecuerpo colegiado; por otra parte, se defiende la igualdad entre alcaldes dediferentes municipios (lo cual debería reflejarse en el grado que ocupan enel escalafón municipal); también se demanda una retribución ysostenimiento del cargo de concejal(a) con una dieta adecuada paradesempeñar sus funciones.

Ø Dotar de atribuciones administrativas a los municipios para realizar unamejor gestión de los recursos (técnicos, humanos y financieros).

Ø Introducir mejoras en la provisión de los servicios, transfiriendo a lacompetencia de los municipios aquellos más cercanos a su esfera deacción y que son de beneficio directo de la comunidad.

Ø Disminuir la externalización o subcontratación de servicios: Eliminar laexistencia de agencias públicas que demandan un gasto elevado deoperación cuando éste es susceptible de ser ostensiblemente disminuidobajo administración directa del municipio; con el ahorro se podríanincrementar los beneficios a la población atendida.

Registro de asistencia comisión:

1.- Raúl Salas Asesor Alcaldía I. Municipalidad de Arica2.- Freddy Mamani Concejal I. Municipalidad de Camiña3.- Raúl Chura Concejal I. Municipalidad de General Lagos4.- Edmundo Cáceres Concejal I. Municipalidad de Huara5.- Jorge Soria Alcalde I. Municipalidad de Iquique6.- Sandra Hidalgo Concejal I. Municipalidad de Huara7.- Martín Coñajagua Concejal I. Municipalidad de Camiña8.- María Risco Concejal I. Municipalidad de Arica9.- Iván Infante Alcalde I. Municipalidad de Pica10.- Rodolfo Pérez Secopla I. Municipalidad de Iquique11.- Nemesia Torqui Concejala I. Municipalidad de General Lagos12.- Sonia Salgado Alcaldesa I. Municipalidad de Camarones13.- Gregorio Mendoza Alcalde I. Municipalidad de General Lagos14.- Francisco García Concejal I. Municipalidad de Huara15.- María Luisa Pozo Concejal I. Municipalidad de Pica

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Comisión Educación y SaludModera: Daisy Zamorano

La comisión se abocó a identificar propuestas para mejorar la gestión en las áreasde educación y salud municipal. Para ello los integrantes enunciaron algunos delos problemas fundamentales que enfrentan los municipios en estas dos áreas.

A juicio de los participantes, el obstáculo más importante dice relación condificultades económicas. El financiamiento que perciben los municipios de partede los ministerios respectivos, no alcanza a cubrir los gastos de funcionamientode los servicios municipalizados. De esta manera, para poder cumplir con lamisión que se les ha encomendado, los municipios deben realizar aportes confondos propios, los que en algunos municipios llegan a representar un importanteporcentaje de los fondos totales.

Se estima que los demás problemas, sean técnicos, administrativos o de gestión,se desprenderían de la escasez de recursos económicos:

Ø Se observaría una discriminación en la selección de alumnos. Losalumnos más pobres, con más dificultades para asistir al colegio, conproblemas de rendimiento y conducta, asisten al sistema público; encambio, los colegios subvencionados y privados, con mayores recursos,seleccionan a sus alumnos.

Ø El sistema de financiamiento no considera el costo de la carrerafuncionaria de los profesores, por lo que no se alcanza a cubrir el sueldode aquellos que, por su antigüedad, deben recibir sueldos superiores.

Ø Existe disparidad entre los municipios. Los municipios más pequeños notienen la capacidad para contar con un director técnico de área.

Ø En salud y educación llegan programas nuevos con financiamiento, perono siempre se consideran los gastos reales implicados en cumplir con lasactividades requeridas por dichos programas. Por ejemplo, en salud, sefinancia la consulta médica de la extensión horaria, pero no se consideranlos gastos requeridos por la administración de dicho servicio.

Ø El sistema per cápita que financia la atención en salud considera lapoblación validada, la cual es efectivamente menor que el número depersonas inscritas y realmente atendidas en los centros de salud. En estemismo sentido, existen centros de salud municipal que atienden apersonas que no están inscritas y que están adscritas a centros de saludde otras comunas; generalmente son pacientes que están “de paso” oturistas. Esta situación afecta a aquellas comunas que reciben población“flotante”, ya sea por trabajo de temporada, comercio o turismo (porejemplo la comuna de Pica).

Ø En la comuna de General Lagos se especifica claramente que existe unacarencia de profesionales para la atención en salud.

Ø El per cápita se calcula sobre una canasta básica diseñada en el año1995. Las demandas han aumentado y el valor de esta canasta no se haactualizado.

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Ø En los sectores más pobres se daría un mayor número de alumnas que seembarazan y que abandonan sus estudios.

Frente a estas situaciones, se propone:Ø Que los profesores, en especial en zonas rurales, tengan posibilidades de

rotar. Esto disminuiría el stress laboral y mejoraría la calidad de laeducación.

Ø Que el financiamiento cubra la carrera funcionaria de todos lostrabajadores y que se incremente considerando la mayor antigüedad delos funcionarios.

Ø Que el financiamiento de educación se calcule sobre la base de lamatrícula y no sobre la base de la asistencia, ya que las comunas máspobres se ven desfavorecidas con el actual mecanismo: los alumnosdisminuyen la asistencia en invierno, cuando no siendo beneficiarios delsistema de alimentación escolar no cuentan con alimentos para llevar alcolegio; cuando las escuelas se encuentran muy alejadas de susdomicilios, lo que ocurre en el caso de comunas rurales.

Ø Se señala que los municipios se ven “amarrados de mano”. Por razoneseconómicas no se habría podido mejorar la gestión, no se habría podidoejecutar ideas y proyectos innovadores. Todo esto incidiría en un menorimpacto de la educación y salud a nivel comunal.

Ø Se considera que de continuar esta situación, el sistema educacionaldebiera volver a la responsabilidad del gobierno central.

Registro de asistencia comisión:

1.- Raúl Salazar Director Educación Corp. Mun. I. Municipalidad de Iquique2.- Carmen Cayo Jefa Finanzas Municipales I. Municipalidad de Pica3.- Jenny Núñez Subdirectora DAS Corp. Mun. I. Municipalidad de Iquique4.- Iván Barbaric Secretario Gral. Corp. Mun. I. Municipalidad de Iquique5.- Ernesto Soto Concejal I. Municipalidad de Huara6.- Nilo Carvajal Dir. Dpto. Salud Corp. Mun. I. Municipalidad de Iquique7.- Fco. Querquezana Concejal I. Muni. de General Lagos8.- Rigoberto Jiménez Sectorialista SECPLAC I. Municipalidad de Iquique9.- Hugo Romero Corporación Municipal I. Municipalidad de Iquique10.- Rosa Campillay Finanzas Corp. Municipal I. Municipalidad de Iquique11.- Mario Matis Concejal I. Municipalidad de Pica12.- Carlos González Concejal I. Municipalidad de Pica

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Taller “Descentralización y el Nuevo Municipio”Región de Antofagasta,

Calama, 22 de junio 2002

Programa:

Presentación de participantesPresentación del métodoIdentificación de obstáculosLevantamiento de propuestasPlenaria

Los aproximadamente 60 participantes, se dividieron entre las comisiones de“Finanzas Municipales”, “Participación Ciudadana” y “Competencias Municipales”.

El programa para cada una de estas comisiones, se estructuró en los siguientesdos bloques:

1. La identificación de aquellos obstáculos en cada una de las áreas queimpiden que el municipio pueda promover mejor el desarrollo de lacomuna;

2. El levantamiento de propuestas de solución para resolver los problemasdetectados.

Cabe señalar que todas las comisiones alcanzaron los objetivos previamentedefinidos entre la SUBDERE, la ACHM y su Capítulo Regional. Tanto laspreguntas que guiaban la discusión como el método utilizado resultaronadecuados, con la salvedad de que algunos participantes expresaron sucansancio debido a las reiterativas consultas sobre sus problemas comorepresentantes de los municipios de la región. Esas dudas dejaron de manifiestouna cierta desconfianza con respecto a la posibilidad de la posteriorimplementación de soluciones. De ahí que se hagan las siguientesrecomendaciones:

Ø En cuanto al manejo metodológico, debería procurarse limitar el tiempodisponible para la detección de problemas, en virtud de incrementar lasposibilidades de debatir acerca de posibles soluciones. Al respecto, esindispensable guiar la discusión de tal manera que los participantestambién identifiquen acciones cuya realización dependa en gran medidade los propios actores municipales.

Ø Tanto este informe como las respuestas concretas a los problemasseñalados deberían ser ampliamente difundidos, para permitir que losactores perciban los avances y esfuerzos desplegados para mejorar lasposibilidades de los municipios para asumir el desafío de promover eldesarrollo de sus comunas.

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Comisión Finanzas MunicipalesModera: Paul Vallejos

Considerando al municipio como un “promotor del desarrollo comunal”, el grupodistinguió seis grandes ámbitos de problemas:

Ø Falta de mayor autonomía para la administración de sus recursos,obstáculo que se ligó, principalmente, a la existencia en el país de unapolítica centralista y de concentración de recursos.

Ø La disponibilidad de recursos escasos frente a necesidades múltiples, locual se relaciona con la asignación a las municipalidades de mayoresresponsabilidades, sin que se asignen, desde el nivel central, recursossuficientes y sin que los recursos propios resuelvan el problema.

Ø La crisis económica ha repercutido negativamente en las finanzasmunicipales.

Ø Dificultad para generar recursos propios en comunas pequeñas,principalmente en comunas rurales sin tejido productivo, lo que las hacedependientes, exclusivamente, del Fondo Común Municipal.

Ø Desconocimiento en los municipios de otras fuentes de recursos, lo quedificultaría la obtención de ingresos adicionales.

Ø La existencia de una alta morosidad y omisión en el pago de derechosmunicipales dificulta el manejo de mayores recursos.

Algunos de estos obstáculos dependen casi exclusivamente de factores externos,lo que requeriría de cambios estructurales; en cambio hay otros obstáculos quedependen más de la organización y gestión interna del municipio.

Si bien el acento puede ser puesto en lo externo o interno, es indudable que parala superación de muchos obstáculos inciden ambos factores. Es así que, frente ala particular situación de las comunas pequeñas de carácter rural, se propone quese creen políticas acordes al medio rural y se generen programas endógenos dedesarrollo local.

Otras propuestas de solución se refieren a:

Ø Obtención de mayor descentralización de recursos, reglamentando, enciertos casos, la distribución según el tipo de comuna;

Ø Gestionar recursos monetarios en organismos externos para hacer frentea efectos de crisis económicas;

Ø Identificar y difundir fuentes de financiamiento, a través de catastros y deacercamientos entre los gobiernos regionales y locales.

Ø Incentivar la creación de economías locales.

Se considera que una de las vías para obtener ingresos es el “combate” a lamorosidad y omisión de pago de derechos municipales. Para ello se proponeestablecer políticas de fiscalización con apoyos internos (planta municipal) yexternos (carabineros). Se considera que el Alcalde debe aplicar sancionescuando corresponda (clausuras). En este ámbito, se propone estudiar la“externalización” de las tareas de fiscalización en las comunas.

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Registro de asistencia comisión:

1.- Eduardo Ahumada Serplac I.M. María Elena2.- Belco Molina Abogado I.M. María Elena3.- Eduardo Ildefonso Administración y Finanzas I.M. San Pedro de Atacama4.- Ricardo Gómez Administrador Municipal I.M de Sierra Gorda5.- Carlos Reygadas Alcalde I.M de Ollagüe6.- Jorge Pereira Depto. De Finanzas I.M de Sierra Gorda7.- José Cid Concejal I.M de Ollagüe8.- Elvira Urrelo Encargada de Finanzas I.M de Ollagüe9.- Celeste Arce Directora de Finanzas I.M de Calama10.- M. Cristina Olivares Concejal I.M de Tocopilla11.- Octavio Villarroel Director Ejec. Zona Franca Gobernación de Tocopilla12.- Patricia Tapia EOB Tocopilla Gobernación de Tocopilla13.- Gloria Vergana Secretaria de Alcalde I.M de Mejillones14.- Jorge Espineda Concejal I.M de San Pedro de Atacama15.- Guillermo Hidalgo Alcalde I.M de Tal-Tal16.- Mauricio Víng Dideco I.M de Tal-Tal

Comisión Participación CiudadanaModera: Daisy Zamorano

A partir de la premisa, compartida por todos, de que el “municipio es un promotordel desarrollo comunal”, el grupo distinguió obstáculos de carácter externo einterno.

Entre los primeros, se concordó respecto a:

Ø Falta de compromiso ciudadano, principalmente de los dirigentes yrepresentantes de las organizaciones sociales.

Ø Desmotivación y desconfianza de la ciudadanía, ámbito que se relacionacon el anterior e incidiría en la participación ciudadana.

Entre los obstáculos de carácter interno se mencionó la:

Ø Desinformación de la legislación relativa a la participación ciudadana.Ø Falta de recurso humano especializado y comprometido, debido a

dificultades para aumentar la planta y mejorar su calificación.Ø Falta de recursos financieros para destinar a la participación.Ø Falta de una mejor comunicación entre Alcaldes y Concejales.

El grupo consideró que existían problemas de gestión, en especial, en el ámbitode la gestión de recursos financieros, ya que no existía asignación de recursosdestinados a la participación ciudadana.

Otra idea fuerza que se dio en el grupo dice relación con la:

Ø Falta de autonomía de los municipios. Este obstáculo se relaciona confactores externos e internos, referidos tanto a los insuficientes avances en

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materia de descentralización, como a las capacidades y autonomía de losmunicipios para administrar sus propios recursos. Todo esto incidiría en laejecución de una real política de participación.

En relación con una eventual “falta de mejor comunicación” entre las autoridadesmunicipales (Alcaldes y Concejales), no hubo pleno acuerdo. Para algunos, estadificultad existe en la mayoría de los municipios, en términos genéricos, pero noen la municipalidad a la cual ellos mismos pertenecen. Otros participantesseñalaron que esta dificultad se da más que nada en sentido vertical, vale decir,de los Alcaldes hacia los Concejales; pero en este aspecto, si bien se mencionó,tampoco hubo pleno acuerdo.

En el segundo bloque, el grupo se dedicó a realizar un levantamiento depropuestas de solución. Se proponen, entre otras:

Ø Impulsar programas especiales de participación ciudadana;Ø Propender a un mayor acercamiento entre las autoridades comunales y la

comunidad;Ø Capacitación de concejales, dirigentes sociales y funcionarios

relacionados con la participación ciudadana;Ø Destinar recursos financieros especiales para ejecutar y difundir

programas comunales de participación ciudadana.

Se considera que uno de los aspectos relevantes, para que el municipio puedaejercer en mejor forma su rol de “promotor del desarrollo comunal”, es poderlograr una autonomía plena en la toma de decisiones.

Registro de asistencia comisión:

1.- Tomás Véliz Concejal I.M de Ollagüe2.- Rosalía Ramírez Concejal I.M de Sierra Gorda3.- Dagoberto Echegaya Concejal I.M de Mejillones4.- Esteban Velásquez Alcalde I.M de Calama5.- Marcelino Carvajal Alcalde I.M de Mejillones6.- María Inés Verdugo Analista SEREMI de Planificación7.- Mario Escobar Diputado Congreso Nacional8.- Sixto Sepúlveda Concejal I.M de Antofagasta

Comisión Competencias MunicipalesModera: Joaquín Göske

Sobre la base de la premisa de que el municipio es un “promotor del desarrollocomunal”, el grupo distinguió los siguientes grandes ámbitos de problemas:

Se requiere de modificaciones legales urgentes y pertinentes a la realidadmunicipal, para resolver un conjunto de nudos críticos identificados en los ámbitosque se señalan a continuación:

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Ø La falta de agilidad de las normativas (leyes, reglamentos, etc.) impediríauna gestión municipal más eficiente, en cuanto a la rapidez de respuestasa los problemas de la comunidad.

Ø La falta de recursos, que afecta sobretodo a los municipios máspequeños, así como la generalizada poca flexibilidad en el uso de losmismos restringen la autonomía municipal.

Ø A pesar de las expectativas que existen en torno a la reformulación delartículo 110, se expresó la necesidad de acompañar esta reforma con unaumento de recursos, así como instrumentos de apoyo a la capacidad degestión.

Ø Por otra parte, muchos municipios adolecen de plantas profesionalesdemasiado pequeñas para hacerse cargo del conjunto de sus funciones.Nuevamente, se subrayó que este problema afectaba en mayor grado alos municipios pequeños.

Ø Los problemas de coordinación y comunicación entre los alcaldes yconcejales, que se presentan en una cantidad significativa de municipios,agudizan el problema de la escasez de recursos humanos.

Ø Los problemas anteriormente mencionados, se traducen en dificultadespara el acceso y el aprovechamiento de instrumentos para la promocióndel desarrollo comunal. Al respecto, los participantes hicieron hincapié enla generación de oportunidades de empleo e ingreso.

En cuanto a las propuestas, destacan las siguientes:

Ø Para asegurar mayores posibilidades de impactar sobre las necesariasreformas legales, se instó a la ACHM a que fortaleciera los vínculos conlos actores políticos y los legisladores. Por otra parte, los propios actoresregionales, a juicio de los participantes, deberían realizar un seguimientoal cumplimiento de los compromisos de la asociación nacional.

Ø Con relación a las modificaciones legales, resaltan las propuestas dereformar la Ley Orgánica Municipal, entre otros, para otorgar mayoresfacultades para la contratación del personal municipal, así comoimplementar un sistema de evaluación de la gestión, entendiendo estecomo una herramienta de gestión. Para contribuir a su adecuado uso, sesugirió establecer incentivos que premien la buena gestión. Además, sepropuso crear un fondo concursable reservado para los municipiospequeños.

Ø Con respecto al artículo 110, se pidió mayor celeridad.Ø De la implementación de las propuestas anteriormente señaladas, se

esperan impactos positivos sobre el problema relacionado con las plantasprofesionales. Como propuesta específica se recomendó realizar unapolítica permanente de capacitación para los funcionarios. Ello redundaríaen una mayor capacidad de generar proyectos con impacto social en lascomunas.

Ø Ello se liga directamente, con la propuesta de perfeccionar el instrumentode los PLADECO, con un énfasis especial en el aspecto de laparticipación ciudadana.

Ø Otra propuesta que apunta a mejorar la capacidad operativa de losmunicipios, dice relación con el rol de los concejales. Al respecto, se

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argumentó que la Ley Orgánica debería incrementar las facultades de losconcejales. Sin embargo, un grupo de participantes insistió en que,actualmente, los concejos tendrían muchas facultades no debidamenteaprovechadas, razón por la cual la propuesta debería consistir en hacermás efectivas estas atribuciones.

Registro de asistencia comisión:

1.- Hilda Alfaro Concejal I. Municipalidad de Tocopilla2.- Marcelo Valdovino Concejal I. Municipalidad de Mejillones3.- Juan Rojas Concejal I. Municipalidad de Tal-Tal

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TTaalllleerr ““DDeesscceennttrraalliizzaacciióónn yy eell NNuueevvoo MMuunniicciippiioo””Región de Atacama,

Vallenar, 5 de noviembre 2002

Programa:

Presentación de participantesPresentación del métodoIdentificación de obstáculosLevantamiento de propuestasPlenaria

A continuación, se presentan los resultados del Congreso Regional“Descentralización y el Nuevo Municipio” de la Región de Atacama, en lo que serefiere al trabajo de las dos comisiones que funcionaron simultáneamente durantela mañana de esa jornada.

Los aproximadamente 40 participantes (alcaldes, concejales, funcionariosmunicipales, líderes y dirigentes de la sociedad civil, dirigentes gremiales), sedividieron entre las comisiones de “Nuevas Competencias Municipales” y“Finanzas Municipales”.

El programa de trabajo de ambas comisiones se centró en la identificación deobstáculos y, posteriormente, en la elaboración de propuestas de solución paraapoyar a las municipalidades en las áreas temáticas señaladas.

Las comisiones alcanzaron los objetivos previamente definidos entre laSUBDERE, la ACHM y la Asociación Regional de Municipalidades. Tanto laspreguntas que guiaban la discusión como el método utilizado resultaronadecuados.

CCoommiissiióónn NNuueevvaass CCoommppeetteenncciiaass yy RRoolleess MMuunniicciippaalleessMMooddeerraa:: JJoorrggee QQuueezzaaddaa

La composición bastante diversa de la asistencia convierte a la comisión NuevasCompetencias y Roles Municipales en un espacio de intercambio amplio y tambiéndiverso, dadas las distinciones de los observadores e inserción social de losmismos en la temática municipal. Si bien ello, pudiera haber representado unadificultad en la identificación de obstáculos y proposiciones desde el interior delMunicipio, más favorece la apertura en el tratamientos de los temas, lo que setraduce en ricos aportes a la discusión. El trabajo transcurre armónicamente, luegode la presentación del programa, método y reglas, propias del inicio de laconversación.

Con respecto a la pregunta sobre ¿Qué problemas observamos en el área de lasNuevas Competencias y Roles Municipales para ser un Municipio promotor deldesarrollo comunal?, los participantes identificaron ocho áreas de dificultades.Estas son:

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Ø Baja coordinación del Municipio con servicios públicos.Ø Predominio de un centralismo intrarregional.Ø Deficiente rol municipal en el fomento productivo.Ø Falta de atribuciones de los Concejales.Ø Baja calificación de los recursos técnicos y humanos.Ø Vínculo débil del municipio con la ciudadanía.Ø Débil proyección de largo plazo.Ø Vínculo laboral de autoridades municipales.

Las distinciones describen problemas que van desde aquellos más propios de lagestión interna, como la calificación técnica, las relaciones de gobierno y defiscalización que se establecen al interior del municipio, hasta la calidad de losservicios a la comunidad aprovisionados por éste y/u otros servicios públicos.

Surgen aquí aspectos necesarios de abordar y mejorar. Los participantes hacenhincapié en la descoordinación, ausencia de planificaciones que den cuenta de unproyecto colectivo a desarrollar a la hora de implementar los distintos programas, yescasas facultades reales e instrumentos de promoción del desarrollo. Mereceparticular mención la preocupación por la participación ciudadana y relaciones delmunicipio con la ciudadanía.

En cuanto a ¿Qué soluciones proponemos, para enfrentar los problemasenumerados?, las respuestas se refieren a aspectos legales –modificación de laLey Orgánica de Municipalidades, LOCMUN– y de gestión intrarregional y local.

El taller destina una atención importante a las propuestas en el ámbito del fomentoproductivo, la participación de la ciudadanía y coordinación con agencias oservicios públicos. Se levantan iniciativas para buscar una mayor sinergia de laacción pública, dotando de mayores atribuciones al Municipio, a sus distintosórganos del Ejecutivo y del Concejo, para asumir con más plenitud yoportunidades el desarrollo de sus comunas.

Los participantes mostraron particular motivación por los aspectos relativos a lapromoción económica, sugiriendo que el municipio debiera contar conposibilidades de realizar una gestión empresarial, asociarse con privados ydisponer de instrumentos y fondos para favorecer el desarrollo de las actividadesproductivas independientes en el territorio comunal.

Por otra parte, desde el reconocimiento de debilidades en las capacidades yhabilidades de gestión, se propone la realización de programas de capacitaciónpermanentes, incorporación de tecnología, flexibilidad y atribución de organizaciónde las plantas, asignación especifica de roles y funciones, integración o mayorparticipación de concejales en programas y áreas del quehacer del municipio,estímulos a la participación de la comunidad en cabildos e instancias orgánicas delmunicipio para mejorar el quehacer de éste e incrementar los beneficios, entreotros aspectos.

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Registro de asistencia comisión:

1.- Claudio Loader Director regional SERNATUR2.- Luis Villena Concejal – Sec. ARMCH I. M. de Diego de Almagro3.- Edgardo Toledo Pdte de JJ de VV Comunas Rurales Domeyco4.- Sergio Iribarren Concejal I. M. de Vallenar5.- Raúl Montecino Concejal I. M. de Diego de Almagro6.- Blanca Gascón Director Control I. M. de Vallenar7.- Célica Medina Dir. Asesoría Jurídica I. M. de Vallenar8.- Raúl Espejo Secretario Ejecutivo ARMCH Atacama9.- Rodolfo Figueroa Vice Pdte. Cám. de Com. Vallenar10.- Eduardo Peralta Jefe Proyectos I. M. de Vallenar11.- Jacqueline Villegas Pdta. J de V Sector Rural Camarones, Vallenar12.- Jorge Torres Director de Tránsito I. M. de Vallenar13.- Danilo Antivilo Concejal I. M. de Caldera14.- Pedro Pablo Ogalde Concejal I. Municipalidad de Vallenar15.- Germán Arriaza Concejal I. Municipalidad de Freirina16.- Juan González Profesional Asesor Gobierno Regional17.- Romà Martí Gerente F. Trabajo para un Hermano Atacama18.- Lina Maldonado Secretaria Municipal I. Municipalidad de Vallenar19.- Norma Torrejón Pdte de J. De VV Nº 4 H. Carrera, Vallenar

Comisión Finanazas MunicipalesModera: Paul Vallejos

La comisión identificó los siguientes ocho grandes ámbitos de problemas:

Ø Carencia de recursos humanos capacitados, lo que se expresaría en unainadecuada o falta de capacitación del personal del área de finanzas,repercutiendo en una carencia de profesionales idóneos para las tareaspropias de esta área del trabajo municipal.

Ø Traspaso de funciones sin financiamiento. Existiría una desproporciónentre la asignación de recursos en relación al aumento de las funciones yal crecimiento de la población comunal. Existen muchas funciones quedeben ser asumidas por los municipios: salud, educación, cultura, etc..

Ø Debilidad en el manejo de instrumentos de gestión, lo que se expresaríaen la carencia de planificación en la elaboración del presupuestomunicipal; se asumiría una actitud más bien reactiva en la elaboración delpresupuesto municipal; en muchos municipios no funcionaría una Unidadde Control Interno que facilite el control del manejo presupuestario, lo quese derivaría de las limitaciones generadas por la no aplicación del llamadoartículo 110.

Ø Falta de leyes que permitan financiamiento descentralizado a lascomunas. Este ámbito de problemas está referido casi exclusivamente ala carencia de dispositivos legales que permitan a los municipios captarmás recursos mediante la vía impositiva de nivel comunal.

Ø Falta de incentivos desde el nivel central según indicadores de gestión.Se plantea que faltan premios que reconozcan la buena gestión dealgunos municipios.

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Ø Aplicación de leyes sin considerar las realidades regionales. Se estimaque tanto las leyes como las políticas de desarrollo no consideranrealmente las realidades particulares de cada región (por ejemplo lasdiferencias entre comunas rurales y comunas urbanas).

Ø Instrumentos de diagnóstico socio-económico inadecuados. Se cuestionala vigencia de algunos instrumentos, en particular la ficha CAS II.

Ø Legislación restrictiva impide la generación de recursos desde losmunicipios. Se considera que existen impedimentos legales para que elmunicipio pueda generar recursos mediante actuaciones de carácterempresarial o económico.

En la segunda parte del trabajo de taller, la comisión centró su trabajo en ellevantamiento de propuestas de solución para resolver los problemas detectados.En forma previa, el grupo concordó algunas premisas básicas:

Ø Considerar que el municipio es un promotor del desarrollo, pero no decualquier desarrollo, sino de un desarrollo sustentable desde el punto devista económico, ambiental y social.

Ø Considerar la necesidad de desburocratizar la administración municipal.Ø Propender a la creación de redes de turismo regional.Ø Crear alianzas estratégicas entre la administración municipal y los

funcionarios.Ø Potenciar la asociatividad entre municipios.

Junto a estas premisas, y particularmente frente a los obstáculos ya señalados, seplantea, entre otras sugerencias:

Ø Realizar diagnósticos de RR.HH. para detectar necesidades decapacitación, lo cual debe traducirse en planes de capacitación reales; sedebiera crear una alianza estratégica entre los municipios y las entidadesde educación superior a objeto de promover capacitación a funcionarios ydirectivos municipales; se debiera promover la aprobación definitiva delllamado Art. 110, lo que daría mayores atribuciones a los municipios enmateria de gestión de RR.HH.

Ø Realizar un estudio en la asignación de recursos, consecuente con elotorgamiento de nuevas funciones y el crecimiento poblacional de lascomunas.

Ø Fortalecer los instrumentos existentes en los municipios para mejorar lagestión; mejorar los procesos de planificación y control presupuestario.

Ø Promover leyes que permitan aplicar tributos más altos a las empresasregistradas como sucursales; generar leyes que permitan reintegrar a lasregiones un mayor porcentaje de lo que generan con sus recursosnaturales; generar leyes que permitan a los municipios premiar a losbuenos contribuyentes.

Ø Generar leyes, considerando indicadores, para premiar la buena gestiónde los municipios.

Ø Considerar en la generación de leyes y políticas de desarrollo la realidadparticular de cada región.

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Ø Generar nuevos instrumentos o actualizar los existentes para realizaradecuados diagnósticos socioeconómicos, introduciendo nuevasvariables acordes con el crecimiento general del país y con lasparticularidades regionales.

Ø Introducir modificaciones legales que permitan a los municipios generarsus propios recursos mediante acciones de tipo empresarial.

Por último, cabe señalar que entre los obstáculos identificados y las respectivaspropuestas de solución, se pueden distinguir aspectos de carácter externo almunicipio, principalmente relacionados con el ámbito legislativo y económico(desde el nivel central). Por otra parte, se distinguen aspectos de carácter internoal municipio, como es el caso de la calificación de los recursos humanos o ladebilidad que se aprecia en algunos municipios en cuanto a los procesos ymecanismos de gestión, en particular, en lo relativo al manejo presupuestario.

Registro de asistencia comisión:

1.- Juan Escobar Concejal I. Municipalidad de Freirina2.- Carmen Bou Bou Alcaldesa I. Municipalidad de Alto del Carmen3.- Patricio Rojas Concejal I. Municipalidad de Alto del Carmen4.- Leonel Cepeda Alcalde I. Municipalidad de Freirina5.- Rubén Araya Dir. M. Amb. y A. y Ornato I. Municipalidad de Vallenar6.- Gabriel Galleguillos Jefe Ejec. Proyectos DOM I. Municipalidad de Vallenar7.- Hipólito López Concejal I. Municipalidad de Caldera8.- Cristián Guzmán Concejal I. Municipalidad de Copiapó9.- Juan Carlos Morales Jefe OMIL10.- Jorge Pino Concejal I. Municipalidad de Vallenar11.- Raúl Zamarca Concejal I. Municipalidad de Freirina12.- Hugo Astorga Dir. Finanzas I. Municipalidad de Vallenar13.- Ester Agular Encar. Control Interno I. Municipalidad de Vallenar14.- Freddy Araya Director ARMM15.- Patricia Herrera Directora SECPLAC I. Municipalidad de Vallenar

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TTaalllleerr ““DDeesscceennttrraalliizzaacciióónn yy eell NNuueevvoo MMuunniicciippiioo””Región de Coquimbo,

Ovalle, 6 de septiembre 2002

Los aproximadamente 30 participantes se dividieron entre las comisiones deFinanzas Municipales, Gestión Interna y Competencias Municipales.

Debido a la restricción del tiempo, el espacio para el trabajo en comisiones nosuperó la extensión de una hora. De ahí que el programa para cada una de estascomisiones considerase como único tema el levantamiento de propuestas desolución para apoyar a las municipalidades en las áreas temáticas señaladas.

Cabe señalar que todas las comisiones alcanzaron los objetivos previamentedefinidos entre la SUBDERE, la ACHM y su Capítulo Regional. Tanto laspreguntas que guiaban la discusión como el método utilizado resultaronadecuados.

Sin embargo, cabe enfatizar que la escasez del tiempo disponible para el trabajoen comisiones limitó seriamente la participación de los asistentes, también endesmedro de la calidad de los resultados obtenidos.

Comisión Nuevas Competencias MunicipalesModera: Jorge Quezada

El taller queda conformado por Concejales y Concejalas de distintas comunas dela Región de Coquimbo, contando en total con nueve autoridades municipales. Seinicia con retraso en relación a lo programado, lo que incide en el tratamiento deltema asignado.

No obstante las condiciones de contexto poco amigables para el trabajo, éste sedesarrolla por parte de las autoridades comunales en un nivel de intervencióncrítica, que permite una aproximación interesante a las propuestas sobre NuevasCompetencias y Roles Municipales.

Sin duda, las dificultades sobre las que surgen las proposiciones son observadasdesde la gestión de los integrantes en tanto concejales(as). Este marco dereferencia está presente a lo largo de toda la conversación, aún cuando seexpresan de manera disímil, acorde a las experiencias concretas de cada uno delos participantes.

De este modo, se concentra la discusión en las facultades de Fiscalización delConcejo, con respecto a las acciones u omisiones del ejecutivo municipal, miradaque se amplía hacia las competencias de la Contraloría General de la Repúblicaen la Administración del Gobierno Comunal.

También concita interés la Administración Municipal, en cuanto operar con unmarco de mayor flexibilidad y autonomía en las decisiones que le competen comogobierno local.

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Otro aspecto relevante de la discusión es la responsabilidad sentida y asumida enla Promoción del Desarrollo en su Territorio, levantando proposiciones paramejorar la utilización de los recursos propios y de terceros en el logro de objetivosde mayor alcance, mediante el establecimiento de prioridades, metas ymodalidades de trabajo, participativas e integradas.

Finalmente, y con relación al punto anterior se pronuncian, con contradicciones alinterior del grupo, sobre las Competencias de los Servicios Públicos y lasmunicipales, para hacerse cargo en plenitud de las demandas y provisión deservicios a la población, e implementación de proyectos de inversión públicos.Esto basado en que el municipio tiene o se asigna una responsabilidad social ypolítica en el bienestar de sus habitantes, pero no necesariamente los medios pararesolver e intervenir a favor de los mismos.

Se destaca que en el transcurso de la conversación se manifiestan experienciasno sólo distintas, sino contrapuestas en cuanto a las relaciones con el Alcalde y ala gestión que se da en el seno del órgano de Gobierno Municipal.

En cuanto a propuestas específicas, vale la pena rescatar las siguientes:

Ø Injerencia del Concejo en la elección del Juez de Policía Local.Ø Más control del Concejo sobre el cometido de los jefes y funcionarios

municipales.Ø Asesoría legal externa para el Concejo en tanto fiscalizador.Ø Existencia de Unidad de Control Interno en todos los municipios.Ø Eliminación de procedimientos puramente burocráticos.Ø Mayor financiamiento para la creación de cargo SECPLAN (SECPLAC)

en todos los municipios.Ø Ampliación de facultades municipales para la creación de instrumentos de

fomento productivo.Ø Mayor compromiso funcionario para con el servicio a la comunidad.Ø Claridad en la diferenciación de competencias municipales versus

aquellas de otros organismos públicos.Ø Retorno al Estado Central de las funciones de Salud y Educación.

Finalmente, se sugiere revisar los tiempos para desarrollar la consulta, enparticular cuando se planifica media jornada para el conjunto de las actividadesconcordadas entre SUBDERE y ACHM. Es necesario considerar, por parte de losorganizadores o anfitriones, el natural agotamiento y saturación de los asistentesen ponencias extensas y talleres comprimidos.

Registro de asistencia comisión:

1.- Jorge Rojas Concejal I. Municipalidad de Ovalle2.- Hermes Díaz Concejal I. Municipalidad de Punitaqui3.- Gil Araya Concejal I. Municipalidad de Monte Patria4.- Carol Albiña Concejala I. Municipalidad de La Higuera5.- Verónica Mandiola Concejala I. Municipalidad de Combarbalá

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6.- Sonia Thenoux Concejala I. Municipalidad de La Serena7.- Laura Pizarro Concejala I. Municipalidad de Ovalle8.- Lidia Zapata Concejala I. Municipalidad de Río Hurtado9.- Amador Muñoz Concejal I. Municipalidad de La Serena

Comisión Finanzas MunicipalesModera: Felipe Rieutord

Considerando al municipio como un “promotor del desarrollo comunal”, el grupo dealcaldes y concejales integrantes de la comisión identificó los siguientes ámbitosde acción para mejorar las finanzas municipales:

Ø La modificación al sistema tributario, que permita a los municipios cobrardirectamente impuestos o incrementar su participación en ellos, a lasempresas que desarrollan actividades en el territorio, aparece en opiniónde los participantes como la principal posibilidad de incrementar losingresos del municipio. Del mismo modo, debería facultarse a losmunicipios a establecer incentivos, beneficios o franquicias para atraerinversiones productivas a la comuna.

Ø En este contexto se plantea, además, la creación de un impuesto queamortice el impacto ambiental o la pérdida de recursos naturales por laexplotación de los mismos. Por ejemplo, en el caso de las faenasmineras, se propone que al final de su explotación, estas instalacionespasen al municipio a modo de compensación, para que se puedandesarrollar actividades turísticas.

Ø Los municipios demandan al gobierno central el financiamiento del 100%de los gastos de los servicios traspasados de educación y salud. Elderivar recursos municipales para financiar sueldos, gastos operacionalesy a veces proyectos de inversión, ha disminuido los pocos recursos parael ítem inversión de los que se disponía.

Ø La mayoría de los programas de gobierno están demandando de lasmunicipalidades aportes financieros, recursos humanos o gastos para laoperación. Se plantea que éstos deberían financiarse completamentedesde la instancia que los genera.

Ø Se requiere mejorar la legislación municipal respecto de las facultadespara el cobro de derechos municipales que son establecidos en lasordenanzas. Por ejemplo, el cobro de derechos a las empresasconcesionarias de caminos por extracción de áridos o a las empresas yservicios estatales exentos (cobro por aseo, contribuciones, permisos deedificación, etc.).

Ø Se requiere transparentar el FCM, tanto en su método de asignación,como en la información que se entrega respecto de los montos yoportunidad de las cuotas. Se requiere, además, que este fondo, del cualdepende la gran mayoría de los municipios, sea solidario y reconozca ladiversidad de los territorios, especialmente el factor de ruralidad.

Ø Se requiere capacitación adecuada para los funcionarios municipales ypara la comunidad respecto de temas de desarrollo económico y fomentoproductivo.

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Ø Se demanda también, mejorar los sistemas de información respecto delos instrumentos para el fomento del desarrollo económico y lasoportunidades de apoyo financiero para el desarrollo de actividadesempresariales.

Ø Finalmente, se propone fortalecer la “autonomía municipal” entregándolescompetencias y los recursos necesarios, y además las facultadesnecesarias para generar ingresos propios, desarrollando por ejemplo unapolítica de asociación con el sector privado para desarrollar proyectos dealto impacto social, otorgar concesiones a privados de determinadosservicios u obras de infraestructura comunal, etc.

Comisión Gestión Municipal y Recursos HumanosModera: Evelyn Navarrete

Esta comisión, integrada por aproximadamente 15 personas, en su totalidadconcejales, abordó propuestas para potenciar la gestión municipal. El taller, dadoel escaso tiempo (60 minutos para trabajar en el grupo), se estructuró en torno alsiguiente objetivo:

Ø Levantar propuestas orientadas a potenciar la gestión municipal

El resultado del trabajo de comisión arrojó un total de siete propuestas, que de serimplementadas, mejorarían la gestión municipal. Ellas son las siguientes:

Ø Mayores facultades legales para los concejos, en cuanto a que el Concejotenga más atribuciones en la priorización y asignación de recursos para lacomuna y, al mismo tiempo, una mayor participación del mismo en latoma de decisiones que involucran temas comunales o locales.

Ø Mejorar las relaciones humanas: se detecta una debilidad en el ámbito derelaciones entre los alcaldes, concejales y funcionarios municipales. Sibien esto no aparece claramente como una propuesta, se piensa que unavez que se implementen las otras medidas, como por ejemplocapacitación en relaciones humanas, tendería a mejorar el clima interno ylas relaciones entre los distintos estamentos.

Ø Involucrar a todos en un objetivo común: Esta propuesta se orienta agenerar espacios, al interior de los municipios, que tengan como objetivoestablecer una visión común y compartida respecto de la misión de cadamunicipalidad. Este aspecto permitirá tener una mejor sintonía respectodel quehacer institucional.

Ø Capacitación integral: En general, se planteó la necesidad de implementarplanes de capacitación que involucren al conjunto de los actores, es decir,a los funcionarios municipales, alcaldes, concejales y comunidad. Seplantearon temas relevantes para ser abordados en los programas decapacitación que se diseñen: comunicación interna, gestión, relacioneshumanas, atención de público y formulación de proyectos para lasorganizaciones sociales.

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Ø Dignificar el trabajo municipal: Esto se logrará en la medida que seestablezcan condiciones de trabajo aptas, mejoría en las remuneracionesy se diseñe una descripción clara de cargos para todos.

Ø Política comunicacional de las municipalidades hacia la comunidad:Establecer mecanismos claros y oportunos de información ycomunicación desde el gobierno local hacia la ciudadanía, en aquellostemas que son relevantes no sólo para el municipio sino que también enáreas de interés de la comunidad.

Ø Capacitar a organizaciones sociales en comunicación y gestión municipal:Esto en el entendido de que la sociedad civil debe conocer el quehacermunicipal y sus ámbitos de competencia. Ello permitirá tener una mejorcomunicación y entendimiento mutuo respecto de la tarea del gobiernolocal.

151

TTaalllleerr ““DDeesscceennttrraalliizzaacciióónn yy eell NNuueevvoo MMuunniicciippiioo””Región de Valparaíso,

Viña del Mar, 3 de septiembre 2002

Objetivo del taller:

Definir propuestas para potenciar el rol del municipio en los temas tratados

Programa del Taller:

Presentación de participantesPresentación del MétodoLevantamiento de propuestasElección de un representantePlenaria

Los aproximadamente 70 participantes se dividieron entre las comisiones de“Relaciones entre los Municipios, el Parlamento y el Gobierno Regional”,“Proyectos de Inversión con Impacto sobre el Desarrollo Regional”, “GestiónInterna” y “Competencias Municipales”.

Debido a la restricción del tiempo, el espacio para el trabajo en comisiones nosuperó la extensión de una hora. De ahí que el programa para cada una de estascomisiones considerase como único tema el levantamiento de propuestas desolución para apoyar a las municipalidades en las áreas temáticas señaladas.

En torno a este aspecto, los participantes (alcaldes, concejales y funcionariosmunicipales) hicieron sus aportes.

Cabe señalar que todas las comisiones alcanzaron los objetivos previamentedefinidos entre la SUBDERE, la Asociación Regional de Municipalidades y laACHM. Tanto las preguntas que guiaban la discusión como el método utilizadoresultaron adecuados.

Sin embargo, cabe enfatizar en que la excesiva escasez del tiempo disponiblepara el trabajo en comisiones limitó seriamente la participación de los asistentes,también en desmedro de la calidad de los resultados obtenidos.

CCoommiissiióónn LLaass rreellaacciioonneess eennttrree llaass mmuunniicciippaalliiddaaddeess,, eell PPaarrllaammeennttoo yy eellGGoobbiieerrnnoo RReeggiioonnaallMMooddeerraa:: EEvveellyynn NNaavvaarrrreettee

Esta comisión, integrada por aproximadamente 15 personas, en su mayoríaconcejales comunales, abordó la relación entre los municipios, por un lado, y elParlamento y Gobierno Regional, por el otro. El taller, dado el escaso tiempo (sólo50 minutos para trabajar en el grupo) se estructuró en torno a un único objetivo:

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Ø Levantar propuestas orientadas a mejorar la relación entre los distintosestamentos señalados anteriormente.

En primer lugar, los participantes decidieron abordar la relación no desde elmunicipio como se había planteado originalmente sino que desde la Asociación deMunicipalidades con el Parlamento y Gobierno Regional. En este sentido, se logróagrupar los temas en tres propuestas generales, que permitirán mejorar la relaciónentre la Asociación y el Parlamento. Ellas son las siguientes:

Ø Acercamiento a la comuna, en función de generar una mayor pertinenciarespecto de las leyes que se abordan para asegurar un conocimiento másacabado de la comuna y desde las necesidades de las personas que enellas habitan.

Ø Institucionalizar coordinación regulada, formal y sistemática: Este aspectose refiere, fundamentalmente, a establecer mecanismos permanentes decoordinación entre la Asociación y el Parlamento, que tengan periodicidad(cronograma) y agenda establecida.

Ø Mayor participación en los temas de contingencia municipal: Que aquellostemas en los cuales están involucrados los municipios, o que tienen unimpacto comunal, sean definidos con los distintos actores que actúan anivel local y no sólo por las cúpulas.

Ø Otras propuestas no agrupadas: Que al momento de redactar las leyes seconsideren los acuerdos emanados a través de la Asociación deMunicipalidades; que previo a esto el Parlamento conozca en profundidadla realidad municipal con las diferencias que se presentan en cada una deellas y que las leyes una vez aprobadas salgan con los respectivos onecesarios financiamientos para su operacionalización por parte delMunicipio.

Con respecto a la relación con el Gobierno Regional, el grupo no alcanzó a titular.Sin embargo, el representante del grupo, elegido para exponer los resultados,estableció titulación para cada una de las columnas de tarjetas agrupadas. Elresultado de este ejercicio fue el siguiente:

Ø Coordinación más fluida y sistemática con el Gobierno Regional: Estapropuesta alude a establecer cronogramas de trabajo con una ciertaformalidad y periodicidad, que incluyan temas relevantes y prioritariospara la comuna.

Ø Mayor participación de la ACHM en la asignación de los recursosregionales: Que en la asignación de los recursos se contemple comocriterio el de las comunas pobres, con menores ingresos, con la finalidadde cumplir las demandas de los habitantes. Para ello es necesario queexista una mayor participación en estas decisiones de los gobiernoscomunales.

Ø Que los CORES actúen con visión regional y no política provincial: Queexista una representación en esta instancia de las comunas pequeñas.Por el otro lado, se plantea que esta instancia sea integrada oreemplazada por representantes municipales.

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Ø Mayor participación en los planes, programas y proyectos: Que losmunicipios tengan una mayor participación y, por ende, injerencia en eldiseño de planes, programas y proyectos comunales.

Ø Información oportuna y fluida de proyectos: Que la información respectode estas materias sea oportuna, con un período de anticipación, quepermita ejecutar los proyectos en función de la pertinencia.

Finalmente se propuso una mayor coordinación entre Alcaldes y Concejales parala Asociación de Municipalidades.

CCoommiissiióónn NNuueevvaass CCoommppeetteenncciiaass MMuunniicciippaalleessMMooddeerraa:: JJooaaqquuíínn GGöösskkee

Sobre la base de la premisa de que el municipio es un “promotor del desarrollocomunal”, el grupo distinguió las siguientes propuestas para potenciar lascompetencias municipales y crear un verdadero gobierno comunal:

Ø Municipio y comunidad: Con la finalidad de conocer mejor lasnecesidades de la comunidad y, en consecuencia, poder ofrecer políticascomunales adecuadas, se propuso mejorar los canales de comunicacióne información. Además, el grupo estimó necesario capacitar a lasorganizaciones y dirigentes vecinales, para contar con interlocutoresmejor preparados. Por otra parte, se sugirió que las municipalidadesdispongan de instrumentos y recursos que sean flexibles en sufocalización. Otro aspecto destacado fue reforzar los mecanismos departicipación ciudadana para hacer a ésta vinculante. Por último, el grupopuso énfasis en la posibilidad de crear instancias de participación acordesa las realidades comunales, como una medida de dotarlas de la necesariainstitucionalización y sustentabilidad.

Ø Los instrumentos deben adecuarse a las realidades locales: Losparticipantes hicieron mucho hincapié en la necesidad de adaptar losprogramas e instrumentos de corte nacional y regional a las realidadesheterogéneas de las comunas. Para lograr este objetivo, sería pertinentetraspasar servicios del área social y fomento productivo al dominiomunicipal, al igual que las competencias en materias de desarrollourbano, regulación del tránsito y planes reguladores.

Ø Reforzar las posibilidades del municipio para planificar el desarrollo alargo plazo: Al respecto, hubo consenso acerca de la necesidad dereforzar las municipalidades en su capacidad de elaborar buenos planesde desarrollo local.

Ø Mayor autonomía y recursos: En términos generales, los participantesreclamaron mayores niveles de autonomía y recursos financieros para lasmunicipalidades. Ideas más específicas se referían al financiamientoíntegro de los servicios traspasados, sobre todo, de educación y salud.Además, se propuso generar más fuentes de ingresos propios, así comoeximir a las municipalidades del pago del IVA. Por otra parte, se enfatizóen la necesidad de disponer de asignaciones especiales paramunicipalidades pequeñas que, por lo general, tienen más dificultades

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para acceder a fuentes de financiamiento. Finalmente, se hizo lapropuesta de crear un fondo de desarrollo comunal (similar al Fondo deDesarrollo Regional) en la estructura presupuestaria del Estado.

CCoommiissiióónn GGeessttiióónn MMuunniicciippaall yy RReeccuurrssooss HHuummaannoossMMooddeerraa:: DDaaiissyy ZZaammoorraannoo

Esta comisión estuvo conformada por Concejales y Alcaldes de distintas comunasde la Región de Valparaíso. El grupo tenía por objetivo realizar un levantamientode propuestas para mejorar la gestión interna municipal.

Las distintas propuestas fueron agrupadas en los siguientes cuatro ámbitos:

Ø Mejoramiento de los canales de comunicación: Como una forma deabordar diversos problemas de gestión interna, se propone mejorar loscanales de comunicación entre los funcionarios y los diversosDepartamentos Municipales, de manera tal de poder realizar unverdadero trabajo de equipo, logrando un traspaso más rápido deinformación y una comunicación más fluida al interior del municipio.

Ø Capacitación al Personal: Se considera que uno de los mayoresproblemas que enfrentan los municipios y que influye negativamente ensu imagen, es la mala atención al público. Si se considera que la genteacude al municipio para demandar un servicio, para realizar trámites, pararesolver distintos problemas, se requiere de personal capacitado pararealizar adecuadamente estas tareas.

Ø Se plantea que la calidad de atención debe mejorar, en especial enaquellos servicios donde se recibe mucha gente, como es elDepartamento Social. En esta área debe “disminuir la burocracia”, sedebe escuchar mejor a la gente, puesto que son las personas másnecesitadas. Para ello, la clave fundamental es la capacitación delpersonal, se proponen acciones concretas de capacitación en este tema,como, por ejemplo, a través de cursos y seminarios realizados por elInstituto de Seguridad del Trabajo.

Ø Fortalecimiento de la Gestión Municipal: Se estima necesario fortalecer lagestión municipal a través de la modernización en diversas áreas, como,por ejemplo, modernizar el sistema de administración integrando recursosfísicos, materiales y recursos humanos; racionalizar la prestación deservicios, a objeto de evitar gastos adicionales y lograr una gestión máseficiente. También se propuso la modernización a través de laincorporación de programas computacionales para ayudar a la gestión.

Ø Mejoramiento de la Infraestructura: Se considera que la infraestructurainadecuada (lugares estrechos) favorece el estrés laboral y la malaatención al público. Se propone que los municipios adecuen suinfraestructura en función de los servicios que se entregan a lacomunidad.

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Comisión Proyectos de Inversión con Impacto sobre el Desarrollo RegionalModera: Paul Vallejos

Esta comisión, integrada por Concejales y Alcaldes de comunas de la Región deValparaíso, se abocó exclusivamente a identificar ideas de proyectos de inversión,que tuviesen como característica ser de impacto regional.

Luego de identificar una serie de proyectos, el grupo consideró necesariodestacar la imagen objetivo de la Región, la cual se define en la Estrategia deDesarrollo Regional como una “Región Saludable”.

Al respecto, los integrantes de la Comisión consideran que es necesarioinstitucionalizar, proyectar y materializar dicha identidad. En otros términos, seplantea que los proyectos que se promuevan deben estar enmarcados en dichoprincipio orientador, cualquiera sean las autoridades que dirijan la región.

Las ideas de proyectos, que se identificaron, fueron agrupadas en 8 ámbitos oáreas estratégicas para la región:

Ø Plan integral para asegurar el recurso hídrico: Esto implica alcanzar unmayor nivel de seguridad respecto al recurso hídrico, lo que es vital parael desarrollo de las actividades productivas y la calidad de vida en laregión. Se plantea la necesidad de ejecutar un plan integral deinfraestructura de obras hidráulicas. Los proyectos concretos se refieren,principalmente, a la construcción de embalses y tranques en diferentespuntos estratégicos de la región.

Ø Proyecto camino borde costero V Región: Se plantea la idea de conectarel litoral norte y el litoral sur de la región, de manera de contar con una víacostera única, teniendo como centro el litoral de Valparaíso-Viña. Paraello, se destacan los caminos Algarrobo-Valparaíso y Viña-Papudo.

Ø Proyecto camino interior Putaendo-Cabildo-Illapel: A objeto de conectar laregión interior se plantea la habilitación del camino Putaendo (Valle deAconcagua) Cabildo (Valle de Petorca), conectando a la Región deValparaíso con la Región de Coquimbo a través del camino Cabildo-Illapel.

Ø Tren rápido Santiago-Valparaíso: Esta sería otra de las obrasemblemáticas de la Región de Valparaíso, para mejorar la conexión conla Región Metropolitana a través de un tren rápido entre Santiago yValparaíso.

Ø Consolidar corredor bioceánico: En la perspectiva de mejorar lasrelaciones comerciales con Argentina y Brasil, consolidando un áreacomercial de importancia, se propone la ejecución de diversas obrasviales y de comunicación, tales como: túnel baja altura, aduana, doble víaen camino internacional, habilitación tren Valparaíso-Mendoza.

Ø Consolidar región turística, integrada a la macro-región andina: Seplantea necesidad de contar con un plan de turismo de carácter global,considerando la ubicación de la Región en un espacio más grande: lamacro-región andina (Argentina, Uruguay, Brasil).

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Ø Consolidar áreas económicas, proyectando nuevos polos para alcanzardesarrollo económico sustentable: A partir de la constatación de que laregión tiene una economía diversa, con presencia de distintos sectoreseconómicos, se plantea proyectar nuevos polos de desarrolloconsolidando los existentes. Se estima que el desarrollo económico debeestar basado en la identidad proyectada en la región, vale decir: RegiónSaludable.

Ø Desarrollo social y educacional: Por último, en el área social-educacional,se plantea la implementación de un internado regional para alumnosuniversitarios provenientes de localidades de la región más alejadas.

Registro general de asistencia:

1.- Luis Bustamante Concejal I. Municipalidad de Petorca2.- Osvaldo Toro Concejal I. Municipalidad de Petorca3.- Eduardo Cerda Alcalde I. Municipalidad de Cabildo4.- María T. Cerda Concejala I. Municipalidad de Cabildo5.- Alicia Delgado Concejala I. Municipalidad de Cabildo6.- Teresa Pinilla Concejala I. Municipalidad de Cabildo7.- Eugenio Castillo Concejal I. Municipalidad de Cabildo8.- Fernando Toro Concejal I. Municipalidad de Cabildo9.- Juan Ibacache Alcalde I. Municipalidad de La Ligua10.- Raúl Sánchez Concejal I. Municipalidad de La Ligua11.- Juan Robles Concejal I. Municipalidad de La Ligua12.- Santiago Saavedra Concejal I. Municipalidad de La Ligua13.- Benito Olmos Concejal I. Municipalidad de La Ligua14.- Wilson Astudillo Concejal I. Municipalidad de La Ligua15.- Rosa Prieto Alcladesa I. Municipalidad de Papudo16.- Nilo Vargas Concejal I. Municipalidad de Papudo17.- Jaime Ahumada Concejal I. Municipalidad de Papudo18.- Roberto Chahuán Alcalde I. Municipalidad de La Calera19.- Trinidad Rojo Concejala I. Municipalidad de La Calera20.- Margarita Osorio Concejala I. Municipalidad de La Calera21.- Eduardo Martínez Concejal I. Municipalidad de La Calera22.- Ricardo Aliaga Concejal I. Municipalidad de La Calera23.- Santos Martínez Concejal I. Municipalidad de La Calera24.- Tomás Aranda Alcalde I. Municipalidad de Olmué25.- Rolando Pacheco Alcalde I. Municipalidad de Hijuelas26.- Ismael Vargas Concejal I. Municipalidad de Hijuelas27.- Maite Larrondo Alcaldesa I. Municipalidad de La Cruz28.- Hernán Anguita Concejal I. Municipalidad de La Cruz29.- Luis Mella Alcalde I. Municipalidad de Quillota30.- Julio Lobos Concejal I. Municipalidad de Los Andes31.- Mario Sottolichio Concejal I. Municipalidad de San Felipe32.- Ricardo Serey Alcalde(s) I. Municipalidad de Llay Llay33.- Mesala González Concejal I. Municipalidad de Llay Llay34.- Manuel Maldonado Concejal I. Municipalidad de Llay Llay35.- Mario Marillanca Concejal I. Municipalidad de Llay Llay36.- María Sánchez Concejala I. Municipalidad de Catemu37.- María Calvo Concejala I. Municipalidad de Catemu38.- Lucía Menares Alcaldesa I. Municipalidad de San Antonio

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39.- Rubén Meza Concejal I. Municipalidad de San Antonio40.- Alfredo Oyanedel Concejal I. Municipalidad de Algarrobo41.- Vicente Uribe Concejal I. Municipalidad de Algarrobo42.- Harry Álvarez Concejal I. Municipalidad de Algarrobo43.- Alex Mella Concejal I. Municipalidad de Algarrobo44.- José Carrasco Alcalde I. Municipalidad de El Quisco45.- Luis González Concejal I. Municipalidad de El Quisco46.- Luis García Alcalde I. Municipalidad de El Tabo47.- Emilio Jorquera Concejal I. Municipalidad de El Tabo48.- Claudio Sariego Concejal I. Municipalidad de El Tabo49.- Evaristo Avilés Concejal I. Municipalidad de El Tabo50.- José Pérez Concejal I. Municipalidad de El Tabo51.- Raúl Bustamante Alcalde I. Municipalidad de Villa Alemana52.- Juan Espinoza Concejal I. Municipalidad de Villa Alemana53.- Jorge Vergara Concejal I. Municipalidad de Villa Alemana54.- Carolina Pfaff Concejala I. Municipalidad de Villa Alemana55.- Christian Véliz Concejal I. Municipalidad de Villa Alemana56.- Juan Figueroa Concejal I. Municipalidad de Villa Alemana57.- Manuel Vera Alcalde I. Municipalidad de Casablanca58.- Pedro Caussade Concejal I. Municipalidad de Casablanca59.- Laura Reyes Concejala I. Municipalidad de Casablanca60.- Ricardo Molina Concejal I. Municipalidad de Casablanca61.- Roberto Burgos Concejal I. Municipalidad de Casablanca62.- Máximo Silva Concejal I. Municipalidad de Valparaíso63.- Roberto Gutiérrez Concejal I. Municipalidad de Valparaíso64.- Marina Huerta Concejala I. Municipalidad de Valparaíso65.- Óscar Sumonte Alcalde I. Municipalidad de Concón66.- Antonio Troncoso Concejal I. Municipalidad de Concón67.- Carlos Cisternas Concejal I. Municipalidad de Puchuncaví68.- Amelia Herrera Alcaldesa I. Municipalidad de Quilpué69.- Gabriel Campos Concejal I. Municiaplidad de Quintero70.- Róbinson Vergara Concejal I. Municiaplidad de Quintero71.- José A. Núñez Concejal I. Municipalidad de La Cruz72.- Alicia Rojas Concejala I. Municipalidad de Llay Llay73.- Héctor Silva Concejal I. Municipalidad de Petorca74.- Patricio Trujillo Asoc. Profesionales Valpo.75.- Ennio Giglio Concejal I. Municipalidad de El Quisco76.- Jaime Anson Alcalde I. Municipalidad de San Felipe77.- Mauricio Viñombres Concejal I. Municipalidad de Quilpué78.- Carlos Valcarce Alcalde i: Municipalidad de Arica79.- José Fernández Concejal I. Municipalidad de Cartagena80.- Enrique Jiménez Concejal I. Municipalidad de Cartagena81.- Luis Alcalde I. Municipalidad de Cartagena82.- Fernando Rodríguez Alcalde I. Municipalidad de Santo Domingo

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Taller “Descentralización y el Nuevo Municipio”Región del Libertador Bernardo O´Higgins

Santa Cruz, 26 y 27 de abril 2002

Objetivos del Taller:

Ø Identificar los principales problemas de gestión local en los ámbitosabordados en cada comisión de trabajo.

Ø Identificar y acordar mecanismos de solución para los problemasdetectados

Programa del Taller y Nómina de Moderadores por Comisión:

Viernes 26 de abril 20029:00 horas: Orientaciones y metodología de trabajo en comisionesØ Sr. Jorge Caro F., Jefe de División de Políticas de Regionalización y

Descentralización de la SUBDEREØ Sr. Marcelo Morales J., Director de Asistencia Técnica de ACHM

10:00 horas: Trabajo de TallerØ Gobierno Local para el Nuevo Municipio

• Francisco VicencioØ Financiamiento Municipal

• Marcelo MoralesØ Modernización de Gestión

• Paul VallejosØ Desarrollo Económico Social

• Juan Carlos Hernández.Ø Participación Social y Ciudadanía

• Daisy Zamorano12:00 horas: Café12:30 horas: Segunda parte del trabajo de los talleres13:30 horas: Cierre trabajo de taller y presentación de conclusiones

El taller se realizó de acuerdo a la metodología diseñada, no obstante realizar unaprimera ronda respecto sobre qué entendemos por el desarrollo de las economíaslocales, en que se observó que la comprensión de este tema es aún muy genérica.La moderación permitió identificar algunas causas de los problemas másrecurrentes. Se requiere indagar más sobre el diagnóstico territorial de losproblemas, para identificar sus causas.

Respecto de las soluciones propuestas, éstas son más difusas: los participantesplantean soluciones que los municipios ya están incorporando a la gestión; quedala impresión que al menos los concejales(as) tienen propuestas innovadoras, peroellos no se ven involucrados en la gestión o participando de iniciativas depromoción económica local.

A partir de las dos horas de trabajo de comisiones, se puede concluir que más alládel tema específico de cada una, los concejales(as) revelan que el sistema

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municipal no les ofrece mayores espacios de participación. Manifiestan tambiénque más allá de las carencias de recursos y limitaciones estructurales delmunicipio para incidir en la dinámica de las economías locales, existe creatividad yvoluntad para impulsar iniciativas de desarrollo comunal, que es necesariocanalizar por alguna vía más orgánica de la institucionalidad municipal.

No obstante, como resultado del taller, queda claro que no hay claridad respectodel rol de los concejales en la gestión municipal, así como sobre el rol delmunicipio como articulador de procesos de desarrollo. Esto es evidente cuando seinduce la moderación al tema de cómo pueden resolver los problemas que ellosmismos identifican, qué acciones se podrían emprender, qué alianzas sonnecesarias de hacer, etc..

En resumen, se observa una ausencia de capacidad emprendedora para avanzaro agregarle valor al rol que los concejales(as) pueden ejercer. Se percibe unconjunto de barreras que no hacen más que reflejar el predominio de una fuerte“cultura alcaldicia”, como estilo de conducción unipersonal que no promueve laparticipación, fenómeno muy arraigado al menos en municipios pequeños yrurales, y que expresa nudos críticos que es necesario descomprimir desde lapropia institucionalidad municipal, asignando responsabilidades más precisas a losconcejales, como autoridades locales.

Comisión Gobierno Local para el Nuevo MunicipioModera: Francisco Vicencio

¿Cuál es el principal problema que identifica usted respecto de un diseño degobierno local para el Nuevo Municipio?

Estructura inadecuada:

Ø Legislar para dar más atribuciones a los concejales sin pasar sobre laautoridad del alcalde.

Ø Atribuciones del alcalde y concejales.Ø Legislación vigente inadecuada para la toma de decisiones de manera

colectiva.

Falta incentivo a la participación:

Ø Ciudadanía con una cultura de no participación.Ø Que la comunidad participe en la toma de decisiones sobre proyectos a

realizar.Desinterés de concejales:

Ø Desinterés de concejales para desempeñar sus cargos.

Descentralización de los recursos:

Ø Descentralización de los recursos y autonomía en su administración.

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Ø Endeudamiento municipal sólo permite administrar y no hacer gobiernolocal.

Falta de conocimiento y capacitación técnica:

Ø Falta de instancias de capacitación para labor más técnica y profesional.

¿Cuáles son las soluciones a los problemas identificados?

Estructura municipal inadecuada:

Ø Legislar para aumentar atribuciones y responsabilidad de los concejales.Ø Políticas y estructura adaptadas a una realidad de distintos tipos de

comunas (ej: tamaño, recursos, necesidades y estructura productiva).Ø Reformar el art. 110 de la Constitución.

Falta de descentralización de recursos:

Ø Que el Municipio reciba y administre recursos que hoy están en el nivelregional y central.

Falta de incentivo a la participación de la comunidad:

Ø Que el Municipio fomente la participación y toma de decisiones de lacomunidad organizada.

Ø Que el Municipio traspase recursos a organizaciones sociales.

Falta de conocimiento y capacitación técnica:

Ø Que exista una instancia de capacitación técnica.

Desinterés de los concejales:

Ø Establecer un reglamento de deberes y derechos de los concejales.

Comisión Finanzas MunicipalesModera: Marcelo Morales

¿Cuál es el principal problema que identifica usted, respecto del FinanciamientoMunicipal?

GESTION

Ø La falta de manejo idóneo en las políticas administrativas de losmunicipios (administración).

Ø Planificación de los Ingresos y Gastos.Ø Falta incorporar algunos servicios al organigrama municipal.Ø Mirada común entre autoridades políticas municipales.

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Ø Deficiencias legales para ser Gobierno Comunal.Ø Descentralización de los ingresos que hay en la comunaØ Particular interés en las notarías, administración municipal.Ø Dificultad para solucionar problemas como intercomunas.Ø Rigidez de procedimientos (legalización).Ø Legislación rígida y recursos humanos con actitud más propositiva

(flexibilidad), apoyo permanente.Ø Falta capacidad para crear o innovar en nuevos negocios.

FUNCIONES NO FINANCIADAS

Ø A los municipios se les ha entregado mayores responsabilidades,prácticamente todas ellas sin financiamiento, debiendo asumirlas conrecursos propios.

Ø La descompensación entre la entrega de recursos y el gasto real de lafunción, sea ésta netamente municipal o la de los servicios traspasados.

Ø El gasto social resulta excesivo debido a la extrema necesidad de lasfamilias más sensibles de la comuna (temporeros venidos de regionesentre otros).

Ø Aumento de población (temporeros y turistas) aumenta gastos.

SERVICIOS TRASPASADOS

Ø Falta de financiamiento en Educación por parte del Gobierno Central.Ø Falta de Financiamiento en Salud por parte del Gobierno Central.

ORIGEN DE LOS RECURSOS

Ø Fuentes de Financiamiento.Ø Falta de recursos provenientes de ingresos propios, ejemplo:

1. Patentes Comerciales.2. Recaudación impuesto territorial.3. Permisos circulación.

Ø Heterogeneidad de las comunas debe concordarse con lugares de pago delos contribuyentes.

Ø Revisión uso de suelos para el cobro del impuesto territorial.Ø Falta apoyo técnico en Depto. Finanzas; con el desarrollo económico

algunos municipios quedan marginados porque las grandes empresastributan en Santiago u ocultan sus gestiones financieras en variasempresas de traspaso de productos o capital, siendo los mismospropietarios.

Ø FCM castiga a municipalidades chicas por razones de gestión.

¿Cuáles son las soluciones que usted propondría a los problemas identificados?

ORIGEN DE RECURSOS

Ø Los municipios no ingresan el IVA o su devolución.

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Ø Gratuidad a los municipios empresa privada, electricidad, teléfonos,compensación 1% - 100%.

Ø Revisar tributación de la empresa privada y el pago de derechos deServicios Públicos.

Ø Actualizar en conjunto las ordenanzas municipales enriqueciendo con estoeste instrumento, regulador y de ingresos.

Ø FCM: que se tome en cuenta la superficie o territorio de la comuna, comofactor a analizar.

Ø Modificación a las leyes orgánicas, referidas al impuesto territorial,redistribución del fondo común, ejemplo mayor % de los P.C.

Ø Fiscalización de los tributos en la comuna.Ø Descentralizar ingresos a favor de la municipalidad, servicio público.Ø Financiamiento:

a) Impulsar Rentas II.b) Establecer mecanismos reales de captación de pagos de derechos

municipales.Ø Platas de las ONG deben pasar a las municipalidades.Ø Profundizar en la regionalización.Ø Que aunque tributen las empresas en la Región Metropolitana, el

Gobierno Central devuelva esos tributos a la región y comuna dondetengan su actividad económica.

Ø Promover iniciativas con el área privada preferenciando el incentivo antesde la multa.

Ø Todos los permisos sean cobrados por la municipalidad.Ø Recursos que sean administrados por la municipalidad, por ej. vialidad.Ø Reestudiar la distribución del FCM de forma tal que se atienda y

reconozca la diversidad de los municipios.

SERVICIOS TRASPASADOS

Ø Considerar por parte del Gobierno el aporte a la Salud y la Educacióncomo inversión real.

Ø Que las jubilaciones que deben pagar los municipios sean subsidiadas porel Gobierno Central.

Ø Mayor financiamiento para Salud y Educación, financiar cada ley. Aportara los proyectos que se efectúen en las comunas.

Ø En Salud y Educación debería entregarse los recursos reales para liberarel presupuesto municipal a gestión real en bien de la comunidad.

Ø Los servicios traspasados deberán ser financiados por el GobiernoCentral, que el per cápita y la subvención de Educación sean entregadosen UTM y UF de tal manera que mantengan su valor constante (despuésde un estudio que determine el valor de c/u de ellos).

Ø Mayor financiamiento de los ministerios para su áreas respectivas.

FUNCIONES NO FINANCIADAS

Ø Que cada responsabilidad que se le entregue a los municipios estédebidamente financiada.

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Ø Crear alianzas estratégicas con el sector privado. Crear incentivos tributariospara crear industrias, empresas en el territorio comunal.

Ø Programas ministeriales deben ser financiados total y permanentemente.

GESTION

Ø Preparación de alcaldes y concejales.Ø Capacitar a funcionarios municipales reconociendo las experiencias.Ø Preparación y capacitación de alcaldes y concejales en políticas

financieras y administrativas.Ø Más capacitación para funcionarios municipales, alcaldes y concejales.Ø Capacitación real para una buena gestión, tanto en alcaldes, concejales,

personal de los diferentes departamentos municipales.Ø Que alcaldes, concejos municipales y funcionarios sean un sólo equipo.Ø Aplicación de la capacitación debe ser funcional a la tarea.Ø Capacitación asociada a visión comunal.Ø Movilidad de funcionarios, personal idóneo.Ø Mejor profesionalismo en los municipios, planificación, coordinación con

los entes municipales y Estado.Ø Que las municipalidades tengan profesionales especializados en cada

área, cancelando sus honorarios con aporte del municipio.Ø Hacer convenio con el SII, para normalizar la propiedad y nuevas

construcciones, postular este proyecto a la SUBDERE.

OTRAS

Ø Para postular a Concejal exigir cuarto medio.Ø La mirada no política, sino de bien común en las decisiones de gestión por

parte del Concejo y particularmente de los alcaldes.Ø Menos palabras y más acción y trabajo directo en la comunidad.Ø Mayor flexibilidad para movilidad del personal (ej.: finanzas).Ø Más recursos.

Comisión Desarrollo Económico LocalModera: Juan Carlos Hernández

¿Cuáles son los principales problemas que identifica Ud. Para promover eldesarrollo económico local?

Ø Falta priorizar las necesidades más urgentes: falta identificar lasnecesidades de cada comuna.

Ø Falta trabajo por innovación productiva y tecnológica: falta capacitaciónlaboral en nuevos rubros.

Ø Falta comercializar lo que la comuna produce: organización para venderproductos; no hay organización de pequeños productores agrícolas.

Ø Falta funcionamiento del CESCO y mayor interés ciudadano: falta mayorfiscalización por el cumplimiento de las leyes vigentes (para obtenermayores ingresos municipales).

Ø En cuanto a la oferta de servicios turísticos:

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§ Falta infraestructura para industrias y turismo.§ Se requiere la construcción de una carretera conectada a la ruta de la

fruta.Ø En cuanto al rol de los concejales:§ Requieren mayores atribuciones.§ Se requiere un mayor compromiso en la gestión de parte de ellos.§ Falta voluntad para atraer recursos.

Ø Visión del desarrollo:§ No existe una idea clara sobre el tema.§ Falta un organismo que promueva las riquezas naturales.§ Se plantea la creación de una oficina comunal de asesoría.

¿Cuáles son las soluciones posibles a los problemas identificados?

Ø Voluntad y compromiso:§ Compromiso real de las autoridades locales y regionales.§ Mayor voluntad política para una visión comunal no sectorizada.

Ø Oficina municipal de fomento productivo:§ Crear oficinas comunales de desarrollo económico local.§ Que el municipio cuente con recursos para contratar profesionales

idóneos.Ø Participación de la comunidad:§ Incentivar la participación ciudadana con ideas y propuestas.§ Información a todos los agentes de la comunidad local.§ Canalizar educación técnica a las necesidades comunales.§ Incorporar a los actores económicos en los proyectos productivos.

Ø Priorizar e identificar necesidades:§ Hacer un diagnóstico y estudiar la forma de generar recursos.§ Contar con PLADECO.

Ø Rol de los concejales:§ Podrían asumir responsabilidades por área.§ Mayor comunicación e integración en el Concejo.

Registro de asistencia comisión:1.- José González Concejal I. Municipalidad de Lolol2.- Iván Vivar Concejal I. Municipalidad de Quinta de Tilcoco3.- Pablo Larenas C. Concejal I. Municipalidad de Santa Cruz4.- Carlos Acuña B. Concejal I. Municipalidad de Machalí5.- Ximena Valdés O. Concejal I. Municipalidad de Pichidegua6.- Mercedes J. Farías G. Concejal I. Municipalidad de Peralillo7.- Victor Muñoz Concejal I. Municipalidad de Pumanque

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Comisión Participación Social y CiudadaníaModera: Daisy Zamorano

La Comisión de Participación Social y Ciudadanía estuvo conformada,principalmente, por concejales de diversos municipios de la región. Al inicio deltrabajo de taller se compartieron conceptos básicos relativos a los temas a tratar,vale decir, participación social y ciudadanía. Luego de mostrar las reglas básicasde la metodología de moderación, se realizó una breve presentación de losparticipantes en el taller. Enseguida se procedió a responder a la pregunta queorientaba la discusión de la comisión:

¿Cuál es el principal problema que identifica Ud. respecto a la participación socialy ciudadanía?

Las respuestas se centraron principalmente en mostrar la “desconfianza” existenteentre líderes políticos y sociales, y entre éstos y la comunidad. Esta desconfianzase atribuye principalmente a condicionantes de orden político.

Otro de los problemas que se mencionaron dice relación con la falta deinformación de la comunidad respecto al Municipio, y del Municipio respecto aotras instituciones del Estado. Esto último se derivaría de la escasa coordinaciónentre los servicios públicos y el Municipio.

Se mencionó, además, el escaso involucramiento de la comunidad en laelaboración de los Planes de Desarrollo Comunal (PLADECO).

Uno de los aspectos en que no se produjo acuerdo, es si el funcionario municipaldebe estar integrado activamente a la comunidad, para lograr una mayorparticipación social. Para algunos, esta situación se produce de manera natural enlas comunas pequeñas. Para otros el funcionario debe limitarse al desempeñoeficiente de sus funciones sin buscar una mayor vinculación con la comunidad.

Luego de la identificación de problemas relacionados con la participación social,se plantearon soluciones posibles para cada uno de los problemas identificados.Estas soluciones se basan en:

Ø Búsqueda de mayor coordinación entre los distintos actores,Ø Mayor comunicación e información a la comunidad (creación de radios y

diarios locales),Ø Capacitación a líderes políticos y sociales,Ø Mejor distribución de recursos,Ø Integrar a la escuela a la tarea de formar ciudadanía desde la niñez.

Comisión Modernización de la GestiónModera: Paul Vallejos

La Comisión de Modernización de la Gestión estuvo integrada por las mismaspersonas de la Comisión Participación Social, vale decir, concejales de diversosmunicipios de la región.

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Conociendo ya las reglas, y habiendo ya experimentado la discusión relativa alotro tema, el grupo se abocó rápidamente a identificar los problemas respecto a lamodernización de la gestión.

Las respuestas se centraron principalmente en la escasez de recursos para llevaradelante un plan de modernización. Del mismo modo, la discusión se centró en losaspectos legislativos, señalándose que la legislación vigente estaba caduca. Porúltimo, se señaló la falta de capacitación de los directivos y funcionariosmunicipales en el ámbito de la modernización.

En cuanto a las soluciones posibles, éstas tuvieron también un gran consenso ygiraron en torno a:

Ø Obtención y descentralización de mayores recursos,Ø Actualización de la ley, en especial aquella relativa al Fondo Común

Municipal,Ø Creación de Departamento de Capacitación dedicado a la modernización

de la gestión,Ø Creación de Programas de Mejoramiento de la Gestión a nivel municipal.

Registro de asistencia comisiones “Participación Social y Ciudadanía” y“Modernización de la Gestión”:

1.- Flor Arriaza Concejala I. Municipalidad de Chimbarongo2.- Ricardo Beas Concejal I. Municipalidad de La Estrella3.- José Burgos Concejal I. Municipalidad de Santa Cruz4.- Marcial Claro Concejal I. Municipalidad de Requinoa5.- Ángel Labra Concejal I. Municipalidad de Doñihue6.- Julio Inostroza Concejal I. Municipalidad de Chimbarongo7.- Santiago Baeza Concejal I. Municipalidad de Pumanque8.- Cosme Mellado Alcalde I. Municipalidad de Chimbarongo9.- Luis Morales Concejal I. Municipalidad de Palmilla10.- Mario Ogaz Concejal I. Municipalidad de Malloa11.- Miguel Pérez Jefe Gabinete I. Municipalidad de Palmilla12.- Claudio Segovia Concejal I. Municipalidad de Graneros13.- Sonia Urzúa Jefa Dpto. Coord. Gobierno Regional

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TTaalllleerr ““DDeesscceennttrraalliizzaacciióónn yy eell NNuueevvoo MMuunniicciippiioo””Región del Maule

Maule, 10 de agosto 2002

Los participantes se dividieron entre las comisiones de Finanzas Municipales,Gestión y Recursos Humanos, así como El Nuevo Rol y CompetenciasMunicipales.

El programa para cada una de estas comisiones, se estructuró en los siguientesdos bloques:

1. La identificación de aquellos obstáculos en cada una de las áreas queimpiden que el Municipio pueda promover mejor el desarrollo de lacomuna;

2. El levantamiento de propuestas de solución para resolver los problemasdetectados.

En torno a estos dos bloques temáticos, los participantes (alcaldes, concejales yfuncionarios municipales) hicieron sus aportes.

Cabe señalar que, aunque todas las comisiones lograron dar cuenta de losobjetivos previamente definidos entre la SUBDERE, la ACHM y su CapítuloRegional, hubo dos inconveniencias:

Ø El poco tiempo disponible para el trabajo en comisiones (1 ½ hora) obligóa los grupos a un esfuerzo de síntesis en desmedro de la profundidad delos temas.

Ø Al igual que en otras regiones, los participantes manifestaron su interésen un trabajo más orientado a resultados concretos y atingentes a surealidad, en vez de realizar una discusión sobre tópicos ya tratados enmuchos otros seminarios anteriores.

De allí que se recomiende que, en el marco del diseño de los programas detrabajo que regirán los futuros encuentros regionales, se vele por un espacio másextenso del trabajo en comisiones, de acuerdo a aquellos temas que sean derelevancia concreta para los actores municipales regionales y que, además,satisfagan el interés de la SUBDERE y de la ACHM de obtener resultados queorienten la definición de propuestas de políticas que ambas instituciones estánrealizando.

Al respecto, cabe hacer hincapié en el hecho de que las conclusiones obtenidasen las diferentes regiones han sido sumamente coincidentes. Por lo tanto, puedeafirmarse que ya existe un consolidado de las líneas argumentativas gruesas. Porel otro lado, un reenfoque temático de las comisiones podría aportar elementosnuevos que enriquezcan el debate al interior de cada una de las institucionesconvocantes.

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Comisión Competencias MunicipalesModera: Felipe Rieutord, Gennaro Mucerino

Sobre la base de la premisa de que el Municipio es un “promotor del desarrollocomunal”, el grupo distinguió los siguientes grandes ámbitos de problemas:

Ø La falta de recursos económicos, que afecta especialmente a losmunicipios más pequeños, aparece como la principal dificultad paraasumir sus roles y competencias y restringe la autonomía municipal.

Ø Se requiere de modificaciones legales urgentes y pertinentes a la realidadmunicipal. Esta legislación debe ser capaz de reconocer las distintasrealidades territoriales.

Ø La débil capacidad institucional (falta de profesionales, personal pococapacitado y escasez de recursos económicos), impide tener unaverdadera proyección del Municipio acorde a las reales demandas de lacomunidad.

Ø La centralización de las decisiones y la falta de coordinación entre losservicios y programas del sector público agrava la situación anterior. Estacentralización es vista como uno de los principales obstáculos para que elmunicipio pueda ser un agente promotor del desarrollo comunal.

Ø Los instrumentos de planificación y de participación son ineficientes por lapoca capacidad de gestión de los municipios, debido a una falta deautonomía real y efectiva.

A continuación, se presentan las principales propuestas de solución hechas porlos participantes de la comisión:

Ø La autonomía municipal, no sólo es el traspaso de mayorescompetencias. Ello implica, además, una legislación adecuada,descentralización de las decisiones y asignación de los recursosfinancieros necesarios.

Ø Se requiere una modificación en la legislación, de modo tal que lasregiones y las comunas puedan retener un mayor porcentaje de lostributos que se generan en sus territorios.

Ø Tanto la legislación como las políticas públicas, deben ser capaces dereconocer las particularidades de los diferentes territorios, especialmentela realidades de las comunas rurales.

Ø Para una efectiva descentralización, se necesita modificar la ley demunicipalidades con el objeto de traspasar las competencias y losrecursos, que en el ámbito de su territorio comunal comparten con otrosorganismos públicos, estableciendo con claridad cuáles son atribucionesdel Alcalde y del Concejo.

Ø Se necesita legislar para evitar que las decisiones de los alcaldes y de losconcejales sean impuestas desde los partidos, para efectivamentecorresponder a determinaciones cuyo interés sea el desarrollo local.

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Comisión Finanzas MunicipalesModera: Leda Bakovic

Considerando al municipio como un “promotor del desarrollo comunal”, el grupodistinguió siete grandes ámbitos de problemas:

Ø Presupuestos insuficientes para hacer frente a las múltiples necesidades,lo cual se relaciona con la asignación a las municipalidades de mayoresresponsabilidades, sin que se asignen, desde el nivel central, recursosadecuados para cumplir con los compromisos del municipio.

Ø Gestión inadecuada en el manejo de los presupuestos aduciendo falta decapacitación de los funcionarios municipales y, a la vez, las autoridadescomprometen recursos inexistentes para hacer frente a compromisospolíticos. Inadecuada fiscalización interna frente a la distribuciónpresupuestaria por desconocimiento de sus atribuciones y por no estarcapacitados profesionalmente.

Ø Desconocimiento en los municipios de otras fuentes de ingresos, lo quedificultaría la obtención de ingresos adicionales y a la vez falta deiniciativa de las autoridades a fin de generar mayores recursos esperandoleyes que los apoyen.

Ø El no pago de derechos municipales por parte de grandes empresaslocalizadas en las comunas respectivas, pero cuyas oficinas centralesestán en Santiago limita el ingreso de mayores recursos, ya que dichosderechos se pagan en la capital. A la vez, situaciones como la de AguasSur, empresa que ha cerrado sus oficinas en zonas rurales para no pagarsus patentes en los Municipios correspondientes, merman aún más elingreso de recursos a las arcas municipales.

Ø Falta de mayor autonomía para la administración de sus recursos,obstáculo que se ligó, principalmente, a la existencia en el país de unapolítica centralista y de concentración de recursos sin considerar lasrealidades de cada municipio.

Algunos de estos obstáculos dependen casi exclusivamente de factores externos,lo que requeriría de cambios estructurales, en cambio hay otros obstáculos quedependen más de la organización y gestión interna del municipio.

Es indudable que para la superación de muchos obstáculos inciden factoresexternos e internos. Es así que, frente a la particular situación de las comunaspequeñas de carácter rural, se propone que se creen políticas acordes al mediorural y se generen programas de desarrollo local. Se hizo hincapié en la necesidadde capacitar a funcionarios como a concejales a fin de contribuir en el proceso degestión interna.

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Otras propuestas de solución se refieren a:

Ø Obtención de mayor descentralización de recursos, reglamentando ladistribución presupuestaria de acuerdo al tipo de comuna

Ø Se considera que una de las vías para obtener ingresos es evitar laomisión de pago de derechos municipales y en relación a las funciones“traspasadas” que sean responsabilidad de los ministerioscorrespondientes o financiadas en su totalidad por el Estado.

Comisión Gestión Municipal y Recursos HumanosModera: Paul Vallejos

Considerando al Municipio como un “promotor del desarrollo comunal”, el grupodistinguió siete grandes áreas de problemas:

Ø Falta de transparencia en la contratación de personal, lo que provocaríaciertos sesgos en la misma, incidiendo en la falta de profesionalesidóneos (calificados) en los municipios;

Ø Excesivo sectarismo político en la administración y gestión municipal. Lapreeminencia de las divisiones políticas en los municipios, generaacciones sectarias que perjudican la gestión;

Ø Carencia de recursos en municipios para realizar su gestión. Se consideraque la disponibilidad de recursos financieros determina la disponibilidadde recursos humanos, por ende, la carencia de recursos económicosperjudicaría la gestión municipal;

Ø Falta de políticas para el desarrollo económico local. No existirían a nivellocal políticas y/o estrategias tendientes a revertir la carencia de unidadeseconómicas en las comunas, lo que implica el mantenimiento de elevadastasas de cesantía;

Ø Legislación sin consulta a interesados (actores locales). Se otorganmayores responsabilidades a los municipios sin la entrega de mayoresrecursos; por otra parte, existirían normativas “mal dictadas” (CAS 2);

Ø Poca integración de las fuerzas vivas de la comunidad. Se constata unamuy poca integración de la comunidad en el desarrollo de las comunas;

Ø Entrega de recursos para programas locales sin participación de losmunicipios (IRAL). Se realiza la entrega de recursos a las Gobernacionespara tareas propias del Municipio.

En la segunda parte del trabajo de taller, la comisión centró su trabajo en ellevantamiento de propuestas de solución para resolver los problemas detectados.Se plantea, entre otras sugerencias:

Ø Promover una mayor participación del Concejo Comunal en lacontratación del personal.

Ø Mejorar los criterios utilizados por la autoridad para la contratación defuncionarios de confianza, tratando de incorporar criterios técnicos; sedebieran definir claramente las facultades de los concejales en la gestiónmunicipal.

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Ø Las tareas asignadas al municipio deben estar acompañadas de recursospor quienes las asignan, enviando los recursos directamente a losmunicipios y no a otras instancias; se deben racionalizar los gastos,evitando aquellos gastos inútiles.

Ø Se debe entregar mayores facilidades para la instalación de empresas enlas comunas (exención de patentes), disminuyendo la excesivaburocracia.

Ø Los parlamentarios deben realizar consultas en sus comunas al momentode legislar.

Ø Para lograr una mayor integración de la comunidad, se deben realizarcabildos populares consultivos; trabajar con organizaciones comunitarias,promoviendo la transparencia y la capacitación desde las autoridades a lacomunidad.

Ø Por último, se deben entregar los recursos para programas localesdirectamente a los municipios.

Luego de revisar las propuestas, el grupo concluyó que para hacer frente a losdistintos obstáculos de manera integral, se requiere “definir una nuevainstitucionalidad municipal” y “modernizar los procesos de gestión municipal”.

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TTaalllleerr ““DDeesscceennttrraalliizzaacciióónn yy eell NNuueevvoo MMuunniicciippiioo””Región del Biobío,

Concepción, 9 de agosto 2002

Objetivos del Taller:

Identificar obstáculos;Levantar propuestas de solución.

Programa:

Presentación de participantesPresentación del métodoIdentificación de obstáculosLevantamiento de propuestasPlenaria

Las aproximadamente 70 personas que participaron durante la tarde, se dividieronentre las comisiones de Finanzas Municipales, Participación Ciudadana,Competencias Municipales, Gestión y Recursos Humanos, Municipios y ServiciosPúblicos, así como Descentralización y Organización Regional de Asociaciones deMunicipios.

El programa para cada una de estas comisiones (con la excepción de la comisión“Descentralización”), se estructuró en los siguientes dos bloques:

1. La identificación de aquellos obstáculos en cada una de las áreas queimpiden que el municipio pueda promover mejor el desarrollo de lacomuna;

2. El levantamiento de propuestas de solución para resolver los problemasdetectados.

En torno a estos dos bloques temáticos, los participantes (alcaldes, concejales yfuncionarios municipales) hicieron sus aportes.

Cabe señalar que todas las comisiones alcanzaron los objetivos previamentedefinidos entre la SUBDERE, la ACHM y su Capítulo Regional. Tanto laspreguntas que guiaban la discusión como el método utilizado resultaronadecuados. Reflejo de ello es la expresa petición de muchos participantes derecibir este informe.

Por otra parte, es preciso señalar que el grado de deserción de los participantesfue alto, ya que solamente la mitad de las personas inscritas estuvieron presentesdurante la tarde del congreso.

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Comisión Municipios y Servicios PúblicosModera: Jorge Quezada

La comisión se constituye en taller con funcionarios municipales y de serviciospúblicos, concejales y una concejala. Luego de la habitual presentación, queconforma parte del momento inicial, se da inicio a la conversión sobre problemas ysoluciones a la relación entre municipios y servicios públicos, para terminar con unlevantamiento de observaciones o peticiones de los participantes, incluído en esteinforme.

Con respecto a los problemas se detectan ocho áreas o nudos críticos, a saber:

Ø DescoordinaciónØ Planificación DeficienteØ IncomunicaciónØ Liderazgos NegativosØ Relaciones DespersonalizadasØ Falta Visión de DesarrolloØ Tecnologías PrecariasØ Expectativas Dispares.

Las intervenciones giran en torno a identificar aquellos aspectos que dificultan oproducen perjuicio, no deseados. En ello es particularmente recurrente la queja-denuncia de intervenciones aisladas de cada entidad, sin reparar o situarlas en elcontexto territorial, debido a los déficit en los procesos de planificación,burocracias propias de cada cual, estilos de conducción y relacionamientos de laspersonas, en el ejercicio de las funciones y liderazgos institucionales. Estos, confrecuencia, priman por sobre los otros, desplazando al bien común y a lasautoridades locales en el desarrollo de los proyectos.

Se percibe que los servicios públicos carecen de confianza en los municipios paraimplementar y ejecutar los compromisos y planes de cada repartición, y por la cualson evaluados. Conjuntamente, se representa la imagen que éstos van a lacomuna, hacen lo suyo y se retiran sin ocuparse o preocuparse de los efectos oproductos de sus intervenciones. Sin duda, ello provoca un desencuentro enórdenes diferentes, insatisfacción creciente y sentimiento de exclusión,neutralizando o disminuyendo los impactos (+) sobre la población comunal ycomunidad local.

En relación con las soluciones que el grupo encuentra, éstas se orientan enfunción de lograr diseñar, construir imágenes compartidas del ¿qué, cómo, porqué y cuándo? realizar las intervenciones. Se expresa el deseo que respondan aobjetivos de mediano y largo plazo, y por tanto sean parte de una planificaciónmás integral y participativa, de modo de disminuir la pérdida de oportunidades yaumentar la optimización de los recursos en los servicios y bienes que lapoblación consume o produce.

También tiene interés el tema de los estilos de gestión y conducción que sematerializan en el territorio, y el clima o ambiente relacional que se da entre las

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instituciones, proponiéndose acciones para lograr acercamientos, espacios deconfianza y compromisos comunes, que permitan evaluar la marcha global –procesos- y particular -cumplimiento de actores- de una planificación, tanto a nivelde los equipos técnicos, como de las autoridades, y de cara a la comunidad. Se vecomo necesario el funcionamiento regular y estable, con poder decisional, deinstancias –mesas– de coordinación y operación, que oriente las intervenciones eidentifique el desarrollo de competencias o capacidades técnicas de funcionarios yautoridades de servicios públicos o municipios.

Para terminar, se incorporan las peticiones que realizan los participantes a laorganización del evento, la gran mayoría referidas a la devolución del informe paraconocer las conclusiones y debate del taller.

Registro de asistencia comisión:1.- Freddy Castro Concejal I. Municipalidad de Laja2.- Camilo Cabezas Concejal I. Municipalidad de Yumbel3.- Luis Bascuñan L. Concejal I. Municipalidad de Yumbel4.- Cristián Campos Gestor Regional Zonaempresas.cl5.- Gudelia Segura Concejala I. Municipalidad de Talcahuano6.- Héctor Ortiz V. Concejal I. Municipalidad de Chillán7.- Manuel Lagos E. Secretario Municipal I. Municipalidad de Concepción8.- Vicky Isla R. Asistente en representación de Concejal Gastón Saavedra9.- Jorge Quezada O. Moderador Taller10.- Hugo Candia Dpto. Inversiones, Fomento Productivo y Universidades GORE11.- Esmeralda Espinoza C.

Comisión Gestión Municipal y Recursos HumanosModera: Marcelo Morales

Este informe presenta los resultados obtenidos en la Comisión de GESTIÓNMUNICIPAL DE RECURSOS HUMANOS, en el marco del Congreso para elNuevo Municipio de la Región del Biobío. Participaron dos alcaldes, cuatroconcejales y 18 funcionarios de la región, entre los cuales había dirigentes de laAsociación de Funcionarios Municipales.

A continuación se presenta un resumen de las respuestas en cada una de laspreguntas.

1.- Obstáculos en la gestión municipal de recursos humanos, RRHH.

Las principales dificultades declaradas se clasificaron en las siguientes categorías:

Ø Gestión del RRHH. Los problemas que afectan en este ámbito se puedenresumir en la inexistencia de políticas de RRHH, excesiva rotación depersonal, poca integración entre funcionarios, desconfianza, bajacalificación del personal para realizar sus funciones, carencia de métodosde gestión en esta área de la gestión municipal.

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Ø Capacitación. En este aspecto de la gestión, los obstáculos se resumenen carencia de políticas y planes de capacitación del personal e inclusodel estamento político.

Ø Políticas de Gestión. Los problemas presentados se pueden resumir encarencia de políticas, desconocimiento de la ley orgánica demunicipalidades y poca capacidad de los directores de área para liderar eimpulsar sus proyectos.

Ø Recursos. Los obstáculos se refieren principalmente a la carencia derecursos financieros.

Ø Legislación. Los problemas se refieren a la rigidez legal para el manejo ygestión del RRHH, pocas atribuciones de concejales y confusión de ellosen sus roles.

Ø Coordinación con servicios públicos. Se constata la carencia decoordinación de la oferta pública en materia de gestión del RRHH.

Ø Infraestrucutura y equipamiento. Se constata que no contar conequipamiento e infraestructura adecuada para el personal generadificultades a la gestión.

2.- Soluciones propuestas.

En cada una de las categorías acordadas se propusieron las siguientessoluciones:

Ø Gestión del RRHH. Se recomienda cumplir con lo que propone la ley,crear un instituto de capacitación y que las autoridades creen los espaciosy la confianza para el desarrollo funcionario.

Ø Capacitación. Se propone elaborar plan anual de capacitación, crearconvenios de capacitación entre la ACHM y la ASEMUCH, acreditar lacapacitación con universidades e institutos, realizar pasantías eintercambio de experiencias.

Ø Políticas de Gestión. Se propone formular una ley que oriente la gestiónen RRHH y que los funcionarios sean validados técnicamente y no porfiliación política.

Ø Recursos. En este aspecto se propone la aprobación de la Ley de RentasII y avanzar en materia de gestión de recursos en diferentes fuentes definanciamiento.

Ø Legislación. Las soluciones se refieren a descentralizar y regular laaplicación del artículo 110.

Ø Coordinación con servicios públicos. En este aspecto se recomiendarealizar reuniones periódicas de coordinación entre los servicios públicos.

Ø Infraestrucutura y equipamiento. Se propone permitir el endeudamiento alos municipios, para construir inmuebles destinados a oficinasmunicipales.

Registro de asistencia comisión:

1.- Pedro Cisterna Concejal I. Municipalidad de Concepción2.- Carlos Lagos Concejal I. Municipalidad de Tomé3.- Juan Quijada Secretario Municipal I. Municipalidad de Quirihue

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4.- Irma Saavedra Secretaria Municipal I. Municipalidad de Penco5.- Luis Mora Concejal I. Municipalidad de Tucapel6.- Raúl Cáceres Concejal I. Municipalidad de Cabrero7.- Juan Araneda Dirigente Fed. Func. Mun. Curanilahue8.- Domingo Garrido Alcalde I. Municipalidad de Ñiquén9.- Jaime Soto Concejal I. Municipalidad de Tomé10.- Diego Contreras Jefe Div. Admin. y Finanzas Gobierno Regional11.- Rubén Sandoval Jefe Div. Anális. y Cont. Gest.Gobierno Regional12.- Ana María Herrera Asesor AMRBB13.- Aldo Aguayo Relaciones Públicas I. Municipalidad de Penco14.- Hernán Pino Concejal I. Municipalidad de Talcahuano15.- Daniel Iraira Concejal I. Municipalidad de Santa Bárbara16.- G. Placencio SECPLAN I. Municipalidad de Cobquecura17.- L. Tapia Secretario Municipal I. Municipalidad de Chiguayante18.- Tomás Sáez Alcalde I. Municipalidad de Chiguayante19.- Nelson Islas SEREMI Hacienda20.- Neftalí Ortiz Concejal I. Municipalidad de Penco21.- Cristián Campos FOSIS22.- Modesto Sepúlveda Alcalde I. Municipalidad de Portezuelo23.- Miguel Hinojosa Concejal I. Municip. San Pedro de la Paz24.- Luis De la Peña Concejal I. Municipalidad de Curanilahue25.- Freddy Castro Concejal I. Municipalidad de Laja26.- Ricardo Cuevas Concejal I. Municipalidad de Laja27.- Jaime Catalán Alcalde I. Municipalidad de Quillón28.- Jorge Urrea Relaciones Internacionales Gobierno Regional29.- Ciro Aedo Concejal I. Municipalidad de San Ignacio30.- Héctor Ortiz Concejal I. Municipalidad de Chillán31.- Gudelia Segura Concejala I. Municipalidad de Talcahuano32.- Luis Vásquez DAEM I. Municipalidad de Talcahuano33.- Víctor Francesconi Concejal I. Municipalidad de Chiguayante

Comisión Competencias MunicipalesModera: Gennaro Mucerino

Frente a la pregunta: ¿Cuales son los mayores obstáculos que enfrenta elMunicipio en el tema del “Rol del Municipio y nuevas competencias”?, el grupoquiso aclarar el significado preciso de “nuevas competencias”.

Después de un breve debate se acordó interpretar las “nuevas competencias” enun sentido muy amplio, incluyendo tanto las competencias y funciones yaestablecidas por ley, como eventuales nuevas atribuciones que deberían ampliarel ámbito de la gestión municipal.

Sin embargo el trabajo del grupo se focalizó sobre el análisis de la situaciónactual, como fue evidenciado y registrado durante el taller.

En consecuencia, el grupo identificó los obstáculos que se detallan a continuación:

Ø Falta de propuestas estratégicas capaces de delinear los cambiosfundamentales para que el Municipio se vuelva el actor principal del

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desarrollo local con programas, financiamiento y metodologíaautogestionados.

Ø Estructura orgánica y planta técnica del Municipio reducidas con respectoa la carga de trabajo existente.

Ø Falta de recursos humanos calificados para enfrentar las nuevascompetencias.

Ø Excesiva ingerencia de los servicios públicos y del Gobierno Regional enlas funciones pertenecientes al Municipio.

Ø Inadecuada coordinación entre distintos estamentos públicos y elMunicipio, que conlleva un desperdicio de energía y recursos.

Ø Las nuevas competencias municipales, que en el trascurso del tiempo sevan estableciendo a través de modificaciones a la Ley OrgánicaConstitucional de Municipalidades, no van acompañadas por nuevosrecursos financieros, obligando al Municipio a contar sólo con sucapacidad de generar recursos propios.

Ø Inadecuado conocimiento de roles, funciones y atribuciones que la leyasigna respectivamente al Alcalde, concejales y funcionarios municipales.

Llamado a levantar propuestas para superar los obstáculos identificados, el grupodestacó los siguientes conceptos:

Ø Los municipios deberán concertar y elaborar propuestas estratégicas parala definición de sus nuevos roles y competencias, apuntando fuertementea políticas y acciones para el fortalecimiento de los recursos humanosmunicipales, a través de programas de formación y capacitación.

Ø Crear una estructura orgánica municipal moderna y flexible, capaz deadecuarse y responder eficazmente a las diferentes realidades ynecesidades.

Ø Establecer programas de capacitación para alcaldes, concejales yfuncionarios municipales, recortados en base a las distintas funciones queellos cumplen al interior del Municipio.

Ø Mejorar la comunicación y coordinación entre servicios públicos ymunicipios, para construir líneas de acción sinérgicas y coherentes.

Ø Los municipios deberán tener poder decisorio en los asuntos que tienenun fuerte impacto en el desarrollo económico y social local, como es elcaso de la construcción de una ruta pública.

Ø Asignar al Municipio parte de los recursos financieros destinados a losservicios públicos, para poder cumplir con las funciones y tareas que ya lepertenecen y para ejecutar directamente los programas y proyectospúblicos que las afectan.

Ø Una modificación a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidadesdebería conferir a los concejales mayores atribuciones, para incidir conmás eficacia en la gestión municipal.

Ø Promover al interior del Municipio breves encuentros deperfeccionamiento sobre temáticas puntuales, como por ejemplo roles yfunciones de Alcalde, concejales y funcionarios municipales.

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Registro de asistencia comisión:

1.- Delfín Vidal Concejal I. Municipalidad de Arauco2.- Magdalena Marín Protocolo3.- C.Gloria Bustos Protocolo4.- Angela Luna Protocolo5.- Lily Rojas Protocolo6.- Ahimalec Silva Alcalde I. Municipalidad de Curanilahue7.- Héctor Fernández Concejal I. Municip. de San Pedro de la Paz8.- Sandra Valentín Alcaldesa I. Municipalidad de Pinto9.- Mario Osorio Sec. Municipal I. Municipalidad de Pinto10.- Alonso Alarcón Concejal I. Municipalidad de Quillón11.- Fernando Urrutia Alcalde I. Municipalidad de Trehuaco12.- Claudio Riquelme Concejal I. Municipalidad de Trehuaco13.- Liliana Gómez Contador Auditor I. Municipalidad de Concepción14.- Fernando Varela DIDECO I. Municipalidad de Talcahuano15.- Juan Vergara Alcalde I. Municipalidad de Florida16.- Guillermo Rivera Medio Ambiente I. Municipalidad de Talcahuano17.- Gabriel Morales Concejal I. Municipalidad de Bulnes18.- F. Silva ASEMUCH Biobío I. Municip. de San Pedro de la Paz19.- Pedro Venegas DIDECO I. Municipalidad de Lota20.- Juan Villalobos Concejal21.- Miriam Vargas Sec. Municipal I. Municipalidad de Quilaco22.- M. Elena Bückle I. Municipalidad de Concepción23.- Ivonne Rivas Concejala I. Municipalidad de Tomé24.- Esmeraldo Espinoza Concejal I. Municipalidad de Tomé25.- Hernán Sabag Alcalde I. Municipalidad de Calbuco26.- Luis Viveros Alcalde I. Municipalidad de Cañete27.- Carlos Covarrubias Concejal I. Municipalidad de Portezuelo

Comisión Descentralización y Organización Regional de Asociaciones deMunicipiosModera: Joaquín Göske

Esta comisión de trabajo estuvo conformada por aproximadamente 15 personas,la mayoría de las cuales alcaldes y algunos concejales. Es preciso destacar quese contó con la presencia del Presidente de la Asociación de Municipalidades dela Región del Biobío, así como los presidentes de varias de las asociacionesterritoriales de municipios.

La existencia de un gran número de asociaciones territoriales de municipiosconstituye una particularidad en el caso de la Región del Biobío. De este hecho sederiva el desafío de alcanzar altos niveles de coordinación entre los diferentesactores municipales para así fortalecer el movimiento municipalista de la Región,en beneficio de sus municipios asociados. De ahí que el programa de estacomisión fuera diferente al de las demás, sobre la base de los siguientes objetivos:

Ø Identificar los beneficios brindados por las diferentes formas deasociatividad municipal

Ø Visualizar aquellos temas que requieren ser potenciados

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Ø Elaborar un listado de propuestas de acción en torno a los temasanteriormente identificados.

Con respecto a los beneficios de las diferentes formas asociativas, losparticipantes pusieron el énfasis en los siguientes aspectos:

Ø La interlocución válida ante el nivel regional, en cuanto todas lasasociaciones, ya sea del nivel regional o territorial, representan losintereses de los municipios asociados. Además, la interlocución válida esfruto de los aportes hechos por las asociaciones a la eficiencia de lainversión pública en cuanto a su focalización.

Ø Promover la asociatividad en un sentido amplio, permite un tratamiento delos temas de preocupación municipal a la luz de las realidadesespecíficas de cada comuna, sobre la base de intereses comunes. Deeste modo, se contribuye a la integralidad en el abordaje de los temas.Además, la asociatividad facilita un acceso más equitativo a fondosfinancieros por parte de los municipios. La existencia de redes decooperación intermunicipales, a su vez, establece una ventaja entérminos de poder de negociación.

Ø El aspecto de la transversalidad dice relación con el ahínco de losmunicipios asociados para fijar posiciones comunes que trasciendan lapertenencia de las autoridades comunales a determinados partidospolíticos.

Ø En el tema del desarrollo local, destacaron la eficiencia en los procesosde gestión estratégica de los municipios y, por otra parte, de la inversiónpública, gracias al hecho de promover una lógica territorial del desarrollo.

Sin embargo, para potenciar estos beneficios, los integrantes de esta comisiónvisualizaron un conjunto de temas que requieren de un tratamiento específico:

Ø Con respecto al tema de la promoción de la personalidad jurídica para lasasociaciones municipales, se propuso adquirir el compromiso de losparlamentarios y apoyar a la ACHM para presionar a que la SUBDEREpromueva la presentación de la necesaria reforma legal.

Ø En relación con la apertura de canales de comunicación con el ConsejoRegional, se sugirió pedir sesiones formales con el CORE, impulsar untrabajo en comisiones, activar el control social sobre los consejeros yrecordarles que son mandatarios de las autoridades comunales.

Ø Apuntando a la promoción de un cambio de enfoque en la implementaciónde la Estrategia Regional de Desarrollo, se propuso reestudiar lainstitucionalidad regional, velar por una mayor representación de lasprovincias y los territorios en el CORE, así como incorporar demandas yproyecciones comunales y territoriales a la planificación regional.

Ø Con relación al tema de impulsar reformas estructurales, se hizo hincapiéen fortalecer los contactos con los parlamentarios y los partidos políticos,respaldar a la ACHM en la propuesta que está construyendo actualmenteen cooperación con las asociaciones/capítulos regionales y proponer ungiro hacia el fomento productivo con recursos canalizados a través de losmunicipios.

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Ø Para fortalecer el contacto con el sector privado, se sugirió promover laparticipación activa del empresariado local en las mesas temáticas dealgunas AT, promover alianzas con instituciones del fomento productivo ybuscar un acercamiento con los empresarios en torno a temas específicoscomo, por ejemplo, la evasión tributaria, protección ambiental, etc.

Ø La constitución de mesas de trabajo con el Gobierno Regional einstituciones sectoriales debe darle mayor contenido a los PDT y nutrir deesta manera los convenios de programación.

Ø Por medio de la creación de equipos profesionales de las AT, elfortalecimiento de los vínculos con las universidades regionales y laconformación de un “Servicio Región”, se pretende fortalecer a las ATfinancieramente y en sus recursos humanos.

Ø La elaboración de proyectos comunes debe lograrse mediante ladivulgación de experiencias exitosas de municipios y sus asociaciones,así como a través del diseño de propuestas con enfoque territorial.

Ø Finalmente, la creación de instancias de las tareas abordadasconjuntamente por municipios, asociaciones y el Gobierno Regionalrequiere de un cronograma de trabajo que contenga indicadores demonitoreo.

Registro de asistencia comisión:

1.- Raúl Betancur Alcalde I. Municipalidad de Yumbel2.- Marcelo Rivera Concejal I. Municipalidad de Talcahuano3.- Rolando Tirapegui Alcalde I. Municipalidad de Quilaco4.- Salvador Rodríguez Alcalde I. Municipalidad de San Carlos5.- Ramón Fuentealba Alcalde I. Municipalidad de Penco6.- Loreto Carvajal Concejala I. Municipalidad de Cabrero7.- Héctor Bravo Concejal I. Municipalidad de Arauco8.- José Pinto Alcalde I. Municipalidad de Laja9.- Héctor Fernández Concejal I. Municip. de San Pedro de la Paz10.- Henán Álvez CORBIOBIO11.- Renato Galán I. Municipalidad de Hualqui12.- Fernando Chandía Alcalde I. Municipalidad de Trehuaco13.- Adrián Viveros Alcalde I. Municipalidad de Cañete14.- Modesto Sepúlveda Alcalde I. Municipalidad de Portezuelo

Comisión Finanzas MunicipalesModera: Paul Vallejos

Esta comisión, integrada principalmente por concejales de distintas comunas de laRegión del Biobío, trabajó primero en la identificación de los “mayores obstáculosque enfrenta el Municipio en el tema del financiamiento municipal”.

Luego de la presentación y discusión de cada una de las tarjetas propuestas porlos participantes, el grupo delimitó siete ámbitos de problemas en el área de lasfinanzas municipales:

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Ø El centralismo no considera las realidades locales, lo que se traduciría,principalmente, en la forma de distribución y asignación de recursosdesde el nivel central a los municipios en regiones. A juicio de losintegrantes de la comisión, no se consideran ni las carencias locales ni elcarácter estratégico de algunas comunas, vale decir, no se toman encuenta las realidades locales;

Ø Aplicación de leyes y funciones sin financiamiento. Se asignan a losmunicipios una serie de funciones que no cuentan con financiamiento; porotra parte, el municipio debe hacerse cargo, o continuar, tareascorrespondientes a otros organismos públicos;

Ø Falta de vinculación entre lugar de producción y lugar de tributación, loque implica que las comunas no puedan acceder a recursos generadospor cargas tributarias de empresas localizadas en sus territorios;

Ø Recursos Humanos no capacitados y/o insuficientes para la gestiónmunicipal. La gestión financiera está determinada por la disponibilidad defuncionarios calificados; sin embargo, existiría carencia de recursoshumanos, tanto del punto de vista cuantitativo como cualitativo;

Ø Falta de fiscalización en el pago de impuestos del sector forestal y otrossectores. Existiría morosidad y omisión en pagos de derechosmunicipales debido, principalmente, a falta de fiscalización;

Ø Falta de mecanismos apropiados para cobros de derechos de aseo.Existen muchas propiedades que no pagan derechos de aseo por estarexentas o por no contar, el municipio, con mecanismos apropiados parasu cobro;

Ø Inexistencia de ley que permita endeudamiento (créditos). Existiríanrestricciones legales para que los municipios puedan acceder a créditos oempréstitos nacionales e internacionales.

En la segunda parte del trabajo de taller, la comisión centró su trabajo en ellevantamiento de propuestas de solución para resolver los problemas detectados.Se plantea, entre otras sugerencias:

Ø Promover ley de descentralización; obtener mayor participación de laAsociación de Municipios en asignación de recursos; lograr una mayorvinculación entre municipios y GORE para definir procesos de inversión;considerar las características locales (por ej. condiciones climáticas) enlos flujos de recursos desde el nivel central;

Ø La transferencia de funciones debiera estar acompañada de transferenciade recursos; se debe requerir la entrega oportuna de recursos o, en casode incumplimiento, hacer demandas correspondientes ante tribunales;

Ø El pago de impuestos debiera realizarse en el lugar en que las empresasrealizan sus actividades productivas;

Ø En materia de recursos humanos se deben generar “bancos de asesoríaprofesional a los municipios”; el Estado debiera subsidiar la contrataciónde profesionales en municipios de menores recursos;

Ø Para la Región del Biobío la tributación y/o eventuales evasiones deimpuestos del sector forestal adquiere mucha importancia; por lo tanto, laACHM. debe ocuparse de este tema. Se debe lograr un mejor manejo de

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información por parte de organismos relacionados, tanto con los sectoresproductivos como con las funciones de fiscalización;

Ø Se debiera extender el cobro de derechos de aseo a todas laspropiedades, fortaleciendo la fiscalización y los procedimientos decobranza.

Por último, se debiera legislar claramente respecto a derechos de los municipiospara contratar empréstitos, difundiendo, además, las posibilidades ya existentes.

Registro de asistencia comisión:

1.- Ciro Aedo Concejal I. Municipalidad de San Ignacio2.- Jaime Soto Concejal I. Municipalidad de Tomé3.- Ricardo Cuevas Concejal I. Municipalidad de Laja4.- Raimundo Pinto SECPLAN I. Municipalidad de Cañete5.- Iris De la Peña Concejala I. Municipalidad de Curanilahue6.- Luis Vásquez Director DAEM I. Municipalidad de Talcahuano7.- Neftalí Ortiz Concejal I. Municipalidad de Penco8.- Carlos Lagos Concejal I. Municipalidad de Tomé9.- Luis Mora Concejal I. Municipalidad de Tucapel10.- Víctor Francesconi Concejal I. Municipalidad de Chiguayante11.- Ana María Herrera Asesor Financiero ACHM Biobío12.- Miguel Hinojosa Concejal I. Municip. de San Pedro de la Paz13.- Irma Saavedra Secretaria Municipal I. Municipalidad de Penco14.- Hernán Pino Concejal I. Municipalidad de Talcahuano15.- Aldo Aguayo RRPP I. Municipalidad de Penco16.- Raúl Torres I. Municipalidad de Cabrero17.- Flor Weise Sec. Municipal I. Municipalidad de Cañete18.- Ivonne Rodríguez Concejala I. Municipalidad de Negrete19.- Mauricio Enríquez Asesor AMRBB20.- Erika Muñoz Directivo Salud I. Municipalidad de Santa Bárbara21.- Patricio Marchant Alcalde I. Municipalidad de Lota22.- Jovanna Silva Jefa Finanzas Dpto. Salud Lota23.- Germán Acuña Gobernación Concepción24.- Luis Cifuentes Director Nacional ASEMUCH25.- José Moore Dir. Asesoría Jurídica I. Municipalidad de Talcahuano26.- Tomás Irribarra Concejal I. Municipalidad de Quirihue27.- Juan Carlos Peña Secretario Municipal I. Municipalidad de San Fabián28.- Nelson Aedo Alcalde I. Municipalidad de San Ignacio29.- Patricio Aedo Concejal I. Municipalidad de Quilleco30.- Justo Inzunza Concejal I. Municipalidad de Penco31.- Jaime Bahamondes Concejal I. Municipalidad de Chiguayante32.- Ivonne Poblete Concejala I. Municipalidad de Mulchén33.- Rolando Figueroa DAEM I. Municipalidad de Chiguayante34.- Alejandra Monsalve Adm. Municipal I. Municipalidad de Arauco35.- G. Jiménez Adm. Municipal I. Municipalidad de Mulchén36.- Luis Cuevas Concejal I. Municipalidad de Trehuaco37.- Nivia Rivera Concejala I. Municipalidad de Chiguayante38.- Mª Cristina Yáñez Concejala I. Municipalidad de Lebu39.- Nelson Rozas Dirigente Nacional ASEMUCH40.- René Matamala Concejal I. Municipalidad de Lebu41.- Samuel Venegas Del. Hualpencillo I. Municipalidad de Talcahuano42.- Mario Urra Concejal I. Municipalidad de Bulnes

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43.- Víctor Concha Dirigente Federación Funcionarios Mun. Lota44.- Rosemarie Zencovich Concejala I. Municipalidad de Talcahuano45.- Juan Pardo Dir. Adm. y Finanzas I. Municipalidad de Lota46.- Rosa Valenzuela Dirección Control I. Municipalidad de Lota

Comisión Participación Social y CiudadaníaModera: Daisy Zamorano

La comisión “Participación Social y Ciudadanía”, estuvo integrada, principalmente,por concejales de distintas comunas de la Región del Biobío.

En la primera parte de taller, el grupo se centró en la identificación de los mayoresobstáculos que enfrenta el municipio en estos temas, delimitando seis ámbitos deproblemas:

Ø La concentración del poder no facilita la participación. Se considera que elpunto de partida de la participación está determinado por la actitud de losalcaldes: si están motivados, la participación social se daría con mayoréxito en la comuna. Sin embargo, los concejales no contarían conherramientas jurídicas específicas para intervenir directamente, es decir,para “gestionar” las demandas concretas de la comunidad;

Ø Apatía de la sociedad en general frente al tema de la participación. Lacomunidad demostraría apatía, desinterés, falta de compromiso. Seseñala que la comunidad sólo participa cuando ve que sus demandas vana ser resueltas;

Ø La gestión inadecuada produce descontento en la comunidad. El excesode burocracia desmotiva la participación de la gente; las organizacionescomunitarias consideran que sus propuestas de solución no sonacogidas;

Ø Falta de capacitación (de las organizaciones en general), lo que incidiríaen la falta de información y conocimiento respecto a la participación socialy derechos ciudadanos. En las zonas rurales los líderes no manejan lostemas específicos de sus territorios, como, por ejemplo, aspectosrelacionados con actividades productivas (cultivos, riegos, etc.);

Ø La cultura patriarcal influye en la participación de la mujer. Este aspectofue discutido ampliamente, considerándose que la participación de lamujer, especialmente en zonas rurales, estaría limitada por el predominiode una cultura de carácter patriarcal. Este problema también existiría enzonas urbanas, pero en menor grado y de distinta manera. El tema de laviolencia intrafamiliar influiría también en la participación, ya que existiríadiscriminación de parte de instituciones ligadas a la justicia. Por otraparte, cuando las mujeres participan en organizaciones comunitarias, noasumen cargos directivos, a pesar de ser mayoritarias;

Ø Falta de recursos económicos para la participación, especialmente paraapoyar a las organizaciones sociales y a las comunidades más alejadas yde menores recursos.

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A partir de la identificación de estos grandes ámbitos de problemas, la comisiónprocedió a realizar un levantamiento de propuestas de solución. Se plantea:

Ø Desconcentrar poderes de decisión a nivel local, incorporandomayormente a los concejales y organizaciones comunitarias, evitando asíla concentración del poder de decisión sólo en los alcaldes.

Ø Se debiera incluir en mallas curriculares de los colegios temasrelacionados con la participación ciudadana. A juicio de la comisión, éstedebiera ser el eje para superar a futuro otros problemas relacionados conla participación, en especial la apatía de la comunidad.

Ø Se debe mejorar la gestión municipal, incentivando a los funcionarios eimplementando a los municipios con mayores tecnologías.

Ø Fortalecer a las organizaciones de base para que mantenganfuncionamiento estable, ojalá con monitores que se dediquen a motivar ya educar a la comunidad.

Ø Se deben realizar actividades (talleres, charlas) tendientes a abordar eltema de la violencia intrafamiliar y la participación social de la mujer. Sepropone modificar ley de votaciones introduciendo principio dediscriminación positiva, para lograr mayor representatividad de lasmujeres en cargos de elección popular.

Ø Se debiera crear un fondo concursable para incentivar la participaciónciudadana en la resolución de los problemas.

Ø Existe poca capacidad de los directores de área para liderar e impulsarsus proyectos.

Registro de asistencia comisión:

1.- Aurora Zurita Concejala I. Municipalidad de San Ignacio2.- José Ramón Pérez Concejal I. Municipalidad de Cañete3.- Miguel González DIDECO I. Municipalidad de Cañete4.- Gastón Vergara Concejal I. Municipalidad de Cañete5.- Osvaldo Guíñez Concejal I. Municipalidad de Tucapel6.- Alejandro Chávez Concejal I. Municipalidad de Santa Juana7.- Luisa Molina Concejala I. Municipalidad de Portezuelo8.- Carlos Almanza Asesor Jurídico SERNAM9.- Teresa Vianelli Asistente social I. Municipalidad de Sanata Juana10.- José Pedro Haady Concejal I. Municipalidad de Quirihue11.- Marcelino Saavedra Concejal I. Municipalidad de Yumbel12.- José Léniz Concejal I. Municipalidad de Cañete13.- Luis Bascuñán Concejal I. Municipalidad de Yumbel14.- Camilo Cabezas Concejal I. Municipalidad de Yumbel15.- Manuel Concejal I. Municipalidad de Quilleco16.- Juan Osvaldo Guíñez Concejal I. Municipalidad de Tucapel17.- Domingo Sagredo Concejal I. Municipalidad de Quillón18.- Jorge Vidal Concejal I. Municipalidad de Pinto19.- Manuel Guzmán Concejal I. Municipalidad de Pinto20.- Wene Wite Asesor DEP21.- Hugo Gallardo Concejal I. Municipalidad de Trehuaco22.- Bernardo Rivas Concejal I. Municipalidad de Tirúa23.- Antonio Fernández Concejal I. Municipalidad de Quirihue24.- Ramón Fuentealba Alcalde I. Municipalidad de Penco

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25.- Manuel Lagos Secretario Municipal I. Municipalidad de Concepción26.- Igor Bacigaluppi Asesor AMRBB27.- Luis Alarcón Concejal I. Municipalidad de Penco28.- Jaime Quilodrán Concejal I. Municipalidad de Quilleco29.- Esteban Osorio Directivo Gobierno Regional30.- Esmeralda Espinoza Representante Director CONACE31.- Virginia Isla Asistente Concejal I. Municipalidad de Talcahuano32.- Miguel Lovea Gestión Gobierno Regional

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Taller “Descentralización y el Nuevo Municipio”Región de la Araucanía

Temuco, 8 de noviembre 2002

Objetivo:

Levantar propuestas de solución

Programa:

Presentación del métodoPresentación de participantesLevantamiento de propuestasPlenaria

A continuación, se presentan los resultados del Congreso Regional“Descentralización y el Nuevo Municipio” de la Región de la Araucanía, en lo quese refiere al trabajo de las dos comisiones que funcionaron simultáneamentedurante la mañana de esa jornada.

Los aproximadamente 50 participantes (alcaldes y concejales), se dividieron entrelas comisiones de “Relación entre Municipios y Parlamentarios” y “Municipios ensu Rol de Promotor del Desarrollo Comunal”.

Debido a la escasez de tiempo, el programa de trabajo de ambas comisiones secentró en la identificación de propuestas de acción, para apoyar a lasmunicipalidades en las áreas temáticas señaladas.

Las comisiones alcanzaron los objetivos previamente definidos entre laSUBDERE, la ACHM y la Asociación Regional de Municipalidades. Tanto laspreguntas que guiaban la discusión como el método utilizado resultaronadecuados.

Merece un especial reconocimiento el apoyo brindado por la Asociación deMunicipios de la Región de la Araucanía, tanto en la logística del evento como enel diseño del programa, así como en la moderación de los talleres.

Comisión Relación entre Municipios y ParlamentariosModera: Joaquín Göske

Se identificaron los siguientes problemas:

Ø En general, se puede afirmar que las relaciones entre los municipios y losparlamentarios son poco fluidas. Ello se manifiesta, por ejemplo, en elhecho de que el contacto se suele limitar a épocas de campañaselectorales.

Ø Por otra parte, se registró una preocupación en torno a un excesivoprotagonismo en los medios de comunicación por parte de los

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parlamentarios, en lo que se refiere a denuncias en torno a supuestasirregularidades en la gestión municipal.

Ø Además, se dejó constancia de los peligros que la labor de lobby de losparlamentarios implica, en aquellos casos en que algunos de ellosintervienen en la focalización de recursos fiscales, para favorecercomunas de su distrito electoral.

Con la finalidad de superar estos y otros problemas, los participantes hicieron lassiguientes propuestas:

Ø Hubo un amplio consenso acerca de la necesidad de reforzar los canalesde comunicación, información e intercambio entre los parlamentarios y losmunicipios. Estos canales podrían ser plazas ciudadanas, reuniones conlos concejos municipales, reuniones con las bancadas políticas, así comojornadas con asociaciones de municipios. Salvo la propuesta de realizarencuentros de bancada, la totalidad de las sugerencias apunta a un lazode colaboración más allá de lazos de afinidad partidaria.

Ø Por otra parte, se propuso iniciar un trabajo de sensibilización con lospartidos políticos, para que éstos incentiven a sus parlamentarios abuscar un mayor contacto con las autoridades comunales.

Ø Además, hubo consenso de la pertinencia que los parlamentarios sepresentasen ante los electores con una plataforma de propuestas para eldesarrollo de sus distritos.

Ø Otro grupo de propuestas está relacionado con la idea de sensibilizar alos parlamentarios con respecto a su misión legislativa. Esta no incluyeuna labor de fiscalización de los actos administrativos de lasmunicipalidades.

Ø Por último, se propuso que los parlamentarios abordasen aquellos temasque afectan directamente la situación de los concejales, en cuanto dieta,previsión social, etc. Esta propuesta apunta a reforzar el rol de losconcejos municipales.

Ø Cabe señalar que se produjo un intenso debate al interior del grupo sobrelas facultades de los concejos municipales que, finalmente, llevó a que sepropusiera aclarar en la Ley Orgánica Municipal cuáles son las funcionesy atribuciones del Concejo.

Comisión El Municipio y su Rol de Promotor del Desarrollo ComunalModera: Patricia Herrera

Se propone aumentar la autonomía municipal por medio de mayores atribucionesy facultades tanto en la administración de recursos financieros como en cuanto aaspectos legales y a la aplicación de competencias.

En cuanto a propuestas puntuales relacionadas con la planificación estratégica seplanteó lo siguiente:

Ø Actualizar los PLADECO.Ø Mejorar la eficiencia y aumentar la planificación en el uso de los recursos,

en la perspectiva de la misión del municipio.

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Ø Mejorar la coherencia y vinculación de los distintos instrumentos deplanificación de resorte comunal.

Ø Generar un instrumento que permita acomodar las necesidadescoyunturales a las estrategias comunales de largo plazo.

En cuanto a los recursos financieros se propuso:

Ø Crear una estrategia que permita a los municipios captar mayor númerode matrículas escolares para financiar el sistema educativo municipal.

Ø Que los ingresos como los permisos de circulación queden en un 100%en la comuna.

Ø Financiamiento completo (nacional) de la salud y la educación, de maneraque el municipio pueda dedicar sus esfuerzos a planificar el desarrollocomunal en el área de fomento productivo.

Ø Aumentar las competencias municipales en la administración de recursosfinancieros.

Ø Mejorar el mecanismo operativo del Fondo Común Municipal, de maneraque los municipios cuenten siempre con liquidez.

Ø Aumentar los recursos municipales.Ø Que toda función tenga asociado el financiamiento respectivo.Ø Mayores atribuciones en cuanto a la administración de los bienes.

Se propone también fortalecer al Concejo Municipal en relación con su vinculacióncon los funcionarios municipales y a la capacitación de los concejales.

En cuanto a la coordinación don servicios públicos y privados se propone:

Ø Coordinación permanente entre entes públicos y conciliación de objetivosde los mismos en beneficio de los habitantes de la comuna y de acuerdo,por lo tanto, a lo establecido en el PLADECO.

En el tema de los recursos humanos se propuso:

Ø Aclarar o ampliar las atribuciones de Alcalde y concejales en la definiciónde las plantas municipales.

Ø Mayor flexibilidad en la organización interna del municipio.Ø Mayor capacitación de los funcionarios municipales desde el nivel

regional.Ø Aumentar las remuneraciones de los funcionarios.

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En otras áreas, se planteó:

Ø Para el desarrollo económico local se propone implementar undepartamento de desarrollo económico local, que apoye a lamicroempresa. Para ello se requiere fortalecer a los equipos encargadosdentro del municipio.

Ø La necesidad de un municipio fiscalizador de la educación municipal yparticular subvencionada.

Ø Fortalecer el área del medio ambiente dentro del municipio.Ø La necesidad de mayores ingresos para el desarrollo agrícola.Ø Vinculación del quehacer municipal con lo establecido en la Agenda 21 en

cuanto a desarrollo económico y financiamiento.

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Taller “Descentralización y el Nuevo Municipio”Región de Los Lagos

Puerto Montt, 11 de octubre 2002

Objetivos del Taller:

Identificar obstáculos;Levantar propuestas de solución.

Programa:

Presentación de participantesPresentación del métodoIdentificación de obstáculosLevantamiento de propuestasPlenaria

Debido a la muy baja concurrencia del evento, ninguno de los grupos de trabajosuperó la cantidad de 10 personas. De ahí que las cuatro comisionesconsideradas en el programa fueran reducidas a tres. Los aproximadamente 25participantes, se dividieron entre las comisiones de Desarrollo Económico,Educación y Salud, así como Municipios y Gobierno Regional.

Cada una de estas comisiones centró su trabajo en la identificación de problemasy, con posterioridad, en la elaboración de propuestas de solución en las áreastemáticas señaladas.

En torno a estos temas, los participantes (alcaldes, concejales y funcionariosmunicipales) hicieron sus aportes.

Cabe señalar que todas las comisiones alcanzaron los objetivos previamentedefinidos entre la SUBDERE, la ACHM y su Capítulo Regional. Tanto laspreguntas que guiaban la discusión como el método utilizado resultaronadecuados.

Comisión Desarrollo EconómicoModeran: Francisco Vicencio, Joaquín Göske

La comisión estuvo integrada por el alcalde de la comuna de Río Negro,concejales de las comunas de Maullín y Los Lagos, además del jefe de gabinetede la Municipalidad de Chaitén.

Al iniciar el trabajo de comisión, se acordaron los siguientes objetivos del trabajode taller, partiendo de la premisa de concebir al Municipio como promotor deldesarrollo comunal:

1. Identificar los principales obstáculos en el marco del desarrollo económicopara que el Municipio pueda promover el desarrollo de la comuna.

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2. Identificar propuestas de solución para los obstáculos detectados.

Frente a la pregunta respecto de los obstáculos en el área del desarrolloeconómico, los participantes identificaron los siguientes temas:

1. Falta de recursos para apoyar fomento productivo2. Falta de recurso humano calificado3. Falta de participación de la comunidad4. Falta de mecanismos que incentiven la inversión privada5. Falta de infraestructura vial adecuada para el fomento del turismo6. Burocracia administrativa y legal7. Desconocimiento de la función de promotor del desarrollo8. Desconocimiento de los actores acerca de su propia comuna9. Municipalidades sin atribuciones frente al problema de la sobreexplotación

de recursos naturales

Respecto de las propuestas de solución, los participantes identificaron lassiguientes (el número entre paréntesis corresponde al del obstáculo abordado conesa solución):

Ø Crear/fortalecer Departamentos de Fomento Económico (1)Ø Traspaso de servicios públicos de fomento a municipios (1)Ø Flexibilizar planta para contratar personal idóneo (2)Ø Fomentar asociatividad municipal para que profesionales cubran todo el

territorio (2)Ø Asociar a municipalidades para atraer a profesionales cesantes de

centros urbanos (2)Ø Educación para la capacitación (3)Ø Nexo con propuesta relativa a conocimiento de la comuna (3)Ø Planes comunales de desarrollo productivo (4)Ø Dar la atribución de ofrecer terrenos municipales para colocación de

empresas (4)Ø Catastro de mano de obra con especialidad técnico profesional (4)Ø Incorporar/promover demandas por nuevos caminos secundarios (5)Ø Bajar requerimiento normativo respecto de la anchura de caminos nuevos

(5)Ø Buscar mecanismos que faciliten tener planes de desarrollo que sean

cartas de navegación (7)Ø Ofrecer a través de las asociaciones municipales cursos de

perfeccionamiento (8)Ø Adaptar currículum escolar a realidad local (8)Ø Planes de educación con énfasis en cuidado de recursos naturales (9)Ø Pacto de manejo sustentable de los recursos naturales con empresas (9)Ø Establecer líneas específicas de cuidado de recursos naturales en planes

de desarrollo (9)Ø Descentralizar la función de otorgamiento de concesiones marítimas (9)Ø Gravar concesiones marítimas con beneficio económico para Municipio

(9)

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Ø Buscar formas que permitan mejorar el control de grandes embarcacionespesqueras (9)

Registro de asistencia Comisión:

1.- Arnoldo Toledo Concejal I. Municipalidad de Los Lagos2.- Juan Rollo Correa Jefe de gabinete I.Municipalidad de Chaitén3.- Hugo Hauiquián Alcalde I. Municipalidad de Río Negro4.- José Perez Concejal I.Municipalidad de Maullín5.- Eduardo Maldonado Concejal I. Municipalidad de Maullín6.- Joaquín Goske Moderador GTZ7.- Francisco Vicencio Moderador GTZ

Comisión Coordinación Municipio - Gobierno RegionalModera: Paul Vallejos

A partir de la premisa que reconoce al Municipio como un promotor del desarrollocomunal, esta comisión identificó, en un primer momento, los mayores obstáculosque enfrentan los municipios en el ámbito de la coordinación con el GobiernoRegional.

El grupo delimitó siete ámbitos de problemas:

Ø Falta de equidad en distribución de recursos regionales. Se considera quela escasez de recursos se ve agravada por la falta de fiscalización en eluso de recursos e inversiones municipales, y por la inexistencia depolíticas claras de distribución y asignación a las comunas;

Ø Excesiva rotación de cargos de Intendente y SEREMI. A nivel político, semenciona las dificultades originadas por la excesiva rotación deautoridades de nivel regional. Además, se produjo una discusión, nocompartida por todos los participantes, respecto a una relativa mayoraccesibilidad a recursos por parte de municipios cuyos alcaldes tienenmás relación con el Gobierno Regional;

Ø Falta de mayor presencia del GORE en terreno. Se considera que losdistintos estamentos del Gobierno Regional (consejerosregionales/Intendente/funcionarios) no mantienen una estrecha relacióncon las distintas comunas. Esto se traduciría en la implementación deproyectos que no concuerdan con la realidad local, y en la elaboración depolíticas y programas sin considerar la opinión de los concejosmunicipales;

Ø Falta de comunicación entre el GORE y los gobiernos locales. Esteámbito está relacionado con el anterior y dice relación con la escasacomunicación y falta de coordinación entre los diferentes estamentos delGORE y de los municipios. En este punto, se produjo también una largadiscusión respecto a si las dificultades de comunicación de los municipiosse acotaban al CORE o al conjunto del Gobierno Regional. Finalmente,más que precisar a qué nivel se daban las dificultades en la región, se

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estimó que era necesario mantener una buena comunicación con elGORE en su conjunto (CORE e Intendente);

Ø Falta de profesionales en oficinas del GORE en comunas cabeceras deprovincias. Se plantea que a pesar de mantener oficinas descentralizadasen la región, el GORE no contaba con los profesionales necesarios parasu funcionamiento;

Ø Centralismo nacional y regional, lo que se traduciría en retardos, pocaclaridad y baja participación en la formulación e implementación deprogramas y proyectos impulsados por los distintos ministerios;

Ø Falta de instrumentos de diagnóstico de situación social. Se sugiere laactualización y generación de instrumentos de medición y diagnóstico dela situación social de las comunidades a nivel local.

Frente a estos obstáculos se plantea, entre otras sugerencias:

Ø Mayor información a los alcaldes y concejos comunales respecto alpresupuesto regional y a los grandes proyectos a ejecutar en las distintascomunas; mayor equidad en la distribución de recursos, considerando laopinión y los diagnósticos elaborados por los propios municipios;

Ø Que los intendentes sean elegidos directamente; evitar excesiva rotaciónde cargos de confianza; realizar evaluación de Intendentes, en el sistemaactual, cada dos años, evitando así la salida anticipada;

Ø Impulsar una mayor presencia del GORE en terreno, para lo cual debieraestablecerse una programa de visitas a terreno, debidamentecalendarizado;

Ø Establecer mecanismos de comunicación y coordinación entre el GORE ylos concejos municipales; que las actas de sesiones del CORE seanremitidas a los concejos comunales;

Ø Promover contratación de profesionales calificados en el GORE,manteniendo mayor contacto con las comunas (visitas a terreno);

Ø Descentralizar trabajo de las Secretarías Regionales Ministeriales; que losmunicipios asuman sus propias responsabilidades en la generación depropuestas de descentralización.

Modernizar la ficha CAS II y diversificar instrumentos para el otorgamiento debeneficios sociales.

Registro asistencia Comisión:

1. Javier Oyarzo Alcalde I. Municip. de San Juan de la Costa2. María Cristina Pérez Concejal I. Municipalidad de Corral3. Ada Tuchie Concejal I. Municip. San Juan de la Costa4. Miguel Hernández Concejal I. Municip. De San Juan de la Costa5. Carlos Dupré Concejal I. Municipalidad de Hualaihue6. René Fernández Concejal I. Municip. De San Juan de la Costa7. Omar Monsalves Concejal I. Municipalidad de Maullín8. Omar Alvarado Alcalde I. Municipalidad de San Pablo9. Gastón Burgos Concejal I. Municipalidad de Los Lagos10. Pedro Asencio Concejal I. Municipalidad de Maullín11. Ramón Andrade Concejal I. Municipalidad de Calbuco

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Comisión Educación y SaludModera: Daisy Zamorano

El taller se dividió en dos fases. En la primera parte, el grupo identificó losmayores obstáculos que enfrenta el Municipio en las áreas de educación y saludmunicipal. Posteriormente, se realizó un levantamiento de propuestas paraabordar los obstáculos. A objeto de lograr una mayor precisión, se trabajó ambasáreas por separado. De esta manera, los ámbitos de problemas identificados en elárea de salud fueron los siguientes:

Ø Déficit de recursos financieros. Se plantean dos niveles de problemasrelacionados con los recursos financieros: Escasez de recursos ydeficiencia de los indicadores utilizados para la asignación de recursos,debido, principalmente, a nula o relativa consideración de característicasgeográficas de las comunas (urbanas/rurales, distancia y accesibilidad);

Ø Falta de capacitación y de compromiso de los trabajadores de la saludmunicipal. Si bien se realiza una distinción entre ambas variables, seestima que tanto la capacitación como la motivación por el trabajo seinfluyen mutuamente;

Ø Mala gestión en la Dirección del Area de Salud Municipal. Lo que sederivaría de la falta de autonomía de los directores de los departamentosde Salud frente a las autoridades políticas (alcaldes);

Ø Infraestructura deficiente. Se considera que las condiciones físicas de loscentros de atención en salud son deficitarias;

Los ámbitos de problemas en el área de educación son:

Ø Déficit de recursos económicos. Junto a la escasez de recursos secuestiona, igualmente, los instrumentos utilizados para su asignación. Seestima que la subvención por asistencia media se ve fuertementeafectada por el ausentismo y deserción escolar derivada de lascondiciones de aislamiento que afectan a muchas comunas de la región;

Ø Falta de compromiso de los trabajadores de la educación, lo que seexpresa en el poco entusiasmo de los profesores con los programasintroducidos por la reforma educacional;

Ø Mala gestión de Directores DAEM, lo que se derivaría de una situación deconflicto (latente o manifiesto) entre autoridades políticas y responsablestécnicos del área;

Ø Mala gestión de los concejos municipales, principalmente en cuanto a laaplicación de mecanismos de evaluación de políticas y programas, porejemplo, el significado de la Jornada Escolar Continua.

Es posible constatar que, a pesar de haber trabajado en forma separada laproblemática de estos dos servicios traspasados a los municipios, en ambas áreaslos tipos de problemas son similares. Se destaca, por ejemplo, la carencia derecursos, pero principalmente la inadecuación de los mecanismos de asignaciónfinanciera (subvención por asistencia media/ingreso per cápita) a lascaracterísticas geográficas de muchas comunas de la región (11 islas).

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Se destaca, también, las dificultades de gestión en los departamentos respectivos,debido a dificultades de relación con la autoridad política, lo que se expresa en laescasa autonomía de los directores en el plano político-administrativo.

Por último, hay que señalar, que a nivel municipal se percibe como una“imposición”, de parte de los Ministerios de Salud y Educación, la incorporación denuevos programas, los cuales, generalmente, no estarían acompañados definanciamientos requeridos.

A modo de propuestas se plantea:

Ø Incrementar recursos, reestudiando los mecanismos de asignación, paralo que se debiera considerar, entre otros, criterios deruralidad/distancia/vulnerabilidad social y geográfica.

Ø Estimular el compromiso de los trabajadores de la educación y salud, através de la capacitación y estímulos económicos.

Ø Profesionalizar los cargos de Directores de Departamento de Salud yEducación, otorgándoles mayor autonomía.

Ø Impulsar proyectos para mejorar infraestructura.Ø Mayor injerencia del Concejo Municipal en procesos de supervisión de

normas y evaluación de programas.

Registro asistencia Comisión:

1. Simón Mansilla Alcalde I. Municipalidad de Los Lagos2. Erika Yáñez Sec. Ejecutiva Capítulo Provincial ACHM3. Gabriel Muñoz Concejal I. Municipalidad de Maullín4. Silvia Pugin Concejal I. Municipalidad de Valdivia5. Emilio Klein Concejal I. Municipalidad de Calbuco6. Nelson Villarroel Concejal I. Municipalidad de Calbuco7. Mónica Vejar Concejal I. Municip. de San Juan de la Costa8. Excequiel Gallardo Concejal I. Municipalidad de Lago Ranco9. Pedro Yáñez Concejal I. Municipalidad de Quemchi

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Taller “Descentralización y el Nuevo Municipio”Región de Aysén,

Coyhaique, 3 de octubre 2002

Objetivo del Taller

Levantar propuestas sobre “nuevas competencias municipales” y “gestióny RR.HH”.

Programa

Presentación del métodoPresentación de participantesLevantamiento de propuestasElección RelatorPlenaria.

Los aproximadamente 30 participantes, se dividieron entre las comisiones deGestión Municipal y Recursos Humanos, así como Nuevas CompetenciasMunicipales.

Debido a la restricción del tiempo, el espacio para el trabajo en comisiones nosuperó la extensión de una hora y media. De ahí que el programa para cada unade estas comisiones considerase como único tema el levantamiento de propuestasde solución para apoyar a las municipalidades en las áreas temáticas señaladas.

En torno a este aspecto, los participantes (alcaldes, concejales y funcionariosmunicipales) hicieron sus aportes.

Cabe señalar que todas las comisiones alcanzaron los objetivos previamentedefinidos entre la SUBDERE, la ACHM y la Asociación Regional deMunicipalidades. Tanto las preguntas que guiaban la discusión como el métodoutilizado resultaron adecuados.

Comisión Gestión y Recursos HumanosModera: Leda Bakovic

Considerando al municipio como un “promotor del desarrollo comunal”, el grupo seabocó a la tarea de plantear propuestas de mejoramiento en el área de Gestión yRecursos Humanos:

Ø La importancia de disponer por parte de las autoridades de un programade gobierno cuyo objetivo central sea atingente a la realidad de la región yla comuna considerando al ciudadano como un actor relevante en eldesarrollo de la comuna. Dentro de este plan de gobierno, deben serfijados a la vez los micro objetivos para todos los departamentosmunicipales como a la vez de las principales áreas de desarrollo, parapromover el desarrollo de la comuna dentro de un plan maestro de laregión.

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Ø Una mayor disponibilidad de recursos. Ello permitiría tanto enfrentar elproblema de falta de personal frente a las mayores responsabilidades ydiversidad de funciones, como capacitar a los funcionarios municipales.En este aspecto es indispensable tomar en cuenta las falencias delMunicipio en aquellos ámbitos donde se requiere mayorperfeccionamiento considerando a la vez la realidad de la región y de lacomuna.

Ø Fortalecer y mejorar las formas de comunicación fue considerado unfactor importante para el mejor desempeño por parte de los funcionarios.Además, contribuiría a una relación con los concejales más coordinada yorganizada. Es indispensable que los planes de gobierno seansocializados tanto al interior del Municipio como entre la comunidad. Laparticipación de los funcionarios y de la comunidad ayudaría a un mayorcompromiso de ambos en la premisa del Municipio como promotor deldesarrollo comunal.

Ø La flexibilidad en la estructura del Municipio entregando un mayor nivel dedecisión a los funcionarios y concejales.

Ø Articular la coordinación entre la comunidad, Municipio y Estado,mejorando los sistemas de información y comunicación para generarmayor innovación en las propuestas de desarrollo de la comunidad.Establecer nexos entre los distintos actores.

Ø Modernizar a los entes fiscalizadores como contraloría.

Se hizo hincapié en que estos obstáculos dependen tanto de factores externos,que requieren de cambios estructurales y legales, como en algunos casos defactores internos. Estos están relacionados con la organización y gestión internadel Municipio. Hubo disparidad de opiniones sobre la forma en cómo secomunican al interior del Municipio. La opinión sobre la disminución de poder delos alcaldes quedó consignada pero con reparos de algunos alcaldes.

Frente a la particular situación de las comunas pequeñas de carácter rural, sepropone que se creen políticas acordes a las realidades de cada Municipio y de laregión sobre todo de aquellas que se ven afectadas por las leyes de exencióntributaria y que sean compensadas económicamente para poder realizar mejor sulabor.

Se hizo especial mención del aumento de remuneraciones y de la creación deincentivos económicos para que los funcionarios pudiesen trabajar con mayorcompromiso en los objetivos del Municipio. En este punto, en el cual estabanmuchos de acuerdo, se solicitó dejar consignado que otra de las formas de lograrel compromiso de los funcionarios era establecer un mejor trabajo en equipomejorando la comunicación entre los funcionarios y con el Alcalde y losconcejales. Por ello se manifestó que era necesario un programa de trabajodiscutido y aprobado por el Municipio y la comunidad.

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Registro de asistencia Comisión:

1.- Ladislao Valdés Concejal I. Municipalidad de Cisnes2.- René Alinco Concejal I. Municipalidad de Coyhaique3.- Luperciano Muñoz Concejal I. Municipalidad de Chile Chico4.- José M. Vera Alcalde I. Municipalidad de Tortel5.- Miriam Lagos Enc. Rentas y Patentes I. Municipalidad de Coyhaique6.- Alejandro Huala Enc. Perm. Circulación I. Municipalidad de Coyhaique7.- Janet Rojas Finanzas I. Municipalidad de Coyhaique8.- Paola Villegas Enc. de Remuneraciones I. Municipalidad de Coyhaique9.- Soledad Pizarro Dirig. ASEMUCH, secr. DOM I. Municipalidad de Coyhaique10.- Manuel Balboa Subdirector Tránsito I. Municipalidad de Coyhaique

Comisión Nuevas Competencias MunicipalesModera: Jorge Quezada

El taller se estructura con la participación de autoridades locales, alcaldes yconcejales, funcionarios municipales y un dirigente vecinal, provenientes de sietecomunas del interior. Después del momento inicial habitual de estos talleres, seinicia la consulta y conversación sobre proposiciones referidas a NuevasCompetencias Requeridas, desde la perspectiva del Municipio como promotor deldesarrollo comunal.

Sin duda, cada asistente recorre aquellas situaciones o problemas que observa enel ejercicio de sus funciones, a partir de lo cual enuncia iniciativas para resolverlasy prevenirlas. De todas maneras, se manifiestan los problemas o demandas quesubyacen a cada intervención, registrándolas en una sub-agrupación propia dadala naturaleza más de problema que de solución.

El nivel de participación alcanzado logra identificar áreas de preocupación yproposiciones, sin introducirse en soluciones específicas para cada temaplanteado. Es así como surgen distintos ámbitos competenciales, con relación a lagestión municipal, en:

Ø Administrativo y Normativo, la demanda por avanzar en definiciones másprecisas sobre las atribuciones propias y compartidas, poniendo el acentoen un rol coordinador efectivo del Municipio, en aquellos servicios a lacomunidad que no sólo dependen de él, sustentado en potenciar latransferencia de funciones a los niveles locales (comuna-región) conautonomía para adecuarse a las particularidades de cada territoriosubnacional.

Ø Ordenamiento del Territorio, expresado como incremento de lasfacultades y participación del Municipio en todas aquellas decisiones queafectan al territorio, como los permisos de instalación, de explotación, deconcesión o de otros recursos. En la actualidad, en la mayoría de lascomunas, al gobierno local no le cabe participación alguna, debiendoasumir las situaciones o hechos como datos creados, teniendo impactosignificativo en los planes municipales.

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Ø Captación de Recursos, incremento en las atribuciones y competenciasque poseen para retener o generar ingresos por actividades económicasque se realizan en la comuna. Modificación del sistema de tributación defiliales de empresas que poseen su casa matriz en otra región,normalmente en la capital nacional. Establecer la posibilidad deasociaciones entre municipios y privados para la constitución deempresas de servicios.

Ø Fomento Productivo, dotar de instrumentos de promoción e inversión enla base económica local, de modo de estimular el tejido productivo,facilitar su desarrollo y crecimiento, mejorando el entorno para lasactividades económicas de la comuna. Centralizar en el municipio todoslos trámites para iniciar o resolver dificultades de las empresas.

Ø Gestión Social, ampliar el radio de acción y decisión del Municipio en laprovisión de los servicios sociales del Estado en beneficio de loshabitantes de la comuna. Supervisión educacional, transferencia deprogramas sociales como el FOSIS, entrega de viviendas, red desubsidios sociales, entre otras forman parte de esta área depreocupación. En la conversación, este aspecto se presenta como no sermeros buzones de canalización de la demanda.

Ø Problemas y Demandas, en este punto se reflejan aquellas opiniones másrelacionadas con los problemas que subyacen a algunas de lasproposiciones señaladas. Predominan las indicaciones por máspresupuesto para las distintas áreas de servicios. No obstante, esrelevante la mención recurrente en la conversación sobre la superposiciónde funciones con otros servicios, y el escaso margen de gobierno omanejo que le compete al municipio en la entrega de los beneficiosofrecidos u otorgados a la población.

Ø Finalmente, al momento de concluir, se ofrece el panel para registrarpeticiones u observaciones para identificar aspectos no directamenterelacionados con el tema de la comisión. Estas no son sometidas aintercambio, ni debate alguno, sólo se recogen y se anotan para elconocimiento de los organizadores y la tramitación que pudieracorresponder.

Ø Gran parte de ellas se refieren a demandas por recursos o habilitación delMunicipio para incrementarlos, algunas a ámbitos de la gestión municipal,que pasan por contar con recursos adicionales para introducir cambios,como modificación o renovación de los equipos municipales en distintasáreas del quehacer del Gobierno Local.

Se cierra el trabajo de taller de la comisión Nuevas Competencias Municipales,con la exposición que hace el relator elegido, en sesión plenaria presidido por laIntendenta Regional, la Vicepresidenta Nacional de la ACHM y el Presidente delCapítulo Regional de la misma.

Registro de asistencia Comisión:

1.- Justo Muñoz Contabilidad I. Municipalidad de Coyhaique2.- Cristián Reyes Funcionario Educ. Municipal I. Municipalidad de Coyhaique3.- José Bórquez Concejal I. Municipalidad de Coyhaique

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4.- Nelly Stange Dir. Adm. y Finanzas I. Municipalidad de Coyhaique5.- David Sandoval Alcalde I. Municipalidad de Coyhaique6.- Gastón Toledo Concejal I. Municipalidad de Río Ibáñez7.- Arsenio Valdés Alcalde I. Municipalidad de Laguna Verde8.- Maura Maldonado Directora Obras I. Municipalidad de Coyhaique9.- Juan Carmona Secretario Municipal I. Municipalidad de Coyhaique10.- Ali Cruzat Alcalde I. Municipalidad de Chile Chico11.- Mario Arias Concejal I. Municipalidad de Chile Chico12.- Heriberto Moreno Concejal I. Municipalidad de Coyhaique13.- Omar Muñoz Secretario Municipal I. Municipalidad de Cochrane14.- Naishla Laibe Dir. Tránsito y Transp. Público I. Municipalidad de Coyhaique15.- Miguel Gatica Concejal I. Municipalidad de Chile Chico16.- Bernardo López Concejal I. Municipalidad de Tortel17.- Emilio Vega Unión Com. de Juntas de Vecinos

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Taller “Descentralización y el Nuevo Municipio”Región de Magallanes,

Punta Arenas, 19 de julio 2002

Programa:

Presentación de participantesPresentación del métodoIdentificación de obstáculosLevantamiento de propuestasPlenaria

Los aproximadamente 60 participantes, se dividieron entre las comisiones deFinanzas Municipales, Autoridades y Ciudadanía y Competencias Municipales.

El programa para cada una de estas comisiones, se estructuró en los siguientesdos bloques:

1. La identificación de aquellos obstáculos en cada una de las áreas queimpiden que el municipio pueda promover mejor el desarrollo de lacomuna;

2. El levantamiento de propuestas de solución para resolver los problemasdetectados.

En torno a estos dos bloques temáticos, los participantes (alcaldes, concejales yfuncionarios municipales) hicieron sus aportes.

Cabe señalar que todas las comisiones alcanzaron los objetivos previamentedefinidos entre la SUBDERE, la ACHM y su Capítulo Regional. Tanto laspreguntas que guiaban la discusión como el método utilizado resultaronadecuados.

Comisión Competencias MunicipalesModera: Francisco Vicencio

Sobre la base de la premisa de que el municipio es un “promotor del desarrollocomunal”, el grupo distinguió los siguientes grandes ámbitos de problemas:

Ø La existencia de una fuerte burocracia tanto desde el punto de vistaadministrativo como legal, lo que impide el desarrollo de iniciativas quepermitan abrir al Municipio a nuevas áreas de trabajo.

Ø La existencia de duplicidades de funciones entre los niveles local,provincial y regional.

Ø La falta de recursos, que afecta sobre todo a los municipios máspequeños, así como la generalizada poca flexibilidad en el uso de losmismos restringen la autonomía municipal.

Ø La poca integración del cuerpo de concejales al resto del Municipio, loque impide visualizarse a sí mismo como un solo equipo de trabajo.

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Ø El bajo nivel de información y participación de la comunidad en ladeterminación de las acciones que el Municipio emprende.

Ø La existencia de un número importante de comunas con una bajadensidad poblacional que impide o reduce las posibilidades para elfinanciamiento con fondos regionales de los proyectos de desarrollopresentados por estos municipios.

Ø La situación de aislamiento de varias comunas tanto en lo relativo a faltade conectividad con ciudades más grandes como por la falta de equiposde comunicación tales como teléfonos celulares, red fija e internet.

Ø La falta de una capacitación adecuada para el personal municipal quepermita generar capacidades nuevas y una cultura innovadora.

Ø La falta de recursos para capacitar y/o contratar personal idóneo.Ø La inexistencia de un ordenamiento territorial coherente y coordinado con

los niveles regionales que permita planificar inversiones y líneas detrabajo en el mediano y largo plazo.

A nivel de soluciones, los participantes identificaron propuestas para cadaproblema, entre las que destacan:.Ø Programas de capacitación a cargo de equipos multidisciplinarios que

trabajen por un tiempo suficiente en diversos ámbitos.Ø Aumentar la cobertura de celulares, fibra óptica e internet para acercar a

las comunidades aisladas.Ø Incentivar la realización de Plazas Ciudadanas para posibilitar la

información y participación de la comunidad en la definición de lasestrategias de desarrollo comunal.

Ø Abogar por una mayor voluntad política del Ejecutivo y Legislativo enorden a eliminar prácticas centralistas y burocráticas que impiden eldesarrollo comunal.

Ø Ordenar las diferentes legislaciones de fomento regional existentes paraposibilitar una Ley Maestra que ordene las políticas de incentivoproductivo de la región y se complemente con los planes estratégicos decada comuna.

Ø Generar actividades y políticas que permitan integrar a los concejales alfuncionamiento del resto del equipo municipal.

Ø Para paliar en parte el aislamiento de algunas comunas, fortalecer lainversión en caminos y sendas de penetración con una perspectiva dedesarrollo turístico.

Ø Promover el desplazamiento de población urbana a comunas ruralesmediante la generación de ofertas laborales.

Registro de asistencia Comisión:

1.- M. Cristina Vargas Secretaria Municipal I.M. de Primavera2.- Víctor Oyarzo Secretario Municipal I.M. de Torres del Paine3.- Roberto Sahr Concejal I.M. de Punta Arenas4.- Edita Perez A. Concejala I.M. de San Gregorio5.- Aquiles Barría Concejal I.M. de San Gregorio6.- Eugenio Beríos Concejal I.M. de Cabo de Hornos

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7.- Isabel Herrrera Concejala I.M. de Río Verde8.- Cristina Villaurre Secretaria Municipal I.M. de Punta Arenas9.- José Ahumada Concejal I.M. de Laguna Blanca10.- Isabel Herrera Concejala I.M. de Río Verde11.- Aidé Gonzalez Concejala I.M. de Laguna Blanca12.- Oscar Bravo H. Concejal I.M. de Punta Arenas

Comisión Finanzas MunicipalesModera: Leda Bakovic

Considerando al Municipio como un “promotor del desarrollo comunal”, el grupodistinguió ocho grandes ámbitos de problemas:

Ø La falta de recursos financieros.Ø La disponibilidad de recursos escasos frente a mayores

responsabilidades y diversidad de funciones, sin que se asignen, desde elnivel central, mayores recursos.

Ø La dependencia de los municipios al Fondo Comunal Municipal en laasignación de los recursos y la incertidumbre relacionada a la falta deinformación oportuna de la asignación de los recursos.

Ø La intervención del Estado en áreas del territorio comunal sin otorgarlebeneficios al Municipio pero exigiéndole responsabilidades en elfuncionamiento de los territorios.

Ø Falta de mayor autonomía en gestión y administración financiera, hechorelacionado con la limitación legal para poder generar recursos más alláde los que la ley les otorga, obstáculo que se ligó, principalmente, a laexistencia en el país de una política centralista y de concentración derecursos.

Ø La perversidad en la redistribución del ingreso del FCM está directamentevinculada a una distribución presupuestaria sin considerar las realidadesde los municipios y acentuada por la dificultad que se manifiesta conmayor intensidad en la imposibilidad para generar recursos propios,problema que se acentúa en comunas pequeñas, principalmente encomunas rurales sin tejido productivo, lo que las hace dependientes,exclusivamente del Fondo Común Municipal.

Ø Falta de compensación en Ley de excepciones ha generado una mermaen los recursos municipales acentuada por una falta de regulacióndiferenciada en la distribución de los recursos.

Ø Dificultad en capacitar a los funcionarios por no disponer de presupuestoadecuado a las necesidades requeridas.

Se hizo hincapié en que estos obstáculos dependen casi exclusivamente defactores externos, lo que requeriría de cambios estructurales y legales. No seconsideró que los obstáculos dependan más de la organización y gestión internadel Municipio.

Para la superación de los obstáculos se hizo más manifiesta la opinión decambios externos estructurales y legales más que los cambios internos en gestión

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y administración. Es así que, frente a la particular situación de las comunaspequeñas de carácter rural, se propone que se creen políticas acordes a lasrealidades de cada Municipio y que aquéllas que se ven afectadas por las leyesde excepción tributaria sean compensadas económicamente.

Otras propuestas de solución se refieren a:

Ø Obtención de mayor descentralización de recursos, reglamentando laautorización de creación de corporaciones de desarrollo económico oapoyando la legislación a favor de una gestión empresarial autónoma delos municipios.

Ø Gestionar aumento de financiamiento de parte del Estado para educacióny salud.

Ø Gestionar la entrega de recursos por parte del Estado cuando se lesasignen nuevas funciones a los municipios y la entrega de recursoscorrespondientes a funciones deficitarias que no son de exclusivaresponsabilidad del municipio.

Ø Eliminar la excepción de derechos en usos de bienes públicos como lo esel caso de los usos de bienes nacionales como los postes que en formaindiscriminada son usados por distintas empresas sin pagar por estebeneficio otorgado.

Ø Derivar a los municipios parte de los fondos que se generan en reservasforestales propias y son enviados a Santiago.

Se considera que una de las vías para obtener ingresos es el “combate” a lamorosidad y omisión de pago de derechos municipales. Para ello se proponeestablecer políticas de fiscalización con apoyos internos (planta municipal) yexternos (carabineros). Se considera que el Alcalde debe aplicar sancionescuando corresponda (clausuras). En este ámbito, se propone estudiar la“externalización” de las tareas de fiscalización en las comunas.

Registro de asistencia comisión:

1.- Ricardo Olea C. Alcalde I.M. de Primavera2.- Juan P. Mancilla P. Finanzas I.M. de Primavera3.- Sergio Avila Finanzas I.M. de Puerto Natales4.- Rosa Finanzas I.M. de Porvenir5.- Juan Contreras Finanzas I.M. de Porvenir6.- Casto Ulloa G. Concejal I.M. de Primavera7.- Juan Barria B. Finanzas I.M. de Torres del Paine8.- Vicente Caselli R. Concejal I.M. de Cabo de Hornos9.- Juan Barria P. Administrador Municipal I.M. de Primavera10.- Claudio Oyarzo P. Finanzas I.M. de Punta Arenas11.- Ricardo Barria B. Finanzas I.M. de Punta Arenas12.- Marisol Lara Finanzas I.M. de Laguna Blanca13.- Adrián Mayorga Consejal I.M. de Primavera14.- Cecilia Aguila Administrativo I.M. de Primavera15.- Fernando Paredes Alcalde I.M. de Torres del Paine

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Comisión Gestión Municipal y Recursos HumanosModera: Jorge Quezada

El trabajo de taller sucede en el marco de lo programado, con una asistenciamedia de 30 personas provenientes de distintas comunas de la Región deMagallanes y de la Antártida Chilena convocadas por el Capitulo Regional de laAsociación Chilena de Municipalidades y la Subsecretaría de Desarrollo Regionaly Administrativo. Según se puede observar en registro o nómina de participantespredominan los y las funcionarios, alcanzando una representación menor el deautoridades electas municipales, en particular de concejales y una concejala, nocontando con alcaldes(as). Luego de una breve introducción a la sesión ypresentación de los integrantes a objeto de crear un ambiente básico deconversación, se da inicio a la consulta propiamente tal, distinguiéndose dosmomentos de trabajo guiados por dos preguntas orientadoras de la reflexión ydiálogo. En cada una de ellas se logra una adecuada intervención y extensaparticipación, registrándose las opiniones de cada miembro del taller.

Con respecto a ¿Cuál es el mayor obstáculo para que el Municipio puedapromover mejor el desarrollo de la comuna?, las intervenciones las anotan yregistran, estableciéndose siete (7) nudos críticos o áreas que concitan el interés,a saber: 1, Conocimiento e Información Interna; 2, Formación de los RecursosHumanos; 3, Gestión de los Recursos Humanos; 4 Difusión y Extensión deProgramas Públicos; 5, Infraestructura Municipal; 6, Gestión Municipal, y; 7, ClimaOrganizacional. Como lo muestra la transcripción de las tarjetas, el grupo seinclina por hacer una distinción más rigurosa en el ámbito de los recursoshumanos, probablemente inducido por la composición del él. No obstante ello, laatención de los participantes tiene una mirada desde el interior del Municipio,como ambiente y organización del trabajo cotidiano, hacia el servicio que prestana la comunidad, asumiéndose como servidores públicos que se deben a lapoblación comunal. Llama la atención, la no manifestación polémica de lo relativoa las plantas municipales, observándose una sensibilidad positiva al cambio de lasituación actual, que flexibilice la gestión y administración de personal. Por otraparte, no se identifican relaciones significativas con el entorno institucional delEstado, exceptuando referencias al déficit amplio de recursos para cubrir laatención de la población y consecuentemente las demandas del municipio.

En relación al segundo momento de diálogo, precedido por la pregunta ¿Quépropuestas de solución hacemos para resolver los problemas detectados?,abordados en torno a la agrupación de tópico de problemas e interesescompartidos en fase anterior, se logra una participación amplia, con mayorpresencia de los aspectos de personal y recursos humanos. En este ámbito, lasproposiciones van desde revisar procesos y organización del trabajo, hasta lashabilidades con que cuenta el Municipio para desarrollar su labor, pasando poruna recurrente demanda de un plan de capacitación anual coherente con losdesafíos y objetivos de desarrollo que el Municipio -en forma participativa- debieraplanificar y conducir en su comuna. En este sentido, es una proposición implícitade diseñar y aplicar un plan de desarrollo de competencias alineado e integrado auna estrategia de desarrollo local (por ej. PLADECO), con facultades de adecuarla estructura funcionaria a las necesidades de cada comuna. Esto se lee también

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en una tarjeta, que concita la atención del grupo, sobre la necesidad de estableceruna coordinación y planificación municipal eficiente. Las tareas asociadas alambiente interno o sistema de interacción de las personas son asumidas coniniciativas de bajo costo, basadas en la voluntad interna, como cambio deconductas y manejo adecuado de la información, aspectos sujetos a lagobernabilidad propia de los equipos municipales. Son interesantes lasproposiciones de intercambio de experiencia y asistencia técnica (incluida lacapacitación) entre servicios públicos.

Finalmente se reitera, en distintos momentos de trabajo en el taller, la necesidadde apoyo que los municipios requieren para mejorar su labor, dependiendoalgunos de elevar los niveles de coordinación y cooperación entre las agencias einstituciones públicas de la Región de Magallanes y de la Antártica Chilena,integrando y complementando recursos y esfuerzos en beneficio de la comunidad.

Registro de asistencia comisión:

1.- Sergio Aguilar O Dirección de Cementerios M. de Punta Arenas2.- José M. Llancabur Secretario Municipal M. de Río Verde3.- Ximena Álvarez M. de Primavera4.- Julio Morales C. Concejal M. Cabo de Hornos5.- María Melipillán V. M. de Puerto Natales6.- Luis López Concejal M. Torres del Paine7.- Sonia Cárdenas M.de Puerto natales8.- José Vera G. M. de Natales9.- Hugo Silvia Concejal M. de Torres del Paine10.- Ángel Carrasco M. de Puerto natales11.- Claudio Ruiz O. M. de Punta Arenas12.- Viviana Oyarzo Administrativa M. de Puerto Natales13.- Jaime Sánchez H M. de Punta Arenas14.- Hina Carabantes Directora de Obras M. de Punta Arenas15.- Marlene Lira Directora Dº Comunitario M. de Punta Arenas16.- Gloria Barra M. de Primavera17.- Mónica Salinas Concejala M. de Primavera18.- Carlos Mandriaza Concejal M. de San Gregorio19.- Segundo Vásquez Concejal M. de San Gregorio20.- Patricia Cárcamo M. de Primavera21.- Juan Cárcamo M. de Río Verde22.- Silvia Aguila G. Control Interno M. de Punta Arenas23.- Maritza Díaz M. de Puerto Natales24.- Nency Pérez V. Administrativa M. de Puerto Natales25.- Víctor Oyarzo Secretario Municipal M. de Torres del Paine26.- Elsa Alvarado M. de Puerto Natales27.- Jorge Quezada Moderador taller Consultor GTZ-Subdere

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Taller “Descentralización y el Nuevo Municipio”Municipios Rurales de la Región Metropolitana,

Santiago, 2 de agosto 2002

Programa:

Presentación de participantesPresentación del métodoIdentificación de obstáculosLevantamiento de propuestasPlenaria

A diferencia de los eventos anteriores, se pudo trabajar solamente en unacomisión, debido a la muy baja convocatoria que excedió los 20 participantesdurante la tarde. Por lo tanto, esta comisión única abordó el conjunto de temasque habían sido tratados en los demás eventos: competencias, finanzas, gestión yparticipación ciudadana.

El programa del taller, se estructuró en los siguientes dos bloques:

1. La identificación de aquellos obstáculos que impiden que el municipiopueda promover mejor el desarrollo de la comuna;

2. El levantamiento de propuestas de solución para resolver los problemasdetectados.

En torno a estos dos bloques temáticos, los participantes (alcaldes, concejales yfuncionarios municipales) hicieron sus aportes.

Cabe señalar que la comisión alcanzó los objetivos previamente definidos entre laSUBDERE y la ACHM. Tanto las preguntas que guiaban la discusión como elmétodo utilizado resultaron adecuados.

Resumen trabajo de comisiónModeran: Leda Bakovic, Paul Vallejos

Este taller, efectuado el viernes 2 de agosto 2002 en la ciudad de Santiago, reunióa representantes, principalmente Alcaldes y Concejales, de comunas rurales de laRegión Metropolitana.

Considerando el escaso número de participantes, se trabajó en una solacomisión, la que se abocó a identificar obstáculos a la misión del municipio como“gestor del desarrollo comunal”. En efecto, a partir de esta premisa que haorientado la realización de los distintos congresos regionales, el grupo discutiórespecto a los mayores obstáculos que enfrenta el municipio rural en los distintosámbitos de su quehacer: finanzas, gestión y recursos humanos, competencias yparticipación ciudadana.

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Con el apoyo de la metodología de visualización de tarjetas el grupo distinguióocho grandes áreas de problemas:

Ø Centralismo, el que se traduciría en una discriminación hacia losmunicipios rurales. Se mencionan los efectos negativos que implica laaplicación del principio de “rentabilidad social” en los proyectos yprogramas públicos. Al ligar este criterio a la cobertura de los mismos,determinada por la población beneficiada, se perjudica a las comunas demenor tamaño, como es el caso de las comunas rurales;

Ø Falta de participación ciudadana, lo que se expresaría en la pocamotivación de la comunidad y en la apatía demostrada ante lasautoridades;

Ø Falta de recursos económicos, se considera que la carencia de recursoseconómicos constituye uno de los mayores obstáculos para responder ademandas de los ciudadanos. De acuerdo a los planteamientosconsignados en las tarjetas, este obstáculo tiene tanto un carácter externo(los recursos aportados por el nivel central y/o regional) y un carácterinterno (la imposibilidad de generar recursos propios);

Ø Traspaso de funciones sin recursos, este obstáculo se relaciona tanto conla falta de recursos económicos como con el hecho de que se legisle sinconsiderar financiamientos correspondientes, se expresa en lasdificultades para cubrir necesidades de servicios traspasados (porejemplo, educación y salud);

Ø Legislación sin financiamiento, este obstáculo expresa, además, lasensación de falta de consideración de la opinión de gobiernos localespor parte del poder legislativo, lo que se relaciona también con la falta decoordinación entre ambas instancias;

Ø Falta de modernización de la gestión, lo que implica una administraciónpoco eficiente en los municipios;

Ø Falta de política de recursos humanos, lo que dificulta tanto lacapacitación como la motivación de los funcionarios municipales;

Ø Falta de autonomía, derivada de un excesivo “tutelaje” del nivel central, loque incidiría, entre otros aspectos, en la falta de autonomía para generary gestionar recursos propios.

En una segunda etapa del taller, los participantes, en tanto representantes decomunas rurales, realizaron un levantamiento de propuestas para superar losobstáculos antes mencionados. Cabe señalar, que a este nivel se propusieronalgunas acciones concretas, pero muchas de las propuestas se refieren aaspectos generales, a aspiraciones o principios respecto a lo que debiera ser lagestión municipal.

Se plantea impulsar, entre otras:

Ø La aprobación de la Ley de Rentas II; el aumento de recursos para lagestión de los municipios en el “Presupuesto Nacional”; la recuperacióndel IVA por los municipios. En este ámbito, se sugiere realizar una mayordifusión de alternativas de financiamiento, como por ejemplo, el aporte

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que las empresas privadas pueden hacer a las comunas a través deCorporaciones de Desarrollo;

Ø Propender a una mayor descentralización en las decisiones, priorizandola participación de lo municipios (“municipalizar”);

Ø Fortalecer las organizaciones comunitarias para lograr una mayorparticipación; mejorar las relaciones en partidos políticos para lograrmayores niveles de confianza en la comunidad;

Ø Lograr una mayor comunicación entre los distintos poderes del Estado yel nivel municipal, en materias relacionadas con las políticas de desarrollolocal;

Ø Establecer políticas que promuevan la innovación y participación defuncionarios; permitir uso a nivel municipal de franquicia SENCE;

Ø Modernizar la gestión municipal otorgando mayores atribuciones aconcejales; capacitar a concejales y alcaldes e introducir nuevastecnologías en la administración municipal;

Ø Asumir decisión política de traspasar más poder a los gobiernos locales,ampliando su participación en la toma de decisiones.

Por último, se formula la petición de otorgar mayor tiempo a la discusión de estasmaterias en los distintos talleres y seminarios que se organizan.

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Taller “Descentralización y Municipio”Directores de Finanzas Municipales

de la Región MetropolitanaSantiago, 11 de octubre 2002

Objetivos del Taller:

Identificar obstáculos;Levantar propuestas de solución.

Programa:

Presentación de participantesPresentación del métodoIdentificación de obstáculosLevantamiento de propuestasPlenaria

El evento contó con la participación de 16 directores de finanzas y de integrantesdel equipo técnico de la División de Políticas de la SUBDERE, específicamente,del Departamento de Estudios Municipales, encargado de diseñar una propuestapolítica para el fortalecimiento municipal en el marco del proceso dedescentralización en curso.

Ambas comisiones abordaron los mismos temas centrando su trabajo en laidentificación de problemas y, con posterioridad, en la elaboración de propuestasde solución en el áreas financiera.

En torno a estos temas, los participantes hicieron sus aportes.

Cabe señalar que todas las comisiones alcanzaron los objetivos previamenteacordados por la SUBDERE y la GTZ. Tanto las preguntas que guiaban ladiscusión como el método utilizado resultaron adecuados.

Comisión Nº1Modera: Jorge Quezada

El taller se estructura con un grupo de siete jefes(as) de Administración y Finanzasde municipalidades de la Región Metropolitana, un asesor financiero municipal ydos observadoras de la SUBDERE. Luego del usual momento inicial, propio de lametodología aplicada en los eventos de la consulta, se da la conversación entorno a las dificultades u obstáculos relacionadas con el tema de las FinanzasMunicipales, seguida de las soluciones y/o proposiciones para hacer frente a losproblemas identificados, desde la perspectiva del Municipio como promotor deldesarrollo comunal. Los temas planteados son agrupados por similitud o relacióndirecta con el contenido expresado. Así se establecen seis categorías, áreas onudos críticos en la gestión y administración financiera de los municipios

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presentes. Con respecto a éstas, los temas enfatizados por los participantes, encada una de ellas fueron:

1. Rigidez de la normativa vigente: En este se aborda la tensión y dificultadobservada sobre las limitaciones que les impone el ordenamiento jurídicovigente para dar curso a las solicitudes o permisos -certificados- específicosque son materias radicadas en el municipio (Ley de Rentas, normas deadministración), en cuanto a la obligación de contar con certificados de otrosservicios (Ley de Urbanismo, salubridad, impuestos entre otras). Se menciona la ausencia de mecanismos para regular y controlar los tiemposen que éstos ocurren, y la falta de facultades para verificar los antecedentesaportados por los particulares, perdiéndose celeridad en la tramitación de lasolicitud, llegando incluso a una suspensión indefinida. Por cierto, esto afectalas arcas municipales, al restarse los derechos involucrados, y a los propiosusuarios de la comuna, quienes terminan por operar irregularmente. Tambiénel grupo destaca el uso inadecuado en materia de exención de derechosmunicipales de aseo, otorgándose sin claridad de los criteriossocioeconómicos que fundan tal acción.

Algunas acciones de solución han sido enfrentadas por medio de convenioscon instituciones públicas, como por ejemplo con el SII, para la obtención deinformación relevante de los contribuyentes. Por otra parte, se propone haceruna revisión exhaustiva de toda la normativa aplicable en el territorio comunal,a objeto de eliminar las inconsistencias, los trámites innecesarios, losconflictos de reglamentación, y las dualidades de funciones estableciendo unmecanismo de resolución expedito para resolverlos, transfiriendo mayorautonomía al gobierno comunal para asumir aspectos de administración ynormativa legal de competencia comunal, y dictaminar la imposibilidad detomar decisiones, sin el concurso municipal, que inciden en éste y no secompensan. Aumento de facultades del municipio en todas aquellasdecisiones de aplicación e impacto preferentemente comunal.

2. Traspaso de competencias desfinanciadas, siendo en este acápite losservicios de salud y educación los más sensibles, aún cuando se refieren aotros programas comprendidos en la oferta pública de servicios y beneficiosen general (drogadicción, medio ambiente). Se manifiesta la urgencia dereglamentar la imposibilidad efectiva de traspasar lo que no se encuentreíntegramente financiado, de modo que los aportes del municipio seanadicionales, destinados a incrementar la calidad del servicio, y no a lamantención de los gastos operacionales básicos. También se pronuncian pordotar de autonomía en la administración y gestión de los servicios, conestándares mínimos comunes, de modo de mejorar la calidad de éste,mediante la estimulación o castigo al desempeño de las unidades municipalesy del personal. Se propone promover la constitución de corporacionesmunicipales para lograr espacios de libertad en la provisión de los servicios, ydejar a los municipios en condición de mayor equidad con respecto aoperadores privados que hacen uso de las mismas subvenciones, sin tener lasrestricciones que poseen las municipalidades.

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3. Planificación y coordinación deficientes: En este punto, se menciona comoaspecto crítico la alta descoordinación observada y la no aplicación efectiva deuna estrategia o planificación consensuada entre los agentes públicos, enmateria de inversiones y servicios. Se sugiere avanzar en la constitución ciertade un sistema de planificación integrada entre los distintos niveles de laAdministración del Estado, con la participación de los municipios en lasinstancias decisorias de inversiones con impacto comunal.

Se agrega la indicación de promocionar la agrupación de comunas paraabordar áreas de desarrollo en el territorio socioeconómico que les es común.También se pronuncian por introducir mejoras en el ámbito interno de lamunicipalidad, para evitar las acciones duales, similares o contrapuestas, ladispersión de recursos y la pérdida de oportunidades por desaprovechamientode sinergias bajo su dominio.

4. Falta de eficiencia: En este apartado se hace mención a las ineficienciasinternas y externas al municipio, como la superposición de programas, la faltade personal especializado en finanzas públicas municipales, ausencia deincentivos, entre otros. Se proponen acciones orientadas a modificar losindicadores de distribución municipal, dotar de autonomía para laconfiguración de las plantas de personal, introducir una intervención decapacitación para elevar las habilidades y competencias de los equiposmunicipales, constituyendo un instituto especializado y con un programanacional de formación, que dé cuenta de las exigencias de los cargos;incorporar la evaluación regular y permanente, con aplicación de lasconsecuencias y acciones que de ella se derivan.

5. Información central deficitaria: Básicamente, aquí el grupo identifica como unagran dificultad la incertidumbre en la elaboración y ejecución presupuestariapor no poseer la información adecuada sobre aspectos que son gravitantes enel financiamiento del municipio, en el momento oportuno. Lo que se proponees simple y llanamente contar con ésta en los términos establecidos oconvenidos con las instancias correspondientes, y contar con medios queaseguren tales compromisos.

6. Inversiones no financiadas totalmente (recursos escasos): En este punto, seregistran las opiniones relativas a la escasez de recursos, tanto de lasinversiones realizadas, que no consideran el total de los gastos defuncionamiento, como la brecha existente entre la demanda de la comunidad ylas posibilidades presupuestarias de atenderlas. En definitiva, se vive latensión crítica entre los ingresos -bajos- y las salidas presionadasconstantemente al alza. Surgen proposiciones tales como que los proyectossectoriales sean financiados íntegramente, que se faculte al municipio pararecuperar el IVA, contraer deudas, aplicación de los impuestos territoriales sinexcepción, incorporar un cobro mínimo al consumo público de electricidad.

El trabajo de taller culmina con la exposición en plenaria de los resultadosalcanzados en ambas comisiones, realizada por la relatora elegida para talesefectos.

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Registro de asistencia Comisión:

1. Nancy Cepeda Directora DAF I. M. de S. J. de Maipo2. Nora González Directora DAF I. M. de Q. Normal3. Sylvia Ortega Directora DAF I. M. de La Granja4. Juan Ángel Rivera Director DAF I. M. de Alhué5. Luis Moreno Analista Financiero DAF I. M. de Pte. Alto6. Luisa Espinoza Directora DAF I. M. de Recoleta7. Aliro Caimapo Director DAF I. M. de Colina8. Rossana Narvaez Directora DAF I. M. de Quilicura

Comisión Nº2Modera: Leda Bakovic

Partiendo de la premisa de considerar al municipio como un “gestor del desarrollocomunal”, el grupo distinguió los siguientes ámbitos de problemas:

Ø El municipio actualmente actúa como promotor de los programas delgobierno.

Ø La falta de recursos económicos para cumplir con los diversoscompromisos que se relacionan tanto con la asignación de programasdesde el nivel central, sin que se aporten los recursos suficientes, comocon la crisis económica que ha repercutido negativamente en las finanzasmunicipales limitando la obtención de los recursos propios.

Ø La dificultad para los municipios pequeños de tener acceso a soportetecnológico, lo que contribuye a disminuir su eficiencia y a la vez le impideacceder a información que podría facilitarle sus labores y toma dedecisiones.

Ø Falta de mayor autonomía para la administración de sus recursos,obstáculo que se ligó, principalmente, a la existencia en el país de unapolítica centralista, de concentración de recursos, de asignación deprogramas y de aprobación de leyes que afectan directamente a losmunicipios.

Ø Dificultad para generar recursos propios en comunas pequeñas,principalmente en comunas rurales sin tejido productivo, lo que las hacedependientes, exclusivamente, del Fondo Común Municipal;

Ø El exceso de los gastos corrientes está afectando cada vez más aldesarrollo de las comunas solventando adicionalmente la sustentabilidadde los programas estatales.

Ø La falta de una normativa adecuada y de control en los procedimientosadaptada al sistema financiero actual dificulta entre otros ejemplos, elcobro de los derechos municipales, lo que conlleva a la disminución deobtención de mayores recursos;

Ø Rigidez en las normativas actuales del tratamiento de las finanzas impidea los municipios generar nuevas fuentes de ingresos propios. Este últimopunto está directamente asociado a otros problemas: un bajo nivel decoordinación e integración; la falta de criterios comunes entre losmunicipios, las diversas instituciones públicas y contraloría en aunaresfuerzos en la búsqueda de soluciones legislativas y procedimientos

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adecuados para poder hacer más fluido los procedimientos de obtenciónde recursos sin que las directrices dadas por una institución estén endesacuerdo con las normas de contraloría.

Ø Aumento creciente de los aportes a educación y salud por parte delmunicipio con ingresos variables y además las negociaciones deaumentos salariales acordadas por el nivel central las paga el municipiosin que exista un aporte acorde a las nuevas disposiciones. Afecta en unporcentaje muy alto a las arcas municipales.

Algunos de estos obstáculos dependen casi exclusivamente de factores externos,lo que requeriría de cambios estructurales y legales. En cambio, hay otrosobstáculos que dependen más de la organización y gestión interna del municipio.Las propuestas de solución se refieren a:

Ø Obtención de mayor descentralización de recursos, reglamentando, enciertos casos, la distribución según el tipo de comuna beneficiando a lascomunas pequeñas.

Ø Buscar fórmulas para la recuperación del IVA cancelados por losmunicipios y gravar servicios municipales.

Ø Mejorar normas y procedimientos financieros en coordinación entre losdistintos servicios.

Ø Analizar experiencias de otros municipios similares para crear nuevosderechos municipales.

Ø Identificar y difundir fuentes de financiamiento, a través de catastros y deacercamientos entre los gobiernos regionales y locales.

Ø Se considera que una de las vías para obtener ingresos es lograr unmayor porcentaje del impuesto territorial para los municipios y combatir laalta morosidad de pagos de derechos municipales. Para ello se proponeque el SII a través de la Tesorería General cobre los derechos de aseoinclusive a los predios exentos.

Ø Lograr una mejor coordinación de recursos humanos y materiales paraoptimizar la gestión entre las diversas instituciones con el Municipio.

Registro de asistencia Comisión:

1. Elena Gormaz Directora DAF I. Municipalidad de Talagante2. Magali Figueroa Directora DAF I. Municipalidad de María Pinto3. Vittorio Giovanetti Jefe de Rentas y Finanzas I. Municipalidad de Conchalí4. Ana María Silva Directora DAF I. Municipalidad de Providencia5. Isabel Vivian Rocco Encargada de Finanzas I. Municipalidad de Til-Til6. Jorge Ayala Director DAF I. Municipalidad de El Bosque7. Eduardo Shepherd Director DAF I. Municipalidad de Est. Central8. José Luis Queyenpán Director DAF I. Municipalidad de Pudahuel9. Rafael Retamales Director DAF I. Municipalidad de Buin

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REUNIONES ESPECIALES

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Taller “Primer Encuentro de Alcaldes de Chile”Chillán, 26 de julio 2002

Objetivos del Taller:

Identificar obstáculos;Levantar propuestas de solución.

Programa:

Presentación de participantesPresentación del métodoIdentificación de obstáculosLevantamiento de propuestasPlenaria

Considerando las intensas discusiones políticas previa y posteriormente al evento,cabe señalar enfáticamente que el compromiso asumido conjuntamente por laSUBDERE y el equipo técnico de la GTZ se refería exclusivamente a apoyar eldebate de los alcaldes en torno a temas relacionados con el rol de los municipios,y particularmente de los ediles.

Es en este sentido que se había percibido el encuentro de Chillán como unaexcelente oportunidad para que los propios alcaldes aportasen información yopiniones importantes al Departamento de Estudios Municipales de la División dePolíticas de la SUBDERE, en el marco de su actual labor: la elaboración de unapolítica municipal en el contexto de la descentralización.

Para evitar duplicidades entre este evento y los congresos regionales realizadosen conjunto con la Asociación Chilena de Municipalidades y sus capítulosregionales, así como atendiendo la particularidad de contar con participantesexclusivamente alcaldes, se determinó trabajar en las siguientes comisiones detrabajo:

1. La relación entre alcaldes y los empresarios locales2. La relación entre los alcaldes y la comunidad3. La relación entre los alcaldes y los servicios públicos4. La relación entre el alcalde y los equipos municipales.

Estas comisiones funcionaron simultáneamente durante la mañana de esa jornaday contaron con la participación activa de aproximadamente 80 alcaldes de lamayoría de las regiones del país.

El programa para cada una de estas comisiones, se estructuró en los siguientesdos bloques:

1. La identificación de problemas que enfrentan los alcaldes en su relacióncon los distintos actores;

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2. El levantamiento de propuestas de solución para resolver los problemasanteriormente detectados.

En torno a estos dos bloques temáticos, los participantes hicieron sus aportes.

Cabe señalar que todas las comisiones alcanzaron los objetivos previamentedefinidos entre la SUBDERE y la comisión organizadora del evento. Tanto laspreguntas que guiaban la discusión como el método utilizado resultaronadecuados, con la salvedad de que algunos participantes expresaron lasugerencia dirigida a los organizadores de consultar en futuros eventos la opiniónde los participantes con respecto a los temas a tratar.

Comisión La Relación entre el Alcalde y los Equipos MunicipalesModera: Felipe Rieutord

De acuerdo a la percepción de los alcaldes participantes en la comisión, losprincipales problemas que ellos tienen con el personal municipal son:

Ø Mayoritariamente el personal municipal tiene una baja calificación paradesarrollar adecuadamente la función que desempeña.

Ø En las comunas pequeñas, especialmente rurales, la baja calificación delpersonal se hace más evidente. La mayor parte del personal municipal,luego de salir del liceo, ingresa al municipio sin mayor preparación paradesarrollar su función.

Ø Debido a la falta de recursos económicos, los municipios tienen pocasposibilidades de destinar recursos para capacitación del personal.

Ø Existe una gran oferta de capacitación hacia los municipios, pero lamayoría de ella no es pertinente con las necesidades municipales. Es unaoferta muy académica y poco aplicable en la práctica diaria.

Ø En general, hay poca coordinación entre el personal municipal y entre lasdiferentes unidades. La poca capacidad de trabajar en equipo no es sólodel personal menos calificado sino que se da también a nivel profesional.

Ø La diversidad de funciones que hoy día cumple el municipio requiere deun estilo de gestión diferente, menos burocrático y con mayor integraciónde la comunidad. El personal municipal es en general muy temeroso acambiar el modo de hacer las cosas, por el contrario presenta una granresistencia a la innovación, aludiendo como excusa la rigidez de lanormativa, especialmente los dictámenes e instrucciones de lacontraloría.

Ø Existe una falta de capacidad resolutiva de los cargos de jefatura.Ø Las bajas remuneraciones del personal municipal, especialmente

técnicos, administrativos y auxiliares, tienen un gran impacto en la falta demotivación por mejorar o asumir mayores responsabilidades.

A continuación, se presentan las propuestas hechas por los alcaldes:

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Ø Los municipios deben tener las facultades y los recursos económicos paraestablecer sus propias plantas de personal, adecuadas a su realidadterritorial, social y económica.

Ø Los municipios deben establecer una política de capacitación yperfeccionamiento de su personal que sea equitativa y transparente paratodo el personal, además de pertinente a los intereses institucionales y nopersonales.

Ø Las Asociaciones de municipios juegan un rol importante en laelaboración e implementación de una oferta de capacitación, pertinente,adecuada a la práctica y factible en términos del tiempo y del costo.

Ø Los municipios deben tener una legislación que les permita establecersistemas de bienestar y política de incentivos ajustada a sus realidades, yno normas que son aplicables sólo a grandes comunas urbanas (Semenciona también la posibilidad de un sistema de jubilación anticipada).

Ø La asociación entre municipios para mejorar las capacidades delpersonal, así como para intercambiar experiencias y desarrollar pasantíasdel personal en comunas que tienen una mejor capacidad de gestióndebería tener un financiamiento del gobierno.

Ø Debería existir un único estatuto laboral para los funcionarios municipalesy aquellos de los “servicios traspasados”.

Ø Deben atenuarse las grandes diferencias de ingresos entre funcionarios.

Comisión La Relación entre el Alcalde y los Servicios PúblicosModera: Gennaro Mucerino

En esta Comisión, que enfrentó el tema de la relación entre Alcaldes y ServiciosPúblicos, se generó un debate preliminar para aclarar el significado de la palabra“relación”. Consecuentemente, varios alcaldes precisaron que no percibían ningúnobstáculo personal o de relacionamiento con los representantes de los serviciospúblicos, así como resulta del registro de los resultados del taller, adjunto alpresente informe.

En relación con los principales obstáculos que afectan la relación entre alcaldes yservicios públicos, se identificaron las siguientes grandes áreas:

Ø La existencia de una excesiva burocracia de los servicios públicos para laimplementación de proyectos con impacto local, que implica uncorrespondiente gasto de energía en la gestión política del Alcalde.

Ø La falta de coordinación que impide el diseño de propuestas normativaspara fomentar eficazmente la iniciativa empresarial.

Ø La ingerencia de los Servicios Públicos en el ámbito de las atribucionespertenecientes al Municipio.

Ø La falta de coordinación y comunicación en la distribución y asignación delos recursos públicos.

Ø El cambio frecuente de personal de los servicios públicos (particularmentelos cargos de confianza) por coyuntura política, dificulta la implementaciónde soluciones técnicas adecuadas.

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Ø Los programas de los servicios públicos no tienen debidamente en cuentalas necesidades locales y, por tanto, no contribuyen a resolver losproblemas concretos.

Ø La existencia de vacíos y vicios normativos, que son la causa de ladescoordinación entre servicios públicos y municipio, de la falta deplanificación y gestión conjunta y que determinan duplicidad ysuperposición de funciones.

Al término de esta primera etapa del trabajo, los alcaldes concordaron que losobstáculos definidos, particularmente el excesivo protagonismo de los serviciospúblicos en la implementación de los proyectos locales, dificulta una efectivaautonomía municipal en la gestión de los recursos.

Al momento de levantar propuestas para superar los obstáculos identificados,algunos alcaldes manifestaron expresamente una falta de interés para la dinámicade trabajo que se perfilaba. Además lamentaron que las temáticas propuestas nohabían sido previamente consensuadas.

Se salió del impasse acordando explicitar este malestar en la plenaria yreservando un espacio para registrar temáticas adicionales de interés concreto delgrupo, para luego llevarlas a la atención de todos los otros participantes.

Sin embargo, se decidió dar la prioridad a la segunda etapa del trabajo, deacuerdo al programa establecido, y posteriormente fijar algunos tópicos a serprofundizados durante el transcurso del encuentro.

En relación al levantamiento de propuestas, como solución a los obstáculosidentificados, los participantes plantearon:

Ø La creación de la carrera funcionaria pública, para la planta entera de losservicios públicos.

Ø La creación de instancias de coordinación entre municipio y serviciospúblicos (así como entre autoridades locales, provinciales y regionales)para definir planes, programas, acciones y presupuestos en beneficio deldesarrollo comunal (planes anuales de trabajo).

Ø La necesidad de una mayor injerencia del municipio en el diseño de losprogramas públicos, por ejemplo a través de convenios con los servicios.

Ø La asignación de parte de los recursos públicos a las AsociacionesTerritoriales de Municipios para el fortalecimiento de su propia capacidadde gestión.

Ø La desburocratización del aparato administrativo del Estado, a través deuna efectiva descentralización, tanto administrativa como financiera.

Ø Constitución de una comisión normativa para la elaboración depropuestas concretas de descentralización, con consecuente atribuciónde nuevas funciones y recursos financieros al municipio.

Finalmente, con respecto a los temas de interés específico, que los integrantes dela comisión quisieron proponer a la sesión plenaria de alcaldes se destacan lossiguientes:

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Ø La agrupación o asociación de alcaldes que se pretende crear por efectodel “Primer Encuentro Nacional de Alcaldes” quiere ser una instanciacomplementaria a la Asociación Chilena de Municipios y sus respectivosCapítulos Regionales, con objetivos y funciones distintos.

Ø Tema de interés principal del encuentro de alcaldes debería ser unacuerdo sobre la estructura orgánica que regirá la agrupación de alcaldes.

Ø El alcalde debería jugar el papel de coordinador de los varios serviciospúblicos que se dirigen a la municipalidad, para mejor orientar losprogramas y decidir las prioridades.

Ø Las temáticas tratadas por las distintas comisiones deberían serconsensuadas y conocidas previamente para que reflejen los realesintereses y prioridades de los alcaldes.

Comisión La Relación entre el Alcalde y los Empresarios LocalesModera: Marcelo Morales

1.- Dificultades en la relación Alcalde - empresarios locales.

Las principales dificultades en la relación entre Alcalde y empresarios locales,declaradas por los primeros, se clasificaron en las siguientes categorías:

1.1. Organización y Participación.

Los problemas presentados se pueden resumir en:

Ø Falta de organización de los empresarios locales dificulta la interlocucióncon el municipio.

Ø Desconocimiento de leyes y ordenanzas municipales por parte deempresarios locales.

Ø Diversidad productiva dificulta la conformación de organizaciones derepresentación.

Ø No siempre están representados en el Consejo Económico y Social,CESCO.

Ø La desconfianza entre ellos los hace ser muy individualistas y esto afectalas posibilidades de organización.

1.2. Gestión Municipal.

Los problemas presentados se pueden resumir en:

Ø La cultura funcionaria (administradora más que gestora) afecta la calidaddel servicio y la relación con el empresariado

Ø No siempre el emplazamiento geográfico de las comunas es atractivo paralos inversionistas.

Ø El desconocimiento, por parte de los funcionarios, de los diferentesinstrumentos de gestión del desarrollo, cuando existen, afecta la calidaddel servicio.

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1.3. Legislación.

Los problemas presentados se pueden resumir en:

Ø Muchas atribuciones y roles del Estado no se cumplen, lo que dificulta elbuen desempeño empresarial y también municipal.

Ø La legislación debería velar por una distribución más equitativa de losrecursos.

Ø La legislación municipal es restringida, poco flexible e insuficiente parapromover y ayudar al desarrollo empresarial y económico de las comunas.

Ø La inamovilidad funcionaria no estimula la preocupación por mejorar laeficiencia del servicio municipal.

Ø Los CESCO han sido superados por la realidad y son insuficientes comoinstrumentos de representación social y económico de las comunas.

1.4. Comunicación.

Los problemas presentados se pueden resumir en:

Ø No siempre los empresarios tiene la información adecuada respecto delas competencias municipales.

Ø Los gobiernos regionales no siempre conocen los problemas locales.Ø La diversidad productiva dificulta la comunicación.

2.- Soluciones propuestas.

En cada una de las categorías acordadas se propusieron las siguientessoluciones:

2.1. Organización y Participación.

Ø Crear Corporaciones de desarrollo empresarial que canalicen laparticipación y comunicación.

Ø Crear redes de microempresarios en sectores rentables.

2.2. Gestión Municipal.

Ø Capacitar a funcionarios y autoridades políticas municipales en temasrelacionados con la economía local.

Ø A los empresarios y organizaciones sociales capacitarlos en temasmunicipales y ordenanzas.

Ø La inspección del trabajo que actúe una vez por semana en cada comuna.

2.3. Legislación.

Ø Que las empresas tributen en las comunas en que realizan la actividadeconómica

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Ø Modificar la legislación orgánica municipal y otras pertinentes, con laparticipación de los alcaldes, otorgando más flexibilidad, atención aldesarrollo económico local, procurando probidad y velando por la relaciónpúblico - privada.

2.4. Comunicación.

Ø Establecer mesas de trabajo entre municipio y actores económicosØ Informar a la comunidad por diferentes medios de comunicación.

Por otra parte, cabe señalar que el trabajo de esta comisión finalizó con ellevantamiento de un conjunto de temas relevantes en el contexto de la creación deuna Asociación de Alcaldes. Los aspectos más destacados fueron los siguientes:

Ø Se insistió en la creación de la Asociación de Alcaldes, al interior de laAsociación Chilena de Municipalidades.

Ø La función de esta Asociación debería consistir en atender los interesesespecíficos de los ediles. Se nombraron los temas de capacitación paraalcaldes, remuneraciones más equitativas, así como velar por una baseética en el ejercicio del cargo.

Registro de asistencia taller:

1. Gregorio Mendoza I. Municipalidad de General Lagos2. Iván Infante I. Municipalidad de Pica3. Carlos Reygada I. Municipalidad de Ollagüe4. Guillermo Hidalgo I. Municipalidad de Tal Tal5. Santiago Lambert I. Municipalidad de María Elena6. Carlos Salinas I. Municipalidad de Los Vilos7. Marcelina Cortés I. Municipalidad de Andacollo8. Norman Araya I. Municipalidad de Canela9. Raúl Bustamante I. Municipalidad de Villa Alemana10. René Ahumada I. Municipalidad de Panquehue11. Ricardo Santander I. Municipalidad de Petorca12. Roberto Chaguán I. Municipalidad de La Calera13. Juan Ibacache I. Municipalidad de La Ligua14. Luis García I. Municipalidad de Cartagena15. José Morales I. Municipalidad de Lolol16. Luis Barra I. Municipalidad de Malloa17. Mirenchu Beitia I. Municipalidad de San Francisco de Mostazal18. Myriam Rodríguez I. Municipalidad de Chépica19. Pablo Díaz I. Municipalidad de Graneros20. Eduardo Escanilla I. Municipalidad de Nancagua21. Gerardo Cornejo I. Municipalidad de Peralillo22. Joaquín Latorre I. Municipalidad de Placilla23. Tadeo Vilches I. Municipalidad de Codegua24. Tulio Campos I. Municipalidad de Litueche25. Virginia Troncoso I. Municipalidad de San Vic. de Tagua Tagua26. Arturo Palma I. Municipalidad de Villa Alegre27. Gonzalo Tejos I. Municipalidad de Empedrado28. Gunter Wettke I. Municipalidad de San Rafael29. Manuel Lara I. Municipalidad de Colbún

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30. Ramón Rioseco I. Municipalidad de Quilleco31. Raúl Andrade I. Municipalidad de Quirihue32. Raúl Betancur I. Municipalidad de Yumbel33. Renato Galán I. Municipalidad de Hualqui34. Rolando Tirapegui I. Municipalidad de Quilaco35. Salvador Rodríguez I. Municipalidad de San Carlos36. Sandra Valentín I. Municipalidad de Pinto37. Tomás Salinas I. Municipalidad de Chiguayante38. Víctor Toro I. Municipalidad de San Nicolás39. Julio San Martín I. Municipalidad de Chillán Viejo40. Leocán Portus I. Municipalidad de Talcahuano41. Luis Cárdenas I. Municipalidad de Yungay42. Luis Eduardo Aguilera I. Municipalidad de Tomé43. Manuel Fuentes I. Municipalidad de Cobquecura44. Modesto Sepúlveda I. Municipalidad de Portezuelo45. Nelson Aedo I. Municipalidad de San Ignacio46. Ovidio Sepúlveda I. Municipalidad de San Rosendo47. Ramón Fuentealba I. Municipalidad de Penco48. Aldo Bernucci I. Municipalidad de Chillán49. Anfe Cortez I. Municipalidad de Ninhue50. Ángel Castro I. Municipalidad de Santa Juana51. Benito Bravo I. Municipalidad de Ránquil52. Claudio Solar I. Municipalidad de Antuco53. Daniel Badilla I. Municipalidad de Los Ángeles54. Domingo Garrido I. Municipalidad de Ñiquén55. Edwin Von-Jestschyk I. Municipalidad de Negrete56. Fernando Chandía I. Municipalidad de Trehuaco57. Fernando May I. Municipalidad de Coihuevo58. Francisco Jara I. Municipalidad de Mulchén59. Hasan Sabag I. Municipalidad de Cabrero60. Iván Contreras I. Municipalidad de San Fabián61. Jaime Catalán I. Municipalidad de Quillón62. Jaime Soto I. Municipalidad de San Pedro de la Paz63. Johnson Guíñez I. Municipalidad de Pemuco64. José Pinto I. Municipalidad de Laja65. Juan Díaz I. Municipalidad de El Carmen66. Juan Riquelme I. Municipalidad de Coelemu67. Luis Arias I. Municipalidad de Freire68. Manuela Salas I. Municipalidad de Nueva Imperial69. Marcos Hernández I. Municipalidad de Galvarino70. Pablo Sola I. Municipalidad de Curacautín71. Patricio Misterteiner I. Municipalidad de Cunco72. Pedro Lizama I. Municipalidad de Pitrufquén73. Abel Painefilo I. Municipalidad de Curarrehue74. Alejandro Pacheco I. Municipalidad de Perquenco75. Carlos Barra I. Municipalidad de Pucón76. Eduardo Navarrete I. Municipalidad de Melipeuco77. Enrique Sanhueza I. Municipalidad de Angol78. Guido Siegmund I. Municipalidad de Gorbea79. Héctor Figueroa I. Municipalidad de Carahue80. Juan Fuentes I. Municipalidad de Lonquimay81. Rolando Flores I. Municipalidad de Lumaco82. Valentín Vidal I. Municipalidad de Ercilla83. Carlos Gómez I. Municipalidad de Queilen

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84. Eduardo Sanhueza I. Municipalidad de Hualaihue85. Mª Angélica Fernández I. Municipalidad de Máfil86. Omar Santana I. Municipalidad de Lanco87. Guillermo Mitre I. Municipalidad de Mariquina88. Luis Curumilla I. Municipalidad de Curaco de Vélez89. Ramón Farías I. Municipalidad de San Joaquín90. Roberto Sepúlveda I. Municipalidad de Maipú91. Mario Olavarría I. Municipalidad de Colina92. Eduardo Ramírez I. Municipalidad de San Miguel93. Francisco Miranda I. Municipalidad de San Bernardo94. Gonzalo Cornejo I. Municipalidad de Recoleta

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Taller “Usuarios Municipales”Santiago, 2 de septiembre 2002

El evento se enmarcó en los esfuerzos de la División de Políticas de laSubsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, para formular una nuevapropuesta en materias de políticas municipales. Se contó con la presencia departicipantes en representación de la Cámara Nacional de Comercio, la Cámarade Comercio de Santiago, CONUPIA y la Corporación Habitacional de la CámaraChilena de Construcción, así como funcionarias y funcionarios de la SUBDERE.

El principal objetivo del taller consistió en recoger la percepción de actores nomunicipales sobre el sistema municipal, tanto con respecto a los problemas queexisten en el vínculo con estas entidades como en lo que se refiere a posiblessoluciones.

Para estos efectos, se estructuró el siguiente programa de trabajo:

Ø Identificar las características del municipio idealØ Visualizar los mayores obstáculos percibidos por los usuarios municipalesØ Elaborar propuestas de solución.

Con respecto a las características del municipio ideal, los participantes destacaronlos siguientes aspectos:

Ø Como premisa básica se adoptó que la municipalidad tiene dos clientes:la comunidad y el empresariado comunal.

Ø Como gestor del desarrollo comunal, la municipalidad debe guiarse poruna visión territorial, para incentivar la coordinación entre los serviciospúblicos que intervienen en la comuna, y para establecer vínculosefectivos con los actores locales no gubernamentales. Para ello, laparticipación directa de estos actores en la gestión municipal es clave.

Ø La municipalidad debería ser, en consecuencia, un centro de servicios adisposición de esos actores.

Ø Para ello, es indispensable entregar los servicios de una maneraestandarizada que facilite el contacto de los clientes con lasmunicipalidades sin importar la comuna que éstas encabecen. Estaestandarización le entregaría al cliente la certeza y seguridad requeridapara llevar adelante sin demoras excesivas, por ejemplo, sus proyectosde inversión.

Ø Por otra parte, los trámites deberían caracterizarse de un alto nivel detransparencia y agilidad.

Ø Para ello, se requiere de una entidad municipal financieramenteconsolidada.

Ø El punto anterior permitiría contar con la infraestructura adecuada y elpersonal idóneo para atender a los usuarios municipales.

Sin embargo, los participantes expresaron que, desde su punto de vista, el actualsistema municipal no da cuenta con las aspiraciones anteriormente reflejadas.

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Entre los problemas identificados, resaltan los siguientes:

Ø Muchas municipalidades entienden su rol como fiscalización, hecho queexplicaría la actual falta de orientación al cliente.

Ø Además, se registra una notable escasez de recursos financieros,problema que provoca lo siguiente:

Ø En muchos casos, los funcionarios municipales adolecen de unapreparación profesional especializada.

Ø Los atrasos tecnológicos dificultan la atención oportuna de los clientes.Ø Un exceso de burocracia alarga los trámites y los hace imprevisibles en

sus resultados.Ø En oportunidades, se toman decisiones erradas por el hecho de

desconocer las materias tratadas.Ø Reflejo de lo anterior es el hecho de que en muchas municipalidades no

existen departamentos que se encarguen específicamente de la relacióncon el empresariado local.

En cuanto a las propuestas que podrían ayudar a resolver los problemas, el grupopuso énfasis en los siguientes temas:

Ø Impulsar una mayor vinculación entre las municipalidades y los serviciospúblicos, incluso con la posibilidad de ubicar oficinas de las institucionesdel Estado en la misma municipalidad (ventanillas únicas de empresas).

Ø Promover la asociatividad municipal para hacer frente a los problemasderivados de la escasez de recursos. Esta propuesta se inscribeplenamente en el enfoque territorial enfatizado por los participantes ybeneficiaría, sobretodo, a las municipalidades pequeñas y rurales.

Ø Incentivar la creación de una cultura de servicio, mediante capacitacionesal personal municipal y la flexibilización normativa.

Ø Territorializar la gestión municipal, a través de oficinas ubicadas en losbarrios y localidades alejados del centro comunal.

Ø Modernizar la gestión de los recursos humanos para alcanzar un modelode gestión que contribuya a la atención rápida y oportuna de los clientes.

Ø Establecer mecanismos de evaluación de la gestión municipal, con lafuerte participación de la comunidad y del empresariado local.

Finalmente, cabe señalar que los participantes manifestaron un altísimo interés decolaboración con la SUBDERE en su deseo de fortalecer el sistema municipal,tanto mediante la participación en seminarios y talleres como a través de lacolaboración en procesos de trabajo en terreno.

Registro de asistencia taller:

1. Bárbara Aubert Cámara Nacional de Comercio2. Carlos Tromben Cámara de Comercio de Santiago3. Roberto Seguel CONUPIA4. Rolando Pacheco Corporación Habitacional Cámara Chilena de la Construcción

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TALLERES DE EXPERTOS

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Primera Reunión de Expertos para la Formulación de laPolítica Municipal de Descentralización

Santiago, 6 de mayo 2002

Modera: Joaquín Göske (GTZ)

Comentarios generales:

Ø Para algunos siempre es bueno discutir, aunque otros están cansados denunca concretar aunque sea en aspectos menores. Todos agradecen serinvitados.

Antecedentes históricos:

Ø Los costos de proveer servicios municipales han subido y los ingresos sehan estancado, generando una crisis financiera.

Ø La libertad de fijar plantas que existía antes de 1973 fue un fracaso, yaque el 110% de los recursos se empleaban en personal, había falta derecursos.

Ø Durante todo el siglo pasado se fueron centralizando las funcionesmunicipales debido a la falta de recursos.

Ø La centralización fue una política progresista frente a la cultura deterratenientes imperante durante los siglos pasado y antepasado.

Principios:

Ø Se hizo mucha mención de la heterogeneidad municipal, como principioque debiese cruzar todo el espectro de políticas; los municipios son muydiversos, se debe revisar en qué nivel debe estar la salud y educación, losmunicipios no son todos capaces de prestar buenos servicios, etc.

Ø La descentralización debe partir desde el sector privado y la sociedad civil.Ø No se pueden aumentar las funciones municipales si no son pedidas por el

municipio y deben en cualquier caso traspasarse con las correspondientesatribuciones.

Ø Las asociaciones no debiesen politizarse.Ø Los municipios son incapaces de tener una dinámica de cambio constante,

no hay tiempo para consolidar las leyes que se promulgan. No esnecesario crear un nuevo modelo municipal.

Elementos de diagnóstico:

Ø Los municipios no tienen funciones sociales, que son justamente las quela gente quiere.

Ø Existe un mal uso de recursos, los municipios sólo pagan favores políticos,¿Quién debe pasarle la cuenta al municipio? Ni el voto ni la cuenta públicasirve para esto.

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Elementos de propuesta:

Ø Debe existir compromiso del Estado con la descentralización.Ø Aumentar la participación política.Ø Analizar qué democracia queremos, por ejemplo, hoy la gente participa vía

chat, internet.Ø Establecer el rol de la ACHM y las fundaciones y otras organizaciones en

el proceso.Ø Deben existir diagnósticos y estudios más explícitos, ojalá por región para

contar con bases más objetivas y técnicas sobre los temas municipales.Ø Mejorar las preguntas del diagnóstico.Ø Revisar historia reciente del municipio.Ø Fortalecer el asociativismo como un nuevo nivel donde radicar funciones y

prestaciones.Ø Revisar las relaciones y vínculos del municipio con los niveles regional y

central.Ø Articular estado con la sociedad civil; dando contenido a lo que

entendemos por ciudadanos, organizaciones sociales, es decir introducirlocomo tema sociopolítico.

Respecto del documento que entregó la Subdere:

Ø Es muy difícil fortalecer al concejo pues los concejales compiten con elalcalde para la siguiente elección.

Ø También los concejales no serían personas idóneas en su origen paraejercer funciones de gestión.

Ø Mejor sería fortalecer las facultades fiscalizadoras del concejo y contar conconcejales más formados.

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Segunda Reunión de Expertos para la Formulación de laPolítica Municipal de Descentralización

Santiago, 13 de mayo 2002

Modera: Joaquín Göske (GTZ)

Esta reunión tenía, principalmente, dos objetivos:

1. Recoger las opiniones de los expertos relativas a un planteamientopreliminar hecho por la SUBDERE en torno al tema de las finanzasmunicipales.

2. Identificar posibles soluciones a los problemas detectados en dicha áreatemática.

En el marco de la breve presentación de la SUBDERE, se identificaron lossiguientes nudos críticos:

Ø En muchos municipios, los recursos financieros disponibles alcanzan sólopara entregar servicios básicos.

Ø La dotación precaria de recursos financieros, entre otros aspectos,también dice relación con la falta de libertad para generar ingresospropios.

Ø Por otra parte, se registra una falta de información y profundidad en elanálisis que dificulta dimensionar la real magnitud del problema, así comovisualizar adecuadamente sus causas.

Ø De lo anterior se desprende el desafío de definir las reales necesidadesfinancieras de los municipios con respecto a las áreas de educación ysalud.

Ø Por otra parte, es preciso definir los niveles competenciales de losmunicipios.

Ø Los cambios que se realicen, deberán enmarcarse en el propósito deincrementar los niveles de equidad al interior del sistema municipal.

Ø Una vía de acción podría consistir en transformar procesos departicipación y de fomento a la democracia en soluciones presupuestariaseficientes.

Con respecto a los comentarios y preguntas de los expositores, luego de lapresentación de la SUBDERE, destacan las siguientes ideas:

Ø Recoger la heterogeneidad de los municipios, por un lado, podría permitirun avance debido a una mayor pertenencia de la política. Por el otro lado,podría acarrear riesgos por la segmentación de los municipios, endesmedro de los municipios más débiles y sus habitantes.

Ø Por otra parte, se hizo hincapié en las dificultades para fijar estándaresmínimos para la prestación de servicios municipales desde el centro.

Ø Se sugirió involucrar a la comunidad, en el marco de un modelo departicipación.

Ø Además, se propuso asumir una visión que no se restrinja al municipio,sino que ponga énfasis en una mirada sistémica. Esta se basa en la

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articulación entre los municipios e instituciones del Estado, ya seanservicios regionales, gobierno regional o instituciones nacionales.

Ø Al respecto, se destacó el potencial de esquemas asociativos decooperación intermunicipal, para aprovechar efectos de economías deescala.

Ø Lo anterior, reportaría ventajas con relación a la movilización de recursoslocales para el desarrollo.

A continuación, las sugerencias hechas para enriquecer la redacción deldocumento base:

Ø Profundizar los objetivos generales que inspiran el planteamiento de laSUBDERE.

Ø Explicar el contexto político de los últimos años, en materias municipalesy descentralización.

Ø Incorporar más antecedentes empíricos que sostengan la argumentaciónacerca de la heterogeneidad.

Finalmente, se recogieron propuestas de acción, que podrían resumirse de lasiguiente manera:

Ø Es imprescindible crear mecanismos de compensación que vayan enayuda de los municipios más débiles y de sus habitantes.

Ø Se debe diseñar la política municipal bajo el punto de vista del desarrolloterritorial. Ello se expresaría en promover la participación ciudadana,desde la transparencia en la gestión hasta el involucramiento directo en latoma de decisiones. A la vez, este enfoque llevaría al fomento deesquemas asociativos, tanto entre municipios como entre éstos y otrosactores.

Ø En algunos casos, ha quedado evidenciado que la presión social es capazde provocar cambios en los niveles competenciales. Por lo tanto, deberíahacerse uso de este potencial.

Ø Una posible salida a los problemas financieros de los municipios, dicerelación con mejoras en la gestión, como modo de asegurar un gastofinanciero más adecuado.

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Tercera Reunión de Expertos para la Formulación de laPolítica Municipal de Descentralización

Santiago, 22 de mayo 2002

Modera: Joaquín Goske (GTZ)

El tema de la reunión se formuló debido al alto peso que había adquirido en lasdos jornadas anteriores (autoridades comunales y ciudadanía; finanzasmunicipales), en las cuales no había sido posible profundizarlo adecuadamente.Más allá de constatar un consenso acerca de la necesidad de diferenciar lapolítica municipal según las particularidades de cada una de las municipalidades,no se había aclarado cuáles serían maneras oportunas de recoger la citadaheterogeneidad. De ahí que esta tercera reunión tuviera los siguientes propósitos:

1. Visualizar las ventajas de una política diferenciada;2. Identificar probables obstáculos para la implementación de una política

mediante la cual se pretende dar cuenta de la heterogeneidad;3. Levantar propuestas que permitan aprovechar las ventajas, así como

hacerse cargo de los obstáculos.

Por otra parte, cabe señalar que en esta ocasión el equipo profesional de laSUBDERE, a diferencia de las reuniones anteriores, participó de la misma manerade la discusión que los demás asistentes. Ello enriqueció el debate, gracias a unintercambio más fluido de opiniones.

Con relación a los comentarios y preguntas, luego de la introducción temática porparte de la SUBDERE, destacan los siguientes aspectos:

Ø La existencia de un municipio, como institución, se basa en un territorio,una población que habita en él, así como de una actividad económica quelo sustente.

Ø Es en este marco que se hizo hincapié en que hay municipios que no sonviables, ya sea por una vasta extensión geográfica de la comuna, con bajadensidad poblacional, o por una muy precaria base económica.

Ø De allí que el reconocimiento de la heterogeneidad de los municipios debaplasmarse en una política diferenciada que asigne variados nivelescompetenciales, acorde a la particular capacidad de gestión que tengacada uno de los municipios.

Ø No obstante lo anterior, la política también debe caracterizarse por elrespeto a la autonomía municipal, en vez de caer, precisamente, enesquemas centralistas que ya se han identificado como nocivos.

Ø Además, tal como había sido subrayado en las reuniones anteriores, laheterogeneidad de los municipios no debe conducir al extremo de dejardesamparados a aquellos ciudadanos que viven en comunas conmunicipios relativamente débiles en su capacidad de gestión.

Ø Por ello, se insistió en centrar el debate en los ciudadanos, considerandosu activa participación en el quehacer local, así como sus necesidadesrelacionadas con la prestación de servicios por parte del municipio.

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Ø A su vez, el postulado de la autonomía obligaría a buscar soluciones alinterior del sistema municipal, en caso de aquellos municipios que nopueden asumir cabalmente el conjunto de competencias legalmentedisponibles.

Ø Lo anterior sugiere la promoción de esquemas asociativas, tanto entre elmunicipio y otros actores locales, como entre municipios aledaños, asícomo entre estos y actores del Estado, ya sean gobiernos regionales uotros.

A continuación, se realizó un levantamiento de los impactos positivos que unapolítica diferenciada podría generar:

Ø La asignación de competencias con una mirada territorial promovería unaarticulación más eficiente entre el municipio y otros actores.

Ø En función del aspecto anteriormente mencionado, se podrían esperarimpulsos para el asociativismo y la subsidiariedad.

Ø Además, probablemente habría un mejor rendimiento de los recursosfinancieros.

Ø Por otra parte, se esperaría una mejor calidad de los servicios prestadosa la comunidad.

Ø Otra ventaja sería una mayor transparencia en el sistema.

Con respecto a estos aspectos, se hicieron las siguientes propuestas:

Ø Crear mecanismos que permitan que los ciudadanos se pronuncien sobrelos niveles competenciales que debería asumir su municipio.

Ø Perfeccionar el fondo común municipal, subsidios y otros correctores dela desigualdad entre los municipios, con la finalidad de asegurar nivelesmínimos de las prestaciones de servicios a la comunidad.

Ø Concordar un set de competencias privativas mínimas que los municipiosdeberían asumir, mientras que el conjunto de funciones generalmentecompartidas debería negociarse en cada caso para determinar cuálespodrían ser traspasadas íntegramente al municipio.

Con relación a los obstáculos que una política basada en la heterogeneidad, enlos términos planteados, tendría que sortear, se destacan los siguientes temas:

Ø Sobretodo, los alcaldes de municipios que recibirían menoscompetencias, opondrían resistencia política.

Ø Por el otro lado, cabe esperar que la mayoría de los ministerios noestarían de acuerdo con traspasar competencias a aquellos municipioscon mayor capacidad de gestión.

Ø Podría producirse el efecto indeseado de introducir diferentes clases demunicipios, dificultando el “ascenso” de municipios inicialmentecatalogados como “débiles”.

Ø A raíz del obstáculo anterior, se podrían agravar las diferencias socialesentre los ciudadanos que viven en diferentes municipios, generandoincluso presiones migratorias sobre las comunas “top”.

236

A modo de enfrentar esos obstáculos, se sugirió:

Ø Identificar a los actores más innovadores de la clase política, con elpropósito encontrar potenciales aliados.

Ø Considerar la influencia de los institutos político-ideológicos que, por reglageneral, se aproximan de un modo más abierto al debate de ideasnuevas.

237

Cuarta Reunión de Expertos para la Formulación de laPolítica Municipal de Descentralización

Santiago, 11 de junio 2002

Modera: Joaquín Goske (GTZ)

Cabe señalar que las tres primeras reuniones habían estado centradas en muchosfactores externos a los municipios que, además, requerían muchas veces cambiosestructurales de orden legal. De ahí que se decidiera, para esta última reunión delciclo, poner el énfasis en nudos críticos internos de la gestión municipal. Estadecisión apuntó, sobre todo, a la identificación de posibles medidas quegenerasen un impacto concreto y directo, sin la necesidad de esperar cambioslegales.

Los objetivos de la reunión eran dos:

1. Identificar los nudos críticos más relevantes en materias de gestiónmunicipal

2. Detectar una oferta de instrumentos capaces de revertir los problemasdetectados.

En función de estos objetivos, la reunión tuvo la siguiente estructura lógica:

Ø Contextualización del tema en el marco de las conclusiones obtenidas enlas jornadas anteriores.

Ø Presentación de los nudos críticos identificados por la SUBDERE.Ø Completar la lista de los nudos críticos.Ø Detectar las principales causas de los nudos críticos.Ø Identificar insumos para una propuesta de fortalecimiento de la gestión

municipal.

El marco referencial del debate posterior fue esbozado mediante la confección deun listado de atributos del “Municipio que queremos”, los que se detallan acontinuación:

Ø La prestación de servicios de calidad que respondan a las necesidades dela ciudadanía.

Ø Un modelo de gestión flexible.Ø Abierto a la participación ciudadana.Ø Capaz de establecer alianzas con los actores locales.Ø En consecuencia, un ente con la capacidad de movilizar tanto recursos

endógenos como de actores externos, por ejemplo, de instituciones delEstado.

Ø Todos los atributos anteriormente mencionados requieren de un marco deautonomía para la gestión municipal.

Por otra parte, se identificó un conjunto de problemas que dificultan alcanzar estavisión positiva:

238

Ø La desconfianza hacia los municipios.Ø El excesivo centralismo de la sociedad y del Estado chileno.Ø La precariedad de las atribuciones que los municipios poseen en la

actualidad.Ø Problemas de la gestión interna de muchos municipios.

Este último aspecto dio pie a la discusión sobre los nudos críticos que explicaríanlas falencias que los expertos visualizaban en la gestión municipal. Con respecto alos nudos críticos y sus causas, se hizo hincapié en los siguientes puntos:

Ø Plantas municipales muy rígidas: por el otro lado, se argumentó que laeficiencia y eficacia del quehacer municipal, también, estabandeterminadas por la calidad de la gerencia.

Ø Instrumentos de gestión inadecuados para la realidad local ydescoordinados con instrumentos de otros actores: como principalescausas fueron identificadas la escasa vinculación entre municipio ycomunidad, así como la rigidez de los instrumentos cuyo diseño obedecíaa otro momento histórico.

Ø Falta difundir mecanismos y mejorar instrumentos de información queaumenten la transparencia en la gestión, con la finalidad de darle alciudadano la oportunidad de un voto informado: al respecto, se resaltaroncomo causas la precariedad técnica de muchas plantas municipales y,además, formas inadecuadas para informar (por ejemplo, las cuentaspúblicas).

Ø Ausencia de una política de desarrollo organizacional y de los recursoshumanos: hubo una discusión acerca de la preponderancia del factor deuna demanda de capacitación no estructurada o de una escasa ofertasistemática. Por otra parte, se remarcó la ausencia de un vínculo entrecapacitación y recompensación del funcionario.

Ø Estructura orgánica inadecuada: como principal causa se registró eldiseño normativo reglamentario de carácter eminentemente vertical.

Ø La inserción de una figura extraña (el administrador): el adjetivo “extraño”se eligió debido a la observación que muchos alcaldes tendrían latendencia de asumir una función gerencial, desperfilando de esta maneraal administrador.

Ø Demanda ciudadana excesiva hacia los municipios: como los municipios,sobretodo los más pequeños, son la cara visible del Estado, la comunidadtiene altas expectativas sobrecargando, entonces, al aparato municipal.Ello se debe, principalmente, a un insuficiente desarrollo del sistemainstitucional en general.

Otros nudos críticos registrados fueron:

Ø Instrumentos de gestión financiera poco flexiblesØ Falta de recursosØ Restringidas competencias del municipioØ Ambigüedad entre gerenciamiento y rol político de las autoridades

239

El ejercicio de levantar propuestas para posibles instrumentos de fortalecimientose encontró con la dificultad que, a juicio de algunos participantes, no habíaclaridad con respecto al modelo municipal. Sin embargo, se identificaron lassiguientes propuestas:

Ø Limitar los períodos de reelección de las autoridades comunales, paraincentivar una visión estratégica de largo plazo en la conducción delmunicipio que busque darles sustentabilidad a los procesos impulsados.

Ø Obligatoriedad de capacitación para alcaldes y concejales nuevos, paragarantizar el efectivo cumplimiento de sus funciones.

Ø La revisión del reglamento que rige el quehacer municipal, con objeto delograr una mayor flexibilidad en la gestión.

Ø Implementar mecanismos para replicar buenas prácticas entre municipios,de manera tal de fortalecer la gestión municipal a partir de logrosobtenidos por los propios municipios.

Registro de asistencia reuniones de expertos:

1. Gonzalo Duarte2. Carlos Varas3. Luis Meneses4. Eduardo Morales5. Andrea Greibe6. Nelson Herrera7. Estrella Arancibia8. Mario Vargas9. Gonzalo Vío10. Mario Rosales11. H. Willi Haan12. Giorgio Martelli13. Claudia Serrano

240

241

OTRAS REUNIONES

242

243

Taller Corporación Tiempo 2000Santiago, octubre 2002

Ø Borrar “alcaldización” ya que no es el punto.Ø Proponer cosas concretas y exitosas como los presupuestos

participativos de Porto Alegre o Programa Tolerancia Cero, Nueva York.Ø Se requiere de políticas territoriales (globalizadoras).Ø La capacidad de hacer cosas depende más de la gestión que de los

recursos financieros.Ø Creación de “gerente técnico”, encargado de la gestión, entendida como

tal y no como administración.Ø Creación de Empresas municipales.Ø Principios y mecanismos para crear y eliminar comunas.Ø Cambiar elecciones de Alcalde.Ø Se requiere un municipio activador de la ciudadanía.Ø Se requiere asegurar la participación vecinal, la probidad y la

transparencia de las instituciones.Ø Se requiere posibilitar la asociatividad.Ø Hay que revisar la legislación completa del sector público.

244

Taller Institutos PolíticosSantiago, octubre 2002

Presenta Jorge Caro, Jefe División de Políticas SUBDEREExpone documento preliminar María Ignacia Jiménez, Jefa Departamento deEstudios Municipales.

Aportes:

Sobre el rol del municipio:Ø Hoy las demandas no son atendidas por los el nivel municipal; no es

necesario que eso ocurra, pero sí que el municipio coordine la acciónpública para satisfacerlas.

Ø El municipio debe ser un gestor del desarrollo y no simplemente unprestador de servicios.

Ø Hoy el énfasis está puesto en su función de administración.Ø Los municipios pobres serían más bien asistencialistas.

Sobre autoridades y ciudadanía:Ø La viabilidad de exigir planes de gobierno a las administraciones locales

no está muy clara, puesto que los municipios se insertan en un contextomayor de decisiones (GORE, servicios públicos, etc.). En este sentidosería más conveniente hacer más específicos los PLADECO, que por lodemás son participativos.

Ø Debe reforzarse el tema de la información a la ciudadanía, con lo cual sepodrían activar los canales de participación que hoy no se usan. Estodebería ir acompañado de capacitación a la ciudadanía.

Ø Deben detallarse las modificaciones legales necesarias para llevaradelante la propuesta.

Ø Debe afinarse y fortalecerse el ámbito de la participación, dándole unénfasis territorial.

Ø Un instrumento de control ciudadano del quehacer municipal es elpresupuesto (el PLADECO es demasiado amplio).

Ø Faltan instrumentos de control para los concejales sobre la laboralcaldicia: se propone un cargo de confianza del Concejo (una persona)que ejecute esa función.

Ø Al inicio de cada período alcaldicio, SUBDERE y ACHM deberíanencargarse de capacitar a los electos.

Ø Se propone aumentar el número de concejales por municipio, de manerade quitar poder monopólico a los partidos políticos sobre el Concejo.

Ø No está claro por qué exigir a los municipios un plan de gobierno, conposible revocatoria de mandato, si esto no se exige a los otros niveles y elsistema de revocatoria de mandato se experimentó sin buenos resultadosen Colombia. Éste atentaría contra la autonomía municipal.

Ø Deben formularse y utilizarse los indicadores de gestión SUBDERE.Ø El problema no estaría en los instrumentos sino en la forma de

designación de candidatos por parte de los partidos políticos.Ø Algunos programas FOSIS podrían traspasarse al FONDEVE.

245

Ø Existiría desvinculación entre el PLADECO y las fuentes de inversión delos otros niveles del Estado. El alcance de los PLADECO y de la inversiónmunicipal es muy reducido.

Ø Las partidas presupuestarias no vienen con su argumentación(justificación de costos), por lo que los concejales no tienen base paraopinar.

Ø Los PLADECO no se evalúan en ningún municipio.Ø Los partidos políticos no pueden llevar concejales que pretendan vivir de

su dieta, pues esto fomentaría las faltas a la probidad.

Sobre competencias municipales:Ø Debería establecerse un piso mínimo de competencias a cumplir. Hoy

más de cincuenta municipios no cumplen con el mínimo de competenciasque les otorga la ley, lo cual pone en duda la justificación de suexistencia. Esto podría resolverse por la vía de las alianzas entremunicipios. Los casos de EE.UU. en que los municipios se separan enrurales y urbanos, y de España en que se diferencian por rangos denúmero de habitantes, demuestran que sí se pueden definir tipologías.

Ø La definición de tipologías que se propone no tendría por qué constituir unatentado contra la autonomía municipal, aunque sí podría significar unaestigmatización contraproducente para los municipios más precarias, aúncuando éstos demuestren buenas prácticas.

Ø Se propone que los municipios se adscriban voluntariamente a algunatipología, no obstante se argumenta que para que eso les resulteinteresante, esa adscripción debería ir ligada a asignación de recursos, locual, sin embargo, sí se cumpliría ya que la asignación de funcionestendría que ser acompañada por los recursos correspondientes (lo quehasta ahora no ha sucedido).

Ø Una distinción de funciones asociada a estándares de calidad facilitaría ladefinición de tipos de municipios.

Sobre finanzas y recursos humanos:Ø Deben transparentarse los presupuestos municipales ante la ciudadanía

lo cual se resolvería con buena información (ej.: página web). Sinembargo, se requieren cambios culturales, los que dependen de unesfuerzo público sistemático en este sentido (ej.: presupuestosparticipativos).

Ø Lo anterior debe ir unido a un sistema de redes, particularmente con lospartidos políticos (encargados de capacitar a sus candidatos).

Ø Se deberían presentar dos propuestas distintas de nivelación entremunicipios: una para los pobres y pequeños y otra para los demás.

Ø Deben establecerse herramientas para que los municipios generenrecursos propios; no basta con entregarles los tributos.

Ø La ciudad de Santiago requiere de una administración de sus servicios deescala metropolitana.

Ø Es urgente traspasar más recursos, desde el nivel central, a losmunicipios: se requiere una propuesta de emergencia de la SUBDERE.

Ø Se debe municipalizar el FNDR, porque la mayoría de los proyectos quese financian con él son municipales.

246

Ø Se cuestiona la participación de los municipios en los impuestos. Sinembargo deberían tener total discreción sobre los derechos.

Ø La redistribución es un problema nacional que no debería involucrar a losmunicipios en la discusión.

Registro de asistencia taller:

1. Rodrigo Araya Fundación Frei2. Jorge Maldonado ICHEH3. Nelson Herrera Tiempo 20004. Rodrigo Flores Instituto Libertad5. Josefina Soto Fundación Jaime Guzmán E.6. Loreto Seguel Fundación Jaime Guzmán E.7. Claudia Serrano Asesores para el Desarrollo8. Erika Carmona CPU9. Luis Jünemann CPU10. Giorgio Martelli Fundación Ebert

247

TALLERES INTERNOS SUBDERE

248

249

Taller Jefes de División

Ø El Estado es uno solo y es básicamente inversor para mantener equidad ypaz social. ¿Debemos fortalecer a los municipios o transformarlos en elbrazo armado del gobierno central? Hay que explicitar la política: qué haydetrás de todos esos nudos y propuestas: ¿se busca lograr estándaressociales básicos?

Ø Cuál es el rol de los distintos niveles del aparato público en cuanto a lapolítica municipal: cómo interviene –o no- el GORE.

Ø Establecer más claramente en qué se ha avanzado hasta ahora, lasbuenas prácticas que existen relacionadas con la capacidad de ejercer loque actualmente está en las leyes y relevar más los grandes ejes de estapolítica.

Ø Ver las cosas concretas: qué está dispuesta a hacer la SUBDERE de todoesto; están las elecciones de por medio, ver timing político.

Ø Hay que contextualizar esta política dentro de la política dedescentralización y el programa de Lagos.

Ø Relevar niveles intermedios de gobierno.Ø Relevar el lema del "buen gobierno y la buena administración" como ejes

básicos.Ø Ver qué requiere cambios legales y qué no.Ø Esta política debiese orientar la política de fortalecimiento de la División

de Fortalecimiento.Ø El diseño debe hacerlo modular para efectos de negociación política.

Registro de asistencia:

1. Jaime Rojas2. Julio Ruiz3. Nemesio Arancibia4. Raúl Ampuero5. Jorge Caro6. Osvaldo Bernales7. María Ignacia Jiménez8. Lucía Tomic9. Carlos Caro10. Pilar Campero11. María Antonieta Sepúlveda

250

Taller División de Políticas

Ø Desarrollo es comunal, no municipal.Ø Tal vez se trata más bien de promoción que de gestión del desarrollo.

Este desarrollo debe enfatizar el aspecto social.Ø Revisar lo relativo a plebiscito y consulta, porque ya está normado y es

vinculante; lo mismo el CESCO: hoy lo hacen como quieren, por lo que nocabría proponer mayor libertad si ésta ya existe.

Ø Una fórmula de participación es la aplicada en Porto Alegre, Brasil(presupuestos participativos).

Ø Revisar la idea de una gestión colegiada entre el alcalde y el Concejo.Ø Participación implica: subvenciones, concesiones, delegación de

funciones y atribuciones.Ø Reducir municipios y homogeneizarlos.Ø Reducir funciones de las que hoy tienen, "retroceder para ordenar el

caos".Ø Territorios especiales, falta de capacidad técnica para postular a

proyectos.Ø En los principios de autonomía se debe agregar "funciones privativas" y

no meras funciones.

251

Taller Consultoras PROFIM

Ø Municipios rurales y pequeños deben ser reforzados, están másinteresados en los temas instrumentales, sus funcionarios sonmultifuncionales y a la vez no tienen cómo acceder a capacitación.

Ø El interés por participar surge con mayor fuerza en los niveles intermedios(funcionarios) que entre los directivos.

Ø La asociatividad se produce esporádicamente y con objetivos específicos.Debe ser apoyada por el GORE o por la Gobernación Provincial. En estohay una oportunidad.

Ø Los niveles de autonomía son confusos.

Ø En municipios pequeños la participación de la comunidad es completa.

Ø La información municipal debería ser pública.

Ø Debe constituirse una “cartera de riesgo” de los municipios.

Participaron:

1. Agencia de Iniciativas ATL2. Estudios y Consultoría E.C.3. FOCUS4. USACH

252

Taller funcionarios SUBDERESantiago, 2 de octubre 2002

Primera parte. Exposición contexto de propuesta política, por María IgnaciaJiménez.

Segunda parte. Discusión, de acuerdo a los siguientes temas:

q Autoridades y Ciudadaníaq Competenciasq Finanzasq Gestión y Recursos Humanos.

General

Ø Definir el horizonte de la política: ¿10, 20, 30 años?Ø Se recomiendan procesos graduales en un horizonte de 20 años.Ø Hay muchas personas que se relacionan con el municipio como

beneficiarios, lo que influye en la definición del rol de esta institución.Ø ¿Cuál es el foco de la política: el municipio o la comuna?Ø Debe tenerse en cuenta el impacto de una política municipal en el nivel

regional.Ø Deben distinguirse los instrumentos de la política.Ø El proceso de descentralización debe ser abordado sistémicamente.Ø El discurso del Subsecretario identifica los siguientes ejes:

institucionalidad (más y mejor democracia); financiamiento (más recursosy más autonomía); gestión (buen gobierno y buena administración);políticas administrativas (buena DPA y buen proyecto de territoriosespeciales).

Autoridades y Ciudadanía

Ø No está claro el enfoque de la propuesta (a qué se apuesta), necesariopara definir el rol que se quiere asignar al municipio.

Ø Hoy se da un énfasis al municipio como gestor del desarrollo y no comocoordinador. Se propone suprimir este último término de los objetivos.

Ø Falta operativizar y fortalecer la institucionalidad democrática.Ø La definición de los tres ejes de la política poco tiene que ver con las

identidades locales, siendo que la globalización lo exige. El municipio esel que construye identidad cultural, política, construye ciudadanía,comunidad, espacio de participación. Hoy los municipios se han centradoen mejorar la gestión y no en fortalecer el sentido de identidad y el sentidocomunitario. Debe tenerse presente la diversidad de municipios.

Ø Debe recogerse la heterogeneidad imponiendo el menor número posiblede reglas a los municipios.

Ø El municipio debe responder a las demandas de la gente.Ø Un municipio gestor del desarrollo necesariamente gatillará identidad

local, involucrando todo lo que el desarrollo implica.

253

Ø Se propone enfatizar más “la ciudadanía” que “la autoridad”, de manerade recoger la gestión que promueve la primera, evitando decisionesarbitrarias o autoritarias.

Ø Se propone cambiar título de “Autoridades y Ciudadanía” a “GobiernoLocal y Ciudadanos” u otro.

Ø La “alcaldización” sería parte de la cultura política chilena y no se podríacambiar modificando normas. Todo el sistema político local está orientadoal Alcalde y no a los concejales. Al modificar las normas se corre el riesgode aumentar la “alcaldización”. Se recomienda restringir los instrumentosde la política, pues las normas no resuelven las prácticas de los actores.

Ø Agregar: así como el Alcalde tiene obligaciones y responsabilidades, debeincorporarse que una sanción infundada al edil debe ser a su vezsancionada.

Ø La forma de socializar la cuenta pública debe precisarse; hoy los Alcaldescuentan lo que hicieron pero no se hacen cargo de lo que debieron hacer:hace falta cuenta anual sobre cumplimiento de ofrecimientos del Alcalde.

Ø Al tema de la cuenta pública deben agregarse mecanismos de sanciónfinanciera e incentivos financieros, según corresponda.

Ø Deben precisarse los canales de participación que tendría la ciudadaníaante la cuenta pública.

Competencias Municipales

Ø Los temas de salud y educación deberían incorporarse al programa degobierno y la cuenta pública del Alcalde. La tipologización de municipiosdebe tener que ver con financiamiento y eficiencia en la gestión y lamedición de ellas debería hacerse entre pares, es decir, entre municipiosde tipología 1, entre municipios de tipología 2, etc.Las tipologías no deberían tener relación con los niveles competenciales,porque los municipios no lo aceptarán, pues el mecanismo implica unaforma de discriminación.

Ø No está claro cómo se evitará la duplicidad de funciones.Ø Debe cuidarse la relación entre equidad y heterogeneidad, de manera que

no se anulen entre sí. La tipologización estaría institucionalizando lainequidad. Los municipios con mayor capacidad deberían más bienincorporar funciones adicionales a las que por ley se les asignan.

Ø La tipologización propuesta serviría para la asignación de recursos y nopara la diferenciación de funciones.

Ø El sistema de tipologías y no estandarización es muy engorroso y crearíamucha burocracia para la clasificación de los municipios.

Ø La tipologización debería corresponder a capacidad de gestión: si unmunicipio cumple satisfactoriamente una propuesta básica, entonces se lepueden ampliar las funciones, pero no definir tipos a priori.

Ø El esquema propuesto sería centralista, pues en un modelodescentralizado sería la ciudadanía la encargada de evaluar a losmunicipios y no el Estado central.

Ø Debe incorporarse el concepto de “estándares municipales”, con lo que seconstruiría una política “estatal” de alto impacto y no simplemente local.

254

Ø La tipologización complicaría a la Asociación Chilena de Municipalidades,otorgando mucho peso a los municipios tipo 3 o más grandes parapresionar, afectando todas las políticas públicas. Para evitarlo espreferible focalizar mejor los instrumentos de fortalecimiento municipal.

Ø Incluso la tipologización podría producir migraciones hacia las comunastipo 3.

Ø Debe instrumentalizarse el articulado de la ley, de manera que lossectores se coordinen para aplicar políticas a los municipios. Esto norequeriría reforma legal.

Finanzas Municipales

Ø Las finanzas no son un fin en sí mismo, por lo que deben ir amarradas aun plan de gobierno municipal.

Ø Debe reformularse el Fondo Común Municipal, evitando el aumentoreiterado del mismo y reconociendo que es un buen instrumento deredistribución.

Ø En otra opinión, el FCM no necesariamente está generando másautonomía ni más equidad entre los municipios (esto tiene que ver con laforma en que se recogen los recursos. Debe definirse una orientaciónclara que permita definir los mecanismos de redistribución y la basetributaria.

Ø Al manejo de las finanzas municipales debe incorporarse el ciudadano, demanera que sepa qué exigir a su municipio: eficiencia y respuesta a susrequerimientos. Esto principalmente a través de la rendición de cuentasante una ciudadanía activa.

Ø Las finanzas municipales deberían diferenciarse: un FCM para gastos deoperación; y financiamiento para inversión, esto es traspaso deprogramas con el respectivo financiamiento.

Ø Los presupuestos municipales deberían ser plurianuales (el tema socialse maneja a diez años plazo).

Ø Se propone la integración de fondos que permitan a los municipiospequeños absorber fondos nacionales y regionales.

Ø Aclarar qué relación tiene la estructura de financiamiento con los objetivosde democratización, de equidad, de calidad de gestión, de eficiencia y deautonomía.

Ø Factor tributario: debe reestudiarse profundamente, incorporandoaspectos básicos: lo territorial, lo local, lo regional, asignándoseresponsabilidades tributarias a los ciudadanos.

Ø La composición del ingreso propio y el traspaso de recursos sectorialesno han variado radicalmente en los últimos años. No está clara o esinsuficiente la batería de instrumentos para generar ingresos propios enlos municipios para responder a las demandas ciudadanas.

Ø Los candidatos a alcaldes no conocen la realidad municipal y generanfalsas expectativas.

Ø Los presupuestos financieros no tienen mayor utilidad, sólo sirven paraser entregados el 15 de octubre.

Ø Las propuestas deben ser más realistas y contar con financiamiento:ligarse con plan de gobierno municipal.

255

Ø Los alcaldes deben ser mejores coordinadores de las inversiones.Ø Se requiere transparencia e incorporación de la ciudadanía al tema

financiero.

Gestión y Recursos Humanos

Ø El sistema de recursos humanos municipales es muy precario: no existenincentivos, no hay una adecuada escala de remuneraciones.

Ø Debe existir una escuela para funcionarios municipales, lo que permitiríamayor movilidad laboral.

Ø Debe activarse la aplicación del artículo 110 de la Constitución. Puede seraplicable también a los ámbitos de salud y educación por tratarse denorma constitucional.

Ø El tipo de RRHH necesario depende del rol del municipio: si es un agentedel desarrollo local o si es un prestador de servicios.

Ø Debería hablarse de “gestión de desarrollo organizacional” más que depolítica de RRHH.

Registro de asistencia:

1.- Julio Ruiz2.- Fernando Echeverría3.- Agustín Cossio4.- Jaime Román5.- Marianella Silva6.- Alejandra Azócar7.- Víctor Hernández8.- Ana María Silva9.- Darío Vergara10.- Raúl Ampuero11.- Catalina Depassier12.- Lautaro Contreras13.- Marcelo Leseigneur14.- Nelson Salinas15.- Alicia Díaz16.- Gastón Collao17.- Lucía Tomic18.- María Ignacia Jiménez19.- Pilar Campero20.- Carlos Caro21.- Luis Carvajal22.- María Antonieta Sepúlveda

256

257

ANEXO Nº3Implementación, seguimiento y evaluación del Plan de acción

FICHAS DE SEGUIMIENTO DE PLAN DE ACCIÓN

Materia

Ciudadanía y ActoresComunales

Relación con la ciudadaníaEstado del Procesoq Formuladoq Aprobadoq En implementaciónq Sin implementaciónq Implementado

Objetivos a) Generar canales efectivos de Participación Ciudadana para fortalecer a la ciudadanía tanto en sus deberescomo en sus derechos.

b) Aumentar la transparencia de la gestión Municipal y la información oportuna a la ciudadanía.c) Generar capacidad ciudadana para evaluar gestión municipal.

Nudo Crítico Escasa operatividad de instrumentos actuales de participación, que incide en una participación ciudadana precaria,poco informada y con escasa identificación comunal.

Impacto esperadoForma del Plan deAcción

Fortalecimiento (F)Reformas legales (RL)Instructivo (I)Estudios (E)

Propuestas Acciones aejecutar

Prioridad (plazo) ytipo de acción

Entidadesinvolucradas Compromisos adoptados

Objetivo a) Responsable Función Plazo Otros1. Incorporar

principios delinstructivopresidencial sobreparticipación amodo de derechosde los ciudadanosen las ordenanzasde participación

• Difundirejemplos deordenanzas departicipaciónaplicadas enforma exitosa

• Promover mesasde trabajo con laASCHM

• Instruir amunicipios

Corto Plazo(2003-2004)

I

ACHMSUBDERE

2. Aplicar enfoque dela calidad en larelación municipioy ciudadanía

• Elaborar guíametodológica deconsultaciudadana

• Diseñarprocesos dedifusión

• Producirinstrumentosque vinculen losresultadosanteriores con laoferta municipal

Mediano Plazo(2004- 2005)

F

SUBDEREMUNICIPALIDADES

258

Propuestas Acciones aejecutar

Prioridad (plazo) ytipo de acción

Entidadesinvolucradas

Compromisos adoptados

Objetivo a) Responsable Función Plazo Otros3. Incorporar

procedimientosparticipativos enlos procesos deformulación depolíticas yprogramasmunicipales

En estrecharelación con lasdos propuestasanteriores:• Diseñar

instrumentosque involucrenactivamente alos ciudadanosen el diseño depolíticas yprogramasmunicipales

• Poner adisposición detodos losmunicipiosdichosinstrumentos

Mediano Plazo(2004- 2005)

F

4. Crear PremioNacional deParticipaciónCiudadana

• Diseñar Premioy su forma deoperar

• Definir forma definanciamiento ysustentabilidaden el tiempo

Mediano Plazo(2004–2005)

F

SUBDEREDOS

OTROS

5. Relacionarprestación deserviciosmunicipales conpago

Promover elderecho de losmunicipios deestablecer cobropor servicios

Mediano Plazo(2004- 2005)

F

SUBDEREACHM

MUNICIPALIDADES

6. CreaciónDefensoría delCiudadano

• Diseñar modelo• Establecer

modificaciónlegal necesaria

• Enviar alcongresoproyecto de leyque cree dichainstancia

Largo Plazo(2006-2010)

RL

SUBDEREINTERIOR

7. Reconocimientolegal de lasJuntas deVigilancia

• Realizar estudioque permitaelaborarpropuesta paramodificar laLegislaciónvigente sobreorganizacionescomunitarias

• Elaborarpropuestas deindicaciones

• Enviarindicaciones deley al Congreso

Mediano Plazo(2004-2005)

RL

SUBDEREDOS

259

Propuestas Acciones aejecutar

Prioridad (plazo) ytipo de acción

Entidadesinvolucradas

Compromisos adoptados

Objetivo a) Responsable Función Plazo Otros8. Incorporar

Educación Cívicaal currículumescolar

• Convocar mesade trabajo con elMinisterio deEducación quepermita conocerlos contenidoscurricularessobre la materiay diseñar lamejor forma deprofundizarlos

Largo Plazo(2006-2010)

RL

MINEDUCSUBDERE

ACHM

9. Financiamientocomplementarioque aumente losrecursos delFONDEVE enmunicipios conmenos de100.000habitantes.

• Realizar estudioque permitaconocer elimpacto de estosfondos

• Convocar mesasde trabajo paraelaborar formadecomplementarlos recursosmunicipalesdestinados aestos Fondos

Largo Plazo(2006-2010)

E, I

SUBDEREACHM

HACIENDA

10. Generar CartasCiudadanas

11. Cuenta Públicadisponible para laciudadanía

• Diseñar modelode CartaCiudadana

• Convocar mesade trabajo paraconcensuarcontenidos deellas

• Establecermediante algunamodificaciónlegal laobligatoriedadde suelaboración,aplicación ycuenta publica

• Incorporar ocrear página eninternet de fácilacceso quecontenga estascartasactualizadas

Corto Plazo(2004-2005)

RL, I

SUBDEREACHM

260

Propuestas Acciones aejecutar

Prioridad (plazo) ytipo de acción

Entidadesinvolucradas Compromisos adoptados

Objetivo c) Responsable Función Plazo Otros

12. Establecermecanismos einstrumentos paraque la ciudadaníacontrole yfiscalice el actuarmunicipal ypueda evaluar lacuenta públicadel Alcalde

• Referirse a laelaboración dela CartaCiudadana

• Construirindicadores deevaluaciónrelevantes paraser incluidos enla cartaciudadana

Mediano Plazo(2004-2005)

E

SUBDEREACHMDOS

13. Revisar elcarácterconsultivo delCESCO

• Estudio decasos sobreactuación deCESCO

• Proponermodificaciones asus atribucionesy elaborarpropuestas demodificacionessi se necesitare

• Enviarmodificacioneslegalesrequeridas alCongreso

Mediano Plazo(2004-2005)

E, RL

14. Diseñarprocedimientosvinculantesmunicipalidad -ciudadanía, pararesolver en formaeficaz y oportunalas demandas ysolicitudesciudadanas

• Referirse aCartaCiudadana

• Elaborarmodificacioneslegales

• Enviar proyectode ley alCongreso

Corto Plazo(2003-2004)

RL

15. La enajenaciónde bienesmunicipales debeseroportunamenteinformada

• Elaborar artículoque obligue almunicipioinformar sobrelos programasde enajenaciónde bienesmunicipales a laciudadaníaestableciendoplazos yprocedimientos

• Enviarmodificaciónlegal alCongreso

Mediano Plazo(2004-2005)

RL

SUBDEREACHM

261

Propuestas Acciones aejecutar

Prioridad (plazo) ytipo de acción

Entidadesinvolucradas Compromisos adoptados

Objetivo c) Responsable Función Plazo Otros

16. Hacer efectiva laobligatoriedad dela aplicación delas Ordenanzasmunicipalesestableciendosanciones legales

• Redactarmodificación alTítulo IV de laLOC queestablezcasanciones a losmunicipios queno cumplan conlo establecidopor la ley

Mediano Plazo(2004-2005)

RL

SUBDEREACHM

17. Delegarfunciones desdeel municipio a lasorganizacionessociales

• Realizar estudioque recopileexperienciasinternacionalessobre la materia

• Realizarpropuesta detransferencia defunciones

• Concordar conACHM

Mediano Plazo(2004-2005)

E, F

SUBDEREACHM

262

Materia

Ciudadanía y Actores ComunalesRelación con Otros Actores Comunales

Estado del Procesoq Formuladoq Aprobadoq En implementaciónq Sin implementaciónq Implementado

Objetivos Establecer órganos de diálogo social y participación para la formación y el empleoNudo Crítico Falta de gestión orientada a facilitar acciones privadasImpacto previstoForma del Plan de Acción Fortalecimiento (F)

Reformas legales (RL)Estudios (E)

Propuestas Acciones aejecutar

Prioridad (plazo) ytipo de acción

Entidadesinvolucradas Compromisos adoptados

Responsable Función Plazo Otros18.Impulsar la creación

observatorioeconómico y deempleo loca

• Recopilarinformación yantecedentespara el diseñodel observatorio

• Elaborarpropuesta

• Consensuarpropuestas conentesinvolucrados

• Impulsar sucreación

Corto Plazo(2003-2004)

F

SUBDERE,Asociación Chilena de

Municipalidades,Ministerio de

Economía y Ministeriodel Trabajo

19.Constituir equipogestor en asuntosde desarrolloeconómico local

• Realizar catastrode experienciaslocales

• Difundirexperiencias

• Consolidarmodelo deequipo gestor

• Realizar talleresen capítulosregionales

Mediano Plazo(2004-2005)

E, F

SUBDEREACHM

MUNICIPALIDADES

20.EstandarizarServiciosMunicipales

• Hacer catastrode principalesserviciosmunicipales

• Recopilarinformación delos usuariospara establecercriterios para eldiseño deestándares

• Elaborarestándares deprestación

• Poner adisposiciónpública dichosestándares

Corto Plazo(2003-2004)

E, F

SUBDEREMINECON

263

Materia

Autoridades Municipales

Distribución y Ejercicio del poder Estado del Procesoq Formuladoq Aprobadoq En implementaciónq Sin implementaciónq Implementado

Objetivos a) Asegurar correcta distribución del poder entre las autoridades políticas de lasMunicipalidades

b) Fortalecer y precisar las funciones actualmente establecidas para el Concejo Municipalc) Lograr una descentralización efectiva mejorando la distribución del poder hacia la ciudadanía

estableciendo nuevos derechos ciudadanosNudo Crítico Asimetría entre las atribuciones, funciones y responsabilidades del Alcalde y Concejo municipal que

entorpece la generación de una gobernabilidad compartida y el no aprovechamiento integral delConcejo. Falta de capacidades de gestión y dirección de las autoridades municipales y ciudadanosdesvinculados del quehacer municipal.

Impacto previstoForma del Plan de Acción Reformas Legales (RL)

Fortalecimiento (F)Estudios (E)Instructivos (I)

Propuestas Acciones a ejecutar Prioridad (plazo) y tipode acción

Entidadesinvolucradas

Compromisos adoptados

Objetivo a) Responsable Función Plazo Otros21. Establecer

gobiernosmunicipales demayoría

• Realizar estudiopara laimplementación deun modelo como elpropuesto

• Elaborar y proponermodelo

• Acordar conactoresinvolucrados

• Enviar proyecto deley al Congreso

Largo Plazo(2006-2010)

E, RL

SUBDEREACHM

INTERIORPARTIDOSPOLÍTICOS

22. Elección deConcejales conrepresentatividadterritorial

• Diseñar fórmula• Acordar fórmula e

indicacioneslegales

• Enviar indicacioneslegales al Congreso

Largo Plazo(2006-2010)

E, RL

SUBDEREACHM

INTERIOR PARTIDOSPOLÍTICOS

23. Tematización delas funciones delos concejales

• Realizar talleresmunicipales paradefinir las áreastemáticas quepodrían asignarsecomo funcionesespecíficas a losconcejales

• Elaborarindicaciones legalesy concensuarlas

• Enviar indicacioneslegales

Largo Plazo(2006-2010)

E, RL

SUBDEREACHM

INTERIORPARTIDOSPOLÍTICOS

264

Propuestas Acciones a ejecutar Prioridad (plazo) y tipode acción

Entidades involucradas Compromisos adoptados

Objetivo a) Responsable Función Plazo Otros24. Transformar a

impar el númerode concejales

25. Aumentar elnúmero deConcejales

• Lograr acuerdoscon representantesde los partidospolíticos y ACHM

• Enviar indicacioneslegales alCongreso

Mediano Plazo(2004-2005)

RL

SUBDEREACHM

INTERIORPARTIDOS POLÍTICOS

26. Fusión delCESCO y elConcejo en unasola entidadcolegiada

• Analizarcompetencias,atribuciones yfunciones deambos paraelaborar propuesta

• Consensuarpropuesta

• Enviarmodificacioneslegales necesarias

Largo Plazo(2006-2010)

E, RL

SUBDEREACHM

INTERIORPARTIDOS POLÍTICOS

Objetivo b) Responsable Función Plazo Otros27. Fortalecer de

manerasustancial elquehacer delConcejo

• Estudio quedetermine las áreasmás deficitarias dela gestión de losconcejosmunicipales

• Elaborarmetodologías parael fortalecimientodel Concejo

Mediano Plazo(2004-2005)

E, F

SUBDEREACHM

MUNICIPIOS

28. Crear SistemaNacional deFormación yCapacitaciónpara autoridadespolíticasmunicipales

• Determinarnecesidades deformación ycapacitación

• Crear SistemaNacional deCapacitación

• Incorporarlo a ChileCalifica

Mediano Plazo(2004-2005)

E, RL

SUBDEREACHMSENCE

CHILE CALIFICA

29. Establecerrequisitos deescolaridadmínima apostulantes decargos deelección popular

• Redactar indicaciónLegal quemodifique leyactual, acordada

• Enviar indicaciones

Mediano Plazo(2004-2005)

RL

SUBDEREACHM

PARTIDOS POLITICOS

265

Propuestas Acciones aejecutar

Prioridad (plazo) ytipo de acción

Entidadesinvolucradas

Compromisos adoptados

Objetivo b) Responsable Función Plazo Otros30. Establecer causal

de notableabandono dedeberes paraConcejales

• Elaborarindicacioneslegales con lascausales

• EnviarIndicacionesLegales

Corto Plazo(2003-2004)

RL

SUBDEREACHM

PARTIDOSPOLITICOS

31. Limitar reelecciónde lasautoridadesmunicipales a nomás de dosperiodossucesivos

• Establecermesas dediálogo conpartidos políticosy la ASCHM

• Elaborarindicacioneslegales

• EnviarIndicaciones

Largo Plazo(2006-2010)

RL

SUBDEREACHM

INTERIORPARTIDOSPOLITICOS

32. Legislar sobre laobligatoriedad yhacer exigible eldiseño de unprograma degobiernomunicipal

• Estudio paradeterminarcontenidosmínimos dedicho plan

• Elaboraciónindicacioneslegales

• Enviarindicaciones

Largo Plazo(2006-2010)

E, RL

SUBDEREACHM

33. Proveer alConcejo deequipos técnicosy sufinanciamiento

• Detectarnecesidadessegúnmunicipalidad

• Elaborarpropuesta definanciamiento

• Elaborarindicacioneslegalespertinentes

• Enviarindicaciones

Mediano Plazo(2004-2005)

E, RL

SUBDEREACHM

HACIENDA

Objetivo c) Responsable Función Plazo Otros34. Crear

ProcedimientoArbitral Municipal

• Elaborar estudiopara la creaciónde dichoprocedimiento

• Acordar conASCHM

• Difundir enmunicipios

Corto Plazo(2003-2004)

E, F

SUBDEREACHM

35. Fortalecer laobligatoriedad delas autoridadesde informar a lacomunidad

• Elaborarinstructivo amunicipios

• Difundir lasbondades deuna ciudadaníamás y mejorinformada

Corto Plazo(2003-2004)

I, F

SUBDEREACHM

MUNICIPALIDADES

266

Propuestas Acciones aejecutar

Prioridad (plazo) ytipo de acción

Entidadesinvolucradas

Compromisos adoptados

Objetivo c) Responsable Función Plazo Otros36. Fortalecer y

regular el uso delplebiscito yconsulta en elámbito municipal

• Elaborar estudiosobre la realutilización dedichosinstrumentos

• Fortalecer laaplicación deellos

• Elaborarindicacioneslegales si fueranecesario

Largo Plazo(2006-2010)

RL

SUBDEREACHM

267

Materia

Rol y Competencias Municipales

Modelo de Adquisición y devoluciónautónoma de funciones y atribuciones

Estado del Procesoq Formuladoq Aprobadoq En implementaciónq Sin implementaciónq Implementado

Objetivos a) Determinar cuáles son las funciones y atribuciones exclusivas para los municipios asegurandoel reconocimiento de la heterogeneidad de ellos a través de un Modelo de adquisición ydevolución de funciones y atribuciones

b) Disminuir las superposiciones de funciones entre niveles de gobiernoc) Descentralizar programas públicos y función de fomento productivod) Mejorar la coordinación y diseñar instrumentos para el ejercicio de las competencias

compartidas entre niveles de gobiernoNudo Crítico Actualmente las atribuciones y funciones son iguales para cada uno de los municipios sin considerar

las necesidades propias de ellas y sus realidades comunales, sociales y geográficas. Lo anteriorconlleva a problemas de gestión y precariedad en la prestación de servicios y además ladescoordinación existente en la ejecución de programas públicos.

Impacto previstoForma del Plan de Acción Reformas Legales (RL)

Fortalecimiento (F)Instructivos (I)Estudios (E)

Propuestas Acciones a ejecutar Prioridad (plazo) ytipo de acción

Entidadesinvolucradas Compromisos adoptados

Objetivo a) Responsable Función Plazo Otros37. Determinar las

funciones yatribucionesexclusivas paratodos losmunicipios yestablecerprocedimientopara un modelo dedevolución

• Estudio deatribuciones yfunciones ycompetencias adescentralizarhacia losmunicipios

• Elaborarprocedimiento dedevolución deatribuciones yfunciones

Largo Plazo(2006-2010)

E, RL

SUBDEREACHM

2. Establecertipologías demunicipios

39. DeterminarCompetenciasmáximas

40. Establecermínimos deprestaciones yestándares decalidad

• En estrecharelación con 37)establecertipología decomunas deacuerdo a set deindicadorescomunales ymunicipales

• Establecer mínimode prestaciones yloscorrespondientesestándares decalidad

• Acordar modelocon ACHM

• Elaborar articuladolegal y enviarindicaciones

268

Propuestas Acciones aejecutar

Prioridad (plazo) ytipo de acción

Entidadesinvolucradas Compromisos adoptados

Objetivo b) Responsable Función Plazo Otros41. Determinar

funciones yatribucionesexclusivas delMunicipio

42. Aumentar lasatribuciones demanera devincular el poderde decisión delmunicipio

• Remitirse apropuestas37),·38), 39),40)

Largo Plazo(2006-2010)

E, RL

SUBDEREACHM

43. Diseñar Tribunalde lo ContenciosoAdministrativo

• Recopilarinformación yrealizar estudio

• Diseño delInstrumento

• Mesas deDiálogo

• ElaborarIndicacionesLegales

• Enviarindicaciones alCongreso

Largo Plazo(2006-2010)

RL

SUBDEREACHM

44. Establecer marcoregulatorio de laobligaciónconstitucional decoordinación delos SS.PP

• Elaborarreglamento queregule lacoordinación yestablezcasanciones al nocumplimientode lo allíseñalado

• Enviar proyectoa Congreso

Corto Plazo(2003-2004)

RL

SUBDEREACHM

DIVERSOSMINISTERIOS

GORE

45. Diseñarmecanismos queaseguren mayorinjerencia de losmunicipios en laconfección deleyes que lasafecten

• Estudiardiferentesalternativas demecanismos

• Elaborarpropuesta

• Elaborarinstructivos quepermitanimplementar losmecanismos decoordinación

Corto Plazo(2003-2004)

RL

SUBDEREACHM

DIVERSOSMINISTERIOS

GORE

269

Propuestas Acciones a ejecutar Prioridad (plazo) ytipo de acción

Entidadesinvolucradas Compromisos adoptados

Objetivo c) Responsable Función Plazo Otros46. Traspasar

programaspúblicos amunicipalidades

Elaborar :• Estudio para

determinar cualesprogramas sonsusceptibles dedescentralizarse

• Forma definanciamiento ytraspaso derecursos

• Indicadores deevaluación para lagestión local dedichos programas

• Instruir el traspaso• Indicaciones

legales si fueranecesario

Mediano Plazo(2004-2005)

E, I

SUBDEREACHM

MINISTERIOS

47. Ley maestra queordene todas laspolíticas deFomentoProductivo

• Hacer Catastro depolíticas defomento productivo

• Elaborar propuestade Ley

• Enviar Congreso

Mediano Plazo(2004-2005)

E, RL

SUBDEREACHM

MINISTERIOS

48. Redefinir el roldel municipiofrente al tema delfomento

• Referirse apropuestas 46 y 47

• Fortalecer a losmunicipios en lasnuevasatribuciones yfunciones defomento productivo

Mediano Plazo(2004-2005)

F

SUBDEREACHM

MINISTERIOS

Objetivo d) Responsable Función Plazo Otros49. Diseño de

instrumentospropios yexclusivos deacuerdo a lasnuevas funcionesy atribucionesexclusivas

Referirse apropuestas37),·38), 39),40),41) y 42)

• Estudio queunifiqueinstrumentosvigentes deacuerdo al nuevomarco competencialen uno o más

• Elaborarindicaciones legalespara su aplicaciónsi fuera necesario

Largo Plazo(2006-2010)

E, RL

SUBDEREACHM

MINISTERIOS

50. Permitir crearcorporaciones entemáticasdiversas

• Consensuarpropuesta

• Elaborarindicaciones a laLOC

Mediano Plazo(2004-2005)

RL

SUBDEREACHM

HACIENDA

270

Propuestas Acciones a ejecutar Prioridad (plazo) ytipo de acción

Entidadesinvolucradas Compromisos adoptados

Objetivo d) Responsable Función Plazo Otros51. Otorgar

personalidadjurídica aasociacionesmunicipales

• Establecer mesa dediálogo con ACHM

• Elaborarreglamento para sufuncionamiento yfinanciamiento

• Elaborarindicaciones a laLOC

• Enviar indicacioneslegales

Mediano Plazo(2004-2005)

RL

SUBDEREACHM

MINISTERIOS

52. Incorporar a lasMunicipalidadesen la definiciónde lasconcesiones deobras deinfraestructurapública en elterritorio comunal

• Estudio legislaciónactual

• Establecer vínculoscon ministerio deObras Públicas yVivienda

• Elaborar propuestade modificacioneslegales

• Enviar Indicaciones

Corto Plazo(2003-2004)

RL

SUBDEREACHM

MINISTERIOS

53. Competenciapara determinarpatentes dealcoholes

• Elaborarmodificacioneslegales

• Enviar al Congreso

Corto Plazo(2003-2004)

RL

SUBDEREACHM

MINISTERIO DEJUSTICIA

54. Crear figura decomunas conrégimen especial

• Elaborarmodificacioneslegales

• Enviar Indicaciones

Corto Plazo(2003-2004)

RL

SUBDEREACHM

HACIENDA

271

Materia

Finanzas Municipales

Servicios, programas, funciones yatribuciones transferidos a los municipios

Estado del Procesoq Formuladoq Aprobadoq En implementaciónq Sin implementaciónq Implementado

Objetivos a) Crear Plan de Descentralización Fiscalb) Nuevos Ingresos Municipalesc) Mejorar transferencias desde el Nivel Centrald) Mejorar rendimiento de actuales impuestos y transferenciase) Mejorar la asignación de recursos y dotar de nuevas fuentes de ingreso a los municipios para el

financiamiento municipal, de servicios traspasados y programas públicosNudo Crítico Bajo grado de descentralización fiscal. Faltan fuentes de ingresos propios municipales e insuficiente

aporte fiscal a salud y educación que no cubren los gastos en que la municipalidad incurre para suprestación y por otro lado, los programas públicos diseñados no consideran los gastos municipalesnecesarios para su ejecución

Impacto previstoForma del Plan de Acción Fortalecimiento (F)

Reformas legales (RL)Instructivo (I)Estudios (E)

Propuestas Acciones a ejecutar Prioridad (plazo) ytipo de acción

Entidadesinvolucradas Compromisos adoptados

Objetivo a) Responsable Función Plazo Otros55. Impulsar un plan de

descentralizaciónentre gobiernocentral ymunicipalidades

• Elaborar plan enfunción de propuestas37),·38), 39),40), 41) y42)

• Elaborar propuesta definanciamiento

• Establecer meta dedescentralización fiscal

• Elaborar indicacioneslegales si fueranecesario

Mediano Plazo(2004-2005)

E, I, RL

SUBDEREACHM

HACIENDA

Objetivo b) Responsable Función Plazo Otros56. Permitir devolución

del IVA a losmunicipios

• Elaborar procedimiento• Establecer mesas de

trabajo• Elaborar indicaciones

legales• Enviar indicaciones

Largo Plazo(2006-2010)

RL

SUBDEREACHM

HACIENDASII

57. Crear modelo deCoparticipación deimpuestosnacionales

• Elaborar procedimiento• Establecer mesas de

trabajo• Elaborar indicaciones

legales• Enviar indicaciones

Largo Plazo(2006-2010)

RL

SUBDEREACHM

HACIENDASII

272

Propuestas Acciones a ejecutar Prioridad (plazo) ytipo de acción Entidades involucradas Compromisos adoptados

Objetivo b) Responsable Función Plazo Otros58. Permitir y

reglamentar elEndeudamientoMunicipal

• Elaborar propuesta• Elaborar

IndicacionesLegales

Mediano Plazo(2004-2005)

RL

SUBDEREACHM

HACIENDASUPERINTENDENCIA

DE BANCOS EINSTITUCIONESFINANCIERAS

59. Crear Ley dedonaciones para eldesarrollo urbano

• Elaborarmodificacioneslegales

• Enviar indicaciones

Mediano Plazo(2004-2005)

RL

SUBDEREACHM

HACIENDAMINVU

60. Creación delimpuesto a laplusvalía

• Elaborar estudiocon experienciasinternacionales yfactibilidad deaplicarse en Chile

• Elaborarmodificacioneslegales

• Enviar indicaciones

Mediano Plazo(2004-2005)

E, RL

SUBDEREACHM

HACIENDAMINVU

61. Otorgar facultades alas municipalidadespara el Cobro deServidumbres

• Elaborar propuesta• Elaborar

modificacioneslegales

• Enviar indicaciones

Mediano Plazo(2004-2005)

RL

SUBDEREACHM

HACIENDASII

62. Otorgar facultades alas municipalidadespara el Cobro deAlumbrado Público

• Elaborar Estudio• Elaborar

modificacioneslegales

• Enviar indicaciones

Mediano Plazo(2004-2005)

E, RL

SUBDEREASCHM

HACIENDASII

63. EstablecerImpuestosAmbientales de usomunicipal

• Elaborar Estudio• Elaborar

modificacioneslegales

• Enviar indicaciones

Mediano Plazo(2004-2005)

E, RL

SUBDEREACHM

HACIENDASII

CONAMA

64. Donación de FaenasMineras

• Elaborar Estudio• Elaborar

modificacioneslegales

• Enviar indicaciones

Mediano Plazo(2004-2005)

E, RL

SUBDEREASCHM

HACIENDA

65. Creación deempresasmunicipales paraprestación deservicios.

• Elaborar Estudio• Elaborar

modificacioneslegales

• Enviar indicaciones

Largo Plazo(2006-2010)

E, RL

SUBDEREACHM

HACIENDA

273

Propuestas Acciones a ejecutar Prioridad (plazo) ytipo de acción

Entidadesinvolucradas Compromisos adoptados

Objetivo a) Responsable Función Plazo Otros66. Impulsar la

concesión de bienesmunicipales

• Difundir modelo deconcesiones ybuenas prácticas amunicipalidades

Corto Plazo(2003-2004)

F

SUBDEREACHM

Objetivo c) Responsable Función Plazo Otros67. Creación del Fondo

Social• Elaborar sistema

para la creación delfondo

• Definir queprogramas yrecursos debenconstituirlo

• Diseñar modo dedistribución

Mediano Plazo(2004-2005)

I

SUBDEREACHM

Objetivo d) Responsable Función Plazo Otros68. Traspasar a los

municipios facultadpara determinar,cobrar y administrarel impuesto territorial

• Diseñar forma detraspaso yatribuciones

• Elaborarindicaciones legales

• Enviar Congreso

Largo Plazo(2006-2010)

SUBDEREACHM

HACIENDASII

TESORERÍA

69. Mayor atribucionespara el municipio defiscalización aempresas que paganpatentes

• Estudio quedetermine lanecesidad deatribuciones defiscalización

• Elaborarindicaciones

• Enviar indicaciones

Corto Plazo(2003-2004)

RL

SUBDEREACHM

SII

70. Compensaciónfinanciera a lasmunicipalidades porel efecto de leyes,convenios, etc.

• Elaborarinstrumento quepermita reconocerel impacto de leyesu otra sobre lasfinanzasmunicipales

• Elaborarindicaciones legales

Largo Plazo(2006-2010)

SUBDEREACHM

HACIENDA

274

Materia

Finanzas Municipales

Inversión Municipal

Estado del Procesoq Formuladoq Aprobadoq En implementaciónq Sin implementaciónq Implementado

Objetivos a) Incorporar a los municipios en la coordinación de la inversión pública territorialb) Mejorar capacidad técnicac) Simplificar la burocracia para postular a proyectos de inversiónd) Incorporar criterios de sostenibilidad de las inversiones

Nudo Crítico Descoordinación de la inversión pública territorial y falta de financiamiento para la ejecución deproyectos de inversión de carácter local

Impacto previstoForma del Plan de Acción Fortalecimiento (F)

Reformas legales (RL)Instructivo (I)Estudios (E)

Propuestas Acciones a ejecutar Prioridad (plazo) ytipo de acción

Entidadesinvolucradas Compromisos adoptados

Objetivo a) Responsable Función Plazo Otros71. Incorporar a los

municipios en lacoordinación dela InversiónPública Regional

• Diseñar modelo decoordinaciónefectiva

• Elaborar instructivo

Corto Plazo(2003-2004)

I

SUBDEREASCHMGORE

MINISTERIOS

Objetivo b) Responsable Función Plazo Otros72. Aumentar

Cobertura deServicio país

• Fortalecer larelación MunicipioFundación para laSuperación de laPobreza paraaumentar lacobertura delprograma yasegurar suimpacto en lagestión financieralocal

• Recoger buenasexperiencias detrabajo y difundir

Corto Plazo(2003-2004)

F

SUBDEREACHM

MUNICIPALIDADESPROGRAMA

SERVICIO PAIS

73. Creación de unfondo paraestudios yanteproyectos

• Elaborar estudioparar la creación dedicho fondo y lamodalidad deoperación

Corto Plazo(2003-2004)

E

SUBDEREACHMGORE

MINISTERIOS

Objetivo c) Responsable Función Plazo Otros74. Mejorar sistemas

de información definanciamientopara proyectos deinversión desdeel nivel central

• Estudio de diseñode mecanismo deinformación ágil yde fácil acceso

• Difusión de su uso

Corto Plazo(2003-2004)

E, F

SUBDEREACHMGORE

MINISTERIOS

275

Propuestas Acciones a ejecutar Prioridad (plazo) ytipo de acción

Entidadesinvolucradas Compromisos adoptados

Objetivo c) Responsable Función Plazo Otros75. Modernizar el actual

Banco Integrado deProyectos pararagilizar postulación yaprobación

• Establecer mesa detrabajo

• Analizar problemáticaactual del BIP

• Motivar a MIDEPLANa modernizar sistema

Mediano Plazo(2005-2006)

I

SUBDEREMIDEPLAN

76. Reducir la cantidad,variedad ycomplejidad de losfondos concursables

• Realizar estudio quepermita unificarcriterios deconcursabilidad afondos y proyectospúblicos

• Elaborar ficha única• Difundir

Corto Plazo(2003-2004)

E, F

SUBDEREACHMGORE

MINISTERIOS

Objetivo d) Responsable Función Plazo Otros77. Elaborar sistema de

transferencia derecursos para elfinanciamiento de losgastosoperacionales quese deriven de lasinversiones públicaslocales.

• Instruir laobligatoriedad detransparentar eincorporar en el diseñode programas públicoslos gastos necesariospara la mantención enel tiempo del programa

• Asegurar a losmunicipios dichofinanciamiento víaconvenio

Mediano Plazo(2004-2005)

I

SUBDEREASCHMGORE

MINISTERIOS

276

Materia

Finanzas Municipales

Gestión Financiera

Estado del Procesoq Formuladoq Aprobadoq En implementaciónq Sin implementaciónq Implementado

Objetivos Mejorar la capacidad de planificación técnica y el nivel de recursos de los municipios para asegurarigualdad de oportunidades para acceder a fondos externos

Nudo Crítico Planificación inadecuada y escasa capacidad técnica en los municipios que les permita a todos porigual captar recursos para generar mayores ingresos propios

Impacto previstoForma del Plan de Acción Fortalecimiento (F)

Reformas legales (RL)Instructivo (I)Estudios (E)

Propuestas Acciones a ejecutar Prioridad (plazo) ytipo de acción

Entidadesinvolucradas Compromisos adoptados

Objetivo a) Responsable Función Plazo Otros78. Crear Plan

FinancieroMunicipal

• Elaborar propuestade plan financiero

• Difundir enmunicipalidades

• Hacer catastro deexperienciasexitosas

Largo Plazo(2006-2010)

F

SUBDEREACHM

79. Establecerobligatoriedad depublicación deActivos y PasivosMunicipales

• Elaborarindicaciones legales

• Establecerperiodicidad yforma de entregade la información

• Enviar Indicaciones

Corto Plazo(2003-2004)

RL

SUBDEREACHM

CONTRALORIA

277

Materia

Gestión Municipal y RecursosHumanos

Flexibilización Administrativa Municipal

Estado del Procesoq Formuladoq Aprobadoq En implementaciónq Sin implementaciónq Implementado

Objetivos Crear las condiciones para que las municipalidades puedan lograr un desarrollo organizacional que les permitaejecutar sus competencias y funciones en forma eficiente y oportuna.

Nudo Crítico Las municipalidades chilenas presentan serias rigideces administrativas, de gestión y calidad del recursohumano que les dificulta su labor y les impide mejorar la eficiencia en la prestación de servicios y respondercon una organización moderna y ágil a las necesidades comunales.

Impacto previstoForma del Plan de Acción Fortalecimiento (F)

Reformas legales (RL)Instructivo (I)Estudios (E)

Propuestas Acciones a ejecutar Prioridad (plazo) ytipo de acción

Entidadesinvolucradas Compromisos adoptados

Objetivo a) Responsable Función Plazo Otros80. Aplicación de las

Modificaciones delArt.110

• Agilizarconversacionescon actoresinvolucrados

• Lograr acuerdos• Elaborar

indicacioneslegales

Largo Plazo(2006-2010)

RL

SUBDEREHACIENDA

ACHMASOCIACIÓN DEFUNCIONARIOSMUNICIPALES

81. Formular ley quenorme aconcursabilidadpública para loscargos municipales

• Elaborarindicacioneslegales

• Enviar indicacionesal Congreso

Corto Plazo(2003-2004)

RL

SUBDEREACHM

82. Facultar amunicipalidadespequeñas lacontratarfuncionarios enjornadas parciales

• Diseñar criterios deelegibilidad paralos municipios

• Elaborar indicaciónlegal a la Ley dePlantasMunicipales

Mediano Plazo(2004-2005)

E, RL

SUBDEREACHM

HACIENDA

83. Unificar losregímenes laboralesexistentes

• Elaborar Propuesta• Establecer mesas

de diálogos congremios

• Elaborar proyectoúnico

• Enviar a Congresoproyecto de ley

Largo Plazo(2006-2010)

E, RL

SUBDEREACHM

HACIENDAGREMIOS DE

SALUD YEDUCACIÓN

278

Propuestas Acciones aejecutar

Prioridad (plazo) ytipo de acción

Entidadesinvolucradas Compromisos adoptados

Objetivo a) Responsable Función Plazo Otros84. Promover la

creación deunidad encargadade laadministración derecursoshumanos

• Elaborardocumentobase queresuma la formade operar deuna unidad derecursoshumanos dentrode un conceptode organizacióninstitucionalmoderno

• Difundir

Mediano Plazo(2004-2005)

E, F

SUBDEREACHM

MUNICIPALIDADES

85. Instaurar Sistemade Evaluación delos funcionariosmunicipales

• Elaborarsistema,criterios,indicadores deevaluación yáreasrelevantes a serevaluadas

• Acordar congremios

• ImplementarArt. 110

Mediano Plazo(2204-2005)

E, F, RL

SUBDEREACHM

HACIENDAASOCIACIÓN DEFUNCIONARIOSMUNICIPALES

86. Facultar a losMunicipios elfinanciamiento dela nivelación deestudios

• Elaborarindicacioneslegales

Mediano Plazo(2204-2005)

E, F, RL

SUBDEREACHM

ASOCIACIÓN DEFUNCIONARIOSMUNICIPALES

87. Crear oficina deatención integraldel contribuyente

• Elaborar modeloen base abuenasexperiencias

• Promover ydifundir

Mediano Plazo(2204-2005)

E, F

SUBDEREACHM

279

MateriaGestión Municipaly Recursos Humanos

Capacitación de los Funcionarios

Estado del Procesoq Formuladoq Aprobadoq En implementaciónq Sin implementaciónq Implementado

Objetivos Dotar a los municipios de personal idóneo y capacitado para las funciones que deben ejecutarNudo Crítico Escasa profesionalización del personal municipal. La capacitación de los funcionarios municipales no se

orienta a las necesidades de heterogéneas de cada una de ellas y no se integra a un sistema moderno deformación de capital humano en cuanto a las habilidades y creación de competencias.

Impacto previstoForma del Plan de Acción Fortalecimiento (F)

Reformas legales (RL)Instructivo (I)Estudios (E)

Propuestas Acciones a ejecutar Prioridad (plazo) ytipo de acción

Entidadesinvolucradas Compromisos adoptados

Objetivo a) Responsable Función Plazo Otros88. Implementar un

sistema nacional decapacitación yformación de losfuncionariosmunicipales

• Determinarnecesidades deformación ycapacitación

• Crear SistemaNacional deCapacitación

• Incorporarlo a ChileCalifica

Mediano Plazo(2004-2005)

E, RL

SUBDEREACHMSENCE

CHILE CALIFICA

280

MateriaGestión Municipal y RecursosHumanos

Líneas de fortalecimiento Municipal y Generación deIncentivos a la Nueva Gestión

Estado del Procesoq Formuladoq Aprobadoq En implementaciónq Sin implementaciónq Implementado

Objetivos Mejorar y fortalecer la labor municipal a través de incentivos positivos a la buena gestiónNudo Crítico No existen mecanismos que premien el esfuerzo por mejorar la gestión municipal.Impacto previsto

Propuestas Acciones a ejecutar Prioridad (plazo) ytipo de acción

Entidadesinvolucradas Compromisos adoptados

Objetivo a) Responsable Función Plazo Otros89. Difundir premios a

los que puedenpostular losmunicipios

• Elaborar catastro• Difundir vía Internet

Corto Plazo(2003-2004)

E, F

SUBDEREACHM

OTROSORGANISMOS

INTERNACIONALES90. Diseñar sistema

nacional debenchmarkingmunicipal

• Recoger experienciainternacional

• Diseñar sistema• Difundir y aplicar

Corto Plazo(2003-2004)

E, F

SUBDEREACHM

91. Crear Observatoriode la Innovación

• Recoger la experienciadel Programa deinnovación

• Diseñar modelo• Buscar formas de

financiamiento

Mediano Plazo(2004-2005)

F

SUBDEREACHM

OTROS ORGANISMOS

INTERNACIONALES

92. Crear fondo deincentivo a laGestión Municipal

• Elaborar propuestapara funcionamientodel fondo

• Explorar fórmulas definanciamiento

Mediano Plazo(2004-2005)

F

SUBDEREACHM

OTROSORGANISMOS

INTERNACIONALES

281

Materia

Equidad Intermunicipal

Igualdad de Oportunidades

Estado del Procesoq Formuladoq Aprobadoq En implementaciónq Sin implementaciónq Implementado

Objetivos a) Perfeccionar el FCMb) Aumentar la equidad en la prestación de Serviciosc) Aumentar la equidad en la inversión municipal

Nudo Crítico Mecanismos de redistribución financiera y territorial no aseguran entrega equitativa de oportunidadespara el desarrollo local.

Impacto previstoForma del Plan de Acción Fortalecimiento (F)

Reformas Legales (RL)Estudios (E)Instructivo (I)

Propuestas Acciones a ejecutar Prioridad (plazo) ytipo de acción

Entidadesinvolucradas Compromisos adoptados

Objetivo a) Responsable Función Plazo Otros93. Transparentar el

FCM• Diseñar fórmula

para la puesta eninternet de todaslas variables yfórmulas decálculo del FCM

Corto Plazo(2003-2004)

I

SUBDERE

94. Promover Rediseñodel FCM

• Restablecermesas de Trabajocon actoresinvolucrados

• Diseñar Rediseño• Concensuar• Elaborar

indicacioneslegales

Corto Plazo(2003-2004)

E, RL

SUBDERESII

HACIENDAACHM

OTROS

95. Crear mecanismosque promuevan laequidad en lasbases tributarias

• Realizar estudiossobre situaciónreal de las basestributarias

• Elaborarpropuesta paramejorar lo anterior

• Elaborarindicacioneslegales en caso deser necesario

Corto Plazo(2003-2004)

E, RL

SUBDERESII

HACIENDAACHM

282

Propuestas Acciones a ejecutar Prioridad (plazo) ytipo de acción

Entidadesinvolucradas Compromisos adoptados

Objetivo b) Responsable Función Plazo Otros96. Generar costos

estándares deprestaciones portipo de municipio

• Promover centrosde costos alinterior de lasmunicipalidades

• Elaborar costo deprestaciones

• Relacionar costosy asignación derecursos desde elnivel central

• Poner adisposición de laciudadanía

Corto Plazo(2003-2004)

E, F

SUBDEREHACIENDA

ACHMMINISTERIOS

MUNICIPALIDADES

97. Favorecercriterios deequidad en lasdecisiones deinversión deimpacto

• Elaborarpropuesta con loscriterios deequidad quedebieran serconsiderados alpriorizar proyectosde inversión

• Difundir

Corto Plazo(2003-2004)

E, F

SUBDEREHACIENDA

ACHMGORES

Objetivo c) Responsable Función Plazo Otros98. Promover la

creación deAsociacionesMunicipales parala gestión enSalud

• Fortalecer uso deesta modalidad degestión parardisminuir costos yasegurar mejoresy másprestaciones

Corto Plazo(2003-2004)

E, F

SUBDEREACHM

MINISTERIO DESALUD

SERVICIOS DESALUD

99. GenerarIndicador dePobreza

• Recopilarinformación defuentesestadísticas

• Elaborar indicador• Concensuar

indicador• Probar su

efectividad

Mediano Plazo(2004-2005)

E, F

SUBDEREINE

JUNAEBMIDEPLAN

ACHMOTROS

283

Materia

Equidad Intermunicipal

Igualdad de Género

Estado del Procesoq Formuladoq Aprobadoq En implementaciónq Sin implementaciónq Implementado

Objetivos Incorporar en la institucionalidad municipal la igualdad de géneroNudo Crítico Alcaldesa y concejalas no son reconocidas legalmenteImpacto previstoForma del Plan de Acción Reformas Legales (RL)

Propuestas Acciones a ejecutar Prioridad (plazo) ytipo de acción

Entidadesinvolucradas Compromisos adoptados

Objetivo a) Responsable Función Plazo Otros100. Igualdad de Género • Elaborar indicación

legalCorto Plazo(2003-2004)

RL, I

SUBDEREACHM

284

Para todas las acciones antes propuestas deberá evaluarse el logro de losobjetivos y el impacto que han tenido de acuerdo a la siguiente tabla:

Evaluación de las Acciones

Acciones Importancia Viabilidad Impacto

• Compromisode losagentes

ImpactoMunicipal

Logro deobjetivos

Capacidaddeejecución

Viabilidadtécnica yfinanciera

Efectomultiplicador

Receptividadde los

destinatarios

Visibilidad paraagentes públicos

AccionesdeDifusión

Plazo Entidadesinvolucradas

Compromisos adoptados

Responsable Función Plazo Otros•

Gasto involucrado total

Indicadores de seguimiento

• • Resultados logrados

285

ANEXO Nº 4Avances específicos de los gobiernos democráticos

En el ámbito municipal, los avances se expresan en la consolidación creciente delos municipios como actores legitimados entre la dirigencia política y la ciudadanía.Sin duda uno de los avances más importantes ha sido el proceso dedemocratización que comienza formalmente en 1992, mediante la elección dealcaldes y concejales por sufragio universal. Posteriormente se estableció unnuevo de mecanismo para la realización de las elecciones municipales,conducente -en lo fundamental-, a la elección directa del cargo de alcalde.Finalmente, se aprobó en el Congreso Nacional un proyecto de ley para estableceren el país un sistema electoral municipal que contempla, expresamente,elecciones separadas para los cargos de Alcaldes y Concejales.

El aspecto más destacado en el ámbito local se refiere a los importantes esfuerzosque se han realizado en la creación de nuevas competencias municipales y enmateria de fortalecimiento a la gestión municipal.

En cuanto a nuevas competencias municipales, destaca el nuevo artículo 110 dela Constitución, que faculta a los municipios para el cumplimiento de susfunciones, a crear o suprimir empleos y fijar remuneraciones, y a establecer losórganos o unidades que la ley orgánica municipal respectiva permita. Además,también en la modificación a Ley Orgánica Constitucional de Municipalidadesdestacan especialmente: la incorporación de algunos conceptos de planificaciónmunicipal (Plan de Desarrollo Comunal, Plan Regulador Comunal y el PresupuestoMunicipal Anual) y la ampliación de la competencia municipal en las áreas deasistencia jurídica, fomento productivo, prevención y atención de catástrofes,seguridad ciudadana y promoción de igualdad de oportunidades entre hombres ymujeres.

Sin embargo, este proceso también estuvo definido por la construcción de unademocracia local más participativa, donde los propios ciudadanos pudieran ser losprotagonistas del proceso descentralizador y actores relevantes de los programassociales. Es por ello que durante estos años se creó y rediseñó un conjuntoimportante de éstos, con el fin de mejorar los mecanismos de participación activade los ciudadanos, así como un nuevo marco jurídico para las Juntas de Vecinos yOrganizaciones Comunitarias, que fortalece su protagonismo local y crea nuevosinstrumentos de apoyo para su colaboración con el municipio.

La Ley Nº19.602, que reforma a la Ley Nº18.695, Orgánica Constitucional deMunicipalidades, se inserta en el contexto del mejoramiento de la gestión de losmunicipios, para beneficio de la población local, introduciendo necesariasinnovaciones en términos de modernizar la actual administración municipal en suconjunto, en materias tan trascendentes como flexibilidad administrativa, fiscalización,participación ciudadana y gestión financiera.

Destaca especialmente, en cuanto a flexibilidad, lo relativo a incorporar mayorflexibilidad con relación a la posibilidad de contar con personal; contiene

286

modificaciones a la estructura interna del municipio y precisa el ámbito decompetencia de cada unidad.

Por otra parte, este esfuerzo por mejorar la participación en este nivel se entregaun conjunto importante de instrumentos de gestión a los municipios para fortalecerla acción de los ciudadanos y sus organizaciones comunitarias en el desarrollolocal:

q La ordenanza de participaciónq El nuevo Consejo Económico y Social Comunalq Las audiencias públicasq La Oficina de Reclamosq Los plebiscitos comunalesq Fortalecimiento De Las Facultades Fiscalizadoras Del Concejo Municipalq Unidades De Control Municipalq Cuentas Publicas/Contratación De Auditorias Externas

En cuanto a las nuevas competencias municipales:

q Se faculta a las municipalidades a integrarse a corporaciones o fundacionesde derecho privado sin fines de lucro.

q Se incorpora el concepto de transferencia de competencias.q Se amplía la competencia municipal en las áreas de asistencia jurídica,

fomento productivo, prevención y atención de catástrofes, seguridadciudadana y promoción de igualdad de oportunidades entre hombres ymujeres.

Durante los primeros meses de la actual administración, el Ministerio SecretaríaGeneral de Gobierno, a través de la División de Organizaciones Sociales,comenzó a diseñar las bases para la formulación de una política nacional ytransversal de participación ciudadana desde el Estado, la cual se materializó enun proyecto de Ley de Base de Participación Ciudadana en la Gestión Pública, uninstructivo Presidencial, más de cien compromisos ministeriales en materia departicipación ciudadana y diversos estudios e iniciativas financiados por un créditodel Banco Interamericano de Desarrollo, como el Observatorio Social y la oficinade volunariado.

En el área de fortalecimiento a la gestión, destacan el desarrollo del Programa deFortalecimiento Institucional Municipal o PROFIM en que se desarrollaron 97proyectos de Planificación Estratégica y Planes de Desarrollo Comunal, elPrograma de Asociativismo Municipal y los compromisos de gestión en salud.

Respecto al objetivo de la trasparencia, durante los últimos años se han realizadolos primeros esfuerzos incorporar esta temática en el ámbito público, aunquetodavía es un área en la que queda casi todo por hacer. En cuanto a ladescentralización, se han realizado esfuerzos permanentes por desarrollarmayores y mejores mecanismos de transparencia de la gestión de las entidadesdescentralizadas. En el caso de los municipios, se ha fortalecido la entrega deinformación pública de su gestión. Para ello se diseñó el Sistema de Información

287

de la Gestión Municipal (SINIM), el cual contiene un conjunto de los principalesindicadores que permitirán evaluar tanto la gestión de procesos, así comoresultados de los principales aspectos de gestión local. Dentro de las principalesinnovaciones en materia legal está la obligación de la autoridad local de rendircuentas públicas a la ciudadanía; mayores facultades fiscalizadoras a losConcejos Municipales y la posibilidad de que el Concejo pueda contratarauditorías externas acerca de la gestión del municipio.

En materia fiscal, en general ha existido una orientación a la descentralización porel lado del gasto, justificada por las grandes desigualdades que existen a lo largodel país. El avance en la descentralización fiscal ha sido gradual y limitado,especialmente a nivel regional, que carece prácticamente de autonomía financiera.Lo anterior se ha visto materializado en sucesivas modificaciones a la Ley deRentas Municipales.

En cuanto a los recursos municipales, éstos han crecido sustantivamente,pasando de $890.143 millones en 1994 a $1.433.907 millones en 1999 (enmoneda de 1999), es decir, se han incrementado en 61% en términos reales. Deeste aumento, los ingresos presupuestarios municipales, se han incrementado en43% y las transferencias para educación y salud municipales y el subsidio de aguapotable se han incrementado en 85% en términos reales.

Además, durante el segundo gobierno de la Concertación, se llevó adelante lacreación de nuevas comunas: Padre Las Casas, Concón, Chillán Viejo,Chiguayante, San Pedro de la Paz, Padre Hurtado y San Rafael. Con esta medidase focaliza la destinación de recursos a territorios con características particulares yse profundiza la democracia al tener sus habitantes la posibilidad de elegir yrecurrir directamente a sus autoridades locales.

En la búsqueda de instrumentos para el fortalecimiento financiero de lasmunicipalidades, en los últimos años se vienen realizando modificaciones en la LeyOrgánica Constitucional de Municipalidades y la Ley de Rentas Municipales eImpuesto Territorial que tienen como fin último democratizar el sistema municipal yavanzar en los objetivos de eficiencia en la administración comunal. El granpropósito detrás de la permanente revisión de la Ley de Rentas Municipales essuperar la debilidad financiera de los gobiernos locales para ampliar su capacidadde respuesta a las demandas por servicios básicos a nivel local y asumir con mayorefectividad las mayores responsabilidades que se vienen generando. El año 1995 seaprobaron las siguiente modificaciones:

q Se aumentó el tope de pago de patentes comerciales de 1000 a 4000 UTM.Ello significó un aumento importante de recursos, que en ese año alcanzarona una cifra aproximada de $10.000 millones.

q Se incorporó nuevas empresas al pago de patentes, como las empresasextractivas de minerales, de transporte terrestre de pasajeros y de carga.

q Se derogó la normativa de exención del pago de patentes a los abogados.q Se estableció que los automóviles de alquiler de lujo, de turismo o de servicios

especiales no tendrán tarifas preferenciales.

288

q Se determinó que el 50% del 1% sobre el precio de venta de la transferenciase destine al FCM.

q Se creó la facultad para que las municipalidades fijaran tarifas para el cobrotrimestral por el servicio de aseo domiciliario, por cada vivienda o unidadhabitacional, local, quiosco o sitio eriazo. Lo importante de lo anteriormenteseñalado, es que se creó la facultad para que los municipios fijaranautónomamente la tarifa a cobrar, dando la oportunidad de que ésta recogierala realidad particular de cada comuna

q Se determinó que la municipalidad de Santiago aumentara su aporte del 45 al55% de las patentes comerciales. Además, se sumó la comuna de Vitacuracon un aporte del 65%, también de patentes.

q A contar del 1º de julio de 1995 comenzó a regir la nueva metodología deasignación del FCM, que implicó perfeccionar el coeficiente de asignación del90%, introduciendo variables de pobreza comunal, y perfeccionar elcoeficiente del 10%, el cual incorporó indicadores de gestión de laadministración municipal.

Con el aumento de recursos los municipios lograron sanear su financiamiento decorto plazo y potenciar fuertemente la inversión. Sin embargo, es importanteseñalar que estos efectos también se produjeron por la entrada en vigencia de laLey Nº19.380, que facultó a los municipios para aplicar el reavalúo a predios noagrícolas, lo que significó un aumento importante de recursos, alrededor de$24.000 millones.

El año 2000 se aprobó una nueva ley de rentas que contempló las siguientesmedidas: q Acentuar la equidad del sistema a través de aumentar el aporte por concepto

de permisos de circulación desde un 50% a un 62, 5%. Además, aumentar elaporte por concepto de impuesto territorial desde 60% a 65% sólo en lascuatro comunas más ricas; Santiago, Providencia, Vitacura y Las Condes

q Aumentar el tope de patentes comerciales de 4.000 a 8.000 UTM. El aumentode recursos que ello significó fue de alrededor de $20.000 millones de pesos

q Enmiendas al régimen de extracción municipal de residuos sólidos

En ámbitos mas específicos es posible distinguir estudios, programas y accionesrecientes actualmente en desarrollo: 1. Desde 1999 se encuentra operando el Sistema Nacional de Indicadores

municipales, un sistema que anualmente, refleja el desempeño del municipio,aportando información de apoyo a la gestión y la toma de decisiones de losactores relacionados con la acción municipal. El SINIM es una herramienta degestión y no de asignación de recursos que acopia datos una vez al año desdelos Municipios y otros entes del Estado. Su objetivo principal es aportar a lasestrategias de fortalecimiento de la gestión de todos los actores involucradosen llevar adelante el proceso de descentralización chileno, y la modernizaciónde la gestión pública. En el SINIM están disponibles indicadores para lassiguientes áreas:

289

q Caracterización Comunal.q Administración y Finanzas Municipal.q Educación Municipal.q Salud Municipal.q Social - Comunitaria.q Territorial. 2. Gestión Presupuestaria Municipal, GPM. En el marco del proceso de

descentralización del Estado y modernización de los gobiernos locales, resultaindispensable que los municipios tengan a su disposición las herramientas quefaciliten la función de planificación, diseño, administración, evaluaciónpresupuestaria y análisis financiero.

Igualmente es importante acercar la administración de las finanzas con lasproyecciones estratégicas que desarrollen los municipios para así ordenar lasnecesidades comunales y mejorar las estimaciones financieras. De estamanera se fortalece, el vínculo real entre las prioridades edilicias y ladistribución de los recursos presupuestarios.

Por ello, la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativoconjuntamente con el Banco Mundial, desarrolló el sistema de GestiónPresupuestaria Municipal.

3. Estudio de la canasta básica de prestaciones municipales: Durante el año2000 SUBDERE encargó un estudio orientado a determinar el costo por tipode municipio, de una canasta básica de prestaciones municipales o línea deequidad. Dicha canasta se elaboró con determinados estándares de cantidady calidad de las prestaciones básicas que determina la Ley; Aseo de VíasPúblicas, Plazas y Jardines, la Manutención de Áreas Verdes y el Servicio deAlumbrado Público, etc.

El estudio identificó las variables relevantes o discriminatorias que permitenclasificar a las comunas según el tipo de demanda que enfrentan. Esto es muyimportante desde el punto de vista económico, ya que permitió agrupar a lascomunas según su estructura de gastos. Las variables más importantesempleadas en la tipificación fueron el tamaño poblacional, la ruralidad, elnúmero de cuadras y el Indice de Desarrollo Humano El estudio mostró, fundamentalmente, las diferencias en el gasto real y elcosto de la canasta básica. Mientras los municipios de Las Condes,Providencia, Vitacura y Santiago gastan en promedio $3.429 millones más queel estándar mínimo, 250 municipios gastan en promedio $101 millones menosque este estándar mínimo. Sin duda estas condiciones de desigualdad debencorregirse. Todo esto se traduce en una fuerte inequidad sobre losciudadanos, ya que Las Condes, Providencia, Vitacura y Santiago gastan porcada habitante $33.454 al año, mientras que el grupo que se encuentra bajo lalínea de equidad gasta sólo $7.077 al año.

290

Uno de los datos interesantes recogidos, a partir de la investigaciones realizadas,es que las recepciones netas del FCM se correlacionan en un 97% con los déficitsestimados. Estos déficits hipotéticos resultan de restar los gastos mínimosestimados con los ingresos municipales totales como si no existiese el FCM. Enotras palabras, mientras mayor es el déficit que presentan los municipios respectode su gasto mínimo, mayor es la recepción neta del FCM

Sin embargo, el coeficiente del 10% muestra una baja correlación respecto a lassituaciones de déficit, por tanto representa claramente un elemento distorsionadoren este sentido. 4. Estudio de Fortalecimiento de la eficiencia y equidad en las transferencias

municipales para educación, salud e infraestructura: La SUBDERE, confinanciamiento del Banco Mundial, se encuentra desarrollando este estudioque estará terminado a fines de 2002. La pregunta central que responderá elestudio es la siguiente: ¿Cómo avanzar en el proceso de descentralizacióngarantizando equidad, eficiencia social y eficiencia técnica en los sectoressalud municipal, educación municipal e infraestructura local?

El Estudio estará centrado en analizar qué ocurre al diseño del sistema detransferencia en los niveles subnacionales, con el objetivo de elaborarpropuestas, sugerir indicadores, diseñar marcos de incentivos y esquemas departicipación ciudadana y de control social que permitan mejorar la equidad, laeficiencia en la gestión y la eficiencia social de los servicios de educación,salud primaria e infraestructura local.

Un elemento central para el Estudio es que el análisis cuantitativo serácomplementado con el análisis de la realidad regional y local, con el propósitode posibilitar, mediante la interacción entre los investigadores y los actoressociales relevantes, conocer, reconstruir y precisar la problemática que estosúltimos enfrentan en el manejo, obtención y gestión de los fondos destinados alos municipios en salud, educación e inversión local. Esta aproximaciónmetodológica a la realidad concreta que se experimenta tanto en el ámbitolocal como regional, resulta altamente conveniente para aprender a precisar elimpacto del sistema actual y el de transferencias de recursos, en función delograr incrementar los grados de eficiencia y equidad asignativa.

5. Estudio de endeudamiento municipal: Durante 2001 SUBDERE elaboró unestudio sobre las posibilidades que presentan los municipios de financiarsemediante la emisión de bonos, el leasing o la solicitud de préstamos a labanca privada. Según esta investigación no parece razonable seguirmanteniendo la intervención del ministerio de hacienda en el otorgamiento depermiso para acceder a un leasing. Lo que parece aconsejable es que seanlas mismas instituciones financieras las evaluadoras del financiamientosolicitado. De hecho, existen leasing aprobados por el Ministerio de Hacienday que de todos modos han generado morosidad, por lo que discutible laefectividad de esta intervención.

291

Esto hace pensar que el acceso al crédito debe estar condicionado a las reglas delmercado, por lo tanto a los requerimiento financiero que defina cada institución.Eso sí, y como se vio en la investigación, es importante que los municipios seantransparentes en la información que muestren, por lo que es importante introduciralgunos cambios a los informes contables y financieros que los municipios hacenpúblicos y determinar el organismo fiscalizador de esta contabilidad.

Por otra parte, parece ser una interesante idea la posibilidad de que los municipiosemitan bonos, como posibilidad de financiamiento de largo plazo yfundamentalmente en bienes de capital e instalaciones de utilidad pública queellas mismas generan la renta para autofinanciarse. Esta alternativa demandaríacambios importantes en su contabilidad y estados financieros, puesto que sedeben cumplir ciertos requisitos para poner los bonos en el mercado.

292

ANEXO Nº 5Organización Actual de la Administración Pública Chilena.

Como se observa en el organigrama de la página siguiente, en la Administracióndel Estado Chileno se distinguen tres niveles: el Nivel Central, el Nivel Regional yel Nivel Local, cada uno con sus respectivas autoridades. El nivel central onacional está formado por el Presidente y sus Ministros. A nivel regional seencuentra el intendente que representa al Presidente en la región, los SEREMI ylos servicios regionalizados. Los gobiernos regionales y las municipalidadesconforman el nivel subnacional y en el caso chileno la Constitución y las leyes noreconocen en estos niveles la facultad de gobernar ni legislar.

Nivel Central

Lo compone la Presidencia de la República y sus dieciocho ministerios, de loscuales dependen a su vez los distintos servicios públicos y SEREMI. Éstosconstituyen una desconcentración territorial de los ministerios66. Están a cargo deun Secretario Regional Ministerial quien representa al Ministro en la región. Sinperjuicio de ello, actúa también como colaborador directo del intendente al queestará subordinado en todo lo relativo a elaboración, ejecución, y coordinación, delas políticas, planes proyectos de desarrollo y demás materias que sean decompetencia de los gobiernos regionales.

Los servicios públicos son órganos administrativos encargados de satisfacernecesidades colectivas de manera regular y continua. Les corresponde, según laley, aplicar las políticas planes y programas que apruebe el Presidente de laRepública a través de los ministerios. Pueden ser descentralizados odesconcentrados y en todos los casos están a cargo de un director. Los serviciosdescentralizados actúan con la personalidad jurídica y el patrimonio propio que lesasigne la ley y están sometidos a la supervigilancia del Presidente a través delMinisterio respectivo67. Si la descentralización es además de carácter territorial,ésta se realiza mediante el establecimiento de direcciones regionales a cargo deun Director Regional quien depende jerárquicamente del director nacional y quepara efectos de coordinación en la región se relaciona con el SEREMI respectivo.

Conforme a la ley, los servicios públicos pueden encomendar la ejecución deacciones y entregar la administración de establecimientos o bienes de supropiedad a las municipalidades o entidades de derecho privado bajodeterminadas condiciones.

66 Con la excepción de los ministerios de Interior, Relaciones Exteriores, Defensa y Secretaría General de la Presidencia67 Ver conceptos desconcentración y descentralización sección siguiente.

293

Cuadro 1. Algunos ejemplos de Servicios Públicos, según grado de Descentralización

CALIDAD DEL SERVICIO NOMBRESERVICIOS DEPENDIENTES DEL RESPECTIVOMINISTERIO

Servicio Nacional de Pesca, Servicio Nacional del Consumidor

SERVICIOS DESCONCENTRADOS Instituto de Normalización Previsional, Servicio Registro CivilSERVICIOS DESCENTRALIZADOS Instituto Nacional de Estadísticas, Servicio Agrícola GanaderoSERVICIOS TRASPASADOS A LAS MUNICIPALIDADES Establecimientos de Educación y Salud Primaria

Cuadro 2ORGANIGRAMA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CHILENA

La línea continua implica dependencia directaLa línea punteada indica coordinación o dependencia en algunos casos especialesFuente: Elaboración propia, en base a CPU, Agenda Municipal 1998

PRESIDENTE DE LAREPÚBLICA

MINISTERIODEL INTERIOR MINISTERIO

SUBSECRETARÍADE INTERIOR

SUBDERE

GORE

INTENDENTE

GOBERNADOR

MUNICIPIOSALCALDECONSEJO

CESCO

SERVICIOSPÚBLICOS NO

REGIONALIZADOS

SEREMI

DIRECCIONESREGIONALESSERVICIOS

REGIONALIZADOS

SERVICIOSPÚBLICOS

REGIONALIZADOS

294

Nivel Regional

Actualmente, el país se divide en 13 regiones, cada una con sus respectivosgobiernos regionales (GORE). En marzo de 1993 se promulgó la Ley OrgánicaConstitucional sobre Gobierno y Administración Regional. En 1994 se puso enfuncionamiento el diseño de metas regionales, las que obligan a las distintasinstancias públicas de la región a explicitar sus objetivos y acciones en un períododeterminado de tiempo.

Los GORE son órganos descentralizados dotados de personalidad jurídica ypatrimonio propio. Están conformados por un intendente de confianza delPresidente de la República, de quien es su representante natural e inmediato en elterritorio de su jurisdicción y por el Consejo Regional (CORE) elegido por losconcejales municipales de la región mediante la modalidad de elección indirecta.La lejanía o nula incumbencia del ciudadano en la elección de autoridadesregionales, cuestionaba este mecanismo por lo que próximamente se enviará alCongreso Nacional un proyecto de ley que democratice la elección de losconsejeros regionales.

La región, a su vez, se divide en provincias, cada una con su Gobernación a cargode un Gobernador, también de exclusiva confianza del Presidente de la República.

Es importante resaltar aquí, que los SEREMI y directores de servicios en regionesdebieran subordinarse al intendente en las materias de desarrollo regional. Sinembargo, frecuentemente, se produce un problema de dualidad de funciones quedesemboca en una suerte de doble dependencia por parte de los SEREMI quienesdeben subordinarse al ministro y al intendente.

Las funciones del GORE se centran según la ley en la asignación de la Inversiónde Decisión Regional (IDR), el ámbito del fomento productivo, el ordenamientoterritorial y el desarrollo social y cultural de la región. Sus ingresos presupuestariosson básicamente transferencias del nivel central y sus gastos se limitanfundamentalmente a financiar inversión de carácter regional y local, a través de losdiversos instrumentos de la IDR: Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR),Instrumentos Sectoriales de Asignación Regional (ISAR), Instrumentos Regionalesde Asignación Local (IRAL) y Convenios de Programación.