guia elaboracion del plan de convivencia y serguridad ciudadana
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GUIA PARA LA ELABORACION DEL PLANTRANSCRIPT
PROGRAMA DEPARTAMENTOS Y MUNICIPIOS SEGUROS
CÓDIGO DE LA INFANCIA
Y LA ADOLESCENCIA
LEY 1098 DE 2006
Bogotá, D. C., diciembre de 2006
Serie: DOCUMENTOS DEPARTAMENTOS Y MUNICIPIOS SEGUROS
Documento No. 7
Bogotá, D. C., Diciembre de 2008
PROGRAMA DEPARTAMENTOS Y MUNICIPIOS SEGUROS
GUÍA PARA LA ELABORACIÓN DE PLANES INTEGRALES DE CONVIVENCIA
Y SEGURIDAD CIUDADANA
Cartilla N° 4
GUÍA PARA LA ELABORACIÓN DE PLANES INTEGRALES DE CONVIVENCIA Y SEGURIDAD CIUDADANA
Policía Nacional, Primera edición Noviembre de 2006. Segunda edición Diciembre de 2008
Mayor General OSCAR ADOLFO NARANJO TRUJILLO Director General
Brigadier General RAFAEL PARRA GARZÓN Subdirector General
Brigadier General ORLANDO PÁEZ BARÓN Director Seguridad Ciudadana
Brigadier General GUILLERMO ARANDA LEAL Inspector General
Coronel ÉDGAR SÁNCHEZ MORALES Jefe Oficina Planeación
Teniente Coronel GONZALO RICARDO LONDOÑO PORTELA Coordinador Programa Departamentos y Municipios Seguros
Textos: CLAUDIA PATRICIA GÓMEZ ROJAS Asesora Programa DMS
Web: www.policia.gov.coE-mail: [email protected]éfonos: (1) 3159490 - 4280181 - 3159000 exts. 9775 - 9753 - 9509 Bogotá D. C.
Este documento hace parte integral de la serie de cartillas del Programa DMS y tiene como objetivo principal dar a conocer a las autoridades político-administrativas y al personal de policía una metodología sencilla y práctica para la elaboración de los Planes Integrales de Convivencia y Seguridad Ciudadana.
No lo olvide: todos los documentos de la serie de cartillas del Programa DMS son documentos de consulta permanente para las autoridades, que también se encuentran publicados en la página web del Programa: www.policia.gov.co, link Programa DMS.
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NOTA DE AGRADECIMIENTO
La consolidación de esta metodología para la elaboración de los Planes Integrales de Convivencia y Seguridad Ciudadana como modelo del Estado colombiano en la materia fue posible después de realizada una jornada de trabajo los días 3 y 4 de junio de 2008, en el Centro Social de Oficiales de la Policía Nacional de Colombia.
En el desarrollo de esta jornada de trabajo se contó con la participación de funcionarios del Ministerio del Interior y de Justicia - Oficina de Orden Público y Asuntos Territoriales; el Departamento Nacional de Planeación - Dirección de Justicia, Asuntos Políticos, Seguridad y Defensa, y la Dirección General de la Policía Nacional - Coordinación del Programa Departamentos y Municipios Seguros, DMS, así como la facilitación de la Consultora Maximizar. Los costos de la jornada de trabajo fueron financiados por ARD Colombia, operador de USAID para el Programa ADAM (Áreas de Desarrollo Alternativo Municipal).
A todos ellos muchas gracias por su participación en esta labor.
Ministerio del Interior y de Justicia
Blanca Nubia GonzálezAlberto ArizaAna Belén Fonseca
Departamento Nacional de Planeación
Paola Buendía GarcíaMaría Carolina Franco SuárezMariana Cepeda
Dirección General Policía Nacional
Teniente Coronel Gonzalo Ricardo Londoño PortelaTeniente Martín Jaime Castillo MoreiraSubcomisario Yaneth Figueroa VesgaSubcomisario María Francisca Guevara JiménezIntendente Jefe Marta Ramírez PeláezIntendente Jefe Stella Cruz ParraIntendente Jefe John Jairo Jaramillo BuitragoSubintendente José Lubier Méndez Alvarado
Asesora
Claudia Patricia Gómez Rojas
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CONTENIDO
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INTRODUCCIÓN ..................................................................................................................... 6
OBJETIVO Y CONTENIDOS DEL DOCUMENTO ............................................................. 10
1. DISPOSICIONES DEL ESTADO EN RELACIÓNCON LA SEGURIDAD DEMOCRÁTICA .................................................................................. 11
1.1. Plan de Desarrollo “Estado Comunitario,Desarrollo para Todos 2006-2010” ...............................................................................11
1.2. Política de Consolidación de la Seguridad Democrática ........................................12
2. ORIGEN LEGAL DE LOS PLANES INTEGRALES DE CONVIVENCIA Y SEGURIDAD CIUDADANA ............................................................. 14
3. POLÍTICAS PÚBLICAS DE CONVIVENCIA Y SEGURIDAD CIUDADANA ............ 16
4. LOS PLANES INTEGRALES DE CONVIVENCIA Y SEGURIDAD CIUDADANA-PICSC ............................................................................. 18
5. PASOS PARA ELABORAR E IMPLEMENTAR PLANES INTEGRALES DE CONVIVENCIA Y SEGURIDAD CIUDADANA ............................................................. 195.1. Aspectos previos para tener en cuenta ........................................................................19
5.2. Elaboración del diagnóstico ..............................................................................................195.2.1. Identificación de las problemáticas violencia,
delincuencia e inseguridad ..............................................................................215.2.2. Establecer los problemas prioritarios ............................................................21
5.3. Elaborar el Plan de Acción ................................................................................................225.3.1. Definir el objetivo general y los objetivos específicos............................225.3.2. Precisar las estrategias .......................................................................................235.3.3. Establecer metas y construir indicadores ....................................................235.3.4. Elaboración de cronogramas ...........................................................................245.3.5. Establecer un título .............................................................................................24
5.4. Implementar el Plan de Acción .......................................................................................24
5.5. Seguimiento y evaluación de los resultados delPlan de Convivencia y Seguridad....................................................................................245.5.1. Evaluar el Plan y su Impacto ...........................................................................25
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6. PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA GESTIÓN TERRITORIAL DE LA CONVIVENCIA Y LA SEGURIDAD CIUDADANA .......................................... 26
6.1. ¿En qué momentos participa la comunidad? ................................................ 26
7. POSIBLES FUENTES DE FINANCIACIÓN ................................................................... 27
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INTRODUCCIÓN
En el marco de la política de “Defensa y Seguridad Democrática 2002-2012”, el Programa Departamentos y Municipios Seguros – DMS desde marzo del año 2004, ha trabajado para fortalecer la gobernabilidad local en materia de convivencia y seguridad ciudadana, bajo el liderazgo de los Gobernadores y Alcaldes, que con las demás autoridades locales de seguridad, policía y justicia deben asumir, de manera coordinada, integral y preventiva, la gestión territorial de la convivencia y la seguridad ciudadana.
El Programa DMS es liderado por la Dirección General de la Policía Nacional, en asocio con el Ministerio del Interior y de Justicia, ha contado con el apoyo técnico y financiero de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional -USAID, la Oficina de Asuntos Narcóticos de la Embajada de los Estados Unidos –NAS, así como de otras agencias del Estado Colombiano, entre las que se destacan la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional.
El Programa fue concebido como una estrategia de trabajo que busca:
Lograr que las autoridades político-administrativas (Gobernadores, Alcaldes, Diputados, Concejales, entre otros) el personal de la Policía Nacional, la Fiscalía General de la Nación, las Fuerzas Militares, el DAS, entre otras, conozcan y den cumplimiento a la normatividad vigente a nivel nacional para la gestión territorial de la convivencia, la seguridad ciudadana y el orden público.
Promover que las autoridades político-administrativas y la ciudadanía, de manera coordinada e interinstitucional, diseñen, ejecuten y hagan seguimiento a los Planes integrales de convivencia y seguridad ciudadana.
Incluir en la agenda local de todos los departamentos y municipios del país los temas relacionados con la convivencia y la seguridad ciudadana, de forma tal, que sean objeto de política pública y se les asignen recursos que garanticen la sostenibilidad de las acciones desarrolladas.
Colombia es uno de los pocos países en América Latina en donde claramente están consignadas en la Constitución Política y en diferentes leyes y decretos reglamentarios las funciones y competencias en materia de convivencia, seguridad ciudadana y orden público, tanto de las autoridades político-administrativas y de Policía, así como de las agencias del Estado que conforman la fuerza pública. Pese a lo anterior, las acciones que se desarrollaban por parte de las autoridades en muchas jurisdicciones carecían de una articulación clara y de un hilo conductor que permitiese que todos trabajaran bajo los mismos parámetros de eficiencia, eficacia, sostenibilidad, y coordinación. No funcionaban los Consejos de Seguridad como espacios de coordinación interinstitucional y no se asignaban recursos para el fortalecimiento de las agencias encargadas de estos temas, así como para desarrollar estrategias, programas y acciones en la materia.
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Por este motivo, se requería de una Estrategia Nacional de Convivencia y Seguridad Ciudadana, que facilitara la articulación de los esfuerzos realizados por Gobernadores, Alcaldes y las autoridades de seguridad y justicia, para atender las problemáticas de violencia, delincuencia e inseguridad. Esta estrategia titulada “Programa Departamentos y Municipios Seguros” –DMS, tiene como principios: la coordinación intra e interinstitucional, la planeación de las acciones y programas, de forma tal, que desde un inicio se establezcan las metas y los indicadores, que permitirán establecer el nivel de impacto de las medidas implementadas.
Gracias al liderazgo de las autoridades político administrativas en la gestión territorial de convivencia y seguridad ciudadana y al compromiso de los funcionarios que tienen funciones y competencias en esta materia es posible dar cumplimiento a lo dispuesto por la Constitución Política 1991, la Ley 62 de 1993, el Código Nacional de Policía, las Leyes 418 de 1997, y sus posteriores modificaciones Ley 548 de 1999 782 de 2002, 1106 de 2006, los Decretos 2615 de 1991 y 2170 de 2004, la Política de Defensa y Seguridad Democrática 2002- 2012, el Plan de Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario 2006-2010” y el CONPES 3460 “Política de Consolidación de la Seguridad Democrática: Fortalecimiento de las capacidades del sector defensa y seguridad”, así como al Plan Estratégico de la Policía Nacional 2007-2010.
En este sentido, para hacer realidad lo antes descrito, el Programa cuenta con tres líneas de trabajo, como se explica a continuación:
Capacitación, tiene como objetivo dar a conocer a todas las autoridades relacionadas con el tema, las funciones y competencias que les otorga la ley para dar respuesta a las demandas de los ciudadanos en relación con su derecho a la seguridad.
Comunicación, tiene como finalidad generar flujos de información en relación con la gestión territorial de la convivencia y la seguridad ciudadana, de tal forma, que las autoridades de todo el país conozcan las últimas disposiciones en la materia, tengan la oportunidad de conocer experiencias exitosas y estén al tanto las políticas de las entidades Nacionales sobre temas específicos.
Proyectos Especiales, se desarrolla en aquellos entes territoriales en los que se presentan problemas de gobernabilidad y manejo del orden público, lo anterior con el fin de prestar una asistencia técnica a las autoridades locales que les permita asumir sus funciones y competencias de la mano con las autoridades nacionales. Lo que a largo plazo garantiza el control total por parte Estado de todo el territorio nacional, así como el monopolio de la fuerza y la justicia. Lo anterior, es posible gracias a la consecución de una serie de alianzas estratégicas con entidades nacionales y operadores de agencias de cooperación internacional con las que se diseñan los procesos específicos de acompañamiento y se acuerda en la medida de las posibilidades la inversión de recursos en áreas específicas.
Teniendo en cuenta la magnitud de las líneas de trabajo antes mencionadas y la necesidad de garantizar el despliegue de las mismas en todo el territorio nacional, el Programa DMS se define a sí mismo como un programa cíclico, que cuenta con tres fases principales y una interfase que se desarrolla durante el segundo semestre del
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año en el que se eligen gobernadores, alcaldes, diputados, concejales y representantes a las juntas administradoras locales. En este orden de ideas, cada cuatro años debe darse inicio de manera inmediata a la fase de Sensibilización como muestra la siguiente línea de tiempo:
La primera fase “Sensibilización”, tiene como objetivo trabajar con las autoridades político – administrativas una vez se posesionan con el fin de demostrarles la importancia de los temas de convivencia y seguridad ciudadana, para garantizar su compromiso en la inclusión de los mismos en el Plan de Desarrollo de cada jurisdicción, y darles a conocer las funciones y competencias que la ley les otorga en la materia para que bajo su liderazgo se pongan en funcionamiento los instrumentos de gestión territorial de la convivencia y seguridad ciudadana.
La segunda fase “Diseño y elaboración de los Planes Integrales de Convivencia y Seguridad Ciudadana”, tiene como finalidad construir de la mano con los Gobernadores, Alcaldes y el personal de Policía de todo el país los Planes integrales de convivencia y seguridad ciudadana, a fin de garantizar que estos aborden de manera integral las problemáticas de violencia e inseguridad, de forma tal, que incluyan medidas preventivas, disuasivas, reactivas y de apoyo a la justicia, que contemplen procesos de reparación de las víctimas y resocialización de los victimarios.
La tercera fase “Acompañamiento y seguimiento”, tiene como propósito brindar un acompañamiento especial a las autoridades político-administrativas y de Policía durante el desarrollo de los Planes Integrales de Convivencia y Seguridad Ciudadana..
La inter-fase de “Sensibilización a candidatos”, se desarrolla durante el segundo semestre del año en el que se realizan las elecciones para gobernadores, alcaldes, diputados y concejales y tiene como finalidad realizar una sensibilización a todos los candidatos a cargos unipersonales y corporaciones públicas, de forma tal, que los temas de convivencia, seguridad ciudadana y orden público queden incluidos en los Planes de Gobierno que presentan los candidatos al momento de inscribirse y que son la base para los Planes de Desarrollo en caso de ser elegidos.
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De acuerdo con lo anterior, es importante resaltar que el Programa “Departamentos y Municipios Seguros”, ha sido liderado por la Dirección General de la Policía Nacional, en particular, por la Oficina de Planeación, y en especial por la Coordinación del Programa DMS, instancia que de la mano con los Comandos de las Regiones, Metropolitanas, Departamentos, Distritos y las Estaciones de la Policía, trabaja de manera conjunta con las autoridades político-administrativas.
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OBJETIVO Y CONTENIDOS DEL DOCUMENTO
Este documento es el cuarto de la Serie de Cartillas del Programa Departamentos y Municipios Seguros. Su objeto fundamental es presentarles a las autoridades político-administrativas y al personal de Policía, de manera didáctica, el proceso adecuado para elaborar Planes Integrales de Convivencia y Seguridad Ciudadana, PICSC.
En el desarrollo de la guía se presentan las disposiciones legales que dan origen a este instrumento de gestión territorial de la convivencia y la seguridad ciudadana. Asimismo, se dan a conocer algunos de los aspectos más relevantes que deben ser tenidos en cuenta al momento de diseñar, implementar y evaluar políticas públicas en la materia teniendo como referentes las líneas de acción establecidas por el nivel nacional y de manera específica por el Plan de Desarrollo vigente y la Política de Consolidación de la Seguridad Democrática Conpes 3460 de 2007. Lo anterior se complementa con un conjunto de matrices que sirven de herramientas de trabajo para que las autoridades, con la participación de la ciudadanía, definan y prioricen los problemas de su jurisdicción y a partir de allí diseñen, ejecuten y evalúen los Planes Integrales de Convivencia y Seguridad Ciudadana.
Se espera que este documento motive el trabajo interinstitucional y coordinado entre las autoridades político-administrativas, la Policía Nacional y la ciudadanía.
No lo olvide, los Planes Integrales de Convivencia y Seguridad Ciudadana deben ser elaborados con la participación de todas las autoridades que tienen competencias en la materia. Estas deben establecer claramente estrategias, objetivos, actividades por desarrollar, así como el tiempo y los resultados esperados. Todos los departamentos y municipios, de acuerdo con la Ley 62 de 1993, deben tener un Plan Integral de Convivencia y Seguridad Ciudadana.
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1. DISPOSICIONES DEL ESTADO EN RELACIÓN CON LA SEGURIDAD DEMOCRÁTICA
Los temas de convivencia, seguridad ciudadana y manejo del orden público son una prioridad fundamental del Estado colombiano en su conjunto. En este orden de ideas, son numerosos los esfuerzos del Gobierno Nacional por institucionalizar dichos temas y plantear cursos de acción en la materia. A continuación se presenta el marco de política al que deben responder todos los Planes Integrales de Convivencia y Seguridad Ciudadana que se desarrollen en Colombia en los próximos 4 años.
1.1. Plan de Desarrollo “Estado Comunitario, Desarrollo para Todos 2006-2010”
Los Planes de Desarrollo son el principal instrumento de planeación, tanto del nivel nacional como de los entes territoriales, para establecer una hoja de ruta cada cuatro años. En este sentido, el Plan Nacional de Desarrollo es la hoja de ruta fundamental del Estado, motivo por el que los departamentos y municipios, pese a los márgenes de autonomía que el proceso de descentralización les brinda, deben garantizar un grado importante de coherencia y alineación entre los Planes de Desarrollo departamentales y municipales con el Plan Nacional de Desarrollo.
En este orden de ideas, es importante resaltar que el Plan de Desarrollo vigente incluye dos aspectos fundamentales en relación con el manejo del orden público y la seguridad: primero una disposición clara en relación con la necesidad y pertinencia de que en todos los entes territoriales se desarrolle el Programa DMS y, segundo, en el capítulo 2 una serie de líneas de acción en relación con la política de consolidación de la seguridad democrática, el fenómeno del desplazamiento, la garantía de los derechos humanos y la reconciliación. Ver Esquema Nº 1.
Como puede observarse, en la línea de Consolidación de la Seguridad Democrática en la disposición número 2.1.3. titulada “Convivencia y Seguridad Ciudadana” tienen lugar los Planes Integrales de Convivencia y Seguridad Ciudadana, PICSC, de todos los departamentos y municipios del país.
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Esquema Nº 1
Los temas de convivencia y seguridad ciudadana en el Plan de Desarrollo
1.2. Política de Consolidación de la Seguridad Democrática
Complementario al Plan de Desarrollo, el Estado colombiano cuenta con documento de Política titulado “Consolidación de la Política de Seguridad Democrática” Conpes 3460 del 23 de febrero de 2007, en el que se establecen de manera clara los derroteros del Estado en esta materia. Ver Esquema Nº 2. Al respecto de estos objetivos es importante recordar que las acciones que se desarrollen en el ámbito departamental y municipal deben aportar a su cumplimiento.
Esquema Nº 2
Objetivos de la Política de Consolidación de la Seguridad Democrática
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En este orden de ideas, es deber de todas las autoridades político-administrativas garantizar una alineación de sus Planes de Desarrollo y de los Planes Integrales de Convivencia y Seguridad Ciudadana con las disposiciones antes mencionadas.
No lo olvide, el primer paso para garantizar la correspondencia entre las disposiciones nacionales y las acciones locales es conocer los documentos de política del Estado, que se encuentran publicados en la página web de la Presidencia de la República, Departamento Nacional de Planeación, así como en el portal de la Policía Nacional www.policia.gov.co en el link del Programa DMS.
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2. ORIGEN LEGAL DE LOS PLANES INTEGRALES DE CONVIVENCIA Y SEGURIDAD CIUDADANA
El legislador en Colombia, desde principios de la década de los 90, en el marco de la Ley 62 de 1993, que determinó la organización de la Policía Nacional, dio origen a la figura de los Planes Integrales de Convivencia y Seguridad. Figura que, con el paso de los años y en cumplimiento de los principios de complementariedad, eficiencia, subsidiaridad, eficacia y sostenibilidad que rigen al Estado colombiano, tiene como origen y como razón de ser el trabajo interinstitucional por parte de las autoridades encargadas de atender de manera directa o indirecta las problemáticas de violencia, delincuencia e inseguridad a fin de que las acciones que se desarrollen sean integrales y permitan garantizar el derecho a la seguridad y a la convivencia pacífica por parte de los ciudadanos.
De acuerdo con lo anterior, y teniendo como marco de referencia lo dispuesto por la Ley 62 de 1993, a continuación se presentan las disposiciones más importantes en concordancia con el papel de los Gobernadores, Alcaldes y Comandantes de Policía en relación con la gestión territorial de la convivencia y la seguridad ciudadana; y de manera específica en el diseño, implementación, seguimiento y evaluación de los Planes Integrales:
Artículo 12. “De las autoridades políticas”. El Gobernador y el Alcalde son las primeras autoridades de Policía en el departamento y el municipio, respectivamente. La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que estas le impartan por conducto del respectivo comandante o quien haga sus veces. Los gobernadores y alcaldes deberán diseñar y desarrollar planes y estrategias integrales de seguridad con la Policía Nacional, atendiendo las necesidades y circunstancias de las comunidades bajo su jurisdicción.
Artículo 16. “Atribuciones y obligaciones de los gobernadores y alcaldes en relación con los comandantes de policía”. 4. Promover en coordinación con el Comandante de la Policía programas y actividades encaminados a fortalecer el respeto por los derechos humanos y los valores cívicos. 5. Solicitar al comandante de la policía informes sobre las actividades cumplidas por la Institución en su jurisdicción. 7. Convocar y presidir el Consejo de Seguridad Departamental o Municipal y desarrollar los Planes de seguridad ciudadana y orden público que apruebe el respectivo Consejo. 11. Analizar las necesidades de la Policía Nacional y promover ante la Asamblea Departamental o ante el Concejo Municipal, según el caso, la destinación de partidas presupuestales para el efecto.
Parágrafo 1o. Se autoriza la creación de comités, a nivel departamental, presididos por el Gobernador e integrados, además, por el comandante de departamento de Policía y metropolitana en su caso, el alcalde de la ciudad capital, otros dos alcaldes y el secretario de hacienda del departamento, con la finalidad de analizar
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el presupuesto nacional asignado a la unidad y con base en ello solicitar, a través de las autoridades competentes, a la Asamblea y a los Concejos Municipales, los apoyos presupuestales necesarios.
Artículo 17. “Deberes y obligaciones de los Comandantes de Policía en relación con las autoridades político-administrativas del Departamento y del Municipio”. 1. Reconocer al Gobernador o al Alcalde, una vez elegidos y posesionados. 2. Asumir su función ante el Gobernador o el Alcalde, una vez sea destinado a la jurisdicción correspondiente. 3. Presentar a consideración del gobernador o del alcalde el Plan de Seguridad de la Policía en la respectiva jurisdicción, así como los resultados de las operaciones destinadas a combatir la criminalidad en el departamento o municipio. 4. Informar diariamente al Gobernador o al Alcalde sobre las situaciones de alteración del orden público en la jurisdicción y asesorarlo en la solución de los mismos. 6. Asistir al Consejo de Seguridad Departamental o Municipal y ejecutar los planes que en materia de Policía disponga el respectivo Consejo a través del Gobernador y el Alcalde. Esta asistencia es indelegable. 7. Prestar el apoyo y asesoramiento al Gobernador o Alcalde en la aplicación de las medidas contempladas en los Códigos de Policía. 9. Por razones excepcionales de seguridad recomendar al Gobernador o al Alcalde, para su aprobación, las restricciones temporales en la circulación por vías y espacios públicos. 10. Presentar informes al alcalde sobre deficiencias en servicios públicos.
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3. POLÍTICAS PÚBLICAS DE CONVIVENCIA Y SEGURIDAD CIUDADANA
Teniendo en cuenta que en Colombia se encuentran definidas de manera clara las competencias y funciones de las autoridades en relación con los temas de convivencia y seguridad ciudadana, además de que existe una estructura jerárquica para la atención de las alteraciones del orden público. Ver Esquema Nº 3. Las autoridades departamentales y municipales tienen tres grandes retos en relación con el diseño, implementación y evaluación de políticas públicas en la materia:
Institucionalizar los temas de convivencia y seguridad ciudadana dentro de la estructura de las administraciones departamentales y municipales.
Incluir los temas de convivencia y seguridad ciudadana en los Planes de Desarrollo de los entes territoriales, con el fin de garantizar la asignación de recursos y la sostenibilidad de las acciones.
Garantizar que las Políticas Públicas de Convivencia y Seguridad Ciudadana del orden departamental y municipal sean producto de un trabajo interinstitucional, generen valor público y capital social. Asimismo, las políticas públicas de seguridad ciudadana deben ser integrales y promover la corresponsabilidad tanto entre las autoridades como de estas desde y hacia la ciudadanía.
Esquema Nº 3
Jerarquía para el manejo del orden público y la gestión territorial de la convivencia y la seguridad ciudadana en Colombia
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De acuerdo con lo anterior, a continuación se presenta el esquema marco que puede ser útil al momento de diseñar políticas públicas de convivencia y seguridad ciudadana.
Esquema Nº 4
Fuente: Plan Maestro de Seguridad, Defensa y Justicia de Bogotá, D. C.
En cada una de las dimensiones anteriormente mencionadas las autoridades de cada jurisdicción encontrarán diferentes campos de acción como se explica a continuación, a modo de ejemplo:
Prevenir: Generar campañas y acciones enfocadas a ciertos sectores de la sociedad que se encuentran en alto riesgo: jóvenes, madres cabeza de hogar, desplazados, habitantes de calle, etc.
Tramitar y gestionar los conflictos: Vincular el desarrollo de estrategias que ayudan a los ciudadanos a solucionar sus conflictos mediante mecanismos alternativos de justicia, que propenden al acuerdo y al diálogo. Un ejemplo de las instituciones que fomentan este tipo de soluciones es: las Comisarías de Familia, las Unidades de Mediación y Conciliación, las Casas de Justicia o figuras como los Jueces de Paz y los mediadores en equidad, entre otros.
Coerción: La implementación de medidas que permitan mantener el orden público y castigar a los infractores de la ley o aquellos que cometen comportamientos contrarios a la convivencia.
Investigación e instrucción: El fortalecimiento de las instancias dedicadas a los procesos de inteligencia e investigación judicial.
Judicialización: Todas aquellas acciones que permiten descongestionar la rama judicial, evacuar expedientes para agilizar los procesos judiciales y acelerar la toma de decisiones frente a la delincuencia.
Penalización y resocialización: Está orientado a incentivar la implementación de procesos novedosos de resocialización y motivar la existencia de centros carcelarios en los que se respete la dignidad humana.
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4. LOS PLANES INTEGRALES DE CONVIVENCIA Y SEGURIDAD CIUDADANA - PICSC
Un Plan Integral de Convivencia y Seguridad Ciudadana es un documento elaborado de manera conjunta por las autoridades político-administrativas y las agencias de seguridad y justicia, que laboran en una jurisdicción específica (departamento y/o municipio).
Un Plan Integral debe incluir: estrategias, acciones y programas, que permitan atender de manera holística e integral las problemáticas y los hechos que generan violencia e inseguridad. De igual forma, debe incluir acciones que permitan afianzar las relaciones sociales de respeto a la vida y de protección a los derechos humanos individuales y colectivos.
De acuerdo con lo anterior, NO ES un Plan Integral de Convivencia y Seguridad Ciudadana:
Una lista de necesidades de las agencias de seguridad, defensa y Policía Judicial que laboran en cada jurisdicción.
Un plan de acción sobre un tema específico, puesto que esto limita la integralidad de los conceptos de convivencia y seguridad ciudadana, que son rectores de cualquier acción en la materia.
Un plan de vigilancia de algunas de las agencias de seguridad del Estado, que se limite a dar cuenta de las características del dispositivo de seguridad. Tal es el caso del número de rondas de vigilancia, de los turnos como se encuentra dividido el personal o de los implementos de dotación.
Una lista de acciones aisladas que apuntan a trabajar en diferentes dimensiones de la convivencia y la seguridad ciudadana, sin algún tipo de correlación entre sí.
Un Plan Integral de Convivencia y Seguridad Ciudadana ES:
Un documento elaborado de manera conjunta por las autoridades territoriales y las agencias de seguridad, justicia, defensa y Policía Judicial de la jurisdicción.
Un plan debe corresponderse con un diagnóstico verídico de la situación, que debió ser elaborado y validado en el marco del Consejo de Seguridad.
Un Plan Integral de Convivencia y Seguridad Ciudadana debe contar con estrategias, metas, indicadores y un cronograma específico para su desarrollo.
Finalmente, la viabilidad y sostenibilidad de un Plan Integral depende de los recursos que se asignen para el cumplimiento de los diferentes programas y acciones. Por tal motivo, las fuentes de recursos deben ser certeras y deben tener ciertos márgenes de sostenibilidad en el tiempo, no pueden ser buenas promesas o especulaciones.
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5. PASOS PARA ELABORAR E IMPLEMENTAR PLANES INTEGRALES DE CONVIVENCIA Y SEGURIDAD CIUDADANA
5.1. Aspectos previos para tener en cuenta
Antes de iniciar el proceso de elaboración de los Planes Integrales de Convivencia y Seguridad Ciudadana es importante dejar en claro los siguientes aspectos:
La elaboración de los PICSC debe producirse en el marco del Consejo de Seguridad Departamental y/o Municipal.
En este orden de ideas, es importante tener en cuenta que corresponde a la primera autoridad de la jurisdicción citar un Consejo de Seguridad en el que cada una de las instituciones participantes realice una presentación clara y sucinta de los problemas de violencia, delincuencia e inseguridad que afectan a los ciudadanos.
Posteriormente, es función de la Secretaría Técnica del Consejo de Seguridad, que está a cargo de la Secretaría de Gobierno, consolidar un único diagnóstico en el que se expongan de manera clara las problemáticas.
A renglón seguido, es deber de todas las entidades partícipes de este espacio de coordinación interinstitucional diseñar por consenso el PICSC y aprobarlo.
Una vez aprobado es fundamental darlo a conocer a las demás entidades presentes en el departamento y/o municipio, así como a los ciudadanos, con el fin de dar paso a su implementación.
Teniendo en cuenta que los PICSC tienen una vigencia de cuatro años, anualmente las autoridades deben evaluar el nivel de implementación del Plan, así como el nivel de impacto a fin de realizar los ajustes a los que haya lugar.
5.2. Elaboración del diagnóstico
En esta etapa se identifican y describen los principales problemas de violencia y delincuencia que afectan a la comunidad en cada jurisdicción. Los análisis de las estadísticas criminales y de los hechos de inseguridad que ocurren con mayor frecuencia deben ser usados para identificar de manera objetiva los problemas de violencia, delincuencia, crimen e inseguridad.
Con el propósito de poner en contexto el diagnóstico de las problemáticas de violencia y delincuencia, es necesario incluir en él la situación del departamento o del municipio, haciendo especial énfasis en aspectos tales como la ubicación geográfica, las características sociodemográficas de la población, la actividad económica, los aspectos sobresalientes en relación con las problemáticas de orden público y seguridad, por
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ejemplo: tomas por parte de grupos armados ilegales del municipio, presencia de actores armados, hechos masivos de violencia, etc.
Asi mismo, es necesario presentar las listas de instituciones presentes en la jurisdicción, hacer especial énfasis en los recursos con que cuentan, las acciones que desarrollan, sus debilidades y fortalezas.
Es fundamental tener en cuenta que la información que proporcionan las instituciones sobre las problemáticas de violencia, delincuencia, crimen e inseguridad se debe consolidar y organizar en un solo documento. Teniendo en cuenta el volumen de información que puede existir sobre los temas de convivencia, seguridad ciudadana y orden público y su grado de dispersión, se sugiere a las autoridades como mínimo establecer el comportamiento de las siguientes variables:
Esquema Nº 5
Variables para tener en cuenta en el proceso de diagnóstico
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5.2.1. Identificación de las problemáticas violencia, delincuencia e inseguridad
La identificación certera de los problemas permite tomar decisiones adecuadas, prevenir problemáticas mayores y llevar a cabo acciones de carácter preventivo. Para la identificación de los problemas de violencia, delincuencia e inseguridad es importante: primero, recolectar información; segundo, seleccionar y clasificar la información necesaria y, tercero, analizarla mediante el cruce de variables.
Las principales fuentes de información con las que cuentan los Gobernadores, Alcaldes y Comandantes de Policía de los Departamentos y/o Municipios son:
La información que producen los Centros de Investigaciones Criminológicas-CIC, el Centro de Investigación Estratégica Policial Seccional-CIEPS y los demás sistemas de información existentes en la jurisdicción.
Los espacios interinstitucionales tales como los Consejos de Seguridad y los Comités de Orden Público, que están compuestos por representantes de diferentes agencias de seguridad y justicia del Estado.
Los espacios y canales de comunicación que existen entre las autoridades de Policía y la ciudadanía (Redes de Cooperantes, frentes de seguridad locales, escuelas de seguridad ciudadana, espacios de diálogo con la comunidad, entre otros), que permiten acceder a la información subjetiva sobre las dinámicas de violencia, delincuencia y el accionar de los delincuentes en una jurisdicción. Con relación a la información que pueden entregar los ciudadanos. Ver Capítulo 6 de esta guía.
Una buena comunicación con las instituciones del orden departamental y/o municipal que trabajan sectores específicos tales como salud, movilidad, educación, recreación, turismo, medio ambiente y demás permite un flujo de información importante sobre aspectos relacionados directamente con la convivencia y seguridad ciudadana, que pueden ser útiles al momento de elaborar el diagnóstico (Ej. Porcentaje de deserción escolar, número de embarazos prematuros, capacidades institucionales y proyección de crecimiento, lugares turísticos más importantes y perfil de los visitantes de estos lugares, entre otros datos).
5.2.2. Establecer los problemas prioritarios
Para formular un problema debe describirse cuál es, cómo se presenta, qué regularidad tiene, cómo afecta a la comunidad, quiénes son sus principales actores (víctimas y victimarios), etc. Es necesario no confundir el problema con la posible solución. Por ejemplo, una población puede tener altos índices de morbilidad causados por la carencia de un sistema adecuado de drenaje de aguas negras. En este caso, el problema consiste en los altos índices de morbilidad, y una posible solución es la construcción de un alcantarillado. Nunca debe considerarse la carencia del sistema de alcantarillado como el problema.
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Los antecedentes y la descripción del problema contribuyen a una formulación adecuada. Una vez identificados los problemas y de acuerdo con la información recolectada en el diagnóstico deben establecerse los problemas más importantes y las áreas geográficas donde se presentan. La priorización de los problemas es posible cuando se cruzan las necesidades y los recursos con que se cuenta para atenderlas.
Con el fin de facilitar la identificación de las problemáticas de una manera práctica se han diseñado cuatro matrices (ver anexos) para consolidación de la información. De igual forma, se sugiere su georreferenciación en un mapa de la jurisdicción, como se muestra a continuación.
Esquema Nº 6
Ejemplo de Georeferenciación de Problemáticas
5.3. Elaborar el Plan de Acción
De acuerdo con el diagnóstico elaborado, se debe proceder a diseñar estrategias específicas con objetivos y metas claras. Cada estrategia debe tener una serie de actividades puntuales que permitan el logro de lo planteado en cada jurisdicción. La elaboración del Plan de Acción debe guardar total relación con la identificación de problemáticas justificadas en el diagnóstico, organizar los problemas de pronta solución, y los de solución de mediano y largo plazo. El Plan de Acción debe ser realizable y las acciones deben proyectarse de acuerdo con los recursos económicos, logísticos y humanos requeridos para su ejecución.
5.3.1. Definir el objetivo general y los objetivos específicos
El objetivo es lo que se espera obtener a través de la ejecución del PICSC, es un resumen general de la condición deseada que se trata de alcanzar. Puede haber uno o varios objetivos, entre los que debe existir un objetivo principal o general, que prima sobre los objetivos secundarios o específicos. Los objetivos son fundamentales para determinar el alcance del PICSC, deben expresarse en términos de resultados para facilitar su evaluación y futuro seguimiento, razón por la cual deben:
A manera de ejemplo
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Estar enfocados con el logro, no con la actividad que se va a desarrollar. Por esta razón debe iniciar con un verbo en infinitivo.
Ser realistas y realizables con los recursos previstos.
Ser medible, en el tiempo, con el fin de garantizar el cumplimiento de metas e indicadores.
Incorporar beneficiarios y/o grupos objetivo.
5.3.2. Precisar las estrategias
Una estrategia es un conjunto de decisiones y acciones articuladas que permiten alcanzar un objetivo determinado. Un problema detectado y priorizado puede adoptar la definición de una o varias estrategias; en este sentido, debe acordarse su funcionamiento y la forma como se va a implementar la estrategia, para lo cual se debe tener presente la naturaleza del problema, el objetivo por cumplir, los costos de implementación, las fuentes de financiamiento, las instituciones que intervendrán en su desarrollo y sus beneficiarios.
5.3.3. Establecer metas y construir indicadores
Para guiar la implementación de los PICSC y tener bases de evaluación es necesario establecer metas y objetivos específicos claros. Las metas se refieren al fin al que se dirige la estrategia, son enunciados específicos que detallan los logros o resultados deseados de un PICSC. Una meta debe cumplir con los siguientes criterios:
Estar orientada a impactos.
Ser medible: números, porcentajes, fracciones, unidades.
Delimitar el tiempo.
Ser específica: claramente definida.
Ser práctica: alcanzable y apropiada dentro del contexto (recursos y lugar).
Los indicadores son los criterios que permiten evaluar las estrategias, los procesos y logros de la acción institucional adelantada por las entidades. Los PICSC pueden medirse mediante indicadores de gestión y de impacto que se clasifican en objetivos y subjetivos. Los indicadores objetivos son, por ejemplo, el número de delitos registrados, el costo de las mercancías hurtadas, el número de homicidios en un determinado periodo, entre otros. Por otra parte, los indicadores subjetivos son los que permiten medir la percepción de los ciudadanos sobre la situación de seguridad de la jurisdicción, tal es el caso de la percepción sobre la calidad del servicio de policía, los niveles de miedo que ciertos lugares generan, o las encuestas de victimización, que permiten establecer las cifras de criminalidad oculta.
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Con relación a la diferencia entre los indicadores de gestión y de impacto, es importante precisar que los primeros dan cuenta del nivel de cumplimiento de las acciones y actividades por parte de las entidades comprometidas en el desarrollo del PICSC; algunos de estos pueden ser: número de jornadas de capacitación desarrolladas, número de ciudadanos sensibilizados, número de publicaciones realizadas, etc. En relación con los indicadores de impacto estos deben medir el grado de modificación, disminución y/o aumento de las problemáticas a partir de las acciones desarrolladas, algunos ejemplos de estos que pueden medirse mediante encuestas de percepción son: disminución del porcentaje de personas que no recuerda ninguna norma vehicular, aumento del porcentaje de personas que considera que es preferible buscar una negociación que emplear la violencia, aumento del porcentaje de personas que considera que es bueno participar para ayudar entre todos.
5.3.4. Elaboración de cronogramas
Definir las actividades que se van a desarrollar a través del PICSC implica que las autoridades participantes deben asumir ciertas responsabilidades en la ejecución de los objetivos y el cumplimiento de las metas que se trazaron. En el cronograma se deben exponer los plazos y los periodos, debe también aclararse quiénes serán los responsables de llevar a cabo ciertas acciones y el tipo de recursos que van a utilizar para optimizar los resultados. Con el fin de lograr que el cronograma se pueda elaborar de manera sencilla, se sugiere el uso de la matriz 6 (Sección Anexos).
5.3.5. Establecer un título
El título es el nombre utilizado para denominar el PICSC. Debe especificar cuál es el punto más importante de la estrategia. Es importante que el PICSC tenga un nombre ya que este contribuye a orientar a las autoridades públicas y privadas sobre su sentido.
5.4. Implementar el Plan de Acción
Consiste en el desarrollo y ejecución de las acciones establecidas en cada una de las estrategias del Plan. Es responsabilidad de quienes ejecuten estas acciones realizarles un seguimiento permanente con el fin de determinar el grado de cumplimiento de los indicadores de gestión e impacto. No hay que olvidar que el seguimiento a los PICSC debe realizarse en el marco del Consejo de Seguridad ya que es la instancia interinstitucional que tiene esa función por ley.
5.5. Seguimiento y evaluación al Plan de Acción
Todos los PICSC deben tener un seguimiento permanente por parte de las autoridades involucradas, así como debe convocarse a la ciudadanía en general para que lleve a cabo procesos de veeduría y control social.
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Policía Nacional
El seguimiento se efectúa a través de la verificación en el uso apropiado de los recursos, el monitoreo constante a las acciones que se realizan, el cumplimiento del cronograma, la revisión constante de los indicadores de gestión e impacto acordados para el desarrollo del correspondiente Plan. Otros tipos de seguimiento son los que se realizan a través de las Oficinas de Planeación existentes en cada una de las unidades de Policía, la Oficina de Asuntos Territoriales y Orden Público del Ministerio del Interior y de Justicia, como en los Consejos de Seguridad y los Comités de Orden Público.
5.5.1. Evaluar el Plan y su impacto
Esta etapa consiste en establecer cuál fue el nivel de impacto de cada una de las actividades, si correspondió con los tiempos y los costos estimados, si respondió a los objetivos establecidos y cuáles fueron tanto las externalidades positivas como negativas que cada actividad genero. La evaluación puede realizarse de manera permanente en la ejecución mensual del Consejo de Seguridad y al finalizar el año con el fin de presentar los resultados en el proceso de rendición de cuentas de las autoridades a los ciudadanos. Por último, debe realizarse una evaluación final después de los cuatro años de implementación.
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6. PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA GESTIÓN TERRITORIAL DE LA CONVIVENCIA Y LA SEGURIDAD CIUDADANA
La participación de los ciudadanos es un asunto de vital importancia en el proceso de diseño, implementación y evaluación de los PICSC. Por este motivo, a continuación se exponen los aspectos más importantes en relación con la participación de los ciudadanos en esta materia.
6.1. ¿En qué momentos participa la comunidad?
Aunque la participación de los ciudadanos es fundamental para la gestión de las autoridades, resulta también importante reconocer que debe desarrollarse bajo criterios de orden y pertinencia. En este orden de ideas, es primordial preguntarse: ¿Qué se espera de la participación de los ciudadanos? con el fin de establecer en qué momento resulta más útil y apropiada. De igual forma, es necesario identificar qué tipo de participación es la apropiada para cada momento, puesto que no es lo mismo desarrollar jornadas de democracia participativa masivas para presentar un informe de rendición de cuentas, que una participación representativa para la elaboración de un diagnóstico.
Unido a lo anterior, es necesario generar procesos de capacitación dirigidos a los ciudadanos acerca de los temas propios de la gestión territorial de la convivencia y la seguridad ciudadana, con el fin de que cuando ellos participen realicen propuestas que respondan a las capacidades institucionales y no resulten irrealizables.
Asi mismo, es fundamental respetar a los ciudadanos y garantizar el respeto de estos hacia las autoridades. En este orden de ideas, no hay que generar espacios de participación en los que se atente contra la dignidad de los ciudadanos o de las autoridades. Para evitar lo anterior es pertinente poner reglas de juego claras antes de empezar las jornadas de trabajo en las que participan los ciudadanos.
Es importante tener claro que los ciudadanos pueden participar en la elaboración de los diagnósticos, en el desarrollo de programas y actividades dispuestas en el PICSC, ya sea en calidad de beneficiarios, promotores, hacedores o veedores. Finalmente, resulta muy importante la participación de los ciudadanos en los procesos de evaluación y seguimiento de los PICSC y de manera específica en la rendición de cuentas por parte de las autoridades.
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7. POSIBLES FUENTES DE FINANCIACIÓN
De acuerdo con la legislación vigente es importante resaltar cuáles podrían ser las posibles fuentes de financiación de los diferentes programas y acciones en materia de convivencia y seguridad ciudadana. La primera fuente de financiación externa al presupuesto de la Policía misma son los Fondo Cuenta de Seguridad, que existen en todos los departamentos y municipios del país, y el Fondo Nacional de Convivencia y Seguridad Ciudadana, FONSECON.
La segunda fuente de financiación son los rubros de inversión destinados por las Secretarías de Gobierno de los departamentos y/o municipios, que están facultadas para destinar dinero a programas de convivencia y seguridad ciudadana. De igual forma, es importante resaltar que ciertas estrategias de educación y capacitación pueden ser financiadas por las Secretarías de este sector. Otra fuente de recursos son los operadores en terreno de las agencias de cooperación internacional, que están desarrollando proyectos de acuerdo a lo acordado con el Estado colombiano, por intermedio de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional.
Otras posibles fuentes de financiación son las Cámaras de Comercio del país, que administran recursos de carácter público, motivo por el cual deben ser reinvertidos en sus áreas de influencia, en programas y proyectos que propendan a la solución de las problemáticas que aquejen a los ciudadanos. También financian proyectos de convivencia y seguridad, asociaciones de comerciantes, industriales y vecinos, entre otras.
Finalmente, pueden gestionarse recursos de financiación por intermedio de las ONG (Organizaciones No Gubernamentales) vinculadas en temas de convivencia, valores, derechos humanos, seguridad ciudadana, desarrollo humano, etc.
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RECOMENDACIÓN
Señores Gobernadores, Alcaldes, Comandantes de Policía y demás autoridades con funciones y competencias de policía: no olviden revisar continuamente las disposiciones que sobre las materias aquí expuestas se expiden en el ámbito nacional, departamental y municipal, a fin de dar cumplimiento a las mismas en el marco del Estado Social de Derecho. Para tal efecto consulten con frecuencia las siguientes páginas web.
http:/www.presidencia.gov.cohttp:/www.secretariasenado.gov.co
http:/www.constitucional.gov.co
www.imprenta.gov.coPBX (0571) 457 8000
Diagonal 22 B No. 67-70Bogotá D. C., Colombia