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Observatorio de los derechosde la infancia y la adolescencia

en Uruguay

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© Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia,

UNICEF Uruguay 2007

Derechos reservados

Observatorio de los derechos de la infancia y la adolescencia en Uruguay. 2006

Autores:Álvaro ArroyoGustavo De ArmasAlejandro RetamosoLucía Vernazza

Colaboradores:Aridane HernándezItziar Morante

Corrección de estilo: María Cristina Dutto

Coordinación editorial: Área de Comunicación UNICEF Uruguay

Diseño y diagramación: Rodolfo Fuentes Diseño

Impresión: Tradinco

ISBN: 978-92-806-4168-4

Primera edición mayo 2007

UNICEF UruguayBulevar Artigas 1659, piso 12Montevideo, UruguayTel (598 2) 403 0308Fax (598 2) 400 6919e-mail: [email protected]/uruguay/spanish

UNICEF. Oficina de UruguayObservatorio de los derechos de la infancia y laAdolescencia en Uruguay. 2006 / Álvaro Arroyo[et. Al.]. — Montevideo : UNICEF, may. 2007. 128 p.ISBN: 978-92-806-4168-4

URUGUAY / INFANCIA / ADOLESCENCIA /ANÁLISIS DE SITUACIÓN

3

Introducción ................................................................................................................ 5

I. Pobreza infantil y políticas sociales: primeras señales de recuperación .......... 7

1. Introducción: la evolución de la pobreza en las últimas dos décadas .......... 7

2. La evolución reciente de la desigualdad en la distribución del ingreso ..... 14

3. Pobreza y territorio: el mapa de la exclusión social ...................................... 15

4. Indicios sobre el impacto de las políticas sociales en la reducción de lapobreza ................................................................................................................ 18

4.1. La evolución de la pobreza por trimestres desde 2005 ........................... 18

4.2 El impacto de las políticas de transferencias en la reducciónde la pobreza infantil: el papel del «ingreso ciudadano» .................................. 19

4.3. La prioridad de la infancia en el gasto público social ............................. 23

II. Nutrición ................................................................................................................ 27

1. Introducción ....................................................................................................... 27

2. Estado nutricional de la infancia en Uruguay ................................................ 28

2.1. Comparación del estado nutricional de los niños estudiados en 1996 y 2002 con los resultados más recientes de 2004 ..................... 29

2.2. Evolución de la desnutrición en Uruguay ................................................ 30

2.3. Desnutrición crónica (déficit de talla) ....................................................... 30

2.4. Desnutrición global (déficit de peso para la edad) .................................. 33

2.5. Desnutrición aguda (emaciación) .............................................................. 35

2.6. Obesidad y sobrepeso ................................................................................ 36

3. Prevalencia de anemia por déficit de hierro en niños de 6 a 24 meses ...... 37

3.1. Evaluación del estado nutricional de los niños estudiados ................... 38

3.2. Resultados del estudio de las reservas de hierro .................................... 38

3.3. Resultados de los estudios sobre anemia ................................................ 38

4. El estado nutricional de los niños y las políticas alimentarias ..................... 40

Contenido

4

III. Educación ............................................................................................................. 47

1. Introducción ...................................................................................................... 47

2. Características sociales de los niños que asisten a escuelas públicas ....... 47

3. Territorio, segregación residencial y nuevos desafíos para el sistema educativo ................................................................................ 54

4. Programas implementados en las escuelas para atender a los niños de contextos sociales desfavorables y resultados educativos .................... 59

IV. Protección ............................................................................................................ 69

1. Introducción ...................................................................................................... 69

2. La aplicación de la ley ...................................................................................... 69

2.1. Adolescentes que infringen la ley ............................................................ 69

2.2. Procesos de protección en el sistema de justicia ................................... 77

3. Situación de los niños, niñas y adolescentes ............................................... 81

3.1. Niños privados de su medio familiar ....................................................... 81

3.2. Prostitución infantil y adolescente ........................................................... 83

3.3. Trabajo infantil ............................................................................................ 86

4. La agenda de infancia en los medios de comunicación .............................. 90

Conclusiones ............................................................................................................ 95

Bibliografía ............................................................................................................. 101

Anexo ...................................................................................................................... 105

5

La presente edición del Observatorio de los derechos dela infancia y la adolescencia persigue como objetivos prin-cipales reunir, ordenar y analizar la información cuantita-tiva y cualitativa disponible acerca de la situación de lainfancia en Uruguay. Este esfuerzo de sistematización yanálisis de la información se concentra en las áreas queconsideramos más relevantes en la vida de los niños yadolescentes: las condiciones materiales de vida, el esta-do nutricional, la calidad de la educación básica y los te-

mas de protección: abuso, explotación y violencia. No obstante, en la pre-sente edición del Observatorio hemos buscado también identificar los posi-bles impactos de las políticas desarrolladas por el nuevo gobierno en el campode la infancia.

Si bien esta edición del Observatorio no pretende ofrecer una evaluaciónterminante o definitiva de estos posibles impactos, resulta ineludible por elmomento en que nos encontramos (a mitad de camino en la actual adminis-tración de gobierno) esbozar un balance sobre la gestión gubernativa en elcampo de la infancia e identificar, en consecuencia, algunas tareas que aúnresta enfrentar, así como las perspectivas a mediano y largo plazo.

Intentando cumplir con estos propósitos, presentamos en las páginasque siguen un panorama de la situación de la infancia y la adolescencia enUruguay, con énfasis en cuatro áreas temáticas: pobreza y desigualdad,nutrición, educación y protección. Esta mirada sectorial o temática no im-plica, en modo alguno, abandonar la doble perspectiva que ha caracteriza-do al Observatorio de los derechos de la infancia y la adolescencia: la arti-culación entre el enfoque de derechos y el análisis de los ciclos de vida.Como en las dos publicaciones anteriores, en esta edición pretendemosexaminar la situación de los niños y adolescentes uruguayos empleandocomo prismas analíticos el enfoque de derechos (la evaluación sobre elgrado de promoción y protección de los derechos de la infancia) y la mira-da sobre los ciclos de vida. El lector podrá advertir fácilmente que los capí-tulos dedicados al estado nutricional de los niños, la calidad de la educa-ción básica y los temas de protección hacen énfasis, respectivamente, enla primera infancia, la niñez en edad escolar y la adolescencia.

Esperamos que la presente edición del Observatorio, como las anterio-res, brinde a la sociedad uruguaya y a los tomadores de decisión algunosinsumos de información y análisis, con el objetivo de promover y protegerlos derechos de los niños y adolescentes uruguayos.

Introducción

7

1. Introducción:la evolución de la pobreza

en las últimas dos décadas

Como ha sido reseñado en dis-tintos estudios publicados en los úl-timos años,1 la sociedad uruguayapresenta desde hace dos décadaspreocupantes signos de exclusiónsocial. El fenómeno de la infan-tili-zación de la pobreza, detectadohace ya veinte años por Juan PabloTerra,2 los procesos de segregaciónresidencial y exclusión social que sefueron instalando en la pasada dé-cada3 y la consecuente segmenta-ción de la matrícula educativa, hanido configurando un nuevo paisajesocial en el que la mayor parte delos niños y adolescentes —en parti-cular, aquellos que viven en situa-ción de pobreza extrema—4 pade-cen la vulneración de sus derechos,

especialmente sus derechos econó-micos y sociales.

Al mismo tiempo que estos proce-sos de carácter estructural iban gene-rando sus consecuencias, el desem-peño de la economía nacional (la al-ternancia entre fases de crisis y decrecimiento) se vio reflejado en laevolución de los índices de pobreza,indigencia y concentración del ingre-so. En este sentido, podemos adver-tir fácilmente a lo largo de los últi-mos veinte años cuatro períodos condistintos rasgos. El primero, que vade 19865 a 1994, se destaca por laabrupta reducción de los niveles depobreza. En 1986 la pobreza alcan-zaba prácticamente a la mitad de lapoblación del país. Como señala elINE (2002: 18 y 24), en 1986 el 46,2%de las personas que vivían en locali-dades de 5000 habitantes o más te-nían ingresos inferiores a la línea de

I. Pobreza infantil y políticas sociales:primeras señales de recuperación

1 Entre otras: Kaztman y Filgueira (2001); PNUD (1999, 2001 y 2005); UNICEF (2005 y 2004).

2 Con relación a la infantilización de la pobreza y la inequidad en el acceso al bienestar social entregeneraciones en Uruguay, se pueden consultar, entre otros, los siguientes trabajos: Terra (1988); Zaffaroniet al. (1998); Kaztman y Filgueira (2001); PNUD (1999, 2001 y 2005); UNICEF (2005 y 2004).

3 Sobre los procesos de segregación residencial que han venido operando en Montevideo y las ciudades demayor porte del interior del país, se pueden consultar, entre otros, los siguientes trabajos: Kaztman(1997); Kaztman (2002); Kaztman y Retamoso (2005).

4 Definimos pobreza extrema como la situación en que se encuentran las personas u hogares cuyo ingresoper cápita es inferior al valor de 1,5 líneas de indigencia (LI). La población en situación de pobrezaextrema incluye, por lo tanto, a la población indigente y a la que puede caer en situación de indigencia.Si bien la decisión de fijar la línea de pobreza extrema en 1,5 LI puede resultar arbitraria (se podríaestablecer, por ejemplo, en 1,25 o 1,75 LI), se justifica fácilmente considerando, por ejemplo, que laCEPAL ha fijado tradicionalmente este umbral como línea de pobreza para las zonas rurales de AméricaLatina, donde el acceso a los bienes y servicios es muy básico o limitado.

5 La serie de tiempo elaborada por el Instituto Nacional de Estadística para describir la evolución de lapobreza se inicia en 1986 (INE, 2002). Eso no significa, por cierto, que no exista información anterior aese año sobre la incidencia de la pobreza, pero para contar con datos estrictamente comparables sedebe tomar la información que surge de la ECH de 1986 en adelante.

8

pobreza y el 7,7% inferiores a la líneade indigencia (una de cada diez per-sonas en las localidades del interiordel país). De acuerdo con el INE (2002:18 y 24), entre 1986 y 1988 se regis-tró una muy marcada reducción dela pobreza (de 46,2% a 26,6%) y la in-digencia (de 7,7% a 2,6%). Si bien enel transcurso de este período la inci-dencia de la pobreza disminuyó entodas las franjas de edad, el mayordescenso se registró entre las perso-nas de 65 años o más (de 32,6% a4,2%). En los siguientes siete años losíndices de pobreza y de indigenciasiguieron disminuyendo, aunque aun ritmo menor, hasta alcanzar en1994 los valores más bajos de los úl-timos 21 años: 15,3% y 1,2% respec-tivamente (INE 2002: 18 y 24).

La segunda fase, que podemosubicar entre 1994 o 1995 y 1999,muestra el estancamiento —inclusoel leve deterioro— de los indicado-res de pobreza e indigencia. Entre1994 y 2001, más allá de algunos le-ves movimientos, no se registrancambios en la incidencia de la pobre-za y la indigencia; en ese último añola pobreza afectó al 18,8% de la po-blación y la indigencia al 1,3%.

La tercera etapa, entre los años1999 y 2004, estuvo pautada por lasegunda mayor crisis económica dela historia moderna de Uruguay.6

Esta etapa sobresale por la duplica-ción del porcentaje de población ensituación de pobreza —de 15,3% a31,9%,7 un valor similar al observa-do en 1987, aunque de todos modos14,3 puntos inferior al de 1986 (INE2004 y 2006)— y el incremento de laindigencia hasta alcanzar al 3,9% dela población (INE 2006: 3), apenascinco décimas menos que en 1987(INE 2002: 18).

Tras la recesión económica queel país experimentó a comienzos deeste decenio, el año 2005 marca unpunto de inflexión: por primera vezen seis años Uruguay registra unareducción de los niveles de pobrezae indigencia en el conjunto de la po-blación, y en todos los grupos deedad, así como una leve mejora dela distribución del ingreso (INE 2006:3, 5 y 11).

Si bien la reducción del porcen-taje de población en situación depobreza observada entre 2004 y 2006ha sido leve (de 31,9% a 27,4%),merece ser destacada porque mar-

6 La reducción acumulada real del PBI per cápita que se produjo entre 1999 y 2003 solo es superada por lacaída registrada a comienzos de los años treinta del siglo pasado, en un contexto de crisis mundial de laeconomía. Sobre este punto se puede consultar Bértola (1998).

7 Cabe señalar que el guarismo más alto que se ha registrado en los últimos años corresponde al cuartotrimestre de 2003, cuando la pobreza afectó al 33,6% de las personas residentes en localidades de 5000habitantes o más (INE 2004: 8).

9

Gráfico 1. Incidencia de la pobreza (línea de pobreza 2002) por tramos de edad.

Serie 1986-2006. En porcentajes

Fuente: Instituto Nacional de Estadística (2002 y 2006b).

Gráfico 2. Población bajo la línea de indigencia en Uruguay por áreas geográficas.


Fuente: Para el período 1986-2000, Instituto Nacional de Estadística (2002: 18); para el período 2001-2006, InstitutoNacional de Estadística (2006: 3).

10

ca un punto de quiebre o inflexióncon respecto a la tendencia al alzaregistrada entre 1999 y 2004; por pri-mera vez en seis años Uruguay lo-gra reducir sus niveles de pobreza eindigencia, abriendo un margen deexpectativas positivas con relación almediano plazo.

Sin desconocer el impacto posi-tivo que las políticas sociales delnuevo gobierno pudieron haber te-nido en la reducción de los nivelesde pobreza e indigencia (tema queanalizaremos más adelante), parececlaro que uno de los factores princi-pales ha sido la muy positiva evolu-ción de la economía en los últimosdos años; en particular, el compor-tamiento de los salarios y, conse-cuentemente, de las jubilaciones. Enesta línea, señala el informe sobrepobreza y desigualdad presentadorecientemente por el INE (2006: 1-2):

Debido a la fuerte recesiónque experimentó la economíauruguaya, el ingreso promediode los hogares presentó unmarcado descenso entre 2001y 2003 (Cuadro 1). En 2004 co-menzó a aumentar y esa ten-dencia se ha mantenido en2005 y 2006 […] Cabe destacarque la recuperación ha sidomás marcada en el interior delpaís. Si se compara el primersemestre de 2006 con el primer

semestre de 2005, la mejora hasido 13% para Montevideo y19% para el interior del país […]Los salarios fueron la fuente deingresos que experimentó ma-yores aumentos, especialmen-te en el interior urbano. […]Asimismo, las pasividadestambién se recuperaron, dadoque su ajuste se basa en el au-mento de salarios ocurrido enel período anterior.

El crecimiento de los ingresos nosolo se ha visto reflejado en la reduc-ción de los niveles de pobreza e in-digencia (es decir, en su incidencia),sino también en la brecha o distan-cia que separa el ingreso promediode los hogares pobres de los ingre-sos necesarios para superar la con-dición de pobreza o de indigencia.Este punto resulta clave, ya que sireducimos el análisis al porcentajede hogares o personas en situaciónde pobreza o indigencia (la inciden-cia), podríamos arribar a conclusio-nes, como mínimo, parciales. La re-ducción del porcentaje de poblaciónbajo la línea de pobreza de un año aotro en una sociedad determinadapuede no ser muy significativa, almismo tiempo que la disminución dela brecha de pobreza puede ser rele-vante, lo que estaría reflejando unalivio en la profundidad de la pobre-za que padecen los hogares.

11

En esta dirección, los datos pre-sentados en el cuadro 1 para los úl-timos veinte años —y en particularpara los últimos dos— resultan departicular interés. Entre 1986 y 1993—el período en que se constata laabrupta caída de los niveles de po-breza consignada páginas atrás— seobserva una reducción significativade la distancia entre el ingreso percápita promedio de los hogares po-bres y el valor de la línea de pobre-za: de 34,4% a 27,2% (el valor másbajo de toda la serie). Desde 1994, elcociente de la brecha de ingresoscomienza a crecer, con algunas osci-laciones, hasta alcanzar su valor másalto en 2004 (36,7%), marcando elmomento en que la pobreza tuvo sumayor profundidad. En los últimosdos años este indicador se ha redu-cido en forma marcada, llegando en2006 al 33,6%. En esta línea, sostie-ne el último informe de pobreza ydesigualdad del INE (2006: 10):

[…] la brecha de pobrezatambién cae en el primer se-mestre de 2006 con respecto almismo período del año ante-rior, lo cual significa que el in-greso de los hogares pobres seacerca, en promedio, al valorde la línea de pobreza. La caí-da es más pronunciada en elinterior urbano de más de 5000habitantes que en Montevideo.

Si bien la reducción del cocientede brecha de ingresos (gráfico 3) yde la brecha para los hogares en si-tuación de pobreza constituye por sísola una señal alentadora, en tantoexpresa el alivio de la pobreza, el

Cuadro 1

Profundidad de la pobreza y de la indigencia

en Uruguay, medidas a través del cociente de brecha

de ingresos —calculado para las personas en

situación de pobreza y de indigencia—, de la brecha

de pobreza y de la brecha de indigencia.


Fuente: Elaboración propia basada en Instituto Nacional de Estadística(2002) y en datos del Instituto de Economía (Facultad de Ciencias Econó-micas, UdelaR) calculados a partir de los microdatos de la Encuesta Conti-nua de Hogares del Instituto Nacional de Estadística.

Notas:

1. El cociente de brecha de ingresos (income gap ratio) para poblaciónpobre es igual a la diferencia entre el ingreso promedio de las personaspobres y la línea de pobreza, dividida por dicha línea.

2. El cociente de brecha de ingresos para población indigente es igual ala diferencia entre el ingreso promedio de las personas indigentes y lalínea de indigencia, dividida por dicha línea.

3. La brecha de pobreza es el producto del cociente de brecha de ingre-sos de la población pobre por la incidencia o índice de recuento de lapobreza.

4. La brecha de indigencia es el producto del cociente de brecha de in-gresos de la población indigente por la incidencia o índice de recuento dela indigencia.

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dato que merece mayor atención esla caída significativa entre 2005 y elprimer semestre de 2006 de ambosindicadores pero para la poblaciónen situación de indigencia. Comopodemos apreciar en el cuadro 1 yen el gráfico 4, la distancia entre elingreso per cápita promedio de loshogares indigentes y el valor de lalínea de indigencia (el cociente debrecha de ingresos) se redujo nuevepuntos (de 26,24 a 17,24), al mismotiempo que la brecha de indigenciapasó de 0,9 a 0,5.8

Cabe destacar que la reducción dela brecha o distancia entre el ingresoper cápita de la población indigentey el ingreso que debería tener parasuperar la indigencia (reducción ma-yor de un tercio, como se puede apre-ciar en el gráfico 4) es la de mayormagnitud en los últimos veinte años,lo que significa que ha habido unamejora clara en los ingresos (desdeluego, muy pauperizados) de los ho-gares más pobres del país.

La información que hemos pre-sentado sobre la evolución de la po-breza y la indigencia en los últimosdos años (incidencia y profundidad)

8 Con relación al poder de las transferencias monetarias del Estado para reducir los niveles de pobreza eindigencia y mitigar su severidad, señalan Arim y Vigorito (2006: 63): “Al igual que en el caso de ladistribución del ingreso, la contribución de las transferencias al alivio de la pobreza es muy dispar. Todascontribuyen en mayor medida al alivio de la severidad e intensidad de la pobreza, que al de su inciden-cia, debido a que muchas de ellas están orientadas a hogares de bajos recursos y aun cuando el montotransferido no alcance para cruzar el umbral, acorta la distancia al mismo” (cursivas agregadas).

Gráfico 3. Ingreso promedio (con valor locativo) de las

personas pertenecientes a hogares pobres, expresado

como porcentaje del valor de la línea de pobreza.

Serie 1986-2006

Fuente: Elaboración propia basada en Instituto Nacional de Estadística (2002) y endatos del Instituto de Economía (Facultad de Ciencias Económicas, UdelaR), calcu-lados a partir de los microdatos de la Encuesta Continua de Hogares del InstitutoNacional de Estadística.

Gráfico 4. Ingreso promedio (con valor locativo) de las

personas pertenecientes a hogares indigentes, expresado

como porcentaje del valor de la línea de indigencia. Serie

1986-2006

Fuente: Elaboración propia basada en Instituto Nacional de Estadística (2002) y endatos del Instituto de Economía (Facultad de Ciencias Económicas, UdelaR), calcu-lados a partir de los microdatos de la Encuesta Continua de Hogares del InstitutoNacional de Estadística.

13

permite ser optimistas con respectoal futuro, en el corto y mediano pla-zo, de la infancia y la adolescenciaen Uruguay. No obstante, los proble-mas estructurales que afectan a lainfancia desde hace al menos dosdecenios están aún lejos de su solu-ción. Asimismo, los posibles efectospositivos de las políticas desarrolla-das en estos últimos dos años debenser ponderados a la luz de las tareas,de más hondo alcance, que las insti-tuciones públicas y la sociedad uru-guaya deben encarar para garanti-zar los derechos de los niños y ado-lescentes, sobre todo de sus dere-chos económicos y sociales (aque-llos sobre los que las políticas socia-les pueden generar algún tipo deimpacto).

Sin desconocer ni soslayar la aus-piciosa reducción de la pobreza ob-servada en todas las franjas de edad,la información disponible confirmaque algunos de los problemas es-tructurales que afectan a la sociedaduruguaya —en particular, el desba-lance intergeneracional en el accesoal bienestar— no han desaparecido.En esta línea, debemos llamar laatención con respecto a un hecho:la reducción del porcentaje de pobla-ción en situación de pobreza en es-

tos dos últimos años fue mayor en-tre la población adulta que entre losniños y adolescentes. Mientras lareducción del porcentaje de pobre-za entre 2004 y 2006 (tomando elprimer año como base 100) fue de12,4 puntos para los niños menoresde 6 años, de 10,3 para los de 6 a 12años y de 8,3 para los de 13 a 17años, entre las personas de 18 a 64y las de 65 o más fue de 18,6 y 25,7puntos respectivamente.9 En otraspalabras, si bien en todas las franjasde edad analizadas se advierte unareducción de la incidencia de la po-breza, este descenso es claramentemayor entre los adultos y, particular-mente, entre las personas de 65 añoso más.

Al analizar la incidencia de laindigencia y la pobreza extrema enlas distintas franjas de edad duran-te 2005 constatamos, nuevamen-te, la gravedad del desbalance in-tergeneracional en el acceso albienestar. Como podemos apreciaren el cuadro 2, uno de cada diezniños menores de 6 años, residen-tes en localidades de 5000 habitan-tes o más, vive en situación de indi-gencia, y uno de cada cuatro (aproxi-madamente 61 mil)10 en situación depobreza extrema. Un solo dato nos

9 Elaboración propia basada en las tabulaciones del INE (2006).

10 Elaboración propia basada en proyecciones del INE de la población residente en localidades de 5000habitantes o más, ‹http://www.ine.gub.uy/›.

14

permite ilustrar la disímil incidenciaque tiene la indigencia en las distintasfranjas de edad: durante 2005 el por-centaje de niños menores de 6 añosen situación de indigencia fue 32 ve-ces mayor que el registrado entre laspersonas de 65 o más años de edad.

Los datos confirman una vez másla concentración de las formas más

graves o crónicas de la pobreza enlas generaciones más jóvenes: 62 milniños y adolescentes en situación deindigencia y 157 mil en situación depobreza extrema.11

2. La evolución reciente de ladesigualdad en la distribucióndel ingreso

La recesión que experimentó laeconomía uruguaya entre 1999 y2004 no solo determinó un crecimien-to significativo de la pobreza y la in-digencia; también generó un aumen-to de la desigualdad en la distribucióndel ingreso. Al margen del debateacadémico sobre la evolución de ladesigualdad en Uruguay durante losúltimos veinte años, nadie discuteque a fines de la pasada década—incluso un poco antes— se inició unpaulatino aumento de la desigualdad.Como podemos apreciar en el cua-dro 3, entre 2001 y 2004 el porcenta-je del ingreso total captado por elquintil más rico pasó de 49 a 50,5, entanto el correspondiente al quintilmás pobre se redujo de 4,7 a 4,3.

Si bien entre 2004 y 2005 se apre-cia una leve reducción del valor delcoeficiente de Gini (de 0,460 a0,441),12 así como un leve incremen-

11 Elaboración propia basada en proyecciones del INE de la población residente en localidades de 5000 omás habitantes, ‹http://www.ine.gub.uy/›.

12 INE (2006: 11).

Cuadro 3

Distribución del ingreso entre deciles de población

ordenados por el ingreso per cápita de los hogares.

Serie 2001-2006 (primeros semestres). En porcentajes

Fuente: Instituto Nacional de Estadística (2006b).

Cuadro 2

Población bajo la línea de indigencia y en situación

de pobreza extrema (bajo 1,5 líneas de indigencia)

por tramos de edad. Año 2005. En porcentajes

Fuente: Elaboración propia basada en los microdatos de la Encuesta Conti-nua de Hogares del Instituto Nacional de Estadística, 2005.

15

to del porcentaje del ingreso totalcaptado por el quintil inferior (de4,3% a 4,5%) y un también levedescenso del correspondiente alquintil superior (de 50,5% a 49,3%),los datos de 2006 muestran nueva-mente un aumento de la desigual-dad con respecto a 2005 (0,452 y0,441 respectivamente).13

En suma, los datos de las últimasencuestas de hogares permiten con-cluir que, a pesar de la mejora en losingresos de los sectores más pobresy la correspondiente reducción delos índices de pobreza e indigencia,los altos niveles de desigualdad quela sociedad uruguaya alcanzó en losúltimos años (no obstante, los másbajos históricamente dentro de laregión)14 no parecen ceder.

3. Pobreza y territorio:el mapa de la exclusión social

Más allá de la discusión sobre lamagnitud actual y la evolución re-ciente de la pobreza, así como sobrela desigual incidencia que ésta tieneentre los niños y adultos, una de lasconclusiones más preocupantes quesurgen de la información disponible

es la creciente concentración territo-rial de la pobreza, especialmente enlas periferias de las principales ciuda-des. En estas áreas se ha ido consoli-dando un núcleo duro de pobreza,compuesto por personas que vivenen situación de indigencia o de vul-nerabilidad a la indigencia: un grupopoblacional compuesto en un 68%por personas menores de 30 años.15

La conformación de este núcleoes producto, fundamentalmente, delos procesos de segregación residen-cial que Montevideo ha experimen-tado en los últimos años.16 Estos pro-cesos de segregación residencial yexclusión social pueden ser ilustra-dos señalado que en algunos barriosde Montevideo más del 80% de losniños y adolescentes pertenecen ahogares ubicados bajo la línea depobreza (cuadro 4). Durante el trie-nio 2003-2005 en los seis barrios conmayores índices de pobreza de lacapital, ocho de cada diez personasmenores de 18 años vivían en situa-

ción de pobreza, cuatro de cada diez

en situación de pobreza extrema y

dos de cada diez en situación de in-

digencia (cuadro 4). Correspondeseñalar, además, que estos barrios

13 Ibídem.

14 La región con mayores índices de desigualdad del mundo.

15 De Armas (2004: 34).

16 Con relación a este tema se pueden consultar, entre otros: Kaztman (1997), y Kaztman y Wormald (2002).

16

Cuadro 4

Incidencia de la pobreza (línea de pobreza 2002), la pobreza extrema y la indigencia entre niños

y adolescentes en los distintos barrios* de Montevideo (ordenados de mayor a menor

según incidencia de la pobreza). Años 2003-2005. En porcentajes

Fuente: Procesamiento de los microdatos de la Encuesta Continua de Hogares del Instituto Nacional de Estadística.

17

montevideanos, así como los depar-tamentos más pobres del país (cua-dro 5), no sólo exhiben los nivelesmás altos de pobreza, sino tambiénlas mayores tasas de desnutrición,retraso de crecimiento, fracaso esco-lar y deserción educativa.

Al analizar la distribución territo-rial de la pobreza, resulta ineludiblela referencia al crecimiento en lasúltimas dos décadas del número deasentamientos irregulares y de lapoblación que en ellos reside. Deacuerdo con los datos relevados porel INE, en el trienio 1998-2000 había464 asentamientos en Uruguay, delos cuales 364 correspondían a Mon-tevideo y el resto al interior del país.Entre ese trienio y el pasado año lacifra se incrementó sensiblemente yen 2006 se llegó a 676 asentamien-tos: 412 en Montevideo y 264 en elresto del país, incluyendo 20 en lasáreas rurales (INE-PIAI 2006: 14).Este crecimiento determina que enel año 2006 seis de cada cien uru-guayos —aproximadamente 209 000

personas— estaban viviendo enasentamientos irregulares. Si bienentre fines de los años noventa y elpresente se produjo un significativocrecimiento del número de asenta-mientos en el interior del país, estefenómeno sigue teniendo una inci-dencia visiblemente mayor en Mon-tevideo, donde uno de cada diez ha-bitantes se halla en esta situación.

Como era previsible, los datos de2006 confirman la elevada inciden-cia de la pobreza entre los hogaresque residen en asentamientos irre-gulares. Como podemos apreciar enel cuadro 7, prácticamente tres decada cuatro personas que viven enasentamientos irregulares tienen

Cuadro 6

Hogares y personas en viviendas en asentamientos

irregulares por zona geográfica.

Primer semestre de 2006. En porcentajes

Fuente: Instituto Nacional de Estadística (2006c).

Cuadro 5

Incidencia de la pobreza (línea de pobreza 2002), la pobreza extrema y la indigencia entre niños

y adolescentes por departamentos (ordenados de mayor a menor según incidencia

de la pobreza). Años 2003-2005. En porcentajes

Fuente: Procesamiento de los microdatos de la Encuesta Continua de Hogares del Instituto Nacional de Estadística.

18

ingresos inferiores a la línea de po-breza. No obstante, cabe destacarque en algunos barrios de Montevi-deo el porcentaje de población po-bre es similar al observado en losasentamientos irregulares de todoel país.17

La información de la EncuestaNacional de Hogares Ampliada(ENHA) realizada durante el pasadoaño también confirma la sobrerre-presentación de la infancia en la po-blación residente en asentamientosirregulares. Mientras un tercio de loshogares que no residen en asenta-mientos irregulares tienen niños

menores de 14 años, entre los hoga-res que sí residen en asentamientoseste porcentaje llega a 60,9. Estos da-tos corroboran, una vez más, la estre-cha relación entre pobreza, condicio-nes precarias de hábitat e infancia.

4. Indicios sobre el impactode las políticas socialesen la reducción de la pobreza

4.1. La evolución de la pobreza

por trimestres desde 2005

Un camino para establecer el pa-pel que la recuperación económica,en general, y las políticas económi-cas y sociales del nuevo gobierno,en particular, pudieron haber tenidoen la reducción de la pobreza es ana-lizar la evolución de sus indicadoresdurante el último año y medio portrimestres. Este examen nos permi-te identificar no solo las tendenciasde mediano plazo, sino también —yfundamentalmente a fin de evaluarlos efectos de las políticas— los mo-mentos en que la reducción de losíndices de pobreza se aceleró. Comopodemos apreciar en el cuadro 9, ladisminución del porcentaje de pobla-ción en situación de pobreza reciénse inició a mediados de 2005, y des-

17 El 77,7% de población que reside en el barrio Casavalle de la ciudad de Montevideo tenía ingresosinferiores a la línea de pobreza durante el trienio 2003-2005. Elaboración propia basada en procesamientosde los microdatos de la Encuesta Continua de Hogares para dichos años.

Cuadro 8

Hogares según ubicación en asentamientos

irregulares por número de integrantes y número

de menores de 14 años. Primer semestre de 2006.

En porcentajes


Cuadro 7

Incidencia de la pobreza (LP 2002) en hogares

y personas según ubicación en asentamientos

irregulares. Primer semestre de 2006. En porcentajes


19

de ese momento hasta mediados de2006 registró una caída de 4,6% entodas las localidades de 5000 habi-tantes o más: 3,6% en Montevideo y5,6% en el resto del país.18

Los datos presentados en el cua-dro anterior resultan de sumo inte-rés, ya que brindan indicios acercadel posible efecto de algunas de laspolíticas del actual gobierno. En lamisma dirección, si analizamos laevolución semestral de la indigenciadesde 2005 a la primera mitad de2006 constatamos, nuevamente, unaclara disminución en todo el país,particularmente en el segundo se-mestre de 2005 y en el interior urba-no (cuadro 10).

Los efectos positivos de la recu-peración económica y de algunaspolíticas pueden ser subestimados sino realizamos esta apertura trimes-tral o semestral de la información. Ental sentido, debemos subrayar quela reducción de la pobreza y la indi-gencia no se inicia con la recupera-ción económica (en 2004 o a comien-zos de 2005), sino recién en el tercertrimestre de 2005, a pocos meses deinstalado el nuevo gobierno y encoincidencia con la puesta en mar-cha de algunas de sus principales

políticas y medidas: la reimplanta-ción de los Consejos de Salarios y elPrograma Ingreso Ciudadano delPlan de Atención Nacional a la Emer-gencia Social (PANES).

4.2. El impacto de las políticas de

transferencias en la reducción

de la pobreza infantil: el papel

del “ingreso ciudadano”

El primer aspecto a considerarcon relación a las políticas que elgobierno ha venido impulsando

Cuadro 9

Población bajo la línea de pobreza (metodología

2002) por trimestres según áreas geográficas

de residencia. Año 2005-2006. En porcentajes

Fuente: Para el año 2005, elaboración propia basada en los microdatos dela Encuesta Continua de Hogares del Instituto Nacional de Estadística,2005; para el año 2006, Instituto Nacional de Estadística (2006b: 4).

18 Aunque se aprecia un leve crecimiento del porcentaje de pobreza entre el primer y el segundo trimes-tres del 2005 (cuadro 9) no deberíamos extraer una conclusión errónea, ya que durante el segundotrimestre del año suele aumentar la proporción de población pobre, cuando deja de actuar el efecto deestacionalidad.

Cuadro 10

Población bajo la línea de indigencia según áreas

geográficas de residencia. Del primer semestre

de 2005 al primero del 2006. En porcentajes

Fuente: Elaboración propia basada en los microdatos de la Encuesta Con-tinua de Hogares del Instituto Nacional de Estadística, 2005.

20

desde marzo de 2005, con el obje-tivo de reducir la incidencia de lapobreza y la indigencia, es el gra-do de focalización hacia los secto-res más vulnerables y excluidos dela población. Como señalamos enlas primeras páginas de este capí-tulo, desde hace varios años prác-

ticamente todos los diagnósticoscoinciden en identificar a los niños,adolescentes y jóvenes como losgrupos más vulnerables.19 En estalínea, es clave estudiar la distribu-ción por edades de la poblacióncubierta por los programas socia-les del gobierno, en particular elPANES, en tanto ha sido su princi-pal política en este campo.

Como podemos apreciar en elgráfico 5, mientras los niños y ado-lescentes representan el 30,4% dela población del país, entre los be-neficiarios del PANES constituyen el56,7%; cabe resaltar que en el año2005 el 56,1% de la población en si-tuación de indigencia o vulnerabili-dad a la indigencia (la población quepretendió alcanzar el PANES) co-rrespondía, precisamente, a estegrupo de edad,20 lo que revela eléxito y la precisión del programa entérminos de focalización.

Los datos de la ENHA muestranque nueve de cada diez hogaresbeneficiarios del PANES tienen ni-ños o adolescentes, tanto los queresiden en áreas urbanas comoaquellos que viven en las localida-des de menos de 5000 habitantes(cuadro 11).

19 Debemos recordar en esta dirección que 68 de cada 100 personas que viven en situación de indigencia ovulnerabilidad a la indigencia tienen menos de 30 años (De Armas 2004: 34).

20 Elaboración propia basada en la Encuesta Continua de Hogares del Instituto Nacional de Estadística.

Fuente: INFAMILIA (2006: 14), con datos del Ministerio de DesarrolloSocial y del Instituto Nacional de Estadística.

Gráfico 5. Distribución por edades de la población

atendida por el PANES y de la población total

del país. Datos a abril del 2006. En porcentajes

Cuadro 11

Proporción de hogares que reciben ingreso

ciudadano, con menores de 18 años y con adultos

mayores, según área de residencia geográfica.

Año 2006.

Fuente: Arim y Vigorito (1996: 39), con datos de la Encuesta Nacional deHogares Ampliada del Instituto Nacional de Estadística.

21

Además de la puesta en marchadel Programa Ingreso Ciudadano,21

el actual gobierno ha procuradoampliar la cobertura de las políticaspermanentes de transferencia deingresos (entre ellas la de Asigna-ciones Familiares), profundizandoasí una línea que se venía plantean-do desde las anteriores administra-ciones. Como podemos observar enel cuadro 12, en los últimos cuatroaños se duplicó la proporción dehogares con niños que reciben Asig-naciones Familiares, alcanzandoen el primer semestre de 2006 (deacuerdo con los datos de la ENHA,no de la información administrati-va del Banco de Previsión Social—BPS—) a seis de cada diez hoga-res. Este incremento, como seña-lan Arim y Vigorito (2006: 32), seexplica fundamentalmente por laevolución ascendente de las asigna-ciones no contributivas (de 9,4% a19,1% entre 2004 y 2006), merced alos cambios legales introducidos enlos últimos años, así como tambiénpor la mejora en la captación de be-neficiarios. Corresponde resaltar,además, el crecimiento del númerode asignaciones contributivas (de24,5% a 38,3%), producto de la polí-

tica de formalización del empleodesarrollada en los últimos dosaños desde el Ministerio de Trabajoy Seguridad Social y el BPS.

Otra señal alentadora es el au-mento de la cobertura de Asignacio-nes Familiares entre los hogarespobres e indigentes, especialmen-te entre 2004 y 2006. El porcentajede hogares pobres que recibenAsignaciones Familiares pasó en

21 Con respecto a la cobertura y a los recursos presupuestales movilizados por el PANES —en particular, elPrograma Ingreso Ciudadano—, señalan Arim y Vigorito: “En la actualidad, el PANES cuenta con 83 000beneficiarios de los cuales 74 500 cobran el ingreso ciudadano. El gasto público asociado al ingresociudadano es aproximadamente unos 100 millones de dólares anuales, lo que representa 0,6% del PIB”(2006: 9-10).

Cuadro 12

Proporción de hogares con menores de 18 años

cubiertos por Asignaciones Familiares, según tipo

de asignación (contributivas y no contributivas),

en localidades de 5000 o más habitantes.

Serie 2001-2006

Fuente: Arim y Vigorito (1996: 33), con datos de la Encuesta Continua deHogares del Instituto Nacional de Estadística.

Cuadro 13

Proporción de hogares cubiertos por Asignaciones

Familiares, según condición de pobreza,

en localidades de 5000 habitantes o más.

Serie 2001-2006

Fuente: Arim y Vigorito (1996: 37), con datos de la Encuesta Continua deHogares del Instituto Nacional de Estadística.

22

ese período de 41,2 a 72, al tiempoque el porcentaje de hogares en si-tuación de indigencia que recibenestas prestaciones pasó de 32 a59,1. Estos datos revelan, claramen-te, que la población en situación deindigencia (integrada en un 57% porniños y adolescentes) cuenta en elpresente con una mayor proteccióndel Estado que en el pasado reciente.

No obstante, a pesar de estosaltos niveles de cobertura, el valorescaso de las transferencias mone-tarias limita su capacidad para re-ducir o mitigar la pobreza infantil.En esta línea, los datos que se pre-sentan en el cuadro 14 resultan desumo interés. Al comparar la inci-dencia que las distintas transferen-cias monetarias del Estado tienen

en la reducción de la indigencia en-tre los hogares con menores de 18años, se advierte que es el IngresoCiudadano el instrumento que logramayor impacto. Como se puedeapreciar en el cuadro, durante elprimer semestre de 2006 el 4,1% delos hogares con menores de 18 añosse hallaba en situación de indigen-cia. Ahora bien, si elimináramos lasAsignaciones Familiares, el porcen-taje de hogares en situación de in-digencia aumentaría apenas tresdécimas;22 si no existieran las pen-siones y las jubilaciones, los incre-mentos serían un poco mayores:5,2% y 5,4% respectivamente. Final-mente, si no hubiera Ingreso Ciuda-dano, el incremento sería significa-tivo: 5,8%.

La evidencia disponible hasta elmomento, a cuenta de mayores in-dagaciones, nos permite concluirque Ingreso Ciudadano es el progra-ma de transferencias que mayorimpacto parece tener en la reduc-ción de la indigencia entre los ho-gares con niños y adolescentes.

22 Sobre este punto, comentan Arim y Vigorito (2006: 63-64 y 66): “Pese a estar diseñadas como un instru-mento para aliviar situaciones de pobreza, la contribución de las asignaciones familiares es muy escasa.Los cambios introducidos en 2004 parecen haber redundado en una mayor efectividad para reducirseveridad e intensidad, pero su bajo monto se refleja en el escaso cambio en su capacidad para que loshogares que la perciben superen la condición de pobreza […] las transferencias pensadas para etapastempranas del ciclo de vida como es el caso de asignaciones familiares y seguro de desempleo presentanuna muy baja contribución a que los hogares superen la condición de pobreza aun cuando se consideraexclusivamente a los hogares con niños”.

Cuadro 14

Incidencia de las transferencias públicas de ingresos

en la indigencia (LI 2002) entre los hogares

con menores de 18 años de edad. Localidades

de 5000 habitantes o más. Año 2006. En porcentajes

Fuente: Arim y Vigorito (1996: 68), con datos de la Encuesta Nacional deHogares Ampliada del Instituto Nacional de Estadística.

23

4.3. La prioridad de la infancia

en el gasto público social

Una dimensión de análisis inelu-dible si pretendemos evaluar la prio-ridad que se asigna a los niños —enparticular, a los que viven en situa-ción de pobreza— en el diseño de laspolíticas públicas es la evolución y,fundamentalmente, la distribucióndel gasto público social (GPS). Cons-tituye casi una obviedad afirmar queno es posible desarrollar políticaspúblicas de alto impacto si el Estadono dedica recursos presupuestalessuficientes a tal fin. Si bien una asig-nación suficiente de recursos no ga-rantiza por sí sola que las políticassociales logren impacto, parece seruna condición sine qua non para al-canzar dicho objetivo: no es condi-ción suficiente, pero sí necesaria.

Por cierto, la necesidad de ase-gurar una dotación suficiente de re-cursos públicos para el desarrollo depolíticas de infancia no surge sola-mente del mandato jurídico;23 sedesprende también de la evidencia

empírica y del análisis de las expe-riencias exitosas que otros paíseshan realizado en este terreno.24

En esta línea, cabe destacar quealgunas de las políticas iniciadas porel actual gobierno, así como algunasdecisiones que adoptó en materiapresupuestal, plantean un escenariorelativamente alentador con relacióna la prioridad que la infancia tendráen los próximos años en la agendade políticas.

Como ha sido señalado en diver-sos trabajos,25 aunque Uruguay esuno de los países de la región quemás recursos públicos dedica a laspolíticas sociales —expresadoscomo porcentaje del PBI (la llama-da prioridad macroeconómica delGPS) o del gasto público total (laprioridad fiscal)—, su distribuciónentre áreas (educación, salud, segu-ridad social y vivienda) refleja unaclara inequidad entre generacionesen perjuicio de los niños y adoles-centes. En esta línea, Grau (2005) haseñalado que la distribución del GPS

23 En este punto, conviene recordar el artículo 4.o de la Convención sobre los Derechos del Niño: “LosEstados Partes adoptarán todas las medidas administrativas, legislativas y de otra índole para dar efec-tividad a los derechos reconocidos en la presente Convención. En lo que respecta a los derechos econó-micos, sociales y culturales, los Estados Partes adoptarán esas medidas hasta el máximo de los recursosde que dispongan y, cuando sea necesario, dentro del marco de la cooperación internacional” (cursivasagregadas).

24 Acerca del impacto que las políticas de transferencias pueden tener en la reducción de la pobrezainfantil, recomendamos el estudio sobre pobreza infantil en los países industrializados publicado recien-temente por el Centro de UNICEF en Florencia: Innocenti (2005).

25 Entre otros, se puede consultar: Grau (2005); Furtado y Llambí (2005); Flood, Grau y Melgar (2004); DeArmas (2006); De Armas y Filgueira (2007).

24

revela un sesgo pro adulto, ya quelos niños y adolescentes, que re-presentan el 30% de la población,solamente reciben el 20% del gas-to público social.

En este contexto, dos decisionesdel actual gobierno podrían llegar aatenuar a mediano plazo el sesgopro adulto del GPS: en primer térmi-no, el proyectado aumento del pre-supuesto público dedicado a la edu-cación (que en un 80% correspondea la enseñanza inicial, básica y me-dia) hasta alcanzar el 4,5% del PBI en2009; en segundo lugar, la imple-

mentación del PANES entre 2005 y2007, y, a partir de su culminación,del Plan de Equidad. Considerandoque más de la mitad de la poblacióncubierta por el PANES es menor de18 años de edad (gráfico 4), es fac-tible que la implementación de esteplan haya implicado no solo un in-cremento en términos absolutos delos recursos públicos destinados ala infancia, sino también un aumen-to de la participación relativa de lainversión en la infancia dentro delGPS. Asimismo, algunas de las re-formas o políticas que el Plan deEquidad podría contemplar en lospróximos años (en especial, el ca-pítulo referido a las AsignacionesFamiliares) también implicarían unincremento de la participación delgasto en infancia dentro del GPS.

Por otra parte, la proyección delgasto público total y del GPS en lospróximos años confirma la priori-dad asignada a la infancia —en par-ticular, en las áreas de educación yasistencia social— en el diseño delpresupuesto quinquenal del Estado.El cuadro 15 —extraído de un infor-me reciente del Programa Infami-lia— permite apreciar en qué medi-da el nuevo gobierno efectivamen-te está priorizando la educaciónfrente a otros sectores o áreas depolítica social. Como podemos ob-servar, el gasto público en educa-ción probablemente supere en 2009

Cuadro 15

Estructura del gasto público social en Uruguay

según componentes. Serie 1990-2009.

En porcentajes del GPS y PBI

Fuente: Azar et al. (2006: 22), con datos de la CGN, CEPRE-OPP, Ley dePresupuesto y BCU.

Notas:

1. Ministerio de Educación (MEC), Administración Nacional de Educa-ción Pública (ANEP), Universidad de la República (UdelaR). No incluye asis-tencia a la salud del Hospital de Clínicas.

2. Ministerio de Salud Pública (MSP), Sanidad Militar (SM), Sanidad Poli-cial (SP), asistencia en el Hospital de Clínicas.

3. Ministerio de Desarrollo Social, INAU e INDA.

4. Datos del Banco de Previsión Social y de las cajas Militar y Policial.

5. Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente

(MVOTMA)

25

el 4% del PBI,26 lo que supone uncrecimiento significativo de su par-ticipación en el GPS total.

Por otra parte, cuando analiza-mos la evolución del gasto públicosocial total dirigido a la infancia(GPSI) constatamos que durante lapresente administración se habrá deregistrar un leve incremento conrelación al pasado gobierno: respec-tivamente, 4,5% y 4,4%. No obstan-te, debemos tener presente que en-tre 2005 y 2009 —un período demarcado crecimiento económico—el GPSI crecerá casi un punto delPBI, mientras que el 4,4% del quin-quenio anterior corresponde a unade las etapas de recesión económi-ca más agudas de la historia reciente.

Este paulatino pero constantecrecimiento del GPSI durante la ac-tual administración de gobiernotambién se habrá de reflejar en unbalance más equitativo en la distri-bución del GPS entre generaciones.En este sentido, se señala en el es-tudio realizado por Infamilia:

Este gradual aumento de laimportancia de los gastos vin-culados a la niñez tiende a re-flejarse, también, en el llama-do “índice de focalización”.

Éste se calcula como el co-ciente entre la participaciónrelativa del GPI en el GPS to-tal y el peso relativo de losmenores de 18 años en el to-tal de la población. Si el índi-ce arroja un valor de 100, losgastos se distribuyen unifor-memente en la población; unvalor mayor a 100 indica queel gasto tiene un sesgo proinfancia y uno menor que 100indica un sesgo pro adulto.(Infamilia 2006: 27)

El gráfico 6 expresa claramentela mejora del balance entre genera-ciones en la distribución del GPS.

26 Como se señala en las notas del cuadro 16, el gasto en educación cuantificado no incluye todo el presu-puesto de la Universidad de la República; sí así fuera, en el 2009 el gasto público en educación rondaríael 4,5% del PBI, planteado por el gobierno como meta para el término de su administración.

Cuadro 16

Evolución y proyección del gasto público social

dirigido a la infancia y la adolescencia según áreas

de gasto. Serie 1990-2009. En porcentajes del PBI

Fuente: Azar et al. (2006: 29).

Notas:

1. Ministerio de Educación y Cultura (MEC) y Administración Nacional deEducación Pública (ANEP).

2. Ministerio de Salud Pública (MSP), Sanidad Policial, Sanidad Militar yAsistencia en el Hospital de Clínicas.

3. Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), Instituto del Niño y el Adoles-cente (INAU) e Instituto Nacional de la Alimentación (INDA).

4. Asignaciones Familiares y Atención Materno-Infantil del Banco de PrevisiónSocial.

5. Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente(MVOTMA).

26

Si bien la evolución reciente y laproyección a mediano plazo de lainversión social destinada a los ni-ños, así como el comportamiento delos indicadores de pobreza e indi-gencia en los últimos dos años, per-miten ser moderadamente optimis-tas, no deberíamos olvidar que la“deuda con la infancia” (Kaztman yFilgueira 2001) está aún muy lejosde saldarse.

Los logros alcanzados en estosúltimos dos años deben ser aprove-chados como base para avanzar enla reducción de la pobreza y la indi-gencia en toda la población y en losniños en particular. Por otra parte,determinar el impacto preciso quelas políticas sociales del actual go-bierno han tenido en la reducción dela pobreza y la indigencia demandaaún más investigación. De todosmodos, la reducción observada delos niveles de pobreza hace pensarque algunas de las políticas que seestán desarrollando estarían contri-buyendo a mejorar los ingresos debuena parte de la población.

Más allá de estos primeros apun-tes, varios problemas de fondo sub-sisten: lejos de haberse acortado laratio entre los porcentajes de pobre-za infantil y pobreza entre adultos,esta brecha ha aumentado en losúltimos dos años.

Gráfico 6. Evolución del índice de focalización.

Período 1990-2009. Promedios quinquenales

Fuente: Infamilia (2006: 27).

27

1. Introducción

Conocer con precisión el estadonutricional de la población infantil esde suma importancia para estable-cer el estado de salud y el nivel debienestar de ese grupo de edad. Lanutrición y el cuidado de los niñosmás pequeños tienen un enormeimpacto en el crecimiento y el desa-rrollo, no solo en esta etapa sinotambién en el resto de la vida del in-dividuo. Una adecuada nutrición, elcorrecto cuidado de la salud y unambiente seguro y protector duran-te la primera infancia son las condi-ciones que aseguran un correctodesarrollo y aumentan las posibili-dades de una vida saludable y pro-ductiva para todas las personas.

Sin embargo, conocer el estadonutricional de la infancia no es sen-cillo. Dado el carácter rápidamenteevolutivo de las primeras etapas dela vida, contar con un estudio com-pleto y actualizado es complejo y,por cierto, costoso. Como forma depaliar la ausencia de ese monitoreopodemos recurrir a diferentes estu-dios que muestren al menos frag-mentos de la fotografía completa,cuya composición requerirá un aná-lisis cuidadoso.

En el mes de mayo de 2006 UNI-CEF, en conjunto con el MSP y elPNUD, llevó a cabo una jornada de

discusión técnica para actualizar lainformación disponible sobre el es-tado nutricional de los niños en elUruguay. En ella se presentaron cua-tro trabajos que en conjunto ofrecenuna buena aproximación a la situa-ción nutricional de los más peque-ños. A continuación ofrecemos unasíntesis de los cuatro trabajos.

En primer término, la presenta-ción realizada por el MSP da cuentadel estado nutricional de los niñosde 6 a 24 meses que se atienden enSalud Pública, quienes fueron rele-vados por el Sisven en el período1996-2004.

En segundo lugar, la licenciadaIsabel Bove presentó su trabajo Evo-lución de la desnutrición en Uruguay,que abarca los últimos diez años.

En reconocimiento a la importan-cia que tiene el hierro en el crecimien-to y el desarrollo de los niños máspequeños, la Sociedad Uruguaya dePediatría (Comité de Nutrición) y elMSP, con apoyo de UNICEF, llevarona cabo una investigación sobre la pre-valencia de anemia por déficit de hie-rro en niños de 6 a 24 meses atendi-dos en servicios del MSP. Ese trabajose presenta en tercer lugar.

Por último, durante el año 2004un equipo de la UdelaR, en colabo-ración con ANEP y con el apoyo dela CSIC, de UNICEF y del PNUD, en-

II. Nutrición

28

cuestó a 4254 niños en escuelas deocho departamentos del país, a efec-tos de conocer el estado nutricionaly la situación de sus familias y com-parar los resultados con el trabajorealizado en 2002.

Estos cuatro trabajos aportan in-formación muy valiosa para conocerel estado de la nutrición infantil enUruguay y poner a consideración lascaracterísticas de las políticas que esnecesario desarrollar como respuesta.

2. Estado nutricionalde la infancia en Uruguay27

El Sistema de Vigilancia del Esta-do Nutricional (Sisven) del MSP seha desarrollado en tres etapas.

En la primera etapa (1980-1998)los objetivos fueron:

• identificar los problemas nutricio-nales de la población materna einfantil menor de 5 años cubiertapor el MSP, especialmente la des-nutrición; establecer su magnitudy su tendencia;

• proporcionar las bases técnicasnecesarias para la gestión ade-cuada del programa de nutricióndel MSP;

• evaluar el impacto de las activi-dades desarrolladas.

Metodología utilizada:

• 16 puestos centinelas en los 11departamentos con mayor pro-blemática de salud;

• censos bienales de historias clínicas.

La segunda etapa (2000-2004)tuvo los siguientes objetivos:

• cuantificar los problemas nutri-cionales de los niños menoresde 5 años asistidos en los servi-cios del MSP en todo el país,utilizando indicadores antropo-métricos;

• estudiar la tendencia de los pro-blemas detectados;

• identificar áreas prioritarias conmayor frecuencia de problemasnutricionales deficitarios.


• encuesta a través de los serviciosdel MSP en todo el país.

La tercera etapa (2005 en adelan-te) corresponde al Sistema de Infor-mación Nacional Alimentario Nutri-cional (Sinan), que se propuso:

• definir un sistema de informa-ción nacional alimentario nutri-cional para el establecimiento, elseguimiento y la evaluación depolíticas, planes y programasnutricionales.

27 Datos presentados por la Dra. Marta Illa, del Departamento de Nutrición del Ministerio de Salud Pública.

29


• desarrollo de diferentes módulosde indicadores nutricionales queabarquen toda la población delpaís: antropométricos, de consu-mo de alimentos y de vigilanciade micronutrientes.

Los datos relevados fueron:

• datos filiatorios, edad y sexo;

• peso, talla, circunferencia cranea-na y peso al nacer;

• amamantamiento y edad deldestete.

2.1. Comparación del estado nu-

tricional de los niños estudia-

dos en 1996 y 2002 con los

resultados más recientes de

200428

La información suministrada enesta oportunidad por el MSP agregadatos referidos a los años 2001 y2004. Si comparamos esta informa-ción con la de 1996 y 2002, veremosque las conclusiones señaladas en lapublicación del Observatorio ante-rior se mantienen:

1. El fenómeno más frecuente es ladesnutrición crónica, que afectaen particular a los niños de unaño de edad.

2. La frecuencia de la desnutricióncrónica aumentó entre los añosestudiados, con un descensopara todas las edades en 2004.

3. Si bien la desnutrición aguda noes un fenómeno relevante en lapoblación estudiada, llamó laatención su incremento en el año2004 (gráfico 8).

4. La desnutrición global está pre-sente en la población estudiaday registró un incremento impor-tante entre 1996 y 2002.

28 Los datos de 1996 y 2002 ya fueron recogidos en el Observatorio de los derechos de la infancia 2005.

Indicadores para medir malnutrición:definiciones y alcances

Bajo peso para la talla (desnutrición aguda). Es el pesosignificativamente por debajo de lo que se espera paraun niño de la misma talla de la población de referencia. Elindicador se modifica rápidamente en función de cambiosen la disponibilidad de alimentos o la prevalencia de algu-nas enfermedades a las cuales el niño es muy sensible.

Baja talla para la edad (desnutrición crónica). El retar-do de talla se debe a un enlentecimiento en el crecimien-to lineal del niño, que no le permite alcanzar la talla de unniño bien nutrido y sano de la misma edad y el mismosexo. Está asociado a la insuficiente ingesta proteico-ca-lórica en forma crónica, las infecciones frecuentes, lasprácticas incorrectas de alimentación durante períodoslargos y el bajo nivel socioeconómico.

Bajo peso para la edad (desnutrición global). Es unamedida compuesta por el retardo de talla y el bajo pesopara la talla. Es útil para definir la magnitud y la exten-sión de la desnutrición en general y sus cambios a lo lar-go del tiempo.

30

2.2. Evolución de la desnutrición

en Uruguay29

La información aportada en estecaso se basa en datos recogidos entres estudios realizados cuando sellevó a cabo la encuesta nacionalsobre lactancia materna, durante losaños 1997, 1999 y 2003. Los tres in-cluyeron población tanto del sectorpúblico como del sector privado y sedesarrollaron en todo el país.

El estudio de la información dis-ponible señala que en Uruguay losproblemas de nutrición más frecuen-tes en la primera infancia (0 a 24 me-ses) son la desnutrición crónica (conmayor afectación de los niños en suprimer año de vida), la obesidad y, enmenor medida, el déficit de peso.

En el gráfico 10 se observa que laprevalencia de la obesidad y de la des-nutrición crónica es similar, con valo-res de 8,9% y 8,4% respectivamente.

2.3. Desnutrición crónica

(déficit de talla)

Como se ha señalado, el déficitde talla es el trastorno nutricionalmás frecuente en la población estu-diada en las tres encuestas. Es másfrecuente entre los niños del sector

Gráfico 9. Evolución del porcentaje de niños con desnutrición

global según edades. Serie 1996-2004 (años seleccionados)

Fuente: SISVEN, MSP.

Gráfico 7. Evolución del porcentaje de niños con retraso

de crecimiento (desnutrición crónica) según edades.

Serie 1996-2004 (años seleccionados)


29 Este apartado está basado en el trabajo Evolu-ción de la desnutrición en Uruguay, elaboradopor Isabel Bove (inédito).

Gráfico 8. Evolución del porcentaje de niños con desnutrición

aguda segun edades. Serie 1996-2006 (años seleccionados)


31

público, en el primer año de vida yen los varones.

Otro dato interesante tiene quever con la comparación internacional.Al igual que en otros indicadores nu-tricionales, Uruguay se encuentraentre los países de la región con si-tuación más favorable, junto a Chile,Costa Rica y Cuba. Sin embargo, esde los cuatro el que tiene resultadosmenos favorables. El déficit de tallaen Uruguay para el total de la mues-tra es de 8,4%, mientras que en Chilees de 2%, y en Cuba y Costa Rica esde 5% y 6% respectivamente.

La gráfica de distribución de lapoblación respecto de la normalidadmuestra un desvío hacia la izquier-da en el caso del total de la muestra,que es mayor para la submuestra del

Cuadro 17

Niños estudiados según tipo de servicio de salud.


Fuente: Encuestas Nacionales de Lactancia Materna. RUANDI-MSP-UNICEF (años 1997, 1999 y 2003).

Cuadro 18

Niños estudiados según tipo de servicio de salud

y región. Serie 1997-2003 (años seleccionados)

Fuente: Encuestas Nacionales de Lactancia Materna. RUANDI-MSP-UNICEF (años 1997, 1999 y 2003)

Cuadro 19

Niños estudiados según edad.


Fuente: Encuestas Nacionales de Lactancia Materna. RUANDI-MSP-UNICEF (años 1997, 1999 y 2003).

Gráfico 10. Prevalencia de los problemas de

nutrición entre los niños uruguayos. Año: 2003.

En porcentajes

Fuente: 3.a Encuesta Nacional de Lactancia Materna. RUANDI-MSP-UNICEF (2003) y datos del MSP-SISVEN.

Gráfico 11. Déficit de talla para la edad según sector

de atención. En porcentajes

Fuente: Encuestas Nacionales de Lactancia Materna. RUANDI-MSP-UNICEF(1999, 2003).

32

Gráfico 12. Déficit de talla para la edad

en países de la región seleccionados. Año 2003.

En porcentajes

Fuente: Elaborado a partir de Encuesta Nacional de Lactancia MaternaRUANDI-MSP-UNICEF (2003) y de Progreso para la infancia, un balanceen nutrición. UNICEF, abril de 2006.

Gráfico 13. Desvíos estándar para distribución

de la relación talla/edad para todos los niños.

Años 1999 y 2003

Fuente: Encuestas Nacionales de Lactancia Materna. RUANDI-MSP-UNICEF (1999, 2003).


de la relación talla/edad para todos los niños

atendidos en el sistema de salud público.

Años 1999 y 2003



de la relación talla/edad para todos los niños

atendidos en el sistema de salud mutual.

Años 1999 y 2003


Gráfico 16. Déficit de talla para la edad según

sector de atención de salud. Año 2003


Gráfico 17. Déficit de talla para en niños atendidos

en el sector público según edad.

Serie 1987-2003 (años seleccionados). En porcentajes

Fuente: Encuestas Nacionales de Lactancia Materna. RUANDI-MSP -UNICEF (1999 y 2003), datos del MSP-Sisven y datos de tres encues-tas desarrollados para evaluar el PNCA del Instituto Nacional de Ali-mentación (con apoyo de UNICEF).

33

sector público. En el grupo del sec-tor mutual el desvío es menor y ladistribución se acerca más a lanormalidad.

2.4. Desnutrición global

(déficit de peso para la edad)

El déficit de peso para la edad esun trastorno que alcanza al 4,4% deltotal de la muestra del año 2003, concarácter moderado en un 3,6% y gra-ve en un 0,8%. Este problema seacrecentó en la serie de tiempo ana-lizada (gráfico 18).

A su vez, el déficit ponderal esmayor en el sector público que en elsector mutual, donde alcanza un 6,4%de la muestra de 2003. En este sectorse verifica también un claro aumen-to del fenómeno en la serie estudia-da. En el sector mutual, en cambio,el déficit ponderal se encuentra en elrango de lo esperado para la pobla-ción de referencia (2,3%) y práctica-mente no varió en los tres años con-siderados (gráfico 19).

Entre los datos observados enMontevideo y en el interior en lostres años estudiados no se observa-ron diferencias significativas.

El déficit ponderal afecta más alos niños por encima del año deedad, según se aprecia en el gráfico21. La comparación de los datos delMSP 2002 y los de la serie 2003 de

Gráfico 18. Déficit de peso para la edad (< 2 DS)

para el total de los niños estudiados.

Años 1997, 1999 y 2003. En porcentajes

Fuente: Encuestas Nacionales de Lactancia Materna. RUANDI-MSP-UNICEF (1997, 1999 y 2003).

Gráfico 19. Déficit ponderal según sector

de atención de salud. Años 1997, 1999 y 2003.

En porcentajes


Gráfico 20. Déficit en la relación peso para la edad

según área geográfica. Años 1997, 1999 y 2003.

En porcentajes


34

los tres estudios mencionados noarroja diferencias significativas.

Como es conocido, el déficit depeso afecta más a aquellos niños quetuvieron bajo peso al nacer. En elgráfico 22 se ve que, tanto para eltotal de la muestra como para los dossubgrupos, el porcentaje de niñoscon déficit ponderal es mayor entrelos que tuvieron bajo peso al nacer.

El déficit de peso fue tambiénmás frecuente entre los varones queentre las niñas, en los tres años es-tudiados (gráfico 23).

Por último, se señala la asocia-ción entre déficit ponderal y la ali-mentación artificial, que muestra cla-ramente el carácter protector de lalactancia materna. Del mismo modo,es notoria la relación entre déficitponderal y nivel educativo de lamadre (gráficos 24 y 25).

Nuevamente, la comparación conpaíses de América Latina ubica a Uru-guay entre los que exhiben nivelesmás bajos de desnutrición, junto conChile, Costa Rica y Cuba. Sin embar-go, la comparación dentro de este gru-po resulta otra vez desfavorable. Losniveles de déficit ponderal ubican aUruguay en tercer lugar, con un 4,4%,detrás de Chile (1%) y Cuba (4%) yantes que Costa Rica (5%). Las cifrasde bajo peso al nacer son mayoresen Uruguay que en los otros tres paí-ses, como lo muestra el gráfico 26.

Fuentes: Encuesta Nacional de Lactancia Materna. RUANDI-MSP-UNICEF (2003) y MSP SISVEN (año 2002).

Gráfico 21. Déficit ponderal según edad.

Años 2002 y 2003. En porcentajes

Gráfico 22. Déficit de peso y bajo peso al nacer.

Año 2003. En porcentajes

Fuente: Encuesta Nacional de Lactancia Materna. RUANDI-MSP-UNICEF(2003).

Gráfico 23. Déficit de peso para la edad según sexo.

Años 1997, 1999 y 2003. En porcentajes


35

2.5. Desnutrición aguda

(emaciación)

La desnutrición aguda o emacia-ción (peso/talla por debajo de –2 DS)no representa un problema relevan-te, ya que, como se advierte en elcuadro 8, en todas las muestras es-tudiadas se observó una prevalen-

Gráfico 24. Lactancia materna y déficit de peso.



Gráfico 25. Déficit de peso para la edad según

educación de la madre. Año 2003. En porcentajes


Gráfico 27. Bajo peso al nacer en países de la

región seleccionados. Año 2003. En porcentajes

Fuente: Elaborado a partir de Encuesta Nacional de Lactancia Ma-terna RUANDI-MSP-UNICEF (2003) y de Progreso para la infancia,un balance en nutrición. UNICEF, abril de 2006.

Gráfico 26. Déficit de peso para la edad en países de

la región seleccionados. Año 2003. En porcentajes

Fuente: Elaborado a partir de Encuesta Nacional de Lactancia MaternaRUANDI -MSP -UNICEF (2003) y de Progreso para la infancia, un balanceen nutrición. UNICEF, abril de 2006.

cia (2003: 1,6%) menor que la espe-rada en una población de referen-cia (2,3%). En el año 2003 solo un0,9% de los niños del sector mutualpresentaron bajo peso para la talla,mientras que entre los niños asisti-

36

dos por el sector público tampocose observaron valores por encimade lo esperado (2003: 1,9%). Losresultados en Montevideo y el in-terior fueron similares, sin diferen-cias importantes entre regiones. Lacomparación con países de Améri-ca Latina (gráfico 28) ubica a Uru-guay con niveles de emaciaciónmenores que Costa Rica y Cuba,aunque en el conjunto se destacanlos niveles notoriamente bajos deChile (0,1%).

2.6. Obesidad y sobrepeso

Hemos visto que la obesidad es—junto con la desnutrición crónicay con cifras similares— uno de lostrastornos nutricionales más fre-cuentes en el país entre los niñosde 0 a 2 años. La prevalencia de laobesidad en el total de la muestraes de 8,9%, sin diferencias entre lossectores público y mutual (gráfico29). Tampoco se advierten diferen-cias significativas en relación conel sexo o la edad.

Los datos acerca del sobrepe-so indican un porcentaje mayorque el esperado entre los niñosestudiados (20,6% con respecto a13,5%), por lo que este tambiéndebe destacarse como trastornonutricional de la población estu-diada (gráfico 30).

Gráfico 28. Emaciación peso/talla en países de la

región seleccionados. Año 2003. En porcentajes

Fuente: Elaborado a partir de Encuesta Nacional de Lactancia MaternaRUANDI-MSP-UNICEF (2003) y de Progreso para la infancia, un balanceen nutrición. UNICEF, abril de 2006.

Gráfico 29. Prevalencia de la obesidad según sector

de atención de salud. Año 2003. En porcentajes

Fuente: Encuesta Nacional de Lactancia Materna RUANDI-MSP-UNICEF(2003).

Gráfico 30. Obesidad y sobrepeso según sexo.

Años 1987, 1989, 1993, 1999 y 2003. En porcentajes

Fuente: Encuestas Nacionales de Lactancia Materna. RUANDI-MSP-UNICEF (1999 y 2003), datos del MSP-Sisven y datos de tres encuestasdesarrollados para evaluar el PNCA del Instituto Nacional de Alimenta-ción (con apoyo de UNICEF).

37

La comparación con países de laregión no muestra mayores diferen-cias. La excepción es Costa Rica, cu-yos niveles de obesidad solo alcan-zan al 6,0% de la población menorde 2 años (gráfico 32).

3. Prevalencia de anemiapor déficit de hierro en niñosde 6 a 24 meses

La deficiencia de hierro es el pro-blema nutricional más frecuente enel mundo; según estimaciones de laOMS, afecta a unos 700 millones depersonas. La importancia del déficitde hierro en la primera infancia resi-de no solo en su alta prevalencia,sino también en sus consecuencias,dado que menoscaba seriamente elcrecimiento físico y el desarrollomental del niño.

El déficit de hierro produce, en-tre otras cosas, disminución de losniveles de hemoglobina en sangre(lo que se conoce como anemia), yel estudio de la anemia por deficien-cia de hierro es la forma más comúnde diagnosticarlo.

El Comité de Nutrición de la So-ciedad Uruguay de Pediatría y elMinisterio de Salud Pública, con elapoyo de UNICEF, realizaron un “Es-tudio de la prevalencia de la deficien-cia de hierro en niños de 6 a 24 me-ses de edad usuarios de los servicios

del MSP”. Para este estudio se llevóa cabo una encuesta a una muestrarepresentativa de niños selecciona-da a través de los servicios públicosde salud.

Los niños incluidos en el estudiodebían tener entre seis meses y dos

Gráfico 31. Obesidad en el sector público

de atención de salud según edades.

Años 2002 y 2003. En porcentajes

Fuente: Para el año 2002, MSP; para el 2003 Encuesta Nacional de Lac-tancia Materna RUANDI-MSP-UNICEF (2003).

Gráfico 32. Incidencia de la obesidad en países de la

región seleccionados. Año: 2003. En porcentajes

Fuente: Elaborado a partir de Encuesta Nacional de Lactancia MaternaRUANDI-MSP-UNICEF (2003) y de Progreso para la infancia, un balance ennutrición. UNICEF, Abril de 2006.

38

años de edad, haber nacido de par-to a término y con peso al nacer de2500 g o más, haber sido citadospara control del niño sano, no tenerpatologías infecciosas ni parasitariasen curso y no haber recibido inmu-nizaciones en las dos semanas pre-vias. El tamaño final de la muestrafue de 444 niños.

3.1. Evaluación del estado

nutricional de los niños

estudiados

Si tenemos en cuenta que los ni-ños incluidos en este estudio se aten-dían en el sector público, veremosque los datos sobre el déficit de tallay el déficit de peso para la talla coin-ciden con los resultados de los otrostrabajos mencionados. Llaman laatención, sin embargo, los nivelesmás bajos de déficit ponderal halla-dos en este grupo.

3.2. Resultados del estudio

de las reservas de hierro

En una submuestra de 304 niños,se encontró que 62,8% (191 niños)tenían disminuidas sus reservas dehierro. De ese grupo se establecióque la depleción de hierro era graveen un 59%, moderada en un 21% yleve en un 20% (gráfico 33).

La frecuencia de la depleción dehierro no tuvo diferencias significa-tivas en relación con la edad ni elsexo de los niños estudiados (gráfi-cos 34 y 35).

3.3. Resultados de los estudios

sobre anemia

En el total de la muestra (444 ni-ños), se encontró que el 53,8% (239niños) tenía anemia, leve en el 82,8%de los casos, moderada en el 15,9%y grave en el 1,3%.

La anemia fue más frecuente enel tercer trimestre de vida de los ni-ños (62%) y en el segundo y tercersemestres (gráficos 37 y 38), y nomostró diferencias significativas porsexo (gráfico 39).

En relación con el peso al nacer yla edad gestacional, el cuadro 21muestra que aquellos niños conpeso menor que el adecuado parasu edad gestacional presentaron

Cuadro 20

Evaluación del estado nutricional de los niños encuestados

por edades. Año 2005. En porcentajes

Fuente: Sociedad Uruguaya de Pediatría, MSP y UNICEF. 2006.

39

Gráfico 33. Distribución de los niños con depleción*

de hierro según intensidad. Año 2005.

En porcentajes

Fuente: OMS-UNICEF-UNU (1997).

* Magnitud de la depleción de hierro: deficiencia leve, ferritina entre 24y 18 pg/cc; deficiencia moderada, ferritina entre 17 y 12 pg/cc; deficien-cia grave, ferritina menor de 12 pg/cc.

Gráfico 34. Frecuencia de la depleción de hierro

según la edad. Año 2005. En porcentajes


Gráfico 35. Frecuencia de la depleción de hierro

según el sexo. Año 2005. En porcentajes


Gráfico 36. Distribución de los niños con anemia

ferropénica* según su magnitud. Año 2005.

En porcentajes

Fuente: OMS-UNICEF-UNU (1997).

* Magnitud de la anemia:– leve: hemoglobina entre 9 y 10,9 g/dl;– moderada: entre 7 y 8,9 g/dl;– grave: menor de 7 g/dl.

Gráfico 37. Frecuencia de la anemia por trimestres

de vida. Año 2005. En porcentajes


Gráfico 38. Frecuencia de la anemia por

semestre de edad de los niños. Año 2005.

En porcentajes


40

mayor frecuencia de anemia (70,5%)que aquellos con peso adecuado(51,2%) (cuadro 21).

Por otro lado, entre los niños conpeso insuficiente al nacer se encon-tró mayor frecuencia de anemia(67,7%) que entre los de peso nor-mal (48,1%).

4. El estado nutricionalde los niños y las políticasalimentarias30

La encuesta sobre “El estado nu-tricional de los niños y las políticasalimentarias”, desarrollada entre2004 y 2005, se propuso analizar lasituación nutricional de los niños queasistían a primer grado escolar enescuelas públicas del país. En lasescuelas se relevó información an-tropométrica de peso y talla, y enlos hogares se realizó una encuestaque recabó información socioeco-nómica y sobre morbilidad, activi-dades cotidianas y hábitos alimen-tarios de los niños.

Los resultados muestran que77,6% de los niños de primer año delas escuelas públicas del país tieneuna talla normal para la edad, mien-tras que 22,5% presenta algún tipode retraso (moderado en el 17,9% delos casos y grave en el 4,6%). No sedetectan diferencias significativasentre el Gran Montevideo y el inte-rior del país. Los resultados tampo-co muestran diferencias con respec-

Gráfico 39. Frecuencia de la anemia por sexo.



Cuadro 22

Frecuencia de la anemia según el peso al nacer

de los niños. Año 2005. En porcentajes


Cuadro 21

Frecuencia de la anemia según PEG. Año 2005


30 Este capítulo está basado en un estudio realiza-do con niños que asistían a primer año en es-cuelas públicas en el 2004. Este estudio fue rea-lizado por Verónica Amarante, Rodrigo Arim,Cecilia Severi y Andrea Vigorito, con el apoyotécnico de Isabel Aldabe y con la colaboraciónde Gioia de Mello, Andrea Rodríguez y GonzaloSalas. Instituto de Economía, FCEA (UdelaR), conel apoyo de la Comisión Sectorial de InvestigaciónCientífica de la Universidad de la República,PNUD y UNICEF.

41

to al anterior relevamiento, corres-pondiente al censo de talla de 2002.

Al igual que en censos anteriores,se hallaron diferencias significativasentre los sexos: las niñas presenta-ron niveles menores de retraso detalla que los varones (21,1% y 23,6%,respectivamente). Se encontró tam-bién una importante diferencia en-tre los niños repetidores y el restode los alumnos: la frecuencia de re-traso de talla fue de 38% entre losrepetidores y de 19,5% entre losalumnos que cursaban el grado porprimera vez.

Las distribuciones de los valoresde peso para la talla y del índice demasa corporal (IMC) mostraron unimportante corrimiento hacia la de-recha con respecto a lo que cabríaesperar según los estándares de laOrganización Mundial de la Salud(OMS). Entre el 20% y el 22% de lapoblación presentó problemas desobrepeso y obesidad, sin diferen-cias entre el Gran Montevideo y elresto del país (20% para peso/tallay 22% para el IMC). Estos indicado-res también reflejaron importantesdiferencias según sexo, pero estavez las niñas fueron las más afecta-das: mientras 19,1% de los varonespresentaron algún grado de excesode peso, una de cada cuatro niñasestaba afectada por el problema(25,4%).

Cuadro 23

Resultados de talla para la edad.

Gran Montevideo e interior. Años 2002 y 2004

Fuente: Elaborado con datos de la ESNN 2004 y Censo de talla 2002.

Cuadro 24

Resultados de talla para la edad. Varones y niñas.

Años 2002 y 2004

Fuente: Elaborado con datos de la ESNN 2004 y Censo de talla 2002.

Cuadro 25

Resultados de talla para la edad.

Repetidores y no repetidores. Año 2004

Fuente: Elaborado con datos de ESNN 2004.

Cuadro 26

Incidencia de problemas nutricionales según

el indicador de peso para la talla. Años 2002 y 2004

Fuente: Elaborado con datos de la ESNN 2004 y Encuesta 2002.

42

Se encontró una fuerte asocia-ción entre el nivel de ingresos delhogar y la talla: cuanto menor es elnivel de ingresos del hogar, mayores el porcentaje de retraso de talla.Esta asociación también se presen-ta con los resultados de peso, medi-dos a través del indicador peso/tallay del IMC, pero en forma inversa:cuanto mayores son los ingresos delhogar, mayor es el porcentaje desobrepeso y obesidad. Es decir que,mientras los factores asociados alretraso de talla parecen ligarse a lapobreza, los asociados a la obesidadprobablemente se relacionen con há-bitos y variables vinculadas al con-sumo y comportamentales.

Cuadro 27

Resultados de peso para la talla por sexo. 2004

Fuente: Elaborado con datos de la ESNN 2004.

Cuadro 28

Ingreso per cápita promedio mensual según talla

para la edad. En pesos uruguayos del 2004


Cuadro 29

Ingreso per cápita promedio mensual según índice de masa corporal y peso para la talla.

En pesos uruguayos de 2004


* No se distingue el déficit grave del moderado dado el bajo número de observaciones en el primer caso.

43

Se encontró una fuerte vincula-ción entre el tamaño del hogar y lasituación nutricional: entre los niñosque presentan retraso de talla, el nú-mero de integrantes del hogar esmayor que en el resto. También seconstató que los problemas de tallaaumentan con la cantidad de niños enel hogar. En cuanto a los problemasde exceso de peso, se encontró unamayor prevalencia de sobrepeso y

obesidad en los hogares más peque-ños y con menor cantidad de niños.

Se constató una mayor inciden-cia de los problemas de retraso detalla entre los niños cuya madre te-nía un nivel educativo correspon-

Cuadro 30

Tamaño promedio del hogar según situación

nutricional (talla para la edad)


Cuadro 31

Incidencia de problemas nutricionales según nivel educativo de la madre. 2004


44

diente a primaria completa o menos.Una vez superado dicho umbral, nose detectaron diferencias apreciablesen los siguientes niveles educativos,lo que se asoció al carácter básicode las privaciones nutricionales.

Al igual que en otros estudios, elpeso al nacer mostró una fuerte aso-ciación con el estado nutricional delos niños: aquellos con menor pesoal nacer tenían mayores probabilida-des de presentar retraso de talla enprimer año escolar, mientras que losque tenían exceso de peso en primeraño escolar habían presentado ma-yor peso al nacer.

De igual modo, las medidas an-tropométricas de la madre tuvieronuna clara asociación con los resul-tados antropométricos de los ni-ños. Aquellos con problemas deretraso de talla y de peso para latalla presentaron una mayor pro-pensión a tener madres con menorpeso e índice de masa corporal. Enla misma línea, el sobrepeso y laobesidad de los niños se asoció conuna tendencia similar de las ma-dres, tanto en relación con el índi-ce de masa corporal en el momen-to de la encuesta como con el pesoantes del embarazo.

Se analizó el acceso a programasde alimentación por estrato so-cioeconómico y se encontró que, sibien la asistencia alimentaria está

concentrada en los sectores de me-nores recursos, no alcanza a todoslos niños ubicados en hogares concarencias de ingreso. Cabe destacarque casi la mitad de los hogares conproblemas nutricionales no recibíanasistencia alimentaria en el momen-to del estudio (52,3% de los niñoscon retraso de talla moderado y53,6% de los niños con retraso gra-ve). Lo mismo se aplica al Programade Alimentación Escolar (PAE), cuyosservicios, si bien se concentran enmayor medida en los hogares demenor nivel socioeconómico, no lle-gaban a todos los niños de ese nivel.

En cuanto a las causas por lascuales los niños no concurrían al co-medor, la respuesta más frecuentefue que se prefería que el niño co-miera en la casa. Entre los niños conretraso de talla hubo una mayor pro-porción de hogares que declararonque la comida servida en el come-dor no era del agrado del niño. Losniños que asistían al PAE presenta-ron porcentajes altos de sobrepesoy obesidad; sin embargo, éstos eranmenores que entre los que no asis-tían, lo cual es consistente con la vin-culación, ya comentada, entre exce-so de peso e ingreso.

Los resultados de esta investiga-ción sugieren algunas reflexionessobre las políticas sociales vincula-das a la nutrición.

45

El retaso de talla en los niños deprimer grado escolar es un hechoque está instalado y no puede rever-tirse, por cuanto es producto de unasituación de privación durante losprimeros años de vida. Esto pone derelieve que el embarazo y los prime-ros años de la vida del niño, cuan-do el crecimiento es más acelerado,son las etapas en que prioritariamen-te deben concentrarse las interven-ciones nutricionales.

La fuerte asociación entre el re-traso de talla y el ingreso indica quese debe mejorar el acceso a los ali-mentos. No obstente, otros hallazgosdel estudio muestran la necesidad dediseñar acciones complementarias.La asociación del retraso de talla conel bajo peso al nacer del niño y con

el peso de la madre antes del emba-razo señala la importancia de reali-zar intervenciones complementarias—por ejemplo, promover el controldel embarazo, vigilar el incrementode peso de la gestante o promoverla lactancia materna—. También lospaíses han implementado diversasestrategias que tuvieron excelentesresultados en el crecimiento de losniños, como la fortificación de ali-mentos con hierro y con cinc. Final-mente, el alto porcentaje de sobre-peso y obesidad requiere de accio-nes complementarias dirigidas a pro-mover estilos de vida saludables,que incluyan alimentación y ejerci-cio. La escuela es identificada comoun ámbito excepcional para la edu-cación en estos hábitos.

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