NOTASSOBREFEDERALISMO JuanF.GonzlezBertomeu Esta forma de gobierno es unaconvencin por lacual varios pequeosestadosaceptan sermiembrosdeunomayor,queseproponencrear.Esunareunindevariassociedades paraformarunanueva,susceptibledeampliarsepormediodenuevasasociaciones,hasta conseguir el grado de poder necesario para defender la seguridad de ese cuerpo unido. Unarepblicadeestandole,capazderesistiraunafuerzaexternapuedesostenerseas misma sin corrupciones internas. La forma de esta sociedad logra evitar toda clase de problemas. Montesquieu1 Una gran democracia debe o bien sacrificar el autogobierno en pos de la unidad o preservarla mediante el federalismo. La coexistencia de varias naciones bajo el mismo estadoesundesafo,al mismotiempoquelamejormanerade asegurarsulibertadLa combinacinde diferentes naciones en un estado es tantounacondicin necesaria dela vidacivilizadacomoloeslacombinacindepersonasenlasociedad LordActon.2

1. Interrogantes De acuerdo con la conocida declaracin incluida en el primer artculo de la ConstitucinNacional,nuestropasadoptunrgimendeestadofederal.Cules elsignificadodeestaclusula?Quimplicaqueunpasseafederal?Qurasgos mnimos debe tener para que podamos identificarlo como tal? Por qu existen pasesfederales?PorquArgentinaesodeberaserunodeellos?EsArgentina insuficientementefederaloencambioesdemasiadofederal?Sealoquefuereque Argentinaesaestenivel,funcionabienoesnecesarioefectuaralgunosajustes? Elpropsitodeesteartculoesintentaresbozaralgunasrespuestasprovisoriasa estos interrogantes. Dada su complejidad, muchos temas relacionados con el federalismo quedarn de lado, y los que incluyo no recibirn la atencin que merecen. El trabajo se articula del siguiente modo. En la prxima seccin (2) intentodespejaralgunasdudasrespectodelconceptodefederalismo.Enlaseccin 3meocupode lajustificacinnormativa delosarreglos federales,ponindolos a prueba respecto de tres posibles estndares: el control ciudadano del sistema LL.M. (2003), J.S.D. student (2007), New York University (NYU); profesor de derecho, UBA, UP, UNLP.AgradezcoaMarceloAlegre,FernandoBasch,RobertoGargarella,MarceloLeiras,Margarita Maxit, Laura C. Roth y Demian Zayat por sus inteligentes y generosos comentarios a versiones previasdeesteartculo.Desdeluego,esoscomentariosnoseextiendenalosvarioserroresqueel trabajopuedatodavacontener. 1DelEspritudelasleyes,Libro9.CitadoporAlexanderHamiltonenElFederalistan9. 2StanfordEncyclopediaofPhilosphy,Federalism.Disponibleonlineenplato.stanford.edu.

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poltico,ladefensadederechoseinteresesdegruposminoritarios,ylacapacidad de este sistema de procesar preferencias mayoritarias. Segn afirmo all, los dos primeros estndares, aunque no el ltimo, apoyan en ciertos supuestos una estructura de tipo federal. En la seccin 4 estudio brevemente el origen del federalismoargentino,conalgunasnotassobreelnorteamericano. Luegoanalizoeldesempeodenuestrofederalismo(5).Sostengoenprimerlugar quevariasclusulasconstitucionalesrelacionadasconeltemanoserespetan,pero que uno de los resultados de este incumplimiento desafa ciertas intuiciones corrientes.Elrespetodelasclusulasqueserefierenalaconformacindelpoder legislativo nacionaldaramenosynomspoderaalgunasprovincias.Afirmosin embargoqueelmayorpesopolticoqueenlaprcticaellashoytienennoproduce beneficios visibles, y en cambio s consecuencias negativas en trminos institucionales. Digo por ello que es necesario acatar el mandato constitucional, solucionando las distorsiones en materia de representacin, y atacando el problema de las asimetras entre las provincias de un modo directo, con un rgimentransparentedecoparticipacinimpositiva. Posteriormenteestudiobrevementeotrosposiblesargumentosafavoryencontra de nuestro federalismo: la (des)igualdad en la aplicacin del derecho, la experimentacinjurdicaylaaplicacindelostratados.Eltrabajoterminaconuna breveconclusin(6)acercadelosmodosderesguardarunarreglodenaturaleza taninestablecomoelfederalismo. 2. Federalismo El federalismo es una de las tantas maneras en que se puede organizar territorialmenteelpoderdentrodeunestado.3As,frecuentementesesostieneque unestadoesfederalcuandoenunmismoterritoriocoexistencomomnimodos tiposdeestructurasdegobierno,unacentralyunalocal.4Estadispersindepoder

3 En este artculo doy por presupuesto que el federalismo gira principalmente en torno a esta dimensinterritorial.Laposibilidaddequeexistanotrostiposdearreglosfederalesnobasadosen el territorio (por ejemplo, la atribucin de poder a un grupo tnico disperso geogrficamente), aunquedesdeluegomuyinteresante,noesexploradaaqu. 4 Este artculo tampoco analiza una interesante dinmica contempornea relacionada con el federalismo.Mientrasmuchospases,seanonofederales,intentanunirseentresenformasquede modo creciente se asemejan a estructuras federales (el ejemplo de la Unin Europea es el ms

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implicaque,almenosenunreaotemadeterminado,cadaunadeestasunidades el estado central y las jurisdicciones locales retiene la autoridad para adoptar decisiones independientemente de la otra.5 Adems, esta autonoma est frecuentementeconsagradaenlaconstitucin,demodoqueningunadelaspartes puedamodificarlaunilateralmente.6 Peroeltrminofederalismodistadeserunvoco.Avecesseloempleacomoun concepto de tipo normativo, para defender en general el diseo de arreglos de podermenoscentralizados,ysereservaeltrminofederacinparaladescripcin deltipodeestructuraquesolemosdenominarfederal.Sinembargo,enocasiones tanto federalismo como federacin son empleados de un modo descriptivo, entendindosealprimertrminocomoelgnerodelossistemasdeorganizacin poltica descentralizados, y al segundo como una de sus especies (junto a otras: confederacin, estados asociados, etc.) Finalmente, una ltima alternativa es volver a concebir el federalismo como un ideal normativo, y reservar los conceptos sistemas polticos federales y federacin para emplearlos respectivamentecomoelgneroylaespeciedescriptivos.7 Peroinclusocircunscribiendoelanlisisalempleodeltrminofederacin,existen tantasmodalidadesdiferentescomopaseshayautodenominadosfederales,8yello vienedeterminadoporla distintaexpansinde lospoderes decadauna de estas estructuras, central o local. En algunos, ms centralizados, el equilibrio del repartodecompetencias est inclinado hacia el lado del estado central, mientras que en otros, ms perifricos, lo est hacia las subunidades locales. Diversas variablespuedenemplearseparamediresteequilibrio:eltipodedistribucinde competenciaslegislativasyadministrativasentrelaunidadylassubunidades,los

ilustrativo),anivelinternosuelenobservarse,porelcontrario,mayoresdemandasporautonomao inclusosoberanalocal. 5Estanotaeslaquepareceestarausenteenlossistemasconfederales,enlosqueobiennoexiste un poder central o, cuando existe, no tiene autonoma real para tomar decisiones independientementedelosestadoslocales,queconservanunasoberanacasiilimitada. 6Riker(1964),pg.5.Comolapropiacaracterizacinloindica,ladelimitacinentrelospoderesde la unidad y las subunidades no siempre es tajante, y la autoridad respecto de ciertas reas es frecuentementecompartida.Estosrasgossuelenproducirrocesentrelaunidadcentralylassub unidades. 7VaseWatts(1998),pgs.117122. 8 Cuando en el artculo emplee la etiqueta federalismo me voy a estar refiriendo, temo que indistintamente,tantoalconceptonormativocomoalaespeciefederacin.

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lmitesfijadosporlaconstitucinacadaunadeellas,lacapacidadderecaudacin de y/o la asignacin de recursos financieros a las subunidades, y el nivel de participacin de las subunidades en la toma de decisiones a nivel central.9 Este ltimo punto merece destacarse aqu. Pese a que la nota que caracteriza a los estadosfederalesesladivisinentreelgobiernocentralylassubunidades,estas ltimasconcurrendealgnmodoaformarlavoluntaddelprimero.10 Desde luego, las fronteras de este amplio abanico de posibilidades que el federalismo deja abierto son borrosas. Determinar cundo un pas deja de ser federal, sea porque sus subunidades ya son soberanas, o porque carecen casi completamentedeautonoma,dependedeunaeleccinpocomenosquearbitraria. Elfederalismoesunpuntodeequilibriorelativamenteestableentreotrosmodos deorganizarelpoder,yeselproductodedinmicaseinerciashistricas,polticas y culturales en la vida de un pas. Dicho de otro modo, lo que frecuentemente denominamos federalismo, un tipo de arreglo inspirado en la experiencia norteamericana,esunposiblepuntointermedioenuncontinuosobredistribucin territorialdelpoderdentrodeunpas.11Perounafederacinpuedeoptarporotro puntoenesecontinuo. Dado que hay varios esquemas alternativos al federalismo, y que por ende los posibles defectos y virtudes de este sistema son relativos, al analizar el (o algn tipo particular de) federalismo es necesario aclarar con cul de ellos se lo est comparando.Unejemplobastarparaaclararestepunto.Unodelosargumentos usualesparajustificarelfederalismoesqueste,aldividirelpoderentredistintas instancias territoriales, provee frenos o puntos de veto contra posibles abusos provenientes de un estado central ilimitado. Pero sera ridculo ensayar este argumento, por ejemplo, y al menos como justificacin no slo normativa sino9Watts,ob.cit.,pg.124.

entrelaunidadcentralylassubunidades,perocomodijimostantoelestadocentralcomolassub unidades retienen autonoma en ciertas reas. A su vez, las subunidades participan de alguna manera en las decisiones nacionales, por ejemplo, a travs de una institucin como el Senado. Analizoestepuntomsadelante. 11 En un extremo encontramos estructuras completamente centralistas, sin subunidades locales. Luego, con creciente fuerza, encontramos distintos tipos de descentralizacin, inicialmente slo administrativayluegotambinpoltica,hastallegarauntipodearreglofederalmscentralizado, primero, y ms perifrico, despus. En el otro extremo estn las formas mucho ms fuertes, ya confederales,desoberanalocal.Porsupuesto,tambinexistenesquemasasimtricos,enlosque unazonadelpasgozademayorautonomaqueotras.

10Valelapenarepetirlo:enunpasfederalfrecuentementeexisteunaconfluenciadeatribuciones

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tambin histrica, respecto de un pas como los Estados Unidos, en donde este arreglofueadoptadoapartirdeotro,previo,detipoconfederal.Comoesnatural, difcilmente algo puede limitar ms el poder central que una confederacin. El argumentoporendeslotendravalorsielcasofueradistinto:queelfederalismo viniera precedido por una estructura centralista, y no confederal. Dado entonces queestetipodearregloesunpuntodeequilibrioentredosextremos,alahorade compararentrealternativasesnecesariosaberculeselsentidoodireccindeesa dinmicahistrica. 3. Justificacin Pese a que ambas dimensiones estn relacionadas, el anlisis normativo del federalismo, que busca justificar o rechazar su existencia, debe distinguirse del anlisishistrico,queintentaexplicarcausalmenteelsurgimientodeestetipode estructuras.12Msalldelascausasquedancuentadelsurgimientodeunarreglo institucional como el federal, que ms adelante analizaremos, una pregunta relevanteessiexistenbuenosfundamentostericosparasustentarlo. Segn creo, la respuesta a esta pregunta es afirmativa pero no categrica. El federalismo no sale siempre triunfante en el cotejo con formas alternativas de distribuir el poder territorial de un estado. A un nivel ya no normativo sino de aplicacinprctica,la discusin setornainclusomscomplejaalanalizarelcaso argentino, como veremos ms adelante. Propongo aqu tres tipos de estndares quepuedenser(almenosalternativamente)aceptadospormsdeunateoradela democracia13: la capacidad de un sistema institucional para promover la deliberacinyelcontroldemocrtico,paraprotegeragruposminoritarios,ypara procesarpreferenciasmayoritarias.Dadoquedependendeuncontextoespecfico y de su aplicacin prctica, postergo el anlisis de otros posibles estndares incluyendo la eficiencia del gobierno para el momento de mencionar el caso argentino.

12 Segn vimos, podra ocurrir que las razones que explican el nacimiento de un estado federal

determinadonoseandeltodocoincidentesconlosargumentosnormativosquepuedanexistirpara apoyarlo. Podramos encontrar que ciertos argumentos normativos no tenidos en cuenta en un contexto histrico particular refuerzan o debilitan la justificacin de este arreglo institucional (o queargumentostenidosencuentaenunmomentofundacionalhoyyanotienenpeso). 13Paraunestudiodeteorasalternativasdelademocracia,verotrascontribucionesenestelibro.

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Deliberacin y control democrtico. Segn una manera de justificar la democracia, el sistema poltico debe ser diseado con el fin de minimizar la posibilidad de que un individuo o grupo se site por encima de otros, dominndolos, y de apostar a la deliberacin y el autogobierno colectivos.14 Esto es, que sean los propios ciudadanos quienes se involucren en un proceso de discusin tan libre, reflexivo y profundo como sea posible para tomar, conjuntamente, decisiones polticas en todas aquellas reas que puedan afectarlos.15 Ahorabien,enpuntoalajustificacindelfederalismodebemosavanzarconcierta cautela. Ello pues esta manera de concebir a la democracia no brinda respuestas categricasanuestrosinterrogantes.Histricamente,elpensamientorepublicano soli privilegiar la existencia de naciones con una extensin territorial y poblacional acotadas.16 Cuanta mayor distancia existiera entre representantes y representados,ascomo entre lospropios ciudadanos,menor seralaposibilidad deunacomunicacinrealentretodosellos,especialmenteentiemposenlosquela tecnologa no ofreca medios para achicar esa brecha. Por consiguiente, menor sera la posibilidad de que los ciudadanos controlaran posibles traiciones a la voluntad popular, y que se involucraran ms directamente en la gestin y la discusinpblicas. En una repblica lo suficientemente pequea, como veremos ms adelante, la dispersindepodertpicadelfederalismopodasercontraproducente.Encambio, enlamedidaenquelarepblicacrecieraenterritorioypoblacin,talvezsfuera

14 Adems de encontrar cobijo en otros artculos de esta compilacin, estos puntos se nutren de

principios que son bsicos para cierta corriente tradicional de reflexin polticofilosfica, generalmente catalogada (aunque las etiquetas no son aqu importantes) como republicanismo cvico.Entreotrosautoresquepertenecenaestatradicin,puedecitarse(depocasyconmuchos maticesdistintosentres)aCicern,JamesHarrington,Maquiavelo,ThomasPaine,PhipipPettit,J. G.A.PocockoQuentinSkinner. 15Deacuerdoconlosprincipiosreseadosenlanotaanterior,aunaceptandoquehoyesnecesario que(algunosdeestosprocesos)seanllevadosacaboporpolticosprofesionales,losrepresentantes, estonodeberaversecomounrasgoquedebamoscelebrarsinocomounalimitacinderivadadela vida en sociedades superpobladas. Un sistema puede ganar en salud institucional, por consiguiente,silograestrecharencuantoseaposiblelosvnculosentreesosrepresentantesylos ciudadanos, sus representados; si permite que stos se comuniquen adecuadamente, de un modo msdiscursivoqueplebiscitario,conlosprimeros;sipermitequetenganlacapacidadefectivade controlarlos;ysinoalienaoahogaelespaciodereflexinpblicadelosciudadanos. 16Estainquietudestabapresente,porejemplo,enelpensamientodeJ.J.Rousseau,T.Jeffersony Montesquieu.

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necesario subdividirla, de manera de volver a estrechar los vnculos de representacin,deminimizarelriesgodequeundistantegobiernocentralpudiera violarlosderechosdelosciudadanos,ydefomentarlaparticipacinpblica.As,el federalismoenestoscasosmultiplicaralosescenariosparalaprcticapoltica,y promoveralaeducacinyvirtudciudadana.Sucomplejoentramadoinstitucional pondraa disposicin delosindividuos un mbitoadicional,mscercanoylocal, tanto como esfera autnoma de participacin cuanto como modo de experimentacinypreparacinpara(saltara)lasdiscusionesanivelnacional.17 Proteccin de grupos y minoras. A diferencia de un estado centralista, los arreglos federales podran estar en mejores condiciones de minimizar la posibilidaddedominacindeungruposobreotros.18Peroestopodraserasslo sielpeligrodeabusosprovinieradelpropioestadocentral.19 Por un lado, el federalismo agrega nuevos niveles para filtrar o directamente impedirlainfluenciaanivellocaldeciertasdecisionesadoptadasdesdeelcentro. Pero al mismo tiempo convierte a las subunidades locales en jugadores especialmente importantes en el proceso de toma de decisiones a nivel nacional, pues en ciertos casos cuentan con un potencial poder de veto.20 Aunque con

17Unajustificacindetipopluralistatenderaainvertiresteargumento.Sibiennomedetendra

justificar esta afirmacin, creo que ella puede derivarse del anlisis que sigue sobre grupos y minoras, as como de las notas sobre el origen del federalismo norteamericano incluidas en la seccin4. 18Cabemencionarqueunasintuicionesrelativamentesimilaresalasqueanalizoenesteapartado estn presentes en los escritos de Immanuel Kant sobre las relaciones entre los estados. Es conocido el trnsito del filsofo alemn desde su posicin en la Metafsica de las Costumbres, en donde sugera a los estados establecer una federacin internacional similar a la que rega internamente en varios de ellos, y que obligara irrevocablemente a sus sociedades, al principio defendido en La Paz Perpetua. Con el fin de no contradecir el ideal de autogobierno colectivo, el filsofo de Knigsberg sugiere en esta obra que las sociedades pacten la creacin de una liga voluntaria de estados (una confederacin pacfica que ponga fin para siempre a todas las guerras),enlaquestosconservensusoberana. 19JamesMadison,comoveremos,tenalaideaopuesta. 20Larelacinentrelassubunidadesyelgobiernocentralenunestadofederalpuedeanalizarsea manera de un modelo principalagente, de acuerdo con el cual las primeras conservan cierta autoridadparasupervisarelmodoenqueelgobiernocentralejercelasatribucionesdelegadas.La introduccin del Senado (un punto al que vuelvo luego) es particularmente relevante en este contexto, tanto en los Estados Unidos como en Argentina. Por medio de su intervencin (aunque indirecta)enestainstitucin,lasprovinciassereservanlaltimapalabraalahoradecastigaralos funcionariosfederalesmedianteeljuiciopoltico,ytienenciertorolenlaconduccindelapoltica exterioryladefensa,alprestarconsentimientoparaladesignacindediplomticosymilitaresde altorango.Finalmente,participandelaeleccindelosjuecesdelaCorteSuprema.VaseFerejohn (1999)pgs.133136.

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matices,esteprincipiopodrasercompartidoporteorasmsymenosrobustasde lademocracia.21 En naciones socialmente divididas, especialmente por diferencias identitarias (religiosas, tnicas o lingsticas), el federalismo22 parece una receta aconsejable para,comosostieneAlfredStepan,mantenerunidaaunanacin.23Elfederalismo seraalmismotiempounfrenomsomenosdirectoalaspasionesmayoritariasy un modo de reforzar la autonoma, seguridad y reconocimiento de esos grupos minoritarios a nivel nacional, aumentando con ello la legitimidad del estado.24 A diferencia de lo que, segn veremos, para algunos autores explica el origen del federalismo,esestadinmicadetipocentrfugolaquepareceobservarsehoyenel mundoenaquellospasesquesedecidenporalgntipodearreglofederal.25 Para Richard Pildes, estos esquemas podran ser deseables porque pondran en funcionamiento una suerte de gag rule o ley mordaza. As, ciertos grupos fuertemente divididos a nivel nacional podran acordar no discutir cuestiones particularmentesensibles,llevndolasasalmbitolocal,demaneradeconfinarlas ysegmentarlas.Deestamanera,seevitaranposiblesconfrontacionesyparlisisa nivel nacional, y se permitira seguir adelante con la discusin de temas menos conflictivos.26 Estas inquietudes no son nuevas. Fueron una preocupacin subyacente en los debates constitucionales norteamericanos y otros contextos histricos, y estuvieronpresentes en elpensamiento de quien frecuentemente es consideradoelpadredelfederalismo,elalemnJohannesAlthusius.27

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Tanto por ejemplo una visin republicana como una visin pluralista de la democracia coincidenenlanecesidad,enciertoscasos,deprevenirqueungrupodomineaotros.Msadelante sealaralgunasdiferenciasentreambasvisionesrespectodeestepunto. 22Envariasdesusformas,incluyendoladevolucindepoderaciertosgruposoreasespecficos. 23VaseStepan(1999). 24Sobreestepunto,vasePildes(2008),Stepan(1999). 25 Pildes (2008). Segn Stepan (1999), todas las democracias multinacionales o multitnicas que hoyexistenenelmundosonfederales. 26 Ibd. Acerca de las gag rules, vase Stephen Holmes, Passions and Constraint. On the theory of liberaldemocracy,UniversityofChicagoPress,1995,pgs.202235. 27 Althusius, un calvinista que vivi en la antigua ciudad alemana de Emden, de la que fue funcionario, escribi en 1603 la Politica Methodice Digesta, en donde abogaba por una mayor autonoma local principalmente en contra de la autoridad imperial catlica y de autoridades provincialesluteranas.VaseCarney(1965),Hueglin(1999),Stanford,ob.cit.

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Aunqueesimposibleresearaqususaportesalpensamientopolticoyalapropia nocindefederalismo,Althusiusplanteabalanecesidaddedispersarelpoderen mltiples niveles asociativos. Defenda la existencia de varias asociaciones comunitariasimbricadasen un ordenascendente.Amaneradeunapirmide,las asociaciones ms pequeas y locales deban formar parte de las situadas por encimadeellas(menoslocalesyparticulares),saltandodeorganizacionessociales bsicascomolafamiliaalosgremios,laciudad,laprovinciayfinalmentelanacin (la unin universal).28 De acuerdo con esta teora de representacin poltica ascendente, ciertos grupos minoritarios que a nivel nacional seran ignorados podranincorporarsealavidapoltica.29 Estaideapareceatractiva,especialmenteparaloscasosdegruposminoritariosno dispersosgeogrficamente(loqueeljuezdelaCortenorteamericanaHarlanStone denominara, en la clebre nota al pie 4 del caso Carolene Products, de 1938, discrete and insular minorities, algo as como minoras identificables y cohesionadas).30 Es decir, resulta interesante cuando como consecuencia del trazado de lmites entre las subunidades los miembros del grupo quedan del mismolado,seaqueladivisinsehagaonoteniendoconscientementeencuenta esefin.31

28Ibd.

ms adelante, Althusius intentaba reconciliar el entonces nuevo fenmeno del nacimiento del estadomoderno,queimplicabacentralizarelpoderenunamonarquaquegobernaraparatodoel territorio,conlanecesidadderespetaralasminorasculturalesyreligiosasdelpas.Unamanera, estoes,dehacercompatibleselordenparticularyeluniversal,laparteyeltodo.Apesardequela teora de Althusius tiene ciertos rasgos corporativos (adems de comunitaristas), pues a medida que se asciende en la pirmide de organizaciones el tipo de participacin se vuelve menos individualqueorgnica,supreocupacincentraleraproveerunaestructuradegobiernoquefuera alavezinclusivayrespetuosadelasdiferencias.VaseHueglin(1999),pgs.145,213. 30Acercadeestepunto,vaseAckerman(1985). 31Desdeluego,unaposiblepreocupacinaqupodraserlasuertedelasminorasdentrodeesta subunidad (es decir, los miembros de grupos mayoritarios o en todo caso no desaventajados a nivel nacional, pero minoritarios en la subunidad). Hacia el final de esta seccin vuelvo sobre el tema,perocomoveremos,precisamentesteeraeltemordefederalistasnorteamericanoscomo Madison.Nomeextiendoaqusobreestepuntoporlaraznantesvista:lacomparacinqueaqu hagoesentreelfederalismoyestructurasmscentralizadasal.Elsistemanorteamericano,como antes dije, vena precedido de una mayor descentralizacin. Aun cuando se compartieran los temores madisonianos, el federalismo era incluso en este punto un remedio en contra de esas estructurasdemayordispersin.

29 A diferencia de los puntos sostenidos por los federalistas norteamericanos, que analizaremos

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Pero si los miembros del grupo minoritario no estuvieran cohesionados en la mismasubunidadlocal,noesclaroqueelfederalismootorgaramuchasgarantas. Supongaellectorqueunaminoradeterminadarepresentael20%porcientodela poblacindelasociedad.Sielgrupoestuvierageogrficamentecircunscriptoauna subunidad, su peso y su voz necesariamente aumentaran a nivel local (y posiblemente a nivel nacional tambin32). Dependiendo de cmo se tracen los lmitesentrelassubunidades,podrainclusoocurrirqueunaenormeproporcin de la poblacin de una subunidad pertenezca a ese grupo. Ahora bien, si esta cohesin no existiera, y si los integrantes del grupo estuvieran geogrficamente diseminados a lo largo del pas o al menos en ms de una subunidad, el peso interno del grupo a nivel local podra llegar a ser menor, igual o a lo sumo slo ligeramente superior al que tienen a nivel nacional. Y si a nivel nacional sufran algntipodepersecucinodiscriminacin,lomismopodrasucederanivellocal. Lonicoqueestearreglolograraesabrirelrangodeposibilidades.33 Alcomienzodeesteapartadosealquelasventajasqueelfederalismopromete en trminos de la proteccin de grupos podran ser reales slo si el peligro proviniera del propio estado central. Como veremos, James Madison sostena en los debates de la constitucin norteamericana el argumento inverso: el mayor peligro no poda venir del estado central, que en ese momento prcticamente no exista, sino de los estados locales. Por eso era aconsejable una mayor centralizacin del poder, de modo de proteger a las minoras (entonces aventajadas) de la demagogia populista local. Este punto, histricamente contingenteenesecaso,podrasinembargogeneralizarse. Mayoras. Sostuveantesquela recetaafavor delfederalismoparecasimple.En trminos de participacin democrtica y de respeto a las minoras, la balanza32Ellopues,encomparacinconunsistemacentralista,esasmayoraslocalespodranhacerseor

conmsfuerzaenrganosnacionales(comoelSenado).

33Alhabermssubunidadesinvolucradas(enelcasodelgrupocohesionadolasposiblestensiones

se daban principalmente entre la/s subunidad/es respectiva/s y el estado nacional), habra ms resultadosposibles:queningunasubunidaddiscrimine,quelohagantodas,sloalgunas,unasola, etc. Aqu slo me refer a un tipo especial de grupo, cohesionado geogrficamente o a nivel organizativo,yespecialmenteidentificableporciertosrasgosmsomenosvisibles(comoelcolor delapieldesusmiembros,porejemplo).ComoaseguraAckerman(1985),peseaqueenalgunos contextos,ydesgraciadamente,siguensiendoobjetodefuertediscriminacin,estosgruposcuentan conciertasventajassobreotrosmenosidentificablesycohesionados,especialmenteentrminos decostosdeorganizacin.

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parecainclinarsehaciaelladodelesquemafederal,cuandoselocomparabacon unestadocentralizado.Especialmentecuandolaextensinterritorialdelestadoes grande,ycuandoexistengruposminoritariosconcentradosenunaregin. Pero dije tambin que la cuestin no era tan simple. Tal vez porque la propia definicin de democracia no lo es. Ms arriba puse nfasis en dos posibles dimensiones de este tipo de gobierno: la participacin y la deliberacin pblica, por un lado, y el control ciudadano, por el otro. Mencion slo al pasar otra dimensinclave:elrespetoalareglademayora.Enesteaspectoelfederalismoes ms problemtico. Segn dir, en la medida en que multiplica y divide las instancias de toma de decisiones, este tipo de arreglo podra impedir la implementacindepolticaspreferidasporunamayora. Un estado centralista est en mejores condiciones de procesar preferencias mayoritariasanivelnacionalqueunestadofederal.Estosedebeprincipalmentea dosrazones.Enprimerlugar,unestadocentralistanotienelmitesensuagenda democrtica. Es decir, el conjunto del pueblo en una repblica centralista puede adoptar decisiones en temas que, en un pas federal, le estn vedados, por haber sidoasignadosacadaunadelassubunidadesquelocomponen.Estepunto,quees el correlato del que analizamos antes sobre la proteccin de las minoras, podra nosertanproblemtico,yestodependerentreotrascosasdenuestraconcepcin acerca del significado de pueblo. Si consideramos que nuestra identificacin comunitaria es ms fuerte respecto de la subunidad que de la unidad, esto ser ms una ganancia que una prdida.34 Por otro lado, podramos considerar, como sostuve antes, que el autogobierno democrtico se ve mejor satisfecho con un mbitodetomadedecisionesmsrestringidoylocal. Segundo, y como nos resultar familiar, el federalismo tpicamente incorpora ajustes para asegurar cierta voz a cada una de estas subunidades en las instituciones centrales. Esto generalmente involucra la creacin de una segunda cmara legislativa, lo que de por s puede impedir o al menos dificultar la34 Sin embargo, ste parece ser un caso lmite, al menos llevado al extremo: si esa fuera nuestra

identificacin,esprobablequelapropiaparticipacindelasubunidadenelestadofederalesten tensin(dehecho,esesto loqueocurreenlugarescomolaprovinciacanadiensedeQuebec,que protagonizaunainveteradaluchaporsusecesindeCanad).

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aprobacin de una propuesta preferida por la mayora de la poblacin.35 Pero adems, esta cmara legislativa, tal lo que sucede en los Estados Unidos y en la Argentina con el Senado, suele ser fuertemente contramayoritaria al estar integrada por igual cantidad de miembros por subunidad, sin importar su poblacin.Naturalmente,estoagravaelproblemasealado.36 Estepuntonotendratantopesosiladistribucindepoderesentrelacmarabaja, queobedecealprincipiodeigualdadpolticaunapersonaunvoto(enArgentina, la Cmara de Diputados), y la cmara alta, que refleja la estructura federal del estado (el Senado de la Nacin), no fuera simtrica.37 En algunos estados no federalesestambintpicoencontrarunasegundacmaracomoelsenado.Peroes comn que el parlamento est compuesto por cmaras asimtricas, y que la cmaraquerepresentamsdirectamentealpueblopuedasobreponerseaposibles vetos del Senado. Esto es lo que ocurre en Francia, por ejemplo.38 De hecho,

35 Este tipo de propuesta generalmente recibe el nombre de ganador Condorcet (una propuesta

queresultapreferidaacualquierotraencompeticindeapares)Supongaellectorsimplificando excesivamenteelejemploque10personastienenquetomarunadecisin.Imaginequeexisteuna propuestaPqueespreferidapor6delas10personas.Conunsistemaunicameral,enelquelas10 personas votan de acuerdo con la regla de mayora, es imposible que esta propuesta no sea aprobada.Supongaahoraquelas10personassedividenendosgruposde5paratomarladecisin; ambosgrupostienenqueaceptarlapropuestaparaqueellaseaaprobada.Lapertenenciaaunou otrogruposeasignamedianteunsorteo.Enestecaso,lapropuesta'mayoritaria'podranolograr suadopcin.Porejemplo,si4delos6queladefiendenquedanenungrupo,sernmayoraenl, pero los 2 restantes sern minora en el otro. Algo semejante podra ocurrir en el caso de bicameralismo legislativo si las cmaras son simtricas, como frecuentemente lo son bajo estructurasfederales.VaseLevmore(1992). 36Permtasemeintroducirundatosobreelquevolvermsadelante.EnlosEstadosUnidos,esta desproporcin en el Senado es tangible: tomando los estados ms y menos poblados, la desproporcinesde66:1.Esdecir,66personasenCaliforniatienenelmismopesopolticoqueuna solaenWyoming.VasePildes(2008).Siestadiferenciaentrelaprovinciamsymenospobladaes notable,cabedestacarqueenArgentinaesmayoraldoble:136:1.EnlaprovinciadeBuenosAires, 136personastienenelpoderpolticoentrminosdequineligealossenadoresquetienecada persona en Tierra del Fuego. Calculado en Base al Censo 2001, resultados disponibles en www.indec.gov.ar. 37Lasimetraentredoscmarasimplicaquesenecesitedelconcursodeambasparaaprobaruna ley.Esto no quieredecir que las atribuciones de las cmaras tengan que seridnticas. En elcaso argentino, cada una de ellas tiene ciertas potestades exclusivas en el trmite legislativo (especialmenteentrminosdedndesedebeoriginareltrmitedeunaleyenciertostemas;as, Diputadosparaaprobarimpuestos,Senadoparaaprobarlaleydecoparticipacinfederal),loque sueleserunreflejodesuorigenysutipoderepresentacin.Peroloimportanteesqueningunaley puede ser aprobada si no lo es por parte de ambas cmaras, y que el rgimen de mayoras es idnticoparalasdos. 38Vanselosartculos45y46delaConstitucinde1958.

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tambinenalgunospasesfederales.39Comoveremosmsadelantealreferirnosal caso argentino, este fenmeno incluso se potencia cuando existen ciertas distorsionesenlapropiacmaraquerepresentadirectamentealpueblo. En trminos de procesamiento de preferencias mayoritarias,40 por consiguiente, unestadocentralistaaventajaaunestadofederal.41Franciaesunbuenejemplode la opcin por un esquema centralista, pues a la vez que puede garantizar el predominiodelasmayoras,tambinpermiteunaadecuadaparticipacinycontrol ciudadano.42 El centralismo francs, desde luego, tiene relacin con la idea all vigente (en parte inspirada en autores premodernos como Jean Bodin, y luego recuperadaporlosjacobinos)acercadelaindivisibilidaddelasoberana.43 4. Orgenes Dada la diversidad de estados federales en el mundo y a lo largo del tiempo, es riesgosoofrecerunaexplicacinsimplificadoraquepuedadarcuentadesuorigen en todos los casos. William Riker intent hacerlo.44 En 1964, Riker afirmaba que

39EnAlemania,lacmaraalta(Bundesrat,endondelosLnderestnrepresentados)tienemenos podereslegislativosquelacmarabaja(Bundestag).Vanselosartculos77y78delaConstitucin alemana. 40Stepan(1999)mencionauntercerrasgodelfederalismoquedebilitasuposibilidaddeprocesar preferencias mayoritarias vis a vis un estado centralista: la mayor intervencin de la justicia, un rgano de por s contramayoritario, para resolver conflictos entre el estado central y las jurisdiccioneslocales.Analizomuybrevementeestepuntosobreelfinaldelensayo. 41Yelestadofederalesasuvezaventajadoporunestadoconfederal,perosiconsideramosquela unidaddeanlisisrelevanteendichosestadoseselpueblodelasubunidad,ynodelconjuntodela confederacin. 42 Si como veremos la discusin norteamericana y argentina se dio sobre uno de los lados del continuogobiernocentralconfederacin(presuponiendoquedebaexistirunafragmentacindel poder,setratabadedelimitarsuscontornos),laleccindeFranciadiscurreenelladoopuesto.Pese a que hoy existe cierto grado de descentralizacin politicoadministrativa (existen varias subdivisiones,comolasregiones,losdepartamentosylascomunas),elestadoesunitario.Loesen el sentido de no segmentar tanto como un pas federal la agenda de temas entre distintas sub jurisdicciones,perotambinalnotener,comoacabamosdever,unasegundainstancialegislativa norepresentativaconcapacidaddeveto. 43PartedeestasintuicionespodranasociarseconelpensamientodeJ.J.Rousseau.Sinembargo,la posicin del pensador ginebrino no es clara respecto del tema del federalismo. Para algunos autores,Rousseauestabaafavordeunsistemafederal,yaunquenollegaescribirextensamente sobre el tema, dej algunas pistas sobre esta orientacin (tambin hay versiones de que lleg a escribiruntratadoquefuedestruido).Sinembargo,apesardeestarconvencidodelanecesidadde que los estados fueran tan pequeos como fuera posible, Rousseau no parece brindar en sus escritosunargumentocompletoafavordelgobiernofederal.VaseRiley(1973). 44 Riker, el padre de la positive political theory o escuela de Rochester, intentaba encontrar evidenciaempricaparacontrarrestarloquesegnleranrelatosromnticosoanecdticosacerca del surgimiento del federalismo. Segn l, ellos frecuentemente se basaban en las virtudes

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todoslostiposdefederalismoconocidos,incluyendoelcasoargentino,surgieron como resultado de una negociacin mutuamente ventajosa (una negociacin federal45) entre estados o entidades polticas preexistentes. Estas negociaciones compartiran ciertas peculiaridades. En primer lugar, el estado que ofrece el acuerdo tiene el deseo de expandirse territorialmente, generalmente como modo de posicionarse mejor para una defensa militar o diplomtica, o para prepararse para un ataque. Paralelamente, el que lo acepta prefiere renunciar a parte de su libertadparaafrontardemejormodolospeligrosdeunataqueexterno,militaro diplomtico.46 Como resultado, las partes acuerdan constituir un nuevo estado, cuyo territorio es equivalente a la suma de los estados previos, aumentando su capacidadmilitaryfacilitandolarecaudacindeimpuestos.47 Comoeradeesperar,Riker fuecriticado porofrecerunaexplicacinmonocausal que pasaba por alto la existencia de complejas dinmicas histricas y culturales, distintasoalternativasalaquelmencionaba.AlfredStepan,porejemplo,sostiene que no todos los pases federales respetan la lgica subyacente en el anlisis de Riker,segnlacualdistintasentidadespreexistentessejuntan[cometogether] paraformarunestadomsamplio.Antesbien,elfederalismosurgeavecesapartir deexperienciascentralistas,comomododegarantizarlasupervivenciadelsistema poltico.CitandoejemploscomoeldelaIndiaen1950,Stepanargumentaque,con frecuencia, los lderes polticos de un estado advierten que la nica manera de mantener a sus pases unidos es devolver poder localmente, convirtindose en federaciones. Estos federalismos, entonces, no surgen como resultado de negociacionesentreunidadespreviamenteautnomasosoberanas,sinomsbien desdeelpropioestadocentral.48Envezdejuntarse,deunmodoquepodramoseconmicasderivadasdelacombinacindedistintosestados,oenlaproteccinqueelfederalismo podabrindaragruposovaloresculturales.VaseRiker(1964). 45 Como puede apreciarse, este nombre es notablemente similar al Pacto Federal argentino, de 1831,quemencionomsadelante. 46Riker(1964),pg.12. 47 Para Riker, sin embargo, la conservacin del federalismo requera entre otras cosas la existenciadeunsistemadepartidospolticosdetipodescentralizado,enelquelaseleccindelas candidaturas para cargos en el gobierno central dependiera de los partidos locales. Vanse Riker (1964),Rodden(2005),Bedneretal.(2001) 48Deestonosesigue,sinembargo,quenoexistaunanegociacinentrelaspartesenelorigende estos arreglos federalistas alternativos. Si las regiones que reciben autonoma no son en cierto sentidoautosuficientes,desdeluegoquenotienesentidoofrecerlesgarantasinstitucionalesdesde el estado central. Como sostiene Stepan, los federalismos holding together son asimtricos (a diferenciadeloscomingtogether).Estaasimetrareflejaelpoderdenegociacindelasunidades

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llamarcentrpeto,aveceselpassemantieneunido[holdstogether]mediante unfederalismocentrfugo. EstadosUnidos Uno de los puntos centrales sobre los que gir la discusin constitucional en el perodo formativo de la repblica norteamericana (el ltimo cuarto del siglo 18) fue precisamente el relativo a la asignacin de competencias y poderes entre el estadocentralylosestadoslocalesenelnuevoesquemafederal.49 Dadoqueduranteelperodocoloniallos13estadosinicialeshabancontadocon granautonoma,naturalmenteaspiraronaconservarlaluegodelaindependencia delpas,en1776.Estosevioreflejadoensuprimeraconstitucin,conocidacomo losArtculosdelaConfederacin.50Eltextoeracompletamenteclaroenelsentido de que los estados locales retenan su libertad y soberana, y que el gobierno centralqueporlodemscarecadeunverdaderopoderejecutivoslocontaba conaquellaspocasatribucionesexpresamentedelegadasporlosestados.51 Estaconstitucinrecibicrticasdesdesupromulgacinytuvounavidamuycorta. Ellas se centraron principalmente en la excesiva debilidad la prctica inexistencia del gobierno central, que no tena siquiera facultades para crear y cobrar impuestos. Cuando la convencin constituyente finalmente se reuni en Filadelfia (1787) a puertas cerradas para modificarla, pues slo para esto los

territoriales que reciben distintos grados de autonoma. En consecuencia, ambos tipos de federalismopuedenversecomoresultadodeunanegociacinynodeunaimposicin.Agradezcoa MarceloLeirasporhacermeverestepunto. 49 Algunos calificaban a este nuevo federalismo con el adjetivo centralista, para distinguirlo del ordenconfederalprevio. 50Adoptadaen1777enlaprctica,perorecinformalmenteratificadayenvigenciadesde1781. 51 Si bien una frmula relativamente similar (aunque sin hacer ya referencia a la soberana) fue empleadatantoenlaConstitucinnorteamericana(DcimaEnmienda)comoenlanuestra(artculo 121),unadiferencianotable(ademsdelamayortaxatividadenlaasignacindecompetenciasal gobiernocentralenelcasodelaconfederacin,ylainexistenciadeunpodercentralfuerte)esla inclusin, en estos ltimos textos, de una clusula estableciendo el principio de supremaca del gobiernofederal.ElsegundoprrafodelartculoVI,prcticamenteidnticoanuestroartculo31(si bienaqulestdirigidoalosjueceslocales,ystealasautoridades),demarclasubordinacin delosestadoslocalesrespectodelasnormasfederales,incluyendodesdeluegoalaConstitucin. Esteesunpuntorelevanteparalasdiscusionessobrecontroljudicialdeconstitucionalidad,puesel origendelaclusulamencionadadebebuscarseenlaestructurafederaldelanuevaconstitucin norteamericana(esdecir,seexplicaporladiferenciaentretenerynotenerunpasfederal),ynoen lainquietuddelosconstituyentesporproveerunajustificacinnormativaparaelejerciciodeeste control,comosesuelesostener.

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estados haban extendido mandato a los convencionales, el resultado inesperado fueunaconstitucincompletamentenueva.52 Si bien la convencin constituyente no pulveriz completamente el poder que tenanlosestados,lolimitcreandounfuertegobiernocentral.Estaeralareceta adecuada, al decir de James Madison y Alexander Hamilton, dos de los ms fervientesdefensoresdeestanuevadinmica,paraminimizarlaposibilidaddeque un grupo tiranizara al resto. Siguiendo el pensamiento de David Hume pero tambin de Montesquieu, los dos polticos norteamericanos consideraban que el riesgodetiranadisminuaenlamedidaenqueposiblesgruposdeindividuoscon interesescomunespudierancontrolarseyneutralizarseentres.Laexistenciade subunidades (estados locales) dentro de una gran unin general era uno de los modos de asegurar esta ventaja.53 Otros ajustes del nuevo estado tambin sumaran a este complejo y peculiar mecanismo de frenos recprocos, que es el singularaportedeambosautores,aunqueespecialmentedeMadison,alaentonces incipienteteoradeladivisindepoderes. Claro que, en opinin de Madison y Hamilton, en la puja por la distribucin de competencias entre el gobierno central y los estados locales stos deban ceder espacio frente al primero. As, los estados locales seran una suerte de satlites girandoalrededordelsol,elgobiernocentral.Estoesloque,apenasconcluidoel trabajo de la convencin, gener ardientes discusiones, ya pblicas, durante el proceso de ratificacin del texto por parte de los estados.54 En el marco de esas discusiones,muchosexpresabantemorfrentealosposiblesabusosyexcesosque, segnavizoraban,elnuevogobiernocentralpodacometerrespectodelosestados ysusciudadanos. El lenguaje madisoniano sobre dominacin de unos sobre otros podra tener dos lecturas. La primera nos remite a lo ms rescatable de la tradicin republicana52 Juan Bautista Alberdi comentara sobre ella, sesenta y cinco aos despus, que no creaba una

simplefederacin,sinounafederacincompuesta,unafederacinunitariaycentralista,digmoslo as;yporesoprecisamentesubsistehastalafechayhapodidohacerladichadeaquelpas.Sesabe quefueprecedidadeunaConfederacinofederacinpuraysimple,queenochoaospusoaesos Estadosalbordedesuruina.VaseAlberdi(1852). 53Vase,porejemplo,ElFederalista,nmeros9,10. 54Almenosnuevedelosentoncestreceestadosdebanhacerlo;estadecisinfueunodelospuntos ms conflictivos de la convencin, ya que la anterior constitucin dispona que slo poda reformarsemedianteunanimidad.

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antes mencionada. Sin embargo, a la inversa de lo que un defensor de esta tradicin hubiese supuesto, la defensa de este arreglo se relacionaba con una preocupacin tpicamente pluralista: para Madison, el peligro provena de la existencia de una pequea repblica sin filtros a la voluntad popular. Precisamente, todo el argumento madisoniano sobre las virtudes de una gran repblica en la que unas hipotticas pasiones colectivas encendidas pudieran refrenarsemutuamenteestensayadocomomododejustificarelotorgamientode mayorespoderesalestadocentralporsobrelosestadoslocales.55 En contra de los federalistas, quienes abogaban por la aprobacin del texto constitucional, los antifederalistas, defendiendo ideas sobre el autogobierno colectivo similares a las apuntadas anteriormente,56 y aunque con matices, considerabanquelademocracialocal,lalibertadylosderechosdelosciudadanos seveanamenazadosporelnuevogobiernocentral.Eltipodepolticaquelanueva constitucin promovera era la anttesis del modelo postulado por este grupo.57 Las primeras enmiendas a la constitucin, que reconocieron explcitamente una nmina de derechos que el gobierno central deba respetar, y especialmente la Dcima Enmienda,58 fueron justamente una imposicin de los estados locales, a maneradesalvaguardaparcialcontraesosposiblesexcesos. El contexto norteamericano eramuy especfico. Las disputas sobre el alcance del poder del gobierno central eran en parte, es cierto, discusiones respecto de distintas concepciones polticas sobre la racionalidad colectiva y la construccin del bien comn.59 Pero tambin, y tal vez principalmente, la discusin estaba

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Insistiendo sobre un punto ya mencionado, el federalismo madisoniano podra ser hipotticamentepreferibleaunarreglocompletamentecentralizado, siesqueexistieranmotivos para pensar que desde un estado central pudieran violarse los derechos de los ciudadanos. El peligro podra neutralizarse creando instancias intermediadoras para el ejercicio del poder. Pero noeraestoloquesediscutaeneldebateporlaratificacin,endondeestospuntossurgieroncon fuerza. 56Vansenotas14y15ytextorespectivo. 57 Segn antifederalistas como Federal Farmer y Brutus, ella dara lugar a un vnculo de representacinmsdistante,alacreacindeunaclasedepolticosprofesionalesalejadosfuncional y territorialmente de su base de representacin, y al ejercicio de una democracia menos local y menosparticipativa.VaseKetcham(2003),Bednaretal.(2001). 58Vasenota51. 59Vaselaprimerapartedelanota51.

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atravesadaporunconflictodeclase.60Larecetafederalistapodrahabercambiado si las clases econmicamente dominantes hubiesen sido tambin polticamente dominantesanivellocal. Pero ms all de estas discusiones ms o menos coyunturales, lo cierto es que tantolarecetafederalistacomolaantifederalistaparecenextrapolablesaotros contextos, incluso actuales, al menos dejando fijos otros rasgos institucionales. Para el pluralismo de tipo madisoniano es particularmente deseable contar con una gran repblica, en la que diversos grupos con intereses encontrados puedan controlarseyneutralizarserecprocamente.Elenemigoesunapequearepblica en la que el pueblo pueda tomar decisiones sin grandes filtros a la voluntad popular. Para el pensamiento republicano, en cambio, este ltimo arreglo es preferible,almenoscuandoconellonosetiraniceaningnindividuoogrupo.El saltohaciaunesquemafederaldecoexistenciadejurisdiccionessejustificaslosi la repblica se agranda.61 La receta parece ser exactamente la inversa de la propuesta por aquella visin pluralista. La cuestin parece simple: una confederacinde(pequeas)repblicaspuedeserpreferibleaunestadofederal,y a la vez ste ser preferible a un (gran) estado central. Pero vimos que no lo es tanto.62 Argentina Elobjetodeesteartculonoesbrindarunareseaexhaustivadelprocesohistrico quecondujoalaformacindelfederalismoconstitucionalargentino,nidelmodo en que ste se desarroll en la prctica hasta el da de hoy, por lo cual slo mencionociertosrasgosgenerales.Entreeljuntarseyelmantenersejuntosdela

60 Lo que ciertos estados locales reivindicaban era su poder para adoptar decisiones (tales como

imprimir papel moneda para escapar a la crisis econmica del perodo postindependencia) para favorecerespecialmentealasclasesmsdesaventajadas.Asuvez,loquelosfederalistasasuturno proteganeranlosinteresesdelasclasesmspoderosas,encontradelairracionalidaddelpueblo dealgunosestados.VaseWood(1969),Gargarella(1996). 61 Esta es una reformulacin de los principios que antes exploramos. En una repblica pequea, donde los representantes pueden ser controlados ms fcilmente, el pensamiento republicano encontraba innecesario e incluso contraproducente dividir territorialmente el poder. Slo en la medida en que la repblica se agrandara poda volverse necesario crear instancias de gobierno local,paraacercarnuevamentealaciudadanaalmbitodetomadedecisiones. 62Porunlado,hayotrosfactoresenjuego,peroademsexistenpasesunitariosmencionantesel casodeFranciaquegozandebuenasaludentrminosdeparticipacinycontroldemocrtico.

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tipologa de Stepan, nuestro pas parece responder ms a la primera categora, aunque no slo por razones de seguridad exterior sino por el temprano reconocimientodeciertosentidodecomunidadnacional.63 A pesar de que las provincias (en tanto personas de derecho pblico) surgieron conmsfuerzarecinenlasegundadcadadelsiglo19,algunasdeellasexistan yadesdeantesenformaembrionaria.Enalgunoscasos,comoconsecuenciadela propia introduccin del cabildo en ciudades del interior, y en otros como desprendimientonaturaldeanterioresjurisdiccionespolticoadministrativas.64 Elsistemacolonial,especialmentebajoelrgimendeintendencias,nogarantizaba una verdadera descentralizacin poltica.65 Sin embargo, los intendentes (designados por el rey) tenan ciertas atribuciones, especialmente en materia de justicia, guerra, economa y polica, y dirigan los cabildos locales.66 Teniendo en cuentalasenormesextensionesdeterritorioquelasintendenciasabarcaban,67yla lentitud de las comunicaciones, es natural que hayan gozado de cierto nivel de autonomayquedieranlugaralsurgimientodeciertaconcienciayespritulocales. Elperododefragmentacindelrgimencolonialcomenz,porunlado,areforzar el espritu nacional, pero por otro contribuy a acentuar las tensiones entre el centro(BuenosAires),gradualmentemsfuerte,ylaperiferiadelinterior.68Este conflicto puede ya verse con el surgimiento del primer gobierno local. All comienzan a consolidarse ciertas posiciones que, aunque con grandes matices,

YtalveztambinporelxitodeJ.M.deRosasenhabermantenidolaunidadnacionalalprecio quehicierafalta. 64EnelterritorionacionalexistieronantesdelacreacindelVirreinatotresgobernacionesladel RodelaPlata,cuyacapitaleraBuenosAires,ladeGuayryladeTucumn,partedeldistritodela audienciadeCharcas.Posteriormente,laRealOrdenanzadeIntendentesparaelRodelaPlata,de 1782,creelsistemadeintendencias,queagrupababajolasdeSalta,Crdoba,BuenosAiresyel gobierno militar de fronteras de Misiones a buena parte del actual territorio. Vase por ejemplo Galletti(1972),T.1,pgs.118143. 65 Era natural que as fuera, pues esta institucin reflejaba el centralismo Borbn. El sistema de intendenciasesunacreacinfrancesa,quelosespaolesintrodujeronprimeroensutierrayluego enlascolonias,conelfindegarantizarunamayoreficienciaadministrativa.Ibd. 66Ibd. 67Porejemplo,ladeCrdobacubraelterritoriodeestaprovinciaademsdelasdeLaRioja,San Juan,SanLuisyMendoza.Galletti(1972),T.1,pgs.143ysiguientes. 68 Desdeluego,lapropiacategorizacindecentroyperiferiapuederesultarcuestionable.Envez de un intento de describir neutralmente ciertas dinmicas histricas, esta identificacin podra versecomoreafirmndolas,algoquenoesmiintencinhaceraqu.63

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avancesyretrocesos,marcaraneldestinodelpasdurantealmenoslossiguientes cincuenta aos: el reformismo liberal y moderno, aunque con ciertos rasgos antidemocrticos, contra la defensa de las tradiciones y el orden conservador de basepopular.69 Lalargadisputaentreunitariosyfederales,agravadaconlacadadeldbilpoder centralen1820,nodebeentenderseslocomounaluchapolticaomilitarentre dos facciones sobre el peso de Buenos Aires y las provincias del interior en la organizacinconstitucionaldelpas.Desdeluegoestepuntoeramuyimportante, pero lo era porque, de modo similar al debate norteamericano, que estaba atravesadoporunacuestindeclase,ennuestropasseenfrentabandosvisiones contrapuestas sobre el papel del estado y la sociedad. El diseo de un estado federal o centralista, por consiguiente, tena para los sectores en pugna un valor ms instrumental que intrnseco, pues permitira a la faccin triunfante avanzar consusmodelospolticofilosficos,ascomoplantarvallasinstitucionalesparala defensadelosembatesdesusrivales. Durante aos, la clase dirigente experiment con varios intentos centralistas (en especial, las constituciones de 1819 y 1826) que tuvieron muy poca suerte en la prctica. Notoriamente opuesta a esta tendencia se destaca la obra de Jos Gervasio Artigas, uno de los ms importantes defensores del federalismo en la reginyunnotablepensadorrepublicano.70

69Sibienconfrecuencialaprimerafaccinseidentificconelcentro(BuenosAires)ylasegunda

con la periferia (las provincias del interior), sera superficial sostener de manera lineal que los reformistassemostrabanencontradeunestadofederal,mientrasqueelinteriorestabaafavor.A pesar de que en algunos casos esto fue as, la tensin no tena como centro directo el tipo de organizacininstitucionalqueelpasdebaescoger.Comosostengomsadelante,estepuntoeraen cambiofuncindeunagudodisensoprevio,sobreelroldelestadoenlosplanospoltico,socialy econmico.As,MarianoMoreno,porejemplo,semostrreacioalaintroduccindelosdiputados delinterioralaJuntaGrande(loquegenersusalidadelgobierno)noporestarnecesariamenteen contradelaparticipacindelaperiferiasinoporpensarquelacausadelarevolucin,deespritu liberalyrepublicano,deballevarseatodoelpasinclusoporlafuerza.Darlemspoderalorden conservador de las provincias equivala, segn este criterio, a cristalizar el feudalismo, la causa contraria a la revolucin. Esta tendencia se consolidara: con gran frecuencia, las decisiones polticassetomarancentrfugamentedesdeBuenosAires,paraluegoserplebiscitadasenelresto del pas (tanto durante la Revolucin de Mayo como en el llamado a la Asamblea General Constituyentede1813,porejemplo,laconvocatorianacideBuenosAires,porpartedeunrgano quecontabaconunamnimarepresentacindelinterior).Esteexcesivocentralismo,comoesobvio, desconocacompletamentelasrealidadesynecesidadeslocales. 70 Fuertemente inspirado en los Artculos de la Confederacin y en autores como Thomas Paine, Artigas propuso un texto constitucional a la Asamblea de 1813 adjunto a las instrucciones

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Segn se dijo, las provincias adquirieron nuevo vigor con el quiebre del (dbil) poder central alrededor de 1820, cuando varias de ellas se constituyeron por primera vez como personas de derecho pblico.71 Una nota destacable de este perodoeslapresenciaoalmenoslamencinconstante,inclusobajolaanarqua, deciertoespritudeunidadfederal.stequedacristalizadoenvariosdocumentos firmadosentrelasprovincias,enlosqueseevocalaaspiracinaunafuturaunin nacional. Con todas sus ambigedades,72 esto se observa, por ejemplo, en el Tratado del Pilar,73 de Benegas,74 del Cuadriltero,75 y especialmente en el Pacto Federalde1831.76

vinculantesdesusrepresentantes,tomandocomomodelosuproyectoelaboradoparalaProvincia Oriental,enesemomentopartedelpas.Ademsdevariospuntosnovedososparalapoca,aunque talveztambinparahoy(lanoimposicindeunareligindeestado,laseparacintajanteentrelos tres poderes, la eleccin popular directa de los representantes), la propuesta de Artigas era constituir una confederacin (o un estado federal fuertemente descentralizado) en la que cada provinciaretuvierasusoberanaylospoderesnodelegadosalgobiernonacional.ElCongresosera bicameral y existira un Senado no representativo, pero los mandatos de los legisladores seran muy cortos (2 aos para representantes, entre 2 y 3 para senadores) y los senadores seran directamenteelegidosporelpueblo.Elpresidentedurara2aos,sinposibilidaddeserreelecto,y sera elegido mediante un sistema rotativo de seleccin por parte de las propias provincias. Las provincias seran libres de contar con su propio poder judicial, y de reglamentar el rgimen municipal.Comosesabe,eltextonofueaceptadoenlaAsamblea.VaseGalletti(1972),T.1,pgs. 300320. 71BajoelimpulsodelcaudillolocalEstanislaoLpez,SantaFedictsuEstatutoProvisorioen1819. Crdoba y Corrientes lo hicieron en 1821, Entre Ros en 1822, y Tucumn, ya existente como provincia desde 1814, dict su constitucin en 1820. San Juan aprob su constitucin en 1823, redactada por Salvador Mara del Carril. Varios de estos textos fueron adoptados como provisorios.VaseGalletti(1972),T.1,pgs.385ysiguientes. 72AunquevariosdeestostratadosrespondenalmodelodeRiker(1964),puessonpactosparala defensacomn,denoagresinoparasellarlapaz,seadviertetambinlaexistenciadeunsentido deidentidadnacional.Escierto,sinembargo,queelvalordeestereconocimientoesavecespoco ms que declamatorio: lamayorade estos documentos fueron firmados bajoel influjo del poder ejercidoporBuenosAires,envarioscasosbajoelgobiernodeJuanManueldeRosas,quealavez fortalecasuposicindemorandolaconvocatoriaasancionarunaconstitucin. 73 Firmado el 23 de febrero de 1820 entre Buenos Aires, Santa Fe y Entre Ros (Artculo 1. ProtestanlaspartescontratantesqueelvotodelaNacinymuyenparticulardelasprovinciasde su mando, respecto al sistema de gobierno que debe regirlas, se ha pronunciado a favor de la federacin,quedehechoadmiten.PeroquedebiendodeclararseporDiputadosnombradosporla libreeleccindelospueblos,sesometenasusdeliberacionesComoestnpersuadidosquetodas lasprovinciasdelaNacinaspiraralaorganizacindeungobiernocentral,secomprometecada unaainvitarlas)VaseGalletti(1972). 74 Firmado el 24 de noviembre de 1820 entre Buenos Aires y Santa Fe (las partes promovern eficazmentelareunindelCongreso).Ibd. 75 Firmado el 25 de enero de 1822 entre Buenos Aires, Santa Fe, Entre Ros y Corrientes. Las provincias reconocen la unin entre ellas pero suspenden el Congreso general constituyente convocadoenlaprovinciadeCrdoba.Ibd. 76 Firmado el 4 de enero de 1831 entre Buenos Aires, Entre Ros y Santa Fe (3. Las provincias [firmantes]seliganyconstituyenenalianzaofensivaydefensivacontratodaagresindepartede cualquiera de las dems provincias de la Repblica (lo que Dios no permita) que amenace la

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AlgritodeVivalaConfederacinArgentina,lasprovinciasseunenenSanNicols, el31demayode1852yluegodelacadadeRosas,paraadherirconjuntamenteal Pacto Federal de 1831 y convocar al dictado de una constitucin federal.77 Poco despus,laprovinciadeBuenosAiresseseparadelAcuerdoynoparticipayadela discusin de la Constitucin en la ciudad de Santa Fe, el ao siguiente. Buenos AiresdenunciabaelexcesodeatribucionesdelDirectorProvisorio(J.J.deUrquiza, a cargo del Ejecutivo con sede en Paran), pero se senta especialmente afectada por la prdida de influencia que implicaba la decisin de hacer concurrir a la Convencinunnmeroigualderepresentantesporprovincia. El germen del modelo finalmente implementado en 1853 puede rastrearse en el pensamientodeJuanBautistaAlberdi,cuyainfluenciaeneseprocesoesconocida. En sus Bases, el autor tucumano indagaba sobre cul deba ser el tipo de federalismo apropiado para el pas, y sostena que la respuesta deba surgir de susantecedenteshistricosylascondicionesnormalesdesumododeserfsicoy social. Pese a reconocer las virtudes de un gobierno centralista, de una unidad pura,Alberdisealabalaimpracticabilidaddemodelarungobiernotalenunpas con extensiones territoriales tan vastas y despobladas como el nuestro.78 La repblicaposible,segnAlberdi,debapreferirsealarepblicaverdadera.79 Peroalavezadvertasobrelospeligrosdeadoptarunfederalismotanvigoroso comoelexistenteenlosEstadosUnidosantesdelasancindelaConstitucinde 1787 (segn dijimos, un estado ms bien de tipo confederal), sosteniendo la necesidad de buscar, como en ese pas, un punto medio entre una alianza dbil

integridad e independencia de sus respectivos territorios. 12. Cualquier provincia dela repblica que quiera entrar en la liga que forman las litorales, ser admitida con arreglo a 16. Quinta: invitaratodaslasdemsprovincias,cuandoestnenplenalibertadytranquilidad,areunirseen federacin con las litorales, y a que por medio de un congreso federativo se arregle la administracingeneraldelpasbajoelsistemafederal)Ibd. 77 La justificacin formal de la reunin fue que las condiciones mencionadas en el Pacto para la celebracindelcongreso(plenalibertadytranquilidad)estabanyasatisfechas. 78 Segn Alberdi, (l)a idea de una unidad pura debe ser abandonada de buena fe, no por va de concesin, sino por convencimiento. Es un hermoso ideal de gobierno; pero en la actualidad de nuestro pas, imposible en la prctica El enemigo capital de la unidad pura en la Repblica Argentina,noesdonJuanManuelRosas,sinoelespaciodedoscientasmilleguascuadradasenque se desle, como gota de carmn en el ro Paran, el puadito de nuestra poblacin de un milln escaso.VaseAlberdi(1852). 79Gallo(2006).

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entre entidades soberanas y un gobierno completamente centralista.80 Alberdi afirmaba, por consiguiente, que deba imitarse (asimilar discretamente) el modelonorteamericano.Sinembargo,alahoradeenumerarlasatribucionesque deba asignarse al estado central, profundizaba incluso ms que sus pares norteamericanos la tendencia a fortalecer el gobierno nacional en detrimento de loslocales.81Alberdidiomuestrasdeesatendenciaenelproyectodeconstitucin queacompaalasBases82:condicionabalavigenciadelostextosconstitucionales provincialesalaaprobacindelCongresoNacional(artculos7y103);asignabaal Congreso Nacional la potestad exclusiva de sancionar leyes en materia civil, comercial y penal (67.5),83 al tiempo que privaba a los jueces locales de la posibilidad de juzgar las disputas producidas a raz de su aplicacin (97), quedando slo a cargo de interpretar y aplicar leyes provinciales; y estableca la posibilidaddeintervenirfederalmenteaunaprovinciasinexpresarquautoridad deba autorizarla (art. 5). El proyecto asignaba al gobierno central la potestad generaldecrearimpuestos(69.3). LaConstitucinaprobadaen1853,quecomosesabetomeseproyectocomouna desusfuentesprincipales,incorporensutextocasitodasestasdisposiciones.84Y

80 Para el tucumano, una provincia en s es la impotencia misma, y nada har jams que no sea

provincial,esdecir,pequeo,oscuro,miserable,provincial,enfin,aunquelaprovinciaseapellide Estado.Sloesgrandeloqueesnacionalofederal.Alberdi(1852). 81 Criticando a Sarmiento, que lo acusaba de imitar irreflexivamente el texto norteamericano, Alberdisostenaqueestosartculosdanalpoderdeprovinciauncarctermuydistintodelque tiene el poder aislado de cada Estado en la federacin de NorteAmrica Hay, pues, esenciales diferenciasentreambasconstitucionesrespectoalusodelasoberanalocalparalasancindelas constituciones parciales.... Esto hace que nuestra Constitucin sea ms central que la de Estados Unidos,encuantoalrgimenconstitucionaldeprovincia.TranscriptaenHaro,pg.3. 82 Segn Alberdi, y a diferencia de la experiencia norteamericana, los poderes de las provincias deban contener la renuncia de todo derecho a revisar y ratificar la Constitucin antes de sancionarse. Sin esa renuncia, ser muy difcil que tengamos Constitucin. El deseo de conservar ntegroelpoderlocalhallarsiemprepretextosparadesaprobarunaconstitucinquedisminuyela autoridad de los gobiernos de provincia, y que no podr menos de disminuir, porque no hay gobierno general que no se forme de porciones de autoridad cedidas por los pueblos. Alberdi (1852) 83RefirindosealaconstitucindelaprovinciadeBuenosAiresde1854,Alberdisostuvo:[u]na provinciaquehabladecdigoslocales,dehipotecasdeprovincia,demonedasdeprovincia,podr representarotrapocaniotroordendecosasqueaquellosenqueestabalaFranciafeudalantesde 1789?Alberdi(1852). 84 Se aclar que el congreso tendra la atribucin de crear contribuciones directas pero por tiempodeterminado,encasosenqueladefensa,seguridadcomnybiengeneraldelestadolo requieran,ysemodificeltextorelativoalaintervencinfederal.

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sumotrasacentuandoestatendenciacentralista.85Recinconlareformade1860 se suavizaron algunas de ellas.86 Se lo hizo a raz de la presin ejercida por la provincia de Buenos Aires para garantizar su adhesin.87 Con la definitiva incorporacin de esta provincia, entonces, se devolvi ms poder a nivel local.88 Alberdi,comoesnatural,nofestej.89Peroenlaprctica,desdefinesdelsiglo19 se intensific la influencia del centro sobre la periferia, en parte debido a la gradualconcentracindelarecaudacinimpositiva,unadinmicaqueconmatices llegaanuestrosdas,yquemsadelanteanalizar. 5. Argentinafederal Como dijimos, el origen del federalismo argentino se explica como un proceso gradual mediante el cual las provincias, varias de ellas preexistentes al estado nacional,se juntaronparagarantizarsu seguridad,pero tambinparasatisfacer unsentidosubyacentedecomunidad.Pero,qujustificahoynuestrofederalismo? Las razones de seguridad ya no parecen tener tanto sustento, aunque s cierta idiosincrasia local (basada en cuestiones culturales e histricas) que provee

poderes locales (artculos 97 y 98), es decir, un conflicto entre dos rganos de una provincia (el poder ejecutivo y la legislatura, por ejemplo), e incluy entre las atribuciones exclusivas del CongresoNacionalladeenjuiciarpolticamentealosgobernadoresprovinciales(artculo41). 86As,ademsdelcambiodenombredeConfederacinArgentinaporeldeNacinArgentina,se agreg una clusula aclarando expresamente que, a pesar de que el Congreso Nacional es el que sanciona el derecho comn, son los jueces locales quienes tienen el poder exclusivo de interpretarloenlasdisputasquesurjanbajosuvigencia(artculo64.11,hoy75.12,y97,hoy116). Y se elimin la atribucin de competencia originaria a la Corte en conflictos de poderes, la posibilidaddequeelCongresoenjuiciealosgobernadoresylanecesidaddequeaquelreviselas constituciones provinciales. Tambin se elimin otra clusula del entonces artculo 64, que daba atribucin al Congreso para examinar las construcciones provinciales y reprobarlas, si no estuvierenconformesconlosprincipiosydisposicionesdeestaConstitucin. 87 La paradoja de que fuera justamente esta provincia la que exigiera una morigeracin del centralismoseexplicaenparteporque,comovimos,lasededelgobiernodesde1852fueParan,y noBuenosAires,aunqueestocambiararpidamenteconlareincorporacindeestaltima. 88 Aunque por motivos histricos y de maneras muy diferentes, es interesante sealar que tanto Argentina como los Estados Unidos modificaron sus constituciones al poco tiempo de aprobadas, conelfindeaplacarciertasansiedadessobrelosposiblesabusosdelnuevogobiernocentral. 89Encartafechadael7denoviembrede1860,escribeque[l]aintegridaddelaRepblicahasido hechapedazosennombredelaUninyporlasmanosdelosunitariosSingularunitarismoelde estos unitarios!... Unicidas ms bien que unitarios. Ideticos, y no ideologistas, es decir, manacos, hombresdeideasfijas,especiedelocos....BuenosAireseselfundadordelprovincialismoargentino. No pudiendo imponer su despotismo a toda la nacin y no queriendo admitir la autoridad de la nacin,haformuladoyfundadoelprovincialismonacional,comomediodequedarenlanacinsin sujecinalaautoridaddelanacin.TranscriptaenHaro,pg.6.

85 Por ejemplo, le dio a la Corte Suprema jurisdiccin originaria para entender en conflictos de

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identificacinamuchosciudadanosconsusprovinciasytalvez,aunqueenmenor medida,consusinstituciones.90 Luegode150aosdevigencia(tristementeinterrumpida)denuestraconstitucin, y considerando el modo en que el federalismo opera en la prctica, hay alguna raznadicionalquepodrajustificarestearreglo?Esnecesarioformularajustes? Aunniveltodavamsbsico,cmomedirelxitoofracasodenuestrosistema federal?En loque restadeltrabajointentaresbozarapenasalgunasrespuestas, dejandoelcaminoabiertoparaunaindagacinmsprofundaenelfuturo. Quiero sin embargo evitar dos tentaciones. La primera, sacar una conclusin categricaapartirdeanalizarelnivelderespetodelasclusulasconstitucionales que tienen relacin con el federalismo (rgimen de intervenciones,91 coparticipacin de impuestos, facultades implcitas del Congreso Nacional, interpretacin de la clusula comercial, etc.)92 Como varias de ellas, segn intuitivamente sabemos, han sido con frecuencia violadas o interpretadas del modomsfavorablealosinteresesdelgobiernonacional,unposiblediagnstico sera poco alentador: el federalismo argentino es dbil, y las provincias estn en unasituacinfrgilfrentealpodercentral.Estaconclusin,aunqueenpartecierta, nopuedederivarsetanlinealmente. Pero hay una segunda tentacin que quiero resistir. Se relaciona con un anlisis msintegral,tantodelasreglasformales(constitucionaleseinfraconstitucionales) como de la prctica y la cultura polticas, a la vez influidas por aqullas. Este90Aestosesumaciertosentidodereivindicacinhistrica,aunquetalveznoconsumada,contrael

centralismo ejercido por Buenos Aires, y contra las formas incipientes de organizacin nacional previasalaConstitucin. 91 En este artculo no me detengo a analizar el problema de las intervenciones federales (cuyo rgimenfuemodificadoconlareformade1994,alestablecerseexpresamentequeeselCongresoel quedebedisponerlas75.31).Simplementesostendraquque,confrecuencia,ellasfueronmal decididas o malgestionadas, sea o no que existiera detrs un intento por obtener rdito poltico. Porotrolado,envarioscasosenquetalintervencinparecaserexigidaporlaConstitucin,ellano fue decidida. Este tema, en buena medida, se relaciona al igual que otras cuestiones propias del federalismoconelproblemamsgeneraldelosexcesosdelpresidencialismoargentino. 92Apropsitodelasclusulasconstitucionales,lareformade1994produjovariasinnovacionesen materia de federalismo. Adems de aumentar de dos a tres la cantidad de senadores por distrito (artculo 54), y entre otras disposiciones, la reforma asegur el rgimen de autonoma municipal (123),reconociqueeldominiooriginariodelosrecursosnaturalesesprovincial(124),introdujo laposibilidaddequelasprovinciasseunanenregionesoquecelebrenconveniosinternacionales en ciertos supuestos (75.19 y 124), y la autonoma de la ciudad de Buenos Aires (129). Por otro lado,ycomomencionarmsadelante,lareformaincorpordeformaexplcitaalaConstitucinel rgimendecoparticipacindeimpuestos(75.2)Alrespecto,vaseporejemploSabsay(1998).

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examenmsgeneralpodrasugerirunaconclusinsobrelasaluddelfederalismo argentino casi opuesta a la anterior. As, como algunas provincias tienen en la prcticamspoderpolticodelquetendranenunesquemamscentralizado,pero tambin del que tendran si la constitucin fuera cabalmente respetada, el federalismoargentinonoseratandefectuoso. Sugierosermscautelosoenestetema.Acontinuacindirqueestemayorpoder quealgunasprovinciastienenenlaprcticanoimplicaqueelsistemademocrtico en su conjunto se vea beneficiado. Y tampoco implica que esa distribucin del poder se traduzca en mejoras en otras dimensiones para cuyo logro la democraciapodraserfuncional. Dinmicasinstitucionales/Impactoeconmico Enefecto,algunasprovinciasargentinastendranmuchomenospesopolticobajo un esquema alternativo ms centralizado. Vimos antes las consecuencias en trminos de representacin poltica de la introduccin de nuestro Congreso simtrico, y del Senado como una institucin no directamente representativa:93 conel30%delapoblacindelpas,lasprovinciaspequeassealzanconel80%de lasbancas.94EstasituacinestodavamsmarcadaqueenlosEstadosUnidos;de hecho,nuestroSenadoeselmssobrerepresentadodelmundo.95 Pero tambin a diferencia de los Estados Unidos, los desajustes en la representacin se trasladan a la Cmara de Diputados, en donde el 14% de las bancassedistribuyeviolandoelprincipiodeunapersonaunvoto(enaquelpas este porcentaje es del 1.4%, el diez por ciento del argentino).96 En un ndice comparadoquecalculaelniveldedesproporcionalidaddelascmarasbajasenel mundo,Argentinaestenel 12lugar,aunque1 entre lospasesfederales.97De

93Peseaquelaconvencinconstituyentenorteamericanasesionapuertascerradas,sesabequeel

proyecto de Madison (incluido en su plan de Virginia) era que el Senado fuese elegido por los miembros de la Cmara de Representantes, pero de acuerdo al principio de representacin proporcionalenbasealapoblacindecadaestado.Estepuntonofueaceptado,enbuenamedida por los temores de los estados ms pequeos, y en cambio se adopt el principio de igual representacindecadaunodelosestados,quenosotrosincorporamos. 94 Vase nota 36. Los distritos grandes son la ciudad y provincia de Buenos Aires, Santa Fe y Crdoba. 95SamuelsySnyder(2001),pg.37.Vasetambinnota36. 96VaseSamuelsySnyder(2001),pgs.3436. 97Id.pg.36.

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acuerdo con los resultados de otro estudio, las provincias ms pequeas contribuyenconel30%delosvotos,yobtienenel52%delasbancasenlaCmara deDiputados.98 Si bien el desajuste de representacin del Senado viene ordenado por la propia Constitucin,elqueseobservaenDiputadoslavioladoblemente.Eltextoexigeque la distribucin de asientos se haga proporcionalmente en base a la poblacin de cadadistritoelectoral(estoes,cadaprovincia).99Estonosecumple,yeldesfaseno esaccidental,sinoque,comofrecuentementesucedeconloscambiosdelasreglas de la competicin electoral, se introdujo y reforz mediante diversas medidas adoptadasconelfindeacumularrditopoltico.En1949,laConstitucindictada por el gobierno de Pern estableci un piso mnimo de dos diputados por provinciacon independenciadesupoblacin.Elgobiernomilitarde 1972 fijel mnimo en 3, y luego en 1983, el dictador Reynaldo Bignone lo elev a 5.100 El objetivo,entodosloscasos,fueaumentarartificialmenteelpesopolticodeciertas provinciasdelinterior,tradicionalmentemsconservadoras.101 A esto se suma una segunda violacin constitucional: tampoco se ha adecuado la representacin al resultado de los ltimos dos censos. As, tomando nuevamente los casos extremos (vimos antes el promedio de desajuste para todo el pas), un candidatoenlaprovinciadeBuenosAiresrequieremsde12veceslacantidadde votosquenecesitauncandidatodeTierradelFuegoparaserelegidodiputado.102 Cmo juzgar este desajuste?103 La violacin constitucional en el caso de Diputados es de por s censurable. Pero una manera adicional de hacerlo es

98VaseGibsonyCalvo(2001),pgs.183184.

porelpueblodelasprovincias,delaCiudaddeBuenosAires,ydelaCapitalencasodetraslado, queseconsideranaestefincomodistritoselectoralesdeunsoloEstadoyasimplepluralidadde sufragios.Elnmeroderepresentantesserdeunoporcadatreintaytresmilhabitantesofraccin quenobajedediecisismilquinientos.Despusdelarealizacindecadacenso,elCongresofijar larepresentacincon arregloalmismo,pudiendo aumentarperono disminuirla baseexpresada paracadadiputado. 100Decretoley22.847/83. 101GibsonyCalvo(2001),pgs.183184. 102Ib.,Leirasetal.(2005). 103 Cabe mencionar que otra de las instituciones que tambin contenan una desproporcin en la representacin,elColegioElectoralparalaeleccindePresidente,fueeliminadaconlareformade 1994.Id.nota95.

99 Artculo 45: La Cmara de Diputados se compondr de representantes elegidos directamente

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analizarquefectoydinmicasproducetantoenlaspropiasprovinciascomoenel sistemainstitucionalnacional.104 Varias de las provincias ms chicas tendran menos poder sin este desfase en Diputados, y todava mucho menos si no existiera el Senado. Su baja densidad poblacionallasconvertiraenmuchoscasosenactorespolticosinsignificantesen la discusin nacional. La estructura constitucional y paraconstitucional actual podra celebrarse, entonces, si fuera un modo de darle ms poder, y por consiguientemsrecursos,especialmentealasprovinciasmspostergadasoalas que registren un mayor nivel de pobreza, desigualdad, desempleo, o todos estos factoresconsideradosconjuntamente.105 Comodir,estascondicionessesatisfacensloparcialmente.Elpesoelectoralque tienenciertasprovinciasdelinteriorlesotorgaprcticamenteunpoderdevetoen laseleccionesnacionales.Unpartidoocoalicinnopuedegobernareficazmenteen laArgentinasincontarconunfuerteapoyodeestasprovincias.Tpicamente,una vez en el poder, la coalicin gobernante recompensa o compra este apoyo mediantetransferenciasderecursoseconmicoshaciaesasreas.Comosostienen Gibson y Calvo, la sobrerepresentacin de los distritos ms pequeos crea bolsones potenciales de electores de bajo costo que pueden ser esenciales a la horadeladiscusindepolticaspblicas.Sondebajocostoporque,precisamente en virtud de la desproporcionalidad, la inversin econmica requerida por cada unidad de apoyo poltico es mucho menor que la necesaria en los distritos ms grandes.Elefectoprcticodeestadinmicaesunatransferenciaderecursoshacia esas provincias ahora veremos en qu trminos mayor a la que les correspondera de acuerdo con su nivel poblacional.106 De hecho, la creacin de provinciasnuevasenterritoriosfederalesrelativamentedespobladospodratener queverconlaposibilidaddecomprarapoyopolticobarato.

104Desdeluego,unasposiblesventajasenestesentidonopuedencompensarelincumplimientode la Constitucin. Pero si logrramos demostrar que estas ventajas en efecto existen, ciertamente podramosconcluirqueeltextoconstitucionalestambinpartedelproblema(juntoconlaprctica encuestin). 105 Estas herramientas deberan traducirse efectivamente en una mejora sustantiva en estos indicadores,sinalavezresentirelfuncionamientodelademocraciaanivelnacional. 106GibsonyCalvo(2001).Tomassi(2006).

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Esta situacin produce varias consecuencias. Como sabemos, el sistema institucional argentino es deficiente, en parte debido a los rasgos propios de nuestro presidencialismo.107 Frente a los fuertes poderes que detenta el Presidente, el Congreso es dbil. La dinmica que describ antes agrava notablemente esta situacin. Con frecuencia, las transferencias a las provincias suelenserlamonedadecambiodelasnegociacionesentrelosgobernadoresyel PresidenteparaobtenerapoyoenelCongreso.Lasrepresentacionesprovinciales en el Poder Legislativo nacional suelen funcionar entonces como meras delegacionesdelgobernadorenestanegociacin.Elapoyolegislativoseotorgaa cambiodeapoyoeconmico.108 Endefensadeestetipodemecanismospodranarticularsealmenosdostiposde argumentos. En primer lugar, estas negociaciones no son infrecuentes en otros sistemas federales. En los Estados Unidos, por ejemplo, los legisladores en el CongresoFederalsuelenubicarseenunaposicinprivilegiadaparamaximizarlas chancesdeobtenerciertastransferenciasolaaprobacindemedidasbeneficiosas para sus distritos. Tpicamente lo hacen mediante su participacin en las all poderosas comisiones legislativas, lo que genera puntos de veto para bloquear iniciativas, y por consiguiente para intercambiar apoyo poltico. Por otro lado, y como antes veamos, esas transferencias en Argentina podran ser defendibles si lograranmejorarlasituacindeaquellosquepeorestn. Pero a diferencia de los Estados Unidos, nuestro pas tiene una tradicin institucionaldbil.Enparteellasedebe,claro,alapropiadinmicaquedescribo, pero tambin a las frecuentes interrupciones al orden constitucional y a los excesos del presidencialismo. Paradjicamente, en Argentina el Presidente ha sorteado la intervencin del legislativo gobernando mediante decreto, aun en casos en que su propio partido estaba en condiciones de garantizar una mayora

107 Se han derribado ya muchos rboles para describir las patologas de este sistema, y en esta

compilacin tambin se estudia el tema, as que, pese a que creo que el presidencialismo puede funcionar correctamente con ciertos ajustes, doy esos problemas por presupuestos. Para dos aportes contemporneos (y discordantes) aestadiscusin, vaseCheibub,JosAntonio;Limongi, Fernand,ModesofGovernmentFormationandtheSurvivalofDemocraticRegimes:Parliamentary and Presidential Democracies Reconsidered, Annual Review of Political Science 5: 151179; y Alegre, Marcelo, Por una Democracia sin Presidentes, paper presentado en el SELA 2006, disponibleenislandia.law.yale.edu/sela/SELA2006. 108Id.nota106.

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legislativa.Confrecuencia,loslegisladoresnisiquieranegocianentresproductos legislativos (hoy apoyo x, que no es mi primera preferencia pero tampoco mi ltima, para que maana apoyen y, mi primera preferencia) sino que dan su aprobacinautomticaamedidassolicitadasporeloficialismo,acambiodedinero parasudistrito.109 En contra entonces de la idea de que la sobrerepresentacin podra forzar a la mayora a prestar especial consideracin a ciertos puntos de vista, el tipo de negociacin que comento socava el potencial deliberativo del poder legislativo argentino.110 Lo que critico, en suma, no es la existencia de un posible veto en manos de las provincias. Segn vimos al inicio, esta es precisamente una de las promesasdelfederalismo,yenciertoscasospodrajustificarse.Elproblema,ms bien,esqueelmodoenqueesaamenazasehacevalerenlaprcticaproduceun daoenelsistemainstitucional.111 Cabedestacarquelasituacinquedescribosereproduceeinclusoagravaanivel local. En muchas provincias argentinas se observan importantes deficiencias en materiadeorganizacinsocialypoltica.Estoescausaperoalavezconsecuencia de la fragilidad de los sistemas institucionales locales, en donde tambin se registraunafuertepreeminenciadelejecutivosobreellegislativo.Aestasituacin defaltaderendicindecuentas(accountability)horizontalselesumaunnotable dficit de control poltico vertical, pues los electorados locales dependen109Esciertoqueexistenmuchospasesenlosqueelparlamentoapruebacasiautomticamentelas

medidasqueelejecutivopropone.EnelmodeloparlamentaristadeWestminster,porejemplo,esto es ciertamente as. En el Reino Unido ninguna medida que no sea del gobierno es aprobada, y paralelamente, casi todas las que el gobierno propone se aprueban. Pero, en primer lugar, Argentina tiene un sistema de divisin de poderes que ese modelo parlamentarista no tiene. Adems, y como resultar obvio, en ese tipo de modelos la oposicin muy difcilmente dara aprobacin a una medida solicitada por el gobierno. En nuestro pas, en cambio, esto no es necesariamenteas,enparteporlanecesidaddelasprovincias(seanonooficialistas)deaccedera financiamientoadicional,ademsdelquelescorrespondeporelsistemadecoparticipacin. 110 En el caso de los Estados Unidos, con independencia de que este pas cuenta con un sistema electoralmayoritario,quefuerzaaquelapolticaadquierauntintemslocal,yqueporendelos representantesestnmsatentosalasnecesidadesrealesdelelectorado,losgobiernoslocalesno dependentanfuertementedelestadocentralparasubsistir,loque,comoveremosenseguida,no sucedeennuestropas.Cabedestacarqueelprimerpuntotieneunpesoslorelativoenelanlisis delfederalismoargentinopues,comobiensealanCalvoyEscolar,nuestrosistemaelectoralesen laprcticadetipomayoritarioenvariasdelasprovinciasmspequeas.VaseCalvoetal.(2005). 111EsciertoqueauncuandosesolucionaralasobrerepresentacinenDiputados,estefenmeno seguira existiendo. As, en el contexto de un fuerte presidencialismo, seguiran existiendo incentivosparaquelosgobiernosprovincialesnegociendirectamenteconelejecutivodelmodoen que describo. Mi punto aqu es modesto: la sobrerepresentacin de las provincias perifricas no produceningunaventaja;alcontrario,agravaesosproblemasdelpresidencialismo.

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fuertementedelospropiosestadosprovinciales,seaenformadirecta(medianteel empleo pblico, o por tener negocios u otro tipo de relacin contractual con el estado)comoindirecta(atravsdedistintosmodosdeasistenciasocial). Esta dependencia se traduce, en muchos casos, en un ejercicio muy dbil de participacin poltica, y en prcticas de tipo clientelar. Habitualmente, el votante local se ve condicionado a apoyar los sistemas polticos en el poder (con frecuencia,mayorascongeladas),puesdeellopuededependernadamenosque susubsistencia.Lospropiosmediosperiodsticosindependientes,cuandoexisten, sevenenciertoscasosantelaamenazadeverreducidosoeliminadossusingresos provenientesdelapublicidaddelosactosdegobierno.112Lasdiscusionesentorno apolticaspblicasanivelprovincialson,porconsiguiente,usualmentepobres.113 Laparticipacinpolticasindominacinexterna,tantocomoelintercambiocrtico de argumentos facilitado por una robusta libertad de expresin, estn con frecuenciaausentesenestosescenarios.Peseaalgunasexcepciones,elsistemade partidos,quedeberapromoverlascondicionesparaqueexistanmiradascrticasy unmayorcontrolsobreelgobiernoyeldiseodepolticaspblicas,eshoypoco representativo, y las organizaciones de la sociedad civil, que podran ayudar a cumplirestepapel,noexistenosondbiles.114 El Presidente construye apoyo poltico con transferencias a las provincias que al menos en parte son discrecionales, y con ello sufre el Congreso en trminos de relevancia institucional y potencial deliberativo. La dinmica se reproduce localmente. La preponderancia del ejecutivo en el reparto de poderes a nivel provincialesfuerte,enparteporlaposicindelgobernadorenlanegociacinde

productivalocal.VaseAsociacinporlosDerechosCiviles(2005a). 113 Noestoydiciendoquelasdiscusionesanivellocalseannecesariamentemsdeficientesquelas quesellevanacaboenelCongresoNacional.Mientrasenvariasprovinciasseguramentelosean,en otras no, e incluso pueden ser mejores. Mi comentario parte justamente de considerar que las discusionesanivelnacionalsongeneralmentepobres. 114Deacuerdoalmodoenqueestconfiguradonuestrodiseoinstitucional,laCorteSupremade JusticiadelaNacintieneasignadounrolespecialmentesensibleenlaproteccinengeneraldel federalismo (menciono este punto en la conclusin), pero en particular en el resguardo de los procesosconstitucionalesanivellocal.LaCorterecibeconfrecuenciadisputasenlasquelasalud de estos procesos est en juego. Y en muchos casos lo hace en competencia originaria, por la posibilidad que la Constitucin brinda (artculos 116 y 117) de litigar directamente ante sus estrados cuando una provincia es parte (y si el respecto de ciertos principios de la Constitucin Nacionalseponeenjuego).

112 Los medios suelen depender de estos ingresos, debido a la frecuentemente escasa actividad

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recursos para la provincia.115 Ello suele suceder en contextos en los que buena parte de la sociedad civil est asfixiada, y es manejada clientelarmente por su propiadependenciadelestado.Elpresidencialismoesrehndelfederalismo,yel federalismoesrehndelpresidencialismo.116 Por ello, si bien es cierto que algunas provincias reciben ms dinero del que recibirandeacuerdoconsupesopoltico,ladinmicaqueproduceestefenmeno espocotransparenteeimpactaenelcorazndelossistemasinstitucionales,tanto a nivel nacional como local. De hecho, los problemas polticos y econmicos de nuestrofederalismoestntanvinculadosquetalvezseainnecesarioanalizarenun apartadoeltemadelfederalismofiscal.Sinembargolointento. Federalismofiscal Segn ciertas teoras econmicas, al dividir en distintos niveles de gobierno la atribucinconjuntaderecaudarygastarrecursospblicos,elfederalismopodra ser ventajoso. La descentralizacin podra permitir una mejor satisfaccin de las necesidades y preferencias locales. Los gobiernos podran contar con ventajas informativas para su identificacin, y estar as en mejores condiciones para proveerunaofertamsvariadaalosindividuosquevivenenesedistrito.117Estos beneficios, sin embargo, deben balancearse con las ventajas que en ciertos casos tiene la centralizacin. Por ejemplo, en trminos de economas de escala para la

notablementelavisibilidaddelosgobernadoresdelosdistritosmspequeos,maximizandotalvez con ello su posibilidad de ganar la Presidencia de la Nacin, como las recientes experiencias de MenemyKirchnerparecenindicar.VasealrespectoGervasoni(2007). 116 Menciono slo al pasar un posible argumento adicional sobre los problemas normativos pero tambin prcticos de nuestro federalismo: la excesiva multiplicacin de instancias de legitimidad democrtica. As, el federalismo suma nuevos rganos y niveles de decisin a los ya existentes (presidente, diputados y senadores nacionales, gobernador, diputados y senadores provinciales, etc.),creandouncomplejoentramadoquedificultalarepresentatividadpolticaylaposibilidadde queelelectoradoresponsabiliceclaramenteasusgobernantes.VaseNino(1992). 117 Estas teoras suelen basarse en parte en un supuesto poco realista: que los individuos tienen siemprelaposibilidadrealdemudarsedeundistritoaotro(esdecir,quenohayotrosfactoresde pesoquelosatenasuprovinciaquelosderivadosdesuspreferenciasporlaspolticasadoptadas). Alestaraseguradalamovilidaddelosindividuosentrelasdistintasjurisdicciones,semaximizala posibilidad de un ajuste entre la oferta de servicios y las preferencias individuales. Suponga el lectorque60personasenunpascentralizadoestnafavordelapolticaPy40encontra.Bajoun rgimen de mayora, esta poltica se adoptar, dejando 40 personas insatisfechas. Suponga ahora queexistendosprovincias.Enuna,lapolticaPseadoptacon50personasafavory10encontra. En la otra se adopta noP, por 30 votos contra 10. En este segundo supuesto, slo 20 personas quedan insatisfechas, y el nmero podra ser incluso inferior si ellas decidieran mudarse. El ejemploesttomadodeBedneretal.(2001).

115 Esta combinacin entre un rol relevante a nivel local pero tambin a nivel federal aumenta

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provisin de ciertos servicios, o para vencer problemas de accin colectiva entre lasprovinciasosusvecinos.118 Si bien la Constitucin Nacional es clara al consagrar en buena medida esta descentralizacinencabezadelasprovincias,119ellavirtualmentenoexisteenla prctica.Ainiciosdelsiglo20,lasprovinciascomenzaronacedergradualmentea lanacinlafacultaddecrearyrecaudarimpuestos,tantocomoresultadodeuna imposicin nacional (influida por la expansin del rol del estado)120 como por la propia debilidad econmica de ciertos distritos. En 1935 se cre el Rgimen de Coparticipacin de Impuestos,121 que con muchas modificaciones y algunas interrupciones mantiene su vigencia hasta la actualidad. Como se sabe, mediante estesistemaelestadonacionalrecaudayluegorepartedineroalasprovincias.122 Una de sus posibles justificaciones es nivelar las hondas asimetras socio econmicasexistentesalolargodelpas. Desde 1994, este rgimen forma parte de la Constitucin.123 Pero en violacin al texto constitucional, el Congreso no sancion todava la ley que tiene que

118Bedneretal.(2001),Porto(2004).

crearimpuestosalaimportacinyexportacin(64.1),ypodacrearimpuestosdirectos(comopor ejemploalasganancias)sloportiempodeterminadosiemprequeladefensa,seguridadcomn y bien general del Estado lo exijan (64.2). La reforma, como veremos, no modific esta clusula, peroagregunamencinexplcitaalrgimendecoparticipacindeimpuestos. 120Hastaesemomento,ydeacuerdoconlodispuestoporlaConstitucinde1853,losingresosdel estadonacionalprovenandelosderechosaduaneros.VasePorto(2004). 121 En 1932 el estado nacional sancion la ley de rditos (hoy ganancias), que no fue suficiente paracompensarlabajaenlacadadelosimpuestossobreelcomercioexterior.Ibd. 122 En Porto (2004) se identifican nueve etapas histricas en materia de coparticipacin de impuestos. 123 Comosemencionantes,lareformaagregvariasclusulasalartculo75.2(antes64.2).Entre ellaslassiguientes:Lascontribucionesprevistasenesteinciso,conexcepcindelaparteoeltotal de las que tengan asignacin especifica, son coparticipables. Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nacin y las provincias, instituir regmenes de coparticipacin de estas contribuciones,garantizandolaautomaticidadenlaremisindelosfondos.Ladistribucinentrela Nacin,lasprovinciasylaciudaddeBuenosAiresyentrestas,seefectuarenrelacindirectaa las com