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GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES

ESTATALES

HOLGER VANEGAS PLATA

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, TERRITORIAL NORTE

DE SANTANDER - ARAUCA

ESPECIALIZACIÓN EN GESTIÓN PÚBLICA

FACULTAD DE POSTGRADOS

SAN JOSÉ DE CÚCUTA

2006

GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.

2

GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES

ESTATALES

HOLGER VANEGAS PLATA

TRABAJO PRESENTADO COMO REQUISITO PARA OBTENER EL TÍTULO DE

ESPECIALISTA EN GESTIÓN PÚBLICA

Tutor de ensayo: Dr. Ramón Espinosa Bonilla

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, TERRITORIAL NORTE

DE SANTANDER - ARAUCA

ESPECIALIZACIÓN EN GESTIÓN PÚBLICA

FACULTAD DE POSTGRADOS

SAN JOSÉ DE CÚCUTA

2006


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1. “GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES

ESTATALES”

2. INTRODUCCIÓN

En materia de contratación estatal, se presenta durante cada vigencia fiscal la

necesidad de acudir al contrato de Seguro como medio de protección patrimonial,

variando su complejidad según el tama ño de la entidad, sus activos, riesgos e

intereses. Con el presente trabajo pretendemos resaltar los aspectos relevantes

en su planeación y aportar a los empleados públicos, servidores de los niveles

directivo, asesor y profesional encargados de la guarda del patrimonio estatal,

bases conceptuales y he rramientas jurídi cas necesarias para proveer a la

protección de contingencias que pueden derivar en detrimento patrimonial de la

entidad y, eventualmente, responsabilidad suya por causa de hechos propios de

las relaciones con los administrados; ó por causa de hechos, actos u operaciones

que afectan a terceros sin que exista relación directa con ellos.

Durante el presente trabajo se dará, en primer lugar, el planteamiento del

problema, su ubicación contextual y justificación, para luego explicar los objetivos

generales y específicos; finalmente, se aportarán definiciones, requerimientos,

estrategias de solución, conclusiones y recomendaciones a quienes deben


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encargarse del tema de la contratación y tal vez no son conscientes de las

exigencias del Estatuto Contractual Estatal y las herramientas que el mismo

otorga. Todo, con base en las normas y procedimientos establecidos en la Ley.

Las bases y herramientas que se requieren están plasmadas ya en el

ordenamiento jurídico. El problema radica en su desconocimiento, aunado ello a

que la materia de Seguros no ha sido difundida aún, reservada sin justificación

alguna, ni siquiera entre los alumnos de pregrado en Derecho o Administración

Pública; Ello se presenta sin tener en cuenta que la contratación de amparos de

seguro se requiere en todas y cada una de las instancias estatales y particulares , y

en el ejercicio diario de cualquier profesión y oficio . Y al interior de la vida familiar

misma, amparando contingencias o riesgos propios de la vida privada .

El Gestor Público debe acudir a toda herramienta que el medio y el ordenamiento

concede para el correcto ejercicio de la función administrativa. Así como acude al

presupuesto, deberá acudir al Seguro como institución y herramienta útil a efectos

de protección del patrimonio estatal. Encontrará expresiones de la figura en la

protección de sus bienes e intereses y en los de terceros por los cuales responda

ó ante los cuales se encuentre sometido.


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Es por lo anteriormente expuesto que, con el apoyo de la tutoría, fue escogido el

tema de la Gestión Pública y la contratación de seguros en entidades estatales

como objeto del presente ensayo.


6

3. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

3.1 IDENTIFICACIÓN DEL PROBLEMA

Es un problema puntual del funcionamiento, propio de todos los nive les de la

administración (del nacional al local) y que atañe a toda entidad pública, a todo

servidor público con funciones administrativas, a los entes de control,

partic ularmente los de control fiscal, y a los administrados, éstos como principales

beneficiarios de una acción estatal eficiente ó víctimas de errores administrativos

de magnitudes algunas veces impresionantes.

Así las cosas, el tema de la protección económica del patrimonio estatal y su

problemática interesa a todos por igual, relacionándose con los factores político,

jurídico y social, que se manifiesta y pesa constantemente sobre la ejecución de

políticas públicas, no sólo en las fiscales. Incide apenas presupuestalmente el

pago de primas de seguros, en los casos y entidades donde existe al guna

planeación al respecto, pero pesa enormemente económica, política y socialmente

cuando ocurre el evento, contingencia o hecho dañino que debió ser previsto y

ante el cual tiene oportunidad de protegerse la entidad.


7

3.2 FORMULACIÓN DEL PROBLEMA

¿El tema de los planes de seguros es fundamental en la nueva administración

pública y en la gestión que de los recursos públicos emprenden sus colaboradores

y administrados ?. Sí. Es un tema que, de no revisarse minuciosamente, amenaza

con convertirse en un problem a para la entidad y su administrador: El servidor

público puede no detectar el problema, pero existe. Lamentablemente, muchas

veces sólo tendrá consciencia de él cuando se produce el daño ó amenaza, tal vez

ya sin remedio y con consecuencias patrimoniales para sí mismo.

Es necesario propender por una guía para quienes, en cumplimiento de mandato

constitucional y legal, deben y pueden acudir a las herramientas de planeación

para diseñar un proceso correcto y ajustado a las necesidades de su entidad,

conociendo los riesgos propios de la actividad de ésta y los riesgos a los que se

somete al iniciar un proceso contractual que, en últimas, es la vía por la cual logra

los objetivos trazados en la misión y visión del ente público que representa.

Se analizarán cuatro interrogantes del tema: Cuáles son los deberes en la materia,

cuál es la base legal de la institución del seguro, cuál es el medio de acceder a él

y en qué aspectos debe fijarse la entidad estatal como contratante o asegurado.


8

3.3 DELIMITACIÓN Y ALC ANCES

3.3.1 Delimitación espacial

El presente ensayo se dirigirá al análisis de los seguros oficiales y la

correspondiente contratación de los mismos por las entidades estatales, más

enfocado a una investigación cualitativa que cuantitativa, esto es, un enfoque

hacia datos descriptivos del tema, tomados del desarrollo legal en materia de

contratación, y el desarrollo de la figura del Seguro como tal, y del Seguro Estatal

como derivación especial, atendiendo la naturaleza y condiciones de la parte

contrat ante.

3.3.2 Delimitación temporal

Como tiempo para la elaboración de este ensayo, se tiene programado un plazo

máximo de ocho (8) meses, con diez (10) sesiones con el Tutor designado y una

entrega final para sustentación ante la Escuela Superior de Administración Pública.


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4. JUSTIFICACIÓN

Es un hecho notorio la falta de planeación al interior de las entidades estatales y la

existencia de innumerables casos de pérdidas y detrimento patrimonial al interior

de ellas, sea por hechos de la naturaleza ó del mismo hombre, en este último

evento por infidelidad ó yerro de sus colaboradores (servidores, particulares con

funciones públicas ó contratistas). A partir de la promulgación de la Constitución

Política de 1991, se ha desarrollado el tema de la Acción de Repetición contra las

personas que a título doloso ó gravemente culposo han generado con su conducta

daños o pérdidas a las entidades. Sin embargo, no obstante haberse avanzado en

términos de perseguir al causante del daño, las posibilidades de éxito son mínimas

en el remoto evento de acudir a instancia judicial con el fin de obtener la

indemnización de perjuicios. Son por ello útiles la planeación, la previsión, la

anticipación y la prevención del daño: aquí cobra importancia la figura del Seguro,

tan antigua como eficaz en la búsqueda de amparar en términos económicos a

quien tiene un interés asegurable.

Profesionalmente, se detectan al interior de las entidades estatales dificultades

que se presentan en esta materia. Por lo general, no se encuentran contratados

amparos de seguro, ó los que existen son insuficientes ó, aún cuando existe

consciencia de su necesidad, no hay recursos presupuestados para ello; en casos

extremos, ha habido ocasiones en que los servidores desconocen las coberturas


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de los amparo s de seguro con que sí cuentan, aunque ellos mismos adelantaron

los procesos de contratación correspondientes. ¿La razón? Contratan casi al azar,

por cumplir normas o advertencias de los Órganos de Control , ó simplemente por

favorecer a algún amigo “intermediario”; en ocasiones se limitan a repetir y copiar

términos de referencia ó pliegos de condiciones de otras entidades, en las cuales

probablemente se ha hecho lo mismo anterior y sucesivamente. Ante el siniestro,

ocurre que no había amparo, o que no se reclaman los valores a que la entidad

tiene derecho ó se percatan de ese derecho cuando ha operado ya la caducidad

de la acción ó la prescripción de ese derecho. Sucede aún cuando cuentan con los

servicios de un intermediario, seleccionado muchas veces por criterios de amistad,

más no técnicos.

Las razones de tipo académico se encuentran en que en el tema de los seguros

es propio de la gestión pública, de desarrollo reciente y con el cual coincidimos

desde puntos de vista diferentes (es materia multidiscipl inaria y compleja); A

efectos de este trabajo, desde dos de ellos: comercial (la visión del intermediario

de seguros) y jurídico (la visión del Abogado asesor).

Por lo anterior, estimamos pertinente este tema a efectos de realizar un trabaj o de

grado, considerándolo de gran interés y afín con las materias de Administración de

Recursos Físicos y Contratación Estatal, y por ello con la Gestión Pública, ésta

también en constante desarrollo y estrechamente relacionada con él.


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5. OBJETIVOS

5.1 Objetivo General

Exponer el deber legal de proveer a la protección del patrimonio estatal en cabeza

del servidor público y el seguro oficial como tal, sugiriendo amparos básicos y

afines a la función estatal, que deben tomarse necesariamente y no obstante las

limitaciones de tipo presupuestal .

5.2 Objetivos específicos

5.2.1 Describir la figura del contrato de seguro como una herramienta útil,

enunciando los amparos básicos requeridos según el tipo de entidad de que se

trate, montos de los valores asegurados, suficiencia del seguro, precio del mismo

y forma de pago.

5.2.2 Describir algunas dificultades para su contratación y la prueba del contrato,

la imposibilidad de amparar con suficiencia todo bien, riesgo e interés de la

entidad y ante toda contingencia posible, el costo y control de los aseguradores y

contratistas, dificultades para recibir el pago de indemnizaciones.


12

5.2.3 Aportar elementos básicos de análisis al servidor que emprenda el diseño del

plan de seguros de su entidad, presentando una alternativa que estimo útil a ese

efecto, no obstante el corto margen de acción que permite al servidor público el

Estatuto Contractual Estatal.


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6. MARCO TEÓRICO

El problema que se plantea se ubica dentro de un conjunto normas vinculadas

entre sí, nuestro marco referencial, que se ocupan del deber de protección del

patrimonio estatal, el deber de responsabilidad del servidor público y de la entidad

frente a los administrados, la capacidad y criterios para la selección de

contratistas, el contrato de seguro como tal y el contrato de seguro estatal como

tipo especial. En el plan de trabajo se citarán definiciones legales y doctrinarias de

éstos y se indica u orienta con respecto del trabajo de integración de normas que

el servidor público ó particular en ejercicio temporal de funciones administrativas

debe realizar para el amparo frente a contingencias, dentro del marco

metodológico que a continuación se explica.

6.1 ANTECEDENTES

El Seguro, como tal, tiene su primera expresión en los seguros funerarios para los

comerciantes viajeros de la antigua Europa, hacia el siglo XVI; se mencionan

figuras similares, con alguna precariedad frente a la definición del Seguro actual,

con nombres como Guildas y seguros colectivos con nombres como Montepiros,

más como apuestas en caso de muerte en viaje; posteriormente, se encuentra la

figura de las Tontinas, donde el banco estatal alemán licitaba para suscribir rentas


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vitalicias (más parecida a la figura del ahorro programado de hoy) y el seguro de

rescate en caso de captura en viajes, tomado por el patrono o fletador del

transporte. Ya en Inglaterra se empezará a dibujar la definición actual,

imponiéndose el concepto del interés asegurable del tomador del Seguro, como

titular del patrimonio susceptible de detrimento, y definiéndose la clasificación de

los seguros en marítimos (origen y fuente de su desarrollo) y terrestres, éstos

últimos subdivididos en seguros de personas y seguros de daños, todas éstas

definiciones que, a nuestros días, siguen evolucionando con rigor técnico y

jurídico.

La actividad aseguradora en Colombia inició como resultado de la Misión

Kemmerer, de la cual resultó el primer estatuto de la actividad bancaria y

aseguradora del país, la Ley 105 de 1927, imponiéndose un modelo restrictivo, sin

libertad contractual, uniformidad de productos de seguro y de tarifas,

preaprobados y con procedimientos poco sustanciales. A las entidades

aseguradoras les fue impuesto un régimen de reservas que, lejos de garantizar su

solvencia para el pago de eventuales sinies tros y estabilidad financiera, establecía

un control rígido a las inversiones y estaba dirigido al financiamiento estatal con

bonos redimibles sólo al largo plazo (produciendo iliquidez y bajo rendimiento al

Asegurador). Para la época regía el modelo proteccionista en la economía

nacional, por lo cual había un control de cambios estricto y se restringía la


15

inversión extranjera en este sector, a la cual se le permitía un máximo control

accionario equivalente al cuarenta y nueve por ciento (49%) del total.

En el caso del seguro estatal, el cual se fue desarrollando de manera paralela y a

costa de lo anterior, existió monopolio del mismo en cabeza de La Previsora,

aseguradora del Estado, la cual manejó el seguro estatal oficial y de cumplimiento.

Todo esto, producto del poder exagerado que el numeral 14 del artículo 120 de la

Constitución Política de 1886 radicaba en el Ejecutivo en materia de captación y

manejo de ahorros privados. Los estudios y manejo del seguro oficial quedan

durante este largo período en manos de la Contraloría General de la República,

entidad que para la época ejercía control previo de la contratación y moldeó con

exclusividad la figura del Seguro Estatal que hoy se conoce en nuestro país.

Llega en 1990 la Ley 45 y el cambio de Modelo de Desarrollo Económico de la

actual Carta Política: se inicia un proceso acelerado de desregulación y apertura

de éste y todos los sectores de la economía nacional. El nuevo Estatuto Orgánico

del Sistema Financiero, Bursátil y Asegurador permite todo lo que estaba

restringido, reduce el control estatal previo a la autorización de inicio de

actividades en el sector asegurador y al simple registro de productos, tarifas y

clausulados de innumerables amparos de seguro que se introducen y dinamizan el

mercado; ha y, entonces, libertad empresarial. Se introducen pautas que deben ser

atendidas con responsabilidad por los propios aseguradores, propias de su función


16

social , como el concepto del Margen de Solvencia y la suficiencia de las primas

(valor o precio del segu ro), equidad y cálculos que las soporten. La Ley 35 de

1993 reglamentará el poder del Ejecutivo en la materia, limitando definitivamente

el poder discrecional del Presidente. Y, de especial interés para este trabajo, se

señalará que se termina el monopolio de La Previsora, entrando los aseguradores

privados a participar de los ramos estatales, no obstante señalarse que sigue

rigiendo un Estatuto Contractual Estatal, el cual aplica también para la contratación

de seguros no obstante su naturaleza especial.

6.2 MARCO CONTEXTUAL

El tema que nos ocupa, y el pro blema que se plantea, atañe a los órganos de

todos los niveles que integran las tres ramas tradicionales del poder público,

ejecutiva, legislativa y judicial, y a otros órganos autónomos e independientes

contemplados por la actual Carta Política (Órganos de Control, Organización

Electoral , Banco de la R epública, Comisión Nacional de Televisión y Universidades

Públicas), integrantes todos de la estructura del Estado y cuyos servidores

cumplen funciones administrativas . En general, diremos que el tema de este

ensayo aplica para todas y cada una de las entidades estatales, órganos y

entidades territoriales a que se refiere el Régimen de la Contratación

Administrativa, artículo 2 de la Ley 80 de 1993.


17

Así mism o , atañe a los servidores públicos, esto es, miembros de las

corporaciones públicas, empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades

descentralizadas territorialmente y por servicios, ó particulares que la detentan y

desempeñan temporalmente, quienes lo hacen en los términos de la Constitución

y la Ley al servi cio de los intereses generales, todos ellos con fundamento en los

principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y

publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de

funciones.

6.3 MARCO LEGAL

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA (Deberes de los titulares de la

función administrativa y marco general del sector asegurador):

Artículo 6º . Los particulares sólo son responsables ante las autoridades

por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la

misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus

funciones.

(…)


18

Artículo 90. El Estado responderá patrimonialmente por los daños

antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de

las autoridades públicas.

En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno

de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o

gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste.

(…)

Artículo 113. Son ramas del poder público, la legislativa, la ejecutiva y la

judicial.

Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e

independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado.

Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero

colaboran armónicamente para la realización de sus fines.

(…)


19

Artículo 123. Son servidores públicos los miembros de las corporaciones

públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades

descentralizadas territorialmente y por servicios.

Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad;

ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el

reglamento.

La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que

temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio.

Artículo 124. La ley determinará la responsabilidad de los servidores

públicos y la manera de hacerla efectiva.

(…)

Artículo 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de

Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:

(…)


20

24. Ejercer, de acuerdo con la ley, la inspección, vigilancia y control

sobre las personas que realicen actividades financiera, bursátil,

aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo,

aprovechamiento o inversión de recursos captados del público. Así

mismo, sobre las entidades cooperativas y las sociedades

mercantiles.

25. Organizar el crédito públi co; reconocer la deuda nacional y

arreglar su servicio; modificar los aranceles, tarifas y demás

disposiciones concernientes al régimen de aduanas; regular el

comercio exterior; y ejercer la intervención en las actividades

financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el

manejo, aprovechamiento e inversión de recursos provenientes del

ahorro de terceros de acuerdo con la ley.

(…)

Artículo 209. La función administrativa está al servicio de los intereses

generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad,

moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad,

mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de

funciones.


21

Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el

adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública,

en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los

términos que señale la ley.

(…)

Artículo 335. Las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier

otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los

recursos de captación a las que se refiere el literal d) del numeral 19 del

artículo 150 son de interés público y sólo pueden ser ejercidas previa

autorización del Estado, conforme a la ley, la cual regulará la forma de

intervención del gobierno en estas materias y promoverá la democratización

del crédito.

(…)

Artículo 339. Habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una

parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden

nacional. En la parte general se señalarán los propósitos y objetivos

nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a

mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política


22

económica, soci al y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. El plan

de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los

principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la

especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución.

Las entidades territoriales elaborarán y adoptarán de manera concertada

entre ellas y el Gobierno Nacional, planes de desarrollo, con el objeto de

asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las

funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley. Los

planes de las entidades territoriales estarán conformados por una parte

estratégica y un plan de inversiones de mediano y corto plazo.

(…)

Artículo 347. El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la

totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia

fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no fueren

suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por

separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del

presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las

existentes para financiar el monto de gastos contemplados. (…)


23

(…)

C ÓDIGO DE COMERCIO (Desarrollo legal del Contrato de Seguro)

TÍTULO V, DEL CONTRATO DE SEGURO (seguros terrestres), artículos

1036 a 1162.

TÍTULO XIV, DEL CORRETAJE, Sección II, Corredores de Seguros,

artículos 1347 a 1353

LEY 80 DE 1993, RÉGIMEN DE LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA

ARTÍCULO 25. — Del principio de economía.

En virtud de este principio: (…)

12. Con la debida antelación a la apertura del procedimiento de selección o

de la firma del contrato, según el caso, deberán elaborarse los estudios,

diseños y proyectos requeridos, y los pliegos de condiciones o términos de

referencia. (…)

19. El contratista prestará garantía única que avalará el cumplimiento de

las obligaciones surgidas del contrato, la cual se mantendrá vigente durante


24

su vida y liquidación y se ajustará a los límites, existencia y extensión del

riesgo amparado. Igualmente, los proponentes prestarán garantías de

seriedad de los ofrecimientos hechos.

ARTÍCULO 26. — Del principio de responsabilidad.

En virtud de este principio:

1. Los servidores públicos están obligados a buscar el cumplimiento de los

fines de la contratación, a vigilar la correcta ejecución del objeto contratado

y a proteger los derechos de la entidad, del contratista y de los terceros que

puedan verse afectados por la ejecución del contrato.

2. Los servidores públicos responderán por sus actuaciones y omisiones

antijurídicas y deberán indemnizar los daños que se causen por razón de

ellas.

3. Las entidades y los servidores públicos, responderán cuando hubieren

abierto licitaciones o concursos sin haber elaborado previamente los

correspondientes pliegos de condiciones, términos de referencia, diseños,

estudios, planos y evaluaciones que fueren necesarios, o cuando los

pliegos de condiciones o términos de referencia hayan sido elaborados en

forma incompleta, ambigua o confusa que conduzcan a interpretaciones o

decisiones de carácter subjetivo por parte de aquéllos.


25

4. Las actuaciones de los servidores públicos estarán presididas por las

reglas sobre administración de bienes ajenos y por los mandatos y

postulados que gobiernan una condu cta ajustada a la ética y a la justicia.

5. La responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual y

la de los procesos de selección será del jefe o representante de la entidad

estatal quien no podrá trasladarla a las juntas o consejos di rectivos de la

entidad, ni a las corporaciones de elección popular, a los comités asesores,

ni a los organismos de control y vigilancia de la misma.

6. Los contratistas responderán cuando formulen propuestas en las que se

fijen condiciones económicas y de contratación artificialmente bajas con el

propósito de obtener la adjudicación del contrato.

7. Los contratistas responderán por haber ocultado al contratar,

inhabilidades, incompatibilidades o prohibiciones, o por haber suministrado

información falsa.

8. Los contratistas responderán y la entidad velará por la buena calidad del

objeto contratado.

(…)


26

ARTÍCULO 30. — De la estructura de los procedimientos de selección.

La licitación o concurso se efectuará conforme a las siguientes reglas:

1. El jefe o representante de la entidad estatal ordenará su apertura por

medio de acto administrativo motivado.

De conformidad con lo previsto en el numeral 12 del artículo 25 de esta ley,

la resolución de apertura debe estar precedida de un estudio realizado por

la entidad respectiva en el cual se analice la conveniencia y oportunidad del

contrato y su adecuación a los planes de inversión, de adquisición o

compras, presupuesto y ley de apropiaciones, según el caso. Cuando sea

necesario, el estudio deberá estar acomp añado, además, de los diseños,

planos y evaluaciones de prefactibilidad o factibilidad. (…)

(…)

ARTÍCULO 63. — De las visitas e informes.

La procuraduría adelantará visitas a las entidades estatales oficiosamente y

con la periodicidad que demande la pr otección de los recursos públicos y el

imperio de la moralidad, legalidad y honestidad en la administración pública.

Durante las visitas, cuya realización se divulgará ampliamente, se oirá a las

asociaciones gremiales y comunitarias del lugar y se dará oportunidad a los


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administrados para que hagan las denuncias y presenten las quejas que a

bien consideren.

Las conclusiones de las visitas se dejarán en informes escritos que se

pondrán en conocimiento de la comunidad respectiva y de ellos se correrá

traslado a los jefes de las entidades y a quienes aparezcan implicados en la

comisión de conductas antijurídicas.

Copias de tales informes se enviarán a la Fiscalía General de la Nación o a

la delegada respectiva para que éstas, si es del caso, den cumplimiento a la

función de que trata el artículo siguiente.

El visitador exigirá a los administrados identificarse y les advertirá de las

consecuencias de la formulación de denuncias temerarias.

(…)

DECRETO 2170 DE 2002, “Por el cual se reglamenta la Ley 80 de 1993, se

modifica el Decreto 855 de 1994 y se dictan otras disposiciones en aplicación de la

Ley 527 de 1999” .

Artículo 8°. De los estudios previos.


28

En desarrollo de lo previsto en los numerales 7 y 12 del artículo 25 de la Ley 80

de 1993, los estudios en los cuales se analice la conveniencia y la oportunidad

de realizar la contratación de que se trate, tendrán lugar de manera previa a la

apertura de los procesos de selección y deberán contener como mínimo la

siguiente información:

1. La definición de la necesidad que la entidad estatal pretende satisfacer con la

contratación.

2. La definición técnica de la forma en que la entidad puede satisfacer su

necesidad, que entre otros puede corresponder a un proyecto, estudio,

diseño o prediseño.

3. Las condiciones del contrato a celebrar, tales como objeto, plazo y lugar de

ejecución del mismo.

4. El soporte técnico y económico del valor estimado del contrato.

5. El análisis de los riesgos de la contratación y en consecuencia el nivel y

extensión de los riesgos que deben ser amparados por el contratista.


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DECRETO 1496 DE 1998, “Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 80 de

1993 en materia de selección de intermediarios de seguros”.

ARTÍCULO 2º. TERMINOS DE REFERENCIA.

De acuerdo con lo dispuesto por los artículos 24 numeral 5º y 30, numeral

2º de la Ley 80 de 1993, las entidades estatales elaborarán los términos de

referencia para los concursos de intermediarios de seguros, teniendo en

cuenta los criterios que para tal efecto establece el presente decreto.

Conjuntamente con los pliegos o términos de referencia, la entidad estatal

suministrará una relación de los bienes y/o personas objeto de

aseguramiento, detallando los aspectos que se consideren relevantes para

tal efecto. Así mismo, indicará los criterios de selección y los porcentajes de

participación relativa asignada a cada uno de ellos y a los elementos que

los componen.


30

7. METODOLÓGIA UTILIZADA

7.1 TIPO DE INVESTIGACIÓN

E n este ensayo se aplica el tipo de investigación cualitativa, esto es, impl ica

interpretación, descripción de las figuras jurídicas existentes en el ordenamiento

legal, relacionadas a efectos de la provisión de protección de bienes e intereses

de las entidades estatales.

7.2 MÉTODO DE INVESTIGACIÓN

El método será deductivo, partiendo de conceptos generales que, en la medida

que se relacionan o aplican al caso particular de la contratación estatal de

S eguros, dan respuesta y alternativas de solución al problema planteado.

7.3 EL DISEÑO DE LA INVESTIGACIÓN

Se trata en este caso de una investigación temática, partiendo de definiciones

definidas por la Ley y el reglamento, constituyendo un diseño bibliográfico .


31

8. RECURSOS

8.1 RECURSOS PERSONALES

TALENTO HUMANO.

Tutor del ensayo: Doctor Ramón Espinosa Bonilla

Autor: Holger Vanegas Plata

MATERIALES.

Libros de texto legal y manuales para la elaboración de investigaciones.

FINANCIEROS.

Con recursos propios, se obtienen:

Textos bibliográficos (medios magnético y físico) $470.000,oo

Papelería y costos de impresión $225.000,oo

Total $695.000,oo


32

8.2 RECURSOS INSTITUCIONALES

Material bibliográfico e instalaciones de la Escuela Superior de Administración

Pública –ESAP -, Territorial Norte de Santander - Arauca.


33

9. CRONOGRAMA

Actividad / Fecha 23 – 2 5

de julio

de 2005

30 de

julio

de

2005

6 d e

agosto

de 2005

13 de

agosto

de 2005

20 de

noviembre

de 2005

26 de

noviembre

de 2005

Diciembre

12 de 2005

Enero

28 de

2006

Febrero

20 de

2 0 0 6

Recepción del proyecto

aprobado, indicación de

bibliografía metodológica y

corrección de forma.

X

Formulación del problema

(presentación, identificación,

objetivos y justificación del

trabajo, con delimitación y

alcances)

X

Desarrollo de los Marcos

Teórico y Metodológico,

explicación de recursos

X

Desarrollo del plan de trabajo

(Introducción)

X


(Conceptos, El Contrato Estatal

y El Estatuto Contractual y el

Contrato de Seguro)

X


(La Planeación y el presupuesto

c o m o herramientas, coberturas

o amparos sugeridos)

X


(Dificultades y obstáculos en

c o n tratación de Seguros

Estatales, alternativas de

contratación, conclusiones)

X

Presentación final a tutoría

(Revisión final)

X

Presentación del Informe Final

a la ESAP

X


34

10. EXPOSICIÓN DE RESULTADOS

TABLA DE CONTENIDO

10.1. INTRODUCCIÓN 35

10.2. CONCEPTOS 37

10.3. EL CONTRATO ESTATAL 44

10.4. EL ESTATUTO CONTRACTUAL ESTATAL Y EL CONTRATO DE

SEGURO 48

10.5. LA PLANEACIÓN Y EL PRESUPUESTO COMO HERRAMIENTAS 52

10.6. COBERTURA Y AMPAROS DE SEGURO NECESARIOS 58

10.7. DIFICULTADES Y OBSTÁCULOS EN LA CONTRATACIÓN DE

SEGUROS 77

10.8. ALTERNATIVAS DE CONTRATACIÓN 78


35

10.1. INTRODUCCIÓN

Expone la Federación de Aseguradores de Colombia –FASECOLDA- en su página

Web, www.fasecolda.com, que la actividad aseguradora se ha constituido en una

de las principales manifestaciones económicas de nuestro país. “Su gran

desarrollo evidencia la indudable importancia que tienen hoy las sociedades

aseguradoras colombianas” . A medida que se presenta el avance cultural y

tecnológico, se incrementa la necesidad del seguro y se estima la gran

importancia de este intangible que representa "protección".

Es un hecho que el éxito y mantenimiento en el mercado de cualquier actividad

económica depende, hoy en día, del seguro, ya que él garantiza la compensación

del perjuicio económico experimentado por un patrimonio a consecuencia de un

infortunado suceso que, de no estar debidamente asegurado, llevaría a quien lo

sufre, sin duda alguna, a la bancarrota.

Por ejemplo, gracias al seguro es posible reanudar, relativamente pronto, la

actividad económica, recuperar los bienes perdidos o dañados, continuar nuestras

labores después de una larga incapacidad o reparar o siquiera compensar el vacío

económico que genera la muerte de un ser querido.


36

La necesidad de disponer lo pertinente para que los daños ocasionados por

múltiples actividades o hechos peligrosos puedan ser debidamente atendidos ha

encontrado respuesta positiva en el seguro.

Para los servidores públicos no constituirá sólo necesidad sino deber de

protección del interés público, del interés general , según lo expuesto en el marco

legal y principios citados atrás, derroteros de la función administrativa . Han jurado

cumplir la constitución y las leyes, incluido ahí el deber de propender por el

adecuado manejo y protección de la res publica , los bienes de todos.


37

10.2. CONCEPTOS

10.2.1. ¿Qué es un contrato de seguro?

No definido por el Código de Comercio, haremos su definición doctrinaria: Es un

contrato en virtud del cual una parte (el tomador) se hace prometer de otra

(asegurador) el pago de una prestación para sí o para un tercero en caso de

ocurrir determinado riesgo, a cambio de una remuneración (prima).

El antiguo código comercial lo definía en forma incompleta en su artículo 634, así:

“El seguro es un contrato bilateral, condicional y aleatorio, por el cual una persona,

natural o jurídica, toma sobre sí por un determi nado tiempo, todos o alguno de los

riesgos de pérdida o deterioro que corren ciertos objetos pertenecientes a otra

persona obligándose, mediante una retribución convenida, a indemnizarle la

pérdida, o cualquier otro daño estimable que sufran los objetos as egurados ”.

Incompleta definición, pues en ella se excluían los seguros personales y los

patrimoniales. Por otra parte, la naturaleza jurídica de los aseguradores de hoy es

la de personas jurídicas conformadas en forma societaria anónima, únicamente.

Sin ahondar en la polémica de las definiciones, tomaremos una definición general

para este trabajo, entendiendo el seguro como un contrato donde el

asegurador asume un riesgo amparable en el que tenga interés el asegurado,


38

con el fin de indemnizarlo o compensarle si ocurre un siniestro previsible, a

cambio de una prima convenida. Igualmente, diremos que se trata de un

contrato consensual (con formalidades probatorias únicamente), bilateral (las

partes se obligan recíprocamente), oneroso (representa utilidad para cada uno de

ellos), aleatorio (la prestación acordada a favor del asegurado – beneficiario

consiste en una contingencia de ganancia o pérdida), de ejecución sucesiva

(ejecución en un plazo de tiempo) y de estricta o ubérrima buena fe (con

respecto al riesgo, su conservación y posibilidades de ocurrencia del siniestro).

10.2.2. ¿Quiénes son parte en el contrato de seguro?

1. El asegurador : persona jurídica autorizada al efecto, la cual asume los

riesgos a cambio de un precio o prima.

2. El tomador : Quien contrata en nombre propio o ajeno (puede él no ser el

asegurado o beneficiario), trasladando los riesgos. Es importante resaltar

que puede n o no coincidir en él las posiciones de tomador (contratante del

seguro), asegurado (titular del interés asegurable) y beneficiario (quien

recibe total o parcialmente la indemnización). Diremos, entonces, que la

“contraparte” del asegurador puede estar conformada por tres (3) personas

o intereses diferentes, como más adelante retomaremos a efectos de tratar

un tema de especial importancia para las entidades estatales.


39

10.2.3. ¿Cuáles son sus elementos esenciales?

A la luz de lo dispuesto por el artículo 1045 del Código de Comercio, son cuatro

(4) los elementos del contrato de seguro:

1o) El interés asegurable: En seguros de daños, asegurable es todo

interés licito y susceptible de estimación de dinero, y lo tendrá sólo la

persona cuyo patrimonio pueda resultar afectado por el siniestro; en los

seguros de vida, tendrá interés asegurable toda persona con respecto a su

propia vida, a la de quienes pueda reclamar alimentos ó a la de quienes,

por causa de su muerte o incapacidad, podría derivarse un perjuicio

económico (v. gr., la muerte de su deudor), aunque no éste no se haya

definido. Por otra parte, enunciaremos que sobre una misma cosa puedan

concurrir distintos intereses, independientes, simultánea (un mismo contrato

con diversos asegurados o intereses) o sucesivamente (varias pólizas o

contratos que amparan diversos intereses en relación con el bien), por vía

de ejemplo, los intereses diversos que sobre un inmueble pudieran tener el

propietario, el poseedor, el acreedor hipotecario, el usuario o usufructuario,

etc., etc.

2o) El riesgo asegurable: Sobre lo que recae el seguro, lo asegurado. Lo

define el artículo 1054 como “… el suceso incierto que no depende


40

exclusivamente de la voluntad del tomador, del asegurado o del

beneficiario, y cuya realización da origen a la obligación del asegurador…”

No será riesgo el hecho cierto, salvo la muerte en los seguros de vida. La

exigencia con respecto a que no dependa exclusivamente de la voluntad del

tomador, asegurado o beneficiario se desdibujaría en mate ria de Seguros

de Cumplimiento, donde el contratista presta garantía con respecto a su

propia conducta, donde su voluntad pudiera originar el siniestro, por lo cual

este especial seguro tiene un régimen diferente, más parecido a una

estipulación a favor de otro.

3o) La prima o precio del seguro: Retribución a favor del Asegurador que,

por norma general, debe pagarse dentro del mes siguiente al

perfeccionamiento del contrato, so pena de terminación automática del

contrato, con contadas excepciones dispuestas a favor de terceros . Según

expone la doctrina, “…responde esa prima o precio del seguro a cálculos

basados en probabilidad de ocurrencia del siniestro y su cuantía posible,

(sic) esta obligación de pago debe guardar, con la prestación del

asegurador, el equilibrio que corresponde a los contratos bilaterales” .

4o) La obligación condicional del asegurador : Se hace exigible su

obligaci ón de indemnización con la ocurrencia del siniestro, es decir, con la

realización del riesgo asegurado. Esa es el alea del contrato: depende de la


41

realización de un hecho incierto, “…acontecimiento futuro, que puede

suceder o no”.

Finaliza el artículo 1045 del Código de Comercio : “En defecto de cualquiera de

estos elementos, el contrato de seguro no producirá efecto alguno” , que no es otra

que una advertencia de inexistencia, en caso de que no se cumpla íntegramente la

definición de la figura, donde el contrato de que se trate degenerará en otra figura

diferente a la del Seguro.

10.2.4. ¿Qué es un intermediario de seguros y cuál es su papel?

Ha dicho la Corte Constitucional en fallo C-479/99: “Los intermediarios de seguros,

en cualquiera de sus modalidades, son entidades o personas que, sin expedir

pólizas ni ser parte en el contrato de seguro, ponen en contacto a las

compañías de seguros con los tomadores de las pólizas. Esta es, por esencia, la

actividad a la que se dedican, aunque la intermediación de seguros no se reduzca

a ella sino que se proyecte más allá de la simple colocación de pólizas, en una

serie de operaciones complementarias de tipo técnico como pueden serlo, v.

gr., la inspección de riesgos o la intervención en salvamentos. (…) dichos

int ermediarios no pueden considerarse instituciones financieras o aseguradoras,

por cuanto no manejan, no aprovechan, ni invierten dineros captados del público.

Al no llevar a cabo las actividades de manejo, aprovechamiento o inversión de


42

recursos captados del público, que es lo que determina el ejercicio de la actividad

financiera, bursátil o aseguradora, los intermediarios de seguros no necesitan

cumplir con las normas especiales relativas a niveles de patrimonio adecuado que

garanticen su solvencia frente a los usuarios del sistema”1.

Son personas naturales ó sociedades de intermediación de seguros legalmente

constituidas y con domicilio en Colombia, autorizadas y vigiladas por la

Superintendencia Bancaria (corredores) y/o Compañías de Seguros (agencias o

agentes), con quienes se recomienda contratar el servicio de intermediación de

seguros para el adecuado diseño, manejo integral y contratación del plan de

seguros de la entidad.

Los Corredores son empresas constituidas como sociedades anónimas, cuyo

objeto social es exclusivamente ofrecer seguros, promover su celebración y

obtener su renovación a título de intermediarios entre el asegurado y el

asegurador, vigilados por la Superintendencia Bancaria y que no representan a

ninguno de aquellos en el contrato respectivo; y Agentes o Agencias

independientes, como aquellas personas naturales o jurídicas que representan al

cliente ante la aseguradora, promoviendo la celebración del contrato. Finalmente,

los Agentes dependientes , quienes prestan sus servicios bajo subordinación y

1 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C- 479/99, expediente D-2285. Magistrado Ponente: VLADIMIRO NARANJO MESA.


43

dependencia de las aseguradoras, por contrato de trabajo, figura casi en desuso

hoy día.

Los anteriores, entonces, conceptos que giran alrededor de la figura del Seguro y

concluyen la base legal y doctrinaria de este trabajo.


44

10.3. EL CONTRATO ESTATAL

En primera instancia, diremos que se trata de la contratación propia de las

entidades estatales, para diferenciarla de la contratación particular. Describe el

numeral 1 del artículo 2 de la Ley 80 de 1993 a las entidades con capacidad de

contratación:

Para los solos efectos de esta ley:

1. Se denominan entidades estatales:

a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito

capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones

de municipi os, los territorios indígenas y los municipios; los

establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del

Estado, las sociedades de economía mixta, en las que el Estado tenga

participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como l as entidades

descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista

dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que

ellas adopten, en todos los órdenes y niveles, y

b) El Senado de la República, la Cámara de Representantes, el Consejo

Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría

General de la República, las contralorías departamentales, distritales y


45

municipales, la Procuraduría General de la Nación, la Registraduría

Nacional del Estado Civil, los ministerios, los departamentos

administrativos, las superintendencias, las unidades administrativas

especiales y, en general, los organismos o dependencias del Estado a los

que la ley otorgue capacidad para celebrar contratos.

El parágrafo de la norma citada concluye:

PAR. —Para los solos efectos de esta ley también se denominan entidades

estatales las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades

territoriales, las cuales estarán sujetas a las disposiciones del presente

estatuto, especialmente cuando en desarrollo de convenios

interadministrativos celebren contratos por cuenta de dichas entidades.

Constituye la disposición citada una norma especial que confiere capacidad de

contratación a entidades que, incluso, pudieran no contar con personería jurídica

aunque sí puedan ejercer derechos y contraer obligaciones.

La planeación, la ejecución de programas y proyectos de inversión a través del

presupuesto y los gastos de funcionamiento mismo no tienen manera diferente de

realizarse que a través de la contratación estatal. Así las cosas, recurren las


46

entidades estatales al mercado de bienes y servicios para satisfacer sus

necesidades y las de los administrados. ¿Bajo qué reglas? Las del Estatuto

Contractual Estat al y los principios que enuncia: las del Derecho Civil y Comercial

en lo no regulado por aquel y siempre bajo los principios de la Función

Administrativa que rigen la actividad del servidor público. Amplio y dinámico en su

concepción, el Estatuto Contractual señala que la contratación realizada en el

exterior puede seguir las reglas del país de que se trate, salvo que se deba

cumplir en Colombia. Y de la misma manera se pronuncia finalmente la norma,

artículo 13 de la Ley 80, con respecto de la contratación financiada con fondos de

los organismos multilaterales de crédito o celebrados con personas extranjeras de

derecho público u organismos de cooperación, asistencia o ayuda internacionales,

podrán someterse a los reglamentos de tales entidades en todo lo relacionado con

procedimientos de formación y adjudicación y cláusulas especiales de ejecución,

cumplimiento, pago y ajustes.

En este punto es útil recordar el texto del artículo 40 de la ley 80 de 1993, del

contenido del contrato estatal , cuyo tercer inciso señala la posibilidad de incluirse

en la contratación estatal modalidades, condiciones y, en general, cláusulas o

estipulaciones que las partes consideren necesarias y convenientes, “…siempre

que no sean contrarias a la Constitución, la ley, el orden público y a los principios y

finalidades de esta ley y a los de la buena administración”. Su parágrafo, casi

desapercibido en primera lectura, señala la posibilidad limitada de adicionar los


47

contratos vigentes y la utilización de pagos anticipados y anticipos, con el

cincuen ta por ciento (50%) como límite, evento ante el cual también habrá de

ampararse la entidad.


48

10.4. EL ESTATUTO CONTRACTUAL ESTATAL Y EL CONTRATO DE SEGURO

El extenso artículo 25 de la Ley 80 de 1993, del Principio de Economía, determina

en su numeral 19 la obligación por parte del contratista de prestar garantía de

cumplimiento de sus obligaciones para con la entidad. En materia de garantías,

expresa ó tácitamente el Estatuto Contractual acude principalmente a las garantías

o cauciones expedidas por compañías aseguradoras legalmente constituidas en

Colombia y, apenas tangencialmente, a las garantías bancarias para la protección

del patrimonio estatal. El mercado ha dado gran desarrollo a la Garantía Única

contratada con Aseguradoras, mientras la poca dinámica de las entidades

bancarias ha hecho prácticamente imposible prestar una garantía respaldada por

ellas , sumamente gravosa por sus condicionamientos .

En el artículo 6 del Decreto 2170 de 2002, de la consulta de precios o condiciones

del merc ado, el Legislador llama la atención con respecto del pago primas de

seguros como relevante a efectos de la contratación estatal .

En materia de contratación de seguros para proteger bienes de la entidad y

contratación de intermediación, es el Decreto 2170 de 2002 el que se ocupa de

ello; señala, en sus artículos 18 y 19 la forma de contratación directa de Seguros e

intermediarios en caso de menor cuantía, en reemplazo del Decreto 855 de 1994.


49

Será el Decreto 1436 de 1998 el que reglamente la selección de intermediarios,

cuyos criterios objetivos de selección se determinan así:

1. La administración de riesgos: comprenderá tanto el análisis de los

riesgos como la propuesta para el manejo de los mismos, teniendo en

cuenta los siguientes factores:

a) Propuesta de cobertura y condiciones;

b) Programas de seguridad industrial , que se complementará con el

programa de contingencia de Riesgos Profesionales correspondiente;

c) Propuesta de prevención de pérdidas.

2. En la capacidad técnica , entendida como recurso humano puesto a

disposición de la entidad estatal, se considerará:

a) El tipo de vínculo con el intermediario (laboral, no laboral,

ocasional, permanente);

b) El nivel de formación (profesional universitario, técnico, tecnólogo);

c) La experiencia en seguros o en la actividad de la entidad estatal,

relacionada con las pólizas a contratar;


50

d) El tiempo y clase de dedicación al servicio de la entidad estatal,

expresada en horas/hombre/mes (permanente, compartida,

exclusiva).

3. La infraestructura operativa, entendida como el conjunto de recursos,

distintos al humano, que el intermediario ofrece tener al servicio de la

entidad estatal en función directa de sus necesidades.

4. En la experiencia del intermediario, se considerará:

La experiencia en el manejo del programa de seguros igual o similar

al requerido por la entidad estatal, independientemente de que se

haya prestado en el sector público o privado, detallando:

– Ramos

– Primas y

– Nombre del asegurado.

¿Qué se busca con ello? Un concurso con parámetros técnicos, para dejar a un

lado la selección de intermediarios no profesionalizados, los cuales no prestan un

servicio adecuado a efectos de seleccionar al asegurador mismo, mucho menos

cuando se presenta un siniestro.


51

Recordaremos que, por norma especial, l e son aplicables a los intermediarios de

seguros las inhabilidades e incompatibilidades previstas en las normas vigentes

para participar en licitaciones o concursos y para celebrar contratos con las

entidades estatales, aún cuando no haga parte del Contrato de Seguro.

Las obligaciones de asegurar el patrimonio estatal se deducen a partir de las

normas citadas en el marco legal. Inclúyase allí la de compaginar las normas

relativas al cumplimiento de los fines estatales con las de la función administrativa

y tendremos clara la necesidad de la planeación como base de cualquier

actuación y el presupuesto como herramienta de ejecución de ello.


52

10.5. LA PLANEACIÓN Y EL PRESUPUESTO COMO HERRAMIENTAS

El derrotero del Estatuto Anticorrupción lo constituye la modificación de la cultura

contractual estatal. A ese efecto, señala que las entidades estatales divulgarán

con anticipación sus programas y presupuestos de contratación e inversión y las

características de los proyectos que vayan a adelantar, a través de medios

tecnológicos. Cada entidad implementará auditorías de calidad y prestación de

servicios al ciudadano. Se estimulará el control ciudadano mediante veedurías que

velen por la transparencia en la gestión estatal. Por otra parte, reitero lo expresado

anterior mente con respecto de que la planeación constituye una herramienta

necesaria, es un deber y el mejor medio para protegerse el Administrador Público

ante cualquier contingencia.

Un estudio previo de contratación que plasme a cabalidad la necesi dad y

justificación del contrato que se pretende celebrar, es la garantía de éxito de su

acción. En ese sentido, cualquiera que sea el objeto a contratar, sea un gasto de

inversión o de funcionamiento, se impone actuar conforme al Plan de Desarrollo,

al Presupuesto de Gastos, al Plan de Acción de la entidad , al Plan de Compras y a

los proyectos correspondientes. A continuación, sugiero un formato que contiene

las guías básicas al efecto, cuyo diligenciamiento será de mayor o menor

extensión, dependiendo de la entidad, la materia, las especificaciones técnicas y

las necesidades a satisfacer:


53

ESTUDIO PREVIO Y SOLICITUD DE CONTRATACION

El presente documento debe diligenciarse con anterioridad al inicio de todo proceso contractual ó de celebración de convenio interadministrativo y reflejar el análisis y estudio previo ordenado por el artículo 8 del Decreto 2170 de 2002, reglamentario de los numerales 7 y 12 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993. En el evento de tratarse de recursos de inversión, tendrá como anexo copia del correspondiente proyecto, inscrito y con registro vigente en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión de la Secretaría de Planeación Departamental. FECHA DE SOLICITUD:

DEPENDENCIA SOLICITANTE:

RUBRO(S) AFECTADO(S): Sección , Artic ulo, denominación

NECESIDAD Y JUSTIFICACIÓN

Definición de la necesidad y definición técnica de la forma a satisfacer la misma; proyecto, estudio, plan de acción ó de compras al cual corresponda:

OBJETO DEL CONTRATO Ó CONVENIO

Objeto, plazo y lugar de ejecución del mismo:

VALOR Y FORMA DE PAGO

v Valor Total: v Forma de Pago: Describa el soporte técnico y económico del valor:

ACTIVIDADES A DESARROLLAR, RIESGOS Y AMPAROS A EXIGIR

Análisis de los riesgos de la contratación, extensión y nivel de los riesgos que debe amparar el contratista: Firma Secretario de Despacho (ó responsable del proceso)

Firma del jefe de la entidad (ó delegado para la contratación)


54

Nótese cómo en el último ítem a diligenciar, ACTIVIDADES A DESARROLLAR,

RIESGOS Y AMPAROS A EXIGIR , se deja un espacio dirigido a analizar los

riesgos de la contratación y la extensión y nivel de los riesgos que puede correr la

entidad al contratar, por lo cual es allí donde el amparo de Seguro, para este caso

la Garantía Única de Cumplimiento, adquiere especial importancia y debe quedar

plasmado con total precisión.

Sólo en materias especialísimas, como la regulada en la Ley 142, los estudios

técnicos podrían determinar que es más conveniente la cobertura de los riesgos

con reservas públicas que con seguros comerciales, por vía de ejemplo, cuando

los estudios técnicos permitan establecer que determinados bienes no son

asegurables o que su aseguramiento implica costos de tal naturaleza que la

relación costo - beneficios del aseguramiento es negativa, ó que los recursos para

autoprotección mediante Fondos de A seguramiento son de tal magnitud que no es

posible o conveniente su uso para tal fin, se podrá asumir el riesgo frente a estos

bienes y no asegurarlos ni ampararlos con tales fondos. Por demás, no

encontramos hoy día excepción alguna frente a la obligación de asegurar la

actividad estatal . No existe ya aquella excepción con respecto a la mínima

cuantía, donde el representante legal podía determinar la ausencia de riesgo en

algunos tipos de contratación. Reiteramos: útil en contratos de valores ínfimos,

pero que no se encuentra vigente.


55

E n la contratación específica de Seguros G enerales, hay previsiones básicas que

tomar. Deben considerarse, en primera instancia, las normas específicas pero

difusas en todo el Estatuto Contractual Estatal, v. gr., el parágrafo del artículo 14

de la Ley 80, el cual señala que en los contratos de seguro tomados por las

entidades estatales se prescindirá de la utilización de las cláusulas o

estipulaciones excepcionales; el texto del artículo 24 ibídem, el cual prescribe que

los contratos interadministrativos se celebran directamente, con excepción del

contrato de seguro (recordando el fin del monopolio del Seguro Estatal en cabeza

de La Previsora); y las excepciones especiales, como que l as garantías no serán

obligatorias en los contratos de empréstito, in teradministrativos y en los de los

S eguros mismos. Prescriben los artículos 18 y 19 del Decreto 2170 de 2002,

citados en el marco legal del presente trabajo, que, para efectos de determinar la

cuantía y por consiguiente el procedimiento para celebrar los contratos de

seguros, se tomará en cuenta el valor de las primas a cargo de la respectiva

entidad, reiterando la sujeción de esta contratación a los términos y cuantías

generales, aun cuando el contrato se celebre con entidades aseguradoras de

carácter estatal. Y, por otra parte, para la contratación directa de intermediarios de

seguros, remisión establecida en segundo inciso del artículo 1° del Decreto 1436

de 1998 al artículo 3° del Decreto 855 de 1994 (derogado por éste), establece que

deberá aplicarse lo dispuesto en él.


56

Toda contratación de seguros debe estar precedida de inventarios o censo de

personas a asegurar. El Decreto 1436 de 1998, artículo 2º, de los términos de

referencia, señala que, de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 24 numeral 5º

y 30, numeral 2º de la Ley 80 de 1993, las entidades estatales elaborarán los

términos de referencia pa ra los concursos de intermediarios de seguros, teniendo

en cuenta los criterios que para tal efecto establece ese decreto; y que,

conjuntamente con los pliegos o términos de referencia, la entidad estatal

suministrará una relación de los bienes y/o personas objeto de

aseguramiento, detallando los aspectos que se consideren relevantes para

tal efecto. Así mismo, que indicará los criterios de selección y los porcentajes de

participación relativa asignada a cada uno de ellos y a los elementos que los

componen.

Corresponde al costo previsto en los contratos o pólizas para amparar los bienes,

muebles e inmuebles . La Administración deberá adoptar las medidas que estime

necesarias para garantizar que en caso de siniestro se reconozca la

indemnización pertinente. E sto incluye las pólizas que amparan los riesgos

profesionales, a empleados de manejo, ordenadores y cuentadantes, cuyo valor

debe ser proporcional a la responsabilidad de su manejo.

Mírese cómo herramientas como el SICE, regulado entre otras normas por el

Decreto 3512 de 2003, tienen como uno de sus objetivos “…Mejorar


57

sustancialmente los procesos relacionados con la planeación, elaboración de

planes de compras y presupuesto de las entidades públicas...” y “…Optimizar los

estudios de mercado en los proceso s de contratación, mediante la utilización de

tecnología informática” . Hoy día, los servidores cuentan con herramientas y guías

suficientes a efectos de lograr procesos de contratación exitosos que se traducen

en gestiones exitosas y exentas de riesgos.


58

10.6. COBERTURA Y AMPAROS DE SEGURO NECESARIOS

Debe tenerse especial cuidado al contratar en una materia tan especializada como

los Seguros. La falta de previsión y planeación puede derivar en vacíos que la Ley

llenará, posiblemente con condiciones favorables sólo para el Asegurador. Es un

contrato de adhesión, donde única y excepcionalmente las entidades estatales

podrían discutir su contenido; pero en caso de silencio en los pliegos ó términos

de condiciones, prevalecerá la voluntad del Asegurador: En ese sentido es útil

recordar la previsión que hace el parágrafo del artículo 2 de la Ley 389 de 1997,

Por la cual se modifican los artículos 1036 y 1046 del Código de Comercio, que

señala: En los casos en que no aparezca expresamente acordadas, se tendrán

como condiciones del contrato aquellas de la póliza o anexo que el asegurador

haya depositado en la Superintendencia Bancaria para el mismo ramo, amparo,

modalidad del contrato y tipo de riesgo.

Las necesidades de Seguro variarán según el tipo de entidad estatal de que se

trate. No es igual el cumplimiento de la misión y visión de una Empresa Industrial y

Comercial que el de una Entidad Territorial. Tampoco es posible hacer una

definición técnica y extensa de cada amparo y condición o garantía. Sin embargo,

daremos a continuación una explicación de los amparos más comunes y algunas

condiciones especiales que pudieran resultar útiles para el gerente o administrador

público, basados en las condiciones de contratación diseñadas y constantemente


59

perfeccionadas por múltiples profesionales e intermediarios para el Departamento

Norte de Santander en materia de contratación de seguros generales y de vida de

su Gobernación:

AMPAROS BÁSICOS , ESPECIFICACIONES Y AMPAROS ESPECIALES

SUGERIDOS

10.6.1. SEGURO DE AUTOMOVILES

Destinado a a mparar los daños y/o pérdidas que sufran los vehículos de propiedad

de la entidad ó por los que sea legalmente responsable; ó aquellos daños a

bienes; ó lesiones o muerte a terceros.

10. 6.1.1. AMPAROS A EXIGIR:

• Responsabilidad Civil Extracontractual;

• Pérdida Total por Daños;

• Pérdida Parcial por Daños ;

• Pérdida Parcial o Total por Hurto o Hurto Calificado;

• Perdidas por Actos mal Intencionados de terceros (incluido los actos

de movimiento s subversivos o terroristas);

• Terremoto, Temblor y/o Erupción Volcánica;


60

• Amparo patrimonial;

• Asistencia Jurídica;

• Gastos de Transporte por Pérdidas Totales ;

• Asistencia en viaje.

10. 6.1.2. CONDICIONES ESPECIALES ÚTILES: Excepciones a las reglas

generales, a las cuales podría asignarse una calificación especial:

• Siniestros por actos de autoridad;

• Aviso de siniestro a 90 días (término gen eral: tres (3) días);

• Conocimiento del riesgo (declaración expresa);

• No revocación del seguro;

• Restablecimiento automático del valor asegurado por pago de siniestro.

10.6.2. SEGURO DE CORRIENTE DÉ BIL (“TODO RIESGO” EQUIPOS

ELÉCTRICOS Y ELECTRÓNICOS).

D estinado a amparar pérdidas y los daños materiales de los equipos eléctricos,

electrónicos y de procesamiento de datos, así como sus accesorios y elementos

periféricos, de propiedad de la entidad y aquellos que estén bajo su

responsabilidad. Se requiere incluir inventarios y avalúos actualizados.


61

10. 6.2.1. RIESGOS O TIPO DE AMPARO:

Todo riesgo, sin exclusiones:

• Actos mal intencionados de terceros (terrorismo);

• Anegación;

• Asonada, motín, conmoción civil o popular y huelga;

• Daños por agua;

• Errores de diseño;

• Errores de fabricación ;

• Explosión;

• Extended coverage (cobertura extendida);

• Hurto y hurto calificado (según definición legal);

• Incendio y/o rayo ;

• Pérdidas de datos o portadores externos de datos;

• Sabotaje;

• Terremoto, temblor o erupción volcánica.


generales, a las cuales podría asignarse una calificación especial:


• Amparo automático para nuevos bienes (no obstante deban

reportarse con posterioridad a su adquisición);


62



• Restablecimiento automático del valor asegurado por pago de siniestro;

• Definición de bienes;

• Errores, omisiones e Inexactitudes no intencionales;

• Extensión de Cobertura;

• Gastos de extinción del siniestro;

• Gastos para la preservación de los bienes;

• Gastos por Honorarios de auditores, revisores y contadores;

• Labores y materiales;

• Inaplicación de infraseguro;


• Reposición y reemplazo;

• Traslado temporal de bienes.

10.6.3. INCENDIO Y/O RAYO

Destinado a amparar pérdidas y daños materiales de todos los bienes y

contenidos de propiedad de la entidad y aquellos que se encuentren bajo su

responsabilidad. Se requiere incluir inventarios y avalúos actualizados.


63

10. 6.3.1. AMPAROS:

• Incendio y/o rayo

• Actos Mal Intencionados de Terceros –Terrorismo

• Anegación

• Asonada, Motín Conmoción Civil o Popular y Huelga

• Daños por Agua

• Explosión

• Extended Coverage (Huracán, Vientos Fuertes, Granizo,

Aeronaves, Vehículos y Hum o)

• Incendio y/o rayo en Aparatos Eléctricos (Incendio Inherente)

• Rotura de Vidrios Interiores y Exteriores

• Terremoto, Temblor y/o Erupción Volcánica (incluyendo

cimientos, muros de contención y escaleras exteriores que

hagan parte de la edificación.)


generales, a las cuales podría asignarse una calificación especial para su

obtención:



64

• Amparo automático para nuevos bienes (no obstante

deben reportarse con posterioridad a su adquisición

o recibo);



• Restablecimiento automático del valor asegurado por

pago de siniestro;


• Errores, omisiones e Inexactitudes no intenci onales;




• Gastos por Honorarios de auditores, revisores y

contadores;







65

10.6.4. SEGURO GLOBAL DE MANEJO PARA ENTIDADES OFICIALES.

Destinado a amparar a la entidad contra riesgos que impliquen menoscabo de su

patrimonio, causados por sus servidores en ejercicio de sus cargos ó sus

reemplazantes, por actos que se tipifiquen como delito contra la administración

pública ó fallos con responsabilidad fiscal. Se requiere relación de la Planta de

Cargos y censo de servidores.

10. 6.4.1. AMPAROS:

• Delitos contra la Administración Pública;

• Alcances Fiscales;

• Gastos de reconstrucción de cuentas;

• Gastos de Rendición de Cuentas;

• Empleados no identificados ;

• Amparo de Cajas menores .


generales, a las cuales podría asignarse una calificación especial para su

obtención:


66

• Amparo automático de nuevos servidores y cargos con aviso de 60 -

90 días;

• Aviso del siniestro a 60 o 90 días;

• Conocimiento del Riesgo;

• Designación de ajustadores por mutuo acuerdo;

• Errores, Omisiones e inexactitudes no intencionales;

• Gastos para demostrar la ocurrencia del siniestro y la cuantía de la

perdida;

• Honorarios profesionales;

• Restablecimiento automático del valor asegurado por pago de

siniestro;

• No revocatoria del contrato (ó revocatoria con aviso superior a 60 –

90 días).

10.6.5. SEGURO DE RESPONSABILIDAD CIVIL EXTRACONTRACTUAL.

Destinado a amparar los perjuicios patrimoniales que la entidad deba pagar en

razón de su responsabilidad civil, por lesiones a terceras per sonas o daños a

propiedades de terceros; y las costas del juicio a que sea condenada. Debe fijarse

una suma como límite de valor asegurado.


67


• Predios, Labores y Operaciones (P.L.O.);

• Contratistas y subcontratistas independientes;

• Responsabilidad civil como empleador;

• Avi sos y Vallas ;

• Gastos Médicos ;

• Uso de armas de fuego vigilantes, errores de punterí a;

• Vehículos propios (en exceso de los limites de la póliza de

Automó viles) ;

• Maquinas y equipos de trabajo, de cargue, descargue y transporte

dentro de los predios del asegurado, incluyendo traslado temporal de

equipos;

• Actividades deportivas y recreativas;

• Restaurantes y cafeterías;

• Parqueaderos;

• Incendio, explosión y derrumbes ;

• Eventos sociales organizados dentro o fuera de los predios.

10. 6.5.2. CONDICIONES Y AMPAROS ESPEC IALES ÚTILES:

Excepciones a las reglas generales, a las cuales podría asignarse una

calificación especial para su obtención:


68

• No revocatoria del contrato (ó revocatoria con aviso superior a 60 –

90 días);

• Amparo automático de nuevos predios, servidores y op eraciones;

• Aviso de siniestro a 60 – 90 días;

• Restablecimiento automático del limite asegurado por pago de

siniestro;

• Conocimiento del riesgo;

• Designación de ajustadores por mutuo acuerdo;

• Errores, omisiones e inexactitudes no intencionales;

• Pago de indemnizaciones sin necesidad de sentencia judicial;

• Costos de desplazamientos de servidores.

10.6.6. SEGURO DE ROTURA DE MAQUINARIA

Destinado a amparar los daños internos sufridos por los equipos y maquinaria

propias de la entidad, en funcionamiento o no, y los que hayan sido desmontados

para reparación, limpieza, revisión, montados o probados en otros lugares; ó por

los que sea legalmente responsable. Se requiere incluir inventarios y avalúos

actualizados.


69


“Todo riesgo”, sin limi tación por:

• Daños internos producidos por i mpericia, descuido y sabotaje individual;

Acción directa de energía eléctrica, a título enunciativo: Corto circuito,

arco voltaico y otros efectos similares al igual que la acción di recta de la

electricidad atmosférica.

• Errores de diseño y defectos de construcción;

• Defectos de mano de obra, fabricación, construcción y montaje

incorrecto;

• Rotura debida a fuerza centrifuga, cuerpos extraños que se introduzcan;

Tempestad, inundación, anegación y enlodamiento;

• Incendio interno;

• Explosión quí mica interna;

• Rayo.

10. 6.6.2. CONDICIONES Y AMPAROS ESPECIALES ÚTILES:





70



o recibo);




pago de siniestro;

• Definici ón de bienes;






contadores;


• Inapl icación de infraseguro;





71

10.6.7. SEGURO DE SUSTRACCIÓN

Destinado a amparar pérdidas y daños materiales que sufran los bienes

susceptibles de hurto o hurto calif icado y todo ri esgo de sustracción, de propiedad

de la entidad, y aquellos que estén bajo su responsabilidad. Se requiere incluir

inventarios e indicaciones del estado del riesgo, actualizados. Se sugiere la

fijación de una suma máxima.


• Hurto Calificado;

• Hurto Simple;

• “Todo riesgo sustracción ” (equipos médicos, odontológicos, de

laboratorio, de ingeniería, de comunicación fijos y móviles, dineros y

títulos valores, billetes de lotería, obras de arte y demás objetos

valiosos dentro o fuera de los predios del asegurado).






72



o recibo);




pago de siniestro;







contadores;




• Reposición y reemplazo.


73

10.6. 8. SEGURO “TODO RIESGO CONTRATISTAS” ó T.R.C.

10. 6.8.1. AMPAROS BÁSICOS A EXIGIR:

• Cobertura básica;

• Terremoto, temblor y/ o erupción volcánica;

• Hurto simple y Hurto C alificado;

• Responsabilidad Civil Extracontractual ;

• AMIT y HMCC (sigla utilizada para describir amparos

frente a Actos Mal Intenciones de Terceros y Huelga, Motín

y Conmoción Civil).

10. 6. 8.2. CONDICIONES Y AMPAROS ESPECIALES ÚTILES:



• Movilización radio de operación (distancia a la redonda

predeterminada);

• Amparo automático de nuevos bienes (hasta por una

suma predeterminada);

• Designación de bienes;

• No revocatoria del seguro ó amparos específicos (ó

revocatoria con aviso superior a 30, 60 ó 90 días);


74

• Restablecimiento del valor asegurado por pago de

siniestro (aún con cobro de prima adicional). Nota:

Existen en el mercado excepciones, como que no

opera para HMCC – AMIT (debe consultarse con el

intermediario de la entidad correspondiente).

10.6.9. SEGURO DE VIDA GRUPO

Seguro de vida destinado a amparar a los sucesores o personas que indiquen

ciertos altos directivos y miembros de la Corporación Administrativa

correspondiente, v. gr. Secretarios de Despacho, interventores de obras y

Concejales, Diputados ó Congresistas. Deben fijarse sumas de dinero como valor

asegurado.

10. 6.9.1. AMPAROS BÁSICOS

• Vida (pérdida);

• Incapacidad total y permanente;

• Gastos médicos por accidente;

• Indemnización por muerte accidental;

• Beneficios por desmembración;


75

• Gastos funerarios;

• Gastos de traslado (ambulancia).




• Aviso de siniestro con posterioridad (60 - 90 días);

• Amparo automático (sucesores en el cargo o curul, con aviso

dentro de los treinta (30) días siguientes o posterior);

• Continuidad del riesgo;

• Muerte presunta;

• No recargo por tipo de actividad;

• Permanencia hasta los 80 años (para algunos servidores no

aplica el retiro forzoso por edad superior a 65 años).

10.6.10. SEGURO DE RES PONSABILIDAD CIVIL SERVIDORES PÚBLICOS

Destinado a amparar los perjuicios causados a terceros y/o a la entidad como

consecuencia de las acciones o actos imputables a uno o varios servidores que

desempeñen los cargos asegurados, así como por perjuicios por causa de

responsabili dad fiscal y los gastos de defensa en los que incurran quienes

desempeñen los cargos asegurados para su defensa.


76

10. 6.10.1. AMPAROS A EXIGIR: Los propios de este seguro especial. Es

un amparo relativamente nuevo y ofrecido por escasos aseguradores.

Clausulado por adhesión.

10. 6.10.1. AMPARO ESPECIAL: Al cual podría asignarse una calificación

especial para su obtención: cobertura retroactiva, es decir, con respecto de

actos u operaciones administrativas ocurridas dentro de la vigencia de

contratos anteriores; lo anterior , en caso de renovaciones sucesivas.

La técnica y experiencia de los seguros en entidades estatales ha llevado a la

implementación o creación de nuevos amparos, condiciones, exigencia de

garantías y exclusiones que hacen muy dinámica su contratación. Los amparos y

condiciones exigidas constituyen apenas un parámetro general, siendo

recomendable asesorarse de un intermediario calificado que emita

recomendaciones más técnicas para esta contratación en el diseño que le

corresponde dentro de su asesoría para la elaboración del Plan de Seguros de la

entidad. Es por ello que la propia ley indica que la selección de intermediario(s)

(un segundo intermediario, sólo por excepción) debe hacerse con anterioridad a la

contratación de Asegurador, con el fin de que su intervención no se limite al

acompañamiento de la invit ación pública y cobro de primas, si acaso a la atención

y acompañamiento de reclamaciones ante la realización del siniestro.


77

10.7. DIFICULTADES Y OBSTÁCULOS EN LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS

Como queda claramente planteado, existen normas suficientes para soportar la

protección patrimonial de las entidades y sus servidores. Los principios de

moralidad, eficacia y economía, para este caso, se desarrollan a través de las

herramientas de planeación. Planear, formar procesos de contratación afines a los

planes de desarrollo, a los programas y proyectos de inversión, previendo riesgos

y salvaguardando el patrimonio estatal.

Lamentablemente, muchos de los servidores de las entidades, particularmente los

directivos, poca formación acumulan en el momento de su vinculación,

aprendiendo sólo durante el período de sus servicios. Además, en un Estado como

el nuestro no existe posibilidad de asignar r ecursos económicos suficientes para

cada necesidad, sea de funcionamiento o de inversión. Es así como se castigan

las apropiaciones “menos urgentes”, como los Seguros, quedando desprovista de

protección gran parte de los inventarios y actividades que se desarrollan.

Sin embargo, la optimización de los recursos asignados para estos rubros y la

contención del detrimento propio de los siniestros podrían verse fortalecidos con

capacitación a los servidores públicos, con aprovechamiento del conocimiento de

los intermediarios y con exigencia a las Aseguradoras.


78

10.8. ALTERNATIVAS DE CONTRATACIÓN

Es evidente la debilidad de las entidades estatales frente al Asegurador. Si alguien

tiene una mejor posición y posibilidad de determinación de las condiciones del

contrato de Seguro es una entidad estatal. Pero existe desconocimiento del tema,

como se ha explicado a lo largo de este ensayo.

No obstante ello, ya en el país ha habido intentos por mejorar las condiciones de

contratación. En materia de Seguros de Cumplimiento, garantías que por Ley

deben exigirse a los Contratistas, las entidades estatales deben someterse al

dispendioso proc eso de reclamación a que las someten algunos aseguradores: el

Contratista asegura su propia conducta a través de compañías sobre las cuales no

tiene control alguno el Contratante. Fracasaron intentos por restringir pólizas

expedidas por algunos aseguradores de comportamiento “dudoso” en el pago de

siniestros, pues por vía de Tutelas se protege el derecho a la igualdad de todos

ellos. Pero existe una alternativa, planteada desde hace algunos años por

doctrinantes, que se refiere a la posibilidad de que la entidad estatal, en su Plan de

Seguros, incluya el Seguro de Cumplimiento. Esta tesis es rechazada por algunos

por considerar que la entidad asumiría costos que corresponden al Contratista. Sin

embargo, pensar así es pretender desconocer que el Presupuesto Oficial de cada

proceso contractual incluye el costo de Estampillas, retenciones, impuestos o

gravámenes de toda clase, incluido el de las Garantías de Cumplimiento. Es decir:


79

La propia entidad tiene a su cargo los costos de la contratación, los cuales le s on

trasladados. Los valores por conceptos tributarios y pagos de publicación de

Gaceta trasladan el dinero “de un bolsillo del Estado a otro” y en el mismo sentido

ocurre con otros gastos como la prestación de garantías, donde el presupuesto

oficial financia todo ello.

Es por eso que se ha planteado la posibilidad de establecer los gastos de

inversión de la respectiva Vigencia Fiscal y de allí calcular el valor que

correspondería, al menos, a amparos de cumplimiento por vía de Seguro;

determinada esa suma, incluirla en el rubro correspondiente y en los Seguros a

contratar con el Asegurador propio seleccionado. ¿Qué se obtiene con ello? Un

mayor control al Asegurador y el Contratista, un menor costo de aseguramiento y

mejores condiciones para el pago de eventuales siniestros (incluso con respecto

de los que no se hayan determinado con claridad y no se puedan soportar de la

mejor manera ante un tercero sin voluntad de pago). No es igual recibir y aprobar

una garantía contratada por el asegurado, cuya conducta constituye el riesgo

mismo de la entidad y quien a su vez contrata con otro tercero con ánimo de lucro,

a contratar directamente, al menos, el amparo básico que requerirá esa entidad y

que, en cualquiera de los eventos paga con cargo a sus propios recursos. Es una

alternativa válida que, como ocurre con el tema general de contratación, requiere

de un proceso serio de análisis y planeación.


80

11. CONCLUSIONES

Como se plantea y expone en este ensayo, la principal vía de acción

administrativa estatal es la contrataci ón, regida ella hoy día por el estatuto

contenido en la Ley 80 de 1993 y su reglamento. Y constituyen sus procesos un

riesgo para la entidad y las personas que la representan. Se somete pasivamente

el Estado a la conducta de su directivo; éste, a su vez, se somete a la conducta de

quien designe supervisor ó interventor de la acción de otra: un tercero denominado

Contratista, conformado por persona(s) natural(es), jurídica(s) o la asociación de

ellas en las figuras de Unión temporal o Consorcio. Una cadena de

responsabilidades que representa riesgos y se traduce muchas veces en daños o

detrimento denominados siniestros, ante los cuales debe procurarse amparo.

Se requiere, entonces, de servidores que comprendan el objeto de la

administración pública, que apliquen en su gestión los principios que rigen la

función administrativa; que profundicen en el tema y apliquen las herramientas que

les competen como gestores públicos.

Se requiere también de procesos contractuales completos, precisos, antecedidos

de estudios de viabilidad y justificación que obedezcan a criterios de planeación

integral, la cual debe plantear la forma de proveer a la satisfacción de la necesidad


81

sin riesgos ó con la disminución de los mismos al mínimo tolerable, trasladándolos

o repartiendo cargas entre los actores.

En ese mismo orden de ideas, es necesario amparar esas actividades, conductas

o personas que interactúan en los procesos propios del funcionamiento de las

entidades estatales, encontrando la figura del Seguro como las más propicia a

efectos de contener hechos dañinos que redundan en detrimento económico

estatal.

Las herramientas están plasmadas ya en el estatuto legal, restando únicamente su

difusión entre los actores, señalando a los servidores su utilidad más que su

obligatoriedad. La dinámica pública es supremamente compleja: hoy día, es más

difícil el ejercicio del empleo público, incluso riesgoso, pero existen procesos

reglamentados cuya regulación favorece el cumplimiento de funciones.

Es así como la capacitación permanente fomentará procesos de formación que

fomenten ese conocimiento de lo público, la res publica, bienes y responsabilidad

de todos. En este aspecto es importante señalar que la Ley 489 de 1998, en su

capítulo IV, describe el Sistema de Desarrollo Administrativo como el conjunto de

políticas, estrategias, metodologías, técnicas y mecanismos de carácter

administrativo y organizacional para la gestión y manejo de los recursos humanos,

técnicos, materiales, físicos, y financieros de las entidades de la Ad ministración


82

Pública, orientado a fortalecer la capacidad administrativa y el desempeño

institucional , fundamentado en políticas de desarrollo y en el Plan de Formación y

Capacitación que formule por el Departamento Administrativo de la Función

Pública en coordinación con nuestra Escuela Superior de Administración Pública –

ESAP-, reglamento que esperamos fortalezca aspectos como el tratado en el

objeto del presente trabajo de grado.


83

12. BIBLIOGRAFÍA

Constitución Política de Colombia, artícul os 63, 78, 102, 124, 209, 267, 277, 268,

300, 352, 355;

Código de Comercio, Títulos V y XIV;

Estatuto contractual estatal: Ley 80 de 1993, Decreto 679 de 1994, 1436 de 1998,

2170 de 2002 y demás normas de su reglamento;

Estatuto Orgánico del Presupuesto: Decreto 111 de 1996, modificado por la Ley

225 de 1995 y normas que lo adicionen o modifiquen;

Ley 489 de diciembre 29 de 1998, “Por la cual se dictan normas sobre la

organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las

disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones

previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se

dictan otras disposiciones” ;

Ley 610 de 2000, “Por la cual se establece el trámite de los procesos de

responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías” ;


84

Ley 617 de 2000, normas presupuestales, sobre descentralización y

racionalización del gasto público;

Ley 678 de 2001, sobre Acción de Repetición;

Ley 734 de 2002, Código Disciplinari o Único;

Ley 45 de 1990, artículos 62 y 63 (artículo 101 del Estatuto Orgánico del Sistema

Financiero, Asegurador y Bursátil);

LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio, Contrato de Seguro, Dupré Editores, 3 edición,

1999.

gestiÓn pÚblica y la contrataciÓn de …cdim.esap.edu.co/bancomedios/documentos...

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