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LA PLANIFICACIÓN PARTICIPATIVA MECANISMO PARA DINAMIZAR LA COORDINACIÓN
DEL SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA EN
EL ÁMBITO LOCAL.
DORA ISABEL TIBAQUIRÁ VERGAÑO
Trabajo de grado para optar al título de Especialista en Gerencia Social
Asesor de Investigación
FRANCISCO JIMENEZ VELASQUEZ
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA – ESAP
DEPARTAMENTO DE FRONTERAS Y RELACIONES INTERNACIONALES
BOGOTÁ D.C., JUNIO DE 2006
1. CONTENIDO
CONTENIDO ...........................................................................................................................................II
GLOSARIO ............................................................................................................................................ IV
INTRODUCCIÓN.....................................................................................................................................9
1. CONTEXTO DEL PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN ............................................................9
1.1 HISTORIA DEL ORIGEN DEL CONFLICTO INTERNO EN COLOMBIA................................................9
1.2 MAGNITUD DEL DESPLAZAMIENTO...........................................................................................11
1.3 CARACTERIZACIÓN POBLACIONAL Y TERRITORIAL DEL DESPLAZAMIENTO.............................14
1.4 EL TERRITORIO..........................................................................................................................16
1.5 DINÁMICA DEL DESPLAZAMIENTO CAUSALIDADES Y MODALIDADES .......................................17
2. MARCOS DE REFERENCIA.......................................................................................................25
2.1 MARCO DE INSTITUCIONAL Y LEGAL SNAIPD .............................................................25
2.2 MARCO TEORICO .................................................................................................................32
2.3 MARCO CONCEPTUAL ........................................................................................................41
2.4 MARCO METODOLÓGICO ..................................................................................................43
2.4.1 Planteamiento del Problema............................................................................................48
2.4.2 Justificación del Trabajo..................................................................................................49
2.4.3 Objetivos ..........................................................................................................................50
3. DIAGNÓSTICO DEL PROBLEMA ............................................................................................52
4. ANÁLISIS DEL PROBLEMA ......................................................................................................54
5. PROPUESTA DE TRABAJO........................................................................................................58
5.1 ESPACIOS CUALIFICADOS DE PLANIFICACIÓN PARTICIPATIVA ..................................58
5.1.1 Ciclo de planificación estratégica local...........................................................................61
6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES............................................................................66
BIBLIOGRAFÍA.....................................................................................................................................69
ANEXO A ................................................................................................................................................74
ANEXO B.................................................................................................................................................78
2. GLOSARIO
CNAIPD: Consejo Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia.
CODHES: Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento Interno.
CONPES: Consejo Nacional de Política Económica y Social. Departamento Nacional de
planeación . Colombia.
Desplazado: “toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional
abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida,
su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran
directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto
armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas
de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras
circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren
drásticamente el orden público”.
ECPP: Espacios Calificados de Planificación Participativa
SNAIPD: Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia.
SUR: Sistema Único de Registro. Programa de Atención a Población Desplazada. Acción
Social.
3. INTRODUCCIÓN
La experiencia de trabajo adelantada desde la Dirección de Operación Territorial de la Red de
Solidaridad Social, como asesora para la coordinación departamental de las acciones de
atención de la población desplazada, motivo la elección del tema de investigación, pues las
diferencias existentes en los distintos niveles decisorios de la política pública de atención a
poblaciones en situación de desplazamiento forzado, limitan el desarrollo de acciones
oportunas y correspondientes con las necesidades y expectativas de la misma.
El tema de investigación se nutre de la experiencia desarrollada en el año 2004, por la Red de
solidaridad en cumplimiento de su rol de coordinadora del Sistema Nacional de Atención
Integral a la Población Desplazada, cuyo objetivo se centro en el fortalecimiento de comités
municipales y territoriales de atención a la población desplazada. El trabajo estaba dirigido a
acompañar el proceso de planificación participativa para la definición de estrategias de
atención directa y la gestión de recursos locales, con el propósito de diseñar herramientas que
potencien los comités como espacios eficientes de coordinación, toma de decisión y respuesta
frente al desplazamiento forzado en las municipalidades.
Para esto se adelantaron dos estrategias: La primera estaba dirigida hacia la sensibilización
de autoridades territoriales para comprender la problemática, su papel en el SNAIPD y para
retomar la corresponsabilidad de afrontar el fenómeno y la segunda fue la Capacitación para
cualificar la acción, transfiriendo conocimiento sobre la normatividad, instrumentos y
herramientas de política desarrollados.El trabajo de fortalecimiento se adelantó en tres fases:
la fase I se adelantó en los departamentos de Córdoba, Bolívar, Magdalena, Cesar, Norte de
Santander, Nariño y región del Magdalena Medio. La Fase II se adelantó en Cesar, Bolívar,
Magdalena, Sucre, Norte de Santander, Santander, Antioquia, Chocó, Meta, Cundinamarca,
Cauca, Valle del Cauca, Huila, Tolima y regiones de Magdalena Medio y Urabá. La fase III se
adelantó en micro regiones con municipios que concentraban el 75% de la expulsión y de la
recepción: Sierra Nevada de Santa Marta, oriente y bajo antioqueños, Magdalena Medio,
Urabá ampliado, Montes de María, sur del Valle y norte del Cauca, norte y centro del Chocó,
Medio y Bajo Putumayo, sur del Tolima y municipios de influencia de la Zona de Distensión y
la región del Catatumbo
Como resultados destacados del trabajo adelantado se puede señalar además del
fortalecimiento de los comités locales, la realización de un diagnóstico situacional y de
contexto en los niveles departamental y municipal, con análisis de riesgos, que permite
señalar las oportunidades, potencialidades, debilidades y amenazas de la planificación
participativa para la toma de decisiones al interior de los comités en la vía de mejorar su
acción local.
El diagnóstico adelantado facilitó el diseño de herramientas de trabajo que promovieron
cambios de dirección y de gestión de los comités locales y se emprendieron tareas de
capacitación para cualificar la gestión de los actores vinculados a estos espacios.
Teniendo en cuenta los pasos anteriores, el problema de investigación se centra en el estudio
de las dificultades en el ejercicio de la planificación participativa en la operación de los
comités locales, debido a la segmentación de la oferta por sectores y a la (des)articulación de
cada sector con el ámbito local que limitan una oferta de servicios a la PD como respuesta
integrada.
10
Los marcos de referencia para el abordaje del problema de investigación están dados en
primer lugar por los antecedentes del trabajo adelantado en la Red de Solidaridad Social en el
año 2004, que configuran un diagnóstico descriptivo y cualitativo de la operación de los
instrumentos de la política pública de atención a la población en situación de desplazamiento
en el ámbito local. En segundo lugar, un marco normativo y legal que define los alcances y las
limitaciones jurídicas para la prestación de servicios con calidad y oportunidad a la PD. En
tercer lugar la inscripción del problema de investigación en un marco teórico definido por el
modelo cualitativo – interpretativo que configurar el análisis de la información obtenida y
orienta en la descripción de la contexto observado y en cuarto lugar un referente conceptual
que define los términos que se utilizarán en la descripción, explicación y análisis de la realidad
estudiada.
En cuanto al alcance que pretende la investigación, es posible indicar que en trabajos previos
al ensayo que hoy se presenta, se ha avanzado en la determinación de la existencia del
problema y en la descripción de la situación, por lo tanto este se enmarca en dar explicación
de las limitantes para la planificación participativa en la operación de los comités locales y
proponer algunas recomendaciones metodológicas y herramientas técnicas para mejorar los
niveles de participación y toma de decisiones para la definición de estrategias de atención
directa.
Este trabajo ensayo de grado se justifica directamente en la necesidad de avanzar en la
operatividad estratégica de los comités locales, ya que son los instrumentos básicos para la
ejecución de la política pública y escenarios vitales para la participación activa de todos los
actores presentes en el territorio. Más aun cuando el problema del desplazamiento forzado en
Colombia continua crecido; según datos estadísticos entregados por la Red de Solidaridad
Social, hoy Acción Social, Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
11
Internacional y CODHES1;La magnitud del desplazamiento se ubica a marzo de 2006, entre
1.765.616 y 2.914.854 personas respectivamente, afectando más del 90% del territorio en
condición de expulsores y receptores de población desplazada.
La investigación del problema de estudio señalado tiene como finalidad proponer un esquema
de articulación de las entidades públicas y privadas del nivel nacional con el local y de las
organizaciones civiles, comunitarias e internacionales con estas y con la población
desplazada, en la búsqueda de dinamizar mecanismos de planificación participativa como
motores de cambio en la gestión y operación de la política pública de atención del
desplazamiento en el ámbito local.
La investigación se vincula con trabajos previos de diagnóstico de la capacidad de gestión del
SNAIPD en el ámbito local y con la identificación de debilidades en el ejercicio de acciones de
planificación participativa, concertación y gestión de recursos realizados desde la Red de
Solidaridad social. Es importante considerar que la explicación del problema de estudio
realizada favorece la propuesta metodológica estratégica que contiene en ensayo trabajo de
grado “los espacios cualificados de planificación participativa”.
Sin embargo, la propuesta metodológica del trabajo no pretende resolver las dificultades de
coordinación del sistema, sólo se acerca de forma razonada a indicar que la planificación
participativa es un mecanismo dinamizador del mismo en el ámbito local, y que a través de los
espacios cualificados se pueden desencadenar procesos de desarrollo endógeno de las
comunidades afectadas por este problema.
1 CODHES. Consultoría para los derechos humanos y el desplazamiento interno.
12
La metodología utilizada para abordar el problema de investigación es de carácter cualitativo,
descriptivo y analítico; pues responde de forma directa al contexto en que se inscribe el
problema observado, a las posibilidades de recolección de información y al análisis
interpretativo de las características comunes y hallazgos presentados.
Finalmente, es necesario indicar el orden en que se presenta el contenido del ensayo trabajo
de grado; En primer lugar, se presenta un contexto general que reseña del origen y causas del
conflicto armado en Colombia, si se quiere, a manera de contexto político para señalar
elementos sobre la magnitud, causalidades, modalidades y afectación del desplazamiento
interno forzado para finalizar con un referencia especial de los énfasis de la política pública
actual y los enfoques definidos por el Gobierno, con el propósito de complementar el abordaje
del problema de estudio.
En segundo lugar, se presentan los marcos de referencia enunciados anteriormente, marco
institucional y legal del Sistema Nacional de Atención Integral a la población Desplazada, el
marco teórico del paradigma cualitativo - interpretativo y el marco conceptual de los términos
técnicos más usados para explicar el problema de estudio.
La tercera parte del trabajo esta constituida por el diagnóstico de la situación que configura el
problema de estudio, señalando las limitantes más comunes y los hallazgos que lo
caracterizan. Acá también se inscribe la descripción de la metodología de estudio y las
técnicas de recolección de información.
La cuarta parte la constituye la presentación de la propuesta metodológica estratégica para
promover cambios en la situación problemática descrita y la presentación de proposiciones y
conclusiones del trabajo.
13
Finalmente, se presenta la relación de las referencias bibliográficas que dieron soporte al
estudio y sirvieron de marco de referencia para la presentación de resultados del ensayo
trabajo de grado.
14
1. CONTEXTO DEL PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN
3.1 HISTORIA DEL ORIGEN DEL CONFLICTO INTERNO EN COLOMBIA
Lo que está sucediendo en Colombia tiene una historia y sin duda es importante conocerla; en
primer lugar la independencia de Colombia fue en realidad una guerra civil que se prolongó
durante todo el siglo XIX, con turnos de poder entre los partidos conservador y liberal; la
independencia de España no significó una ruptura general, sino una suspensión de algunos
nexos del sistema político.
La última guerra civil de dio a final de siglo (1899-1902), se llamó la Guerra de los Mil Días, en
la cual los conservadores triunfaron frente a los liberales e inauguraron un periodo de 30 años
en el poder, que se llamó la hegemonía conservadora, una dictadura de un partido sobre otro.
Las libertades políticas se limitaron al máximo, la oposición prácticamente quedó liquidada, y
el Partido Liberal quedó excluido del poder hasta 1930. Año en el que regresa al poder y se
inicia un periodo de importantes reformas entre estas la reforma tributaria, la reforma fiscal, la
reforma en la educación y sobre todo, la “reforma agraria”.
Entre (1930-1947), el partido conservador ejerció la oposición al partido liberal y produjo el
cierre de las posibilidades de desarrollo de las reformas que se estaban gestando, hasta ser
bloqueadas en el año 1947. Desde mediados de los años 40, el Partido Conservador inicia en
contra del Partido Liberal un proceso de oposición beligerante; nacen así dos elementos que
han sido muy perjudiciales para el país; uno el derecho a la legítima violencia frente a los
abusos de poder y otro, el atentado personal. Fueron acciones que esgrimía el Partido
Conservador y que sirvieron de marco conceptual a la organización de grupos irregulares,
armados, que buscaban paralizar, en principio, la participación electoral del liberalismo y,
después, descontar la diferencia de los votos matando al opositor2.
Estas tesis se convirtieron en hechos a partir del asesinato del líder de la oposición liberal, en
el año 1948, Jorge Eliecer Gaitán. El “Bogotazo” provocó una explosión de ira popular y
señaló oficialmente lo que se conoció como el comienzo de la violencia. El Partido
Conservador organizó su gente, los chulavitas, grupos irregulares dirigidos por la policía, que
eran reclutados en las prisiones ó en las zonas conservadoras, eran seguidores
incondicionales al régimen. Su forma de operación se relacionó con la condición de “voto
obligado”, todo aquel que no participará en las elecciones (condición de abstinencia que fijo el
Partido Liberal) era susceptible de ser liquidado.
El estallido de la violencia en el año 1948 está precedido de dos hechos importantes: uno, en
el año 1936 se acepta y se decreta, una reforma agraria, que tenía un objetivo definido: la
tierra era de quien la trabajaba “función social de la propiedad”. Esta reforma agraria
constituyó un movimiento agrario para hacerla avanzar, el cual fue suspendido en el año 1944
por presiones del Partido Conservador quien la liquidó. Este hecho creó una condición general
de violencia3.
Los chulavitas, eran grupos irregulares que generalmente estaban dirigidos por caudillos
locales, por terratenientes o por políticos del partido conservador, su objetivo era eliminar
votos liberales y se les pagaba con tierras que despojaban a los del otro bando. Igualmente
2 VARGAS, Alejo. Introducción al conflicto armado de Colombia. El Conflicto armado y sus perspectivas. Año 1994. Pág. 2 [on line] www. Ub.es/solidaridad/observatori/esp/Colombia/analisis.htm 3 Op. Cit. Pág. 4
10
los liberales se organizaron en bandas de resistencia liberal que atacaban los conservadores.
Con estas estrategias se daba lugar a importantes desplazamientos de población dentro del
país.
Así se da inició a una guerra entre grupos irregulares, con la aprobación, del ejército y la
policía. La resistencia liberal llegó a amenazar el régimen conservador con la conformación de
un ejército armado de más de 10.000 hombres dirigidos por campesinos simpatizantes de las
ideas liberales, ubicados en su mayoría en la Orinoquía colombiana.
Esta situación se “resolvió” con un acuerdo entre los partidos que se denominó Frente
Nacional para alternarse en el poder. La historia reciente demuestra que aún sigue vigente
este acuerdo. La historia deja ver como se ha ido trasladando la oposición legal a la
oposición armada encontrando en el centro el problema de la lucha por la tierra. Como
conclusión se puede afirmar que finalmente esta situación conduce a marginar a la “oposición”
de la vida política y económica, excluyéndola del sistema.
Teniendo en cuenta los hechos históricos descritos que dieron origen al conflicto interno en
Colombia, ahora sí profundizaremos en el consecuente efecto de la violencia interna en el país
en el desplazamiento interno forzado.
3.2 MAGNITUD DEL DESPLAZAMIENTO
Colombia tiene 44 millones de habitantes (73% población urbana, 27% rural), padece un
conflicto armado que día a día se degrada más; en los últimos años el desplazamiento forzado
de personas se ha convertido en un problema de grandes proporciones. El Sistema Único de
11
Registro (SUR) de Acción Social4, reporta 1.765.6165 personas desplazadas entre 1995 y
marzo de 2006. La dinámica de desplazamiento alcanzó en el 2002 los más altos niveles,
registrando casi 424.193 personas desplazadas, cifra que anualmente ha venido
disminuyendo, como se observa en la cifra de personas desplazadas registradas para el 2005
que fue de 152.202 personas, a pesar de la disminución en el registro la problemática sigue
siendo compleja.
En términos de la ubicación geográfica, son 8 departamentos los receptores de población
desplazada en su orden así: Antioquia, Sucre, Bogotá, Bolívar, Valle del Cauca, Cesar,
Córdoba, Atlántico y Santander.
Sin embargo, existe un debate importante frente a las cifras reales de los desplazados
internos en Colombia. Por un lado Acción Social asegura que en todo el 2005 se registraron
152.202 personas desplazadas en Colombia y la ONG CODHES6 informa que fueron 287.581.
De igual forma el Gobierno dice que el desplazamiento forzado se redujo en 41%7 entre el
2003 y el 2004, contrario a lo que afirma CODHES, que la crisis humanitaria lejos de disminuir
aumentó en 38.52%8.
Esta polémica tiene sus orígenes en diferencias se explican por varias razones; en primer
lugar, el periodo de recolección de la información tiene inicios diferentes, para CODHES es el
año 1985 y para Acción Social es el año 1995; las metodologías de recolección de datos
4 AGENCIA PRESIDENCIAL PARA LA ACCIÓN SOCIAL Y LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL. ACCIÓN SOCIAL. 5 Incluye el registro del desplazamiento de forma individual y masiva. 6 CODEES. Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento interno. 7 En el año 2003 el desplazamiento disminuyó un 48%, en el año 2004 los casos registrados en el SUR cayeron un 33.43% según datos presentados en la Revista Vértice No.4 año 2. Avances del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada. Noviembre 2005. 8 Codhes. Seguimiento a la Setencia T-025. Mazro de 2005 Pág. 7. [on line] www.codhes/docencia.edea.edu.co/lms/moodle/resurce/view.php?id=5959
12
difieren, las de CODHES son estimativos contrastados con diferentes fuentes de información
mientras que las cifras de Acción Social corresponden a la población registrada en el SUR,
luego de otorgarse esta condición, es decir, la fuente de información para el Gobierno es la
propia víctima y para CODHES la cifra se basa en el seguimiento de medios de comunicación
que se contrasta con visitas de campo e información de fuentes primarias.
En términos de causalidad ambos coinciden en el Art. 1 de la Ley 387 de 1997, acerca de
quién es un desplazado, sin embargo, para la población que argumenta el desplazamiento por
las fumigaciones de cultivos ilícitos “cuentan” en los estimativos de CODHES y no para Acción
Social. De igual forma es cierto que las cifras se afectan por las consideraciones políticas,
mientras para el Gobierno no hay un conflicto armado en Colombia, para CODHES es claro
que si el Estado realiza el reconocimiento de la población desplazada, es por causa de un
conflicto armado interno.
Otra diferencia vital es el Subregistro9, para CODHES el SUR carece de información de los
desplazamientos intra-urbano y de las poblaciones “confinadas” (situación en la que las
personas se ven obligadas a permanecer en su territorio por acciones de grupos armados
aunque su integridad corre peligro) esto eleva las cifras considerablemente; aunque el SUR se
ha desarrollado, no hay claridad aún sobre cómo darle visibilidad y atender a esa población
que no existe oficialmente.
9 El Gobierno y Codhes reconocen que es un factor importante. Por razones como: La solicitud para ser registrado es una decisión voluntaria de la víctima, se teme que el registro conduzca a su estigmatización, el desconocimiento entre la población sobre el procedimiento legal para ser considerado “desplazado” de manera oficial, la desconfianza en el Estado y sus instituciones, la eventual falta de necesidad económica o interés de algunos colombianos para aparecer en el registro SUR, las amenazas de los grupos armados ilegales y las deficiencias en la toma de las declaraciones.
13
3.3 CARACTERIZACIÓN POBLACIONAL Y TERRITORIAL DEL DESPLAZAMIENTO
De acuerdo con la información suministrada por Acción Social, aproximadamente el 50.3% de
la Población Desplazada corresponde a mujeres y el 49.7% son hombres; el 49.1%
corresponde a personas entre 0 y 17 años, el 47.8% se encuentra entre los 18 y 65 años y el
3.1% sobrepasa los 66 años. El 90% es de origen rural o semirural y una tercera parte tiene o
tenía tierras en su lugar de origen; según datos del año 2005 el 13% corresponde a
comunidades afrocolombianas, y el 8% a comunidades indígenas10.
El desplazamiento forzado afecta a amplios sectores de la población colombiana,
predominantemente en el ámbito rural, pero sus efectos son diferenciados sobre los distintos
grupos poblacionales y además implican impactos más severos sobre algunos grupos
especialmente vulnerables. Según lo muestran las estadísticas y los estudios específicos, el
desplazamiento afecta de manera crítica a las mujeres cabeza de familia, a los niños y niñas,
y a las comunidades indígenas y afrocolombianas.
En cuanto al impacto del desplazamiento sobre las mujeres, Acción Social señala que “El
desplazamiento tiene efectos específicos sobre las mujeres; en su mayoría, éstas se
convierten en jefas de hogar debido a la viudez, a la ruptura de sus relaciones de pareja, o a la
pérdida de su compañero o de sus hijos. Aparte de que el destierro ocasiona un fuerte trauma
psicológico, el desplazamiento hace recaer casi exclusivamente en ellas la responsabilidad del
sostenimiento afectivo y económico de la familia”11. Un dato que ilustra lo anterior, es que en
10 Balance de la política pública de prevención, protección y atención al desplazamiento interno forzado en Colombia. Pg. 103 11 RSS: “Informe al Congreso de la República – Enero 2002 a Febrero 2003”, Tomo I, pág4. Bogotá, 14 de marzo de 2003.
14
el 2004 el 47% de los hogares desplazados tenía jefatura femenina, proporción que creció al
49,6% en 200512 .
En un estudio realizado por el ACNUR, “en el contexto urbano, el desempleo suele afectar
más duramente a los hombres que a las mujeres. Mujeres y hombres desplazados buscan de
manera diferenciada apoyo en su entorno: los hombres en la asistencia por parte de entidades
gubernamentales, mientras que las mujeres desarrollan un sentido más práctico para
garantizar la supervivencia de la familia, frente a un retorno que no garantiza la seguridad
personal, ni el acceso al empleo o a la propiedad, las mujeres desplazadas suelen preferir la
integración urbana”13.
Otro impacto del desplazamiento en las mujeres, es el aumento de la violencia intrafamiliar, el
52.3% de las mujeres en situación de desplazamiento ha sido víctima de este tipo de agresión
en comparación con las cifras que maneja Profamilia para las mujeres no desplazadas. Las
mujeres especialmente después del desplazamiento sufren un proceso de empobrecimiento,
pérdida de libertadades, lesión de sus derechos sociales y carencia de participación política14.
Con respecto al impacto del desplazamiento sobre las niñas y los niños, UNICEF y CODHES
15 estiman que entre 1985 y 2002, cerca de 1.750.000 niños y niñas tuvieron que huir de sus
lugares de origen. De acuerdo con los estimativos de Acción Social con base en la población
registrada, el número de niñas y niños sería aproximadamente de 482.500 (42% de la
12 ALTO COMISIONADO DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LOS REFUGIADOS EN COLOMBIA. ACNUR. Balance de la política pública de prevención, protección y atención al desplazamiento interno forzado en Colombia. 2002 – 2004. 109-113 13 DONNY, Meertens Informe Consultoría ACNUR: El futuro nostálgico: desplazamiento, terror y género, enero-diciembre 2000 e Informe ACNUR, Consulta con mujeres desplazadas sobre principios rectores del desplazamiento, Bogotá, ACNUR, OCHA, Grupo Temático de Desplazamiento del Sistema de Naciones Unidas, año 2001. 14 ALTO COMISIONADO DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LOS REFUGIADOS EN COLOMBIA. ACNUR. Balance de la política pública de prevención, protección y atención al desplazamiento interno forzado en Colombia. 2002 – 2004. Pg. 113
15
población registrada) Uno de los problemas más serios es el reclutamiento forzado de
menores, según Human Rights Watch estima que alrededor de 11.000 niños y niñas han sido
reclutados por los grupos armados (la mayor parte de ellos por la guerrilla), y que uno de cada
cuatro guerrilleros o paramilitares es menor de edad.
En lo referente a las comunidades indígenas que corresponde al 8% del total de la PD, se
puede indicar que frecuentemente toman la decisión de “resistir” al desplazamiento y de
defender sus espacios socioculturales, situación que las conduce en muchos casos a ser
declaradas “objetivo militar” por parte de los actores armados ilegales. El impacto sobre las
comunidades indígenas es importante dado que su relación territorio-identidad es muy fuerte.
Respecto a las comunidades afro-colombianas que representan el 13% del total de PD
registrada; se puede indicar que han sido víctimas de la expansión del conflicto en años
recientes, toda vez que sus áreas de asentamiento son muy atractivas para los grupos
armados porque son fuentes de riqueza mineral, tienen cercanía a los océanos y son barreras
naturales que los protegen de las autoridades.
3.4 EL TERRITORIO
Desde el punto de vista geográfico, la expansión territorial del fenómeno ha sido muy
acelerada. En 1999 existían 139 municipios (12.4% del total) afectados por el desplazamiento
forzado. Según estimativos de Acción Social en 2005 están afectados 984 (87.7%) como
expulsores de población (310), como receptores (54) o en ambas condiciones (620) Aunque el
fenómeno del desplazamiento afecta en general a todo el territorio nacional, la información
reportada permite establecer que la mayor parte del fenómeno se concentra en 118
15 CODHES-UNICEF: Un país que huye, desplazamiento y violencia. Bogotá, septiembre de 2003.
16
municipios: el 64% de la expulsión se concentra en 75 municipios y el 75.4% de la recepción
se concentra en 43 de éstos.
Así mismo, el desplazamiento se puede observar de manera regional, es decir, la afectación
trasciende al municipio y se afectan elementos de pertenencia y culturales de toda una
región16, se encuentra que 20 microregiones expulsan el 59% de la población y a ellas llega el
61.5% de la misma. Las microregiones más afectadas por el desplazamiento son: Sierra
Nevada (expulsa el 11.86% y a ella llega el 12.5%), Oriente Antioqueño (6% y 5%,
respectivamente), Catatumbo (5.91% y 2.9%, respectivamente) y Urabá Ampliado (5.04% y
3.7%, respectivamente) .
3.5 DINÁMICA DEL DESPLAZAMIENTO CAUSALIDADES Y MODALIDADES
El desplazamiento forzado en Colombia es un fenómeno dentro del cual coexisten múltiples
causalidades y múltiples modalidades de afectación de la población civil, históricamente en el
territorio colombiano nunca ha habido el monopolio de la fuerza, ni de la justicia, lo que
muestra que los problemas son estructurales y el desplazamiento ha sido parte de la historia;
en los últimos 20 años, los grupos ilegales se han beneficiado al vincularse al negocio de la
droga; fenómeno que afecta a casi todo el país debido a las disputas territoriales por el control
y dominio de la producción del cultivo ilícito17.
La gran mayoría de los desplazamientos se origina por amenazas generalizadas y por el
temor a las consecuencias de los enfrentamientos armados sobre la población civil, los
desplazamientos por amenazas específicas son minoritarios.
16 LUNA, Patricia. La política social desde la constitución de 1991. Desplazados, migraciones y movilidad. Pág. 323
17
De otro lado, en cuanto al comportamiento de los autores, puede destacarse que entre 1985 y
2001, la guerrilla disminuyó ostensiblemente su participación en la autoría de los
desplazamientos, mientras que para las autodefensas el desplazamiento se convirtió en una
estrategia cada vez más importante18.
Al contrario, a partir del 2002 la situación comienza a cambiar radicalmente ya que las
autodefensas disminuyen sustancialmente su actividad como generadores de
desplazamientos en tanto que la guerrilla reactiva su ofensiva contra la población civil sin
embargo, la mayor parte de los desplazamientos han sido causados por dos o más actores, lo
cual es consistente con el crecimiento de los enfrentamientos armados como causalidad del
fenómeno.
La causa principal de los desplazamientos es la violencia política asociada al conflicto armado
interno que se caracteriza por graves violaciones a los derechos humanos y del derecho
internacional humanitario, producto de una estrategia bélica deliberada que soluciona sus
diferencias atacando a los civiles y lo hacen con una degradación tal que no deja a las
personas, cuya seguridad física se ve amenazada, otra opción que huir.
La estrategia de control político-militar de los actores armados tiene un carácter temporal y
genera como consecuencia desplazamientos, pues la población carece de garantías mínimas
de protección de su vida e integridad física. Esta consolidación del control territorial facilita
instaurar o controlar procesos de producción de cultivos ilícitos y garantizar el tráfico de armas
e ingreso ilegal de divisas, entre otras cosas.
17 Comentarios al informe de balance de la política pública de prevención , protección y atención al desplazamiento interno forzado. Luis Alfonso Hoyos Aristizabal. Alto Consejero para la acción social. 2004. Pág 327-337
18
Otra modalidad de desplazamiento es el confinamiento ó encajonamiento donde la población
residente ya no es desplazada, sino que se ve obligada por el respectivo actor armado a
vincularse de manera forzada a los procesos productivos ilegales, sin posibilidades de salir de
la zona para proteger su vida, integridad y libertad. Esta situación genera emergencia
humanitaria que en ocasiones se prolongan por largo tiempo sin que sea posible romper el
bloqueo de alimentos, medicamentos, combustibles, etc., por parte del Estado o de agentes
humanitarios.
Dos modalidades poco estudiadas son el desplazamiento intra-urbano, es decir de familias
entre zonas de la ciudad, e interurbano, consistente en la expulsión de familias desde una
ciudad hacia otra, generadas por amenazas de actores armados que luchan por el control de
barrios y zonas de las mismas.
Finalmente, la más grave de las modalidades la constituye el desalojo planeado de localidades
enteras por parte de los actores armados, quienes obligan a las comunidades
a trasladarse masivamente bajo su vigilancia y a permanecer en un sitio distinto al de origen,
afectando a grupos altamente vulnerables como son los niños y las mujeres que se ven
sometidos a condiciones infrahumanas durante la permanencia, ejemplo de ello están los
desplazamientos de los caseríos cercanos a los ríos en Choco y Putumayo.
Los desplazamientos también están asociados a procesos de apropiación y concentración de
la propiedad de la tierra, promovidos por personas o actores con un interés económico (los
18 FORERO, Edgar. El Desplazamiento Interno Forzado en Colombia 2003. Ponencia para el encuentro “Conflict and
19
grandes narcotraficantes) que operan a través de grupos de acción privados, o por los mismos
actores armados que obligan a los campesinos a abandonar tierras y cultivos. El fenómeno de
la violencia y la confrontación armada están relacionados con intereses económicos que han
llamado la “contrarreforma” agraria que afecta a pequeños y medianos propietarios, existiendo
una estrecha relación con el despojo de tierras y el desplazamiento interno, derivando un
acelerado proceso de concentración de la propiedad rural en detrimento de la población, con
cambios drásticos en el uso y tenencia de tierras”.19
Una mención especial merece el tema de los desplazamientos de la fuerza de trabajo
vinculada a cultivos ilícitos - trabajadores denominados “raspachines”- generados por la
erradicación de los mismos, hace que en muchas regiones resulte prácticamente imposible
deslindar el desplazamiento producto del conflicto y del desplazamiento generado por la
erradicación.
Frente al anterior panorama descrito del desplazamiento, la discusión relevante en términos
de la política pública está referida a cuántas personas es necesario atender, y cuándo se
considera que cada una de ellas no requiere más atención por haber superado su situación de
desplazamiento.
La tensión actual se presenta entre el enfoque de derechos tendiente a garantizar la
reparación integral de los derechos de la PD y el enfoque de asistencia social que únicamente
satisface las necesidades básicas dentro de un esquema convencional de atención a
población vulnerable; el hecho se reduce a la escasez de recursos presupuéstales que
superpone el reconocimiento de los derechos a la disponibilidad fiscal.
Peace in Colombia: Consequences and perspectives for the Future”, organizado en Washington (USA) por Kellog
20
Sin embargo, se ha destacado cada vez más que la clave radica en que de acuerdo con los
Principios Rectores del Desplazamiento, con la legislación colombiana, y con la jurisprudencia
de la Corte Constitucional
la superación de la situación de desplazamiento no se cumple únicamente con la satisfacción de las necesidades materiales y la estabilización de las personas.... El desplazamiento forzado es un delito expresamente castigado por la legislación internacional (Derecho Internacional Humanitario) y nacional (Ley 589 de 2000) en el cual no sólo le cabe responsabilidad al agente causante, sino también eventualmente al Estado por omisión en el cumplimiento de su deber... Por lo tanto debe cumplirse los principios del derecho a la verdad (esclarecimiento de los hechos), a la justicia (identificación y sanción de los culpables de acuerdo con la legislación vigente) y a la reparación20.
Finalmente, quiero presentar algunos Elementos de enfoque de la política actual, para
indicar qué dirección se dio a la política en el periodo de gobierno anterior (2002-2006); se
produjeron cambios muy significativos y muy polémicos en el enfoque de la política de
atención al desplazamiento. Estos cambios han suscitado intensos debates entre diversas
entidades y actores involucrados en el tema humanitario, entre estos cambios, está “la
vigencia cada vez más relativa del enfoque de derechos, y el desmantelamiento progresivo del
esquema especial de atención a la PD basado en el enfoque de discriminación positiva”21.
Este debate se da entorno a la vigencia nominal de los derechos de la PD, indicando que el
Estado se ha limitado a tratar de atender el aspecto asistencial relacionado con los derechos
sociales y económicos, pero aún así condicionándolos a la disponibilidad de recursos. Además
existe una gran debilidad del sistema de justicia para garantizar los derechos a la verdad, la
justicia y la reparación y que se ha hecho manifiesto con el condicionamiento de la atención a
Institute, Woodrow Wilson Internacional Center for Scholars y Fundación Ideas para la Paz. Año 2003. Pag. 4 19 Op Cit. Pág. 5. 20 Sentencias SU 1150 de Septiembre de 2000 y T 327 de Marzo de 2002 21 ALTO COMISIONADO DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LOS REFUGIADOS EN COLOMBIA. ACNUR. Balance de la política pública de prevención, protección y atención al desplazamiento interno forzado en Colombia. 2002 – 2004.( Capitulo de recomendaciones) Pág. 287-308
21
la PD por las restricciones fiscales. Pese a lo anterior, el tema es escenario continuo de
discusión con la promulgación de la Ley de alternatividad penal22, dirigida a establecer
mecanismos de suspensión de las condenas para aquellos miembros de los movimientos
armados que se desmovilicen.
El segundo debate esta relacionado con la discriminación positiva, o atención a través de la
oferta social regular; el gobierno ha adoptado la decisión de descontinuar el esquema
“especial” gradualmente y organizar la atención al desplazamiento forzado, dentro de la oferta
de la política pública más amplia de atención a los grupos de la población vulnerable.
En el planteamiento y diseño de las estrategias y en la ejecución de las acciones se está
fortaleciendo el enfoque de asistencia social; siendo el componente de atención humanitaria
de emergencia (AHE) el único que continuará respondiendo a un enfoque de discriminación
positiva. La asistencia para la estabilización económica y el restablecimiento (salud,
educación, vivienda, generación de ingresos) tiende a proveerse a través de la oferta de
asistencia social regular, utilizando los mecanismos, instrumentos y procedimientos
convencionales para la atención a la población pobre y vulnerable, y sin apropiar montos
específicos para atención a la PD.
Lo importante acá es que la atención a la PD se preste con la garantía de acceso a la oferta
sin ningún tipo de restricción ni de discriminación. Pero el hecho continuo es que los
procedimientos de atención funcionan en la práctica como barreras al acceso y como factores
restrictivos, al establecer requisitos que en ocasiones no están ni al alcance de la población
vulnerable normal pobres históricos, menos de las familias desplazadas.
22 Ley de Justicia y paz 975 de diciembre de 2005.
22
En conclusión, el Estado, sin negar nominalmente la vigencia de los derechos de la PD, se ha
limitado a tratar de atender el aspecto puramente asistencial relacionado con los derechos
sociales y económicos (atención en salud y educación, vivienda, tierras y generación de
ingresos), pero aún así condicionándolos a la disponibilidad de recursos23.
En cuanto a los énfasis de la política pública de prevención, protección y atención al
desplazamiento interno en el país, el gobierno colombiano ha definido cuatro elementos sobre
los que basa su acción en este periodo, como dice LUNA24, el primero esta relacionado con la
Implementación de un enfoque regional y territorial, reconociendo las particularidades locales
y una visión integrada frente al desarrollo territorial. Esta concepción se promueve para
facilitar la dinámica de integración socioproductiva tanto de los pobladores que acogen a los
desplazados como a los propios desplazados en condiciones de no-discriminación.
El segundo enfoque es el poblacional, entendiendo que cada grupo poblacional tiene diversos
intereses y concepciones del desarrollo y que el reconocimiento de esas diferencias facilita la
equidad. El tercer elemento es el enfoque sistémico de cohesión y de integralidad, en donde
el gobierno tiene como meta que cada acción propuesta tenga un escenario de concurrencia,
de complementariedad e integralidad en cuanto a cada componente de atención, paralelo al
mejoramiento de la simultaneidad de las acciones, pues anteriormente se ha evidenciado que
el Estado ha tenido dificultades para evaluar la calificación del impacto en las poblaciones
desplazadas.
23 FORERO, Edgar. El Desplazamiento Interno Forzado en Colombia 2003. Ponencia para el encuentro “Conflict and Peace in Colombia: Consequences and perspectives for the Future”, organizado en Washington (USA) por Kellog Institute, Woodrow Wilson Internacional Center for Scholars y Fundación Ideas para la Paz. Año 2003. Pag. 16 24 LUNA, Patricia. Desplazados, Migraciones y Movilidad Social. En Política Social desde la Constitución de 1991. Una década Pérdida?. Colección CES Universidad Nacional. Facultad de Ciencias Humanas. Año 2004. Pag 325.
23
El cuarto enfoque es el participativo, que reconoce al beneficiario de la política como un sujeto
de atención que en su interacción realiza consideraciones sobre la política y reacciona frente a
esta. Por lo tanto el Estado ha facilitado el dialogo con la población desplazada para escuchar
sus demandas y acercar los puntos de vista distantes.
Por lo anterior y teniendo en cuenta el énfasis del ensayo trabajo de grado propuesto, una de
las mayores tareas está en cualificar el escenario local de atención a la población desplazada;
haciendo ajustes en los procedimientos y reorientando la acción de cada una de las entidades
vinculadas al SNAIPD en al ámbito local. Es necesario establecer un esquema que propicie la
participación, el compromiso y concertación de acciones de atención con carácter vinculante y
simultaneo que permita a la institucionalidad local reforzar el nivel operativo del SNAIPD.
24
2. MARCOS DE REFERENCIA
3.6 MARCO DE INSTITUCIONAL Y LEGAL SNAIPD
El esquema institucional para la atención del desplazamiento forzado se inició en 1995,
soportado en el Sistema Nacional de Atención de Desastres y la coordinación del programa
estaba a cargo de la Unidad de Derechos Humanos del Ministerio del Interior.
Lo anterior, indica que la política pública estuvo guiada en su primera fase, en la práctica por
el criterio de atención de emergencias. En la segunda fase, se da la creación del SNAIPD25 y
la coordinación fue ejercida por la Consejería Presidencial para la atención a la población
desplazada, de acuerdo con la Ley 387/97, y significó un avance en el enfoque de la política
orientada a la atención humanitaria, el objetivo era establecer un modelo de articulación de las
políticas sectoriales y a su vez, articular los niveles nacional y territorial.
La tercera fase, se inicia cuando la Red de Solidaridad Social ahora Acción Social26 asume la
coordinación del SNAIPD en 1999; orientando su acción a facilitar el restablecimiento de los
proyectos de vida de la población desplazada en condiciones dignas, mediante la integración
de los esfuerzos públicos, privados y comunitarios.
La Acción social, fue creada en 2005, mediante el decreto 2467 de 2005. Como entidad
destinada a ejecutar la política social del Estado, tiene sus antecedentes en la Secretaría de
Integración Popular (1982-1986) y en el Plan Nacional de Rehabilitación (1986-1994).
25 DEPERTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. CONPES 2924 de 1997: Creó el Sistema Nacional de Atención Integral a la población desplazada.
25
Actualmente, esta integrada con la Agencia Colombiana para la Cooperación Internacional
(ACCI) y Plan Colombia, y se organiza de acuerdo con los programas sociales a los que
responde; asume la coordinación del SNAIPD sin tener bajo su responsabilidad la atención
directa del problema del desplazamiento interno forzado por la violencia.
Acción social cuenta con un esquema organizativo para operacionalizar la política de atención
al desplazado, a través de las Unidades Territoriales (UT), que son espacios en la región
donde se gestionan las políticas y los programas. El SNAIPD es una herramienta política y
operativa que se expresa funcionalmente en un conjunto de entidades públicas y privadas que
tienen por finalidad la implementación de la política estatal diseñada en favor de las personas
en condición de desplazamiento.
En el siguiente cuadro se describen las competencias previstas en la ley 387/97 para las
entidades que hacen parte del SNAIPD27
ENTIDAD COMPETENCIAS
♦ Incoder Tierras: enajenación, adjudicación, titulación, Crédito Registro de predios para evitar enajenación
♦ Ministerio De Agricultura Programas estabilización y proyectos especiales para población en retorno.
♦ Ministerio de la Protección social
Acceso a los servicios de asistencia en salud integral de acuerdo a la normatividad vigente. Programas laborales especiales para P.D.
♦ Red De Solidaridad Social Coordinar el sistema Nacional de Atención a la P.D. Atender con especial énfasis la AHE y propiciar mediante la gestión la estabilización social y económica de la P.D.
♦ ICBF
Vincular a los desplazados a los proyectos de Asistencia social familiar y comunitaria. Complementar la atención de la P.D. enfatizando los menores, madres gestantes y lactantes y adultos mayores.
♦ Min. Educación Adoptar programas educativos especiales
26 PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA. Decreto 2457 de 2005 ordenó la fusión del establecimiento público “Agencia Colombiana de Cooperación Internacional, ACCI al establecimiento público “Red de Solidaridad Social”, y la denominó “ Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional” Acción Social. 27 Artículo N. 19 de la Ley 387/97 Instituciones comprometidas en la atención integral de la población desplazada.
26
Sena Acceso a jóvenes y adultos a programas de capacitación técnica ♦ ♦ Min. Ambiente, vivienda y
Desarrollo Territorial / Banco Agrario
Desarrollo Programas Vivienda (urbana y rural), Proyectos Productivos
♦ Finagro Líneas especiales de crédito
♦ Ministerio Público
Diseño de programas de divulgación de normas de DIH y DDHH A través de Autoridad local, el Min. Interior y la Vicepresidencia buscarán la garantía de seguridad para la población desplazada. Vigilar el cumplimiento de las responsabilidades de las diferentes entidades que pertenecen al Sistema
Esta instancia política y operativa esta organizada en dos niveles, uno Nacional que esta
compuesto por el Consejo Nacional como instancia de política (CNAIPD), cuatro (4) Mesas
Nacionales 3 por fases de Atención (Prevención, Atención y Restablecimiento) y 1 de
Fortalecimiento de Organizaciones de Población Desplazada y las Entidades miembros como
instancias operativas.
En lo territorial o regional están los Comités Departamentales y municipales como instancias
de política, Entidades miembros como instancias operativas, Mesas permanentes de Trabajo y
Unidades de Atención y Orientación a la Población Desplazada –UAOs-.
El CNAIPD como órgano decisorio de la política aprobó en cumplimiento de lo establecido en
el Art. 9 de la ley 387/97, el 12 de enero de 2005 el Plan Nacional para la atención integral a la
población desplazada por la violencia. Ratificado mediante el decreto 250 de noviembre de
2005 que define tres fases para la atención a la Población Desplazada a) Fase de prevención
y protección, comprende las acciones conjuntas del estado central, regional, local y la
sociedad, destinados a mitigar la vulnerabilidad generada por la violencia armada, evitar la
ocurrencia del desplazamiento forzado y garantizar los deberes y derechos de la PD. b) Fase
de atención humanitaria de emergencia, es la atención que el estado provee en el momento
inmediatamente posterior al evento, en lo relacionado con las necesidades básicas inmediatas
en alimentación, alojamiento transitorio, salud, educación, trasporte de emergencia y atención
27
psicosocial. El tiempo que la ley determina como emergencia es de tres (3) meses,
prorrogables según la persistencia de las condiciones de vulnerabilidad. c) Fase de
estabilización socioeconómica, comprende tres alternativas, retorno al lugar de origen,
reubicación definitiva en un lugar diferente a su lugar de origen, o reasentamiento en el sitio de
llegada inicial. Se precisa como estabilización socioeconómica el acceso a programas que
garanticen la satisfacción de sus necesidades básicas en vivienda, salud, alimentación y
educación, a través de sus propios medios o de los programas que para tal efecto desarrollen
el gobierno nacional, en el ámbito de sus propias competencias y de acuerdo con la
disponibilidad presupuestal.
Como estrategia de trabajo del SNAIPD en la región están los Comités Municipales,
Distritales y Departamentales que son equipos de trabajo, constituidos por mandato legal,
conformados por funcionarios de las instituciones públicas y privadas que trabajan por el
fenómeno de la vulnerabilidad y el desplazamiento ocasionado por el conflicto armado en la
región.
Los Comités se organizan y operan a través de Mesas o Comisiones Temáticas que tienen
como objetivo trabajar alrededor de los temas que responden a las estrategias de atención
del SNAIPD y a su interior se debaten en forma participativa los temas correspondientes que
se deben atender por parte del comité; son las que operan las estrategias alrededor de las
prioridades y la oferta institucional.
El trabajo de las Mesas son los insumos fundamentales para que el Comité diseñe y ponga en
marcha el Plan Integral Único PIU, el cual es un Conjunto de estrategias, actividades, recursos
y mecanismos de gestión que se formulan y conciertan en el ámbito local.
28
El PIU articula y coordina las acciones interinstitucionales para responder a las diversas
demandas y necesidades de la población desplazada incluyendo las acciones en marcha y las
nuevas iniciativas. Se caracteriza por la concurrencia de diversos actores, por planificar la
oferta institucional de acuerdo con las prioridades y asignación de recursos, teniendo en
cuenta la Prevención, la Atención Humanitaria de Emergencia, la Transición y el
Restablecimiento (estabilización socio – económica)28.
En el trabajo se presenta el manejo algunos conceptos de tipo legal que constituyen la
normativa vigente para la definición de requerimientos y beneficios de la política pública de
protección, prevención, atención y estabilización social y económica de Población Desplazada.
En primer lugar, desplazamiento forzado interno es una acción llevada a cabo por personas ó
grupos de personas que se han visto forzadas a huir de su lugar de residencia habitual, como
consecuencia ó como forma de prevenir efectos del conflicto armado interno. Este tipo de
migración obedece a razones políticas por conflictos violentos y se denominan desplazados
internos porque emigran, dentro del territorio nacional por situaciones que alteran
drásticamente el orden público29.
El desplazamiento forzado interno se presenta en dos modalidades, una llamada gota a gota y
otra de forma masiva30, en términos absolutos la problemática del desplazamiento forzado
sigue siendo difícil; el Sistema Único de Registro de Acción Social, evidencia la disminución en
28 ACCION SOCIAL. Caja de Herramientas. Unidad Técnica Conjunta convenio ACNUR – Acción social. Año 2005. Cartilla PIU pág. 2 29 MEDIOS PARA LA PAZ. Preguntas frecuentes sobre desplazamiento forzado. [on Line] http://www.mediosparalapaz.org/index.php?idcategoria=2554 . Fecha de publicación febrero de 2006. Pág 2. 30 Desplazamiento gota a gota: Se ha denominado al registro de población desplazada de manera personal ante las entidades del Ministerio Público encargadas de esta tarea y que posteriormente reciben respuesta frente a la inclusión ó no en el SUR y desplazamiento masivo: Cuando 10 familias ó más de 50 personas se desplazan en las mismas circunstancias de modo, tiempo y lugar. de acuerdo con lo señalado en el Decreto 2569-2000.
29
un 48% en el registro de PD en el 2003 comparado con el 2002 y del 25% en el 2004
comparado con el 200331.
Sin embargo, esta afirmación ha sido rechazada por diversos representantes de diferentes
organizaciones no gubernamentales que trabajan por la defensa de los derechos humanos,
indicando que la situación de violación de los DH y del DIH se ha generalizado y se han
consolidado estrategias por parte de los grupos armados al margen de la ley, orientadas
hacia la consecución de territorios “propios” por la vía del control poblacional y territorial que
ocasiona múltiples infracciones como bloqueos humanitarios, intimidaciones, masacres,
asesinatos selectivos entre otros.
La Situación de vulnerabilidad de las poblaciones afectadas por el conflicto armado, ocasionó
que la Corte Constitucional se pronunciara a principio del año 2004, a través de la Sentencia
T-025, que impactó directamente la política al indicar al Estado la necesidad de asumir la
realización de los derechos vulnerados como el sentido y fin de la política estatal.
En este sentido, la Sentencia T-025 ha recordado al Estado la necesidad de cumplir con el
principio de Coherencia entre el desarrollo de la norma y la atención ofrecida a las poblaciones
desplazadas. Esto implica que el esquema institucional definido a través de la Ley 387/97
entre en operación, y por tanto, que cada una de las instancias diseñadas cumpla la función
que le corresponde dentro el SNAIPD (CNAIPD, Mesas Nacional, Comités y Mesas de
Trabajo Locales).
Además, la sentencia reclama el desarrollo de acciones con principio de coherencia que
impliquen la puesta en marcha de propuestas integrales con principios de igualdad,
31 Revista VÉRTICE No4.Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada. Año 2005. Pág.12
30
reconociendo la vulnerabilidad como un estado temporal que conlleva necesidades especificas
y particularidades de atención. Es importante reconocer aquí que los desplazados internos
han sido “víctimas de situaciones sociales extremas” y por ende el Estado debe otorgar la
prioridad que la emergencia humanitaria amerita sin menoscabar los derechos de otros
sectores de población32.
De igual modo la integralidad de la respuesta debe aplicar el principio de progresividad, es
decir, los ajustes al diseño de las políticas no deben disminuir el marco de protección hasta
ahora señalado por la Ley, las políticas y los programas definidos para la población
desplazada.
Los principios mencionados deben ser desarrollados por el SNAIPD a través de un enfoque
Sistémico, cuyo propósito es establecer un modelo que permita articular entre sí las
dimensiones sectoriales de la política y, a estas, los niveles nacional y territorial, en una
misma estructura33.
Una de las opciones a considerar en este trabajo es la validación en términos más explícitos
de la llamada “política del acogimiento”34como una opción validada por las experiencias reales
en nuestro medio y en otros contextos diversos. La vida no espera la racionalidad óptima, por
lo cual todo lo que implemente e institucionalice esa opción del “no retorno”, del cambio
territorial, de las rupturas en la evolución cultural de las territorialidades mismas, es necesario
de ser estructurado.
32 ALTO COMISIONADO DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LOS REFUGIADOS EN COLOMBIA. ACNUR. Balance de la política pública de prevención, protección y atención al desplazamiento interno forzado en Colombia. 2002 – 2004. Pág. 61 33 Op Cit. Pág 67 34 Francisco Jiménez V. Desplazamiento y Ciudad. Bogotá: Desplazamiento, Ciudad y Territorio. Serie Ciudad y Habitat. Ed. Barrio Taller. 2003. Pág. 109-122.
31
El acogimiento significa crear condiciones de posibilidad a partir de la política, diversificar las
opciones del entorno para facilitar la decisión, la adaptación y la vinculación a las dinámicas
de la ciudad; aprovechando la diversidad y la pluridentidad como dimensiones de integración y
crecimiento continuo.
3.7 MARCO TEORICO
El tema objeto de investigación se inscribe en las corrientes de pensamiento relacionadas con
el paradigma analítico y el cualitativo – interpretativo, el primero de mayor uso en la ciencia
social (sociología, psicología y ciencia política etc... ) y sus aplicaciones a campos especiales.
El segundo integra conceptos de diversos esquemas de orientación de la investigación social
y se muestra como alternativo a los paradigmas clásicos.
Uno de los representantes más destacados del paradigma analítico es Mario Bunge35 quien
señala que todo lo que se percibe no debe compararse como una pura reproducción de esa
realidad, pues en el conocimiento se produce una combinación de la percepción y el
pensamiento.
Dice que la realidad se divide en varios niveles cada uno de los cuales esta caracterizado por
propiedades y leyes que le son propias, y que los niveles superiores han surgido de los
inferiores, por lo tanto para la explicación de los fenómenos se debe recurrir- cuando no es
posible hacerlo con las propias leyes- con las de los niveles siguientes.
35 BUNGE, Mario. Racionalidad y realismo. Madrid: Alianza Editorial, 1985, cap. 1, 2 y 3
32
Otro presupuesto dado es la modificación que se produce en la relación investigador - objeto
de estudio a propósito de la misma, situación que trae consigo problemas de carácter
práctico, pues en necesario desarrollar procedimientos técnicos y analíticos que minimicen
esta modificación.
En el estudio de la realidad social desde el enfoque analítico, el papel central lo ocupan la
formación de variables, el estudio de su interrelación y el análisis de su cambio en el tiempo.
En ciencias sociales la distinción más importante esta en diferenciar las variables que
pertenecen a un individuo y otras que se refieren a un colectivo.
De forma complementaria surge el paradigma cualitativo – interpretativo, basado en la teoría
de la etnometodología que según la definición dada por Harol Garfinkel36 considera como
objeto de estudio las actividades y el pensamiento que los individuos desarrollan
normalmente. Toda situación organiza las acciones que la componen de tal modo que resulta
un contexto coherente, el cual aparece en las interacciones ordinarias de las personas. De tal
modo que lo racional de la acción, su sentido y objetividad, no son más que las realizaciones
cotidianas organizadas socialmente.
Bajo este paradigma, se entiende que en la investigación social, el investigador se encuentra
frente a múltiples realidades construidas por lo actores respecto de las cosas que ven, de las
cuales tiene experiencia e interpretan a su modo. Por eso la verdad emerge NO como un
punto de vista objetivo, sino como una configuración de los diversos significados que las
personas le dan a una cierta realidad. La realidad social es una construcción basada en los
36 GARFINKEL, Harol. Studies in etnomethology. Año 1967. Pág. 168
33
marcos de referencia de los actores, por eso las descripciones hechas por los investigadores
inevitablemente van a ser diferentes, y los fenómenos sociales no podrán ser previstos.
La investigación social cualitativo - interpretativa elabora la descripción de las características
que lo identifican y lo individualizan y siempre esta influenciada por los valores del
investigador, por lo valores de la teoría que utiliza y por los valores del contexto.
En este tipo de investigación no es posible establecer conexiones de causa a efecto, debido a
la continua interacción mutua que se da entre los hechos estudiados y la multiplicidad de las
condiciones que deberían tenerse en cuenta para el estudio37.
La producción de conocimiento estará en función de interpretar las conductas de las personas
vinculadas en la realidad estudiada, lo cual se logra al captar el significado que ellas le dan
desde su propia perspectiva y subjetividad. De especial interés resulta prestar atención al
lenguaje y a sus significados sociales, constituyen visiones y experiencias compartidas por el
grupo38.
El paradigma interpretativo privilegia el seguimiento de los datos en lugar de antecederlos, con
lo cual se reconoce que ningún concepto a priori puede anticipar las múltiples realidades que
el investigador pueda encontrar en su trabajo de campo. Además privilegia el uso de
información cualitativa como más adecuada a sus supuestos y a sus funciones.
Los paradigmas cualitativos interpretativos son usados especialmente en el estudio de
pequeños grupos y su enfoque metodológico es concreto y descriptivo. Bajo estos
34
presupuestos se enmarca la teoría de los sistemas ó etnográfica, indicando que una realidad
social no es sumatoria de elementos sino que sus partes constituyentes forman una realidad
organizada, con fuerte interacción entre sí, constituyen un sistema y su comprensión supone
el estudio de la estructura interna que lo caracteriza.
Esta teoría da significativa importancia a los procesos de interacción indicando que:
La actividad de una parte es a la vez causa – efecto de la posición, estructura y función de
cada uno de los otros constituyentes. De igual forma cada constituyente de una estructura se altera al entrar en una conexión sistémica: cada parte, al formar una nueva realidad, toma en si misma algo de la sustancia de las otras, cede algo de sí misma y en definitiva queda modificada39.
El objeto de estudio la etnografía lo constituye las acciones humanas, las cuales necesitan se interpretadas, más allá de los actos físicos, ubicándolas en sus contextos específicos, indagando por la intensión que lo anima, el significado que tiene para el actor, el propósito que alberga, la meta que persigue y la función que desempeña en la estructura de su personalidad y en el grupo en que vive40.
Este enfoque alterno a la ciencia tradicional para estudiar la realidad social, basa también en
otros presupuestos la forma de conocerla, es decir los métodos adecuados para comprender
un sistema ó estructura dinámica deben permitir captar la especificidad, lo cual significa ver el
bosque y los árboles al mismo tiempo; la totalidad y las partes que la conforman en su
dinámica propia.
Teniendo en cuenta el enfoque teórico con el que se abordó el tema de la investigación,
considero necesario incluir además algunas referencias teóricas complementarias
constituyentes de la realidad estudiada.
37 MARTINEZ Miguel. La Investigación Cualitativa Etnográfica en la Educación. Manual Teórico – Práctico. Editorial Texto S.R.L. Caracas Venezuela. Año 1991 Pág. 21 38 Op. Cit. Pág. 24 39 Op Cit. Pág. 30
35
En primer lugar, me referiré a la noción teórica de conflicto, señalada por Alejo Vargas citando
a Paul Oquist41 quien afirma que el conflicto es normal en una sociedad, no es algo patológico,
ni una manifestación de males incurables. Ninguna colectividad humana es homogénea, Cada
una está compuesta por una multitud de categorías sociales diferenciadas por numerosos
criterios, algunas de estas forman grupos de presión, actores colectivos más o menos
estructurados, de influencia desigual, expresando y defendiendo intereses parcialmente
complementarios y opuestos. El conflicto, como lo menciona Alejo Vargas42 ha de ser
entendido como la expresión de la diversidad y la complejidad de una sociedad con múltiples
intereses, expectativas y problemas de los grupos que la conforman.
Otro investigador de la teoría del conflicto social citado por Alejo Vargas es Guy Bajoit43, quien
define las siguientes categorías, como herramientas de análisis de los conflictos sociales:
Acción colectiva conflictual: Es la de una categoría social (los miembros de una clase, una
raza, un grupo sexual, religioso, lingüístico, urbano, rural) que evidencian una desigualdad de
la que ellos son víctimas, y que es consecuencia de sus intercambios con otra categoría
social, definida como adversaria.
Esta evidencia de la desigualdad no lleva a excluir al adversario, ni a romper la relación, por el
contrario, apunta a mejorarla, a hacerla más soportable, a darle nuevas bases. Al mismo
tiempo, la categoría social adversaria, que se beneficia de la desigualdad, no puede o no
desea optar por una estratagema de exclusión y se ve abocada a un intercambio conflictual.
40 Op Cit. Pág 35 41 VARGAS, Alejo. Introducción al conflicto armado de Colombia. El Conflicto armado y sus perspectivas. Año 1994. Pág. 1¨[on line] www. Ub.es/solidaridad/observatori/esp/Colombia/analisis.htm 42 Op. Cit. Pág. 2
36
Acción colectiva contradictoria: Es la de una categoría social (un ejército, una guerra, una
minoría amenazada, un partido revolucionario opuesto a un Estado, un grupo delincuencial)
que busca excluir de la relación a otra categoría social, o es amenazada de ser excluida por la
otra.
La exclusión pone fin a la relación, cada uno busca la eliminación de la otra para ejercer el
control del entorno. No hay reglas del juego, todos los golpes están permitidos si ayudan a
reforzar o a destruir la desigualdad.
Estas dos dimensiones del conflicto social. La dimensión colectiva conflictual, que implica
enfrentamientos sociales, casi siempre por reivindicaciones societarias y La dimensión
contradictoria, que hace referencia a enfrentamientos sociales, alrededor de reivindicaciones
políticas y sociales donde el uso de la violencia y la coerción son elementos fundamental.
Es decir, la violencia como parte de la acción política esta asociada a la convicción de que el
conflicto entre actores sociales y políticos, sólo se desarrolla en la dimensión contradictoria, y
que en el escenario sociopolítico no existen oponentes con proyectos comunes, sino
antagonistas irreconciliables, con proyectos excluyentes y pretensiones de dominación total.
Los conflicto que vive la sociedad colombiana, tienen un trasfondo que no se puede olvidar, ni
minimizar, porque es dentro de éste donde se originan, se reproducen y resuelven o agudizan
las rivalidades. Los orígenes del conflicto armado colombiano se remontan a los hechos de la
43 Op. Cit. Pág. 4
37
violencia bipartidista de los años 50 y es reconocida una crisis sin precedentes en la década
de los años 1992 a 2002.
En segundo lugar, una de las consecuencias más evidentes del conflicto armado es el
desplazamiento forzado de miles de familias en el país y como herramienta para la atención
de la población desplazada, el gobierno ha conformado una instancia de coordinación nacional
denominada Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada, que para
efectos de este trabajo he definido como tema investigación debido a las limitantes para la
operacionalización de la política pública en el nivel local
Para abordar el tema de investigación, considero necesario indicar los referentes teóricos que
motivan la propuesta metodológica para dinamizar el SNAIPD que presenta el trabajo de
investigación, basada en principios de la planificación estratégica como instrumento de la
gerencia social para motivar cambios sociales positivos que beneficien a todo el colectivo
involucrado.
La planeación estratégica es un instrumento de gerencia social que reúne algunos de los
principios básicos de la formulacipon de las políticas sociales, como la participación ciudadana
de los grupos sociales involucrados, la generación de consenso social a través de la
negociación y la generación democrática de políticas de estado a largo plazo. Es un proceso
colectivo orientado a la construcción de una imagen de futuro capaz de comprometer a la
acción que le permita proveerle de viabilidad, manteniendo un continuo proceso de
aprendizaje44.
38
La planificación estratégica supone que existe confianza entre los actores para mantener una
comunicación sincera, con ánimo de cooperar, de negociar los intereses diferentes y de
mantener un dialogo informado y reflexivo entre los actores. Esta situación es difícil de
conseguir de ahí que sea necesario invertir tiempo y recursos en la formación de estos
principios para garantizar la fluidez del proceso de planificación. Esta planificación se enmarca
en procesos de aprendizaje organizacional y social y su foco son los valores y las visiones
dentro de un marco incluyente y receptivo a muy diversos puntos de vista.
La planificación estratégica se basa en cinco aprendizajes básicos según lo relaciona
Loera45que son Saber Aprender, Saber Reflexionar, Saber Participar con base en diálogos,
Saber Construir un futuro valioso y Saber Actuar.
Saber Aprender: se refiere a los elementos de carácter exógeno, es decir, al contexto o a los
grupos externos que le dan razón de ser. Estos cambian de manera dinámica, por lo que la
planificación debe ser flexible para adecuarse a los cambios y participar de los mismos. Este
aprendizaje es continuo manteniendo un sistema de diálogo, reflexión y monitoreo
permanente.
Saber Reflexionar: Revisión de valores íntimos y reales del sistema que involucra aspectos
subjetivos, como las creencias y las ideológicas personales o de grupo.
Saber Participar: Es un proceso de construcción social que resulta de la interacción entre
perspectivas y prácticas sociales de todos los grupos. Por esto no es una tarea de expertos
sino de todos los involucrados.
44 LOERA, Varela. Armando. La planificación estratégica en la gerencia social. Notas documento para la sesión de
39
Saber Construir: La planificación esta orientada el futuro mediato, tiene como propósito
construir una imagen de futuro y hacer todo lo posible para que lo que se haga sea parecido a
la imagen construida.
Saber Actuar: Es la posibilidad de dar viabilidad a lo construido, en aspectos técnicos,
organizativos, económicos y políticos.
En general la planificación estratégica no es un proceso neutral ni se puede dar en cualquier
circunstancia, deben tenerse en cuenta algunas condiciones básicas para que pueda darse.
Entre estas se destacan la voluntad política, las situaciones de crisis, condiciones para
acuerdos operativos, capacidad para producir conocimiento válido y sistemático, constitución
de un equipo central legítimo, tiempo y manejo de comunicación movilizadora y persuasiva.
En el ámbito de la gerencia social se destacan tres modelos de planificación estratégica a
saber: Un modelo general aplicable en ámbitos como las instituciones y/o programas, un
modelo para planificar sectores ó grandes subsistemas sociales y el tercero se refiere a la
planificación estratégica situacional.
La propuesta metodológica estratégica estaría enmarca en esta última definición, debido a que
se considera como una herramienta que valora las definiciones de cada actor y las
condiciones de viabilidad de su propuesta. Este sentido plan planificación estratégica no
intenta predecir sino prever, con base en múltiples escenarios para enfrentar las diversas
posibilidades de futuro.
INDES. Junio de 2000. Pág. 1.
40
3.8 MARCO CONCEPTUAL
La adopción de una enfoque cualitativo interpretativo para adelantar el presente trabajo de
investigación, se justifica en el reconocimiento de las experiencias adelantadas en la
implementación de las estrategias de coordinación en el ámbito local para dar respuesta
efectiva a las demandas de miles de familias desplazadas por el conflicto en Colombia.
Este reconocimiento advierte que el conocimiento es una elemento esencial en el proceso
investigativo, se parte de esta para conducirlo como una actividad intelectual que retroalimente
y genere nuevas opciones.
En este sentido es básico optar por enfoque conceptuales del ámbito cualitativo como el
enfoque sistémico cuyo objeto de estudio lo constituye el conocer la nueva realidad o
relaciones que surge ó emerge de la interacción de las partes constituyentes de un todo, será
la búsqueda de esa nueva estructura con su función y significado.
Lo esencial de una estructura ó sistema es que pueden crecer, diferenciarse de manera
progresiva, autorregularse y reproducirse, y que conservan su red de relaciones aun cuando
se alteren, se sustituyan e incluso, se limiten sus partes. Es decir, que para estudiar esta
realidad es necesario comprender primero o, al menos al mismo tiempo el sistema de
relaciones en el cual las variables se encuentran insertadas y del cual reciben su propio
45 Op. Cit. Pág. 6
41
sentido. Las acciones humanas, requieren para su interpretación ir más allá de los actos
físicos, ubicándolas en sus contextos específicos46.
Las técnica de investigación abordada es la Investigación Acción Participativa IAP porque
se evidencia de forma más clara la relación entre el conocimiento de lo que se requiere para
mejorar, las condiciones en que se vive y lo que hay que hacer para lograrlo. El conocimiento
es el elemento central que permite a la gente capacitarse y tener la posibilidad de decir como
el gustaría que fuera su mundo y cómo dirigirlo. Los investigadores juegan un rol de
facilitadores de los procesos de investigación, conocimiento, toma de decisiones y de la acción
misma47.
La IAP, ayuda a entender las relaciones del sistema que configuran las limitantes, las
tensiones y el conflicto, y contribuye a ganar poder a los actores menos favorecidos mediante
acciones colectivas que facilitan el empoderamiento y la transformación social
La participación social es un elemento básico para motivar la acción de los actores en el
territorio, la propuesta aborda este aspecto a través de los mecanismos de Planificación
Estratégica, que se orienta hacia la construcción de una imagen de futuro capaz de
comprometer a la acción a los actores, lo que permita proveer la viabilidad y mantener un
continuo proceso de aprendizaje48.
46 MARTINEZ Miguel. La Investigación Cualitativa Etnográfica en la Educación. Manual Teórico – Práctico. Editorial Texto S.R.L. Caracas Venezuela. Año 1991 Pág. 35 47 PARK, Peter. Que es la investigación acción participativa. Perspectivas teóricas y metodológicas. Universidad de Massachussets, Amherst. Traducción de Maria Cristina Salazar. Año 1990. Pág. 137 48 LOERA, Varela. Armando. La planificación estratégica en la gerencia social. Notas documento para la sesión de INDES. Junio de 2000. Pág. 3
42
Elementos Constitutivos de la Planificación Estratégica: Proceso, aspecto más valioso de
la planificación, no se agota con la definición de un plan. Debe ser reflexivo y flexible para dar
originen a nuevas estrategias y evaluativo para revisar el proceso. Colectivo, involucra la
participación de diversos actores. La calidad del proceso depende de la capacidad de
convocatoria para participar, la naturaleza de la participación y las formas de hacerlo.
Orientación a la construcción, generar una imagen compatible y sostenible por los diversos
actores sociales que participan en el proceso. La generación de una imagen de futuro consiste
en la superación de las posiciones particulares a través de proceso de reflexión y evaluación
compartido, esta imagen se constituye por la problemática, la visión y la misión.
Finalmente, el presente trabajo investigativo adopta del enfoque sistémico los principios
relativos a la estructura y sistema para acercarse al problema de estudio y entender las
distintas dimensiones de las relaciones presentes entre los actores que conforman el SNAIPD,
de igual forma asume las implicaciones metodológicas del enfoque para plantear y justificar el
problema de estudio, el análisis de la información recolectada y la presentación de la
propuesta de trabajo.
3.9 MARCO METODOLÓGICO
Teniendo en cuenta la identificación del tema de investigación del trabajo, el carácter y las
implicaciones metodológicas están relacionados con los criterios de la investigación
cualitativa; es decir, el objeto de la investigación esta relacionado con la descripción y
comprensión de fenómenos complejos ó sistemas de relaciones que conforman una realidad
social.
43
En este sentido el trabajo de investigación esta guiado por los siguientes criterios49 a) la
información se recolecta de la fuente directa; es decir que es decisión del investigador la
selección de los datos que se recogen, las personas a las que se entrevista, los lugares que
visita. Los métodos de la investigación cualitativa son contrarios a la investigación con diseños
estructurados, en esta la información se acumula y con los datos recolectados se puede
reorientar la recolección de nueva información con el fin de dar claridad al foco de interés y
perfilar las posibles explicaciones. b) Dar carácter significativo a cada hecho que se estudia,
todos los elementos constituyen fuentes de información básicas por las relaciones existentes.
c) Utilizar procedimientos que puedan ser observados repetidas veces. d) La investigación
debe centrarse en identificar información que permita descubrir las características explicativas
de las relaciones presentes en el sistema. e) Es importante revisar otras investigaciones
realizadas y conocer las categorías utilizadas para ayudar a definir las propias. f) La tarea de
recolección de datos, clasificación e interpretación se realizan de forma simultanea,
especialmente la observación y la interpretación son inseparables y g) Finalmente la
interacción del investigador con la realidad observada afecta la realidad observada. Es
necesario tener esto presente y dar cuenta en la entrega final de resultados.
Teniendo en cuenta el tema de investigación a analizar, es decir un sistema con participación
de diferentes subsistemas que al interior configuran la elaboración e implementación de
políticas sociales y que a su vez presenta diversos procesos de decisión a diferentes niveles,
se optó por una metodología de investigación de carácter cualitativo – etnográfico y el
enfoque de la investigación es cualitativo - sistémico:
49 MARTINEZ Miguel. La Investigación Cualitativa Etnográfica en la Educación. Manual Teórico – Práctico. Editorial Texto S.R.L. Caracas Venezuela. Año 1991 Pág. 39 – 50.
44
Enfoque cualitativo: Por que se analizaron las relaciones entre los actores mediante la
evaluación de variables como las competencias y el conocimiento de las mismas.
En el análisis de las capacidades de los actores presentes en el territorio se tuvo en cuenta
los esquemas operativos de funcionamiento en el ámbito local, el aporte de recursos
humanos, financieros y técnicos, el diseño de rutas de atención (cómo acceder a los
servicios), y la implementación de acciones para el cumplimiento de las metas de atención.
En este sentido, la corresponsabilidad de la atención en los tres componentes básicos de la
política, Prevención, Atención Humanitaria de Emergencia y Estabilización Socioeconómica
dependen del trabajo coordinado y articulado de las diferentes instituciones que hacen parte
del SNAPID.
Enfoque sistémico: Porque se propuso conocer las interacciones dadas entre los
actores de las instituciones participantes y su capacidad de gestión en el sistema lo
que permite la comprensión de las relaciones entre los actores, actuales y futuras.
La utilización de una metodología cualitativa – etnográfica fue significativa para la
investigación ya que toda la recolección de información se hizo desde la fuente directa a
través de la observación participativa a las expresiones del problema y los instrumentos de
recolección de la información fueron las entrevistas estructuradas a personas clave (ver anexo
45
A)50, el desarrollo de talleres de evaluación de la capacidad del SNAIPD en las regiones (ver
anexo B), se diseñaron teniendo en cuenta las dificultades más comunes de coordinación en
las zonas de mayor expulsión y recepción de población desplazada entre las cuales se
encuentran la inactividad de los comités locales, la conflictividad, la falta de compromiso y
conocimiento de las competencias de atención y la falta de participación de los distintos
actores locales, entre estos la población desplazada.
El ejercicio de fortalecimiento de los comités locales se adelantó en dos fases, la primera fue
la convocatoria a los diferentes actores locales presentes en la región para desarrollar
acciones de sensibilización con relación a la política de atención al desplazamiento, su
normatividad vigente y los compromisos de las entidades vinculadas al SNAIPD.
En la segunda se adelantaron los talleres de fortalecimiento de los comités locales,
participativos para la planificación de acciones de atención, acercándonos lo más posible a la
realidad del territorio estudiado; identificando fortalezas, potencialidades, debilidades y
amenazas para finalizar con la definición de un PIU local a corto y mediano plazo que refleje
las acciones y acuerdos interinstitucionales de entidades públicas y privadas.
El ejercicio arrojó resultados puntuales como el fortalecimiento de 18 comités locales,
diagnósticos situacionales y caracterizaciones territoriales de 22 departamentos y 2 regiones,
levantamiento de un inventario de 1838 de 2500 actores posibles, respuesta de 1826 de 1.700
actores invitados a participar, con una representación de 811 entidades en los 24 talleres,
presentación e instrucción de la caja de herramientas para la atención de Población
Desplazada elaborada por la Red de Solidaridad Social, sistematización de la oferta
50 ACCIÓN SOCIAL. Guía metodológica para el funcionamiento de las instancias de coordinación del SNAIPD en el ámbito local. Modelo de encuesta para determinar el estado de las instancias de coordinación del sistema nacional
46
institucional de 51 Instituciones a nivel local y elaboración de 4 PIU de los departamentos de
Nariño, Antioquia y Cauca y un municipal en Soacha Cundinamarca51.
De igual forma se realizó la revisión de fuentes documentales de trabajos de investigación
previos en las zonas priorizadas, para precisar las categorías de recolección de datos. Entre
estas se encuentran en primer lugar, la definición de las zonas donde se debe recolectar la
información, en segundo lugar, detallar el funcionamiento de los comités y las relaciones de
los actores presentes, en tercer lugar, observar en varias ocasiones dicho funcionamiento, en
cuarto lugar, identificar el contenido y forma de la interacción verbal, los patrones de acción y
no acción, valores, costumbres y rutinas que generan su comportamiento o pasividad y en
quinto lugar, la recolección de los datos no se separa del análisis de los mismos a medida que
se avanza en el proceso de investigación.
Los actores con quienes se realizó el trabajo de recolección de información en los 24
departamentos priorizados de acuerdo con la afectación de la problemática del
desplazamiento están categorizados así y su participación se sujetó a la representación en la
localidad:
Categoría Actores
Autoridades Locales Gobernadores, Alcaldes y Secretarios de gobierno
Entidades del Sistema
Secretarias de salud y educación, INCODER,
ICBF, Policía, Ejercito, Defensa Civil, Planeación,
Docentes, Bomberos, Secretaria de Agricultura,
Cruz Roja.
de atención a la población desplazada en el ámbito local. Anexo 2. Pág. 58. 51 ACCION SOCIAL. Unidad Técnica Conjunta. Documento resumen presentación de resultados de la estrategia de fortalecimiento de comités locales. Año 2004.
47
Órganos de Control Personerías, defensorías y procuradurías
Población desplazada Presidentes de asociaciones de desplazados.
Acción social
Delegados de las unidades y coordinadores
zonales
Otros
Representantes de la iglesia, ONGs presentes en
la zonas
3.9.1 Planteamiento del Problema
El problema de estudio estuvo relacionado con clarificar las principales dificultades de la baja
capacidad de gestión del SNAIPD en el nivel local, analizar cuáles eran las debilidades y
fortalezas de un sistema multisectorial y proponer medidas de carácter metodológica para el
fortalecimiento de los comités locales.
En el análisis de la práctica de la política pública durante el período 2002 – 2004 realizado por el ACNUR, se señala que a pesar de los esfuerzos por asegurar la gestión y la coordinación de las acciones a nivel local para la atención de la población desplazada, persisten condiciones que limitan su aplicabilidad estas son: a) las acciones continúan concentradas en la capacidad de respuesta de la Red de Solidaridad Social, es decir el SNAIPD no ha conseguido articular entre sí las dimensiones sectoriales de la política y a éstas con los niveles nacional y territorial y b) no se han alcanzado aún los objetivos del SNAIPD, definidos por la ley 387/97, dirigidos hacia el establecimiento de una unidad de criterio en cuanto al enfoque y concepción de la política por parte de todas las entidades que lo conforman..., que exista un Plan Nacional que facilite la coordinación en el nivel operativo y defina responsabilidades específicas de las diferentes entidades..., que el Consejo Nacional asuma el liderazgo de la formulación de la política y la garantía de la asignación de los recursos... y que exista una efectiva articulación entre el nivel central y los departamentos y municipios, que depende a su vez del funcionamiento eficaz de los comités territoriales y de las administraciones departamentales y municipales 52. El problema de investigación se formula en las siguientes preguntas: ¿Existe unidad de criterio en todas las entidades del SNAIPD en el nivel local, en cuanto al enfoque y concepción de la política, y en cuanto a la estrategia de ejecución de la misma?
52 Balance de la política pública de prevención, protección y atención al desplazamiento interno forzado en Colombia. Agosto 2002 – Agosto 2004. Pg. 70
48
¿Las entidades del SNAIPD en el ámbito local conocen sus competencias y compromisos de atención? ¿Que estrategias de coordinación se dan entre las entidades del nivel nacional y las del nivel local para operar la acciones de atención? ¿Es reconocido el liderazgo político por parte de Acción Social para realizar las funciones de coordinación del SNAIPD específicamente en el ámbito local, parar garantizar que cada entidad cumpla con sus responsabilidades y con la provisión de los recursos necesarios para operar la política?
¿Son suficientes los efectos vinculantes del SNAIPD hacia las entidades participantes en el ámbito local? ¿Qué tan efectiva es la articulación entre el nivel nacional y los departamentos y municipios para la implementación de la política, pues de esta depende el eficaz funcionamiento de los comités territoriales? 3.9.2 Justificación del Trabajo
La función de coordinación del SNAIPD realizada por la Acción Social está orientada bajo un
esquema de gestión participativa y descentralizada que necesita generar una dinámica de
complementariedad y corresponsabilidad entre las instancias de decisión de la política en el
nivel nacional (Consejo Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada, Mesas
Nacionales por fases de atención y Plan Nacional de atención a la Población desplazada) y
las estrategias de operación de la política en el nivel territorial (Comités, Mesas permanentes
de trabajo y UAOs), conforme a las tareas diferenciales en cuanto a funciones y temas, y
según las prioridades territoriales y de acción definidas por la focalización y la caracterización
del desplazamiento.
Es importante indicar que las acciones de coordinación y de articulación del SNAIPD ha
tratado de implementarse, pero se siguen presentando inconvenientes que dificultan la
gerencia local y nacional. Uno de estos radica en la falta de planificación con una perspectiva
de desarrollo endógeno, es decir, el fenómeno del desplazamiento se ha atendido desde una
49
mirada netamente asistencialista; la población reclama ayudas temporales más no sostenibles
a largo plazo, esto ha generado actitudes paternalistas que impiden la participación activa
como sujetos ó gestores de su propio desarrollo. La falta de coordinación de acciones ha
generado una situación de (des)legitimización del SNAIPD en todas las instancias público,
privadas y comunitarias limitado el compromiso de todos.
En este sentido, el trabajo de grado justifica la presentación de una propuesta metodológica
estratégica que brinde herramientas alternativas para mejorar la coordinación y la gerencia de
procesos de planificación participativa local con la vinculación de todos los actores
involucrados, rescatando las bondades del trabajo en equipo y adoptando las disposiciones
señaladas por los organismos de control para atender a la Población Desplazada.
3.9.3 Objetivos
3.9.3.1 Objetivo General
• Proporcionar criterios y lineamientos específicos para implementar una estrategia
metodológica que dinamice los comités locales de atención a población desplazada.
3.9.3.2 Objetivos Específicos
• Presentar el diagnóstico de la capacidad de gestión del SNAIPD en el ámbito local
mediante un análisis DOFA referido a las acciones de planificación, concertación y
participación de los actores locales en los comités locales.
• Recomendar una propuesta metodológica denominada espacios cualificados de
planificación participativa como técnica para realizar la planificación participativa en los
comités locales.
50
• Señalar la viabilidad de la planificación participativa como eje de la gestión municipal
en la definición de planes de atención al desplazamiento en sus diferentes fases.
• Motivar acciones de capacitación de los actores locales en metodologías y
mecanismos de planificación participativa, transparencia y rendición de cuentas como
medios para la articulación de los Planes Integrales Únicos con los planes de
desarrollo locales y departamentales.
• Recomendar la descentralización de la atención a Población Desplazada desde una
perspectiva de desarrollo endógeno, que refleje el fortalecimiento del SNAIPD en la
capacidad de gerencia de procesos de desarrollo a nivel local.
51
3. DIAGNÓSTICO DEL PROBLEMA
Con el trabajo de observación directa realizado a nivel local, a través de los talleres de
evaluación de la capacidad de gestión del SNAIPD, se logró identificar las limitantes más
comunes identificadas en el ciclo de gestión actual, las fortalezas de la gestión, las
oportunidades de mejora y las amenazas para cumplir con la función de coordinación e
implementación de la política de atención al desplazamiento.
A continuación se presenta el análisis de las limitantes, amenazas, oportunidades y fortalezas
más relevantes del funcionamiento de SNAIPD en el ámbito local.
DEBILIDADES FORTALEZAS
La planificación de acciones de atención al interior de los comités es inefectiva ó inexistente
Los comités han inactivos e ineficientes en su función de coordinación y planificación
Los comités no han sido espacios propositivos, son receptores de quejas, aspecto que los hace conflictivos en su operación
Las entidades vinculadas en los procesos de atención local, no han contado con los recursos y el compromiso suficientes para operar la política
La debilidad de compromisos y recursos convierte a los comités en espacios poco viables para ejercer acciones de planificación local
Se presenta desconocimiento por parte de los actores locales de las estrategias
Los comités locales han sido establecidos por ley, como las espacios para la concertación y toma de decisiones de atención
En los comités están presenten los diferentes actores locales involucrados en la atención
Los comités presentan experiencias exitosas en el manejo de las contingencias, donde se ha evidenciado la articulación de los actores para la atención
Los comités han sido reconocidos como espacios de concertación de estrategias de atención a pesar de la limitación de sus acciones.
52
de atención y coordinación del SNAIPD en el nivel local
La baja capacidad de gestión de los comités se evidencian en la mínima producción de Planes Integrales Únicos
AMENAZAS OPORTUNIDADES
La vinculación de los comités con las experiencias de contingencia produce un condicionamiento fuerte de su identidad, concibiendo estos espacios para acciones puntuales y no para generar acciones de continuidad
La conflictividad limita la participación de los actores locales y genera desconfianza entre los integrantes
La resiente normatividad dictada por el gobierno nacional para mejorar la atención a la población desplazada debe ser conocida por todos los actores a nivel local
Los comités cuentan hoy con mecanismos vinculantes y obligaciones especificas de las administraciones locales en el ámbito legal y presupuestal
Se cuenta hoy con un Plan Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada que señala compromisos institucionales y responsabilidades más claras en el ámbito local
Las estrategias de coordinación actual han establecido la participación formal de la población desplazada en los espacios de toma de decisiones a nivel local.
Se cuenta hoy con mecanismos e instrumentos de información que dan cuenta de la atención a la población
Fuente: Talleres de Fortalecimiento de la Capacidad de Gestión del Sistema a nivel Local.
53
4. ANÁLISIS DEL PROBLEMA
Teniendo en cuenta las categorías descritas en el ámbito del análisis sistémico relacionadas
con el análisis de las competencias y de las relaciones dadas al interior de los comités, y la
recolección de información a través de las entrevistas estructuradas a personas clave en las
regiones del estudio, corresponde señalar cuales fueron los hallazgos más importantes y las
recomendaciones a tener en cuenta para fortalecer los comités locales.
En general el trabajo de análisis realizado permitió identificar debilidades significativas
relacionadas con el compromiso y con el desconocimiento de la operación del SNAIPD.
Evidenciadas en la falta de estructuras operativas e instrumentos de planificación para
construir planes de acción a corto y mediano plazo y en falta de conocimiento de las
administraciones locales sobre el tema así como sobre sus obligaciones y competencias
legales frente a éste. Desmejorado aún más por la alta rotación de los representantes
institucionales que asisten a los comités.
En primer lugar, las fallas más importante están dadas en la descoordinación de las acciones
de política en términos sectoriales y la desconexión en la toma de decisiones entre las
autoridades del nivel nacional y las del nivel local.
Esta descoordinación ha generado fragmentación de la asistencia, debido a la dispersión de la
oferta que esta a cargo de entidades de diverso orden y en algunos casos se presenta
duplicidad de acciones de atención, lo que hace ineficientes las estrategias de coordinación y
planificación de una oferta integrada.
54
En segundo lugar, los elementos descritos en el diagnóstico evidencian la baja capacidad de
gestión de los comités a nivel local para formular e implementar acciones integrales de
atención con el compromiso de los actores presentes en la región. En el ejercicio de
fortalecimiento de los comités realizado en 24 departamentos sólo se logró consolidar cuatro
Planes Integrales únicos.
En tercer lugar, El SNAIPD a nivel local no ha contado con los recursos y la voluntad política
necesarios para el cumplimiento de su labor, es una red compleja y débil para dar respuesta
oportuna a la población. El esquema de fragmentación de las responsabilidades
institucionales por fases de atención, o de integración de múltiples niveles de decisión,
diseñado para permitir una mayor participación, transparencia y control no ha generado los
resultados previstos.
En cuarto lugar, se puede señalar que la complejidad en la operatividad del SNAIPD se debe a
la conformación del mismo por múltiples subsistemas que funcionan de manera autónoma, es
decir, que las respuestas son sectoriales y atomizadas dirigidas sólo al cumplimiento de metas
institucionales específicas, no se ha podido hacer la conexión entre una y otra política, para
estructurar una respuesta integral.
Estos subsistemas están representados en cada uno de las competencias ministeriales
descritas (salud, educación, vivienda y desarrollo territorial, desarrollo rural y urbano entre
otras) y de los organismos adscritos a estos con representación en el nivel territorial (sena,
incoder, FINAGRO, ICBF entre otros) cuya funcionalidad y efectividad dependen de una
gerencia estratégica de la planificación y del aprovechamiento de los recursos por un
propósito común.
55
En este sentido, es imperativo que los comités trasciendan la atención de emergencias y
avancen hacia la provisión de estrategias duraderas para dar respuestas oportunas a la
población desplazada; para esto se debe trabajar en la ampliación y cualificación de los
espacios de participación de todos los actores presentes en el territorio, especialmente la
población desplazada, con representación equitativa de hombres y mujeres, de autoridades
indígenas y de representantes de comunidades afro descendientes.
Adicionalmente, es necesario trabajar en la desconcentración de las decisiones del SNAIPD
en el orden nacional, para mejorar la toma de decisiones y la asignación de recursos por parte
de los directores del nivel local en los comités locales. Aún más es necesario mejorar los
niveles de comunicación, específicamente entre el nivel nacional y nivel regional, entre las
entidades centrales y las administraciones locales y entre los comités y la población
desplazada.
Otra de las acciones prioritarias más destacadas esta en dar un papel más activo a los
organismos de control para exigir a las entidades e instancias involucradas en el
funcionamiento de los comités, el cumplimiento de sus competencias y responsabilidades.
Por todo lo anterior, sería necesario ampliar los comités locales con la participación de los
diferentes actores presentes en la región, conformando espacios cualificados de planificación
participativa que orienten técnica y metodológicamente el proceso de construcción de los
planes integrales únicos locales.
Como se ha mencionado antes los Comités locales son los mecanismos de apoyo territorial al
Sistema, son instancias que se rigen bajo un esquema de gestión pública participativa,
descentralizada y complementaria. De acuerdo con tareas diferenciales en cuanto a funciones
56
y temas, y según las prioridades territoriales y de acción definidas por la focalización y la
caracterización del problema del desplazamiento en el territorio.
La composición de estos esta señalada en el articulo 7 de la Ley 387/97, al igual que su
operación y funciones:
El gobernador ó Alcalde
El comandante de Brigada
El comandante de la Policía Nacional
El Director del servicio seccional de salud
El director regional del ICBF
Un representante de la Cruz Roja Colombiana
Un representante de la Defensa Civil
Un representante de la Iglesia
Dos representantes de a población desplazada
57
5. PROPUESTA DE TRABAJO
5.1 ESPACIOS CUALIFICADOS DE PLANIFICACIÓN PARTICIPATIVA
Luego de presentar el diagnóstico y análisis del problema de estudio, se puede concluir que el
SNAIPD es plurisectorial para la elaboración e implementación de la política y complejo en el
desarrollo de sus procesos de decisión; por lo tanto en este trabajo se presenta una propuesta
metodológica para dinamizar los comités locales con el establecimiento de espacios de
cualificación de planificación participativa ó comités ampliados como mecanismos de
planificación estratégica.
Frente al reto de buscar estrategias para mejorar la coordinación de acciones de atención a la
población desplazada en el nivel local, el ensayo propone basándose en un ejercicio previo
adelantado por Acción Social en el año 2004, la conformación de comités ampliados
denominados Espacios Cualificados de Planificación Participativa como mecanismo
dinamizador del fortalecimiento de los comités locales.
La estrategia tiene como propósitos presentar una opción metodológica para adelantar
ejercicios de planificación estratégica locales, que se concretan en los planes integrales únicos
locales. Tarea que debe ser orientada por principios de cooperación bajo una metodología que
permita la coordinación y la participación de todas las entidades involucradas en la atención a
la población desplazada de acuerdo con las fases de atención ó temáticas definidas.
Esta propuesta se valido como parte de la estrategia de fortalecimiento de comités locales
realizado por Acción Social desde la Unidad Técnica Conjunta UteC en el año 2004, a través
58
de la realización de 24 talleres regionales de fortalecimiento, con la instalación de 80 mesas
de trabajo regionales, y con la participación ampliada de diversos actores locales.
La propuesta metodológica presenta una ruta que se recomienda seguir para procesos de
planificación estratégica local con diversos actores presentes en el territorio, así como se
indican los pasos básicos para la construcción conjunta de planes integrales y como efectuar
el seguimiento y evaluación del mismo.
En este sentido, corresponde a los comités locales como Espacios Cualificados de
Planificación Participativa ampliar su constitución con la participación de todos los actores
presentes en el territorio, especialmente se debe dar prioridad a los representantes de la
Población Desplazada y a las organizaciones comunitarias presentes en los territorios que
trabajan el tema.
Los Espacios Cualificados de Planificación Participativa (ECPP) que se recomiendan, tienen
como objetivo el fortalecimiento de la institucionalidad local para impactar las debilidades de
planificación local, a través del fomento de la concertación de acciones que beneficien a la
población y su territorio.
Se recomienda que estén compuestos por los representantes de las entidades
gubernamentales, representantes del ministerio público, representantes de organismos no
gubernamentales del orden nacional e internacional que trabajan el tema, representantes del
sector privado, representantes de la población desplazada y demás integrantes que el comité
considere necesario convocar para ejercer las acciones de planificación y puesta en marcha
de acciones de atención integral.
59
Esta composición es más amplia y estratégica que la definida en la Ley 387/97, porque da
participación a diversos actores que adelantan acciones de atención, sin perder a los actores
inicialmente convocados, el comité quiere ser más que un formalismo de la política para
convertirse en una instancia de desarrollo local que integra las distintas metas operativas de
las políticas sectoriales en función de la atención integral de los/as desplazados/as.
Las formas de operación del comités siguen siendo dadas por la ley en mención, pero se
especificarán de acuerdo con la dinámica territorial, la consolidación de los procesos locales,
la metodología utilizada y la planeación determinada.
Se refuerza que al interior del comité debe existir una entidad responsable de la secretaria
técnica preferiblemente representante del gobierno local, que tendrá la responsabilidad de
retroalimentar el proceso de construcción conjunta de iniciativas y consolidar los resultados de
la planificación.
Los Espacios cualificados pueden organizarse en comisiones temáticas, de acuerdo con los
intereses institucionales y las competencias otorgadas por la ley, cada comisión analizara y
planificará acciones específicas para cada fase del ciclo de atención.
Entre las funciones de política que deben adelantar se sugieren las siguientes:
Divulgar y socializar la política y las responsabilidades institucionales
Divulgar la información de la política pública y sus formas de acceso a la población
desplazada
Motivar la participación de la población afectada en las tareas de planificación y toma
de decisiones de las acciones a desarrollar en el territorio.
60
Elaborar los planes integrales único y velar por su implementación en el territorio
Realizar el seguimiento y evaluación de las acciones implementadas y retroalimentar
la fase de planificación
Sensibilizar a las autoridades locales en términos de ampliación de cobertura de los
programas y proyectos sociales
Asegurar la gestión de recursos necesarios, para desarrollar las acciones
determinadas en el plan integral único
Evaluar la atención de la población desplazada, con las acciones de atención
implementadas
Velar por la promoción de iniciativas de carácter sostenible y con impacto duradero en
el tema de generación de ingresos propios
Motivar la organización social y comunitaria de las grupos desplazados para la
exigencia de derechos sociales, económicos y políticos.
5.1.1 Ciclo de planificación estratégica local
A continuación se propone, cual debería ser el flujo de procesos que refleja la participación de
los actores en el territorio a través de los espacios cualificados de planificación estratégica
local, integrando el ámbito nacional y el local y a su vez los actores del territorio, en la vía de
dinamizar los espacios de toma de decisiones y la definición de acciones de atención a nivel
local.
Flujo de procesos para la Planificación Estratégica Local
61
UAO ECPPPIU
UT
ORGC
POB
CNAIPDUC
CTN
CM
CDs
GA
Planificación Local
Ejecución PIU
PIU
ORGI
SNAIPD
ADMON
LOCAL
MESAS NALES
La ruta para implementar una metodología estratégica de planificación local a través de los
comités ampliados ó espacios cualificados de planificación participativa debe comprender
cuatro pasos básicos con sus respectivos procesos, así:
El primer paso, se debe adelantar trabajos de socialización de la política de atención a la
población desplazada con todos los actores del territorio, en la vía de hablar el mismo lenguaje
entorno a la normatividad vigente y las directrices del plan nacional.
LEYENDA
SNAIPD: SISTEMA NAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A PD CNAIPD: CONSEJO NAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A PD Mesas: Nacionales por fases de atención UT: Unidad Territorial de Acción Social ORGC: Organizaciones Comunitarias ORGI: Organizaciones Internacionales POB: Población PIU: Plan Integral Único EPP: ESPACIOS DE PLANIFICACIÓN PARTICIPATIVA CDs: Comités Departamentales CM: Comités Municipales UAO: Unidad de Atención y Orientación
62
Esta acción de capacitación permite identificar las responsabilidades de las entidades y
actores en el territorio y articular las acciones entorno a un plan de acción unificado.
El segundo paso, de deben señalar los esquemas de trabajo al interior del comité ampliado,
teniendo en cuenta las características del territorio y de la población, la dinámica de afectación
de desplazamiento, la demanda de servicios y los recursos existentes.
Estas formas de organización son las mesas de trabajo que pueden constituirse o bien por
fases de atención ó por líneas estratégicas o por zonas ó grupos afectados, según lo defina el
comité ampliado.
El tercer paso, su objetivo es la consolidación del plan de acción unificado, para esto se
deben adelantar los siguientes procesos:
Identificación y marcación del problema: Se debe partir de que las situaciones estudiadas
se dan en relación a las interacciones de los actores presentes, por eso se recomienda partir
de un árbol de problema, se identifican estrategias, se formulan escenarios y se construye un
árbol de apuestas estratégicas.
Identificación y descripción de actores actuales y potenciales: Se realiza desde la
perspectiva y con relación a la posición de cada actor en un ejercicio de mapeo social, tanto
los potenciales como los actuales.
Motivación y afinidad de actores: Se debe considerar la relación que existe entre el interés
involucrado en los actores, el valor que le atribuyen y su capacidad de presión para negociar
63
posiciones comunes. Se debe analizar la sensibilidad del interés y el valor de las estrategias
ente un cambio en las interacciones de los actores.
Definición de Estrategias a nivel general: Se debe responder a las preguntas centrales
para establecer lazos con otros actores. Ej: Quienes participarán en la alianza, que
probabilidad de éxito se tiene, como responderemos a las pérdidas y beneficios.
Camino Estratégico: Se tiene que identificar la afectación de cada actor involucrado frente al
impacto del cambio de situación en los intereses de los actores.
Vectores de peso de los actores: Una vez cada actor se ha posicionado y se conoce su
capacidad de acción sobre factores del problema se identifica su capacidad de influencia en
función de sus recursos.
Análisis de viabilidad de actores: Se sugiere que se clarifique el ámbito de maniobra de
cada actor y su nivel de vulnerabilidad, se consideran estrategias por su capacidad de
consenso , conflictividad y viabilidad.
Ensayo de trayectorias: Se da estructura a la secuencia de estrategias, se construye la
trayectoria posible explicitando las razones para clasificarla como la mejor.
Evaluación del camino critico: Se formulan hipótesis del cambio situacional, las presiones e
intereses de cada estrategia y como se configura un nuevo problema a afrontar.
Cuando se consolida la información suministrada por todos los actores en las mesas de
trabajo, relacionada con el diagnóstico, las prioridades de atención, las acciones adelantadas
64
y requeridas, los recursos existentes y los necesarios por cada fase de atención, se tiene
como producto un plan de acción unificado.
Finalmente en el cuarto paso, se determina el seguimiento, la evaluación y la formulación de
acciones de mejoramiento y actualización del plan unificado. El proceso de revisión debe ser
constante y depende de la dinámica de trabajo del espacio cualificado de planificación
participativa. Es importante no perder de vista este paso, pues es importante para
retroalimentar el proceso de planificación local.
65
6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Es imperativo fortalecer los comités locales como instancias de planificación local, que
aseguren la participación y la corresponsabilidad de acciones de cada una de las entidades
que tienen competencias de atención definidas.
La ampliación de los comités locales asegura la vinculación de todos los actores presentes en
el territorio que adelantan acciones de atención a la población desplazada en la construcción
conjunta de un plan unificado, bajo principios de complementariedad y oportunidad necesarios
para elevar la oferta de servicios y el aprovechamiento de los recursos asignados.
Los espacios cualificados de planificación participativa son una mecanismo de participación
abierto y regular, impulsado por las organizaciones comunitarias y las administraciones locales
para dar continuidad a la flujo de procesos de coordinación del SNAIPD desde el nivel
nacional y para ejercer control social de la inversión de los recursos a este nivel.
La propuesta pone especial énfasis en mejorar la gestión local mediante el conocimiento de
los intereses y potencialidades de todos los actores presentes buscando un gana - ganar en la
implementación de las acciones de atención e incrementando la confianza en las estrategias
de coordinación del SNAIPD.
La planificación estratégica es una técnica que equilibra procesos de reflexión, discusión y
decisión con la participación activa de todos los actores. Asegura escenarios de comunicación
asertivos que procuran la disminución de tensiones y la conflictividad interna de los comités
local, en la vía de mejorar la proactividad y la generación de productos de la planificación local
66
Los espacios abiertos posibilitan la expresión de las voluntades políticas de las actores
vinculados y su compromiso directo. Estos aspectos son la base para la definición de los
tiempos en el ejercicio de la planificación y para la definición de los presupuestos para poner
en marcha las estrategias identificadas.
Los comités ampliados hacen parte de las instancias de coordinación del sistema nacional de
atención integral a la población desplazada; del dinamismo de estos dependen se soportan las
acciones de planificación y seguimiento de la política, por lo tanto es un eje fundamental para
la puesta en marcha de las estrategias de corresponsabilidad, de voluntariedad y
obligatoriedad de todos los actores que participan en los espacios decisorios y garantizar
respuestas oportunas a la población.
Los comités locales ampliados deben operar con los lineamientos teóricos y metodológicos de
la planificación estratégica situacional, es decir, que se identifiquen claramente los actores
participantes y sus relaciones, los compromisos y competencias definidas y los instrumentos
de seguimiento y monitoreo específicos para convertirlos en espacios eficientes de trabajo.
Otros elementos fundamentales de la planificación estratégica situacional es la capacitación,
que debe acompañar todas las fases de un proceso de elaboración de un Plan de Acción
unificado.
Es fundamental trabajar en la organización social de las comunidades locales, para promover
la definición de acciones sostenibles soportadas en el trabajo de la población y continuas con
la apropiación de mecanismos de planificación estratégica.
67
Fortalecer el trabajo adelantado por los organismos de control en el ámbito loca, con el fin de
garantizar la trasparencia de los procesos decisorios y el cumplimiento de responsabilidades
institucionales en la definición de acciones corresponsables de atención
68
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73
ANEXO A
MODELO DE ENCUESTA PARA DETERMINAR EL ESTADO DE LAS INSTANCIAS DE
COORDINACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓNA LA POBLACIÓN DESPLAZADA
EN EL ÁMBITO TERRITORIAL
I. COMITÉS MUNICIPALES, DISTRITALES Y DEPARTAMENTALES PARA LA ATENCIÓN
INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA
1. La creación del Comité se encuentra formalizada mediante un acto legal de creación o
constitución? SI ______ NO ______
2. ¿Desde hace cuánto tiempo se encuentra constituido el Comité?
3. Relacione las entidades que hacen parte del Comité:
4. ¿Qué entidad ejerce la Secretaría Técnica? _______________________________
5. Mencione las funciones que tiene a su cargo la Secretaría Técnica:
6. ¿La Secretaría Técnica presenta informes periódicos de los avances y resultados del
funcionamiento del Comité? SI ______ NO ______
7. ¿La Secretaría Técnica participa de las reuniones del Comité Técnico Territorial? SI_ NO _
8. El Comité cuenta con actas de reunión o documentos que sistematicen los resultados de su
trabajo? SI ___ NO __
9. ¿Con qué frecuencia se reúne el Comité?
a. Sólo en casos de emergencia por desplazamiento
b. Entre un año y seis meses ____
c. Entre cinco y tres meses ____
d. Entre dos y un mes ____
e. Nunca se reúne ____
74
f. Otro ____ Especifique cuál __________________
10. ¿Cuál fue la fecha de la última reunión del Comité? __________________________
11. ¿Dónde se reúne ordinariamente el Comité? _______________________________
12. Califique de uno (1) a cinco (5) los siguientes criterios que caracterizan el funcionamiento del
Comité, donde uno (1) es muy deficiente y cinco (5) es muy satisfactorio
a. Asistencia regular de las entidades que hacen parte del Comité ____
b. Asistencia puntual de las entidades que hacen parte del Comité ____
c. Cumplimiento de las responsabilidades asumidas por las entidades que hacen parte del Comité
d. Grado de compromiso de las entidades que hacen parte del Comité ____
e. Grado de confianza entre las entidades que hacen parte del Comité ____
13. ¿El Comité cuenta con documentos de diagnósticos o estudios sobre el desplazamiento en su
área de competencia? SI ____ NO ____
14. ¿El Comité ha diseñado un cronograma o plan de acción que dirija su funcionamiento? SI _NO
15. ¿El Comité posee un reglamento interno que regule su funcionamiento? SI ______ NO ______
16. Enumere las Mesas de Trabajo que se han conformado dentro del Comité:
17. Señale las principales fortalezas y aciertos que se destacan en el funcionamiento del Comité:
18. Señale las principales dificultades y debilidades que se destacan en el funcionamiento del
Comité:
19. A su criterio, ¿Qué acciones se podrían adelantar para mejorar el funcionamiento del Comité?
II. MESAS DE TRABAJO
1. Nombre de la Mesa de Trabajo. _________________________________________
2. Objetivo de la Mesa de Trabajo:
3. ¿Desde hace cuánto se encuentra conformada la Mesa de Trabajo?
4. Relacione las entidades que hacen parte de la Mesa de Trabajo:
5. ¿Qué entidad ejerce la Secretaría Técnica? ________________________________
6. Mencione las funciones que tiene a su cargo la Secretaría Técnica:
7. ¿La Secretaría Técnica presenta informes periódicos de los avances y resultados de
75
la Mesa de Trabajo? SI ______ NO ______
8. ¿La Secretaría Técnica participa de las reuniones del Comité Técnico Territorial? SI_ NO _
9. La Mesa de Trabajo cuenta con actas de reunión o documentos que sistematicen los resultados?
SI _ NO _
10. ¿Con qué frecuencia se reúne la Mesa de Trabajo?
a. Sólo en casos de emergencia por desplazamiento ____
b. Entre un año y seis meses ____
c. Entre cinco y tres meses ____
d. Entre dos y un mes ____
e. Nunca se reúne ____
f. Otro ____ Especifique cuál ________________________________
11. ¿Cuál fue la fecha de la última reunión de la Mesa de Trabajo?
12. ¿Dónde se reúne ordinariamente la Mesa de Trabajo?
13. Califique de uno (1) a cinco (5) los siguientes criterios que caracterizan el funcionamiento de la
Mesa de Trabajo, donde uno (1) es muy deficiente y cinco (5) es muy satisfactorio:
a. Asistencia regular de las entidades que hacen parte de la Mesa de Trabajo ____
b. Asistencia puntual de las entidades que hacen parte de la Mesa de Trabajo ____
c. Cumplimiento de las responsabilidades asumidas por las entidades que hacen
parte de la Mesa de Trabajo ____
d. Grado de compromiso de las entidades que hacen parte de la Mesa de Trabajo
e. Grado de confianza entre las entidades que hacen parte de la Mesa de Trabajo
14. ¿La Mesa de Trabajo cuenta con documentos de diagnósticos o estudios sobre el
desplazamiento en su área de competencia?
SI ____ NO ____
15. ¿La Mesa de Trabajo ha diseñado un cronograma o plan de acción que dirija su
funcionamiento? SI ______ NO ______
16. ¿La Mesa de Trabajo posee un reglamento interno que regule su funcionamiento? SI_ NO_
76
17. Señale las principales fortalezas y aciertos que se destacan en el funcionamiento de la Mesa
de Trabajo:
18. Señale las principales dificultades y debilidades que se destacan en el funcionamiento de las
Mesas de Trabajo:
19. A su criterio, ¿Qué acciones se podrían adelantar para mejorar el funcionamiento de la Mesa
de Trabajo?
NOTA: Este modelo de encuesta estructurada fue diseñada por la Unidad Técnica Conjunta, convenio ACNUR – ACCION SOCIAL y hace parte de los anexos del Documento Guía Metodológica para el Funcionamiento de las Instancias de Coordinación del SNAIPD en el ámbito territorial. (anexo 2) Pág. 57-62
77
ANEXO B EVALUACIÓN DE LOS TALLERES DE FORTALECIMIENTO DE LOS COMITES
DEPARTAMENTALES DE ATENCION A LA POBLACION DESPLAZADA Y VULNERABLE POR EL CONFLICTO
PROPÓSITOS DE LOS TALLERES
Caracterizar el territorio y la población Identificar los actores que intervienen en el desarrollo regional sostenibleGarantizar la
formación de los integrantes de los organismos públicos, privados y comunitarios, en el
conocimiento de las herramientas institucionales para la atención de la PDV y la gestión
del desarrolloConsolidación de la oferta institucional para el territorioDefinición de insumos
del Plan Integral Único – PIUHacer seguimiento y evaluación de los procesos y resultados
alcanzados
RESULTADOS DEL PROCESO
Se realizaron 18 Talleres de fortalecimiento de comités35 UT-RSS, con análisis de
situación del conflicto34 UT-RSS, con caracterización del territorio.Se cuenta con un
inventario de 1838 de 2500 actores.Se obtuvo respuesta de 1826 de 1.700 actores, con
una representación de 811 entidades en los 18 talleres.Se han dado a conocer 30
Herramientas de atención a P.D.Se ha sistematizado la oferta institucional de 51
InstitucionesSe han instalado 51 Mesas de trabajo.Se han elaborado 4 PIU
RESULTADOS ESTRATÉGICOS
Se confirma un gran Capital Social acumulado en las regiones para ejecutar la política
social de apoyo al desarrollo de alternativas a la problemática del conflicto en el país.
Se despertó sensibilidad y claridad sobre el enfoque misional de la RSS y el SNAIPD
Se ratifica una voluntad proactiva y de cooperación entre las entidades participantes
Las instancias del SNAIPD se convierten en espacio propicio para dinamizar la
conectividad y la dinámica de los participantes.
Se sensibilizó el sistema para que actúe como mecanismo de concertación, planificación y
generación de impactos regionales
78
Posibilidad del sistema para que unifique bajo una misma línea de acción las propuestas y
programas para la población y el territorio
Se conoció la oferta institucional local, nacional e internacional
Se adelantó en la sensibilización sobre la visualización de que el problema es de todos, así
como las soluciones
79