gerenciales - icesi.edu.co · tablas de salvación para la industria azucarera colombiana 95 ......

1ESTUDIOSGERENCIALES

No. 89 Octubre - Diciembre de 2003 ISSN 0123 - 5923 Cali, Colombia

Propuesta de un modelo de control fiscal para el Estado colombiano:El sistema de control fiscal nacional 13Héctor Ochoa DíazSandra Charris Rebellón

Nuevas evidencias de la crisis caleña 43Julio César Alonso CifuentesJulieth Alejandra Solano

Crecimiento y convergencia: A propósito de Quah 57Jhon James Mora

Experiencias de planeación organizacional en centros y gruposde investigación 73Gloria Amparo Serna CorreaJuan Francisco Miranda Miranda

Tablas de salvación para la industria azucarera colombiana 95(Caso de estudio)Julián Benavides FrancoFrancia Isabel Aristizábal GrisalesJuan Carlos Cano CastrillónAndrés Felipe Ocampo GutmannJuan Carlos Zamorano Batlle

Reseñas bibliográficas 115

2 ESTUDIOSGERENCIALES No. 89 • Octubre - Diciembre de 2003


ESTUDIOS GERENCIALESREVISTA FACULTAD DE CIENCIAS ADMINISTRATIVAS Y ECONÓMICAS

COMITÉ EDITORIAL DE LA UNIVERSIDAD

Francisco Piedrahíta PlataRector

Héctor Ochoa DíazDecano de la Facultad de Ciencias

Administrativas y Económicas

Lelio Fernández DruettaDecano de la Facultad

de Derecho y Ciencias Sociales

José Hernando BahamónDirector Académico

Henry Arango DueñasDecano de la Facultad de Ingeniería

Mario Tamayo y TamayoDirector de Investigaciones

y Publicaciones

COMITÉ EDITORIAL DE LA REVISTA

Héctor Ochoa DíazDecano de la Facultad de Ciencias

Administrativas y Económicas

Fernando SuescúnConsultor privado

Julio César Alonso C.Jefe del Departamento

de Economía

Belisario CabrejosProfesor de la Universidad EAFIT

Medellín

Carlos Alberto FrancoDirector M.B.A.

José Roberto ConchaJefe del Departamento de Mercadeo

Heberth Galvis NaviaDirector Territorial Zona Suroccidente

MincomexCali, Colombia

Mario Tamayo y TamayoDirector de Investigaciones

y Publicaciones

Edgar VarelaProfesor de la Universidad del Valle

Cali

Boris SalazarProfesor de la Universidad del Valle

Cali

OFICINA DE INVESTIGACIONES Y PUBLICACIONESUNIVERSIDAD ICESI

EDITOR• «Estudios Gerenciales» es continuidad de «Publicaciones ICESI».• Los autores de los artículos de esta publicación son responsables de los mismos.• El material de esta publicación puede ser reproducido sin autorización, mencio-

nando título, autor y, como fuente, «Estudios Gerenciales», Universidad Icesi.

Http://www.icesi.edu.coInformes: A.A. 25608 Unicentro

Tel.: 555 2334 al 43. Fax: 555 1706e.mail: [email protected]

Cali, Valle, Colombia, Sudamérica


GUÍA PARA LOS AUTORESDE ARTÍCULOS

Para los autores de los artículos de la Revista«Estudios Gerenciales» de la Universidad Icesi.

• El autor debe garantizar que su artículono ha sido publicado, en ningún medio.

• Los autores de artículos serán responsa-bles de los mismos, y por tal no compro-meten ni los principios o políticas de la Uni-versidad ni las del Comité Editorial.

• El Comité Editorial se reserva el derechode publicar o no los artículos que no cum-plen con los criterios de publicación porparte de la Universidad Icesi.

• El enfoque y temática de los artículos debeser Económico o Gerencial en las diferen-tes áreas de la administración, resultadodel análisis de situaciones o eventos de ac-tualidad, de investigaciones o producciónintelectual de nuestros profesores, estu-diantes e invitados especiales.

• En ningún caso serán ensayos.• Los artículos deben contener:

– Título (claro y preciso).– Breve reseña del autor.– Abstrac o resumen ejecutivo del artícu-

lo (máximo doce renglones a doble es-pacio).

– Palabras claves.– Clasificación Colciencias*, o JEL para

artículos de economía.– Introducción.– Desarrollo.– Referencias y notas de pie de página.– Conclusiones.– Bibliografía o fuentes de información.– Extensión: No exceder de 25 páginas

en total.

– Tipo de letra: Arial (o equivalente) fuen-te No. 12 y con interlineado a doble es-pacio.

– Una copia impresa y su respectivo dis-quete en Word Win o compatible IBM.No enviar Macintosh.

Es conveniente resaltar los párrafos u ora-ciones más significativos del contenido del ar-tículo y todo aquello que dé significado a laestructura del mismo.

Los artículos se deben redactar en tercera per-sona del singular, impersonal, contar con ade-cuada puntuación y redacción, carecer de erro-res ortográficos. Conservar equilibrio en la es-tructura de sus párrafos.

* Clasificación Colciencias para artículoscientíficos y tecnológicos:

a) Artículos de investigación científica y dedesarrollo tecnológico: documentos quepresentan resultados derivados de pro-yectos de investigación científica y/o de-sarrollo tecnológico.

b) Artículos de reflexiones originales so-bre un problema o tópico particular: do-cumentos que corresponden a resulta-dos de estudios realizados por el o losautores sobre un problema teórico opráctico.

c) Artículos de revisión: estudios hechospor el o los autores con el fin de dar unaperspectiva general del estado de un do-minio específico de la ciencia y la tecno-logía, de sus evoluciones durante unespacio de tiempo, y donde se señalanlas perspectivas de su desarrollo y deevolución futura.



GUÍA PARA LAS RESEÑASBIBLIOGRÁFICAS

• Tipo de libro reseñado: Debe serde tipo ejecutivo, no un texto aca-démico.

• Título del libro: Tomado de la ca-rátula.

• Autor del libro: Apellidos, nombre(persona del autor, lo relevante).

• Nombre del traductor (si lo tu-viere).

• ISBN

• Editorial, ciudad y fecha.

• Tamaño: 16.5 cm x 23.5 cm.Número de páginas.

• Fortalezas (puntos del porqué elejecutivo debe leerlo, cómo estáestructurado el libro: partes, ca-pítulos, etc.).

• Debilidades (puntos no tan atrac-tivos del libro).

• Extensión entre 700 a 800 pala-bras (equivalente a página y me-dia, a doble espacio).

• Lenguaje ejecutivo (breve, no aca-démico, darle ayuda / consejopráctico para hoy, con ejemplos deltexto).



La revista «Estudios Gerenciales» está indexada por Colcien-cias en el Indice Nacional de Publicaciones Seriadas Cientí-ficas y Tecnológicas y en los índices electrónicos de la AEA(American Economic Association), que se incluyen en Jour-nal of Economic Literature (JEL) en e-JEZ y Econlit.

Usted puede acceder a ella entrando en nuestra página Weben Internet y bajar en formato PDF el artículo de su interéso la totalidad del número que desee, sólo debe entrar a ladirección: http://www.icesi.edu.co/es/publicaciones y seleccio-nar la edición correspondiente. Para quienes estén interesa-dos en este tema, el sistema de clasificación de JEL, y loscorrespondientes descriptores de los temas de EconLit seencuentran disponibles en

http://www.aeaweb.org/journal/jel_class_system.html

y

http://www.econlit.org/subject_descriptors.html

Cualquier duda o comentario dirigirlo a la cuenta de [email protected]

EL EDITOR



Propuesta de un modelo de control fiscal para el Estado colombiano:el sistema de control fiscal nacional

Fecha de recepción: 17-8-2003 Fecha de aceptación: 22-11-2003

HÉCTOR OCHOA DÍAZEconomista, Universidad de Antioquia; MBA. Syracuse University; Ph.D., Syracuse

University; Decano de la Facultad de Ciencias Administrativas y Económicas, UniversidadIcesi.

SANDRA CHARRIS REBELLÓNAbogada, Universidad Javeriana, Especialista en Derecho Público Económico, Universidadde París XIII; Magíster en Análisis de Problemas Políticos, Económicos e Internacionales,

Instituto de Altos Estudios para el Desarrollo.

PROPUESTA DE UN MODELODE CONTROL FISCAL PARAEL ESTADO COLOMBIANO:

EL SISTEMA DE CONTROL FISCALNACIONAL

ABSTRACTThe fiscal control model set forth inthe Colombian Constitution has beenin effect since 1991. It grants depart-ments and municipalities autono-mous power to organize and choosetheir own comptrollers.

Although the model is aimed at im-proving the fiscal control system,clientelism and politicking have rui-ned the quality of the system, there-by incurring unnecessary increases ofoperational expenses.

This has not only facilitated unlawfulactivities in the local government, butit has also encouraged corruption.

This paper presents a diagnosis of thesituation and spells out a proposal fora new model to suit the needs of an

integral fiscal control system for Co-lombia. The model would have tech-nical rather than political functions.To this end, it would consist of a spe-cialized technical autonomous divi-sion of the Colombian governmentthat would be responsible for fiscalcontrol at different levels, i.e. central,departmental and municipal.

KEY WORDSFiscal control, corruption; Colombia:comptroller’s offices; internal gover-nment control; and citizen oversightcommittees.

RESUMENEn Colombia se ha venido aplicandoel modelo de control fiscal que defi-


nió la Constitución de 1991, en el cuallos departamentos y municipios dis-ponen de autonomía para la organi-zación y selección de los respectivoscontralores. En lugar de mejorar elsistema de control fiscal, la politique-ría y el clientelismo político lo handeteriorado en su calidad, con el con-siguiente aumento innecesario degastos en su operación. Esto ha faci-litado la realización de numerosos ilí-citos en los gobiernos locales y ha es-timulado el avance de la corrupción.En este trabajo se establece un diag-nóstico de la situación y se planteaun nuevo modelo que corresponde a

un sistema integral de control fiscalpara la nación colombiana, cuyas fun-ciones serían técnicas, no políticas,para lo cual se conformaría una ramaespecializada, técnica y autónoma delEstado colombiano, que cubriría la vi-gilancia fiscal en los diferentes nive-les del Gobierno: central, departa-mental y municipal.

PALABRAS CLAVESControl fiscal; corrupción; Colombia:contralorías; control interno en el Go-bierno; veedurías ciudadanas.

Clasificación: A


INTRODUCCIÓNEste artículo es el resultado del tra-bajo de investigación conjunto entrelas facultades de Ciencias Adminis-trativas y Económicas y de Derechoy Humanidades de la UniversidadIcesi, y se enmarca en los proyectosque desarrolla el grupo de investiga-ción, reconocido por Colciencias, enPolíticas Públicas y sus Efectos Eco-nómicos, Fiscales y de Capital Huma-no, de la Facultad de Ciencias Admi-nistrativas y Económicas.1

Colombia es un Estado social de de-recho organizado en forma de Repú-blica unitaria, descentralizada, conautonomía de sus entidades territo-riales, democrática, participativa ypluralista, fundada en el respeto dela dignidad humana, en el trabajo yla solidaridad de las personas que laintegran y en la prevalencia del inte-rés general. Así define el artículo 1o.de la Constitución Política de 1991 anuestro país.

De esa descripción del Estado colom-biano surgen unos principios que se-rán desarrollados a lo largo de la car-ta política. Los objetivos y valores que

el constituyente de 1991 consagró sealcanzan a través de hechos concre-tos, para cuya realización es precisocontar con los recursos necesarios,que deben ser administrados con to-tal rectitud, eficiencia y eficacia.

En el mundo contemporáneo los es-tados intervienen en la vida social,para estimular la producción en losperíodos de crisis, y para facilitarlaen los de auge económico, para pro-teger a los menos favorecidos econó-mica y socialmente, para lograr unamejor distribución de la renta nacio-nal.2

Los estados entonces deben calcularsus gastos, inversiones, fijar los pla-nes de desarrollo, preparar el presu-puesto y ejecutarlo debidamente. Enesta exposición se abordará esta últi-ma etapa, que es justamente la rela-tiva al control de la ejecución presu-puestaria. Ese control tiene una fi-nalidad política, en cuanto se debecomprobar la debida aplicación de ladecisión de los congresos en materiapresupuestaria y una finalidad finan-ciera para evitar despilfarros o mal-versaciones de los recursos.

1. Este trabajo tuvo el patrocinio de la Auditoría General de la República, en especial de la doctora ClaraLópez Obregón, auditora general de la República, y fue presentado para discusión en el foro «Hacia unControl Fiscal Orientado a Resultados» organizado por la Auditoría General de la República en Cali, el 5y 6 de noviembre de 2003.

2. Según Duverger, «La evolución de la Hacienda Pública es la consecuencia y el reflejo de la evolución delEstado. La ciencia de la Hacienda clásica, cuyos principios fueron enunciados por el barón Louis, LeónSay o Gastón Jesé, estaba ligada al Estado liberal del siglo XIX, al `Estado-burgués’ de los marxistas. Elprincipio fundamental era, ante todo, el de limitar al mínimo las actividades del Estado, circunscribién-dolas, en lo posible, a las tradicionales funciones de policía, justicia, ejército y diplomacia, reservandotodo lo demás a la actividad privada. Principalmente en el campo económico el Estado debía abstenersede intervenir y dejar actuar libremente las iniciativas privadas, la libre competencia y las `leyes delmercado’. El objeto de la Hacienda Pública era, pues, suministrar al Estado los recursos necesarios paracubrir los gastos ocasionados por las funciones de administración que le estaban encomendadas. Lo esen-cial era que la Hacienda Pública ejerciera la menor influencia posible sobre las haciendas privadas y laactividad de los particulares, lo cual en la medida en que los gastos públicos eran reducidos y se encontra-ban exactamente equilibrados con los ingresos. Antes de 1914 los gastos públicos eran inferiores al 15%de la renta nacional, en Francia y en los principales estados del mundo oscilaban normalmente entre el10% y el 15%. Actualmente los gastos públicos alcanzan y sobrepasan, en general, el 30% de la rentanacional, a pesar de que los medios técnicos y el desarrollo de la producción han elevado mucho el nivel deésta» (Maurice Duverger, Hacienda Pública, Barcelona, Bosch, pág.2).



La decisión sobre el modelo de con-trol fiscal debe tomar en considera-ción la estructura misma del Estado.Si Colombia es un Estado unitario ydescentralizado, esa condición sedebe reflejar en el proceso de controlfiscal; si se estableció la colaboraciónarmónica entre las ramas del poderes importante determinar en quémedida éstas contribuyen al controlde la gestión fiscal; si la Constitucióndispuso la mayor participación de losciudadanos, es preciso revisar losmecanismos a su alcance para cola-borar en la vigilancia de la gestiónpública.

Estas consideraciones estuvieron pre-sentes en los trabajos de la AsambleaNacional Constituyente que redactóy aprobó la Constitución de 1991. Hoyel tema vuelve a estar en el orden deldía, ante la posibilidad de que en elcorto término se verifiquen reformasconstitucionales al modelo de controlfiscal elegido en esa época.

Para justificar nuestras recomenda-ciones es conveniente hacer previa-mente algunos diagnósticos de lamanera como ha venido operando elsistema de control y sus resultadosdurante los doce años que han trans-currido desde que se adoptó la Cons-titución. Para ello nos vamos a basaren los análisis que se encuentran dis-ponibles en los informes anuales delContralor General de la República ydel Auditor General de la República.

Iniciaremos con algunas considera-ciones técnicas sobre los modelos decontrol fiscal, con referencias expre-sas a los trabajos de la AsambleaConstituyente de 1991; luego revisa-remos la puesta en marcha de esemodelo en el plano nacional y terri-torial, sus resultados, los problemas

que se han generado y las solucionesparciales adoptadas en los últimosaños, entre éstas, la reciente propues-ta, ya fallida, de la reforma a la Cons-titución en la pregunta 9 del artículo1o. de la Ley 796 de 2003 por la cualse convoca un referendo; posterior-mente en la tercera sección presen-tamos una propuesta para establecerun Sistema Nacional de Control Fis-cal en el cual se integren los diferen-tes elementos que hoy aparecen dis-persos, para darle consistencia al con-trol; cerramos con un breve resumendel trabajo.

1. LOS MODELOS DE CONTROLFISCAL Y SU APLICACIÓNEN EL SISTEMA COLOMBIANO:EL CONSTITUYENTE DE 1991El modelo de control fiscal de Colom-bia que se encuentra plasmado en laConstitución de 1991 está constitui-do, como iremos analizando más ade-lante, por los siguientes elementosbásicos: un control técnico, que ini-cia dentro de las propias entidadespúblicas a través de sus procedimien-tos de control interno; una vigilanciaposterior y selectiva por parte de unente autónomo y externo que radicaa nivel nacional en el Contralor Ge-neral de la República; y a nivel terri-torial en los contralores municipalesy departamentales; los dos últimossometidos al control de un auditor ex-terno, con la participación de la ciu-dadanía que está facultada para ha-cer seguimiento y veeduría del ma-nejo de los recursos públicos.

a) Un control técnico-legal: El con-trol fiscal varía según se trate de ejer-cer vigilancia sobre el funcionario eje-cutor o sobre las operaciones de eje-cución. El primero es de carácter ad-ministrativo, político y jurisdiccional;


el segundo, de índole técnica o numé-rico-legal y de evaluación de resulta-dos.3

Estas diversas formas de vigilanciafiscal pueden ser internas o externas,según el organismo titular de la vigi-lancia. El control es administrativocuando lo ejercen los funcionarios delas mismas dependencias encargadasde los actos de ejecución. En ese sen-tido, se trata de un control interno;pero si lo ejercen otras dependencias,es externo. Algo semejante sucede conel control técnico-legal y de evalua-ción de resultados. Por lo tanto, co-existen ambos tipos de control: el in-terno, que puede ser previo o poste-rior, y el externo, que en general esposterior.4

El control técnico-legal debe ademásevaluar los resultados, la eficiencia,la racionalidad del gasto dentro delconjunto total del presupuesto y delplan de desarrollo que es el que le dasentido al conjunto de la utilizaciónde los recursos públicos. Puede serprevio, cuando procede antes de la

operación de ingreso o gasto; o poste-rior,5 si se realiza después de la ope-ración para verificar el cumplimien-to de las normas técnicas y de la ley;y perceptivo si, además, hay verifica-ción de los activos.

Realiza el control técnico-legal unorganismo especializado, una Cortede Cuentas o la Contraloría General.El Gobierno debe tener mecanismosinternos de control, como de hecho lostiene, pero es importante garantizarque un órgano independiente realicela vigilancia.

Lo que se criticó al modelo de controlfiscal anterior a la Constitución de1991 fue la facultad del contralorpara adelantar controles previos. Lostrabajos del Constituyente de 1991señalaron de manera contundenteque «el control previo, generalizado enColombia, ha sido funesto para laadministración pública pues ha des-virtuado el objetivo de la Contraloríaal permitirle ejercer abusivamenteuna cierta coadministración que haredundado en un gran poder uniper-

3. Duverger presenta una clasificación de los controles a partir de diversos criterios: ‘1o., según el carácterde las personas controladas, se distingue entre el control ejercido sobre los administradores y el ejercidosobre los contables; 2o., según la naturaleza de los hechos sujetos a control, se distingue entre control delos ingresos y control de los gastos; 3o., según el momento del control se distingue entre control «a priori»o control «a posteriori»; 4o., según la naturaleza de los organismos controladores, se distingue el controladministrativo (ejercido por los administradores), el control jurisdiccional (ejercido por un tribunal) y elcontrol político (ejercido por el parlamento). Ver Duverger, op.cit., pág 318.

4. C. Ramírez Cardona, Hacienda Pública, Bogotá, Temis, 4a.ed., 467 y ss.

5. El control posterior puede ser general, especial o limitado. Es general y completo cuando examina todoslos detalles de los libros de contabilidad y cuentas correspondientes a todas las operaciones de ejecuciónpresupuestaria tanto de ingreso como de gasto. Es especial si sólo se centra en el análisis de determinadasoperaciones, pero en forma completa. Es limitado cuando solamente se ejerce sobre determinado grupo deoperaciones y cuentas, elegido como característico del conjunto; pero el grupo elegido se examina comple-ta y exhaustivamente. El especial y el limitado son controles selectivos.

El método de muestreo es general pero limitado a algunas cuentas, libros, documentos, comprobantesextraídos al azar de determinado conjunto de operaciones. Los elementos que se someten a examen sonanalizados detenidamente para verificar su exactitud matemática y la legalidad de las transacciones. Sise hallan correctos, se supone correcto todo el conjunto de cuentas u operaciones respectivas. En casocontrario, se procede al examen detallado de todas y cada una, como control especial. Ver, Ramírez Cardo-na, op.cit., pág.478 y ss.



sonal del contralor y se ha prestadotambién para una engorrosa trami-tomanía que degenera en corrupte-las».6

Es de advertir que la metodología decontrol propia de ese modelo no tuvorango constitucional, sino que el Con-tralor debía ejercer su función segúnlo determinado por la ley. Para eseefecto, el Decreto-Ley 925 de 1976dispuso los procedimientos generalesde control fiscal y de auditoría. Esanorma estableció que la contraloríapodría aplicar los sistemas de controlen sus etapas integradas de controlprevio, control perceptivo y controlposterior.7

Al tomar la decisión sobre el modelode control fiscal aparecen entonceselementos técnicos para determinarel momento en que debe ejercerse sinque se frene la actividad de la admi-nistración y por eso al parecer el con-trol posterior es el más conveniente.Este aspecto de técnica de control fis-cal adquirió tal relevancia, que en1991 se elevó a rango constitucional.

b) El titular del control de los fon-dos de la Nación: Como bien se ilus-tró en el Informe de Ponencia para elPrimer Debate en Plenaria sobre elControl Fiscal, de la Asamblea Na-cional Constituyente,8 la función decontrol fiscal ha tenido tres tenden-cias o escuelas en el mundo: la cole-

giada, dirigida por tribunales o cor-tes de cuentas; la contraloría de tipounipersonal, muy influida por losEstados Unidos; y una tercera, la delas auditorías generales, de herenciabritánica, cuya función está ejercidabásicamente por contabilistas.

El control fiscal durante las distin-tas etapas de nuestra historia cons-titucional ha variado entre controlpolítico exclusivamente en cabeza dela Cámara de Representantes, lasCortes de Cuentas y la ContraloríaGeneral.

Con la expedición de la Constituciónde 1886 se estableció un control polí-tico del ejercicio fiscal del Estado, encabeza de la Cámara de Representan-tes.9 Pero como consecuencia de lostrabajos de la Misión Kemmerer,mediante Ley 41 de 1923 se dispusola creación de un Departamento deContraloría como ente independien-te de las demás ramas del poder pú-blico. En 1945 se elevó a norma cons-titucional la regulación sobre el fun-cionamiento y organización de la Con-traloría General de la República.10

La Asamblea Nacional Constituyen-te de 1991 fue enfática al señalar elperjuicio que las prácticas políticasmalsanas introdujeron al sistemaanterior, porque el funcionamiento dela Contraloría «ha estado condiciona-do e interferido por las conveniencias

6. Informe de Ponencia, Gaceta Constitucional No. 53 del 18 de abril de 1991, pág. 19.

7. Gaceta Constitucional No. 59, pág 10.

8. Gaceta Constitucional No. 77, mayo 20 de 1991, pág 2.

9. Entre 1821 y 1823 existió un Tribunal de Cuentas, inspirado en la Corte de Cuentas creada en Francia ainstancias de Napoleón en 1807.

10. Cfr. Informe Ponencia sobre Estructura del Estado, Gaceta Constitucional No. 59, pág. 5 y ss.


políticas que a la postre han distor-sionado su objetivo fundamental paradar paso a la influencia clientelista,con grave perjuicio para la instituciónque otrora fue centro de respeto y ad-miración de los colombianos. El ejem-plo cundió en toda la nación y, porconsecuencia, las contralorías territo-riales también terminaron siendo víc-timas del morbo clientelista».11

La Comisión V de la Asamblea Nacio-nal Constituyente de 1991 dedicó am-plio estudio a los modelos de control.La comisión preparatoria recibió 49propuestas y las mesas de trabajo or-ganizadas en todo el país recibieron121 aportes en este campo.12 Dentrode éstas se encontraron puntos coin-cidentes y propuestas diversas.

Hubo propuestas muy elaboradaspara que el control fiscal fuera ejer-cido por un Tribunal de Cuentas.13

Sin embargo, el fantasma de los po-sibles condicionamientos clientelistasdeterminó que el titular de la funciónde vigilancia estuviera en cabeza deuna persona, el contralor general, yno de un cuerpo colegiado.14 Huboconsenso en que el control debería serposterior y selectivo, de naturalezatécnica, para evaluar gestión y resul-tados.

A la cabeza del control fiscal está elContralor General de la República,elegido por el Congreso en pleno, deterna integrada por los candidatospresentados en razón de uno por laCorte Constitucional, uno por la Cor-te Suprema de Justicia y uno por elConsejo de Estado. Se escucharon di-ferentes propuestas sobre la forma dedesignación, desde la elección popu-lar, pasando por la elección a cargode las cortes nacionales. Sin embar-go, basados en el artículo 14 de laDeclaración Universal de los Dere-chos Humanos, se reconoció que elfundamento del control de la gestiónfiscal radicaba en el pueblo. De allísurgió la conclusión de que dicha de-signación correspondía al Congresoen representación del pueblo.15

c) El control de la gestión fiscalde los departamentos, distritos ymunicipios: El espíritu descentra-lizador que animaba los trabajos dela Asamblea Nacional Constituyentegeneró una posición común en rela-ción con la facultad de los departa-mentos y municipios para realizar elcontrol de la gestión fiscal sobre suspropios recursos. Las propuestas va-riaron en aspectos puntuales relacio-nados con la forma de designación, los

11. Gaceta Constitucional No. 53, pág 19.

12. En la Gaceta Constitucional 77, que contiene el Informe-Ponencia para primer debate en plenaria, sepresenta un completo resumen de las diversas propuestas formuladas.

13. Delegatarios como Mariano Ospina Hernández, Carlos Rodado Noriega, Germán Rojas, Angelino Gar-zón, Oscar Hoyos y Jesús Pérez fueron partidarios de sustituir la Contraloría por una Corte de Cuentas.

14. «Se ha preferido el control unipersonal y no el colegiado principalmente por las razones expresadas en losdos puntos anteriores, que podrían implicar interferencias políticas y consecuente clientelización al inte-grar el organismo colegiado por cuociente de votación». Informe de ponencia para primer debate, GacetaConstitucional No. 77, pág. 5.

15. Ver Gaceta Constitucional No. 77.



períodos o la posibilidad de interven-ción de los particulares, pero no sepropuso la centralización de esta ac-tividad.

Así, quedó redactado el artículo 272que confiere la vigilancia de la ges-tión fiscal de los departamentos, dis-tritos y municipios a contralores. Lesencomendó a las asambleas departa-mentales y a los concejos distritalesy municipales organizar las contra-lorías como entidades técnicas dota-das de autonomía administrativa ypresupuestal, y se previó que excep-cionalmente, en los casos que deter-mine la ley, la Contraloría General dela República podrá ejercer controlposterior sobre cuentas de cualquierentidad territorial.

Los contralores territoriales ejercenen su jurisdicción las mismas funcio-nes atribuidas al Contralor Generalde la República y son elegidos por lasasambleas o los concejos municipales,de ternas integradas por dos candi-datos presentados por el TribunalSuperior de Distrito Judicial y unopor el Tribunal de lo Contencioso-ad-ministrativo, para períodos iguales alos del gobernador o alcalde, según elcaso.

d) El auditor de los contralores:A partir de la expedición de la Cons-titución de 1991 se crea con rangoconstitucional la figura del auditor dela Contraloría. La propuesta fue pre-sentada tanto por el delegado doctorFernando Carrillo Flórez, quien abo-

gaba por el establecimiento de unauditor elegido por la Cámara de Re-presentantes para ejercer la vigilan-cia de la gestión fiscal de la Contra-loría,16 como por el doctor AlfonsoPalacio Rudas. Finalmente la desig-nación del auditor se encargó al Con-sejo de Estado, de terna que le envíala Corte Suprema de Justicia. De estamanera se añadía una garantía adi-cional a la imparcialidad e indepen-dencia del modelo.

Antes de la Constitución de 1991 elcontrol de la gestión de la Contralo-ría lo ejercía ella misma. En la sesiónplenaria del 20 de junio de 1991 laAsamblea Nacional Constituyenteconsideró que lo que se requería eraun «Auditor en la Contraloría que seala [sic] quien examine sus cuentas yse las fenezca».17 La propuesta fuesometida a votación individual en laque treinta y nueve delegatarios es-tuvieron a favor, dos votaron por lanegativa y dos se abstuvieron. Poste-riormente se volvió a votar colectiva-mente un grupo de seis artículos, den-tro de los cuales figuraba el de laAuditoría, los cuales pasaron con elvoto afirmativo de cincuenta y seisdelegatarios.

e) El control interno: Como com-plemento de lo anterior, las propiasentidades públicas establecerían unsistema de control interno, que fueposteriormente reglamentado por laLey 87 de 1993. Con esto se busca quelas entidades públicas organicen sus

16. Proyecto de acto reformatorio número 125, Gaceta Constitucional No. 31.

17. Ver Transcripciones de los debates de la Asamblea Nacional Constituyente, Centro de Información ySistemas para la preparación de la Asamblea Nacional Constituyente, Consejería para el Desarrollo de laConstitución, Presidencia de la República, informe de la sesión plenaria de la Quinta Comisión, del 20 dejunio de 1991.


propios procedimientos de verifica-ción y evaluación de la gestión y delas transacciones, con miras a la pro-tección de los recursos de la organi-zación y a la eficiencia del gasto pú-blico.

Los constituyentes de 1991 no hicie-ron otra cosa que reconocer el princi-pio generalizado y respaldado pornumerosos tratadistas de la adminis-tración como el ganador del premioNobel de Economía Herbert Simon,y los reconocidos Taylor, Drucker,Koontz, y O´Donell en el exterior yotros en Colombia como J. Lara, C.L. Niño,18 y H. Ochoa,19 entre muchosotros, de que las funciones básicas deun administrador, sea éste público oprivado, son la planeación, la organi-zación, la motivación, la actuación yel control. Estas funciones tienen lacaracterística de la integridad, o seaque son complementarias unas deotras y son indelegables, lo cual sig-nifica que un administrador, ya seadel sector público o del privado, nopuede desistir de ejercer unas de ellassin faltar a sus responsabilidades.

Los miembros de la Asamblea Nacio-nal Constituyente enfatizaron en susdiscusiones acerca de la adopción deun modelo integral de control. En éstese reconoce la necesidad inaplazablede que los funcionarios públicos —llá-mense ministros, directores de depar-tamentos, directores de institutos,gobernadores, alcaldes, superinten-

dentes y gerentes de empresas oficia-les, y sus subalternos en los diferen-tes niveles—, ejerzan control sobre losprocesos y las transacciones que rea-licen. El fin es evaluar los resultados,lograr eficiencia en la gestión públi-ca y proteger los activos del Estado,en sus diferentes niveles. El espíritudel artículo 269 de la Constituciónrefleja claramente esta posición de losconstituyentes, cuando expresa que:«En las entidades públicas, las au-toridades correspondientes estánobligadas a diseñar y aplicar, segúnla naturaleza de sus funciones, mé-todos y procedimientos de control in-terno...».

f) La participación ciudadana: Encuanto a la participación de los par-ticulares se determinó que la mismasería abordada desde dos aspectos: enprimer lugar se discutió la posibili-dad de que el ciudadano, en el inte-rés de la colectividad, pudiera adelan-tar una veeduría a la gestión fiscal,lo cual está en concordancia con elespíritu general de la Constitución,cuyo gran avance sin duda fue laampliación de los espacios de partici-pación a los ciudadanos, iniciativaesta que se convirtió en norma cons-titucional plasmada en el artículo270.20

En segundo lugar se incluyó la posi-bilidad de que tanto a nivel nacionalcomo territorial las contralorías re-curran a los servicios de empresas

18. Lara Juan A. y Niño Claudia L., Fiscalización, Economía, Organizaciones y Control Fiscal de Gestión,Universidad Nacional de Colombia, noviembre, 1994, págs. 207 a 221.

19. Ochoa, Héctor, «Responsibility Accounting and its Applicability to the Colombian Industry». ResearchPaper, Syracuse University, Syracuse, N.Y., 1967.

20. Artículo 270 de la Constitución Política: «La ley organizará las formas y los sistemas de participaciónciudadana que permitan vigilar la gestión pública que se cumpla en los diversos niveles administrativos ysus resultados».



privadas colombianas. En el caso delos servicios contratados por la Con-traloría General, dichas entidadesserán escogidas por concurso públicode méritos, y contratadas previo con-cepto del Consejo de Estado; en elcaso de las contralorías regionales, laConstitución dejó a la ley la determi-nación de los requisitos.21

El sistema de control fiscal estableci-do en Colombia en 1991 fue amplia-mente debatido y conocido por la opi-nión pública, con lo cual su legitima-ción quedó garantizada. Sin embar-go, doce años después de la expedi-ción de la Constitución de 1991 seobservan dificultades en la articula-ción de estos elementos que han lla-mado la atención de los expertos.¿Qué sucede de julio de 1991 a juliode 2003?

2. LA PUESTA EN MARCHA DELMODELO DE CONTROL FISCALESTABLECIDO EN 1991 Y LAEVALUACIÓN DE LOSRESULTADOS HASTA ELPRESENTEDespués de la puesta en marcha delmodelo establecido en 1991 se handetectado deficiencias, más de la cul-tura política de nuestro país que delmodelo mismo, las cuales pusieron enentredicho los trabajos del constitu-yente. De una parte el fantasma delclientelismo no desapareció con lanueva estructura; de otra, la descen-

tralización y autonomía de los entesterritoriales se han ido desdibujandopoco a poco; en tercer lugar, algunasde las funciones que se encomenda-ron a las contralorías se superpusie-ron de tal manera con las de otrasentidades que generaron demorasinnecesarias y dificultades para rea-lizar controles técnico-legales efica-ces; finalmente, el control interno enlas entidades públicas no ha cumpli-do cabalmente con su objetivo.

a) La cultura del clientelismo:Para nadie es un secreto que la Con-traloría General de la República seha visto muy desprestigiada por lassindicaciones de servir de centro derefugio a determinados grupos polí-ticos. Son conocidas las investigacio-nes en contra de algunos ex contralo-res por el presunto tráfico de influen-cias en la contratación de personal dela institución, con lo cual se le restatoda independencia a tan delicadafunción.

Los críticos señalan que el origen deeste mal radica en que el Congresoes el que elige al Contralor Generalde la República, las Asambleas a loscontralores departamentales y losConcejos a los contralores de los mu-nicipios. Sin embargo, un estudiocomparado demuestra que en un im-portante número de países es el par-lamento el que designa al contralor oquien haga sus veces.22

21. Este asunto también generó gran debate, la AD-M 19 se opuso a cualquier intento de privatización delcontrol fiscal; la propuesta presentada por el doctor Luis Guillermo Nieto Roa preveía que la vigilancia dela gestión fiscal se haría por empresas privadas especializadas en auditoría y revisoría fiscal, con lainspección y vigilancia de la Contraloría General de la República. Ver Gaceta Constitucional No. 27, del 26de marzo de 1991.

22. La designación de los miembros de los Tribunales de Cuentas en Alemania, Brasil (2/3 de sus miembros)y Uruguay las hace el parlamento, así mismo el parlamento en pleno o alguna de sus cámaras designa alos contralores en Costa Rica, Ecuador, México, Perú. Ver Younes, Diego, Control Fiscal y Control Interno,pág. 414 y ss.


En nuestra opinión, la debilidad delsistema de designación no radica enque el nombramiento lo haga el le-gislativo, sino que se debe a las cos-tumbres políticas malsanas en lasque se buscan clientelas para obte-ner provechos posteriores. El proble-ma, si se quiere, no es que el Congre-so haga la elección; es que el Congre-so no debería buscar posteriores be-neficios, sino comprender la impor-tancia de la labor de controlar el gas-to fiscal para el buen funcionamien-to del Estado Social de Derecho.

Un remedio a esta situación podríavislumbrarse en el tiempo del ejerci-cio del cargo. El período del contralores de cuatro años, un tiempo relati-vamente corto que no le permite des-ligarse suficientemente de posiblesvínculos clientelistas con el Congre-so. En muchos países los contraloresejercen su cargo por períodos bastan-te amplios; en otros, por un términoindefinido y solamente pueden serremovidos del cargo cuando se com-pruebe que han desarrollado su fun-ción con negligencia o dolo. La am-pliación del período del contralor po-dría impedir injerencias indebidas enla actividad de las contralorías.23

Igualmente debería establecerse quesu período no coincida con el del Go-bierno, como ocurre hoy.

b) El Estado unitario descentra-lizado y el control fiscal: centra-lización, descentralización o des-articulación

A partir de la Carta Política de 1991Colombia se constituye en un EstadoSocial de Derecho que integra la des-centralización y la autonomía de susentidades territoriales en el espectrode la unidad nacional. Así, los terri-torios indígenas, los municipios, losdistritos y los departamentos concu-rren política y administrativamente.El constituyente de 1991 confirió a losentes territoriales autonomía paragobernarse por autoridades propias,ejercer las competencias que les co-rresponde, administrar los recursosy establecer los tributos necesariospara el cumplimiento de sus funcio-nes, participar en las rentas naciona-les y ejercer los controles que les ata-ñe conforme a la Constitución y laLey.

Ha dicho la Corte Constitucional que«a la luz de la Carta, la autonomíaterritorial y la unidad nacional sonampliamente compatibles, se nutrenmutuamente, engloban en diferentesestadios institucionales la misma co-munidad, concurren dialécticamentea la realización de los fines esencia-les del Estado, y por tanto operan,

23. En Argentina los miembros del Tribunal de Cuentas permanecen en sus cargos mientras observen capa-cidad y buena conducta; en Italia los consejeros y funcionarios de alto rango del Tribunal de Cuentas sólopueden ser destituidos por recomendación de un comité especial; el período de los miembros del Tribunalde Cuentas en Brasil es vitalicio; los magistrados del Tribunal de Cuentas en España son elegidos porperíodos de nueve años; el presidente y vicepresidente del Tribunal de Cuentas de Alemania son designa-dos por un período de doce años; en Bolivia el período del contralor es de diez años; el período del auditorgeneral de Canadá es de diez años; el período del contralor en Costa Rica es de ocho años; en Chile elcontralor es inamovible de su cargo, del cual se debe retirar al cumplir los 75 años de edad; en México elcontador mayor de Hacienda se desempeña por períodos de ocho años; en Suecia el auditor general esdesignado por seis años; el período del contralor general de los Estados Unidos es de quince años. VerYounes, ibid., pág. 414 y ss.



discurren y se articulan de tal ma-nera que en último término las enti-dades territoriales sólo pueden rea-lizarse a través de la unidad nacio-nal, al paso que ésta únicamente pue-de existir a condición de que las en-tidades territoriales desplieguen supoder autonómico en consonanciacon los intereses locales y naciona-les. Son, pues, territorialidad y uni-dad nacional, dos elementos teleoló-gicamente inescindibles, ontológica-mente diferenciables a partir de sumaterialidad geográfica, con unosdestinatarios comunes —los habitan-tes del país—, y por entero, instan-cias orgánicas y funcionales de unmismo mecanismo estatal: el de laRepública unitaria, descentralizada,con autonomía de sus entidades te-rritoriales, democrática, participati-va y pluralista».24

Siguiendo estos parámetros, en elcampo del control fiscal se determinóque existiría una descentralizaciónsegún la cual, al tiempo que el con-tralor general vigila el manejo de losrecursos de la Nación, los departa-mentos y municipios designarán suscontralores, para que en el nivel te-rritorial correspondiente ejerzan lasfunciones asignadas al contralor ge-neral de la República.

La clara visión del constituyente de1991 fue desdibujándose poco a poco,pues al tiempo que se eliminó un im-portante número de contraloríasmunicipales, se amplió el nivel des-congestionado de la Contraloría Ge-neral de la Nación, hasta proponersela eliminación total de las contralo-rías territoriales a través de la Ley796 de 2003 por la cual se convocó aun referendo. Esta transformación sefacilitó debido a deficientes manejosdel presupuesto por parte de las pro-pias contralorías territoriales y a laineficiencia en el ejercicio de sus fun-ciones. Según el informe del auditorgeneral de la República en el año2001, las contralorías territoriales,tomadas en su conjunto, gastaron$39.000 millones más de lo que teníanaprobado en sus presupuestos.25

Con la expedición del Decreto-ley 267de 2000 se determinó la competenciaprevalente de la Contraloría Generalde la República para realizar la vigi-lancia de la gestión fiscal de los re-cursos de los entes territoriales deorigen nacional. La norma fue impug-nada por considerar que constituía undesconocimiento de la descentraliza-ción y autonomía de las entidadesterritoriales. Sin embargo, la CorteConstitucional declaró que la normaera exequible pues las transferencias,

24. Corte Constitucional, Sent. C-127 de 2002.

25. Informe de Gestión del auditor general de la República para el año 2001-2002, Bogotá, 2002, pág. 15.


al tener un origen nacional, entrabanen el campo de competencia de laContraloría General de la Nación.26

El Decreto 1144 de 1999, corregidomediante Decreto 1214 de 1999, de-terminó que la Contraloría Generalde la República, originalmente crea-da para vigilar la gestión de los fon-dos nacionales y sólo por excepciónla de las entidades territoriales, ten-dría un importante nivel llamado dedescongestión, con el cual se crearonoficinas en todo el país.27

Además, como consecuencia de laaplicación de la Ley 617 de 2000, porla cual se dictaron normas tendien-tes a fortalecer la descentralización,y para la racionalización del gastopúblico nacional, de las 177 contralo-rías territoriales existentes se elimi-nó un importante número, quedandosolamente 67: 31 contralorías muni-cipales, 4 distritales y 32 departa-mentales.28

El informe de la Auditoría Generalde la República sobre las contraloríasterritoriales y el ajuste fiscal señalóque gran parte de estos entes territo-riales habían incurrido en malos ma-nejos de sus presupuestos de la si-guiente manera:

«Se pudo constatar que el presupues-to asignado a las contralorías terri-toriales y ejecutado por ellas, ha ex-cedido, en el año 2001, el monto máxi-mo establecido por la Ley 617 de 2000.En efecto, tomadas en su conjunto, lascontralorías territoriales gastaronalrededor de $38.941 millones más enel año 2001 de lo que les está permiti-do y el incumplimiento se produjo enun 64% del total de estas institucio-nes de control fiscal territorial. Noobstante, si tomamos sólo el presu-puesto inicial asignado a las contra-lorías territoriales en el año 2002, quefue alrededor de $159.146 millones,no se compadece con el ritmo de ajus-

26. La Corte Constitucional declaró la exequibilidad del artículo 5 numeral 6 del Decreto Ley 267 de 2000 porel cual se dictan normas sobre el funcionamiento de la Contraloría, que tiene el siguiente texto:Artículo 5. Funciones. Para el cumplimiento de su misión y de sus objetivos, en desarrollo de las disposicio-nes consagradas en la Constitución Política, le corresponde a la Contraloría General de la República:

(...)

6. Ejercer de forma prevalente y en coordinación con las contralorías territoriales, la vigilancia sobre lagestión fiscal y los resultados de la administración y manejo de los recursos nacionales que se transfierana cualquier título a las entidades territoriales, de conformidad con las disposiciones legales.

27. El artículo 10 del Decreto 1144 de 1999 dispone que el nivel desconcentrado está constituido por lasdependencias de la Contraloría General ubicadas fuera de la sede del Distrito Capital. El artículo 19señala que el objetivo de las gerencias departamentales es representar a la Contraloría General de laRepública en el territorio de su jurisdicción, en calidad de agencias de representación inmediata del nivelsuperior de dirección de la Contraloría. Para ese efecto conducen la política institucional de la Contraloríaen el territorio asignado, con la inmediata supervisión del contralor general y representan a las contraloríasdelegadas en las materias que se establecen en el presente decreto o las que determine el contralor gene-ral. En todo caso, tales gerencias ejercen competencias de dirección y orientación institucional en el nivelterritorial y concurren en la formulación de políticas en la representación de la Contraloría General y enla coordinación y dirección administrativa del trabajo de los grupos de vigilancia fiscal, de investigación,de juicios fiscales y de jurisdicción coactiva.

28. Para un estudio completo de este tema, ver el informe de la Auditoría General de la República sobre lascontralorías territoriales y el ajuste fiscal en www.auditoria.gov.co



te ordenado y de nuevo se presentaexceso de gasto en el presente año,cuestión que debe evitarse de tajo parael año 2003. Pues, de continuar estatendencia, el desahorro que se habráde producir para los fiscos de los de-partamentos, distritos y municipios,por otorgar sumas por encima de lopermitido por la ley a las contraloríasterritoriales, llegaría a más de$80.000 millones en el año 2003».29

Pero más grave aún es la politizaciónde estas contralorías. En el informedel auditor general del año 2002, re-firiéndose a la injerencia política enlas contralorías, se dice: «A nivel re-gional dicha situación es mucho másprofunda y dramática pues la desig-nación realizada de esta manera haceperder independencia y autonomía alfuncionario que es elegido... A esto sesuma la dependencia económica per-versa en la asignación de los recursosa las contralorías territoriales, que los[sic] hace blanco fácil de persecucióncuando sus decisiones resulten incó-modas a la administración departa-mental, distrital o local».30

Esta voluntad descentralizadorapudo haber llegado a su final con el

referendo que votaron los colombia-nos el pasado 25 de octubre en el quese consultó a los electores si debíaneliminarse todas las contralorías te-rritoriales.31 Sin embargo, esto noocurrió porque el punto no alcanzó aser votado por la mayoría calificadaque se exigía.

La centralización no es de ningunamanera garantía de que desaparece-rán las quejas sobre el clientelismo ola inadecuada formación de los con-tralores para desarrollar la función,por lo cual propondremos más ade-lante una nueva estructura para lascontralorías municipales y departa-mentales, pero conservando el espí-ritu de la descentralización.

En nuestra opinión se requiere unarevisión amplia del sistema de con-trol para la nación en general, paraasegurar su funcionamiento en todoslos niveles, de manera integral, comofue el pensamiento de los miembrosde la Asamblea Nacional Constitu-yente.

Cabría aquí una reflexión sobre unnuevo sistema de control: las funcio-nes de las contralorías son de un ca-rácter eminentemente técnico, como

29. Auditoría, op.cit.

30. Auditoría General de la República, El Nuevo Sistema de Control Fiscal Colombiano, Bogotá, 2003, pág.11.

31. El punto 9 del referendo proponía la siguiente reforma: «El artículo 272 de la Constitución Política queda-rá así: Artículo 272. El control de la Gestión Fiscal de las entidades del orden territorial será ejercido, conausteridad y en eficiencia, por la Contraloría General de la República, para lo cual podrá apoyarse en elauxilio técnico de fundaciones, corporaciones, universidades, instituciones de economía solidaria o empre-sas privadas escogidas en audiencia pública, celebrada previo concurso de méritos. Las decisiones admi-nistrativas serán de competencia privativa de la Contraloría.Las contralorías departamentales, distritales y municipales, hoy existentes, quedarán suprimidas cuandoel contralor general de la República determine que está en condiciones de asumir totalmente sus funciones,lo cual deberá suceder a más tardar el 31 de diciembre de 2003. En l proceso de transición se respetará elperíodo de los contralores actuales. Los funcionarios de la Contraloría General de la República que sedesignen para desempeñar estos cargos serán escogidos mediante concurso de méritos y deberán ser oriun-dos del departamento respectivo».


lo establece claramente la Constitu-ción y los tratadistas de la auditoríapública; además la experiencia delfuncionamiento de las contraloríasterritoriales durante los doce añosque han transcurrido desde la apro-bación de la Constitución ofrece unosresultados muy pobres que no le ga-rantizan a los colombianos que sehayan protegido los activos, y que lastransacciones se hayan conducido conla transparencia y la honestidad de-bidas, como lo hemos sintetizado enlos párrafos anteriores. Se podría con-cluir que el sistema de las contralo-rías territoriales, con su carácter au-tónomo y descentralizado, pero supe-ditadas a los vaivenes politiqueros yclientelistas de las asambleas y con-cejos, no facilita el ejercicio de unasfunciones que son eminentementetécnicas y especializadas en procedi-mientos de verificación, desligadas delas clientelas de sectores de los par-tidos políticos.

Debemos hacer una lectura de lo quesignifica la descentralización y laautonomía, cuya esencia es política eideológica en toda la extensión de laspalabras, interpretando que su sig-nificado está en la capacidad de deci-sión de las autoridades territoriales,y de los órganos de representación,los concejos municipales y las asam-bleas departamentales, respecto a losobjetivos sociales, económicos y dedesarrollo regional que quieren lograrcon su acción, para atender un man-dato que han recibido de los ciudada-nos. Por eso planean y ejecutan ac-ciones que se traducen en transaccio-nes, las cuales para tranquilidad de

los ciudadanos y de los mismos fun-cionarios, requieren una auditoría, lle-vada a cabo de manera técnica, impar-cial, respetuosa, uniforme e integral.

Lograr estas características puededepender en alto grado de tener es-tablecido un sistema de control queabarque la totalidad de las adminis-traciones públicas, de los diferentesniveles, cuyo objetivo fundamentalsea contribuir al reforzamiento de laautonomía y la descentralización enfavor de todos los ciudadanos, y node unos pocos privilegiados que ha-cen parte de las clientelas que eligena los contralores para su propio ser-vicio, como está ocurriendo hoy. Estonos lleva a concluir que se necesitaun sistema integrado de control, queidentificaremos, a partir de este pun-to, como el Sistema de Control Fis-cal Nacional, que cubra todas lasentidades del Estado en los diferen-tes niveles, del orden nacional, depar-tamental y municipal, que apliqueprocesos técnicos claramente defini-dos, de manera coordinada, al mar-gen de la actividad clientelista, y cuyaeficacia se evalúe mediante indicado-res de gestión.

El Sistema de Control Fiscal Na-cional sería, por lo tanto, un servi-cio para todo el país, con una defini-ción clara de objetivos, procedimien-tos, estándares, cuyos principios bá-sicos serían los que indica la Consti-tución: «La vigilancia de la gestiónfiscal del Estado incluye el ejerciciode un control financiero, de gestión yde resultados, fundado en la eficien-cia, la economía, la equidad y la va-loración de los costos ambientales»32.

32. Constitución Política de Colombia, art.267.



Operaría con el principio del controla posteriori y en forma selectiva, comolo es la auditoría moderna, pero apo-yada en una eficiente estructura decontrol interno propia de las entida-des. Como lo dice la Constitución: «LaContraloría es una entidad de carác-ter técnico con autonomía administra-tiva y presupuestal. No tendrá fun-ciones administrativas distintas delas inherentes a su propia organiza-ción».33 Sería, como lo es hoy en día,un órgano de control dotado de auto-nomía administrativa y presupuestaly funcionaría en todo el país como unarama del Estado, como lo hacen laProcuraduría, la Fiscalía General dela Nación y demás despachos de laRama Judicial, la Registraduría Na-cional del Estado Civil, o el Banco dela República, con procesos uniformesy reglas de juego claras para todos,sin obstaculizar la descentralizacióny la autonomía regionales. Más ade-lante volveremos sobre este tema.

c) La jurisdicción coactiva: Quie-nes se han dedicado al estudio de es-tos temas coinciden en afirmar queel cobro coactivo y las facultades san-cionatorias desdibujan el papel téc-nico que desempeña la Contraloría yle restan eficacia en la vigilancia dela gestión fiscal. En muchos países no

se encomiendan a las contraloríasfunciones sancionatorias; su labor selimita a constatar la existencia deprocedimientos, a evaluar los resul-tados, pero toda sospecha de mane-jos inadecuados o negligentes debeser remitida a autoridades judiciales.

En Colombia la Contraloría ejerceesta facultad, que en realidad la con-vierte en una jurisdicción más. Lostécnicos de la Contraloría deben en-tonces recopilar pruebas y adelantarverdaderos procesos, garantizandopor supuesto el debido proceso y elderecho de defensa. Se dice que estafunción constituye un verdadero des-gaste que bien podría ser cumplidapor los jueces del país. En concreto,estudios de la Auditoría General de laRepública concluyeron que la jurisdic-ción coactiva es una atrofia del siste-ma y recomendaron que esta funcióndebiera ser asumida por la jurisdic-ción contencioso-administrativa.34

Por su parte, el informe del contralorgeneral de la República, doctor Anto-nio Hernández Gamarra, señala quedesde septiembre de 2002 hasta agos-to de 2003 se fallaron 245 procesoscon responsabilidad fiscal en prime-ra instancia. En segunda instanciafueron confirmados 62 fallos con res-

33. Ibídem, art. 267.

34. La Auditoría General de la República considera que al trasladar el trámite del proceso de responsabili-dad fiscal a la jurisdicción contencioso- administrativa se obtendrían algunas importantes ventajas: Elproceso se adelantará por una justicia especializada, a través de un proceso abreviado; las cargas laboralesde los encargados de esta nueva competencia serían protuberantemente más bajas —en cerca de la mitad—que los que hoy tienen sus pares en la justicia contencioso-administrativa; las caducidades y prescripcionesserían mínimas y fortuitas; los fallos se multiplicarían, siendo estos más objetivos al ser proferidos por unjuez independiente; el Estado ganaría en economía, al tramitarse un solo proceso contencioso-administra-tivo, con la garantía obvia de la doble instancia; las medidas cautelares serán decretadas y ejecutadas porquien tiene la infraestructura y el experticio; el tesoro público sería efectivamente resarcido. Sobre estepunto, ver El nuevo sistema de control fiscal colombiano, www.auditoría.gov.co, pág 30.


ponsabilidad fiscal por valor de$16.755 millones. Indicó el contralorque en el Boletín de Responsables Fis-cales están reportadas 3.538 perso-nas, quienes mientras no le paguenal Estado el daño que le causaron es-tán impedidas para contratar con ély para ser funcionarios públicos. Estecontrol persuasivo le permitió recau-dar $13.900 millones; $1.400 millo-nes se recuperaron como consecuen-cia de los procesos iniciados; comen-zó acciones para garantizar con losbienes de los responsables el pago deotros $15.200 millones.35

La alternativa entonces es despojara la Contraloría de esta función, paraque sean los jueces quienes la reali-cen y dejarle exclusivamente la revi-sión técnico-legal a la Contraloría omantenerla pero fortaleciéndola detal manera que se garanticen proce-sos ágiles y con el respeto a las ga-rantías constitucionales del debidoproceso.

d) Mejoramiento del control in-terno: Un debate que no se ha dadoen el país es el relativo al papel quecumple el control interno en el proce-so del control fiscal. La Ley 87 de 1993determinó que la máxima autoridadde cada organismo o entidad públicaes responsable de establecer, mante-ner y perfeccionar el Sistema de Con-trol Interno y dispuso también que launidad que cumpla dicha funcióndebe evaluar de manera independien-te ese sistema. Sus informes segúnel artículo 14 de la ley citada tendránvalor probatorio en los procesos dis-

ciplinarios, administrativos, judicia-les y fiscales cuando las autoridadescompetentes lo soliciten.

La responsabilidad del control fiscalestá en cabeza del máximo directivode la entidad, que es quien al final decuentas debe velar por el correctomanejo de los recursos públicos bajosu administración.

En Estados Unidos, por ejemplo, losresponsables de las entidades públi-cas certifican si el control interno delorganismo cumple con las normas ysi los sistemas de contabilidad estánconformes con las normas y principiosde contabilidad de la General Accoun-ting Office.36

Consideramos que este es un campoen el que se debe profundizar paraque los responsables del manejo delos fondos públicos realmente se com-prometan más en el cuidado y pro-tección de los bienes que les han sidoencomendados, como medios para al-canzar los fines de nuestro EstadoSocial de Derecho.

Desde el punto de vista técnico, lasoficinas de control interno de las de-pendencias oficiales de cualquier or-den, ministerios, institutos, superin-tendencias, gobernaciones y sus se-cretarías, municipios y sus secreta-rias, empresas oficiales, entre otras,son oficinas de apoyo a la adminis-tración y por lo tanto no sustituyenlas responsabilidades que sobre elejercicio del control tienen los funcio-narios. Parece que en las dependen-

35. Antonio Hernández Gamarra, contralor general de la República, rendición de cuentas de su primer añode gestión, septiembre 1o. de 2000, ver www.contraloriagen.gov.co

36. Ver, Younes, op.cit., pág. 420.



cias oficiales los diferentes funciona-rios consideraran que el ejercicio delcontrol es responsabilidad exclusivade los empleados del control internoy por lo tanto existe una generaliza-da desidia hacia el control, del cualtodos son responsables.

Mauricio Cabrera37 plantea que paralograr un eficiente funcionamientodel control interno se requiere queexistan, en primer término, un com-promiso de la alta gerencia de la ad-ministración pública con el desarro-llo de la cultura del control, la cualdebe reflejar la estrategia de la enti-dad; y en segundo lugar, mecanismosde comunicación que apunten a tra-tar los temas del control de maneracotidiana para que contribuyan alafianzamiento de la cultura del con-trol. Respecto a la pregunta de cuáldebería ser el nivel jerárquico al quese estableciera el control interno,Mauricio Cabrera enfatiza en quedebería ser al más alto nivel en cadaentidad del Estado, «reportando alministro, al gobernador, al alcalde oal gerente, en el caso de empresas delEstado, con el fin de que el encargadodel control interno pueda participaren las actividades gerenciales del másalto nivel de la entidad».

Sin embargo, difícilmente se podríalograr mejorar el sistema del controlinterno si no se le da una máximaprioridad a la capacitación de los fun-cionarios responsables de las decisio-nes y de llevar a cabo las transaccio-nes para alcanzar los objetivos de lasentidades del Estado, acerca de laobligación que todos tienen de ejer-

cer control al interior de sus depen-dencias y de cómo ejercerlo. En esteaspecto la Contraloría General de laRepública, las contralorías locales yla Auditoría General de la Repúblicapueden desempeñar un rol funda-mental. Sin embargo, poco se podríalograr si el valor de la ética no es elelemento en el cual se apoyen los es-fuerzos de la capacitación. MauricioCabrera puntualiza que «cualquieresfuerzo que se haga por tecnificar elproceso de control fracasa si no se lo-gra que los intereses públicos primensobre los intereses privados. Es nece-sario propiciar un cambio en la ima-gen del empleado público, mediantela capacitación para que sea conscien-te de sus responsabilidades con la so-ciedad. Hay que empoderarlo paraque pueda asumir sus responsabili-dades y dignificarlo mediante el de-sarrollo de una verdadera carrera deservicio público, que enfrente la poli-tización de los cargos. Esta es la hen-dija de la corrupción».

En el informe de gestión del contra-lor al Congreso y al Presidente de laRepública del año 2000 se encuentranlos siguientes resultados de análisissobre el control interno, que son in-dicativos del caos que se vive: «Mu-chos dirigentes de las entidades esta-tales (ministros, gerentes o directores)no tienen una auténtica vocación deservicio público y su paso por la ad-ministración es la satisfacción de uncapricho personal o el escalafón paraacceder a otras prebendas del Esta-do. De allí que no le concedan a laadministración la atención que se

37. Cabrera, Mauricio, foro regional «Hacia un Control Fiscal Orientado a Resultados», Panel de Comenta-ristas, Auditoría General de la República, Cali, 5 y 6 de noviembre de 2003.


merece. Existe un escaso conocimien-to de las metodologías y procedimien-tos para establecer un control internoadecuado. Prevalecen intereses pococlaros, a los cuales lo que más convie-ne es la ausencia de controles. Muchosde los encargados de esta función lahan convertido en una labor margi-nal de la administración. Frecuente-mente los ministros se desentiendende la suerte de las entidades adscri-tas o vinculadas, como lo han podidocomprobar las comisiones de audito-ría. En consecuencia, muchas vecesson responsables, por omisión, de loserrores y equivocaciones y buena par-te de los problemas en la gestión delas entidades podrían evitarse si estasupervisión y vigilancia se realizasede manera efectiva».38

Además, las oficinas de control inter-no no lideran ni intervienen con losdemás funcionarios de las dependen-cias en el desarrollo de los procedi-mientos de control que todos debenseguir para evaluar los resultados delas actividades, realizar las transac-ciones y proteger los activos de laentidad. En el informe del Contralorse establece que «A todo ello se agre-ga la ausencia de sistemas de indica-dores de gestión y resultados que per-mitan examinar y evaluar objetiva-mente la actividad de las entidadesestatales. Han pasado nueve años des-de el momento en que la ConstituciónNacional consagró los principios

mediante los cuales se debe medir lagestión de las entidades del Estado,sin que se hayan definido las meto-dologías para estos efectos».39

Para darle cumplimiento al espíritude la Constitución de ofrecer seguri-dad y transparencia en el manejo delos recursos del Estado, las diferen-tes piezas que integran el control,como una función eminentementetécnica, deben encajar como un todo.Con fundamento en esta premisa fueque la Constituyente decidió eliminarel control previo que antes ejercía laContraloría sobre las transaccionesde las entidades. Se suponía que exis-tiendo el control interno y el ejerciciode la función del control por parte delos funcionarios hacia sus dependen-cias no era necesario continuar conel control previo. Por lo tanto, las au-ditorías desarrolladas por las contra-lorías podían estar basadas en con-ceptos técnicos como el de las prue-bas selectivas a posteriori, realizadasempleando técnicas estadísticas demuestreo; el sistema de indicadoresde riesgo institucional que facilita laconstrucción de mapas de riesgo paraestablecer prioridades en las audito-rías y la profundidad que requierenen cada caso en particular; y las au-ditorías con enfoque integral, que con-llevan la responsabilidad de dar cuen-ta, contrapuesto al concepto obsoletoy mecánico de rendición de cuentas.40

38. Ossa E. Carlos, «Cambio en la Contraloría Reforma del Estado», Informe de Gestión al Congreso y alPresidente de la República, Bogotá, 1999-2000, pág. 55.

39. Ibídem, pág. 56.

40. Ossa E. Carlos, ibíd., pág. 33.



Por lo tanto, el sistema de control in-terno está concebido como un instru-mento que facilita a los auditores ex-ternos a una entidad, o sea la Con-traloría, realizar sus exámenes me-diante un proceso sistemático quemide y evalúa, de acuerdo con lasnormas técnicas de auditoría, la ges-tión de una organización para deter-minar con certeza el manejo y uso delos recursos públicos, la correspon-dencia entre las estrategias, opera-ciones y propósitos de los sujetos vi-gilados y sus relaciones con el entor-no, para que el organismo de controlexterno pueda fundamentar su opi-nión, conceptos y recomendacionespara mejorar el sistema de controlinterno.41

No obstante todo lo anterior, el con-trol interno no ha logrado integrarseal sistema y no ofrece las segurida-des para que el control a posterioridesde las contralorías funcione conlos parámetros de la auditoría moder-na. Dice el auditor general de la Re-pública en su informe, refiriéndose alcontrol interno: «El control interno...integrado al control fiscal y reguladoen la Ley 87 de 1993, está previstocomo un subsistema de éste. ...No obs-tante, se ha observado que está des-articulado del sistema de control fis-cal. Cada una de las entidades públi-cas organiza, a su real entender, suunidad de control interno, lo que im-

pide una coherencia y armonía quepermita una administración públicauniforme, eficiente y eficaz».42

Finalmente, la descoordinación delsistema de control fiscal facilita lapermanencia de la corrupción en elsector público y en general el desgre-ño administrativo. Investigadorescomo Fernando Cepeda43 y UrielAmaya,44 en diferentes estudios, hanencontrado que una de las causasprincipales en la reproducción de loseventos de corrupción es la facilidadcon la que pueden ocurrir y repetirsehechos parecidos en diferentes enti-dades del Estado, en cualquiera desus niveles, por la carencia de un con-trol oportuno, de cobertura general ysistémico, haciendo casi imposibleque se obtenga éxito de las campa-ñas y acciones tendientes a la mora-lización.

e) La participación ciudadana enlos procesos del control

La participación ciudadana en la vi-gilancia de la gestión pública, en losdiferentes niveles administrativos, hasido escasa en los trece años de apli-cación de las normas de la Constitu-ción. Esta se ha limitado a algunasveedurías de carácter esporádico enalgunas pocas localidades. Sin embar-go, en la reestructuración que se hizode la Contraloría General de la Re-pública en el año 2000, se creó la Con-

41. Ibídem, pág. 33.

42. Auditoría General de la República, Un nuevo sistema de control fiscal colombiano, Bogotá, 2002, pág.13.

43. Cepeda, Fernando, La Corrupción en Colombia, TM, Bogotá, Fedesarrollo, Facultad de Economía, Uni-versidad de los Andes, 1997, pág. 49.

44. Amaya, Uriel A., Teoría de la Responsabilidad Fiscal, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2002,pág. 94.


traloría Delegada para la Participa-ción Ciudadana, a la cual se le asig-naron las funciones de facilitación delos procesos de participación, entreellos los de canalizar las denunciasde los ciudadanos, y de las accionesciudadanas; promover y estimular laparticipación ciudadana; apoyar eldesarrollo de veedurías de la socie-dad civil para hacerle seguimiento alos proyectos que acometan las enti-dades con fondos públicos; capacitara los ciudadanos que estén interesa-dos en participar en los procesos devigilancia ciudadana, entre otras.45

La Contraloría General de la Repú-blica reporta, en su reciente infor-me,46 la constitución de 25 comités devigilancia ciudadana para proyectosde alto impacto, integrados por repre-sentantes de las universidades, me-dios de comunicación, gremios econó-micos, sociedades profesionales, orga-nizaciones civiles, sindicatos, y sec-tores que, por su nivel técnico, pue-dan emitir conceptos y generar opi-nión pública acerca del desarrollo delos proyectos de inversión estatal demayor cuantía e impacto social.

También informa la Contraloría de laconformación de diez Comités de vi-gilancia ciudadana para proyectos deinterés de grupos poblacionales defi-nidos, con los cuales se busca no sólola participación en la vigilancia deluso de los recursos, sino también ele-var la sensibilidad social, potenciarlos procesos organizativos de la socie-

dad alrededor de problemas concre-tos, y construir redes sociales para elcontrol.

Igualmente, la Contraloría ha inicia-do dos proyectos nacionales de con-trol ciudadano, uno para evaluar lacalidad de cinco universidades públi-cas regionales y el otro para la vigi-lancia de las inversiones del situadofiscal y las participaciones en la edu-cación y la salud en siete departamen-tos y un distrito.

No existe registro de actividades dela participación ciudadana local pro-movidas por las contralorías depar-tamentales o municipales.

f) La función de la Auditoría Ge-neral de la República: Antes deconcluir esta sección quisiéramoshacer una breve referencia a la re-ciente propuesta del Gobierno parala eliminación de la Auditoría Gene-ral de la República, la cual si bien fuearchivada por una de las comisionesconstitucionales del Congreso de laRepública, en la cual se votó, bien po-dría volver a aparecer en algún futu-ro proyecto de reforma de la Consti-tución que presente el Gobierno.

Como se indicó arriba, en los debatesque tuvieron lugar para la expediciónde la Constitución de 1991 se deter-minó la necesidad de crear un meca-nismo de control para verificar la ges-tión de la Contraloría y para fenecersus cuentas.

45. Decreto 267 de 2000, art. 55.

46. Ossa E. Carlos, Op.cit. pág. 94-96.



El proyecto de Acto Legislativo nú-mero 03 de 2003 por el cual se adop-tan unas reformas estructurales a laConstitución Política, presentado elpasado 20 de julio por el Gobierno,prevé en su artículo 23 la derogato-ria del artículo 274 de la Constitu-ción Política, referido al auditor delcontralor.

En opinión del Gobierno, «el procesoevolutivo de la Auditoría General dela República muestra, de una parte,una tendencia al sobredimensiona-miento y, de otra, ya se advierten in-necesarios conflictos entre el vigilan-te y el vigilado».47

Según la exposición de motivos delproyecto, ese crecimiento se advierteen el cambio de denominación puesse pasó de un auditor a la figura dela Auditoría de la Contraloría Gene-ral de la República para en la actua-lidad ser la Auditoría General de laRepública.

En el proyecto no se advierten justi-ficaciones concretas que permitan de-terminar la necesidad de suprimir laAuditoría. Por las funciones que laConstitución encomendó a una y otraentidad es normal que se presenten«conflictos entre el vigilante y el vigi-lado» y por lo mismo este argumentono puede ser de recibo. De haberseaprobado esta reforma constitucional,se volvería a la etapa anterior en lacual la Contraloría se controlaba a símisma, desconociendo todo el traba-jo previo de los miembros de la Asam-

blea Nacional Constituyente. En bue-na hora el proyecto del Gobierno fuederrotado.

En nuestra opinión, el modelo de con-trol fiscal plasmado en la Constitu-ción de 1991 contiene importanteselementos que aplicados de maneracorrecta garantizan el efectivo desem-peño de la Contraloría General de laRepública. Reforzar los procesos decontrol interno, separar la función dejurisdicción coactiva y mejorar la cul-tura política del país para dotar a laContraloría de la debida autonomía,son algunos de los correctivos que ennuestra opinión permitirían un me-jor desempeño de esa institución.

47. Ver Gaceta del Congreso No. 344 del 23 de julio de 2003, pág. 14.

3. PROPUESTA PARA ELMEJORAMIENTO DEL SISTEMADE CONTROL FISCAL ENCOLOMBIA: LA ADOPCIÓN DEUN SISTEMA DE CONTROLFISCAL NACIONAL, COMO UNARAMA ESPECIALIZADA DELESTADOTeniendo en cuenta el diagnóstico quehemos desarrollado en la sección an-terior, y acogiéndonos a la presenta-ción y análisis que hicimos en la pri-mera sección acerca del espíritu de laConstitución sobre el tema del controlfiscal, nos permitimos presentar al-gunas ideas que podrían contribuir aresolver los problemas que hemosplanteado, los cuales se han ido con-virtiendo en impedimentos para elnormal funcionamiento del sistema.


En primer lugar, el Sistema de Con-trol Fiscal Nacional, como ya loplanteamos en la sección anterior,debería ser uno solo y estar integra-do por la Contraloría General de laRepública, a nivel nacional; por lascontralorías departamentales y mu-nicipales de las ciudades que tenganla categoría de capitales; por el ejer-cicio de la función de control que tie-nen los funcionarios que disponen delíneas de mando o autoridad en to-das las dependencias de la adminis-tración pública, apoyados por las ofi-cinas respectivas de control interno;y por la Auditoría General de la Re-pública, como órgano de control de laContraloría General de la República.

El vínculo que permitiría unir losanteriores componentes del sistema,para que opere de manera integral,serían los procesos técnicos del con-trol que se deben desarrollar conjun-tamente entre la Contraloría Gene-ral de la República, las contraloríasdepartamentales y municipales, lasoficinas de control interno de las de-pendencias del Gobierno y la Audito-ría General de la República, alrede-dor de las cuales debe girar la capa-citación permanente y el acompaña-miento, para su entrenamiento, nosolo de los funcionarios de las propiasdependencias del control sino, másimportante aún, de todos los funcio-narios de las diferentes entidades acuyo cargo estén las líneas de mandoy autoridad que impliquen la reali-zación y supervisión de transaccio-nes. La permanente evaluación deldesarrollo de los procesos de control,tanto internos en las organizacionescomo los realizados por las dependen-cias de control, deben conducir a unproceso de mejoramiento permanen-te de la función del control, a través

de las nuevas rondas de capacitaciónen las cuales se enfatice la correccióna las fallas. Solo así se podría lograrsembrar la cultura del control en laadministración pública, hoy inexis-tente, como lo expusimos en el diag-nóstico.

Respecto de la estructura organiza-cional del Sistema de Control Fis-cal Nacional como un ente autóno-mo del Estado, de carácter técnico,especializado en el control fiscal detoda la administración pública, sinfunciones administrativas, salvo ensu interior, como lo establece la Cons-titución, debería estar constituida porlas unidades de control del nivel na-cional, departamental y municipal, acuyo frente estarían funcionarios téc-nicos, de las mismas calidades e in-compatibilidades que establece hoy laConstitución para el Contralor Gene-ral de la Nación, quienes deberíantener la mayor preparación y expe-riencia en los aspectos de la audito-ría financiera y de control, preferible-mente oriundos o residentes en las lo-calidades, para el caso de las contra-lorías departamentales y municipa-les. Estos deberían ser seleccionadosmediante un riguroso proceso de con-curso público, conducido por la Con-traloría General de la República, conla participación de las universidadesde las localidades que dispongan deprogramas acreditados por el Minis-terio de Educación y por los Tribuna-les Superiores y supervisado tantopor la Auditoría General de la Repú-blica como por los Comités de Vigi-lancia Ciudadana, para garantizar latransparencia y equidad del procesoen cada uno de los departamentos yciudades donde se requiera el servi-cio. Como antes lo mencionamos, elperíodo para el cual sea nombrado no



debe coincidir con el período de losgobernadores y alcaldes.

Para preservar el espíritu de la Cons-titución sobre la descentralización yautonomía administrativas de losdepartamentos y municipios, la Con-traloría General de la República de-bería adoptar un esquema organiza-cional descentralizado,48 en el cual lascontralorías que presten servicios alos departamentos y municipios seanautónomas en su propia gestión, perodotadas de claras líneas de autoridadhacia el interior de sus dependencias,para asegurarles el manejo de susrecursos humanos, físicos y financie-ros, los cuales deberían utilizar deacuerdo con programas de trabajo quehayan acordado con el contralor ge-neral de la República.

Desde el punto de vista de los proce-sos técnicos, que desarrollarían den-tro de las entidades donde ejerzan lavigilancia, tendrían líneas de depen-dencia funcional con la ContraloríaGeneral de la República, para garan-tizar que los procesos técnicos, laspruebas que den evidencias conclu-yentes, y los exámenes de auditoríase desarrollen en todo el país de ma-nera homogénea, empleando los me-dios tecnológicos avanzados, pero almismo tiempo tendrían sus propiaslíneas de autoridad hacia el interiorde sus dependencias para organizary desarrollar el trabajo.

Para garantizar que el Sistema deControl Fiscal Nacional funcione

integralmente, no obstante la descen-tralización, sería necesario que lascontralorías ubicadas en los departa-mentos y municipios lleguen a acuer-dos con el Contralor General de laRepública respecto a sus programasde trabajo, participen activamente enla planeación estratégica del sistemacomo un todo, en el diseño y adopciónde los procedimientos técnicos de con-trol y en la selección de las tecnolo-gías que se van a utilizar. Serían eva-luadas en su desempeño, periódica-mente, por el Contralor General dela República, empleando indicadoresde gestión, acordados de comúnacuerdo entre éste y los contraloresdepartamentales y municipales, loscuales permitan establecer el gradode cumplimiento de los programas alos que se comprometieron y la cali-dad del servicio que prestan a los de-partamentos y municipios. El Contra-lor General de la República expedi-ría anualmente el informe de evalua-ción del desempeño de las contralo-rías, el cual sería conocido por los co-mités de vigilancia ciudadana y porla Auditoría General de la Repúbli-ca, y podría dar origen a acciones deremoción de los contralores que no es-tén cumpliendo con sus compromisos.

Existe suficiente literatura nacionale internacional que soporta la teoríay las evidencias acerca de la estruc-tura y conveniencia del funciona-miento de las corporaciones públicaso privadas que adoptan la modalidadde conglomerados de unidades des-

48. Ochoa D., Héctor, «El Control Basado en los Centros de Responsabilidad», Revista Temas Administrati-vos, Universidad EAFIT, Medellín, 1969.


centralizadas, autónomas, con líneasde mando definidas que les permitea las unidades ejercer sus funcionescon suficiente autonomía del resto dela corporación, para prestar un me-jor servicio a sus públicos, pero con-servando y definiendo unas líneasfuncionales centralizadas que son lasque permiten que esas unidades ac-túen de manera integral, y por lo tan-to son el soporte de la identidad delos valores corporativos, las políticas,los objetivos comunes y los procedi-mientos, todo lo cual hace parte de lacultura organizacional para darles alas unidades el sello de identidad pro-pia como corporación.

Teniendo en cuenta que el artículo267 de la Constitución establece queen casos especiales «la vigilancia serealice por empresas privadas colom-bianas escogidas por concurso públi-co de méritos, y contratadas previoconcepto del Consejo de Estado», con-sideramos que el modelo debe permi-tir que unas responsabilidades esténen manos de funcionarios de las con-tralorías y otras puedan ser ejecuta-das por empresas del sector privado.Las responsabilidades que tienen quever con las políticas, los procesos, laevaluación de la gestión de las enti-dades públicas y el régimen discipli-nario deberían encomendarse a losfuncionarios de la Contraloría.

Los trabajos de campo en las entida-des vigiladas, las pruebas selectivas,los exámenes posteriores de las tran-sacciones, las comparaciones entre lopresupuestado y lo realmente gasta-do, las evaluaciones del control inter-

no de estas entidades, deberían sertrabajos a desarrollar por empresasprivadas colombianas. Estas empre-sas se seleccionarían en concursospúblicos de méritos con la vigilanciade la Auditoría General de la Repú-blica y de los Comités de VigilanciaCiudadana. Esta combinación delmanejo de las responsabilidades ytareas evitaría la burocratización ypolitización de las contralorías, laobsolescencia de los conocimientostécnicos de los funcionarios y asegu-raría que, a través de estas empre-sas, se obtenga un permanente flujode los avances tecnológicos que se denen el mundo en el ejercicio de la au-ditoría.

En el foro regional “Hacia un ControlFiscal Orientado a Resultados”, orga-nizado por la Auditoría General de laRepública en Cali, Mauricio Cabrerahizo especial énfasis en lo que llamólas dimensiones olvidadas del controlfiscal, las cuales a nuestro juicio tie-nen todo el valor para que sean teni-das en cuenta en la filosofía del Sis-tema de Control Fiscal Nacional. Serefiere al juicio acerca de la eficaciaen las acciones de los funcionariospúblicos y su impacto en la sociedad.Los costos sociales en los cuales in-curren los ciudadanos como conse-cuencia de errores en las decisionesu omisiones por parte de altos direc-tivos del Estado y cuya evaluación haestado ausente de los juicios que ha-cen las contralorías.49 Igualmente,Edgar Varela considera que en la eva-luación de resultados se deben incluirindicadores para medir la eficacia y

49. Cabrera Mauricio, foro regional «Hacia un Control Fiscal Orientado a Resultados». Panel de Comentaris-tas, Auditoría General de la República, Cali, 5 y 6 de noviembre de 2003.



la eficiencia de las acciones; unos re-sultados pobres pueden convertirseen una forma de corrupción, afirma.50

Para evitar el despilfarro de los re-cursos financieros por parte de lascontralorías departamentales y mu-nicipales, y prevenir los indebidosacuerdos que podrían surgir entre losfuncionarios cuyas actuaciones sonevaluadas y los funcionarios de lascontralorías, la ley que reglamente laoperación del Sistema de Control Fis-cal Nacional debe regular la forma deestablecer los aportes de los departa-mentos y municipios para sufragarlos gastos de operación de las respec-tivas contralorías, con base en un fac-tor que se aplique al presupuesto degastos de la entidad sobre la cual seejerce la vigilancia.

La Auditoría General de la Repúbli-ca cumpliría, en este nuevo esquema,las funciones que le señalan la Cons-titución y la ley en la vigilancia de lagestión fiscal de la Contraloría Ge-neral de la República. En este nuevoesquema integral del control fiscal esindispensable que exista un organis-mo que con independencia y técnicale garantice a la sociedad que las fun-ciones de control fiscal de la adminis-tración pública se desarrollan eficaz-mente en todos sus niveles.

blica, las contralorías departa-mentales y municipales, la Audi-toría General de la República y losmétodos y procedimientos de con-trol interno que aplican las depen-dencias oficiales de todo orden.

— La Constitución establece que elsistema de control se debe aplicaren las entidades de forma poste-rior a las transacciones, para nointerferir con la administración.Por ello define el sistema comoeminentemente técnico.

— Propende a la despolitización delsistema al establecer la metodo-logía de elección de los funciona-rios del primer nivel y otorgarle alas cortes la presentación de loscandidatos a ser elegidos por elCongreso, las Asambleas, los Con-cejos y el Consejo de Estado, ésteen el caso del Auditor General dela República.

— La operación del sistema muestraque hay problemas serios en ellogro de los objetivos que señalanla Constitución, las leyes y losdecretos para el ejercicio del con-trol fiscal. Existe una baja calidaden el control fiscal, en especial enlos departamentos y municipios,lo cual no garantiza la conserva-ción de los activos del Estado nila transparencia en las transac-ciones. Es muy deficiente el con-trol de gestión de las entidades delEstado; no se han desarrollado in-dicadores de gestión ni existenprogramas de acción, en la mayorparte de estas dependencias, quepuedan ser evaluados.

50. Varela, Edgar, foro regional «Hacia un Control Fiscal Orientado a Resultados». Panel de Comentaristas,Auditoría General de la República, 5 y 6 de noviembre de 2003.

4. CONCLUSIONES— Colombia cuenta con un sistema

de control fiscal definido en laConstitución Política, en su títu-lo X, el cual está integrado por laContraloría General de la Repú-


— El diagnóstico muestra que losproblemas se originan en la poli-tización, la burocratización y eldespilfarro de recursos, en espe-cial en los departamentos y mu-nicipios porque las Asambleas yConcejos han clientelizado la elec-ción de los contralores. Por lo ge-neral éstos no responden a la ca-lidad que la Constitución les dade ser funcionarios eminentemen-te técnicos. No existe en estas con-tralorías, por lo general, un ver-dadero sentido de las técnicas ode tecnología modernas para lo-grar un eficaz control de la ges-tión fiscal de los funcionarios.

— El control interno, instrumentofundamental en los procesos decontrol fiscal y de gestión, basadoen el principio administrativo deque todo funcionario debe ejercercontrol en su dependencia, no fun-ciona en la mayoría de las entida-des del Estado. No existe la cul-tura del control, y poco se ha he-cho por afianzarla. Por lo tanto,el autocontrol, la base del siste-ma de control fiscal, que permitela verificación a posteriori quedefinió la Constitución, no existe.

— Otro problema que surge es eldoble carácter que la Constituciónles da a los contralores de ser ins-tructores en los procesos de res-ponsabilidad de los funcionariosy jueces al mismo tiempo parasancionarlos. Sería preferible quelas funciones sancionatorias y decobro coactivo estuvieran a cargode los jueces de la República.

— Se ha avanzado muy poco en laparticipación ciudadana en el con-trol de la gestión fiscal, salvo al-gunas veedurías que se han es-

tablecido en los últimos dos años,para vigilar algunas inversionesen departamentos periféricos delpaís.

— Como un aporte para mejorar elsistema de control fiscal integralen el país se sugiere la integra-ción del Sistema de Control Fis-cal Nacional, compuesto por laContraloría General de la Repú-blica, las contralorías de los de-partamentos y municipios, la Au-ditoría General de la República ylas funciones de control de los fun-cionarios de las entidades públi-cas, coordinadas por el control in-terno.

— El Sistema de Control FiscalNacional, compuesto por las uni-dades del control de la gestión fis-cal del gobierno central y de losgobiernos departamentales y mu-nicipales, sería un organismo es-pecializado en el campo técnico delcontrol, conformado como una or-ganización descentralizada, con lí-neas de mando al interior de lascontralorías y líneas funcionaleshacia la organización como untodo, en los aspectos de procedi-mientos técnicos, tecnológicos y deindicadores de gestión de la fun-ción de control. La selección de loscontralores en los departamentosy municipios la haría el Contra-lor General de la República, me-diante concursos de méritos, conla participación de las universida-des de las localidades que tenganprogramas acreditados por el Mi-nisterio de Educación y de los Tri-bunales Superiores y con la vigi-lancia de los Comités de Vigilan-cia Ciudadana y de la AuditoríaGeneral de la República.



Los períodos para los cuales seanseleccionados el contralor generalde la República y los contraloresdepartamentales y municipalesno coincidirían con los diferentesperíodos para los cuales sean ele-gidos el Presidente de la Repúbli-ca y los gobernadores y alcaldes.

— Se requiere de la vigilancia de laAuditoría General de la Repúblicapara garantizar a la sociedad que laContraloría General de la Repúblicadesempeña el ejercicio de sus funcio-nes Constitucionales.

BIBLIOGRAFÍA

Artículos y libros

Amaya, O., Uriel Alberto, Teoría dela Responsabilidad Fiscal,Universidad Externado de Co-lombia, Bogotá, 2002.

Cala H., Alvaro, Asamblea NacionalConstituyente, Comisión Quin-ta, Subcomisión Segunda, Pre-sentación sobre los diferentesproyectos relativos al Régimendel Control Fiscal, Bogotá,abril, 1991.

Cepeda, Fernando (ed.), La Co-rrupción en Colombia, TM.Bogotá, Fedesarrollo, Facultadde Economía, Universidad delos Andes, Bogotá, 1997.

Constitución Política de Colombia,Legislación Económica,Bogotá, julio 30 de 1991.

Duverger, Maurice, Hacienda Públi-ca, Barcelona, Bosch, 1980.

Hernández, Pedro Alfonso, Descen-tralización, desconcentración ydelegación en Colombia,Bogotá, Legis, 1999.

Lara D., Juan A. Fiscalización,Economía, Organizaciones yControl Fiscal de Gestión, Uni-versidad Nacional de Colom-bia, Bogotá, 1994.

Morcillo, Pedro Pablo, La planeaciónen Colombia, Bogotá, GustavoIbáñez, 2000.

Ochoa D., Héctor, Responsibility Ac-counting and its Applicabilityto the Colombian Industry, Re-search paper, Syracuse Univer-sity, Syracuse N.Y., 1967.

Ochoa D., Héctor, El Control basadoen los Centros de Responsabil-idad, Revista Temas Adminis-trativos, Universidad Eafit,Medellín, 1969.

Penagos, Gustavo, «La descentraliza-ción en el Estado Unitario»,Bogotá,

Doctrina y Ley, 1997.

Plazas Vega, Mauricio, Derecho de laHacienda Pública y DerechoTributario,

Las ideas políticas de la haciendapública, Bogotá, Temis, 2000.

Piedrahita Plata, Francisco, «Au-tonomía, competencias y recur-sos de las sentidades territori-ales en la Constitución. Histo-ria del acto legislativo». No. 1(30 julio de 2001), en Prece-dente, anuario jurídico 2001,Cali, Universidad Icesi, págs.71-83.


Ramírez Cardona, Alejandro, Hacien-da Pública, Bogotá, Temis, 4a.ed.

Yunes Moreno, Diego, Régimen delcontrol fiscal y del control in-terno, Bogotá, Legis, 1998,3a.ed.

Gacetas Constitucionales Asam-blea Nacional Constituyente

Proyecto de acto reformatorio No. 1,Gaceta Constitucional No. 04,del 13 de febrero de 1991.

Proyecto de acto reformatorio No. 64,Gaceta Constitucional No. 23,del 19 de marzo de 1991.

Proyecto de acto reformatorio No.115, Gaceta Constitucional No.27, del 26 de marzo de 1991.

Proyecto de acto reformatorio No.125, Gaceta Constitucional No.31 del 1o. de abril de 1991.

Informe de Ponencia sobre control fis-cal, Gaceta Constitucional No.53 del 18 de abril de 1991.

Informe de Ponencia sobre la estruc-tura del Estado, Gaceta Consti-tucional No. 59 del 23 de abrilde 1991.

Informe de Ponencia para primer de-bate en plenaria, Gaceta Cons-titucional No. 77 del 20 demayo de 1991.

«Tres Semanas como constituyente»,por Rodrigo Llorente Martínez,Gaceta Constitucional No. 115del 16 de julio de 1991.

Otros documentos oficiales

Auditoría General de la República,«El Nuevo Sistema de ControlFiscal en Colombia», Bogotá,2002.

Auditoría General de la República,Informe 2001-2003,www.auditoría.gov.co

Auditoría General de la República,Memorias del II Foro Nacionalde Órganos de Control «Basespara un nuevo modelo de con-trol en Colombia», 21 de febre-ro de 2001.

Contraloría General de la República,«Hacia la Nueva ContraloríaGeneral de la República»,Documento CGR-004, RevisiónNo. 1, Bogotá, 1991.

Contraloría General de la República,«Cambio en la Contraloría yReforma del Estado», Ossa E.,Carlos, Informe al Congreso yal Presidente de la República,Bogotá, 1999-2000.

Contraloría General de la República,rendición de cuentas del pri-mer año de gestión del doctorAntonio Hernández Gamarra,septiembre 1o. de 2003.www.contraloriagen.gov.co

Consejería para el Desarrollo de laConstitución, Transcripcionesde los debates de la AsambleaNacional Constituyente, Cen-tro de Información y Sistemaspara la preparación de laAsamblea Nacional Constitu-



yente, Presidencia de la Repú-blica, informe de las sesionesde las Comisiones Segunda yQuinta del 11 de marzo, 10 y24 de abril, 13 y 14 de mayo,13, 17, 20 y 22 de junio y 1o. dejulio de 1991.

Gaceta del Congreso No. 344 del 23de julio de 2003.

Jurisprudencia

Corte Constitucional, Sentencia T-001 de 1992.

Corte Constitucional, Sentencia C-320 de 1994.





Corte Constitucional, Sentencia C-365 de 2001

43ESTUDIOSGERENCIALESNuevas evidencias de la crisis caleña


JULIO CÉSAR ALONSO CIFUENTES2

Economista, Universidad del Valle. Maestría en Economía Iowa State University. Ph.D, IowaState University. Jefe del Departamento de Economía de la Universidad Icesi.

Profesor-Investigador.

JULIETH ALEJANDRA SOLANOEstudiante de Economía de octavo semestre de la Universidad Icesi.

NUEVAS EVIDENCIASDE LA CRISIS CALEÑA1

ABSTRACTThis paper uses for the first time theGDP data for Cali recently publishedby the Department of Economics atIcesi University. This data is used toshow that the reason for Cali‘s eco-nomic crisis in 1998 and 1999 is thefall of the averaga productivity perworker. In fact, the average produc-tivity per worker did fall at a greaterrate in Cali than in Bogota and thenational level. We also found that

Cali‘s economy has a greater volatilythan Colombia and Bogota.

KEY WORDSEconomy crisis, productivity per wor-ker, Cali-Colombia.

RESUMENEste documento emplea la informa-ción del Producto Interno Bruto deCali recientemente publicada por elDepartamento de Economía de la

1. Este corto documento es fruto de un estudio contratado por el Departamento Administrativo de PlaneaciónMunicipal.

2. Los autores agradecen la valiosa ayuda de Leonardo Caicedo en el manejo de la base de datos y loscomentarios de Natalia González, Rocío Vera y Sumie Tamura. Naturalmente, todas las ideas expresa-das en el documento son responsabilidad entera de los autores.


Universidad Icesi para demostrar queuna de las razones de la fuerte caídadel crecimiento del PIB municipalexperimentada en 1998 y 1999 sedebe a la caída de la productividadpromedio por trabajador. De hecho,la productividad promedio por traba-jador cayó mucho más en Cali que anivel nacional y en Bogotá. Además,se encuentra que la economía caleña

presenta una volatilidad mayor quela economía nacional y la de Bogotá.

PALABRAS CLAVES:Economía caleña, crisis económica,producto medio por trabajador.

Clasificación: A


INTRODUCCIÓNEs evidente, tanto para empresarios,analistas económicos y gremiales,como para el ciudadano despreveni-do, que la economía de Santiago deCali experimentó una recesión pro-nunciada a finales del siglo pasado,que ha sido documentada por estu-dios de diversas organizaciones comoel Banco Mundial, Fedesarrollo y elObservatorio Económico del Valle. Entodos los casos los analistas coincidencuando se refieren a la poca disponi-bilidad de estadísticas macroeconó-micas consolidadas para el municipio,que permitan un análisis más profun-do y preciso de lo sucedido durantela década de los años noventa y prin-cipios del siglo en la capital vallecau-cana.

Después de una larga y detallada in-vestigación, el Departamento de Eco-nomía de la Universidad Icesi, con-tratado por el Departamento Admi-nistrativo de Planeación Municipalde Santiago de Cali, ofrece a la co-munidad los resultados de la actuali-zación de las Cuentas Macroeconómi-cas del Municipio de Cali. En un li-bro próximo a publicarse3 esta inves-tigación consideró 56 sectores presen-tes en la economía caleña y los secto-res institucionales al ofrecer estima-ciones de los principales agregadosmacroeconómicos para la ciudad du-rante el período 1990-2001.

Gracias a esta investigación se cuen-ta ahora con una gran información

para documentar con mayor precisiónlo sucedido en la economía de la ciu-dad durante la década de los añosnoventa y principios del nuevo mile-nio. Este documento presenta unanálisis breve del desempeño agrega-do de la economía caleña, mostrandocomparaciones del comportamientode la economía de Santiago de Califrente al Valle del Cauca, el DistritoCapital y la nación. Adicionalmentese analizan las posibles causas de lacrisis de finales del siglo que experi-mentó la economía de Santiago deCali. En la última sección se presen-tan unos comentarios finales.

ANÁLISIS DELCOMPORTAMIENTOMACROECONÓMICODEL MUNICIPIOLa economía del municipio de Cali en2001 se caracterizaba por una parti-cipación muy grande del sector deservicios, contribuyendo con un74,02% del valor agregado total mu-nicipal. El sector secundario (indus-tria y construcción) participaba conel 25,63% del total del valor agrega-do. Finalmente el sector primario(sector agropecuario y minero) apor-taba únicamente el 0,35% del valoragregado municipal (Ver Gráfico 1).Esta composición de la economía ca-leña es muy parecida a la de Santaféde Bogotá, donde el sector terciarioparticipa con un 74.54%, el sectorsecundario con un 24.97% y el prima-rio con un 0,49%.

3. Cuentas municipales de Cali: Una década de la economía caleña.

Nuevas evidencias de la crisis caleña


Al considerar los sectores que másaportan al nivel de actividad econó-mica del municipio de Santiago deCali se encuentra que el sector deservicios inmobiliarios y alquiler devivienda es el que en el período de

Gráfico 1

Participación de los tres grandes sectores en el valor agregado total delmunicipio de Cali. 1990-2001.

estudio siempre ha ocupado el pri-mer puesto. Este es seguido por elsector comercio, las telecomunicacio-nes, los productos químicos, los ser-vicios a las empresas, entre otros (VerCuadro 1).

Fuente: Cálculos propios.

Así, la economía del municipio de Calise caracteriza por una alta participa-ción de los servicios, y el subsectorindustrial más importante en su par-ticipación en el PIB corresponde al deproductos químicos básicos y elabo-rados.

Ahora consideremos el desempeño dela economía caleña; la década del no-venta inició con altas tasas de creci-miento del PIB, alcanzando su máxi-mo en 1992 con 12,72%; de hecho losprimeros cuatro años de la décadapresentaron un crecimiento promediodel 9,57%. En 1995 el crecimiento delPIB se desacelera a un 2,39%, hechoque coincide con la caída del sectorde la construcción de vivienda, mien-

tras que los demás sectores seguíancreciendo vigorosamente.

En 1996 el municipio experimentapor primera vez en la década unacontracción de su PIB, fue del 3,85%;los sectores responsables de esta caí-da en la actividad económica munici-pal de ese año fueron la construcciónde vivienda, con una responsabilidaddel 51,2% de la caída; el comercio, conuna responsabilidad del 40,3%, y elsector industrial, con una responsa-bilidad del 1,6%. En 1997 la tenden-cia decreciente del PIB, que conti-nuaría por los siguientes años, se re-vierte, presentando el PIB un creci-miento del 4,55%, en parte debido aun repunte del sector comercio.

Porcentaje

47ESTUDIOSGERENCIALESNuevas evidencias de la crisis caleña

Cu

adro

1

Ran

kin

g de

los

diez

sec

tore

s qu

e m

ás p

arti

cipa

nen

el v

alor

agr

egad

o m

un

icip

al t

otal

.

Año

Div

isió

n20

0119

9519

90P

uest

oD

.E. d

elP

uest

oP

art.

Pue

sto

Par

t.P

uest

oP

art.

Pro

med

ioP

uest

o

Serv

icio

s in

mob

iliar

ios

y al

quile

r de

viv

iend

a1

21.5

9%1

18.1

9%1

18.6

5%1.

00.

0

Com

erci

o2

12.3

6%2

15.2

0%2

15.2

1%2.

00.

0

Serv

icio

s de

cor

reos

y te

leco

mun

icac

ione

s3

7.81

%5

5.72

%5

9.84

%4.

30.

9

Prod

ucto

s qu

ímic

os b

ásic

os y

ela

bora

dos

4.7.

34%

45.

86%

76.

24%

4.9

1.5

Serv

icio

s a

las

empr

esas

56.

42%

83.

01%

221.

09%

8.9

5.3

Serv

icio

s de

ens

eñan

za d

e m

erca

do6

5.45

%6

5.04

%4

5.32

%5.

71.

2

Serv

icio

s de

adm

inis

trac

ión

públ

ica

75.

06%

92.

35%

95.

18%

8.6

1.1

Serv

icio

s de

tran

spor

te te

rres

tre

83.

81%

74.

78%

62.

61%

7.0

0.7

Trab

ajos

de

cons

truc

ción

y c

onst

rucc

ione

s.E

dific

acio

nes

93.

24%

311

.12%

32.

15%

4.8

2.7

Serv

icio

s so

cial

es y

de

salu

d de

mer

cado

102.

41%

141.

49%

161.

47%

12.2

1.7

Fu

ente

: Cál

culo

s pr

opio

s.

Not

a: P

art.

= P

arti

cipa

ción

de

la d

ivis

ión

en

el v

alor

agr

egad

o in

dust

rial

del

mu

nic

ipio

; D.E

. = D

esvi

ació

n E

stán

dar.


Gráfico 2

Producto Interno Bruto (PIB) del municipio de Cali. 1990-2001.

En 1998 el PIB municipal presentanuevamente una fuerte caída del4,4%, anticipando la recesión econó-mica que se vivió el año siguiente anivel nacional. Esta caída anticipa-da del nivel de actividad económicamunicipal se puede explicar por losucedido en el sector de comercio yconstrucción; de hecho el crecimien-to del 9,1% del sector industrial eneste año no permitió que la caída enel PIB municipal fuera más grande.Pero para el año 1999 el sector indus-trial decreció en 13% y los sectorescomercio y construcción continuaroncon su crecimiento negativo,4 lo quecontribuyó a que el PIB cayera en-9,96% en ese año.

Para el 2000 y el 2001 el PIB munici-pal presenta nuevamente un creci-


miento del orden de 3,168% y 3,170%,respectivamente. El sector que lide-ró la reactivación del nivel de activi-dad económica en el municipio fue elcomercio, responsable del 48,7% y32,2% del crecimiento del PIB en el2000 y el 2001, respectivamente.

Estos resultados reflejan la innega-ble crisis económica que experimen-tó la economía caleña durante fina-les de la década de los años noventa.Existen diferentes hipótesis para ex-plicar las razones de la crisis, que ensu mayoría son recogidas en Echa-varría, Fainboim, Zuleta (2003).5

Pero por primera vez se cuenta conuna herramienta para evaluar elcomportamiento global de la econo-mía del municipio de Cali y compro-bar algunas de estas hipótesis.

4. Estos tres sectores son responsables del 50% de la caída del PIB de ese año.

5. Economías Regionales en Crisis: El caso del Valle del Cauca.

Miles de pesos del 2000 y crecimiento porcentual


Una primera hipótesis para explicarla crisis de los años noventa tiene quever con la similitud entre la dinámi-ca de la producción municipal y laevolución de la producción nacional.La variación del PIB municipal tieneuna correlación de 0.808 con la va-riación del PIB nacional, y de hechoexiste una correlación más fuerteentre la variación del PIB de Cali yel Distrital (correlación de 0.823).Además, la correlación que existeentre el PIB nacional y el de Bogotáes mucho más alta: 0,875.6 (Ver Grá-fico 3 y Cuadro 2).

Así, matizando estas cifras se puedeconcluir que, a excepción de lo ocu-rrido en 1998 en Cali (principalmen-te debido al sector de la construcción),el comportamiento del crecimiento deBogotá y Cali es muy similar. De he-cho, la volatilidad que presentan lastasas de crecimiento del PIB en es-tas dos ciudades es relativamenteigual7 (Ver Gráfico 3); y casi tres ve-ces más grande que la volatilidadnacional y dos veces más grande quela volatilidad departamental. Así, ladiferencia entre lo ocurrido en Bogo-tá y Cali es la anticipación en la caí-da del PIB que se da en 1999.

Fuente: Cálculos propios, Dane y Secretaría de Hacienda Distrital.

6. Esta correlación es estadísticamente diferente (a un nivel de significancia del 1%) de la correlación entreel crecimiento del PIB de Cali y el nacional.

7. De hecho no son estadísticamente diferentes de un nivel de significancia del 1%.

Crecimiento porcentual


Gráfico 3

Crecimiento del PIB en el municipio de Cali,en el Distrito de Bogotá y la Nación. 1991-2001.


De ahí que si la hipótesis de que lasimilaridad entre el comportamien-to del PIB municipal y el PIB nacio-nal fuera cierta, entonces Bogotátambién tendría que haber vividouna recesión similar a la del muni-cipio de Santiago de Cali, pues de

hecho existe una correlación másfuerte entre la variación del PIB na-cional y el distrital que entre la va-riación del PIB nacional y Cali. Portanto, debió existir otra razón quepueda explicar la recesión vivida enCali.

Cuadro 2

Variación del PIB real del municipio de Cali, el Distrito de Bogotá, eldepartamento del Valle y la nación.

Variación Variación Variación VariaciónAño municipal nacional Valle Bogotá

1991 7,88% 2,37% 3,56% 2,88%

1992 12,72% 4,35% 4,12% 4,10%

1993 7,43% 5,71% 6,49% 7,20%

1994 10,27% 5,15% -2,16% 12,53%

1995 2,39% 5,20% 9,14% 2,64%

1996 -3,85% 2,06% 1,87% -1,37%

1997 4,55% 3,43% 0,48% 3,27%

1998 -4,40% 0,57% 0,84% 1,70%

1999 -9,96% -4,20% -3,56% -10.84%

2000 3,17% 2,92% 1,11% 3,69%

2001 3,17% 1,39% 0,45% 1,91%

D.E. 0,068 0,028 0,036 0,057

Correlación (1) 0.808 0.371 0.823


Nota: (1) corresponde a la correlación con respecto al PIB de Cali;D.E. = Desviación estándar.

Una segunda hipótesis para expli-car la crisis del municipio de San-tiago de Cali considera que la diná-mica de la economía caleña duran-te los años noventa se debió a la

rápida acumulación identificadacon el tráfico de estupefacientes yposterior caída del cartel de Cali yel debilitamiento del sector finan-ciero.


Esta segunda hipótesis se ha carac-terizado como un efecto tipo enferme-dad holandesa. Primero se presentauna revaluación de la tasa de cambioreal debido al auge de un buen líder,en este caso las drogas ilícitas. El pro-ducto líder provoca un aumento de lademanda interna tanto de bienes notransables8 como transables. El pre-cio de los bienes no transables au-mentará mientras que los precios delos bienes transables se mantendránconstantes. El resultado, un despla-zamiento de recursos de la producciónde bienes transables hacia la produc-ción de bienes no transables.

Esta hipótesis es muy plausible, perolastimosamente no existe evidenciasuficiente para refutar o aceptar estaexplicación de manera concreta. Noobstante, cuando se considera la co-rrelación entre el precio de la cocaí-

na en las calles de Norteamérica yEuropa9 y el crecimiento del PIB deCali se encuentra una correlación de0.1, mientras que esta misma corre-lación es de 0.05 y 0.16 para la Na-ción y Santafé de Bogotá, respectiva-mente. Así, parece que esta hipótesisno es sustentada por los datos.

Una última hipótesis en materia dela evolución y comportamiento de laactividad económica de los años no-venta se atribuye a un problema decompetitividad de largo plazo. Paraevaluar esta hipótesis se puede con-siderar el comportamiento del PIBper cápita de Cali. El PIB per cápitamunicipal es superior al nacional yal departamental en todo el períodode estudio, pero para algunos años elPIB per cápita del Distrito Capital hasido superior al PIB municipal (verGráfico 4).

8. Como por ejemplo, la construcción y los servicios públicos.

9. Según la Organización de Naciones Unidas.

Gráfico 4

PIB per cápita en el municipio de Cali, departamento del Valle del Cauca,el Distrito Capital y la Nación. 1991-2001.

Fuente: Dane, Secretaría de Hacienda Distrital y Cálculos propios.

Millones de pesos corrientes



No es sorprendente que la capitalposea un mayor PIB per cápita quela nación, el departamento del Va-lle, ni que el municipio de Cali. Dehecho es interesante comparar cómose ha estrechado la diferencia en-tre el PIB per cápita de las distin-tas regiones con el de Bogotá. Esto

se puede observar si se divide cadauno de los PIB per cápita por el dis-trital. En caso de que este cocientesea menor que uno significará queel PIB per cápita de Bogotá es ma-yor, caso contrario ocurrirá si el co-ciente es mayor que uno (Ver Grá-fico 5).

Gráfico 5

Convergencia del PIB per cápita de Cali, Valle y Nación con respectoal del Distrito de Bogotá. 1991-2001.

Fuente: Dane, Secretaría de Hacienda Distrital y cálculos propios.

El PIB per cápita del municipio eralevemente inferior que el distrital en1990, pero para el período 1991-1997el PIB per cápita caleño fue mayorque el distrital, alcanzando la dife-rencia máxima en 1992. Para 1998,con la caída del PIB municipal, el PIBper cápita municipal se torna menorque el distrital, hecho que no se pudorevertir hasta el final del período.

Para entender lo sucedido con el PIBper cápita municipal se puede des-componer su crecimiento en dos fuen-

tes. Para encontrar las fuentes delcrecimiento del PIB per cápita en elmunicipio se puede emplear la si-guiente expresión:

(1)

Donde PIBCali, PobCali y NCali denotanel PIB, la población total y el númerode personas ocupadas en Santiago de

Porcentaje


Cali, respectivamente. Manipulando algebraicamente es fácil demostrar que:

Donde ∆%(A) representa el cambio porcentual de A. Así, el crecimiento por-centual del PIB per cápita se puede descomponer en dos partes, el crecimien-to porcentual del producto medio por trabajador (productividad) y el creci-miento de la tasa de participación de los ocupados en la población total.

∆% (PIB per cápitaCali) ≈ ∆% (Producto medio por trabajadorCali)

+ ∆% (Tasa de part. ocupados)(3)

(2)

Es decir, el PIB per cápita puede cre-cer porque aumente la proporción depersonas ocupadas, o sea que se tra-baja más. Y/o el PIB per cápita pue-de aumentar porque la productividadmedia por trabajador aumenta, o sea,los trabajadores que existían produ-cen más.

Al descomponer el PIB per cápitamunicipal de acuerdo con la expre-sión (3) se obtienen unos resultadosmuy interesantes (Ver Cuadro 3). En1991 y 1993 el PIB per cápita creciógracias a un aumento en la cantidadde ocupados que compensó la caídaen la productividad media por tra-

bajador. Pero en 1994 y 1995 el PIBper cápita aumentó; no obstante, latasa de participación disminuyó,gracias a los aumentos en la produc-tividad media. En 1998 y 1999 elPIB per cápita baja gracias a unafuerte caída de la productividadmedia por trabajador. Específica-mente en 1999 la proporción de ocu-pados aumentó en un 6,57%, el PIBper cápita cayó gracias a la fuertecaída de la productividad media portrabajador. Para el 2000, la recupe-ración del PIB per cápita se dio porla leve recuperación de la producti-vidad media.



Cuadro 3

Descomposición del PIB per cápita caleño.

Porcentaje

Año ∆%(Producto ∆%(Ocupados/ ∆%(PIB permedio por trab.) Pob.) cápita)

1991 -3.22 8.00 4.52

1992 9.89 -0.61 9.22

1993 -1.04 5.18 4.09

1994 9.11 -0.81 8.23

1995 2.75 -1.94 0.75

1996 0.83 -7.00 -6.22

1997 -2.69 4.79 1.97

1998 -5.25 -1.54 -6.71

1999 -17.52 6.57 -12.10

2000 2.54 -1.74 0.75

Fuente: Dane y cálculos propios.

Este resultado sugiere que el produc-to medio por trabajador fue respon-sable del crecimiento del PIB per cá-pita en 9,22% y 8,23% en 1992 y1994, respectivamente. Por otrolado, el producto medio por trabaja-dor explica la caída del PIB per cá-pita en los años más graves de la cri-sis de la década de los años noventa.Así estos cálculos brindan evidenciaen favor de la fuerte caída en la pro-ductividad media en el municipioque en buena medida es responsa-ble de la crisis de finales de los añosnoventa. Este resultado da soportea la hipótesis de que la crisis que vi-vió Cali al final de los años noventatuvo origen en la pérdida de produc-tividad en la ciudad.

El comportamiento del crecimientodel producto medio por trabajadornacional posee una baja variabilidadcon respecto a las tasas de crecimien-to de Cali y Bogotá. Al comparar elcrecimiento del producto medio portrabajador de Cali y Bogotá se notaque existe una gran similitud entreestas dos series (con una correlaciónde 0,68), pero hay una gran diferen-cia en lo ocurrido en 1998. Para eseaño la productividad media por tra-bajador en Bogotá creció 4,85%, mien-tras que en Cali ésta cayó en -5,2%,precipitando la caída del crecimientodel PIB un año. Prácticamente laúnica diferencia entre lo ocurrido enBogotá y en Cali radica en la caídadel producto medio en 1998.


Si se compara lo sucedido con el pro-ducto medio por trabajador a nivelnacional y en el municipio para 1998y 1999 se puede encontrar que si bienpara Colombia la productividad me-dia cayó en 1998 y 1999, esta caídafue mucho más moderada que en elmunicipio de Cali.

Así, la diferencia en el comportamien-to del producto medio por trabajadormunicipal con respecto al nacional yal distrital puede explicar la diferen-cia en el comportamiento en el PIBper cápita caleño. Evidentemente,será necesario investigar cuáles sonlas razones para que la productividaddel municipio de Cali haya caído mu-cho más que la nacional y la distri-tal. Se pueden aventurar diferenteshipótesis, como que el mismo narco-tráfico ha afectado de forma diferen-te el producto medio por trabajadoren Cali que a nivel nacional. Otraposible hipótesis puede ser que eldeterioro de la infraestructura de laciudad explicaría esta pérdida rela-tivamente grande de productividad.

COMENTARIOS FINALESLa evidencia encontrada demuestraque la economía municipal presentauna volatilidad mucho mayor que laeconomía nacional. Este resultadopuede reflejar dos posibles hechos.Primero, que la economía municipalse enfrenta a choques externos muydiferentes de los que enfrenta la na-ción o que las políticas públicas loca-les no tienen la capacidad de suavi-zar el impacto de los choques exter-nos. En cualquier caso, es importan-te que las administraciones locales

tomen un papel proactivo para hacerpolítica económica que le permita ala economía local sobreponerse a loschoques externos.

Por otro lado, el proceso de reactiva-ción debe basarse en la mejora de laproductividad media por trabajadoren la ciudad, pues existe evidenciaque éste fue un factor importante enla crisis de finales de los años noven-ta. Si bien es necesario investigar endetalle los determinantes de la pro-ductividad municipal, los gobiernoslocales deben implementar políticaspúblicas que permitan mejorar la pro-ductividad de la ciudad y su compe-titividad para no continuar perdien-do terreno frente a la capital e ini-ciar el proceso de cerrar la brechaentre el PIB per cápita municipal yel de países desarrollados.

Así, el papel de las administracioneslocales para hacer política económi-ca local es muy importante y no de-ben menospreciarse las herramientasque se encuentran al alcance de losmandatarios locales para reducir lavolatilidad y mejorar la productivi-dad media de la economía local.

BIBLIOGRAFÍAEchavarría; Fainboim, Zuleta (2003).

«Economías Regionales en Cri-sis: El Caso del Valle del Cau-ca». Cuadernos Fedesarrollo.

Universidad Icesi y DepartamentoAdministrativo de PlaneaciónMunicipal (2003), «Una déca-da de la Economía Caleña».Mimeo


57ESTUDIOSGERENCIALESCrecimiento y convergencia: A propósito de Quah

ABSTRACTThis paper discusses the results ofQuah´s work on convergence betweencountries. The results show that, al-though Quah´s work regarding betaand sigma convergence is overwhel-ming, his stochastic core estimate isfairly controversial. Therefore, thetransition between countries is redu-ced to a one-step Markov chain.

KEY WORDSGrowth, convergence, unit root, sto-chastic core, Markov chains.

RESUMENEste artículo discute los resultadosdel trabajo de Quah sobre la conver-


JHON JAMES MORAEconomista, Universidad del Valle, M.A. Universidad Autónoma de Madrid, Ph.D(c)Universidad Alcalá de Henares. Profesor tiempo completo del Departamento de

Economía de la Universidad Icesi.e-mail: [email protected].

CRECIMIENTO Y CONVERGENCIA:A PROPÓSITO DE QUAH*

gencia entre países. Los resultadosmuestran que aunque el trabajo deQuah es demoledor en torno a la con-vergencia tipo beta y sigma, la esti-mación del núcleo estocástico es bas-tante discutible y, por lo tanto, latransición entre países queda redu-cida a una cadena de Markov de unpaso.

PALABRAS CLAVESCrecimiento, convergencia, raíz uni-taria, núcleo estocástico, cadenas deMarkov.

Clasificación Colciencias: A; JELClassification: C1, O4.

* Agradezco los comentarios de José Javier Núñez, de la Universidad Alcalá de Henares, y del evaluador.También agradezco la invaluable ayuda de Isaías Salgado, de la Universidad Autónoma de México, conlas rutinas warpdem.ado y silvetest.ado del programa STATA.


INTRODUCCIÓNDurante la década de los años noven-ta se llevó a cabo una de las más in-teresantes discusiones en el campodel crecimiento económico: convergeo no converge el PIB de los países enel tiempo. Por un lado, la ortodoxiatradicional, como respuesta a los tra-bajos de los años ochenta que mos-traban la no-existencia de convergen-cia absoluta, produjo la idea de laconvergencia condicional de la manode Barro y Sala-I-Martín (1992b) y,entonces, los países pobres converge-rían hacia los países ricos a una tasade crecimiento del 2% anual. La re-acción, propuesta por los artículos deQuah (1993, 1996a, 1996b, 1997) fuedemoledora e irrebatible: no existeconvergencia a una distribución úni-ca, todo lo contrario, los países ricoscada vez serán más ricos y los pobrescada vez más pobres.

Diez años después de la publicacióndel primer artículo de Quah, aquí seanalizará en qué consistió la críticarealizada por Quah a la convergen-cia entre países tipo beta y sigma yse discutirá la idea de la transiciónestocástica de los países. De esta for-ma, en la primera sección se intro-duce a la discusión sobre las diferen-tes medidas de convergencia. En lasegunda sección se discute la idea dela convergencia condicional y su re-lación con las raíces unitarias, la con-vergencia tipo sigma y la falacia deGalton. En la tercera sección se pre-senta la idea de los clubes de conver-gencia así como la estimación de ladistribución del PIB para 1960, 1985y 2000 usando el núcleo gausiano yse calcula el número de modas deacuerdo con la prueba de multimo-dalidad de Silverman (1986), encon-

trando que la distribución en 1960 esunimodal mientras que en 1985 y2000 es bimodal. Cuando se calculala distribución ergódica se encuentra,al igual que Quah, que ésta es bimo-dal y no unimodal. Sin embargo, esteresultado se debe a las propiedadesde una cadena Markoviana y no deun núcleo estocástico como sostieneQuah. En la última sección se presen-tan las conclusiones.

1. HIPÓTESIS DECONVERGENCIA Y LACONVERGENCIA AL ESTADOESTABLELa discusión sobre la convergenciatiene sus orígenes en el análisis so-bre el crecimiento y el arribo al esta-do estable de aquellos países másatrasados, expresados en el modeloSolow-Swan. Parte de asumir queexisten fuerzas automáticas que lle-van a una convergencia en el tiempoen los niveles del PIB como lo seña-lan Barro y Sala-I-Martín (1992 Pág.223). ¿Cuáles son esas fuerzas? Sinduda, la competencia y los rendimien-tos, decrecientes a la acumulación decapital. Sin embargo, una vez situa-dos en el plano específico de la teoríadel crecimiento, las fuerzas de las quehablan Barro y Sala-I-Martín no son,en realidad, las fuerzas de la compe-tencia sino las resultantes del uso deuna función de producción neoclási-ca, definida según las exigenciasusuales de esta teoría: Homogeneidadde grado 1, concavidad y rendimien-tos decrecientes a los factores indivi-duales [Mora y Salazar (1994)].

En el terreno de la discusión empíri-ca, imponer estos supuestos implicamás de lo que parece, como bien loseñaló Cohen (1995), pues el primer


problema de este tipo de formulaciónconsiste en que sólo sirve para esti-mar los coeficientes de la función deproducción subyacente, pero no es útilpara dar cuenta de la existencia deun estado estable real de la economía,ni de la velocidad de la convergenciahacia ese supuesto estado estable. Lacritica a Cohen (1995) proviene des-de luego de Sala-I-Martín (2000) paraquien el modelo neoclásico no hacepredicción sobre la convergencia y laevidencia, por lo tanto, no puede seruna crítica al modelo en sí.

Para Sala-I-Martín (2002) el modeloneoclásico predice que la tasa de cre-cimiento de una economía está inver-samente relacionada con la distanciaque la separa de su propio estado es-tacionario y solamente en el caso deque todas las economías se acerquenal mismo estado estacionario estapredicción es equivalente a la de quelas pobres crecerán más que las ri-cas.

El análisis tradicional de la hipóte-sis de convergencia se encuentra enBarro y Sala-I-Martín (1992a). Elfundamento empírico de la conver-

gencia entre países consiste en unaregresión de convergencia que provie-ne de linealizar las ecuaciones de cre-cimiento del consumo (regla Ramsey-Keynes) y del stock de capital. Laecuación de convergencia muestra elcrecimiento explicado por los nivelesdel PIB. Siguiendo a Sala-I-Martín(2000) la ecuación de convergenciaserá:

T-1 [Yi(T)-Yi(0)]=a- 1-eßT Yi(0)+µi(T) (1)

T

En la ecuación 1 Yi es el logaritmo delPIB en el país i, 0 es el año inicial, Tes el año final, a es una constante quedepende de los parámetros tecnoló-gicos del modelo y ß es el coeficientede convergencia: la tasa a la cual unaeconomía se aproxima al estado es-tacionario o la velocidad a la cual laseconomías pobres crecen más que lasricas. Los resultados empíricos sobrela convergencia comparados con elresto de los países se pueden ver acontinuación:

Tabla 1

Estimaciones de la corvergencia tipo beta en diferentes países

ß-Cond. ß regional Tiempopara cerrar la brecha

Colombia: 1960-1989 (Cárdenas) 0.0324 0.041 24 añosColombia: 17 departamentos 0.035 0.001 1000 años(Birchenall y Murcia)Total Europa: 90 regiones [1950-1990] 0.015 66 añosJapón: 47 prefecturas [1955-1990] 0.019 53 añosEspaña: 17 comunidades [1955-1987] 0.023 43 añosEE.UU.: 48 estados [1880-1990] 0.017 54 añosBarro y Sala-I-Martín (1991) (1960-1988) 0.02 50 años

Fuente: Cárdenas (1993), Brichenall y Murcia (1997) y Sala-I-Martín (2000)

Crecimiento y convergencia: A propósito de Quah


Como puede observarse en la Tabla1, usando los cálculos de Cárdenas(1993) no cabe duda de que Colombiaes un caso exitoso de convergencia re-gional por encima de Japón, EstadosUnidos y España, pues mientras enEuropa la velocidad de convergenciaera del 1.5% anual, en Colombia lavelocidad de convergencia era del 4%anual.1

Adicionalmente al concepto de con-vergencia tipo beta, ß, se encuentrael concepto de convergencia tipo sig-ma, σ, el cual se relaciona con unamenor dispersión del PIB en el tiem-po proveniente de la menor distan-cia entre los países. De acuerdo coneste criterio, es irrelevante si unaeconomía presenta convergencia aun estado estacionario ya que el pun-to importante consiste en la evolu-ción de la distribución de todos lospaíses.2 La dispersión se calculacomo la desviación estándar mues-tral. Si σ denota la desviación están-dar de una sección cruzada de tama-ño N, entonces:

De acuerdo con la ecuación 2, exis-te una convergencia en el PIB siσt ≤ σt-1 t.. Es decir, existe una con-vergencia tipo sigma si la desviaciónestándar del logaritmo del PIB bajaa través del período de muestra.

Cabe aclarar que las estimaciones deconvergencia tipo beta y sigma de Ba-rro y Sala-I-Martín (1992) y Mankiw,Romer y Weil (1992) se refieren a laconvergencia condicional o relativa[Según Sala-I-Martín (1994)], queconsiste en “medir” la distancia en-tre el nivel de renta de un país y sunivel de renta del estado estaciona-rio condicionado sobre una serie devariables que actúan como proxi delestado estacionario.3 De esta formase corrobora la convergencia tipo ß sise encuentra una correlación parcialnegativa entre el crecimiento y el ni-vel de renta condicional al estado es-tacionario. Esto último implica que“si efectuamos una regresión con da-tos de sección cruzada del crecimien-to sobre la renta inicial, mantenien-do constante un cierto número de va-riables adicionales (que actúan deproxi del estado estacionario) y, en-contramos que el coeficiente de la ren-ta inicial es negativo, entonces deci-mos que las economías en nuestro

1. Lo cual implica que si las condiciones se mantienen la disparidad entre regiones necesita un período dediecinueve años para cerrar la brecha entre las regiones (0.052*19.2 ≅ 1). Los trabajos de Meisel (1993),Rocha y Vivas (1998), Birchenall y Murcia (1997) y Bonet y Meisel (2001) muestran que para el períodoanalizado por Cárdenas (1993) no existió convergencia entre las regiones en Colombia.

2. Sin embargo, como aclara Sala-I-Martín (2000, 196), la convergencia tipo beta es una condición necesa-ria para la existencia de la convergencia tipo sigma, pero no es una condición suficiente.

3. Las primeras estimaciones de la ecuación 1 mostraron que no existía convergencia de acuerdo con losresultados presentados por Summers, A y Heston, R (1991). Estos resultados, que mostraban una victo-ria de los modelos de crecimiento endógeno y una derrota del modelo neoclásico fue lo que llevó a lacontra-revolución establecida por Barro y Sala-I-Martín (1992a,b).


conjunto de datos presentan ß- con-vergencia condicional”. Sala-I-Martín(2000, Pág. 139).

2. FALACIAS EN TORNO A LAHIPÓTESIS DE CONVERGENCIAMuchos de los trabajos empíricos du-rante la década de los años noventamostraron que las series de las quese querían extraer propiedades deconvergencia no eran estacionariassino que por el contrario tenían al me-nos una raíz unitaria. Lo cual impli-caba que detrás del supuesto estadoestable (resumido en ß) existían pro-cesos dinámicos mucho más comple-jos de lo que se había pensado y queno son incorporados en las ecuacio-nes de convergencia.

Quah (1996) muestra que detrás dela tasa de convergencia del 2% anualentre países puede encontrarse unproceso de raíz unitaria. HaciendobT = e-ßT, la ecuación 1 se puede rees-cribir como:

T-1Yi(T)=a+bTT-1Yi(0)+µi(T) (3)

Si se multiplica por T la ecuación 3,ß toma un valor de 0.02 (2% de con-vergencia) y T es igual a 10, entoncesel valor de bT será de 0.82. Observetambién que si ß es igual a 0.02 (2%de convergencia) y T es igual a 1 en-tonces bT será igual a 0.98 cuyo valores muy cercano a 1. Por lo tanto, de-trás de una tasa de convergencia del

2% se puede estar ocultando un pro-ceso de una raíz unitaria.

Con el fin de corroborar esta idea,Quah presenta simulaciones de cor-te transversal de la ecuación 3 conseries de transversales generadascomo paseos aleatorios independien-tes. Los resultados de ß son:

Tabla 2

Simulación de la ecuación 3

ß T=40 T=50 T=60

N=50 0.068 0.039 0.014

N=100 0.028 0.016 0.007

N=200 0.004 0.003 0.002

Fuente: Quah (1996a).

De la Tabla 2 se puede observar quepara 200 series generadas como pa-seos aleatorios con un período de 60años si se realiza la regresión de 1entonces el valor de ß encontrado essimilar al encontrado empíricamen-te en las regresiones de convergen-cia. De esta forma el valor de conver-gencia tipo ß encontrado revelaría laexistencia de series no estacionariasy, por lo tanto, la ecuación 1 se con-vertiría en una prueba de raíces uni-tarias (Pág. 1358).4

De la ecuación 2 se puede observarque la convergencia tipo sigma nosmuestra cuando la dispersión entrepaíses disminuye en el tiempo. Porlo tanto, si no es muy relevante el

4. Con respecto al PIB de los Estados Unidos Nelson y Plosser (1982) y Perron (1989) mostraron la existen-cia de una raíz unitaria en esta serie. En Colombia, Posada (1993) y Mora y Salazar (1994), entre otros,muestran la existencia de una raíz unitaria y Mora (1997) muestra la existencia de no-linealidades en elPIB de Colombia. Estos resultados empíricos, presentes en muchas de las series del PIB de los países enel mundo, corroboran lo inadecuado de la regresión de corte transversal.



hecho de que una economía presenteconvergencia a un estado estaciona-rio, entonces lo importante consisti-rá en la forma como evoluciona la dis-tribución de todos los países.

De esta forma, lo importante cuandose muestra la convergencia tipo sig-ma consiste en el comportamiento dela distribución a través de los países.La relación entre ambas convergen-cias es clara: Supongamos que los Y´sson {i.i.d} a través de la sección trans-versal, entonces:

Yi (t)= bYi(t-1)+ µi (t); |b| < 1 (4)

En la ecuación 4 µi(t) es {i.i.d} en eltiempo con varianza positiva y finita

σ 2u, por lo tanto, elevando al cuadra-do y tomando valores esperados:

σ 2t = b2 σ 2

t-1 + σ 2u ⇒ Limσ 2

= (1-b2)-1 σ 2 (5)

La ecuación 5 muestra la relación en-tre ambas convergencias, pero tam-bién muestra que la convergencia tipobeta no implica la convergencia tiposigma, pues la convergencia dependede cuando σ2

0>(1-b2)-1σ 2u pues si estose cumple σ 2

t cae monótonamente ysi no crece, por lo tanto no habríaconvergencia. Sin embargo, aunqueexista convergencia tipo sigma, estapuede provenir de dos mundos posibles:

t

u

Gráfico 1

Convergencia tipo σ con cruce entre Yi.


Gráfico 2

Convergencia tipo σ con desigualdad persistente.

Los gráficos 1 y 2 muestran una con-vergencia tipo sigma donde ésta per-manece invariante. En la primeragráfica la convergencia sigma perma-nece constante alrededor de una ban-da mientras que el PIB fluctúa En lasegunda gráfica, tanto el PIB comosigma permanecen constantes a lolargo del tiempo. Sin embargo, estasdos gráficas muestran dos mundostotalmente diferentes: uno donde sepresenta el salto de rana(leap-frog-gin) y un mundo polarizado donde lospaíses ricos siempre serán ricos y lospaíses pobres siempre serán pobres.

Por lo tanto, la convergencia tipo sig-ma no nos dice nada acerca de la dis-tribución del PIB ni de la tan soñadaconvergencia. Esa es la principal crí-tica en Quah (1993), pues la regre-sión de corte transversal y la estima-ción posterior de la ecuación 2 puederepresentar solamente el comporta-miento promedio y no la distribución.

En Quah (1993) se parte de discutir

las propiedades dinámicas de la ecua-ción de convergencia usando la famo-sa falacia de Galton que ya había sidoplanteada por Hotelling en la críticaal trabajo de Secrist.

“(Secrist había trazado) promedio degrupos, arreglados de acuerdo con elvalor de la variable en el primer añode la serie; si fueran arreglados deacuerdo con los valores tomados porla variable en el último año de la se-rie las líneas divergirían. La aparen-te convergencia es una falacia esta-dística resultante del método de agru-pación. El verdadero test de una ten-dencia a la convergencia sería el mos-trar una disminución consistente dela varianza, no entre medias de gru-pos, sino entre empresas individua-les”. Hotelling en Friedman (1992,página 2129).

Como muestra Quah (1993), en pri-mer lugar la correlación negativa noes el resultado de que la distribuciónde los países cumpla con los criterios



de convergencia, sino el cumplimien-to de la Falacia de Galton originadapor derivar implicaciones dinámicasdel comportamiento estático de la dis-tribución de los países en el tiempo,que se develaría si se analiza la dis-tribución de los países a lo largo deltiempo.

3. CLUBES DE CONVERGENCIAA continuación Quah propone la si-guiente idea:

1. Los países se seleccionan endóge-namente en grupos, no actúan ais-ladamente.

2. La especialización en la produc-ción permite la explotación de laseconomías de escala.

3. Las ideas son una máquina im-portante para el crecimiento.

De esta forma pueden existir coali-ciones o clubes de convergencia for-mados endógenamente a través detodos los países, y las dinámicas deconvergencia diferentes dependeránde la distribución inicial de las carac-terísticas de los países. Estas diná-micas incluyen la polarización: lospaíses ricos serán más ricos y los po-bres más pobres y los de clase mediadesaparecerán. La estratificación:modas múltiples en la distribución dePIB de los países y dar alcance a eco-nomías que divergen [Quah(1993,1997)]. Lo cual se puede vermejor en el siguiente gráfico:

Gráfico 3

Distribución unimodal evolucionando a una distribución bimodal.

Fuente: Quah (1995).


En el Gráfico 3 las economías poseenuna distribución inicial del PIB en t0a través de los países. En el tiempo,algunas estarán mejores y otras peor.Las coaliciones o clubes de convergen-cia se forman, y la distribución tien-de hacia una distribución bimodal enel tiempo t1. El número exacto de coa-liciones y su composición depende dela distribución inicial del PIB y cuan-do el PIB de todos los países es simi-lar entonces se tiende a una sola coa-lición y ocurre una convergencia a laigualdad. Por otro lado, si el PIB esdesigual, entonces se pueden formarmúltiples clubes de convergencia.

Esto es lo que no se puede explicaraplicando la metodología de la con-vergencia tipo beta, pues como mues-tra Quah, un investigador podríacreer que entiende el comportamien-to del PIB a través de una muestrade corte transversal entre países con-trolando por diferencias en los stoc-ks de capital humano y otras varia-bles. Sus resultados pueden indicar-le que la convergencia condicionalocurre y que el capital humano expli-ca los patrones de crecimiento entrepaíses, sin embargo, estos resultadospodrían estar errados ya que el capi-tal humano respondería solamente alas estructuras de coaliciones forma-

das endógenamente y explicaría porqué un mayor capital humano se en-cuentra entre los países que pertene-cen al club de los ricos.

Ahora bien, ¿qué muestran los datos?¿Se comporta la distribución en for-ma unimodal? Si observamos, porejemplo, la distribución del PIB en1960, 1985 y luego en 20005 ¿qué en-contraríamos? Veamos qué revela ladistribución de países:6

Gráfico 4

Núcleo gausiano del logaritmo delPIB (real) para 1962.

5. El período 1962 - 1985 es el que se ha usado en la gran parte de los trabajos sobre convergencia condicio-nal y es el que usa Quah; se analiza adicionalmente el año 2000 para ver qué tanto ha cambiado ladistribución. Los datos son tomados del Penn World de Summers y Heston (1993) del PIB per cápita realde acuerdo con el índice de Laspeyres.

6. El núcleo de Epanechnikov es más eficiente que el núcleo gausiano, se usó el núcleo gausiano debido aque el test de Silverman para multimodalidad en STATA usa el núcleo gausiano. De otro lado, la bandausada en E-Views difiere del valor crítico en STATA debido a que las rutinas usadas por silverman.adoimplica bandas fijas.



Como se puede observar del Gráfico4, la distribución del logaritmo delPIB en 1960 revela una distribución

unimodal. En 1985 la distribuciónmuestra la siguiente forma:

Gráfico 5

Núcleo gausiano del logaritmo del PIB (real) para 1985.

Para el año 2000 la distribución tiene la siguiente forma:

Gráfico 6

Núcleo gausiano del logaritmo del PIB (real) para 2000.


Como se puede observar en el Grá-fico 5, la distribución en el año 1985claramente no es unimodal y las co-sas no parecen haber mejorado des-pués como se puede observar delgráfico del núcleo gausiano para elaño 2000, Gráfico 6. De esta forma,los Gráficos 5 y 6 se parecen más alGráfico 3 en donde Quah muestra

la existencia de Clubes de Conver-gencia.

Con el fin de contrastar la idea de queen el año 1960 la distribución era uni-modal, mientras en 1985 y 2000 seaproxima más a una bimodal, se usael test de Silverman (1986) de multi-modalidad, cuyos resultados fueron:

Tabla 3

Número de modas [bootstrapping - 100 simulaciones]. Cálculos del autor.

1962 1985 2000

Ancho de banda No. modas P- Valor No. modas P- Valor No. modas P- Valor

0.30 2 0.1444 2 0.4300 3 0.0778

0.25 1 0.6000 2 0.5556 2 0.4222

0.20 3 0.0444 4 0.0333 2 0.5222

0.15 - - - - 3 0.4667

0.10 - - - - 7 0.0778

Valor moda 9.733 9.1667 y 11.0667 8.7733 y 10.7467

Dado que el valor crítico para acep-tar un determinado número de mo-das es de 0.4, entonces, de la Tabla 3se acepta que en 1960 la distribuciónpresenta una moda mientras en losaños 1985 y 2000 la distribución pre-senta dos modas.7

De esta forma cualquier estimaciónde convergencia realizada por la me-todología tradicional estará errada.Los gráficos 4 y 5 nos muestran unhecho interesante: La distribucióndel PIB transita del año 1960 al año

2000 a una distribución bimodal, pero¿cómo se puede explicar el paso delGráfico 4 al Gráfico 5 o al Gráfico 6?

Para explicar la transición de unadistribución unimodal a una distri-bución bimodal Quah supone lo si-guiente:

Sea Ft la distribución de PIB a tra-vés de los países en el período t. Aso-ciado a tal distribución existe unamedida λt. La evolución de Ft ó λt esuna medida auto-regresiva de la si-guiente forma:

7. La prueba de Silverman se desarrolla en STATA con las rutinas warpdenm.ado y silvtest.ado desarrolla-das por Isaías H. Salgado-Ugarte, Makoto Shimizu y Toru Taniuchi.



Conjuntos mensurables A: λt+1 (A)

= ∫ M (y, A) ∂ λt (y) (6)

En la ecuación 6 M es el núcleo esto-cástico: el mapeo del producto carte-siano de los valores del PIB y los con-juntos mensurables en el intervalo[0 , 1]. El núcleo M mapea una medi-da λt en otra λt-1, por lo tanto “M codi-fica la información sobre la dinámicaintra-distribucional, si las economíascomo Corea y Filipinas, digamos, queestaban muy juntas en 1950, transi-taron a niveles de ingreso diferentes.Esta, además, contiene por consi-guiente estrictamente más informa-ción que sólo estadísticas agregadascomo medias o desviaciones estándar“[Quah (1996b, pp. 1370)].

De acuerdo con Quah (1993, 1996b)la ecuación 6 es análoga a un AR(1),excepto en que los valores son dis-tribuciones y no escalares o vectoresde números y no contiene implícita-mente innovaciones o perturbaciones.Reescribiendo 6:

λt+1 = M λt (7)

Iterando la ecuación 7 se tiene:

λt+2 = M λt+1 = M (Mλt) = M2λt

λt+3 = M λt+2 = M (M2λt) = M3λt

λt+4 = M λt+3 = M (M3λt) = M4λt

λt+5 = M λt+4 = M (M4λt) = M5λt

.

.

λt+s = M λt+s-1 = M (Ms-1λt)= Msλt (8)

Tomando límite cuando s → ∞, en laecuación 8, se puede caracterizar elcomportamiento de largo plazo o ladistribución ergódica del PIB de lospaíses. La convergencia hacia laigualdad puede manifestarse en unpunto degenerado, mientras que unmundo expresado por el gráfico 3 ó 5y 6 muestra la convergencia a unamedida bimodal. Los resultados en-contrados por Quah (1996b, 1993,1997) son:

Tabla 4

Logaritmo del PIB per cápita (Laspeyres).Matriz de primer orden (1962-1985).

Número 1/4 1/2 1 2 ∞

(456) 0.97 0.03

(643) 0.05 0.92 0.04

(639) 0.04 0.92 0.04

(468) 0.04 0.94 0.02

(508) 0.01 0.99

Ergódica 0.24 0.18 0.16 0.16 0.27

Fuente: Quah(1993).


La Tabla 4 es una cadena markovia-na donde el período de transición esde un año. La entrada número mues-tra el número total de observaciones:por ejemplo, en la fila 2 el valor de 643observaciones se forma tomando 113países a través de 23 años. Los valo-res de 1/4, 1/2, 1, 2 e infinito son valo-res tomados a partir del PIB y mues-tran los estados de la cadena marko-viana. De esta forma los elementos dela diagonal son las probabilidades depermanecer en el mismo estado y loselementos diferentes de la diagonal laprobabilidad de pasar de un estado aotro estado.

La forma de calcular la Tabla 4 no esclara en ninguno de los documentosde trabajo o los artículos de Quah, yes toda una incógnita cómo se llega ala matriz de Markov presentada porQuah: en el trabajo de (1996b) se re-mite al trabajo de Quah (1996a) y enQuah (1996a) se remite a Quah (1993)y en Quah (1993) coloca el mismo pá-rrafo que en 1996a y 1993.8 Sala-I-Martín (2000, 225) propone que lo quehace Quah es lo siguiente:

1. Se ordenan todos los países en ca-tegorías diferentes por orden derenta por trabajador con relacióna la de los EE.UU. en 1962.

2. Se coloca cada país en una de lascategorías en 1962 y en 1985.

3. Se calcula la fracción de países quepasan de cada categoría en 1962 acada categoría en 1985.

4. Estas fracciones serán las proba-bilidades de transición.

5. El número de países que pertene-cen a una categoría i en 1985 seráentonces el número de países en di-cha categoría en 1962 multiplicadopor la probabilidad de que perma-nezca en dicha categoría más elnúmero de países en la categoría jen 1962 multiplicado por la proba-bilidad de que el país de la catego-ría j pase a la categoría i en 1985.

Una vez que se llega a la matriz detransiciones, Tabla 4, se calcula lamatriz ergódica solucionando recursi-vamente la ecuación 8. Tomando losdatos de la Tabla 4 se obtiene la si-guiente matriz de transición:

8. En el documento de trabajo de 1993 Quah menciona que todos sus cálculos se realizaron en el paqueteeconométrico tSrF que funciona sólo bajo Linux.

9. Los resultados son obtenidos ejecutando el programa largo plazo desarrollado en MATLAB con 1’000’000de iteraciones de la matriz de primer orden, Tabla 4. El programa se puede bajar de la página: http://www.icesi.edu.co/~jjmora.

Tabla 5. Matriz ergódica. Cálculos del autor.9

Estado 1/4 1/2 1 2 ∞1/4 0.2941 0.1765 0.1324 0.1324 0.26471/2 0.2941 0.1765 0.1324 0.1324 0.26471 0.2941 0.1765 0.1324 0.1324 0.26472 0.2941 0.1765 0.1324 0.1324 0.26471 0.2941 0.1765 0.1324 0.1324 0.2647∞ 0.2941 0.1765 0.1324 0.1324 0.2647



Los resultados de la Tabla 5 son si-milares a los obtenidos por Quah yque aparecen en la última fila de laTabla 4. Las diferencias existentesentre ambas tablas se deben a quemientras la matriz ergódica de laTabla 5 fue calculada a partir de laTabla 4, la matriz ergódica de la Ta-bla 5 no se deriva de la matriz de pri-mer orden, sino de los datos usadospor Quah, y dado que Quah colocaceros en cada celda de la Tabla 4cuando el valor tiene más de dos dí-gitos que comienzan cero, es naturalque se presenten diferencias.

Ambos cálculos corroboran que lasprobabilidades se concentran en lascolas extremas, mostrando de estaforma la existencia de clubes de con-vergencias en las colas altas y bajasdel PIB mientras la clase media sedesvanece [Quah (1996,1372)].

Sin embargo, la concentración en lascolas no se debe a la aplicación de unnúcleo estocástico como nos lo diceQuah, es consecuencia de aplicar laspropiedades de las cadenas de Mar-kov, como se puede observar de laTabla 5.

CONCLUSIONESEl artículo de Quah es brillante enmostrar que las regresiones sobre laconvergencia tipo beta podrían sóloser pruebas de raíces unitarias y queun valor de ß del 0.02% tan sólo co-rroboraría que la serie del PIB no esestacionaria. Es decir, que la tan fa-mosa convergencia del 2% en el ám-bito mundial encontrada en la ecua-

ción 1 no es más que la revelación deque la serie es un proceso de raíz uni-taria.

Cuando Quah discute la convergen-cia tipo sigma, sus resultados sonigual de provocadores: La estabilidadde la misma podría alcanzarse envarios escenarios o mundos posibles:algunos con saltos entre bandas yotros donde existen clubes de conver-gencia o polarizaciones en el PIB.

Con respecto a su idea sobre la evo-lución del PIB es novedosa, pero os-cura: Ninguno de sus trabajos mues-tra cómo se calcula M (ni en los ar-tículos publicados ni en los documen-tos de trabajo), aunque el punto departida es precisamente esta matriz.

En los artículos de 1993, 1996b y 1997cuando Quah llega al cálculo de lamatriz de primer orden usa palabrascomo el núcleo estocástico, etc., cuan-do se refiere a M. Sin embargo, es cla-ro que las propiedades derivadas sonlas tradicionales de una cadena deMarkov y que la solución a la ecua-ción 8 consiste en encontrar la distri-bución estacionaria de la cadena mar-koviana10 y no en la solución al nú-cleo estocástico.

Cuando se itera la ecuación 7 se pue-de observar que la distribución ergó-dica no es otra cosa que la matrizmarkoviana de largo plazo, ecuación8. Los resultados de aplicar dichaspropiedades, expresadas en la Tabla5, muestran estimaciones similarespara el largo plazo: concentración enlas colas. De esta forma la estimación

10. Siguiendo a Quah (1993) sea Ft+1 = M Ft donde M tiene las propiedades descritas anteriormente, entoncesesta ecuación “Is like a estándar firts order autorregresion, except its values are distributions (ratherscalars or vectors of nambers), and it contains no explicit disturbance or innovation”, pág (429).


del núcleo estocástico es bastante dis-cutible y, por lo tanto, la transiciónentre países queda reducida a unacadena de Markov de un paso.

Sin embargo, aunque los resultadossobre el núcleo estocástico sean bas-tante discutibles, no cabe duda de queel impacto del trabajo de Quah sobrela convergencia y, en últimas, sobre lostrabajos de Barro y Sala-I-Martín fuedemoledor. La idea de los clubes deconvergencia es irrebatible cuando seobservan las distribuciones entre1962, 1985 y 2000 y se comprueba quela distribución del PIB sigue siendobimodal en 2000. Muchos intentos sehan hecho por minimizar el embatede Quah, uno de los más importantesha sido el de Jones (1997) [Citado conénfasis por Sala-I-Martín (2000)],quien después de calcular la matrizM muestra que el porcentaje de paí-ses ricos aumentará en el largo plazoy el de pobres disminuirá, en el su-puesto de las economías crecerán másrápido de lo que decrecen. Pero los re-sultados del trabajo de Jones (1997)también son discutibles, ya que la in-formación recogida en la matriz ini-cial M debe permanecer hasta el pe-ríodo de simulación t, pues de lo con-trario no se podría encontrar la dis-tribución ergódica. Esto implica impo-ner las condiciones de evolución de lospaíses entre 1962 y 1985 sobre el res-to de períodos, una restricción bastan-te discutible tanto para Jones comopara Quah.

BIBLIOGRAFÍACárdenas, M. (1993) “Crecimiento y

convergencia en Colombia:1950-1990”, Revista Pla-neación y Desarrollo, diciem-bre, edición especial.

Cohen (1995) “Test of the Conver-gence Hypothesis: Some Fur-ther Results”, CEPR WorkingPaper 1163.

Barro R.J. y Sala-I-Martin, X. (1992a)Economic Growth, McGraw-Hill.

——————. (1992b), “Conver-gence”, Journal of PoliticalEconomy, vol. 100, No. 2, 223-251.

Birchenall, J. y Murcia G. (1997)“Convergencia regional: unarevisión del caso colombiano”,Desarrollo y Sociedad, No. 40.

Bonet, J. y Meisel, A. (2001) “La con-vergencia regional en Colom-bia: una visión de largo plazo,1926-1995”, en Regiones,ciudades y crecimientoeconómico en Colombia, A.Meisel (editor), Colección deEconomía Regional, Banco dela República.

Friedman, M. (1992) “Do Old Falla-cies Ever Die”, Journal of Eco-nomic Literature, vol. 30, No.2, 2129-2132.

Jones, Ch. I. (1997) “On the Evolu-tion of the World Income Dis-tribution”, Journal of Econom-ics Perspectives, vol. 11, No. 3,19-36.

Mora, J.J. y Salazar, B. (1994) “Fábu-la y trama en el relato de laconvergencia”, Boletín Socio-economico, No. 27, pp.99-116.

——————(1997) “No-linealidadesy ciclos asimétricos en el PIBcolombiano”, EstudiosEconómicos, Vol 12, Núm. 2,pp.183-195.



Murcia, G. (1997) “Convergencia de-partamental en Colombia”,DNP-UMACRO.

Nelson, Ch.R y Plosser, Ch.I. (1982“Trends and Random Walks inMacroeconomics Time Series:Some evidence and Implica-tions”, Journal of MonetaryEconomics, núm. 10, pp. 139-162.

Meisel, A. (1993) “¿Polarización o con-vergencia? A propósito deCárdenas, Pontón y Trujillo”,Coyuntura Económica, Vol. 23.No. 2.

McCloskey, D. (1994) “1780-1860: ASurvey”, in: R. Floud, D. Mc-Closkey, eds., The EconomicHistory of Britain Since 1700,vol. 1, Cambridge 1994, pp.242-71.

Mankiw, G., Romer, D. y Weil, N.(1992) “A Contribution to theEmpirics of Economic Growth”,Quarterly Journal of Econom-ics, vol. 107, 407-413.

Posada, C.E. (1993) “Productividad,crecimiento y ciclos”, Banca yFinanzas, núm. 29, pp.59-95.

Perron, P. (1989) “The Great Crash,the Oil Shock and the UnitRoot Hypothesis”, Econometri-ca, núm. 57, pp. 1361-1401.

Quah, D. (1993) “Galton´s Fallacy andTests of the Convergence Hy-pothesis”, W.P. Department ofEconomics L.S.E (1993); Scan-dinavian Journal of Econom-ics, Diciembre 1993 (Reimpreso

en T.M. Andersen and K.O.Moene (eds.), EndogenousGrowth, Blackwell, 1993).

—————— (1996) “Empirics forEconomic Growth and Conver-gence”, European EconomicReview, vol. 40, No. 6, 1353-1375.

————————(1996) “TwinPeaks: Growth and Conver-gence in Models of DistributionDynamics”, The EconomicJournal, vol. 106, 1045-1055.

——————— (1997) “Empirics forGrowth and Convergence:Stratification, Polarization,and Convergence Clubs”, Jour-nal of Economic Growth, vol 2.No. 1, 27-60.

Rocha, R. y Vivas, A. (1998) “Crec-imiento regional en Colombia:¿persiste la desigualdad?”, Re-vista de Economía del Rosar-io, Vol. 1, No. 1.

Sala-I-Martín, X. (2000) Apuntes decrecimiento económico. AntoniBosh editor.

Silverman, B.W. (1986). Density Es-timation for Statistics andData Analysis. Chapman andHall.

Summers, A y Heston, R (1991) “ThePenn World Table(Mark 5): Anexpanded set of internationalcomparations, 1950-1988”,Quarterly Journal of Econom-ics, vol. 106, no. 2, 327, 368. enhttp://www.chass.utoronto.ca/(2002) y Penn World Table6.1


Experiencias de planeación organizacionalen centros y grupos de investigación


GLORIA AMPARO SERNA CORREAAdministradora de Empresas de la Universidad ICESI (Cum Laude).

Asistente de gestión de [email protected]

JUAN FRANCISCO MIRANDA MIRANDAEconomista con M.Phil en Desarrollo Social. Lider en el estudio de políticas

de desarrollo de ciencia y tecnología, de estrategias, modelos de gestióny alternativas de financiamiento para el desarrollo y consolidación de capacidades

científicas y tecnológicas. Director de Cideim

EXPERIENCIAS DE PLANEACIÓNORGANIZACIONAL EN CENTROS

Y GRUPOS DE INVESTIGACIÓN

ABSTRACTThis paper presents a perspective ofthe importance of organizationalplanning processes. It also describesand reviews their implementation inresearch institutions. To this end, itpresents both a theoretical discussionas well as an analysis of research cen-ters and groups. The last section em-phasizes on the seemingly existingrelationship between the planningprocess of each center or group andthe consolidation process as an insti-tution.

KEY WORDSPlanning, strategic planning, resear-ch, research centers.

RESUMENEste escrito ofrece una visión acercadel significado que tiene un procesode planeación organizacional parauna institución, y describe y analizasu aplicación en entidades de inves-tigación. Para este efecto se presentauna parte teórica y un análisis deentrevistas a centros y grupos de in-vestigación. Al final del escrito se des-taca la relación que pareciera existirentre el proceso de planeación de cadacentro o grupo y su proceso de conso-lidación como institución.

PALABRAS CLAVESPlaneación, planeación estratégica, in-vestigación, centros de investigación.

Clasificación: A


INTRODUCCIÓNUna forma de enfrentar las organi-zaciones el reto del crecimiento y per-manencia en el largo plazo, es me-diante la aplicación de un proceso deplaneación organizacional. Este pro-ceso se podría definir como el conjun-to de decisiones y acciones que tomauna institución para definir y alcan-zar su futuro deseado, enfrentandolos cambios que se presentan en suambiente externo y administrando susistema interno.

Con el objetivo de conocer la dinámi-ca de instituciones de investigación1

en el proceso de planeación organi-zacional, se realizó el siguiente estu-dio piloto que analiza la experienciade grupos y centros de investigaciónen su aplicación. Dicho análisis estábasado en los resultados de entrevis-tas realizadas a directores de ochoinstituciones de investigación, utili-zando el cuestionario del Apéndice 1.Los centros y grupos entrevistadosfueron: Cenicaña (Centro de Investi-gación de la Caña de Azúcar), Ceni-café (Centro Nacional de Investiga-ciones de Café), Corporación Biotec,Cipav (Centro para la Investigaciónen Sistemas Sostenibles de Produc-ción Agropecuaria), el Grupo de Pe-lículas Delgadas de la Universidaddel Valle, el Instituto de Inmunolo-gía de la Universidad del Valle, Ci-nara (Instituto de Investigación yDesarrollo en Agua Potable, Sanea-

miento Básico y Conservación delRecurso Hídrico) y Cideim (CentroInternacional de Entrenamiento eInvestigaciones Médicas). La selec-ción del número de instituciones aentrevistar no pretendía cumplir concriterios de representatividad esta-dística. Para su selección se tuvo encuenta primero, que hicieran parte delos grupos y centros listados por Col-ciencias (Instituto Colombiano parael Desarrollo de la Ciencia y la Tec-nología “Francisco José de Caldas”)y segundo, que existiera facilidad deacceso por razones de tiempo (VerApéndice 1).

Este escrito se divide en dos partes:la primera hace referencia al marcoteórico considerado para entender eltema de la planeación organizacional.Esta parte se desarrolló teniendo encuenta una de las herramientas uti-lizadas por las organizaciones pararealizar este proceso: la planeaciónestratégica. La segunda parte hacereferencia al análisis de los resulta-dos de las entrevistas2 realizadas alos centros y grupos de investigación.A lo largo del escrito se utiliza el tér-mino planeación organizacional comosinónimo de planeación estratégica,esto con el objetivo de citar un térmi-no que abarcara los nombres utiliza-dos por los centros y grupos de inves-tigación, al referirse a la herramien-ta de planeación utilizada.

1. El término instituciones de investigación hace referencia a centros y grupos de investigación.

2. Los resultados de las entrevistas se encuentran consignados en el Cuadro 1.Nota: Extiendo mi agradecimiento a los directores de los centros y grupos de investigación entrevistados porhaber permitido reunir tan valiosa información para el análisis, al mismo tiempo que expreso que todas lasideas expuestas en el presente escrito no los comprometen a ellos ni a las instituciones que representan.Agradezco a Cideim por haber apoyado el desarrollo y culminación de este trabajo.


ORGANIZACIÓN Y CAMBIOEn un sistema, los componentes quelo conforman se relacionan de tal ma-nera que un cambio en uno de ellosocasiona un movimiento en los de-más, lo que obliga a la reorganizaciónde dicho sistema. Las organizacionesson uno de los componentes de un sis-tema mayor (Ackoff, 1985). El siste-ma mayor para una organización essu ambiente externo, es así como lasorganizaciones son influenciadas porlos cambios que ocurren en este am-biente. Este proceso también sucedea la inversa, los cambios que gene-ran las organizaciones afectan al sis-tema mayor. Por esto, un medio uti-lizado por las organizaciones parasalirles adelante a los cambios delambiente externo y controlar la for-ma en que las afectan, es comportán-dose como fuentes generadoras decambio (Kagono, 1994). En esta situa-ción, los cambios generados por unasorganizaciones afectan a otras orga-nizaciones, generándose de esta for-ma un ambiente competitivo entreaquellas instituciones que hacen par-te de una misma industria y buscanun mismo mercado. Las organizacio-nes con mayor capacidad de aprendi-zaje y adaptación llevan la delanteraen esta situación.

Las organizaciones a su interior tam-bién son sistemas (Ackoff, 1985; Ka-gono, 1994; Sallenave, 1985). Comotal, la interrelación entre sus compo-nentes determina su funcionamien-to. A esta interrelación se le llamasinergia (Ansoff, 1986; Hofer y Schen-del, 1985; Ogliastri, 1992). Si la si-nergia entre los componentes de unaorganización es positiva, ésta tendráel comportamiento requerido para:enfrentar los cambios del ambiente

externo y ser fuente generadora decambio. Si la sinergia es negativa(Ogliastri, 1992) posiblemente ocurralo contrario.

PLANEACIÓN ESTRATÉGICAUna herramienta utilizada por lasorganizaciones para enfrentar loscambios en el ambiente externo y ad-ministrar su propio sistema es la pla-neación estratégica, la cual puede de-finirse como el proceso que facilita alas organizaciones diseñar un futurodeseado y encontrar formas de llegara él, teniendo en cuenta las limitacio-nes u oportunidades que les brindansu ambiente externo y las capacida-des y debilidades de su ambiente in-terno. La planeación estratégica es unproceso dinámico, ya que debe estaren permanente revisión y aplicación.La dinámica generada en su desarro-llo probará la capacidad de adaptacióny aprendizaje de una organización.

PROCESO DE PLANEACIÓNESTRATÉGICAEn la Tabla 1 se encuentran cuatroejemplos de modelos del proceso deplaneación estratégica (Ansoff, 1986;Hofer y Schendel, 1985; Sallenave,1985; Ogliastri, 1992). Cada modelopropone unas actividades ordenadaspara realizar este proceso. Uno de losaspectos comunes que presentan losmodelos descritos es la misión de laorganización. Autores como Sallenave(1985) y Ogliastri (1992) hacen refe-rencia a la definición de la misióncomo la primera actividad para ha-cer planeación estratégica. Hofer ySchendel (1985) llaman a esta prime-ra actividad fijación de metas, y aun-que no la incluyen en su modelo, síargumentan que debe preceder al



Tab

la 1

Mod

elos

de

plan

eaci

ón e

stra

tégi

ca

Plan

eació

n es

trat

égica

ope

rativ

a:

1.O

rgan

izac

ión

para

la p

lane

ació

n es

tra-

tégi

ca

2.Im

port

ancia

de

las

com

pete

ncia

s di

s-tin

tivas

3.Re

stric

cione

s de

la e

stra

tegi

a di

rect

i-va

4.An

ális

is e

stra

tégi

co o

pera

tivo:

a.An

ális

is d

e po

sició

n es

trat

égica

b.Id

entif

icació

n de

opo

rtun

idad

es y

amen

azas

c.An

ális

is d

e re

curs

os

d.An

ális

is d

el a

mbi

ente

gen

eral

5.D

ecis

ión

estr

atég

ica:

a. E

valu

ació

n de

l pro

ceso

de

anál

isis

estr

atég

ico

b. E

valu

ació

n de

la co

nven

ienc

ia e

co-

nóm

ica d

e la

s dis

tinta

s opc

ione

s

c. Ev

alua

ción

de la

conv

enie

ncia

socia

ly

polít

ica d

e la

s opc

ione

s

d. D

oble

ver

ifica

ción

del c

onte

nido

de

la e

stra

tegi

a pr

efer

ida

6.Pl

an d

e co

ntin

genc

ia

Plan

eació

n es

trat

égica

dire

ctiv

a:

1.O

rgan

izac

ión

para

la p

lane

a-ció

n es

trat

égica

2.Id

entif

icació

n de

UEN

(Uni

-da

d Es

trat

égica

de

Neg

ocio

)

3.An

ális

is e

stra

tégi

co:

a.An

ális

is d

e car

tera

de n

e-go

cios

b.An

ális

is e

stra

tégi

co d

ebr

echa

c.Id

entif

icac

ión

y ev

alua

-ció

n de

opc

ione

s par

a ce

-rr

ar b

rech

as

4.D

ecis

ión

estr

atég

ica

5.Pl

an d

e co

ntin

genc

ia

Hof

er y

Sch

ende

l (19

85)

Dos

mod

elos

par

a us

arse

en

conj

unto

1.M

isió

n

2.An

ális

is e

xter

no

3.An

ális

is in

tern

o

4.O

bjet

ivos

5.An

ális

is es

trat

égico

: por

tafo

-lio

de

sect

ores

6.An

ális

is co

mpe

titiv

o (co

mpe

-te

ncia

, por

tafo

lio d

e la

com

-pe

tenc

ia)

7.D

ecis

ión

estr

atég

ica

8.Ac

ción

em

pres

aria

l

Salle

nave

(198

5)

1.Fi

loso

fía d

e la

em

pres

a: d

efi-

nició

n de

l neg

ocio

, mis

ión,

pro

-du

ctos

, mer

cado

s y

defin

ición

de U

EN (U

nida

d Es

trat

égica

de N

egoc

io)

2.Fo

rmul

ació

n de

la e

stra

tegi

a

a.An

ális

is e

xter

no

b.An

ális

is in

tern

o

c.Po

sició

n es

trat

égica

d.O

bjet

ivos

corp

orat

ivos

3.M

isió

n, p

orta

folio

act

ual y

fu-

turo

de

las

UEN

(Uni

dad

Es-

trat

égica

de

Neg

ocio

)

4.Fo

rmul

ació

n de

la e

stra

tegi

a

5.Co

nsol

idac

ión

y c o

mpr

omis

ode

áre

as fu

ncio

nale

s

6.M

ism

o pro

ceso

per

o hac

ia ar

ri-ba

7.Co

nsol

idac

ión

final

de

las

es-

trat

egia

s fu

ncio

nale

s de

cad

ane

gocio

8.Pr

ogra

mas

est

raté

gico

s

9.Pr

esup

uest

o es

trat

égic

o

Ogl

iast

ri (1

992)

1.O

bjet

ivos

2.Ev

alua

ción

inte

rna

3.Ev

alua

ción

ext

erna

4.El

ecci

ón d

e los

com

pone

n-te

s de

la e

stra

tegi

a:

a.Pr

oduc

to -

mer

cado

b.Ve

ctor

de

crec

imie

nto

c.Ve

ntaj

a co

mpe

titiv

a

d.Si

nerg

ia

e.D

iver

sific

ació

n o

ex-

pans

ión

5.Es

trat

egia

adm

inis

trat

iva

6.Es

trat

egia

fina

ncie

ra

7.Pr

esup

uest

o

Anso

ff (1

986)


modelo de planeación estratégica queproponen. Ansoff (1986) podría refe-rirse a este concepto como la finali-dad de toda organización, la cual pre-cede a la formulación de objetivos dela misma. La importancia de estecomponente como actividad inicial arealizar en el proceso de planeaciónestratégica podría radicar: primero,en que la misión sintetiza la razón deser de una organización, porque des-cribe el motivo por el cual ésta vive ytrabaja diariamente, la misión defi-ne el objetivo o propósito fundamen-tal por el cual existe una institución;segundo, en que la misión delimitael campo de acción de una organiza-ción (Sallenave, 1985), porque enfo-ca y guía las acciones diarias de sugente, es decir, permite que las deci-siones y acciones del grupo humanoestén encaminadas hacia un mismopropósito.

Otro elemento común a los modelosde planeación estratégica presenta-dos es el análisis externo y el análi-sis interno. El externo se refiere alestudio de las oportunidades y limi-taciones que presenta el ambienteexterno. El interno se refiere al estu-dio de las capacidades de la organi-zación y la sinergia entre sus compo-nentes. Para el análisis del ambien-te externo e interno, los modelos dela Tabla 1 presentan numerosas he-rramientas como análisis de sensibi-lidad, análisis de variabilidad, elas-

ticidad de la demanda y matricespara evaluar internamente la orga-nización y su posición en la industria.3

Otro aspecto común a los cuatro mo-delos de planeación estratégica sonlos objetivos. Los modelos de Ansoff(1986), Sallenave (1985) y Ogliastri(1992) presentan la definición de ob-jetivos como un elemento de la pla-neación estratégica. Los objetivos enel proceso de planeación estratégica,se refieren a enunciados que le per-miten a la organización volver tangi-ble su formulación de misión y medirel logro de su proyección a futuro,definiendo resultados esperados enun tiempo determinado y con unaunidad de medida.

Finalmente, los cuatro modelos pre-sentan la formulación, elección o de-cisión estratégica como otro elemen-to en común. Este aspecto se refierea las decisiones que toma una orga-nización para relacionarse con suambiente externo y alcanzar su futu-ro deseado, a partir de un análisis delos resultados del estudio interno oexterno, comparados con lo que se haplanteado como misión y objetivosinstitucionales. Este componente esun paso importante en el proceso deplaneación estratégica, porque reco-ge los resultados de los anteriores ele-mentos desarrollados durante esteproceso y suministra el camino reque-rido para alcanzar el futuro deseado.

3. Para más detalles de herramientas a utilizar en el análisis externo e interno ver: Ansoff (1986), Hofer ySchendel (1985), Sallenave (1985) y Ogliastri (1992).



PLANEACIÓNORGANIZACIONAL ENINSTITUCIONES DEINVESTIGACIÓNCon el objetivo de conocer la dinámi-ca de instituciones de investigaciónen procesos de planeación organiza-cional, se realizaron entrevistas a di-rectores de ocho centros y grupos deinvestigación. Unos centros y gruposcatalogados por Colciencias4 como A,otros como B y otros como C. Los re-sultados del análisis de las entrevis-tas se describen a continuación.

Para algunas instituciones de inves-tigación la planeación organizacio-nal es inherente a su forma de vida;para otras el reto apenas comienza.Éstas parecen ser las característicasmás sobresalientes entre los centrosy grupos de investigación entrevis-tados. Desde el ejemplo de una ins-titución con un proceso de planeaciónorganizacional estructurado e insti-tucionalizado, hasta el caso de otrainstitución, en la cual la mente desu director es la que planea y coor-dina el apremiante proceso de hacerciencia en una nación del llamado“tercer mundo”. En el conjunto deinstituciones se identifican tres tiposde aproximaciones al proceso de pla-neación organizacional (Ver punto a)del Cuadro 1).

— Primera, el proceso que realizanlas instituciones basado en losproyectos de investigación. Lasmetas y resultados propuestos porel centro o grupo son los mismosque plantea cada proyecto con surespectivo programa de ejecución.

— Segunda, el proceso que inicianlas instituciones definiendo obje-tivos como organización y estra-tegias para cumplirlos. Se tiene laintención de realizar una planea-ción detallada de sus líneas yáreas de investigación. La insti-tución pretende que el proceso deplanificación organizacional yevaluación de resultados, sea com-partido por todos sus integrantes.

— Tercera, el proceso de planeaciónorganizacional estructurado ycompartido por toda la institu-ción. Éste incluye: definición deobjetivos generales y específicos,metas en el tiempo, resultados deinvestigación e indicadores. Elreto es mejorar continuamente elproceso y evaluar el avance en lasmetas y resultados propuestos.

Los resultados de las entrevistas pa-recen indicar que las principales ra-zones por las cuales las institucionesjustifican su primera aproximación alproceso de planeación son: 1) la ne-cesidad de ejecutar proyectos en unaforma organizada y 2) la imposibili-dad de hacer una planeación a largoplazo como institución; y las razonespor las cuales justifican su segunday tercera aproximaciones al procesoson: 1) la responsabilidad de generarresultados a una comunidad especí-fica, 2) la evaluación de su avanceen ciencia y en los resultados que seesperan de su trabajo y 3) los cam-bios en el desarrollo científico y tec-nológico.

Es importante destacar dos clases deinstituciones que tienen el tercer tipo

4. Resultados de la convocatoria a Grupos y Centros Colciencias, año 2000.


de aproximación al proceso de planea-ción: la primera clase son institucio-nes que responden directamente asus gestores, a un gremio o grupo deempresas quienes formulan sus ne-cesidades y son beneficiarias directasde los resultados de la investigacióndel centro. La segunda clase son ins-tituciones constituidas por un grupode sectores: empresarial, guberna-mental, académico y sociedad civil. Sedestacan también dos clases de insti-tuciones que tienen la segundaaproximación al proceso de planea-ción. La primera clase hace referen-cia a una institución creada por unente académico. La segunda clase serefiere a una institución concebidainicialmente como convenio entre unente académico y una entidad esta-tal, y después transformada en unaentidad de carácter mixto. De igualforma se destacan las dos institucio-nes que comparten la primera aproxi-mación al proceso de planeación,como aquellas que han sido concebi-das por un ente académico.

Los resultados de las entrevistas (Verpunto a) Cuadro 1) podrían sugerirpreguntas como: ¿Por qué unas insti-tuciones nacidas de la academiaavanzan hacia una tercera aproxima-ción del proceso de planeación orga-nizacional, mientras que otras ni si-quiera lo piensan? ¿Por qué tres decuatro instituciones llegaron a la ter-cera aproximación después de variosaños de vida? La respuesta podría serque el proceso de planeación organi-zacional se ha dado como un resulta-do del proceso de consolidación decada institución. Es decir, que el de-sarrollo de un proceso de planeaciónorganizacional es una variable quedepende del tipo de etapa de consoli-

dación en el que se encuentre el cen-tro o grupo de investigación. Las eta-pas de consolidación de una institu-ción dependen de las exigencias delambiente externo y de su proceso decrecimiento. Estas etapas podríancompararse con los tres tipos deaproximaciones al proceso de planea-ción organizacional: La primeraaproximación correspondería a unaprimera etapa en la cual el principalobjetivo de la institución es concebir,presentar y ejecutar proyectos degran interés a una comunidad paraser financiados. La segunda aproxi-mación correspondería a una segun-da etapa en la cual la instituciónavanza tras la búsqueda de opcionespara fortalecer su capacidad de inves-tigación y proyectarse en el largo pla-zo. La tercera aproximación corres-pondería a una tercera etapa en lacual el mayor interés para la institu-ción es su sostenibilidad y permanen-cia en el largo plazo.

PROCESO DE PLANEACIÓNLos resultados de las encuestas de-muestran que cada institución haadaptado para sí un modelo de pla-neación organizacional, de acuerdocon la etapa de consolidación en laque se encuentre. Se distingue unacaracterística en común que enmar-ca el modelo que siguen las entida-des con el segundo y tercer tipo deaproximación al proceso de planifica-ción: la participación del personal dela institución (Ver punto e) del Cua-dro 1).

Cerca de un 75% de las institucionesentrevistadas desarrollan el procesode planificación mediante reunionesexclusivas de planeación. Estas re-uniones tienden a ser amplias en las



instituciones que involucran a todo supersonal, característica que las llevaa ser también complejas debido a ladiversidad de visiones y opinionesque enriquecen el proceso de planea-ción, y que a la vez obligan a un nivelde comunicación simple y a ser espe-cíficos en las decisiones que se toman.Algunas instituciones prefieren quelas reuniones específicas de planea-ción se realicen con el grupo de pro-fesionales e investigadores, mientrasque otras realizan las reuniones deplaneación con el grupo de coordina-dores de las unidades que conformanla institución, con la expectativa deque este grupo de personas sean lí-deres que dirijan el proceso de con-senso y planeación dentro de cadaunidad.

Esta característica en común parecie-ra mostrar cómo el proceso de planea-ción organizacional permite a las ins-tituciones de investigación manejarel problema de humanización (Acko-ff, 1985), es decir, de lograr que elgrupo humano apoye el cumplimien-to de las metas propuestas por la ins-titución, al mismo tiempo que cum-plen las propias. La planeación bus-ca armonizar el sistema interno deuna organización, y por eso no es deextrañar que los centros y grupos deinvestigación manifiesten como prin-cipales resultados del proceso (Verpunto f) del Cuadro 1): la motivaciónhumana, la capacidad de aunar es-fuerzos y el tener objetivos comunesque dirijan el trabajo de la gente enpos de algo colectivo.

Se distinguen cinco elementos co-munes entre los modelos de planea-ción organizacional adaptados porcada centro o grupo (Ver punto c) delCuadro 1):

1. Misión y Visión: Una característi-ca importante es que la misión y lavisión han sido formuladas por el cen-tro o grupo desde su inicio. Estos ele-mentos les han permitido a las insti-tuciones tener claridad sobre su ra-zón de ser, hacia dónde quieren diri-girse y significa un paso adelantepara realizar planeación organizacio-nal. Sin embargo, las instituciones deinvestigación hacen mayor énfasis enla importancia de las acciones a rea-lizar y en los blancos específicos a tra-bajar que en la formulación de estosdos conceptos.

2. Identificación de las necesidadesdel entorno: Este elemento es desa-rrollado por las instituciones que tie-nen la tercera aproximación a la pla-neación, principalmente con la parti-cipación de los usuarios directos delos resultados de investigación. Paralas instituciones con la primera y se-gunda aproximación al proceso, esteelemento se desarrolla con la identi-ficación de necesidades de investiga-ción de usuarios directos y no direc-tos de los resultados de investigación.Este último caso se presenta conagencias financiadoras nacionales ointernacionales, interesadas en lasinvestigaciones realizadas sobre untema específico.

3. Análisis interno y externo: El aná-lisis externo se realiza en el trabajodiario de las instituciones. Incluye elpunto de identificación de necesida-des del entorno y el permanecer altanto de los cambios de las políticasque les afectan. Este último punto lodesarrollan haciendo parte de comi-tés nacionales e internacionales. Suparticipación en estos comités les per-mite divisar el ambiente en el cual semueven y detectar posibles cambios


como oportunidades o amenazas. El50% de las instituciones entrevista-das se apoyan en matrices como laFODA5 para realizar esta etapa delproceso.

4. Formulación de estrategias, áreasde acción y proyectos: Este elementoes desarrollado por las institucionesde investigación entrevistadas, comouna respuesta al análisis de las ne-cesidades del entorno y a los resulta-dos del estudio interno y externo. Lasinstituciones formulan estrategiaspara cumplir los objetivos planteados,presentan propuestas de proyectos deinvestigación y definen áreas de ac-ción que les permitan satisfacer lasnecesidades de sus usuarios.

5. Seguimiento: Se distinguen dos ti-pos de seguimiento. El seguimientocomo institución y el seguimiento alos proyectos en ejecución. Las insti-tuciones que tienen la tercera aproxi-mación al proceso de planeación, ade-más de efectuar un seguimiento a losproyectos en ejecución realizan unseguimiento como institución. Éste

incluye la revisión de indicadores degestión, retroalimentación de losusuarios de investigación y presen-tación de informes escritos y orales.Los centros y grupos con la primeray segunda aproximación al proceso deplaneación desarrollan un seguimien-to a los proyectos en ejecución, el cualincluye revisión del presupuesto deproyectos y cronogramas de ejecución.Las instituciones con la segundaaproximación a la planeación se en-cuentran en el proceso de estructu-rar un seguimiento como institución.Este último caso también podría evi-denciar cómo el proceso de planeaciónorganizacional que se realiza en cadainstitución, es una variable sujeta asu proceso de fortalecimiento. Es asícomo las instituciones que pertenecena este último grupo sienten la necesi-dad de pasar a la tercera aproxima-ción del proceso de planeación, o másbien, su mismo proceso de crecimien-to y las presiones ejercidas por el am-biente externo, les obligan a pasar auna tercera etapa de su proceso deconsolidación (Ver Cuadro 1).

5. Matriz que contiene un listado de las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas de la institución.



Cu

adro

1

Res

ult

ados

de

entr

evis

tas

a ce

ntr

os y

gru

pos

de

inve

stig

ació

n

a) P

roce

so d

e plan

eació

n en

el ce

ntro

o g

rupo

Instit

ución

1

Reali

za un

proc

eso

de pl

anea

ción e

n el

Centr

o

Instit

ución

2Ins

tituc

ión 3

Instit

ución

4Ins

tituc

ión 5

Instit

ución

6Ins

tituc

ión 7

Instit

ución

8

SíSí Pla

n estr

atégic

o

La pr

imera

se re

alizó

hace

3 añ

os

Nomb

re de

l proc

eso

Perío

do de

realiz

ación

Revis

ión

Año d

e crea

ción

como

Cen

tro o

Grup

o

Año i

nicio

de la

plane

ación

que s

edis

cute

en la

entre

vista

Desp

ués d

e 3 añ

osse

va a

revisa

ren

tre to

dos

1982

Grup

o19

89 C

entro

deinv

estig

ación

1995

Insti

tuto d

eInv

estig

ación

yDe

sarro

llo19

99

Plan q

uinqu

enal

deinv

estig

ación

Cada

5 añ

os

Anua

l

1938

Cen

tro de

inves

tigac

ión

1988

Plan

eació

nes

tratég

icapa

rticipa

tiva

Cada

5 añ

os

Anua

l

Sí Planif

icació

nes

tratég

ica

Cada

5 añ

os

Anua

l

1977

Cen

tro de

inves

tigac

ión

1977

: Prim

erapla

neac

ión19

90: A

vanc

e en e

lpro

ceso

Plane

ación

depr

oyec

tos

Todo

s los

días

, el d

ía a

día 1995

Insti

tuto d

einv

estig

ación

1986

Con

venio

inter

institu

ciona

l19

92 C

entro

deinv

estig

ación

1992

SíSí

.Pla

neac

ión de

proy

ectos

Plane

ación

por

proy

ectos

Se tie

ne 3

años

sobre

la ba

se de

proy

ectos

.

Anua

l

1978

Grup

o de

inves

tigac

ión

1978

Sí Proy

ecto

del

cono

cimien

to

Cada

10 añ

os

Cada

5 añ

os se

actua

liza.

Cada

año s

e rea

liza u

npro

cedim

iento

llama

dopla

n, pro

grama

ypre

supu

esto.

1992

Com

o inic

iativa

1995

Form

almen

teco

mo C

entro

dede

sarro

llo te

cnoló

gico

e inn

ovac

ión

Sí A pa

rtir de

l 200

0Pla

neac

ión o

direc

ciona

mien

toes

tratég

ico

Ahora

en el

2002

seco

mien

za a

hace

r a 5

años

.

Se re

quier

e defi

nirpu

ntos e

n el ti

empo

,pe

ro se

revis

aco

nstan

temen

te.

1961

Prog

rama d

eco

oper

ación

1990

Cen

tro de

inves

tigac

ión

1990

Mod

elo de

Inves

tigac

ión.

2000

Plan

eació

n odir

eccio

nami

ento

estra

tégico

1992



Instit

ución

1

La cr

isis d

el 98

obli-

gó a

mira

r asp

ec-

tos in

terno

s.

No se

había

hech

oan

tes.

b) M

otivo

s par

a hac

er el

proc

eso d

e plan

eació

n

Instit

ución

2

Cuan

do s

e de

cidió

que

la ins

titució

n tu-

viera

vida p

ropia.

La pl

anea

ción e

s fun

-da

menta

l, sin

ella

no

se pu

ede l

legar

a nin-

gún o

bjetiv

o.

Tene

mos

unos

com

-pr

omiso

s mu

y cla

ros

con u

nos s

ector

es de

la so

cieda

d, no

pode

-mo

s imp

rovisa

r.

La cr

eació

n de

cono

-cim

iento

requ

iere

depla

neac

ión.

Instit

ución

3

Debid

o a

mis

expe

-rie

ncias

como

inve

sti-

gado

r nec

esita

ba u

nrum

bo, u

na fu

nción

depa

ra d

ónde

vam

os y

de un

a form

a de e

va-

luar l

o qu

e un

o ha

cepa

ra sa

ber s

i uno

está

avan

zand

o.

Instit

ución

4

La cr

eació

n del

Centr

ofue

el re

sulta

do de

una

plane

ación

de la

direc

-ció

n, en

tonce

s los

di-

rectiv

os sa

bían

la im

-po

rtanc

ia de

plan

ear.

Instit

ución

5

Lo q

ue s

e ha

ce e

spr

ogra

mar p

roye

ctos

porqu

e plan

ear e

l de-

sarro

llo d

e inv

estig

a-ció

n cien

tífica

en C

o-lom

bia e

s ba

stant

edif

ícil.

Instit

ución

6

Hace

r plan

eació

n es

muy c

ompli

cado

por la

incert

idumb

re de

l me-

dio en

que e

stamo

s.

Nues

tra ca

rta d

e pre

-se

ntació

n es e

senc

ial-

mente

lo q

ue h

emos

hech

o.

Somo

s en

tera

ment

eac

adém

icos.

Instit

ución

7

Porqu

e es

obv

io qu

eun

a en

tidad

seria

tie-

ne qu

e ten

er un

a pla-

neac

ión, ti

ene q

ue te

-ne

r un

sab

er p

ara

dónd

e va

, nos

otro

sso

mos

una

entid

adse

ria, p

eque

ña p

ero

cump

lidor

a.

Por f

orma

ción

y po

rprá

ctica

soy u

na p

la-nif

icado

ra.

Instit

ución

8

Porqu

e el C

entro

ne-

cesit

aba

parti

r de

algo,

el mo

delo

dein

vest

igac

ión

de19

90 si

rvió d

e bas

epa

ra c

onst

ruir

elCe

ntro.

Se n

eces

itaba

re-

plante

arse

el C

en-

tro, p

or el

nuev

o en-

torno

de

desa

rrol lo

cientí

fico

y tec

noló-

gico.

Se re

quer

íanaju

stes

para

vigo

ri-za

r la in

stituc

ión.


Instit

ución

2

Al int

erior

del g

rupo s

eIde

ntific

an la

s nec

esi-

dade

s y em

peza

mos a

traba

jar po

r sec

tores

.

Se h

ace

el eje

rcici

oin

tern

o de

ver

qué

ofer

ta s

e tie

ne p

ara

esa d

eman

da.

Se ha

ce un

análi

sis de

fortal

ezas

, opo

rtunid

a-de

s, d

ebil id

ades

yam

enaz

as pa

ra el

en-

torno

inter

no y

exter

node

la en

tidad

.

Se de

finen

unas

área

sde

acció

n entr

e tod

os.

Se m

iran l

as lín

eas d

einv

estig

ación

.

Se h

ace

un e

jercic

iode

resu

ltado

s y

de-

mand

a. S

e pla

nifica

por á

reas,

admi

nistra

-ció

n y ár

eas d

e serv

i-cio

s a la

inve

stiga

ción.

Se h

ace

segu

imien

toan

ual.

Instit

ución

4

La pr

imera

plan

eació

nse

hizo

muy

centr

ada

al niv

el de

dire

cción

,ah

ora

hay

más

inte-

gració

n con

la ge

nte.

La p

lane

ació

n de

lCe

ntro o

bede

ce al

en-

torno

de la

proy

ecció

nde

la in

dustr

ia.

Hay

misió

n y

visión

pero

lo im

porta

nte e

sviv

irlas.

Ahor

a se

con

sulta

ncu

áles s

on pr

imero

las

nece

sidad

es, s

e int

e-gra

n en l

as di

feren

tesdis

ciplin

as y

se pr

opo-

ne un

proy

ecto

dond

ela

parte

que

tien

e el

cono

cimien

to y

otro

que t

iene l

a dem

anda

están

invo

lucrad

os en

su de

sarro

llo.

Se ha

n afin

ado m

eto-

dolog

ías, u

nos i

ndica

-do

res y

ahora

el fo

rta-

lecim

iento

de la

part

ehu

mana

.

Instit

ución

5

Nues

tro pl

an es

el dí

aa

día.

Nos

reun

imos

para

ver e

n qué

conv

o-ca

toria

conc

ursar

y qué

proye

ctos p

resen

tar.

Instit

ución

6

Se d

efinie

ron u

na m

i-sió

n y vi

sión d

e grup

o.

Nos m

ovem

os en

dos

línea

s de i

nves

tigac

ióny

no n

os s

al imo

s de

ahí.

Partic

ipamo

s en

con

-fer

encia

s de

tópic

osint

erna

ciona

les, a

sísa

bemo

s má

s o

me-

nos h

acia

dónd

e va e

ltre

n, la

línea

de in

ves-

tigac

ión en

esa á

rea.

Cada

año

hac

emos

una

reun

ión g

ener

alpa

ra ve

r lo qu

e se h

izoy e

n las

reun

iones

se-

mana

les n

os e

valua

-mo

s. Bá

sicam

ente

escu

mplir

con

los re

sul-

tados

que e

xige e

l pro-

yecto

.

Instit

ución

7

Yo e

scrib

í el p

rimer

docu

mento

.

Tene

mos

un

mar

codo

nde e

stá la

form

a de

prese

ntarno

s, un

a mi-

sión

y vis

ión (q

ue s

efor

mular

on al

princ

ipio,

hace

10 añ

os).

Somo

s as

ociat

ivos

yrec

ibimo

s ins

umos

detod

os n

uestr

os a

cto-

res.

El pla

n tien

e una

s me-

tas, e

strate

gias,

pro-

grama

s, co

sas d

etalla

-da

s.

Cada

año

se

hace

el

plan,

progra

ma, p

resu-

pues

to, e

s nu

estro

plan

de a

cción

a 1

0añ

os.

El do

cume

nto e

s uno

de lo

s 10

com

pone

n-tes

de

hace

r plan

ea-

ción.

Plan

eació

n es

estar

de

acue

rdo co

nun

marc

o, es

tene

r re-

feren

tes, e

s ser

capa

-ce

s de

con

struir

per

-ma

nente

mente

.

c) Et

apas

del p

roce

so de

plan

eació

nIns

tituc

ión 1

Reun

ión g

enera

l de

toda

la ge

nte d

e la

institu

ción.

Se re

visaro

n misi

ón,

visión

y ob

jetivo

s; no

hubo

cam

bios

de

fondo

.

Se p

lantea

ron o

bje-

tivos

.

-Se

usó

el D

OFA

como

herra

mien

ta.

Se fo

rmula

ron es

tra-

tegias

por

obje

tivo

para

ver

qué

res-

pues

tas le

dam

os a

cada

objet

ivo.

Instit

ución

3

En e

l prim

er p

lan s

erev

isó la

histo

ria, lo

que

se h

abía

hech

o y

sees

tablec

ieron

prop

ues-

tas co

n prio

ridad

es.

Se de

finier

on la

misió

n,vis

ión

y ob

jetiv

os,

nues

tra vi

sión e

s sin

lí-mi

te de

tiemp

o.

Se h

ace

plane

ación

por c

ada d

epen

denc

ia,ca

da in

vesti

gado

r y se

unen

par

a ha

cer e

lpla

n quin

quen

al.

Se h

acen

prop

uesta

sde

proy

ectos

pero

lue-

go ha

y que

escri

birlos

.El

plan e

s un p

unto

deref

erenc

ia, no

una c

a-mi

sa de

fuerz

a.

Se h

ace

una

reun

iónan

ual co

n los

exten

sio-

nistas

par

a re

cibir

elfee

dbac

k re

spec

to a

nuev

os p

robl

emas

,nu

evas

inici

ativa

s de

inves

tigac

ión q

ue d

e-be

n ser

cons

iderad

as.

Se de

finen

indic

adore

sde

gesti

ón po

r pers

ona.

Anua

lmen

te ca

da in

-ve

stiga

dor r

ealiz

a un

inform

e oral

y es

crito.

Instit

ución

8

El pla

n ini

cial a

largo

plazo

de se

r un m

ode-

lo de

centr

o de i

nves

-tig

ación

lo fo

rmuló

ladir

ecció

n.

Se ha

tenid

o que

bus-

car

clarid

ad s

obre

cuále

s son

las e

xpec

-tat

ivas q

ue se

tiene

nso

bre lo

que

hac

e el

Centr

o y po

r otro

lado

qué e

s pos

ible h

acer.

Hay

partic

ipació

n en

foros

inter

nacio

nales

,se

estu

dian

las e

x-pe

ctativ

as d

e los

fi-

nanc

iador

es.

En el

año 2

000 h

a sido

la bú

sque

da de

cons

-tru

ir mi

sione

s, co

ns-

truir

una

visión

, pero

de m

anera

más

con

-cre

ta qu

e es c

onstr

uirun

os bl

anco

s.

Se ha

n defi

nido á

reas

de co

ncen

tració

n, al-

guna

s meta

s, tod

avía

falta

cami

no po

r reco

-rre

r.

Se ha

n rea

lizad

o eva

-lua

cione

s ex

terna

s e

inter

nas.



d) H

erra

mien

tas ut

ilizad

as en

el pr

oces

o de p

lanea

ción

Instit

ución

2

Análi

sis de

forta

lezas

, opo

r-tu

nidad

es, d

ebilid

ades

yam

enaz

as-F

ODA.

Instit

ución

3

Ning

una.

Instit

ución

4

Análi

sis de

forta

lezas

y de

-bil

idade

s.

Instit

ución

5Ins

tituc

ión 6

Tene

mos a

nális

is de

forta

-lez

as y

debil

idade

s del

gru-

po, e

senc

ialme

nte p

or la

sco

nvoc

atoria

s de

Colc

ien-

cias.

Instit

ución

7

Se tie

nen

instru

mento

s de

plane

ación

.

Instit

ución

8

Cons

trucc

ión d

e ma

trices

que l

e perm

itan e

xplic

ar su

capa

cidad

y e

nfren

tarla

areq

uerim

ientos

exter

nos.

Instit

ución

1

Matriz

DOF

A.

e) Pa

rticipa

ntes d

el pro

ceso

de pl

anea

ción

Instit

ución

1

Todo

el pe

rsona

l de l

a Ins

-titu

ción,

inclui

dos l

a señ

o-ra

del a

seo y

el m

ensa

je-ro,

la di

recció

n y un

a con

-su

ltora.

Instit

ución

2

Entes

exte

rnos

, gru

po d

ein

vest

igad

ores

, se

ctor

agríc

ola

de p

rodu

cció

nag

rope

cuar

ia, g

rupo

de

cam

pesin

os y

em

pres

a-rio

s, la

direc

ción.

Instit

ución

3

Exten

sionis

tas, g

ente

deen

tidad

es e

xterna

s, pro

fe-sio

nales

del

Centr

o, la

di-rec

ción.

Instit

ución

4

Inves

tigad

ores,

entes

exter

-no

s, la

direc

ción.

Instit

ución

5Ins

tituc

ión 6

Todo

s part

icipa

n de l

as re

-un

iones

, prof

esore

s y es

tu-dia

ntes,

aunq

ue lo

s prof

e-so

res

son

quien

es to

man

las de

cision

es.

Instit

ución

7

Trab

ajamo

s mu

chísi

-mo

en el

merc

ado.

Trab

ajamo

s en 5

gran

-de

s dem

anda

s.

En el

Plan

Prog

rama y

Pres

upue

sto pa

rticipa

toda l

a ins

titució

n, de

s-de

la ju

nta di

rectiv

a, la

secr

etar

ia, e

l señ

orqu

e abre

huec

os...

Instit

ución

8

El gru

po m

ás pe

rma-

nente

de

traba

jo, d

ebu

scar

cómo

plan

ear

el fut

uro y

desa

rrollo

es e

l grup

o de

coor-

dinad

ores y

la di

rec-

ción.

Alre

dedo

r de

ellos

ha

partic

ipado

gran p

arte d

e la I

ns-

titució

n.

Inves

tigad

ores e

xter-

nos s

on de

muc

ha in

-flu

encia

.


f) Re

sulta

dos d

el pro

ceso

de pl

anea

ción

Instit

ución

1Un

plan

.

Los c

ompa

ñeros

sa-

ben

cuále

s so

n la

vi-sió

n y m

isión

, ante

s no

lo sa

bían

ni las

dife

-ren

ciaba

n. Ah

ora h

aycla

ridad

de

que

exis-

ten y

que l

a ins

titució

ntie

ne u

na fu

nción

so-

cial.

Instit

ución

2He

mos m

ultipl

icado

los

logros

, el C

entro

tiene

atod

a la g

ente

en fu

nción

de al

go qu

e es c

olecti

-vo

, es u

na m

ezcla

de in

-div

idual

y cole

ctivo

.

Capa

cidad

de ay

udar

aotr

os.

Instit

ución

3La

efici

encia

en el

gas-

to y

en e

l logro

de

losob

jetivo

s y po

der s

er un

Centr

o de e

xcele

ncia.

Estos

instr

umen

tos so

nfu

ndam

enta

les

para

garan

tizar

la so

stenib

i-lid

ad de

l Cen

tro.

Instit

ución

4Ma

yor o

rden,

una r

acio-

naliz

ación

de re

curso

s,un

a inte

gració

n a to

dos

los n

iveles

, un

recon

o-cim

iento

de q

ue to

das

las pe

rsona

s en l

a ins

-titu

ción a

porta

n, se

ntido

de pe

rtene

ncia,

agilid

aden

los a

vanc

es, c

umpli

-mi

ento

en

comp

romi

-so

s, int

egra

ción

con

nues

tros

usua

rios

ycli

entes

; los r

esult

ados

de in

vesti

gació

n se e

s-tán

aplic

ando

.

Instit

ución

5Ins

tituc

ión 7

Docu

mento

s y pr

oces

oins

titucio

naliz

ado.

Una e

scue

la de

pens

a-mi

ento

que

tiene

mu-

chas

car

acte

rístic

as;

una d

e ella

s que

es in

-clu

yente

, es d

ecir,

que

busc

amos

cons

truir s

o-br

e las

forta

lezas

, no

exclu

ir.

Nos h

a perm

itido s

obre-

vivir,

logra

r la

asoc

ia-ció

n con

otros

, sus

ten-

tarno

s.

Nos h

a perm

itido t

ener

unos

pro

ducto

s en

laso

cieda

d.

Instit

ución

6Qu

e el g

rupo n

o se d

is-gre

gue

y qu

e la

moti-

vació

n se

man

tenga

.Ha

y com

promi

so de

lage

nte.

Instit

ución

8Ga

nar m

ejore

s niv

e-les

de

comu

nicac

iónint

erna

.

Está

logran

do un

pro-

ceso

muy

impo

rtante

de au

nar e

sfuerz

os.

Toma

r dec

ision

es y

rutas

a e

scog

er do

n-de

no to

do es

posib

le.

Hemo

s log

rado

acla-

rar p

ara d

ónde

va e

lCe

ntro

, acla

rar f

or-

mas d

e trab

ajo, c

ons-

truir

nuev

as p

regu

n-ta

s qu

e de

ben

ser

resp

ondid

as.

Identi

ficar

nec

esida

-de

s y

metas

con

cre-

tas y

alcan

zable

s.



g) Di

ficult

ades

del p

roces

o de p

lanea

ción

Instit

ución

1Co

nflue

ncia

de di

versi

dad

de vi

sione

s, pe

rspec

tivas

,dif

erente

s pun

tos, n

ivel d

efor

mació

n, lle

gar a

l con

-se

nso

es c

omple

jo, h

ayqu

e sa

ber c

ómo

pacta

res

as op

inion

es, in

teres

esy p

erspe

ctiva

s.

Instit

ución

2La

agen

da de

todo

el m

un-

do, la

s pers

onas

tiene

n sus

comp

romiso

s.

Instit

ución

3La

falta

de

cultu

ra, la

falta

de an

teced

entes

, pero

se c

onso

lidó

porq

ueha

sido

partic

ipativ

a.

Instit

ución

4La

parte

huma

na, la

sens

i-bil

izació

n, po

r eso

digo

que

hay

que

sens

ibiliz

ar a

las

perso

nas y

como

que t

odo

el mu

ndo e

mpiec

e a tra

ba-

jar en

la m

isma t

emáti

ca.

Instit

ución

5No

hay

recu

rsos,

no h

ayun

a polí

tica d

e Esta

do co

nrel

ación

a la

cienc

ia y l

a tec

-no

logía,

no

hay u

na p

olíti-

ca se

ria.

Instit

ución

6Lo

que m

ás te

mo es

que e

nalg

ún m

omen

to no

teng

a-mo

s rec

ursos

de pr

oyec

tos,

que n

o ten

gamo

s proy

ectos

ejecu

tables

.

Instit

ución

7La

plat

a, la

gente

, la

in-co

mpre

nsión

, el e

ntorn

ocie

ntífic

o, es

o de h

ablar

deco

nstru

cción

socia

l del

co-

nocim

iento

es ra

rísim

o. La

más g

rande

ha si

do la

fal-

ta de

recu

rsos f

inanc

ieros

.

Instit

ución

8Re

solve

r la av

ersión

que l

a gen

te tie

ne al

inten

tar m

irar h

acia

adela

nte.

Logr

ar u

na e

fectiv

ade

legac

ión de

activ

i-da

des

y fun

cione

s,ac

eptar

las

resp

on-

sabil

idade

s as

ocia-

das a

la de

legac

ión.

Conc

iliar lo

s dos

mund

os:

inves

tigad

ores y

nece

sidad

es de

entre

gar r

esult

ados

Falta

de tie

mpo.

h) Fu

entes

utiliz

adas

o co

nsult

adas

duran

te el

proce

so de

plan

eació

n

Instit

ución

1Se

revis

ó mate

rial, d

ocu-

mento

s su

gerid

os p

or la

ases

ora, p

olític

as de

l sec

-tor

al n

ivel n

acion

al e

in-ter

nacio

nal.

Instit

ución

2Lo

s av

ance

s de

l sist

ema

ambie

ntal

y de

l sist

ema

nacio

nal d

e cie

ncia

y tec

-no

logía

en la

políti

ca na

cio-

nal d

e inv

estig

ación

am-

bienta

l, las

nece

sidad

es de

los us

uario

s.

Instit

ución

3La

hist

oria

del C

entro

, la

expe

rienc

ia de

los

inves

ti-ga

dore

s, las

nec

esida

des

senti

das d

e los

usua

rios.

Instit

ución

4Pa

rticipa

ción

en s

emina

-rio

s, inf

ormac

ión de

l sec

tory u

suari

os.

Instit

ución

5Ins

tituc

ión 6

Partic

ipació

n en

confe

ren-

cias d

e tóp

icos i

nterna

cio-

nales

.

Instit

ución

7No

sólo

a con

greso

s inte

r-na

ciona

les, ta

mbién

nacio

-na

les, v

amos

al e

ntorn

o,no

sotro

s hab

lamos

del m

er-ca

do, f

oros

mun

dial

es,

nues

tro e

ntorn

o es

sob

retod

o las

nece

sidad

es de

lareg

ión.

Instit

ución

8Lo

s inv

estig

adore

s está

nen

conta

cto co

n las

agen

-cia

s fina

nciad

oras y

el si

s-tem

a de s

alud.

Asist

encia

a fo

ros

inter

nacio

nales

. El

cono

cimien

to de

in-

form

ación

exte

rna

ha si

do am

plio.

Inform

ación

inter

na,

es la

cons

tante

bús-

qued

a de

la g

ente

acerc

a de q

ué ha

cer

con s

u trab

ajo.


LECCIONES APRENDIDASLa planeación organizacional en cen-tros y grupos de investigación pareceser una respuesta al proceso de con-solidación como institución. Ésta po-dría ser la característica que enmar-ca el proceso de planeación organiza-cional desarrollado por las institucio-nes de investigación entrevistadas.Proceso de consolidación que resultade la interacción de factores del en-torno externo, llámese entorno al sis-tema nacional de ciencia y tecnología,a un gremio o a otros usuarios de losresultados de investigación, y del en-torno interno, que incluye un grupohumano altamente capacitado y re-cursos limitados. El desarrollo de unproceso de planeación organizacionalen instituciones de investigación, seformula como una herramienta quepermite dar respuesta a los efectosde una interacción permanente entresu sistema interno y el sistema ma-yor al cual pertenecen.

Los resultados de las entrevistas pa-recerían además mostrar, quizás deuna manera no muy evidente, cómoaunque dos o más instituciones seencuentren agrupadas en alguno delos tres tipos de aproximaciones alproceso de planeación, esto no asegu-ra que estén pasando con igual inten-sidad por las etapas de fortalecimien-to como institución. En este sentidose podría destacar cómo cada centroy grupo de investigación entrevista-do parecería haber nacido en una rea-lidad muy particular, que influye sus-tancialmente en el sentido y aproxi-mación con que ha abordado el pro-ceso de planeación organizacional. Eneste aspecto también valdría la penadestacar cómo todos los procesos deplaneación analizados se encuentran

en permanente construcción. Cadainstitución ha adaptado una formaparticular de lidiar con el desarrollode un proceso de planeación organi-zacional que responda a las exigen-cias que se le presentan. Podrían sur-gir preguntas como: ¿Cuál sería en-tonces la aproximación ideal al pro-ceso de planeación organizacionalpara los centros y grupos de investi-gación? ¿Debería entonces acelerar-se el proceso de consolidación comoinstitución, para que los centros ygrupos con el primer y segundo tiposde aproximación al proceso de planea-ción lleguen a la tercera aproxima-ción del mismo? La respuesta sería:depende. Depende de hasta dóndecada institución de investigaciónquiera llegar; depende de la interac-ción del centro o grupo con su entor-no, su sistema mayor. El centro de ladiscusión estaría en que depende delo que espera y pueda construir cadacentro y grupo de investigación.

Desde esta perspectiva, podría con-cluirse que el tener una terceraaproximación al proceso de planea-ción organizacional no es una condi-ción necesaria para la gestión de lasinstituciones de investigación, sinoque más bien podría ser mirada comouna ruta que han seguido aquellasinstituciones que se han visto en lanecesidad de preparar una organiza-ción que sea capaz de sobrellevarunas situaciones particulares inter-nas y externas. La anterior situaciónpodría explicarse, si se tiene en cuen-ta la distinción que es importanteestablecer entre el significado quepara una institución tiene el procesode planeación organizacional y lasetapas que debería seguir para suimplementación. En este sentido,



quizá la literatura consultada hacemayor énfasis en las etapas que debetener un proceso de planeación orga-nizacional, pero tal vez lo más impor-tante de rescatar, y que claramentees percibido por los directores de loscentros y grupos de investigación en-trevistados, es el significado que tie-ne el proceso de planeación organi-zacional en la institución que repre-sentan.

Para los centros y grupos de investi-gación es claro que la planeación es

una herramienta que presenta diver-sos matices. Esto se evidencia en lasdiferentes aproximaciones al procesoque dejan ver las ocho institucionesentrevistadas. Podría decirse que elproceso de planeación organizacionalpara las instituciones de investiga-ción, cualquiera que sea su aproxima-ción, se ha visto como una herramien-ta útil, que adaptada a sus propiascondiciones las apoya en el proceso dellegar a lo que han definido será sudesarrollo como centro o grupo de in-vestigación


Apéndice 1

Guía de entrevista para centros y grupos de investigación

Objetivo:

Identificar la experiencia de instituciones de investigación en procesos deplaneación organizacional.

a. ¿Realiza o realizó el centro o grupo algún proceso de planeación a largoplazo, planificación de su futuro o desarrollo?

— Sí (Pasar a la siguiente)

No ¿Por qué no?

— ¿Cuál es el nombre que usted le da a este proceso?

b. ¿Cuáles fueron los principales motivos por los cuales el centro o grupodecidió hacer este proceso?

c. ¿Cuáles son las etapas del proceso de planeación?

d. ¿Qué herramientas utilizaron o utilizan para realizar este proceso?

e. ¿Qué personal de la institución participa o participó en este proceso? ¿Porqué?

f. ¿Qué resultados obtuvo usted del proceso realizado?

g. ¿Cuáles fueron las mayores dificultades del proceso?

h. ¿Qué tipo de fuentes se utilizaron o se consultaron para realizar el proce-so?

i. ¿Qué cambios realizaría al proceso?

j. ¿Cuáles son sus perspectivas a futuro de este proceso en el centro o gru-po?



BIBLIOGRAFÍAAckoff, Russell L., Rediseñando el

futuro. Editorial Limusa. Méx-ico. 1985

Ackoff, Russell L., Elsa VergaraFinnel y Jamshid Ghara-jedaghi. Guía para controlar elfuturo de la empresa. EditorialLimusa. México. 1986.

Ansoff, Igor. La estrategia de la em-presa. Ediciones Orbis S.A.Barcelona. 1986.

Hofer, Charles W. y Dan Schendel.Planeación estratégica: concep-

tos analíticos. Editorial Norma.Bogotá. 1985.

Kagono, Tadao y otros. Estrategia yorganización. Tercer MundoEditores. Ediciones Uniandes.Bogotá. 1994

Ogliastri, Enrique. Manual de pla-neación estratégica. TercerMundo Editores. EdicionesUniandes. Bogotá. 1992.

Sallenave, Jean Paul. Gerencia y pla-neación estratégica. EditorialNorma. Bogotá. 1985


SECCIÓN:EL CASO DEL TRIMESTRE

En cada una de las entregas de la revista incluimosun caso seleccionado de los mejores presentados porlos estudiantes de posgrado de la Universidad Icesien el trimestre anterior. Incluimos además comen-tarios acerca del caso presentados por profesores.

La base de datos «Casos Facultad de Ciencias Eco-nómicas y Administración, Universidad Icesi», estádisponible a profesores de las facultades de adminis-tración del país y el exterior.

Son de nuestro interés los comentarios sobre el usoque hagan de este caso

El editor


¡¿Qué vamos a hacer?!Se preguntaba el señor Pérez, presi-dente de Asocaña, entidad gremialque reúne a los principales ingeniosazucareros de Colombia, al revisar lasperspectivas de la industria.

“¡Seis centavos de dólar por libra!, conlos costos actuales en los que incurrela industria para producir cadauna....”, meditaba ese lunes en lamañana, en camino a la reunión se-manal del sector con los gerentes delos ingenios del país.


JULIÁN BENAVIDES FRANCOFRANCIA ISABEL ARISTIZÁBAL GRISALES

JUAN CARLOS CANO CASTRILLÓNANDRÉS FELIPE OCAMPO GUTMANN

JUAN CARLOS ZAMORANO BATLLE

TABLAS DE SALVACIÓN PARA LAINDUSTRIA AZUCARERA

COLOMBIANA*

Como conocedor de la situación porla que atravesaba el sector sabía queel azúcar como “commodity”, era cadavez más barato en los mercados in-ternacionales y no había perspecti-vas, ni en el corto ni en el largo pla-zo, de que esta tendencia fuera a me-jorar.

“Otra reunión semanal, espero queesta vez sí encontremos solucionesviables y nos pongamos de acuer-do....”, pensaba mientras entraba alrecinto donde se llevaría a cabo lareunión.

Tablas de salvación para la industria azucarera colombiana

* Este caso fue preparado por el profesor Julián Benavides Franco y Francia Isabel Aristizábal Grisales,Juan Carlos Cano Castrillón, Andrés Felipe Ocampo Gutmann y Juan Carlos Zamorano Batle, estudian-tes del postgrado. Especialización de Finanzas. Es propiedad de la Universidad Icesi. Santiago de Cali,Colombia, noviembre de 2003.


EN LA REUNIÓNComo era costumbre, el señor Pérezpresentó las estadísticas del sector dela última semana, se discutieron losproyectos de ventas y cuestiones me-nores relacionadas con la operacióndel gremio.

Como último punto se tenía previstala discusión de las perspectivas delsector para los próximos años; untema por lo demás punzante, debidoa la sensibilidad de los dirigentes delos ingenios del país por las implica-ciones económicas, sociales y de po-der involucradas.

El señor Pérez comenzó diciendo:“Como sabemos, es imperativo que lle-guemos a un consenso sobre el cami-no a tomar. En este momento el pre-cio internacional de la libra de azúcares muy bajo, con respecto a los altoscostos en los cuales se incurre para laproducción. Adicionalmente, el precionacional, que hace el diferencial paraque nuestra industria sea rentable, havenido bajando debido a que nuestroproducto es de libre importación, hayexcedentes de azúcar en el mundo ygrandes capitales nacionales dispues-tos a buscar utilidades con este meca-nismo”. Recuerden que sólo el 42% delas 230.000 hectáreas sembradas seprocesan para consumo doméstico.

En ese momento pidió la palabra elseñor Álvarez y dijo: “Propongo quese elabore un programa de reingenie-ría con el fin de mejorar la eficienciaen nuestras plantas, invirtiendo ennueva tecnología que reduzca el cos-to de producción”.

Intervino el señor Osorio: “Las inver-siones son cuantiosas y no todos po-

demos realizarlas de inmediato,además aunque pudiéramos, las le-yes colombianas no permiten el des-pido masivo de trabajadores y esesería el resultado, una vez puesta enmarcha la nueva tecnología”.

Un momento, dijo el señor Sánchez,“¿nuestros proveedores están prepa-rados para suplir nuestras nuevasnecesidades de repuestos? Además,debemos tomar un tiempo prudentepara capacitar a nuestros trabajado-res y aunque debido a nuestras leyesno podamos hacer despidos masivos,el impacto social de estos despidos esmuy grande”.

Intervino el señor Zuluaga: “El he-cho de reducir nuestro personal nosquita fuerza como gremio ante el go-bierno y generaríamos una malaimagen dentro de los trabajadoresque queden en nuestras plantas y re-sentimiento en la comunidad; ¿cómocuantificaríamos este efecto de des-confianza?”

“Bueno, dijo el señor Núñez, si partede nuestro problema son los exceden-tes de producción, ¿por qué no mole-mos sólo para producir lo necesariopara el mercado nacional?”

Señor González: “Tendríamos el mis-mo efecto de despido masivo de traba-jadores, planta inactiva y se dificulta-ría la distribución de costos fijos en-tre una menor producción”.

Señor Jiménez: “Además de traba-jadores y comunidad inconformes,debemos agregar a los colonos, quie-nes tendrían que buscar cultivos al-ternativos rápidamente. ¿Realmen-te estarán éstos preparados para talsituación?”


“Si, agregó el señor Gómez, en vez deproducir menos o de cambiar nues-tra tecnología, nos asociamos y deja-mos activos sólo ingenios por áreasproductivas, si es que tienen suficien-te capacidad ociosa para moler lacaña de otros, podríamos bajar nues-tros costos como industria”.

Señor Sánchez: “Pero qué pasaría conlas cuotas de exportación y con la in-versión hecha en planta de cada unode nosotros; de todas formas el pro-blema social se agravaría mucho másrápidamente, ya que este proyecto sepodría implementar de manera prác-ticamente inmediata”.

Señor Osorio: “Definitivamente yo noestoy dispuesto a renunciar a mi in-genio por ningún motivo. Además, porel momento el modelo que seguimosme satisface y sé que muchos de aquítambién comparten mi opinión”.

En el auditorio resonó un Sí, no uná-nime, pero sí muy importante comopara tener en cuenta a la hora de re-tomar el tema nuevamente.

El señor Pérez era muy consciente delos sentimientos de propiedad y po-der que en el gremio existían, y sabíaque de estos temas no se podía ha-blar muy abiertamente sin herir lasusceptibilidad de muchos gerentesde ingenios. El hecho de compartir lapropiedad es sinónimo de perder po-der y en este sector no había muchosdispuestos a aceptarlo.

En ese momento, y con el fin de cal-mar un poco el ánimo del auditorio,el señor Pérez dijo: “No olvidemosque, además, en el corto plazo seabren dos proyectos muy importan-tes para el gremio, como son la pro-

ducción de alcohol (Anexo 1) y la ela-boración de base para concentrados(Anexo 2), con los cuales podríamosdisminuir nuestras exportaciones deazúcar, vendiéndola en el mercadonacional a un mejor precio”.

“Pero tú sabes que no todos tenemosla capacidad financiera para partici-par en esos negocios y tu tarea es pre-sentar soluciones que beneficien atodo el sector y no solamente a algu-nos miembros que tengan cómo par-ticipar; en el caso del alcohol las in-versiones en planta serían cuantio-sas y los posibles beneficios por re-ducción de emisiones de dióxido decarbono serían recibidos por los dis-tribuidores mayoristas, quienes sonlos que preparan la mezcla”, exclamóel señor Sánchez.

Entonces el señor Pérez sacó algu-nas carpetas de su portafolio y cir-culando alrededor de la sala dijo:“Les estoy entregando la informaciónmás relevante del sector y de las al-ternativas que hemos contemplado,no sólo en esta reunión sino en lasanteriores, con el fin de que el próxi-mo lunes establezcamos la o las so-luciones definitivas. Espero su cola-boración porque de esto dependenuestro futuro”.

Así las cosas, la reunión se levantó.Las dudas embargaban al señor Pé-rez, y sabía que a todos los demásmiembros de la reunión también. Eraun grupo recalcitrante en lo que apropiedad se refería y cualquier de-cisión implicaba un gran esfuerzonegociador.

La pregunta que en la mañana sehacía, volvió a retumbar. Sabía que



el tiempo jugaba en su contra y quelos procesos comerciales integradoresse acelerarían muy pronto. Llegabala hora de tomar riesgos y de definir

1. Esta reunión nunca ocurrió y se usa como herramienta metodológica para ilustración de las condicionesactuales de la industria azucarera del Valle del Cauca. Los nombres de los participantes son ficticios ycualquier parecido con la realidad es mera coincidencia.

un nuevo papel con una nueva estruc-tura o con nuevos negocios.

¡¿Qué vamos a hacer?! Se pregunta-ba el señor Pérez, mientras subía asu auto...1


ANEXO 1Etanol producido a partir de co-sechas azucareras: Perspectivase implicaciones para el mercadomundial del azúcar

INTRODUCCIÓNLas perspectivas para el etanol com-bustible nunca han sido tan halagüe-ñas. Es probable que el renovado en-tusiasmo por los biocombustibles des-ate una gigantesca demanda globalde etanol combustible. Esto es lo queafirman los que esperan que la legis-lación propuesta en los Estados Uni-dos y la Unión Europea, que obliga ala inclusión de biocombustibles en loscarburantes para el transporte, seaadoptada pronto.

Además de estas dos “grandes” ini-ciativas sobre biocombustibles, estánlos incipientes programas de etanolque se están implementando en Tai-landia e India, con el apoyo de susindustrias azucareras nacionales ygobiernos respectivos. También tene-mos el gran interés exhibido por lasindustrias de azúcar de caña en de-sarrollar etanol combustible comouna nueva salida para la caña enSudáfrica, Australia y Colombia,mientras que en México el programapiloto de etanol se ha estancado.Muchos países miran a Brasil comomodelo plausible para desarrollaruna industria integrada del azúcar ydel etanol con la expectativa de quela demanda de combustibles renova-bles para el transporte se extienda enlos próximos años, a medida que losgobiernos comiencen a implementarpolíticas energéticas y medioambien-tales para abordar los problemas delcambio climático, la polución del aireurbano y la seguridad energética.


Da la impresión, por tanto, que la asídenominada “opción del etanol” brin-da la oportunidad de que las indus-trias azucareras amplíen su base deingresos y se garantice potencial-mente su viabilidad financiera con-tinuada. Al mismo tiempo, la nuevaola de interés en la producción deetanol combustible puede provocarun importante impacto en el merca-do mundial del azúcar, ya que variosde los programas propuestos y pro-yectos piloto se encuentran en impor-tantes productores de azúcar (Aus-tralia, India y Tailandia) y la cañade azúcar y su principal subproduc-to, las melazas, serán las materiasprimas obvias.

En este documento se revisa la ini-ciativa colombiana en torno al eta-nol combustible. También se identi-fican e investigan los principales fac-tores que influyen en la viabilidad co-mercial del etanol fabricado a partirde cosechas azucareras, en espera decomprender mejor las oportunidadespotenciales a largo plazo que el augede la demanda de biocombustiblespodría brindar al azúcar.

¿A QUÉ SE DEBE EL RENOVADOINTERÉS?El etanol se ha conocido como com-bustible durante muchas décadas,pero su uso generalizado como car-burante para el transporte se ha vis-to limitado por sus altos costos deproducción, comparados con el pre-cio de la gasolina. Al mismo tiempo,es evidente que la posición de los dosprincipales productores de etanolcombustible del planeta (Brasil con12.500 millones de litros y EstadosUnidos con 7.600) ha sido consecuen-cia de una fuerte intervención y apo-


yo gubernamental al etanol combus-tible durante muchos años.

No es ninguna casualidad que el re-novado interés del mundo del azúcarpor el etanol tuviera su origen a fina-les de 1998 y principios de 1999, cuan-do la evolución de los precios en losmercados del azúcar y del petróleocomenzó a divergir (véase la figura

siguiente). Los precios del azúcar su-frían una tendencia descendente,mientras que los del petróleo y de lagasolina se disparaban, llevando apensar a algunos gobiernos y analis-tas del sector que los programas debioetanol se habían vuelto muchomás económicamente viables quenunca.

PROGRAMAS INCIPIENTESDE BIOCOMBUSTIBLESEl alcance de la oportunidad que su-ponen los biocombustibles para las co-sechas azucareras es incluso mayor,gracias a varias iniciativas de políti-ca energética que apoyan la opción deletanol en Asia/Oceanía. Sin embar-go, debido a que existen materias pri-mas que compiten por la producciónde etanol combustible en varios deestos países, las posibles implicacio-nes para el azúcar no resultan inme-diatamente transparentes.

En Colombia, la Corporación para elDesarrollo Industrial de la Biotecno-

logía (Corpodib), una entidad mixta,desarrolló un programa de combus-tibles renovables para el transporte,en parte debido a que el gobiernoaprobó una ley (693 de septiembre 19de 2001) (Apéndice 1 - Apéndice 2)que obligaba al uso de bioalcohol entoda la gasolina colombiana despuésde 2003. Uno de los objetivos inme-diatos de Corpodib es producir sufi-ciente etanol anhidro a partir de cañade azúcar para un índice de mezclacon gasolina del 10%, lo cual requeri-ría 730 millones de litros de etanolen el primer año.


Precios y costos

Rango Precio galón Costo galón

Mínimo 1.35 0.90

Máximo 1.60 1.15

Fuente: Corpodib

Datos generales de industria

Producción azúcar total 2.520 Mill ton m

Producción azúcar exportada 1.127 Mill ton m

Ha sembradas en el Valle del Río Cauca 205.460 Ha

Producción caña por Ha 120.66 Ton

Producción alcohol por ton 75 Lt/Ton caña

Fuente: Asocaña

Costos de planta alcoholera

Lt/Día Costo Uds

100.000 6.400.000

200.000 8.000.000

300.000 10.000.000

Fuente: Asocaña - Praj Industries

TRES FACTORES CLAVE PARALA VIABILIDAD COMERCIAL:PRECIO DEL AZÚCAR, PRECIODEL PETRÓLEO CRUDO YAYUDA GUBERNAMENTALDos de los principales factores queinfluyen en la viabilidad comercial deletanol producido a partir de cosechasazucareras son el precio del azúcar(ya que representa el costo de opor-tunidad de la cosecha de azúcar uti-

lizada para producir etanol) y el pre-cio del petróleo crudo, que proporcio-na el patrón contra el cual compararel costo de la producción de etanolcombustible. En un mercado de eta-nol libre el valor real sería igual aldel precio de la gasolina sin plomo.El otro factor determinante clave dela viabilidad comercial del etanol esel nivel existente de ayuda guberna-mental, las expectativas sobre su con-



tinuidad y las posibles nuevas formasde ayudas futuras.

1. COSTO DE OPORTUNIDADEl costo de oportunidad para la pro-ducción de etanol a partir de cosechasazucareras es la rentabilidad obteni-ble de otro modo de la producción desucrosa. En otras palabras, determi-nar la viabilidad comercial de produ-cir etanol a partir de caña de azúcarsupone comparar los flujos de ingre-sos alternativos de la caña de azúcarpara producir etanol o para producirotros productos derivados del azúcarcrudo/blanco.

La capacidad potencial de producciónde etanol para un molino de caña deazúcar actual depende de varias con-diciones:

• Si se requiere poseer la flexibili-dad necesaria para permitir cam-biar entre la producción de etanoly la producción de azúcar;

• Si se utilizan melazas para eta-nol o para otros productos; o

• Se utilizan melazas de otros mo-linos.

2. COSTOS DE PRODUCCIÓNDEL ETANOL, COMPARADOSCON LOS PRECIOS DE LAGASOLINALa cuestión de los costos del etanolrelativos al precio de la gasolina escrítica y subraya la necesidad de in-corporar incentivos fiscales paraatraer las inversiones en capacidadproductiva de biocombustibles. Paraun precio del petróleo crudo determi-nado, se puede derivar un precio dela gasolina en refinería. A partir deaquí se puede estimar un precio máxi-mo competitivo para el etanol, con-

tra el cual pueden compararse loscostos de producción esperados. Endos palabras, durante la pasada dé-cada o más, a pesar de los avancestecnológicos en el proceso de produc-ción de biocombustibles/etanol (jun-to con el declive de los costos de ma-terias primas agrícolas en algunospaíses) que han reducido los costosde producción por unidad, los pará-metros económicos siempre han favo-recido a los combustibles fósiles con-vencionales. Por lo tanto, la rentabi-lidad de la producción de biocombus-tibles ha dependido en gran medidadel grado de subvenciones u otros in-centivos fiscales que les han otorga-do los gobiernos, y de los niveles degravamen impuestos sobre los com-bustibles fósiles en comparación conlos del etanol. Consecuentemente, eldesarrollo de grandes sectores de bio-combustibles, incluyendo el etanolproducido a partir de cosechas azu-careras, sólo se ha dado en países enlos que los gobiernos poseen medidasde apoyo avanzadas en forma de sub-venciones y regímenes fiscales favo-rables (discutidos en más detalle enla siguiente sección).

El atractivo de utilizar melazas deotros molinos estriba en la notablereducción potencial de los costos porunidad de la producción de etanol, alser capaz de operar una destileríamás grande. Estos ahorros compen-sarían el costo de transportar lasmelazas adicionales.

Colocando una instalación de produc-ción de etanol en un molino azucare-ro se obtienen verdaderas ventajas,especialmente si se considera que losmolinos azucareros generan un exce-so de energía y que la materia primase produciría in situ.


EL PRECIO DEL PETRÓLEOLo que es importante para los progra-mas de biocombustibles es el preciode equilibrio del petróleo esperado alargo plazo. Por supuesto, los defen-sores de los biocombustibles siemprehan sostenido que los combustibles dealto valor energético, en particular elpetróleo, exhiben un precio muy pordebajo del real debido a una diversi-dad de factores externos asociadoscon el uso de los carburantes y queno se toman en cuenta en su totali-dad a la hora de calcular su precio.Los factores externos más directa-mente asociados al uso de carburan-tes son la polución de aire, agua y tie-rras asociada con el descubrimiento,extracción, procesado y distribuciónde los mismos, incluyendo los gasesinvernadero. Sin embargo, no es pro-bable que el precio de mercado delpetróleo refleje tales factores exter-nos en los próximos años, por lo queel precio de referencia seguirá sien-do el mismo.

Es muy difícil prever los precios fu-turos del petróleo pero, utilizando elclásico marco de la oferta y la deman-da, una opinión moderada nos llevacasi irremediablemente a concluirque el mercado del petróleo tiene

mecanismos incorporados para devol-ver el precio del petróleo cerca de suhabitual nivel de 22 dólares el barril,aunque existe un gran potencial deerror hacia ambos lados cuando seimponen factores que influyen a cor-to plazo (por ejemplo, el comporta-miento de la OPEP). Un mecanismoclave es que con cualquier precio quesupere los costos de producción depaíses que no pertenezcan a la OPEP(costos marginales de unos 15-20 dó-lares el barril), existe un incentivopara que estos productores incremen-ten las actividades de exploración yproducción, que a su vez presionanlos precios a la baja, aunque con unademora, ya que las nuevas inversio-nes tardan al menos dos años en te-ner un impacto en los niveles de pro-ducción. Aún así, otros analistas pien-san que las reservas de países que nopertenecen a la OPEP son muy limi-tadas y costosas de explotar. Una res-petada agencia, el Departamento deEnergía Estadounidense, prevé queel precio medio mundial del petróleose reforzará gradualmente durante elcurso de los próximos dieciocho añoshasta alcanzar los 24,68 dólares elbarril en 2020 (expresados en dóla-res del año 2000) desde un nivel en2001 de 22,48 dólares el barril.



Aceptando que los precios del petró-leo probablemente tiendan hacia unnivel a largo plazo de unos 22-24 dó-lares el barril (en precios del año2000), es difícil evadirse a la conclu-sión de que algunos programas debiocombustibles necesitarán un con-tinuo apoyo gubernamental para se-guir siendo competitivos, a menos quese dé un dramático cambio en la tec-nología de producción del etanol quereduzca los costos. Las investigacio-nes se centran en el etanol de bioma-sa de celulosa, cuya primera plantapodría estar operando en los próximoscinco años.

OTROS COSTOSEl futuro de los programas de biocom-bustibles no depende exclusivamen-te de los costos relativos del etanol,comparados con los del petróleo, nide los costos relativos de la reducciónde emisiones de CO2 mediante el usode biocombustibles. Se necesita con-siderar el costo de infraestructura delos nuevos combustibles, las medidasrequeridas para el desplazamientogradual de los carburantes convencio-nales e incluso cuestiones de sumi-nistro para el etanol cuando la basede recursos puede ser limitada o ten-ga varias utilizaciones. También hacefalta incorporar a los cálculos los cos-tos de la eliminación de productos dedesecho (Ver Cuadro 1).


Cuadro 1: Vinaza (Dunder)

Una cuestión importante es la manipulación de la vinaza, que es el ma-terial final que queda después de la fermentación y la destilación. Con-tiene materia prima no fermentada y residuos de fermentación. Entrelas opciones se encuentran:

• Simple eliminación por esparcimiento en la tierra, método principalutilizado en Brasil

• Neutralización empleando un tratamiento de agua

• Reutilización como combustible para calderas

• Utilización como fertilizante

• Utilización como pienso animal

• Digestión anaeróbica para la generación de metano.

• Esta ruta es evidente en India, donde se utilizan varios diseños deprocesadores anaeróbicos a gran escala que producen notables canti-dades de metano.

3. APOYO GUBERNAMENTALLa importancia del apoyo guberna-mental a largo plazo hacia los biocom-bustibles es simplemente un reflejodel hecho establecido anteriormente:que los costos de los biocombustiblessuperan al precio de la gasolina quesustituyen, o al precio de otros oxige-nados. Por lo tanto, podría resultar

instructivo considerar la naturale-za de las ayudas gubernamentalesde los dos principales productores(Brasil y Estados Unidos) en un es-fuerzo por comprender mejor el po-sible éxito de las iniciativas actua-les y de los incipientes programas deetanol a largo plazo.2

2. International Sugar Organization. Etanol producido a partir de cosechas azucareras: Perspectivas eimplicaciones para el mercado mundial del azúcar. Noviembre 8 de 2002.



ANEXO 2

NÚCLEO PARA CONCENTRADOEl mercado de concentrados naciona-les representa una oportunidad parael azúcar. Este mercado se estima en2.5 millones de toneladas de concen-trado, de las cuales el 70% es produ-cido por grandes fábricas (concentra-dores) y el 30% por automezcladores.

De acuerdo con los niveles de inclu-sión del azúcar en los alimentos con-centrados, este mercado representaen términos de azúcar, más de370.000 toneladas año (28.000 hectá-reas, aproximadamente).

Se quiere evaluar la conveniencia deatender este mercado como sustitu-ción de algunos volúmenes de expor-tación, con base en la confección de

núcleos por medio de planta propia,planta alquilada y maquila.

Entre los posibles productos a mez-clar con el azúcar, con el fin de cons-tituir la base, se encuentran el glu-ten de maíz, la harina de pescado yla torta de germen.

Los inconvenientes encontrados alusar el gluten de maíz y la torta degermen es la facilidad con la cual sepuede separar del azúcar, pudiendoesta última ser utilizada para la pro-ducción de panela o para la venta di-recta al consumidor final.

Los costos estimados de alquilar labodega son de $720.000.000 al año, yde pagar por la maquila del concen-trado de $27.000 por tonelada. Loscostos de invertir en una planta pro-pia se anexan a continuación:


Núcleo para concentrado animal (Planta 72.000 ton)

1 kg 2.205 LbCosto de transporte 38.235.00 $/TonGastos de exportación 7.617.00 $/Ton

Precio venta 0.0578 UD$/LbCosto transporte 0.0059 UD$/LbGastos exportación 0.0012 UD$/Lb

Total ingreso por libra 0.0508 UD$/Lb

Precio venta núcleo 2003 $ 530.000 TonProducción planta 72.000 Ton/Año

Inflación estimada 2003 7.00%

Financiación Planta PropiaIntereses estimado 20.49%Plazo préstamo 10 añosPorcentaje de azúcar en núcleo 95%

Costo anual de la harina de pescadoPorcentaje de harina de pescado en núcleo 5%

Precio FOB harina de pescado 600 UD$/TonGastos importación harina de pescado 0.0114 UD$/LbTransporte desde puerto 38.235.00 $/Ton

Inversión en Planta PropiaMaquinaria US$ $Elevador de Cangilones 75.472 223.480.139Bandas transportadoras 5.660 16.759.826Cosedoras manuales 1.887 5.587.596Entongadores 11.321 33.522.613Bobcat 7.547 22.347.422Compresor de aire 5.660 16.759.826Elevadores 22.642 67.045.226Bodega 4.000 m2 ($800.000 m2) 1.080.679 3.200.000.000

1.210.868 3.585.502.648

Alquiler de Planta $ 720.000.000 Año

Personal de operación US$ $Administrador 5.239.94 15.516.000Técnico en mezclas 4.372.70 12.948.000Responsable de materia prima 3.444.67 10.200.000Empacadores 24.315.29 72.000.000Auxiliar Mezclado 2.026.27 6.000.000Preparadores materias primas 16.210.19 48.000.000Operadores elevadores 6.986.59 20.688.000Control materias primas 4.372.70 12.948.000Control producto terminado 4.372.70 12.948.000Auxiliar administrativo 3.063.73 9.072.000Factor prestacional 50% 37.202.39 110.160.000

111.607.17 330.480.000

Costo de maquila $ 27.000 Ton

Fuente: Dicsa



AN

EX

O 3

Dat

os m

acro

econ

ómic

os

Año

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

DTF*

10.1

0%10

.80%

11.0

0%11

.30%

11.3

0%11

.30%

11.3

0%11

.30%

11.3

0%11

.30%

11.3

011

.30%

Punt

os a

dicion

ales

2.00

%2.

00%

2.00

%2.

00%

2.00

%2.

00%

2.00

%2.

00%

2.00

%2.

00%

2.00

%2.

00%

Tasa

finan

ciació

n12

.10%

12.8

0%13

.00%

13.3

0%13

.30%

13.3

0%13

.30%

13.3

0%13

.30%

13.3

0%13

.30%

13.3

0%De

valua

ción**

7.70

%10

.80%

5.50

%5.

50%

5.50

%5.

50%

5.50

%5.

50%

5.50

%5.

50%

5.50

%5.

50%

IPP**

5.50

%4.

50%

3.50

%3.

50%

3.50

%3.

50%

3.50

%3.

50%

3.50

%3.

50%

3.50

%3.

50%

TRM

Spo

t29

61.1

0$/

UD$

Incr

emen

to p

rom

edio

pasiv

o5.

92%

Tasa

impu

esto

s38

.50%

Incr

emen

to p

rom

edio

patri

mon

io7.

63%

Tasa

libre

de

riesg

o (T

ES 1

0 añ

os)***

15.2

4%Re

ntab

ilidad

del

mer

cado

(IGB

C 12

mes

es)***

*55

.27%

Beta

des

apala

ncad

o ali

men

tos p

roce

sado

s USA

*****

0.54

Beta

des

apala

ncad

o ind

ustri

a de

l pet

róleo

******

0.51

Fina

nciac

ión: P

lazo

de 1

0 añ

os co

n do

s año

s de

grac

ia

*Fu

ente

: Rev

ista

La N

ota

Econ

ómica

, Cam

peon

as d

e la

Indu

stria.

No.

87,

julio

de

2003

**Fu

ente

: Dep

arta

men

to N

acion

al Pl

anea

ción

DNP.

Dire

cción

de

Estu

dios E

conó

mico

s.

***Fu

ente

: Mini

sterio

s de

Hacie

nda

de C

olom

bia

****

Fuen

te: B

olsa

de V

alore

s de

Colom

bia

*****

Fuen

te: w

ww.st

ern.

nyu.

edu/

dam

odar

an


Dato

s ge

nera

les

de la

indu

stria

azu

care

ra e

n el

Val

le

Capa

cidad

de

Molie

nda

Uso

deTi

empo

Vent

asAc

tivo

Activ

oPa

sivo

Pasiv

oUt

ilidad

Utilid

adGa

stos

mol

ienda

real

capa

cidad

perd

ido

2002

*to

tal*

corri

ente

tota

l*co

rrien

te*

Patri

mon

io*

oper

acio

nal*

neta

*fin

ancie

ros*

Sur

Cauc

a16

.000

11.9

9474

.96%

21.7

2%47

7.25

91.

174.

234

153.

833

329.

861

177.

758

844.

372

137.

294

17.2

08La

Cab

aña

6.00

04.

763

79.3

8%21

.86%

142.

454

356.

023

90.2

3780

.004

67.9

9627

6.01

917

.927

17.0

10Ca

stilla

7.00

06.

256

89.3

7%23

.66%

169.

481

123.

316

79.1

8359

.127

28.6

3364

.189

7.96

42.

576

May

agüe

z7.

000

6.09

387

.04%

22.0

2%18

0.23

518

3.85

937

.748

38.8

4521

.337

145.

015

36.2

2761

.934

Tota

l36

.000

29.10

680

.85%

22.32

%96

9.429

1.837

.432

361.0

0150

7.837

295.7

241.3

29.59

519

9.412

98.72

8

Cent

roCe

ntra

l Tum

aco

2.00

01.

650

82.5

0%26

.40%

22.3

4515

3.43

518

.344

39.9

1115

.671

113.

524

483

-1.6

16Pr

ovide

ncia

10.0

008.

262

82.6

2%18

.92%

242.

080

336.

262

53.6

9810

7.46

765

.221

228.

795

27.3

1911

.287

Man

uelita

14.0

008.

708

62.2

0%24

.61%

310.

429

544.

694

96.8

4516

5.04

747

.033

379.

647

31.8

7629

.584

Pich

ichí

4.50

03.

801

84.4

7%19

.43%

95.2

9112

0.87

328

.653

41.7

8229

.034

79.0

905.

328

3.32

9To

tal

30.50

022

.421

73.51

%22

.34%

670.1

451.1

55.26

419

7.540

354.2

0715

6.959

801.0

5665

.006

42.58

4

Norte

San

Carlo

s2.

300

2.27

398

.83%

17.5

0%45

.559

34.2

5019

.024

11.5

869.

651

22.6

634.

994

4.79

7Ri

opail

a8.

000

7.54

394

.29%

22.4

8%20

0.96

738

5.69

954

.906

153.

963

38.4

0523

1.73

622

.981

9.83

5Ri

sara

lda7.

000

4.23

560

.50%

20.5

1%10

9.82

814

4.74

533

.231

40.8

3026

.768

103.

916

8.58

09.

042

Tota

l17

.300

14.05

181

.22%

20.16

%35

6.354

564.6

9410

7.161

206.3

7974

.824

358.3

1536

.555

23.67

4

Dato

s agr

egad

os83

.800

65.57

878

.26%

21.61

%1.9

95.92

83.5

57.39

066

5.702

1.068

.423

527.5

07.

2.488

.966

300.9

7316

4.986

110.8

12

* Dat

os a

dici

embr

e 31

de

2002

Fuen

tes:

La

Nota

Eco

nóm

ica. V

adem

écum

de

Mer

cado

s 20

04 -

La N

ota

Econ

ómica

. Cam

peon

as d

e la

Indu

stria

No.

87,

julio

200

3 - A

soca

ña.

(Con

tinua

ción)



FICHA PEDAGÓGICA DEL CASO

1. RESUMENPara nadie es un secreto que el sec-tor azucarero colombiano dejó de seratractivo para los inversionistas y seha convertido en una gran preocupa-ción debido a las altas pérdidas obte-nidas a causa de los bajos precios in-ternacionales del azúcar.

El desarrollo industrial colombiano seencuentra a las puertas de una eta-pa en la cual se pondrán en marchanuevos proyectos que involucrarán avarios sectores e integrarán cadenasproductivas, desde el sector agrariohasta el industrial y de servicios.

Dentro de este marco se encuentra unproyecto de gran impacto para el sec-tor azucarero con amplias implicacio-nes en el mejoramiento de las condi-ciones ambientales. Se trata de la ley693 de 2001, con la cual se pretendeincentivar la industria azucarera pormedio de la producción de alcohol car-burante a partir de la fermentaciónindustrial del jugo de la caña de azú-car, para mejorar la calidad de lasgasolinas y disminuir la contamina-ción proveniente de los vehículos.

Este proyecto, respaldado por el Mi-nisterio de Desarrollo Económico, tie-ne amplias posibilidades de integrar-se con el acuerdo de competitividaddel sector azucarero.

Además del enorme beneficio que re-porta el desarrollo de esta Ley desdeel punto de vista económico y ambien-tal, se derivan de ella otros benefi-cios colaterales no menos importan-tes. Para abastecer los volúmenes in-dispensables para la mezcla del 10%de etanol a la gasolina, se requiereproducir en promedio 2.066.610 litros

diarios, es decir 750.312.650 litros alaño. A su vez, para producir esa can-tidad de alcohol será menester pro-ducir 10.333.050 toneladas de cañade azúcar al año como materia primapara suministrárselas a las plantasde destilación, las cuales podrían te-ner una capacidad de producción queoscila entre 100.000 y 300.000 litrosdiarios cada una. Es de anotar que,dadas las características físico-quími-cas del alcohol, no es viable pensaren instalar un gran centro de produc-ción, con una gran destilería como larefinería de Barrancabermeja, paraabastecer la demanda nacional, sinoque la producción del alcohol debeestar lo más próximo a los centros deconsumo, por lo que será necesariocontar con tantas plantas como cen-tros de consumo que así lo ameriten.Por razones de costo de transporte,tampoco es posible pensar en un grancentro de aprovisionamiento de lacaña, razón poderosa para que dichoscultivos se diseminen por todo el país.De este modo, el beneficio se exten-derá a todo el país y no se concentra-rá regionalmente, contribuyéndose deesta manera a la reactivación del sec-tor agropecuario y al desarrollo de laagroindustria.

Así mismo, otra alternativa de salva-ción para el sector azucarero es labase para la producción de concentra-do, mercado que en Colombia se esti-ma que está en 2.5 millones de tone-ladas, de las cuales el 70% es produ-cido por grandes fábricas y el 30% porpequeños grupos económicos.

De acuerdo con los niveles de inclu-sión del azúcar en los alimentos con-centrados, este mercado representaen términos de azúcar, un mercadode más de 370 mil toneladas año.


2. TEMAS QUE ABARCA1. Valoración de empresas.

2. Instrumentos financieros.

3. Microeconomía y macroeconomía.

4. Política energética colombiana.

5. Planeación estratégica y gerenciaintegral.

6. Industria azucarera colombiana.

7. Estructura financiera corporativa.

8. Comercio exterior.

9. Régimen cambiario.

10. Evaluación de proyectos.

3. OBJETIVOS PEDAGÓGICOS

General

Fomentar el análisis y discusión delcaso, a partir del análisis financiero,conocimiento de datos macroeconómi-cos, herramientas de evaluación yvaloración de proyectos que haganrentable la industria azucarera y/odisminuyan las pérdidas que actual-mente se obtienen por el bajo costointernacional del azúcar.

Específicos

• Evaluación financiera de alterna-tivas de producción para el sectorazucarero en Colombia.

• Conocimiento de la historia delsector azucarero en Colombia yevolución de la industria con elpaso del tiempo.

• Perspectivas del sector azucareropara los próximos años.

• Evaluación de datos macroeconó-micos que influyen en la rentabi-lidad de la industria azucarera.

• Estudio de los costos de produc-ción y precios de venta a escalainternacional del azúcar.

• Análisis de nuevas reglamentacio-nes jurídicas que buscan incenti-var la industria azucarera en Co-lombia.

• Estudio de usos alternativos delazúcar producida en Colombia.

4. PROCESO PREVISTODE LA DISCUSIÓN EN CLASEEl caso debe ser preparado por losestudiantes previa asistencia a cla-se. El grupo de estudiantes puede di-vidirse en tres tipos de grupos. Du-rante el desarrollo de la clase se re-comienda dividir el grupo en subgru-pos, con el objetivo de que cada unoanalice y discuta un tema en parti-cular para luego ser presentado a losdemás compañeros. Cada grupo to-maría el rol de asesor respecto a lossiguientes aspectos:

• Tipo 1: Evaluación financiera delos proyectos para los ingenios quecomprenden las zonas Norte, Cen-tro y Sur (separadamente), en elcual se tengan en cuenta un diag-nóstico del mercado internacionaldel azúcar, así como las diferen-tes alternativas de salvamentopara la industria de cada áreageográfica. Dimensionamiento delos proyectos y definición del áreageográfica que atienden.

• Tipo 2: Análisis de riesgo de losdos proyectos, relativa a las osci-laciones de precio de los produc-tos sustitutos y el costo de capitaladecuado para la evaluación fi-nanciera.



• Tipo 3: Evaluación de la estruc-tura de la industria azucarera enColombia. Estudio de posiblesconsolidaciones en el sector, laestructura de precios externos einternos y el sistema de cuotas deproducción asociado.

5. PREGUNTAS PARA LADISCUSIÓN• ¿Qué debemos hacer con la indus-

tria azucarera en Colombia?

• ¿Por qué el gobierno se empeñaen sostener el negocio del azúcaren Colombia?

• ¿A que se debe que grandes capi-tales sean invertidos en el nego-cio azucarero?

• ¿Qué hace que el negocio del al-cohol carburante sea viable en Co-lombia?

• ¿Es posible la diversificación enla industria azucarera colombia-na?

• ¿Es necesario que la industria seendeude para financiar los posi-bles nuevos proyectos?

BIBLIOGRAFÍA1. www.dnp.gov.co

2. www.infofinanciera.com.co

3. www.ecopetrol.gov.co

4. www.asocana.com.co

5. www.stern.nyu.edu/damodaran

6. www.praj.net

7. www.subpesca.cl

8. www.minhacienda.gov.co

9. International Sugar Organization.Etanol producido a partir decosechas azucareras: perspec-

tivas e implicaciones para elmercado mundial del azúcar.Noviembre 8 de 2003.

10. Corporación para el DesarrolloIndustrial de la Biotecnologíay Producción Limpia “Corpo-dib”, Seminario Internacionaldel Alcohol Carburante. Inicia-tivas de Colombia, 2003.

11. Ley 693 de septiembre 19 de2001.

12. Resolución 180836 del 25 de juliode 2003, Ministerio de Minasy Energía

13. Decreto 0070 de 2002.

14. Dicsa - Prado Asesores. Proyectode venta de azúcar y núcleosal sector de concentrados. Cali,octubre de 2002.

15. Sucromiles. Alcohol Etílico. Se-minario teórico-práctico, cos-tos de manufactura. Palmira,septiembre de 2003.

16. Asocaña. Informe Anual 2001 -2002.

17. Revista La Nota Económica No.087. Campeones de la Indus-tria. Julio de 2003.

18. Revista La Nota Económica. Va-demécum de Mercados. 2004.

OTROS DOCUMENTOS DELCASO (NO INCLUIDOS)La historia de la caña de azúcar enel Valle del Cauca, Colombia. IsabelCristina Bermúdez Escobar, Licen-ciada en Historia, Universidad delValle; Maestría en Letras / EstudiosCulturales, Universidad Andina Si-món Bolívar, Quito; Profesora, De-


partamento de Historia, Universidaddel Valle.

Resumen técnico; alcohol de fermen-tación

Apéndice 1: Ley 693 de Septiembrede 2001.

Apéndice 2: Extracto de Normativi-dad relevante al caso.

COMENTARIO AL CASOEl caso presenta la situación actualde la industria azucarera en Colom-bia, frente a nuevas posibilidades deinversión y usos alternativos de lacaña de azúcar.

La construcción de destilerías de al-cohol carburante, es tal vez el más im-portante proyecto en el que se haninvolucrado los ingenios azucarerosen épocas recientes. Esta iniciativacuenta con el apoyo del gobierno na-cional y se articula dentro de una es-trategia más amplia de combustibleslimpios, que parece convertirse en unimperativo mundial. La evaluación fi-nanciera del proyecto es el eje delanálisis del caso.*

Un uso alternativo del azúcar, en con-centrados para animales, es el sujetode análisis de la otra parte del caso.Su atractivo radica en la reducciónde los volúmenes de exportación, cuyoprecio se encuentra en los niveles másbajos de los últimos años, mientrasque su utilización como insumo en losconcentrados, se espera comercializaral precio interno.

Ambos mercados, potencialmentemuy atractivos, están sujetos a las va-riaciones de precio de los productosque substituyen; lo que incide en elnivel de riesgo de la inversión. Pues-to que existen diversas posiciones res-pecto a la inclusión de estos riesgosen una evaluación financiera, se sus-cita una interesante discusión alre-dedor del costo de capital y los análi-sis de sensibilidad que requiere un es-tudio de esta naturaleza.

Julián Benavides Franco(Ph. D. (C))Director Departamentode Finanzas

* El estudio financiero y la documentación anexa están disponibles para uso académico en la UniversidadIcesi (Cali). Contactar al Departamento de Finanzas o escribir a [email protected]



RESEÑASBIBLIOGRAFICAS

EL PROYECTO DELTA

Estrategias para hacer más rentables las empresas en el mundo de hoy.

La literatura acerca de gerencia es-tratégica está enfocada en modelos denegocios y estrategias para que lasfirmas pueden crear una ventaja com-petitiva sostenible. Proyecto Delta, deHax y Wilde II, constituye un cambiofundamental en la forma como pen-samos sobre el posicionamiento com-petitivo y está dirigido para aquellosgerentes, académicos que desean in-

Autores:Arnoldo C. Hax yDean L. Wilde II

Grupo Editorial Norma, 2003.

fluenciar la manera como las compa-ñías van a asegurar y sostener unaposición competitiva en la nueva eco-nomía, como consecuencia de la glo-balización, la desregulación, la inten-sificación de la competencia, el inter-net y la digitalización de la informa-ción. Los autores Hax y Wilde II de-sarrollan el libro alrededor del con-cepto de afianzar la relación con elcliente, el tema central del ModeloDelta, como un mecanismo paraatraer y retener los clientes.

Mientras que autores e investigado-res difieren en las perspectivas quehan desarrollado para alcanzar estaventaja competitiva (Porter; Praha-lad y Hammer; Ohmae, Treacy yWiersema; Rumelt; Lieberman yMontgomery; Stalk, Evans y Schul-man; Klemperer; Kotler; Shapiro yVarian; Hax y Wilde II), estos auto-res son consistentes al menos en unaspecto, el esfuerzo de las empresaspara identificar, entender, y manejarlos elementos clave estratégicos quelleven a un desempeño superior.

El Proyecto Delta

PENDIENTE FOTORESEÑA


Uno de estos elementos estratégicoses la fuerza de los costos en que incu-rriría un cliente si desea cambiar ha-cia productos o servicios de un pro-veedor competidor de la firma (en in-glés, switching costs), a veces tambiénreferidos como costos de fricción. Es-tos costos incluyen elementos talescomo tiempo, esfuerzo y conocimien-to que el cliente ha invertido en crearuna relación estrecha con su provee-dor y las inversiones que tendría querealizar para crear una potencial re-lación.

Aunque estos costos han sido siem-pre considerados un elemento impor-tante para alcanzar una ventaja com-petitiva, investigaciones indican quese hacen mucho más estratégicos enun ambiente tan interconectado comoel que actualmente viven las empre-sas.

En el libro Proyecto Delta, Hax y Wil-de II resaltan el papel que juegan es-tos costos del cliente al cambiar deproveedor a través de la discusión dela importancia de una profunda y es-trecha relación con el cliente, dondesi esta relación es formulada y ejecu-tada exitosamente, la estrategiaorientada al cliente puede crear unaverdadera e invulnerable ventajacompetitiva sostenible.

De acuerdo con los autores, los am-bientes interconectados o de red(ejemplo, los clusters o cadenas desuministro o producción) han altera-do la naturaleza actual del modo decompetir a través de la importanciaque tiene la relación entre clientes yproveedores. No es que los costos decambio de proveedor sean un elemen-to nuevo en la literatura acerca deestrategia, sino que los autores argu-

mentan que en la actualidad la com-binación de la tecnología, las comu-nicaciones y la existencia de redeshacen estos costos mucho más estra-tégicos y poderosos en la nueva eco-nomía (y en la vieja). Internet estáuniendo a todo el mundo y como re-sultado podemos ver unos costos decambio más altos y no menores, comose podría pensar cuando accedemosa tanta información.

Sin embargo, en el libro se hablamucho del impacto de estos costos decambio en la ventaja competitiva dela firma, pero no es muy claro en cómoidentificar y entender el amplio ran-go de oportunidades en costos de cam-bio que las firmas pueden manejar.

En el Modelo Delta (triángulo), Haxy Wilde enfatizan en la importanciade reconocer las posiciones estratégi-cas disponibles para las firmas (es-trategia de mejor producto, estrate-gia de soluciones completas al clien-te, y la estrategia de aseguramientode un sistema), las característicasúnicas de cada posición, y las impli-caciones de estas características paradeterminar las habilidades de lasempresas para generar costos de sus-titución y unir más a sus clientes conla empresa.

En la posición estratégica de mejorproducto, la empresa se enfoca en lascaracterísticas inherentes al produc-to, ya sea bajo costo, diferenciación oambos; en la posición estratégica deuna solución total al cliente, se enfo-ca en las características o activida-des del cliente y la firma intenta pro-veer productos o servicios que satis-fagan de la mejor manera las necesi-dades del cliente; finalmente, en laposición estratégica de asegurar un


sistema, la firma se enfoca en las ca-racterísticas del sistema, es decir, seenfoca en los elementos claves queconfiguran el sistema cliente-firma-complementadores del producto o ser-vicio. Por ejemplo, software comple-mentario que trabaja con el hardwareque la firma está comercializando.Aunque las tres estrategias no sonmutuamente excluyentes y una em-presa puede tratar de implementaruna mezcla de ellas, los autores ex-plican que la distinción entre ellasnos suministra una manera útil deentender y analizar las diferentesestrategias disponibles para estre-char relaciones con los clientes.

El libro ilustra con ejemplos talescomo Coca-Cola, Motorola, 3M, Ge-neral Motors, y Unilever, acerca de

El Proyecto Delta

cómo el ambiente competitivo actualha cambiado las reglas para el éxitoy cómo el Proyecto Delta provee unmodelo para desarrollar e implemen-tar estrategias en este ambiente. Esrealmente un cambio fundamental enla manera como hemos pensado acer-ca de posicionamiento competitivo:unirnos estrechamente con el clien-te, proveedores, complementadores,y, por qué no, competidores y susti-tutos; en lugar de una batalla y riva-lidad permanente y directa con loscompetidores.

Henry MolinaJefe Departamentode AdministraciónFac. Ciencias Administrativasy Económicas


FUNDAMENTOS DE FINANZAS INTERNACIONALES

El libro presenta la temática de lasFinanzas Internacionales en sus as-pectos básicos, desarrollando los con-ceptos matemáticos necesarios parasu abordaje y aplicación. Se muestranovedoso el manejo matemático quese les da a las relaciones entre lasvariables fundamentales que afectanlas decisiones corporativas en el ám-bito internacional de las finanzas.

En la lectura de la obra se encuen-tran cuatro partes bien definidas. Enla primera sección, que se consignacompletamente en el capítulo 1, sehace la ubicación de los grandes te-mas de las Finanzas Aplicadas y suconexión con la Teoría Financiera,permitiendo de comienzo una muybuena visión panorámica, no sólo del

tema específico, sino de las finanzasen general.

La segunda parte, desarrollada en loscapítulos comprendidos entre el nú-mero 2 y el número 6, presenta unabordaje matemático detallado de lasrelaciones entre tasas de cambio, ta-sas de interés, tasas de devaluacióny modelos de paridad cambiaria en-tre países, llegando hasta el manejode los modelos básicos de arbitrajeante los desequilibrios cambiarios. Esquizá en este tratamiento donde ellector encontrará el mayor valor agre-gado de la obra.

La tercera sección corresponde almanejo de la Financiación empresa-rial en el contexto internacional,mientras que la cuarta parte se de-sarrolla en los capítulos comprendi-dos entre el número 9 y el número13, trabajando los temas sobre Inver-sión internacional en las concepcio-nes de ambientes sin y con riesgo.

Autor:Guillermo Buenaventura Vera

ISBN: 958-33-5650-6

Universidad ICESI,1ª edición, 2ª impresión

Cali, Colombia - Enero de 2004

Formato: 21.5 x 28 cm

Páginas: 218


Aunque es recomendable que el lec-tor haya tenido contacto previo contemas básicos sobre Finanzas, el li-bro le proporciona facilidades eviden-tes como son la presentación bastan-te estructurada de la temática, el én-fasis en la parte cuantitativa y mo-delar, así como el desarrollo de situa-ciones específicas que acompañancada concepto, proponiéndole esta

obra como un muy buen ingreso alcampo de las Finanzas Internaciona-les y capacitándolo, además, paracomprender mejor el estudio de librosmás avanzados.

Guillermo Buenaventura VeraProfesor de tiempo completoFacultad de Ciencias Administrativasy Económicas Universidad Icesi

Fundamentos de Finanzas Internacionales


CUATRO ECONOMISTAS COLOMBIANOS

En 1997, el autor de este libro queEditorial Norma terminó de imprimiren octubre de 2003, tenía en menteun bonito proyecto: destacar entre losmiles de economistas que existen yhan existido en Colombia, seis quepara él realmente han dejado huellapor sus contribuciones a la teoría yla práctica económica. Era una nece-sidad intelectual de este profesor dela Universidad del Valle, salvar de lasobservaciones peyorativas que mu-chos profesionales de otras ramas y

la gente en general hacen acerca delos economistas, en las que se nos res-ponsabiliza —o al menos a los encar-gados de la política económica— detodos o muchos de los males de nues-tro país.

Pero esta necesidad intelectual no erasolamente altruista (poner en un ni-vel diferente a seis economistas en-tre los muchos colombianos); tambiénera en beneficio propio: Jorge Vallejosabe que su concepción sobre los pro-blemas económicos lo alejan conside-rablemente de la mayoría de sus co-legas, y escogió a “sus economistas”con un criterio altamente subjetivo,teniendo en cuenta la afinidad de lasconcepciones de estos personajes conlas de él mismo. Afortunadamente elresultado fue positivo, y la selecciónmuy acertada. No fueron seis econo-mistas los incluidos en su trabajo,porque así como un cambio radical en

Autor:Jorge Vallejo Morillo

ISBN: 958-04-7541-5

Editor:Grupo Editorial Norma

Bogotá, 2003.

Formato: 14 x 23 cm

Páginas: 253


su vida lo impulsó a empezar el libro,otro cambio radical lo impulsó a ter-minarlo sin haber terminado. Final-mente el libro quedó con cuatro eco-nomistas: Lauchlin Currie, SalvadorCamacho, Alejandro López y AntonioGarcía.

Vallejo quería hacer un libro paraeconomistas y estudiantes de Econo-mía, pero me lo puedo imaginar—o a decir verdad, lo puedo recor-dar— en una lucha permanente porno desviar lo que escribía hacia lo querealmente le gusta: la poesía, la lite-ratura, la historia y la revolución. Noquiero decir que la poesía, la litera-tura, la historia y la revolución nosean para nosotros los economistas;de hecho, deben serlo, en especial lahistoria (y la revolución). Lo que quie-ro decir es que debido a esa inclina-ción de nuestro autor, lo que podemosleer de los cuatro economistas es prin-cipalmente su “lado poético y revolu-cionario”. Vallejo quería mostrarnosa los economistas, pero atendiendoinconscientemente a sus preferen-cias, nos está mostrando principal-mente a los hombres, a cuatro hom-bres cuya vida intensa nos enseñamucho más que cómo planear la polí-tica económica o cómo interpretar demanera adecuada las variables fun-damentales de la economía y cómoexplicar su variación.

Efectivamente, Vallejo refleja mayorentusiasmo en su escrito al referirsea algún aporte que podría considerar-se “revolucionario” en la obra de “suseconomistas”. En el análisis de losescritos de cada autor, ignora lo con-vencional y se centra en lo innovador,en lo que resulta diferente a la teoríaeconómica ortodoxa o a la planeacióneconómica tradicional. En mi concep-

to, el único problema de esta actitudes que en algunas ocasiones hace ses-gado su análisis. Por ejemplo, en unode los capítulos del libro, el autor citala siguiente frase de Lauchlin Currie:“La solución de precios de garantía,el dumping y mayor proteccionismo—una solución de sensatez muy dis-cutible en economías ricas, desarro-lladas— es un consejo de desespera-ción para las economías en desarro-llo, ya que como política permanentees inconcebible que del 20% al 30%de la población sostengan al 40% ó50% en desocupación disfrazada”.

Sin el ánimo de otorgar un calificati-vo a este aporte de Currie, se podríadecir que su recomendación no esmuy diferente a la que algunos eco-nomistas actuales catalogados como“neoliberales”, han venido haciendoen los últimos años. Sin embargo,Vallejo hace la cita y no profundizamucho en el análisis de la misma, yjamás se le ocurriría decir que la re-comendación de Currie es similar ala que aparece en, por ejemplo, uninforme para Colombia del FMI, en-tidad que no es en lo absoluto de losafectos de Vallejo.

Y es que a lo largo del libro, el autortoma la actitud de biógrafo protectorde “sus economistas”, cuyas ideaseran no convencionales. Es fácil es-tar de acuerdo con ello, pero tambiénhabría que reconocer que, en casoscomo el citado, haciendo una lecturamás objetiva, algunos podrían encon-trar la recomendación igual de criti-cable que si la dijera un economistade una entidad multilateral, porejemplo. Esta actitud de Vallejo sedebe a nuestra limitación para encon-trar el lado débil del trabajo intelec-tual de aquellos a quienes admira-

Cuatro economistas colombianos


mos. “Los presento como parte de misangustias existenciales con la espe-ranza de no haber alterado para nadasus propias concepciones sobre elacontecer económico del país ni sobresus maneras de advertir y de aconse-jar”, dice Vallejo; y este propósito locumple a cabalidad gracias a su posi-ción de biógrafo protector.

También nos dice Vallejo: “quiere co-laborar con los jóvenes economistas ycon mis alumnos de casi tres décadasde docencia en esta disciplina paraque miren a sus antepasados, a susraíces intelectuales y a su propio pai-saje natural para que, con ellos en elalma, intenten discernir hacia el fu-turo con los peristilos más finos y pre-cisos que hoy en día les otorgan, tan-to las distintas teorías económicascomo el inmenso instrumental técni-co con que los ha dotado esta moder-nidad abrumadora”. Y es ésta la prin-cipal motivación para presentar sulibro en esta reseña, pues constituyeun material académico muy valiosopara cursos de Historia Económicacolombiana, Hacienda Pública colom-biana, Microeconomía, Economía ur-bana, Economía agrícola y Macroeco-nomía colombiana.

Como el mismo Vallejo lo resalta, lamayoría de economistas jóvenes ycasi la totalidad de los estudiantes deEconomía actualmente, desconocenla obra de estos cuatro autores, mu-chos ni siquiera saben que existieron:“Lo hago también con el anhelo de quelos nuevos economistas se interesenpor superar las profundas limitacio-nes de nuestra academia económica,empeñada como ninguna otra en elolvido sistemático de sus ancestros”.

En el capítulo de Salvador Camacho,el “caminante consagrado a la obser-

vación minuciosa, exigente y profun-da de los detalles de las cosas, las si-tuaciones y los seres”, Vallejo presen-ta la concepción smithiana del autorsobre el Estado, así como la propues-ta de reforma tributaria y sus análi-sis de Hacienda Pública, escritos hacemás de un siglo pero que contienenmuchos aspectos cruciales de la dis-cusión actual en materia tributaria,tales como el balance adecuado entreimpuestos directos e indirectos, elmonto y la base gravable de los prin-cipales impuestos, la posibilidad dealternar otras fuentes de financiación—como el endeudamiento—, entreotros.

Otro de los temas a los que Camachodedicó parte de su trabajo académicofue a la economía agrícola: “Observay compara, entrevera sugerencias detipo económico, con detalles técnicosde procesamiento, hace cálculos sobrecostos y rendimientos a la vez que re-salta las características medioam-bientales de los cultivos”. Vallejo re-sume la contribución de Camacho eneste campo diciendo: “Distribuciónequitativa de la riqueza, independen-cia y dignidad como condiciones deigualdad constituyen el bagaje de todoauténtico pensamiento liberal y donSalvador era un pensador de esa es-tirpe”.

Su producción intelectual tambiénfue dirigida al análisis de los secto-res industrial y comercial en Colom-bia. En esta parte se puede descubrira un Salvador Camacho visionario,adelantado más de un siglo a su épo-ca, con la capacidad de imaginarsenuestra incipiente economía inserta-da en un enorme mercado mundial,por un proceso de globalización queel autor ya vislumbraba. “Ya han


pasado más de cien años desde la lla-mada de atención de don Salvador yno nos parece que estemos dispuestosa pensar y actuar ni como moralistasni como economistas. Hemos pasadopor una infinidad de constituciones,de guerras internas de una violenciainterminable, de discusiones y de le-yes en torno a las reformas agrarias,de guerrillas campesinas, de marchasde despojados, de huelgas de jornale-ros y de cuanta forma de protesta pue-da existir. ¿No habrá en nuestro hori-zonte un rayito de luz que nos recuer-de a individuos como don SalvadorCamacho Roldán?”. Este capítulo,más que cualquier otro, sería de granutilidad en un curso de Historia Eco-nómica colombiana.

Alejandro López, el ingeniero-econo-mista que fue de los primeros colom-bianos que planteó la necesidad decontar con fuentes fidedignas de in-formación a través de la creación debancos de datos, preocupado por larigurosidad estadística y el respaldoempírico de la teoría, es presentadopor Vallejo como un “exceso de almasin empleo en el mundo”. Este gustopor la rigurosidad estadística y lapreocupación del autor por la preci-sión y las soluciones realistas a losproblemas económicos que nos ago-biaban, dificultaban el propósito es-condido de Vallejo de mostrar el ladopoético de los autores.

Vallejo cita la siguiente frase de Ló-pez, así: “Por cada cien filósofos notenemos ni un químico, por cada cienliteratos, expertos conocedores de loantiguo y lo moderno en literatura,no hay un reformador revolucionariode nuestras rutinas; la brillante inte-ligencia de los que nos divierten consus poesías o sus versos medra difí-

cilmente en la conquista del pan in-dependiente”. Y he aquí la ‘defensa’que Vallejo parece pensar que Lópeznecesita: “Y no es que López hubiesesido un individuo inculto que despre-ciaba la poesía, no; él mismo se dejóen ocasiones arrastrar por cierta venaliteraria y a la vez que citaba aShakespeare o a Goethe citaba tam-bién a Epifanio Mejía; sucedía que leangustiaban tantos conocedores de lodivino y lo humano, tantos versifica-dores que se morían de hambre. Sim-plemente él se daba cuenta de que elcarácter objetivo de los hechos econó-micos es, ante todo, de naturalezacuantitativa y cuantificable y que, poreso mismo, la información debía sersusceptible de ser medible y manipu-lable en un estricto sentido lógico -matemático. De allí que la ‘línea ima-ginaria’ del presente que se proyectatuviese que ser permanentementeconstatada en cifras y en series”.

De otro lado, Vallejo muestra que Ale-jandro López dedicó gran parte de suvida académica a la economía indus-trial; sus análisis de la teoría de la fir-ma y del consumidor, serían un muyútil complemento para un curso deMicroeconomía con aplicación a la eco-nomía colombiana. López escribió nu-merosos análisis referentes al proble-ma de la demanda en Colombia, o por-qué sus habitantes tenían tan pocacapacidad de consumo, lo que impe-día un crecimiento acelerado de la eco-nomía. En búsqueda de la respuestaprofundiza en temas como la agricul-tura y la importancia del mejoramien-to de las vías de transporte en el país.

Antonio García, por su parte, desdeel principio hasta el fin del análisisde Vallejo, aparece estrechamente li-gado a la subversión política y econó-



mica a nivel intelectual; “nuestro au-tor fue un incansable convencido delas posibilidades que tenía su socie-dad para alcanzar la meta de esaUnidad Superior entre el socialis-mo económico y el liberalismo políti-co, de la misma manera en que supo-nía que la libertad sólo sería alcan-zable mediante el recurso de un nue-vo tipo de democracia surgida desdeabajo, es decir, mediante la conquis-ta revolucionaria de los derechos in-dividuales”, anota Vallejo.

García realizó un extenso y profundotrabajo en la “cuestión agraria”, delcual resultó, entre otros, un completomodelo encaminado al mejoramientodel sector agrario e incluyendo el me-joramiento del nivel de vida de losprincipales actores del mismo: loscampesinos; según Vallejo, en la obrade López “se quiere conciliar en un solomodelo características esenciales detipo capitalista, con una economía deorientación estatizada y una buenadosis de cooperativismo. Todo ello, ven-dría a ser obvio, rompía con los patro-nes políticos de organización social enla mayoría de nuestros países”.

En cuanto al sector industrial, laprincipal preocupación de López erala elevada dependencia o “extranjeri-zación de las industrias básicas”.Adicionalmente, consideraba proble-mático el modelo industrial colombia-no, altamente intensivo en capital,“en un país con exceso de mano deobra y carente de grandes capitales”y con una burguesía industrial inca-paz de dirigir adecuadamente el de-sarrollo capitalista de la economíacolombiana.

De otro lado, como político, López seempeñó vivazmente en construir unapropuesta de reforma municipal en-

marcada en la instauración de unsocialismo democrático. Esta reformaconllevaría a la socialización de losservicios básicos, que necesariamen-te elevaría el nivel de vida de todoslos habitantes de un municipio, conun mayor grado de equidad.

Finalmente, el único de los cuatro eco-nomistas que tenía el título formal deEconomista, Lauchlin Currie, es pre-sentado por Vallejo como el hombreque siempre pedía un día más paraluchar. ¿Para luchar contra qué?, o ¿lu-char para qué? Al menos en el campoacadémico, luchar contra el subdesa-rrollo en el que estaban y están sumi-dos los llamados países del tercermundo. Desde que llegó a Colombiapor primera vez, Currie dedicó porcompleto su producción intelectual ala elaboración de propuestas que pu-dieran encaminar a Colombia en lasenda de un crecimiento sostenido.

Currie era ante todo un economistaheterodoxo, sin matrícula en ningu-na escuela de pensamiento específi-ca. Por esta razón, en su obra se pue-den encontrar modelos “currisianos”de crecimiento económico, desarrollosostenido, demanda de dinero, entreotros, con características muy parti-culares que no encajan completamen-te en ninguna de las teorías conven-cionales. Vallejo cita a Currie escri-biendo: “Cuando ya no hay necesidadde estudiar la sensatez de una expli-cación económica, porque la mismase acepta como evidente, resulta ex-traordinariamente difícil hacer escu-char otra explicación”. Este afán deCurrie por desprenderse de las ideastradicionales que limitaban la capa-cidad de explicación de los fenóme-nos económicos ‘actuales’, lo motiva-ron a realizar numerosas contribucio-


nes a la teoría económica, en vez desimplemente emplear los modelos yaexistentes.

Currie fue el autor de “Las cuatro es-trategias”, el plan de desarrollo delpresidente Pastrana en los años se-tenta. Una de las bases del plan erala idea de Currie sobre los “sectoreslíderes”, los cuales debían ser identi-ficados por cada economía para cons-tituirlos en el motor de crecimientoeconómico; en el caso de Colombia,Currie identificó como líderes los sec-tores de la construcción y las expor-taciones, los cuales permitirían un“crecimiento autoperpetuante”.

Para Currie, la movilización de manode obra desde el campo a la ciudadcontribuiría a incrementar la produc-tividad de los trabajadores que que-

daran en el campo, mientras que lasciudades deberían ser capaces de ab-sorber, a través de los sectores líde-res, los trabajadores movilizados.

Para terminar, vale la pena decir que,más allá de lo que Vallejo con “sus cua-tro economistas” pueda enseñarnossobre teoría económica a los profesio-nales y estudiantes de Economía, nosenseña cómo hacer fascinante y valio-sa la lectura de lo que lograron nues-tros colegas en el pasado: estudiar susobras con mente abierta, con posicióncrítica, con respeto por las fuentes deinformación y con respeto por el cono-cimiento y por las ideas de los otros.

Blanca ZuluagaProfesora de tiempo completoFacultad de Ciencias Administrativasy Económicas, Universidad Icesi


gerenciales - icesi.edu.co · tablas de salvación para la industria azucarera colombiana 95 ......

Documents