fútbol, seguridad ciudadana y derechos humanos
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Las ideas y opiniones expuestas en este libro son de exclusiva responsabilidad de los autores y no corresponden necesariamente con las de la Subsecretaría de Seguridad en los Espectáculos Futbolísticos y/o de Universidad de Lomas de Zamora. Está prohibida la reproducción total o parcial de cualquier medio existente sin la autorización explícita de las autoras, la Subsecretaría de Seguridad en los Espectáculos Futbolísticos y la Universidad Nacional de Lomas de Zamora. 2TRANSCRIPT
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Las ideas y opiniones expuestas en este libro son de exclusiva responsabilidad de los autores y no corresponden
necesariamente con las de la Subsecretaría de Seguridad en los Espectáculos Futbolísticos y/o de Universidad de Lomas
de Zamora.
Está prohibida la reproducción total o parcial de cualquier medio existente sin la autorización explícita de las autoras, la
Subsecretaría de Seguridad en los Espectáculos Futbolísticos y la Universidad Nacional de Lomas de Zamora.
Este material puede ser citado siempre que se dé el respectivo crédito.
Las autoras pueden ser contactadas en los siguientes correos electrónicos: [email protected] y
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Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos
Ministro Dr. Julio César Alak
Subsecretaría de Seguridad en los Espectáculos Futbolísticos
Subsecretario Dr. Pablo Miguel Paladino
Dirección de Políticas de Prevención y Relaciones Interjurisdiccionales
Director Dr. Fabián Ramón González
Universidad Nacional de Lomas de Zamora
Rector Horacio A. Gegunde
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MARIA EUGENIA ULLMANN
Es abogada, egresada de la Universidad Nacional de La Plata. Ejerce activamente la
abogacía y tiene vasta experiencia en el campo docente. Desde el año 2000, se
desempeña como docente en los diferentes Institutos de Formación Policial de la
Provincia de Buenos Aires. Forma parte del cuerpo docente y capacitadores de la
Subsecretaría de Seguridad en los Espectáculos Futbolísticos dependiente de la
Secretaría de Seguridad Interior, Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos
Humanos. Es consultora del Instituto Interamericano de Derechos Humanos desde el
2010, y participa en distintos grupos de trabajo relacionados con la investigación
sobre los derechos humanos, las fuerzas de seguridad y la seguridad ciudadana.
MARIA E. ERRIEST
Es abogada, egresada de la Universidad Nacional de La Plata en 1993. Ejerce
activamente la abogacía y desde el año 1995 se desempeña como docente en los
diferentes Institutos de Formación Policial de la Provincia de Buenos Aires. Se
desempeñó como Auxiliar Docente Ad Honorem Interina para la Asignatura Derecho
Civil IV Cátedra del Dr. Jorge H. Alterini y como Ayudante de Primera Categoría (ad-
honorem) de la Cátedra I de Derecho Civil IV del Dr. Jorge H. Alterini, por Concurso
entre 1996 y 1999 en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad
Nacional de La Plata. Designada como ayudante ad-honorem en la asignatura
“Ingeniería Legal” de la carrera de Ingeniería Civil de la Universidad Tecnológica
Nacional Facultad Regional de La Plata. Forma parte del cuerpo docente y de
capacitadores de la Subsecretaría de Seguridad en los Espectáculos Futbolísticos
dependiente de la Secretaría de Seguridad Interior, Ministerio de Justicia, Seguridad
y Derechos Humanos. Es consultora del Instituto Interamericano de Derechos
Humanos desde el 2010, y participa en distintos grupos de trabajo relacionados con
la investigación sobre los derechos humanos, las fuerzas de seguridad y la seguridad
ciudadana.
Las autoras pueden ser contactadas en los siguientes correos electrónicos:
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ÍNDICE
RESUMEN -09- PARTE I – INTRODUCCIÓN -11-
PARTE II - EL FÚTBOL Y LA SEGURIDAD CIUDADANA EN INGLATERRA. OTRAS EXPERIENCIAS -17- I.- Evolución normativa del Fútbol en Inglaterra -19- II. Legislación relativa al fútbol en Inglaterra a partir de 1985 -23-
a. Sporting Events (Control Of Alcohol Etc) Act 1985 -25- b. Public Order Act 1986 (Section 30) -25- c. The Taylor Report -26- d. Football Spectators Act 1989 -28- e. Football Offences Act 1991 -29- f. Sporting Events (Control Of Alcohol Etc.) (Amendment) Act 1992 -29- g. Criminal Justice And Public Order Act 1994 (Section 166) -30- h. Crime And Disorder Act 1998 (Section 84) -30- i. Football (Offences and Disorder) Act 1999 -30- j. Football (Disorder) Act 2000 -31- k. The Violent Crime Reduction Act 2006 -33-
III. Medidas de seguridad específicas adoptadas en Inglaterra relativas al fútbol -33-
a. Las órdenes de prohibición y las restricciones de viaje -33- b. Detención y arresto -35- c. Bebidas y drogas -36- d. Cánticos -36- e. Comisarios deportivos – Stewards -36- f. F.- British Transport Police -37-
IV. Situación actual en Inglaterra - 38- V. La regulación de la violencia en la Unión Europea -41- VI. El racismo en el fútbol -50- VII. “White Paper on Sport” (el libro blanco sobre el Deporte) -53- VIII. Otras experiencias europeas -53-
a. Francia -53- b. España -55- c. Italia -62-
IX. La FIFA y la seguridad ciudadana -63- X. Conclusión -65-
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PARTE III – LA REGULACIÓN DE LA VIOLENCIA EN EL FÚTBOL EN ARGENTINA -67- I. Introducción -69- II. Autoridades competentes -78-
a. Marco general -78- b. La Subsecretaría de Seguridad en los Espectáculos Futbolísticos (SUBSEF) -79- c. La ley 20.655 de Fomento y desarrollo del deporte -83-
III. Evolución normativa de la prevención de la violencia en el fútbol -84- a. El decreto 1466/97 -84-
b. Ley 24.192: Definición témporo-espacial de los delitos relacionados con el fútbol -89- IV. Medidas no legislativas adoptadas a fin de prevenir la violencia en el fútbol. Programas de prevención. -93-
a. Directivas y cursos a seguir en los encuentros de fútbol de la Policía Federal -93- b. Derecho de admisión -94-
1. Definiciones. Comparación con la prohibición de concurrencia. -94-2. Situación actual del “derecho de admisión” -97-
c. El llamado“Encapsulamiento de colectivos” - 101- d. Programa Ejemplo -103- e. Seminario/taller sobre “Estrategias de prevención de la violencia en espectáculos futbolísticos” -104- f. Programa “Hinchas del futuro” -106- g. Observatorio de la discriminación en el fútbol (INADI) -107-
V. La justicia deportiva: autoridades dentro de la cancha de fútbol -108-
a. El reglamento de transgresiones y penas de la Asociación del Fútbol Argentino (AFA) -110-
VI. Responsabilidad de las asociaciones y clubes de los daños que se generen en los estadios. Caso “Mosca” -118- VII. Análisis técnicos sobre la violencia en el fútbol -126-
a. “Recomendaciones para intervenciones estatales respetuosas de los derechos humanos” -126- b. Estudio de la AFA y la Universidad Tecnológica Nacional -129-
VIII. Análisis crítico de la legislación argentina -133- IX. La violencia en el fútbol y los derechos humanos. El Derecho de las víctimas - 136- X.- Propuestas -144-
a. Propuestas Generales -146- b. Propuestas específicas -146-
XI.- Consideraciones finales -153- Bibliografía -155-
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RESUMEN
El presente trabajo, elaborado entre los meses de diciembre de
2009 a junio de 2010, en el marco del Convenio celebrado entre la
Subsecretaría de Seguridad en los Espectáculos Futbolísticos y la Universidad
de Lomas de Zamora tiene por objeto analizar las evolución de las medidas
normativas que se han tomado en relación a la violencia en el fútbol, tanto en
Europa como en Argentina, desde la perspectiva de los derechos humanos,
con la finalidad de contribuir con la construcción de la ciudadanía, la
seguridad ciudadana y el fortalecimiento de la lucha contra la violencia.
La primera parte analiza de una manera general y breve la
historia del fútbol, la problemática del mismo y su relación con la seguridad
ciudadana y los derechos humanos.
En la segunda parte, se revisa la normativa relativa al fútbol y se
analizan las medidas específicas adoptadas en Inglaterra, Europa y países
emblemáticos como Italia, España y Francia. También hemos incluido las
medidas adoptadas por la FIFA por ser el principal organismo internacional
que nuclea a las federaciones de fútbol del mundo.
En la tercera parte del trabajo se revisa la legislación argentina,
en donde se profundiza en el análisis de la misma poniendo énfasis tanto en
las cuestiones positivas como en las negativas de la norma, de las acciones
estatales y de los distintos programas de prevención de la violencia en el
10
fútbol. En tal capítulo también formulamos una serie de recomendaciones y
elaboramos una serie de propuestas con el fin de mejorar la seguridad en los
espectáculos deportivos.
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Pagina El fútbol es uno de los grandes fenómenos de la humanidad: 264
millones de personas juegan al fútbol de alguna manera; existen 1,7 millones
de equipos de fútbol y alrededor 300.000 clubes en el mundo; y la Copa del
Mundo es uno de los eventos televisivos con mayor número de audiencia
mundial.1
Este deporte, es un fenómeno de tal magnitud, que la FIFA
cuenta en la actualidad con más asociaciones nacionales afiliadas -208 países-
que la Organización de Naciones Unidas -192 países miembros-.
El fútbol, además de ser uno de los deportes más populares del
mundo, es un deporte con un origen milenario que puede remontarse a la
Antigua China de los siglos II y III A.C.; también al antiguo Egipto del siglo III
A.C.; Persia, India, y las antiguas civilizaciones Mayas y Aztecas entre otras,
adonde ya el juego estaba inexorablemente unido a la religión, al poder y
también a la violencia.
El fútbol desde sus inicios y debido a los incidentes violentos que
se suscitaban, fue un deporte que tuvo constantes intervenciones de las
autoridades que tomaron medidas que iban desde la aplicación de penas a
quienes lo practicaban hasta la censura o la prohibición del juego;
cuestionando sobre todo los desórdenes públicos relacionados directamente
con la práctica de este deporte.
1 http://www.fifa.com/en/marketing/concept/index/0,1304,17,00.html.
14
Los estados modernos tienen la facultad de reglar la conducta de
las personas empujados por un sinfín de razones distintas; y lo hacen ya sea
formulando normas jurídicas o realizando tareas concretas para controlar,
estimular, garantizar, etc., determinada cuestión.
La histórica problemática de la violencia en el fútbol siempre fue
un tema de gran preocupación para los Estados, por lo que como señalamos
anteriormente, desde siempre se promulgaron leyes específicas en la materia
y se implementaron políticas para su tratamiento; por ello a lo largo de este
trabajo podremos ir visualizando la estrecha relación que existe entre el
fútbol, la seguridad ciudadana y los derechos humanos.
La seguridad ciudadana2, sustentada en principios democráticos,
pone énfasis en que las personas puedan gozar libremente de sus derechos
fundamentales, a la vez que las instituciones públicas, en el marco de un
Estado de Derecho, deben garantizar su ejercicio y respondan con eficacia
cuando éstos son vulnerados.3 Por ello, los Estados tienen la obligación de
crear y preservar las condiciones en las que se garantice el ejercicio pleno de
los derechos humanos y las libertades individuales. Cuando no lo hacen,
incumplen con sus funciones principales y fracasan en la tarea de proteger y
2 El concepto de seguridad ciudadana es el más adecuado para el abordaje de los problemas de criminalidad y
violencia desde una perspectiva de derechos humanos, en lugar de los conceptos de “seguridad pública”, “seguridad humana”, “seguridad interior” u “orden público”. En América Latina el concepto “seguridad pública” alude a la seguridad construida desde el Estado o, en ocasiones, a la misma seguridad del Estado. Conforme Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos. OEA/SER.L/V/II. DOC. 57. 31 diciembre 2009 3 Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos. OEA/SER.L/V/II. DOC. 57. 31 diciembre 2009
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garantizar los derechos humanos, lo que importa también una violación de
ellos, aunque los estados (y sus funcionarios) no sean los autores directos de
los daños y perjuicios que se generen por su acción y/u omisión4.
Los derechos humanos, entendiendo por tales al “conjunto de
prerrogativas y principios, de aceptación universal, jurídicamente reconocidos
y garantizados, que aseguran al ser humano su dignidad”, habitualmente son
vulnerados y lesionados y el ámbito de los espectáculos deportivos no escapa
a esta realidad.
En un evento deportivo son numerosos los actores que
confluyen: espectadores, futbolistas, clubes organizadores, terceros
(transeúntes ocasionales, vecinos, etc.) y por supuesto el Estado
representado por las Fuerzas de Seguridad, el Poder Judicial, el Ministerio
Público Fiscal, los organismos del Poder Ejecutivo con competencia en la
materia, etc.; por lo que el ámbito de los espectáculos futbolísticos es tierra
fértil para la continua colisión de intereses, derechos y obligaciones.
Por ello el Estado debe implementar políticas públicas de
seguridad ciudadana con el fin de prevenir y controlar los factores que
generan violencia e inseguridad sin perder de vista que en el ámbito de la
seguridad ciudadana se encuentran aquellos derechos de los que son titulares
todos los miembros de una sociedad, quienes deben poder desenvolver su
4 La Seguridad Ciudadana para la Garantía de Derechos Humanos: un Deber de los Estados. Isabel Albaladejo Escribano
16
vida cotidiana con el menor nivel posible de amenazas a su integridad
personal, sus derechos cívicos y al goce de sus bienes5.
Así, el Estado debe garantizar el derecho a la vida; el derecho a la
integridad física; el derecho a la libertad; el derecho a las garantías
procesales, el derecho al uso pacífico de los bienes, el derecho a la igualdad y
a la no discriminación, el derecho a la no-violencia, el derecho a la libertad de
asociación, sin perjuicio de otros derechos que pudieren corresponder.
Por ello, las políticas sobre seguridad ciudadana deben ser
evaluadas desde la perspectiva del respeto y garantía de los derechos
humanos y las respuestas a los problemas derivados de la violencia deben
encontrarse en el marco de las herramientas previstas en los instrumentos
internacionales de derechos humanos y la vigencia del Estado de Derecho
como pilares básicos para el pleno respeto a los derechos humanos y la
dignidad de las personas.6
5 Aguilera, Javier, "Sobre seguridad ciudadana y democracia" en Buscando la seguridad. Seguridad ciudadana y
democracia en Guatemala, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) - Programa Guatemala, Guatemala, 1996. 6 Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos. OEA/SER.L/V/II. DOC. 57. 31 diciembre 2009
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I.- EVOLUCIÓN NORMATIVA DEL FÚTBOL EN
INGLATERRA
De la misma manera que Inglaterra es la cuna del fútbol, las
primeras regulaciones de seguridad pública8 relacionadas con la práctica de
este juego también surgen en Inglaterra y fueron evolucionando con el
tiempo.
A principios del siglo XIV se prohibió el fútbol, no tanto pensando
en las cuestiones de seguridad pública sino más bien en el comercio, ya que
los desmanes y las situaciones de violencia que se desataban a causa de los
partidos de fútbol tenían consecuencias nefastas para el mismo.
En el año 1314, el alcalde de Londres Nicholas Farndon se vio
obligado a prohibir el fútbol dentro de la ciudad por los desmanes y los ruidos
que el evento producía, mediante una declaración que decía "Y considerando
que existe un gran alboroto en la ciudad a través de ciertos tumultos
derivados del fútbol en el ámbito público - del que tal vez muchos otros males
pueden surgir – que Dios no lo quiera – disponemos y prohibimos, en nombre
del rey, bajo pena de prisión, que tales juegos no podrán ser practicado en
adelante dentro de esta ciudad".9
8 En el Reino Unido se utiliza el concepto de “seguridad pública” para referirse a la seguridad de las personas y grupos que componen la sociedad, a diferencia de América Latina en donde el concepto alude a la seguridad construida desde el Estado o, en ocasiones, a la misma seguridad del Estado. Conforme Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos. OEA/SER.L/V/II. DOC. 57. 31 diciembre 2009 9 Nicholas Farndon´s proclamation in 1314: “And whereas there is a great uproar in the City through certain tumults
arising from the striking of great footballs in the field of the public – from which many evils perchance may arise –
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Durante la llamada "Guerra de los cien años" que libraron
Inglaterra y Francia (1337-1453), el fútbol no era bien visto en la Corte, y los
reyes de esa época - Eduardo III, Ricardo II, Enrique IV y Enrique V- castigaban
a quienes lo practicaban porque los súbditos se distraían de las practicas de
sus ejercicios militares, mucho más útiles para aquella época.
También los reyes escoceses del siglo XV se sintieron obligados a
censurar, y hasta prohibir, el fútbol. De esta época es el decreto publicado
por el Parlamento inglés convocado por James I en Perth en 1424 que
prohibía la práctica del juego: "That no man play at the Fute-ball" (Que
ningún hombre juegue al fútbol).10 Sin embargo, y a pesar de las numerosas
detenciones que se realizaban por la práctica ilegal del fútbol, los juegos
continuaron.
En el siglo XVII hubo numerosos intentos de controlar el deporte
por la vía normativa, pero tanto en Escocia como en Inglaterra las medidas
dispuestas fueron ineficaces.
En el siglo XVIII el juego tomó otro cariz y se convirtió además en
una batalla no reglamentada dado el sinnúmero de jugadores que
participaban en él.
which may God forbid – we do command and do forbid, on the King’s behalf, upon pain of imprisonment, that such
games shall not be practised henceforth within this city.”
10
Historia Del Juego. Los Orígenes La Cuna Del Fútbol Oposición Al Deporte El Crecimiento Global. http://Es.Fifa.Com/Classicfootball/History/Game/Historygame1.Html Consultado El 01 De Mayo De 2010.
21
En el siglo XIX, fue en el ámbito de las escuelas públicas inglesas
en que el desenfreno del juego se convirtió en un motivo de alarma entre los
educadores, y fue así como el Dr. Thomas Arnold11, en lugar de tratar de
prohibir el fútbol como antes se había hecho, alentó a los alumnos a
formalizar las normas por las que debía regirse el juego, con lo cual la
violencia en el campo de juego disminuyó sustancialmente, y el fútbol
empezó a verse como un juego respetable, con lo que se logró que el mismo
trascendiera los limites de la Gran Bretaña hacia el resto del continente
europeo.
A comienzos del siglo XX a pesar del perfeccionamiento del juego,
el fútbol seguía siendo el pasatiempo predilecto de la clase obrera, y pese a
las nuevas reglas establecidas el juego no estaba totalmente libre de
violencia.
De todas maneras, los disturbios, el mal comportamiento de los
asistentes al juego, la violencia y los actos de vandalismo, no fueron un
patrón dominante en esta época y los episodios de violencia ligados al fútbol
que se registraron no dejaban de ser episodios aislados. Lo mismo en el resto
de Europa.
Fue a partir de fines de la década del ´50 en donde comenzaron
nuevamente los hechos de violencia relacionados con el fútbol
incrementándose considerablemente en la década del ´60 y del ´70.
11
Pedagogo, humanista e historiador inglés, director de la Escuela de rugby entre 1828 y 1841.
22
Mientras que en el período 1946-1960 se registraron un total de
13 incidentes relacionados con malas conductas de los espectadores; en el
período 1961-1968 se reportaron un total de 25 incidentes.12
Estos incidentes que se incrementaron desde finales de 1960 a
1985, y que se registraron en Inglaterra y en el resto de Europa, aumentaron
el temor y el pánico social.
En esta época, desde el punto de vista normativo, los incidentes
relacionados con el fútbol, se veían y se trataban como problemas comunes
de orden público y no había legislación específica al respecto.
En Inglaterra y Gales los hechos violentos ocasionados en virtud
de un espectáculo futbolístico se penaban como delitos comunes y la
legislación que se aplicaba era el Código Penal. Lo mismo sucedía en el resto
de los países de Europa.
Recién a partir de 1984, y de manera tímida, en Europa se
empieza a legislar sobre la problemática específica de la violencia en el fútbol.
Pero fue finalmente la Tragedia de Heysel la que aceleró el
proceso y finalmente los distintos países europeos empezaron a adoptar
medidas concretas para erradicar la violencia en el fútbol y es así como se
empezaron a crear marcos jurídicos adecuados para tal cuestión. El 29 de
Mayo de 1985 se jugó la final de la Copa de Campeones de Europa en el
Estadio de Heysel (Bélgica) entre el Liverpool y la Juventus ante casi 60.000
12 Football violence in Europe. A report to the Amsterdam Group. prepared by Giovanni Carnibella, Anne Fox, Kate Fox, Joe McCann, James Marsh, Peter Marsh, July 1996
23
personas. Por una avalancha ocasionada por simpatizantes del Liverpool
murieron 39 personas.
Si bien este partido no fue el que más víctimas tuvo en la
historia del fútbol, sí fue el que tuvo mayor impacto mediático por
producirse en una final de la Copa de Europa.
A raíz del episodio de Heysel la UEFA expulsó a todos los equipos
ingleses de las competiciones europeas por 5 años y al Liverpool
específicamente por 10 años (sanción que luego fue reducida a seis); y
conminó a los clubes a tomar severas medidas para frenar la violencia de sus
aficionados más radicales, denominados "hooligans".
A partir de allí, nada sería lo mismo en el fútbol y los distintos
países de forma conjunta o separada comenzaron a legislar al respecto
II. LEGISLACIÓN RELATIVA AL FÚTBOL EN INGLATERRA
A PARTIR DE 1985
Pese a los acontecimientos de Bradford City13 y de Heysel
(Bélgica) ambos ocurridos en 1985, el gobierno inglés no tomó medidas
severas hasta cuatro años más tarde, en 1989.
13
Se la conoce como la Tragedia de Valley Parade al incendio de las tribunas del Estadio de Valley Parade acaecidos el 11 de mayo de 1985 en Bradford, Inglaterra, en el que murieron 56 personas y 265 resultaron heridas.
24
De la investigación que se hizo de estos acontecimientos se
realizaron una serie de recomendaciones: hacer una nueva legislación
criminal para los delincuentes del fútbol; otorgar más poderes para que la
policía castigara a los espectadores; agrandar los sistemas de seguridad de
los estadios con capacidad superior a 10.000 espectadores; hacer uso de
circuitos cerrados de televisión en los estadios. Pero los clubes no acataron
las órdenes, los hinchas de fútbol se quejaban sobre los males tratos que
recibían tras ser detenidos y de ser contenidos de forma poco civilizada por
vallas de acero.14
Durante todo éste tiempo sólo se legisló sobre algunas
cuestiones particulares que no abarcaban la totalidad de la problemática de
la violencia en el fútbol.
No obstante ello, con el correr del tiempo –sobre todo a partir
de 1989- la legislación relativa a la problemática del fútbol fue cada vez más
específica y más dura, lo que mereció en muchas oportunidades
innumerables críticas por el avasallamiento de ciertos derechos civiles de las
personas.
La legislación relativa al fútbol en Inglaterra es la siguiente:
14
La Seguridad en el Fútbol Articulo publicado en Diario El País de Madrid el 31/10/1994. Su versión digital puede consultarse en http://www.elpais.com/articulo/deportes/SEGURIDAD/FuTBOL/elpepidep/19941031elpepidep_50/Tes/
25
a. Sporting Events (Control Of Alcohol Etc) Act 198515
Por medio de esta ley se prohibió transportar alcohol en el
servicio público de transporte (buses y trenes) durante el viaje hacia o desde
el lugar en donde se desarrolla el evento deportivo.
Esta ley faculta a los magistrados a imponer condiciones y
restricciones a los bares, pubs y locales de esparcimiento con licencias para
que no vendan alcohol durante el tiempo que dura un partido de fútbol.
b. Public Order Act 1986 (Section 30)16
Permitía excluir de los estadios a las personas condenadas por
delitos relacionados con el fútbol en aquellos partidos que se disputaban en
Inglaterra y Gales. Estos poderes fueron sustituidos por las disposiciones de la
Football Spectators Act 1989.
Tras la “Tragedia de Hillsborough”17 en abril de 1989 en la que
fallecieron 96 aficionados ingleses, el gobierno encargó una investigación
parlamentaria de los hechos acontecidos, que fue realizada por Lord Justice
Taylor.
En noviembre de ese año el gobierno de Margaret Thatcher,
dictó la "Football Spectators Act", la que sería la primera de las normas 15
Legislación detallada en la Home Office Circular 34/2000 16
Legislación detallada en la Home Office Circular 34/2000 17
Suceso ocurrido el 15 de abril de 1989 en el estadio de Hillsborough, en Sheffield (Inglaterra), durante el partido de fútbol entre el Liverpool FC y el Nottingham Forest.
26
inglesas que abarcaba prácticamente la totalidad de las cuestiones
relacionadas con la violencia en el fútbol y que con enmiendas aún rige en la
actualidad.
c. The Taylor Report
La “Tragedia de Hillsborough” fue inicialmente adjudicada a los
hooligans, pero luego se determinó que la misma ocurrió debido a los
problemas estructurales del estadio y a la mala acción de la policía.
La altura de las vallas impidió que los hinchas de fútbol escaparan
y los policías preocupados por el accionar de los hooligans obligaron a volver
atrás a quienes escalaron la valla. La seguridad de los espectadores estuvo
comprometida por una excesiva preocupación por controlarlos.18
El gobierno de Margaret Thatcher encomendó a Lord J. Taylor la
tarea de redactar el informe sobre tal acontecimiento, el que fue aceptado en
el Reino Unido de manera unánime y las conclusiones fueron también
adoptadas por escoceses, galeses e irlandeses.
En el informe de 43 recomendaciones se dispusieron las
siguientes medidas:
1.- Los clubes debían sentar a todos los espectadores y se
ordenó que las sillas debían estar amuradas al piso. Si bien los clubes
18
La Seguridad en el Fútbol Articulo publicado en Diario El País de Madrid el 31/10/1994. Su versión digital puede consultarse en http://www.elpais.com/articulo/deportes/SEGURIDAD/FuTBOL/elpepidep/19941031elpepidep_50/Tes/
27
gastaron enormes sumas de dinero en acondicionar los estadios, ésta fue una
de las medidas más efectivas para que la violencia en el fútbol disminuyera
significativamente.
2.- Mejorar las condiciones generales de los estadios: debían
existir suficientes puertas para que todos los espectadores pudieran
abandonar los estadios en condiciones normales en ocho minutos; debían
destacar con colores vivos todas las vías de salida de los estadios; suprimir las
vallas perimetrales, etc.
3.- Fijar la cantidad de espectadores por superficie.
4.- Prohibir la venta de tickets en los estadios, aún durante el día
de partido y excluir de las inmediaciones del estadio a quienes no tuvieran
entradas. Se generó un sistema de venta de abonos por temporada y la venta
telefónica o por Internet.
5.- Formar personal policial en temas relacionados con la
violencia en el fútbol, generar buenos canales de comunicación entre ellos y
establecer una ubicación estratégica de los mismos dentro de los estadios.
6.- Mejorar la instalación de cámaras de video en los estadios,
aceptando las imágenes como prueba jurídica en caso de incidentes.
También se ideó un plan por el que se debía utilizar tarjetas de
identidad de los seguidores de los clubes de fútbol como la forma más eficaz
de prevenir la violencia en el fútbol. A pesar de que el gobierno aprobó el
plan, sólo 13 de los 92 clubes de la liga Inglesa implementaron el uso de
28
tarjetas de identidad. Tampoco la policía apoyó el proyecto, que finalmente
quedó en la nada.
También se resolvió penar a quienes atenten violentamente
contra otros y/o a quienes canten o inciten a la violencia a través de cánticos
xenófobos y se implementó la aplicación del derecho de admisión por parte
de los clubes que son sociedades anónimas.
El informe final, publicado en 1990, puso al descubierto el estado
deficiente de los estadios y los malos tratos que sufrían los hinchas pacíficos
en el intento de las fuerzas de seguridad de controlar al público y el
hooliganismo.
d. Football Spectators Act 1989
La Ley de Espectadores de Fútbol, fue sancionada el 16 de
Noviembre de 1989 por el parlamento inglés durante el gobierno de Margaret
Thatcher.
Con esta ley se introdujeron las órdenes de restricción para
concurrir a espectáculos futbolísticos ya sea dentro del Reino Unido o en el
extranjero a aquellos que cometen delitos relacionados con el fútbol. Estas
medidas son órdenes hechas por la Corte por las cuales se prohíbe a la
persona a la que se le aplica la misma que participe de un partido de fútbol,
ya sea en Inglaterra y/o Gales.
29
Asimismo, esta ley ordena que para aquellos partidos que se
disputen fuera de Inglaterra y Gales la persona que tiene una orden de
restricción debe reportarse en la estación de policía durante el horario del
partido.19
También por medio de esta ley se creo el sistema nacional de
tarjetas de membresía para restringir la entrada de personas violentas a
determinados encuentros futbolísticos. Esta parte de la ley nunca llegó a
aplicarse.
Se creó la Football Licensing Authority (FLA) como órgano
regulador de todas estas modificaciones; que tiene a su cargo la
responsabilidad de conceder o rechazar licencias para admitir espectadores
a una tribuna para ver un partido, y de la habilitación o no de un estadio que
no se ajuste a las reglas.
e. Football Offences Act 1991
Determina que las conductas de tirar bengalas; entonar cánticos
raciales o indecentes y avanzar sobre el campo el juego son delitos
f. Sporting Events (Control Of Alcohol Etc.)
(Amendment) Act 1992
19
Section 14(4), Football Spectators Act 1989
30
Extendió el período máximo por el cual una orden de restricción
de la Sección 3 de la Sporting Events (Control of Alcohol etc.) Act 1985 puede
ser hecha de 5 a 12 meses.
g. Criminal Justice And Public Order Act 1994
(Section 166)
Crea como delito la venta de entradas a los partidos de fútbol en
lugares públicos no habilitados para tal fin, aún si no es el día en que se
desarrolla el partido. También es un delito la reventa de entradas en
cualquiera de sus modos (en la calle, por correo, etc.)
h. Crime And Disorder Act 1998 (Section 84)
Determina que el incumplimiento de una orden de restricción
impuesta en el marco de la Ley de Espectadores de Fútbol de 1989, es un
delito que acarrea la privación de libertad, y aumenta el plazo máximo de
pena de prisión por tal incumplimiento a seis meses.
i. Football (Offences And Disorder) Act 1999
Renombra las órdenes internacionales de restricción y de
exclusión domesticas que en adelante serán solamente “órdenes de
prohibición”. Así las órdenes de prohibición internacionales serán las
31
“international football banning orders” (IFBOs), y las órdenes de exclusión
domesticas serán “domestic football banning orders” (DFBOs).
También amplía las circunstancias por las cuales dichas medidas
pueden ser impuestas; permite anexar a las órdenes internacionales de
prohibición otras medidas como por ejemplo la retención de los pasaportes.
Asimismo amplia la tipificación de los delitos de cánticos racistas e indecentes
y la venta de tickets ilegales.
j. Football (Disorder) Act 2000
La ley de “Desorden en el Fútbol” del año 2000 entró en vigor el
28 de agosto de 2000, tras un rápido trámite parlamentario. La razón de la
celeridad estuvo relacionada con los episodios violentos registrados por los
hooligans ingleses durante el torneo de la Eurocopa 2000 y la inminencia de
un partido de alto riesgo entre Francia e Inglaterra en París el 2 de
septiembre 2000.
Esta ley redactada como un conjunto de enmiendas a la Ley de
Espectadores de Fútbol de 1989 hizo cuatro cambios de vital importancia en
la legislación inglesa: dos de ellos fueron cambios permanentes mientras que
otros dos fueron cambios temporales.
El primer gran cambio que hace es que elimina la distinción entre
órdenes de prohibición nacional e internacional y asimismo las fusiona. De
esta manera, cuando un tribunal impone una orden de prohibición de asistir a
32
un evento futbolístico, la misma tendrá efecto tanto dentro del territorio
inglés como en el extranjero.
El segundo cambio es que un Tribunal, al dictar una orden de
prohibición, debe imponer el requisito de que el pasaporte del beneficiario
deberá ser entregado durante el período en que la prohibición internacional
está activada, a menos que considere que existen circunstancias
excepcionales para que ello no ocurra. La imposición de este requisito es
discrecional del Tribunal.
El tercer cambio es que las órdenes de prohibición también
pueden ser impuestas por un Tribunal de magistrados de conformidad con un
procedimiento civil, tras una denuncia efectuada por la policía. El Tribunal
deberá asegurarse de que la persona que es objeto de la denuncia haya
causado o contribuido a la violencia o el desorden en el Reino Unido o en otro
lugar, y que hay motivos razonables para creer que la orden de prohibición
ayudará a prevenir la violencia o el desorden en un partido de fútbol.
El cuarto cambio es que la policía puede impedir a una persona
salir del país si cree que tiene los suficientes motivos para que a esa persona
se le aplique una orden de prohibición.
Si bien estas dos últimas medidas se crearon para ser aplicadas
temporariamente, fueron extendidas por la Football (Disorder) (Amendment)
Bill del año 2001 y sucesivas enmiendas hasta fines del año 2007.
33
k. The Violent Crime Reduction Act 2006
Por esta ley se introdujeron una serie de cambios a la legislación
anterior en materia de espectáculos futbolísticos, entre ellos:
• Se eliminó el Régimen Nacional de Tarjeta de Membresía20 que
nunca se aplicó.
• Se facultó a los Tribunales para imponer condiciones en la
fianza en relación con las órdenes de prohibición.
• Cualquier funcionario jefe de la policía ahora puede solicitar
una orden de prohibición con respecto a cualquier persona,
independientemente de donde ellas vivan.
• Aquellas personas sobre las que pesa una orden de restricción
tienen la carga de notificar a la Autoridad de Fútbol sobre cualquier cambio
de sus circunstancias personales.
• La duración máxima de la orden de prohibición aumentó de 2 y
3 años a 3 y 5 años.
III. MEDIDAS DE SEGURIDAD ESPECÍFICAS ADOPTADAS
EN INGLATERRA RELATIVAS AL FÚTBOL
a. Las órdenes de prohibición y las restricciones de
viaje.
20
National Membership Card Scheme (sections 1-7 FSA)
34
Como dijimos antes, las órdenes de prohibición son aquellas
medidas que toma la Corte como pena en un proceso penal o a solicitud de la
policía para prohibir que una persona determinada asista a un partido
futbolístico tanto dentro del Reino Unido como en el extranjero.
Las mismas son emitidas y administradas por un organismo
nacional, el “Football Banning Orders Authority at the National Criminal
Intelligence Service” (NCIS) por delitos contra el orden público y delitos
raciales, embriaguez, reventa y/o venta ilegal de entradas, posesión de
armas, entonación de cantos racistas o indecentes yendo hacia el estadio o
dentro de él, comportamientos amenazantes y cualquier intento,
conspiración o la incitación a cometer cualquiera de los delitos mencionados.
Asimismo, las condenas por delitos equivalentes en Italia,
Escocia, Suecia, Noruega, Irlanda, Francia, Bélgica o los Países Bajos permitían
que los Tribunales ingleses impusieran órdenes de prohibición.
Esto traía el inconveniente de que las personas podían ser
doblemente juzgadas: tanto en su país como en el extranjero, lo que generó
un sinnúmero de críticas al sistema. Sin embargo el Ministerio del Interior
británico opinó que las órdenes de prohibición son una medida administrativa
y no un castigo.
Hasta el año 2000 las ordenes de restricción eran más comunes
que las ordenes de prohibición, pero la Football (Disorder) Act 2000
implementó una sola orden en la que se incluía ambas medidas y desde la
35
misma se aplican tanto en los eventos futbolísticos domésticos como
internacionales.
Tanto la policía como la Corte tienen amplísimas facultades en
cuanto a las medidas de arresto y detención de las personas. La política de
prohibición y restricción de entrada a los estadios de fútbol, ha merecido
serias e innumerables críticas, en tanto hay numerosos derechos civiles en
juego que se han visto amenazados, alterados o violados.
b. Detención y Arresto
En materia de detención y registro, la policía tiene el derecho de
detener y registrar a toda persona que se encuentra afuera de la cancha si
tienen "sospechas razonables” de que ha cometido un delito, o si un oficial de
alto rango considera que es probable la participación de dicha persona en un
incidente de violencia grave registrado en la zona aledaña al estadio.
También las personas pueden ser registradas para entrar a la
cancha y los efectos personales pueden ser confiscados: por ejemplo carteles,
luces de bengala, botellas, cámaras, etc. Las personas pueden experimentar
grandes dificultades para conseguir que les devuelvan sus pertenencias
después del partido.
También la policía está autorizada a prohibir la permanencia de
una persona en un área específica por más de 48 horas, siempre que tuviere
razones y evidencias que justifiquen su medida.
36
El artículo 60 de la Ley de Justicia Penal también puede aplicarse.
Esta norma permite a la policía acorralar a un gran número de personas en un
espacio cerrado y realizar búsquedas de armas ofensivas o instrumentos
peligrosos, como así también tomar los nombres, direcciones y fotografías de
las personas.
Los ciudadanos cuando son detenidos o arrestados tienen
derecho a tener un abogado, a quien pueden contactar en forma gratuita
desde la estación policial; y a ser informados del motivo del arresto.
Asimismo los ciudadanos tienen la obligación de suministrar en
forma correcta su nombre, apellido y dirección correcta y pueden ser
liberados bajo fianza.
c. Bebidas y Drogas
No está permitido llevar alcohol a un partido de fútbol y también
es un delito estar alcoholizado o bajo influencia de las drogas en el campo de
juego.
d. Cánticos:
Es un delito entonar cánticos ofensivos o racistas.
e. Comisarios Deportivos – Stewards.
37
La mayoría de los clubes contrata personal de seguridad
entrenado y capacitado para el control y el manejo de multitudes. Ellos tienen
la facultad de detener a los ciudadanos y entregarlos a las autoridades
competentes.
f. British Transport Police
Los hinchas de fútbol viajan habitualmente en el transporte
público (trenes o buses) por lo que se ha tenido que reforzar la seguridad en
estos lugares.
La British Transport Police es quien se encarga de la seguridad
dentro del sistema ferroviario del Reino Unido.
En el período 2008/09 hubo 51 incidentes serios relacionados al
fútbol en estaciones de trenes y se reportaron 538 incidentes de
comportamientos anti-sociales que impactaron en otros pasajeros. En la
temporada 2008/09 la policía hizo 838 arrestos, suma superior a la de años
antes21
La policía de tránsito se reúne regularmente con la Asociación de
Fútbol de Inglaterra, clubes, y otras fuerzas policiales locales para planificar la
actividad en cada juego y tienen su propio cuerpo de inteligencia llamada la
“Football Intelligence Unit” con bases de operación en todo el país.
21 Datos estadísticos obtenidos de la página http://www.btp.police.uk/passengers/issues/football_policing.aspx consultada el 18/05/2010.
38
Para los torneos domésticos ha establecido las siguientes
medidas como política de seguridad: monitorear el número de hinchas de
fútbol que usan el tren como medio de transporte, rutas que utilizan
habitualmente, conductas que siguen, etc.
Los funcionarios de la British Transport Police (BTP) regularmente
escoltan a las hinchadas en los trenes en todo el país y en el metro de
Londres; tienen enlace permanente con los operadores de trenes, para
desactivar las situaciones de conflicto y mantener separados a hinchas rivales;
alientan al uso de los servicios de trenes especiales que transporten
exclusivamente a hinchas de fútbol; evitan que se consuma alcohol en los
trenes entre otras medidas.
También es función de la BTP es mantener contacto directo con
las autoridades Belgas y Francesas cuando los hinchas hacen uso del
Eurostar22 y hacen operaciones conjuntas de control en dicho tren.
IV. SITUACION ACTUAL EN INGLATERRA
El parlamento inglés consideró que la legislación no era la única
medida para prevenir la violencia en el fútbol, y por ello convocó a otros
actores para ayudar a erradicar el problema, incluyendo a la policía, otros
Estados, autoridades del fútbol y aún hinchas de los clubes. A todos ellos les
22
Tren de alta velocidad que une el Reino Unido con Francia y Bélgica a través del Canal de la Mancha.
39
pidió cooperación incluyendo a las autoridades civiles y policiales del
extranjero.
También tomaron contacto con los hinchas de clubes de fútbol,
trabajando con ellos sobre concientizar acerca de la responsabilidad de sus
conductas y reputación.
Consideraron que las órdenes de prohibición son para prevenir la
violencia que causan los hooligans dentro y fuera de Inglaterra y las mismas
van desde prohibir usar el transporte público los días del juego como
asimismo visitar determinados lugares de la ciudad, bares y pubs durante los
períodos de riesgo.
Va de suyo que en un primer momento los clubes se opusieron a
las medidas dispuestas por el gobierno, sobre todo aquellas que tenían que
ver con las cuestiones edilicias de los estadios, debido a los altos costos que
debían afrontar para la modificación de los mismos. Pero el gobierno,
dispuesto a erradicar el problema, propuso ofrecer ayuda, y para ello redujo
el impuesto sobre las quinielas durante cinco años por la vía del Football Trust
para ayudar a la reconstrucción de los estadios. La propuesta de que todos
éstos tuvieran asientos fue modificada también por el Gobierno para que se
aplicara sólo a los clubes de primera y segunda división.
Para 1993 sólo 2 de 92 clubes tenían aún una valla en todo el
perímetro de su terreno, y 46 campos de juego no tenían ningún tipo de reja.
40
Los estadios más grandes tenían menos rejas y carecían de foso, lo cual los
convertía en únicos en el mundo del fútbol.23
Esa política implementada en forma seria y coherente a lo largo
de casi tres décadas ha dado buenos frutos en Inglaterra. La legislación que
condena la violación del terreno de juego, la cooperación de todos los actores
involucrados con el fútbol (clubes, aficionados, estado, policía) ha significado
que la mayoría de las autoridades haya juzgado como un éxito las
modificaciones introducidas. Aún así la violencia no se ha erradicado
completamente.
Durante el 2007-2008 más de 37 millones de personas
concurrieron a partidos de fútbol en Inglaterra, de las cuales 3.842 personas
fueron arrestadas por desórdenes relacionados con el fútbol y se reportaron
373 crímenes violentos.
En el 67% de los partidos jugados no hubo arrestos ni problemas
de violencia. A 3.172 personas se les aplicaron órdenes de prohibición.
El 60 % de los arrestos relacionados con el fútbol se llevo a cabo
fuera de los campos de juego, y dichas medidas por cánticos racistas bajaron
del 47% al 23%24
23 La Seguridad en el Fútbol Articulo publicado en Diario El País de Madrid el 31/10/1994. Su versión digital puede consultarse en http://www.elpais.com/articulo/deportes/SEGURIDAD/FuTBOL/elpepidep/19941031elpepidep_50/Tes/ 24 Estadísticas obtenidas en http://www.civilrenewal.communities.gov.uk/crime-victims/reducing-crime/football-disorder/. Página consultada el 18/05/2010.
41
V. LA REGULACIÓN DE LA VIOLENCIA EN EL FUTBOL EN
LA UNIÓN EUROPEA
La violencia en el fútbol no es un problema exclusivamente
británico pero las causas que originan la misma, sí obedecen a cuestiones
meramente locales y propias de cada país.
Los problemas sociales han sido un factor de suma importancia
para la violencia en Inglaterra, mientras que en Escocia los factores que la
ocasionan son religiosos; en España está ligada en cambio a los
nacionalismos políticos y en Italia a las regiones geográficas.
Sin embargo, las distintas naciones europeas comparten este
problema como así también el del racismo, lo que les ha llevado a tener que
organizarse jurídicamente no sólo como una gran región, sino también
atendiendo las cuestiones particulares de cada país.
Dado que el fútbol como deporte es competencia nacional, la
legislación es diferente en cada Estado miembro; por ello, las iniciativas
comunitarias como se verá seguidamente, se centran en el fomento de la
cooperación, instando a los Estados de la Unión Europea a fortalecer el
control de los espectadores de fútbol y a mejorar la cooperación entre todos
ellos y los agentes deportivos. 25
25 http://www.europarl.europa.eu/
42
De la misma manera que en Inglaterra, la regulación relativa al
fútbol en Europa comienza a aparecer tímidamente en la década del `80 y
uno de los primeros antecedentes que se conocen emitidos por Parlamento
Europeo es la Resolution on Sport in the Community 26.
Posteriormente el Consejo de Europa emitió la Recomendación R
(84) 827 aprobada en 1984 sobre la reducción de la violencia de los
espectadores en los eventos deportivos y, en particular en partidos de fútbol.
Aunque se recomendó mejorar las políticas nacionales de coerción, los
autores de la Recomendación sugirieron a los Estados miembros darle
prioridad al fortalecimiento de la cooperación entre el Estado competente y
agentes civiles y propuso la introducción de una política de prevención en el
lugar en donde sucedían los hechos, o sea, los estadios. Dicha política
consistía en vigilar a los espectadores.
Si bien la Recomendación Nº R (84) 8 no tiene ningún efecto
vinculante para los Estados, marca un punto de inflexión en la regulación de
la violencia en el fútbol ya que a partir de ella se iniciaría un período de
control social, basado en la gestión de riesgos.
Sin embargo, también hay que señalar que las medidas de
prevención y de seguridad respecto a la violencia en los estadios ya era
frecuente en las instrucciones que impartía la UEFA en 1983, en las que había
26
European Council, Resolution on Sport in the Community, OJ C 127, 14.5.1984, F§3. 27
Council of Europe Recommendation No. R (84) 8
43
colaborado la Asociación de Fútbol Inglés y el Deutscher Fussball-Bund; de lo
que se infiere claramente que fue de manos privadas la iniciativa de tomar
medidas respecto de la violencia en el fútbol.
Pero fue la Tragedia de Heysel la que aceleró el proceso y
finalmente los distintos países europeos empezaron a adoptar medidas
concretas para erradicar la violencia en el fútbol y es así como se empezaron
a crear marcos jurídicos adecuados para tal cuestión.
Siguiendo las políticas adoptadas por Inglaterra, Europa en 1985
adoptó el “Convenio Europeo sobre la violencia e irrupciones de espectadores
con motivo de manifestaciones deportivas y especialmente de partidos de
fútbol”28, con la finalidad de asegurar la elaboración y aplicación de medidas
para prevenir y sofocar la violencia en los estadios y las invasiones de los
espectadores al campo de juego; procurar que se movilicen las fuerzas de
seguridad para afrontar las manifestaciones de violencia dentro y fuera de los
estadios y a lo largo de las vías de tránsito utilizadas por los espectadores;
facilitar una cooperación estrecha e intercambio de información apropiada
entre las fuerzas policiales de las distintas localidades interesadas o que
puedan llegar a estarlo; adoptar una legislación por la que se prevea que a las
personas reconocidas culpables de infracciones relacionadas con la violencia
28 Resolución Número 120 del Consejo de Europa, Estrasburgo el 19 de agosto de 1985
44
en el fútbol se les inflijan penas adecuadas o, en su caso, medidas
administrativas apropiadas.29
Como medidas concretas se dispuso que: “Cuando se teman
estallidos de violencia e irrupciones de los espectadores, las Partes
procurarán, con una legislación adecuada con sanciones por su
incumplimiento u otras medidas del caso, concretamente:
a) actuar de manera tal que la proyección y la estructura de los
estadios garanticen la seguridad de los espectadores, no favorezcan la
violencia entre ellos, permitan un control eficaz de la muchedumbre,
contengan barreras o vallas apropiadas y permitan la intervención de los
servicios de socorro y de las fuerzas del orden;
b) separar eficazmente a los grupos de partidarios rivales
reservando a cada equipo tribunas distintas;
c) asegurar esta separación controlando rigurosamente la venta
de los billetes y adoptar precauciones especiales durante el período que
precede inmediatamente al partido;
d) excluir de los estadios y de los partidos o prohibir su acceso, en
la medida en que sea jurídicamente posible, a los promotores (conocidos o
potenciales) de disturbios y a las personas que se hallen bajo los efectos del
alcohol o de las drogas;
29 Art. 3 Convenio Europeo sobre la violencia e irrupciones de espectadores con motivo de manifestaciones deportivas y especialmente de partidos de fútbol
45
e) dotar a los estadios de un sistema eficaz de comunicación con
el público y procurar que se haga pleno uso del mismo.
f) prohibir a los espectadores introducir bebidas alcohólicas en
los estadios; restringir y, preferentemente, prohibir la venta y cualquier
distribución de bebidas alcohólicas en los estadios y asegurarse de que todas
las bebidas disponibles estén en envases no peligrosos;
g) proveer a controles a fin de impedir que los espectadores
introduzcan en el recinto de los estadios objetos que puedan servir para actos
de violencia (petardos, bengalas u objetos análogos).
h) asegurar que agentes de enlace colaboren con las autoridades
competentes antes de los partidos, en lo que respecta a las medidas que haya
que tomar para controlar la muchedumbre.30
Varias Presidencias de la Unión Europea (UE) desde la década de
1990 han organizado casi todos los años reuniones de expertos sobre la
violencia en el fútbol para identificar las mejores prácticas y debilidades y han
tomado medidas concretas.
En 1996 el Consejo de Europa adoptó la Recomendación del
Consejo, del 22 de abril de 1996, sobre directrices para prevenir y contener
los desordenes relacionados con partidos de fútbol31 que preveía:
30
Art. 4 Convenio Europeo sobre la violencia e irrupciones de espectadores con motivo de manifestaciones deportivas y especialmente de partidos de fútbol. 31 Consejo de Europa. Diario Oficial C 131 de 3.5.1996.
46
• el intercambio, entre los Estados miembros, de informes,
redactados según un formato estándar por los distintos servicios de policía,
sobre los grupos instigadores de los disturbios;
• un intercambio de las técnicas de prevención y la
organización de actividades comunes de formación para los policías de los
distintos Estados miembros;
• la posibilidad de pedir refuerzos de personal a los
servicios de policía de otros Estados miembros con vistas a un encuentro de
fútbol;
• una estrecha colaboración entre los agentes de vigilancia
de los estadios existentes en algunos países y los servicios de policía con el fin
de permitir una distribución óptima de las tareas.
En 1997 el Consejo de Europa sancionó la Resolución sobre la
prevención y el control del “vandalismo” mediante el intercambio de
experiencias, la prohibición de entrada en los estadios y la política de medios
de comunicación32 que disponía que:
• las prohibiciones de acceder a los estadios pronunciadas
en un marco nacional sean aplicables en todo el territorio de la Unión
Europea;
32
Resolución del Consejo de Europa, del 9 de junio de 1997, sobre la prevención y el control del «vandalismo» mediante el intercambio de experiencias, la prohibición de entrada en los estadios y la política de medios de comunicación [Diario Oficial C 193 de 24.6.1997].
47
• se elabore un informe anual sobre la violencia en el
fútbol;
• las estrategias sobre medios de comunicación sean
objeto de un mayor control;
• se celebren reuniones anuales de expertos para
intercambiar experiencias.
En 1999 el Consejo elaboró el “Manual de cooperación policial
internacional y medidas de prevención y lucha contra la violencia y los
desórdenes relacionados con los partidos internacionales de fútbol” 33
destinado a los servicios de policía de los Estados miembros.
Este manual proporciona ejemplos concretos de métodos de
trabajo con el fin de desarrollar la colaboración práctica entre los servicios de
policía en cuanto a violencia y desordenes en los partidos de fútbol
internacionales. Incluye disposiciones relativas:
• al contenido y alcance de la cooperación policial
(preparación de los servicios de policía, organización de la cooperación entre
ellos antes del acontecimiento, gestión de la información);
• a las relaciones de la policía con los medios de
comunicación;
33 Resolución del Consejo, del 21 de junio de 1999, relativa a un manual de cooperación policial internacional y medidas de prevención y lucha contra la violencia y los desórdenes relacionados con los partidos internacionales de fútbol [Diario Oficial C 196 de 13.7.1999].
48
• a la cooperación con los agentes de vigilancia de los
estadios
• a la política de acceso a los estadios y a la venta de
entradas.
Asimismo, por Resolución del Consejo del 6 de diciembre de 2001
se tomó la iniciativa para intercambiar y fomentar métodos de prevención de
la violencia. Se establecieron dos objetivos fundamentales. En primer lugar,
mejorar el intercambio de experiencias entre los Estados miembros con el fin
de establecer normas comunes de seguridad y orden público. En segundo
lugar, reforzar la cooperación a escala comunitaria, en particular en el
intercambio de información sobre los hinchas de fútbol, su transferencia a
otros países y su clasificación como partidarios pacíficos o violentos. 34
Para alcanzar estos objetivos, se adoptó la Decisión 2002/348/JAI
del Consejo, de 25 de abril de 2002, relativa a la seguridad en los partidos de
fútbol de dimensión internacional.
La Decisión, adoptada a iniciativa de Bélgica, contempla la
creación en cada estado miembro de un Centro Nacional de Información
sobre fútbol de carácter policial. Cada Estado miembro deberá comunicar a la
Secretaría General del Consejo la información relativa a dicho centro. Además
34
Resolución del Consejo, de 6 de diciembre de 2001, relativa a un manual de recomendaciones para la cooperación policial internacional y de medidas de prevención y lucha contra la violencia y los desórdenes relacionados con los partidos de fútbol de dimensión internacional en los que se vea afectado al menos un Estado miembro [Diario Oficial C 22 de 24.1.2002].
49
cada Estado miembro deberá garantizar que el centro dispone de recursos
humanos y técnicos para cumplir eficazmente las misiones que le sean
confiadas.
Cada Centro Nacional garantizará:
• la recopilación, coordinación e intercambio de
información (estratégica, operativa y táctica) relativa a los partidos de fútbol
de dimensión internacional,
• la coordinación y cooperación entre las autoridades
nacionales de policía,
• el análisis de los riesgos de sus propios clubes y su equipo
nacional.
El Centro Nacional de Información del estado miembro que
organice el acontecimiento deportivo cooperará con los servicios de policía
del país miembro en cuestión. La información así intercambiada se archivará
con el fin de poder ser consultada por otros centros nacionales interesados. A
este respecto, el centro nacional que facilita la información debe ser
consultado antes de la divulgación de los datos.
Como se aprecia, la lucha contra la violencia en el fútbol es
ardua e incesante. Por ello, en febrero de 2010, 23 ciudades y 46 clubes
europeos han firmado en Barcelona un manifiesto que les compromete a
tomar las medidas necesarias para combatir la violencia relacionada con el
mundo del fútbol y a fomentar el juego limpio entre las aficiones.
50
El manifiesto cuenta con la firma de 46 clubes de 29 países
europeos y de 23 ciudades de los países con más peso futbolístico a nivel
europeo, entre ellas Madrid, Barcelona, Villarreal, Sevilla, Liverpool,
Manchester, Munich, Milán, Roma, Turín y Glasgow.
La declaración, que apuesta entre otras cosas a "adoptar
medidas eficaces para un mejor control de la recepción y la gestión de los
grupos de seguidores visitantes durante la celebración de un partido
internacional", cuenta también con el apoyo de la asociación Aficiones
Unidas de Europa.35
VI. EL RACISMO EN EL FÚTBOL
Europa al igual que Inglaterra ha tomado fuertes medidas contra
el racismo que existe entre los hinchas de fútbol, que es un problema muy
grave y generalmente el germen de los incidentes de violencia que se desatan
en los eventos internacionales.
Muchos países europeos adoptaron el programa de de acción
aprobado en la Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación
Racial, la Xenofobia y las formas conexas de Intolerancia, celebrada el año
2001 en Sudáfrica, convocada por Naciones Unidas bajo los auspicios del
Comité Olímpico Internacional, en donde se “urge a los Estados a que, en
cooperación con las organizaciones intergubernamentales, con el Comité
35 http://www.televisadeportes.com/futbol/futbolinternacional/134704/firman-clubes-europeos-pacto-no-violencia
51
Olímpico Internacional y las federaciones deportivas internacionales y
nacionales, intensifiquen su lucha contra el racismo en el deporte, educando
a la juventud del mundo a través del deporte practicado sin discriminaciones
de ningún tipo y dentro del espíritu olímpico que requiere comprensión
humana, tolerancia, juego limpio y solidaridad”36
“Siguiendo esta recomendación, tanto la Federación
Internacional de Fútbol Asociado, como la Federación Europea de Fútbol
Asociado, se han esforzado en promocionar la igualdad de trato de las
comunidades étnicas y grupos de inmigrantes, con el objetivo de reafirmar la
condición del fútbol como un deporte universal, un espectáculo abierto a la
participación de todas las personas, ya sea como jugadores o como
espectadores, sin temor alguno y con garantías de no ser insultados,
acosados o discriminados por su origen, por el color de la piel, por su
orientación sexual o sus creencias religiosas”37.
Asimismo, la FIFA aprobó un “Manifiesto contra el racismo” en
el que exige, a quienes de una u otra manera participan del deporte del
fútbol en cualquier país del mundo, “una acción concertada de intercambio
de información y experiencias que sirva para combatir efectiva y
decisivamente todas las manifestaciones de racismo en nuestro deporte,
36
La Declaración de la Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las formas conexas de Intolerancia puede consultarse en http://www.un.org/spanish/CMCR/durban_sp.pdf. Consultada el 07/06/2010 37 Ley 19/2007. Publicada en el BOE n. 166 de 12/7/2007. España.
52
mediante la denuncia y la sanción de toda persona que se muestre
indulgente con cualquier manifestación racista”38.
El pasado mes de marzo de 2006, 424 eurodiputados firmaron
una declaración escrita sobre racismo en el fútbol, en la que pedían el
endurecimiento de las sanciones a las asociaciones nacionales de fútbol y
clubes cuyos seguidores cometan actos violentos u ofensivos.
También y en la ardua lucha contra este flagelo, se han puesto en
marcha una serie de iniciativas publicitarias como la campaña “Cuando gana
el Racismo, Pierde el Deporte” hecha en los Países Bajos, "No al Razzismo” en
Italia y "Todos diferentes - todos iguales” en toda Europa.
A pesar del compromiso de los estados con esta problemática, la
UEFA no adoptó medidas concretas para combatir el racismo, argumentando
que su "régimen de Fair Play” era suficiente para abordar el problema, ya que
ellos evaluaban el comportamiento de los hinchas y de los clubes tanto
dentro como fuera de la cancha otorgándole al club con mejor
comportamiento un lugar en la Copa UEFA.
A pesar de ello, este año 2010, el máximo organismo del fútbol
europeo, junto a la Comisión Europea, y la organización Fútbol contra el
Racismo expandirá el mensaje de No al Racismo en un spot publicitario a más
de 140 millones de espectadores de televisión de todo el mundo cuando se
emita en los descansos de los partidos de la UEFA Champions League de esta
38
Ley 19/2007. Publicada en el BOE n. 166 de 12/7/2007 España.
53
temporada desde el 16 de septiembre al 27 de mayo, cuando se disputará la
final del torneo en Roma. "
VII. “White Paper on Sport” (El libro blanco sobre el
Deporte)39
La Comisión de Deportes de la Comunidad Europea, en el año
2007 publicó en el marco del “White Paper on Sport” el llamado “Pierre
Coubertin Plan”, el cual abarca mucho más que el tema de la violencia en el
fútbol ya que se ocupa de cuestiones como la salud, el doping, la educación,
la dimensión económica y social del deporte, entre otros ítems.
A partir de él se promueve un enfoque multidisciplinario, que
contribuya a la prevención de la violencia y el racismo en los eventos
deportivos, con amplio repudio a las manifestaciones de xenofobia y
antisemitismo.
VIII. OTRAS EXPERIENCIAS EUROPEAS
a. Francia
A partir del año 2007 y tras una serie de episodios violentos en el
partido de Saint-Etienne-Lyon y en el Sedan-París Saint-Germain, la Liga de
Fútbol Profesional conjuntamente con los Ministerios de Interior, Justicia y
39
El Libro Blanco está disponible en: http://ec.europa.eu/sport/index_en.html
54
Deportes implementaron un paquete de medidas destinadas a combatir la
violencia en los estadios, entre ellas, el cacheo de los espectadores y la
generalización de las prohibiciones de entrada a los estadios de los
aficionados violentos; la prohibición de introducir al estadio bengalas y otro
tipo de proyectiles. Conjuntamente con estas medidas se diseñó un programa
de formación del personal privado de los estadios y se comenzaron a
implementar con mayor rigurosidad las medidas de prohibición de acceso a
los hinchas más violentos, medidas que si bien estaban contempladas en la
ley francesa del deporte hasta ese momento se aplicaban poco. La Liga
Francesa instó, además, a que esta medida se extienda a toda la Unión
Europea, para evitar a estos aficionados el acceso a los estadios en partidos
internacionales.
Se instó a los clubes a retirar las pancartas injuriosas y comenzó a
sancionar a aquellos clubes que no adoptaran las medidas anti-violencia, en
particular en lo que se refiere a la vigilancia por vídeo.
Sin embargo, la violencia en el fútbol no cesó, lo que ha llevado a
implementar medidas más rigurosas. Este año 2010, el Ministerio del Interior
ha decretado la disolución de una numerosa cantidad de hinchadas40 a partir
del informe de la Comisión Nacional de Consulta sobre Prevención de
Violencias durante las manifestaciones deportivas.
40
En el 2008 se disolvió a los "Boulogne Boys" del PSG y la "Faction Metz" del Fútbol Club de Metz. En el 2010 al "Commando Loubard" y el "Milice Paris", la tribuna Boulogne del estadio del PSG, así como "Sopra Auteil", "Association Paris 1970, La Grinta" y "Les Authentiks" de la tribuna Auteuil y "Brigade Sud Nice" del Niza y del "Cosa Nostra" del Olympique de Lyon
55
Estas sanciones se enmarcan en un proceso de eliminación de los
estadios de pseudo aficionados que tienen comportamientos violentos.
Asimismo en el mes de marzo de 2010 se endureció la ley anti-
bandas41 al incrementar de 3 a 6 meses la prohibición de asistir a un partido
para aquellos ultras que hayan cometido actos de violencia, con una pena
que puede aumentar hasta los 12 meses en caso de reincidencia. Gracias a
esta y otras medidas recientes, se ha duplicado el número de prohibiciones
de entrada al estadio: están en curso 654 casos frente a los 311 que había a
fecha del 1 de febrero de este mismo año.42
Todavía se espera la creación de la policía “anti hooligans”
anunciada por el gobierno en el año 200943
b. España
España, al igual que muchos otros países europeos cuenta con
una vasta legislación respecto de la violencia en los espectáculos deportivos y
futbolísticos.
A partir de 1988 una Comisión de Estudio en el Senado realizó
una gran labor parlamentaria de documentación y diagnóstico del problema
41 LOI n° 2010-201 du 2 mars 2010 renforçant la lutte contre les violences de groupes et la protection des personnes chargées d’une mission de service public. Consultada el 07/06/2010 en http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000021897659&dateTexte=&categorieLien=id 42 http://www.interieur.gouv.fr/sections/a_la_une/toute_l_actualite/securite-interieure/dissolution-club-supporter-foot/view. Consultada el 07/06/2010 43
http://www.espanol.rfi.fr/francia/20100305-guerra-contra-las-barras-bravas-del-psg. Consultada el 07/06/2010
56
de la violencia en los espectáculos deportivos. Sus trabajos se plasmaron en
una serie de recomendaciones, aprobadas con un amplio consenso de las
fuerzas políticas.
En 1990 se aprobó la Ley del Deporte 10/1990 que fue referente
en la lucha contra la violencia en el deporte
En 1992 por el Real Decreto 75/1992 se puso en marcha la
Comisión Nacional contra la Violencia en los Espectáculos Deportivos, cuya
finalidad era aislar y sancionar los comportamientos violentos y
antideportivos dentro y fuera de los estadios.
En 1993 por se dictó el Real Decreto 769/1993, por el que se
aprueba el Reglamento para la prevención de la violencia en los espectáculos
deportivos el cual sentó las bases para una estrecha colaboración entre la
Comisión Nacional contra la Violencia en los Espectáculos Deportivos, el
Consejo Superior de Deportes, el Ministerio del Interior, los Cuerpos y
Fuerzas de la Seguridad del Estado dependientes del Ministerio del Interior y
las entidades deportivas, y quienes ostentan la responsabilidad en materia
de seguridad y la coordinación de seguridad de los clubes de fútbol.
La Dirección General de la Policía constituyó en la Comisaría
General de Seguridad Ciudadana una Oficina Nacional de Deportes, que es la
encargada de centralizar el conjunto de actuaciones policiales relacionadas
con la prevención y persecución de comportamientos violentos en los
acontecimientos deportivos.
57
Las Órdenes ministeriales de 31 de julio de 1997 y de 22 de
diciembre de 1998 regularon el funcionamiento del Registro Central de
Sanciones impuestas por infracciones contra la seguridad pública en materia
de espectáculos deportivos, así como las unidades de control organizativo
para la prevención de la violencia en dichos acontecimientos. Ello ha
permitido elaborar protocolos de actuación de los operativos policiales, que
posibilitan un despliegue específico de sus efectivos y recursos en cada uno
de los estadios.
Desde la temporada 1997/98, la inversión realizada en los
estadios de fútbol españoles en medidas de seguridad ronda los 200
millones de euros. La financiación de estas medidas se ha llevado a cabo,
principalmente, con recursos públicos. La Administración General del Estado
destina un porcentaje del 10 por ciento de los ingresos de las quinielas
deportivas a subvencionar los gastos derivados de instalar y mantener en
funcionamiento los dispositivos estáticos de seguridad y de vigilancia
audiovisual en los estadios de los clubes de la Liga Nacional de Fútbol
Profesional.
En el año 2002 por medio de la Ley 53/2002 se actualizó el
contenido y las sanciones de algunos de los preceptos existentes para
prevenir y castigar cualquier tipo de conductas violentas en el ámbito del
deporte y de la práctica deportiva en su más amplia acepción.
58
Finalmente en el año 2007 se dictó la Ley 19/2007 denominada
“Ley contra la violencia, el racismo, la xenofobia y la intolerancia en el
deporte”44 con la finalidad de determinar un conjunto de medidas dirigidas a
la erradicación de la violencia, el racismo, la xenofobia y la intolerancia en el
deporte, fomentando el juego limpio, la convivencia y la integración en una
sociedad democrática y pluralista, mantener la seguridad ciudadana y el
orden público entre otras cosas.
Esta ley tipifica qué se considera un acto o conducta violenta,
qué son actos xenófobos y racistas, como así también establece un severo
régimen sancionatorio tanto para las entidades deportivas (clubes,
agrupaciones de clubes, entes de promoción deportiva, sociedades
anónimas deportivas, federaciones deportivas españolas, ligas profesionales,
etc.), personas físicas o jurídicas y para los espectadores y asistentes a las
competiciones y espectáculos deportivos que violen los delitos tipificados
anteriormente.
También la ley prevé numerosas condiciones para acceder y
permanecer al recinto en donde se desarrolla un evento deportivo, por ello,
por ejemplo, prohíbe introducir, portar o utilizar cualquier clase de armas o
de objetos que pudieran producir los mismos efectos, así como bengalas,
petardos, explosivos o, en general, productos inflamables, fumíferos o
corrosivos; introducir, exhibir o elaborar pancartas, banderas, símbolos u
44
Publicada en el BOE n. 166 de 12/7/2007
59
otras señales con mensajes que inciten a la violencia o en cuya virtud una
persona o grupo de ellas sea amenazada, insultada o vejada por razón de su
origen racial o étnico, su religión o convicciones, su discapacidad, edad, sexo
o la orientación sexual; acceder al recinto deportivo bajo los efectos de
bebidas alcohólicas, drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias
psicotrópicas, entre otras cosas.
Entre las cuestiones novedosas, la ley establece en su artículo 9º
que “Los clubes y personas organizadoras de las competiciones y
espectáculos deportivos que establezca la Comisión Estatal contra la
Violencia, el Racismo, la Xenofobia y la Intolerancia en el Deporte deberán
disponer de un libro de registro, cuya regulación se establecerá
reglamentariamente, que contenga información genérica e identificativa
sobre la actividad de la peñas, asociaciones, agrupaciones o grupos de
aficionados, que presten su adhesión o apoyo a la entidad en cuestión. A
estos efectos sólo se considerarán aquellas entidades formalizadas conforme
a la legislación asociativa vigente y aquellos grupos de aficionados que, sin
estar formalizados asociativamente, cumplan con los requisitos de
identificación y de responsabilidad que se establezcan reglamentariamente.”
Entre las sanciones que establece la ley y que se aplican
conforme la gravedad de los incidentes se encuentra:
a) Suspensión del encuentro o prueba y desalojo total o parcial
del aforo.
60
b) sanciones pecuniarias que en el caso de las infracciones más
graves llegan a los 650.000 euros, en caso de infracciones muy graves.
c) La inhabilitación a la entidad deportiva para organizar
espectáculos deportivos hasta un máximo de dos años por infracciones muy
graves y hasta dos meses por infracciones graves.
d) La clausura temporal del recinto deportivo hasta un máximo
de dos años por infracciones muy graves y hasta dos meses por infracciones
graves.
e) sanción de desarrollar trabajos sociales en el ámbito
deportivo y la sanción de prohibición de acceso a cualquier recinto deportivo
de acuerdo con la siguiente escala
f) Prohibición de acceso a cualquier recinto deportivo por un
período comprendido entre un mes y seis meses, en caso de infracciones
leves.
g) Prohibición de acceso a cualquier recinto deportivo por un
período entre seis meses y dos años, en caso de infracciones graves.
h) Prohibición de acceso a cualquier recinto deportivo por un
período entre dos años y cinco años, en caso de infracciones muy graves.
A diferencia de otros países europeos el fútbol español, está
muy influenciado por la política y por sentimientos nacionalistas y los
hinchas fanáticos denominados “ultras” reciben toda clase de beneficios por
parte de su club. Por otra parte, y al igual que en el resto de los países
61
europeos, los incidentes racistas tienen un papel preponderante dentro de la
violencia en el fútbol, en cuanto de los incidentes recogidos, el 79% hace
relación a conductas e insultos racistas mientras que el 21% restante se
refiere a la exhibición de simbología de carácter racista. El club que más
incidentes de este tipo tuvo fue el Atlético de Madrid con 14 de 47 casos
generalmente ocasionados por grupos “ultras”.45
Por ello, el Estado español por medio del Consejo Superior de
Deportes propuso a la Comisión Nacional Antiviolencia la puesta en marcha
de un Observatorio de la Violencia, el Racismo y la Xenofobia en el Deporte,
que comenzó a funcionar en el año 2005, año en el que también se suscribió
el “Protocolo de Actuaciones contra el Racismo, la Xenofobia y la
Intolerancia en el Fútbol”, en donde se detallan 31 medidas concretas, que
se proyectan para intervenir, simultáneamente, en los ámbitos de la
prevención, del control y de la sanción de este tipo de conductas. Todos los
clubes de fútbol de primera y de segunda división, la Real Federación
Española de Fútbol, la Liga de Fútbol Profesional, así como representantes
de jugadores, árbitros, entrenadores y peñas de personas aficionadas han
suscrito este Protocolo de Actuaciones.
45
http://criticadigital.com/index.php?nid=11547&secc=nota. Consultado el 07/06/2010
62
c. Italia
Este país no es ajeno a la violencia en el fútbol ni al racismo, y las
medidas que ha adoptado para erradicarla son similares a las de los otros
países de la región.
Sin embargo este año, el Gobierno italiano ha aprobado una
polémica medida para acabar con la violencia en su fútbol, identificar y
mantener bajo control los grupos violentos. Los aficionados que quieran ver a
su equipo en los partidos fuera de su estadio deberán contar con el tessera
del tifoso (carné del hincha). Con esta medida los aficionados del fútbol
italiano deberán facilitar los datos al club y presentar su carné de aficionado a
la entrada del estadio, que funcionará como el documento nacional de
identidad.
“El carné, que será obligatorio a partir de la próxima temporada y
no lo podrán conseguir las personas con antecedentes de disturbios en
estadios, pretende convertirse en “una herramienta para controlar mejor los
movimientos de los seguidores violentos”, pero el hecho de que no sólo los
grupos violentos deberán identificarse ha generado una gran polémica. A
pesar del rechazo inicial, los clubes han aceptado que la medida comience la
próxima temporada, aunque un amplio sector de los tifosi lo consideran un
ataque a los derechos humanos.
El carné del hincha al fútbol en Italia es una iniciativa adecuada y
justa para unos, y restrictiva y censurable para otros. Acompañada de gran
63
polémica y un complicado camino hacia la aceptación del deporte
transalpino, es sin duda una apuesta más del Ejecutivo italiano para acabar
con la actividad de los ultras que, cada año, colocan al “calcio” en los
primeros puestos de las competiciones con más heridos —en la temporada
2004-05 se registraron 209 en 38 jornadas- y no en la de mayor seguimiento
de aficionados en los estadios”. 46
IX. LA FIFA Y LA SEGURIDAD CIUDADANA
A consecuencia de los eventos violentos que se registraron en
Europa (Heysel, Hillsbourough, etc.) se generalizó una imagen del fútbol
como deporte violento y peligroso, por lo que la afluencia de público a los
estadios de fútbol registró una baja significativa. Por ello, la FIFA tuvo que
redoblar sus esfuerzos para mejorar la imagen de este deporte, y puso en
marcha una campaña mundial denominada "Fair Play", en favor del juego
limpio.
Asimismo la FIFA tomó medidas para mejorar la seguridad en los
estadios las cuales son revisadas y mejoradas periódicamente.
El último reglamento sobre seguridad en los estadios de fútbol de
la FIFA se aprobó el 20 de diciembre de 2008, y entró en vigor el 1º de enero
de 2009. En dicho reglamento se establecieron criterios para evaluar el nivel
de seguridad y confort de los estadios, como así también se establecieron
46
http://www.elimparcial.es/deportes/carnet-del-hincha-italiano-imponer-la-seguridad-en-el-futbol-52660.html
64
criterios para evaluar el riesgo de los partidos de fútbol, y se incluyeron
medidas de prevención (como un mayor número de agentes de seguridad y
de sanidad) en función de si los partidos eran de alto riesgo. Se establecieron
medidas para que las aficiones de los dos equipos estuvieran separadas por
cordones de seguridad, de manera que no pudiesen coincidir ni antes ni
durante ni después de los partidos
Entre otras, la FIFA tomó las siguientes medidas:
• Se prohibió la entrada a los estadios de banderas
provistas de mástiles, y de todo tipo de elementos rígidos, o susceptibles de
ser utilizados como armas arrojadizas.
• Se incrementaron las medidas de seguridad en el acceso
a los estadios, incluyendo cacheos.
• Se prohibió la venta de bebidas alcohólicas en el interior
de los estadios.
• Se prohibió el acceso de botellas de vidrio al interior de
los estadios.
• Se prohibió la exhibición en los estadios de banderas y
símbolos nazis, así como de pancartas que pudieran incitar a la violencia.
• Se instalaron cámaras de video-vigilancia en el interior de
los estadios.
65
• Se conminó a los clubes a que dejasen de colaborar, e
incluso de financiar, a los grupos más violentos, como en muchos casos había
venido sucediendo.
En dicho reglamento se establecen todas las tareas y obligaciones
que los organizadores de partidos deben cumplir antes, durante y después de
los encuentros. También contiene las medidas de seguridad que los
organizadores de partidos, asociaciones y clubes deben adoptar para evitar
disturbios entre los espectadores y para ayudar a garantizar un mínimo de
seguridad y orden en el estadio y sus alrededores. El reglamento también
incluye las medidas estructurales, técnicas, organizativas y operativas que
deben ser aplicadas cada vez que se celebren partidos de fútbol en un estadio
Se establece claramente que las asociaciones y los clubes son
responsables del comportamiento de las personas encargadas de la
organización de partidos y deben tomar todas las medidas razonables y
necesarias para garantizar la seguridad dentro y fuera del estadio.
X. CONCLUSIÓN
Como hemos visto en esta primera parte del trabajo, el flagelo
de la violencia en el fútbol se origina y se alimenta de la complacencia y de la
falta de voluntad del Estado para contenerlo, sin perjuicio de las
responsabilidades que les caben a todos los actores involucrados: clubes,
asociaciones futbolísticas, hinchas de fútbol y fuerzas de seguridad.
66
En el caso de Inglaterra, se necesitaron tres desastres con
numerosas víctimas para poner en marcha el cambio, del que todos
participaron, pero con un enorme compromiso por parte del Estado
británico.
Sin embargo, y a pesar de que se adoptó una política altamente
reactiva – utilización de sofisticados sistemas de vigilancia, segregación de
los aficionados, restricciones de alcohol y drogas, prohibición de cantos
racistas y xenófobos, etc.-, y si bien los cambios han sido sustanciales, aún no
se ha podido erradicar en su totalidad la violencia del fútbol, lo que en
definitiva demuestra que la conducta de los hooligans no ha cambiado, ellos
siguen siendo violentos, pero tienen menos oportunidades para
demostrarlo.
En la actualidad, en Inglaterra, los episodios más graves de
violencia ya no suceden dentro de los campos de fútbol, sino que se
registran fuera de las canchas, en donde los grupos violentos necesitan estar
mejor organizados, lo que implica que el Estado también debe estar alerta
de estos episodios, para prevenirlos y erradicarlos, implementando políticas
de seguridad ciudadana que le aseguren a todos los ciudadanos el efectivo y
pleno goce de sus derechos.
67
68
69
I. INTRODUCCIÓN
Analizaremos a continuación las cuestiones fundamentales en lo
que hace a la violencia en el fútbol en Argentina, centrándonos en las
instituciones competentes de la seguridad en el deporte, sus
responsabilidades, el tipo de conductas que se sancionan y los derechos que
se ven afectados o que deben ser resguardados por el Estado, para finalizar
con una serie de propuestas para controlar la violencia en el fútbol.
Antes de focalizarnos en las instituciones estatales competentes
en esta materia, es importante puntualizar algunos factores que, si bien no
son el centro de nuestro estudio, no pueden dejarse de lado al realizar una
propuesta seria en este tema de la violencia en el fútbol, ya que se trata de
un fenómeno con causas y consecuencias de dimensión psicológica,
sociológica y legal:
1) La estructura federal de nuestro país implica una gran
complejidad en la regulación de la violencia en el fútbol, ya que, si bien las
normas penales rigen en todo el territorio de la Nación, existen competencias
privativas de las provincias (como es la de creación de las policías
provinciales), y diferentes ámbitos de competencias locales o municipales.
De tal manera encontramos no solamente leyes y ordenanzas
propias de cada una de las provincias y municipios sino también autoridades
nacionales, provinciales y municipales, como se verá, con competencias
simultáneas en cuestiones intrincadas y complejas.
70
2) Existen 99 estadios en todo el país. 62 de ellos se encuentran
en la Provincia de Buenos Aires y 19 en la Capital Federal.47
El 90 % de los encuentros que se disputan se desarrollan en la
Provincia de Buenos Aires y Capital Federal.48
Cada fin de semana se afectan a espectáculos deportivos 15000
policías, de los cuales 10000 (el 70%) pertenecen a la provincia de Buenos
Aires, Santa Fe y Capital Federal49 y 300.000 espectadores concurren a los
estadios de fútbol cada fin de semana.50
3) A diferencia de lo que sucede en Europa, es más frecuente en
Argentina la violencia intrabarra que la violencia entre parcialidades.51
4) El fútbol no es más que una manifestación social, o sea que la
violencia y el delito que existen en la sociedad se ven reflejados sin lugar a
dudas en el estadio.
5) Otra cuestión que debe analizarse es la importancia que tiene
en el mundo del “barrabrava” la impunidad con la que se maneja en su
ambiente, y cómo repercute en su liderazgo, por ejemplo, el verse impedido
47 Arq. García Puga, Agustín, Presentación de ponencia en Jornadas de Capacitación a la Policía de la provincia de Mendoza, en el marco del Programa Nacional de Educación, Capacitación y Actualización Profesional de Cuerpos
Policiales y Fuerzas de Seguridad (Res. SSI Nº 425/06 y 188/08) organizada por la Subsecretaría de Seguridad en los Espectáculos Futbolísticos. Secretaria de Seguridad Interior. Ministerio de Seguridad, Justicia y Derechos Humanos de la Nación, el día 19 y 20 de Noviembre de 2009 en la ciudad de Mendoza. 48 Ídem cita 1: Arq. Agustín García Puga 49 Ídem cita 1: Arq. Agustín García Puga 50 Ídem cita 1: Arq. Agustín García Puga 51 Otto Adang 9 de marzo de 2009, “Manejo de Situaciones Peligrosas” Programa de Investigación Internacional en Seguridad Pública acerca de la interacción existente entre las fuerzas de seguridad y la Ciudadanía”
71
de concurrir al estadio en el caso de aplicarse las restricciones de
concurrencia de las que hablaremos más adelante.
6) Y por último, el hecho de que el fútbol es un gran negocio,
concretamente, se encuentra entre los primeros negocios internacionales de
nuestra época. 52
Si bien estos análisis socio-psicológicos y económicos no serán
abordados en este trabajo, no deben dejarse de lado al planificar o proponer
soluciones, que no serían jamás practicables sin esta perspectiva, que incluye
a distintos actores sociales.
Esta visión amplia, involucra algunas cuestiones que deben ser
profundizados y analizados para diagramar una política integral en la materia,
a saber:
• La educación en derechos humanos de la sociedad y de
las fuerzas de seguridad.
• La prevención de la violencia en toda la sociedad.
• La participación de ONGs en la acción y en el debate
sobre estos temas.
• La diferenciación entre la violencia “espontánea”
motivada por alguna cuestión acaecida durante el espectáculo y la violencia
“organizada” que se oculta detrás de la primera pero que involucra a
52 www.canchallena.com, 24 de marzo de 2010, Mundo Barra “¿Porqué la violencia en la Argentina es más compleja que en el resto del mundo?” Ezequiel Fernández Moore
72
personas que actúan con premeditación y con un objetivo concreto (los
negocios y el liderazgo de la barra).
• El análisis de la imbricación entre política partidaria y
sindical con los asistentes a espectáculos deportivos.
• Las cuestiones económicas que se generan a partir del
fútbol, como negocios alrededor de los estadios (venta de alimentos y
bebidas, reventa de entradas, cuicacoches, drogas) en los alrededores del
estadio.
• El dominio territorial de los jefes de las hinchadas sobre
los estadios que permiten el ingreso de personas sin entradas, con objetos
peligrosos y el almacenamiento de banderas, armas, dentro de los estadios.
• Las complicidades (voluntarias o no) de los actores
involucrados en el tema, que exceden el marco estrictamente deportivo.53
La sociedad toda reclama del poder político compromiso y
acción, pero sería ingenuo pensar que las soluciones son sencillas y de fácil
ejecución. Las medidas implican un accionar acompasado, simultáneo y
comprometido de todos los actores sociales.
Los Estados asumen distintas obligaciones respecto de los
derechos humanos: obligación de respeto, obligación de protección, y de
promoción de los mismos.
53 “Los oscuros vínculos entre las barras bravas y el gobierno” Informe de Gerardo Young, Diario Clarín, domingo 21 de febrero de 2010, Suplemento Zona página 30.
73
Estas obligaciones comprenden que los Estados no interfieran en
el disfrute de los derechos, que los mismos tomen las medidas para que otros
no interfieran en el disfrute de los mismos, y que elaboren y pongan en
acción políticas de corto, mediano y largo plazo encaminadas a garantizar el
respeto de los derechos humanos, y aún más: que los Estados adopten
medidas concretas, deliberadas, orientadas lo mas claramente posible hacia
la satisfacción de la totalidad de los derechos humanos para la mayor
cantidad de personas, evitando la discriminación.54 55
La Corte Interamericana de Derechos Humanos definió a la
obligación de respeto como la de abstenerse de cualquier acción u omisión
que pueda conllevar la violación de los derechos humanos y a la de garantía
como la de organizar todo el aparato estatal para asegurar la plena vigencia
de los derechos.56 En este marco deben generarse las políticas públicas.
El deber de prevenir la violencia en el deporte abarca no
solamente las medidas de carácter jurídico, político, administrativo y cultural
necesarias para hacer frente a este fenómeno social, sino además garantizar
que aquellas personas que cometan actos ilícitos relativos a la violencia en el
54
“Curso de Especialización en Derechos Humanos” Ministerio de Defensa de la Nación, Argentina, 2006. Ponencia de la Dra. Soledad Garcia Muñoz “Responsabilidad del Estado en materia de Derechos Humanos y Obligaciones derivadas del instrumento internacional” página 65/71 55
“Apuntes conceptuales sobre los Derechos Humanos” Centro de Derechos Humanos “Miguel Agustín Pro Juarez”, México, publicado en Revista Futuros Nº 18, 2007, Vol. V http://www.revistafuturos.info 56 “Curso de Especialización en Derechos Humanos” Ministerio de Defensa de la Nación, Argentina, 2006. Ponencia de la Dra. Soledad Garcia Muñoz “Responsabilidad del Estado en materia de Derechos Humanos y Obligaciones derivadas del instrumento internacional” página 65/71
74
fútbol sean sancionados conforme la ley, en tiempo oportuno, y la obligación
de indemnizar a las víctimas de estos delitos en el caso de que el responsable
único o solidario sea el Estado.57
En este sentido, el artículo 1.1 de la Convención Americana de los
Derechos del Hombre y del Ciudadano de la OEA, impone a los Estados Partes
los deberes fundamentales de respeto y garantía de los derechos, de tal
modo que todo menoscabo a los derechos humanos reconocidos en la
Convención que pueda ser atribuido, según las reglas del Derecho
Internacional, a la acción u omisión de cualquier autoridad pública, constituye
un hecho imputable al Estado que compromete su responsabilidad
internacional en los términos previstos por la misma Convención y según el
derecho internacional general.
Es un principio de derecho internacional que el Estado responde
por los actos y omisiones de sus agentes realizados al amparo de su carácter
oficial, aun si actúan fuera de los límites de su competencia.58
La responsabilidad internacional del Estado se funda en actos u
omisiones de cualquier poder u órgano de éste, independientemente de su
jerarquía, que violen la Convención Americana, y se genera en forma
inmediata con el ilícito internacional atribuido al Estado. En estos supuestos,
57 “Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos” Organización de los Estados Americanos. Comisión Interamericana de Derechos Humanos diciembre de 2009.- www.cidh.org.- (punto 41) 58
Corte Interamericana de Derechos Humanos Caso de la “Masacre de Mapiripán vs. Colombia” sentencia del 15 de septiembre de 2005, Serie C No. 134
75
para establecer que se ha producido una violación de los derechos
consagrados en la Convención no se requiere determinar, como ocurre en el
derecho penal interno, la culpabilidad de sus autores o su intencionalidad y
tampoco es preciso identificar individualmente a los agentes a los cuales se
atribuyen los hechos violatorios. Es suficiente que exista una obligación del
Estado que haya sido incumplida por éste. 59
También puede generarse responsabilidad internacional del
Estado por atribución a éste de actos violatorios de derechos humanos
cometidos por terceros o particulares, en el marco de las obligaciones del
Estado de garantizar el respeto de esos derechos entre individuos. 60
Y es que el deber de prevención abarca todas aquellas medidas
de carácter jurídico, político, administrativo y cultural que promuevan la
salvaguarda de los derechos humanos y que aseguren que su eventual
vulneración sea efectivamente considerada y tratada como un hecho ilícito
susceptible de acarrear sanciones para quien las cometa, así como la
obligación de indemnizar a las víctimas por sus consecuencias perjudiciales61.
“Al mismo tiempo, los Estados no son responsables por cualquier
violación de derechos humanos cometida entre particulares dentro de su
59 “Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos” Organización de los Estados Americanos. Comisión Interamericana de Derechos Humanos diciembre de 2009.- www.cidh.org.- 60
“Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos” Organización de los Estados Americanos. Comisión Interamericana de Derechos Humanos diciembre de 2009.- www.cidh.org.- 61 Corte IIDH Caso “Velázquez Rodríguez vs. Honduras” sentencia del 29 de julio de 1988, Serie C Nº 4, entre otros
76
jurisdicción. En efecto, las obligaciones convencionales de garantía a cargo de
los Estados no implican una responsabilidad ilimitada de los Estados frente a
cualquier acto o hecho de particulares, pues sus deberes de adoptar medidas
de prevención y protección de los particulares en sus relaciones entre sí se
encuentran condicionados al conocimiento de una situación de riesgo real e
inmediato para un individuo o grupo de individuos determinado y a las
posibilidades razonables de prevenir o evitar ese riesgo. Es decir, aunque un
acto u omisión de un particular tenga como consecuencia jurídica la violación
de determinados derechos de otro particular, aquél no es automáticamente
atribuible al Estado, pues debe atenderse a las circunstancias particulares del
caso y a la concreción de dichas obligaciones de garantía”62.
La obligación de los Estados de investigar conductas que afectan
los derechos protegidos en la Convención Americana implica que toda vez
que las autoridades estatales tengan conocimiento sobre una conducta que
haya afectado los derechos protegidos en la Convención Americana y sea
perseguible de oficio, deben iniciar sin dilación una investigación seria,
imparcial y efectiva por todos los medios legales disponibles y orientada a la
determinación de la verdad y el enjuiciamiento y eventual castigo de los
autores.63
62 “Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos” Organización de los Estados Americanos. Comisión Interamericana de Derechos Humanos diciembre de 2009.- www.cidh.org.- 63
“Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos” Organización de los Estados Americanos. Comisión Interamericana de Derechos Humanos diciembre de 2009.- www.cidh.org.-
77
“La investigación debe ser asumida por el Estado como un deber
jurídico propio y no como una simple gestión de intereses particulares, que
dependa de la iniciativa procesal de las víctimas o de sus familiares o de la
aportación privada de elementos probatorios, sin que la autoridad pública
busque efectivamente la verdad.” 64
En los casos en los que las conductas en cuestión puedan
involucrar la participación de agentes estatales, los Estados tienen una
especial obligación de esclarecer los hechos y juzgar a los responsables65.
Si bien las responsabilidades estatales son insoslayables, y, en el
caso de involucrar violaciones a los derechos humanos, además, gravísimas,
no podemos atribuirle al Estado la totalidad de la responsabilidad en la
violencia en el fútbol, ya que los clubes, dirigentes, medios de comunicación,
los asistentes y protagonistas y la sociedad en su conjunto, también tienen
una alta cuota de responsabilidad.
Con todas estas cuestiones señaladas, vamos a analizar en este
trabajo cuáles son los actores y responsables en este escenario tan complejo,
y qué medidas se han tomado hasta el momento a fin de poner coto a la
violencia en el fútbol, todo ello desde una perspectiva de los derechos
humanos.
64
“Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos” Organización de los Estados Americanos. Comisión Interamericana de Derechos Humanos diciembre de 2009.- www.cidh.org.- 65 Corte Interamericana de Derechos Humanos “Caso de la Masacre de Pueblo Bello vs. Colombia, sentencia del 31 de enero de 2006, serie C Nº 140
78
II. AUTORIDADES COMPETENTES
a. Marco general
La ley 24.059 de Seguridad Interior, sancionada el 18 de
diciembre de 1991, establece las bases jurídicas, orgánicas y funcionales del
sistema de policía tendiente a garantizar la seguridad interior (artículo 1º) , y
define a la seguridad interior como “la situación de hecho basada en el
derecho en la cual se encuentran resguardadas la libertad, la vida y el
patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías y la plena vigencia de
las instituciones del sistema representativo, republicano y federal que
establece la Constitución Nacional” (artículo 2º).
Se trata de una Ley Convenio, a la que las provincias han
adherido, a fin de lograr la acción policial coordinada interjurisdiccional.
Esta ley, y con el fin de garantizar la seguridad ciudadana,
organiza el Sistema de Seguridad Interior, que está compuesto por el
Presidente de la Nación, los Gobernadores, el Congreso Nacional, los
Ministros de Interior, de Defensa y de Justicia, la Policía Federal y las Policías
Provinciales, Gendarmería Nacional y Prefectura Naval Argentina.
Además, la ley 24.059 crea el Consejo de Seguridad Interior a fin
de asesorar al Ministro del Interior en la elaboración de políticas de seguridad
interior.
79
El Ministro del Interior ejerce la conducción política del esfuerzo
nacional de policía, con funciones de dirección de las fuerzas policiales y
cuerpos de seguridad, en lo atinente a la seguridad interior.
b. La Subsecretaría de Seguridad en los
Espectáculos Futbolísticos (SUBSEF)
Dentro del ámbito del Ministerio de Justicia, Seguridad y
Derechos Humanos 66 funciona la Secretaría de Seguridad Interior cuyos
objetivos son, entre otros, asesorar al Ministro en todo lo vinculado a la
seguridad interior, mediante la formulación de políticas y objetivos
tendientes a preservar la vida, la libertad y el patrimonio de los habitantes;
planificar, coordinar y supervisar las acciones individuales y de conjunto de
las fuerzas de seguridad y policiales.
La Secretaria de Seguridad Interior tiene en su órbita a la
Subsecretaría de Seguridad en los Espectáculos Futbolísticos (SUBSEF), cuyas
atribuciones son la asistir al Secretario en las tareas de prevención e
investigación de aquellas conductas que se consideren incursas en delitos,
contravenciones o faltas relacionadas con la violencia en los espectáculos
futbolísticos, llevar a cabo las tareas pertinentes para garantizar las
responsabilidades asignadas con el cumplimiento del Decreto 1.466/ 97
(tema que será desarrollado más adelante), asistir al Secretario en la
66
P.E.N.(Decreto 1755/2008)
80
elaboración de políticas y programas para la prevención de hechos de
violencia en espectáculos futbolísticos y en la promoción de la eficaz gestión
por parte de las asociaciones, órganos y personas jurídicas de la problemática
citada, y presidir el Consejo Nacional para la Prevención de la Violencia y la
Seguridad en el Fútbol, y el Comité de Seguridad en el Fútbol.
El Decreto 1.466/97 asigna responsabilidades al Consejo
Nacional para la Prevención de la Violencia y la Seguridad en el Fútbol, las
que son de carácter deliberativo, asesor y consultivo y al Comité de
Seguridad en el Fútbol que tiene competencias de carácter ejecutivo del
Régimen de Seguridad en el Fútbol creado por este decreto.
Tanto el Consejo como el Comité funcionan bajo la órbita del
Ministerio del Interior, se reúnen semanalmente, y ambas son presididas por
el representante de la SUBSEF.67
En las sesiones del Comité se recibe el informe de las Policías de
las jurisdicciones donde se han disputado partidos, se planifican inspecciones
de los Estadios por parte de la Comisión Técnica Evaluadora, se da cuenta de
los controles de alcoholemia, se coordinan las tareas preventivas a realizarse
por las distintas autoridades policiales y organismos intervinientes, se
solicitan informes a fin de determinar las condiciones de seguridad de los
estadios, se evalúan las conductas violentas acaecidas en la fecha, se
planifican los horarios y fechas de los partidos a disputarse esa semana,
67
PEN. Decreto 1755/2008
81
coordinando los mismos a fin de garantizar la mayor seguridad, y se
determina la cantidad de efectivos policiales adicionales necesarios para
hacer frente a los diversos partidos, teniendo en cuenta el grado de
peligrosidad de los mismos. Se organizan los vallados para asegurar el ingreso
y egreso de los estadios, los horarios de llegada de los planteles visitantes y
las calles de ingreso de los mismos, la cantidad de ambulancias, el horario de
apertura del estadio. Se planifican las inspecciones a los Estadios a realizarse
por la Comisión Técnica Evaluadora.
En caso de partidos con alto grado de peligrosidad, el Comité se
reúne en forma extraordinaria a fin de planificar exhaustiva y
coordinadamente estas actividades.
El Consejo Nacional para la Prevención de la Violencia y la
Seguridad en el Fútbol es un organismo, como ya se ha dicho, consultivo:
asesora a la Secretaría de Seguridad Interior en lo relativo a la seguridad en el
fútbol, propone medidas de seguridad, analiza la problemática coyuntural de
cada fecha y de todas las divisiones, coordina actividades y formula
recomendaciones.
La Comisión Técnica Evaluadora, que funciona bajo la órbita de
la SUBSEF, es la encargada de inspeccionar la seguridad de los estadios y de
controlar la construcción e infraestructura de los mismos.
Debemos dejar aquí aclarado que la habilitación de los estadios
es competencia de las Municipalidades, quienes ejercen el poder de policía
82
referente a esta cuestión, y los estadios deben contar con la habilitación
municipal en regla a fin de no incurrir en contravenciones.
La Comisión Técnica Evaluadora evalúa la adecuación de los
estadios a los requerimientos legales en cuanto a infraestructura, diseña
políticas de emergencia, analiza y formula recomendaciones a fin de que los
estadios cumplan con las medidas de seguridad necesarias, analiza accesos a
los estadios, calles por las que conviene organizar los ingresos, las
evacuaciones de emergencia, los sistemas de audio y video, la captura de
imágenes, protección para los jugadores, iluminación, boleterías, muros
perimetrales de las canchas, se establece la capacidad máxima real del
estadio, se estudia el comportamiento del público.
La Comisión elabora recomendaciones y asesora a los clubes y los
obliga a adecuarse a las medidas aconsejadas, bajo pena de clausura de los
mismos.
A raíz de las inspecciones y recomendaciones formuladas, se han
conseguido numerosas modificaciones en la infraestructura de los estadios
(en Atlanta, Ferro, Comunicaciones, Boca, River, San Lorenzo, Vélez,
Argentinos Juniors, entre otros) 68
68
Conforme informe del Arq. García Puga Infraestructura 2003 2008 Señalización de salidas 24 % 76% Incendios 55 % 90% Alambrados 53 % 67% Butacas 50% 80% Estadios Fiscalizados 33% 100%
83
c. La Ley 20.655 de Fomento y desarrollo del deporte
La ley Nº 20.655 de Fomento y desarrollo del deporte, determina
que el Estado atenderá todas las manifestaciones deportivas, fomentando las
prácticas de competencias, promoviendo los valores de la educación física y
del deporte, creando una estructura administrativa y coordinando con los
organismos públicos y privados programas de capacitación a todos los
niveles.
Establece las obligaciones que asume el Estado frente al deporte,
entre las que se destacan: asegurar la adecuada formación y preparación
física y el aprendizaje de los deportes en toda la población; promover la
formación y el mantenimiento de una infraestructura deportiva adecuada,
tender a la utilización plena de la misma y fundamentalmente velar por la
seguridad y corrección de los espectáculos deportivos.
La ley además establece la creación de un “Fondo Nacional del
Deporte” y del “Registro Nacional de Instituciones Deportivas”.
Finaliza su articulado con un capítulo de descripción de los delitos
en el deporte; una verdadera novedad para la época en que fuera sancionada
la ley. Se pena con prisión a los delitos mas graves y se prevé la aplicación de
la restricción de concurrencia a estadios futbolísticos como accesoria de la
condena, la inhabilitación para desempeñarse como deportista, jugador
profesional, técnico, colaborador, dirigente, concesionario, miembro de
comisiones o subcomisiones de entidades deportivas o contratado por
84
cualquier título por estas últimas, la inhabilitación perpetua para concurrir al
estadio o lugar en el que se produjo el hecho, la multa cuando alguno de los
delitos hubiese sido cometido por un director o administrador de un club
deportivo, dirigente, miembro de comisiones directivas o subcomisiones, en
ejercicio o en ocasión de sus funciones y la responsabilidad solidaria por los
daños y perjuicios que se generen en el estadio a entidad deportiva donde el
mismo se desarrolle o a quien pertenezca la persona sancionada.
Se faculta al Poder Ejecutivo, por medio del organismo que
resulte competente, a disponer la clausura temporaria o definitiva de los
estadios, cuando los mismos no ofrezcan seguridad para la vida o integridad
física del público o para el desarrollo normal del espectáculo.
A través de esta ley, el Estado se compromete especialmente a
brindar la seguridad necesaria para que se desarrolle un espectáculo
deportivo.
III. EVOLUCIÓN NORMATIVA DE LA PREVENCIÓN DE LA
VIOLENCIA EN EL FÚTBOL
a. El decreto 1.466/97
El Decreto 1.466, dictado en el año 1997, de gran importancia
normativa respecto de las medidas relativas a la seguridad en los estadios
85
establece medidas de carácter general a fin de prevenir la violencia en el
fútbol y dispuso la adopción de una serie de obligaciones paulatinas para las
entidades deportivas, a saber:
• Disponer en condiciones operativas circuitos cerrados de
televisión con cámaras fijas, sistemas de audio propios con alcance para el
interior y el exterior del edificio, comunicaciones con la policía local, los
organismos de emergencia médica y protección civil, adecuada señalización e
iluminación. En la práctica los clubes digitalizan la información y deben enviar
semanalmente a la Policía Federal y a la SUBSEF copias de los registros
realizados por las videocámaras a fin de que ambas instituciones archiven el
material fílmico, ya que el mismo constituye prueba irrefutable de lo
registrado. Los clubes son los dueños de las videocámaras pero las mismas
están a cargo de la División Operativa Federal de la Policía Federal Argentina.
Se filma el ingreso, y luego tribunas, gradas, plateas, y la salida del estadio, y
un radio de hasta 300 metros a la redonda del estadio. Tanto el número de
cámaras como el radio que cubren es diferente según los distintos clubes.
• Designar responsables de seguridad que supervisarán el
cumplimiento de medidas de seguridad internas y que no sean ingresados al
estadio elementos que atenten contra la seguridad o personas que puedan
alterar el orden, pudiendo recurrir al auxilio de la fuerza publica para hacer
efectivo el ejercicio del derecho de admisión de la entidad organizadora. Las
funciones y regulación del responsable de Seguridad están previstas por la
86
Resolución del Ministerio del Interior Nº 1.315 del 21 de julio de 1998, que
indica que el mismo actúa como enlace entre su institución y la autoridad
policial, debiendo labrar un acta previa al espectáculo de fútbol, conforme un
modelo, detallando el dispositivo de seguridad con que se contará (cantidad
de efectivos, autobombas, ambulancias, equipo medico, etc.). El Responsable
de Seguridad deberá tomar contacto previo al evento deportivo con el
responsable de seguridad del club oponente, estar presente en el lugar donde
se desarrolla el espectáculo, a fin de prevenir la concurrencia de
simpatizantes con antecedentes violentos y ejercer el derecho de admisión de
los clubes. Debe prever los servicios médicos, coordinar el despliegue con el
jefe del operativo policial, controlar el dispositivo de seguridad, que no
existan elementos prohibidos o peligrosos para las personas dentro del club,
y hacer cumplir junto con el comisario deportivo o con el árbitro del
encuentro las normas reglamentarias que rigen el ingreso y permanencia de
personas en el campo de juego. El Representante de Seguridad del club local,
junto con el Jefe del Operativo policial, procederán a labrar un acta cada uno
detallando los incidentes de violencia y las observaciones practicadas, de
acuerdo a un modelo, y se remitirá copia a la Secretaría de Seguridad Interior
dentro de las 48 hs. de realizado el evento.
• Tomar las medidas necesarias para separar
adecuadamente en los recintos a los grupos de aficionados que puedan
enfrentarse violentamente.
87
• Dentro del plazo de dos años desde el dictado del
decreto los estadios deben disponer de instalaciones para personas sentadas
en un 50 % de su capacidad, y de un 100 % dentro de los cuatro años de la
fecha señalada.
• Dentro del plazo de un año del dictado del decreto, los
estadios deberán reemplazar los cercos perimetrales actualmente existentes
por estructuras alternativas tendientes a mejorar las condiciones de
seguridad e instalar sistema electrónico de ingreso mediante tarjetas
magnéticas.
Asimismo, los estadios deben contar con la habilitación municipal
relativa a la aptitud técnica del estadio o escenario deportivo, sin el cual no se
podrá llevar adelante el mismo.
La Secretaría de Seguridad Interior tiene facultades para
clausurar definitiva o temporalmente los estadios que no ofrezcan seguridad
para el desarrollo del evento deportivo, sin perjuicio de las sanciones
administrativas que puedan imponer las autoridades locales (penas por
contravenciones).
Este decreto también prevé la creación del Banco Nacional de
Datos sobre la Violencia en el Fútbol, que tiene a su cargo el registro de los
infractores a las normas de seguridad deportiva, así como de procesos
judiciales por quebrantar las disposiciones legales referidas a la violencia en
88
ocasión de los espectáculos futbolísticos69. Concretamente, este Banco
almacena los datos de personas procesadas y condenadas por infracción a las
leyes y contravenciones relacionadas con la violencia en el fútbol, y de las
personas que hayan sido detenidas durante el ingreso al estadio bajo los
efectos del alcohol o de estupefacientes o portando elementos que atenten
contra la seguridad, guarda la información periodística nacional e
internacional relacionada a la violencia en el fútbol, las filmaciones relativas a
episodios de violencia en el fútbol y recopila las normas relativas a la
seguridad en el fútbol de carácter nacional y provincial.
Tiene por objeto lograr un estudio pormenorizado del
incremento de la violencia en el fútbol, sus causas, consecuencias y el
seguimiento de la aplicación de las leyes que regulan la materia. Su contenido
se encuentra a disposición de los poderes judiciales nacional y provinciales,
así como de otros organismos públicos.
Los datos que maneja este Banco están protegidos por la ley
25.326 de Protección de los Datos Personales y conforme con ella, los datos
sensibles se encuentran debidamente resguardados. La información de
huellas e imágenes fotográficas se almacena en forma digital.
Los datos contenidos en el Banco Nacional de Datos son
utilizados para ejercer el Derecho de Admisión, tema que será tratado más
adelante.
69
Resolución del Ministerio del Interior Nº 1755 del 7 de septiembre de 1998
89
b. Ley 24.192: Definición témporo-espacial de los
delitos relacionados con el fútbol
La ley 23.184, modificada por la ley 24.192 en el año 2008, -
Régimen Penal y Contravencional para la Prevención y Represión de la
Violencia en los Espectáculos Deportivos-, se aplica a los hechos tipificados
en la misma que se cometan con motivo o en ocasión de un espectáculo
deportivo, sea en el ámbito de concurrencia pública en que se realizare o en
sus inmediaciones, antes, durante o después de él, como también durante los
traslados de las parcialidades, tanto sea hacia o desde el estadio deportivo
donde el mismo se desarrolle (articulo 1º).
El artículo 45 bis permite al juez, en ocasión de dictar el auto de
procesamiento del imputado de un delito de los previstos en esta ley,
disponer la prohibición de concurrir a cualquier espectáculo deportivo como
medida cautelar al imputado, mientras dure el proceso. Y esta interdicción se
hará extensiva a un radio de 500 metros del estadio, mientras dure el
espectáculo, sus preparativos y su desconcentración.
El juego armónico de estos artículos permite definir cuándo nos
encontramos frente a un hecho de violencia en el fútbol, y cuándo frente a un
delito común.
Un hecho de violencia en el fútbol se define por el tiempo en que
se lleva a cabo: durante el espectáculo, sus preparativos y su
90
desconcentración, y por el lugar donde sucede el hecho: en el estadio y hasta
500 metros a la redonda del estadio donde se desarrolla el evento deportivo,
o durante el traslado de las parcialidades hacia o desde el estadio.
Esto no implica desconocer que los intereses creados alrededor
del fútbol encierran numerosas actividades delictivas, que no se llevan a cabo
solamente en las circunstancias descriptas anteriormente, pero la
interpretación de las leyes penales debe hacerse de manera estricta, no
analógica. La interpretación y aplicación de los tipos penales deben respetar
los principios de máxima taxatividad y de interpretación restrictiva.
Es decir, que existen circunstancias de interés y cuestiones
relativas a los delitos en ocasión del fútbol que no deben dejarse de lado a fin
de analizar la problemática en su conjunto y que no deben escapar al
legislador ni a las autoridades; pero a la vez existe una zona de competencia
delimitada por la ley que circunscribe a los delitos relacionados con el fútbol
en tiempo y espacio a fin de encuadrar jurídicamente a dichos delitos.
El artículo 45 ter. Asigna a los jueces la carga activa de hacer
saber a los distintos organismos nacionales, provinciales o municipales de
contralor de la seguridad en los espectáculos deportivos la medida cautelar
de prohibición de concurrencia, quienes están facultadas para solicitar el
auxilio de la fuerza publica a fin de segurar su efectivo cumplimiento. A tal fin,
se crea por esta ley el Registro Nacional de Infractores a la ley del Deporte,
en el ámbito del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos (art.
91
45 quat.). Este Organismo registra a las personas procesadas y condenadas
por delitos relacionados con el deporte, con condena a pena única o
accesoria de inhabilitación para concurrir a espectáculos futbolísticos.
La información de este Registro consta de fotografías escaneadas
que identifican a las personas.
Cabe señalar aquí que este Registro consta de unos pocos
infractores70, lo que nos lleva a pensar que el Poder Judicial y el Ministerio
Público no asumen la responsabilidad que les cabe en este problema de la
violencia en el fútbol, ya que este dato no se condice en absoluto con los
delitos y contravenciones que advierte un ciudadano común en cada fecha
deportiva por televisión.
La ley 23.184 también prevé una serie de delitos y
contravenciones relativos a las cuestiones aquí tratadas que no detallaremos
por exceder el propósito de este trabajo, pero resaltamos que se castiga más
severamente a los dirigentes que permitan, promuevan o toleren el accionar
violento.
Además debemos aclarar que mientras que los delitos que prevé
la ley rigen para todo el territorio de la República Argentina, el régimen
contravencional previsto (hoy derogado por el Código Contravencional de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires) era de aplicación únicamente en la
70 Fuente: Registro Nacional de Infractores a la ley del Deporte.
92
Capital Federal, ya que cada Provincia tiene un régimen contravencional
autónomo. 71
Se incluye dentro de las penas en el régimen contravencional la
prohibición de concurrencia a los espectáculos futbolísticos, que se cumplirá
luego de cumplida la pena de arresto que se aplique, asistiendo a la comisaría
que se determine en la sentencia, los días y horario en que se desarrolle el
evento deportivo. Si el contraventor no cumple con esta asistencia sin causa
grave justificada fehacientemente, se convertirá la pena en arresto a razón de
un día de arresto por cada fecha de prohibición de concurrencia.
La ley indica en el artículo 44 (tanto para los delitos como para las
contravenciones), que los hechos filmados por la autoridad competente
constituyen plena prueba, y agrega que las imágenes que tomen otros
organismos y/o particulares pueden ser tenidas en cuenta como medios de
prueba, e interpretadas conforme las reglas de la sana crítica por los jueces.
La posibilidad de usar la filmación como medio de prueba
representó una novedad en el momento del dictado de la ley, y fue de gran
apoyo para los funcionarios judiciales, ya que los delitos durante los partidos
de fútbol generalmente quedaban impunes por falta de pruebas.
El artículo 49 regula que en la jurisdicción nacional, el Poder
Ejecutivo, por medio del Organismo que resulte competente, podrá disponer
la clausura temporaria o definitiva de los estadios si no se puede garantizar la
71 En la Provincia de Buenos Aires, rige el “Régimen Contravencional para los espectáculos deportivos” ley 11929 reglamentada por D. 4463/97.
93
seguridad del público o el desarrollo normal del espectáculo, ordenando que
en un plazo perentorio se subsanen los defectos observados.
Esta medida se ha tomado en algunas ocasiones, pero resulta
insuficiente por lo excesiva. Actualmente, el Poder Ejecutivo no cuenta con
una herramienta ágil, efectiva, de aplicación frente al incumplimiento de la
garantía de seguridad que debe ofrecer el Club organizador.
Se estima conveniente establecer una suerte de procedimiento
sancionatorio que contemple medidas como apercibimiento, clausura
temporaria, parcial, pérdida de localía cuya autoridad de aplicación sea la
SUBSEF a fin de contar con una medida de aplicación rápida y eficiente.
IV. MEDIDAS NO LEGISLATIVAS ADOPTADAS A FIN DE
PREVENIR LA VIOLENCIA EN EL FÚTBOL. PROGRAMAS DE
PREVENCIÓN.
a. Directivas y cursos a seguir en los encuentros de
fútbol de la Policía Federal
La Policía Federal a través de la Dirección General de
Operaciones CRI.SSSM 01/2010 ha dispuesto las Directivas y Cursos a Seguir
en los Encuentros de Fútbol, un completo compendio de directivas minuciosas
para los procedimientos de la Policía Federal en eventos futbolísticos.
94
En dicho compendio se protocolizan las acciones que debe llevar
adelante la Policía Federal antes, durante y después de un espectáculo
futbolístico, entre otras: inspección policial previa del estadio para organizar
la seguridad del evento, regulación del ingreso a los estadios, organización de
los vallados, ubicación de los efectivos policiales, de los grupos de combate,
de los hidrantes, cacheo de público, regulación del ingreso de banderas,
prohibición de ingreso de pirotecnia, organización del servicio de tránsito
para un pacífico ingreso y desconcentración a los estadios, utilización de
canes, retención de la parcialidad local a fin de evitar enfrentamientos,
logística necesaria, comunicación y coordinación con Bomberos,
Superintendencia Científica, Superintendencia Comunicaciones,
Superintendencia Drogas Peligrosas
b. Derecho de Admisión
1. Definiciones. Comparación con la prohibición de
concurrencia.
El Derecho de Admisión es “la facultad que tienen tanto el Estado
como los particulares para limitar o restringir el acceso o la permanencia de
las personas a un determinado lugar, servicio, prestación, actividad o status
jurídico”72
72
“Derecho de admisión” Pablo Slonimsqui Fabián Di Placido Editor, 2006.-
95
El derecho de admisión está íntimamente ligado al derecho de
igualdad consagrado por el artículo 16 de la Constitución Nacional y la
interpretación armónica de ambos derechos implica que el derecho de
admisión puede ser ejercido si existe una razonable proporcionalidad entre
los medios empleados y la finalidad perseguida. No todo trato desigual
implica una ilegalidad. La discriminación debe hacerse con una justificación
objetiva y razonable, con criterios o juicios de valor generalmente aceptados.
Con el derecho de admisión se ponen en juego de alguna manera
el derecho a la seguridad de todos los concurrentes al estadio con la libertad
de reunión, de asociación, de concurrencia a un espectáculo público, etc.
Y aquí se debe valorar jurídicamente cuál de los derechos debe
prevalecer. Si la discriminación que se hace respecto de los asistentes no es
arbitraria, y se funda en criterios objetivos y razonables de ponderación, o si
la misma se hace utilizando un criterio arbitrario y sin fundamento racional.
Ya lo ha dicho la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el
fallo “Roque Carranza” 73 que “la igualdad importa la obligación de tratar de
modo igual a los iguales en iguales circunstancias, pero no impide que la
legislación contemple de manera distinta situaciones que considera
diferentes, con tal que el criterio de distinción no sea arbitrario o responda a
un propósito de hostilidad a personas o grupos de personas determinadas”.
73 Caso Roque Carraza, CSJN Fallos 229:428, 1954
96
Y así, el derecho de admisión (o de “no admisión”74) debe
analizarse en cada caso en concreto, determinando si el acto de preferencia
es razonable o discriminatorio y si esa distinción constituye un medio
adecuado para conseguir un propósito legítimo.75
Si la prohibición de ingresar a un estadio, como el caso que nos
ocupa de la violencia en el fútbol, está justificada para quien tiene el derecho
de ejercerlo, y esa distinción no está fundada en ninguna condición o
circunstancia personal de los concurrentes (sexo, religión, orientación sexual
o política, raza o nacimiento), puede ser ejercida sin ninguna objeción legal.
Es útil puntualizar aquí la diferencia entre DERECHO DE
ADMISIÓN y PROHIBICIÓN DE CONCURRENCIA, ya que esta última se aplica
por una orden judicial, sea esta de tipo cautelar, como condena o como pena
accesoria, mientras que el derecho de admisión es la facultad que tiene el
Club organizador de no permitir la entrada a determinadas personas a
determinado lugar o evento (ya hemos visto antes cómo deben ser las
restricciones para respetar el derecho de igualdad).
La PROHIBICIÓN DE CONCURRENCIA está prevista en la ley
26.358, que la incluyen como medida cautelar y puede (es facultativo de los
jueces) adoptarse en ocasión del dictado del auto de procesamiento y
extenderse mientras dure el proceso, cesando la misma de pleno derecho con
74 “Ancao David y otro c/ Club Cipoletti s/ Amparo” causa No. 26391 Juzgado VII de Cipoletti, Rio Negro del 7 de marzo de 2007. 75
Slonimsqui, Pablo “Sobre los alcances del Derecho de Admisión” publicado en La ley 2006-B, 43
97
el dictado de la sentencia, pudiéndose aplicar como pena única o accesoria
también.
La ley 11.92976 en la Provincia de Buenos Aires, que regula el
régimen contravencional de los Espectáculos Deportivos, define a la pena de
prohibición de concurrencia como “la interdicción impuesta al contraventor
para asistir a uno o más eventos que se determinen en la sentencia” (artículo
3), y se determina en la misma que una vez impuesta esta pena, el
contraventor debe asistir a la Comisaría que se determine media hora antes
de la iniciación del evento y retirarse media hora después del mismo.
Asimismo, se prevé la figura de la prohibición de concurrencia
como medida cautelar, indicando en el art. 6 bis de la ley 11929, incorporado
por la ley 12529, que el juez podrá adoptar esta medida cautelar al tomar
conocimiento del hecho de conductas sancionadas con arresto o prohibición
de concurrencia.
2. Situación actual del “Derecho de Admisión”
De acuerdo al artículo 14 del Decreto 1466/97 las entidades
deportivas tienen la función de supervisar el cumplimiento de las medidas de
seguridad interna dispuestas por las entidades deportivas, y durante el
ingreso al estadio que las personas no introduzcan elementos que atenten
contra la seguridad, que no ingresen con signos de encontrarse bajo los
76 Régimen contravencional de los Espectáculos Deportivos en la provincia de Buenos Aires, modificada por las leyes 12407, 12529 y 13578
98
efectos del alcohol o de estupefacientes o que a su juicio puedan alterar el
orden durante el transcurso del espectáculo, “requiriendo la colaboración
policial para hacer efectivo el derecho de admisión de la entidad
organizadora”.
El titular del derecho de admisión, entonces, es el club donde se
disputa el evento deportivo (esto es el Club organizador).
Es el Club el que puede impedir el ingreso de determinadas
personas fundándose en alguna circunstancia objetiva y razonable.
A su vez, el mismo decreto atribuye entre los objetivos asignados
a la SUBSEF el de asistir al Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos
Humanos en la elaboración de políticas de prevención de hechos de violencia
en los espectáculos futbolísticos y en la promoción de la eficaz gestión por
parte de las asociaciones, órganos o personas jurídicas en la problemática
citada.
Después de numerosas reuniones y negociaciones entre los
funcionarios del Estado y los Clubes de la Capital Federal, a través de la
Resolución 838/2009 del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos
Humanos, y en virtud de las facultades descriptas anteriormente se resolvió
invitar a las entidades deportivas a solicitar colaboración de la SUBSEF para el
ejercicio del derecho de admisión.
99
Esta colaboración no implica menoscabo del derecho de
admisión que le asiste a las entidades deportivas, que conservan dicha
potestad (artículo 2 de la Resolución citada).
Se aprueba a través de esta Resolución un Convenio Marco de
Colaboración77 que se firma el 23 de marzo de 2009 entre el Ministerio de
Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, la SUBSEF, la Policía Federal, la AFA
y los clubes Argentinos Juniors, Boca Juniors, Independiente, Nueva Chicago,
River Plate, San Lorenzo de Almagro, Vélez Sarsfield, Huracán, Ferrocarril
Oeste, Chacarita Juniors, All Boys, Atlanta, Comunicaciones, Defensores de
Belgrano, San Telmo, Deportivo Español, Barracas, Excursionistas, General
Lamadrid, Sacachispas, Riestra y Yupanqui.
Las partes se comprometen a aunar sus esfuerzos y colaboración
en la prevención de la violencia en el fútbol, y en tal sentido las entidades
deportivas, en su condición de organizadores, solicitan la colaboración de la
SUBSEF para el ejercicio del derecho de admisión y permanencia, sin implicar
que renuncian a ejercer el derecho de admisión ni que quedan liberados de
las atribuciones y responsabilidades descriptas en el artículo 14 del decreto
1466/97.
La SUBSEF contará para ejecutar estas actividades con el auxilio
policial (última parte del artículo 14 citado).
77
Convenio aprobado por Resolución Nº 838/09 del Ministerio de Justicia, Seguridad Y Derechos Humanos
100
La SUBSEF podrá ejercer el derecho de admisión y permanencia
respecto de quienes se encuentren registrados en el Banco Nacional de Datos
sobre la Violencia en el Fútbol y/o en el Registro Nacional de Infractores de la
Ley del Deporte.
En la práctica, la SUBSEF elabora fecha por fecha, el listado de las
personas a quienes se les aplicará el derecho de admisión, el mismo contiene
la foto y los datos identificatorios no sensibles de las personas.
Dicho listado se notifica a los clubes a fin de que los mismos
hagan efectiva la restricción de ingreso y también a la Policía Federal ya que
ella es quien debe auxiliar a los Clubes a fin de su concreción.
La lista contiene la nómina de las personas sujetas al derecho de
admisión, su número de documento, y una foto de los mismos. La misma no
es pública a fin de proteger la intimidad de las personas que se encuentran
incluidas, pero los interesados sí tienen acceso a conocer el contenido de
ellas.
Este sistema, vale la aclaración, funciona en la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires, mientras que en la Provincia de Buenos Aires existe un
Registro Provincial de Contraventores manejado por el COPROSEDE78.
78 Comité Provincial de Seguridad Deportiva de la Provincia de Buenos Aires, creado por Decreto Nº 420 de fecha 1 de marzo de 2002
101
c. El llamado “Encapsulamiento de Colectivos”
A propuesta de la SUBSEF, en el año 2009 el Comité de Seguridad
en el Fútbol ha dispuesto la medida de “encapsulamiento” de los colectivos
que transportan parcialidades desde o hacia los estadios. Esta medida no está
legislada y ha sido duramente cuestionada.
Se trata de acompañar a los colectivos con hinchas por parte de
la Policía, desde la concentración de los mismos, donde se controla a las
personas que ingresan a los colectivos, y se revisa que tanto las personas
como los ómnibus que los transportan no lleven armas, drogas, o cualquier
elemento peligroso para el desarrollo del evento deportivo.
Esta medida requiere de una planificación minuciosa y
exhaustiva, no solamente para acompañar a las parcialidades desde donde se
reúnen hasta el estadio donde se disputa el evento, sino además porque en la
mayoría de los casos se requiere de coordinación interjurisdiccional, ya que
los partidos de clubes de Capital Federal, por ejemplo, se disputan en
territorio de la Provincia de Buenos Aires. Asimismo se planifica
cuidadosamente el trayecto a fin de no cruzarse con otros grupos de hinchas
de otros equipos.
Se organizan fecha por fecha los recorridos que harán las
hinchadas, los accesos a los estadios, las vías públicas que se van a clausurar
al tránsito, y todas las medidas que se tomarán para asegurar el ingreso
pacífico a los estadios, de manera que el público acceda a los mismos.
102
No se trata, desde nuestro punto de vista, de “asegurar” el
tránsito de los hinchas, sino de controlar que los mismos no produzcan
desmanes en estaciones de servicio, por ejemplo, o de evitar que, al cruzarse
con hinchadas contrarias, se produzcan enfrentamientos, y a su vez, de
prevenir la comisión de delitos y contravenciones.
En este sentido, es claro que el derecho de reunión parte de la
base de que éste debe realizarse en forma pacífica, y que el ejercicio abusivo
e ilícito de este derecho (como de cualquier otro asociado al derecho de
reunión, como es el de libertad de tránsito) no puede ser permitido por el
Estado, que debe proteger la vida, la integridad física y el patrimonio de todos
los ciudadanos sin excepción.79
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha dejado
claro que “el ejercicio de determinados derechos humanos puede ser
regulado o limitado por parte del Estado en ciertas circunstancias” siempre
que estos límites sean legales, necesarios y proporcionales.80
En la Provincia de Buenos Aires trabaja el COPROSEDE, con quien
el Comité de Seguridad en el Fútbol planifica estas medidas de seguridad.
79
“Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos” Organización de los Estados Americanos. Comisión Interamericana de Derechos Humanos diciembre de 2009.- www.cidh.org. 80 “Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos” Organización de los Estados Americanos. Comisión Interamericana de Derechos Humanos diciembre de 2009.- www.cidh.org.-
103
d. Programa Ejemplo
Es un programa de asesoramiento organizado por la SUBSEF para
evitar situaciones que generen violencia en los estadios, dirigido a jugadores,
cuerpo técnico, árbitros, dirigentes y comunicadores (periodistas, medios de
comunicación).
La meta de este Programa es que los protagonistas de estos
eventos asuman la responsabilidad que sus conductas y actitudes generan
como efecto en el público en general. Es decir, que sus actos y posturas
pueden causar, estimular y promover situaciones de violencia en el entorno,
por lo tanto, ellos tienen responsabilidad sobre estos eventos.
Se realizan los talleres de concientización e información tanto en
los Clubes como en la Asociación Argentina de Árbitros. También se realizan
talleres separados para jugadores, cuerpo técnico, dirigentes, comunicadores
ya que la conducta de cada uno de ellos repercute de manera distinta en el
resto de los actores, y puede desencadenar sucesos distintos según las
circunstancias.81
Los integrantes del Programa además concurren a los estadios a
observar los partidos, y realizan informes sobre las conductas positivas y
negativas que advierten tanto en los jugadores como árbitros, periodistas y
público, y realizan análisis de las noticias periodísticas relativas a estas
actitudes.
81
Programa Ejemplo. Fundamentación y Desarrollo SUBSEF
104
En los informes se resaltan las acciones discriminatorias, las
provocaciones, las actitudes intimidatorias, los insultos, las agresiones, las
simulaciones, las actitudes permisivas de los jueces y árbitros, como así
también las acciones positivas como los pedidos de disculpas, los saludos
amistosos entre rivales, los homenajes, las actitudes antidiscriminatorias, las
conductas tranquilizadoras de los directores técnicos, etc.
e. Seminario/Taller sobre “Estrategias de Prevención
de la Violencia en Espectáculos Futbolísticos”.
La SUBSEF, junto con el PRONACAP (Programa Nacional de
Educación, Capacitación y Actualización Profesional de Cuerpos Policiales y
Fuerzas de Seguridad) gestiona un Seminario/Taller sobre “Estrategias de
Prevención de la Violencia en Espectáculos Futbolísticos”.
El objetivo del Seminario/taller es instrumentar un módulo de
capacitación teórico - práctico para cuerpos policiales y fuerzas de seguridad
de todo el país sobre el tema en cuestión dictado por funcionarios de la
SUBSEF en el marco del PRONACAP y en una estrategia de articulación con el
Consejo de Seguridad Interior.
Este Seminario es dictado por especialistas en la materia
(arquitectos, sociólogos, abogados) y se propone:
105
� Que los miembros de las fuerzas policiales se informen
respecto de los lineamientos básicos de las políticas de seguridad en
espectáculos deportivos.
� Brindar una serie de herramientas, técnicas y metodologías en
materia preventiva, operativa, de control y fiscalización de estadios y jurídica
que permitan optimizar el cumplimiento de sus funciones y el abordaje de
situaciones reales y complejas.
� Favorecer el intercambio y la armonización de criterios en
materia de seguridad en espectáculos futbolísticos a nivel nacional y / o
regional.
� Resolver ejercicios prácticos y análisis de casos concretos a
través del trabajo en equipos que favorezcan la integración de
conocimientos y experiencias.
� Estimular una concepción integrada y dinámica de las diversas
líneas de acción que deben contemplarse en la estrategia de seguridad y la
importancia de la articulación con el conjunto de actores que intervienen en
la arena futbolística.
Se trabaja sobre el marco jurídico en cuestión, los distintos tipos
y manifestaciones de violencia y discriminación, discusión de experiencias
concretas y presentación de casos prácticos, y luego se hace un análisis de las
cuestiones de infraestructura de los estadios que repercuten en la violencia
en el fútbol, trasladándose junto con el equipo técnico-docente a distintos
106
estadios de la localidad donde se desarrolle el Seminario a analizar in situ la
problemática planteada.
Este Seminario Taller se ha realizado exitosamente, capacitando a
las Policías de las distintas provincias especializadas en eventos futbolísticos.
f. Programa “Hinchas del futuro”
La Dirección de Formación, Prevención y Relaciones
Institucionales de la SUBSEF ha creado el programa “HINCHAS DEL FUTURO”.
Son charlas-taller de reflexión sobre la problemática de la violencia y la
discriminación en ligas de fútbol y escuelas primarias y secundarias, con el fin
de promover la construcción de un fútbol en paz y la convivencia en el ámbito
deportivo entre los jóvenes adolescentes que constituyen un grupo
particularmente vulnerable a esta problemática. Los objetivos del Taller son:
a) Promover el desarrollo de valores solidarios y
cooperativos en la práctica del fútbol, como son la tolerancia, el respeto por
el otro, el esfuerzo colectivo y el juego limpio.
b) Compartir experiencias con quienes viven o han vivido la
práctica deportiva como eje organizador de sus trayectorias de vida (Por
ejemplo: jugadores en actividad y/o ex jugadores de fútbol) y pueden brindar
un testimonio enriquecedor y atractivo para los jóvenes.
c) Compartir experiencias y reconocer la importancia de la
conducta personal y de las consecuencias de los actos a través del testimonio
107
de sujetos que han sido sancionados por cometer faltas al Código
Contravencional de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en ocasión de
encuentros futbolísticos y que asisten a estos encuentros como forma de
cumplimentar la suspensión del juicio a prueba (probation).
Los destinatarios de esta actividad serán los alumnos, técnicos y
delegados de las escuelas de fútbol y los estudiantes de las escuelas primarias
y secundarias, como así también los padres y personal docente interesado.
g. Observatorio de la Discriminación en el fútbol
(INADI)
El Observatorio de la Discriminación en el Fútbol, es un espacio
de cooperación que funciona dentro de la órbita del Instituto Nacional contra
la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo (INADI) dependiente del
Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos de la Nación, que
nuclea en un equipo interdisciplinario a distintas instituciones y personas
especializadas en este tema.
Las funciones genéricas del Observatorio son: estudio, difusión,
análisis, propuesta y seguimiento en materia de prevención de la violencia, el
racismo, la xenofobia y otras formas de discriminación en el deporte.82
82 “Hacia una Argentina sin discriminación” Informe de gestión del INADI septiembre 2008/agosto 2009, Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, 2009.-
108
V. LA JUSTICIA DEPORTIVA: AUTORIDADES DENTRO DE
LA CANCHA DE FÚTBOL.
La Federación Internacional de Fútbol Asociado (FIFA) organiza
los lineamientos generales del deporte.
Existen además seis Federaciones Continentales: AFC
Confederación Asiática de Fútbol, CAF Confederación Africana de Fútbol,
CONCACAF Confederación de Fútbol, Asociación de Norte, Centroamérica y
Caribe, CONMEBOL Confederación Sudamericana de Fútbol , OFC
Confederación de Fútbol de Oceanía y UEFA Unión de Asociaciones de Fútbol
Europeo que organizan torneos continentales.
Cada país tiene además su propia Asociación Nacional como la
AFA (Asociación del Fútbol Argentino) que son las encargadas de organizar el
fútbol dentro de cada uno de los países.
El fútbol se caracteriza por resolver los conflictos que se
producen dentro del campo de juego a través de órganos propios con
facultades disciplinarias: la “justicia deportiva”83.
Existen varios sistemas de resolución de los conflictos que
acontecen dentro de la cancha de fútbol, pero en la mayoría de los países
estas cuestiones no pueden ser dirimidas ante tribunales ordinarios.84
83 “Fútbol, Negocios y Derecho” Pablo C. Barbieri y Daniel M. Annocaro Ed. Universidad Tomo I, 2008 84 España y Brasil cuentan con Justicia Deportiva, y Brasil dictó el Código de Justicia Deportiva en 2005.
109
En nuestro país se discute doctrinariamente ésta cuestión, ya que
algunas voces intentan otorgar autonomía al “Derecho Deportivo”,
propiciando la creación de tribunales independientes, que garanticen el
derecho a la jurisdicción de los participantes del fútbol y la aplicación de los
reglamentos dentro del espíritu del deporte.85
En nuestro país, la “justicia deportiva” está conformada por el
Tribunal de Disciplina de la AFA (Asociación de Fútbol Argentino) y por los
Tribunales de Penas de las Ligas afiliadas a la AFA.
Las resoluciones que toman estos Tribunales son inapelables.
Los protagonistas del fútbol se someten voluntariamente a estas
reglas, las aceptan y acatan, y los Tribunales ejercen una justicia disciplinaria,
aplicando las correcciones deportivas correspondientes a las conductas que
están fuera de las reglas.86
Se objeta que los Tribunales de Disciplina dependen de las
mismas personas a quienes juzgan, por lo que no está garantizada su
independencia, que los jueces son designados por el Presidente de la AFA
discrecionalmente y que sus fallos no respetan las mínimas garantías de
defensa.
Lo que es indudable es que el fútbol ha cobrado dimensiones que
hace unos años eran impensadas. Y este hecho requiere que se replanteen
varias cuestiones, a fin de transparentar y poner blanco sobre negro los
85 “Fútbol, Negocios y Derecho” Pablo C. Barbieri y Daniel M. Annocaro Ed. Universidad Tomo I, 2008 86
“Fútbol, Negocios y Derecho” Pablo C. Barbieri y Daniel M. Annocaro Ed. Universidad Tomo I, 2008
110
intereses espúreos que se esconden detrás de instituciones anquilosadas que,
si se modernizan con un criterio de justicia y razonabilidad, pueden ser el
inicio de la reforma contra la violencia en el fútbol.
Las conductas dentro de la cancha generan violencia fuera de la
cancha. Los árbitros y autoridades competentes para sancionar las conductas
antideportivas o violentas muchas veces no toman cartas en el asunto,
probablemente porque estas medidas que deberían tomar contra “ídolos” del
fútbol, no son populares.
Una vez más debemos apelar a que cada uno de los actores
cumpla debidamente su función.
a. El Reglamento de Transgresiones y Penas de la
Asociación de Fútbol Argentina (AFA)
El CONSEJO FEDERAL DEL FÚTBOL, organismo dependiente de la
AFA, dictó en el año 2006 el REGLAMENTO DE TRANSGRESIONES Y PENAS, y
las disposiciones en él contenidas son de aplicación obligatoria por parte de
los Tribunales de Penas (u organismos de análogas funciones) de las Ligas
afiliadas como del propio Consejo Federal, motivo por el cual, toda institución
y/o persona vinculada al deporte no podrá, en adelante, aducir
desconocimiento de las normativas insertas en el mismo.
Las denuncias de inconductas deben hacerse ante el Tribunal de
Penas de la Liga, por escrito, relatando circunstanciada y concretamente los
111
hechos e individualizando a quienes se considere responsable de la falta, de
modo que el Tribunal pueda formar juicio claro y preciso de lo ocurrido.
Los árbitros, asistentes y demás autoridades establecidas con
funciones de análogo carácter, están obligados a ocurrir al Tribunal de Penas,
denunciando cualquier anormalidad, incidente, desorden o infracción que
hayan observado, antes, durante o después del partido o como consecuencia
del mismo, por ejemplo un incidente individual o colectivo, o alteración del
orden, incidente entre jugadores llegándose a agresión, intento de ésta o
provocación de cualquier tipo, cualquier otro acto que signifique indisciplina.
El asistente deportivo está obligado a presentar al Tribunal de
Penas un informe detallando las infracciones reglamentarias que compruebe
y sean de su competencia, a saber: los coros, estribillos o canciones obscenas,
injuriosas u ofensivas a la moral y buenas costumbres, entonados por socios o
público partidario de club, la detonación de elementos explosivos o de
estruendo, si durante el partido algún miembro del personal técnico, jugador
o cualquier otra persona no autorizada reglamentariamente ingresara al
campo de juego sin autorización del árbitro, entre otras situaciones.
El Tribunal de Disciplina, puede iniciar de oficio o en base a
noticias o informaciones de cualquier medio de difusión, toda investigación e
información sumaria, tendientes a reprimir infracción al Reglamento,
mediante resolución fundada que se dictará al respecto, pero tal iniciación
112
será obligatoria cuando se trate de hechos de gravedad o cuando exista
denuncia fundada efectuada por la autoridad de aplicación.
Pueden ser imputados de las faltas que se regulan en este
Reglamento: los Clubes, los dirigentes de los clubes, los socios de los clubes,
los jugadores, empleados de club, personal técnico, árbitro, juez de línea,
asistente deportivo u otras autoridades establecidas con funciones de
análogo carácter.
Los fallos del Tribunal de Penas, en lo que atañe a su
competencia, serán inapelables dentro del ámbito de la liga, y sólo podrán ser
reconsiderados de oficio por el propio Tribunal en la misma sesión o en la
inmediata siguiente siempre que haya igual o mayor quórum al que había
cuando se dictó la resolución a reconsiderar, pudiendo el titular de los
derechos supuestamente agraviados recurrir en única y definitiva instancia
ante el Consejo Federal.
Los fallos del Consejo Federal podrán ser reconsiderados a
pedido de parte interesada.
Las sanciones previstas son amonestación, suspensión a jugador,
multas, clausura, expulsión de la Liga, inhabilitación temporaria, especial o
permanente, suspensión a club o a jugadores, sanciones pecuniarias sobre
porcentaje de la recaudación, pérdida de partido, deducción de puntos en la
tabla de posiciones, pérdida de porcentaje recaudado en partido y reparación
de perjuicios.
113
Se trata de un Reglamento extenso, farragoso y sumamente
casuístico, que regula el procedimiento, las conductas reprimidas, y organiza
el sistema de justicia deportiva minuciosamente.
Se sanciona severamente, entro otras conductas, al club cuyos
socios, parcialidad o público partidario ubicado en los sectores asignados a
dicha institución, en oportunidad de partidos de división superior en
certamen de cualquier categoría, promuevan desórdenes, arrojen cualquier
clase de proyectiles o de otros elementos que se utilicen como tales, agredan
por cualquier medio al árbitro, árbitro asistente, asistente deportivo,
personal, técnico, jugadores o público en general, provoquen
intencionalmente daños materiales de consideración a las instalaciones del
estadio, invadan el campo de juego con una conducta agresiva, o con la
intención de provocar la suspensión del partido o bien con el único propósito
de obtener una ventaja deportiva, incurran en hechos graves y generalizados
que impliquen desobediencia o resistencia a la autoridad, intenten romper,
voltear o escalar los cercos perimetrales.
Se prevén sanciones de amonestación y multa, al club cuyos
socios, parcialidad o público partidario ubicado en los sectores asignados a
dicha institución, antes, durante o después del partido, exhiban pancartas o
símbolos discriminatorios, amenazantes, obscenos, injuriosos u ofensivos a la
moral y buenas costumbres, o entonen a coro estribillos o canciones con igual
114
contenido, siempre que estos últimos sean de tal magnitud que resulten
nítidamente audibles en un amplio ámbito del estadio.-
Asimismo se impondrá multa al club cuya parcialidad utilice de
cualquier forma elementos explosivos o de estruendo, bengalas y/o cualquier
otro artículo de pirotecnia. -
Si como consecuencia de la utilización de tales elementos se
ocasionaren lesiones graves en el cuerpo o la salud a cualquier persona, se
procederá, sin perjuicio de la sanción de multa, a la deducción de tres a seis
puntos.-
Se impondrá multa al club responsable cuando en oportunidad
de partido de cualquier división que se dispute en su estadio, el árbitro,
árbitros asistentes , asistente deportivo, jugador o director técnico, fueran
agredidos o que la agresión quedara en tentativa o fuera frustrada por
cualquier circunstancia o fueran amenazados, agraviados de palabra o de
hecho, por personas autorizadas a permanecer en las dependencias internas
del estadio, vedadas al libre acceso de socios o público (vestuarios, baños,
corredores, pasillos o túneles) y sin perjuicio de las penas individuales que
corresponda aplicar a las personas responsables de tales hechos. Si éstas
fueran integrantes o acompañantes del equipo visitante, o de cualquiera de
los dos equipos cuando actúen en cancha ajena para ambos clubes, o
pertenecientes a la institución en cuyo estadio juegan equipos de otros
clubes, se hará responsable el club al que pertenezcan los infractores.
115
Cuando los socios, público partidario, dirigentes, jugadores,
personal técnico, etc., de un club causen daño en el estadio de otro en
oportunidad de cualquier partido, el club responsable quedará obligado a
reparar los daños y perjuicios que se hubieran ocasionado.
Sin perjuicio de la sanción individual que corresponda a cada
integrante de equipo y al club respectivo, las infracciones en que incurra un
equipo serán reprimidas con pérdida de partido, deducción de puntos,
pérdida de categoría, suspensión al club o multa, de acuerdo a la gravedad
de los hechos, cuando el equipo incurra en irregularidades de distinta
naturaleza que por su gravedad y trascendencia afecten a la cultura
deportiva, y sean manifiestamente lesivos al prestigio del deporte nacional.
Se sanciona severamente a los jugadores que agredan
verbalmente o físicamente a los árbitros, los amenacen u ofendan
gravemente, le arrojen intencionalmente la pelota con las manos o pies
alcanzando a golpearlo, al que provoque de palabra o actitud al árbitro,
discuta en tono violento, ofenda o insulte, se mofe o burle de palabra, gesto,
actitud o ademán inequívoco, o inferirle cualquier otro agravio, al jugador
que proteste los fallos del árbitro o se dirija en términos descomedidos o con
ademán airado hacia la persona del árbitro, al jugador que se resista a
cumplir la orden de expulsión del campo de juego impartida por el árbitro. La
agresión, intento de agresión, agravio, insulto, ofensa o burla contra el
árbitro, juez de línea o asistente deportivo, que se cometan fuera del campo
116
de juego, serán reprimidos con iguales penas que las establecidas para las
infracciones cometidas dentro del campo de juego.
Se sanciona asimismo al jugador que incurra en actos de
indisciplina contra el público como ademanes obscenos, insultos, agravios u
ofensas, provocación de palabra, amenazas, agresiones, o exteriorizaciones
incorrectas a la tribuna, salive deliberadamente, arroje cualquier objeto o
proyectil o realice cualquier otro acto que signifique indisciplina o falta de
respeto al público.
El dirigente que infrinja las disposiciones contenidas en el
Estatuto y/o Reglamento de la Liga, o incurra en acto de indisciplina, será
sancionado con la expulsión de la Liga.
El club es solidariamente responsable por la infracción cometida
por sus dirigentes y cuando a éste se le aplique la sanción de suspensión o
expulsión, en el mismo fallo se amonestará la institución, siempre que el
Tribunal no le imponga a esta última otra pena por el mismo hecho.
El club es directamente responsable de las infracciones en que
incurra su Comisión Directiva, sin perjuicio que ésta pueda ser sancionada en
cada caso.
En todos los casos de soborno, incentivación, recompensa
ilegítima, tentativa de los mismos o en los casos de aplicación o suministro de
estupefacientes, el Tribunal de Penas podrá instruir el sumario deportivo y/o
remitir la denuncia o las actuaciones a la Justicia Penal de Instrucción.
117
Se agrega que cualquier hecho inmoral o reprobable o acto que
signifique indisciplina, no previsto en este Reglamento, cometido por el Club,
la Comisión Directiva, un dirigente, socio, jugador, o cualquier otra persona
que de alguna manera esté vinculada a la Liga o a sus clubs afiliados también
será sancionada.
Todas las conductas impropias, y que conducen a una escalada
en el nivel de violencia de los participantes de un espectáculo deportivo están
exhaustivamente descriptas y son severamente castigadas en este
Reglamento. Destacamos que se responsabiliza, como se ha visto, incluso con
pena de multa a los clubes por las conductas violentas e impropias de los
simpatizantes, jugadores, directivos, cuerpo técnico, y que los árbitros y
asistentes están obligados a elevar las denuncias correspondientes a estas
conductas.
Como se ha visto en este resumen del Reglamento analizado, el
mismo es amplio y severo, permite castigar cualquier conducta antideportiva
de cualquiera de los participantes del evento, con sanciones graves que
pueden afectar tanto patrimonial como deportivamente a los clubes.
Es importante señalar aquí que cuando existe una obligación
legal de realizar una conducta (nos estamos refiriendo expresamente a la
obligación de denunciar las conductas impropias referidas), existe un
incumplimiento por parte del obligado a realizar esta conducta que debería
ser sancionado, máxime y con mayor rigurosidad si esta conducta proviene de
118
un árbitro o asistente, que, como ya se ha tratado, representan la autoridad
indiscutida y prácticamente inapelable dentro del campo de juego.
VI. RESPONSABILIDAD DE LAS ASOCIACIONES Y CLUBES DE LOS
DAÑOS QUE SE GENEREN EN LOS ESTADIOS. CASO “MOSCA”
El artículo 51 de la ley 24.192 expresa que las entidades o
asociaciones participantes de un espectáculo futbolístico son solidariamente
responsables de los daños y perjuicios que se generen en los estadios,
En tal sentido, el fallo “Mosca, Hugo Arnaldo c/ Provincia de
Buenos Aires (Policía Bonaerense) y otros s/daños y perjuicios”. M.802.XXXV
señala que “todo organizador de un espectáculo deportivo tiene una
obligación de seguridad respecto de los asistentes, con fundamento general
en el art. 1198 del Código Civil y especial en la ley 23.184. Ese deber de
seguridad es expresivo de la idea de que quienes asisten a un espectáculo lo
hacen en la confianza de que el organizador ha dispuesto las medidas
necesarias para cuidar de ellos. Esta Corte ha señalado, asimismo, … que el
club organizador del espectáculo deportivo, tiene el deber de tomar todas las
medidas necesarias para que el evento se desarrolle normalmente, sin peligro
para el público y los participantes … considerando que para ello debe impedir
el ingreso de inadaptados, y exigir a los concurrentes el cumplimiento de las
leyes y reglamentos, extremando las medidas de seguridad a la entrada de los
estadios (por ejemplo, revisando bolsos, paquetes, portación de armas, etc.)”
119
“En tal sentido, la ley 23.184 ha dispuesto que su régimen penal
se aplique a los hechos que se comentan "con motivo o en ocasión de un
espectáculo deportivo en estadios de concurrencia pública o inmediatamente
o después de él" (art. 1), mientras que al establecer la responsabilidad civil,
alude a daños sufridos por los espectadores, en los estadios y durante su
desarrollo (art. 51). Ahora bien, la responsabilidad civil está regulada en el
Código Civil, que establece la regla general del sistema. … En efecto, en primer
lugar, el deber de seguridad está contemplado en el Código Civil, del cual es
aplicación específica la ley 23.184. Esta responsabilidad se basa, causalmente,
en la imputación basada en los hechos que ocurren "por causa" o "con
ocasión". … En este punto, es necesario observar que la ley 23.184 ha
considerado razonable limitar la cantidad de afectados que podrían reclamar,
ciñendo el grupo legitimado a los espectadores que sufran daños "en los
estadios". Es claro, empero, que el término "estadio" no puede ser
interpretado de manera que se excluya a quienes están en las inmediaciones.
Ello es así porque se trata de un vocablo de textura abierta que debe ser
interpretado mediante una analogía sustancial (Herbert Hart, "El concepto de
Derecho", Abeledo Perrot, Bs. As., 1968, trad. Genaro Carrió), a fin de
encuadrar o no en su connotación un catálogo de situaciones dudosas que
incluyen, por ejemplo, al espectador que está pagando su entrada pero
todavía no transpuso la puerta; el que ya la pagó y está en la vereda; el que
no la pagó pero está enfrente, etc., y sin lo cual se generaría una extensa
120
cantidad de equívocos hermenéuticos. En el especial caso sub examine, la
interpretación correcta de este vocablo debe ajustarse a dos criterios. En
primer lugar, cabe tener presente la costumbre, que muestra claramente que
en el momento en que se realiza un partido de fútbol, todas las inmediaciones
del estadio están bajo control directo o indirecto del organizador, que se
ocupa de orientar el ingreso de la gente por distintas calles de acceso, razón
por la cual no cabe entender que el término examinado sólo abarca a quienes
están ubicados dentro del lugar y mirando el espectáculo. En segundo lugar,
corresponde estar a la finalidad del legislador, que ha sido la tutela específica
de los asistentes, y que también está prevista en el Código Civil con un criterio
de previsibilidad en cuanto a la extensión de las consecuencias. Una persona
razonable y cuidadosa que organiza un espectáculo debe ponderar los riesgos
que existen en el acceso al mismo o sus inmediaciones, y adoptar las
diligencias necesarias para evitarlos. El organizador debe proteger al
espectador ubicado dentro del estadio, cuando accede al mismo para ver el
espectáculo y, cuando está a unos metros de la entrada. Es irrazonable pensar
que una persona accede a su riesgo antes de la puerta y, por el contrario, está
asegurada por el organizador cuando traspasa ese umbral, siendo que la
fuente de riesgo es la misma: la organización de un espectáculo sobre la base
de la tolerancia excesiva y negligente de las hinchadas. Que esta regla no
resulta excesiva si se la delimita correctamente. En tal sentido, el organizador
responde objetivamente por hechos vinculados inmediatamente a su accionar
121
y previsibles al momento de organizar el espectáculo. Tal estándar evita que
la responsabilidad alcance a hechos mediatamente conectados, como son los
daños sufridos por personas que están lejos y que son dañados por otros
participantes o asistentes al espectáculo fuera del área de control del
organizador. Cabe considerar también el derecho a la seguridad previsto en el
art. 42 de la Constitución Nacional, que se refiere a la relación de consumo,
que abarca no sólo a los contratos, sino a los actos unilaterales como la oferta
a sujetos indeterminados, que es precisamente el caso que se presenta en
autos. De tal modo, la seguridad debe ser garantizada en el período
precontractual y en las situaciones de riesgo creadas por los comportamientos
unilaterales, respecto de sujetos no contratantes. Cada norma debe ser
interpretada conforme a su época, y en este sentido, cuando ocurre un evento
dañoso en un espectáculo masivo, en un aeropuerto, o en un supermercado,
será difícil discriminar entre quienes compraron y quienes no lo hicieron, o
entre quienes estaban adentro del lugar, en la entrada, o en los pasos previos.
Por esta razón es que el deber de indemnidad abarca toda la relación de
consumo, incluyendo hechos jurídicos, actos unilaterales, o bilaterales. Que no
cabe interpretar que la protección de la seguridad (prevista en el art. 42 de la
Constitución Nacional) tenga un propósito meramente declarativo, sino que,
por el contrario, es correcta la hermenéutica orientada hacia el goce directo y
efectivo por parte de sus titulares. La seguridad (que en este caso debe ser
entendida, como el simple derecho de asistir a un espectáculo público sin
122
sufrir daño alguno) es un propósito que debe constituir la máxima
preocupación por parte de quienes los organizan cuando éstos importan algún
riesgo para los asistentes, así como de las autoridades públicas encargadas de
la fiscalización.”…. “Que el club local, como entidad organizadora del
espectáculo deportivo por el que obtiene un lucro económico, y que a la vez
genera riesgos para los asistentes y terceros, tiene el deber de tomar todas las
medidas necesarias para que el evento se desarrolle normalmente, sin peligro
para el público y los participantes (conf. Doctrina de Fallos: 321:1124,
considerando 11), para ello debe impedir el ingreso de inadaptados, y exigir a
los concurrentes el cumplimiento de las leyes y reglamentos, extremando las
medidas de seguridad a la entrada de los estadios (por ejemplo, revisando
bolsos, paquetes, portación de armas, etc.).
Respecto de la responsabilidad de la AFA, el fallo en este caso
refiere dos “situaciones de responsabilidad” y que “… corresponde examinar
con rigor si existe una verdadera entidad que sólo representa, o bien una que
"participa" (art. 33, ley 23.184) en la actividad de sus controlados. Los dos
criterios jurídicos para analizar esta situación son: a) si el poder de vigilancia
se traslada a la prestación; y b) si se participa en los beneficios de modo
relevante. Ambos criterios son expresión de una antigua máxima de la
responsabilidad civil que señala que "a mayor control mayor responsabilidad".
Pues bien, la A.F.A. es una entidad civil que tiene como miembros a los clubes
y a las asociaciones de éstos que sean admitidos en su seno como afiliados,
123
cuyo objeto es fomentar el fútbol y coordinar la acción de todas las entidades
asociadas que lleven a cabo dicho deporte, en pro de su difusión y práctica
disciplinada, para lo cual -ajustándose a las disposiciones de la Federación
Internacional del Fútbol Asociado- se establece un estatuto y un reglamento
general que dota a la entidad de amplia funcionalidad en su manejo (art. 2 -
24- de su Estatuto, fs. 504). La mencionada institución organiza y diagrama
(según sus normativas en vigencia) el fixture y establece los días y horarios
para los encuentros futbolísticos de primera división (informe de la Secretaría
de Deporte y Recreación, fs. 397). En función de lo anterior, no cabe duda de
que esa asociación rectora del fútbol argentino fue también organizadora
(participante) y beneficiaria del espectáculo deportivo que originó la lesión del
actor. En efecto, su condición de organizadora surge de su propio reglamento,
en cuanto le corresponde organizar y hacer disputar el torneo de primera
división como así también la programación de los partidos (arts. 101 y sgtes.,
Reglamento General de la Asociación del Fútbol Argentino). También tiene
facultades de contralor, en cuanto establece las condiciones que deben reunir
los estadios, su control de ventas de entradas por representantes, designación
de árbitros, verificación de medidas de seguridad, etc. (arts. 45, 54, 74, 128 y
sgtes., 157 y ccs., reglamento citado), y las consiguientes potestades
disciplinarias (art. 69 del estatuto). En cuanto a su calidad de beneficiaria, si
bien se trata de una asociación civil sin fines de lucro, lo cierto es que obtiene
un provecho económico del espectáculo al percibir un porcentaje sobre la
124
recaudación bruta de los partidos oficiales de torneos organizados por la
A.F.A., como así también sobre el producido de la televisación de esos
encuentros (art. 61, inc. a, ap. 1. y 3. del Estatuto; art. 142 y concs. del
reglamento citado). En suma, la Asociación del Fútbol Argentino es una
entidad muy especial con un importantísimo grado de intervención en lo que
hacen los clubes asociados que, como se dijo, alcanza a la fijación de fechas,
horarios, contratos de transmisión televisiva y muchos otros aspectos, además
de obtener una ganancia directa derivada de dichos eventos, todo lo cual
permite calificarla como partícipe. La Asociación del Fútbol Argentino tiene el
deber de preocuparse en grado extremo por la seguridad de las personas que
asisten al espectáculo del fútbol. Los numerosos acontecimientos de violencia,
los daños sufridos por las personas, la zozobra por la inseguridad, y la
conmoción social que existe por estos sucesos, no puede pasar desapercibida
para un dirigente razonable y prudente. Por esta razón no es excesivo señalar
que deberían haber destinado una parte de sus medios organizativos para
prevenir y resolver situaciones como la que originó la presente demanda. Que
la regla que establece la responsabilidad civil de la Asociación del Fútbol
Argentino derivada del control que ella ejerce sobre la organización, la
prestación y los beneficios de un espectáculo que produce riesgos para
quienes asisten al mismo, es razonable si se juzgan sus consecuencias (Fallos:
302:1284). La idea de que los organizadores se ocupan sólo del deporte y sus
ganancias, mientras que la seguridad es un asunto del Estado, es insostenible
125
en términos constitucionales. La seguridad es un derecho que tienen los
consumidores y usuarios (art. 42, Constitución Nacional) que está a cargo de
quienes desarrollan la prestación o la organizan bajo su control, porque no es
razonable participar en los beneficios trasladando las pérdidas. Esta antigua
regla jurídica que nace en el derecho romano, es consistente en términos de
racionalidad económica, porque este tipo de externalidades negativas deben
ser soportadas por quien las genera y no por el resto de la sociedad. En el
presente caso, se trata de la seguridad, entendida como un valor que debe
guiar la conducta del Estado así como a los organizadores de actividades que,
directa o indirectamente se vinculen con la vida o la salud de las personas. La
incorporación de este vocablo en el art. 42 de la Constitución, es una decisión
valorativa que obliga a la sociedad toda a desempeñar conductas
encaminadas al cuidado de lo más valioso que existe en ella: la vida y la salud
de sus habitantes, ricos o pobres, poderosos o débiles, ancianos o
adolescentes, expertos o profanos. El ciudadano que accede a un espectáculo
deportivo tiene una confianza fundada en que el organizador se ha ocupado
razonablemente de su seguridad. Ello es así porque la prestación de servicios
masivos presenta un grado de complejidad y anonimato que resultan
abrumadores para los ciudadanos que los reciben. El funcionamiento regular
de la actividad, el respaldo que brinda la asociación, es lo que genera una
apariencia jurídica que simplifica su funcionamiento y lo hacen posible. Las
consecuencias económicas que podrían derivarse de juicios de responsabilidad
126
civil de los asistentes a espectáculos deportivos están en manos de los propios
organizadores. En la medida en que sean rigurosos con la seguridad,
sancionen a quienes la ponen en riesgo, tendrán menos reclamos, lo cual
constituye un poderoso incentivo económico para el cumplimiento efectivo de
sus obligaciones. Por todo ello, y en función del factor de atribución antes
mencionado, debe responder solidariamente por las consecuencias dañosas
sufridas por el demandante.”
Consideramos que las expresiones de la Corte en este fallo son
sumamente importantes, y no dejan lugar a dudas respecto de la
responsabilidad atribuida a la AFA y a los clubes respecto de la seguridad en
los estadios futbolísticos.
VII. ANÁLISIS TÉCNICOS SOBRE LA VIOLENCIA EN EL FÚTBOL
Existen dos propuestas técnicas elaboradas por distintos
organismos, que analizaremos:
a. La primera de ellas son las “RECOMENDACIONES PARA
INTERVENCIONES ESTATALES RESPETUOSAS DE LOS DERECHOS
HUMANOS”87.
Este documento es un enorme trabajo de investigación y de
campo realizado en coordinación entre el CELS (Centro de Estudios Legales y
Sociales), la APDH (Asamblea Permanente por los Derechos Humanos), la
87 “La Intervención estatal en la protesta social. Dinámica entre el Estado y las Organizaciones de Derechos Humanos en la Argentina”, Fundación Servicio Paz y Justicia, 2010.
127
Secretaria de Seguridad Interior y la Secretaría de Derechos Humanos del
Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos de la Nación y la
Academia de Policía de los Países Bajos.
Se constituyó un grupo de observadores mixto que durante más
de cinco años monitorearon e identificaron las condiciones de seguridad y
respeto de los derechos humanos de todos aquellos actores que intervienen
en encuentros futbolísticos, analizando los operativos policiales y las
prácticas de los organismos públicos a fin de identificar las condiciones de
seguridad y respeto de los derechos humanos de los sujetos que intervienen
en encuentros futbolísticos, favoreciendo el mejoramiento de los operativos y
de las prácticas de los organismos responsables de hacer cumplir la ley y el
orden en tres jurisdicciones provinciales y federales.
En dicha publicación, se concluye con una serie de
recomendaciones útiles para las fuerzas policiales y de seguridad, que deben
tenerse en cuenta para gestionar la seguridad en los espectáculos
futbolísticos:
1. Selección adecuada de personal policial y respeto por los
derechos de dichos funcionarios públicos.
2. Conducción política de los operativos de seguridad:
Implica que el responsable político debe estar presente en las
manifestaciones públicas a fin de fijar una estrategia articulada entre los
distintos protagonistas del suceso, facilitando la comunicación, minimizando
128
las contradicciones entre los objetivos, la estrategia planteada políticamente
y las decisiones judiciales al respecto.
3. Preparación de la intervención estatal y organización del
espacio público: a tal fin las autoridades competentes deben analizar la
información disponible sobre los distintos actores a fin de conocer las
pretensiones de los grupos, prever un dispositivo adecuado de control de vías
de acceso, desconcentración, tránsito, vías alternativas.
4. Identificación de personal y móviles: Este ítem abarca
varias cuestiones: que las autoridades policiales que concurran a los eventos
cuenten con identificación visible.
5. Regulación del uso de la fuerza: Gradualidad del uso de la
fuerza. Se destaca la buena práctica policial: no portación de armas de fuego
en eventos deportivos. Utilización de armas menos letales como postas de
goma, camiones hidrantes, gases lacrimógenos.
6. Transparencia y acceso a la información: Publicidad del
diseño de los operativos de seguridad, de los nombres de los funcionarios
responsables y del personal que participa en el operativo. Publicidad de las
filmaciones, informes, registros fotográficos. Conservación de las
modulaciones policiales. Todo esto con el fin de poder reconstruir el hecho en
caso de un conflicto judicial a fin de atribuir las responsabilidades
correspondientes.
129
7. Protección de los trabajadores de prensa a fin de
garantizar que los mismos realicen su labor, y éste no sea entorpecido por los
encargados de la seguridad del evento.
8. Monitoreo y observación permanentes de políticas y
operativos por parte de comisiones mixtas que tengan acceso a la
información y realicen un seguimiento de las prácticas que se llevan a cabo en
los eventos deportivos.
9. Protección de grupos vulnerables: diferenciar los
distintos actores y protagonistas a fin de defender y proteger a los sujetos de
derecho que merecen una protección especial.
b. El segundo análisis técnico es el estudio realizado por la AFA y
la Universidad Tecnológica Nacional en 2008 sobre el sistema de ingreso a los
estadios.
La misma fue presentada a la SUBSEF, y girada al Ministro de
Justicia, Seguridad y Derechos Humanos a fin de que el mismo dictamine
sobre su procedencia.
La propuesta se basa en los siguientes puntos:
1) La necesidad del enrolamiento de las personas utilizando
tecnología biométrica, mediante la generación de una tarjeta identificatoria.
La biometría es la medición de características fisiológicas, lo que permite una
identificación segura e instantánea de persona.
130
2) Base de datos única de los Asistentes a Eventos
Deportivos (El Estado ejercerá el derecho de admisión, incluso impidiendo
que determinado simpatizante adquiera la entrada). Padrón Único de
Identificación para aficionados (PUIA) que se confeccionará en los clubes. Este
padrón, por indicación e la Dirección Nacional de Protección de Datos
Personales, dependiente del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos
Humanos, que se expidió al respecto88, debe inscribirse en el Registro de
Bases de Datos dependiente de esa Dirección y además cumplir con las
indicaciones de seguridad y privacidad previstas por la ley 25.326 de
Protección de Datos Personales. Entre otras cosas, es necesario que el dato
personal que se almacene sea pertinente para la finalidad a la que ese dato se
va a destinar. El dictamen indica que “debe evaluarse si la recolección de los
datos biométricos se presenta como una medida estrictamente necesaria
para la finalidad pretendida y no exista otra más razonable, y que la finalidad
y circunstancias que motivan el proyecto son proporcionadas a la calidad del
dato a analizar”89 Asimismo, este informe sugiere que la AFA no tenga
ingerencia alguna en la confección del padrón, y que éste sea realizado
exclusivamente por el Estado y sus funcionarios autorizados.
88
Expediente SSI 24653 del 9/12/2008 Elevación de actuaciones Sistema Integral de Seguridad en el Fútbol de la Subsecretaría de Espectáculos Futbolísticos a la Dirección Nacional de Datos Personales Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos Dictamen 01/2009. 89
Expediente SSI 24653 del 9/12/2008 Elevación de actuaciones Sistema Integral de Seguridad en el Fútbol de la Subsecretaría de Espectáculos Futbolísticos a la Dirección Nacional de Datos Personales Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos Dictamen 01/2009.
131
3) Puntos de venta de entradas distribuidos
geográficamente, con posibilidad de que las entradas puedan ser adquiridas a
través de sistemas online, cajeros automáticos, terminales electrónicas de
venta. Registro online de las ventas efectuadas para poder organizar el
evento con anticipación.
4) Generación de ticket virtual personal, no falsificable e
intransferible para el uso personal.
5) Posibilidad de elección por parte del simpatizante de la
butaca y del sector donde se ubicará.
6) Sistema con garantía de seguridad informática, de
privacidad de la información personal y financiera.
7) Control de acceso físico a los estadios, utilizando
tecnología biométrica. Huella dactilar, más foto
8) Acceso a los estadios a través de molinetes
impenetrables de alta seguridad de altura full.
9) Control de acceso de personal (fotógrafos, periodistas,
seguridad) ajeno a las parcialidades que cumplan tareas específicas en cada
evento.
10) Análisis y propuesta de adaptaciones necesarias a las
obras civiles en los estadios para implementar este sistema.
132
En el Estadio “Bautista Gargantini” del Club Sportivo
Independiente Rivadavia de Mendoza, se ha implementado el sistema de
identificación biométrica (Biopass) en octubre de 200890, medida tomada
dentro de un Plan Quinquenal que incluye numerosas renovaciones del
estadio: butacas para todos los hinchas, medidas de seguridad, construcción
de palcos, techado de plateas, etc.91
Respecto de estas propuestas, recientemente92, la AFA comunicó
a través de su vocero, que implementará un nuevo sistema de venta de
entradas a partir del primer partido de 2011, eliminando la venta por
ventanilla y habilitando cajeros automáticos a tal fin.
Asimismo, para poder adquirir la entrada, el aficionado debe
estar inscripto en un padrón.
Aplaudimos la toma de esta medida, que seguramente dejará a
muchos violentos fuera de la cancha y a muchos otros sin los sucios negocios
que se originan en la reventa de entradas que les son regaladas a algunos
hinchas radicalizados.
90
www.mzadeportes.blogspot.com/2008/10 91 www.diariouno.com.ar edición digital de fecha 1 de junio de 2010 92
www.lacapital.com.ar edición digital de fecha 23 de abril de 2010
133
VIII. ANÁLISIS CRÍTICO DE LA LEGISLACIÓN ARGENTINA
El análisis general de las normas nacionales, provinciales y
municipales vigentes en la materia objeto de este trabajo, nos lleva a hacer
una serie de consideraciones que creemos importantes porque muchas veces
el estudio parcial de las normas jurídicas no nos permite ver el conjunto.
• En efecto, como seguramente el lector ha podido
observar, las leyes existentes sancionan la casi totalidad de las conductas
violentas o relacionadas con la violencia en el fútbol, tanto dentro del campo
de juego, como en de los estadios y en sus inmediaciones, durante el
espectáculo futbolístico, y durante los traslados de las parcialidades desde o
hacia los estadios.
• No advertimos, sin embargo, que exista una sanción
realmente severa para los Clubes organizadores respecto del
“encubrimiento” de las actividades delictivas y/o violentas de los
simpatizantes, ni tampoco para los dirigentes que son los principales
cómplices de los mismos.
Los clubes, como ha dicho la Corte en el caso “Mosca”,
transcripto parcialmente en este trabajo, son responsables de lo que
acontece dentro de los estadios.
Es cierto que los Estados deben garantizar la seguridad, tema que
ya se ha desarrollado, pero no es menos cierto que jamás se responsabiliza a
134
los clubes y dirigentes que apoyan y toleran las actividades violentas y
delictivas.
• Advertimos además que el régimen penal de la ley
24192, que tipifica una serie de conductas consideradas delitos, prevé la
posibilidad de aplicar penas muchas veces más leves que el régimen
contravencional (se podría aplicar por ejemplo un mes de prisión a quien
desobedezca a un funcionario público por el delito tipificado en el artículo 6º,
y 30 días de arresto más el aumento de la mitad del mínimo y el máximo por
ser reincidente al que cometiere la contravención del art. 36 que castiga a
quien participa de una riña), con el agravante de que el régimen
contravencional no hace distingos entre el obrar culposo y el doloso, por lo
que se equipara el que obra con conocimiento de su ilicitud y plena voluntad
con el imprudente, negligente o imperito .93
Cabe hacer una consideración acerca de la efectividad del
sistema contravencional a la hora de prevenir la violencia en el fútbol. Si bien
el mismo está sumamente cuestionado por ser violatorio de algunas garantías
procesales que deben primar en un estado de derecho, tiene algunas
ventajas: la celeridad de los procesos por su relativa informalidad, la
posibilidad de sancionar conductas que atentan contra la convivencia social
aunque no se consideren delitos, y la posibilidad de que los jueces apliquen la
93 Juliano, Mario Alberto “¿Justicia de faltas o falta de justicia? Análisis crítico del Código de Faltas de la Provincia de Buenos Aires Su comparación con el régimen contravencional de la Ciudad Autónomas de Buenos Aires, Ediciones del Puerto, 2007
135
sana crítica o sea la prudencia en determinar lo que es equitativo en el caso
concreto94
Creemos que sería útil unificar la legislación y las penas,
coordinando los regímenes contravencionales existentes (uno por cada
Provincia, más uno de la Ciudad de Buenos Aires) a fin de que no se generen
desigualdades en la punición de las conductas delictivas, y recategorizar las
conductas a fin de que solo las más graves sean sancionadas a través del
sistema penal.
• Advertimos que una gran cantidad de causas penales que
deberían ser tramitadas y juzgadas por las leyes de prevención de la violencia
en el deporte quedan encuadradas por los jueces dentro del régimen penal
común.
El correcto encuadre de los delitos tipificados en las leyes
relativas a la violencia en el deporte permite que los procesados ingresen al
Banco de Datos y se les pueda aplicar la pena de prohibición de concurrencia.
• Otro análisis que cabe realizar es la gestión policial y el
uso de la fuerza en los espectáculos deportivos.
La dificultad para unificar estándares de actuación, y la
inhabilidad de las instituciones policiales para prevenir adecuadamente el
delito, generan frecuentes abusos de la fuerza por parte de los cuadros
94 Juliano, Mario Alberto “¿Justicia de faltas o falta de justicia? Análisis crítico del Código de Faltas de la Provincia de Buenos Aires Su comparación con el régimen contravencional de la Ciudad Autónomas de Buenos Aires, Ediciones del Puerto, 2007
136
policiales, que no están actualmente capacitados para enfrentar las
situaciones de violencia en manifestaciones públicas.
IX.- LA VIOLENCIA EN EL FÚTBOL Y LOS DERECHOS
HUMANOS. EL DERECHO DE LAS VÍCTIMAS
Cuando relacionamos los términos “violencia en el fútbol” y
“derechos humanos” surgen algunas cuestiones que hasta el momento casi
no hemos analizado: los derechos de los espectadores que no son violentos ni
pertenecen a las “barras bravas”, y los derechos que pueden verse afectados
con la aplicación de determinadas medidas sancionatorias o preventivas de
los delitos que se cometen en ocasión de los espectáculos deportivos.
Con relación a los derechos de los espectadores “pacíficos”, cabe
aclarar aquí que, tal como lo indica el “Informe sobre Seguridad Ciudadana y
Derechos Humanos” de la OEA, 95 se debe exigir a los Estados “… la garantía
de derechos particularmente afectados por conductas violentas o delictivas,
cuya prevención y control es el objetivo de las políticas sobre seguridad
ciudadana. Concretamente, este cúmulo de derechos está integrado por el
derecho a la vida; el derecho a la integridad física; el derecho a la libertad; el
derecho a las garantías procesales y el derecho al uso pacífico de los bienes…”
95 “Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos” Organización de los Estados Americanos. Comisión Interamericana de Derechos Humanos diciembre de 2009.- www.cidh.org.
137
“Así, desde la perspectiva de los derechos humanos, cuando en la
actualidad hablamos de seguridad no podemos limitarnos a la lucha contra la
delincuencia, sino que estamos hablando de cómo crear un ambiente
propicio y adecuado para la convivencia pacífica de las personas. Por ello, el
concepto de seguridad debe poner mayor énfasis en el desarrollo de las
labores de prevención y control de los factores que generan violencia e
inseguridad, que en tareas meramente represivas o reactivas ante hechos
consumados” 96
En este contexto, debemos puntualizar que los Estados parte de
la Convención Americana de Derechos Humanos, se comprometen a respetar
los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno
ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación
alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o
de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica,
nacimiento o cualquier otra condición social
Esta perspectiva requiere la ejecución de acciones de prevención
y de control de diferente naturaleza, que involucran también a diferentes
actores del sector público y de la sociedad civil. A estos efectos, las políticas
de seguridad ciudadana se deben enfocar hacia la construcción de mayores
niveles de ciudadanía democrática, con la persona humana como objetivo
96
“Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos” Organización de los Estados Americanos. Comisión Interamericana de Derechos Humanos diciembre de 2009.- www.cidh.org
138
central de las políticas y no la seguridad del Estado o el de determinado orden
político 97
Estas perspectivas modernas de “seguridad ciudadana”, que
centran su mirada en la persona humana, ponen de manifiesto que en el área
de la prevención hay determinadas responsabilidades que exceden la
competencia del Estado e involucran a las organizaciones de la sociedad civil,
la empresa privada y los medios de comunicación.
Se trata de medidas de prevención social, comunitaria y
situacional, que tienen como objetivo intervenir sobre los factores
posibilitadores o factores de riesgo sociales, culturales, económicos,
ambientales o urbanísticos, entre otros, que inciden negativamente sobre los
niveles de violencia y criminalidad.98
Los responsables de diseñar la política pública de seguridad
ciudadana deben tener en cuenta, inclusive, los resultados en función de la
ecuación costo-beneficio de las medidas de prevención frente a las medidas
de represión de la violencia y el delito.99
Las medidas de prevención, tal como lo hemos señalado, deben
implicar un cambio cultural, y la concientización de todos los actores sociales
97 “Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos” Organización de los Estados Americanos. Comisión Interamericana de Derechos Humanos diciembre de 2009.- www.cidh.org 98
“Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos” Organización de los Estados Americanos. Comisión Interamericana de Derechos Humanos diciembre de 2009.- www.cidh.org 99 “Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos” Organización de los Estados Americanos. Comisión Interamericana de Derechos Humanos diciembre de 2009.- www.cidh.org
139
incluidos los espectadores de los eventos deportivos (reducir el consumo de
alcohol y limitar y regularizar el porte de armas por particulares, por
ejemplo).
La “Declaración sobre los Principios Fundamentales de Justicia
para las Víctimas de Delitos y del Abuso de Poder” de Naciones Unidas define
como “víctima de la violencia y el delito” a todas las personas que, individual
o colectivamente, hayan sufrido daños, inclusive lesiones físicas o mentales,
sufrimiento emocional, pérdida financiera o menoscabo sustancial de los
derechos fundamentales, como consecuencia de acciones u omisiones que
violen la legislación penal vigente en los Estados Miembros, incluida la que
proscribe el abuso de poder.
En los términos de la misma Declaración, podrá considerarse
"víctima" a una persona, independientemente de que se identifique,
aprehenda, enjuicie o condene al perpetrador e independientemente de la
relación familiar entre el perpetrador y la víctima. En la expresión "víctima" se
incluye además, en su caso, a los familiares o personas a cargo que tengan
relación inmediata con la víctima directa y a las personas que hayan sufrido
daños al intervenir para asistir a la víctima en peligro o para prevenir la
victimización.
Es de destacar que en Argentina poco se ha legislado respecto de
los derechos de las víctimas, y en los hechos las víctimas de los delitos son
140
maltratadas por el sistema policial y judicial, amén de la demora y la desidia
con que son impulsadas las causas judiciales que podrían reparar sus lesiones.
Concretamente, se deben respetar tanto dentro del estadio
como en sus inmediaciones, y el Estado debe ser capaz de garantizar el
respeto de los derechos:
* A la igualdad y a la no discriminación: promover la tolerancia y
el respeto, y garantizar el derecho a la igualdad.
* A la no-violencia: derecho a preservar la integridad (física y
psíquica) de la persona y a resolver los conflictos que puedan surgir de forma
no violenta.
* A la libertad de asociación: toda persona tiene el derecho a
elegir y ser parte de una organización deportiva que represente sus intereses,
competencias y convicciones.
* A la libertad de tránsito consagrado en el artículo 14 de la
Constitución Nacional, que implica la libertad de “entrar, permanecer,
transitar y salir del territorio argentino”
Con relación a los derechos que pueden verse afectados con la
aplicación de medidas preventivas o sancionatorias de las conductas
violentas, queremos poner de manifiesto la opinión del ya citado “Informe
sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos” de la OEA que indica que
“…el área normativa de la política pública de seguridad ciudadana se refiere a
la adecuación del marco jurídico, tanto a las necesidades para la prevención o
141
represión del delito y la violencia, como para el desarrollo del procedimiento
penal o la gestión penitenciaria. En esta dirección, la legislación interna debe
articular equilibradamente las potestades de las instituciones estatales
(sistema judicial, policial y penitenciario) con las garantías de los derechos
humanos. Las normas que tienen que ver con la política de seguridad
ciudadana establecen, en la generalidad de los casos, limitaciones o
restricciones al ejercicio de algunos derechos humanos. Por lo tanto, en
cualquier circunstancia, el respeto al principio de legalidad establece que
estas normas deben tener jerarquía de ley, tanto en el sentido material, como
en el sentido formal. En esta dirección se ha pronunciado la Corte
Interamericana de Derechos Humanos al analizar el artículo 30 de la
Convención Americana. Las normas del Derecho Internacional de los
Derechos Humanos deben interpretarse armónicamente, lo que implica, por
una parte, la ponderación entre derechos de igual jerarquía que muchas
veces entran en conflicto; y por otra parte, la necesidad de que el
ordenamiento jurídico de los Estados Miembros pueda establecer que el
ejercicio de determinados derechos humanos puede ser regulado, y, por
ende, ser objeto de alguna forma de restricción o limitación. La Comisión
reitera que los principios de legalidad, respeto del Estado de Derecho,
dignidad de la persona humana, excepcionalidad e igualdad y no
discriminación, establecen los límites para cualquier forma de restricción o
limitación en el ejercicio de los derechos humanos, específicamente en
142
cuanto a las acciones que implementen los Estados miembros de la OEA para
enfrentar los problemas generados por la delincuencia y la violencia. A la vez,
se destaca muy especialmente que otros derechos, consagrados en el Sistema
Interamericano, nunca pueden ser objeto de suspensión”.100
"Toda limitación o restricción lícitas a favor de toda la comunidad
y, por consiguiente, la protección del interés público, debería estar por
encima del interés individual; la medida del interés público debería
determinar el alcance de la restricción de la libertad, de forma que la
legalidad de la restricción estuviera limitada por la importancia del interés de
la comunidad. Las limitaciones o restricciones sobre la base de promover el
"bienestar general en una sociedad democrática" se encuentran
contempladas en el artículo 29, párrafo 2, de la Declaración Universal de los
Derechos Humanos, y el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, y la de proteger el "interés público" en el
artículo 17 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos”. 101
Insistimos con estos conceptos, gravitantes a la hora de tomar
decisiones legislativas y judiciales, ya que muchas veces la mirada
excesivamente individualista lleva a perder de vista la noción del hombre en
100 “Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos” Organización de los Estados Americanos. Comisión Interamericana de Derechos Humanos diciembre de 2009.- www.cidh.org 101
Informe de la Relatora Especial de la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección a las Minorías, Erica Irene A. Daes, "La libertad del individuo ante la ley: análisis del artículo 29 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos”, Serie Estudios, No. 3, Centro de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, Ginebra, 1990, página 138.
143
sus relaciones con la sociedad, y, como ya se ha dicho, los derechos humanos
no son absolutos.
En tal sentido haremos una serie de consideraciones:
1) Los regímenes contravencionales muchas veces no garantizan
el debido proceso de los imputados, ya que, pese a que son de aplicación
tanto las garantías del artículo 18 de la Constitución Nacional como los
principios del Derecho Penal, en la práctica muchos de estos derechos se ven
vulnerados102.
2) El “derecho de admisión” tal como está instrumentado
actualmente es una herramienta útil para mantener alejados a los violentos
de los estadios. Es una medida que debe ser analizada a la luz de los
principios de relatividad de los derechos, tanto para su legislación como para
su aplicación por parte de organismos públicos o privados.
3) En la medida llamada “encapsulamiento de colectivos”
encontramos que se protege a la ciudadanía de los posibles actos de
vandalismo de los hinchas que se trasladan hacia o desde un partido de
fútbol, y, como ya lo manifestamos, no consideramos esta medida violatoria
de derechos humanos; sino más bien una medida útil que incluso puede
perfeccionarse de la misma manera que Inglaterra ha hecho con la British
Transport Police.
102 Juliano, Mario Alberto “¿Justicia de faltas o falta de justicia? Análisis crítico del Código de Faltas de la Provincia de Buenos Aires Su comparación con el régimen contravencional de la Ciudad Autónomas de Buenos Aires, Ediciones del Puerto, 2007
144
4) Las medidas de coerción previstas en nuestra legislación
(arresto, detención, aprehensión, requisa, registro), en la medida en que se
lleven a cabo respetando la ley no resultan violatorias de los derechos de los
ciudadanos. Respetando los estándares internacionales en esta materia, se
lleva a cabo por parte de la Policía la lectura de los derechos del detenido o
arrestado, se mantiene separados a los presos de los contraventores y a las
mujeres y menores en la Comisaría, y se da inmediata intervención a los
jueces de tur no.103
5) Las órdenes de prohibición o prohibición de concurrencia, tal
como están legisladas actualmente respetan los derechos constitucionales, ya
que son dictadas por un órgano judicial y permiten la defensa en juicio.
Advertimos que el peligro de estas medidas es que en su aplicación como
medida cautelar es apelable. Procesalmente, esta apelabilidad permite que se
dilate la resolución de la cuestión de fondo.
X.- PROPUESTAS
Si bien la complejidad del fenómeno fútbol tiene otras
dimensiones en Argentina que en el resto del mundo, creemos que es posible
tomar y capitalizar las experiencias de otros países como el caso que se ha
examinado en la primera parte de este trabajo.
103
Estas medidas están previstas en los Códigos Procesales tanto Nacional como provinciales.
145
En tal sentido proponemos la ejecución de una serie de medidas
que no son innovadoras, pero que no se han puesto en práctica hasta el
momento, o se han implementado tibiamente.
Pensamos que los cambios necesarios para lograr erradicar la
violencia en el fútbol implican el accionar comprometido de cada uno de los
actores antes descriptos, que asuman las funciones que les fueron atribuidas
por la ley, la implementación de la tecnología necesaria, las reformas
estructurales y edilicias y un cambio cultural que reproche firmemente las
acciones corruptas y violentas. Para ello es importante delinear una
estrategia de acción global, clara, coherente y coordinada entre todos los
actores involucrados, en donde se asignen responsabilidades concretas y
específicas.
Para ello, es necesario que cada uno de los actores involucrados,
todos “parcialmente responsables” deben verse a sí mismos como una parte
importante y necesaria de un sistema, y entender la responsabilidad que les
cabe por su acción y/u omisión.
Las propuestas que ensayaremos seguidamente deben plasmarse
en una medidas legislativas y ponerse en marcha con firmeza pero sin
autoritarismo, con decisión política, reforzando las medidas preventivas y
requiriéndole al Poder Judicial que efectivamente tome cartas en el asunto,
que por fin actúe en tiempo oportuno, respetando las garantías procesales
pero haciendo cumplir la ley.
146
a. Propuestas generales
1. El Estado debe asumir el cumplimiento de sus
obligaciones internacionales de protección y garantía de los derechos
humanos en su relación con la seguridad ciudadana.
Se deben diseñar políticas públicas que comprometan a todos los
actores sociales, con especial énfasis en la rendición de cuentas de las
gestiones.
2. Mejorar los mecanismos de selección y capacitación de
las personas que integran las instituciones responsables de la seguridad en
los espectáculos futbolísticos (en especial: las fuerzas policiales; el poder
judicial; el ministerio público).
3. Asegurar los estándares especiales de protección que
requieren los grupos de mayor vulnerabilidad frente a la violencia y el delito
relacionados con el fútbol.
b. Propuestas específicas
1. Teniendo en cuenta el rol fundamental de la policía y de las
fuerzas de seguridad en el desarrollo de los espectáculos futbolísticos y que
su trabajo está destinado a proteger la vida, la libertad y la seguridad de las
personas, es imprescindible una adecuada selección del personal policial, una
constante formación y capacitación y el respeto por los derechos laborales y
la dignidad de estos funcionarios.
147
Consideramos que es fundamental en este punto trabajar en las
siguientes cuestiones:
• Lograr el intercambio real de información entre las
fuerzas de seguridad de las distintas jurisdicciones, datos previos de
inteligencia que refieran los riesgos verdaderos que el evento implica
(información estratégica), datos que permitan formarse una idea adecuada
de los sucesos durante el evento (información operativa), y todos los datos
necesarios para que el Jefe del Operativo pueda tomar las medidas
apropiadas para mantener el orden y la seguridad durante el acontecimiento
(información táctica).
• Coordinación de fuerzas especializadas
Interjurisdiccionales a fin de identificar los grupos de riesgo.
• Comunicación fluida de las autoridades policiales y
judiciales competentes con los dirigentes del club, con los propios barras
bravas y demás actores.
• Entrenamiento serio de las fuerzas policiales;
autocontrol, cumplimiento estricto de las órdenes y de los planes tácticos.
• El Estado debe regular el accionar policial en operativos
realizados en oportunidad de los espectáculos futbolísticos. En este sentido,
148
se deben establecer estándares de actuación para erradicar las prácticas
policiales contrarias a los principios del uso de la fuerza.104
• Construcción de relación de dialogo entre las fuerzas
policiales y los líderes de los grupos radicalizados.
• Fiscales especializados en Violencia en el Fútbol que
asistan a los partidos y colaboren con la Policía a fin de dar inmediatez y
celeridad a los procedimientos y evitar connivencia entre la Policía y los
organizadores o apoyos indirectos (sindicatos, políticos, etc.)105.
• Responsabilidades claramente asignadas durante el
operativo, verificación del cumplimiento de las mismas y sanciones reales por
incumplimiento.
2. Con relación a la propuesta de la AFA y la UTN, creemos que
tanto el Padrón Único de Identificación de Aficionados como la identificación
biométrica de los simpatizantes debería implementarse como una primera
medida y sin demora en todos los clubes de Primera División de la Argentina.
Esta medida, junto al sistema de venta de tickets, que, felizmente
se implementaría para el año 2011, resultan sin dudas un primer filtro para el
ingreso a los estadios de personas con antecedentes de violencia en el fútbol,
delincuentes o personas procesadas por estos delitos.
104 “Diez Puntos de Acuerdo pos la seguridad democrática” Acuerdo multisectorial por la seguridad democrática, Argentina, 28/12/2009.- 105
“Plan de Acción Contra la Violencia en el Fútbol” Fundación Creer y Crecer Dra. Florencia Fontán Balestra,
149
3. Las reformas en los ingresos a los estadios para responder a los
controles de acceso biométricos y los molinetes impenetrables de alta
seguridad propuestos por la AFA y la UTN son también medidas
imprescindibles.
Las mismas sin duda contarán con la objeción de parte de los
clubes por el gran costo en inversiones que representarán, pero aquí debe
funcionar la férrea decisión del Estado de comprometerse y, a semejanza de
lo realizado en otros países, facilitar a los clubes el acceso a créditos o
relevarlos de alguna obligación tributaria a fin de que inviertan el capital
necesario para realizar las reformas edilicias.
4. Advertimos que es necesaria una mayor organización del
calendario deportivo para poder vender con anticipación las entradas, que no
exista superposición de fechas, horarios, estadios, y una adecuada
información sobre la programación de los eventos.
Aquí será la AFA la que deberá coordinar el calendario deportivo,
ya que el sistema de venta por cajeros o por Internet de las entradas a los
espectáculos requiere de una mayor anticipación para su implementación
que la venta de tickets por ventanilla.
150
5. Sin dudas es necesario que las autoridades existentes apliquen
con mayor severidad y rigurosidad las leyes y reglamentos vigentes.
Ya hemos analizado la complejidad de normas y autoridades
cuyas competencias se superponen, dejando muchas veces en la práctica,
impunes las conductas delictivas.
Probablemente sea necesaria una reforma legislativa que
reordene y distribuya las competencias, pero no creemos que la solución
mágica sea reformar las leyes, sino la asunción de las responsabilidades
asignadas por la ley a los funcionarios públicos.
6. Aplicación de la prohibición de concurrencia a quienes sean
condenados por delitos graves aunque fueran extradeportivos.
Expulsión del Club a quienes hayan cometido delitos referidos a
la violencia en el deporte, incluso impedir que los mismos viajen al extranjero
en oportunidad de los Mundiales o partidos de torneos continentales.
En esta cuestión se requiere del compromiso de los Clubes, que
muchas veces deberán tomar medidas antipáticas contra personas populares,
que además son las que financian las campañas eleccionarias de los dirigentes
(cuando no, las que apoyan a los dirigentes en campañas políticas o
sindicales)106.
106
Grabia, Gustavo “LA Doce, La verdadera historia de la barra brava de Boca” Ed. Sudamericana, Buenos Aires 2009
151
7. Reducción de la capacidad de los estadios, con separación
física real entre las distintas parcialidades.
Respecto de esta medida, también será necesario el control
estatal, y las sanciones por incumplimiento: habilitaciones municipales y
controles por la Comisión Técnica Evaluadora que fiscalice que los límites
impuestos por la habilitación se respetan.
8. Desarticular a las barras bravas. Convencidas de que la gran
mayoría de los delitos vinculados a la violencia en el fútbol provienen de
grupos de hinchas que se asocian para cometer delitos, o que delinquen
amparados detrás de la hinchada de fútbol, creemos que es imprescindible
que el accionar del Estado se oriente a desarticular estas redes de delito y los
mercados ilegales que existen en el negocio del fútbol: reventa de entradas,
negocios alrededor de los estadios “manejados” por los líderes de las barras,
venta de merchandising “oficial”, “tours” para extranjeros ávidos de
adrenalina que van a pasar “Un día con la Doce”, etc. 107
9. Campaña de concientización del público y de los
comunicadores sociales a fin de lograr un apoyo de los mismos para aislar a
los violentos, y que no se conviertan en el centro del espectáculo. Evitar el
107 Grabia, Gustavo “LA Doce, La verdadera historia de la barra brava de Boca” Ed. Sudamericana, Buenos Aires 2009
152
tratamiento sensacionalista de los hechos de violencia en los medios de
comunicación.108
10. Selección de funcionarios públicos, policiales y judiciales
imparciales, independientes y con claro compromiso de cambio y
mejoramiento frente a ésta problemática.
11. Creación de un procedimiento ágil de aplicación cuando en
los estadios no se pueda garantizar la seguridad, o se requiera tomar medidas
de reforma de infraestructura. Este procedimiento debe contemplar medidas
como apercibimiento, clausura temporaria, clausura parcial, pérdida de
localia y multa. La autoridad de aplicación podría ser la SUBSEF, a través de la
Comisión Técnica Evaluadora, a fin de contar por parte del Poder Ejecutivo
con una medida de aplicación rápida y eficiente en este tema, ya que
actualmente cuenta solamente con la posibilidad de clausurar los estadios, y,
como se ha analizado, esta medida es de poca aplicación por lo severa.
12. Crear bases de datos que reflejen la realidad con relación a
los delitos y la violencia en el fútbol, a fin de poder planificar y ejecutar
políticas sustentables, y aprovechar los recursos humanos y materiales
existentes.
108
“Plan de Acción Contra la Violencia en el Fútbol” Fundación Creer y Crecer Dra. Florencia Fontán Balestra,
153
El Estado tiene también en este asunto una innegable
responsabilidad por omisión: la ausencia absoluta de datos y estadísticas
confiables, que reflejen la realidad, sobre las cuales se puedan hacer certeros
diagnósticos y planear políticas de seguridad ciudadana.
13. Asimismo se deben reconocer los factores posibilitadores de
la violencia y el delito (factores sociológicos, psicológicos, urbanísticos) a fin
de realizar tareas eficaces de prevención y reforzar los métodos de resolución
pacífica de conflictos.
14. Crear un marco legislativo que contemple adecuadamente los
derechos de las víctimas de los delitos relacionados con el fútbol,
reestableciendo los derechos lesionados como consecuencia de los delitos y
la violencia y evitando la victimización secundaria.-
XI. CONSIDERACIONES FINALES
El Estado es el último responsable de la seguridad en los estadios
de fútbol. Si el Estado no asume esta responsabilidad, atenta contra los
derechos individuales.
Hace falta una férrea decisión estatal para erradicar el problema,
y la elaboración e implementación de políticas públicas integrales que
aborden el problema desde una perspectiva de los derechos humanos.
154
Creemos que el cambio en lo que respecta a la violencia en el
fútbol debe provenir de las autoridades administrativas y judiciales, que
básicamente deben hacer cumplir la ley.
Ya hemos visto que todas las conductas que favorecen la
violencia, (desde conductas antideportivas hasta los delitos más graves) están
tipificadas en la ley, está prevista su sanción, y existen numerosas
autoridades con facultad y hasta con obligación de denunciar el conocimiento
de las mismas. No existe conducta negativa o circunstancia que no esté
prevista en alguno de los numerosos reglamentos, directivas y cuerpos
legales que hemos visto a lo largo de este trabajo.
Insistimos en que desde el Estado se deben promover políticas
públicas integrales, coherentes y de largo plazo, ya que se requiere un
profundo cambio cultural, una cultura social del compromiso y del respeto
por los demás. También desde el estado se deben generar condiciones para la
participación de la sociedad en asuntos vinculados con la seguridad
ciudadana y puntualmente en asuntos vinculados con la violencia en el fútbol.
Los derechos humanos deben orientar la implementación de las
políticas públicas, ya que la función de los Estados es justamente garantizar y
promover los derechos humanos, como cumplimiento cabal de las
obligaciones internacionales que han asumido.
155
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ONU, Declaración de la Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la
Xenofobia
ONU, Declaración sobre los Principios Fundamentales de Justicia para las Víctimas de Delitos y
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ONU, Declaración Universal de los Derechos Humanos
ONU, Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
11) DECISIONES JUDICIALES
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Argentina, Provincia de Río Negro. Juzgado VII de Cipoletti, causa No. 26391 “Ancao David y
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Convenio aprobado por Resolución Nº 838/09 del Ministerio de Justicia, Seguridad Y
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Expediente SSI 24653 del 9/12/2008 Elevación de actuaciones Sistema Integral de Seguridad
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