Fundamentos deplaniFicación ypolítica pública

Edgar Ortegón Quiñones

Fundamentos deplaniFicación ypolítica pública

Edgar Ortegón Quiñones

universidad de alcalá. instituto de estudios

latinoamericanos (ielat)

centro Guaman poma de ayala

©Edgar Ortegón

Presidencia del Consejo de MinistrosJr. Carabaya cuadra 1 s/n01-2197000www.pcm.gob.pe

Programa de Cooperación Hispano-PeruanoAgencia Española de Cooperación Internacional para el DesarrolloAV. Jorge Basadre 460, San Isidro01-2027000

Instituto de Estudios LatinoamericanosUniversidad de AlcaláC/ Trinidad 1Edificio Trinitarios28801 Alcalá de Henares – Madridwww.ielat.esielat@uah.es

Coordinación de la ediciónCentro Guaman Poma de Ayala

DirectorJosé María Gómez García

Programa Hábitat y CiudadaníaAsunción Marco

Coordinador de la Escuela de GobernabilidadIgor Elorrieta

Coordinadora académicaEliana Rivera

Corrección de estiloEleana Llosa

Diseño y diagramaciónGonzalo Nieto

Diseño de carátulaGissel Enríquez

Tiraje1000 ejemplares

Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nro. 2011-16465

Este libro es publicado con el aporte financiero de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID). Su contenido es responsabilidad exclusiva de su autor y del Centro Guaman Poma de Ayala y no refleja necesariamente la opinión de la AECID.

Contenido

Prólogo 11

Agradecimientos 12

Siglas usadas 13

Capítulo 1El Estado y la política pública 15 1.1 ¿Qué es el Estado y qué visiones existen sobre él? 17 1.2 ¿Cuáles son las funciones del Estado? 24 1.3 ¿Qué es una buena política pública? 25 1.4 Características relevantes de la política pública 27 1.5 Los costos de la falta de coordinación 29 1.6 ¿Qué enfoques existen en el proceso político de toma de decisiones? 33 1.7 Predominio de dos grandes corrientes: elección racional y elección pública 37

Capítulo 2Conceptos básicos de gestión pública 45 2.1 ¿Qué es gestión pública y qué enfoques existen respecto a ella? 47 2.2 ¿Qué se debe enfatizar en el concepto de gestión pública? 52

Capítulo 3Agenda política y el ciclo de las políticas públicas 57 3.1 ¿Qué es una Agenda Pública? 59 3.2 ¿Qué es un problema social? 64 3.3 ¿Qué es una relación causa-efecto y por qué es importante? 68 3.4 Las fases de la política pública 74 3.5 Retrasos de la política pública 78Capítulo 4La construcción de la política pública 81 4.1 Elementos de la política pública 83 4.2 Adaptabilidad y enfoque sistémico de la política pública 85 4.3 Enfoques predominantes en la construcción de políticas públicas 86 4.4 Estrategias de diseño institucional 94 4.5 Criterios en la toma de decisiones 96

Capítulo 5El rol de la planificación en la construcción de la política pública 99 5.1 Estrategia y planificación 102 5.2 La difícil convivencia entre planificación y estrategia 104 5.3 Funciones básicas de la planificación 113 5.4 Función de prospectiva o visión de largo plazo 114

Capítulo 6La función básica de evaluación 129 6.1 ¿Qué significa evaluar? 131 6.2 Los tipos de evaluación 131 6.3 La evaluación mediante la metodología del marco lógico 134 6.4 Evaluación de impacto: ¿cuál es el efecto neto del programa sobre los beneficiarios? 139 6.5 Evaluación comprehensiva de programas 147 6.6 Los efectos de la intervención y la evaluación 148 6.7 Categorías de indicadores para la evaluación 149

6.8 Evaluación basada en la teoría 156 6.9 ¿Qué persigue la meta-evaluación? 159

Capítulo 7Las funciones de concertación y coordinación 165 7.1 La función de concertación 167 7.2 Participación para la concertación 169 7.3 ¿Qué es participación política? Clasificaciones y niveles 170 7.4 Atributos de la participación ciudadana en la concertación de políticas públicas 172 7.5 La función de coordinación 173 7.6 Coordinación entre niveles de intervención 176 7.7 Coordinación transversal, intersectorial e intrasectorial 179 7.8 El presupuesto como bisagra de coordinación por excelencia y de integración con la planificación 181 7.9 ¿Cuáles son y qué implican los desequilibrios de las políticas públicas? 185

Capítulo 8Las fallas de mercado y el rol de las políticas públicas 189 8.1 El contexto de las fallas de mercado 191

Capítulo 9Las fallas de intervención o de Estado 229 9.1 Teorías alternativas 231 9.2 Imperfecciones de la democracia directa 236 9.3 Imperfecciones de la democracia representativa 238

Capítulo 10La importancia de los incentivos 241 10.1 ¿Qué son los incentivos? 243 10.2 ¿Cómo aparecen los incentivos? 245

10.3 Relaciones entre contratos e información: El modelo Agente-Principal 248 10.4 ¿Por qué son importantes los incentivos? 250 10.5 Instituciones e incentivos 254

Capítulo 11La corrupción como falla de varios actores 257 11.1 La corrupción como falla de comportamiento individual 259 11.2 La corrupción como falla institucional del Estado 260 11.3 La corrupción como falla del sistema político 262 11.4 La corrupción como fenómeno transversal 266

Capítulo 12Crecimiento, productividad e instituciones 271 12.1 Conceptos subyacentes 273 12.2 El progreso técnico en los modelos de crecimiento exógeno y endógeno 277 12.3 El progreso técnico y sus relaciones con la transformación productiva 280 12.4 La transformación productiva y La hora de la igualdad 284

Bibliografía 287

Lista de gráficos 371

Lista de cuadros 320

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Prólogo

El estudio de las políticas públicas, como subcampo de las ciencias sociales, se ha convertido en una temática cada vez más importante dentro de la academia, los centros de investigación y la administración pública por su trascendencia en todo lo relacionado con la eficiencia y la equidad en la asignación de recursos. Su estudio cubre el proceso dinámico y participativo del flujo de decisiones y acciones, con la intervención de múltiples actores e instituciones, donde por lo regular prevalece la incertidumbre y el disenso. Desde esta perspectiva, existen nuevos enfoques que integran y articulan las acciones del Estado, el mercado y la sociedad civil.

El texto de este documento recoge las ideas centrales del proceso de formación, definición e implementación de la política pública y retoma asuntos medulares sobre el rol del Estado tanto a través de las funciones básicas de la planificación como de los alcances de las fallas del mercado, la intervención y la acción colectiva. Una preocupación especial se concentra, por un lado, en el papel que juegan los incentivos para motivar y coordinar actores en busca de un objetivo común y, por otro lado, en los costos que representa la corrupción para la eficiencia y equidad de las políticas públicas. También se destaca el crucial impacto de la productividad, tanto en aumentar el crecimiento como en facilitar la transformación productiva.

Dada la combinación simultánea de problemas, opciones y decisio-nes durante el proceso de gestión pública, se plantea la conveniencia de conjugar de manera complementaria los fundamentos conceptuales del enfoque económico, el enfoque organizacional y el enfoque estratégico de la planificación. La evidencia histórica sobre la necesidad de construir amplios consensos para forjar acuerdos que den respuesta a la desigualdad y al crecimiento estable avala este enfoque.

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siglAs usAdAs

BID Banco Interamericano de DesarrolloCepep Centro de Estudios para la Preparación y Evaluación

Socioeconómica de ProyectosIlpes Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planifica-

ción Económica y SocialCLAD Centro Latinoamericano de Administración para el

DesarrolloCepal Comisión Económica para América Latina y El CaribeFODA Fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazasIPC Índice de percepción de la corrupciónIelat Instituto de Estudios Latinoamericanos (Universidad

de Alcalá)MML Metodología del marco lógico ONP Oficina Nacional de PlanificaciónOPA Objetivos presupuestales anualesPIB Producto interno brutoPNUD Programa de las Naciones Unidas para el DesarrolloPPA Plan plurianualPTF Productividad total de los factoresRedima Red de Diálogo MacroeconómicoSiempro Sistema de Información, Monitoreo y Evaluación de

Programas SocialesSNP Sistema Nacional de Planificación SNIP Sistema Nacional de Inversión Pública

Capítulo

el estAdo y lA PolítiCA PúbliCA1

17E l E s t a d o y l a p o l í t i c a p ú b l i c a

1.1 ¿Qué es el Estado y qué visiones existen sobre él?El análisis de las políticas públicas tiene por estudio la acción de las auto-ridades públicas en el seno de la sociedad. En el diseño e implementación de tales políticas confluyen disciplinas como la economía, la sociología, la psicología e incluso la ingeniería. En el fondo, las políticas públicas son una directriz de pensamiento que guía la acción. Por lo tanto, conllevan un proceso dinámico, participativo y sistémico que presupone objetivos, ins-trumentos, actores y recursos. Sobrellevan una ideología y buscan generar un cambio o transformación, dentro de lo que comúnmente se denomina Agenda Política.

Al hablar de política pública no podemos desligarnos del rol trascen-dental del Estado en la sociedad civil, los procesos políticos y las instituciones. Por este motivo es importante distinguir entre política, entendida fundamen-talmente como la construcción de consensos y la lucha por el poder político, y políticas o actividades de intervención gubernamental en ámbitos concretos de la sociedad, que son válidas y pertinentes en todo lo relacionado con el diseño, negociación, ejecución, seguimiento y evaluación de las mismas.

Uno de los papeles fundamentales del Estado en materia de política pública consiste en su capacidad de decidir sobre el alcance y la forma de intervención en la economía. En América Latina, esta intervención empe-zó a darse de manera creciente a partir de la década de 1950 debido a la presencia de dos factores fundamentales: a) las presiones y circunstancias internas con el objeto de satisfacer las demandas de la población y como reflejo de la pugna por el poder político; b) el influjo de ideologías externas que iluminaban el quehacer del Estado e ilustraban la forma de hacer política pública para distribuir y generar riqueza. En este vaivén, el rol del Estado transitó, influenciado por diversas escuelas del pensamiento económico y de manera cíclica y pendular, desde los pensadores clásicos y neoclásicos hasta los neoinstitucionalistas y contemporáneos.

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En forma concomitante a lo anterior, el análisis del rol del Estado y las políticas públicas siempre ha girado alrededor de algunas preguntas. Por ejemplo, ¿importa la política? (BID 2006), ¿qué es el sistema político? o, al-ternativamente, ¿la política es fuente de las políticas públicas? o, al contrario, ¿las políticas públicas hacen la política? (Meny y Thoenig 1992).

Tales preguntas han constituido un enfoque fructífero que ha vuelto a poner en tela de juicio el modelo de la aplicación del análisis económico a la acción social o lo que se llama teoría de la decisión o de la elección racional, según la cual las políticas no podrían ser sino fruto de la decisión informada sobre costos y beneficios, con fundamentos en el utilitarismo. Sin embargo, hay que tener en cuenta que los primeros análisis de políticas públicas esta-ban fuertemente marcados por la impronta del conductivismo triunfante: el centro de atención de la ciencia política se concentraba en el análisis de los individuos con sus motivaciones y sentimientos y en la investigación acerca de cómo era efectivamente la conducta de los agentes económicos, a fin de comprobar si se ajustaba a los supuestos del enfoque de decisión racional.

No obstante, la observación empírica, como fuente del conocimiento científico, dejó de lado la teoría para descansar totalmente en el empirismo, siendo lo más importante lo que en la realidad hacen las personas, su conduc-ta real, y no lo que deberían hacer. Con este enfoque perdió peso el estudio del rol del Estado, las instituciones y las estructuras, lo mismo que el de la filosofía política y la historia, para centrarse en la descripción del fenómeno, en su explicación y –posteriormente– en generalizaciones que permitieran plantear teorías de carácter predictivo, mediante leyes de causalidad. Así, de la observación empírica se pasó a la verificación y la cuantificación, asumien-do que el instrumental analítico tenía virtudes predictivas a nivel agregado del mercado y la sociedad.

Con el peso del conductivismo y con el respaldo posterior de la teoría general de los sistemas, el sistema político y el rol de las políticas públicas se concibieron como un conjunto de conductas interrelacionadas a partir de las cuales se asignan valores con autoridad en un sistema social. Asimismo, el sistema político se imaginó como un sistema que procesa inputs (impulsos, demandas, apoyos) y los transforma en outputs (salidas, resultados, respues-tas). Los outputs, a la vez, transforman el ambiente o entorno y afectan el sistema político, generándose en consecuencia una retroalimentación. En este sistema, los componentes o actores principales son la comunidad polí-tica, el régimen y la autoridad. La comunidad política son todas las personas

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vinculadas al sistema, el régimen son las restricciones formales e informales que rigen las interacciones políticas y la autoridad se refiere a las personas que toman decisiones en la política. Así, la interacción entre los componentes da sentido y define al sistema político (Easton 1965).

Con posterioridad a las teorías sistémicas de la política, la teoría estructuralista-funcionalista del sociólogo americano Talcott Parsons define, por el contrario, funcionalmente los procesos de cambio en la so-ciedad y la política, en el sentido de que son el sistema y las estructuras los que determinan y moldean la conducta de las partes en el sistema político. Al observar y analizar las estructuras e instituciones, se suponía que estas realizaban alguna contribución o influencia funcional a la estabilidad social y, por supuesto, moldeaban las acciones de los individuos (Pinto 2006).

No obstante, poco a poco numerosos estudios demostraron que las estructuras y las variables socioeconómicas, culturales e históricas no eran des-deñables y, con el tiempo, las nuevas teorías enfrentaron la polémica cuestión de identificar tanto el funcionamiento del mercado político y el mercado económico como su relación con la organización de la sociedad civil. Y resultó sumamente claro que la sola observación del comportamiento de los individuos y los grupos de interés no permitía una explicación exhaustiva de los complejos problemas relacionados a la toma de decisiones (Meny y Thoenig 1992).

Siendo la política la actividad que tiende a gobernar la acción del Esta-do en beneficio de la sociedad o para su bien común, la política sin políticas públicas se parece más a un sistema político sin rumbo u horizonte, concen-trado en la distribución del poder y la riqueza entre los agentes políticos y sociales. A la inversa, las políticas públicas sin política no tienen sustento ni los consensos necesarios para garantizar su legitimidad y estabilidad y terminan en simples propuestas de gobierno, no de Estado. En este sentido, es importante destacar que el marco conceptual y la teoría de la acción son interdependientes.

Un modo de intervención que no esté respaldado por un marco con-ceptual es solamente una práctica. Cuando se une la teoría y la práctica, el discurso y las acciones, la propuesta y la realidad, se crea un marco conceptual viable y creíble. Esto tiene implicaciones para la coherencia entre el marco conceptual proporcionado por la interpretación de la realidad y el modo de intervención dado por las acciones de la estrategia.

Con el tiempo, la mejora tanto de la teoría como de la práctica es resul-tado de un proceso acumulativo de conocimiento y experiencias, de ensayo

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y error, de confrontación entre los fundamentos teóricos y lo aprendido con la praxis. Las ideas, tanto económicas como sociales, no avanzan de manera uniforme y lineal, sino de manera cíclica, con progresos, estancamientos y retrocesos. El conjunto de ideas van conformando escuelas de pensamiento que se asemejan a “sistemas teóricos” con sus principios, conceptos, eviden-cias y conclusiones.

Algunos autores, al tratar de hacer el compendio de la historia del pensamiento económico junto al de las políticas, establecen algunas líneas de interpretación para entender su evolución. Entre las razones que señalan para relacionarlas podrían estar las siguientes: primera, los problemas so-cioeconómicos están fuertemente interconectados y, por lo tanto, aquellas teorías que solo se fijan en problemas parciales son inestables y de corta duración; segunda, el éxito de una teoría depende tanto de su coherencia interna como de su capacidad para explicar y responder a las realidades del momento social; tercera, la evolución de las ideas no está exenta de los ciclos de la realidad social y, por consiguiente, en esta dinámica se crean y se construyen escuelas de pensamiento sucesivamente; cuarta, y por último, el progreso de las ideas es acumulativo con base en su perfeccionamiento y capacidad de generalización (Screpanti y Zamagni 1997; Mair y Miller 1991)1.

La mayoría de los textos sobre la historia del pensamiento económico se refieren a escuelas o teorías y, dependiendo del nivel de desagregación o detalle, estas usualmente son agrupadas cronológicamente en el siguiente orden: mercantilistas, preclásicas, clásicas, marxistas, marginalistas, neoclá-sicas, bienestaristas, neobienestaristas, keynesianistas, neoliberales, institu-cionalistas, neoinstitucionalistas y contemporáneas (Screpanti y Zamagni 1997; Mair y Miller 1991; Roncaglia 2006)2.

1. Los principales enfoques sobre metodología de la ciencia son: el analítico de Karl Popper (lógico-empírico) con La lógica de la investigación científica; el sociohistórico de Thomas Kuhn, con su Estructura de las revoluciones científicas; y el meta-histórico de Imre Lakatos con el Programa de investigación científica. Todos ellos establecen teorías sobre el desarrollo del conocimiento (Casares 1992).

2. Entre los precursores del laissez faire puede mencionarse a: François Quesnay, David Hume y James Stewart. Dentro de la escuela preclásica a William Petty, John Locke, Dudley North y Bernard Mandeville. Entre algunos autores de la economía política clásica estarían: Adam Smith, David Ricardo, Thomas Malthus y Stuart Mill. Como escuela de ruptura, se destaca a Joseph Proudhon y Karl Marx. Entre los marginalistas estarían: William Jevons, Leon Walras y Carl Menger. En la ortodoxia neoclásica des-tacan: Alfred Marshall, Arthur Pigou, Francis Edgeworth, John Maurice Clark, Ronald

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En todas ellas se puede afirmar que el conflicto entre el enfoque po-sitivo y el normativo respecto a la forma de complementar intervención y mercado siempre ha estado presente.

Abal Medina y Barroetaveña, citando al teórico argentino Oscar Oszlak, señalan que el Estado, en su acepción política general, simboliza la institución encargada de realizar el derecho en la sociedad civil. En él se concentra el poder político de una sociedad, es decir, el poder de tomar las decisiones que afectan al conjunto de la población. Es, en última instancia, un aparato de poder que reúne cuatro condiciones o “capacidades”: la de institucionalizar su autoridad; la de diversificar su control para crear instituciones que sean obedecidas; la de internalizar una identidad colectiva y la de externalizar su poder con coerción legal, actuando bajo los principios de la patria, los intereses del propio Estado y los de la ciudadanía (Abal Medina y Barroetaveña 1994).

En todas las visiones sobre el desarrollo y el Estado, la ideología es una cuestión ineludible y, tal como lo señaló Alfred Marshall, uno de los padres de la economía neoclásica contemporánea, la economía es “uno de los dos grandes pilares que conforman la historia mundial”; el otro es la religión. Por todo ello, el rol del Estado en la sociedad ha sido, a lo largo de la historia, diferente pero no ajeno a la influencia de las ideologías3.

El Estado es también un espacio de concentración y confrontación de élites políticas y sociales o de sectores dominantes de la sociedad que pugnan por el poder, dependiendo del grado de articulación y cohesión de

Fisher, Carl Menger y Knut Wicksell. Como representantes de la escuela bienestarista estarían: Wilfredo Pareto, Nicholas Kaldor y John Hicks. Neobienestaristas serían Ronald Coase y Kenneth Arrow. John Maynard Keynes representa a la escuela que lleva su nombre, seguido entre otros por la alta teoría de Michael Kalecki, Joseph Schumpeter, Piero Sraffa, Joan Robinson, John Von Neumann y John R. Hicks. En la evolución del institucionalismo se cita entre muchos otros a John Dewey, Wesley Mitchell, Kenneth Parson, Gunnar Myrdal, Kenneth Boulding y John Galbraith. En el neoinstitucionalismo destacan: Oliver Williamson y Douglas North. Y, como contemporáneos, entre los más nombrados tendríamos a Amartya Sen, Joseph Stiglitz, Dani Rodrick, Jeffrey Sachs, Robert Akerlof y Paul Krugman.

3. Tanto John Maynard Keynes como Joseph Schumpeter, gigantes de la teoría econó-mica, sostenían que la economía es un compuesto inevitable de “ciencia e ideología”. Es decir, las observaciones y los intereses que motivan nuestro trabajo están guiados por una “visión o intuición” inherentemente ideológica. Además, creían que el acto cognoscitivo precientífico, que es la fuente de las ideologías, es un requisito previo del trabajo científico sin el cual no es posible que aparezca una nueva tendencia dentro de una ciencia. Para mayor detalle, ver Tobin (1980a).

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la sociedad o de su nivel de relación respecto a las organizaciones sociales. De acuerdo a la capacidad de autonomía del Estado para dirigir, regular e incentivar los cambios o las relaciones de causalidad entre sociedad civil e instituciones políticas, surgirán diferentes tipos de institucionalidades y formas organizativas de la sociedad (Jordana 1995).

En consecuencia, el Estado puede defenderse por las ganancias de bienestar que hace posibles y puede criticarse por los costos que representan sus intervenciones de coacción y redistribución sobre la libertad individual, los derechos de las personas y la economía de mercado.

La nueva visión sobre el Estado se aleja de los modelos de Estado mínimo, por su incapacidad para resolver los principales problemas sociales y económicos de la población y corrige los patrones del modelo nacional-desarrollista basado, desde el punto de vista político, en el control estatal-corporativo, paternalista y autoritario de las demandas de la ciudadanía y, desde el punto de vista económico, en la intervención directa e indiscrimi-nada en la economía4.

De igual manera, las reformas impulsadas tendientes a reducir el Es-tado al mínimo (downsizing) en aras de la eficiencia y la economía, tampoco se vieron reflejadas en la contracción de los gastos públicos o en una mejor prestación de servicios básicos a la población.

Desde finales del siglo pasado, la región ha entrado en un nuevo ciclo impulsado por los acuerdos de libre comercio, la globalización, el peso de las materias primas para las economías emergentes, la profundización de las re-formas, la mejoría en los indicadores macroeconómicos y los gobiernos demo-cráticamente elegidos. Se trata de una nueva era con renovadas expectativas sobre el desempeño de las políticas públicas. Quizás sea esta la ocasión para mirar con mayor detalle las características de su diseño y ejecución.

En la transición ideológica, la noción de Estado se fue adaptando y modificando a partir de la idea de Estado-nación como concepto básico de territorio, soberanía e identidad, para pasar, dependiendo del momento

4. Según Hobbes, el Estado se justifica como un instrumento para proteger a los indi-viduos del miedo y de los abusos de los demás. Así, él caracterizó al Estado como un “Leviatán” o un Dios protector. De igual manera, Francis Bacon en su Nueva Atlanta propuso a la ciencia como guardián del desorden de la sociedad y Adam Smith en su Riqueza de las Naciones da este lugar al mercado. Los tres representan una especie de entidad autónoma, capaz de actuar por encima de la sociedad para garantizar el orden de su funcionamiento (De Souza Silva et al. 2001).

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histórico y de la relación con la sociedad, a la idea de Estado-burocrático, Estado-autocrático, Estado-benefactor, Estado-subsidiario, Estado-neoliberal y Estado-co-naciones, manifestándose esta última mediante estrategias, re-des y alianzas supranacionales para enfrentar la globalización y la sociedad del conocimiento (Castells 1996).

Sea cual fuere la opción, la intervención económica y social del Estado, fundamentalmente en América Latina, se ha caracterizado por ser la de: a) un Estado planeador y promotor del desarrollo, b) un Estado regulador y c) un Estado subsidiario dentro del modelo de economía de mercado. En la primera visión, el Estado se concentra en un enfoque social y responsable por las demandas sociales, con énfasis en el pluralismo, la cohesión y la igualdad de oportunidades. En la segunda, pregona la condición de instrumento o árbitro al servicio de clases o grupos específicos. Mientras que en la tercera visión el Estado se coloca en un punto intermedio para administrar los equi-librios o desequilibrios que se presentan frente a la sociedad civil mediante incentivos y mecanismos de competencia.

En palabras de Guillermo O’Donnell: “El Estado es un conjunto de instituciones y de relaciones sociales respaldadas por el sistema legal que normalmente penetra y controla el territorio y los habitantes”. A partir de esta definición, se asignan cuatro dimensiones al Estado: a) conjunto de burocracias que tienen la responsabilidad de proteger con eficacia el bien común; b) sistema legal que determina las relaciones sociales con la res-ponsabilidad de aumentar la efectividad de los derechos civiles y sociales; c) foco de identidad colectiva para los habitantes de su territorio, con la responsabilidad de aumentar la credibilidad en un futuro mejor, que está basado en políticas públicas eficientes y equitativas como actor general del bien público; y, finalmente, d) filtro inteligente y adecuado para enfrentar la globalización (O’Donnell 2008).

En definitiva, se concibe al Estado como una estructura institucional o como una relación social de dominación que detenta poderes compulsivos exclusivos, de manera que los ciudadanos no pueden evitar pertenecer a él. Además, se le reserva el derecho exclusivo de fijar y cambiar las reglas que rigen la sociedad. Estas reglas universales, que se deben acatar por obligación, son fruto de un acuerdo o pacto entre el Estado y la sociedad y se consagran mediante la Constitución en el contrato social, como bases de la gobernabilidad del sistema como un todo.

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1.2 ¿Cuáles son las funciones del Estado?Siendo el Estado la organización más importante y trascendental de la socie-dad, su razón de ser se fundamenta en sus capacidades para externalizar su poder, institucionalizar su autoridad, diferenciar su control e internalizar su identidad colectiva mediante símbolos de pertenencia.

Por lo tanto, el Estado tiene funciones esenciales para la prosperidad de un país, lo mismo que potestad y capacidad para equilibrar la situación económica y mantenerla estable en el tiempo. Además, debe garantizar el desarrollo económico y social equitativo, mantener la credibilidad ejecutando sus promesas a mediano plazo, llevar a cabo las políticas necesarias e incluso vigilarlas para que no se vean alteradas respecto de su objetivo inicial.

En concordancia con lo anterior, se definen tres funciones u objetivos centrales que deben orientar y dirigir las políticas del gobierno (Musgrave y Musgrave 1992).

Estas se pueden sintetizar así:

A. Función de asignación: la provisión de bienes y servicios sociales o el proceso mediante el cual el total de recursos se divide entre bienes privados y bienes sociales.

B. Función de distribución: el proceso mediante el cual la renta y la riqueza se distribuyen para garantizar un Estado equitativo y justo.

C. Función de estabilidad: la garantía de estabilidad económica me-diante la utilización de la política presupuestaria como medio para obtener empleo, estabilidad en el nivel de precios y una elevada tasa de crecimiento económico. Según una encuesta sobre capacidades del Estado aplicada en el

desarrollo del estudio Política de las políticas públicas en América Latina (BID 2006), se identificaron otras tres funciones o capacidades primordiales:

A. Asegurar la adaptabilidad de las políticas cuando el cambio en las circunstancias lo requiera.

B. Garantizar la coherencia entre los diferentes ámbitos de las políticas para que las políticas nuevas sean coherentes con las ya existentes.

C. Asegurar una coordinación efectiva de políticas entre los diferentes actores que operan en un mismo ámbito.

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El listado sobre capacidades de un Estado puede ser extenso. Sin em-bargo, quizás deberíamos llamar la atención sobre dos grandes capacidades de carácter general y transversal que inciden con mayor peso en el proceso y transición de una política: coordinación y coherencia.

Al hablar de transición nos referimos al complejo recorrido de las políticas desde el momento en que se conciben en las altas esferas políticas y tecnocráticas, pasando por la intrincada malla de las organizaciones y la normativa institucional, hasta llegar a los “dolientes” o beneficiarios en los niveles locales –es decir, el proceso “de la pirámide al actor”–. Este recorrido será exitoso o fallido frente a cualquier indicador o sistema de evaluación al que se someta la política en la medida en que se realice con mayor o menor coordinación y coherencia5.

1.3 ¿Qué es una buena política pública?La intervención del Estado es un asunto técnico y político que no descansa exclusivamente en su tamaño o en la amplitud de su intervención, sino que fundamentalmente tiene que ver con la calidad de tal intervención. Un Es-tado pequeño no es garantía de éxito de esta, así como tampoco un Estado grande es obstáculo para llevar a cabo una buena política.

En el informe La política de las políticas públicas se destacan como ca-racterísticas fundamentales de una buena política las siguientes: estabilidad, adaptabilidad, coherencia y coordinación, calidad de la implementación y de la efectiva aplicación, orientación hacia el interés público y eficiencia (BID 2006).

Cuadro 1Características de una buena política

r Estabilidad en el tiempo.r Adaptabilidad cuando fallan o cambian las circunstancias.r Coherencia y coordinación con políticas afines y como resultado de accio-

nes bien coordinadas entre los agentes que participan en su formulación e implementación.

r Calidad de la implementación y de la efectiva aplicación.r Orientación hacia el interés público.r Eficiencia al asignar recursos escasos que aseguran elevados retornos

sociales.Fuente: bid (2006).

5. El diccionario de la Real Academia Española de la Lengua define coherencia como: “Conexión, relación o unión de unas cosas con otras” (RAE s. f.).

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1.3.1 Definiciones de política públicaPara comprender mejor los alcances y concepciones que la política pública conlleva y visualizar las diferentes aproximaciones que su estudio plantea, la siguiente recopilación de pensamientos nos aproxima a comprender mejor su ámbito de acción y las características que comporta tanto en la praxis como en la teoría.

• “Curso de acción puesto en marcha por autoridades gubernamentales” (Roth 2010).

• “Las políticas son instituciones creadas por estructuras de poder que se imponen como directrices para abordar las prioridades de la Agenda Pública” (Eslava 2010).

• “La política pública podría caracterizarse conceptualmente, de forma sintética, como la actividad de provisión de bienes públicos por parte del Estado, como respuesta a fallas de mercado, que no pueden ser producidos por el sistema de mercado o que son producidos en una cantidad insuficiente” (Marín Quemada y García Verdugo 2008).

• “La política de gobierno no es sinónimo de política de Estado” (Parsons 2007).

• “Una política no es pública si no conlleva movilización y pronuncia-miento” (Vélez 2007).

• “Mecanismo de mediación social que los gobiernos incorporan en su proceso de toma de decisiones” (Mueller 2006).

• “Una política pública no es pública porque la defina el Estado, es pública por su carácter de afectar el interés público y esto hace la diferencia entre lo estatal y lo público: tiene una finalidad ciudadana” (Gómez y Martínez 2005).

• “Las políticas de Estado trascienden el gobierno de un partido: reflejan el espíritu de sus habitantes y la conciencia colectiva de pertenecer a una identidad y visión de futuro común” (Arellano 2004).

• “La política pública es un mecanismo de mediación, persuasión, co-municación y consenso que los gobiernos incorporan en su proceso de toma de decisiones” (Majone 1997).

• “Proceso decisional o actividades de las instituciones de gobierno, actuando directamente o a través de agentes, dirigidos a tener una influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos” (Peters 1995).

• “Construcción y calificación de los problemas colectivos, así como la elaboración de respuestas, contenidos, instrumentos y procesos para su tratamiento” (Meny y Thoenig 1992).

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• “Política pública es la norma o conjunto de normas que existen sobre una determinada problemática así como el conjunto de programas u objetivos que tiene el gobierno en un campo concreto” (Subirats 1989).

• “La política pública es aquello que un gobierno hace o deja de hacer” (Dye 1984).

• “Subcampo aplicado cuyo contenido no puede ser definido a partir de límites entre disciplinas, sino con base en aquello que parece adecua-do a las circunstancias del momento y a la naturaleza del problema” (Wildavsky 1980).

• “Conjunto de acciones que manifiestan una determinada modalidad de intervención del Estado, en relación a una cuestión que concita atención, interés y movilización de otros actores de la sociedad” (Ozzlack y O´Donnell 1976).

• ”Interacciones o proceso circular de asignación autoritaria de valores a una sociedad” (Easton 1973).

• “Proceso mediante el cual el gobierno, a la luz de fines políticos, decide sobre la importancia relativa de ciertos objetivos y utiliza instrumentos o cambios institucionales para alcanzar tales objetivos” (Kirschen 1974).

• “Gobernar es comunicar” (Weber 1969).• “El arte de hacer posible lo deseable” (Bismarck, en 1878).• “Política pública es astucia racional” (Bacon, en 1620 [en Cabrillo 2006]).• “Búsqueda, conquista y mantenimiento del poder político” (Maquia-

velo [1988 {1513}]).

Finalmente, ante la pregunta de qué es la política pública, un conno-tado investigador la define como:

Una intervención que caracteriza flujos de decisión y acción destinados a resolver problemas considerados como públicos y que ha ingresado en la Agenda del Estado, mediante la movilización de todo tipo de recursos, organizaciones y actores en representación de la sociedad (Cuervo 2007).

1.4 Características relevantes de la política públicaTomando en cuenta las anteriores acepciones de política pública, conviene rescatar algunas de sus características más importantes:

A. Constituye una acción permanente, un Estado en actividad que se mate-rializa en la administración de los asuntos públicos y que trasciende los

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ejercicios esporádicos de redactar planes, leyes o decretos legislativos. De esta manera, la política pública se entiende como un trabajo de largo aliento con horizontes de mediano y largo plazo y que conlleva una visión de país.

B. Compone un flujo permanente de decisiones y acciones en procura del bien común, donde teoría y práctica se conjugan como un proceso de aproximaciones sucesivas hacia una decisión realizable en la cual hay interacción entre la evidencia y su posible aplicación.

C. Presupone, para hablar de calidad, un cierto nivel de enforcement o cumplimiento de metas y objetivos. Esto independientemente de los grados de intervención del Estado, del predominio del mercado o de las alianzas público-privadas.

D. Consta de un contenido con propósitos específicos, de un programa de acción, de orientaciones normativas y de factores de coerción o impositivos que provienen de la fuerza del Estado y de su legitimidad social en las dimensiones espaciales y temporales.

E. Sobrelleva o se desarrolla en un contexto de valores, ideologías y creencias. Esto hace que, en la búsqueda del mayor beneficio de la sociedad, los hábitos, las costumbres y las tradiciones estén siempre presentes.

F. Conlleva en su retórica o discurso político elementos de negociación y persuasión; se vale de la retórica y la reflexión para convencer y generar apoyos.

G. Recoge de manera comprehensiva los fundamentos de diversos enfo-ques –económico, político, institucional y organizacional-sistémico– con el objetivo de mejorar tanto la capacidad decisional como la justicia redistributiva.

H. Involucra recursos escasos y actores e instituciones de diversa índole; y su hechura se inserta en un sistema político donde importan tanto los costos como los resultados.

I. Parte de la base de que la homogenización, la estandarización, la pre-dicción, el control, la certeza y el consenso son escasos o inexistentes tanto en su fase de diseño como de ejecución (ver el gráfico 1).

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Gráfico 1Características de la política pública

1.5 Los costos de la falta de coordinación La calidad de la política pública puede ser juzgada y apreciada desde dife-rentes ángulos y perspectivas. Es difícil afirmar que exista un solo criterio para decir cuándo una política es buena o mala. Ello dependerá de muchos factores. Sin embargo, teniendo en cuenta los criterios anteriormente ex-puestos, queremos enfatizar desde un comienzo las acciones relacionadas con la coordinación y la cooperación. Las acciones humanas están siempre interrelacionadas y lo que obtenga un individuo no solo dependerá de su desempeño o de la acción que escoja, sino, asimismo, de lo que em-prendan los demás. La cooperación y la coordinación con los demás son fundamentales por una razón: la sinergia. Es decir, cuando entramos en contacto con otros y coordinamos acciones, cada uno puede dedicarse a aquellas actividades donde es más productivo, dejando que las restantes las desarrollen los demás. Por contraposición, un individuo aislado, o sin coordinación con otros, tendría que desarrollar todas las tareas. Así, cuanto más sea lo que se coordina en un todo, mayor será la especialización y la producción del sistema.

La falta de coordinación o la carencia de arreglos institucionales que re-gulen la interacción de actores representa un alto costo para la efectividad de

elaboración propia.

Política pública

Rol de múltiples instituciones

Rol de múltiples actores

Conflicto de intereses

Incertidumbre, disenso,descoordinación

Recursos escasos de diversa

índole

Flujo de decisionesy acciones

Valores y Visión de largo plazo cumplimiento

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las políticas públicas y la gobernabilidad macroeconómica, llamándose arreglos institucionales a la forma como cooperan, interactúan y compiten los actores, dadas ciertas instituciones y un cierto marco de incentivos (Wiesner 2010).

Entre los costos más críticos debidos a la falta de coordinación están los siguientes:

• Se fragmentan los objetivos y se pierde el horizonte de la política, es decir, el rumbo de esta no queda claro.

• Se da lugar a dualidad y dispersión de esfuerzos, en consecuencia, a pérdida de impacto.

• Se presentan contradicciones y posiciones encontradas entre los agentes, con lo cual el consenso se hace más difícil.

• Aumentan los costos de transacción, por lo tanto, el financiamiento y el cumplimiento de las políticas se dificultan.

• Se crea menor satisfacción y se da menor grado de apoyo hacia la política por parte de la ciudadanía, por cuanto esta no observa unidad de criterio ni integración entre las instituciones más representativas.

• Se introducen argumentos de desconfianza y baja credibilidad por parte de la ciudadanía hacia el Estado y sus instituciones, incluyendo también a los partidos políticos.

• Se dan situaciones de frustración que pueden inducir reacciones de protesta y descontento por parte de la ciudadanía. Esto sucede, por ejemplo, cuando los éxitos del nivel macroeconómico de la política no se traspasan a los niveles meso y, en particular, a los microrregionales y locales por falta de coordinación entre objetivos de planes y políticas.

Los costos por falta de coordinación pueden ser vistos como un costo de oportunidad, en el sentido del valor que se pudiera haber obtenido con una utilización diferente de los recursos. Así, la falta de coordinación repre-senta un costo de oportunidad porque significa desaprovechar situaciones, ya que conlleva grados de privación o renuncia debidos al valor de la mejor opción no realizada. En efecto, es el valor al que se renuncia, por falta de coordinación, para obtener el beneficio relativamente mayor representado por la opción seleccionada6.

6. A pesar de que el Derecho Romano consagra el concepto de lucro cesante (lucrum cessans), la historia del pensamiento económico establece que el término costo de

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También, desde el punto de vista de la nueva economía institucional, se asigna una gran importancia a la interdependencia de las decisiones de los actores, más exactamente, a las distintas formas de competencia, coo-peración y coordinación. Así, los problemas del desarrollo y la falta de creci-miento tienen como explicación o son consecuencia, entre otros, de errores de coordinación entre actores, los que se producen por falta de información entre estos con respecto a sus planes, expectativas e intenciones. 

Más concretamente, además de las tradicionales fallas del mercado (externalidades, bienes públicos, monopolios, etc.), la nueva escuela institu-cional enfatiza la existencia de incertidumbre e información asimétrica como causa de dichas fallas y, en consecuencia, para superar tanto las fallas del Estado como del mercado propugna avances en innovaciones institucionales destinadas a proporcionar información, coordinar decisiones y responder a las expectativas individuales.

De igual manera, la teoría de la acción colectiva señala que son ne-cesarios los esfuerzos y aportes de dos o más individuos para obtener un resultado, es decir, los esfuerzos son interdependientes y lo que hace o deja de hacer un individuo repercute en el esfuerzo de los demás y, por lo tanto, en el resultado final. Según Bardham (2001), “los arreglos institucionales de una sociedad son a menudo el resultado de conflictos distributivos estra-tégicos entre diferentes grupos sociales y la desigualdad en la distribución del poder y los recursos puede a veces bloquear el realineamiento de estas instituciones hacia formas conducentes al desarrollo de todos”.

Los fallos de acción colectiva se generan a consecuencia de acciones independientes –sin coordinación– de individuos racionales y maximizadores de utilidad que buscan su propio beneficio sin tener en cuenta que los resul-tados de las actuaciones de cada individuo dependen de las decisiones de los demás. Así, se dice que las decisiones interdependientes son estratégicas y, en consecuencia, el accionar de un individuo puede empeorar la situación del colectivo, dando pie a realzar la importancia de la coordinación. Es decir,

oportunidad fue resultado de la controversia desarrollada en el siglo pasado entre los economistas ingleses discípulos de Marshall, quienes se oponían a los economistas de la Escuela Austriaca, a la cabeza de los cuales se encontraba Friedrich von Wieser. Para los ingleses, el costo era un concepto técnico, es decir, el gasto necesario para producir algo. Para los austriacos el costo era el resultado de una demanda, puesto que esta fijaría el nivel de producción, dependiendo de la disposición a pagar de los compradores (Blaug 1988).

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la conducta exigida por el bienestar general no siempre es el mismo tipo de conducta que pregona el interés egoísta individual.

Elinor Ostrom, la primera mujer en ganar el premio nobel de Econo-mía –lo que ocurrió el año 2009– ha planteado, basada en estudios de caso en diferentes países, que algunas elecciones adoptadas en condiciones de cooperación, confianza y reciprocidad son tan eficientes como las tomadas bajo el parámetro de la teoría de la elección racional. En la práctica, la im-portancia de la cooperación voluntaria nos muestra que las comunidades son capaces de administrar y preservar recursos comunes, como sistemas de riego, áreas de pesca, bosques, cuencas, parques, pastizales u otras formas de explotación de recursos naturales.

En ausencia de una organización espontánea para regular su uso o explotación, se necesita la presencia efectiva del Estado para fijar las reglas y para hacerlas respetar. Sin embargo, la autorregulación y el autogobierno de la acción colectiva para gestionar bienes comunes de nivel local se presenta como una alternativa eficiente frente a la privatización y el estatismo, siempre y cuando se den ciertos principios de diseño institucional como reglas clara-mente definidas, un monitoreo y supervisión estrictos, sanciones graduadas y explicitas, mecanismos de solución de conflictos y reconocimiento mínimo de derechos de organización (Ostrom 1990).

¿Es por lo tanto necesario que el Estado intervenga para conseguir una acción colectiva? ¿O pueden los individuos coordinar entre ellos de manera independiente para lograrla? Más adelante, cuando se aborde el tema de los fallos de mercado, se analizará con más detalle estas preguntas.

Por todo lo anterior, coordinar consiste fundamentalmente en definir prioridades, asignar responsabilidades y establecer plazos con el propósito de evitar la dispersión de acciones, la duplicación de funciones y el incum-plimiento de expectativas.

A pesar de que existan las mejores ventajas comparativas, se disponga del financiamiento y se cuente con los recursos y la infraestructura necesarios, si se realiza una política sin coordinación, su rentabilidad, su productividad o su impacto serán inferiores frente a aquella que se haga de manera coor-dinada, primando la cooperación, las alianzas y la acción asociada.

Por último, la falta de coordinación denota también carencia de redes de políticas públicas (policy network), en las cuales los actores son interde-pendientes y actúan de común acuerdo dentro de reglas preestablecidas y de una Agenda participada. Estas redes se basan en el compartir recursos

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y conocimientos y, mediante la interacción, en el enfrentamiento conjunto de debilidades, oportunidades y amenazas.

1.6 ¿Qué enfoques existen en el proceso político de toma de decisiones?En general, la toma de decisiones puede entenderse como un proceso que implica cierta racionalidad para llegar a una meta, resolver un problema o asignar un recurso, eligiendo la mejor alternativa o el mejor camino entre varias opciones y utilizando para ello ciertos criterios y recursos y un pro-cedimiento creativo que involucra exploración, intuición, discernimiento y formulación lógica.

La toma de decisiones dentro de las políticas públicas tiene su propia racionalidad y, aunque comparte procedimientos metodológicos comunes a otras ciencias, tiene sus propias particularidades por estar orientada hacia la búsqueda del bien común y la protección del bienestar de la sociedad en su conjunto. Los principios de la toma de decisiones por parte del Estado tienen aspectos comunes con los que rigen para los individuos7.

En el momento de tomar una decisión, las personas enfrentan disyun-tivas, costos de oportunidad e incentivos y poseen ciertas preferencias sobre combinaciones de bienes, es decir, realizan una elección simultánea de todos los bienes en lugar de elegir uno por uno como lo expone la literatura marginalista.

En el caso del Estado, vale la pena mencionar las siguientes conside-raciones:

En primer lugar, las políticas públicas se enmarcan dentro de la ciencia política y esta tiene sus raíces en lo que se conoce como “teoría de la decisión” (rational actor political theory), la cual, con fundamentos en la economía del bienestar, se refiere a la optimización de las decisiones y a la evaluación de todos los costos y beneficios asociados a ellas. Así, bajo este enfoque, la ciencia política

7. Existen cuatro principios rectores frente a la pregunta acerca de cómo toman decisiones los individuos: el primero dice que los individuos se enfrentan a disyuntivas, es decir, tomar decisiones es elegir entre dos objetivos; el segundo indica que el costo de una cosa es aquello a lo que se renuncia para conseguirla, es decir, su costo de oportunidad; el tercero señala que las personas racionales piensan en términos marginales, es decir, hacen pequeños ajustes adicionales al plan de acción que ya existía; finalmente, el cuarto principio dice que los individuos responden a los incentivos, es decir, cuando cambian los costos y los beneficios cambian sus conductas (Mankiw 2006).

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se centra en el comportamiento de un actor racional que lograría una decisión racional bajo la condición de estar completamente informado y habiendo jerar-quizado en forma clara y completa las preferencias. Dentro de este razonamiento, el “tomador de decisiones” (policy maker) evaluaría todas las posibles alternativas de políticas públicas y sus consecuencias, eligiendo la opción de política que me-jor calce con las metas u objetivos establecidos independientemente. Además, tales decisiones o intervenciones se realizarían sin costo alguno.

Si así fuera, este actor racional supondría que los procesos de las po-líticas públicas suceden por etapas o fases sucesivas (formulación, decisión y ejecución), comenzando siempre con el análisis del problema, pasando por la evaluación de las alternativas y tomando, finalmente, una decisión “racional” sobre la mejor alternativa (Winer y Shibata 2003).

El enfoque racional ha sido fuertemente atacado desde los más diversos puntos de vista. Sus oponentes sugieren un enfoque alternativo de “raciona-lidad limitada”, basado en información incompleta y en el cual el análisis de los problemas no es perfecto y quizás tampoco deseable, dada la escasez de recursos y el alto costo de la información y su procesamiento. Además, en consideración a que el objeto de la política son seres humanos, los procesos de las políticas públicas son también impredecibles debido a la información incompleta y a los valores ambiguos o conflictivos que se pueden dar.

En segundo lugar, y a pesar de las críticas, la esencia del modelo clá-sico del actor racional es de gran ayuda para comprender la dinámica de las políticas públicas. Los desarrollos teóricos más recientes están basados en el enfoque de racionalidad limitada de Herbert Simon. Esta nueva visión remarca los procesos de multiactores y multiniveles interdependientes, regidos por reglas formales e informales, dentro de un marco institucional determinado y donde los actores intentan influenciar el proceso político en una dirección acorde con sus intereses.

El centro de la polémica, con estos y otros enfoques, radica en la com-plejidad del proceso de la política pública: diferentes actores con diferentes intereses, que intentan modificar las decisiones; actores que no tienen claras sus preferencias; procesos de políticas que son fruto de interacciones com-plejas y conflictivas; intervenciones de política que son costosas; estrategias para alcanzar los objetivos que son complicadas; y percepciones sobre los problemas y las soluciones que cambian con el tiempo (Klijn 1998).

André-Noel Roth (2010) ha hecho una excelente conceptualización de los diferentes enfoques y modelos analíticos que enmarcan a las políticas públicas:

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A. El enfoque secuencial de Harold Lasswell y Charles Jones, según el cual la política pública, como objeto de análisis, puede ser subdividida y estudiada por etapas (en un ciclo), las cuales en términos generales se pueden agrupar en: identificación (definición del problema y Agenda); formulación de alternativas (opciones); toma de decisiones (legiti-mización); implementación (puesta en marcha) y evaluación (costo-beneficio o impacto). Roth señala como debilidades de este enfoque: la ausencia de teoría causal; los sesgos top-down (desde arriba hacia abajo), tecnocrático y legalista; y su falta de capacidad explicativa. Sin embargo, de él se debe rescatar el valor pedagógico de sus fases para comprender las tareas que la praxis de la política pública conlleva más allá del discurso y los propósitos.

B. El modelo incremental o incrementalista de Charles Edward Lindblom (1959), según el cual las políticas públicas se obtienen a partir de ac-ciones pasadas del Estado, las cuales experimentan ajustes paulatinos. “Sus planes y políticas son solo pequeños cambios con respecto a los programas de los gobiernos anteriores”.

C. El enfoque integracionista, que recoge diversas posiciones, como la de los neoinstitucionalistas, el advocacy coalitions framework de Sabatier y Jenkins y los enfoques de redes. Gracias a los neoinstitucionalistas se rescata la importancia de las instituciones formales y no formales en la hechura de la política pública y la trascendencia del concepto de “dependencia del sendero” o “conducta pasada” (path dependence) como un camino que determina el rumbo de las políticas debido es-pecialmente a las asimetrías de poder en el seno de las instituciones. Es decir, es un mecanismo de reproducción de las instituciones, en el cual no solo estas son construidas por el hombre, sino que también los hombres son construidos por ellas.

D. El enfoque de redes o relaciones entre el Estado y la sociedad (network), que las considera como mecanismos de movilización, cooperación y de intercambio de todo tipo de recursos para formular y ejecutar políticas públicas. De esta manera, las redes pueden ser concebidas como una nueva forma de gobierno o de gobernanza.

E. El enfoque discursivo y argumentativo de las políticas liderado por Giandomenico Majone y Donald McCloskey, el cual ve la política como una narrativa construida a partir de historias donde la deliberación, la argumentación y el juego de palabras tienen un rol preponderante.

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Así, el discurso nos sirve como marco para comprender el mundo, de manera que en gran medida los individuos serían producto de los discursos contemplados en las políticas públicas y las elecciones racionales entre discursos llegarían incluso a obstruir a los individuos. Como metáfora, se podría decir que los discursos serían el software de las políticas públicas, mientras que el hardware estaría constituido por la infraestructura institucional dada por normas, reglas, derechos, costumbres y principios.

Dentro de esta corriente se inscribe George Lakoff, profesor de lingüís-tica y ciencias cognitivas de la Universidad de Berkeley, quien sustenta que el lenguaje es crucial en las políticas públicas. Principalmente enfatiza la capacidad de usar palabras para crear “marcos” que influyen en el debate político. Actuamos según marcos y éstos se conocen a través del lenguaje. De ahí la importancia del mito, de la metáfora y del relato para la acción y el pensamiento de las políticas públicas. Entre algunas de las expresiones que sintetizan este enfoque se destacan: “los marcos son estructuras mentales que conforman nuestro modo de ver el mundo”; “los marcos conforman las metas que nos propo-nemos, los planes que hacemos, nuestra manera de actuar y aquello que cuenta como resultado bueno o malo de nuestras acciones”; “en política nuestros marcos conforman nuestras políticas sociales y las instituciones que creamos para llevar a cabo dichas política; “el cam-bio de marco es cambio social”; “conocemos los marcos a través del lenguaje”; “los marcos forman parte de lo que los cientificos cognitivos llaman el inconsciente cognitivo” (Lakoff 2007).

F. Por último, a partir del enfoque de advocacy coalitions framework o “coaliciones de actores, militantes o de causa”, que amplía la mirada al ciclo de la política pública para examinar la coordinación estratégica de los actores individuales que se organizan alrededor de coaliciones, es importante comprender el rol de otros elementos, más allá de los actores, como la tecnología, las redes sociales y el poder de los incentivos en la formación de las políticas públicas. Esto “ofrece así la perspectiva de seguir a través del tiempo la influencia sobre la política pública de varios elementos: actores, contexto, ideas, información, cambios tecnológicos” (Roth 2010).

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1.7 Predominio de dos grandes corrientes: elección racional y elección públicaEn un intento de síntesis, se podría decir que el proceso político de toma de de-cisiones se encuentra principalmente influenciado por dos grandes corrientes:

A. El modelo de elección racional (rational choice), que está ba-sado en el “principio de racionalidad” y en el “principio de optimización”. Según este modelo una acción es racional cuando, dadas unas preferencias y un conjunto de opciones para satisfacerlas, el individuo procura elegir de manera óptima. Esta teoría tiene en cuenta tanto los aspectos individuales para la toma de decisiones (preferencias, deseos, creencias, habilidades, información, recursos, riesgos) como las características estructurales del entorno (incentivos, restricciones, oportunidades). Infiere un sentido racional en el comportamiento de las personas y lo hace por referencia a un interés egoísta tanto en el beneficio económico como en la aceptación social. Al final, el individuo persigue los mismos fines en la economía y en la políti-ca: minimizar el empleo de su recurso escaso y maximizar los beneficios a obtener; es decir, está guiado por un cálculo racional en el momento de decidir y pondera los ingresos marginales que su acción genera y los costos marginales en que incurre (Pinto 2006).

Los fundamentos de este patrón han facilitado la construcción de modelos de gran sofisticación que permiten simular la acción e interacción de los seres humanos y sacar valiosas conclusiones sobre cómo la interde-pendencia entre actores afecta las decisiones que toman.

Sus bases metodológicas dan respaldo a nuevos planteamientos: el desarrollo de la teoría de juegos, donde los incentivos de un individuo para actuar dependen de las acciones que adopten los demás; el análisis de redes de actores y de las transacciones que a través de ellas tienen lugar, donde los individuos interactúan mediante el intercambio de información y otros recursos; las relaciones causa-efecto, que explican fenómenos mediante el mecanismo de estímulo-respuesta; y, la acción colectiva, que da fundamento a las motivaciones que inducen a los individuos a cooperar y a contribuir con su esfuerzo a producir bienes colectivos en lugar de consumirlos direc-tamente, dentro de parámetros que son racionales y óptimos.

La teoría de la elección racional, al predecir el comportamiento de las personas dentro de una lógica de selección con opciones de acción alterna-tivas, constituye una posición intermedia de conexión o puente entre el nivel micro –el modo en que las personas toman decisiones de manera racional– y

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el nivel macro –donde el comportamiento refleja la influencia de las estruc-turas, las normas y las instituciones–; además, establece un hilo conductor o conexión entre el nivel micro de la conducta de los agentes racionales y el nivel macro de los sistemas y las estructuras, lo que determina parcialmente conductas y comportamientos.

Es decir, se plantea un proceso que, partiendo de lo micro, explica y predice comportamientos individuales y sus efectos intencionados y no intencionados en el nivel macro.

Las escuelas estructural-funcionalistas que ocuparon una posición hegemóni-ca en la disciplina social durante varias décadas llevan esta prescripción a sus últimas consecuencias al basar exclusivamente sus argumentos en estructu-ras, sistemas, normas, roles, hábitos, costumbres y tradiciones, ignorando la creatividad y capacidad de reflexión de los seres humanos (Mari-Klose 2000).

En un extremo se ubicaría el individualismo metodológico con sus raíces neoclásicas más “duras” tratando de explicar la transición analítica y voluntaria de lo micro a lo macro –en la toma de decisiones–, sin arbitraje alguno de normas o instituciones; en este extremo se resta importancia a las estructuras e instituciones sociales colectivas en relación a las acciones y decisiones de los individuos. Sin embargo, resulta supremamente claro que la sola observación del comportamiento de los individuos y los gru-pos no permite una explicación exhaustiva de los complejos problemas sociales y políticos.

En el otro extremo, la teoría estructural-funcionalista –con su gran expositor Talcott-Parsons–, al ser totalizante, define funcionalmente los procesos de cambio en la sociedad y la política y deja poco espacio a la influencia que las acciones individuales puedan tener en el nivel macro. Los estructural-funcionalistas suponían que las estructuras realizaban una con-tribución funcional a la estabilidad social y aprobaban las distintas formas en las que la conciencia colectiva se imponía sobre los individuos.

En el medio de estos dos extremos, la teoría de la elección racional reconoce las limitaciones que en la toma de decisiones individuales impone el entorno macro a través de regulaciones, estructuras e instituciones, pero asume al mismo tiempo que los individuos tratan de utilizar toda la informa-ción disponible para minimizar sus costos y maximizar sus beneficios. Esta “racionalidad” garantiza que el individuo escogerá la opción más razonable, dadas las circunstancias en el momento de elegir o la satisfacción de sus deseos según su manera de ver las cosas.

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B. El modelo de elección pública (public choice), liderado por Ja-mes Buchanan, plantea una revolución en la forma en que el gobierno es analizado; en él se ve a los políticos como individuos maximizadores de utilidad. Antes de que existiera esta corriente, el Estado se presentaba como benefactor y maximizador de beneficios para la sociedad. El gobierno era tratado como si fuera exógeno a la economía y se presumía que ejercía un rol de corrector benigno de la economía cuando esta fallaba. Por el contrario, la elección pública usa las herramientas económicas habituales, como la ley de oferta y demanda, para explicar el comportamiento en situaciones que no son de mercado, como las del gobierno.

La hipótesis central de este modelo plantea que los individuos pro-mueven su propio interés en todos los contextos y circunstancias. Es decir, que sus comportamientos y motivaciones (interés, egoísmo, conducta maximizadora) son los mismos ya sea que se encuentren en un contexto de mercado o en uno que no es de mercado. En consecuencia, todas las per-sonas, incluyendo los políticos, los burócratas y los reguladores, sirven a sus propios intereses, desvirtuando la vieja visión romántica del Estado donde los mercados son guiados por el interés privado mientras que el gobierno lo es por el interés público. El cálculo del individuo racional maximizador siempre se impondrá, cualquiera que sea el escenario. Es decir, los individuos promueven su propio interés tanto en el contexto público como en el privado y, en consecuencia, la idea de que los mercados son guiados por el interés privado mientras que el gobierno lo es por el interés público es algo difusa.

Este modelo ayuda a comprender los procesos de negociación o búsqueda de votos y postula el voto de la mayoría simple como la base para la toma de decisiones por la autoridad pública; así, cuando varias alternativas son presentadas a escrutinio público, el votante medio arroja el voto decisivo. El modelo también tiene valiosas aplicaciones cuando se trata de explicar la oferta o provisión insuficiente de bienes públicos como falla del mercado, por cuanto, aunque se den decisiones racionales desde el punto de vista del decisor individual, se producen resultados subóptimos desde el punto de vista colectivo. De esta manera, tal modelo explica la búsqueda de rentas como resultado natural del proceso político ya que los grupos de intereses buscan favores políticos y los políticos buscan ser ele-gidos o reelectos; además, se analiza el comportamiento de los individuos en la acción colectiva, donde la conducta maximizadora de utilidad en el proceso político conduce a eliminar costos externos y a asegurar beneficios

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externos; y, finalmente, examina el rol de los incentivos, los derechos de propiedad y los alcances de la regulación económica con respecto a los casos de antimonopolio.

En el modelo de escogencia social prevalece la economía de la política y de las instituciones políticas, de manera que el argumento central consistiría en intercambiar “políticas” a cambio de votos y contribuciones. Este modelo tiene entre sus preocupaciones centrales el análisis económico de la toma de decisiones por fuera del mercado; por lo tanto, explora las conexiones entre la política y la política económica y, principalmente, la influencia que las instituciones y la economía tienen en el comportamiento de los partidos políticos y en el equilibrio político, donde predomina la maximización de la utilidad de políticos y burócratas.

Wiesner (2007, citando a Mueller [2003]), nos recuerda que la:

[…] elección pública se puede definir como el estudio económico de deci-siones no relacionadas con el mercado o simplemente como la aplicación de la economía a la ciencia política. La metodología de la elección pública es la misma de la economía. El postulado básico de comportamiento de la elección pública y de la economía es que el hombre es egoísta, racional y maximiza la utilidad.

Así, la teoría de la elección pública ha intentado trasladar la metodología del análisis de la economía a las decisiones que toman los organismos públicos. El propósito de análisis ha sido la escogencia entre reglas de decisión colectiva y la derivación, a partir de dichas reglas de decisión, de criterios óptimos a nivel institucional. Sus grandes exponentes son James W. Buchanan y Gordon Tullock, coautores de The Calculus of Consent (1962). La escogencia pública también se asocia con la Escuela de Virginia (Screpanti y Zamagni 1997).

De acuerdo a este modelo, una vertiente señala que las políticas públicas se moldean y estructuran teniendo en cuenta las preferencias o la racionalidad del votante medio y el objetivo de los partidos políticos se concentra en ganar las elecciones. Es decir, los ciclos democráticos van dando origen a nuevas ofertas de políticas públicas que en cierta manera dependen de la orientación filosófica de los partidos y su fuerza para imponer temas.

Otra vertiente dentro de este modelo señala que, dependiendo del sistema burocrático, se establecen nuevas formas de regulación en las cuales las decisiones públicas están supeditadas a intereses personales o partidis-tas, lo que trae serias repercusiones sobre el aumento del gasto público, la

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eficiencia del aparato público, el nivel de incentivos para la creatividad y el tamaño del Estado.

Cuando los individuos pretenden influenciar las políticas públicas para beneficiar sus propios intereses, se dan situaciones de “búsqueda de rentas” –rent seeking– o corrupción, es decir, situaciones en las que agentes económi-cos con acceso a las políticas buscan obtener rentas personales. Por ejemplo, esto sucede si el gasto público no se reparte de acuerdo a las necesidades o prioridades sino, por el contrario, conforme a la capacidad de los grupos de presión de hacerse oír y tratar de obtener rentas en forma de subvenciones, subsidios, aranceles, cuotas, deducciones o privilegios. Es el caso de la coalición de manufactureros cuando buscan restricciones a las importaciones antepo-niendo sus intereses sobre los de la sociedad (Tullock 1988).

Así, en general, los grupos de interés son rent seeking que interfieren con los objetivos de equidad y eficiencia de las políticas públicas y dan lugar a factores de corrupción por el manejo asimétrico de información, abuso en el diseño de incentivos a favor de grupos o sectores y discrecionalidad en el uso de la ley y en la aparición de mercados de favores personales8.

Respecto a estos temas se tienen las raíces institucionales del pork barrel effect o la captura de la política pública por grupos de interés. O el efecto gridlock, es decir, el veto mutuo entre actores políticos a las diversas políticas públicas, el cual por extensión se aplica a aquel tipo de políticas públicas que solo benefician a grupos o sectores particulares pero cuyos costos son cubiertos por los ciudadanos.

En su esencia, el modelo de escogencia pública plantea cinco pregun-tas básicas, que constituyen el centro de su desarrollo teórico. Dependiendo de las respuestas a ellas, tendremos nuevas versiones e interpretaciones. Las preguntas son:

• ¿Para qué votar? ¿Se intercambian votos por políticas?

8. La renta es el ingreso por algún servicio o aquella parte del pago al propietario de recur-sos que está por encima de lo que estos podrían generar en cualquier uso alternativo. Es una entrada por encima del costo de oportunidad. Según John M. Cobin, citando a James Buchanan, quien busca rentas tiene como metas crear poder monopólico y escasez artificial. Las formas de lograrlo pueden ser mediante el lobby por privilegios sancionados por el gobierno, el despilfarro de recursos a favor de actores políticos que desean aumentar su poder o su remuneración y el intento de los burócratas de asegurar favores políticos o moderar amenazas de regulación (Cobin 1999).

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• ¿Es el voto mayoritario un método satisfactorio?• ¿Las decisiones de los políticos reflejan las preferencias de los votantes?• ¿Cómo agregar preferencias individuales diferentes en una regla de

elección colectiva? • ¿Es el voto un método adecuado a la decisión colectiva?

Con relación a dichas inquietudes, Bergson y Samuelson plantean una función de bienestar social que depende de la utilidad individual de cada miembro de la sociedad, la cual a su vez es función de los bienes que se reciben y del trabajo que se entrega. Sin embargo, de acuerdo al “teo-rema de la imposibilidad” de Arrow (1951), existen serias dificultades para establecer una regla de ordenación universal sin el concurso de compara-ciones interpersonales de utilidad y de órdenes de tipo dictatorial. Es decir, no existe una clasificación social razonable de todos los estados sociales. A esto en la literatura se le conoce con el nombre de paradoja del voto o paradoja de Condorcet, pues fue el conde de Condorcet quien la formuló a finales del siglo XVII, dando a entender que las voluntades de las mayorías entran en conflicto entre sí. La imposibilidad de encontrar reglas de decisión colectiva que, partiendo de ordenaciones individuales, permitan pasar a una ordenación agregada de preferencias o función de bienestar social exige el cumplimiento simultáneo de los siguientes axiomas:

A. Deben clasificarse todos los estados sociales para determinar cuál es preferible a cuál o si son indiferentes.

B. La clasificación de los estados sociales debe ser transitoria: si A es preferido a B y si B es preferido a C, entonces A es preferido a C.

C. Deben respetarse las preferencias de los individuos. Es decir, si para todos los individuos se cumple que A es preferido a B, entonces desde el punto de vista social debe cumplirse que A es preferido a B.

D. Independencia de alternativas irrelevantes. Es decir, si A es preferido a B y si surge un nuevo estado C, la clasificación original no debe mo-dificarse.

E. La relación de preferencias no debe ser impuesta por un dictador: Es decir, no puede ser independiente de las preferencias de los individuos ni tampoco las preferencias de un solo individuo reflejan las preferen-cias de la sociedad.

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1.7.1 Distorsiones en la manifestación de las preferencias del colectivoLas anteriores condiciones cuestionan por lo tanto los resultados en las votaciones como expresión correcta de las preferencias sociales en relación con los objetivos político-económicos. Según Levacic (1987, citado en Arias [1996]), pueden darse tres tipos de distorsiones en la manifestación de las preferencias de la colectividad:

A. Distorsiones que provienen de la regla electoral, ya sea que las pre-ferencias se establezcan por la regla de la mayoría o la regla propor-cional. Con la regla de la mayoría, como ya se discutió, es imposible tomar una decisión democrática que coincida por unanimidad con los intereses de la colectividad. Por su parte, la regla proporcional, pese a sus virtudes –logra dar cabida a la pluralidad, a minorías y a diversas posiciones de grupos de la sociedad– tiene la desventaja de la fragmentación política excesiva con sus consiguientes dificultades para el consenso y la gobernabilidad.

B. Distorsiones que provienen del comportamiento esperado del votante. En este caso pueden generarse diferentes situaciones:

i) Enfrentar a un votante racional con información perfecta que busca ante todo maximizar su propio interés y que, por lo tanto, cuenta con todos los medios necesarios para hacer un acabado balance de costos y beneficios de la decisión de votar por una u otra opción. Bajo estas circunstancias, se supone que elige bien, que pondera adecuada-mente las opciones y que calcula las consecuencias de su decisión en función de sus motivaciones individuales. En el otro extremo, podría encontrarse otro tipo de votante racional que considera que su voto es marginal y que tendrá una mínima probabilidad de influir en la decisión política y, en consecuencia, el beneficio esperado de su voto también será marginal o mínimo. Es decir, este votante racional no encontraría estímulos para votar, sino, por el contrario, para abstenerse o marginarse del proceso. Estas dos opciones estarían en concordancia con los postulados del enfoque del public choice.

ii) Enfrentar a un votante cuyas motivaciones ya no son individuales sino colectivas, dadas por su afinidad ideológica con un determinado partido, la pertenencia a un determinado grupo, la vinculación a una asociación específica o la influencia de un determinado movimiento social. También su motivación a votar puede estar influenciada por

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la presencia de razones externas, tales como pobreza, exclusión, corrupción o inseguridad. Estas llamadas “teorías sociológicas, psi-cológicas o económicas del voto” pretenden dar explicaciones sobre el comportamiento promedio del votante a sabiendas de que lo que está en juego en una elección es el rumbo de la política antes que el perfil propiamente tal de las políticas públicas.

C. Distorsiones que provienen del comportamiento esperado del decisor político. Si el sistema político electoral se concibe como un mercado político donde se intercambian votos por promesas o programas de cambio en caso de ganar, el político –en este caso con un enfoque racional– intentará maximizar los votos a cambio de una promesa. Para ello, diseña programas o políticas para que le permitan captar el mayor número de votos o para inducir comportamientos favorables a su propio interés; en este caso, el ciudadano con información escasa termina siendo seducido por su propuesta, aunque en el fondo no esté en línea con lo que constituye su propio interés. Este tipo de compor-tamientos son distorsionadores, por cuanto los resultados electorales no necesariamente expresan las preferencias sociales.

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ConCePtos básiCos de gestión PúbliCA

Capítulo

2

47

2.1 ¿Qué es gestión pública y qué enfoques existen respecto a ella? Por gestión o administración pública se entiende el conjunto de decisiones y reglas que es necesario adoptar para motivar a las personas y coordinar con ellas con el objeto de alcanzar metas individuales y colectivas. Es pública porque se desenvuelve en el contexto de los fines del Estado dentro de un marco jurídico-político (Albi et al. 1997).

También se puede entender la gestión pública como la capacidad de los actores gubernamentales para llevar a cabo sus propuestas de política o los objetivos de su Agenda. Esta capacidad estará en función de la racionali-dad, la coordinación y el consenso con que se ejecuten las acciones públicas. Por lo tanto, la nueva gestión pública tiene como meta modificar o moderni-zar la administración pública para prestar mejores servicios a la comunidad y satisfacer sus necesidades en cantidad, costo, calidad y tiempos razonables.

De igual manera, se entiende por organización a toda entidad a través de la cual las personas se interrelacionan, articulan y comunican mediante vínculos contractuales, acuerdos formales o informales, derechos, normas, procedimientos o costumbres culturales, todos los cuales definen las rela-ciones de cooperación y competencia. Las instituciones son las reglas de juego y las organizaciones son el conjunto de decisiones y estrategias que los participantes adoptan en las transacciones, dentro de un marco institu-cional dado.

Instituciones y organizaciones son órdenes, pero de naturaleza enteramente diferente: las instituciones son órdenes abstractos, independientes de los individuos que las componen, que cumplen la función de facilitar a los in-dividuos y las organizaciones la consecución de sus fines particulares, pero que en sí mismas no tienen fines específicos; las organizaciones, en cambio, son órdenes concretos, determinados por los individuos y los recursos que los integran, creados para la consecución de fines particulares y específicos. Las normas de las instituciones son abstractas y proceden normalmente de

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la evolución o dinámica social; las normas de las organizaciones proceden del designio racional atribuidor de posiciones y pueden ser también alteradas por designio (North 1998).

En consecuencia, tomando en consideración las anteriores acepciones, el concepto de gestión pública incorpora sustancialmente, como un todo orgánico, el estudio e integración de tres componentes:

A. El estudio del rol insustituible del Estado como organización social soberana y coercitiva para alcanzar el bienestar colectivo, lo que es fun-damental. También los rasgos institucionales que lo caracterizan para remediar las fallas del mercado y los instrumentos de que dispone para cumplir con sus funciones de asignación, distribución y estabilidad. Es decir, además de estudiar qué es el Estado, este componente también aborda las preguntas de para qué existe el Estado (su finalidad), por qué existe (su razón de ser) y por qué debe existir (el hecho social y político de obtener el bien de todos sus miembros).

B. Los fundamentos de la teoría económica para comprender los pro-blemas centrales del mercado, como: la ley de la escasez; el funcio-namiento del sistema de precios en una economía mixta; la mano invisible y la competencia perfecta; el mecanismo de las leyes de oferta y demanda; los teoremas de la economía del bienestar; los fallos del mercado para alcanzar eficiencia y equidad y los problemas de motivación y cooperación voluntaria en el marco del mecanismo competitivo de precios y propiedad privada.

C. El estudio de las organizaciones –es decir, las instituciones como cuerpo de la sociedad con reglas, normas y valores– a través de las cuales las personas se interrelacionan; el estudio de personas con sus necesidades y preocupaciones; y también, de manera preponderante, la difícil tarea de coordinar, motivar e incentivar actores para que, mediante estímulos, se sumen al logro de determinados objetivos. Por lo tanto, analiza temas tan diversos como los derechos de propiedad, los contratos, las relaciones entre el Principal (gerente, político) y el Agente (accionista, ciudadano), el manejo de la información, las for-mas de ejercer autoridad y control y la cultura organizativa (o forma de hacer las cosas) (ver el gráfico 2 y el cuadro 2).

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Gráfico 2Interrelación entre los componentes de la política pública

Cuadro 2La gestión pública

la gestión pública es el “conjunto de decisiones de coordinación y motivación de las personas –plasmadas en procedimientos y mecanismos contractuales– para alcanzar los fines de la organización estatal (eficiencia y equidad), dentro de las restricciones del marco jurídico-político de su estudio”.

exige conocer: Los conceptos básicos de la economía de la organización: incentivos, coordi-nación, eficiencia, cultura, institución, transacción, propiedad, jerarquía, auto-ridad, motivación, contrato, información, racionalidad.el estado como organización: rasgos institucionales (pertenencia universal y poder coactivo); capacidad para remediar fallas del mercado (doctrina del in-terés colectivo); instrumentos; fallos del estado (restricciones políticas y “ana-tomía” básica de los fallos del gobierno); importancia de las instituciones polí-ticas (supremacía del derecho y naturaleza política de los fines); restricciones organizativas para la gestión pública.El mercado como organización: hipótesis (institucionales, técnicas de informa-ción y de comportamiento); teoremas fundamentales (economía del bienes-tar, equilibrio competitivo, comportamiento de los precios de mercado); fallas del mercado (competencia imperfecta, no rivalidad, asignación imperfecta de derechos de propiedad, información imperfecta y mercados incompletos); so-luciones organizativas (cooperación voluntaria y organización interna empre-sarial, cooperación coactiva bajo instituciones estatales).

Fuente: albi et al. (1997); elaboración propia.

Fuente: albi et al. (1997).

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Economía de la organización

El mercado como organizaciónEl Estado como organización

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La gestión pública también coordina, motiva, incentiva o modela el comportamiento de los actores públicos (partidos, gobiernos, burocracia, electores, congresos, organizaciones) al estilo de los actores de mercado, bajo los supuestos de utilidad autorreferida y racionalidad maximizadora de utilidades y del rol de los incentivos. Esta ha sido una de las áreas de mayor avance en las ciencias sociales de las últimas décadas.

La escuela de elección publica (public choice), tomando en consideración los costos sociales de la burocracia, el crecimiento excesivo del gasto público, la ineficiencia de las administraciones públicas para tomar decisiones y la influen-cia de los grupos de presión sobre gobernantes y políticos, prescribe un Estado mínimo concentrado básicamente en la provisión de bienes públicos y marcos regulatorios de los intercambios. La regulación aparece como una respuesta a la demanda de la sociedad para corregir las ineficiencias e inequidades de las prácticas del mercado y así proteger y beneficiar al público. Sin embargo, la escuela económica de las organizaciones o el neoinstitucionalismo económico, con sus teorías sobre “costos de transacción” y “asimetrías de información”, ha sentado las bases para la el análisis de la Nueva Gestión Pública.

Según Aguilar Villanueva (2006), las preguntas claves de la Nueva Ges-tión Pública en el campo de las organizaciones o del neoinstitucionalismo son las siguientes:

• ¿Por qué en determinadas situaciones los mercados fallan en coordinar los intercambios y, por ende, aparecen organizaciones que mediante jerarquía de mando se encargan de gobernarlos?

• ¿Por qué las organizaciones o jerarquías sustituyen a los mercados?

Las respuestas a dichas preguntas desde la perspectiva del neoinsti-tucionalismo vienen dadas mediante un sólido cuerpo teórico apoyado en los conceptos de costos de transacción, costos de coordinación, costos de motivación, asimetrías de información, teoría del contrato, modelo agente-principal, relación entre un superior o subordinado o relación de agencia (y sus correspondientes implicaciones sobre la minimización de los costos por agencia). Así, el marco teórico de este enfoque es mucho más que la búsque-da de contratos completos y el diseño de incentivos adecuados.

En esencia, las acciones para coordinar transacciones entre participan-tes y para motivar que participen de una transacción enfrentan problemas de información asimétrica e incompleta, lo cual encarece, dificulta y obstaculiza las transacciones. Tal como lo señala Aguilar Villanueva (2006),

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[…] los costos de las transacciones derivan de cuatro factores o condiciones: la racionalidad limitada de los actores, la incertidumbre sobre el futuro, una situación de mercados no competitivos (un pequeño número de actores y materias en el intercambio) y el oportunismo como resultado final o premisa inicial de las partes que intervienen en la transacción1.Cuando la racionalidad limitada empata con la incertidumbre y con situa-ciones de mercados no suficientemente competitivos, el desenlace es el oportunismo de los participantes en los intercambios, que ocasionan que se vuelvan prohibitivos los costos de transacción. A este punto la solución racional al problema es dar forma a organizaciones en las que la jerarquía (una persona o un colectivo con mando) se encargue de coordinar los inter-cambios mediante reglas y órdenes.

La solución también puede alcanzarse mediante un mayor desarrollo institucional, al estilo del economista Douglas North, que considera que el papel de las instituciones formales e informales en el tema de la gestión pú-blica es un fenómeno mucho más complejo de interacciones entre actores protagónicos, con funciones, responsabilidades y restricciones dentro de una determinada arquitectura organizativa2.

La teoría institucionalista sobre las organizaciones y el proceso de toma de decisiones también ha realizado aportes significativos relacionados con la Nueva Gestión Pública. Herbert Simon cuestiona el paradigma racional que dominaba las cuestiones de la administración y la optimización de las decisiones por dos razones: a) porque la capacidad cognitiva de los seres humanos para enfrentar y resolver problemas es limitada; y b) porque las decisiones organizacionales se toman bajo severas restricciones de tiempo y presupuesto y, por lo tanto, la toma de decisiones para optimizar recursos

1. Según Oliver E. Williamson (citado por Wiesner [2010: 2]), el oportunismo se define como “la búsqueda del interés propio con astucia, incluir esfuerzos calculados con el fin de desviar, engañar, ofuscar y, de otra manera, confundir. El oportunismo debe ser distinguido de la simple búsqueda del interés propio, de acuerdo con la cual los individuos participan en un juego con reglas fijas que cumplen de manera confiable”.

2. Entre los más destacados autores sobre economía de las organizaciones y economía institucional están: Thorstein Veblen, John R. Commons, Wesley C. Mitchell, John K. Galbraith, Kenneth Boulding, Alfred Chandler, Simon Kuznets, Albert Hirschman, Armen Alchian, Herbert A. Simon (premio nobel de Economía 1978), George Stigler (premio nobel de Economía 1982), James Buchanan (premio nobel de Economía 1986), Ronald Coase (premio nobel de Economía 1991), Douglas North (premio nobel de Economía 1993), Gary Becker (premio nobel de Economía 1992), Oliver Williamson (premio nobel de Economía 2009) y Elinor Ostrom (premio nobel de Economía 2009).

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organizacionales es utópica. Este modelo de “racionalidad limitada” propone como salida la búsqueda de “soluciones aceptables” antes que óptimas.

Como réplica, March y Olson formulan el garbage can model o modelo “cesto de basura”, que pregona que en las organizaciones las soluciones no son analizadas y diseñadas para resolver un problema específico, sino que ellas disponen de un abanico o cartera de soluciones que lanzan en el mo-mento de tomar decisiones. Así, cuando aparece un problema en la Agenda de una organización, esta responde con una solución prefabricada. Y, por lo tanto, la creencia en que las organizaciones analizan, investigan, desme-nuzan y estudian soluciones a problemas concretos de la sociedad es ilusa. Es decir, las organizaciones buscan soluciones para resolver problemas y la Nueva Gestión Pública tendría al frente la metáfora del cesto de basura en el cual los participantes arrojan, sin mayor análisis, problemas y soluciones y, dependiendo de la cantidad de cestos, el tiempo y la mezcla de problemas en cada cesto, los participantes pueden seleccionar un cesto o cambiarlo por otro (March y Olson 1972).

En consecuencia, el amplio concepto de gestión pública implica conocer, comprender e integrar las características y consideraciones que conllevan tres grandes componentes de organización: el Estado, el mercado y la economía de la organización, como se muestra en el cuadro 2.

En el informe de la Cepal a los gobiernos de la región, presentado duran-te su trigésimo tercer periodo de sesiones en Brasilia –La hora de la igualdad. Brechas por cerrar, caminos por abrir (2010a)–, se establece enfáticamente:

Hoy nuestros Estados enfrentan un gran déficit de políticas activas de promo-ción del desarrollo, regulación económica, garantía del bienestar y provisión de bienes públicos. En síntesis, la ecuación entre mercado, Estado y sociedad que ha prevalecido desde hace tres décadas se ha mostrado incapaz de responder a los desafíos globales de hoy y de mañana. El reto es, entonces, colocar al Estado en el lugar que le cabe de cara al futuro.

2.2 ¿Qué se debe enfatizar en el concepto de gestión pública?Muchos de los fracasos en la gestión de las políticas públicas se deben en gran medida a posiciones extremas respecto al rol del mercado o a excesos de control y regulación a espaldas de la sociedad civil, sea porque se desliga al Estado de toda responsabilidad en la gestión de las políticas para confiar plenamente en las fuerzas del mercado, sea por inhibir la iniciativa y la creatividad individual. Ambas situaciones han sido funestas en términos de

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eficiencia y equidad, por cuanto han desconocido los límites y capacidades tanto del Estado como del mercado para cumplir con determinados objetivos en función de sus características como organización. Tras varias décadas de “ensayo y error”, algunas lecciones están consignadas:

• En la gestión pública, la complementariedad entre mercado y Estado es fundamental. El cuerpo de conocimientos de la ciencia económica considera el funcionamiento de la economía capitalista, a través del funcionamiento de los mercados, como un sistema eficiente y autorregulador. Eficiente, en el sentido que supone que asigna los recursos en forma automática y óptima; autorregulador, porque posee la capacidad para autocorregir las desviaciones que se producen en el sistema. Bajo esta argumentación, se pretende justificar la no interven-ción del Estado, ya que con su intervención perjudica, interrumpe, crea distorsiones y evita el equilibrio que se obtendría con el libre juego de las fuerzas del mercado.

Esta invocación a un Estado neutral se contradice con la historia del desarrollo económico, según la cual los países más avanzados lo han logrado gracias a un fuerte apoyo inicial del Estado a través de la in-versión en educación, salud, infraestructura, agricultura y seguridad social. Todo ello amparado por un adecuado marco regulatorio con espacio para la actividad privada. La ideología del libre mercado, lleva-da al extremo, ha demostrado ser funesta para las economías en vías de desarrollo. Por lo tanto, cuanto mejor conozcamos los mecanismos de regulación o control manejables por el decisor, ante las limitaciones del mecanismo autorregulador del mercado, mejor podrá ser el diseño de las políticas públicas.

Como enseña la historia del desarrollo económico de América Latina, los problemas de ajuste o estabilización no se resuelven de manera au-tomática, por cuanto no son de tipo coyuntural o de corto plazo, sino, fundamentalmente, de carácter estructural, con profundas brechas de desigualdad y heterogeneidad estructural de diversa índole que solo pueden ser resueltas con activa presencia del Estado (Cepal 2010a).

• En la gestión pública la presencia y participación de la sociedad civil es imprescindible. El conjunto de personas o ciudadanos que actúan de manera colectiva para tomar decisiones relacionadas con las políticas públicas por fuera del ámbito gubernamental necesitan

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ser escuchados e incorporados, por cuanto conocen los problemas de la sociedad y sus soluciones, defienden derechos adquiridos, plantean nuevas demandas y son parte fundamental de un Estado democrático. Estamos hablando de organizaciones no gubernamentales, colegios profesionales, sindicatos, grupos religiosos, think tanks, organizaciones barriales, cooperativas, organizaciones de autogestión y voluntariado, etc., los cuales constituyen un capital social y una economía social diferenciada tanto de la economía estatal del sector público como de la economía privada de naturaleza capitalista.

• La integración efectiva de la triada Estado-mercado-sociedad civil en la gestión de las políticas públicas, además de necesaria, plantea consideraciones adicionales sobre el rol del Estado para la acción colec-tiva en cuanto a la forma como se diseñan e intervienen los incentivos para organizar y coordinar organizaciones o conducir intereses sociales y también en cuanto a la provisión de bienes públicos.

En esta armonización de intereses sociales subyacen las modalidades del poder ante la toma de decisiones, tales como clase, riqueza, grupos de presión, conocimientos técnicos, arreglos políticos y burocráticos. Según Wayne Parsons (2007), estas modalidades dan origen a los en-foques sobre elitismo (cómo se concentra el poder), pluralismo (cómo se distribuye el poder), corporativismo (el poder de los intereses orga-nizados), profesionalismo (el poder de los profesionales) y tecnocracia (el poder de los expertos).

Los rasgos más destacados del elitismo vienen dados por la desigual distribución del poder que se concentra en un grupo restringido o minoría con intereses comunes y organizados, siendo el poder político –la “clase po-lítica” o “clase dominante”– el que determina a los demás poderes. Dentro de los exponentes clásicos de este enfoque cabe mencionar a Gaetano Mosca, Wilfredo Pareto, Robert Michels, Harold Laswell y James Bunrham3.

Existen también otras dos modalidades de encarar las políticas públi-cas: la pluralista y la corporativista. La opción pluralista es el resultado de

3. Para Pareto, la historia es una repetición continua de un mismo fenómeno: una minoría arrebata el poder y se erige en dominante. Las élites cambian continuamente y se transforman. Esta concepción dio pie a lo que él denominó “circulación de las élites” y a la expresión “la historia es un cementerio de aristocracias” (Carreras 1991).

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la competencia entre ideas e intereses o, simplemente, la organización de intereses en la sociedad, con la inclusión de un amplio espectro de opiniones y posiciones respecto a cuestiones de carácter social. Al anteponerse al indi-vidualismo mediante el respeto a la diversidad de corrientes de pensamiento, a través de la diversidad y el multiculturalismo, se corre el riesgo de diluir o fragmentar el peso del Estado en un alto número de actores descentralizados cuando no se tiene un esquema articulado de relaciones interdependientes o una base sólida de representación democrática. Sin embargo, la negociación y la concertación coexisten con una concepción pluralista de la sociedad, como bases para la gobernabilidad.

La opción corporativista o monopolista para la acción colectiva tiende a la reducción del pluralismo, tanto por la concentración de los grupos con pretensiones de monopolio, como por la necesidad del sistema político de reducir el número de interlocutores. También subsiste el peligro de justificar interlocutores “válidos” del Estado que representen bien a sus afiliados y sean capaces de controlar a sus miembros para que cumplan con las normas, los acuerdos y las políticas del Estado. En la versión neocorporatista el poder está repartido en tres unidades constitutivas que cogobiernan: gobierno, gremios y sindicatos controlados.

Estas dos posiciones, la pluralista y la corporativista, dan pie al de-sarrollo de nuevas teorías basadas en las relaciones entre el Estado y la administración pública, en las cuales la estructura organizacional y la social son preponderantes. Así, la administración pública es la organización que el Estado utiliza para canalizar demandas sociales a través de la transformación de recursos, acciones de política y regulaciones.

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Capítulo

AgendA PolítiCA y el CiClo de lAs PolítiCAs PúbliCAs

3

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3.1 ¿Qué es una Agenda Pública? El estudio de la Agenda Pública consiste en llegar a saber cómo determinados asuntos de la ciudadanía logran expandirse, tener visibilidad y consenso ge-neral para constituirse como problema público. Por ciudadanía entendemos el conjunto de habitantes con identidad y pertenencia; los ciudadanos son sujeto de derechos políticos pero a la vez tienen ciertas obligaciones. Por lo tanto, el estudio de la Agenda Pública busca saber cómo determinados asuntos y problemas logran llamar la atención de políticos y funcionarios y ser aceptados como objetos de intervención.

Tal intervención orientada a atender problemas aceptados como pú-blicos conlleva un orden de prioridades, ranking de opciones o selectividad dentro de una gran lista de demandas sociales; orden que, según su mag-nitud, gravedad o importancia, determina la calidad de la Agenda Pública.

En el estudio de la Agenda conviene distinguir entre Agenda Pública y Agenda Política.

A. La Agenda Pública o Sistémica es aquella que “está formada por el conjun-to de cuestiones que los miembros de una comunidad política perciben como merecedoras de atención pública y que, además, caen dentro del ámbito competencial de la autoridad gubernamental a la que se dirigen; son las cuestiones que preocupan a la sociedad” (Delgado 2009).

Por su parte, para Aguilar Villanueva, la Agenda Pública “está integrada por todas las cuestiones que todos los miembros de una comunidad política perciben comúnmente como merecedoras de la atención pública” (1992).

Debido a su naturaleza, esta Agenda es amplia y dispersa, dependien-do del grado de organización de los actores, del papel de los medios de comunicación y de los recursos con que cuenten los grupos sociales para difundir y hacer prevalecer sus demandas.

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B. La Agenda Política, Institucional o de Gobierno, a su vez, es aquella que:

[…] está formada por el conjunto de asuntos explícitamente aceptados para ser considerados seria y activamente por los decisores públicos; son las cuestiones que preocupan al gobierno. Es decir, se distingue por centrarse en las respuestas y propuestas que ofrecen los grupos políticos y las instituciones sociales sobre determinados temas que llaman la atención pública (Delgado 2009).

La Agenda Política siempre será más acotada que la Agenda Pública, por cuanto los problemas de la sociedad que pueden convertirse en asuntos de política pública se enfrentan tanto a la capacidad de la burocracia gubernamental para dar soluciones específicas a cada uno de ellos como a las restricciones presupuestarias que acotan las res-puestas. Aunque, por lo general, la Agenda de Gobierno suele reflejar la evolución de la Agenda Sistémica, hay temas de la Agenda Pública que no están en la Agenda Política y viceversa. Solo un conjunto redu-cido de asuntos pertenecen a ambas. Esta convergencia dependerá en última instancia del comportamiento de todos los actores que puedan intervenir en su formación, tales como partidos políticos, organiza-ciones no gubernamentales, sindicatos, aparato burocrático, medios, grupos empresariales, etc. A estos se les suele llamar “Agenda setters” o “empresarios políticos” (ver el gráfico 3).

3.1.1 Obstáculos en la Agenda El estudio y negociación de toda Agenda Política debe superar cuatro tipos centrales de obstáculos: de contexto, de contenido, de actores y de procesos.

• Los obstáculos de contexto se refieren, entre otros y principalmente, a los factores estructurales vinculados al financiamiento (presupues-to), la relación de urgencias (representatividad) entre el centro y la periferia, el consenso (disenso) sobre las prioridades, la concertación (negociación) de actores y la participación (comunicación) entre de-mandantes.

• Los obstáculos de contenido atañen al discurso mismo de la política, a su retórica, argumentación y sustentación, a la pertinencia de sus programas estratégicos, a su lenguaje e ideología implícita y a las respuestas que conlleva como solución a los problemas identificados.

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• Los obstáculos de actores se asocian con: la “objetividad” o “neutra-lidad” con que la política es emprendida por los actores estratégicos; la confianza, motivación y percepción que ellos puedan tener sobre la política; los puentes de diálogo entre lo público y lo privado; y la forma como se articulan las redes de relaciones de actores interdependientes a favor de la política.

• Los obstáculos de proceso se refieren a la forma como se lleva a cabo la política, es decir: cómo se institucionaliza el proceso de interacción; el tipo de canales de interacción (comunicación) entre sectores, regiones y niveles; el tránsito del centro a la periferia y su retroalimentación; el seguimiento y la evaluación de la política; y su cronograma de acción, con sentido de propiedad por parte de los beneficiarios.

A partir de las definiciones brindadas, la discusión sobre las razones y fuerzas que subyacen en la formación de la Agenda Pública y la Agenda Política nos lleva a hacernos varias preguntas: ¿quién determina la Agenda?, ¿por qué algunos temas forman parte de la misma y otros no?, ¿por qué unos temas son importantes y otros no?

Gráfico 3Interrelación entre Agendas y actores

Agendapública

Agenda política

A1

A2

A3

A4

A5A6

A7

A8A9

A10

A11A12

A90

A20A 30

A30

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En primer lugar, debemos reconocer que la Agenda es, en gran medi-da, reflejo de la distribución del poder y de las capacidades de organización o presión de los actores protagónicos que existen en la sociedad. Aquellos grupos o actores con mayor capacidad de presión o mayor capacidad para ser escuchados impondrán los temas de la Agenda. En otras palabras, entre ma-yor sea la capacidad y el poder de control sobre los medios de comunicación y la capacidad de interrelación entre actores y élites de la sociedad, mayor será la capacidad para imponer y decidir la Agenda. Esta, en otras palabras, es un reflejo del estado de la correlación de fuerzas y del nivel de conflicto social medido por la distancia entre las Agendas sociales y la Agenda Política.

Los medios de comunicación son un actor fundamental en la deter-minación de la Agenda porque tienen capacidad para influir y movilizar a la opinión pública. Sin estos medios o sin organización y voluntad de la sociedad política, los temas no pueden ser puestos a consideración de las autoridades. Aunque estén presentes en el mundo real, los problemas no ingresan automáticamente en la Agenda Pública o en la Agenda Política. Así, hay temas que no están presentes en la Agenda porque se desconocen en su cabal magnitud, se ignoran, se postergan o se obstruyen. En este sentido, la Agenda Política prioriza y ordena la acción del Estado y a la vez es reflejo de temas de inclusión de la sociedad organizada en partidos o grupos. Y hay que considerar que sobre una misma situación confluyen diferentes actores que simultáneamente ejercen poderes desiguales y conflictivos (ver el gráfico 4).

Gráfico 4Dinámica de formación de la Agenda

Fuente: Rogers y dearing (1988).

Agenda Pública

AgendaPolítica

Medios de comunicación

Importancia de un tema en la Agenda

Comunicación e interrelación de actores y élites

Temas que aparecen en el mundo real

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Los estudios de Agenda-setting o establecimiento de la Agenda Pública son un campo de las ciencias sociales que atribuye a los medios masivos de difusión –prensa, radio, televisión, internet, redes– un peso importante en el proceso de sensibilización y formación del consenso sobre los problemas y retos más apremiantes de la sociedad en un momento determinado. Los medios son el referente de la vida pública y, como tales, una fuerza influyente en el carácter de las políticas públicas (Rogers y Dearing 1988).

En dicho orden de ideas, la Agenda es un instrumento donde se priori-zan problemas para solucionar o para debatir. Así, las políticas públicas, como instituciones creadas por estructuras de poder, se imponen como directrices para abordar las prioridades de la Agenda Pública. Se trata de instituciones que limitan o facilitan el bienestar individual y social con base en los esce-narios de deliberación y decisión que las reglas del poder y los jugadores se encargan de construir. En consecuencia, las políticas públicas, en función de la Agenda, traducen las ideas de todos los actores en acciones a partir de la discusión participativa e informada. Sin embargo, dependiendo de la distri-bución del poder, el referente normativo de la Agenda puede terminar en retórica o en decisiones que favorezcan a los grupos de poder (ver el gráfico 4).

Otro asunto de crucial relevancia es la forma como los actores parti-cipan o se interrelacionan con la Agenda Pública y con la Agenda Política. El gráfico 3 intenta mostrar las diferentes modalidades de inserción, participa-ción o asociación de los actores sociales con las Agendas a fin de establecer una malla articulada de relaciones productivas, tecnológicas, empresariales y laborales entre los sectores público, privado y civil, teniendo la Agenda como el referente normativo nuclear.

El éxito de una Agenda dependerá de la forma como facilite una especie de “densificación” o incorporación de sentido de pertenencia o red de articulaciones mediante la complementariedad y la coordinación de los actores. Algunos actuarán al margen de las redes, otros formarán parte de las mismas o se organizarán como cluster para sacarlas adelante, incluso puede haber actores que obstaculicen su desarrollo. Dependiendo de la fortaleza de la interrelación o asociación de los actores, las posibilidades de éxito de la Agenda serán mayores o menores. En el fondo se trata de una alianza de actores para sacar adelante una Agenda acordada.

Los modelos e interacción entre actores dan lugar a dos tipos de Agen-da: uno conformado por el lado de la demanda, con un modelo de iniciativa externa y donde el promotor es un actor externo a la red institucional del

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Estado. Este tipo de Agenda se concibe como una “ventana de oportunidad política”, por cuanto hay problemas que son objeto de su atención y hay necesidad de acción y competencia por parte del gobierno. En este caso, la Agenda Pública (Sistémica) busca la finalidad de convertirse en Agenda Institucional (Formal). El otro tipo de Agenda está conformado por el lado de la oferta, con un modelo de movilización o iniciativa interna en la red institucional; en este caso la Agenda Institucional busca establecerse como Agenda Política.

La dinámica que se da entre ambas, Agenda Pública y Agenda Política, es con frecuencia desfasada, divergente y conflictiva. Desfasada, porque una cosa es tener un discurso como espacio real donde se definen posiciones con participación de actores diversos en representación legitima de la sociedad y otra cosa es tener un discurso como espacio virtual o documento-guía en el que predominan las propuestas de diversa índole sin compromiso algu-no. Conflictiva, porque cada Agenda conlleva sesgos negativos y positivos. Los primeros están dados por los grupos de interés, los grupos de presión, la tradición y la cultura de hacer las cosas; los segundos, entre otros, por los medios de comunicación, los centros de investigación, la competencia política y la tendencia expansiva de la administración pública1.

3.2 ¿Qué es un problema social? Aunque la pregunta parezca fácil y simple, su respuesta es una cuestión com-pleja tanto porque depende del ángulo y la perspectiva desde los cuales se le mire como porque los componentes interactúan libremente y dan lugar a situaciones emergentes no previstas. Los problemas sociales pueden ser vistos como hechos concretos, como percepciones de algo que funciona mal, como condiciones injustas, como carencias o situaciones de insuficiencia sentidas por un considerable número de personas que exigen una acción colectiva para su solución.

Pueden darse sobre una situación existente que funcione mal, genere inconveniencia, insatisfacción o hechos negativos, o pueden darse sobre una

1. En el análisis de las políticas sociales (policy analysis) se entiende por ventana de oportunidades a aquella situación o hecho significativo que da pie o brinda la opor-tunidad de promover la toma de decisiones. Cada actor trata de impulsar sus temas y presiona para ser objeto de atención. Esta circunstancia también justifica la acción de las “coaliciones promotoras” (advocacy coalition) o uniones de intereses alrededor de una determinada política (Roth 2007).

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situación inexistente por carencia de algo bueno. Es decir, se perciben como algo que concierne a la sociedad en su conjunto y existe conciencia sobre esa condición social. Los problemas solo lo son cuando no se les puede aislar, trabajar y resolver parte por parte. Es precisamente esto lo que conforma su problemática. Los problemas, entonces, solo existen como sistemas de problemas (o como problemas de sistemas)2. Por lo tanto, nos interesa este tema porque, dependiendo de la forma como se defina un problema, se adoptará un tipo de medidas, se diseñará un tipo de incentivos y, en última instancia, se aplicará un tipo de política.

También, dependiendo de la definición misma del problema, este pue-de ser percibido como una simple disfunción del sistema y con frecuencia, aunque se le reconozca como problema, no necesariamente se le considera como asunto de interés público. Aun más, la definición misma del problema social podría ser motivo de controversia y tener correspondencia o no con el mundo real. Vale la pena citar, como reflejo de estas cuestiones, el siguiente ejemplo de Wayne Parsons (2007): la sociedad percibe como “tema” a la población que duerme en la calle, lo cual induciría a catalogar la indigencia como “problema social” y por lo tanto a impulsar como política pública la construcción de viviendas sociales. Esta secuencia de tres elementos (tema, problema y política pública) pone en evidencia que los hechos no hablan por sí solos y que requieren un intérprete. La interpretación introduce un alto componente de subjetividad y está sometida a prejuicios, conjeturas y procedimientos metodológicos.

Las discusiones sobre el problema social han tenido un largo recorrido en los estudios filosóficos y epistemológicos sobre el conocimiento. Así, al abordarlo como “problema de conocimiento”, se trata de algo que necesita ser descubierto, identificado, develado y explicado. Esta acometida epistemo-lógica tiene varias vertientes. Una primera positivista, donde los problemas son hechos objetivos que podemos tratar científicamente y están determi-nados por el avance del conocimiento; esta vertiente también es conocida como “visión acumulativa” o “visión recibida”, por cuanto el punto de llegada incorpora todas las contribuciones anteriores.

2. El koan son problemas que los maestros zen plantean a sus alumnos. Así, por ejemplo, la historia de los sabios ciegos y el elefante: cada uno de los sabios toca una parte del animal y llega a una conclusión distinta acerca de su naturaleza esencial. Lo que señala el koan es que ninguno de los sabios comprende realmente al elefante entero.

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Una segunda perspectiva, denominada sociológica, trata a los proble-mas sociales como construcciones sociales determinadas por la dinámica social y el choque de visiones y por actores con legitimidad que, a su vez, dan legitimidad pública a los problemas.

A este debate también se incorporan los adherentes del “método retórico”, en el cual subyace el poder relativo del discurso, el lenguaje y la persuasión para definir problemas sociales. En el trasfondo de estos debates están los aportes seminales sobre las “revoluciones científicas” de Kuhn, los “programas de investigación científica” de Lakatos y el “caso contrario” de Popper. Según este último, antes que buscar la confirmación empírica de los problemas, lo que importa es la refutación o estímulo para formular mejores hipótesis y promover el avance del conocimiento. A esto se suma la propues-ta de Paul Karl Feyerabend sobre la “teoría anarquista del conocimiento” –“contra el método”–, la cual destaca la necesidad de una mente abierta para abordar los problemas sociales, sin la coraza de teorías o paradigmas y sin el racionalismo científico (Roncaglia 2006).

Veamos otras definiciones del concepto de problema social:

• Amadasi y Pantano (1986) definen el problema social como “una dis-crepancia significativa entre la realidad y un estándar deseable”. Esta definición nos ilustra el proceso de negociación para llegar a una visión compartida de futuro con un mínimo inteligible o punto mínimo de con-senso. En toda sociedad hay cuestiones negociables y no negociables y cuestiones realizables y deseables. De todas las posibles combinaciones, lo que importa es llegar a establecer aquel mínimo inteligible, o mínimo común denominador, que acerca lo negociable y lo realizable. Es decir, aquel punto en el que los actores se pueden entender y poner de acuerdo.

• Según Paul B. Horton y Gerald L. Leslie (1974), “los problemas sociales constituyen una condición que afecta a un número importante de personas de modo considerado inconveniente y que, según se cree, deben corregirse mediante la acción social colectiva”.

• El Sistema de Información, Monitoreo y Evaluación de Programas Sociales (Siempro) de Argentina define el problema social como “una brecha entre el ser y deber ser de la realidad que un actor o conjunto de actores identifica con la intención de transformarla. Se formula a través de un enunciado que expresa la insatisfacción con respecto a su realidad social y la intención de cambiar esa realidad que no satisface”.

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• Luis Aguilar Villanueva señala que “los problemas sociales no son datos externos o realidades objetivas, sino ‘construcciones’, datos selecciona-dos y caracterizados con referencia a ciertos esquemas cognoscitivos y valorativos de los sujetos que los observan o experimentan”. En conse-cuencia, “las situaciones problemáticas son hechos vividos u observados por el sujeto y al ser referidos a su cuadro valorativo arrojan conclusiones negativas de reprobación y malestar” (Aguilar Villanueva 1992).

• De acuerdo a Joan Subirats, los problemas sociales no están “allí afuera”, no hay problemas “objetivos”, sino que es necesario construir y estructurar la definición del problema y plantear la solución; a partir de ella, el analista “construye” el problema, lo define, clasifica, explica y evalúa. Por lo tanto, “concebido el problema como construcción analí-tica, los problemas no tienen vida propia al margen de los individuos o grupos que los definen”. Esto supone abandonar la concepción que liga problema a situación observable (Subirats et al. 2008).

• Wayne Parsons, en su libro sobre políticas públicas (2007), señala que hay dos vertientes en el estudio de los problemas sociales: a) el en-foque positivista-funcionalista, que “ve los problemas sociales como ‘hechos’ medibles con ‘funcionalidad’ para el mantenimiento de la sociedad” y en el cual el papel de las ciencias consistiría en identificar condiciones disfuncionales, desarrollar conocimiento acerca de los problemas a fin de analizar sus causas y ofrecer soluciones; y b) el enfoque fenomenológico o interaccionismo, que “ve los problemas como construcciones sociales básicamente subjetivas y es tarea de la ciencia dilucidar e identificar puntos de intervención”.

• En opinión de Arlette Beltrán y Hanny Cueva (2007), desde el punto de vista metodológico a nivel micro,

[…] un problema se define como una situación negativa que afecta a un sector de la población y por lo tanto no debe ser expresado como la negación de una solución. Por ejemplo, sería incorrecto decir “no se cuenta con un generador de energía eléctrica en la población”, por cuanto la solución se limitaría a la ‘”compra de un generador de energía”. Lo correcto sería plantear el problema como “escasez o limitado acceso a fuentes de energía en la comunidad”.

En este orden de ideas, no se debe confundir la definición de un problema con la “descripción de una situación” que deseamos cambiar o modificar por considerarla inconveniente. Por ejemplo, la descripción del

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fenómeno de los vendedores ambulantes puede dar pie a definir como problema social la ausencia de mayor presencia policial en las calles, cuando, por el contrario, se trata fundamentalmente de un problema de carencia de puestos de trabajo estables.

3.2.1 Características del problema socialEn un intento por resumir la discusión sobre el problema social, podríamos decir que este conlleva algunas características. Entre otras, las siguientes:

A. Situación concreta de insuficiencia, escasez o necesidad básica, como: analfabetismo, desnutrición, empleo, saneamiento, vivienda digna, etc.

B. Situación percibida por un alto número de personas de la sociedad como perjudicial o “mal público”, como: drogadicción, inseguridad, prostitución, alcoholismo, etc.

C. Situación de conflicto social que demanda una “acción colectiva” y como tal conlleva un desafío colectivo y como respuesta también una decisión y un esfuerzo colectivos. Por ejemplo, acceso y uso de la tierra.

D. Situación que plantea un cierto nivel de reconocimiento y de movili-zación por parte de actores interesados en su solución. Dependiendo de quién lo promueva, el problema tendrá mayor o menor atención. Podría ser el caso de la movilidad pública urbana.

E. Situación que evidencia una discrepancia, desigualdad o disconfor-midad entre la realidad y lo que percibe la sociedad o un grupo nu-meroso de personas como estándar deseable. Es decir, una situación que muestra una brecha entre la realidad y ciertos parámetros. Tal es el caso de las necesidades básicas insatisfechas.

F. Situación social que da legitimidad a determinados grupos para defender o proteger determinados objetivos económicos o sociales. Estos objetivos, por diversas razones, le dan identidad al grupo y lo mueven a actuar en común y favorecer intereses comunes.

3.3 ¿Qué es una relación causa-efecto y por qué es importante?Toda situación caracterizada como problema social tiene unas causas y unos efectos que el analista debe indagar y precisar para clarificar el tipo de intervención o solución que se debe ofrecer para remediarlo. En esta

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indagación del problema social hay características observables, aspectos apreciables, fenómenos distinguibles, apariencias y manifestaciones cuyas propiedades pueden cambiar de valor; todas estas variaciones deben ser medibles. Ese conjunto de fenómenos cae bajo la categoría de “variables” cuyas propiedades cambian según las circunstancias. De igual manera, las variables son los elementos fundamentales de la hipótesis como proposición que establece la relación o el vínculo entre los hechos o el planteamiento de una posible solución al problema en estudio. Las variables pueden ser cualitativas, cuantitativas, endógenas, exógenas, discretas, continuas, de-pendientes, independientes o intervinientes.

Según Juan Diez Medrano (1992), la definición clásica del concepto de causalidad proviene de David Hume, quien estableció en su Tratado sobre la naturaleza humana (en los años 1739-1740) tres criterios fundamentales: 1) contigüidad entre causa y efecto, 2) precedencia temporal de la causa sobre el efecto y 3) conjunción constante entre causa y efecto. Es decir, siempre que la causa esté presente se observa el efecto y siempre que la causa esté ausente no se observa el efecto. Así, en toda relación causa-efecto intervie-nen tres variables:

A. Se considera variable independiente a todo elemento, decisión, situa-

ción, circunstancia o acción que es causa del fenómeno. Los cambios en los valores de esta variable determinan cambios en los valores de otra variable. Dependiendo de la situación, también se conoce a esta como variable de entrada, variable del predictor, variable controlada, variable manipulada o variable explicativa.

B. Se considera variable dependiente a todo resultado, efecto o producto que es generado por la variable independiente; ella depende del valor que asuman otros fenómenos. También se le llama variable de salida, variable de respuesta, variable explicada, variable de criterio o variable del resultado.

C. Se considera variable interviniente a todo hecho, circunstancia o fenómeno, endógeno o exógeno, que está presente, positiva o nega-tivamente, durante el desarrollo del fenómeno y que está vinculado con las variables dependientes e independientes (ver el gráfico 5).

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Gráfico 5Relación causa-efecto

El concepto de función aparece en el estudio de las dependencias existentes entre las magnitudes representativas de distintos fenómenos. Es decir, en el análisis de las políticas se intenta explicar el comportamiento de una magnitud relevante (variable dependiente) a través de valores dados por otra variable (variable independiente). En consecuencia, la información sobre un cierto fenómeno, representada por los valores de una magnitud x, permite describir el comportamiento de una variable y, representativa de otro fenómeno, mediante el establecimiento de una relación funcional entre ambas. Esto equivale a formular un simple esquema explicativo de la interacción entre dos fenómenos en estudio (Fernández et al. 1989).

En los estudios descriptivos, exploratorios o cualitativos de las políticas, tanto las variables dependientes como las independientes son estudiadas para identificar los posibles elementos en juego que pueden estar partici-pando o causando el fenómeno o evento en estudio. Por lo general, se trata de conocer como estudio piloto la distribución de las variables o la relación entre ellas antes que establecer hipótesis causales sobre una problemática que es poco conocida.

Por otra parte, en los estudios correlacionales se busca conocer el nivel de correlación, influencia o asociación de una variable con otra. Y en los estudios que incluyen variables intervinientes se desea conocer cuál es

elaboración propia.

Variable independiente

(causa)

Variable interviniente

Variable dependiente

(efecto)

Indicadores:• Impacto• Resultado• Eficiencia• Eficacia• Producto • Equidad • Calidad • Efectividad

• Eventos• Circunstancias • Factores externos

• Decisiones • Riesgos

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el peso que estas pueden tener en la relación entre variables dependientes e independientes. En este sentido, estos últimos estudios son más explicativos y establecen relaciones causa-efecto.

En el gráfico 6 el caso A sería una representación de estudio descriptivo, el caso B de estudio correlacional y el caso C de representación del rol de la variable interviniente.

Gráfico 6Relaciones entre variables

Por ejemplo, al tratar de explicar las relaciones entre actividad econó-mica y empleo, se dice que esta relación depende de la tasa de inversión y que, a su vez, la tasa de inversión depende de las expectativas de rentabilidad, que están en función del nivel presente y pasado de la actividad económica. Estas relaciones de causa-efecto entre elementos del sistema recibe el nom-bre de retroalimentación (feedback). Sin embargo, vale la pena aclarar que en los sistemas sociales, complejos de por sí, las causas de los problemas no siempre se encuentran en los sucesos previos, sino en la estructura misma del sistema.

elaboración propia.

Variableinterviniente

Variableindependiente

Variableindependiente

Variabledependiente

Variableindependiente

Variableindependiente

Variableindependiente

Variableindependiente

Variabledependiente

Variabledependiente

A

B

C

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3.3.1 Causalidad sistémicaSegún Eslava (2010), en las causalidades de tipo lineal, donde está presente una variable dependiente que recibe estimulo de una variable independiente o explicativa, la efectividad de las políticas públicas depende excesivamente del acierto en el diagnóstico de la variable explicativa. Esta situación no está exenta de riesgos ante la complejidad de los problemas sociales, como sería el caso, por ejemplo, de asociar directamente pobreza con niveles de ingre-so. Para ampliar el entendimiento de este tipo de problemas se introduce entonces el concepto de causalidad sistémica: “cuyo objetivo es elaborar un diagnóstico integral, allende las relaciones de causas lineales con base en la inclusión de variables explicativas colaterales endógenas y exógenas”.

Siguiendo con Eslava, el gráfico 7 muestra la relación sistémica entre variables. La causalidad lineal solo comprende la parte inferior, donde la lógica sería que C garantiza B y B garantiza A. Por el contrario, bajo la lógica de la causalidad sistémica aparecen elementos de carácter endógeno (B también depende de b’; que a su vez depende de c´) y exógeno (donde hay una variable independiente d que incide en las relaciones lineales de primer orden que explican A). Así, Eslava sostiene que “la lógica sistémica ofrece posibilidades de acción según múltiples combinaciones de factores explicativos con el fin de predecir escenarios alternativos”.

Gráfico 7Causalidad sistémica

C B A

a´b´c´

d

Fuente: Eslava (2010, con base en Scharpf [1997]).

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3.3.2 Causas y efectos del problema centralAhora bien, desde el punto de vista de la metodología y la filosofía económi-ca, la pregunta central siempre ha sido: ¿cuál es el objetivo de la ciencia? No hay una respuesta única. Sin embargo, se puede decir, en términos ge-nerales, que su objetivo es el deseo de obtener explicaciones a fenómenos que atraen nuestra curiosidad o atención. La explicación responde en toda ciencia a la pregunta: ¿por qué sucedió? La respuesta pionera fue dada por el filósofo John Stuart Mill en su libro A System of Logic (1994 [1843]), donde estableció que “un hecho individual se explica al señalar su causa, es decir, al afirmar la ley o leyes de causalidad de las que su resultado es un ejemplo”3. Esta teoría de la “ley causal” de explicaciones es también conocida como la teoría de la “ley de cobertura” porque el evento en cuestión es explicado o está cubierto por una ley de causalidad.

La teoría para dar explicaciones valederas es muy difícil. Pero si no damos razones suficientes y valederas no explicamos el fenómeno. En al-gunas ocasiones, cuando los economistas consideran haber encontrado buenas explicaciones, se refieren a ellas en términos de leyes o principios, por ejemplo, la ley de Okun, la ley de Lipsey, la ley de Say o el principio de Occam (Mair y Miller 1991)4.

Construir una relación causa-efecto o un árbol de causa-efecto sobre un determinado problema es una labor compleja que supone conocimiento e interacción con los interesados, involucrados o stakeholders. Para ello, habría que tener en cuenta varios pasos básicos, como los siguientes:

3. “An individual fact is said to be explained by pointing out its cause, that is, by stating the law or laws of causations of which production is an instance” (Stuart Mill 2002 [1843]).

4. La ley de Arthur Okun muestra la relación entre el crecimiento real y las variaciones de la tasa de desempleo; según esta ley, la tasa de desempleo disminuye medio punto porcentual por cada punto porcentual de crecimiento del PIB real. Por su parte, Richard Lipsey considera que rechazar una teoría por una sola refutación resultaría excesivamente paralizante, pero aceptarla de forma definitiva, por muy grande que sea el número de pruebas favorables, resultaría excesivamente atrevido, si tenemos en cuenta que siempre puede existir una experiencia contraria para la cual la ley no se cumpla. Según Jean Baptiste Say, la oferta crea su propia demanda o no puede haber demanda sin oferta. Finalmente, de acuerdo con el principio de Occam, atri-buido a William of Ockham, se establece que, ceteris paribus, la solución simple es la mejor; es decir, para explicar un fenómeno se debe emplear el menor número posible de supuestos, eliminando aquellos que no afectan las predicciones de las hipótesis explicativas de la teoría (Fernández et al. 1989).

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• En primer lugar, llegar a una clara identificación del problema y su contexto general, lo que incluye la definición misma del problema y la población que será objeto de la política. Esta delimitación es muy importante para focalizar la intervención: la población de referencia o universo se subdivide en población no afectada por el problema y población con problema. La población con problema se subdivide en población postergada y población objetivo o población que será atendida por la política o programa.

• En segundo lugar, dependiendo del criterio del analista y la informa-ción, construir un comprensible árbol de causas o esquema de abajo para arriba que permita conocer las causas indirectas y directas, o las causas de causas, a partir del problema central.

• En tercer lugar, dependiendo del criterio del analista y la información, a partir del problema central construir el diagrama de efectos directos e indirectos de abajo para arriba hasta llegar al efecto final del problema (ver el gráfico 8).

Una vez construido el árbol de causas y efectos, se facilita la cons-trucción del esquema de medios y fines o la representación positiva del problema, es decir, la situación si el problema no existiera o se hubiera solu-cionado. Para ello, se convierten en positivos todos los elementos del árbol de causas-efectos y, así, el problema central pasa a convertirse en objetivo central y el efecto final en fin último.

3.4 Las fases de la política pública A nivel microeconómico, el proyecto se define como la unidad operativa del desarrollo que conlleva una decisión sobre el uso de los recursos con el objetivo de generar o aumentar la producción de un bien o un servicio. A la transformación de una idea para resolver un problema hasta la puesta en marcha de su solución, se le denomina ciclo de vida del proyecto5. Para sintetizar, diremos que el ciclo de vida de un proyecto tiene tres fases: prein-versión, inversión y operación.

5. Según Hugues de Jouvenel (2004: 38) un proyecto (proyecto viene de pro-jacio, ‘ima-gen lanzada hacia delante’) es conceptualizado como la expresión de una voluntad que, para ser cumplida, se inscribe necesariamente en el tiempo, un tiempo más largo que su aplicación, lo que implica una ruptura con el orden existente y una movilización de los medios no disponibles instantáneamente.

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• En la preinversión se identifican, a su vez, cuatro etapas de análisis: generación y análisis de ideas, estudio del perfil, estudio de prefacti-bilidad y estudio de factibilidad. A medida que se pasa de una etapa a otra, aumenta el nivel de complejidad sobre las características gene-rales del proyecto, pero también se va agregando valor, despejando dudas y reduciendo incertidumbre.

• La fase de inversión contiene las etapas de diseño y ejecución del proyecto.

• La fase de operación conlleva las etapas de puesta en marcha y ope-ración plena del proyecto.

Cada fase tiene por lo tanto, como objetivo, tomar decisiones: avanzar, paralizar, ejecutar o abandonar el proyecto.

El fin y el propósito de un proyecto tienen un origen exógeno y corresponden al ámbito político, económico y social. Los productos y ac-ciones de un proyecto tienen un origen endógeno y caen en el ámbito de la gerencia interna del proyecto. Dados unos supuestos o riesgos externos, los proyectos podrán fracasar o incumplir sus metas. Si la ocurrencia del

Gráfico 8Diagrama de relaciones causa-efecto

Fuente: beltrán y cueva (2007).

Problema central

Causa indirecta 1 Causa indirecta 2 Causa indirecta 3

Causa directa 1Causa directa 2

Efecto directo 1 Efecto directo 2 Efecto directo 3

Efecto indirecto 1 Efecto indirecto 2

Efecto final

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riesgo es muy probable y si no se puede rediseñar el proyecto, lo mejor sería abandonarlo. Por estas consideraciones, la relación entre política y proyecto es muy importante.

En el caso de la política pública, esta también tiene su propio ciclo de vida (policy cycle) con características propias y rasgos bien diferenciados. De acuerdo al trabajo fundacional de C. O. Jones (1970), ampliado por Meny y Thoening (1992) y comentado en el libro de Roth (2007), el ciclo de las polí-ticas públicas tiene las siguientes fases:

A. Diseño y contenido, que incluye la identificación y definición del pro-blema y la etapa de definición de la agenda (agenda setting).

B. Formulación de la política pública, con objetivos, metas, alternativas y selección de opciones.

C. Toma de decisión, con las acciones de concertación, creación de coa-liciones (advocacy coalition) y legitimización de las opciones elegidas.

D. Ejecución de la política, con su puesta en marcha y generación de resultados.

E. Seguimiento y evaluación, es decir, el rastreo para observar el cum-plimiento de objetivos y medición de impactos con sus respectivos indicadores (ver el gráfico 9).

Gráfico 9Fases de la política pública

Fuente: parsons (2007); elaboración propia.

Fase 1. Diseño y contenido: • Definición del problema • Definición de la Agenda (agenda setting)

Fase 3. Negociación

Fase 2. Formulación

Fase 6: Evaluación

Fase 5: Ejecución

• Objetivos y metas• Alternativas• Selección de opciones

• Puesta en marcha • Gestión y administración

• Persuasión

Fase 4. Toma de decisión• Coalición• Consenso

• Seguimiento• Evaluación de resultados• Medición de impactos

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Es importante señalar desde un comienzo que las fases de la política pública, como interacción de un proceso social, político, técnico e institucio-nal, tienen diferencias significativas respecto a las del proyecto:

A. Las políticas públicas poseen como referente el conjunto de la sociedad y, aunque el proyecto incluya en la evaluación consideraciones sociales (externalidades), su cobertura está restringida a un grupo de personas, una localidad, una región o un sector y, por lo tanto, en términos de di-mensión y significado para la sociedad, las fases de la política no son tan marcadas ni tan lineales o secuenciales como las del proyecto. Es decir, no hay una pauta o guía tan definida y tan precisa sobre sus fases como en el caso de los proyectos. En consecuencia, en la política pública no se puede hablar de una secuencia exacta y sistematizada, sino de una desa-gregación de momentos dentro de un continuo, sin que necesariamente el comienzo de una etapa signifique el término de otra. Así, en el caso de las políticas, por su propia dinámica social, cada fase se está revalo-rizando y actualizando permanentemente para dar cabida a las nuevas circunstancias y sucesos que se presentan en la sociedad. Es un proceso continuo de adaptación y codificación de cambios y circunstancias.

B. Tal como lo señala Roth (2007), “las políticas públicas constituyen una dimensión de la actividad política en la sociedad. Hacer una política pública es también hacer política (en el sentido de politics), pero por otros medios”. Por lo tanto, ambas dimensiones son concomitantes y marchan de la mano. Es una interacción de actores donde a partir de unos objetivos se especifican líneas de acción, se hacen presentes los disensos y se ponen en marcha alianzas de intereses transversales. Así, los actores enfrentan las políticas mediante procesos impredecibles de gestión de conflictos que están lejos de poder ser encajonados en fases preestablecidas y de una manera exacta. Mientras tanto, en el caso de los proyectos el contenido de las fases es más preciso, el rol de los actores o involucrados es más programado y los niveles de incertidumbre y conflicto son menores.

C. En las fases de la política pública la interacción entre ellas es una ca-racterística fundamental, por cuanto los límites entre una y otra no son tan marcados y tienen que ser vistos como un referente analítico más cercano a una aproximación ilustrativa que a una pauta metodológica estandarizada. Es decir, las fases tienen que ser consideradas como

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instancias de una complejidad no estructurada y con relaciones entre actores predominantemente no lineales. Esta realidad implica que las relaciones de causa-efecto no son estables –conllevan riesgo–, no hay independencia entre el analista y el hecho observado y el todo de la política no consiste en la simple agregación de las partes. En este caso, no se trata de un “juego de fases” o “juego de cajas” al estilo de las matrioskas rusas. Cada fase es parcialmente interdependiente de las demás, la una moldea a las demás y el hecho de dar atención a una fase u otra no es un asunto neutral o trivial.

D. Las fases de la política pública no presuponen una estrategia, por cuanto este es un concepto que enlaza voluntarismo y determinismo. Se trata de un esfuerzo de reflexión y construcción humana, no de un proceso mecanizable. Supone voluntarismo, porque las políticas visualizan la realidad frente a determinadas metas y determinados escenarios sobre lo que “debería ser”, dentro de ciertas limitaciones y complejidades y también porque enfrentan a la realidad con imá-genes establecidas sin que ello necesariamente signifique abocarse a terminar con las causas que la generan; y determinismo, porque las fases de la política no implican per se rompimiento con las corrientes, aceptando el actual orden como el mejor camino hacia el orden social. Los cambios son difíciles y lentos y la contribución de la política es solo una parte de la solución.

Así, las fases de la política pública no pueden ser interpretadas como el camino a seguir que conduciría inexorablemente a un escenario ideal. Tienen su valor en la secuencia desagregada de tareas y transformación de propuestas, sobre las cuales hay que ir avanzando, adaptando y retroalimen-tando información.

3.5 Retrasos de la política pública Entre una fase y otra de la política pública existe incertidumbre sobre su cumplimiento y sobre la puesta en escena de todas las piezas. Por su propia naturaleza, existe dificultad para establecer tanto una descripción espacial-temporal rigurosa de todos los eventos como una conexión causal precisa de todos los procesos en marcha. Entre una y otra fase pueden presentarse nuevas circunstancias e imponderables que alteren lo programado y no hay garantía de que los compromisos adquiridos sean establecidos como

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duraderos. El gobierno de turno, frente a determinadas circunstancias, pue-de recibir presiones e incentivos para cambiar compromisos de largo plazo por compromisos de corto plazo o coyunturales. Es decir, en la política se descuenta el tiempo de manera diferente, privilegiando aquellos proyectos de beneficio inmediato a costa de aquellos cuyo beneficio, aunque superior, se da en plazos mayores. De esta manera, se proporciona una inconsistencia de la política en el tiempo que da pie para hablar de retrasos. A lo largo de las fases, entonces, se presentan cuatro tipos de retardo:

• Retardo de reconocimiento. Los hacedores de la política pública no obtienen la información tan rápidamente como suceden los acon-tecimientos y debe pasar un tiempo antes de lograr la información exacta y necesaria para determinar las causas del problema y realizar los cambios necesarios en los instrumentos y las variables para poder modificarlo.

• Retardo de acción. Una vez descubiertas las causas del problema debe transcurrir algún tiempo antes de que se pueda aplicar cualquier política o poner en marcha un programa de acción para solucionarlo.

• Retardo de reacción. Los actores también tardan en reconocer los efectos de la política y en ajustar su comportamiento, pautas y movi-mientos. La nueva situación generada con la política puede hacer que reaccionen de manera diferente a lo previsto y que se coloquen en una posición contraria a lo negociado originalmente por la presencia de factores no deseados o acontecimientos colaterales perjudiciales a sus intereses.

• Retardo de efectos. Es el tiempo que transcurre desde que se adoptan las medidas hasta cuando se producen los efectos deseados sobre los beneficiarios, las instituciones o el entorno. Es decir, se debe esperar un tiempo hasta que la política dé resultados sobre las variables que se desean influir (Cuadrado-Roura et al. 2006).

Estos cuatro retardos están, en cierta medida, asociados con el con-flicto que surge en el momento del diseño entre la decisión política y las consideraciones económicas que ella conlleva, tales como son las restric-ciones presupuestarias, la ponderación equitativa para favorecer a los más pobres y los efectos de dicha decisión sobre el conjunto de la economía. Por lo general, los horizontes temporales para los políticos no son los mismos

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que para los técnicos. Para los políticos, la tasa de descuento es muy alta y por eso prefieren proyectos y acciones que muestren resultados en el corto plazo, con el riesgo de afectar el diseño e implementación por la premura. La urgencia de las “intenciones” de corto plazo no siempre va de la mano de los “resultados” que se pueden lograr en el mediano y largo plazo. De aquí se desprende la importancia de situar las políticas en su adecuado horizonte, porque no siempre la calidad de las mismas pasa por el cronómetro con que se llevan a cabo.

Con relación al ciclo completo de las fases de la política se puede distinguir un período interno y un período externo. El periodo interno hace relación a aquellas fases donde existe mayor control sobre los acontecimien-tos por parte de técnicos, políticos y burócratas y donde la capacidad de persuasión es fundamental. Nos referimos a las primeras cinco fases (diseño y contenido, formulación, negociación, toma de decisión y ejecución). En este período también se incluyen las tareas de negociación del financiamiento, la discusión presupuestaria en el congreso y la aprobación de las respectivas leyes y decretos.

El período externo, por su escaso control, se inicia cuando la política comienza a dar sus frutos en términos de bienes y servicios para la población. En ese instante comienzan las reacciones de los actores públicos y privados y su comportamiento favorable o desfavorable dependerá de la forma que la perciban y del beneficio que les reporte. Es la instancia de respaldo, re-chazo o modificación de una política en consideración de sus resultados. Otro momento del período externo tiene relación con el comportamiento que registran las principales variables e indicadores que dan seguimiento y evaluación a la política. Un seguimiento defectuoso o una evaluación a destiempo impedirán introducir los correctivos de manera oportuna para garantizar sostenibilidad y respaldo por parte de todos los involucrados.

lA ConstruCCión de lA PolítiCA PúbliCA

Capítulo

4

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Como se dijo desde un principio, los asuntos de política pública conllevan, además de elementos de arte y ciencia, humildad para reconocer los desa-rrollos epistemológicos de varios siglos, fruto de la permanente confronta-ción de ideas con situaciones y fenómenos sociales. En este sentido, hablar de construcción de la política pública es aludir por excelencia a personas, instituciones y procesos sociales en los cuales vivencias y culturas políticas son tanto fuente como razón de ser. Así, la construcción de la política es inseparable de los procesos sociales y de los fenómenos que se dan en la sociedad, incluyendo orígenes, causas y consecuencias. Es una mezcla de teorías y enfoques de oferta y demanda, costo y beneficio, igualdad y justicia, bienes sociales y eficiencia.

4.1 Elementos de la política públicaEn la construcción de la política pública están presentes cinco elementos:

• Contenido: se refiere al conjunto de información sobre el tema o pro-blema en estudio; también al conjunto de actividades intelectuales que se desarrollan sobre una política para conocer su génesis, actuali-dad y proyección. Se trata de un proceso analítico de descomposición del todo en sus elementos para examinarlos y determinar su naturaleza y conexiones. El contenido se sustenta en modelos descriptivos y prospectivos. Comprende la descripción de sus objetivos y los ins-trumentos para lograrlos. Hace alusión a la movilización de recursos y actores. Y, finalmente, explicita la orientación y los procesos que se implementarán en función de las prioridades.

• Estrategia: describe la articulación y coordinación de acciones, pro-yectos y esfuerzos para generar sinergias. Se trata de un conjunto coherente e integrado de acciones que se consideran causalmente necesarias y decisivas para realizar los fines-metas o para crear las

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condiciones que facilitan su logro. Comprende acciones o programas orientados para lograr el objetivo y enlazados para ello.

• Orientación: siguiendo a Robert Dahl (1976), las orientaciones del análisis político son cuatro: empírica, normativa, política y semántica.

La orientación empírica se dirige a analizar, describir, explicar, ge-neralizar y proyectar fenómenos, tratando de demostrar relaciones de causa-efecto o de correlación entre variables. Para ello, se apoya en el análisis estadístico mediante todo tipo de técnicas, tales como estudios de caso, encuestas, muestreo, paneles de expertos, sondeos de opinión y medición de aceptación.

La orientación normativa destaca los aspectos éticos, religiosos y filo-sóficos y, por lo tanto, hace relación con las preferencias, finalidades, valores e intereses que se busca propugnar.

La orientación política analiza escenarios posibles, deseables o reali-zables, dadas determinadas circunstancias. Muestra cursos de acción entre un punto de partida y uno de llegada y también el esfuerzo que es necesario realizar para lograr el objetivo, teniendo en cuenta restricciones y recursos.

La orientación semántica es ante todo el discurso, la lógica y el len-guaje que se utilizan en la divulgación y comunicación de la política. Es la forma como se narran los temas y los hechos y la capacidad para explicar conceptos y significados a fin de que sean comprendidos y aceptados por la población.

• Coerción: según David Easton, a partir de la interacción entre indivi-duos o grupos de la sociedad, como característica fundamental de los sistemas políticos, estos se orientan dominantemente hacia la “asig-nación autoritaria de valores”, lo que proviene de la autoridad legal y el monopolio de la fuerza que reside en el Estado. Esta capacidad de asignar valores y tomar decisiones relativas a la sociedad subyace como función básica del sistema político y de la política (Easton 1973).

• Sistema: la aplicación del enfoque de sistemas en el estudio de las organizaciones e instituciones es cada vez más extendida y útil. Este enfoque analiza el problema de las partes y del todo y aborda pro-blemas complejos a través de una forma de pensamiento basada en la totalidad. De esta manera, contrasta fuertemente con el método científico basado en el reduccionismo, la repetitividad y la refutación, porque incorpora un alto número de variables que a la ciencia le cuesta

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manejar y porque brinda espacio para que factores desconocidos entren en escena, considerando al hombre como sujeto y objeto.

Según Bertalanffy, la característica fundamental del enfoque de sistemas es la interrelación de todas las partes, llámense insumos y productos, y la integración del conjunto, en el cual los actores, los instrumentos, las máquinas y los métodos constituyen una colección organizada para lograr un objetivo específico (Bertalanffy 2003).

4.2 Adaptabilidad y enfoque sistémico de la política públicaRecordemos que la adaptabilidad es una de las características primordiales del enfoque sistémico. La teoría general de sistemas fue desarrollada por Bertalanffy alrededor del año 1930. Posteriormente, un grupo de personas unieron sus inquietudes en lo que se llamó la Sociedad para la Investigación de Sistemas Generales, la cual fue establecida por Anatol Rapoport, Kenneth Boulding y Ralph Gerard, entre otros.

Las características que los teóricos han atribuido a la teoría general de los sistemas son las siguientes (Bertalanffy 2003)1:

• Interrelación e interdependencia: de objetos, atributos, aconteci-mientos y otros similares. Los elementos no relacionados e indepen-dientes no pueden constituir nunca un sistema.

• Totalidad: el enfoque de sistemas no es analítico en cuanto no des-compone el todo en sus partes constituyentes para luego estudiar en forma aislada cada uno de los elementos descompuestos, sino que trata de encarar el todo con el conjunto de sus partes interrelacionadas e interdependientes en interacción.

• Búsqueda de objetivos: todos los sistemas incluyen componentes que interactúan y la interacción hace que se alcance una meta, estado final o posición de equilibrio.

• Insumos y productos: todos los sistemas dependen de algunos insumos para generar las actividades que finalmente harán posible el logro de una meta; además, originan algunos productos que otros sistemas necesitan.

1. La idea más elemental de sistema define a este como la interrelación de elementos que conforman un todo. En este sentido, tal definición considera dos elementos fun-damentales: la interrelación y la unidad global, conceptos presentes en las diferentes definiciones de los teóricos que continuaron el aporte de Bertalanffy.

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• Transformación: los sistemas transforman las entradas en salidas. Entre las entradas se puede incluir informaciones, actividades, fuentes de ener-gía, materias primas, etc. Lo que recibe el sistema es modificado por este, de tal modo que la forma de la salida difiere de la forma de entrada.

• Entropía: está relacionada con la tendencia natural de los objetos a caer en un estado de desorden. Todos los sistemas no vivos tienden al desorden; si quedan aislados perderán con el tiempo todo movimiento y degenerarán, convirtiéndose en una masa inerte.

• Regulación: si los sistemas son conjuntos de componentes interrela-cionados e interdependientes en interacción, los elementos interac-tuantes deben ser regulados (manejados) de alguna manera para que los objetivos (metas) del sistema finalmente se realicen.

• Jerarquía: generalmente los sistemas son complejos integrados por subsistemas más pequeños. El término “jerarquía” implica la introduc-ción de unos sistemas en otros sistemas.

• Diferenciación: en los sistemas complejos las unidades especializadas desempeñan funciones especializadas. Esta diferenciación de las fun-ciones por componentes es una característica de todos los sistemas y permite al sistema focal adaptarse a su ambiente.

4.3 Enfoques predominantes en la construcción de políticas públicasCon base en los anteriores cinco elementos que debería contener la cons-trucción de la política pública, se reseñan a continuación, como referentes pedagógicos, cinco enfoques para su elaboración: enfoque de caja negra, de ar-quitectura institucional, de construcción social, de teoría positiva y ontológico.

4.3.1. Enfoque de caja negraEn la construcción de las políticas públicas, el enfoque de caja negra desco-noce los elementos de contenido, estrategia, orientación, coerción y de sis-temas. Este enfoque también olvida el funcionamiento de las organizaciones y su comportamiento. Solo conoce cantidades y valores externos, además de niveles de resolución aislados. Descansa fundamentalmente en las entradas y descuida los procesos que subyacen para alcanzar determinadas salidas. Ignora, primordialmente, los procesos políticos y sociales en curso y desco-noce el estudio de la cultura como atributo que moldea y califica las entradas.

Así, en este enfoque, los ciudadanos como objetos pasivos actúan en un contexto en que un conjunto de prácticas y normas moldean las metas

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y objetivos generales. En este caso, los sistemas funcionarían de manera ais-lada, no habría acción combinada o esfuerzo cooperativo y la probabilidad de desconfianza y desarticulación entre un sistema y otro sería alta. De igual manera, las relaciones del sistema harían que las salidas (bienes y servicios) no se conviertan en entradas de otro para repetir el ciclo de manera progresiva y acumulativa. Todo descansaría en el supuesto de que dadas unas entradas (insumos) se obtendrán como por arte de magia unas salidas (productos), al igual como el mago saca conejos de un sombrero. El interior de la caja es un misterio porque no sabemos cómo se procesan los insumos, ni cómo se alteran y se relacionan las propiedades que los componen. En este enfo-que, se abusa de la ley y el mandato, enmarcados en el voluntarismo de los tomadores de decisiones. En el fondo, no hay claridad sobre la interacción o retroalimentación entre los actores relevantes del sistema político y las funciones de filtro, reacomodo, regulación o adaptación de la caja no se analizan ni describen (ver el gráfico 10).

Gráfico 10. Enfoque de caja negra

4.3.2 Enfoque de arquitectura institucionalSi entendemos a las instituciones como el conjunto de reglas que rigen a una sociedad y a las organizaciones como los jugadores o actores que se despliegan en un determinado terreno o arena de acción, donde el jue

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reglas, dependiendo del contexto, pueden ser vistas como incentivo o barrera para el diseño de políticas públicas por parte del Estado o como aliciente o muralla para deliberar y modificar las políticas por parte de los actores. Desde esta perspectiva, es posible concebir las políticas públicas como el resultado de la arquitectura institucional que ofrece una sociedad o como instituciones capaces de transformar la misma sociedad, tomando en consideración la tecnología, la estructura de poder, las incertidumbres y la resistencia cultural al cambio.

El nuevo institucionalismo, tal como lo anuncian March y Olson (1989), Elinor Ostrom (1990) y Douglas North (1998), tiene como supuesto básico que las instituciones formales de gobierno influencian en forma determinante las opciones de política pública, por cuanto “permiten, proscriben y prescriben” las acciones de los individuos apoyadas en la naturaleza formal de la ley. Este supuesto le daría preeminencia al enfoque “de arriba hacia abajo” y le sumi-nistraría argumentos de carácter normativo para decidir sobre temas como igualdad, equidad y justicia. De igual manera, proporcionaría elementos de peso para validar las funciones de negociación, prospectiva y evaluación, sustentadas estas en la capacidad superior de los gerentes o tomadores de decisión para resolver asuntos que conciernen a toda la sociedad.

Por el contrario, los fundamentos teóricos de la “elección pública” fa-vorecen la perspectiva “de abajo hacia arriba”, por cuanto el individualismo metodológico y los supuestos de racionalidad individual sitúan como centro de acción al individuo. Por esta razón, la elección pública considera que ca-pacitar e informar a los individuos para que tomen sus propias decisiones respecto a los servicios públicos y sus representantes políticos es crucial; ello en lugar de que tales decisiones sean tomadas por políticos o expertos, en los niveles superiores de la jerarquía, los cuales tienen información limita-da, parcial o interesada y, a menudo, contraproducente en los procesos de solución de problemas sociales.

Según Adolfo Eslava (2010), con base en el trabajo de Subirats et al. (2008), el enfoque de arquitectura institucional describe la visión top down de las reglas institucionales, en la cual se definirían tres niveles: en la cima de la pirámide el marco constitucional dado por las constituciones políticas donde se desenvuelven las políticas públicas; en el medio la regulación de las organizaciones públicas o las reglas institucionales que rigen a los actores; y en la base los acuerdos político-administrativos o consensos que sustentan la coordinación y la competencia de los actores (ver el gráfico 11).

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Gráfico 11. Enfoque de jerarquía institucional

Con las palabras de Eslava: “este enfoque refleja una cadena de de-cisiones de arriba hacia debajo, de decisiones-reglas-jugadores-juego que en la práctica tiene una connotación de dependencia instituciones-orga-nizaciones-políticas que condiciona las políticas públicas a las decisiones jerárquicas”. En consecuencia, esta visión nos permite apreciar la interde-pendencia entre los elementos señalados y la importancia de los “arreglos institucionales” para promover coordinación e interacción entre actores en un marco adecuado de valores para la realización de metas sociales. Este esfuerzo coordinado y cooperativo por alcanzar las metas toma la forma de la construcción de instituciones. Y las instituciones que se construyen para alcanzar las metas sociales basadas en los sentimientos de solidaridad, con-fianza, inclusión, cooperación y coordinación pasan a convertirse en bienes públicos o medios para la realización de los fines que las personas desean para los demás y para sí mismos.

Mientras el homo politicus hace política respetando el marco constitucional y el homo economicus toma decisiones políticas estratégicas, el neoinstitu-cionalismo le aporta a la ciencia política un homo institutionalus, que adopta conductas políticas en sintonía con los valores y expectativas de las reglas

Fuente: Eslava (2010, en base a Subirats et al. [2008]).

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Terreno: arena interdependiente

Juego

Reglas

Jugadores

Juego

Marco constitucional

Regulación deorganizaciones públicas

Acuerdos políticoadministrativos

-

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institucionales, al tiempo que produce modificaciones incrementales en las mismas (Subirats et al. 2008).

Como se puede ver, hay argumentos de peso para validar el enfoque “de arriba hacia abajo” cuando se trata de asuntos que tienen que ver con la equidad, la justicia, los derechos y el imperio de la ley; pero en otras cues-tiones, como la educación y los servicios básicos de la población, donde lo local tiene gran trascendencia, el enfoque “de abajo hacia arriba” tiene un gran significado. Esto nos lleva a pensar que en política pública las dos versiones son complementarias y, dependiendo del tema o problema social en cuestión, la preeminencia de cada una será diferente.

4.3.3 Enfoque de construcción socialDesde una perspectiva más organizacional, el enfoque de construcción social presupone interacción, interrelación, cooperación e integración como sus características fundamentales. En primer lugar, en las entradas o insumos presenta ante todo métodos dados por marcos conceptuales, modelos, teo-rías, procedimientos y maneras de hacer las cosas que el hombre ha venido acumulando, procesando y moldeando de acuerdo a las circunstancias. En segundo lugar, estos métodos entran en un proceso de filtrado, especialmen-te por el sistema político (la caja), para generar procesos a través de la puesta en marcha de políticas, agendas, programas, ciclos y reformas, mediante fun-ciones de transformación, adaptación y coordinación. En tercer lugar, dichos procesos generan –como salidas– sistemas de la más diversa naturaleza: de innovación, tecnología, conocimiento, información, producción, capacidad institucional, infraestructura, capital humano y organización social. Por lo tanto, no solo hablamos de salidas en términos de bienes y servicios, sino también de nuevas formas de comportamiento social e institucional.

A pesar de que este enfoque induce a una lectura un poco mecanicista y operativa del cambio social que pueden proporcionar las políticas públicas, tiene la ventaja pedagógica de visualizar la ruta o mostrar la funcionalidad de las partes frente al todo, aunque sin dar respuesta a las preguntas de cómo, por qué y hacia dónde se están transformando las sociedades modernas (ver el gráfico 12).

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Gráfico 12. Procesos de construcción social

4.3.4. Enfoque de teoría positiva La formación de la política económica desde la teoría positiva puede ser vista de la siguiente manera:

• Primero, la política es el resultado del choque, interacción, confluencia y dinámica de demandantes de política y oferentes de política. En es-tas dos fuerzas de oferta y demanda interviene una gran cantidad de actores con recursos e intereses de diversa naturaleza y con funciones de comportamiento disímiles y, con frecuencia, contrapuestas. Del lado de la demanda, los actores más representativos son los ciudadanos, grupos de presión, empresarios y sindicatos. Por el lado de la oferta de política pública, estarían el gobierno, los políticos, burócratas, organis-mos internacionales, centros de investigación y grupos profesionales.

• Segundo, ambas fuerzas confluyen, se armonizan y se contrabalancean mediante las reglas de juego dadas por el marco legal, el marco regu-latorio, los acuerdos, los pactos o las reglas de la burocracia. De esta forma, tanto las demandas como las ofertas de política constituyen los principales insumos que intervienen en su formación.

Fuente: ortegón y medina (2005).

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Métodos• Marco conceptual• Modelos • Mapas conceptuales• Procedimientos • Ejercicios

Procesos• Políticas• Programas • Agendas • Ciclos

Sistemas• Innovación• Información• Conocimiento• Productivos• Capital humano• Capacidad institucional

• Imagen Institucional

Entradas(insumos)

Función de transformación, adaptación y coordinación

Salidas(bienes y servicios)

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• Tercero, los anteriores dos componentes interactúan en la sociedad dentro de un contexto macro, meso y micro, definido por las restric-ciones institucionales, financieras, tecnológicas, legislativas, políticas, ideológicas, culturales y de información del momento histórico en que se construye la política pública (ver el gráfico 13).

Gráfico 13. Construcción de la política pública en el enfoque de teoría positiva

En resumen, con el enfoque de la teoría positiva de la política eco-nómica, la construcción de la política tendría cuatro elementos: fuerzas de demanda, fuerzas de oferta, reglas de juego y contexto general en que se dan las cosas.

4.3.5. Enfoque ontológicoEn el proceso de construcción de modelos o de políticas públicas, cuyo ob-jeto de conocimiento es un aspecto de la realidad social, se busca compren-der, explicar y predecir fenómenos sociales y el investigador o creador de

Fuente: Fernández (1999), elaboración propia.

Funciones de comportamiento(demandantes)

• Ciudadanos • Grupos de presión• Políticos• Empresarios• Sindicatos• ONG

Reglas de juego

• Reglas constitucionales• Marco regulatorio• Planes• Reglas de votación• Acuerdos supranacionales • Reglas de la burocracia• Usos • Costumbres

Funciones de comportamiento(oferentes)

• Gobierno• Políticos• Burócratas• Agencias estatales• Organismos internacionales• Centros de investigación• Grupos de profesionales

Contexto macro, meso, micro• Limitaciones institucionales• Restricciones financieras• Realidades tecnológicas• Intereses y grupos de presión• Corrientes de pensamiento• Preferencias colectivas• Información incompleta y asimétrica• Costes de transacción• Incertidumbre

Política económica

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política debe aplicar una ontología (¿qué es la realidad?, ¿cómo es?, ¿cómo es posible?) o un procedimiento metodológico que va desde la observación, pasa por el acopio de información, su procesamiento y análisis, y llega hasta su validación a través de un proceso analítico de tesis, antítesis y síntesis. Así, el investigador recoge e interpreta la dinámica de los procesos económicos y el comportamiento de los actores que participan en dichos procesos. Esto implica conocer con profundidad las estructuras de producción, distribución y cambio; las estructuras tecnológicas e institucionales; y la infraestructura so-cioeconómica en la que se desenvuelven las políticas. En otras palabras, a partir del sistema económico, con el modelo se realizan las actividades de estimación, presentación de resultados y verificación. Una vez verificado el modelo, este servirá para la construcción de nuevos modelos o para la modificación de los existentes mediante un mecanismo de retroalimentación (feedback).

En dicho proceso, el investigador cuenta con un marco explicativo de los fenómenos, una teoría causal sobre la forma como suceden las causas y los efectos; y mediante el modelo se explicitan las variables, las hipótesis y el procedimiento de verificación y medición. Es decir, el marco predetermina a la teoría y esta al modelo.

Este proceso de construcción de modelos o políticas se da mediante la interacción o correspondencia entre el dominio empírico (E) de la investigación, que incluye la observación del fenómeno, el recojo, procesamiento y análisis de la información disponible y su validación con el dominio teórico (T). El gráfico 14, basado en Dagum (1979), muestra el procedimiento metodológico.

Gráfico 14. Interacción entre el dominio empírico y el dominio teórico

Fuente: dagum (1979); elaboración propia.

E TE: Dominio real (tesis)T: Dominio teórico (an�tesis) M: Síntesis

Marco

Teoría

Modelo

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El rectángulo más grande representa el marco de referencia, es decir, lo que se toma como relato en el proceso de construcción; la teoría se encuentra envuelta por dicho marco y el modelo es el intento de respuesta específico en función tanto de la teoría como del marco. Dentro del modelo las flechas muestran el proceso de interacción, retroalimentación o correspondencia entre el dominio teórico y el dominio empírico. En el caso de la política pú-blica, esta se encuentra influenciada o enmarcada por la teoría y el marco.

Con dichos elementos, el procedimiento de construcción de modelos se puede sintetizar mediante los siguientes pasos: primero, se parte con el establecimiento de hipótesis sobre la realidad y sus variables observables y no observables (latentes); este primer paso de especificación del modelo constituye la tesis (E); segundo, este modelo se contrasta empíricamente (ex post) con otros modelos, construidos con nueva información, que represen-tan el dominio teórico (T), el cual sería la antítesis; tercero, se especifica el modelo final (M), como la mejor representación del dominio T, que sería la síntesis; cuarto, se realiza la contrastación técnico-estadística de hipótesis entre el modelo final (M) y la estructura objetivo viable, es decir, el modelo que contiene el conjunto de objetivos a alcanzar en un tiempo determinado (D). Para esto se da la hipótesis H1, que no exista diferencia significativa entre M y D, o la hipótesis H2 , que sí existan diferencias significativas entre M y D; quinto, se elabora el modelo de decisión donde intervienen las medidas de política económica y las preferencias del policy maker (Arias 1996).

Siguiendo el esquema de Dagum, cuando no hay diferencias signi-ficativas entre la estructura observada (M) y la estructura objetivo (D), las medidas de política pública serían de tipo coyuntural. Por el contrario, cuando sí hay diferencias significativas entre M y D, se requieren medidas de tipo estructural, por cuanto el paso de la estructura observada a la estructura objetivo exige reformas profundas o un cambio estructural.

4.4 Estrategias de diseño institucionalEs usual hablar de la importancia del diseño institucional en las políticas, pero, ¿qué entendemos por diseño institucional? La respuesta a esta pregunta amerita algunas aclaraciones: primero, aunque en menor medida, algo tiene que ver con el esquema, arquitectura o estructura para la organización de los ministerios y poderes del Estado en el nivel central y regional. Segundo, con mayor fuerza, hace relación con la forma en que está organizada la vida social, la conducta de los individuos y el sistema de incentivos para la promoción del

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bien común y la prevención del daño mediante premios y castigos; es decir, tiene que ver con los instrumentos que permiten recompensar a los agentes que actúan de manera correcta y sancionar a quienes lo hacen de manera incorrecta.

Por lo tanto, si bien puede ser importante la construcción de insti-tuciones “nuevas” y “mejores” para alcanzar resultados, lo fundamental son los arreglos formales e informales que incentivan patrones agregados de conducta para favorecer la asignación eficiente y equitativa de los recursos y el cambio en la manera de hacer las cosas. Las instituciones formales –como lo es la ley– son fáciles de cambiar y pueden ser objeto de un diseño institucional directo, pero las instituciones informales –como las conductas y las normas– solo pueden ser objeto de intervención indirecta a través del diseño de instituciones formales.

El objetivo del diseño institucional consiste en promover una acción colectiva donde la actuación de los individuos concuerde con objetivos superiores de la sociedad en cuanto a cumplimiento y virtud cívica. En este sentido, Robert Gooding (2003) establece que “una institución es buena en la medida que fomente el cumplimiento, en la medida que asegure que los agentes se ajustan (o se abstienen de hacerlo) a las pautas de conducta pres-critas (o proscritas) por la misma”. En consecuencia, la coordinación basada en un adecuado diseño institucional estimularía el cumplimiento, los com-portamientos y la motivación para seguir las normas prescritas o proscritas.

Siguiendo a Philip Pettit (2003) y Jordi Tena Sánchez (2009), el adecua-do diseño institucional tendría que ver con las políticas, leyes, regulaciones, normas y conductas que promuevan o erradiquen determinadas conductas para lograr cumplimiento y virtud cívica. Es decir, existiría una relación cau-sal entre diseño institucional y cumplimiento y virtud cívica. Así, la correcta articulación o coordinación entre ellos conformaría un óptimo social. “En este sentido, se considerará que una institución está bien diseñada, si, por un lado, logra un adecuado nivel de cumplimiento y, por el otro, promueve el bien de la sociedad y la virtud cívica” (Tena Sánchez 2009).

Según Pettit (2003), hay dos tipologías o estrategias de diseño institucional: las “estrategias centradas en la desviación” y las “estrategias centradas en el cumplimiento”. Las primeras parten de la premisa de que el individuo es intrínsecamente vicioso y, dado el interés egoísta, hay que diseñar las instituciones de un modo tal que “cumplir” sea la opción racional, en consecuencia, debemos encontrar los incentivos o sanciones adecuadas para lograrlo. Las segundas parten del supuesto de que el individuo es

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intrínsecamente virtuoso y que existe una fuerte predisposición a la coo-peración y la coordinación, pero habría que diseñar también los incentivos para que esas características se hagan efectivas.

Con base en la estrategia de cumplimiento, orientada a personas nor-males, razonablemente motivadas a cumplir y no a villanos, Pettit presenta tres principios: el primero indica que deben explorarse las posibilidades de establecer mecanismos de filtro antes de considerar las opciones de sanción. El segundo, que los mecanismos de sanción establecidos deben ser, en la medida de lo posible, sanciones deliberadamente alentadoras; es decir, las sanciones no pueden estar sustentadas en recompensas muy altas o pena-lizaciones muy severas, como en el caso de la estrategia de la desviación. El tercero establece sanciones estructurales para lidiar con los villanos a fin de que resulten eficaces como motivación.

En resumidas cuentas, dependiendo de la calidad del diseño institu-cional basado en los incentivos tangibles e intangibles, el cumplimiento, la cooperación y el bien común saldrán fortalecidos. Desde el punto de vista de las políticas públicas, esta perspectiva envía un fuerte mensaje, por cuanto rompe con el enfoque que descansa principalmente en la parte formal de la ley.

4.5 Criterios en la toma de decisionesUna vez delineado el proceso metodológico de construcción de la

política pública, la pregunta inmediata que surge es con qué criterio el decisor toma la decisión final. Es decir, en qué elementos de juicio, en qué parámetros de naturaleza económica, social, política y ética se sustenta la elección de alternativas o con qué discernimiento se respalda el camino a seguir. Para enfrentar este dilema se pueden plantear las siguientes opciones:

Primero, desde el punto de vista ético, el decisor puede guiarse por cuatro modelos de comportamiento (Chomali y Majluf 2007):

A. Un modelo de ética legalista, donde impera el criterio de la legalidad o conformidad con la normativa vigente. Esta opción tiene la limitación de que la ley no cubre todos los casos de la vida real y no todo lo que la ley permite es de suyo ético.

B. Un segundo modelo de ética relativista-subjetiva-libertaria, según el cual cada persona decide libremente lo que resulta apropiado en cada circuns-tancia. Bajo este modelo se desconocen valores o principios objetivos, los cuales se van ajustando a los cambios y la evolución de la sociedad.

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C. Un modelo de ética utilitarista o pragmática, según el cual todo se realiza bajo un cálculo de “placeres” y “dolores” cuando se plantea la disyuntiva de hacer o no hacer una determinada acción. En otros términos, una acción proyectada se realiza si su utilidad deseada es superior al costo esperado. En consecuencia, la búsqueda de la utilidad a la Bentham –en homenaje al gran jurista inglés Jeremy Bentham– se convierte en el objetivo principal de la conducta humana. Esta opción tiene también sus falencias, por cuanto los beneficios no se distribuyen equitativamente y lo que es útil para unos no lo es para los otros. Ade-más, dada su base eminentemente individualista, relega a un segundo plano los aspectos sociales y comunitarios de las decisiones y puede desconocer valores primordiales, como la dignidad humana, la verdad y la libertad, considerada esta última “el fin primordial” y el “medio prin-cipal” del desarrollo, que incluye derechos y oportunidades –según el papel constitutivo de la libertad–, tal como lo plantea Amartya Sen.

D. Un modelo de ética donde el hombre es considerado en toda su ri-queza y en todas sus dimensiones sociales, espirituales, económicas y humanas, sin que predominen de manera excluyente los criterios de deseo, gusto, lucro o poder.

Segundo, a tales visiones éticas y utilitaristas, donde las decisiones políticas moralmente correctas son aquellas que buscan más felicidad para el mayor número de personas en la sociedad, se contraponen cuatro variantes enraizadas en el liberalismo y el comunitarismo:

A. Un liberalismo deontológico, donde las personas dejan de lado sus nociones de lo bueno para ponerse de acuerdo sobre una concepción de lo correcto, basada en los derechos y las obligaciones, el bien y principios humanos como la justicia y la equidad2.

B. Un liberalismo teleológico, en el cual la conducta humana se juzga en base a si se logra un determinado propósito o se alcanza un deter-minado fin o telos. En política económica, frente a lo que sucede en teoría económica, no se parte de algo determinado, sino que se trata

2. Según Wikipedia, deontológico es un término introducido por Bentham en 1834 y es la rama de la ética cuyo objeto de estudio son los fundamentos del deber y las normas morales (ver: Wikipedia..org/wiki/Deontología_profesional).

4 / L a c o n s t r u c c i ó n d e l a p o l í t i c a p ú b l i c a

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de lograr un fin y se investiga tanto las causas en que se basa lo deter-minado como los medios que deben utilizarse para obtener los fines propuestos. Esta variante conlleva el carácter de “ciencia problema” y su naturaleza finalista o “teleológica”. Es decir, combina la teoría causal y el enfoque “teleológico”.

C. Una visión comunitarista, donde la vida en común y la tradición son referencias necesarias y se valoran las aproximaciones a las comuni-dades, culturas e identidades por referirse a grupos portadores de valores propios e insustituibles.

Dentro de esta posición, los comunitaristas de la más diversa índole (Alasdair MacIntyre, Charles Taylor, Mary Ann Glendon, Robert Bellah, Robert Nisbet, Michael Sandel, Michael Walzer) critican duramente la posición liberal deontológica por considerar que maneja un concepto inadecuado de sujeto, al considerarlo aislado de sus condicionamien-tos sociales, culturales y filosóficos e independiente de sus bienes propios. El carácter autosuficiente del individuo negaría la misma participación en sociedad y la interacción con sus congéneres. En este orden de ideas, los valores, tradiciones y costumbres de una comuni-dad tendrían un peso significativo.

D. Una postura basada en el determinismo, en la cual el individuo está condicionado o presionado por fuerzas externas que no puede con-trolar. En esta postura los criterios para la toma de decisiones estarían dados de manera exógena.

el rol de lA PlAnifiCACión en lA ConstruCCión

de lA PolítiCA PúbliCA

Capítulo

5

101

En el contexto más amplio, la planificación es un aspecto explícito del proceso de liderazgo en una nación, el cual implica interpretación, definición, orientación, anticipación, coordinación y evaluación de una acción sostenida de gobierno.

Cuando la planificación se formaliza e institucionaliza como parte de un proceso gubernamental, surgen elementos de información, alternativas, consecuencias, costos económicos y políticos en la toma de decisiones, lo mismo que elementos de coordinación y seguimiento en la acción para lograr los objetivos adoptados. Así, la planificación es parte inherente del proceso de gobernar e instrumento de cambio.

A partir del principio de racionalidad, cualquier individuo, dentro de ciertos supuestos, adoptará una decisión óptima si hace el mejor uso posible de los medios disponibles para conseguir un objetivo concreto (Hayek 1945). El problema se complica cuando llevamos esto de la esfera de las necesidades individuales al campo de las necesidades sociales. No existe un conocimiento completo por razones de agregación, incertidumbre, complejidad o inde-terminación de las llamadas demandas sociales. En estas circunstancias, de cara a la decisión compleja que plantea la asignación óptima de recursos que le pertenecen a la sociedad en su conjunto, tal decisión se delega en lo que frecuentemente se llama planificación, la cual se construye a partir de variables interrelacionadas y de la propia interconexión entre diferentes individuos o actores con un conocimiento parcial.

En consecuencia, la clave de esta decisión reside en el hecho de que quien finalmente toma la decisión –a quien genéricamente podríamos denominar decisor– tendrá que hacerlo con información que no posee en primera instancia, sino que alguien le facilita. De esta manera, los diferentes mecanismos de transmisión de conocimiento hasta llegar al decisor (o pla-nificador) constituyen, en sí mismos, un problema a resolver por cualquier teoría que pretenda explicar procesos económicos. El reto está, entonces, en definir cuál es la mejor manera de emplear el conocimiento inicialmente disperso en un colectivo de individuos (Azqueta et al. 2004).

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En dicho orden de ideas, la planificación estratégica es el proceso dinámico, sistémico y participativo que se sigue para determinar las metas de un gobierno u organización y las estrategias que permiten alcanzarlas. Presupone objetivos, instrumentos, actores y recursos. De la misma manera, el pensamiento estratégico es el proceso de razonamiento acerca de sistemas o problemas complejos con miras a alcanzar un objetivo. Presupone reducir in-certidumbre y minimizar riesgos o maximizar oportunidades (Anthony 1998).

5.1 Estrategia y planificaciónEn el Safari a la estrategia, de los profesores Henry Mintzberg, Bruce Ahlstrand y Joseph Lampel (1998), el concepto de estrategia se examina exhaustiva-mente y, dentro de una percepción amplia de management estratégico, se le asocia con cinco términos o cinco “P”: plan, patrón, posición, perspectiva y propósito (estratagema o maniobra). Estos cinco conceptos dan lugar a diez escuelas de pensamiento sobre formación de estrategia:

1) Escuela de diseño o la estrategia como un proceso de concepción.2) Escuela de planificación o la estrategia como un proceso formal.3) Escuela de posicionamiento o la estrategia como un proceso analítico.4) Escuela empresarial o la estrategia como un proceso visionario.5) Escuela cognoscitiva o la estrategia como un proceso mental.6) Escuela de aprendizaje o la estrategia como un proceso emergente.7) Escuela de poder o la estrategia como un proceso de negociación.8) Escuela cultural o la estrategia como un proceso colectivo. 9) Escuela ambiental o la estrategia como un proceso reactivo.10) Escuela de configuración o la estrategia como un proceso de

transformación.

Las tres primeras escuelas son clasificadas como prescriptivas por ocuparse del modo en que debieran formularse las estrategias; las tres siguientes son consideradas como descriptivas por prescribir un comporta-miento ideal; la séptima, octava y novena extienden el proceso de formación de estrategias más allá de lo individual a otros grupos y actores; finalmente, la última escuela refleja la transición de la organización y del contexto que la rodea como configuración a otro de “cambio manejado” o transformación.

Las anteriores visiones sobre management estratégico o escuelas de planificación tienen algo en común: todas utilizan determinados métodos

103

o caminos sistemáticos establecidos para realizar una tarea o trabajo con la idea de alcanzar un objetivo. Estos métodos, al estilo de entradas, generan procesos que inducen escenarios de cambio, los cuales finalizan con sistemas o salidas en términos de productos o de infraestructura de diversa naturaleza (física, humana, tecnológica, cultural, competitiva), de equipos capacitados y, en general, de desarrollo de capacidades al interior de las organizaciones. Sin embargo, en todos ellos se entremezclan, junto al concepto de estrategia, los de plan, planificar y planificación.

La palabra plan se deriva del latino planus, que no solo significa ‘llano’ sino también ‘claro’ y ‘comprensible’, o algo equivalente a “una orientación, una guía o rumbo de acción hacia el futuro, un camino para llegar de aquí hasta allí”. El verbo planificar, por su parte, se asocia a las acciones encamina-das para preparar un plan para conseguir un fin y el sustantivo planificación, con las tareas de fijar por escrito la definición de objetivos y los medios necesarios para alcanzarlos.

Entre las personas más críticas a los conceptos de planificación estratégi-ca y su práctica dentro de la administración pública, se encuentra ciertamente el profesor canadiense Henry Mintzberg, quien, lejos de propagar la eficiencia de los gerentes o administradores guiados por técnicas racionales y analíticas, hace hincapié en la intuición y la innovación como criterios más frecuentes. Para él la planificación estratégica se sustenta en premisas falsas de descripción, predicción, independencia y formalización que dejan de lado procesos infor-males de aprendizaje donde el pensamiento y la acción son claves. Además, critica los postulados de las anteriores diez escuelas de planificación por su falta de visión, exceso de academicismo y poco conocimiento de la realidad.

El gerencialismo privado y la planificación estratégica alcanzan un gran auge, incluso dentro de las empresas públicas, con el trabajo de Robert Kaplan y David Norton (1997) sobre el cuadro de mando integral (balanced scorecard), en el cual se definen objetivos y un plan de acción y se comparan (monitorean y evalúan) los indicadores entre un valor actual y un valor futu-ro para cuatro perspectivas (financiera; de clientes y mercado; de procesos internos; de recursos humanos y tecnología)1. Esta herramienta facilitó a las empresas las labores de seguimiento y evaluación para el cumplimiento

1. Dentro de la corriente del gerencialismo privado destacan, entre otros: Peter Drucker, Igor Ansoff, Michael Porter, Kenichi Ohmae, Kaoru Ishikawa, James Hammer, Michael Champy, Alfred Chandler, Kenneth Andrews, Gary Hamel y C. K. Parlad.

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oportuno de metas y, sobre todo, que estuvieran atentas tanto a los cam-bios del consumidor como al avance de las tecnologías para incrementar la cadena de valor.

5.2 La difícil convivencia entre planificación y estrategia En el sector público, la unión entre planificación y estrategia sigue estando lejos de consolidarse y convertirse en una herramienta fundamental para mejorar la eficacia del quehacer del Estado. Siete circunstancias dan pie a esta situación:

• Sesgo del diagnóstico: existe un excesivo peso en los diagnósticos y en las prescripciones sin un claro contrapeso en las acciones y po-líticas. El excesivo trabajo en el ambiente o entorno con análisis de fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas (FODA), estudios de brechas, análisis situacionales, descripción de entornos y compara-ción de escenarios, ha consumido demasiada atención dentro de los ejercicios de planificación y debilitado su credibilidad sobre el cambio. Así, la planificación se convierte en un ejercicio ilusorio, por cuanto es inconsecuente con la perspectiva desde la que mira los problemas; es decir, afirma que los problemas “son de fondo” pero es “superficial” en las acciones y medios que propone.

• Carencia de instrumentos: se da un marcado desbalance entre ob-jetivos e instrumentos. La descripción y definición de los objetivos consume un gran espacio analítico y propositivo, pero cuando se llega al tema de los instrumentos estos son o bien demasiado gene-rales o bien inexistentes o carentes de especificidad para mantener la famosa regla de Tinbergen, según la cual “para alcanzar un número determinado de objetivos, las autoridades requieren de igual número de instrumentos de política independientes entre sí” y donde la lógica de la política económica se resume en un problema de optimización condicionada a varias restricciones. Dentro de las señaladas por Tin-bergen están la cantidad y calidad de la información como base para la formación de las expectativas y las preferencias de las autoridades. Es de anotar que Jan Tinbergen, junto a Ragnar Frisch, obtuvo el premio nobel de Economía en 1969 por la aplicación de modelos al análisis de los procesos económicos.

• Desbalance presupuestario: existe un claro desbalance entre ob-jetivos establecidos y recursos presupuestarios para alcanzarlos. En

105

los ejercicios de planificación, la parte financiera o el costo requerido para lograr las metas es exiguo y poco sustentable. Esta carencia ha facilitado que la obsolescencia de los planes sea muy rápida y la po-sibilidad de cumplir con lo prometido se vea cada vez más lejana por la falta de respaldo financiero.

Este desbalance se agrava por la poca rigurosidad con que se lleva a cabo la programación plurianual de inversiones, la cual debe entre-lazar el plan operativo anual de inversiones con el plan de inversio-nes de mediano plazo y este con el de largo plazo. Los procesos de planificación y presupuesto están separados y así, por una parte, el presupuesto no es un proceso estratégico y, por otra, la planificación no es un proceso de asignación, por cuanto carece de realismo y por lo regular se le ignora en el momento de tomar decisiones.

Según Shack, este divorcio se origina en la falta de integración y coor-dinación entre tres procesos: planificación estratégica, programación táctica y presupuestación operativa (ver el gráfico 15):

La planificación estratégica es una escala macro o gubernamental para un horizonte temporal de largo plazo. La visión de desarrollo del país, el Plan Nacional de Desarrollo y los Planes Sectoriales son los resultados naturales de este proceso.La programación táctica se sitúa en un punto intermedio entre la planificación estratégica estatal y la presupuestación programática e institucional: en el marco de un escenario fiscal de mediano plazo, se establecen y costean los programas públicos fundamentales que se espera llevar a cabo por el sector público para lograr los objetivos de desarrollo, indicando las metas anuales a alcanzar para cada indicador en un contexto fiscal plurianual. Define qué se quiere lograr en el ejercicio fiscal siguiente y en los subsiguientes y cuántos recursos públicos se destinarán a dichos propósitos. El resultado es un marco fiscal de mediano plazo y la determinación de los Objetivos Presupuestales Anuales (OPA) sobre la base de los cuales se estructurará el presupuesto. La presupuestación operativa consiste en especificar cómo se ejecutarán a lo largo del año fiscal siguiente los cursos de acción previstos en el proceso anterior: ¿quién los ejecutará?, ¿cómo?, ¿cuándo?, ¿con qué tipo de recursos?, ¿de qué fuente de financiamiento?, ¿a través de qué programa de gasto?, etcétera. También debe especificarse cómo se comprobará si se está logrando la meta prevista a lo largo de todo el proceso de generación de valor de la acción pública (Shack 2010).

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E d g a r O r t e g ó n Q u i ñ o n e s106

Gráfico 15. Retroalimentación de tres procesos de planificación

Para dar respuestas a las preguntas propuestas por Shack será ne-cesario contar con métodos y técnicas apropiados para la determinación de desembolsos y beneficios, estimaciones de líneas de base y sistemas de indicadores para el seguimiento y la evaluación sistemática a lo largo de todo el esquema de resultados o encadenamiento de insumos, procesos, productos e impactos. Entre otros métodos se pueden mencionar: los bancos integrados de programas, el presupuesto por resultados, el presupuesto por programa, el enfoque de marco lógico, el cuadro de mando integral, la uni-dad de seguimiento y cumplimiento de políticas públicas (delivery unit), las evaluaciones comprehensivas de programas y las evaluaciones de impacto de programas sociales.

• Indefinición de prioridades: se refiere a una marcada desarticula-ción entre objetivos y prioridades. Es decir, a objetivos de planes de desarrollo nacional sin articulación con los objetivos de los planes sectoriales y a objetivos de planes institucionales sin articulación con los objetivos operacionales. Esta desarticulación genera distorsiones y pérdida de sinergias entre los diferentes planes por cuanto sus ho-rizontes y asignaciones no coinciden.

Con base en la experiencia de planificación del Brasil y su integración con el presupuesto, el gráfico 16 muestra cómo, a partir del marco de la Ley de Responsabilidad Fiscal, el plan plurianual (PPA) se articula con las directrices presupuestarias y los presupuestos anuales alrededor de dos dimensiones:

Fuente: Shack (2010), elaboración propia.

Planificación estratégica

Programacióntáctica

Presupuestaciónoperativa

Largo plazo Mediano plazo Corto plazo

107

la estratégica y la táctica operacional. Esto hace que las orientaciones es-tratégicas del gobierno y las orientaciones estratégicas de los ministerios coincidan y se materialicen en programas estructurantes; y que estos, a su vez, se plasmen en proyectos y acciones congruentes.

Gráfico 16. Dimensiones estratégicas, tácticas y operacionales

• Preponderancia de la evaluación de insumos y procesos: existe un excesivo énfasis en el seguimiento y evaluación de insumos y procesos con menoscabo de la evaluación de productos, resultados e impactos. Para contrarrestar esto, la gestión por resultados tiene como objetivos principales los siguientes:

A. Aumentar la eficiencia y eficacia del gasto público.B. Fijar objetivos y normas (indicadores) para cada intervención.C. Delegar y responsabilizar la gestión.D. Rendir cuentas (transparencia).

El mérito de este enfoque consiste en pasar de una administración basada en insumos a una basada en resultados. En la primera, la ges-tión se centra en el control de los recursos presupuestales asignados y en garantizar que todo se realice según normas y procedimientos establecidos por la ley. Por lo tanto, la atención de la administración

Fuente: arantes (2009).

Programas y acciones

Objetivos sectoriales

Objetivos de gobierno

Visión

Dimensión estratégica

Dimensión tácticaoperacional

Orientaciónestratégica del

gobierno

Orientaciónestratégica de los

ministerios

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E d g a r O r t e g ó n Q u i ñ o n e s108

se dirige a controlar y monitorear actividades, procesos y servicios entregados, asumiendo una relación determinística entre productos e impactos (Cohen y Franco 2005). Por el contrario, la administración por resultados enfatiza los efectos que generan las intervenciones del gobierno. Así, el éxito se mide en función de los efectos e impactos que se generan en la parte alta de la cadena de resultados, siendo esta una secuencia causal de una intervención que especifica la secuencia necesaria para lograr los objetivos de desarrollo, comenzando por los insumos, pasando por las actividades y los productos y culminando en el efecto directo, el impacto y la retroalimentación (OECD 2009, 2001).

En un esquema o flujo de resultados de abajo para arriba se parte con los insumos o inputs, los cuales son causa o condición necesaria para generar determinados procesos (actividades). Estos, a su vez, son la causa o condición necesaria para que se conciban ciertos productos (outputs), los cuales, una vez materializados, son la causa o condición necesaria para alcanzar ciertos resultados (outcomes); por último, los resultados son la causa esperada para lograr impactos en el largo plazo. Dentro de esta cadena, la pregunta clave es dónde debemos poner el énfasis como gestión pública. A la luz de la experiencia de América Latina, todo parece indicar que ha predominado una “cultura del con-trol” por sobre una “cultura del desempeño”. Esto quiere decir que se privilegian los controles y el cumplimiento de reglas y normas a nivel de insumos y procesos, lo cual se realiza con una alta centralización, por sobre el desempeño y la obtención de resultados con flexibilidad, autonomía y descentralización (ver el gráfico 17).

Aun más, decir que “se está en el proceso” o que los “procesos están en marcha” se convierte en una excusa, disculpa o manera de aplazar la entrega de resultados y así, mientras el tiempo avanza, las soluciones se postergan y las administraciones continúan sin mostrar resultados concretos. El tránsito desde la gestión basada en control hacia la ges-tión basada en resultados es una tarea urgente que implica cambiar los patrones y características de gestión de las políticas (ver el cuadro 3).

Para ello, tal como lo señala Nelson Shack, la formulación de la gestión por resultados responde con precisión a las siguientes preguntas: ¿cuál es el cambio?, ¿en quién se da?, ¿en qué se da?, ¿en cuánto tiempo ocurre el cambio por la intervención? Las respuestas pueden ser con-signadas mediante indicadores “inteligentes” de impacto y resultado, de ahí la importancia de concentrar el esfuerzo de las políticas en la parte alta del flujo señalado en el gráfico 17.

109

Gráfico 17. Flujo de resultados

• Privación de liderazgo: Carlos Matus sugiere un triángulo con “tres cinturones de gobierno” para lograr una organización eficiente y eficaz y, por lo tanto, una gestión pública de calidad. Como se aprecia en el gráfico 18, en este caso los tres vértices del triangulo vendrían dados por:

A. La agenda o proyecto del gobierno, para controlar el tiempo y establecer prioridades. Es decir, el proyecto de gobierno como propuesta de objetivos, medios y acciones que compromete un cambio hacia la situación esperada. Es una propuesta de ruptura con el orden existente.

B. La gobernabilidad del sistema, para expresar el grado de dificul-tad o el peso de las variables que controla o no un actor durante su gestión, la resistencia del sistema político para superar los obs-táculos al cambio propuesto y la capacidad de los actores sociales para respaldar la propuesta.

C. La capacidad de gobierno o gerencia por operaciones, que hace referencia a la capacidad de conducción que posee el líder, la peri-cia para superar las dificultades que se le presentan y la capacidad

Fuente: ilpes (2011b); elaboración propia.

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Insumos(inputs)

Productos(outputs)

Procesos(actividades)

Impactos(outcomes; largo plazo)

Resultados(outcomes; mediano plazo)

Indicador deimpacto

Indicador deresultado

Indicador de producto

Indicador deproceso

Indicador deinsumo

¿Dónde hemos puesto énfasis?

E d g a r O r t e g ó n Q u i ñ o n e s110

Gestión basada en controles Gestión basada en resultados

existe una jerarquía centralizada. es delegada y participativa.

enfatiza el cumplimiento de reglas y normas.

enfatiza el desempeño.

controla los insumos. Especifica los productos.

los niveles gerenciales toman decisio-nes operativas.

los niveles gerenciales toman decisio-nes estratégicas.

los departamentos se encuentran funcionalmente integrados.

supone organizaciones autónomas.

existe uniformidad en la prestación de servicios públicos.

Funciona con flexibilidad y diversidad.

tiene un sistema de administración pública uniforme.

se da con múltiples esquemas de administración pública.

el abastecimiento se regula en forma estricta.

desregula las decisiones operativas.

los sistemas de adquisiciones y contrataciones tienen capacidades e información limitadas.

usa modernas tecnologías (transpa-rentes) para compras y contrataciones del estado.

Faltan sistemas de seguimiento y eva-luación institucionalizados.

mide en forma permanente la gestión pública con indicadores de impacto y resultado.

Cuadro 3. Diferencias entre gestión basada en controles y

gestión basada en resultados

Fuente: Puntriano (2010), elaboración propia.

para imponer prácticas y rutinas de trabajo con innovación y cali-dad mediante técnicas, métodos, modelos, diseños organizativos, ciencia, tecnología e información (ver el gráfico 18).

Los “cinturones de gobierno” de Matus dan cuenta, por una parte, de la importancia del entendimiento, la deliberación y la consulta (legitimidad) para alcanzar el balance global en lo político, lo económico y la gestión cotidiana, de manera que el balance de estas tres variables hará previsibles los resultados en el sentido de la capacidad del gobierno para delimitar el espacio de los resultados posibles; y, por otra parte, dan cuenta de un con-

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cepto más inclinado al logro de resultados con apoyo del presupuesto por programa. Entre legitimidad y resultados siempre habrá tensión y conflicto, pero el buen balance entre el proyecto de gobierno, la gobernabilidad y la capacidad de gobierno los hará previsibles. En este caso, los resultados dependen de apuestas contra la incertidumbre y las resistencias, con funda-mento en algún tipo de cálculo tecnopolítico (Matus 1987, 1998).

• Escaso “valor público”: más recientemente, Mark Moore, en su libro Gestión estratégica y creación de valor en el sector público (1998), pro-pone un marco conceptual que recomienda a gestores y gerentes públicos crear “valor público” mediante la integración estratégica de tres actividades: gestión pública, gestión programática y gestión operativa. Así, un buen gerente no solo debe ser eficiente y eficaz en el uso de los recursos, sino saber qué impactos o resultados son los que los ciudadanos colectivamente consideran valiosos y ser capaz de gestionar los mandatos políticos para poder, en definitiva, proveer los bienes públicos necesarios o implementar las políticas públicas adecuadas para crear dicho valor público.

Lo importante de destacar con este concepto es cómo se diseñan los procesos y cómo se solucionan los problemas. Es decir, en-tender que los resultados son primordiales, pero lo verdaderamente

Fuente: matus (1998)

Proyecto de gobierno (P): Agenda

Gobernabilidad (G) Capacidad degobierno (C)

Gestión pública

Gráfico 18. Triángulo de gobierno

5 / E l ro l de la p lan i f icac ión en la construcc ión de la po l í t ica púb l ica

E d g a r O r t e g ó n Q u i ñ o n e s112

indispensable para el sector público, en tanto generador de valor, es precisamente la utilidad de la participación ciudadana y del diálogo comunitario. En otras palabras, la generación de valor depende de la forma cómo se cristalice la cultura del diálogo y del entendimiento para buscar soluciones a problemas colectivos. De esta forma, la propuesta de Moore rompe con la dicotomía entre administración y política me-diante la denominada “gestión política” (political management). Así, el directivo público debe encargarse de obtener un mandato explicito para su programa o política, de cuya ejecución debe rendir cuentas ante los representantes democráticos de la sociedad.

En palabras de Moore, los directivos públicos –más estrategas que técnicos– deben construir bases de apoyo que confieran legiti-midad a su mandato más allá del partido político en el gobierno. Por lo tanto, los nuevos directivos públicos deben mirar en dos direcciones: hacia afuera, para averiguar el valor de lo que están haciendo, y hacia abajo, para determinar la eficacia y adecuación de sus medios. En consecuencia, el valor público toma en consi-deración la participación de la sociedad en los asuntos públicos en interacción con la organización gubernamental; y sobre esta interacción, en conjunto con los resultados y los impactos de las políticas, se sientan las bases de justicia y equidad como funda-mentos del desarrollo social (Moore 1998).

En resumidas cuentas, según Moore, un buen gobierno requiere no solo gestión operacional y técnica, sino también muchísima gestión política y programática.

A. La gestión programática consiste en cumplir con la visión y misión organizacional y en crear valor público a través de las políticas y programas.

B. La gestión política radica en contar con autorización, recursos, apoyo y legitimidad para implementar la misión organizacional y se asienta en acciones que movilizan el apoyo de actores cuya participación o autorización es necesaria para lograr los objetivos.

C. La gestión operativa, por último, se relaciona con el diseño e im-plementación de procesos, sistemas y estructuras para desarrollar relaciones, rutinas y capacidades organizacionales que facilitarán el logro de los resultados e impactos deseados. Para la capacidad organizacional es necesario fortalecer conceptos, destrezas y valores.

113

Por lo tanto, el buen gerente público tendría un triple desafío: ser eficiente en el manejo de los recursos, ser capaz de saber cuáles son los im-pactos y resultados que los ciudadanos colectivamente consideran valiosos y gestionar los mandatos políticos para poder, en definitiva, proveer los bienes públicos necesarios o implementar las políticas que generan dicho valor público. El gobierno electrónico y el uso extendido del internet coadyuvan a la obtención de estos objetivos (Ilpes 2011a) (ver el gráfico 19).

Gráfico 19. Gestión estratégica y valor público

5.3 Funciones básicas de la planificaciónAnte la necesidad de un marco de planeamiento estratégico que permita ordenar y orientar las acciones hacia determinados objetivos o prioridades, la Cepal y el Ilpes, con base en las experiencias de los gobiernos de la región, han planteado la necesidad de promover e institucionalizar cuatro funciones básicas de planificación:

A. Prospectiva o visión de largo plazoB. Seguimiento y evaluaciónC. Concertación o negociación estratégicaD. Coordinación o coherencia

Esta novedosa propuesta sobre el rol que debe cumplir primordial-mente la planificación dentro de la Agenda Pública, independientemente

Fuente: moore (1998).

5 / E l ro l de la p lan i f icac ión en la construcc ión de la po l í t ica púb l ica

Valor público

Gestión política

Gestión programática Gestión operativa

E d g a r O r t e g ó n Q u i ñ o n e s114

de la institucionalidad que prevalezca en cada país, tendría como razón de ser varios argumentos:

A. Concentrar los esfuerzos de planificación en tareas fundamentales para superar la tradicional tarea de elaboración de planes nacionales, sectoriales y regionales y avanzar hacia funciones de mayor peso y envergadura con mayor beneficio en la asignación y eficiencia de los recursos. Es decir, tener mayor influencia tanto en la capacidad deci-sional como en la capacidad asignativa.

B. Asignar a las Oficinas Nacionales de Planificación (ONP) roles de mayor trascendencia, trasladando a las dependencias sectoriales otro tipo de responsabilidades y funciones, como la elaboración de sus respectivos planes y la ejecución y seguimiento de programas y proyectos.

Las ONP están llamadas, por un lado, a cumplir funciones específicas de definición de horizontes, identificación de variables clave para la transformación social y económica, anticipación de desafíos, alinea-ción de metas y recursos, medición de impacto de los programas estratégicos de lucha contra la pobreza y la desigualdad y, por otro lado, a promover procesos de concertación con visiones de futuro en relación a: dónde se quiere llegar, en qué momento y por medio de cuáles mecanismos.

C. Delegar en las ONP todo lo relacionado con la generación de “bienes públicos” y los temas “duros” de la gestión pública de carácter trans-versal, como son: definir los objetivos y las prioridades nacionales, monitorear y evaluar la lucha contra la pobreza, mirar los desafíos del futuro, concertar el esfuerzo colectivo mediante alianzas y pactos con el sector privado y la sociedad civil, coordinar la marcha de las diferentes políticas para generar el máximo de sinergia, promover la productividad y el emprendimiento, incentivar la ciencia y la tecnolo-gía, generar información para la toma de decisiones y evaluar dentro de una gestión por resultados el desempeño de las políticas públicas. Es decir, lograr que las ONP sean referente central de las agendas pro-pobre y procrecimiento.

5.4 Función de prospectiva o visión de largo plazo Según Ortegón y Medina (2005), la prospectiva se instaura como alterna-tiva con los siguientes objetivos: romper con el cortoplacismo tradicional de las políticas públicas, introducir en ellas una visión de más largo plazo,

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aprender a construir futuros posibles, probables y deseables, visualizar los costos y beneficios de escenarios futuros que requieren acciones anticipadas, promover la disposición al cambio, suscitar la cultura de nuevos métodos y herramientas de intervención y engendrar el desarrollo de visiones, valores y capacidades para la sociedad futura del conocimiento.

De igual manera, como disciplina para el análisis de sistemas sociales, ayuda a conocer mejor la situación presente, identificar tendencias que preocupan al colectivo y analizar los impactos que la ciencia y la tecnología tendrán sobre la sociedad como un todo. En este sentido, lo que distingue a los estudios de futuro de otras disciplinas es su preocupación por la forma como construimos el futuro cada día. Y es sobre este convencimiento que busca analizar las perspectivas de cambio. Bastante razón tenía Maurice Blondel (1861-1940) con su filosofía de la acción cuando decía: “el futuro no se predice sino se construye”.

En consecuencia, la prospectiva no es predicción, utopía, ciencia ficción, profecía ni adivinación. Es una disciplina para el análisis de sistemas sociales que moviliza actores para generar visiones compartidas de futuro y que se liga a un pensamiento de largo plazo, por cuanto desarrolla una función que se ocupa de la visión estratégica de un país, territorio o institución, es decir, de la imagen estructurada de futuro y de las alternativas de política pública para lograrlo. Esta función de visión estratégica conlleva dos conceptos:

A. Complejidad e incertidumbre. En los trabajos prospectivos, la estrategia inexorablemente está ligada a la complejidad y la incer-tidumbre. Para fines prácticos de este documento, en un sistema complejo las partes o los actores interactúan libremente, generan-do nuevas situaciones o situaciones emergentes no previstas. Al mismo tiempo, sistemas complejos, como los sociales, económicos y ambientales, no son totalmente predecibles porque al interactuar generan nuevos escenarios posibles. Así, la complejidad puede ser vista como el modo de relación de los elementos que componen una estructura tanto con la dinámica interna del sistema como con el desarrollo de nuevas formas de hacer las cosas y los patrones de comportamiento del colectivo a partir de sus interrelaciones y coordinaciones. Mientras tanto y por el contrario, en un sistema complicado, como el motor de un auto, las conexiones son simples y predeterminadas. En los sistemas complejos, los componentes

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interactúan libremente dando lugar a nuevas realidades, en la mayoría de los casos no previstas.

A su vez, el concepto de incertidumbre está relacionado con la difi-cultad de predecir un sistema complejo a lo largo del tiempo y con las percepciones que sobre el mismo tenga el observador. Es decir, la incertidumbre parte desde el mismo momento en que se establece una relación entre el observador y su contexto. Estas dos considera-ciones hacen que la construcción de estadios o escenarios posibles se desarrolle bajo incertidumbre.

El corto plazo o el devenir, como secuencia de hechos cotidianos, se diferencia del futuro en cuanto este constituye una construcción social que utiliza como puente para lograrlo la estrategia o la política públi-ca. Por esta razón, cuando un Estado o una organización descuidan su futuro, quedan atrapados en el día a día e inmersos en su propia realidad; y el futuro, en lugar de convertirse en una oportunidad, se transforma en una amenaza o una oportunidad pérdida por no tener un horizonte o punto de llegada2.

B. Imagen movilizadora. Una visión de futuro, desde el punto de vista de las políticas públicas, tiene importantes implicaciones políticas, económicas, culturales y sociales, por cuanto introduce una imagen movilizadora que pone en escena tres sentidos de la acción colectiva (Stafford y Sarrasin 2000):

• El sentido-dirección: a dónde debe llegar una comunidad en el futuro.

• El sentido-utilidad: para qué deben esforzarse sus miembros. • El sentido-finalidad: por qué deben hacerlo.

La anticipación, enmarcada en las políticas públicas, consiste en la capacidad que ellas posean para pensar hacia adelante; pasa por una

2. Para Marcelo Manucci (2006) el devenir es la secuencia de hechos cotidianos que en su interrelación generan sucesos emergentes; el futuro, una construcción, el punto donde la organización coloca el sentido de su existencia; y la estrategia, el puente entre el devenir y el futuro como marco de intervención en el presente sobre la base de un proyecto compartido (2006: 33).

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adecuada comprensión del entorno cultural, político, económico, tecnológi-co y social en el cual se desarrollan; depende de la herencia social y cultural; obedece al contexto sociopolítico; acata el medio ambiente del momento; y considera los objetivos, propósitos y expectativas del mismo.

En consecuencia, la visión de largo plazo de la nueva planificación, a diferencia de la tradicional, más que centrarse exclusivamente en previsiones de las magnitudes homogéneas que componen el cuadro macroeconómico, tiene que adoptar enfoques más territoriales y perseguir objetivos cuantifi-cables en términos agregados. El criterio de construcción de futuro debe ser apuntalar los recursos hacia situaciones viables y deseables, es decir, aclarar los escenarios en aquello que se estime probable.

Construir el futuro no solo implica una escogencia y una manera de decidir sobre los estilos de sociedad que se desea cimentar, también envuelve un proceso histórico y participativo. Además, desde el punto de vista episte-mológico, es un proceso históricamente dinámico, con principios éticos para que el interés de algunos no se realice a expensas de los otros.

Al enfrentar el futuro, el planificador debe buscar estrategias robustas, esto es, que puedan dar un resultado razonablemente favorable, por cuanto la incertidumbre, el riesgo y el disenso siempre estarán presentes. A lo sumo, la planificación puede reducir la incertidumbre, no eliminarla. Por ello, la mejor respuesta a la incertidumbre es elaborar una estrategia que, en lugar de ser óptima para un futuro que no podemos predecir, pueda funcionar bien en una gran cantidad de futuros posibles. La estrategia, de cara a los escenarios plausibles, podrá con el tiempo adaptarse y mejorarse a medida que se dispone de nueva y mejor información. Para ello, la metodología prospectiva o de exploración sistemática de escenarios futuros propone que se tengan en cuenta los siguientes elementos:

• Considerar grandes conjuntos de escenarios, prever varias alternativas y brindar la opción de mezcla de políticas (policy mix) para alcanzar un escenario meta.

• Identificar estrategias robustas en lugar de estrategias óptimas.• Lograr la robustez mediante adaptabilidad.• Explorar de forma iterativa una multiplicidad de futuros plausibles

(Lempert et al. 2003).

Entre los principales beneficios de los escenarios alternativos, se en-cuentra su capacidad para provocar la conversación estratégica y vincular a los

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participantes con puntos de vista e intereses diferentes para discutir sobre su futuro inmediato y construir relatos sobre él. Por tratarse de historias integrales y no analíticas, estas ayudan a experimentar con el cambio sistemático. Por ser historias positivas o negativas sobre el futuro, aunque más difíciles las primeras que las segundas, permiten analizar la interacción entre las partes del sistema en estudio. Así, los escenarios, como cuadros del devenir, ayudan a motivar y estimular la preocupación sobre las tendencias y sus consecuencias3.

Dado que los escenarios “solo son historias” y todavía sin presentación de planes en concreto, uno se puede entretener y discutir con ellos en un terre-no con muy poca dedicación de compromiso. Dado que los escenarios son divergentes, pues no obligan a la convergencia, en principio, a un consenso, permiten puntos de vista ampliamente distintos para conseguir una audiencia respetuosa. Por esta razón, son buenas herramientas para vincular a toda una comunidad, o a toda una nación (Ogilvy 2006).

5.4.1 Definiendo el escenario Ahora bien, ¿qué es un escenario? Esta pregunta puede responderse de di-ferentes maneras, dependiendo del entorno y del marco conceptual que se maneje. La palabra escenario se deriva del latín scaena, que significa ‘escena’ y originalmente se utilizó en el contexto de las artes de la representación, como el teatro y el cine. Con el tiempo, las grandes empresas del sector privado la incorporaron como herramienta de planeación de largo plazo y los gobier-nos como base para la descripción de futuros posibles y futuros deseables.

En términos generales, reconociendo la presencia de incertidumbre y riesgo, un escenario es un panorama coherente de futuro sobre un pro-blema o situación en estudio. Busca un enfoque más comprensible y menos cuantitativo, incorporando un alto número de suposiciones. Nos muestra las tendencias y los cambios que se presentan en las variables y en su entorno. Dado ese panorama, establecemos alternativas para la toma de decisiones sobre estrategias viables, pero el escenario también nos da idea sobre las consecuencias de la inercia por no hacer cambios, adaptaciones, sintoniza-ciones, reorientaciones o reacciones de manera oportuna y de conformidad con las fuerzas del poder y el ambiente organizacional (Glenn y Gordon 2002).

3. La estrategia del escenario se convierte así en el puente entre el devenir y el futuro. Además, legitima una intervención pública, a través de la política pública, para cons-truir un futuro o generar un cambio.

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Así, al igual que Marcel Proust decía que “el verdadero viaje del des-cubrimiento consiste no en buscar nuevos paisajes sino en tener nuevos ojos”, los escenarios son campos exploratorios que se asocian más a una especulación estructurada coherentemente que a una estrategia propia-mente tal. Sus tipologías pueden variar según los objetivos, el diseño y el contenido macro y las características micro en función del proceso, los insumos, el método, el tema y el nivel de integración. Hay, por lo tanto, muchos tipos de enfoques para los escenarios, los cuales van desde los exploratorios hasta los orientados a las decisiones y desde los intuitivos hasta los analíticos. Los escenarios normativos son visiones de futuro, mientras que los exploratorios buscan mostrar cuán diferente puede ser el futuro y qué puede impulsar los cambios, en consecuencia se les exige que sean creíbles, consistentes, aplicables, divergentes y retadores para cuestionar creencias y suposiciones.

No hay un enfoque “ideal” o “correcto”, por cuanto distintos contextos requieren distintos enfoques de escenarios dependiendo de los grados de incertidumbre e influencia que se manejen. Puede haber distintas defini-ciones de escenario, pero en ellas hay acuerdo respecto a que no es una predicción: “Los escenarios son descripciones consistentes y coherentes de futuros hipotéticos alternativos que reflejan diferentes perspectivas sobre desarrollos pasados, presentes y futuros, que pueden servir como base de acción” (Van Notten 2006).

5.4.2 Construcción de escenariosSegún Peter Schwartz (1995), referente obligatorio en la planificación por escenarios, esta tarea es un proceso intenso, interactivo e imaginativo que requiere creatividad, perspicacia y cierta capacidad intuitiva de reconocimiento de las formas. Schwartz propone cinco etapas en la construcción de escenarios:

• Primera: identificar la pregunta o la decisión principal. Es decir, delimi-tar el “objeto” que se va a examinar. El primer paso antes de actuar es entonces saber: ¿dónde estamos? y ¿hacia dónde vamos?, ¿por donde empezar? y ¿qué estamos haciendo?

• Segunda: reconocer los factores clave del microentorno o las variables rectoras clave tanto internas como externas. Esto permite delimitar el terreno con conceptos clave o conceptos-herramienta que faciliten la dinámica de la intervención.

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• Tercera: identificar las fuerzas motrices del macroentorno, es decir, las “tendencias fuertes” que influyen sobre los factores clave, sean estas sociales, económicas, políticas, fiscales, ambientales o tecnológicas.

• Cuarta: clasificar por orden de importancia e incertidumbre los factores clave y las fuerzas motrices o impulsoras.

• Quinta: escoger la lógica de los escenarios, es decir, definir los ejes alrededor de los cuales los escenarios van a diferir o moverse. Gene-ralmente se trata de cuadrantes de dimensiones combinadas.

Por ejemplo, al diseñar escenarios posibles sobre las tendencias de la economía, estos pueden ser visualizados mediante cuatro cuadrantes delimi-tados por un coeficiente de desigualdad, como la relación entre el ingreso del 40% de la población de ingresos más bajos y el 10% de la población con ingre-sos más altos y una tasa de crecimiento del PIB, por ejemplo, mayor o menor a 6%. Dependiendo de la combinación entre mayor o menor desigualdad y entre mayor o menor crecimiento, cada cuadrante puede representar una agrupación de países denominados “dinámicos-inequitativos”, “dinámicos-equitativos” “estancados-inequitativos” o “estancados-equitativos”.

El nombre de los cuadrantes es parte de la creatividad o intriga: ganadores-perdedores; innovadores-imitadores; excluyentes-incluyentes; abiertos-cerrados; pesimistas-optimistas, moderados-conformistas, etc.

En gran medida, un ejercicio ejemplar de escenarios fue el que dio origen al valioso concepto de “casillero vacío” de la Cepal, en referencia a la dificultad de América Latina para crecer con políticas públicas que garanticen crecimiento estable a largo plazo y a la vez menor desigualdad4.

Con lo anterior queremos resaltar que la calidad de la construcción de escenarios depende fundamentalmente de la determinación, desde un comienzo, de las variables “estructuradoras” o “delimitadoras” de los escenarios probables, deseables o posibles, por cuanto son estas las que permiten realizar mediciones y establecer límites entre uno y otro. Por últi-mo, tal calidad también depende del diseño de los escenarios emergentes o de los que pueden surgir de la interacción o coordinación entre actores

4. La relación de desigualdad en los países avanzados en la década de 1980 era de 0,8%. Es decir, el 40% de la población de ingresos más bajos tenía un ingreso que equivalía al 80% del ingreso del 10% de los ingresos más altos. Para América se tomó un valor de 0,4%, es decir, la mitad del de los países industrializados (Fajnzylber 2006:311-336).

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o componentes del sistema –llámese político, económico, social o ambien-tal– sobre los cuales hay pocos antecedentes porque no son frecuentes ni conocidos. Esta lógica es la mejor manera de enfrentar el riesgo.

En el análisis prospectivo existen numerosos métodos con sus venta-jas y desventajas. Su utilidad dependerá del criterio del investigador y de la situación objeto de estudio. Entre otros, se encuentran el método Delphi o de opinión de expertos; el ábaco de Regnier o de interacción entre individuos; la extrapolación de tendencias o imagen de futuros posibles; la tormenta de ideas; el panel de expertos; los árboles de competencias; el análisis morfo-lógico u organización de la información de modo pertinente para resolver un problema; el análisis estructural, el método Micmac5; el impacto cruzado o exploración del futuro sobre la base de una serie de eventos que pueden o no ocurrir dentro de un horizonte dado; los mapas de trayectorias tecno-lógicas para identificar, evaluar y seleccionar alternativas estratégicas; los juegos de actores para comprender los conflictos mediante el uso iterativo de dinámicas de simulación del comportamiento de los actores; la estrategia de los actores o matriz de alianzas y conflictos: tácticas, objetivos y reco-mendaciones (Mactor)6; el concilio o juego de actores en línea; el múltipol o multicriterio7 y el quest8 o agregación de visiones para definir opciones estratégicas (Medina y Ortegón 2006).

5.4.3 Actitudes frente al cambio: ¿cómo actuamos? Combinando incertidumbre y potencialidades del futuro, Godet (1995) y su escuela de futuribles distinguen cuatro posibles actitudes frente al futuro:

5. El método Mic Mac (matrices de impactos cruzados-multiplicación aplicada para una clasificación) o estructural utiliza una matriz donde se interconectan todos los componentes del sistema y determina cuáles son las variables internas y externas y sus respectivas relaciones. Se basa en un enfoque sistémico que permite estructurar y organizar ideas para la toma de decisiones.

6. Con el método Mactor (matriz de alianzas y conflictos: tácticas, objetivos y recomen-daciones) se trata de identificar las variables clave independientes y dependientes para lograr impactos directos e indirectos.

7. El método multicriterio se refiere a situaciones en las que el decisor se ve confrontado con una elección en presencia de criterios múltiples o puntos de vista diferentes.

8. El método Quest (quick environment scanning technique) es un proceso de investiga-ción del futuro que tiene en cuenta las visiones individuales del medio en el cual se encuentra inserta la organización.

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• Pasiva, padecer el cambio. • Reactiva, esperar el cambio para reaccionar. • Pre-activa, prepararse anticipadamente para un cambio.• Pro-activa, actuar para provocar un cambio deseado.

Las dos últimas constituyen la actitud prospectiva.

5.4.4 Ejemplo social de aplicación del método de escenariosPara el estudio sobre políticas públicas que llevó a cabo el BID en 2006 y con base en las movilizaciones sociales en casi todos los países de la región en el período 1989-2005, se adelantó un ejercicio de escenarios a partir de las defi-niciones anteriormente señaladas. El supuesto de trabajo estableció que en el ámbito de las políticas públicas y los tipos de movimientos sociales que con-lleva concretarlas, estos se pueden clasificar sobre la base de dos dimensiones:

A. Según la especificidad o generalidad relativa del problema que suscita el movimiento social y, por lo tanto, de la cantidad de población movilizada.

B. Según la actitud del movimiento social, es decir, si pretende cambiar la política pública de manera constructiva en una dirección determi-nada (proactiva) o si, simplemente, persigue bloquear las políticas o expresar insatisfacción con la administración pública.

De la combinación de las dos dimensiones mencionadas surgen cuatro posibles escenarios:

• Movilizaciones específicas reactivas. • Movilizaciones específicas proactivas.• Movilizaciones generales reactivas.• Movilizaciones generales proactivas.

Los movimientos sociales tanto específicos reactivos como específicos proactivos son escasos en América Latina, salvo los de carácter reivindicato-rio por parte de determinados gremios, regiones, sindicatos o etnias, o los relacionados con situaciones de violencia y seguridad.

La mayoría de los movimientos sociales se localizan en el cuadrante de los generales reactivos, es decir, se trata de movimientos que no expre-san con claridad la oposición a algo mediante propuestas constructivas. Son

123

demostraciones generales de repudio o expresión de veto, sin proactividad. Por lo tanto, sin organización ni política para provocar el cambio deseado.

Dichos movimientos de masas, espontáneos y no estructurados, pue-den ser un factor de desestabilización de las políticas públicas y su impacto sobre la gobernabilidad depende de la fuerza para movilizar nuevos actores, del entusiasmo que generen para una mayor participación ciudadana y de los mensajes de ajuste a las políticas que se transmiten a los decisores políticos.

En el gráfico 20, los puntos en los casilleros muestran las moviliza-ciones en un período de siete años. Tal como se puede ver allí, uno de los rasgos más sobresalientes en América Latina es la ausencia de situaciones con características tanto proactivas como generales. En la región, muy pocas manifestaciones han movilizado segmentos amplios y representativos de la población y han sido capaces de formular propuestas constructivas. Es decir, la combinación de proactividad (movilizarse para generar un cambio) y generalidad (amplitud de la movilización) da lugar a un cuadrante vacío.

Gráfico 20. Clasificación de los movimientos sociales

Entonces, surge una pregunta general: ¿cuáles son las barreras que necesitan ser superadas para fortalecer las reformas de las políticas y los cambios institucionales que América Latina requiere? Algunos anticipan el debate enfatizando las barreras de carácter institucional, otros las de índole

Fuente: bid (2006).

Proactivo

Reactivo

Gen

eral

Esp

ecífi

co

+

+-

-

5 / El rol de la planificación en la construcción de la política p 7.blica

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político o las de naturaleza económica y muchos las de signo social, teniendo como foco la desigualdad.

5.4.5 Trayectorias y evolución de las políticasEntre las visiones de largo plazo de las políticas públicas están presentes diferentes elementos: entidades, variables y parámetros. Estos elementos se pueden trabajar mediante varios tipos de visiones o modelos. Así, se encuentran las visiones dinámicas o estáticas donde las variables cambian o no con el tiempo; las visiones estocásticas o determinísticas, donde la incertidumbre está presente o ausente; y las visiones continuas o discretas, donde las variables pueden cambiar continua o discretamente.

Con base en dichas visiones, el gráfico 21 muestra tres trayectorias o formas de evolución posible de las políticas públicas, las cuales se explican a continuación.

Gráfico 21. Trayectoria o evolución de las políticas públicas en el corto,

mediano y largo plazo

elaboración propia.

Inversiones,educación,descubrimientos ,ciencia, tecnología,innovación.

Tiempo

Lineal

Discreta

Dinámicasecuencialacumulativa

t1 t2 t3

125

A. Trayectoria lineal: está basada en la teoría del progreso continuo, se-gún la cual el crecimiento económico, a través del capitalismo, tendría un desarrollo lineal con distintos estadios de superación cuyo fin es el desarrollo. La realidad objetiva se orienta mediante leyes matemáticas exactas y tanto el pasado como el futuro están asociados a la idea de progreso; en consecuencia, lo que importa es el corto plazo. El rasgo del progreso es la perfectibilidad de la especie humana y una visión optimista de la marcha de las cosas y del espíritu humano9.

Este progreso tiene sus fundamentos en la idea cartesiana de método, donde la linealidad y el progreso eran un ingrediente común y se da-ban de manera paulatina y constante. Las ciencias sociales y naturales han estado sometidas al influjo de esta idea en la que el optimismo del hombre por la cultura y el proyecto universal son los pilares de explicación. Sin embargo, la historia enseña que el desarrollo de la teoría de la política pública, al igual que el de la teoría económica, no puede ser considerado como un proceso evolutivo lineal, sino que, por el contrario, se caracteriza por la presencia de paradigmas alternativos.

Según esta visión, la proyección de invenciones y nuevos descubrimien-tos son la razón fundamental del crecimiento y de la conquista del hom-bre sobre la naturaleza. Como se puede ver, el modelo no prevé ningún cambio de trayectoria y, por lo tanto, se podría proyectar su tendencia sin mayores dificultades; la indeterminación, la complejidad y el riesgo de los fenómenos sociales y económicos no estarían presentes. Así, las políticas públicas se podrían proyectar sin mayores problemas a partir de la historia, el conocimiento acumulado y la información recopilada.

El modelo lineal de la ciencia, la tecnología y la innovación, por ejemplo, considera solo una ruta sin retroalimentación ni alteración durante el proceso. Por lo tanto, la investigación conduciría auto-máticamente al desarrollo tecnológico y este, con posterioridad, al desarrollo económico. Desarrollos ulteriores de modelos de rela-ciones causales (chain-link model), modelos interactivos, modelos de múltiples actores y modelos más sistémicos y dinámicos han

9. Turgot, el ministro reformista de Luis XVI, y Condorcet, el noble revolucionario, fue-ron precursores de esta trayectoria. “Eran newtonianos sociales que evitaban, en la medida de lo posible, los razonamientos y las hipótesis que no estuvieran basados en la experiencia” (Villota 1999).

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recuperado las características complejas, acumulativas e inciertas del transcurso de un estadio a otro.

Tal como lo menciona la teoría de la decisión racional, se supone que para analizar situaciones es necesario simplificar la realidad, es decir, visualizarla y representarla por medio de un modelo. No obstante, un problema real tiene muchas variables, restricciones y actores, y los comportamientos de todos estos son impredecibles y muchas veces imposibles de modelar o medir. Por lo tanto, se puede decir que las consecuencias futuras de una decisión política rara vez son determina-das, es decir, predecibles con certeza. En este orden de ideas, conviene aclarar los siguientes conceptos:

• Existe certidumbre si se conocen las variables y las relaciones entre ellas. Por ejemplo, en el campo de la educación se puede conocer con cierta anticipación la rentabilidad que puede rendir la educa-ción básica o secundaria en la movilidad social de las personas o el efecto de una campaña de vacunación sobre la salud de los niños.

• Existe riesgo si se conocen las variables pero solo se pueden estimar las relaciones entre ellas, es decir, las probabilidades. Un ejemplo de ello son las relaciones entre fumar y enfermar con cáncer.

• Existe incertidumbre si se conocen todas las variables pero algunas no se pueden medir y se desconocen las relaciones entre ellas. Por ejemplo, el impacto de la nanotecnología en el medio ambiente.

• Existe ambigüedad si tienen que identificarse todas las variables pertinentes. Por ejemplo, el impacto de los biocombustibles sobre la pobreza.

En breve, certeza, riesgo, incertidumbre y ambigüedad se sitúan en un continuo entre el determinismo y la indeterminación, entre la baja y la alta complejidad, de modo que cada situación implica un tipo diferente de eventos y supuestos. Estas categorías, en el contexto de las políticas públicas, son importantes para interpretar y entender el comportamien-to organizacional respecto a los escenarios transparentes, unívocos, simples y ordenados que plantea la teoría tradicional de la organización.

B. Trayectoria discreta: en una evolución discreta el factor de incerti-dumbre o el azar no están presentes. Es decir, se considera que los fenómenos son extremadamente lentos, que representan un alto

127

grado de continuidad y corresponden a lo que se llamaría certezas estructurales (Jouvenel 2004), que utilizan caracteres inherentes a un orden en el cual se tiene un alto grado de confianza.

Se trata de hechos supuestamente inmutables o estables, que depen-den generalmente de condiciones naturales (clima, geografía, etc.), de la condición biológica y psicológica del hombre o de la evolución histórica de un sistema supuestamente inamovible.

Ese tipo de trayectoria sería un proceso escalonado sin mayores mu-taciones. La historia está plagada de ejemplos donde las políticas y los fenómenos no siguen tal trayectoria. Entre otros, pueden citarse la cri-sis petrolera de 1973, las quiebras bursátiles, las predicciones erróneas, las proyecciones equivocadas, la inestabilidad de las expectativas, las guerras o los cambios políticos inesperados.

C. Trayectoria dinámica y acumulativa: en la tercera trayectoria todos los elementos y las variables cambian continua o instantáneamente. El mundo es complejo y dinámico, con múltiples actores y funciones que interactúan. Hay tendencias pesadas o procesos de cambio acu-mulativo con enormes consecuencias si se modifican sus causas o sus comportamientos generadores.

Son alteraciones de mediana y larga duración que conllevan corrientes de cambio y, si se consolidan, marcan la trayectoria colectiva de una sociedad. Estas tendencias no pueden ser modificadas por una sola persona u organización. Ejemplos de estos fenómenos son las co-rrientes demográficas, la evolución del medio ambiente y los recursos naturales.

También intervienen en este modelo las llamadas tendencias emer-gentes, es decir, corrientes de cambio que pueden ser transformadas y, como entrañan un proceso de definición, existe en ellas lucha de intereses, pugnas y disensos y la negociación es muy difícil.

En este prototipo de trayectoria de la política pública también están presentes elementos de ruptura o hechos trascendentales de gran impacto que generan el cambio o la discontinuidad de las tendencias existentes, modifican el orden actual de las cosas y generan nuevos paradigmas. Constituyen también hechos imprevistos, los cuales surgen sin previo aviso y no pueden explicarse o deducirse de evolu-ciones anteriores, por lo tanto, no pueden ser objeto de un pronóstico científico tradicional.

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En este tipo de trayectoria estarían incluidas las crisis, entendidas como una suspensión de los determinismos, las estabilidades y las restricciones internas en el seno de un sistema al que le imprimen desorden, inestabilidad y azar. Por su efecto multiplicador, las crisis podrían frenar las tendencias precedentes y romper cualquier esque-ma de predictibilidad.

Así vistas, las tendencias de las políticas tendrían un primer factor de impulso o de despegue, un rendimiento inicial o un impacto a partir del cual se generarían los cambios en la personas o en las instituciones. Con esto se consolidan las transformaciones hasta que se agoten sus efectos y comiencen a decrecer los rendimientos, es en ese momento cuando se requiere un nuevo impulso o un nuevo paradigma, llámese discurso o plan, para seguir promocionando el cambio. Ese ciclo de vida o de tendencia lo registra la historia y es una buena lección sobre la importancia del cambio permanente, la adaptación constante y el esfuerzo persistente en las políticas públicas para seguir avanzando.

Capítulo

6lA funCión básiCA

de evAluACión

131

6.1 ¿Qué significa evaluar? Evaluar consiste, primordialmente, en respaldar una gestión pública orien-tada hacia los resultados y el cumplimiento de las metas definidas en los planes y estrategias. Evaluar, por otra parte permite que los decisores y la ciudadanía conozcan los impactos de las políticas, además de sus costos y sus beneficios; habilita a las autoridades para conocer la marcha de las políticas e introducir los ajustes pertinentes con oportunidad; respalda el desempeño exitoso de la política y el establecimiento de sistemas de información lo más descentralizados posibles; y, además, permite divulgar e interpretar la marcha de las políticas para que la opinión pública esté informada, se familiarice con los resultados de las mismas y, de esta manera, promueva su participación y su discusión. Por lo tanto, evaluar sobrelleva un análisis de desempeño, una valoración de resultados, una cuantificación de cómo van las cosas, una medición de las capacidades y una calificación de satisfacción o aprobación por parte de los involucrados.

Tal como lo señala Wiesner (2000), evaluar es un ejercicio para con-seguir nueva información, aprender de la experiencia y verificar hipótesis respecto a cómo funcionan los modelos teóricos en la práctica. En general, la información que proveen las evaluaciones respecto a las intervenciones del Estado mejora el proceso de toma de decisiones de inversión y contribuye a una asignación más eficiente y efectiva del gasto público. Además, genera una mayor responsabilidad y conciencia en los empleados públicos sobre los resultados que deben producir.

6.2 Los tipos de evaluación Dependiendo de los criterios que se empleen, los tipos de evaluación pue-den clasificarse de diversas maneras. Esos criterios son importantes porque delimitan los alcances y las características de la evaluación, pero antes de mencionarlos es fundamental que el evaluador o la institución que evalúa o es evaluada analicen las siguientes seis preguntas:

6 / L a f u n c i ó n b á s i c a d e e v a l u a c i ó n

E d g a r O r t e g ó n Q u i ñ o n e s132

• ¿A partir de qué se evalúa? Es decir, ¿cuál es la línea de base o punto de partida para llevar a cabo la evaluación? Esto marcará el esfuerzo que es necesario realizar para alcanzar una meta o la magnitud de la brecha que se desea cerrar con el logro de un objetivo.

• ¿Qué se evalúa? Aunque parezca simple y trivial, esta especificación es importante para tener claridad sobre lo que se persigue con la eva-luación. Dar la mayor claridad posible desde un comienzo sobre qué se va a medir y qué se va a cuantificar es una posición de responsabilidad y compromiso con la puesta en marcha de la evaluación. Además, esto evitará sorpresas y dificultades para tomar medidas correctivas y decisiones concretas respecto a los resultados de la evaluación.

• ¿Cómo se evalúa? Es decir, ¿cuáles son las características, particu-laridades, originalidades, dimensiones y requisitos que requiere la ejecución de la evaluación?

• ¿Quién evalúa? La respuesta a esta pregunta no es neutral porque bien se puede adaptar a este tema el dicho popular: “dime quién evalúa y te diré cuáles son los resultados”. En otras palabras, dependiendo del evaluador la evaluación podrá tener un determinado sesgo, perfil o connotación, dado que es realizada por personas o instituciones con ideologías, intereses y compromisos que están presentes desde un comienzo y pueden sesgar su orientación.

• ¿Cuándo se evalúa? El momento del proceso cambia la naturaleza de la evaluación. No es lo mismo si se hace al comienzo de un proce-so, en el medio de él o al final. Tampoco si se hace en una coyuntura política difícil o de poca estabilidad. Incluso hay que considerar si se evalúa al comienzo o al final de un gobierno. Por lo tanto, especificar el momento más adecuado da mayores garantías de respaldo y apro-vechamiento del ejercicio.

• ¿Para quién se evalúa? El trabajo de medir un esfuerzo o intervención tiene propósitos específicos que deben ser claramente conocidos desde un comienzo. De su respuesta dependerá si la intención del ejercicio es modificar comportamientos o procedimientos, evaluar responsables, informar a los gerentes o verificar resultados dentro de una suerte de accountability o, aun más, de empoderamiento de la comunidad para que ejerza su derecho a exigir cumplimiento y calidad en la entrega de bienes y servicios1.

1. El término responsabilización fue acuñado por el Centro Latinoamericano de Adminis-tración para el Desarrollo (CLAD) como versión al español del concepto accountability, con la diferencia de que incluye el control social por la ciudadanía.

133

Habiendo hecho dichas aclaraciones, el cuadro 4 resume la posible gama de evaluaciones según cinco diferentes criterios:

Cuadro 4.

Tipos de evaluación según diferentes criterios

A. Según función

Diagnóstica Orientadora Predictiva De control

establece brechas.analiza el Foda. examina la discre-pancia o identidad entre objetivos y metas. inspecciona el estado de la situa-ción.

Redefine la estruc-tura y el funciona-miento. Recomienda cam-bios. Facilita tomar conciencia de los problemas y solu-ciones.

proyecta la situación. plantea un es-cenario de largo plazo. anticipa los cambios.

da seguimiento y evalúa proce-sos en marcha.evalúa cómo los insumos se ligan a los procesos. pondera funcio-namientos.

B. Según finalidad

Sumativa Formativa

Se realiza al final de una intervención (o de una fase de una intervención) para determinar en qué medida se produjeron los resultados previstos. el objetivo es proporcionar información sobre el valor del programa (oecd 2002).

se realiza durante la fase de implementación de una interven-ción. Respalda el seguimiento. tiene como propósito mejorar los procesos.

C. Según participación de actores

Interna Externa

la realizan directamente los mismos involu-crados en el programa o política.

participan múltiples actores des-de fuera del programa o política.

6 / L a f u n c i ó n b á s i c a d e e v a l u a c i ó n

E d g a r O r t e g ó n Q u i ñ o n e s134

D. Según momento

Inicial Intermedia Final

se ejecuta al inicio del programa o política. Cuantifica recursos físicos, humanos y financieros.

se ejecuta durante la ejecución del programa o política. Cuantifica el desem-peño de las activida-des, procedimientos y bienes y servicios producidos.

Se ejecuta al final del pro-grama o política. evalúa cambios en las condiciones de personas, instituciones o entorno. mide el resultado a nivel de propósito y fin.

E. Según enfoque

Cualitativa Cuantitativa Mixta

Mide percepciones, niveles de satisfacción, aprobación o comporta-miento.

deriva de métodos que recogen y procesan información en formato numérico o categorías precodificadas.

computa aspectos cuantita-tivos y cualitativos. es una síntesis de series de datos básicos que muestran los cambios de vida por efecto de las políticas.

6.3 La evaluación mediante la metodología del marco lógicoLa metodología del marco lógico (MML) es quizás una de las herramientas más ampliamente utilizadas por planificadores y evaluadores de proyectos y programas en la región. Fue desarrollada por la AID, rediseñada por la GTZ con el método ZOPP de planeación de proyectos orientada a objetivos y adoptada por la mayoría de las agencias nacionales de cooperación, las Naciones Unidas y el PNUD, además de otros organismos internacionales, como el BID y el Banco Mundial. La MML facilita las tareas de gestión del ciclo de vida de los proyectos y programas, provee apoyo a la gestión por resul-tados, canaliza la participación de los involucrados y da sustento a las tareas de seguimiento y evaluación de manera clara y precisa. En otras palabras, ayuda a resolver tres problemas: a) concretiza los objetivos del programa y las actividades conducentes a su logro; b) permite comparar, sobre una base objetiva, lo planificado con lo logrado; y c) sintetiza en un cuadro responsa-bilidades y metas dentro de los plazos acordados.

Fuente: Arboleda (2008), elaboración propia.

135

Esta metodología se fundamenta en relaciones de causa-efecto: entre más estrechos sean los vínculos de causa-efecto entre objetivos y actividades conducentes a su logro, mejor será el diseño de los programas. La variable independiente es la causa, la variable dependiente es el efecto y la variable interviniente es todo factor, hecho o circunstancia presente durante la eje-cución del programa.

La MML se trabaja a partir de una matriz de cuatro filas y cuatro colum-nas. Como se aprecia en el gráfico 22, en la primera columna se colocan los objetivos: el Fin, el Propósito, los Componentes o Productos y las Activida-des; en la segunda columna van los indicadores (su nombre, el método de cálculo y la frecuencia de medición); en la tercera, los medios de verificación o fuentes de información; y en la cuarta, los supuestos o riesgos que puede enfrentar un programa y que escapan al ámbito de control del equipo. Dado que se supone que los riesgos no van a darse, los supuestos se expresan en forma positiva para que no comprometan el logro de un objetivo de nivel superior. Cuando la probabilidad de ocurrencia de un riesgo es alta y no hay posibilidad de rediseñar el proyecto conviene abandonar la iniciativa.

Gráfico 22. La matriz de marco lógico (MML): relaciones de causalidad

Fuente: Norad (1997), elaboración propia.

Resumen narrativo de

objetivosIndicadores Medios de

verificación Supuestos

Fin(objetivo general)

Propósito(objetivo principal)

Componente(objetivos específicos)

Actividades(acciones)

Sí

Sí

Sí

Sí

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E d g a r O r t e g ó n Q u i ñ o n e s136

En cuanto a los objetivos, estos se jerarquizan para cada fila, como se muestra en el gráfico 22, de manera que en la primera fila se trata del objetivo general de desarrollo o fin, en la segunda del objetivo principal o propósito, en la tercera de los objetivos específicos o componentes y en la última de las actividades o acciones por cada producto.

En cuanto a los indicadores, para el fin hablamos de indicadores de impacto o de contribución al objetivo nacional; para el propósito, de indi-cadores de resultado, efecto o cambio en las condiciones de las personas, las instituciones o el entorno; para el componente o producto registramos indicadores de producto; y, finalmente, para las actividades se anotan indica-dores de proceso, insumos o costo. Al final, todos son indicadores de eficacia.

De los cuatro objetivos, el fin y el propósito son exógenos y pertenecen al contexto de la política pública, mientras que los componentes y las acti-vidades son objetivos endógenos porque pertenecen a la gestión gerencial del programa. Así, el fin responde a la pregunta: ¿a qué objetivo estratégico contribuye el programa?; el propósito, responde a: ¿qué se espera lograr con el programa?; los componentes, a: ¿qué bienes o servicios se requiere producir?; y las actividades responden a la pregunta: ¿cómo se producirán los componentes?

Las relaciones de causa-efecto entre los distintos niveles de objetivos –o las relaciones entre actividades y componentes, componentes y propó-sito, propósito y fin– describen condiciones necesarias y suficientes. Así, las actividades son necesarias y suficientes para producir cada componente; los componentes lo son para lograr el propósito y el propósito también lo es para el logro del fin. Y este es un aporte o contribución para el logro de un objetivo estratégico u objetivo de desarrollo en el largo plazo. Por lo tanto, las relaciones de causa-efecto en esta lógica configuran hipótesis de desarrollo que durante la ejecución del programa se pondrán a prueba, es decir, serán confirmadas o rechazadas.

La estructura de la MML muestra tres lógicas:

A. Una lógica vertical, de abajo hacia arriba, en la cual cada objetivo es necesario y suficiente para lograr el objetivo superior. Las actividades son necesarias y tienen los supuestos suficientes para producir los componentes; los componentes son necesarios y tienen los supuestos suficientes para alcanzar el propósito; el propósito es necesario y tiene los supuestos suficientes para lograr el fin.

137

B. Una lógica horizontal, que muestra la forma en que los medios de verificación (fuentes de información) son los necesarios y suficientes para obtener los datos requeridos para el cálculo de los indicadores. Es decir, cada objetivo especificado en el resumen narrativo debe contar con los indicadores necesarios y suficientes para permitir su seguimiento y evaluar sus resultados.

C. Una lógica transversal, que se puede interpretar de la siguiente ma-nera: si llevamos a cabo las actividades identificadas y si los supuestos asociados a estas se cumplen, entonces produciremos los compo-nentes; si producimos los componentes y si los supuestos asociados a estos se cumplen, entonces lograremos el propósito; si logramos el propósito y si se cumplen los supuestos asociados a este, entonces con-tribuiremos al logro del fin. Y si se mantienen los supuestos asociados a este, se garantizará la sostenibilidad de los beneficios del programa en el largo plazo (ver el gráfico 22 y el cuadro 5).

Cuadro 5. Ejemplo simplificado de la matriz de marco lógico para un Programa

de Mejoramiento de la Educación

Resumennarrativo de los

objetivosIndicadores Medios de

verificación Supuestos

Fin(objetivo general)

- contribuir a mejorar la cali-dad de la educa-ción superior.

- el 80% de los alumnos egresados pasan las pruebas de acceso a la universidad con el mejor puntaje.

- pruebas de medición de calidad de la educación - informes del ministerio de educación.

- el gobierno con-tinúa respaldando el programa.

Propósito(objetivo principal)

- calidad de la educación prima-ria mejorada.

- Reducción del ausentismo escolar en 30%.- aumento del ren-dimiento escolar en pruebas de aptitud académica en un 40%.

- estudio de la unesco.- exámenes a docentes por agencia externa.

- los profesores continúan capaci-tándose.- los profesores continúan utili-zando los nuevos materiales. - los alumnos comprenden me-jor los conceptos.

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E d g a r O r t e g ó n Q u i ñ o n e s138

Por último, es importante aclarar que en el uso de la MML, como pro-ceso metodológico, intervienen otras técnicas y métodos complementarios que es necesario desarrollar para que el ejercicio sea completo y no se haga de manera mecánica, como un simple requisito para acceder al presupuesto.

La MML es un medio y no un fin en sí misma, por ello, como elemento de reflexión, exige comprender y definir siete pasos:

• Análisis de involucrados: según grupos, tener en cuenta sus intereses, fortalezas, expectativas, problemas percibidos, recursos y mandatos.

• Árbol del Problema o árbol de causas y efectos tanto directos como indirectos.

• Árbol de Objetivos o de medios y fines, o situación esperada al resolver el problema.

• Análisis de alternativas: Identificar acciones para cada medio en el nivel inferior, clasificadas en complementarias y excluyentes, y seleccionar la estrategia óptima.

Componen-tes(objetivos específicos o productos)

- 3.000 docentes suficientemente capacitados, certificados y motivados.- dotación de au-las con nuevos medios pedagó-gicos.

- porcentaje de pro-fesores que termina-ron los cursos.- porcentaje de pro-fesores matriculados en los cursos.- Horas de formación impartidas.

- informe de consultora externa.- Registro de asociación de profesores.- informes del ministerio.- informe de la contraloría.

- los profeso-res aplican los nuevos conoci-mientos. - las escuelas están dotadas y adaptadas para aplicar los nue-vos textos.- los apoderados y los alumnos respaldan la iniciativa.

Actividades(acciones principales por cada producto)

- ejecución de 100 cursos de perfeccionamien-to y actualización en cuatro años.- elaboración de nuevos textos.- Reclutamiento de instructores.- preparación del diagnóstico.

- costos totales de los cursos.- costos por profe-sor capacitado.- presupuesto total del programa.- Fondos para mate-riales e insumos.

- informe del ministerio de educación.- ley de presu-puesto.- estudio de la asociación de profesores- estudio de las naciones unidas.

- profesores asis-ten a los cursos.- Existe suficien-te interés en la modernización.- presupuesto aprobado y asig-nado.

elaboración propia.

139

• Estructura Analítica del Programa: Esquema de la estrategia óptima que resume la intervención en cuatro niveles jerárquicos a partir del Árbol de Objetivos: Fin, Propósito, Componentes y Actividades.

• Elaboración de la MML con sus Objetivos, Indicadores, Medios de Verificación y Supuestos o Hipótesis.

• Monitoreo y evaluación con base en los indicadores establecidos para medir el grupo beneficiario (¿quién?), la cantidad (¿cuánto?), la calidad (¿cuán bueno?), el tiempo (¿cuándo?) y el lugar (¿dónde?) (Ortegón y Medina 2005; Aldunate 2004).

6.4 Evaluación de impacto: ¿cuál es el efecto neto del programa sobre los beneficiarios? Los diferentes enfoques de la evaluación, tanto en su nivel teórico como en el práctico, volcados sobre las políticas públicas deben un reconocimiento a un destacado número de autores –principalmente anglosajones– que han influido en el pensamiento sobre ella gracias a sus trabajos en educación, salud, psicología, sociología, política y administración.

• En primer lugar, cabe enfatizar a Ralph Tyler por el desarrollo pionero de la evaluación por objetivos para las prácticas educativas. Tyler des-taca que el buen desempeño de una gestión pública se juzga por el cumplimiento de los objetivos y estos son el principal referente para evaluar sus resultados.

• Edward Suchman, como exponente de la evaluación como investi-gación científica, considera que la evaluación tiene como objetivo fundamental enfatizar el concepto de valor: al evaluar un programa hay valores predeterminados y se interactúa con valores predefinidos; además, la evaluación en sí misma juzga situaciones que presentan algún tipo de valor. En consecuencia, el ejercicio de la evaluación estará asociado de manera importante con la validación del sistema de valores en la sociedad.

• Donald Campbell ha sido uno de los más grandes pensadores en la investigación de las ciencias sociales. Sus aportes importantes están en el campo de los diseños experimentales –en particular sobre su validez interna y externa– y de los factores o riesgos que pueden estar presentes con la validez, cuando se trata de comparar las características de un grupo de tratamiento y uno de control. Esta validez hace relación

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E d g a r O r t e g ó n Q u i ñ o n e s140

también con la capacidad del diseño para separar del efecto bruto de la intervención todos aquellos efectos externos no atribuibles a la política o programa y de esta manera quedarse solo con el efecto neto que se considera como impacto. Por otra parte, el trabajo de Campbell junto a Stanley, Diseños experimentales y cuasi experimentales en la investigación social (1982), se considera una lectura necesaria sobre la materia.

• Scriven es uno de los máximos exponentes de la evaluación como “ciencia del valor” y discrepa de aquellos que suscriben que la eva-luación es una instancia proveedora exclusivamente de información para la toma de decisiones. Así, él considera que el esfuerzo va más allá de disminuir la incertidumbre, ya que, por el contrario, para él la realidad existe, puede ser analizada y descrita y los acontecimientos pueden ser probados para demostrar su beneficio sobre la sociedad. En este orden de ideas postula dos tipos de evaluaciones: la formativa y la sumativa. La evaluación formativa provee información y genera retroalimentación (feedback) sobre la marcha a aquellas personas que están intentando mejorar algo; mientras tanto, la evaluación sumativa se realiza al final de la intervención y provee información a quienes toman decisiones sobre invertir, gastar, terminar o recortar una acti-vidad. Aun más, postula que las evaluaciones deben ser evaluadas. Es decir, debe hacerse una meta-evaluación (Scriven 1967).

• Cronbach introduce la categoría de planificación evaluativa, en la cual no solo deberían evaluarse los objetivos sino también los procesos, y considera que ha de ser una actividad reflexiva para generar aprendi-zaje institucional.

• Robert Stake (2004) enfatiza la importancia de los métodos cualitativos en la evaluación de las políticas públicas y señala, por encima de todo, que la evaluación debe cubrir la descripción del programa en su tota-lidad, lo mismo que de sus relaciones institucionales con los sectores involucrados en la obtención de determinados objetivos (evaluación comprehensiva).

• Por su parte, la evaluación impacto ex post determina si hubo cambios en el bienestar de la población objetivo atribuibles a la intervención. Es decir, busca cuantificar la magnitud, efectividad, eficacia, eficiencia y sostenibilidad de los efectos generados por la intervención, efectos que pueden ser buscados o no buscados. Los efectos buscados están previstos y generalmente son positivos; los no buscados pueden ser

141

positivos o negativos y pudieron haber sido previstos o no durante la formulación del programa (Navarro et al. 2006).

• Finalmente, de acuerdo a la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda de Chile:

[…] su objetivo es evaluar el impacto que tienen los programas públicos en sus beneficiarios. Dependiendo de los ámbitos a evaluar, se definen como Evaluaciones en Profundidad o Módulo de Evaluación Impacto. En las Evaluaciones en Profundidad se integra la evaluación de los resultados de corto, mediano y largo plazo de los programas (eficacia), la eficiencia y la economía en el uso de los recursos, y los aspectos relativos a la gestión de los procesos internos de los programas. El Módulo de Impacto evalúa la eficacia de un programa y los principales aspectos de la eficiencia y uso de recursos (Dipres 2009).

Entre los métodos de evaluación de impacto están los siguientes: diseño experimental (aleatorio), diseño cuasi experimental (no aleatorio), metodologías cualitativas, evaluación de programas afectando a una pobla-ción entera mediante simulaciones o meta-análisis y evaluación basada en la teoría. Por tanto, las soluciones que plantea la evaluación de impacto son la aleatorización, la no aleatorización mediante técnicas de pareo (matching), la regresión discontinua, el manejo de la variable instrumental o de la fuente observable de variación exógena de participación en el programa y el método de diferencias en diferencias para comparar las existentes entre el grupo de control y el grupo de tratamiento, es decir, el cambio promedio del resultado en el grupo de tratamiento en el curso del experimento menos el cambio promedio del resultado del grupo de control a lo largo del mismo lapso.

En la evaluación de impacto hay dos preguntas clave para conocer su efectividad:

A. ¿La población objetivo ha resultado realmente beneficiada con los bienes y servicios del programa?

B. ¿Cuál sería la situación de los beneficiarios si no hubieran participado del programa?

Para dar respuesta a ellas, la evaluación de impacto debe separar –a partir de todos los beneficios observados sobre la población beneficiaria– del entorno o de la presencia de otras políticas o intervenciones aquellos efectos derivados de factores externos a la política y que de todas maneras

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E d g a r O r t e g ó n Q u i ñ o n e s142

se hubieran presentado como consecuencia de la evolución normal de los acontecimientos. Así, el efecto neto del programa sería el efecto bruto menos los efectos externos. Por lo tanto, la evaluación de impacto de un programa mide la efectividad en el logro de sus objetivos y su desafío es aislar el efecto del programa de otros determinantes de los resultados, por eso exige generar un grupo de control que provea el escenario contrafactual.

La evaluación de impacto toma en cierta medida la terminología y el procedimiento utilizados en las ciencias médicas o biológicas, en las cuales se lleva a cabo un tratamiento nuevo (políticas o intervenciones) sobre un determinado grupo de personas (grupo de tratamiento); al mismo tiempo, existe otro grupo de personas, que no es tratado y constituye el grupo de control. Así, el experimento consiste en determinar los impactos del trata-miento sobre diferentes variables, a los que se denomina resultados. De la diferencia entre los resultados que se logran después de la intervención y las condiciones prevalecientes antes de ella, surge la evaluación. Este es el caso de la aplicación de vacunas o nuevos medicamentos.

Para ello, durante el proceso se deben comparar dos grupos de benefi-ciarios de idénticas características socioeconómicas y culturales, con la única diferencia de que un grupo participa en el programa y el otro no. Ambos grupos son idénticos por el hecho de haber sido elegidos aleatoriamente. En esta secuencia, construir el contrafactual (¿qué hubiera pasado si no hubiera habido programa?) significa comparar los resultados finales del programa en el grupo de beneficiarios respecto al de no beneficiarios, pero cuyas características son similares a las de los primeros. En otras palabras, se compara la situación de quienes participaron en el programa con la de quienes no fueron elegidos para ello (ver el gráfico 23).

Frente a dicha situación hay dos procedimientos posibles: uno deno-minado diseño experimental o aleatorio y el otro cuasi experimental o no aleatorio.

En el caso del diseño experimental (aleatorio) existe un grupo de tratamiento y un grupo de control –grupo testigo o de no beneficiarios– que forma parte de la población objetivo y comparte las características socioeconómicas, culturales y educacionales de quienes sí participan. Los no beneficiarios se encuentran, pues, en el mismo contexto pero no participan del programa. De esta manera, el impacto del programa es la diferencia entre la observación del grupo de “tratamiento” y el de “control” (ver el gráfico 24).

143

elaboración propia.

AntesEx ante (situación i nicial)

DespuésEx post (situación almomento de medir)

Intervención

Beneficiarios directos(grupo de tratamiento)

Grupo de control o testigo

Antes(situación inicial)

Después(situación al momento

de medir)

Gráfico 24. Diseño experimental (aleatorio)

Grupo de control(no beneficiarios)

Grupo de tratamiento (beneficiarios)

Efecto del programa

to t1

Programa

Y

T

Impacto(puntaje de quien participó en el

programa menos puntaje de quien no participó)

Fuente: Dipres (2009), elaboración propia.

6 / L a f u n c i ó n b á s i c a d e e v a l u a c i ó n

Gráfico 23. Grupo de tratamiento y grupo de control

E d g a r O r t e g ó n Q u i ñ o n e s144

En el gráfico 24 no se visualiza el sesgo de las variables que no son observadas por el investigador y que pueden tener algún efecto en inducir la participación de los beneficiarios en el programa. Más adelante, el gráfico 25, por el contrario, sí muestra el sesgo de las variables no observadas.

En el diseño cuasi experimental (no aleatorio), no es posible generar grupos de control y grupos de tratamiento y los beneficiarios se seleccio-nan mediante criterios de elegibilidad y focalización (no aleatorios), para así establecer la diferencia entre estos y los no beneficiarios. En este caso, las variables no pueden ser controladas por el investigador y se trabaja con muestras naturales. Además, siempre existirá la amenaza de que una tercera variable sea la supuesta causa de los cambios operados. En consecuencia, se trata de simular el diseño experimental con información sobre beneficiarios y no beneficiarios mediante el uso de técnicas estadísticas para minimizar o eliminar las diferencias entre ambos grupos.

En el gráfico 25, el programa transcurre en el tiempo transcurrido entre T0 y T1. La diferencia entre Y0 y Y1 representa el sesgo del programa y la dife-rencia entre Y1 y Y2 el logro o efecto neto del programa. Igual lectura se da en el gráfico 26. El programa puede ser, por ejemplo, entregar un computador a los alumnos de educación media y, seis años después, medir su impacto en comprensión y rendimiento curricular.

Se presentan dos gráficos sobre el mismo experimento para destacar el sesgo de medición o de validez interna que debilitan los resultados de la evaluación impacto, principalmente con diseños cuasi experimentales.

Gráfico 25. Diseño cuasi experimental (no aleatorio)

Y

T

Logro

Sesgo

t0 t1

Control

Beneficiarios

yo

y1

y2

Programa

145

Gráfico 26. Diseño cuasi experimental (no aleatorio)

Las teorías sobre evaluación de impacto resaltan la superioridad del diseño experimental para determinar la causalidad. Sin embargo, por razones éticas y políticas es difícil negar o impedir el acceso a personas que tienen las mismas necesidades. De otra parte, en el caso del diseño cuasi experimental el criterio de validez interna –o confiabilidad del diseño en inferir la relación de causalidad que existe entre el programa y los cambios observados en el bienestar de los beneficiarios– es fundamental. La diferencia principal entre los métodos naturales o cuasi experimentales y los experimentales radica en la utilización de supuestos sobre el comportamiento de los individuos, pues los primeros no se basan estrictamente en un diseño experimental. El cuadro 6 muestra las diferencias entre ambos diseños.

Navarro et al. (2006) resumen los principales problemas de validez interna del diseño de evaluación de impacto, que se dan principalmente al aplicar diseños cuasi experimentales, problemas detectados por connotados autores en la materia (Shadish, Cook y Campbell 2002; Rossi et al. 2004; Lipsey y Freeman 2004; Royse et al. 2006). Tales problemas serían:

A. Selección: por diferencias iniciales entre beneficiarios y no benefi-ciarios del programa que explican la variación de los indicadores de impacto. Tales diferencias ocurren cuando el ingreso al programa

Fuente: Dipres (2009), elaboración propia.

Y

T

Diferenciapre

programa

Beneficiarios

Control

Sesgo

Efecto del programa

Programa

t0 t1

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E d g a r O r t e g ó n Q u i ñ o n e s146

ocurre por “autoselección”, ya sea por decisión del beneficiario o del administrador del programa.

B. Historia: se trata de eventos externos, como cambios de comporta-miento, que ocurren entre el inicio del programa y el momento de la evaluación, los cuales podrían explicar la variación de los indicadores.

C. Maduración: puede haber cambios naturales en los beneficiarios como resultado del paso del tiempo (envejecimiento, hábitos, madurez intelectual, etc.), los que podrían explicar el cambio en los indicadores.

D. Deserción: es decir, disminución en el tamaño de los grupos de tratamiento y de control por abandono o por dificultad para ubicar a sus integrantes para medir su situación después del programa.

E. Aplicación de pruebas: es un problema que surge como conse-cuencia de tomar la misma prueba dos veces o por la familiaridad de los entrevistados ante la primera prueba o su reacción ante ella.

F. Instrumentación: se debe a los efectos producidos por cambios o inconsistencias en los instrumentos de recolección de la informa-ción sobre los indicadores antes y después de la intervención.

G. Regresión: es la tendencia originada por aquellos participantes que tienen características extremas (altas o bajas) a regresar a la media de la variable que se mide.

Cuadro 6. Diferencias entre diseños de evaluación

DiferenciasDiseños de evaluación

Experimental Cuasi experimiental

Características

asignación aleatoria antes de iniciar la operación del proyecto.

asignación no aleatoria. el grupo de control puede conformarse una vez iniciado el proyecto.

Ventajas

En promedio, los grupos son similares en todas sus características, excepto en la participación en el proyecto.

se puede realizar en cualquier proyecto.

LimitacionesPolíticamente, la asigna-ción aleatoria no es tan viable.

la asignación de grupos similares no es fácil. existe un sesgo de selección.

Fuente: navarro et al. (2006).

147

6.5 Evaluación comprehensiva de programasToda evaluación es una disciplina de conocimiento. Y, en palabras de Scriven (1991), una disciplina es un constructo intelectual organizado que conlleva procedimientos e instrumentos para generar resultados con el apoyo de un marco teórico. En este contexto, la evaluación comprehensiva de programas constituye un esfuerzo sistemático y ordenado por evaluar el conjunto de procedimientos, programas y políticas que cubren un determinado ministe-rio. También se define como la necesidad de evaluar instituciones o conjuntos de instituciones pertenecientes a un sector, necesidad que:

[…] analiza la consistencia estratégica entre los objetivos institucionales y sectoriales, el diseño institucional (estructura institucional y la distribución de funciones entre las distintas unidades de trabajo), los procesos productivos y de gestión, el uso de recursos financieros y los resultados en la provisión de bienes y servicios (Dipres 2009).

Este tipo de evaluaciones tiene una duración aproximada de un año y puede ser realizado internamente o también en forma externa por univer-sidades o empresas consultoras seleccionadas a través de licitación pública. Se trata de evaluaciones que enfatizan tres aspectos:

A. Diseño institucional: consistencia entre misión, objetivos estratégi-cos, productos estratégicos y beneficiarios.

B. Capacidad institucional: procedimientos de gestión, mecanismos de coordinación, mecanismos de asignación y transferencia de recursos, mecanismos de rendición de cuentas y de auditoría e instrumentos de monitoreo y evaluación.

C. Resultados y uso de recursos: medidos a través de indicadores de desempeño, eficacia, calidad, eficiencia, economía y costo-efectividad, vinculando los resultados con los recursos asignados (Dipres 2010).

La evaluación comprehensiva de programas constituye una respuesta decisiva a la tradicional desarticulación entre niveles de planificación y herra-mientas de gestión. Es decir, implica evaluar la racionalidad de la estructura institucional de un ministerio, mejorar la coherencia de su funcionamiento interno y su forma de articularse con sus contrapartes más directas, corregir la distribución y repartición de funciones para hacerla más dinámica y eficaz y optimizar la utilización de los recursos para ofrecer determinados bienes

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Imagen objetivo

Acuerdo nacional

Nivel global

Proyecciones macroeconómicas

Nivel sectorial

Nivel territorial

Nivel institucional

Nivel operativo

HerramientasVisión nacional

Políticas de Estado

Política general de gobierno

Marco plurianual

Lineamientos de política sectorial

Plan de desarrollo territorial

Plan estratégico institucional

Presupuesto anual

Niveles

y servicios a la población. En síntesis, es una mirada global a la forma de funcionamiento de un ministerio o sector en el cumplimiento de determi-nadas metas, con el fin de reforzar el conjunto de herramientas disponibles y mejorar sus estándares (ver el gráfico 27).

6.6 Los efectos de la intervención y la evaluaciónLos efectos e impactos de una intervención sobre los beneficiarios deben ser definidos y previstos a priori en la etapa de diseño de toda evaluación. Anticipar las consecuencias es un ejercicio conceptual de gran riqueza por-que permite a los gerentes públicos tener idea de manera ex ante sobre las repercusiones de la política o programa. Esto ayuda a definir los alcances de la evaluación, su metodología y su entorno.

Según Navarro (2005), “los efectos son previstos cuando se han for-mulado hipótesis sobre ciertos cambios que la política podría generar en los beneficiarios”. Estas hipótesis las formula el evaluador de acuerdo a su conocimiento, experiencia, ideología, objetivos, recursos y antecedentes de la política. Por lo general, se trata de relaciones causales entre el tipo de

Gráfico 27. Articulación entre niveles de planificación

y herramientas de gestión

Fuente: Shack (2010), elaboración propia.

149

intervención que se evalúa y determinados cambios en las condiciones de los beneficiarios. Los efectos no previstos, tal como su nombre lo indica, son aquellos cambios que sufren los beneficiarios que no fueron tomados en cuenta o en consideración en el diseño de la evaluación o en la intervención.

Los efectos de la intervención pueden ser positivos o negativos. Los positivos son considerados como mejora, ascenso, avance o progreso en las condiciones de los beneficiarios y los negativos representan aquellos cambios no deseados que deterioran, dañan o perjudican a los mismos como resultado de la intervención y que no fueron tenidos en cuenta en la evaluación o en la política misma. La combinación de estas categorías da lugar a cuatro posibles situaciones: cambios positivos previstos, cambios positivos no previstos, cambios negativos previstos y cambios negativos no previstos. Por ejemplo, en el caso de una política o programa de transporte público masivo se pueden identificar como cambios positivos previstos la reducción de contaminación del aire y el menor tiempo de espera por parte de los pasajeros; como cambios positivos no previstos, la reducción del au-sentismo escolar; como cambios negativos previstos las protestas por parte del servicio informal; y como cambios negativos no previstos la mayor tasa de evasión del pago por parte de los pasajeros (ver el cuadro 7).

Cuadro 7. Ejemplo simplificado de un tablero de impactos para un servicio

de transporte público masivo

Impactos Previstos No previstos

Positivos ˗ Reducción de contaminación˗ menor tiempo de espera

˗ Reducción del ausentismo escolar

Negativos ˗ protesta del servicio informal ˗ incremento de la tasa de evasión del pago

6.7 Categorías de indicadores para la evaluaciónUn indicador es una expresión que describe o detalla actividades en términos cuantitativos y cualitativos con el fin de evaluarlas de acuerdo a métodos o procedimientos establecidos; además, mide el desempeño o las características de una actividad que necesita ser cuantificada para conocer sus resultados.

Los indicadores pueden clasificarse en simples o compuestos: los simples son cifras absolutas o relativas en cuyo proceso de construcción

Fuente: navarro (2005).

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E d g a r O r t e g ó n Q u i ñ o n e s150

se han realizado operaciones de adición o sustracción; los compuestos son cifras absolutas o relativas en cuya construcción se han realizado operaciones matemáticas que permiten establecer relaciones entre indicadores simples (Cecchini 2005).

En base a dichas definiciones, Cecchini clasifica los indicadores en cinco categorías:

A. De hecho y de percepción (condición de un fenómeno y sus cambios). B. Cuantitativos y cualitativos (recogen información en formato numérico

o en forma descriptiva).C. Absolutos o relativos (miden en términos absolutos o mediante rela-

ción con otras magnitudes).D. Simples o compuestos (son la síntesis de datos básicos o la combina-

ción ponderada de los factores subyacentes).E. Intermedios y finales (propician la consecución de un producto o

contribuyen a alcanzar el fin deseado).

A partir de estas aclaraciones, y volviendo al foco de nuestra atención, que es la gestión por resultados, el gráfico 28 muestra cómo al relacionar los conceptos de costos, insumos, procesos, productos y resultados se derivan indicadores de evaluación que dan cuenta del balance entre los recursos y los beneficios de la intervención.

Gráfico 28. Interrelaciones entre conceptos de indicadores

Fuente: oecd (2002).

Insumos

Procesos

Productos

Resultados

CostosEconomía

Eficiencia

Efectividad

Costo-efectividad

151

Tales indicadores se definen así:

A. Indicador de economía: mide la capacidad de la política o programa para recuperar costos de inversión o de operación o su capacidad para gestionar mejor los recursos asignados. Estas recuperaciones pueden darse por mejor gestión, por aporte de los usuarios, por venta de servicios o por contribuciones de otras entidades. Por ejemplo: “Recuperación del 20% en el costo de operación anual del servicio por control de la evasión”.

B. Indicador de eficiencia: mide qué tan bien se utilizan los insumos o recursos en la producción de los resultados o productos. El indicador muestra la relación entre los productos o servicios y el costo o los insu-mos utilizados. Por ejemplo: “Costo promedio por alumno capacitado por semana de curso”.

C. Indicador de eficacia: mide el nivel de cumplimiento de los objetivos tanto en tiempo como en volumen. Por ejemplo: “Aumento porcentual en la cobertura de atención de salud”

D. Indicador de calidad: mide los atributos o características de los bienes y servicios entregados respecto a ciertos criterios o normas. Por ejemplo: “Porcentaje de productos aceptados sin reclamos por los clientes”.

E. Indicador de costo-beneficio: mide tanto los costos como los beneficios en términos monetarios. Ejemplo de este tipo de indicador es el Valor Actual Neto (VAN), que es la diferencia entre el costo de capital de la inversión y el valor presente de los flujos netos futuros; también la Tasa Interna de Retorno (TIR) o tasa de descuento, que hace el VAN igual a cero.

F. Indicador de costo-eficiencia: se utiliza cuando no es posible expresar los beneficios del proyecto en términos monetarios, como sucede en algunos proyectos de educación o salud, o cuando el esfuerzo es de-masiado grande o el costo demasiado alto. En estas circunstancias, el objetivo es determinar cuál alternativa de proyecto logra los objetivos deseados al mínimo costo, es decir, cuál lo hace más eficientemente. Para ello existen tres opciones:

• Costo mínimo (valor actual de los costos): si los beneficios son igua-les, elegiremos aquella alternativa que presente el menor costo. Y, dado que los costos ocurren en distintos momentos del tiempo, la comparación se realiza en valor actual y para ello se aplica la fór-

6 / L a f u n c i ó n b á s i c a d e e v a l u a c i ó n

E d g a r O r t e g ó n Q u i ñ o n e s152

mula del Valor Actual de los Costos (VAC). Siendo C los costos del proyecto en el año i, r la tasa de descuento y n la vida útil, entonces:

• Costo por unidad de beneficio: cuando las alternativas ofrecen beneficios diferentes y solo se diferencian por el “volumen de be-neficio” o unidad de beneficio, entonces el criterio de selección es el costo por beneficiario. Para ello se calcula para cada alternativa el Valor Actual de los Costos (VAC) y se divide por el número de beneficiarios; se elegirá la alternativa de menor costo.

• Costo Anual Equivalente (CAE): cuando se considera que todas las opciones tienen los mismos beneficios y distinta vida útil, el CAE representa todos los costos en una cuota anual, cuyo valor actua-lizado es igual al VAC de los costos del proyecto. Para obtener el CAE se multiplica el VAC por un factor de recuperación del capital (Mideplan 2009), de la siguiente manera:

Vale la pena recordar que la evaluación privada se hace a precios de

mercado y la evaluación social a precios sociales, tomando en consi-deración el costo real de los insumos para la sociedad en su conjunto. Dadas las distorsiones en el mercado, por ejemplo los impuestos, se hace necesario ajustar el precio privado de los insumos por un factor de corrección a fin de obtener el costo real para la sociedad. Estos factores de corrección son los llamados precios sociales, por ejemplo el precio social de la divisa y el precio social de la mano de obra. El procedimiento consiste en multiplicar el precio privado del insumo por

cae = Vac (FRc)

153

el factor de corrección (precio social), con lo cual se obtiene el costo real del insumo para la sociedad.

G. Costo-efectividad: para evaluar la eficiencia se utiliza el costo-beneficio o el costo-efectividad. La diferencia entre los dos métodos radica en la forma de valorar los beneficios. En el primero, los beneficios se expre-san en términos monetarios, mientras que en el segundo los beneficios son valorados a través de indicadores sociales que miden los cambios en las condiciones de bienestar que se evalúan. Por ejemplo, costo del tratamiento versus años de vida ganados; costo del tratamiento versus muertes evitadas o enfermedades evitadas; costos del programa versus reducción de accidentes.El gráfico 29 muestra, en primera instancia, todos los costos que ocu-

rren en el horizonte de planeación del programa; en segunda instancia el costo actualizado (CA) o pago único en el momento 0, es decir, supone un pago hoy –pago contado– de todo el programa; por último, en tercera ins-tancia, muestra la transformación del CA en cuotas iguales o constantes, que se pagan durante los “n” periodos del programa. A este valor se le denomina costo anual equivalente (CAE).

Gráfico 29. Transformación de los costos totales en costo actualizado

(CA) y costo anual equivalente (CAE)

0 1 2 3 n-1 n

C0 C1 C2 C3 Cn-1 Cn

CA

1 2 3 n-1 n

CAE CAE CAE CAE CAE0 1 2 3 n-1 n

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E d g a r O r t e g ó n Q u i ñ o n e s154

Respecto a los beneficios netos en programas sociales, cada tipología de proyecto o programa tiene su propia forma de medirlos:

A. En el caso de la salud, toda acción está orientada a preservar la vida de las personas y a permitir el desarrollo de sus potencialidades físicas y mentales. Así, los beneficios de la atención de salud tienen relación con el ahorro de recursos que se producen por la recuperación de la salud y se dan por tres vías:

i. Los que aumentan o evitan la disminución del valor económico del valor del tiempo de las personas. Entre estos beneficios se encuentran el evitar la disminución de la productividad, el tiempo libre y el bienestar, el prolongar la vida de las personas y el acortar la duración de la enfermedad.

ii. Los que generan beneficios por ahorro de recursos al evitar atencio-nes de salud en niveles más complejos (horas médicas, materiales, equipos, medicamentos y hospitalizaciones).

iii. Los que dan pie al ahorro del costo privado y social que significa la pérdida de una vida humana.

Dado un programa de salud que disminuye el periodo de recuperación de la enfermedad, el valor económico del tiempo de la persona (VT) se puede definir en términos del total de horas que ella destina al trabajo o al ocio voluntario en el año (t), valoradas al salario por hora de trabajo. La función se expresa de la siguiente manera:

Vtt = (8.760 – Ht) * WtDonde:

Vtt = Valor económico del tiempo en el año t.8.760 = total de horas en un año (365 x 24 h).Ht = Horas que pierde la persona, es decir, que no dedica al trabajo ni al ocio voluntario.Wt = salario por hora.

Si k es la edad de la persona y n su esperanza de vida, el periodo que cubrirá la observación será: n - k años.

Si un proyecto de salud permite reducir las tasas de mortalidad, los beneficios pueden ser vistos bajo dos enfoques: el de “capital humano”,

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que considera que con la muerte se pierde producción y esta pérdida se calcula mediante el valor presente de sus ingresos futuros en el caso de que no hubiera fallecido la persona; y bajo el enfoque de “reducción de riesgo”, en el cual se calcula la disposición a pagar por disminuir la probabilidad de perder la vida en forma prematura. En otras palabras, se calcula el valor de la vida y, bajo estas circunstancias, la función tendrá en cuenta la productividad de la persona, una determinada tasa de descuento, la edades de la persona y su probabilidad de llegar a cierta edad o su esperanza de vida (Navarro et al. 2006).

B. En el caso de la educación, los beneficios del proyecto o programa consisten en el aumento de los ingresos que obtiene la persona en el transcurso de su vida producto de su trabajo. Con mayor educación y, estando empleada, la persona obtiene mayores ingresos por el hecho de tener una mayor preparación o conocimientos. También, cuando estudia, se produce un costo directo en compra de materiales, pago de escolaridad, transporte, etc. y un costo indirecto, el ingreso que pierde la persona por el hecho de estudiar. Es decir, un costo de oportunidad. El beneficio neto es la diferencia entre los beneficios debidos a los mayores años de educación y los costos que ello implica.

C. En los proyectos de edificación pública, los beneficios se dan mediante ahorro o liberación de recursos. Es decir, al realizarse un nuevo pro-yecto de edificación o construcción se da ahorro en cuanto a costos de operación, mantención, reparación y remodelación, además de ahorro de eficiencia del personal y de tiempo de los usuarios.

D. En los proyectos de agua potable, los beneficios se dan por el mayor consumo de agua, lo cual mejora la salud, brinda mayor comodidad y posibilidad de realizar actividades productivas. También se dan beneficios por liberación de recursos utilizados previamente, en la situación sin proyecto para aprovisionamiento de agua.

E. En los proyectos ambientales, finalmente, se aplica la simetría de que “un beneficio no aprovechado es un costo y un costo evitado es un beneficio” (Dixon 1988). Los costos evitados por las medidas de reducción de riesgo de desastre en los proyectos son los beneficios de la inversión. Según la metodología del Ministerio de Economía y Finanzas del Perú (MEF 2010) se identifican los siguientes tipos de beneficios:

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• Costo evitado de la reconstrucción o rehabilitación• Costo evitado de la pérdida de vidas humanas y el empeoramiento

de las condiciones• Costo evitado por gasto en enfermedades• Costo evitado de atender la emergencia• Costo evitado por la interrupción de la actividad del proyecto• Costo evitado por la interrupción de los servicios del proyecto

Dado que los bienes ambientales generan externalidades positivas y no tienen mercado que revele su precio ni tampoco se sabe cuánto están dispuestos a pagar los agentes económicos por él, es necesario recurrir a los métodos de valoración económica para bienes sin mercado. En Azqueta (2007), los métodos indirectos para descubrir el valor de los servicios de la biosfera son: el método de los costes de reposición, los métodos basados en la función de producción, el método de los precios hedónicos, el método del coste de viaje y los modelos de utilidad alea-toria. Entre los métodos directos, el más frecuente es el de la valoración contingente, donde se averigua la valoración o disposición a pagar que otorgan las personas a un recurso ambiental, preguntándoles sobre ello directamente, a través de encuestas, entrevistas o cuestionarios.

Mediante el uso de los indicadores también es posible adelantar eva-luaciones ex post de una determinada política pública con la intención de comparar, medir o controlar la situación y las características que existían con anterioridad a su ejecución. Es decir, comparar el antes con el después. La validez de este ejercicio depende de varios factores: a) la claridad con que hayan sido establecidos los objetivos de la política; b) la rigurosidad con que se hayan definido las metas y las variables; y c) la exactitud con que se hayan definido los indicadores.

Tomando en cuenta los indicadores, se podrá entonces definir la línea de base, las metas y los logros de la política (ver el gráfico 30).

6.8 Evaluación basada en la teoría Los métodos de evaluación de impacto, incluyendo el de indicadores, pueden ser complementados mediante el método basado en la teoría. Este método parte de la premisa de que la política pública se asienta en una teoría explícita o implícita relacionada con el cómo y el por qué la política

157

se considera efectiva. De este modo, considera que toda política conlleva un cuerpo teórico mínimo y que sus supuestos y afirmaciones pueden expresar-se en causas y efectos delimitados en fases secuenciales. En consecuencia, la evaluación se basará en apreciar la teoría y sus supuestos en la fase de implementación y no en la fase intermedia o al término del programa.

Para su concreción, en el diseño de la política pública la teoría im-plícita se desagrega en una serie de pasos y se establecen los métodos de recolección y análisis de la información que permitan el seguimiento de los supuestos que soportan la teoría.

El orden o sucesión de pasos que formula este método podría resu-mirse de la siguiente manera:

Paso 1. El evaluador recoge la información sobre las actividades del programa o la política con base en las respuestas de las personas sobre el aspecto al que se refiere el programa y sobre cómo, por qué y dónde funcionará.

Paso 2. El evaluador busca especificar causas o mecanismos que lo-gran el cambio –no actividades asociadas a él– y trata de identificar factores determinantes del éxito y la forma como se interrelacionan.

elaboración propia.

Objetivos de lapolítica pública

Definición demetas y variables

Definición de indicadores

Línea de base Metas LogrosSituación

sin política públicaSituación esperada con política pública

Situacióncon política pública

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Gráfico 30. Indicadores para la evaluación de la política pública

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Además, busca las conexiones y relaciones causales a partir de datos en proceso y resultados.

Paso 3. Con base en la teoría, el evaluador se concentra en los efectos en el corto y el largo plazo y analiza los cambios que se generarán según la teoría subyacente.

Paso 4. Los evaluadores y decisores analizan los hallazgos para encontrar explicaciones y lecciones, entre otras, identificar mecanismos operativos y razones del cambio y validar hipótesis y teorías (ver el gráfico 31).

Como reflexión final sobre el método basado en la teoría, se formula la siguiente pregunta: ¿cuál es el razonamiento de este método? Hay tres posibles respuestas:

• Si los hechos se dan como se esperaba, la evaluación explica cómo se generan los efectos.

• Si los datos muestran que los factores o determinantes de éxito no se han alcanzado, entonces el programa o política tendrá pocas proba-bilidades de lograr los objetivos.

Gráfico 31. Pasos de la evaluación basada en la teoría

Fuente: Weiss (1999), elaboración propia.

Paso 1Recopilación de información sobre el funcionamiento

de las actividades de la política

Paso 2Especificación de las causas que determinan el

cambio

Paso 3Identificación de los factores determinantes del cambio

y relaciones causales

Paso 4Identificación de los efectos en el corto y largo plazo

Paso 5Análisis de hallazgos para explicar y validar supuestos

¿Qué?¿Cómo?¿Por qué?¿Dónde?

Causas

Efectos

Validación

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• Si los determinantes no se han logrado, la evaluación arroja luz sobre qué pasos deben supervisarse a medida que el programa avanza.

En cierta manera, el procedimiento muestra que los efectos pueden producirse por caminos diferentes a los métodos o al camino sistemático establecido para realizar una tarea o trabajo con el fin de alcanzar un objetivo determinado. Así, la teoría que se explicita no es la única que subyace en el programa (Weiss 1999).

Sin soslayar las percepciones que subyacen en la “teoría” sobre el programa como algo abstracto y complicado, las fuentes básicas de infor-mación para adelantar la evaluación pueden contener algunos problemas en razón de la escasa documentación disponible, la información dispersa de los participantes, el amplio cuerpo teórico de las ciencias sociales sobre fenómenos complejos y los problemas inherentes a toda evaluación para lograr consenso a partir de los razonamientos lógicos de las personas.

Además, los resultados no pueden generalizarse ni aplicarse mecáni-camente a otros lugares, en razón de los problemas de interpretación.

A pesar de las limitaciones señaladas, este método arroja informa-ción valiosa tanto para adoptar medidas correctivas de manera oportuna durante la ejecución del programa como sobre la necesidad de estudios experimentales para verificar la causalidad, dado que la evaluación va dirigida a metas preestablecidas y estas pueden cambiar en el transcurso de la evaluación.

6.9 ¿Qué persigue la meta-evaluación? El libro de Wayne Parsons Políticas públicas combina dos tipos de enfoques: el análisis del proceso de las políticas públicas y el análisis en y para el proceso de políticas públicas. El primero enfatiza cómo se determinan los problemas y las agendas, cómo se formulan las políticas públicas, cómo se toman las decisiones sobre ellas y cómo se evalúan. El segundo se concentra en las técnicas, métodos y conocimientos analíticos para la evaluación y la implementación.

A partir de estos dos enfoques, la teoría y la práctica de las políticas públicas se dividen en:

A. Meta-análisis –analizar el análisis–, como rama que “implica la conside-ración de métodos y enfoques empleados en el estudio de las políticas

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públicas y su discurso y lenguaje. El meta-análisis retroalimenta la práctica del análisis de las políticas públicas”.

B. Meso-análisis, que se centra en el análisis de “cómo se forman y en-marcan los problemas y cómo se convierten en temas o problemáticas dentro de la agenda de las políticas públicas”.

Con base en estas visiones o formas de encarar la cuestión de las polí-ticas públicas se encuadra el proceso de toma de decisiones con sus marcos y contextos y se da un examen meticuloso del análisis de la implementación y los resultados.

Parsons muestra la importancia de la meta-evaluación como evaluación de la evaluación –o de la retroalimentación en el ciclo de las políticas públi-cas–. Esta mirada “supra”, tanto de ida como de vuelta, sobre todo el proceso de entradas y salidas, recursos y resultados, medios y normas para producir bienes y servicios cumple una función de gran importancia para el tomador de decisiones porque le permite saber de qué manera han participado los actores, cómo se han evitado las subjetividades y sesgos de poder en el manejo de la información, cuál es la validez y pertinencia de los datos empleados, cómo se interpretan los resultados y hasta dónde la evaluación es una mera justificación política para seguir haciendo más de lo mismo. Por lo tanto, no se trata de hacer otra evaluación sobre la ya realizada, sino que, por el contrario, la meta-evaluación consiste en complementar la naturaleza técnica de la evaluación con todos los factores políticos y éticos que pueden estar en juego.

Básicamente supone hacer un balance lo más adecuado posible entre la dimensión técnica y la dimensión política para evitar sesgos, manipulaciones, exclusiones, presiones, parcialidades, arbitrariedades, malinterpretaciones, desequilibrios, ilegalidades, incompetencias y abusos en el manejo y utilización de la información con fines políticos. Vale la pena señalar que todo ejercicio técnico posee inevitablemente elementos políticos y que todo ejercicio polí-tico involucra también elementos técnicos. De lo que se trata es de velar por que el uno no se imponga sobre el otro, de manera que exista el balance más adecuado posible entre ambos para garantizar integridad, pertinencia y rigor.

En consecuencia, la meta-evaluación consiste en incorporar la dimen-sión ético-política a la evaluación y garantizar que esta cumpla con todos los estándares de principio a fin. Por esta razón, García-Sánchez (2009) plantea que la meta-evaluación debe seguir tres principios o criterios básicos: inclu-sión, diálogo y deliberación.

161

El prefijo meta significa ‘a continuación’ o ‘después de’, y por esta razón la meta-evaluación es un ejercicio posterior a la evaluación para verificar su validez y pertinencia. Este término fue acuñado por Scriven (1967), quien lo define como una actividad en la que se evalúa a los evaluadores y su trabajo, consistiendo en una obligación ética de estos cuando está involucrado el bienestar de otros en el proceso. De esta manera, conlleva un contenido práctico, operativo y de aplicación inmediata, consistiendo en una investi-gación sistemática cuyo objetivo es emitir un juicio acerca de la calidad o los méritos de una evaluación.

La meta-evaluación es la actividad o conjunto de actividades que in-cluye listas de comprobación (checklists) de un caso específico para construir un juicio sobre la evaluación como resultado. Sin embargo, dado que la eva-luación tiene que hacerse accesible y comprensible tanto para especialistas como para no especialistas, requiere de un conocimiento acabado de la teoría y la práctica de la evaluación; igualmente exige un análisis, una explicación y una interpretación completos de los resultados de la evaluación. Por ello, es mucho más multidisciplinaria, ya que incorpora historia, epistemología, sociología, filosofía social, retórica, ética, hermenéutica2, economía y política en relación a la forma como los evaluadores cumplen con su función dentro de la sociedad.

Ante todo, esta forma de evaluación sobrelleva valores e intereses en juego, así como instancias de poder y la propia conducta del evaluador. Es, en el fondo, un proceso social de aprendizaje que trasciende los resultados mismos de la evaluación, también es una lectura crítica y libre de los mismos, incorporando la más variada gama de criterios y juicios de valoración. En consecuencia, la meta-evaluación no solo es procedimental, sino que cumple una función social como validación sobre qué, cómo y para quién se evalúa.

Según Pacheco (2010):

[…] la meta evaluación viene a configurarse como una forma de analizar no solo el proceso técnico que esta conlleva sino también su proceso político, esto significa conocer las correlaciones de poder en su interior y mostrar la real participación de los distintos actores involucrados en el proceso. Mientras

2. En teología, la hermenéutica se refiere a la interpretación de la Biblia, mientras que en filosofía social se conoce como el campo destinado a la investigación del discurso, las instituciones, el comportamiento humano y los documentos en su contexto con fines de análisis, interpretación, comentario y crítica.

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más se sepa de la naturaleza política de la evaluación, mayor será la utilidad de la meta evaluación para la toma de decisiones.

Por otra parte, en el excelente trabajo de García-Sánchez (2009) sobre la meta-evaluación de la política pública con una visión desde la ciencia po-lítica se hace un minucioso recuento de la evolución de este concepto y de los aportes que han hecho diversos autores durante las últimas décadas. Esta autora suscribe la tesis de otros autores (Palumbo 1987; House 1981) según la cual las evaluaciones son procesos eminentemente políticos por cuanto pertenecen al seno del proceso político: “el gobierno legitima la evaluación y la evaluación legitima la actuación gubernamental” y las evaluaciones se realizan de manera tácita o explícita para “informar e influir en el proceso de toma de decisiones políticas”. Todo ello es así porque la meta-evaluación integra componentes ideológicos y simbólicos asociados a las ideas, valores, poder e intereses de los diferentes actores. En síntesis, en la meta-evaluación son inseparables la dimensión técnica y la dimensión política.

Otros autores, como House (1981), Patton (1986), Stufflebeam y Shink-field (1981) y Weiss (1987), hacen ver la importancia de precisar criterios y contextos en los que se justifica y valida la meta-evaluación y sus verdaderos propósitos como categoría o concepto superior dentro de la teoría de la evaluación o como mirada superior sobre la pertinencia, justeza y carácter participativo de la evaluación. Asimismo, hacen hincapié en que su finalidad sería el perfeccionamiento de los procesos y procedimientos de evaluación, teniendo en cuenta tanto la calidad del objeto evaluado como la del meta-evaluado y corrigiendo en última instancia los errores que se hubieran podido cometer después de realizada la evaluación. Por lo tanto, una de las partes involucradas, el evaluado o el evaluador, puede considerar que no se ha cumplido cabalmente con todos los procedimientos de la evaluación y puede exigir una meta-evaluación para verificar o enmendar los posibles errores o equivocaciones cometidos en la evaluación original.

En otras palabras, la meta-evaluación verifica el buen uso de la infor-mación y de los procedimientos empleados en relación con el contenido, la calidad de los datos, el método, los aspectos críticos y el informe mismo de evaluación. El cuadro 8 muestra las dimensiones y criterios que, según connotados autores, debe cumplir la meta-evaluación.

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Dimensiones, ítems, estándares

Lista de com-probación de la meta-evaluación (Scriven 1991)

la meta-evaluación debe:˗ Explicitar y justificar los estándares de valor utilizados˗ ser comprensiva˗ ser comprensible˗ ser creíble˗ ser ética˗ ser factible˗ Ser precisa desde el punto de vista técnico, sin olvidar cuestio-

nes como la relevancia de la información proporcionada˗ Ser sensible desde el punto de vista político (esto es, atender y

responder a las necesidades de las distintas audiencias)˗ ser oportuna˗ ser segura˗ ser válida˗ Ser rentable en términos de costo-eficacia

Lista de com-probación de las claves de eva-luación (Scriven 1991, 1967)

la meta-evaluación debe analizar:˗ los antecedentes y el contexto de la evaluación˗ La definición de los términos empleados˗ las descripciones de la evaluación que hagan sus responsables˗ los criterios de valor ˗ La identificación de las audiencias y stakeholders˗ la determinación de los costos y recursos˗ la valoración del proceso de investigación y sus resultados˗ las alternativas existentes a la evaluación˗ la posibilidad de generalización de la evaluación˗ La significación global de la investigación evaluativa˗ la existencia de recomendaciones sobre el uso o destino de la

evaluación

Lista de com-probación de los principios recto-res para evaluar evaluaciones (Stufflebeam y Shinkfield 1981)

la meta-evaluación debe analizar:˗ si la evaluación es una investigación sistemática˗ el grado de competencia de los evaluadores˗ la integridad y honestidad del proceso˗ si ha existido respeto por las personas ˗ si los evaluadores han asumido responsabilidad por el bienestar

de la sociedad

Cuadro 8. Propuestas y listas de comprobación para la meta-evaluación

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Criterios para la evaluación (Pa-checo 2010, Sanín 1999)

los criterios empleados en la meta-evaluación se agrupan en: ˗ Guía (definición del proceso de evaluación y expectativas de la

agencia)˗ selección de los evaluadores˗ Planificación y desarrollo del proceso evaluativo˗ calidad de los informes de evaluación˗ contactos y colaboración entre los distintos actores durante el

proceso de evaluación ˗ experiencias de las agencias y los evaluadores sobre el proce-

so evaluativo˗ Valoración global por parte de agencias y evaluadores acerca

del éxito del proceso evaluativo˗ Verificación de los resultados totales o globales

Fuente: García-sánchez (2009).

lAs funCiones de ConCertACión y CoordinACión

Capítulo

7

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7.1 La función de concertaciónEsta función hace relación fundamental a la creación de consensos y acuer-dos suprapartidarios, más allá de los intereses puramente gremiales o de las coaliciones de oposición. Involucra, por lo tanto, una efectiva y real alianza con los actores más representativos de la sociedad civil.

Concertar implica ponerse de acuerdo sobre una visión compartida de futuro y conlleva un proceso de negociación para construir un espacio mínimo de consenso, aunque existan puntos negociables y puntos no nego-ciables, cuestiones deseables y cuestiones que no lo son. Lo que se requiere con las políticas públicas es un mínimo común denominador, un mínimo inteligible o un punto que combine lo negociable y lo realizable. Concertar es encontrar la base sobre la cual pueda formularse una visión compartida de futuro. La visión ideal de futuro es aquella que combina lo realizable con lo negociable (ver el gráfico 32).

Gráfico 32. Visión compartida de futuro

Negociable No negociable

Realizable

Deseable

El disenso y el conflicto generalmente se dan en aquellas políticas que son deseables y no negociables o realizables y no negociables. Tal como lo destaca Carlos Fuentes, refiriéndose a las propuestas de Fernando Henrique

Fuente: medina y ortegón 2006.

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Cardoso sobre un nuevo contrato internacional para globalizar la solidari-dad, “la política no es el arte de lo posible, sino el arte de hacer posible lo necesario” (Fuentes 2007).

La concertación de las políticas públicas, entendida como estrategia compartida, comporta múltiples ventajas: en primer lugar, fortalece las opciones de desarrollo económico y social; en segundo lugar, establece agendas de compromiso, pactos sociales y otros mecanismos para imple-mentar proyectos colectivos; en tercer lugar y de igual manera, conlleva un proceso de aprendizaje colectivo porque genera autorreflexión social, conforma redes de apoyo e introduce herramientas que elevan la confian-za y la solidaridad de líderes, técnicos e instituciones; también, en cuarto lugar, la concertación aumenta la productividad de la sociedad porque permite alinear los programas de desarrollo alrededor de un mismo ob-jetivo y da elementos de madurez para emprender procesos de cambio organizacional.

Una condición fundamental para la concertación de las políticas públi-cas es su capacidad para traducir las visiones de futuro del discurso político en un proyecto de Estado y no simplemente en una propuesta de gobierno. Para ello es necesario que el gobernante tenga legitimidad, de modo que su visión sea creíble y pueda ser compartida por la ciudadanía. El punto crí-tico de las sociedades en conflicto, o no plenamente cohesionadas, es que hay muchas imágenes y no una visión compartida. La concertación busca negociar y conciliar dichas imágenes. Así, el tema de la visión compartida mediante la concertación, el diálogo y la negociación consiste precisamen-te en la capacidad que tenga la sociedad para arbitrar entre las diferentes interpretaciones de la realidad.

En suma, las políticas públicas se caracterizan por ser en esencia un proceso de concertación Estado-sociedad de doble vía: concertar dentro del Estado para formular un proyecto común a favor de la sociedad y concertar dentro de la sociedad para plantear al Estado un derrotero de aspiraciones y metas. Esta capacidad de concertación para establecer una visión estratégica de futuro depende de la calidad del debate público y de la voluntad política para generar proyectos colectivos. A su vez, el pro-yecto colectivo orienta y articula las líneas de acción de las instituciones, jerarquiza las iniciativas y establece los mecanismos para la colaboración y la participación de toda la ciudadanía, contribuyendo en última instancia a la gobernabilidad nacional.

169

7.2 Participación para la concertación La participación se define como un proceso voluntario, asumido consciente-mente por un grupo de individuos, que adquiere un desarrollo sistemático en el tiempo y en el espacio con el fin de alcanzar objetivos de interés colectivo y cuya estrategia debe tener como elemento fundamental la organización (Trevin et al. 2006).

Es un componente esencial de la democracia como forma de organi-zación social y de gobierno, por cuanto permite concretar el ejercicio de la ciudadanía en sus diferentes dimensiones: civil, asociada a los derechos de libertad individual (igualdad ante la ley, libertad de palabra, pensamiento, religión y propiedad); política, que otorga derecho de participar como elec-tor y elegido; y social, referida a los derechos básicos de salud, educación, vivienda, empleo, cultura, medio ambiente y seguridad social.

La participación se puede ejercer mediante los más variados mecanis-mos e instituciones sociales y civiles: partidos, asociaciones políticas, consejos y comités vecinales o territoriales.

Dado que se trata de un proceso de doble vía de comunicación, la participación implica:

• Incorporar en el diseño y ejecución de las políticas a los beneficiarios de las mismas para que se sientan protagonistas del proceso y parte de las soluciones.

• Facilitar que los ciudadanos entiendan los procesos y mecanismos a través de los cuales la institución u organización responsable pretende resolver los problemas y necesidades.

• Mantener al público informado acerca del estado de las políticas y de sus implicaciones y resultados.

• Incentivar a la población para que exprese su opinión y sus percep-ciones sobre los objetivos y características de las políticas, sobre la utilización de los recursos y las estrategias y sobre los avances o difi-cultades. Con todo esto se logra una retroalimentación entre el Estado y los ciudadanos en la medida en que estos se incorporan al proceso de gestión de las políticas, las cuales, a su vez, se adaptan de acuerdo a su desempeño y receptividad por parte de los destinatarios.

Dentro de este contexto, la participación adquiere los siguientes niveles:

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• Seudoparticipación o participación mínima.• Participación liberal, que evita el análisis político, ya que no se ana-

lizan las causas ni las consecuencias de los problemas. No permite definir ni entender las implicaciones de las políticas públicas, tampoco influir en la toma de decisiones, mucho menos generar compromisos para el seguimiento y la evaluación crítica de acciones.

• Participación virtual, que ocurre a través del aporte individual me-diante la computadora sin generar vínculos humanos ni compromisos sociales o políticos.

• Participación funcional, en la cual no se cuestiona ni el todo, ni los fines, ni el sistema económico, social y político, sino solo las partes funcionales.

• Participación crítica, que supone interacción, cuestionamiento y análisis sobre las causas, efectos e implicaciones del poder. Hay capa-cidad de influir en la toma de decisiones para transformar la realidad y contribuir a construir políticas públicas.

7.3 ¿Qué es participación política? Clasificaciones y niveles La participación política se define como toda actividad de los ciudadanos dirigida a intervenir en la designación de sus gobernantes o a influir en la for-mación de la política estatal. Comprende acciones colectivas o individuales, legales o ilegales, de apoyo o de presión, mediante las cuales una o varias personas intentan influir en las decisiones acerca del tipo de gobierno que debe regir una sociedad, lo mismo que en la manera como debe dirigir el Estado sus acciones o en decisiones específicas de gobierno que afectan a una comunidad o a sus miembros individuales (Molina y Pérez 2000).

En general, la participación política, según su inserción o no en el proceso de toma de decisiones o en el diseño y ejecución de las políticas públicas, puede clasificarse en institucional y no institucional.

La primera, la participación política institucional, se relaciona con aquellas actividades integradas al extenso abanico de modalidades y meca-nismos gubernamentales de toma de decisiones; generalmente se expresa mediante elecciones o referendos.

La segunda, la participación política no institucional, como su nombre lo indica, se refiere al conjunto de acciones que no siguen canales oficiales para el establecimiento de políticas y están dirigidas a ejercer presión o coerción. Se trata de manifestaciones, partidos políticos, agrupaciones, movi-mientos cívicos, protestas o expresiones antisistema con violencia y extorsión.

171

De otra parte, atendiendo al carácter de la decisión que resulta del acto de participación, Molina y Pérez (2000) la clasifican en las siguientes categorías: decisiva y consultiva.

En la primera, las decisiones de los ciudadanos tienen carácter vincu-lante para los gobernantes, quienes están obligados a regirse por ellas. Es el caso de las elecciones y el referendo.

En la segunda, la participación conduce a proposiciones o consultas que no son vinculantes, pero el costo político de no tenerlas en cuenta lleva a hacerlas semejantes a la primera.

De la misma forma, otro tipo de clasificación de la participación es en directa o indirecta. En ellas, tal como su nombre lo dice, el ciudadano ejerce su derecho a voto, o bien directamente, o bien delegándolo en una tercera persona para que asuma la responsabilidad y actúe en su representación ante asociaciones, agrupaciones o comités.

Se considera también la participación obligatoria o facultativa, las cuales dependen del ordenamiento jurídico que establece las reglas de participación y las modalidades de funcionamiento.

Por último, están las maneras de participación que se consideran temporales o permanentes.

Por otra parte, los estudios empíricos distinguen dos clases de fac-tores que influyen en los niveles de participación: los institucionales y los individuales (Molina y Pérez 2000). Los factores institucionales están fundamentados en las características del sistema político y el ordenamiento jurídico, tales como la obligatoriedad o voluntariedad del voto y los sistemas de representación proporcional o mayoritaria. En uno y otro caso, la moti-vación a participar del ciudadano es diferente, en virtud de la percepción sobre la importancia o no de su voto para elegir a quienes ocuparán puestos en las organizaciones políticas. Las cuotas según género, etnia o minorías también son elementos que con frecuencia se emplean para estimular la participación ciudadana. En todo esto, el nivel y el desarrollo organizativo de la sociedad civil influyen considerablemente en la determinación de los niveles de participación política.

Con relación a los factores individuales de naturaleza sociológica o psicológica, la experiencia demuestra que, aunque las razones no son absolutamente concluyentes, la edad, el género, el nivel socioeconómico y especialmente el nivel de educación sí influyen considerablemente en la disposición a participar. Estos factores importan, por cuanto permi-ten a los ciudadanos un mayor grado de identidad, confianza e incluso

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responsabilidad para elegir y ser representados, es decir, ayudan a percibir mejor los beneficios y los costos de la abstención o de la no participación. La confianza personal, la cultura cívica y la mayor identidad con los partidos pueden ser factores importantes en el momento de participar políticamente.

7.4 Atributos de la participación ciudadana en la concertación de políticas públicas En base a los trabajos de Arnstein (1969) sobre participación ciudadana y refiriendo a los aportes de Gunton et al. (2003) y Lecomte et al. (2005) sobre planificación participativa, se desarrolla un marco normativo fundamentado en cuatro atributos que delimitan el concepto de participación y le dan una mayor concreción (Trevin et al. 2006):

• El primer atributo, grado de participación, se refiere a la influencia del público y los involucrados en el proceso de participación.

• El segundo atributo, interacción y grado de aprendizaje, alude al proceso que facilita la comunicación y el intercambio de opinión entre quienes diseñan las políticas y los beneficiarios dentro de un diálogo constructivo y no unidireccional.

• El tercer atributo, procedimiento, hace relación al funcionamiento del proceso con sus normas y términos de referencia para conocer desde un comienzo las reglas de juego y los objetivos.

• El cuarto atributo, resultado, tiene que ver con la calidad y utilidad de los efectos del proceso participativo. Permite apreciar la magnitud de los costos y los beneficios con o sin participación de acuerdo con los intereses de la población en general y no solo de los participantes; y también permite identificar las ideas para la acción y desarrollar capacidades por parte de los participantes (ver el gráfico 33).

Tal como se refleja en el gráfico 33, la auténtica participación se da cuando se traslada poder y opciones de decisión real a los ciudadanos en el diseño y ejecución de las políticas públicas y en aquellas acciones que influyen en su propio bienestar y en el de la población en general. Este po-der ciudadano se expresa mediante el control parcial o total en la toma de decisiones, en el poder delegado, en la asociación o en el empoderamiento.

Un segundo nivel se manifiesta a través de la participación simbólica, que va desde el apaciguamiento y el mero trámite de información hasta la simple consulta y la persuasión.

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Gráfico 33. Grados de participación ciudadana

El tercer nivel se relaciona con una participación nula, que se manifiesta como indiferencia o apatía frente a las políticas públicas y las formas de indi-vidualismo reflejadas en el aislamiento y el predominio de las capacidades económicas sobre el resto de valores del ser humano.

Finalmente, el cuarto nivel, la participación no institucional, como su nombre indica, es antisistémica y pasa por el clientelismo, el soborno y hasta la extorsión.

7.5 La función de coordinación La coordinación quizás sea una de las funciones más importantes de un Estado moderno y descentralizado. Armonizar las políticas significa evitar la superposición de acciones, impedir la duplicación de esfuerzos, prescindir de desconexiones que frenan la generación de sinergias y sortear las desuniones entre instituciones y actores. Es decir, se trata de lograr que todos remen en

Fuente: arnstein (1969); elaboración propia.

Grados de participación ciudadana

Poder ciudadano

Participaciónsimbólica

Participación nula

Participaciónno institucional

Controlciudadano

Poderdelegado

Toma de decisionesconjunta

Apaciguamiento

Consulta

Persuasión

Información

Indiferencia

Apatía

Privatización dela sociabilidad

Manipulación

Clientelismo

Extorsión

SobornoEmpoderamiento

De mayor a menor grado de participación

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E d g a r O r t e g ó n Q u i ñ o n e s174

la misma dirección en procura de objetivos comunes. Coordinar es articular objetivos contrapuestos dentro de un todo coherente.

Desde esta mirada, la falta de coordinación o de comunicación entre actores e instituciones también da pie a lo que se denomina balcanización o fragmentación de las políticas públicas. Esta atomización, tan frecuente en América Latina, no es la mejor manera de generar impactos o apuntar con firmeza a los temas duros de la política, como la reducción de la pobreza, la competitividad, el empleo, la educación o el desarrollo regional.

De otro lado, la función de coordinación demanda un esfuerzo pri-mordial de articulación de las políticas macroeconómicas, especialmente fiscal, monetaria, financiera, tributaria y de balanza de pagos, para garantizar equilibrios básicos en relación a la tasa de interés, el tipo de cambio, el nivel de precios y los salarios. “Cuando estas variables se encuentran desalineadas respecto a sus ‘valores de equilibrio’, se acentúa la volatilidad de los ciclos rea-les de la economía y se desincentiva la inversión productiva” (Ghymers 2005).

La coordinación entre instituciones y actores es la base para la esta-bilidad macroeconómica y de precios. Sin una adecuada estabilidad ma-croeconómica, los mercados difícilmente funcionan y las personas pierden confianza en sus instituciones. Cuando no se da esta certidumbre y los grados de volatilidad son muy altos, ya sea por circunstancias internas o externas, se producen efectos negativos sobre la inversión y el ahorro y las prioridades de la agenda gubernamental se desvían hacia metas de corto plazo, dejando de lado la agenda estructural que requiere mayor estabilidad para pensar en el largo plazo. En consecuencia, ante la falta de coordinación de las políticas o de los equilibrios macroeconómicos básicos, se generan varios efectos perjudiciales:

A. Se aplazan o se cancelan las decisiones de inversión y ahorro de largo plazo fundamentales para el desarrollo productivo, como las referentes a innovación, ciencia y tecnología, reforma de la educación e infraestruc-tura básica, por atender la inmediatez y los problemas coyunturales.

B. Se introducen serias alteraciones en las prioridades de la agenda gubernamental por atender la crisis o la inestabilidad (inflacionaria o de balanza de pagos, con desempleo, apreciaciones o depreciaciones cambiarias, déficit fiscal y deuda pública).

C. Se alteran los precios relativos de la economía, como la tasa de interés real, el tipo de cambio real y el salario real, los cuales juegan un papel

175

fundamental para incentivar o desincentivar el ahorro o la inversión. En un ambiente de alta volatilidad y frecuente inestabilidad del ciclo económico (auge, recesión, contracción o reactivación) los agentes económicos pierden confianza en las instituciones y el control por parte de la autoridad se hace más difícil.

D. Los desequilibrios a nivel macro se desplazan a los niveles meso y micro, afectando el desarrollo de las políticas sectoriales, el desarrollo regional, el desarrollo local y áreas tan sensibles como la inversión extranjera.

E. Ante la falta de racionalización y sincronización de las políticas econó-micas, el empleo —el gran instrumento para combatir la pobreza— se agudiza.

Todo ello se podría superar mejorando la complementariedad y co-herencia entre las distintas políticas e instrumentos y promoviendo respon-sabilidad y facultades de intervención mejor compartidas.

7.5.1 Hipótesis y principios de coordinación Eduardo Wiesner (2010), con base en las experiencias de Argentina, Brasil, Chile, Colombia y Costa Rica sobre el contexto institucional y distributivo de sus reformas, plantea una hipótesis sobre la función de coordinación que es importante recordar: “Si la estabilidad macroeconómica, sustentada en la coordinación, no es valorada políticamente como un bien público, habrá escasos incentivos políticos para que los agentes políticos ‘racionales’ utilicen sus recursos para promover las políticas que generan estabilidad macroeconómica”.

Dicho apoyo deberá provenir de un público mejor informado sobre los altos costos que supone para la sociedad continuar con instituciones incapaces y corruptas. Esa demanda política por estabilidad y coordinación tiene que ver con la transparencia, la credibilidad, la independencia, la ren-dición de cuentas técnica y política y la reforma del Estado para que sea más eficaz y equitativo. También pasa por el sistema de incentivos que rodea a los actores. En otras palabras, esa mejor “oferta institucional” en apoyo de una mejor coordinación tiene su fuerza en el apoyo político y la acción colectiva. Mientras no se combinen estas dos fuerzas, el cambio en procura de mejores niveles de coordinación en las políticas públicas se dificulta y prolonga.

De igual manera, el mayor consenso sobre las bondades de la coor-dinación “deriva su autoridad no tanto de un avance de la teoría como de la

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apreciación más completa de los efectos de las políticas iniciales y de una comparación de la experiencia de los diferentes países” (Patel 1993: 10).

Con base en la experiencia de Redima (Red de Diálogo Macroeconó-mico) entre 2000 y 2003, llevada a cabo con la cooperación de la Comisión Europea y aplicada por la Cepal, se consignan tres principios básicos de coordinación:

• Uno, el consenso sobre políticas económicas es una condición nece-saria para la coordinación, es decir, debe existir una visión similar del funcionamiento de la economía o un grado mínimo de acuerdo sobre el “modelo económico subyacente”.

• Dos, se requiere un clima de cooperación y de confianza, especial-mente entre los bancos centrales y los ministerios de finanzas y los organismos de supervisión del sistema financiero, porque ellos de-terminan la volatilidad macroeconómica, afectan los ingresos y los gastos públicos y privados y proporcionan el entorno global.

• Tres, la coordinación necesita mecanismos de contrapoderes (checks and balances) que permitan la aplicación de mejores políticas econó-micas nacionales.

7.6 Coordinación entre niveles de intervención La planificación, como instrumento de intervención para la toma de deci-siones, va más allá del ejercicio analítico, intelectual o de diagnóstico de la realidad y conlleva, para ser efectiva, un carácter práctico orientado a la acción, a la transformación de su entorno en plazos determinados y a la reducción de la incertidumbre. Este instrumento, conducente al cambio de la realidad mediante decisiones y acciones, es instrumental por cuanto formaliza y sistematiza técnicas, instrumentos y herramientas para alcanzar ciertos objetivos. En este contexto, puede hablarse de los niveles de la pla-nificación en varios sentidos:

A. En el plano temporal, los niveles pueden ser el corto, mediano y largo plazo.

B. En el plano jerárquico, la cadena de niveles viene dada por la articu-lación entre política, plan, programa, proyecto y actividad.

C. En el plano institucional-territorial se puede hablar de nivel estratégi-co, programático y operativo. A continuación se desarrollan estos tres niveles de planificación.

177

7.6.1 Nivel estratégicoEs el nivel de categoría macro, en el cual se define la visión-país, la misión, el plan o política y sus estrategias centrales. En este nivel se determinan las grandes prioridades de carácter nacional. El nivel estratégico de la planifi-cación conlleva una mirada de largo plazo; plantea los objetivos generales del desarrollo de orden económico, social, territorial y local; define las áreas estratégicas; busca el consenso entre actores protagónicos; asigna los recursos o techos presupuestarios según prioridades preestablecidas; identifica los pro-ductos estratégicos que la política desea entregar; involucra a responsables de alta dirección ministerial; y, en definitiva, refleja las ideas centrales del discurso político y las tareas de gobierno para separarlas de las tareas de gestión. Junto a lo anterior, en esta dimensión se determinan los derechos, las competencias y los recursos entre el centro, las regiones y los gobiernos locales.

En este nivel, la articulación institucional se realiza a través de agencias, las cuales representan una estructura organizativa superior que suele estar regida por principios tales como:

• Separación efectiva entre las responsabilidades de gestión estratégi-ca situadas en el nivel político y las de gestión operativa de carácter técnico.

• Financiación de las agencias, institutos o ministerios mediante nego-ciación de los presupuestos vinculados al cumplimiento de objetivos, todo esto en el marco de las reglas de juego de las relaciones intergu-bernamentales, llámense marco regulatorio, incentivos, mecanismos de control o reglas de decisión jerárquica.

• Existencia de servicios de control interno y externo (auditorías) de índole jurídico-económica.

• Comprobaciones del cumplimiento de los objetivos.

7.6.2 Nivel programáticoEl nivel programático de la política es de categoría meso. Aquí se plantea una visión de programa de carácter transversal y su rol es clave para lograr la integración entre el nivel de orden nacional y los actores que se encuentran en los niveles inferiores. Su institucionalidad es fundamental para lograr la coordinación de acciones, especialmente aquellas de carácter multidiscipli-nario, multidimensional, multisectorial o transversal, como sería el caso de las políticas sociales, económicas, territoriales y medioambientales, lo mismo que

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las de ciencia, tecnología e innovación o de gestión de recursos como el agua. La actuación y adecuación del esquema administrativo-institucional en este nivel táctico es crucial para el objetivo nacional de lograr el ajuste territorial entre la oferta y la demanda de los bienes y servicios en el mediano plazo.

7.6.3 Nivel operativo El nivel operativo de la política es de carácter micro. Este se lleva a cabo con preeminencia en el ámbito local y sus acciones o proyectos tienen una dimensión temporal de corto plazo. Implica unidades operativas alrededor de planes operativos. El objetivo estratégico-instrumental consiste en bus-car el consenso y la coordinación entre la administración local y los actores involucrados con los subsistemas superiores. Por lo tanto, el énfasis viene dado por prioridades internas de corto plazo con objetivos muy específicos alrededor del proyecto.

Teniendo en cuenta lo anterior, el gráfico 34 muestra las características de la coordinación entre estos tres niveles.

Gráfico 34. Coordinación entre niveles de planificación

Esta aproximación, tanto “de abajo hacia arriba” como “de arriba hacia abajo”, en el diseño y ejecución de la política entrecruza el querer hacer del nivel estratégico con el permitir hacer del programático y el poder hacer del operativo. El nivel del medio funciona como bisagra de comunicación o espacio de encuentro y cruce entre las visiones de la alta dirección y los

Fuente: arantes (2009) y armijo (2011); elaboración propia.

Nivelestratégico

Nivelprogramático

Niveloperativo

Macro -decisional

Micro -operacional

Meso -gerencial

Plan-presupuesto

Programa

Proyecto

Diseño Ejecución

179

actores involucrados, administrando los recursos, programando las acciones, adaptando el proceso, vigilando los momentos, uniendo a representantes, creando alianzas y generando redes e interfases entre los involucrados.

Del gráfico 34 también se desprende que a cada nivel le corresponde una actividad de planificación específica e indicadores de seguimiento y evaluación específicos: al nivel superior de alta dirección corresponde una planificación estratégica con sus correspondientes indicadores estratégicos de impacto y resultado; al nivel intermedio o directriz, una planificación de control de gestión con indicadores por institución de eficiencia, eficacia, economía y calidad; y al nivel inferior u operacional, una planificación de control de actividades con indicadores de gestión y programación de insumos y productos.

7.7 Coordinación transversal, intersectorial e intrasectorialA pesar de que el aparato gubernamental es organizado y pensado sobre la base de sectores especializados, la ciudadanía se enfrenta y reclama so-luciones a problemas que por su naturaleza no siempre se estructuran bajo una lógica lineal-sectorial ni unidireccional-territorial, sino de confluencia de varios sectores, grupos e instancias de gobierno.

Las diferencias entre coordinación transversal, intersectorial e intrasec-torial son difusas, por cuanto los agentes de política son una amplia gama de individuos o grupos que están vinculados con el proceso de la política de manera directa o indirecta, formal o informal.

• La coordinación transversal, por su naturaleza, involucra a varios sec-tores u organismos relacionados con un problema común a un mismo nivel. Es horizontal en la forma de relacionarse con otros sectores para lograr acuerdos. Un tema de este tipo de coordinación es, por ejemplo, el medio ambiente.

• La coordinación intersectorial atraviesa el plano de lo nacional, lo regional y lo local y en ella participan de su gestión al mismo tiempo varios sectores y actores con diferentes intereses y motivaciones (técnicos, políticos, burocráticos, ONG, etc.). Intervienen varias institu-cionalidades sectoriales y cubre todo el plano territorial. Se asemeja a una coordinación diagonal. Refiere, por ejemplo, a la política de obras públicas.

• La coordinación intrasectorial se mueve dentro de un mismo sector de abajo hacia arriba y de arriba hacia abajo; transita de lo nacional a lo

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E d g a r O r t e g ó n Q u i ñ o n e s180

local pasando por lo regional y viceversa. Se asemeja a una coordinación vertical. Se trata, por ejemplo, de la política educativa (ver el gráfico 35).

Gráfico 35. Nivel de gobierno y coordinaciones

La coordinación intersectorial de las políticas es tal vez la más difícil de lograr, por cuanto supone un gran liderazgo político-técnico en el nivel estratégico, una gran capacidad de articulación interinstitucional en el nivel programático y un efectivo accionar de las redes de actores locales, tanto públicos como privados, para dialogar entre pares y preservar los intereses supremos de las políticas sin sacrificar su diseño y sus prioridades en el nivel operativo. Por estas razones, entrelaza aspectos económicos, sociales, políticos, jurídicos, administrativos y financieros entre sectores y niveles de gobierno y, en consecuencia, en este tipo de coordinación importa tanto el contenido como el proceso. De todo esto vale la pena remarcar tres aspectos:

A. La importancia de la retroalimentación en el proceso de coordinación

de las políticas en los planos administrativo, político y financiero. B. El valor y los beneficios de la cooperación como fuerza de la sociedad

civil organizada y como mecanismo primordial para superar comporta-mientos individuales racionales de estrategia dominante que impiden cooperar y que desde el punto de vista colectivo son subóptimos.

C. La trascendencia de la infraestructura institucional, por cuanto en un país en desarrollo no basta con “get prices right” y “get policies right”1

elaboración propia.

1. “Conseguir los precios correctos” y “conseguir las políticas correctas”.

Nivel de gobierno

Sector de política A

Sector de política B

Sector de política C

Sector de política D

Nacional Coordinacióntransversal

Regional

Local Coordinaciónintrasectorial

Coordinaciónintersectorial

181

(Consenso de Washington2), sino que se requiere, además, de una adecuada coordinación y de un gran esfuerzo de creación y desarrollo de la infraestructura institucional que los mercados necesitan para funcionar bien. En otras palabras, se demanda una arquitectura apro-piada, acorde con las necesidades, la capacidad de gestión y el sano equilibrio entre la eficiencia y la equidad. Es una tarea en la cual los instrumentos de consenso y articulación pueden aportar muchísimo.

7.8 El presupuesto como bisagra de coordinación por excelencia y de integración con la planificación En base a todo lo anterior, podemos concluir diciendo que en el trasfondo de las coordinaciones entre niveles de gobierno y sectores de política existe un eje estratégico conformado por la retroalimentación entre visión, política pública, plan, presupuesto, programas y proyectos. Este enfoque de retroa-limentación (feedback), que está centrado en la planificación estratégica y en la programación presupuestaria, se concibe como un ciclo permanente de actividad y aprendizaje que cumple tres funciones:

• Función cautelar, para prever riesgos, comprender su naturaleza y promover las reformas de manera oportuna antes de que sea dema-siado tarde.

• Función emprendedora, con carácter distributivo o de transforma-ción productiva y social, en la cual el presupuesto juega un rol funda-mental para llevar a cabo estrategias prioritarias, precedentemente ignoradas o aplazadas.

• Función cognitiva, para organizar y entender eficazmente un conjunto incoherente de datos de naturaleza económica, técnica, política, social, territorial y competitiva, conjunto que debe traducirse en acciones úti-les, principalmente en una toma de decisiones más robusta, basada en

2. “Se entiende por Consenso de Washington un listado de políticas económicas consi-deradas durante los años 90 por los organismos financieros internacionales y centros económicos con sede en Washington D.C. (Distrito de Columbia, Estados Unidos) como el mejor programa económico que los países latinoamericanos debían aplicar para impulsar el crecimiento. A lo largo de la década, el listado y sus fundamentos económicos e ideológicos tomaron la forma de un programa general. Fue formulado originalmente por John Williamson en noviembre de 1989” (ver: Wikipedia.org/wiki/Consenso_de_Washington).

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la capacidad de estructurar sistemáticamente la visión y la realización de programas concretos a favor del desarrollo, con prioridad sobre los grupos, los sectores y las regiones más necesitadas (ver el gráfico 36).

Gráfico 36. Articulación del eje estratégico de la gestión pública

El eje estratégico también refleja la interrelación sistémica de elemen-tos que conforman un todo en el plano temporal, sectorial y territorial, por cuanto integra los componentes de la visión (largo plazo) con los del plan estratégico (mediano plazo) y estos con los del programa (corto plazo). En este proceso, el presupuesto anual o plurianual actúa como vínculo o hilo conductor para dar coherencia y sentido de orientación al proceso de cambio que persiguen las políticas públicas. Mediante este eje es posible, además, visualizar el papel del presupuesto como instrumento de coordinación y negociación por excelencia para articular los aspectos macroeconómicos con los mesoeconómicos y los microeconómicos.

La programación plurianual, cuando es efectiva, cumple los roles de pacto en cuanto hace relación a un compromiso político establecido, es-tratégico en cuanto se orienta por objetivos y prospectivo en cuanto mira el mediano plazo. En consecuencia, si se fundamenta en dichos roles, tal programación entrelaza la vertiente político-económica como instrumento de programación, la técnico-económica como instrumento de planificación y la económico-administrativa como instrumento de negociación (ver el gráfico 37).

Visión Política Presupuesto Programas Proyectos

Estrategia (objetivos )

Estructura (entramado institucional)

Plan

Integración y coordinación

183

Gráfico 37. Funciones de la programación plurianual

Por el contrario, ante la ausencia de dichas integridades se presentan problemas de Agencia, en el sentido de que se hace difícil que las institu-ciones se alineen con el interés público y se encarecen los resultados al dificultarse la compatibilización de recursos disponibles y el logro de metas. Por estas razones se dice que la programación plurianual es un instrumento de la gerencia estratégica o de la dirección superior del Estado.

La fortaleza del presupuesto unido a la programación plurianual es crucial en la concatenación del eje estratégico por varias razones: ofrece previsiones para la toma de decisiones de mediano plazo, sirve de freno al gasto inorgánico, fortalece la integración entre objetivos estratégicos y programáticos, facilita la rendición de cuentas y la exigencia de responsabi-lidades y se convierte en garante de la calidad intertemporal de las políticas y programas. Es decir, cumple de manera simultánea una función asignativo-preventiva, pedagógico-limitativa y justificativo-negociadora.

A su vez, las relaciones entre plan y proceso presupuestario depen-den en última instancia del contexto político-institucional de cada país. Por ejemplo, tomando como referencia las experiencias de Brasil, Chile, Colom-bia, Costa Rica, Perú y Uruguay, es posible encontrar una tipología de los

Político-económica(instrumento de programación)

Económico-administrativa(instrumento de negociación)

Programación plurianual de inversiones

Técnico-económica(instrumento de planificación)

elaboración propia.

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E d g a r O r t e g ó n Q u i ñ o n e s184

modelos de evaluación, clasificados en modelo plan y modelo presupuesto. Las dimensiones de análisis para caracterizar a estos dos modelos serían:

• El objetivo de la evaluación en cada modelo: las metas del plan o el impacto de los programas estratégicos.

• La unidad rectora (ministerios, secretarías de la presidencia) frente a las unidades encargadas de la programación presupuestaria (ministerio de finanzas y oficina de presupuesto).

• La vinculación entre los procesos de planeación, presupuestación y evaluación.

• El nivel de análisis de la evaluación: énfasis en la meta-evaluación para el cumplimiento de las metas del plan nacional de desarrollo o énfasis en la meso-evaluación, la micro-evaluación o la combinación de ambas.

• La estrategia de incentivos de los sistemas de evaluación: rendición de cuentas frente a incentivos monetarios asociados al perfeccionamiento de los sistemas de gestión (Armijo 2011).

Una experiencia relevante en América Latina sobre integración entre planificación y presupuesto es la llevada a cabo en Brasil por el Ministerio de Planeamiento, Presupuesto y Gestión desde la década de 1940. A partir del Plan Plurianual (PPA), tal experiencia plantea ejes nacionales de desarrollo sectorial, fija los límites de los gastos públicos mediante la Ley de Respon-sabilidad Fiscal del año 2000 y programa cada año el presupuesto para el cumplimiento de las metas en el marco de los ejes nacionales de desarrollo. Para el periodo 2008-2011 se fijaron tres agendas estratégicas: a) programa de aceleración del crecimiento económico, b) plan de desarrollo de la edu-cación y c) agenda social.

El horizonte de planificación de largo plazo es de veinte años y lo fundamental es lograr una gestión integrada del plan plurianual a través de la articulación e integración entre planificación y presupuesto. Para el cumplimiento de los objetivos estratégicos y metas, se ejecutan programas y acciones que se miden con indicadores de efectividad, eficacia y eficiencia. Con este planteamiento se fortalece la función de planificación mediante instrumentos de gestión dirigidos a la efectividad del gasto público, se pro-mueve un ambiente de estabilidad para el mismo, se lleva a cabo un monito-reo focalizado de las acciones de mayor impacto y se identifica la asignación final del gasto en el territorio y su impacto respectivo (ver el gráfico 38).

185

Gráfico 38. Integración entre planificación y presupuesto (Brasil)

7.9 ¿Cuáles son y qué implican los desequilibrios de las políticas públicas? La ausencia de coordinación de las políticas públicas descansa fundamen-talmente en dos tipos de razones: primero, falta de integración y coherencia tanto al interior de cada política como en relación con las demás políticas; segundo, ausencia de una efectiva integración entre planificación y progra-mación presupuestaria. Estos dos tipos de causas atentan contra los principios básicos de eficiencia y eficacia y dan origen a los desequilibrios clásicos de las políticas, que podríamos enunciar de la siguiente manera (ver el cuadro 9):

A. Desequilibrios transversales: ocurren cuando las políticas nacionales son irrelevantes o poco significativas frente a las prioridades de otros sectores y cuando entre ellas no hay encuentros o vasos comunican-tes. Dan lugar a una ineficiencia asignativa3 (es decir, la decisión/

Fuente: arantes (2009).

3. Conviene aclarar que en la teoría económica, por eficiencia de asignación (allocative efficiency) se entiende las opciones de asignación de recursos. Esta asignación es óptima cuando hay correspondencia entre el precio y el costo marginal.

Revisión

Revisión

Visión/objetivoIdentificación

deproblemas

Programas yacciones

Objetivos e indicadores

Productos ymetas

Productos ycostos

Efectividad

Eficacia

EficienciaEjecución y monitoreo Evaluación

Retroalimentación

Plan

Presupuesto

Objeto de mensuración Criterio

Gestión integrada del plan

7 / L a s f u n c i o n e s d e c o n c e r t a c i ó n y c o o r d i n a c i ó n

E d g a r O r t e g ó n Q u i ñ o n e s186

intervención de la burocracia4 no coincide con las demandas sociales). Este tipo de ineficiencia suele aparecer cuando no existen presiones

suficientes dentro de la propia administración para que se utilicen mejor los recursos y se canalicen hacia actividades prioritarias o para que los insumos se empleen correctamente, todo lo cual se da por falta de información, incentivos o concertación.

B. Desequilibrios verticales: se dan cuando las políticas regionales o locales de los gobiernos subnacionales tienen escasa coordinación con la política o estrategia central, por lo cual se presenta desarticulación entre el nivel estratégico, programático y operativo. Dan lugar a una ineficiencia programática.

C. Desequilibrios temporales: ocurren cuando las políticas sectoriales, regionales o locales de corto y mediano plazo están desarticuladas con las prioridades nacionales de largo plazo. Dan lugar a una ineficiencia temporal.

D. Desequilibrios de provisión: suceden cuando las asignaciones presupuestarias del nivel estratégico para el financiamiento de los programas en el plano sectorial, regional y local son inexactas. Hay distorsión de costos. Dan lugar a una ineficiencia técnica (no hay evaluación social ni minimización de costos).

E. Desequilibrios de escala: se dan cuando la política no está bien di-mensionada. Significan, en función de los objetivos, que se tiene una estructura demasiado grande o demasiado pequeña para generar los bienes y servicios que le corresponden. Si está sobredimensionada, tendrá un exceso de costos fijos y será incapaz de cumplir con las metas establecidas, que serán demasiado ambiciosas; si está subdi-mensionada tendrá un exceso de costos variables porque no se estará

4. La burocracia va más allá del papeleo, las demoras o el maltrato por parte de los funcio-narios. Burocracia, de acuerdo con la ciencia política y con su significado etimológico, es el poder de los funcionarios, es decir, el poder ejercido desde el despacho (la palabra viene del francés bureau). Según Weber (1996), se trata de un tipo de organización ba-sado en la profesionalización de los funcionarios y en la racionalización de las normas por las que se rigen, lo que implica una subordinación jerárquica de unos agentes a otros. Para Karl Marx, se trata de un grupo humano, que aunque teóricamente sirve a los intereses generales, en realidad constituye un mecanismo de poder que termina por cuidar sus propios intereses y no los intereses generales (ver Baena Alcázar 1984: 45).

187

Fuente: musgrave y musgrave (1992); elaboración propia.

forzando su capacidad de respuesta más allá de la que corresponde a sus posibilidades o capacidad instalada. Estos desequilibrios dan lugar a una ineficiencia de adaptación o de respuesta a los cambios y necesidades.

Cuadro 9. Cruce entre desequilibrios e ineficiencias de las políticas públicas

desequilibrios transversales

desequilibrios verticales

desequilibrios temporales

desequi-librios de provisión

desequilibriosde escala

Ineficiencia asignativa

Ineficiencia programática

Ineficiencia temporal

Ineficiencia técnica

Ineficiencia adaptativa

7 / L a s f u n c i o n e s d e c o n c e r t a c i ó n y c o o r d i n a c i ó n

lAs fAllAs de merCAdo y el rol de lAs PolítiCAs PúbliCAs

Capítulo

8

191

8.1 El contexto de las fallas de mercadoEs un hecho ampliamente aceptado que en el sistema económico vigente el mercado no asigna de manera eficiente los recursos y, por lo tanto, le co-rresponde al Estado intervenir para corregir fallas, regular su funcionamiento o asumir un rol activo mediante el uso de instrumentos y mecanismos de diversa índole a favor de determinadas políticas. Esto se hace algunas veces para promover, coordinar o incentivar acciones de personas o grupos y, en otras, para corregir o evitar acciones consideradas como negativas o contra-producentes para el logro de ciertos objetivos, como la equidad o una mejor distribución de la riqueza.

Por el contrario, los mercados perfectamente competitivos tienen va-rios supuestos que pueden ser agrupados de acuerdo a tres características: a) los agentes son maximizadores y tomadores de precio y no hay barreras de entrada y salida, es decir, ningún agente puede modificar los precios del mercado; b) los bienes y servicios transados en el mercado son homogéneos; y c) la información de los participantes en el mercado es simétrica y completa y cada uno de los agentes posee previsión perfecta.

Dichos supuestos permiten la eficiencia económica en el sentido de que los distintos recursos escasos se destinan al uso más valorado entre todos los usos posibles. Esto hace que las empresas puedan acceder a los insumos que necesitan y los consumidores a una gran variedad de bienes y servicios al menor precio posible dados sus costos de producción.

Cuando ello no existe, se dan fallas de mercado, las cuales ocurren por las siguientes razones:

• Provisión y financiamiento de bienes públicos (free riders) • Externalidades• Información asimétrica: riesgo moral y selección adversa• Retornos crecientes

8 / L a s f a l l a s d e m e r c a d o y e l r o l d e l a s p o l í t i c a s p ú b l i c a s

E d g a r O r t e g ó n Q u i ñ o n e s192

• Mercados incompletos • Competencia imperfecta• Actuación colectiva• Desigualdad y redistribución del ingreso

8.1.1 Bienes públicosEl concepto de bien público tiene una larga y rica historia. Fue mencionado, aunque no utilizado por los clásicos, como David Hume en Un tratado so-bre la naturaleza humana (1739), Adam Smith en La riqueza de las naciones (1776) y John Stuart Mill en Principios de una economía política (1848). El economista italiano Ugo Mazzola describió en 1890 sus características par-ticulares y fue Paul Samuelson quien, en 1954, lo estudió en forma analítica. Después del ensayo de Garret Hardin, “La tragedia de los comunes” (1968), el concepto comenzó a aplicarse a los problemas globales y a formar parte de los fundamentos de las políticas públicas1. Un hito sobre su trascendencia lo constituyó la publicación del trabajo de Charles Kindleberger: Los bienes públicos internacionales sin gobierno internacional, en 1986.

Sin embargo, tal como lo menciona Louise Fréchette, ex secretaria general adjunta de Naciones Unidas, se da el hecho histórico de que el suministro de los bienes públicos es previo a la teoría: las dos organizaciones más antiguas del sistema de las Naciones Unidas, la Unión Internacional de Telecomunicaciones (1865) y la Unión Postal Universal (1875), fueron creadas precisamente para atender el suministro de bienes públicos globales (Kaul et al. 2002). Hoy en día el gobierno electrónico y el uso del internet caen dentro de esta categoría.

En general, las fallas del mercado se traducen en una cantidad no eficiente de producción derivada del carácter público de algunos bienes cuyo consumo se caracteriza por la no rivalidad y la no exclusión. En otros términos, las fallas del mercado se reflejan como una oferta insuficiente de bienes públicos que es subóptima desde el punto de vista social.

1. El biólogo americano Garret Hardin publicó en la revista Science el artículo “La tragedia de los comunes” (1968), donde afirma que cuando todos los ciudadanos comparten un bien en común (pastos, parques, lagos, ríos, etc.), nadie está estimulado a cuidarlo, a procurar que no se agote, a conservarlo, a que no se contamine o a reducir su uso de manera racional y voluntaria. Este es el problema central de los bienes públicos y los recursos naturales de propiedad común. Las alternativas que se dan son: cuidar los bienes comunes, no cuidarlos, establecer asociaciones público-privadas en función de ellos, privatizarlos o intervenir para regular su uso, dado que su propiedad es compartida.

193

Un bien es rival si el consumo de un individuo adicional disminuye el consumo de los demás. A la inversa, un bien es no rival cuando una vez producido nadie queda fuera de su consumo, o el que sea consumido por muchos no disminuye su cantidad y calidad; además, una vez producido, el costo marginal de un consumidor adicional es cero.

Así mismo, no exclusión significa que a un consumidor potencial no se le puede negar el bien o excluirlo de su consumo. En la realidad es difícil encontrar bienes que sean cien por ciento rivales y cien por ciento no excluyentes. Estas dos características hacen que los individuos, al contrario de lo que sucede con los bienes privados, no revelen sus preferencias. Por lo tanto, habrá personas que no estén dispuestas a pagar por el disfrute del bien (free riders) y productores que tampoco estén dispuestos a asumir las pérdidas que se podrían generar. En ambos casos, el Estado debe intervenir para alcanzar una situación óptima.

Los free riders, parásitos o polizones son personas que reciben el bene-ficio del bien público, pero evitan pagarlo a costa de los demás. Su presencia también se debe a que no es posible suministrar algunos bienes y servicios sin beneficiar a todo el mundo; a que hay familias que no tienen los incentivos para pagar lo que realmente vale para ellas el bien o servicio; y, finalmente, a que los parásitos subestiman el valor de un bien o servicio con el fin de poder disfrutar sus beneficios sin tener que pagarlos. Cuando esta actitud se extiende a toda la sociedad, se genera la amenaza de no poder contar con la suficiente colaboración para garantizar el suministro adecuado de bienes y servicios.

En consecuencia, la característica de no exclusión de los bienes pú-blicos genera paradójicamente problemas de suministro, por cuanto se desincentiva la cooperación para producirlos. En este orden de ideas puede afirmarse que arreglos institucionales incorrectos, estructuras inadecuadas o estrategias ineficientes estimulan el comportamiento de los polizones y plantean el reto de reformar y modernizar la administración pública a fin de cambiar conductas, corregir motivaciones y practicar la cooperación. Dicho de otra forma, la interacción adecuada entre motivaciones, estructuras y estrategias cooperativas puede ayudar a superar los problemas originados por el free rider y, de paso, los de provisión de bienes públicos (Carvajal 2009).

Cuando un bien no es rival, el beneficio social marginal de su consumo consiste en la suma vertical de las demandas individuales del bien. Dicho en otras palabras, un bien público se suministra eficientemente cuando la suma vertical de las demandas individuales es igual al costo marginal de

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E d g a r O r t e g ó n Q u i ñ o n e s194

producirlo. De esta forma, la producción eficiente se da cuando el costo marginal es igual al beneficio social marginal.

En el gráfico 39 se muestran las demandas D1 y D2 y la suma de las dos (D1 + D2) es la demanda D, es decir, la línea roja. En el punto E el costo marginal (CM) es igual al beneficio marginal social (BMS). La producción eficiente se logra en el nivel de dos unidades de producción y el BMS es la suma de un dólar más tres, o sea, cuatro dólares.

Gráfico 39. Provisión eficiente de un bien público

De otra parte, teniendo en cuenta las categorías no rivalidad y no exclusión, los bienes pueden clasificarse en las siguientes categorías pro-puesta en el cuadro 10.

En el caso de los bienes privados y los bienes reservados, estos pueden ser tratados como públicos si su consumo tiene una alta valoración social y, por lo tanto, podría ser incentivado por el Estado, independientemente de la capacidad de pago de los ciudadanos. Aun más, para no ser tratados como excluyentes, el Estado puede subsidiarlos o cobrar un precio menor a su costo de producción, dado que caen dentro de la categoría de bienes meritorios; tal es el caso de la educación básica, la nutrición infantil o la vacunación.

Beneficios

Producción

$ 1

$ 3

$ 4

D1

D2

D = D1 + D2

1 2 3 4 5 6 7 8

CM

$ 5

E

CM = BMS

BMS

Fuente: mankiw (2006); elaboración propia.

195

Fuente: musgrave y musgrave (1992).

8.1.2 ExternalidadesSe dan cuando la conducta de un agente económico afecta a otros sin que aquel que la produce se vea afectado. Esto hace que el beneficio (costo) marginal social sea diferente del beneficio (costo) marginal privado. Las ex-ternalidades son vistas como efectos colaterales que producen ineficiencias por cuanto la actividad de una persona repercute en el bienestar de otra sin que se pueda cobrar un precio por ello, en uno u otro sentido.

Hay externalidades positivas cuando la acción de un agente traslada a otros beneficios no compensados; por ejemplo, la educación básica y secundaria no solo beneficia a los alumnos sino a toda la sociedad al tener una población más educada. Caso semejante sucede con la investigación básica de una empresa cuando logra un descubrimiento tecnológico que se traslada como beneficio a toda la sociedad.

Las externalidades positivas se dan tanto en la producción como en el consumo. En la producción se dan, por ejemplo, cuando una empresa produce un nuevo computador que agiliza los procedimientos y permite nuevas aplicaciones a un menor costo. En el consumo puede darse median-te la educación o la capacitación, cuando una persona se vacuna contra la gripe o cuando restaura un inmueble histórico que todos pueden disfrutar gratuitamente. Las externalidades son, por lo tanto, efectos colaterales.

Hay externalidades negativas cuando la acción de un agente traslada a otros costos no compensados. Por ejemplo, la contaminación de un río por los desechos de una fábrica de papel traslada costos a los habitantes que se encuentran río abajo debido a la necesidad de purificación y des-contaminación del agua para poder consumirla. La contaminación del río (externalidad negativa) hace que el costo para la sociedad de producir papel

Cuadro 10. Diferencias entre bienes públicos y bienes privados

Exclusión No exclusión

Rivalidad bienes privados (ali-mentos y vestuario)

Bienes rivales, bienes de propiedad común (calles urbanas no tarifadas y con congestión)

No rivalidadbienes reservados o bienes clubes (acceso a internet)

Bienes públicos (defensa, aire puro)

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E d g a r O r t e g ó n Q u i ñ o n e s196

sea mayor que el costo privado para los fabricantes. Así, por cada unidad de papel producido, el costo social incluye el costo privado de los fabricantes más el costo de los ciudadanos adversamente afectados.

Las externalidades negativas pueden medirse mediante dos métodos:

A. El costo del daño causado. Siguiendo con el ejemplo de la contami-nación del río, este costo sería el menor valor de la producción agrícola que obtendrían los agricultores debido a la contaminación; en otros términos, el valor de la producción que se obtendría si el agua no es-tuviera contaminada; o también el cálculo de la disminución del valor de las tierras que se riegan con el agua contaminada.

B. El costo de evitar el daño causado. En este caso, si técnicamente es factible evitar el daño de contaminación mediante algún proceso de purificación del agua antes de verterla al río, su costo sería la forma de medir esta externalidad.

En ambas situaciones, se toma del análisis costo-beneficio la simetría que existe entre beneficios y costos: un beneficio no aprovechado es un costo y un costo evitado es un beneficio (Dixon et al. 1988). Esta simetría se encuentra desarrollada en la publicación de metodología del Sistema Na-cional de Inversión Pública (SNIP) del Ministerio de Economía y Finanzas del Perú (MEF) titulada Una estimación de los costos y beneficios de implementar medidas de reducción del riesgo (2010).

Con estos breves conceptos sobre externalidades, el lector puede saltar a la sección 8.1.2.1 (Respuestas públicas y privadas) en el caso de no desear seguir la exposición gráfica de microeconomía de los párrafos siguientes.

Cuando se dan externalidades negativas en el consumo, como en el caso de ruidos, humo de cigarrillo y molestias o perjuicios causados por otras personas, se produce una cantidad mayor de externalidades negativas que la socialmente deseable, lo cual hace que el costo marginal social (CMS) sea mayor que el costo marginal privado (CMP) y la curva del beneficio marginal social (BMS) se ubica a la izquierda del beneficio marginal privado (BMP). El punto óptimo de valor social (punto B) estaría mostrando un nivel de produc-ción inferior al de equilibrio de valor privado (punto A), por lo tanto el valor óptimo es menor que el valor de equilibrio del mercado. Y el precio social (Ps), menor que el precio de mercado (Pm). En estos casos, el gobierno interviene el sistema de mercado mediante impuestos o regulaciones (ver el gráfico 40).

197

Gráfico 40. Externalidad negativa en el consumo

Mientras tanto, frente a una externalidad positiva en el consumo, como es la educación, esta tiene un valor social superior que el valor privado, por lo que el valor óptimo (punto B) es mayor que el equilibrio del mercado (punto A). Por tratarse de una externalidad positiva esto hace que el mercado produzca una cantidad menor de lo que sería socialmente deseable, lo que quiere decir que la sociedad se priva de consumir una cantidad importante del bien (Qm - Qo). Además, cuando la externalidad positiva es fundamental y las soluciones privadas incompletas o insuficientes, el gobierno interviene mediante subvenciones o subsidios para alinear los incentivos privados con la eficiencia social. En este caso, la curva del BMS se ubica a la derecha del BMP (ver el gráfico 41).

Otra posibilidad es que las externalidades positivas en la producción generen beneficios externos a terceros y en este caso el costo social de pro-ducción será menor que el costo privado para los productores y consumi-dores. Quienes producen tales externalidades no reciben todo el beneficio, por lo que se producen menos de lo socialmente óptimo (y entonces el BMS es mayor que el BMP).

Fuente: cepep (1999); elaboración propia.

P

Q

Oferta (CMS)

Demanda(BMP)

BMS

AEquilibrio

Óptimo B

QmQo

Impuesto

Pm

Ps

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E d g a r O r t e g ó n Q u i ñ o n e s198

Este es, por ejemplo, el caso de la producción de un nuevo computador, el cual se asimila a la difusión de una nueva tecnología que no solo beneficia a la empresa sino a toda la sociedad. Así, en el gráfico 42, el nivel óptimo de producción (punto B) es mayor que la cantidad de equilibrio (punto A). El mercado produce una cantidad menor que la socialmente deseable y los CMS de producción son menores que los CMP de consumidores y productores. Es decir, a un mismo precio, la sociedad estaría dispuesta a producir unidades adicionales del bien. Y la curva del CMS estaría a la derecha del CMP. En estas situaciones el gobierno generalmente subsidia la producción (ver el gráfico 42).

Finalmente, en el caso de las externalidades negativas en la producción, la tendencia es a producir más de lo socialmente deseable. Es decir, el costo que tiene para la sociedad la actividad productiva es mayor que el costo pri-vado de producir el bien, por lo que generalmente se apela a impuestos que graven a los agentes causantes con una cantidad equivalente al daño externo por cada unidad producida del bien. En la jerga de la economía ambiental se suele decir que “quien contamina paga”, es decir, se trata de internalizar la externalidad para reducir la cantidad de equilibro a lo socialmente deseable.

Gráfico 41. Externalidad positiva en el consumo

Fuente: cepep (1999); elaboración propia.

P

QQoQm

A

B

Equilibrio

Óptimo

Demanda (BMS)

Demanda(BMP)

OfertaCMP = CMS

Subvención

Pm

Ps

199

Los llamados impuestos pigouvianos son impuestos establecidos por el go-bierno para corregir los efectos de una externalidad negativa, pero pueden ser también subsidios establecidos para estimular una externalidad positiva.

En el gráfico 43, el nivel óptimo de producción ubicado en el punto B (Qo) es menor que la cantidad de equilibrio de mercado señalada en el punto A (Qm). Es decir, el mercado produce una cantidad mayor que la socialmente deseable y la curva del CMS estaría a la izquierda del CMP.

Las fallas del mercado, o situaciones en las que el mercado no logra obtener eficiencia económica, pueden ser vistas como una oferta insuficiente de bienes públicos derivada del carácter público de algunos bienes cuyo consumo es no rival y no exclusivo.

Cuando se presentan beneficios externos o diferencias entre el BMS y el BMP, el Estado tiene las siguientes formas de enfrentarlos:

A. Provisión de bienes públicos. Provisión pública y producción pública son dos conceptos diferentes y en la política pública es difícil determi-nar qué bienes pertenecen a una u otra categoría. Provisión pública se refiere al hecho de que ciertos bienes y servicios son financiados

Gráfico 42. Externalidad positiva en la producción

Fuente: cepep (1999); elaboración propia.

P

Q

Oferta(CMP)

Demanda(valor privado)

Qm Qo

Equilibrio BÓptimo

A Valor de la tecnología

CMS

Ps

Pm

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E d g a r O r t e g ó n Q u i ñ o n e s200

Gráfico 43. Externalidad negativa en la producción

por el presupuesto público y ofrecidos a la población en forma gra-tuita o subsidiada. Es decir, el financiamiento puede ser público pero no necesariamente su producción, que puede estar en manos de privados a través de licitaciones, concesiones, contratos, subsidios o transferencias. Así, la provisión pública es posible y compatible con la producción privada.

Ahora bien, en la provisión de bienes públicos conviene aclarar dos procesos: el primero es de naturaleza política y se relaciona con la toma de decisiones sobre qué bienes producir, cuánto producir y a quién cargar los costos y beneficios; el segundo tiene que ver con el proceso de producción y se relaciona con el agrupamiento de voluntades, cooperaciones y contribuciones de todos los actores para financiar dichos bienes.

Por ejemplo, en el caso de la educación básica, su provisión puede ha-cerla el gobierno de manera directa o cualquier otra institución privada por encargo, pero bajo la condición de que provea el bien o servicio bajo determinadas especificaciones y teniendo como referencia la

Fuente: Cepep (1999), elaboración propia.

P

Q

Demanda(valor privado)

Oferta(CMP)

CMS

Equilibrio

Óptimo

Costo de la contaminación

QmQo

A

B

Pm

Ps

201

condición de que la cantidad optima sería el punto donde el CMP iguala al BMS. De esta forma, la provisión pública puede alcanzar una respuesta eficiente mediante subvenciones o transferencias.

De otra parte, la invocación para traspasar los bienes públicos a la pro-ducción privada en aras de una mayor eficiencia, vía menores costos de producción, no es suficiente ni definitiva. A favor de la producción pública existen otras razones de gran peso y trascendencia cuando se trata de combinar políticas públicas igualmente eficientes y equitati-vas. Según Nuria Rueda López (2005, citando un texto de Domínguez de 1989), destacan las siguientes:

i. Los procesos productivos que involucran elevados costos fijos e importantes externalidades requieren una regulación o control tan exhaustivo que aconsejan una producción pública sin que ello sig-nifique rechazar la participación del sector privado. Por ejemplo, la producción de agua potable, energía eléctrica, alumbrado público, alcantarillado, infraestructura básica, etc.

ii. Algunas actividades, que por sus características pueden ser con-sideradas como estratégicas, tales como la producción de energía nuclear, la seguridad o la justicia, caen por su naturaleza en el ámbito de lo público.

iii. En la Agenda del desarrollo con equidad se favorece la produc-ción de determinados bienes y servicios a favor de los grupos más pobres por parte del Estado; además, se privilegia la explotación adecuada de los recursos naturales en manos del mismo y la gestión de la inversión pública con fines anticíclicos y redistributivos.

iv. Todos aquellos bienes caracterizados como bienes públicos glo-bales por traspasar fronteras y cubrir al universo de la población, garantizando el disfrute de las generaciones actuales y futuras, caen también en el ámbito de los bienes públicos. Dentro de esta cate-goría estarían bienes como la sostenibilidad del medio ambiente, los derechos humanos, el conocimiento, el internet, la información, la estabilidad financiera, la equidad, la justicia, la paz, la seguridad y la salud, entre otros (Kaul et al. 1999, 2003).

En el cuadrante 1 del gráfico 44, la altura de la curva de demanda D1 representa el BMP y la línea de puntos, el beneficio externo que reciben

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E d g a r O r t e g ó n Q u i ñ o n e s202

otras personas por el hecho de tener niños más educados. La suma de estos dos beneficios es el BMS, que es la curva de demanda D2, la cual ha internalizado los beneficios externos de la educación. El equilibrio del mercado, que solo tiene en cuenta el BMP, se ubica en A, donde el CMP es igual al BMP y la cantidad de equilibrio es Q1, la cual es inferior a la cantidad de equilibrio Q2 producida cuando se tiene en cuenta el beneficio externo y donde el BMS es igual al CMS. La diferencia entre P1 y P2 representa el pago del gobierno por la provisión del bien público mediante subsidio a la demanda.

B. Subsidios. Son otro tipo de respuesta, en la cual el gobierno paga a los productores privados un monto igual al beneficio marginal externo por cada unidad producida. Generalmente se conceden a los bienes que se consideran básicos en la producción o en el consumo, como en el caso del transporte colectivo y la energía eléctrica. El subsidio hace que la curva de oferta se desplace hacia la derecha y entonces la distancia vertical entre la nueva curva y la original es el monto del subsidio, es decir, la distancia entre B y C o entre Pc y Pp. Bajo estas condiciones, para que el productor esté dispuesto a vender la cantidad Q2 bastará con que el consumidor pague Pc y obtenga como subsidio Pp por esas unidades (ver el cuadrante 2 del gráfico 44).

En términos de la sociedad, el consumo aumentará de Q1 a Q2, lo que significa un beneficio equivalente al área debajo de la curva de demanda del BMS (Q1ACQ2). El hecho de incrementar la producción en ese monto implicó un costo igual al área debajo del CMS (Q1ABQ2), por lo tanto, se genera una pérdida neta equivalente al triángulo ABC.

La diferencia entre Pp y P* es el monto del subsidio que recibe el productor, mientras que la diferencia entre Pc y P* es la fracción del subsidio que recibe el consumidor. La incidencia final del subsidio al consumidor y al productor dependerá de la elasticidad de las curvas de oferta y demanda. Mientras más elástica sea la curva de demanda, el productor se apropiará de la mayor parte del subsidio, y entre más inelástica sea la demanda, será el consumidor quien se apropie de la mayor parte del subsidio (ver el cuadrante 2 del gráfico 44).

C. Cupones o vouchers. Son otro tipo de respuesta, en la cual el gobierno provee a las personas un cupón para adquirir bienes y servicios, tales como educación o alimentos.

D. Derechos de propiedad intelectual. Se trata de las patentes o los derechos de autor que son, por último, una forma de proteger la

203

Gráfico 44. Provisión de bienes públicos y subsidios

creatividad y el conocimiento dando exclusividad al creador de una idea o al inventor de un bien o servicio y concediéndole garantías para vender, utilizar y producir su creación durante un cierto período de tiempo. Este derecho es un incentivo, una fuente fundamental para la innovación, la ciencia y la tecnología y el motor de la economía de las ideas.

8.1.2.1 Respuestas públicas y privadasA. Respuestas del Estado. Para corregir las externalidades por el lado del

Estado, la salida convencional está en los impuestos, subsidios y subven-ciones para equiparar los costos marginales privados con los costos mar-ginales sociales y los beneficios marginales privados con los beneficios marginales sociales. Cuando la externalidad es negativa, un impuesto al agente que contamina, por ejemplo, hace que este internalice el costo de la externalidad y tenderá a lograr la cantidad socialmente óptima. En caso contrario, cuando hay una externalidad positiva, un subsidio por parte del Estado hace que el agente internalice el beneficio que sus actos generan sobre los demás y tenderá a producir una cantidad mayor a la que produciría si el mercado actuara solo. También el Estado puede subsidiar a un agente para eliminar una externalidad negativa.

Fuente: mankiw (2006); elaboración propia.

2P

Q

CMP = CMS

BMS (D2)

BMP (D1)

A

B

Q1 Q2

P

QQ1 Q2

OfertaCMP = CMS

A

B

Demanda BMP = BMS

Pc

P*

Pp

C

P1

P2

Pago del gobierno1

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E d g a r O r t e g ó n Q u i ñ o n e s204

El marco regulatorio, los derechos de propiedad intelectual, las medi-das de orden o control y la canasta de incentivos también constituyen herramientas a disposición del Estado para resolver problemas de externalidades. Su uso dependerá de la naturaleza y envergadura de cada situación.

B. Respuestas de los privados. El economista Ronald Coase, ganador del premio nobel de Economía en 1991, estableció que bajo los supuestos de que los derechos de propiedad estén bien definidos, los propie-tarios de los recursos puedan identificar los daños a su propiedad y los costos de transacción sean nulos o bajos, la negociación entre dos personas conduce a una solución eficiente dada una estructura institucional. Así, cuando el agente que causa un daño compensa a quien perjudica, la solución entre las partes puede llegar a un resul-tado socialmente óptimo. Esto en virtud de que tanto quien genera la externalidad como quien la soporta estarían dispuestos a llegar a un mutuo acuerdo para internalizar el efecto externo. De esta manera, la intervención del Estado no sería necesaria para resolver el problema de las externalidades (Coase 1981).

Sin embargo, hay situaciones en las cuales los costos de transacción son tan altos que el acuerdo privado es casi imposible y por esta razón se produce una falla y se justifica una intervención del Estado. Los altos costos también hacen que muchas empresas se vean moti-vadas a fabricar ellas mismas sus insumos, integrando verticalmente la producción de insumos y la de productos finales. Esto dificulta el funcionamiento eficiente de los mercados donde las relaciones no son de libre compra-venta y libre decisión, sino de control y comando por grupos dominantes.

Por lo demás, los individuos no responden solo a costos y beneficios sino que operan dentro de un marco legal, con reglas preestablecidas e instituciones relevantes. Tal como lo señala Diego Azqueta (2007):

[…] el Teorema de Coase implica no solo la necesidad de identificar plena-mente a los afectados por cualquier externalidad, sino que estos no sean de tal naturaleza que haga que cualquier negociación entre las dos partes resulte prohibitiva, sea por el número de personas involucradas, su lejanía, los costos de obligarlas a cumplir lo pactado, etc.; es decir, que los denominados costes de transacción (de poner a las partes de acuerdo y obligarlas a cumplir lo pactado) no sean prohibitivos.

205

8.1.3 Información asimétricaEl tema de la información es de crucial importancia en las políticas públicas, en particular para el tomador de decisiones. Por lo general, quien toma decisiones lo hace con información incompleta, incertidumbres, racionalidad limitada, márgenes de negociación reducidos una vez firmado un contrato y riesgos de oportunismo cuando una de las partes trata de aprovechar las circunstancias del momento en su propio interés con esfuerzos para engañar a la otra.

Además, la información tiene las características de un bien público, dado que no disminuye su calidad cuando se le entrega a una persona y/o a otra. La información es no rival y no excluible, por lo tanto, sería eficiente que sea provista de forma gratuita o que se cobre solo el costo de transmisión. Sin embargo, el mercado privado no provee la suficiente información y lo mismo sucede con otros bienes públicos, como la información estadística o meteorológica.

Dadas dichas circunstancias, cuando el nivel de información para diversos agentes no es el mismo dentro de un intercambio, interacción o transacción, se dice que la información es asimétrica. Con escasez de in-formación los individuos no consumen o no producen todo lo socialmente deseable y esto, además de generar transacciones desiguales, permite que una de las partes pague más que otras por el mismo producto.

Las asimetrías de información dan lugar a los conceptos de selección adversa y riesgo moral.

La selección adversa es el resultado de no poder observar ni verificar la información, capacidades y valores de una de las partes antes de firmar un contrato. Se presenta ex ante al contrato y básicamente se trata de un problema de “información oculta”. Este problema ocurre principalmente en el mercado de los seguros, cuando la compañía aseguradora establece sus pri-mas desproporcionadamente a favor de unos individuos y en contra de otros.

El riesgo moral es el resultado ex post de no poder observar y verificar el desempeño efectivo de los agentes y las circunstancias posteriores a la firma de un contrato. Se da básicamente cuando el valor de una interacción o transacción para alguna de las partes se ve afectado por decisiones o ac-ciones adoptadas por otra. En el mercado de los seguros ocurre cuando el particular que sabe que está asegurado se cuida menos o abusa del seguro. Y se presenta en todo contrato cuando quien contrata no puede controlar el esfuerzo o dedicación del contratado y también cuando el votante elige a una persona y las acciones del elegido se desvían de las que se considera a favor de la solución de problemas colectivos.

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E d g a r O r t e g ó n Q u i ñ o n e s206

En general, en todo contrato hay riesgos por las “acciones ocultas” que puede emprender una de las partes una vez que se ha firmado. Es difícil y costoso establecer una provisión adecuada de incentivos y existen elementos no controlables por alguna de las partes (ver el gráfico 45)2.

Gráfico 45. Asimetrías de información

8.1.3.1 Problemas de Agente-PrincipalEl contrato es un mecanismo que regula las relaciones de intercambio entre dos personas. En este caso, un Agente y un Principal que dan pie a la “teoría de la agencia”, que se da cuando se separa la propiedad de un bien o servicio de su administración o ejecución y cuando subyacen objetivos diferentes entre uno y otro. En principio, no hay contratos completos o perfectos por razones de información o de incertidumbre, situación que, además, hace que los objetivos del Principal y los del Agente no coincidan. Para corregir esta situación o hacer que un contrato sea eficiente, las partes involucradas deben cumplir ciertas condiciones:

A. Facilitar el acceso a información confiable y a bajo costo. De esta ma-nera los costos de transacción asociados disminuyen, ya sea por los mayores costos de información que surgen de la necesidad de buscar

2. Por sus contribuciones a estos temas, el economista Joseph Stiglitz, junto a George Akerlof y Michael Spence, se hizo merecedor del premio nobel de Economía en 2001.

elaboración propia.

Asimetrías deinformación

Selección adversa:información escondida

ex ante

Riesgo moral:acciones escondidas

ex post

Los mercados no funcionan

eficientemente

207

agentes que intervengan en la transacción o firma del contrato, ya sea por los costos de la negociación que hacen que sea necesario redactar y estipular cláusulas en un contrato, ya sea por los costos de la garantía asociados a garantizar el cumplimiento del contrato y protegerse de su incumplimiento.

B. Establecer incentivos que reduzcan los “comportamientos opor-tunistas” derivados de la asimetría de información (riesgo moral e incertidumbre) y, en caso de que se den, instaurar las consecuencias pertinentes.

C. Reducir los costos de transacción en las estructuras de gobierno. Esto incluye reducir los costos de funcionamiento, los costos de inefi-ciencias derivados de las dificultades para transmitir la información o la falta de control sobre la burocracia y los costos derivados de la influencia de los subordinados o de niveles inferiores que buscan sus propios intereses.

D. Compartir el riesgo resultante de la incertidumbre entre las partes a fin de asegurar, por un lado, la viabilidad económica de los bienes y servicios involucrados en el contrato y, por otro lado, el cumplimiento de las obligaciones acordadas.

E. Convertir el contrato en acuerdos exigibles de estricto cumplimiento ante la ley, a fin de evitar que sean tratados como trámites burocráticos sin costo alguno en caso de incumplimiento de lo pactado.

En consecuencia, los problemas de Agencia tienen como razones las

asimetrías de información, el riesgo moral, la selección adversa y la existencia de incertidumbre. Esta última se da cuando los resultados no dependen ex-clusivamente de las acciones del agente sino de circunstancias o elementos no conocidos por la persona encargada de tomar la decisión.

Otros fallos de información que limitan la competencia se relacionan con los productos heterogéneos, por cuanto es muy difícil para el consumidor valorar distintos productos o comparar precios con calidad. Por ejemplo, es muy difícil para el paciente valorar la calidad de distintos médicos o trata-mientos. Además, ofrecer un servicio a precios más bajos no necesariamente significa que su calidad sea inferior. La escasa publicación o divulgación de las características de un bien son también problemas asociados a la información que restringen la competencia.

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E d g a r O r t e g ó n Q u i ñ o n e s208

8.1.4 Retornos crecientes: economía de las ideasEn general, hay rendimientos crecientes si el incremento porcentual en la pro-ducción es mayor que el incremento porcentual en la cantidad de factores. Los retornos de escala se refieren a la relación entre factores productivos y produc-to y las economías de escala a la relación entre costos y producto. Entre ambos existe una estrecha relación. Así, cuando existen retornos a escala crecientes el incremento en los costos es proporcionalmente menor que el incremento en la producción, generando economías de escala que implican que el costo por unidad de producto sea menor, lo que disminuye los costos medios.

Ahora bien, cuando los bienes no son excluyentes generan importantes desbordamientos (spillovers) de los beneficios que no capturan los productores. Estos bienes con desbordamientos o externalidades positivas tienden a tener una baja producción en el mercado y brindan por lo tanto una oportunidad para que el Estado intervenga mejorando el bienestar de la sociedad. Este es el caso clásico de la investigación básica, la ciencia, la tecnología y la innovación.

Además de estas características, los bienes que no son rivales, como las ideas, incluyen un costo fijo de producción y un costo marginal cercano a cero. Es decir, este tipo de bienes está íntimamente vinculado a la presencia de rendimientos crecientes a escala y competencia imperfecta.

En el gráfico 46 se muestra la relación entre costos fijos y rendimientos crecientes. El costo medio es decreciente debido a los rendimientos crecientes y el costo marginal es constante. El costo de producir la primera unidad es muy alto, debido a su costo fijo, pero el costo promedio va disminuyendo y a niveles de mayor producción el costo fijo se distribuye entre un mayor número de unidades del bien, por lo que el costo promedio disminuye con la escala de producción.

Si se trata de igualar, como sucede en casos de competencia perfecta, el precio y el costo marginal, esto daría como resultado ganancias negativas, por cuanto con rendimientos crecientes el costo promedio siempre es mayor que el costo marginal y por lo tanto la fijación del precio al costo marginal arrojaría pérdidas. Bajo estas circunstancias ninguna empresa entraría al mer-cado. Por esta razón, el Estado usualmente subsidia este tipo de actividades y permite establecer el precio por encima del costo marginal para recuperar así el costo fijo de crear la primera unidad del bien. A la larga, la necesidad de ganancias impone un alejamiento de la regla de oro de la competencia perfecta de precio igual a costo marginal3. Según el gráfico 46, para producir

3. Cuando las asignaciones de recursos guiadas por el sistema de mercado funcionan bajo los supuestos de competencia, información perfecta, mercados completos, rivalidad y exclusión, entonces son eficientes en el sentido de Pareto (Albi et al. 1994).

209

Gráfico 46. Rendimientos crecientes, costo fijo y “economía de las ideas”

dos unidades el subsidio es la distancia entre A y B y para producir tres el subsidio sería la distancia entre C y D.

8.1.5 Mercados incompletosExisten bienes y servicios que podrían ser catalogados como privados, pero que no son adecuadamente provistos por el mercado. Es más, aun cuando el precio que los consumidores están dispuestos a pagar sea mayor que el precio de proveerlos, estos no se producen porque los agentes privados temen hacerlo. Esta situación de mercados incompletos se da preferente-mente en los mercados de riesgos, préstamos y capitales. Ejemplos de esta situación se presentan en los seguros contra desastres naturales, fondos de garantía estatales contra posible insolvencia de los bancos, fondos de respaldo para el financiamiento de pymes, fondos para la educación uni-versitaria, seguros contra enfermedades catastróficas o seguros médicos para adultos mayores.

Esta falla también puede ser vista como ausencia de mercados com-plementarios, es decir, cuando el consumo de un bien está sujeto a la pre-sencia de otro bien. Por ejemplo, el interés de la población por la lectura y la existencia de bibliotecas públicas.

Fuente: Jones (2000).

F

Costo marginal

Unidades producidas

P

2 3

B

C

Subsidio

Costo promedio

1

A D

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8.1.6 Competencia imperfectaSe dice que un mercado es competitivo cuando el elevado número de com-pradores y vendedores hace que ninguno pueda influir en él, es decir, todos ellos son simples “tomadores de precio”. Atentan contra esta situación la existencia de barreras de entrada y salida de empresas al mercado, de ven-dedores que puedan controlar el precio de su producto, de diferenciación del producto o de un patrón de precios altos y un nivel de producción bajo.

Dentro del tipo de mercados imperfectamente competitivos que justifican la intervención del Estado se encuentran el monopolio y el oli-gopolio. Un caso especial lo constituye el monopolio natural, en el cual la principal barrera de entrada la constituyen los rendimientos crecientes a escala, como es el caso del suministro de electricidad, telecomunica-ciones, transporte aéreo, de ferrocarril o urbano, agua o telefonía. Dado que con este tipo de rendimientos los costos de producción disminuyen a medida que aumentan los niveles de producción, la barrera de entrada surge porque el ingreso de una nueva firma al mercado se dificulta por los elevados costos fijos de producción o de inversión para bajos niveles de producción. Dotado el monopolista para cobrar un precio mayor al so-

P

Y

Cme

Cma

Demanda

Ima

A

Smo Scp

B

C

P1

P2

Gráfico 47. Asignación a precios competitivos

Fuente: mankiw (2006); elaboración propia.

211

cialmente deseado, el Estado interviene para regular su funcionamiento o para fijar los precios finales al consumidor. En teoría, el monopolio al que se llega de forma natural maximiza sus beneficios en el punto donde el ingreso marginal es igual al costo marginal, lo cual hace que la cantidad sea menor a la eficiente (Scp).

En el gráfico 47 se muestran los costos medios (Cme), los costos margi-nales (Cma) y el ingreso marginal (Ima). El punto de equilibrio con competencia perfecta sería aquel donde el costo marginal es igual al precio (A) con un nivel de producción de competencia perfecta Scp. Y el equilibrio del monopolista vendría por el punto donde el ingreso marginal es igual al costo marginal (B) con un nivel de producción Smo.

8.1.7 Bienes preferentesIndependientemente de las preferencias individuales o la “soberanía del consumidor”, el Estado invoca con los bienes preferentes una finalidad de orden superior para intervenir, con la justificación de que “conoce” mejor que los ciudadanos lo que más les conviene y dada la importancia de estos bienes hace que se provean coactivamente con carácter público.

Tales bienes y servicios necesarios para llevar una vida satisfactoria que el Estado subvenciona o provee gratuitamente o cuyo consumo en ciertos casos impone obligatoriamente, se consideran como merit goods y consti-tuyen en muchos casos una forma de paternalismo por parte del Estado.

En la práctica, los bienes preferentes son bienes que los individuos no aprecian de forma correcta, bien sea porque los valoran más de lo que deberían —como es el caso del alcohol, el tabaco y las drogas—, bien sea porque los valoran menos de lo que deberían —como educación, salud, cultura o seguridad al conducir—. En estos casos, el Estado interviene para corregir la falla del mercado, sea disuadiendo su consumo, regulándolo o incentivándolo.

El consumo de cierto tipo de bienes produce efectos públicos negati-vos o externalidades negativas que se trasladan al Estado mediante mayores gastos; es el caso, por ejemplo, de los servicios públicos de salud para atender enfermedades pulmonares debido al consumo de cigarrillos, accidentes de tránsito por el exceso de consumo de licor o por aversión al uso de cinturón de seguridad, obesidad por malas prácticas alimentarias, resistencia al uso de preservativos para evitar enfermedades venéreas o enfermedades coronarias por falta de ejercicio físico.

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8.1.8 Problemas de acción colectivaEntre los fallos de mercado asociados con los bienes públicos se plantean problemas de acción colectiva o dificultades en la cooperación para lograr un determinado objetivo. Según Eduardo Wiesner (2007, citando un texto de Ostrom de 2002), este tipo de fallos se define así:

[…] una situación de acción colectiva ocurre cuando dos o más individuos se asocian para producir algo de valor, cuando sería difícil producirlo indepen-dientemente. Los problemas de acción colectiva ocurren cuando la falta de motivación y de información o la información asimétrica generan incentivos que impiden que los individuos o las instituciones resuelvan satisfactoria-mente una situación de acción colectiva.

Es decir, tales problemas surgen cuando un grupo de individuos o instituciones desean un bien público —como seguridad ciudadana, alum-brado público o calles asfaltadas— pero ninguno tiene los medios para proporcionarlo individualmente, en otras palabras, cuando son necesarios los esfuerzos de dos o más individuos para lograr un resultado.

Por lo tanto, los problemas de acción colectiva y de movimientos sociales están fundamentalmente caracterizados por la interdependencia entre los participantes, de tal manera que el esfuerzo y la contribución de uno de ellos influye en el esfuerzo que ponen los demás y lo más racional es actuar de gorrón o polizón (free riders) y confiar en que otro sea quien ponga el esfuerzo o el dinero mientras uno disfruta del bien público. Es decir, el hecho de que no se pueda excluir a nadie del disfrute de los bienes públicos, así como los costos individuales en que incurren los participantes en una acción colectiva, desincentiva la iniciativa cooperativa y fomenta la conducta del polizón. Esto da a entender que no hay ningún sistema de organización social en la provisión de bienes públicos que no tenga que soportar costos de coordinación de un modo u otro.

Estamos pues ante un escenario en el cual interesa saber cuándo y cómo un cierto número de personas actuarán conjuntamente y con un mis-mo propósito. Esta situación plantea las siguientes preguntas: ¿es necesario que el Estado intervenga para conseguir una acción colectiva?, ¿es posible que los individuos coordinen independientemente sus actuaciones?, ¿bajo qué condiciones se logra el éxito de la actuación colectiva?, ¿bajo qué con-diciones el individuo considera que es racional cooperar?

Tales preguntas son trascendentales en el diseño de las políticas pú-blicas y en la administración pública en general porque motivan a pensar de

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qué manera se pueden promover reformas que contribuyan a solucionar el déficit de cooperación que afecta al bien público y al bienestar social.

La mayoría de los trabajos sobre el tema de la relación entre coopera-ción y bienes públicos está referida al estudio seminal de Mancur Olson: La lógica de la acción colectiva (1965). Según Olson, los individuos, dentro de un cálculo de costos y beneficios, no tienen la suficiente motivación para actuar en procura del bien común a menos que se den dos condiciones: una, que el tamaño del grupo sea lo suficientemente pequeño, y dos, que exista algún tipo de coerción o incentivos adecuados para motivarlos a actuar de manera conjunta.

Olson se respalda en la teoría de la elección racional para explicar qué mueve a individuos racionales a participar en acciones colectivas o a pertenecer a grupos de interés contribuyendo con su esfuerzo a producir bienes colectivos en lugar de consumirlos directamente, aprovechándose así de la aportación que realizan otros individuos. Su objeto de estudio ya no son actores políticos específicos, llámense gobiernos, partidos políticos o votantes, sino asociaciones civiles. De esta manera, se establece una conexión explicativa entre lo micro y lo macro: los individuos asumen los costos de actuar en beneficio de todos cuando reciben los adecuados incentivos —es decir, aquellos de los que se pueden beneficiar quienes contribuyen a la ac-ción colectiva—, el reconocimiento de los demás o los vínculos de amistad que el participante puede establecer como “capital social”.

Dado que se trata de un problema particular de coordinación y coo-peración para el fomento del capital social y la formación de la comunidad, la acción colectiva puede y debe ser promovida por el Estado sin perjuicio de que el grupo sea lo suficientemente grande. Para ello, el fortalecimiento institucional y organizacional, la construcción de redes y concertaciones so-ciales, la consolidación de normas y valores —como solidaridad, tolerancia, reciprocidad, confianza, identidad, cooperación voluntaria y colaboración ciudadana— son formas y mecanismos que coadyuvan a la acción colectiva. De esta manera, es posible que las personas contribuyan más con su gasto o esfuerzo al bienestar colectivo, a pesar de que los beneficios sean compartidos por todos. Esto para contrapesar la intuición analítica de Olson (1965), según la cual la racionalidad individual no implica o no es suficiente para garantizar la racionalidad colectiva, porque bajo esas circunstancias el comportamiento racional de los miembros de un colectivo podría llevarlos a actuar como free riders, lo cual puede impedir que el colectivo alcance su máximo de bienestar.

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Entre los instrumentos utilizados más recientemente por los teóricos sobre la acción colectiva está la teoría de juegos, en la cual las interacciones estratégicas o comportamientos entre los individuos se representan en una gran variedad de situaciones. El famoso juego del “dilema del prisionero” es un claro ejemplo de ello. Este dilema es muy utilizado para demostrar el fracaso de la acción colectiva en la provisión de bienes públicos, fracaso que se produce como consecuencia de la actuación independiente —no coordinada— de individuos que buscan maximizar su beneficio cuando los efectos de esas decisiones son interdependientes o estratégicos; en otras palabras, cuando los resultados de la actuación de un individuo dependen simultáneamente de las actuaciones del resto del colectivo y los decidores conocen esa interdependencia (Marín Quemada y García-Verdugo 2008).

Basado en Sandler (1992), el dilema del prisionero, o situación no coopera-tiva, es planteado por Marín Quemada y García Verdugo de la siguiente manera:

A. Dos individuos han cometido un robo a mano armada y dos sospe-chosos han sido detenidos por la policía portando cada uno de ellos un arma de fuego.

B. El juez sabe que no puede hacer que los condenen por el robo, a no ser que al menos uno de ellos confiese, pero sí puede hacer que los condenen a dos años de cárcel por portar armas en forma ilegal.

C. La máxima sentencia prevista por robo a mano armada es de diez años de cárcel.

D. Los dos sospechosos son interrogados por separado y el juez les ofrece un trato: si uno confiesa y el otro no, quien confiesa recibe una condena de un año y el otro la sentencia máxima.

E. Si los dos confiesan, ambos reciben una condena de siete años. F. Si ninguno de los dos confiesa, ambos serán condenados a dos años

de cárcel por posesión de armas.

Entre los resultados previsibles que se pueden dar, el más probable es que los dos sospechosos confiesen haber cometido el robo, aunque los dos saldrán más beneficiados si no confiesan, porque saben que el juez no tiene cómo probar que han cometido el asalto. Para interpretar los resulta-dos se introduce el concepto de estrategia dominante o la “estrategia de un jugador que le proporciona un resultado mejor, independientemente de la estrategia del otro jugador”. Así, la estrategia “confesar” es dominante para

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ambos prisioneros a pesar de ser subóptima frente a la de “no confesar” y recibir dos años de cárcel cada uno.

El cuadro 11 muestra los cuatro posibles escenarios o estrategias que se pueden dar en términos de condenas. En el cuadrante inferior izquierdo el prisionero 1 confiesa y recibe un año de cárcel y el prisionero 2 no con-fiesa y recibe diez; en el cuadrante superior izquierdo ninguno confiesa y reciben dos años de cárcel cada uno. En el cuadrante inferior derecho ambos confiesan y reciben siete años de cárcel cada uno y en el cuadrante superior derecho el prisionero 1 no confiesa y recibe diez años de cárcel y el prisionero 2 recibe un año tras confesar.

Cuadro 11. El dilema del prisionero

Prisionero 2

años de cárcel tras no confesar

años de cárcel tras confesar

Prisionero 1

años de cárcel tras no confesar

prisionero 1: 2

prisionero 2: 2

prisionero 1: 10

prisionero 2: 1

años de cárcel tras confesar

prisionero 1: 1

prisionero 2: 10

prisionero 1: 7

prisionero 2: 7

El dilema demuestra que la no cooperación, la desconfianza, la falta de comunicación y la falta de coordinación conducen a una estrategia o so-lución no óptima o de pérdida. Es decir, si los actores confían mutuamente, y en base a esa confianza deciden cooperar, obtendrían el mejor resultado colectivo. Si pasamos al caso de un colectivo, hay situaciones en las que, buscando todos los máximos beneficios, se impone la peor estrategia posible para el conjunto del colectivo.

8.1.9 Desafíos de la desigualdad y la redistribución del ingreso La pobreza y la desigualdad son rasgos característicos de las economías latinoamericanas. La eliminación de la pobreza extrema disminuye la des-igualdad, pero no es suficiente, ya que la reducción de la desigualdad es un compromiso de mayor envergadura que exige una enorme voluntad política

Fuente: marín Quemada y García Verdugo (2008).

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y la aspiración de las sociedades modernas y democráticas no puede ser sa-tisfecha con el crecimiento económico y la reducción de la pobreza mientras subsistan desigualdades tan grandes como en América Latina.

Es bien sabido que la interacción de las fuerzas del mercado produce diferencias de renta entre los individuos que el mercado no corrige sino que, por el contrario, puede exacerbar. Esta situación se ve agravada por la enorme desigualdad en cuanto a ingresos existentes entre individuos y por las inequitativas condiciones de acceso a servicios básicos. Así, con el propó-sito de construir una sociedad más igualitaria y justa, el Estado interviene y regula el mercado a fin de compensar diferencias y garantizar un desarrollo más equitativo y menos excluyente. Para resaltar este punto basta mencionar que el coeficiente de Gini promedio en la región se ha mantenido en torno a 0,55 en los últimos quince años y en la OECD en 0,34 (Cepal 2010a)4.

Para ejemplificar la magnitud del problema en la región, en el caso de Colombia —país con un alto crecimiento en las últimas décadas y significati-vos avances en la reducción de la pobreza, que ha pasado de 54% a 45% de población catalogada como pobre entre 2002 y 2009, lo que equivale a veinte millones de personas en pobreza— la desigualdad hace que el 10% más rico de la población se quede con la mitad del PIB, mientras al 10% más pobre apenas le corresponde el 0,6% del mismo. Esto se ve agravado por el hecho de que cada uno de los pobres que tiene trabajo mantiene a seis personas en promedio, en tanto que los del tope de la pirámide sostienen solo a dos.

Por otra parte, también las diferencias regionales son escandalosas. El ingreso por habitante de una región periférica es la sexta parte de aquel que vive en la capital y el desequilibrio entre las diez principales ciudades que crecen y son polos de desarrollo y los ochocientos municipios con niveles de pobreza superiores al 66% es enorme. Además, la brecha entre la ciudad y el campo viene ampliándose y agravándose por la alta concentración de la propiedad. La pertenencia a una etnia también marca la desigualdad: si el promedio nacional de necesidades básicas insatisfechas es de 27%, el de la población indígena es de 57% y el de la población afro, de 66%. Todo esto sin hablar de las condiciones de la mujer y su rostro de desigualdad. Para

4. El coeficiente de Gini, como medida de la desigualdad, es un número entre cero y uno, en donde cero corresponde a la perfecta igualdad (todos tienen los mismos ingresos) y uno a la perfecta desigualdad (una persona tiene todos los ingresos y los demás ninguno).

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rematar el cuadro, el 35% de los subsidios del gasto público va al 20% más rico de la población; esto en parte explicaría por qué la inequidad persiste, pese a que el gasto social anual por habitante creció en términos reales un 60% entre 2001 y 2008, según datos del Departamento Nacional de Planea-ción (Revista Semana 2011).

Ante la evidencia de la desigualdad en la región y los desafíos presen-tes, la Cepal puso a consideración de los gobiernos el documento La hora de la igualdad. Brechas por cerrar, caminos por abrir. En palabras de su secretaria ejecutiva: “proponemos crecer con menos heterogeneidad estructural y más desarrollo productivo e igualar mediante la potenciación de las capacidades humanas y la movilización de energías del Estado” (Cepal 2010a).

Para graficar el problema de la desigualdad, el cuadro 12, tomado del Panorama social de la misma institución (Cepal 2010b), muestra los altos coeficientes de Gini en la mayoría de los países de la región, lo cual constata una vez más la escandalosa posición de ser la región más inequitativa del planeta: “La desigualdad recorre cinco siglos de discriminación racial, étnica y de género, con ciudadanos de primera y segunda categoría y la peor dis-tribución del ingreso del mundo”.

“¿Por qué hacemos nuestro el valor de la igualdad?”, se pregunta la Cepal y en el mismo documento responde:

Porque creemos interpretar un reclamo histórico largamente sostenido y postergado en las sociedades latinoamericanas y caribeñas. A partir de este reclamo se han ensayado, con mayor o menor fortuna, revoluciones y refor-mas, modelos de gobierno y de política, movimientos populares, acuerdos entre grupos y demandas de los más diversos actores. Pero al mismo tiempo que la igualdad respira, como valor positivo, en la memoria histórica de la región, se ha visto sistemáticamente negada por esa misma historia. En efecto, la desigualdad recorre cinco siglos de discriminación racial, étnica y de género, con ciudadanos de primera y segunda categoría. Recorre una modernización hecha sobre la base de la peor distribución del ingreso del mundo. Recorre décadas recientes en que se ha exacerbado la heterogeneidad de las oportu-nidades productivas de la sociedad, se ha deteriorado el mundo del trabajo y se ha segmentado el acceso a la protección social, multiplicándose las brechas por doquier. Recorre las asimetrías frente a la globalización (Cepal 2010a).

Ahora bien, al enfrentar el problema de la redistribución de la renta y promover políticas más igualitarias, el Estado enfrenta dos posibles conflictos: el conflicto entre igualdad y libertad y el conflicto entre igualdad y eficiencia.

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Cuadro 12. América Latina: coeficiente de Gini del ingreso primario

per cápita antes de las transferencias monetarias5

Países

Concentración de ingresoper cápita antes de transferencias

(coeficiente de Gini)

Hogares Personas

argentina (2008) 0,526 0,523

bolivia (2007) 0,579 0,572

brasil (2008) 0,610 0,595

chile (2008) 0,553 0,532

colombia (2008) 0,593 0,573

costa Rica (2008) 0,503 0,481

ecuador (2008) 0,544 0,526

el salvador (2007) 0,461 0,452

Guatemala (2007) 0,593 0,586

Honduras (2007) 0,589 0,587

méxico (2008) 0,551 0,524

nicaragua (2005) 0,551 0,533

panamá (2008) 0,526 0,526

paraguay (2008) 0,544 0,5,27

perú (2008) 0,496 0,476

República dominicana (2008) 0,583 0,553

uruguay (2008) 0,443 0,455

Venezuela (2008) 0,537 0,413

Promedio simple 0,537 0,524Fuente: cepal (2010b).

5. El ingreso primario, también llamado ingreso autónomo, se define como la suma de todos los pagos que recibe el hogar como resultado de la posesión de factores produc-tivos; incluye sueldos y salarios, ganancias del trabajo independiente, autoprovisión de bienes producidos por el hogar, rentas, intereses, pensiones y jubilaciones.

Las transferencias monetarias son todos los pagos en dinero provistos por el Estado, tales como pensiones asistenciales, subsidios y asignaciones familiares.

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8.1.9.1 El debate liberal-comunitarista sobre igualdad y libertadRespecto al primer conflicto, con la publicación de Teoría de la justicia (1978), John Rawls da inicio al fructífero debate liberal-comunitarista sobre la filo-sofía política con criterios de legitimación redistributiva, debate de amplias repercusiones en lo político, lo económico y lo social. Además, tal publicación ofreció, para el estudio de la política pública, una pauta moral alternativa al utilitarismo y una nueva base de justificación moral para la sociedad liberal, haciéndola más solidaria y menos individualista y permitiendo con su concepción conciliar libertades políticas y libertades individuales. Para Rawls, la justicia es vista como equidad capaz de satisfacer por consenso las expectativas de libertad y justicia distributiva de la sociedad. Con este planteamiento revitaliza y le da contenido moral a la visión tradicional de contrato social de Locke y Rousseau.

Como bien lo remarca Eduardo Wiesner (2010):

Este no es un asunto irrelevante para la búsqueda de la combinación “correcta” de políticas procrecimiento y propobre, o de estabilidad macroeconómica, puesto que en el fondo de ambos temas (el crecimiento y la equidad) está el propósito fundamental de aumentar el bienestar individual y colectivo, pues los dos parecen ser inseparables en cualquier contrato social.

El esquema metodológico que utiliza Rawls será el de la posición original o Estado hipotético que garantice la imparcialidad de los acuerdos fundamentales. Se trata de averiguar cuáles principios sería racional adoptar en una situación contractual sin caer en el utilitarismo o sin las preconcep-ciones del intuicionismo6. Rawls plantea una situación ficticia en la que todos están desprovistos de información que pueda afectar sus juicios sobre la justicia, excluyendo así el conocimiento de las contingencias que ponen a los hombres en situaciones desiguales y le introducen preconceptos en la selección de los principios directores.

6. El intuicionismo como doctrina plantea que el hombre, a través de sus intuiciones, puede comprender lo que la realidad verdaderamente es. En este sentido se parece al misticismo, donde la revelación es la verdad que supera la capacidad del intelec-to. Para el intuicionismo los valores intuitivos son inmediatos, al igual que para los empíricos los valores morales nacen con la experiencia y para los racionalistas los valores morales viene dados por la razón. Para Rawls, el intuicionismo es “la doctrina que mantiene que existe una familia irreducible de primeros principios que tienen que ser sopesados unos con otros preguntándonos qué balance es el más justo según nuestro juicio” (ver Grueso 2005: 58).

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Para Rawls, los principios de la justicia son aquellos “que las personas libres y racionales a quienes les conciernen sus propios intereses personales aceptarían en una posición de igualdad” (1978). Para garantizar esto, Rawls recurre al velo de ignorancia que permite que al interior de la posición original todos sean iguales y tengan las mismas condiciones al escoger los principios de justicia, situación hipotética donde los representantes de la sociedad, al establecer las reglas de juego, estarían detrás de un velo por lo cual no conocerían el origen, raza, sexo, religión, motivaciones, intereses, capacidades o defectos de los representados. Las partes desconocen deta-lles sobre sí mismas y esta situación los conducirá a buscar principios justos para todos. El planteamiento también supone asignarle a cada ciudadano en la sociedad una posición al azar y, dado que las personas en la posición original son racionales, buscarán optimizar sus intereses y, a pesar de carecer de información sobre sus propios fines particulares, tienen conocimiento suficiente para preferir más bienes sociales primarios que menos (libertad, igualdad de oportunidades, renta, riqueza, respeto mutuo). En definitiva, saben elegir para proteger su libertad, ampliar sus oportunidades y aumentar los medios para promover sus objetivos.

Bajo el velo de ignorancia, las partes representantes de los ciu-dadanos eligen a partir de rigurosas condiciones de incertidumbre por cuanto no pueden conocer determinada información particular que afecte los principios de justicia. No conocen su posición o lugar en la sociedad, es decir, sus talentos o capacidades, sus activos, sus atributos, sus debili-dades y sus rasgos psicológicos, como tampoco las condiciones políticas, económicas o culturales de su propia sociedad, ni la generación a la que pertenecen. Solo tienen acceso a un tipo de información general sobre la sociedad, a teorías de carácter político, económico y psicológico que puedan contribuir a sus deliberaciones sobre los principios de justicia. Como las diferencias personales son desconocidas y también el futuro de cada uno, el velo de ignorancia hace posible una elección colectiva de una concepción particular de justicia7.

Rawls postula que hay dos principios de justicia que serían escogidos en la posición original:

7. El representante es concebido por Rawls como razonable y racional. Razonable en el sentido de que desarrolla la discusión sobre el orden justo respetando las restricciones que el proceso constructivista le fija, racional en cuanto busca que la escogencia de los principios de justicia beneficie la realización ulterior de su plan racional de vida.

221

A. El principio de libertades, que enfatiza la igualdad, incluyendo iguales derechos, libertades y oportunidades, así como los derechos ligados con la libertad de asociación y el ejercicio de la democracia.

B. El principio de diferencia, según el cual las desigualdades económicas y sociales deben estar estructuradas de tal manera que se dé un mayor beneficio a los más pobres y cargos y posiciones abiertos para todos en “igualdad de oportunidades”.

A continuación, Rawls propone un itinerario basado en el contrato social o en una asamblea constituyente donde se dicten leyes proclives al establecimiento de una sociedad más justa. De esta forma, la justicia social quedaría establecida contractualmente por individuos en un proceso tam-bién racional de elección de carácter universal y supracomunitario.

Mediante este principio se define el procedimiento para minimizar la desigualdad. Las desigualdades deben organizarse o estructurarse de tal manera que resulten más ventajosas para los menos favorecidos y deben posibilitar iguales oportunidades a todos los participantes del contrato social, de manera que todos los asociados puedan desarrollar sus talentos y proyec-tos particulares de vida. El mismo Rawls define este segundo principio así:

Todos los bienes sociales primarios —la libertad y las oportunidades, el in-greso y la riqueza y las bases del respeto propio— deben ser distribuidos de forma igual, a menos que una distribución desigual de alguno o todos estos bienes sea para la ventaja de los menos favorecidos (1978).

Mediante la prioridad del primer principio de justicia sobre el segundo, es decir, de las libertades sobre la igualdad, Rawls precisa como tarea del Es-tado garantizar los derechos y libertades básicos de la ciudadanía que hagan posible la justa cooperación social entre individuos, grupos y regiones con distintas concepciones del bien8. Y mediante el segundo principio de justicia

8. Rawls introduce en la Teoría de la justicia una teoría del bien: “aquello que todo hombre racional desea” para la realización efectiva de su plan de vida. Así pues, Rawls supone que “aunque en la posición original las personas no conozcan su propia concepción del bien, sí prefieren más y no menos bienes primarios” Los bienes sociales primarios funda-mentales para el individuo, en tanto persona o como ciudadano, son aquellos mediante los cuales se realiza el plan racional de vida: libertades básicas, libertad de movimiento y libre elección de ocupación, poderes y prerrogativas de cargos de responsabilidad, renta y riqueza y las bases sociales del respeto de sí mismo (1978 : 96, 193).

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se garantiza la satisfacción de un mínimo social y político para que las desigual-dades no sean tan marcadas entre un grupo y otro y para que se establezcan las condiciones institucionales propicias de los derechos y libertades.

El gran mensaje de Rawls en la hechura de las políticas públicas es que los juicios sobre la justicia redistributiva o la justicia como equidad no son simplemente descriptivos sino normativos y prescriptivos y como tal la jus-ticia no forma parte de un estado natural de las cosas sino que corresponde a una construcción social a partir de nuestras propias realidades.

En la línea de John Rawls, pero con notables avances teórico-instru-mentales, cabe destacar los influyentes trabajos de Amartya Sen, ganador del premio nobel de Economía en 1998, ampliamente conocido por sus prestigiosos trabajos sobre bienestar y desarrollo humano y cuyos conceptos y medidas sobre pobreza y capital humano continúan siendo las bases de los informes sobre desarrollo humano que anualmente publica el PNUD. Pieza fundamental de estos trabajos son los revolucionarios conceptos sobre fun-cionamientos y capacidades, definidos respectivamente como posibilidades de ser o de hacer y como opciones disponibles. Así, la calidad de vida de una persona no se define en términos de utilidad ni de bienes primarios, sino de lo que efectivamente una persona puede realizar, de las realizaciones que consigue o de las capacidades que tiene para libremente alcanzar el tipo de vida que valora. Por lo tanto, el valor de la libertad depende esencialmente de lo que se puede hacer con ella, es decir, de la libertad real.

Sen propone un concepto de desarrollo que define como “expansión de las capacidades de las personas”. Estas capacidades son expresiones de liberta-des positivas para lograr unas vidas o unos funcionamientos. Mediante este enfoque, la pobreza es vista como un fallo en el logro de ciertas capacidades mínimas y no tanto como una mera insuficiencia de renta en relación con una línea de pobreza. Con esto se marca una diferencia con el enfoque de capital humano, en el cual lo esencial es el grado de formación y productividad (cono-cimientos, habilidades, destrezas) de las personas. Por el contrario, el enfoque de capacidades pone acento en la expansión de la libertad humana para llevar vidas más valiosas y ser mejores ciudadanos (Sen 1997).

Según Sen, la suma de capacidades y funcionamientos permitiría al ser humano libertades efectivas o un conjunto de opciones disponibles y, por lo tanto, los gobiernos y las políticas públicas en particular tienen que ser juzgados en función de las capacidades reales que sus ciudadanos pueden desempeñar. En economía del desarrollo y filosofía política a este enfoque se le define como dimensión de las capacidades (Sen 2000).

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Es en este marco de conceptos que la propuesta de la Cepal –En la hora de la igualdad. Brechas por cerrar, caminos por abrir (2010a)– adquiere el máximo de trascendencia como Agenda de desarrollo para una mayor igualdad de oportunidades, resultados y derechos, con seis áreas estratégi-cas en un horizonte de largo plazo. Se trata de una propuesta a la altura del desafío, si se constata que en 2008 la incidencia de pobreza alcanzó a un 33% de la población de la región, incluyendo 13% que vive en condiciones de pobreza extrema o indigencia. Esto equivale a 180 millones de personas pobres y 71 millones de indigentes9.

Las reacciones a la propuesta de John Rawls se asocian a una crítica liberal encabezada por James Buchanan y Robert Nozick en las décadas de 1970 y 1980, quienes —basados en los escritos de Friedrich Hayek e Isaiah Berlin— dan pie a argumentos entre “libertarios” e “igualitaristas”. Los primeros sostienen que debe primar la libertad individual ante cualquier interferencia del Estado y bajo este lema se enmarcan frases como estas: “la distribución de bienes y de riqueza es justa si es el resultado de intercambios libres entre adultos libres y cualquier acción redistributiva del Estado es in-justa y abusiva”; “la redistribución es injusta porque las personas son dueñas de sí mismas y, por ende, dueñas de lo que producen”; “gravar con impuestos los beneficios del trabajo equivale a trabajo forzado” (Nozick 1988)10.

La combinación de libertad e igualdad propuesta por Rawls fue con-trarrestada tanto por los pensadores políticos libertarios, opuestos al igua-litarismo, como por los comunitarios, opuestos al liberalismo. La gran crítica libertaria provino de Robert Nozick, colega de Rawls en el Departamento

9. Según la Cepal, se clasifica como pobre a una persona cuando el ingreso por habitante de su hogar es inferior a la “línea de pobreza” o monto mínimo necesario para satisfacer sus necesidades esenciales. En el caso de la indigencia, la línea refleja únicamente el costo de satisfacer las necesidades de alimentación (Cepal 2010b: 17).

10. Sobre estos temas, el politólogo Isaiah Berlin planteó diferencias entre libertad positiva y libertad negativa. Libertad positiva es la capacidad de hacer algo no tanto porque alguien se lo impida sino porque el individuo se encuentra posicionado de manera que puede hacerlo; este tipo de libertad es emergente, procede de la acción solidaria de personas y grupos que se comprometen con la creatividad, la innovación, la res-ponsabilidad social, la justicia distributiva, la ética y la convivencia. Está al servicio de la sociedad. La libertad negativa, por otra parte, considera que un individuo es libre porque nadie restringe su acción. Es estar libre de obstáculos para hacer lo que yo quiera y crear las circunstancias en que se deja solos a los hombres para “que hagan lo que quieran, siempre que sus acciones no interfieran con la libertad de los demás”. Es individualista y egoísta (ver López 2005: 105-106).

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de Filosofía de la Universidad de Harvard, quien defiende al Estado mínimo dedicado a proteger los derechos de propiedad e individuales. En su obra Anarquía, Estado y utopía (1988), escrita originalmente en 1974 (Anarchy, State and Utopia), los principios básicos son la propiedad individual y los derechos naturales individuales.

Como réplica al “igualitarismo” de Rawls, la posición de los “comuni-taristas” ha sido defendida por Michael Walzer, Michael Sandel y Alasdair MacIntyre, quienes se oponen a la abstracción excesiva de la filosofía política para revalorizar la trascendencia de los valores, la tradición, la solidaridad y la cultura de cada sociedad. Para estos autores no es posible que los indi-viduos puedan elegir principios de igualdad desvinculados del significado e interpretación que la comunidad otorga a los bienes. Los individuos son parte de una comunidad y están ligados por solidaridades profundas y va-lores comunes. Así, la justicia pasa a ser un instrumento de la igualdad, pero está imbuida de las particularidades de la historia, cultura y ciudadanía de cada sociedad. En consecuencia, la producción, distribución e intercambio de bienes en cada sociedad es un asunto complejo y “no todo lo compra el dinero ni todo lo provee el mercado”. El hecho de escoger independiente-mente, amparados en un contrato social, como lo proponía Rawls, para los “comunitaristas” constituye un excesivo individualismo que podría poner en peligro los lazos de la comunidad por prestarle demasiada atención a las libertades de expresión y sindicalización.

Por dichas razones, Michael Walzer analiza la justicia como una “igual-dad compleja” que depende del significado de los bienes en cada sociedad. Los bienes sociales primarios no podrían ser fijados de manera universal y hegemónica sin tener en cuenta el contexto particular de cada comunidad, su tradición y su identidad. Así, mientras que los liberales ponen el acento en la inviolabilidad de los derechos individuales, los comunitaristas apelan a la tradi-ción del autogobierno democrático en comunidades y sociedades abarcables.

También entre los “comunitaristas” destacan otros pensadores, como Amitai Etzioni, Robert Bellah y Charles Taylor, quienes afirman el papel de la comunidad en la tarea de definir y formar a los individuos y el derecho de la mayoría a tomar decisiones que afecten a la minoría. En consecuencia, pregonan una sociedad moderna sustentada en tres pilares: Estado, mercado y comunidad.

En una posición intermedia, Ronald Dworkin trató de mediar en el conflicto entre libertad y equidad y señala que las libertades fundamentales

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de pensamiento, expresión o asociación no tienen por qué rivalizar con la igualdad de recursos. En otras libertades secundarias, el Estado puede inter-venir y coartarlas para buscar una mayor equidad dentro de la comunidad, como en el caso de la educación o la salud básica (Dworkin 1993).

8.1.9.2 Igualdad y eficiencia Con relación al conflicto entre igualdad y eficiencia, las discusiones depen-den de los resultados de los estudios sobre las relaciones entre crecimiento económico y desigualdad. En un bando se inscriben quienes concluyen que grandes desigualdades son negativas para el crecimiento y en otro quienes no ven en las fases iniciales del proceso de desarrollo aspectos negativos con la presencia de grandes desigualdades.

Entre estos últimos, la hipótesis de la curva de Kuznets o U invertida se-ñala que la desigualdad aumenta cuando un país se encuentra en sus primeras etapas de desarrollo, pero después comienza a disminuir. Esto se debería a que la inversión en capital físico es el motor principal en las fases iniciales del crecimiento y la desigualdad incentivaría el crecimiento al localizar recursos en quienes más han invertido y ahorrado. En fases posteriores, la desigualdad disminuiría por la mayor adquisición de capital humano, por los cambios en la distribución del ingreso entre el sector agrícola e industrial y por los mayores niveles de urbanización. En el fondo, la incompatibilidad entre crecimiento y equidad es una posición ideológica que coloca a las políticas sociales en segundo plano, bajo el supuesto de crecer primero para luego distribuir.

Como extensión de dicha aproximación está el llamado trickle-down effect o situación de chorreo mediante reducción de impuestos y otros be-neficios a los más acaudalados, bajo el supuesto de que al promover inicial-mente el crecimiento y la actividad productiva, posteriormente los pobres serían beneficiados mediante la mayor inversión y creación de empleo. Esta aproximación de políticas económicas de oferta para enfrentar la pobreza presenta, sin embargo, serias dudas sobre su efectividad, por cuanto las causas de la desigualdad son diversas y, en consecuencia, los medios no pueden reducirse a un enfoque secuencial de política de “crecer primero y redistribuir después”.

El efecto neto de las políticas igualitarias sobre la eficiencia dependerá del impacto que tengan sobre los incentivos, la producción, la inversión, el consumo y la innovación. Impuestos excesivos pueden terminar favoreciendo tecnologías intensivas en capital y agravando el problema de empleo y la

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eficiencia global de la economía; expropiaciones bien intencionadas pue-den ahuyentar la inversión y postergar el cambio tecnológico; regulaciones excesivas a favor de los pobres pueden desestimular la competencia y las posibilidades de producción; aranceles excesivamente altos, en aras de prote-ger la producción doméstica, pueden terminar favoreciendo a determinados grupos y perjudicando a consumidores de bajos ingresos.

En general, las políticas de igualdad pueden tener como referente la igualdad de derechos políticos, oportunidades y resultados, entendida esta última como la garantía para que todas las personas reciban efectivamente la misma cantidad del bien social o económico. Mientras que las dos primeras libertades son ampliamente aceptadas y promovidas, la tercera enfrenta serios rechazos por ir en contra de la eficiencia. Sin embargo, hay que notar que la igualdad de oportunidades solo garantiza las mismas posibilidades de acceder al bienestar, como sucede en una rifa, pero sin connotaciones sobre la redistribución de la renta.

Pero también, cuando en aras de una mayor igualdad se menospre-cia la meritocracia y la necesidad de que quienes ocupan cargos de alta responsabilidad o especialización reciban mayores remuneraciones, la eficiencia puede verse menoscabada. Bajo estas circunstancias, una cierta desigualdad es necesaria para garantizar una mayor eficiencia del sistema económico. Una determinada discriminación o asimetría positiva para favorecer a determinados individuos con características y circunstancias especiales, sin perjudicar a otros, premiaría el esfuerzo y la eficiencia. Mon-tenegro y Rivas (2005) citan a Amartya Sen, quien matiza el conflicto entre igualdad y eficiencia diciendo que “la desigualdad puede desempeñar un papel funcionalmente útil en fomentar el trabajo, el riesgo empresarial y la inversión” (Sen 2003).

Elhanan Helpman, en El misterio del crecimiento económico (2004), argumenta que la desigualdad no solo retrasa el crecimiento sino también la eficiencia, por cuanto en los países atrasados existen fricciones en los mercados de capitales que se deben a asimetrías de información o a restric-ciones institucionales.

Estas fricciones limitan la capacidad de las personas que carecen de activos tangibles para pedir préstamos, ya que estas personas no pueden presentar ninguna garantía para avalar dichos préstamos. Como consecuencia, no pueden realizar proyectos de inversión, ya sean de capital físico o de capital humano, cuyos costos sean mayores que su capacidad para pedir créditos.

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En estas circunstancias, la distribución de los activos afecta la inversión agregada. La existencia de un grado considerable de desigualdad en la propiedad de los activos reduce la inversión agregada, ya que las personas desfavorecidas no pueden emprender proyectos de inversión rentables. En las sociedades en las que la distribución de la propiedad de los activos es más uniforme, los proyectos de inversión más rentables obtienen financia-ción, por lo que las sociedades en las que hay más igualdad invierten más y crecen más de prisa.

Las anteriores referencias son de gran importancia para comprender la contribución de los llamados sistemas nacionales de inversión pública (SNIP), donde el presupuesto de inversión se alimenta de un considerable número de iniciativas locales, regionales y sectoriales para satisfacer nece-sidades básicas dentro de determinados criterios y procedimientos. Si estos criterios conllevan algunas fricciones como las mencionadas por Helpman, el “sistema” podría estar excluyendo a personas o grupos de personas que, por carecer de ciertos activos, no pueden emprender proyectos altamente rentables desde el punto de vista social o económico.

Según Wiesner (2010), la esencia conceptual de la economía política es que la economía tiene tanto impacto en la política como la política en la economía. Por lo tanto, en una Agenda propobre y procrecimiento, lo fundamental y lo que está haciendo falta en América Latina es una de-manda fuerte por políticas que generen los cambios requeridos, por una parte, y una oferta de instituciones “adecuadas”, por otra. La reducción de la pobreza requiere mucho más que niveles adicionales de gasto público. Esta alternativa ya ha sido intentada en la mayoría de los países de la región sin mayores éxitos en cuanto a equidad e inclusión. “Lo que se necesita es una transformación de las características institucionales y de las estructuras de incentivos bajo las cuales tiene lugar la mayor parte del gasto social en la región” (Wiesner 2010).

Dicha aseveración de Wiesner tiene enorme validez al registrar la extendida captura del Estado por parte de rent seekers del sector público y privado, los altos niveles de corrupción en contratos y licitaciones, lo “poco y mal que se tributa”, la captura de transferencias y subsidios por grupos altos de la población, la información asimétrica que permite la captura de las arcas fiscales a espaldas de la población desinformada y una restricción presupuestaria que carece de los mecanismos o los incentivos para vigilar el destino del gasto público.

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En breve, hace falta una mayor demanda política por políticas públicas más eficaces y equitativas y, simultáneamente, hace falta una profunda refor-ma de nuestras instituciones (es decir, de las reglas de juego) y de nuestras organizaciones (es decir, de los jugadores) para lograr mejores desempeños en cuanto a equidad y crecimiento.

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lAs fAllAs de intervenCión o de estAdo

Capítulo

9

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9.1 Teorías alternativas La teoría de la intervención o de la regulación de mercados para determinar cuándo, dónde y cómo intervenir o regular puede ser analizada desde tres visiones alternativas:

A. La teoría del interés público (public interest theory). Es una teoría normativa que justifica a priori la intervención pública, más allá de los derechos de propiedad y objetivos de los individuos, y que permite el análisis de las políticas públicas, dadas las compensaciones (trade-offs) entre los consumidores y el mercado que quieren, por ejemplo, bajas tarifas de los servicios públicos por parte de los consumidores y altas ganancias por parte de las empresas reguladas o estatales1.

Sin embargo, bajo el argumento del interés público, muchas de las intervenciones para corregir fallas del mercado suelen crear más problemas y distorsiones de los que se resuelven. Una explicación de ello sería la combinación del interés personal de los burócratas por maximizar el presupuesto y el control que ejercen sobre la información referida a los costos de provisión de bienes públicos.

Según esta teoría, la regulación es una manifestación de la presión política ejercida por la sociedad para que se corrijan las fallas del mer-cado y porque existe espacio para una ganancia en el beneficio social neto, ante la presencia de monopolios y externalidades. Está basada en las siguientes características que debería tener un Estado (Viscusi et al. 2000):

1. En consonancia con la elección racional, el principio de individualismo metodológico plantea que las explicaciones de los fenómenos sociales deberían tener como funda-mento los objetivos, intereses y creencias de los individuos.

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• Tener como objetivo la maximización del bienestar social (eficiencia y equidad).

• Poseer un carácter omnipotente, omnisciente y benévolo y no tener otras metas o intereses que el “interés colectivo”.

• Tener figura de regulador, con capacidades para tomar decisiones y valorar los instrumentos a su disposición, con el fin de maximizar o mejorar la función de bienestar social.

• Disponer de instrumentos que se reflejen en la legislación, el marco regulatorio, la provisión, los impuestos y las transferencias.

• Como organización, imponer pertenencia obligatoria a los ciuda-danos y poder de coacción sobre sus comportamientos, lo cual en cierta medida determinará las modalidades de la gestión pública.

B. La teoría de la captura (capture theory). En el proceso de corregir las fallas del mercado, grupos y empresas capturan al Estado mediante el lobby y los mecanismos de presión, con lo cual este termina reglamen-tando a favor de las empresas y grupos que se pretende regular. Es en cierta forma una agresión al poder del Estado o un acto de poder que puede instituirse en leyes y responde a una posición defensiva para mantener privilegios y prebendas, que se ejerce mediante el financia-miento de partidos y políticos, el acceso a información privilegiada, tráfico de influencias, cabildeo ilegal, pagos ilícitos, sobornos, contratos irregulares, licitaciones fraudulentas, normativas que anteponen el interés privado sobre el público y otros tipos de corrupción (Ackerman 2001). La teoría de la captura, o de regulación, fue desarrollada por el premio nobel de Economía George Stigler.

La regulación por parte del Estado, según la teoría del interés público antes enunciada, debe corregir fallas del mercado de monopolios y empresas prestadoras fundamentalmente de servicios públicos —como agua, telefonía, electricidad y transporte público— con un doble propósito: por un lado, que los precios reflejen los costos (eficiencia asignativa) para proteger tanto los intereses de la sociedad contra el poder monopolístico como a las empresas contra decisiones arbitra-rias del gobierno para que tengan incentivos para invertir y expandir su actividad. Por otro lado, la regulación tiene aspectos distributivos que se relacionan con la equidad o el acceso universal a los servicios públicos de toda la sociedad a precios competitivos.

233

No obstante, la captura del Estado tiene efectos negativos y regresivos sobre cada uno de los objetivos arriba mencionados: primero, hace que la regulación termine favoreciendo a las empresas a costa de los intereses de la sociedad (no hay eficiencia asignativa). Segundo, la co-rrupción y el lobby tienen elevados costos que se incluyen en el precio y elevan el costo marginal (no hay eficiencia productiva). Tercero, la sociedad como un todo pierde por el desvío de ingentes recursos que se utilizan para prevenir y controlar la captura y los actos de corrupción colaterales (Boehm 2005).

Según palabras de Boehm:

[…] hemos visto que en la literatura de la elección pública y de la escuela de Chicago se sostiene que todo tipo de regulación crea más problemas de los que resuelve. Estas teorías consideran que el sector privado es per se más eficiente que el sector público y que es mejor dejar actuar al mercado. Por un lado, argumentan que la regulación impide el desarrollo del sector privado. Por otro lado, reducen la regulación –en la teoría de la captura del regulador de Stigler y otros– a simple marioneta de las empresas reguladas. Los reguladores actúan a favor de las empresas, no en interés de los usuarios (Boehm 2005).

Después de una exhaustiva revisión de la literatura sobre los pro y con-tra de la regulación, el mismo Boehm se plantea la pregunta: ¿es esta una razón para dejar de regular los servicios públicos? La respuesta es contundente a favor de un papel activo y protagónico por parte del Estado para corregir estas fallas de mercado y promover el acceso eficiente y equitativo a los servicios públicos de toda la población. A pesar de los riesgos de la corrupción y de las ineficiencias por parte del regulador, ellos no son excusa o argumentos definitivos para dejar de regular frente a las consecuencias sobre la sociedad de las fallas del mercado. Por el contrario, son un llamado a minimizar el peligro de la captura y la corrupción y a hacer más activo el papel de los usuarios en defensa de sus propios intereses.

C. La teoría económica (economic theory). Estipula que la intervención estatal al intentar corregir fallas de mercado no es eficiente, sea por-que no las resuelve, sea porque gasta inútilmente los recursos. Las intervenciones, expresadas en regulaciones contraproducentes o burocratizantes, interfieren con el funcionamiento de las fuerzas del mercado y crean discriminaciones que impiden la correcta asignación

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de los recursos, imposibilitan los precios de equilibrio o afectan la conducta de los individuos. Además, las externalidades derivadas de las intervenciones para corregir fallas del mercado producen efectos secundarios no anticipados que no son tenidos en cuenta en la toma de decisiones y, por lo tanto, son exógenos al sistema económico.

Algunas razones de este tipo de fallas de intervención, entre otras, son las siguientes:

• Costos de la intervención: se presentan por la falta de incentivos para igualar costos y beneficios, lo cual se traduce en una alta pro-pensión a costos excesivos por parte de la administración pública. También se deben a ineficiencia asignativa (no se iguala el precio al costo marginal), ineficiencia técnica (presiones y limitaciones dentro de la administración para minimizar costos) y, en general, al exceso de burocracia en la gestión.

Es importante recordar que todo gasto o intervención que realiza el gobierno puede ser financiado total o parcialmente por impuestos y estos, a su vez, tienen dos costos adicionales al valor del gasto: uno administrativo, no siempre despreciable, por la recolección del impuesto y su correspondiente transferencia al ente ejecutor; y uno económico generado por los impuestos al distorsionar la escogencia sobre la forma y monto entre los diferentes agentes económicos. Estos costos con frecuencia no se contemplan en el diseño y ejecución de las políticas públicas y son motivo de nuevas fallas o de programas desfinanciados por lo que la carga implica.

• Problemas de información: el ejecutar una política exitosa pre-supone una cantidad importante de información, que es escasa, sobre los más variados temas: tecnología de mercados de insumos, tecnología de mercados de productos, características de los bene-ficiarios, costos explícitos e implícitos, requerimientos humanos y riesgos de comportamiento de los usuarios.

Toda esta información no siempre está disponible y su recolección, procesamiento, ajuste y aplicación son costosos. Por lo general, al implementar la política pública estas consideraciones no se hacen explícitas y la toma de decisiones puede ser equivocada. Entonces, cuando hay escasez de información, la toma de decisiones por parte del Estado no está exenta de riesgos y equivocaciones.

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• Problema de expectativas: la hipótesis de las expectativas racio-nales afirma que los agentes económicos forman racionalmente sus expectativas utilizando toda la información relevante, tanto empírica como teórica, sobre el pasado, presente y futuro de las variables, lo mismo que sobre la política económica y su entorno. Esto supone que están en capacidad de anticipar las medidas que aplicará el gobierno ante una perturbación o desequilibrio.

Este tipo de expectativas, como su nombre lo indica, se basa en la experiencia de fenómenos pasados y no en los nuevos, lo cual no necesariamente significa que sean acertadas y pueden suponer errores. Así, los individuos racionales y motivados por su propio in-terés pueden contrarrestar ciertas políticas, por ejemplo, anticipan que una reducción de impuestos o más gastos pueden traer en el futuro un mayor déficit fiscal. Como prevén que este déficit tiene que ser cubierto en el futuro con mayores impuestos, responden con mayor ahorro en el presente para pagar en el futuro los mayo-res impuestos y, por lo tanto –vía expectativas– , la política de bajar impuestos para incrementar el gasto o reducir el desempleo fracasa o se ve contrarrestada por las expectativas de las personas (Sargent y Wallace 1976).

De igual manera, hay falla de intervención o de gobierno cuando este cambia continua y abruptamente las políticas o las reglas de juego. En estos períodos de transición, los agentes esperan nuevas medidas o ajustes a las políticas originales y pueden reaccionar en forma contraria a lo esperado por el gobierno, anulando e incluso contrarrestando la política con otro tipo de efectos. En esta situación también se da una falla de intervención y queda de manifiesto que tanto el gobierno como los agentes no tienen ni la misma cantidad, ni la misma calidad de información para tomar sus decisiones (Fernández et al. 1999).

• Internalidades: la administración pública se guía por criterios o normas culturales que no son eficientes porque responden con frecuencia a intereses políticos. No hay controles sobre los excesos de gasto presupuestario, hay duplicación de acciones, se trabaja con tecnología atrasada y procedimientos anticuados y, en general, existe poco manejo gerencial.

• Objetivos del regulador: en el caso de las políticas públicas es

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muy frecuente que el Estado y sus agencias no estén de acuerdo o no coincidan en cuanto a objetivos y la forma de llevarlos a cabo. En condiciones de “principales múltiples” o varios “principales” sus intereses en los resultados de la Agencia están en conflicto y, a la vez, las acciones que los agentes llevan a cabo son contradictorias o sustitutas. Esta situación es muy usual cuando se trata de políticas transversales de largo plazo en las que intervienen varios sectores y actores, por ejemplo una política ambiental. Los agentes políticos sobreestiman los costos y beneficios inmediatos frente a los de largo plazo, de manera que, para ofrecer resultados en el corto plazo, su tasa de descuento temporal es mayor que para el conjunto de la sociedad.

• Escasez de recursos: la revisión, ajuste o creación de nuevas po-líticas y nueva institucionalidad demandan recursos adicionales que la mayoría de las veces no están disponibles. Al no incluir las políticas consideraciones sobre la disponibilidad y sostenibilidad de los recursos, las metas se ponen en entredicho y, en consecuen-cia, son fuente de fracaso o presión adicional sobre el déficit fiscal. Ejercicios previos sobre el costo/beneficio de las políticas podrían evitar este tipo de falla.

9.2 Imperfecciones de la democracia directaSegún la teoría de la elección racional, el comportamiento de las personas en el sistema político es similar al de los agentes en el mercado, es decir, tienden a maximizar sus beneficios y minimizar sus costos o riesgos. Así, los individuos serían egoístas por naturaleza y tendrían la capacidad racional para elegir la mejor opción independientemente de la complejidad de la elección que deban tomar. Entre los autores que impulsan esta teoría de la ciencia política se cuenta a Mancur Olson, James Buchanan, Kenneth Arrow, Gordon Tullock y William Ricker.

Esta teoría tendría dos vertientes: la teoría de la democracia (demanda) ejercida a través del voto, las reglas de decisión, la democracia directa y la democracia representativa, por un lado, y, por otro, la teoría de la burocracia (oferta) expresada mediante el control ejercido por esta y las alianzas entre ella y los políticos para maximizar el presupuesto y la influencia de organi-zaciones sin fines de lucro.

En el contexto de la elección social y las preferencias individuales hay dos reglas de elección para la ordenación social de preferencias:

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A. En un extremo teórico, la regla o principio político de la unanimidad nos dice que se necesita la aprobación o el voto de todos los integran-tes de la sociedad para llegar a tomar una resolución, lo que además conlleva un otorgamiento de poder de veto para todos2. Esta regla es muy difícil de cumplir, lo que la hace imposible de llevar a la práctica. Según Wicksell, su fundamento sería el siguiente: si, por ejemplo, un presupuesto es votado por unanimidad, ello significaría que al menos un individuo mejoraría con el programa sin que los demás empeoren. Esto se considera como un “óptimo de Pareto”. Sin embargo, esta situación arrojaría un sistema de votación paralizante y con alta pro-babilidad de contar con una tiranía de la minoría. Además, significaría una enorme pérdida de tiempo para recabar el total de votos y para simular conductas estratégicas (un votante puede cambiar sus ver-daderas preferencias para obtener una mejor posición) y una pesada carga de procesamiento al aumentar el grupo3.

B. La mayoría calificada o cualquier criterio de decisión por encima de la mayoría simple y la mayoría simple o criterio de decisión dado por el primer número entero de votos superior al número total de votos dividido por dos. Dentro de las ventajas de esta alternativa se cuen-tan: su neutralidad respecto a las alternativas y los votantes, su fácil comprensión, su menor costo respecto a la regla de unanimidad, su correspondencia con el criterio democrático de “un ciudadano, un voto” y, también, su respaldo al establecimiento de consensos socia-les. Sin embargo, deja pendientes algunas dificultades al no valorar la intensidad de las preferencias individuales y al no incentivar la par-ticipación al aumentar el grupo, lo cual se refleja con frecuencia en la alta abstención en los procesos electorales, por cuanto se percibe que el voto marginal no tiene peso. Todo esto, sin descontar las exigencias planteadas con el “teorema de la imposibilidad de Arrow”: no existe ningún sistema de votación que permita integrar las preferencias

2. El hecho de tomar decisiones públicas sustantivas mediante el voto universal, utilizan-do para ello recursos públicos, se considera como un bien público por su indivisibilidad e inexclusividad (Bazúa 2006).

3. Una situación es óptimo de Pareto cuando no hay ningún arreglo que impida que para mejorar a una persona sea necesario empeorar a otra. (Kaul et al. 1999).

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individuales en una ordenación social de preferencias. En consecuencia, se dice que el Estado falla en el caso de la democra-

cia directa porque no rige la regla de la unanimidad o cuando el sistema de votación no permite que todos los ciudadanos expresen sus preferencias y la intensidad de las mismas.

9.3 Imperfecciones de la democracia representativaAl contrario de la democracia directa, donde los ciudadanos tienen la potes-tad de tomar decisiones reales mediante su voto, en el caso de la democracia representativa los ciudadanos votan por quienes los van a representar, de-legan la soberanía en las autoridades elegidas y, según lo expresa la norma constitucional, deben actuar en representación de sus intereses. Esta opción tampoco está exenta de dificultades y fallas:

A. Una vez elegidos, los así llamados “representantes del pueblo” actúan con otros intereses y no hay mecanismos efectivos de seguimiento de sus conductas y decisiones. Se da una especie de riesgo moral por sus conductas irresponsables y actuaciones reñidas con la ética y la pro-bidad y, también, por la dificultad de observar y monitorear acciones escondidas una vez elegidos.

B. Según Nancy Krueger (1974), se dan situaciones de rent seeking cuando los individuos pretenden influenciar las políticas públicas para bene-ficiar sus propios intereses. Por ejemplo, cuando un político utiliza su cargo para ser reelecto o cuando la coalición de manufactureros, con el apoyo de un grupo de políticos, busca restricciones a las importa-ciones. En general, los grupos de interés son rent seeking.

C. Siguiendo el modelo Agente-Principal, el político debería actuar como Agente en defensa y representación de los intereses y objetivos de los electores que son el Principal. Sin embargo, con frecuencia los intereses son contradictorios y la preocupación de los elegidos se concentra en aquellas acciones o proyectos que les pueden significar el mayor número de votos o ganancias personales o partidistas, a pesar de reñir con los intereses de los elegidos o el beneficio social.

En conclusión, hay también falla del Estado a través de la democracia representativa, porque bajo ciertas circunstancias el uso de los recursos públicos en el ciclo electoral no mejora el proceso democrático, se generan

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otros males debido a los propósitos contrapuestos de distintos programas al interior del gobierno que tienden a retroalimentar y empeorar los problemas públicos o, simplemente, se malgastan los recursos y la maximización del beneficio social tampoco se logra. En otras palabras, la “representatividad” de los políticos electos no representa la voluntad de los ciudadanos, sino que estos intentan “interpretarla” o “reflejarla” a riesgo de asumir niveles de intervención en la economía más allá de lo deseable.

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lA imPortAnCiA de los inCentivos

Capítulo

10

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10.1 ¿Qué son los incentivos? Los incentivos constituyen la piedra angular de toda política. Así ha sido desde los orígenes de la economía, en razón de que tanto los seres humanos como las instituciones responden a incentivos y, por lo mismo, son impor-tantes para comprender el éxito o el fracaso de una política.

Todo se mueve por incentivos: las personas, las instituciones y los sentimientos. Todos los autores del pensamiento económico en los más diversos campos y momentos de la historia se refieren a los incentivos1. Re-cientemente los economistas Steven Levitt y Stephen Dubner, en sus libros Freakonomics (2006) y Superfreakonomics (2010), han resaltado la trascen-dencia de la expresión “la gente responde a los incentivos”.

Al respecto, en un mercado imperfecto podemos hacernos preguntas como las siguientes:

A. ¿Cómo coordinar acciones de política pública mediante un adecuado manejo de la información?

B. ¿Cómo motivar a las personas o instituciones a minimizar costos?C. ¿Cómo diseñar instituciones con adecuados incentivos para los acto-

res? D. ¿Cómo mover a las personas y las instituciones en la dirección de los

objetivos de la política?

En el fondo, los incentivos son medios para exhortar a un agente a hacer más de una cosa y menos de otra. Pueden entenderse también como la “fuerza propulsora” que utiliza un medio para alcanzar un fin. El mercado, la ley o las normas modifican el comportamiento de las personas, lo cual se

1. Para un llamativo recuento histórico de citas y referencias a los incentivos ver el primer capítulo del libro de Laffont y Martimort (2001).

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debe al proceso del cálculo económico racional y descansa en él. El móvil de toda acción está dado por el fin que las personas persiguen. A su vez, la conse-cución de los fines está determinada por los beneficios y la utilidad esperada, que surgen de los resultados de los posibles cursos de acción. Estos están sometidos a diversos tipos de restricciones (tecnológicas, presupuestarias, legales, normativas) y en el cálculo de los agentes está considerado cómo superarlas o cómo ser sometido a ellas, de manera que se pueda maximizar el beneficio y la utilidad.

La teoría cognitiva de los incentivos o la motivación explica la motiva-ción que tiene el ser humano, concentrándose en el papel que desempeñan los pensamientos, las expectativas y la comprensión del mundo. El motivo de la conducta es el deseo de saber y, por lo tanto, el papel del conocimiento es el elemento motivador.

La teoría conductista, por su parte, establece una relación entre ex-pectativas y valor. Es decir, las personas están motivadas por las expectativas que generan determinadas acciones para lograr ciertas metas y por la im-portancia que se les asigna a las mismas. La expectativa genera a su vez una motivación intrínseca, la cual depende exclusivamente de la utilidad o el goce que genera la actividad en sí misma. Por ejemplo, una necesidad insatisfecha mueve a una persona en una cierta dirección para lograr un objetivo que satisfaga dicha necesidad. La motivación extrínseca incentiva la participación en una actividad por una recompensa o premio tangible, como puede ser el reconocimiento social o la consecución de metas o salarios. En este caso, la conducta está producida por estímulos, sin importar lo que pueda haber en el interior de las personas.

En 2007, el premio nobel de Economía fue otorgado a Leonid Hurwicz, Eric Maskin y Roger Myerson, quienes sentaron las bases de la teoría regu-latoria y la teoría de los incentivos y sus extensiones sobre la economía de la información, la teoría de juegos y la teoría de la organización industrial. Trataron de establecer estructuras que incentivan a los jugadores para que se comporten según los objetivos del diseñador.

Más recientemente, el profesor Richard Thaler, de la Escuela de Ne-gocios Booth de la Universidad de Chicago, líder de la escuela conductista, plantea en su libro Nudge la teoría del “empujoncito”. Según esta, “la idea es darle libertad a las personas para que elijan dentro de una gama de alterna-tivas, pero induciéndolas un poquito a que tomen decisiones que ayuden a ciertos aspectos de la política pública”. Esto ha dado origen al concepto

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de “paternalismo libertario” o empujón como incentivo para tomar mejores decisiones frente a la racionalidad limitada, problemas de autocontrol e in-fluencias sociales que enfrentan las personas y las políticas públicas (Thaler y Sunstein 2009).

10.2 ¿Cómo aparecen los incentivos? Dentro de los enfoques de la nueva economía institucional el tema

de los incentivos es crucial. Las instituciones, tal como se mencionó en el capítulo 4, son el conjunto de reglas formales e informales a través de las cuales se rige el proceso de interacción humana (North 1993).

El neoinstitucionalismo tiene sus raíces en el historicismo alemán (Gustav von Schmoller, Wilhelm Roscher y Karl Knies) y en el instituciona-lismo americano (Thorstein Veblen y Wesley Mitchell) y cuenta entre sus máximos exponentes a Ronald Coase, Armen Alchian, Oliver Williamson, Harold Demsetz y Douglas North. Esta escuela surge como una perspectiva diferente a las visiones clásicas sobre la concepción del Estado, a la inter-pretación marxista sobre el funcionamiento de la sociedad y a la forma neoclásica de explicar el comportamiento maximizador de personas y empresarios con su marcado individualismo y afán de lucro. Como funda-mento, el neoinstitucionalismo destaca la importancia económica de los valores, las costumbres, los hábitos y las leyes en que se desenvuelven las personas y los fenómenos económicos.

Según North, las instituciones son la esencia del orden social y perte-necen al plano de la sociedad. Por el contrario, las organizaciones son reflejo concreto y ejecutante de dicho orden social. Por lo tanto, desde el punto de vista de la eficiencia y la equidad, el desempeño económico y social depende en gran medida del desarrollo institucional y organizacional que la sociedad logre alcanzar.

A partir de dichas ideas, cabe entonces preguntarse: ¿por qué de-terminados arreglos institucionales de una sociedad incentivan más la efi-ciencia y la equidad que otros? O, alternativamente, ¿por qué una persona con determinadas competencias (conocimientos, habilidades, aptitudes) se comporta de una manera en un lugar y de manera diferente en otro? La respuesta, de acuerdo con el neoinstitucionalismo, descansa en la calidad de las instituciones y en la de las organizaciones.

El neoinstitucionalismo tiene sus fundamentos teóricos en tres gran-des pilares:

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A. En los costos de transacción o gastos económicos (llámense de infor-mación, negociación, fiscalización, decisión, monitoreo, ejecución) en los que los agentes económicos incurren para llevar a cabo sus transacciones e intercambios. Si no existieran costos de transacción, la asignación de los recursos sería la más eficaz, cualquiera que fuese la distribución de los derechos de propiedad (teorema de Coase). Los costos de transacción son los costos de definir, establecer, transferir y mantener derechos de propiedad. Como se puede deducir, estos derechos no son perfectos porque la libertad y la información para disponer de un bien o servicio nunca son completas. De igual manera, los costos de transacción, además del número de transacciones, de-penden de la calidad de las instituciones y las organizaciones: cuanto mayor sea la calidad institucional y organizacional, menores serán los costos de transacción.

B. En los derechos de propiedad, entendidos como libertad de elegir o capacidad para tomar decisiones sobre un bien o servicio. Las tran-sacciones que a diario se realizan son transferencias de derechos de propiedad, las cuales actúan como mecanismo de protección contra los riesgos del intercambio que realizan las personas. Los derechos de propiedad permiten actuar de determinada manera, especifican los beneficios y los daños sobre quién debe pagar a quién, ayudan a formar expectativas entre el propietario y sus pares y, lo más impor-tante, promueven incentivos para lograr una mayor internalización de las externalidades cuando las ganancias de la internalización son mayores que sus costos.

C. En la teoría de los contratos, como instrumento para definir las re-glas y prever los acontecimientos e imprevistos que pueden afectar la transacción que realizan los agentes en el mercado. También los contratos son incompletos porque es imposible anticipar todos los acontecimientos y porque la mayoría de estos involucra riesgos (probabilidad conocida de un suceso) e incertidumbre (sucesos im-previsibles o no conocidos). Así, los contratos son marcos teóricos o legales que materializan la combinación entre costos de transacción y derechos de propiedad entre agentes que se enfrentan a asimetrías de información2.

2. El economista Frank Knight establecía que en la toma de decisiones hay dos factores clave: el riesgo y la incertidumbre. El riesgo, por grande que sea, se puede medir, mien-

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A partir de dichos conceptos y del análisis asignado al tema de in-teracción o choque de intereses, podemos aproximarnos a comprender el tema de los incentivos. Este proceso de comprensión lo podríamos explicar de la siguiente manera:

• En primer lugar, las reglas formales o informales son fruto de las per-sonas en razón de sus propios intereses y motivaciones. Estas reglas de comportamiento son heredadas, adquiridas o establecidas para regularizar las interacciones y las instituciones. Entre otros objetivos, las reglas también se han creado para coordinar comportamientos, facilitar intercambios y guiar a las personas hacia determinadas metas estipuladas en las políticas. Esto no significa que los intereses de los individuos coincidan con los de las instituciones. Por el contrario, lo usual es que rivalicen, por cuanto sus motivaciones son diferentes. Por ejemplo, los consumidores esperan bienes y servicios al mínimo costo y las empresas estatales desean como mínimo cubrir sus costos operacionales u obtener ganancias.

• En segundo lugar, las transacciones entre un individuo y otro y las transacciones entre los individuos y las instituciones implican costos, que se llaman costos de transacción. Estos –aquí aparece lo intere-sante– en el fondo se deben a que la información es incompleta o imperfecta y por lo tanto hablamos de costos de información, ya sea presente, pasada o futura.

• En tercer lugar, dado que la información es imperfecta y ante la in-certidumbre y los riesgos inherentes, los agentes o actores estable-cen contratos para solucionar y formalizar sus transacciones. Estos contratos, como los que a diario realizamos, estipulan obligaciones, comportamientos, pagos, conductas e incluso sanciones y multas en caso de incumplimiento. Ahora bien, siendo que los individuos y las

tras que la incertidumbre no. Levitt y Dubner en su famoso libro Superfreakconomics citan la paradoja de Ellsberg para explicar estos dos conceptos: “Tenemos dos urnas. Se nos dice que la primera urna contiene 50 bolas rojas y 50 bolas negras. La segunda urna contiene 100 bolas rojas y negras, pero no sabemos qué número hay de cada color. Si tuviera que sacar una bola roja de una de las urnas, ¿Qué urna elegiría? La mayoría de la gente elegiría la primera urna, lo que da a entender que prefieren un riesgo medible a una incertidumbre que no se puede medir”, lo que supone aversión a la adversidad (2010: 299).

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instituciones poseen recursos o activos tanto tangibles (que se pueden tocar o percibir) como intangibles (prestigio y honra), es necesario también establecer derechos de propiedad en los que se define cla-ramente lo que un agente puede o no hacer con sus recursos y dentro de qué limites.

El derecho de propiedad le da potestad al individuo o a la institución sobre su valor económico total, es decir, sobre la suma del valor de uso (di-recto, indirecto, opción) y el valor de no uso (valor de existencia y valor de herencia). Los derechos de propiedad se consignan en contratos, los cuales resuelven los derechos de los distintos colectivos sociales frente al disfrute de todo tipo de bienes y servicios, incluido el disfrute de la naturaleza o el acceso a un bien privado (Azqueta 2002).

10.3 Relaciones entre contratos e información: el modelo Agente-Principal Si nos fijamos bien, la mayoría de las agencias y empresas del Estado realizan sus actividades mediante contratos. Casi todo se mueve mediante contratos: entre empleadores y empleados, entre deudores y acreedores, entre arren-datarios y arrendadores, entre compradores y vendedores, entre asegurados y aseguradores, de prestación de servicios, de consultoría, de licitaciones, etc. Estos contratos son también aplicaciones del modelo del presupuesto por programa, el presupuesto participativo y el manejo de las transferencias intergubernamentales.

Por dichas razones, y algunas otras asociadas con el uso de la información, conviene hacer unos breves alcances sobre la lógica y extensión de este modelo.

Por contrato entendemos el convenio formal entre dos o más personas para constituir, regular, modificar o extinguir un vínculo. En consecuencia, se habla de situación o contrato de Agencia cuando existe un contrato de empleo en el que una persona (Principal) encarga a otra (Agente) la gestión de una actividad o de una unidad económica dándole autonomía.

En el contrato, el Principal suele ser el dueño y el Agente, el gerente o director. Con el contrato, el Principal trata de establecer incentivos para que el Agente se comporte de acuerdo con los objetivos pactados. Sin em-bargo, el Principal no tiene información completa sobre las circunstancias y conductas del Agente. También subyace un problema de monitoreo o supervisión; cuando no existen, no podemos observar lo que está pasando

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y, por lo tanto, no podemos controlar el proceso. En el fondo, de una u otra forma, existirán tres tipos de problemas en los contratos: un problema de rentas, un problema de incentivos y un problema de distribución de riesgos. El ejemplo clásico es el contrato entre un terrateniente y un agricultor, donde la producción depende de las actividades y la tecnología, del esfuerzo que se aplique, de los premios y castigos y de los riesgos asociados al clima, las plagas y las situaciones de mercado.

Dado que la información disponible entre el Principal y el Agente es diferente (incompleta o imperfecta), los problemas mencionados surgen de las siguientes situaciones:

• Riesgo moral (moral hazard). Debido a que el Principal no puede observar o monitorear permanentemente la conducta del Agente durante el desarrollo de la relación contractual, el Agente cambia sus patrones de conducta, niveles de esfuerzo e incluso emprende actividades de riesgo. Es decir, el riesgo moral se reduce o aumenta cuando se reduce o aumenta el incentivo para abusar del sistema.

Este es el caso típico del comportamiento de los Agentes cuando poseen un seguro de salud, de vida, contra accidente automotriz o de desempleo. Las personas con estos seguros utilizan en exceso los servicios del seguro correspondiente, con lo cual recargan innece-sariamente los costos totales, asumen riesgos innecesarios o no se esfuerzan al máximo por conseguir empleo estable.

Los incentivos para compartir el riesgo o para compensar los riesgos y las ganancias pueden paliar dichas situaciones.

Con el riesgo moral se da una asimetría de información contractual, por cuanto el Principal no puede verificar todas las circunstancias. Por lo general, los contratos solo estipulan modalidades de pago y vencimiento, pero no controlan dicho tipo de conductas.

• Selección adversa (adverse selection). Es llamada también a veces selección negativa, se presenta generalmente en el mercado de los seguros y constituye otra forma de asimetría de información. Se debe a que el Principal no conoce lo suficiente al Agente. Por ejemplo, cuando una persona compra un seguro de salud la información que tienen las partes —la compañía aseguradora y el asegurado— no es la misma.

El ejemplo clásico se presenta en el momento de comprar un auto usado. El comprador no sabe exactamente lo que está comprando, mientras que el vendedor sí conoce las condiciones del automóvil.

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• No verificación. Se presenta en aquellos casos en que la información, aun cuando sea conocida por el Principal y por el Agente, no puede ser verificada por una tercera persona, como las cortes, los juzgados o los tribunales. En esta situación el contrato es incompleto.

Los tres problemas anteriores vinculados con el tipo de información se pueden sintetizar así: en los casos de riesgo moral hay situaciones de acciones escondidas, en los de selección adversa hay situaciones de infor-mación escondida y en los de inexistencia de verificación hay situaciones de contratos incompletos. Estas tres situaciones son muy frecuentes du-rante las fases de las políticas públicas y por ello es importante conocer sus características y connotaciones (ver el gráfico 48).

Gráfico 48. Problemas de Agencia

10.4 ¿Por qué son importantes los incentivos? Con base en lo expuesto anteriormente, podemos preguntarnos: ¿por qué en las políticas públicas los incentivos ocupan un lugar tan destacado? Entre otras, los incentivos son importantes por las siguientes razones:

• Ante la presencia de externalidades no compensadas, los agentes ne-cesitan incentivos para movilizar esfuerzos o recursos. De lo contrario no habría motivación suficiente para hacerlo o para inhibir o impedir cierto tipo de acciones o de conductas. Los incentivos también sirven

elaboración propia.

Principal

Agente

• Sistema de incentivos • Asimetrías de información• Distribución de rentas• Distribución de riesgos• Control y supervisión

Contrato

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para encarecer ciertas prácticas indeseables desde el punto de vista social y estimular otras que se consideran deseables para el conjunto de la sociedad.

• Mediante el uso de los incentivos, cuando los agentes o actores tienen diferentes grados de conocimiento o de información, se puede alcan-zar ganancias mutuas o situaciones intermedias favorables para ambas partes. Los incentivos facilitan manejar las situaciones de “información escondida” o “acciones escondidas”.

• En el plano internacional, frente a las brechas existentes en todo orden de cosas (económicas, sociales, culturales, tecnológicas, humanas, ambientales, etc.), tanto los países avanzados como los emergentes acuden a los incentivos para defender o aumentar sus niveles de cre-cimiento o para impulsar su ritmo de competitividad.

• Los incentivos, ya sean económicos, sociales, ambientales, tecnológi-cos o morales, son señales o indicaciones de prioridad que el Estado promueve o con las que premia por considerar a estas de beneficio para toda la sociedad y que ante aquellas los agentes reaccionan de manera positiva. Al final, los incentivos coordinan la conducta agrega-da de las personas en la sociedad. Dentro de esta cualidad cabe des-tacar el gobierno electrónico y el uso generalizado de las tecnologías de la información y la comunicación.

A pesar de dichas consideraciones, vale la pena señalar que el uso de los incentivos puede ser “perverso” cuando estos inducen situaciones negativas, no estimulan acciones positivas o no conllevan algún tipo de contrapartida, contraprestación o compensación por parte de los receptores de subsidios o beneficios. En general, son incentivos creíbles y estables los que brindan impacto y eficiencia a las políticas; lo contrario sucede con los de carácter incierto e inestable. En el modelo de economía de mercado, el Estado juega un rol subsidiario y la primera pregunta pasa por analizar qué más se puede hacer con los mecanismos de mercado para complementarlos, cuando sea necesario, con intervenciones eficientes y proyectos socialmen-te rentables. Es decir, analizar la estructura de incentivos y la forma en que funcionan los mecanismos de competencias.

10.4.1 Subsidios a la demanda versus subsidios a la ofertaEn la política social y económica es muy frecuente la discusión sobre las

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ventajas o desventajas del subsidio a la demanda o a la oferta. Por subsidio a la demanda se entiende que el financiador transfiere directamente un poder de compra al beneficiario mediante un cupón o voucher para que compre en el mercado un bien o servicio específico. En el caso de educación, por ejemplo, se traslada la decisión a los padres, tanto para matricular a sus hijos en un establecimiento como para cambiarlos a otro. La decisión des-cansa en la motivación de los padres por buscar la mejor educación para sus herederos y por ello la focalización y la descentralización pueden ser puntos a su favor. En este caso, en una situación extrema puede verse disminuida la responsabilidad del Estado como proveedor de bienes meritorios.

En el caso del subsidio a la oferta, el financiamiento tiende a cu-brir parte significativa de los costos del proveedor de bienes y servicios. Presupone fuertes mecanismos de fiscalización para evitar fraudes y fuga de recursos sin mejoras en la calidad y hace más difícil el derecho de los padres a elegir. En el fondo, los establecimientos compiten por captar el mayor monto de financiamiento o subvenciones en función del pago por matrícula o asistencia. Sistemas educativos más avanzados contemplan el pago de matrícula según el cumplimiento de estándares o niveles de aprendizaje o incluso una bonificación directa en efectivo a los alumnos de mayor rendimiento.

Por lo general, los subsidios a la oferta se distribuyen uniformemente y no contribuyen a mejorar la equidad. La ausencia de vínculo entre la capa-cidad de decisión de los padres y el aporte estatal genera estas dificultades. Así, tanto en el enfoque de oferta como de demanda, el financiamiento dependerá de las condiciones para una competencia libre y efectiva, del aseguramiento de la calidad, de la capacidad fiscalizadora de la sociedad como un todo y de la motivación que en uno u otro caso genere el subsidio. De todas formas, las complementariedades entre una y otra opción son posibles y beneficiosas.

Los subsidios cruzados se dan cuando algunos grupos, sectores o regiones pagan más que el costo real del bien o servicio para permitir que otros grupos, sectores o regiones tengan acceso y paguen menos por tal bien o servicio.

Los efectos sobre el bienestar de los agentes, más allá del monto del subsidio, dependerán de los cambios en el excedente del consumidor y del productor y cuál de los dos aumente más dependerá de las elasticidades de oferta y demanda del bien o servicio en cuestión.

253

10.4.2 Consideraciones adicionales: ¿mucho o poco incentivo? Vale la pena señalar que en el diseño de las políticas los incentivos no deben constituir un argumento exclusivo sobre la carga fiscal sino, por el contrario, ayudar a liberar y generar recursos adicionales haciendo más estricto el cum-plimiento de la ley, la observancia de las obligaciones y la redistribución de la riqueza. De esta manera, los incentivos pueden cumplir un gran papel frente al objetivo de la eficiencia y la equidad al facilitar el logro de la igualdad de oportunidades y esfuerzo en función de las capacidades y dotaciones de los individuos. Dependiendo de la forma como estén diseñados, los incentivos pueden fomentar la innovación, la acumulación y el esfuerzo o pueden fomentar la corrupción, la búsqueda de rentas o el mal uso de los recursos.

Dado que la mayor parte del gasto público se destina a la provisión de bienes públicos, la no exclusión y la no rivalidad presentan algunas dificul-tades adicionales que descansan básicamente en la forma de garantizar una cantidad óptima. Esto se agrava por el hecho de que es muy difícil pedir a los ciudadanos que revelen su valoración por el bien público sin que sospechen que esa información tendrá consecuencias impositivas. Por lo tanto no hay información suficiente para lograrlo.

Sin embargo, el incentivo a pagar bienes públicos por parte de los ciudadanos sigue siendo bajo, por cuanto el no pago no significa no dis-frutar del bien o servicio. Se da una especie de anonimato en el que nadie revela sus preferencias. Además, está el hecho de que el costo marginal de un consumidor adicional del bien público es cero, mientras que el beneficio marginal es positivo. Estas características del bien público no significan que no deba pagarse por ellos ni que su provisión sea gratuita.

Considerando la cantidad subóptima del bien público, una primera cuestión es la conveniencia de que el Estado intervenga para estimular una mayor producción. Este es el caso típico de la investigación básica en ciencia y tecnología, la cual requiere incentivos de diversa índole para generarla y promocionarla.

De otro lado, siendo que la provisión del bien conlleva costos, la so-ciedad como un todo debe contribuir mediante impuestos para garantizar un cierto nivel de oferta. Aquí se abren varias preguntas a la intervención del Estado: ¿de qué manera se permite que el sector privado proporcione un bien público?, ¿cómo hacer prevalecer los criterios de eficiencia y equidad?, ¿cómo incluir y proteger a los grupos y sectores más desprotegidos?, ¿cómo evitar filtraciones e inequidades en las cuales los más pobres terminen subsidiando

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a los más pudientes?, ¿cómo hacer para que todos contribuyan en la medida de sus ingresos y capacidades, garantizando calidad y rentabilidad financiera? Todo esto es fundamental en cuanto a la política que el decisor o planificador debe anticipar y dilucidar antes de tomar las decisiones.

En resumen, frente a las importantes cuestiones de qué, a quién y cómo subsidiar, conviene recordar que para alcanzar una óptima asignación de recursos, los precios siempre deben reflejar la escasez relativa de los bienes. Pero cuando hay externalidades los precios no cumplen ese rol correctamen-te y es necesario aplicar impuestos a las externalidades negativas y subsidios a las positivas. Frente a elementos de carácter redistributivo, los subsidios son aun más difíciles de aplicar por cuanto existe el riesgo de favorecer a los grupos de más altos ingresos, que por lo general son los que más consumen o demandan bienes con externalidades.

A pesar de las dificultades mencionadas, varios criterios de asigna-ción de incentivos se pueden anticipar: a) privilegiar aquellos que estén orientados al propósito colectivo y evitar los que puedan discriminar o generar rentas; b) favorecer los incentivos que conlleven contraprestación y cumplimiento de metas; los programas de transferencias monetarias condicionadas o “con corresponsabilidad”, como en el caso de la “bolsa familia” en Brasil, las “oportunidades” en México y las “familias en acción” en Colombia, son un buen ejemplo de ello; y, c) fijar una cierta tempo-ralidad a los incentivos, tanto focalizados como generales, a fin de que duren solo lo necesario para que cumplan sus requisitos básicos y no se conviertan en ayudas perennes. Esto se logra mediante sistemas de información y evaluación que garanticen transparencia y medición de impactos y resultados.

10.5 Instituciones e incentivosComo ya lo hemos mencionado, las instituciones son las reglas formales e informales que precisan y orientan la actividad humana en una sociedad (North 1993). Esta definición incluye no solo el marco institucional, legal y regulatorio en el que se desenvuelve la actividad económica, sino también las normas sociales, las reglas de juego, las pautas de comportamiento, las actitudes sociales, las motivaciones y las conductas frente a la ley. También envuelve los modos en los que la sociedad incorpora valores como la con-fianza, la tolerancia y el respeto, los cuales están enraizados en la cultura y la tradición de las personas y de la sociedad en su conjunto.

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En relación con lo anterior, se establece una categorización de insti-tuciones que vale la pena resaltar para ubicar correctamente el papel de los incentivos en el desempeño de las políticas públicas (Banco Mundial 2006):

A. El primer grupo estaría relacionado con el imperio de la ley, los derechos de propiedad, el cumplimiento contractual, el respeto a las normas y la confiabilidad del aparato judicial y de seguridad pública. Se resaltan los asociados al respaldo institucional y organizacional, basados en ca-pacidades para tomar decisiones, gestionar las políticas, comunicarse con los involucrados, delegar responsabilidades y brindar el ambiente adecuado de participación y movilidad para todos los actores.

B. El segundo grupo vendría dado por la regulación de la actividad eco-nómica que afecta al proceso de funcionamiento de las empresas y la movilidad laboral, la competencia, la innovación y el desarrollo de la ciencia y la tecnología.

C. El tercer grupo se relaciona con el mercado de trabajo y la seguridad social, los mercados financieros y la provisión de infraestructura y servicios públicos y sociales. Dentro de este se incluyen todas aque-llas instituciones que rigen el manejo monetario, cambiario, fiscal y tributario, las que afectan la calidad de las políticas macroeconómicas y la estabilidad y confianza de los agentes internos y externos.

D. El cuarto grupo estaría conformado por aquellas instituciones que se asocian a cuestiones de ética, moral, valores y principios de la socie-dad. Dentro de ellas estarían las iglesias, las asociaciones de credo y todas aquellas que incentivan y promueven las buenas costumbres y los buenos comportamientos de las personas.

Las buenas instituciones conducen a buenas políticas públicas o, de otra forma, las buenas instituciones permiten consolidar las buenas políticas y corregir las malas (Banco Mundial 2006).

Con base en lo antepuesto, el cuadro 13 muestra una canasta de incentivos que van desde lo institucional hasta lo personal, pasando por el marco legal y el de carácter instrumental de índole monetaria, tributaria, fiscal y presupuestaria.

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Cuadro 13. Incentivos más característicos en las políticas públicas

Institucionales y organiza-cionales Legales Política económica Éticos y morales

˗ Marco institucional: defi-nición de competencias y responsabilidades en el orden nacional, regional y local.

˗ posibilidades de de-sarrollar competencias (habilidades, actitudes y conocimientos).

˗ ambiente favorable hacia la cooperación, la toleran-cia y la confianza colec-tiva.

˗ acceso a las oportunida-des de progreso de los ciudadanos.

˗ bienes públicos naciona-les o globales.

˗ Gobernabilidad y gober-nanza.

˗ Dictámenes, asesora-miento y consultas a la sociedad civil.

˗ Reglas electorales y reglas de representación de los partidos políticos en las políticas públicas.

˗ ambiente favorable hacia la competitividad.

˗ E-Government, TIC, G-cloud3.

˗ sistemas de información.

˗ decisiones judicia-les.

˗ mecanismos de control y supervi-sión.

˗ prontitud en hacer justicia.

- eliminación de cos-tos de transacción.

- normativa sobre propiedad intelec-tual y derechos de propiedad (recur-sos).

- control de monopo-lios y colusión.

˗ permisos negocia-bles.

˗ acuerdos negocia-dos.

˗ Regulación de la integración pro-ductiva horizontal y vertical.

˗ tasas redistribu-tivas.

˗ cuotas.˗ Certificaciones.˗ aranceles.- Gravámenes.- barreras arancela-

rias y no arance-larias.

- tipo de cambio.˗ tasa de interés.˗ encajes.˗ Fondos especia-

les.˗ sistemas de depó-

sito y devolución.˗ control de capi-

tales.˗ Requerimientos de

liquidez.˗ subsidios.˗ transferencias.˗ descuentos.˗ depreciación ace-

lerada.

˗ Reconocimientos.˗ motivaciones.˗ esfuerzo.˗ sanciones mo-

rales.˗ disciplina.˗ sentido de res-

ponsabilidad.- imagen favorable.˗ identidad.˗ Confianza.˗ autoestima.˗ tolerancia.˗ Respeto.

elaboración propia.

3. E-Government (gobierno electrónico), TIC (tecnologías de la información y la comunicación) , G-Cloud (nube en el sector público).

lA CorruPCión Como fAllA de vArios ACtores

Capítulo

11

259

Solimano et al., en su libro Las termitas del Estado (2008), señalan que la palabra corrupción, según el diccionario Merriam Webster del idioma inglés, proviene del latín rumpere que significa ‘quebrantar’; también podría aso-ciarse con la palabra corruptus que significa ‘romper’ o ‘destruir’ (Buchanan et al.1980). Asimismo, la palabra corrupción proveniente del adjetivo corrup-tus en latín, que significa ‘estropeado’, ‘descompuesto’ o ‘destruido’. En este sentido, corrupción es toda forma de quebrantar o romper normas, princi-pios y valores, principalmente, como acto ilícito fuente de rentas, riqueza y privilegios alrededor del Estado. De acuerdo a Solimano et al. (2008), la corrupción refleja fallas a cuatro niveles: de comportamiento individual, del Estado, del sistema político y de la estructura económica. En consecuencia, es un fenómeno de múltiples causas difícil de definir.

De acuerdo a Peter Eigen y Christian Eigen-Zucchi (en: Kaul et al. 2003), existe una relación estrecha entre corrupción y bienes públicos, relación que arranca directamente de la definición de corrupción. Según Transparencia Internacional (2009), corrupción es el mal uso de un poder concedido, encargado o confiado a una persona; en la provisión de bienes públicos existe ejercicio de poderes confiados o encargados al Estado, creando por lo tanto potencial para la corrupción. Aun más, Eigen y Eigen-Zucchi con-cluyen diciendo que “la corrupción es la mayor fuente de falla del Estado”. Y, en consecuencia, el control de la corrupción es en sí mismo un bien público que posee las características de no rivalidad y no exclusión. Es no excluyente porque quienes contribuyen a combatir la corrupción no pueden excluir de sus beneficios a quienes no lo hacen y es no rival porque un ciudadano que se beneficia del buen gobierno no impide a otro gozar del mismo.

11.1. La corrupción como falla de comportamiento individualA. Falla como motivación individual. Mediante esta falla se deforma

la motivación de las acciones debido a que “la corrupción distorsiona

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la motivación de la acción individual en la esfera pública, ya que se sustituye el logro del bien común por una lógica de ganancia privada” (Solimano et al. 2008). Esta explicación estaría fundamentada en la teoría utilitarista de John Stuart Mill y James Bentham, con su marca-do énfasis en la maximización de la utilidad o satisfacción mediante el nivel de ingreso o consumo de las personas. Así, bajo esta premisa se justificaría toda acción que fuera intrínsecamente buena para el individuo, por cuanto el carácter ético de las personas en la sociedad estaría determinado por el carácter práctico de sus resultados.

B. Falla individual como balance de costos y beneficios. En base a los estudios de Gary Becker (1976) y George Stigler (1971), y sin con-siderar las implicaciones éticas de las actuaciones del individuo, se sugiere que la corrupción es un acto racional y deliberado de cálculo de costos y beneficios por parte de los individuos. En consecuencia, quien comete actos corruptos de cualquier índole considera que los beneficios que puede obtener con su actuación son mayores que los costos que tendría que pagar. Mayor aun será el incentivo para abu-sar de poderes y posición cuando el sistema legal o judicial es lento, blando o inexistente para castigar y sancionar.

C. Falla individual como resultado del entorno. La conducta de los individuos responde en cierta medida a la estructura de valores, códigos y normas imperantes en la sociedad y, en consecuencia, el comportamiento ético de la sociedad determina el comportamiento ético de los ciudadanos. Así, en aquellas sociedades dominadas por el lucro, el dinero, el interés material y la ganancia rápida, los valores individuales y familiares se debilitan, creando un ambiente más per-misivo a las prácticas corruptas. Max Weber en sus estudios sobre la ética protestante y el espíritu del capitalismo destacaba la importancia de la religión, el trabajo, la disciplina, el ahorro y el imperio de la ley como fuentes de riqueza y bienestar (1969).

11.2 La corrupción como falla institucional del EstadoLa calidad del funcionamiento del Estado y la de sus instituciones tienen relación directa con los niveles de corrupción. Un Estado donde cada acción individual está sobrecargada de reglas, normas y trámites es campo propicio para el pago de sobornos, coimas y peajes como la única forma que tiene el ciudadano para sacar adelante un proyecto o una iniciativa, lo mismo que para cumplir con la ley. Esta situación de excesiva tramitología se puede

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ver agravada por un sistema legal inefectivo, débil y lento para sancionar o castigar a quienes infrinjan la ley. De esta manera, la impunidad alimenta la corrupción y la misma corrupción se encarga de hacer cada vez más permisiva la ley, mediante el soborno y la coacción sobre el sistema judicial.

Esta falla se ve agravada en aquellos países donde no existe una autén-tica separación de poderes del Estado que sean pilares fundamentales del Estado de derecho. La falta de independencia entre los poderes del Estado, estipulada por Montesquieu, y la ausencia de check and balances (pesos y contrapesos), expresión atribuida al constitucionalismo anglosajón, se suma a la larga lista de factores que crean las condiciones para que la corrupción se enquiste en el sector público.

Así, de acuerdo al pensamiento del barón de Montesquieu, el poder tiene la capacidad para controlar el poder y cada poder la potestad para fis-calizar las acciones del otro, evitando la concentración y el abuso del mismo. El ejecutivo tendría la responsabilidad de cumplir ante el electorado con lo prometido, a riesgo de perder su respaldo en las elecciones; el legislativo, la capacidad de juzgar y fiscalizar las acciones del ejecutivo, siendo respaldadas y juzgadas sus actuaciones por los electores; y el judicial, la capacidad de velar para que el funcionamiento del Estado se dé conforme lo establecen la Constitución y las leyes.

Como falla institucional del Estado, el enfoque institucionalista perci-be la corrupción como un cáncer que corroe el tejido institucional porque transgrede normas y rompe reglas. Este tipo de corrupción, también llamada organizacional, alude a la degradación de las capacidades organizativas porque reduce los niveles de moralidad y confianza dentro de la sociedad, con lo cual se generan costos adicionales de transacción, se introduce mayor incertidumbre, se crean externalidades y se instauran costos sociales posi-tivos (Hodgson y Jiang 2008). Combatir estos males es función del Estado y, en ese sentido, su prevalecencia señala una falla del mismo.

Geofrey Hodgson y Shuxia Jiang (2008), en su trabajo “La economía de la corrupción y la corrupción de la economía”, se formulan la siguiente pregun-ta: ¿está la corrupción restringida al sector público? La respuesta categórica es no. Para explicarla exponen varios argumentos: en primer lugar, el sesgo de la ideología individualista y libertaria asocia Estado con corrupción y justifica de esta manera la reducción del Estado para combatir la corrupción. Así, “se apoyaría la opinión de que una mayor privatización y más competencia en el mercado son remedios eficaces para un sistema político corrupto” (Hodg-son y Jiang 2008). Sin embargo, la historia demuestra fehacientemente que

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la corrupción no ha estado ausente durante los procesos de privatización, concesiones, licitaciones y reformas del Estado.

En segundo lugar, no se puede subestimar la capacidad y poder del sector privado para practicar la corrupción. Este fenómeno no es exclusivo de la administración pública y con frecuencia se manifiesta mediante el pago de coimas, sobornos y primas en la contratación de obras públicas y licitaciones que realiza el Estado o en el abuso en el cobro de determinados servicios.

En tercer lugar, el tamaño del Estado no está correlacionado con los niveles de corrupción. Un Estado pequeño puede ser más corrupto que un Estado grande. Todo depende de la forma como se defina corrupción y como se mida. Por ejemplo, algunos de los países menos corruptos, de acuerdo a Transparencia Internacional (2010) como Dinamarca, Finlandia, Holanda, Noruega o Suecia, son Estados grandes si se les mide por los niveles de gasto como proporción del PIB.

En cuarto lugar, la corrupción es un fenómeno transversal difícil de generalizar. Se dice que está más arraigado, por razones culturales o socioeco-nómicas, en el sector urbano que en el rural, que es más permisivo entre los hombres que entre las mujeres y que es más visible cuando la prensa y los medios ejercen sus funciones de investigación y divulgación; también, que es más extendido cuando la sociedad es indiferente. Por lo tanto, los men-cionados autores concluyen que la corrupción es un problema institucional que afecta tanto al sector público como al privado, por cuanto ambos están entrelazados y son inseparables, y que el no corregirlo a tiempo pone en riesgo los medios de subsistencia de muchísimas personas, al desviar recursos que podrían estar destinados a atender sus necesidades básicas.

11.3 La corrupción como falla del sistema políticoLa expresión sistema político tiene sus raíces en la teoría general de los sis-temas y de ella se derivan algunas aproximaciones conceptuales. Primero, se respalda en una retórica propia que le permite unificar el lenguaje, establecer un referente común para explicar su funcionamiento, contar con un marco analítico sólido y facilitar un análisis ordenado de sus causas y efectos. Se-gundo, entre los elementos del sistema político están la comunidad política, el conjunto de valores de la sociedad, las normas y las formas de ejercer el poder y la autoridad. Tercero, entre sus componentes se destacan el sistema de partidos, el sistema electoral y el sistema de gobierno; los tres recogen la cultura política de una sociedad en un momento determinado y en conjunto articulan los acuerdos para la fijación de reglas de juego. Todo esto hace que

263

el sistema político sea el régimen en que se desenvuelve el poder político y la forma como actúa para lograr ciertos objetivos y que como sistema en sí mismo muestre ante todo interdependencia entre las instituciones, actores y procesos que se llevan a cabo para la toma de decisiones.

Según el político canadiense David Easton (1973), “un sistema político es un conjunto de interacciones políticas. Lo que distingue las interacciones políticas del resto de interacciones sociales es que se orientan hacia la asigna-ción autoritaria de valores a una sociedad”. La sociedad pondera esos valores —tales como la ética, la educación, la justicia o la seguridad— y el sistema político se encarga de distribuirlos según las reglas de juego preestablecidas.

El gráfico 49 muestra el sistema político ideado por Easton. Allí, las interacciones se dan mediante flujos de entradas y salidas (inputs y outputs) a través de procesos dinámicos que se retroalimentan. Las entradas vienen dadas por las demandas o intereses de la sociedad y se trasladan del ámbi-to social al sistema político responsable de agregarlas y articularlas, tareas estas últimas que desempeña la caja negra (black box) formada por grupos o individuos con roles y funciones específicas y encargados de orientar los procesos políticos y de filtrar, reducir, canalizar y seleccionar las demandas sociales. Las salidas son las respuestas del sistema político a las deman-das sociales, es decir, las decisiones y acciones que se adoptan durante el proceso de decisión, las cuales cuando interactúan con el entorno social generan nuevas demandas y contrarréplicas con lo cual el proceso vuelve a comenzar. El ambiente se define como todo aquello que pertenece a la sociedad y, al igual que el sistema político, puede ser interno y externo. El ambiente interno se refiere a las instancias sociales, económicas, culturales y religiosas; mientras que el externo habla de la situación internacional en el ámbito político y económico. De esta forma, el sistema político interactúa con los otros sistemas ya que al mismo tiempo influye y es influido por ellos.

Con dichos antecedentes, ¿cómo se puede entonces explicar la co-rrupción como falla del sistema político?

Una explicación se encuentra en el estado de la democracia con sus problemas recurrentes de baja legitimidad institucional (en cuanto a poder judicial y ejecutivo, al congreso y los partidos) y debilidad de sus sistemas de partidos, consecuencia del descontento y frustración que causan los bajos niveles de ejercicio efectivo de derechos económicos y sociales. El sistema político procesa las demandas de la ciudadanía de manera lenta e insufi-ciente y con altos costos de negociación, con lo cual las respuestas que se dan no satisfacen las expectativas de la ciudadanía y se encuentran lejos de

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subsanar las brechas y déficits existentes. Estas manifestaciones coinciden con la definición de Daniel Kaufmann de corrupción como “el mal uso de un cargo público para beneficio privado” (1997).

La llamada democracia ciudadana, con sus consustanciales derechos ciudadanos, es decir, una democracia política en la que los ciudadanos ejer-cen sus derechos y participan de las decisiones que los afectan, va más allá de la simple formalidad de esos derechos y de una institucionalidad que los garantice, sino que es la capacidad real y efectiva de los ciudadanos de reali-zarlos. Ello exige igualdad de oportunidades económicas, sociales y culturales para el ejercicio de los derechos y, también, capacidad real de organización de los ciudadanos y presión para defenderlos. Por lo tanto, la igualdad de los derechos ciudadanos y la participación efectiva en los asuntos públicos trascienden la elección de los representantes que establece la democracia electoral, pero muchos de sus defectos y falencias afectan la democracia ciudadana. Es decir, la calidad de la democracia electoral incide directamente en la calidad de la democracia ciudadana y viceversa.

Una de las hipótesis de los informes anuales de Latinobarómetro es que la corrupción está correlacionada con el grado de democracia percibido. De esta manera, la corrupción se transforma en un indicador de desempeño de la democracia. A pesar de que la percepción de progreso en la reducción de la corrupción ha aumentado desde 2004, según las encuestas de este estudio, los niveles de satisfacción en relación con la democracia son muy heterogéneos y las diferencias entre países muy grandes en América Latina.

Gráfico 49. Esquema de sistema político

Fuente: Easton (1973), elaboración propia.

Demandas• Sistema de partidos• Sistema electoral• Sistema de gobierno

Ambiente

Ambiente

Apoyos

Decisionespolíticas

Mecanismos de ajuste y retroalimentación

ENTRADAS

SALI

DAS

SISTEMA POLÍTICO

265

Mientras Perú alcanza solo un 22%, Uruguay tiene casi cuatro veces más (79%). Y, según Latinobarómetro, la mitad de los países tienen un ciu-dadano de cada dos satisfecho con la democracia. En cambio, mientras Uruguay considera que se ha progresado en 56% en reducir la corrupción durante los últimos dos años, en Perú solo se considera un logro de 26% y en Argentina de 13%1. En general, la brecha entre percepción de reducción de la corrupción y niveles de satisfacción con la democracia es muy marcada, con lo cual queda en evidencia que el desempeño de la democracia, medido a través de este indicador, tiene un largo camino por recorrer (ver el cuadro 14).

Cuadro 14. Satisfacción con la democracia y percepción de la

corrupción (2009), en porcentajes

País Satisfacción con la democracia (%)

Percepción de progreso en la reducción de la corrupción (%)

uruguay 79 56costa Rica 63 43panamá 61 52el salvador 60 49República dominicana 53 44chile 53 45bolivia 50 50Venezuela 47 35brasil 47 43colombia 42 48argentina 36 13nicaragua 35 31paraguay 33 40ecuador 33 40Honduras 31 27Guatemala 31 27méxico 28 32perú 22 26

1. Latinobarómetro es un estudio de opinión pública que aplica anualmente alrededor de diecinueve mil entrevistas en dieciocho países de América Latina, incluyendo así a más de cuatrocientos millones de habitantes. Corporación Latinobarómetro es una ONG sin fines de lucro con sede en Santiago de Chile, única responsable de la producción y publicación de los datos.

Fuente: corporación latinobarómetro (2009).

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Por último, el tema central de la corrupción como falla del sistema político está estrechamente relacionado con el nivel de desarrollo de la democracia a través de la forma como se ejerce el derecho al voto, de la transparencia de los procedimientos electorales y de las alternativas de que dispone el electorado para expresar sus demandas. Aun más, siguiendo con el esquema de Easton (1973,1965), las fallas del sistema político se reflejan en la debilidad de las instituciones y de los actores políticos, los que carecen de la fuerza suficiente para romper en el ambiente con las prácticas de entrada al sistema caracterizadas por el clientelismo, el paternalismo, el personalismo, el caudillismo, el oportunismo y el caciquismo. Es decir, para mejorar la calidad de las interrelaciones entre las instituciones del sistema político y los actores sociales es fundamental el fortalecimiento de la capacidad organizativa de la comunidad, el Estado, los partidos y las organizaciones de la sociedad civil. De esta manera, es posible alcanzar mejores entradas al sistema y, por lo tanto, mejores salidas del mismo.

11.4 La corrupción como fenómeno transversal De acuerdo al informe de Transparencia Internacional (2009), corrupción es el abuso de poder encomendado para beneficio propio y se puede clasificar como grand corruption, petty corruption y political corruption. La grand corrup-tion ocurre a altos niveles de gobierno, distorsiona las políticas o la función central del Estado y permite a los líderes obtener beneficios a expensas del bien público. La political corruption es la manipulación de políticas, institucio-nes y reglas de procedimiento en la asignación de recursos y financiación por parte de políticos que abusan de su posición para mantener poder y riqueza. Por último, la petty corruption es la corrupción cotidiana de funcionarios públicos de nivel bajo y medio y de ciudadanos ordinarios, los que buscan acceder a bienes básicos, servicios o agencias públicas (Newmann 2009).

En la ciencia política, se entiende por corrupción los actos mediante los cuales un funcionario público actúa fuera de los estándares normativos del sistema para beneficios particulares o por una recompensa. En la economía, la corrupción es una distorsión en el mercado de bienes y servicios públicos que generalmente provoca incremento de precios; es considerada como una externalidad negativa que afecta directamente a los consumidores de dichos bienes o servicios (Carta et al. 2009).

El índice de percepción de la corrupción (IPC) del Informe global anual de Transparencia Internacional hace referencia a la percepción de

267

los empresarios y analistas de cada país sobre el grado de corrupción en una escala de cero (percepción de mucha corrupción) a diez (percepción de ausencia de corrupción).

El cuadro 15 muestra el valor de los índices de corrupción de los principales países del mundo entre los años 1998 y 2010. En 1998 se uti-lizaron siete fuentes y participaron 85 países y en 2009 participaron 180 países con trece estudios o fuentes pertenecientes a diez instituciones independientes. Cada país debe tener al menos tres fuentes y, para que una fuente sea seleccionada, debe ser una organización internacional de prestigio, tener una o más preguntas directas sobre corrupción y hacer comparaciones entre países.

En el IPC para 2009, de 180 países, las primeras posiciones están ocupadas por Dinamarca, Nueva Zelanda, Singapur y Finlandia. En América Latina, Chile, Uruguay y Costa Rica son los tres países que obtuvieron una puntuación superior a cinco, superando a España y Portugal los dos prime-ros. El caso de Uruguay es particularmente positivo: en los últimos diez años mejoró tanto en posición en la clasificación mundial como en índice, pasando de un IPC de 4,3 en 1998 a uno del 6,9 en 2010, con un aumento de 56% en ese periodo. Por su parte, Chile en 1998 ocupó la posición 20 entre 85 países y en 2010 la 21 entre 180. Entre los nueve países que no lograron superar una puntuación de cinco se encuentran Brasil, Perú, Colombia y México. Por su parte, Bolivia, Honduras, Nicaragua y Paraguay registran puntuaciones bajas. En ese periodo, Guatemala muestra un aumento significativo en su pun-tuación, mientras que Argentina y Venezuela se ubican con un desempeño deficiente, lo cual indica que los altos niveles de percepción de la corrupción no están asociados exclusivamente con la pobreza. Haití, el país más pobre de la región, se ubica en la última posición.

Por otro lado, el Barómetro global de la corrupción 2009 de Transparen-cia Internacional evalúa el grado en que se percibe a las instituciones y los servicios públicos clave como corruptos, mide la opinión de los ciudadanos sobre las iniciativas del gobierno contra la corrupción y, por primera vez, incluye preguntas indagatorias sobre el nivel de captura del Estado. El pro-pósito del Barómetro es complementar las opiniones sobre la corrupción de los especialistas que se ofrecen en el IPC de Transparencia Internacional, para lo cual, en 2009, se entrevistó a 73.132 personas en 69 países. Es importante anotar que el IPC se basa fundamentalmente en el sector privado, mientras el Barómetro lo hace en experiencias y actitudes del público. Entre las prin-cipales conclusiones del Barómetro se encuentran las siguientes:

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A. La mitad de los entrevistados percibe al sector privado como corrupto, lo cual representa un marcado aumento de ocho puntos porcentuales entre 2004 y 2009.

Fuente: transparencia internacional (2009).

Cuadro 15. Índice de percepción de la corrupción, para

veintiocho países (1998 y 2010)

País 1998 2010

Posición Puntuación Posición Puntuacióndinamarca 1 10 1 9,3nueva Zelanda 3 9,5 1 9,3suecia 4 9,4 4 9,2canadá 6 9,2 6 8,9países bajos 8 9,0 7 8,8alemania 15 7,9 15 7,9Reino unido 11 8,7 20 7,6estados unidos 17 7,5 22 7,1Francia 21 6,7 25 6,8chile 20 6,8 21 7,2españa 23 6,1 30 6,1portugal 22 6,5 32 6,0costa Rica 27 5,6 41 5,3cuba 39 4,6 69 3,7italia 39 4,6 67 3,9Japón 25 5,8 17 7,8brasil 46 4,0 69 3,7china 52 3,5 78 3,5perú 41 4,5 75 3,7uruguay 42 4,3 24 6,9méxico 55 3,3 98 3,1colombia 79 2,2 78 3,5argentina 61 3,0 105 2,9Guatemala 59 2,5 91 3,2india 66 2,9 87 3,3bolivia 69 2,8 110 2,8Rusia 76 2,4 154 2,1Venezuela 77 2,3 164 2,0

CreCimiento, ProduCtividAd e instituCiones

Capítulo

12

273

12.1 Conceptos subyacentes El PIB de un país es el valor de la producción de todos los bienes y servicios finales en un período de tiempo determinado y el ingreso nacional es el pago anual que reciben todos los factores de producción que generan bie-nes y servicios. Por factores de producción se entiende tanto el capital físico como el capital humano, los que a su vez incluyen la tecnología, la capacidad empresarial, el intelecto y otros. Por otro lado, por gasto agregado de una economía se entiende todo el gasto, incluyendo el gasto en consumo, en inversión, el gasto público y otros1.

La literatura identifica tres métodos de cálculo del PIB:

A. De acuerdo al método del gasto, el PIB a precios de mercado sería la suma del consumo privado (Cpr), la inversión privada (Ipr), el gasto público (G) y las exportaciones (X) menos las importaciones (M):

pibpm = cpr + ipr + G + X – m

B. De acuerdo al método de la distribución del ingreso, sería la suma de todos los ingresos que contribuyen al proceso productivo, es decir, sueldos y salarios (Ri), rentas del capital (Rk) y de la tierra (Rr), intereses financieros, amortizaciones (B) e impuestos indirectos (Ii) menos sub-sidios (Sb).

pib = Rl + Rk + Rr + b + (ii - sb)

1. Agradezco a los profesores Carlos Mario Gómez y Gonzalo De la Cámara de la Univer-sidad de Alcalá por su ayuda en la comprensión de los temas básicos de este capítulo.

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C. Finalmente, de acuerdo al método del valor agregado, el PIB sería el valor de mercado del producto en cada etapa de su producción me-nos el valor de mercado de los insumos utilizados para obtener dicho producto. Así, la suma del valor agregado en cada etapa de producción es igual al gasto en el bien final del proceso de producción.

12.1.1 Fuentes del crecimiento: el enfoque de la contabilidad del crecimientoNo se basa en las cuentas nacionales sino en las contribuciones al crecimiento de los factores y en la mejora de la productividad. El crecimiento de la pro-ducción se descompone en tres fuentes distintas: el crecimiento del trabajo, el crecimiento del capital y el crecimiento de la innovación tecnológica. Una de las contribuciones pioneras a la “contabilidad del crecimiento” la hizo Robert Solow (1956) y de ella se desprendieron conceptos como el llamado “residuo de Solow” o la llamada “medida de nuestra ignorancia”, factor que daba cuenta de todos los factores de crecimiento ajenos al trabajo y el capital (ciencia y tecnología, calidad de la educación, calidad institucional, valores y costumbres y calidad del medio ambiente).

En economía se utiliza el concepto de productividad total de los fac-tores (PTF) para referirse a la eficiencia con que se utilizan todos los factores que intervienen en la producción. Según Helpman (2004): “Las variaciones de la PTF, que son independientes de las variaciones de los factores, repre-sentan el efecto conjunto de todas las mejoras tecnológicas que aumentan la eficiencia de los factores y el efecto del cambio tecnológico neutral”. Se dice que es neutral porque el cambio tecnológico, además de provocar mejoras en la eficiencia de la producción, puede aumentar la producción en una proporción independiente de la combinación de factores empleada para producir. Este tipo de cambio proporcional se llama cambio tecnológico neutral en el sentido de Hicks (Helpman 2004).

Veamos mediante un ejemplo el papel de la PTF en el crecimiento del PIB. La contabilidad tiene tres orígenes: acumulación de capital físico, mayor utilización de mano de obra y PTF. Así, el crecimiento del PIB vendría dado por:

pib = ptF + (participación del trabajo en el pib) x (crecimiento de la fuerza laboral) + (participación del capital en el pib)

x (crecimiento en el acervo de capital)

275

En consecuencia, la anterior expresión refleja las contribuciones al cre-cimiento de los factores y de las mejoras de la productividad al crecimiento de la producción. El trabajo y el capital contribuyen cada uno con una can-tidad igual a sus tasas de crecimiento multiplicadas por su participación en la renta. A su vez, la tasa de mejora de la tecnología se denomina progreso técnico o crecimiento de la productividad total de los factores. Es decir, la productividad total de los factores crece cuando se obtiene una mayor can-tidad de producción con los mismos factores.

Para un país dado, esto podría reflejarse de la siguiente manera:

5,2 = 2,9 + 0,4 (2,4) + 0,6 (1,9)

Es decir, en tal país, el PIB crece en un 5,2% porque la participación del trabajo es de 40% y la del capital de 60%. A su vez, el crecimiento de la fuerza laboral medido en horas de trabajo ha aumentado en 2,4% y el de capital en 1,9%. Si hay más personas y más capital trabajando, entonces se produce más, pero mucho mayor sería la contribución al producto con aumentos sostenidos en la productividad.

Lo anterior quiere decir que la contabilidad del crecimiento puede des-componerse o desagregarse en dos partes: en una parte que corresponde al crecimiento de los factores y en otra parte residual que no se identifica con el crecimiento de los factores. Esto significa que la contribución de los factores al crecimiento del PIB no tiene por qué ser igual a la tasa de crecimiento del PIB. La diferencia entre la tasa de crecimiento de la producción y la contribución del crecimiento de los factores representa la PTF. Por lo tanto, el progreso tec-nológico o la PTF sería la diferencia entre el crecimiento observado del PIB y el crecimiento dado por la acumulación de los factores productivos.

En otras palabras, el crecimiento de la producción menos la suma pon-derada de todos los factores da como resultado la PTF. A su vez, el cociente entre la tasa de crecimiento de la PTF y la tasa de crecimiento del PIB es la proporción del crecimiento que se explica por la tasa de crecimiento de la PTF, es decir, por mejoras en la productividad. En el ejemplo arriba mencio-nado, la PTF sería de 55,7%.

En términos más generales, todas las mejoras no medidas de la calidad de los factores –las mejoras de tecnología, las mejoras de la organización de la producción y de la distribución, la reducción de las distorsiones (de las regla-mentaciones o de los impuestos perjudiciales) y las mejoras de las políticas gubernamentales– se atribuirían al crecimiento de la PTF (Helpman 2004).

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Como se puede ver, el desafío de aumentar la productividad es enorme y crucial. Fortalecer la productividad requiere ante todo elevar los niveles de innovación. Sin embargo, esto no se da porque las empresas privadas no invierten lo suficiente en innovación. En América Latina es apenas un tercio del total, en contraste con más de dos tercios en los países de la OCDE. Esto, en parte, se debe a la falta de una mayor interacción o integración entre Estado, empresas y universidades.

De igual manera, la productividad también aumenta cuando hay ganancias de eficiencia. Y esta se limita por varias razones: inflexibilidades microeconómicas que dificultan la reasignación de recursos entre distintos sectores productivos; bajo nivel de capacitación de la fuerza laboral que actúa como cuello de botella para que las empresas adopten nuevas tecnologías; poca especialización de la mano de obra; o, también, la forma como se apli-can políticas públicas que incentivan en algunos sectores una organización ineficiente. Todo esto dificulta la competitividad y el posicionamiento de un país en los mercados. Así, los aumentos de productividad pueden deberse a innovaciones tecnológicas, pero en general consisten en todas aquellas innovaciones que disminuyen los costos de producir bienes y servicios o mejoran la calidad de los mismos.

Entre las políticas públicas para activar el crecimiento también se pue-de mencionar aquellas que aseguran el ambiente jurídico, tributario, laboral y de negocios que incentivan a las empresas a invertir e incorporar nuevas formas de gestión, recursos humanos con nuevas calificaciones y habilida-des y técnicas innovadoras de producción, lo mismo que a explorar nuevos mercados. Al final, el producto per cápita dependerá de la acumulación de capital, del capital humano y, ante todo, de los aumentos en productividad.

No menos importante que todas las anteriores medidas para aumentar la productividad son aquellas relacionadas con la coordinación de las políticas públicas. Estas coordinaciones transversales, intersectoriales e intrasectoriales son básicas para generar sinergias y efectos multiplicadores con horizontes de largo plazo, objetivos consensuados y prioridades claramente definidas. Para ello, el test pasa por un tema de competencias y roles interministeriales que garanticen la concordancia entre los objetivos de corto plazo y los de largo plazo, es decir, por la manera en que se garantice la calidad intertemporal de las políticas. En esto, los ministerios de hacienda y las oficinas de presupuesto juegan un rol fundamental a través de una eficiente asignación de recursos y de la evaluación del impacto que ello conlleva sobre el bienestar de la población.

277

Es claro también que lo anterior difícilmente se da en un ambiente o contexto socioeconómico alejado del cumplimiento de la ley, del respeto a la propiedad privada, del acato al Estado de derecho y de la observancia a las instituciones, como normas, creencias u organizaciones; o en un ambiente donde la sociedad se desenvuelva con altos niveles de inseguridad ciudadana e ingobernabilidad o con altos grados de desigualdad social.

En consecuencia, la PTF dependería de los siguientes factores:

A. Inversión en ciencia, tecnología e innovaciónB. Calidad institucionalC. Calidad del medio ambiente2

D. Calidad de los incentivos o reglas de juego de la sociedadE. Calidad de la coordinación y cooperaciónF. Calidad de la educaciónG. Calidad de las políticas públicas

12.2 El progreso técnico en los modelos de crecimiento exógeno y endógenoPara comprender el papel que juega el progreso técnico —ciencia, tecnolo-gía e innovación— en el crecimiento económico, quizás convenga señalar algunas breves distinciones entre modelos exógenos y endógenos:

A. Modelos neoclásicos de crecimiento exógeno. Tienen como supues-tos básicos los siguientes:

• Una función de producción agregada, en la cual el crecimiento está en función de dos factores: trabajo y capital. La cantidad que se produce, dados esos factores, depende del estado de la tecnología.

• Cada factor de producción recibe su producto marginal, es decir, su contribución marginal a la producción.

2. En un reciente trabajo de Sotelsek y Laborda, publicado en la Revista Cepal, se analiza el crecimiento de la PTF en América Latina entre 1980 y 2004 y se concluye: “Se ha observado que la incorporación de factores ambientales en la medición de la eficien-cia y el cambio productivo hace que algunos países de la región vean mejorar sus estimaciones de manera significativa en comparación con las obtenidas por métodos más tradicionales donde solo se tiene en cuenta el PIB generado como magnitud de crecimiento” (2010: 31).

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• Rendimientos decrecientes para cada factor.• Rendimientos constantes de escala3.• Competencia perfecta tanto en el mercado de productos como en

el de factores.

Este tipo de modelos fue desarrollado por Robert Solow, economista conocido por sus trabajos sobre teoría del crecimiento económico.

B. Modelos de crecimiento endógeno. Sus supuestos básicos son los siguientes:

• Una función de producción, donde la tasa de crecimiento está en función del stock de tres factores: capital físico, capital humano y conocimiento (progreso técnico).

• Esos tres factores son acumulativos y generan externalidades.• La presencia de externalidades hace que se sustituyan los supues-

tos del modelo neoclásico de rendimientos constantes de escala y competencia perfecta por los de rendimientos crecientes y com-petencia imperfecta.

• Si en un país se invierte más en educación, conseguirá un nivel más alto de producción por trabajador. La forma como se incorpora el progreso técnico revaloriza el papel de la educación y la suma de investigación más desarrollo (I + D) en el proceso de acumulación de conocimiento; asimismo, el progreso es impulsado por el cambio tecnológico.

• La producción por trabajador depende tanto del nivel de capital físico por trabajador como del nivel de capital humano por trabajador4.

• Se rechaza la exogeneidad y se cuestiona el carácter decreciente de los rendimientos marginales de los factores acumulables5.

Generalizando, el modelo se puede expresar de la siguiente manera:

Y = AF (L, K, H, N),

3. Rendimientos constantes en una función de producción significa decir que si se du-plican todos los factores, se genera una duplicación de la cantidad de producción; y rendimientos decrecientes significa que el beneficio derivado de una unidad adicional de un factor disminuye a medida que aumenta la cantidad de ese factor (Mankiw 2006).

4. Para comprender estas materias, ver los capítulos 22 y 23 de Macroeconomía, de Blanchard (2000).

5. Para un excelente análisis de estos temas, ver Dornbusch et al. (1998).

279

donde F ( ) es una función que muestra cómo se combinan los facto-res para obtener un cierto nivel de producción; A es una variable que representa la tecnología existente: cuando mejora la tecnología, A aumenta y la economía produce más con cualquier combinación de factores (Mankiw 2006); Y es la cantidad de producción; L, la cantidad de trabajo; K, la cantidad de capital físico; H, la cantidad de capital humano; y N, la cantidad de recursos naturales.

Así, el crecimiento económico se define como el aumento de la produc-ción total de un país de manera sostenida a lo largo del tiempo. Este aumento de la producción generalmente se mide o registra mediante el aumento del PIB año a año. El hecho más significativo que importa registrar es qué diferencias en las tasas de crecimiento del PIB pueden tener un fuerte impacto sobre el ingreso per cápita y sobre el empleo en el largo plazo.

La historia económica permite establecer que:

[…] con un crecimiento per cápita de 1% al año, toma unos 70 años duplicar el ingreso promedio de las personas; sin embargo, si el crecimiento es de 3% por año, un país tendrá que esperar solo 23 años para duplicar su ingreso per cápita; y si la tasa llega a 7% anual, el ingreso por habitante se dobla en apenas una década (Larraín 2011).

En los países desarrollados, la participación del ingreso laboral en el PIB es cercana al 70%, mientras que la del capital es de 30%. En Lati-noamérica, por el contrario, la participación del capital es mayor en razón de que es más escaso y en consecuencia tiene mejor remunera-ción, también debido a que el autoempleo se clasifica como actividad empresarial (capital), en lugar de clasificarse como actividad laboral (trabajo) (Larraín 2011: 57-69, 2007).

De acuerdo con lo anterior, la productividad se puede entender como la cantidad de bienes y servicios producidos en cada hora de trabajo (Mankiw 2006). Y depende, por lo tanto, del capital físico (equipos y estructuras), el capital humano (conocimientos y competencias que se adquieren con educación, información y experiencia), los recursos naturales (recursos de la naturaleza, la tierra y los yacimientos mineros) y los conocimientos tecnológicos (comprensión de la sociedad de las mejores formas de producir bienes y servicios). 

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Las propuestas de la Cepal (1990) sobre progreso técnico se inscriben dentro del modelo de características endógenas.

12.3 El progreso técnico y sus relaciones con la transformación productivaIntuitivamente, asociamos el progreso técnico con los grandes descubrimien-tos, tales como la rueda, la imprenta, la electricidad, el teléfono, el avión, el automóvil, el microchip, el celular, la penicilina, la anestesia, el maíz híbrido, entre otros. Todos estos inventos fueron fruto de la observación, la curiosidad, el estudio, la inversión y el azar, más que de las propias fuerzas económicas6.

Sea cual fuere la razón, el progreso técnico tiene tres determinantes primordiales:

• Las actividades de investigación y desarrollo (I + D). • La educación y la formación en el trabajo (capital humano). • Las políticas públicas con su inversión en ciencia y tecnología, los de-

rechos de propiedad y el ambiente institucional a favor de la ciencia, la tecnología y la innovación.

Por lo tanto, cuando nos referimos a aumentos en tecnología podemos utilizar indistintamente los términos progreso técnico o crecimiento de la productividad.

De acuerdo con el planteamiento de la Cepal (1990) sobre transforma-ción productiva con equidad, los cuatro ejes centrales del enfoque integrado del desarrollo vendrían dados por:

A. Progreso técnico, mediante aumentos sistemáticos en la productivi-dad y la competitividad a través de la generación de empleo produc-tivo, la capacitación de la mano de obra, una mayor competitividad empresarial y una adecuada infraestructura tecnológica. Para ello se destaca el establecimiento de alianzas estratégicas entre el sector público y el privado y la conformación de clusters productivos.

6. Aquí se puede mencionar el principio serendipity (‘serendipia’ en castellano), que nos enseña que buscando la explicación de un fenómeno nos encontramos con la respuesta de otro igual o más importante. Se define como el hecho o facultad de realizar descubrimientos afortunados por accidente.

281

B. Empleo productivo, como el más eficaz de los mecanismos para contribuir al desarrollo y participar de los frutos del mismo.

Últimamente se acentúa el concepto de empleabilidad como el con-junto de actitudes y aptitudes que permiten el acceso a un trabajo. Este concepto abarca las calificaciones, los conocimientos y las com-petencias que aumentan las posibilidades de conseguir y conservar un empleo, mejorar el trabajo y adaptarse al cambio, lo mismo que elegir otro empleo e integrarse más fácilmente en el mercado de trabajo en diferentes periodos de la vida. Por lo tanto, el concepto incluye factores que aumentan la probabilidad de acceder a un empleo y factores que reducen la vulnerabilidad debida a la exclusión (OIT 2000: párr. 9).

C. Inversión en recursos humanos y acumulación de capital huma-no, es decir, inversión en educación, capacitación, nutrición, salud e infraestructura básica de agua potable y alcantarillado, como factores claves para el crecimiento y el mejoramiento del nivel de vida de la población.

En el proceso de transformación productiva, la calidad de la educa-ción juega un rol fundamental. Para apreciar la magnitud del desafío de América Latina conviene observar el nivel de competitividad de nuestro sistema universitario frente al resto del mundo. Para ello, el Instituto Jiao Tong de Shangai produce desde 2003 uno de los rankings de mayor envergadura, el cual incluye y ordena a las quinientas mejo-res universidades. Este ranking se basa en los siguientes indicadores o criterios: calidad de los egresados, calidad de los profesores, inves-tigaciones altamente citadas y producción académica per cápita. El ranking asigna un gran peso a la investigación, por encima de la pura formación académica.

De sus resultados se pueden extraer algunos mensajes de política pú-blica: los Estados Unidos cuentan con diecisiete de las primeras veinte universidades del mundo, acumula 55 de las 100 primeras universida-des y 30% del total de quinientas. Las universidades de Reino Unido y Alemania representan en cada caso 8% del total. China y Japón, por su parte, poseen cada uno 6% del total. La primera universidad francesa aparece solo en el número 40 (París 6); de igual manera, la primera universidad italiana aparece en el ranking en el grupo entre los puestos 100 y 150 (Universidad de Milán) y la primera española (Universidad de Barcelona) se ubica en el grupo entre los puestos 152-200.

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La participación de las universidades latinoamericanas en este ranking es casi irrelevante a nivel mundial. Solo cuatro países con diez univer-sidades se incluyen en él: Argentina, Brasil, Chile y México, las cuales constituyen un exiguo 2% del universo. De esas diez, seis son brasileras, dos chilenas, una argentina y una mexicana. La primera universidad de la región es la de Sao Paulo, seguida por la Universidad Autónoma de México. La primera ocupa el puesto 156 y la segunda el 163.

Con base en dicho ranking, la presencia de universidades latinoameri-cana es extremadamente baja y la mayoría se ubica entre los puestos 300 y 500. Así,

[…] dado que el sistema universitario se orienta cada vez más hacia la do-cencia de pregrado, mientras el gasto en investigación básica y aplicada se mantiene en niveles extremadamente bajos, es probable que se vaya reduciendo aun más la participación latinoamericana de las universidades dentro de las universidades de mayor preponderancia global (Riveros 2010).

Para reforzar lo anterior, tenemos el listado elaborado por el QS World University Rankings (2011), que solo ubica a seis universidades de La-tinoamérica entre las trescientas mejores del mundo, con un puntaje cuyo máximo es 100%: la Universidad de Sao Paulo (50,7%), la Universi-dad Autónoma de México (50,7%), la Universidad Estatal de Campinas (42,2%), la Universidad Católica de Chile (41,2%), la Universidad de Chile (40,3%) y la Universidad de Buenos Aires (39,6%). Este listado es liderado por la Universidad de Cambridge (100%), la Universidad de Harvard (99,3%), el Massachusetts Institute of Technology (99,2%) y la Universidad de Yale (98,8%).

Para llegar a esa clasificación, el estudio considera como variable prin-cipal la reputación académica de los establecimientos (40%). Otros in-dicadores son las citas científicas por facultad (20%) y la relación entre cantidad de alumnos y de profesores (20%). También se considera la valoración de los egresados que realizan los empleadores encuestados (10%) y la proporción de estudiantes extranjeros.

D. Cambios institucionales, se trata de mejorar y profundizar el entorno institucional y, dentro de este, el marco regulatorio, pero a la vez de llevar a cabo intervenciones activas para crear y estimular mercados ausentes, insuficientes o segmentados, tales como el mercado de capitales, el financiamiento de la educación, el financiamiento de las

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pymes y el apoyo a la ciencia, la tecnología y la innovación; también, se trata de lograr que la intervención del Estado a través de sus políticas se concentre más en el mercado donde se origina la falla que en aquel donde se manifiesta.

Junto a la descripción detallada de los anteriores ejes, los trabajos de la Cepal no dejan de reconocer los factores condicionantes de la transformación productiva con equidad. Entre otros, se menciona el cambiante panorama internacional, el mantenimiento de los equilibrios macroeconómicos y el financiamiento estable de las políticas sociales, sin descuidar la cuestión tributaria y la modernización del Estado. En consecuencia, podemos decir que “el peso que más pesa” en el planteamiento son todos.

Para los propósitos del presente trabajo, el gráfico 50 muestra, a riesgo de simplificación, el sendero de la transformación productiva con equidad, siendo en el fondo un diseño o arquetipo mucho más minucioso y completo. Lo que se quiere señalar es cómo, para ser exitosa, una teoría define políticas o progra-mas (causas), los cuales, puestos en acción, conducen a los resultados deseados (efectos), con impactos positivos tanto en la competitividad como en la equidad.

Gráfico 50. Interrelaciones de la transformación productiva con equidad

Equilibriosmacroeconómicos

Polí�cas micro y mesoeconómicas adecuadas

Bases para incorporar

progreso técnico

Medios(causas)

Obje�vos(resultados)

Permite compe��vidad autén�ca

Incrementa la produc�vidad y los salarios

Garan�za compe��vidad estable

Mejores niveles de equidad y mayor crecimiento

Entorno democrá�co y par�cipa�vo favorable

Rol protagónico del Estado pro-equidad y mayor gasto social

Medios(causas)

Fuente: Cepal (1990, 2008); elaboración propia.

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12.4 La transformación productiva y La hora de la igualdad Si el objetivo específico o propósito central de la transformación productiva, además de la productividad y la competitividad, son la igualdad y la equi-dad en todos los niveles, entonces el tema crucial pasa por la forma como se generen y promuevan bienes públicos mediante acciones de política y adecuadas intervenciones para corregir problemas de acción colectiva.

En primer lugar, respecto a los bienes naturales (biodiversidad, clima y medio ambiente), las acciones estarían relacionadas con la “internalización de externalidades” y con su preservación, conservación, recuperación y sos-tenibilidad para evitar su sobreexplotación, subprovisión, subestimación y sobreutilización.

En segundo lugar, respecto a los bienes generados por el hombre, como el conocimiento, la ciencia, la tecnología, la información, el internet y los derechos humanos, las acciones de política pública estarían encaminadas a promover su desarrollo, garantizar el acceso equitativo a sus beneficios, evitar exclusiones y disparidades entre ricos y pobres, proteger del abuso y la injusticia y propiciar la “internalización de externalidades” para evitar su subutilización y baja valoración.

En tercer lugar, respecto a aquellos bienes globales o de condición global, como salud, paz, educación, equidad, libre comercio, negación de pobreza, estabilidad financiera y justicia, las acciones estarían encaminadas a garantizar igualdad de oportunidades, eliminar brechas, desbalances y frag-mentación que perpetúan las desigualdades, facilitar accesibilidad y generar consenso, coordinación, participación, cofinanciamiento y cumplimiento, a fin de corregir la suboferta o escaso acceso, en particular, por parte de los más pobres (Kaul et al. 2003)7.

Dado que tanto los bienes públicos (public goods) como los males públicos (public bads) dependen de las características y la cultura de cada país, no hay una receta única sino una mezcla de políticas que dependen de cada caso en particular. Sin embargo, los fundamentos conceptuales son los mismos para todos y la presencia o ausencia de los mismos bienes o males, en escalas diferentes, forma parte o es el resultado de procesos generalizados, como la globalización y la internacionalización de las economías.

7. La tipología de bienes públicos esta basada en dos publicaciones del PNUD: Providing Global Public Goods (Kaul et al. 2003) y Global Public Goods (Kaul et al. 1999).

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Frente a los anteriores desafíos, con ocasión del trigésimo tercer pe-riodo de sesiones de la Cepal —realizado en Brasilia, del 30 de mayo al 1 de junio de 2010—, se elaboró el documento La hora de la igualdad. Brechas por cerrar, caminos por abrir (Cepal 2010a). Alicia Bárcena, secretaria ejecutiva de la Cepal, en la presentación del documento establece:

Hablamos de igualdad teniendo como referencia otro gran valor cuya con-quista ha sido fruto de largas luchas y respecto del que siempre es necesario seguir progresando: la democracia. Por ello, situamos el valor de la igualdad en el corazón de la democracia. Igualdad sin democracia es igualdad sin de-rechos básicos y sin Estado de derecho, lo que constituye una contradicción en los términos. Pero, por otra parte, una democracia de baja calidad y con poca participación de los más diversos actores en espacios de deliberación di-fícilmente forje una voluntad política para avanzar hacia una mayor igualdad […]. Por eso proponemos crecer con menos heterogeneidad estructural y más desarrollo productivo e igualar mediante la potenciación de las capacidades humanas y la movilización de energías del Estado (Cepal 2010a).

Para lograr dichos propósitos, La hora de la igualdad propone como Agenda seis áreas estratégicas de política:

A. Una política para el desarrollo inclusivo para crecer más y mejor.B. Una política de convergencia productiva que permita corregir las

brechas internas y externas de productividad y así mejorar la hetero-geneidad estructural entre empresas y trabajadores.

C. Una política de convergencia territorial para revertir las tremendas disparidades territoriales en los países en cuanto a niveles de pobreza, ingreso, productividad y acceso al bienestar.

D. Una política de más y mejor empleo. E. Una política de cierre de brechas sociales para procurar mayor igualdad

de resultados y de niveles de bienestar, fundada en un Estado social, la transferencia de ingresos y la palanca de la educación.

F. Un pacto fiscal como clave en el vínculo entre el Estado y la igualdad, para mejorar la función redistributiva y lograr una estructura tributaria progresiva y eficiente.

En consonancia con todo lo anterior, la igualdad se concibe como me-dio y como fin. Como fin, es el objetivo fundamental de las políticas públicas, encaminado a eliminar la pobreza y corregir las enormes brechas sociales

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que aún caracterizan a América Latina. Como medio es la base para alcan-zar nuevas metas, por cuanto entre mayor sea la igualdad de una sociedad, mayor será el respaldo institucional para el desarrollo económico, mejores las condiciones para la inversión extranjera y doméstica, mejor el ambiente para concertar políticas, mayor la plataforma de respaldo de los gobernantes para negociar amplios acuerdos de interés nacional y mayores los niveles de confianza en el futuro de la sociedad como un todo. Frente a todo esto, tanto la calidad de las políticas públicas como su sustento juegan un papel trascendental. Y, es por ello que la Agenda de La hora de la igualdad está acompañada de un gran pacto fiscal que debe permitir reunir las condicio-nes redistributivas necesarias para el desarrollo de las políticas de inclusión.

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32. CEMA.

B i b l i o g r a f í a

listA de gráfiCos

319

Gráfico 1. Características de la política públicaGráfico 2. Interrelación entre los componentes de la política públicaGráfico 3. Interrelación entre Agendas y actoresGráfico 4. Dinámica de formación de la AgendaGráfico 5. Relación causa-efecto Gráfico 6. Relaciones entre variablesGráfico 7. Causalidad sistémicaGráfico 8. Diagrama de relaciones causa-efectoGráfico 9. Fases de la política pública Gráfico 10. Enfoque de caja negra Gráfico 11. Enfoque de jerarquía institucional Gráfico 12. Procesos de construcción socialGráfico 13. Construcción de la política pública en el enfoque de teoría positivaGráfico 14. Interacción entre el dominio empírico y el dominio teóricoGráfico 15. Retroalimentación de tres procesos de planificaciónGráfico 16. Dimensiones estratégicas, tácticas y operacionales Gráfico 17. Flujo de resultadosGráfico 18. Triángulo de gobiernoGráfico 19. Gestión estratégica y valor públicoGráfico 20. Clasificación de los movimientos socialesGráfico 21. Trayectoria o evolución de las políticas públicas en el corto,

mediano y largo plazoGráfico 22. La matriz de marco lógico (MML): relaciones de causalidad Gráfico 23. Grupo de tratamiento y grupo de control Gráfico 24. Diseño experimental (aleatorio)Gráfico 25. Diseño cuasi experimental (no aleatorio)Gráfico 26. Diseño cuasi experimental (no aleatorio)Gráfico 27. Articulación entre niveles de planificación y herramientas de

gestión Gráfico 28. Interrelaciones entre conceptos de indicadoresGráfico 29. Transformación de los costos totales en costo actualizado

(ca) y costo anual equivalente (cae)Gráfico 30. Indicadores para la evaluación de la política pública Gráfico 31. Pasos de la evaluación basada en la teoría Gráfico 32. Visión compartida de futuroGráfico 33. Grados de participación ciudadanaGráfico 34. Coordinación entre niveles de planificaciónGráfico 35. Nivel de gobierno y coordinaciones

L i s t a d e g r á f i c o s

E d g a r O r t e g ó n Q u i ñ o n e s320

Gráfico 36. Articulación del eje estratégico de la gestión públicaGráfico 37. Funciones de la programación plurianual Gráfico 38. Integración entre planificación y presupuesto (Brasil)Gráfico 39. Provisión eficiente de un bien público Gráfico 40. Externalidad negativa en el consumo Gráfico 41. Externalidad positiva en el consumoGráfico 42. Externalidad positiva en la producción Gráfico 43. Externalidad negativa en la producción Gráfico 44. Provisión de bienes públicos y subsidios Gráfico 45. Asimetrías de información Gráfico 46. Rendimientos crecientes, costo fijo y “economía de las ideas” Gráfico 47. Asignación a precios competitivos Gráfico 48. Problemas de Agencia Gráfico 49. Esquema de sistema político Gráfico 50. Interrelaciones de la transformación productiva con equidad

Lista de cuadros

cuadro 1. características de una buena políticacuadro 2. la gestión públicacuadro 3. diferencias entre gestión basada en controles y gestión basada

en resultadoscuadro 4. tipos de evaluación según diferentes criteriosCuadro 5. Ejemplo simplificado de la matriz de marco lógico para un

programa de mejoramiento de la educacióncuadro 6. diferencias entre diseños de evaluaciónCuadro 7. Ejemplo simplificado de un tablero de Impactos para un servicio

de transporte público masivocuadro 8. propuestas y listas de comprobación para la meta-evaluaciónCuadro 9. Cruce entre desequilibrios e ineficiencias de las políticas públicascuadro 10. diferencias entre bienes públicos y bienes privadoscuadro 11. el dilema del prisioneroCuadro 12. América Latina: coeficientes de Gini del ingreso primario per cápita

antes de las transferencias monetariascuadro 13. incentivos más característicos en las políticas públicascuadro 14. satisfacción con la democracia y percepción de la corrupción

(2009), en porcentajesCuadro 15. Índice de percepción de la corrupción, para veintiocho países

(1998 y 2009)