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7/24/2019 Fundamentos de Planificacion y Politica Publica Edgar Ortegon q.

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El estudio de las polticas pblicas, como subcampo de las ciencias sociales,se ha convertido en una temtica cada vez ms importante dentro de laacademia, los centros de investigacin y la administracin pblica por sutrascendencia en todo lo relacionado con la eficiencia y la equidad en la

asignacin de recursos. Su estudio cubre el proceso dinmico y participativodel flujo de decisiones y acciones, con la intervencin de mltiples actores einstituciones, donde por lo regular prevalece la incertidumbre y el disenso.Desde esta perspectiva, existen nuevos enfoques que integran y articulanlas acciones del Estado, el mercado y la sociedad civil.

El texto de este documento recoge las ideas centrales del procesode formacin, definicin e implementacin de la poltica pblica y retomaasuntos medulares sobre el rol del Estado tanto a travs de las funciones

bsicas de la planifi

cacin como de los alcances de las fallas del mercado, laintervencin y la accin colectiva. Una preocupacin especial se concentra,por un lado, en el papel que juegan los incentivos para motivar y coordinaractores en busca de un objetivo comn y, por otro lado, en los costos querepresenta la corrupcin para la eficiencia y equidad de las polticas pblicas.Tambin se destaca el crucial impacto de la productividad, tanto en aumentarel crecimiento como en facilitar la transformacin productiva.

Dada la combinacin simultnea de problemas, opciones y decisio-nes durante el proceso de gestin pblica, se plantea la conveniencia de

conjugar de manera complementaria los fundamentos conceptuales delenfoque econmico, el enfoque organizacional y el enfoque estratgicode la planificacin. La evidencia histrica sobre la necesidad de construiramplios consensos para forjar acuerdos que den respuesta a la desigualdady al crecimiento estable avala este enfoque.


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La preparacin y elaboracin de este documento son resultado de las faci-lidades que me brindaron varias instituciones, en primer lugar el InstitutoLatinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (Ilpes),divisin de la Comisin Econmica para Amrica Latina y El Caribe (Cepal),donde aprend y compart con mis alumnos y colegas, durante muchos aos,la mayora de las ideas aqu expuestas. En segundo lugar, la Universidad deAlcal, a travs del Instituto de Estudios Latinoamericanos (Ielat), por invi-tarme a participar como profesor visitante cada ao para impartir la ctedrade polticas pblicas en la maestra sobre Amrica Latina contemporneay sus relaciones con la Unin Europea. En tercer lugar, al Centro GuamanPoma de Ayala del Cusco, por permitirme exponer como profesor en susdiplomados los temas del presente documento y por las pasantas que me

ofreci en su sede para investigar, escribir y debatir varios de sus captulos.Adems, tengo una profunda gratitud hacia esta institucin por la iniciativade editar y publicar este libro.


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Socioeconmica de ProyectosIlpes Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planifica-

cin Econmica y SocialCLAD Centro Latinoamericano de Administracin para el

DesarrolloCepal Comisin Econmica para Amrica Latina y El CaribeFODA Fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazasIPC ndice de percepcin de la corrupcinIelat Instituto de Estudios Latinoamericanos (Universidad

de Alcal)

MML Metodologa del marco lgicoONP Oficina Nacional de PlanificacinOPA Objetivos presupuestales anualesPIB Producto interno brutoPNUD Programa de las Naciones Unidas para el DesarrolloPPA Plan plurianualPTF Productividad total de los factoresRedima Red de Dilogo MacroeconmicoSiempro Sistema de Informacin, Monitoreo y Evaluacin de

Programas SocialesSNP Sistema Nacional de PlanificacinSNIP Sistema Nacional de Inversin Pblica


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1.1 Qu es el Estado y qu visiones existen sobre l?

El anlisis de las polticas pblicas tiene por estudio la accin de las auto-ridades pblicas en el seno de la sociedad. En el diseo e implementacinde tales polticas confluyen disciplinas como la economa, la sociologa,

la psicologa e incluso la ingeniera. En el fondo, las polticas pblicas sonuna directriz de pensamiento que gua la accin. Por lo tanto, conllevan unproceso dinmico, participativo y sistmico que presupone objetivos, ins-trumentos, actores y recursos. Sobrellevan una ideologa y buscan generarun cambio o transformacin, dentro de lo que comnmente se denominaAgenda Poltica.

Al hablar de poltica pblica no podemos desligarnos del rol trascen-dental del Estado en la sociedad civil, los procesos polticos y las instituciones.

Por este motivo es importante distinguir entre poltica, entendida fundamen-talmente como la construccin de consensos y la lucha por el poder poltico, ypolticas o actividades de intervencin gubernamental en mbitos concretosde la sociedad, que son vlidas y pertinentes en todo lo relacionado con eldiseo, negociacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin de las mismas.

Uno de los papeles fundamentales del Estado en materia de polticapblica consiste en su capacidad de decidir sobre el alcance y la forma deintervencin en la economa. En Amrica Latina, esta intervencin empe-z a darse de manera creciente a partir de la dcada de 1950 debido a la

presencia de dos factores fundamentales: a) las presiones y circunstanciasinternas con el objeto de satisfacer las demandas de la poblacin y comoreflejo de la pugna por el poder poltico; b) el influjo de ideologas externasque iluminaban el quehacer del Estado e ilustraban la forma de hacer polticapblica para distribuir y generar riqueza. En este vaivn, el rol del Estadotransit, influenciado por diversas escuelas del pensamiento econmico yde manera cclica y pendular, desde los pensadores clsicos y neoclsicoshasta los neoinstitucionalistas y contemporneos.


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En forma concomitante a lo anterior, el anlisis del rol del Estado y laspolticas pblicas siempre ha girado alrededor de algunas preguntas. Porejemplo, importa la poltica? (BID 2006), qu es el sistema poltico? o, al-

ternativamente, la poltica es fuente de las polticas pblicas? o, al contrario,las polticas pblicas hacen la poltica? (Meny y Thoenig 1992).Tales preguntas han constituido un enfoque fructfero que ha vuelto a

poner en tela de juicio el modelo de la aplicacin del anlisis econmico a laaccin social o lo que se llama teora de la decisinode la eleccin racional,segn la cual las polticas no podran ser sino fruto de la decisin informadasobre costos y beneficios, con fundamentos en el utilitarismo. Sin embargo,hay que tener en cuenta que los primeros anlisis de polticas pblicas esta-ban fuertemente marcados por la impronta del conductivismo triunfante: el

centro de atencin de la ciencia poltica se concentraba en el anlisis de losindividuos con sus motivaciones y sentimientos y en la investigacin acercade cmo era efectivamente la conducta de los agentes econmicos, a fin decomprobar si se ajustaba a los supuestos del enfoque de decisin racional.

No obstante, la observacin emprica, como fuente del conocimientocientfico, dej de lado la teora para descansar totalmente en el empirismo,siendo lo ms importante lo que en la realidad hacen las personas, su conduc-ta real, y no lo que deberan hacer. Con este enfoque perdi peso el estudio

del rol del Estado, las instituciones y las estructuras, lo mismo que el de lafilosofa poltica y la historia, para centrarse en la descripcin del fenmeno,en su explicacin y posteriormente en generalizaciones que permitieranplantear teoras de carcter predictivo, mediante leyes de causalidad. As, dela observacin emprica se pas a la verificacin y la cuantificacin, asumien-do que el instrumental analtico tena virtudes predictivas a nivel agregadodel mercado y la sociedad.

Con el peso del conductivismo y con el respaldo posterior de la teorageneral de los sistemas, el sistema poltico y el rol de las polticas pblicas se

concibieron como un conjunto de conductas interrelacionadas a partir de lascuales se asignan valores con autoridad en un sistema social. Asimismo, elsistema poltico se imagin como un sistema que procesa inputs(impulsos,demandas, apoyos) y los transforma en outputs(salidas, resultados, respues-tas). Los outputs, a la vez, transforman el ambiente o entorno y afectan elsistema poltico, generndose en consecuencia una retroalimentacin. Eneste sistema, los componentes o actores principales son la comunidad pol-tica, el rgimen y la autoridad. La comunidad poltica son todas las personas


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vinculadas al sistema, el rgimen son las restricciones formales e informalesque rigen las interacciones polticas y la autoridad se refiere a las personasque toman decisiones en la poltica. As, la interaccin entre los componentes

da sentido y define al sistema poltico (Easton 1965).Con posterioridad a las teoras sistmicas de la poltica, la teoraestructuralista-funcionalista del socilogo americano Talcott Parsonsdefine, por el contrario, funcionalmente los procesos de cambio en la so-ciedad y la poltica, en el sentido de que son el sistema y las estructuras losque determinan y moldean la conducta de las partes en el sistema poltico.Al observar y analizar las estructuras e instituciones, se supona que estasrealizaban alguna contribucin o influencia funcional a la estabilidad socialy, por supuesto, moldeaban las acciones de los individuos (Pinto 2006).

No obstante, poco a poco numerosos estudios demostraron que lasestructuras y las variables socioeconmicas, culturales e histricas no eran des-deables y, con el tiempo, las nuevas teoras enfrentaron la polmica cuestin deidentificar tanto el funcionamiento del mercado poltico y el mercado econmicocomo su relacin con la organizacin de la sociedad civil. Y result sumamenteclaro que la sola observacin del comportamiento de los individuos y los gruposde inters no permita una explicacin exhaustiva de los complejos problemasrelacionados a la toma de decisiones (Meny y Thoenig 1992).

Siendo la poltica la actividad que tiende a gobernar la accin del Esta-do en beneficio de la sociedad o para su bien comn, la poltica sin polticaspblicas se parece ms a un sistema poltico sin rumbo u horizonte, concen-trado en la distribucin del poder y la riqueza entre los agentes polticos ysociales. A la inversa, las polticas pblicas sin poltica no tienen sustentoni los consensos necesarios para garantizar su legitimidad y estabilidad yterminan en simples propuestas de gobierno, no de Estado. En este sentido,es importante destacar que el marco conceptual y la teora de la accin soninterdependientes.

Un modo de intervencin que no est respaldado por un marco con-ceptual es solamente una prctica. Cuando se une la teora y la prctica, eldiscurso y las acciones, la propuesta y la realidad, se crea un marco conceptualviable y creble. Esto tiene implicaciones para la coherencia entre el marcoconceptual proporcionado por la interpretacin de la realidad y el modo deintervencin dado por las acciones de la estrategia.

Con el tiempo, la mejora tanto de la teora como de la prctica es resul-tado de un proceso acumulativo de conocimiento y experiencias, de ensayo

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y error, de confrontacin entre los fundamentos tericos y lo aprendido conla praxis. Las ideas, tanto econmicas como sociales, no avanzan de manerauniforme y lineal, sino de manera cclica, con progresos, estancamientos y

retrocesos. El conjunto de ideas van conformando escuelas de pensamientoque se asemejan a sistemas tericos con sus principios, conceptos, eviden-cias y conclusiones.

Algunos autores, al tratar de hacer el compendio de la historia delpensamiento econmico junto al de las polticas, establecen algunas lneasde interpretacin para entender su evolucin. Entre las razones que sealanpara relacionarlas podran estar las siguientes: primera, los problemas so-cioeconmicos estn fuertemente interconectados y, por lo tanto, aquellasteoras que solo se fijan en problemas parciales son inestables y de corta

duracin; segunda, el xito de una teora depende tanto de su coherenciainterna como de su capacidad para explicar y responder a las realidadesdel momento social; tercera, la evolucin de las ideas no est exenta de losciclos de la realidad social y, por consiguiente, en esta dinmica se crean yse construyen escuelas de pensamiento sucesivamente; cuarta, y por ltimo,el progreso de las ideas es acumulativo con base en su perfeccionamiento ycapacidad de generalizacin (Screpanti y Zamagni 1997; Mair y Miller 1991)1.

La mayora de los textos sobre la historia del pensamiento econmico

se refi

eren a escuelas o teoras y, dependiendo del nivel de desagregacin odetalle, estas usualmente son agrupadas cronolgicamente en el siguienteorden: mercantilistas, preclsicas, clsicas, marxistas, marginalistas, neocl-sicas, bienestaristas, neobienestaristas, keynesianistas, neoliberales, institu-cionalistas, neoinstitucionalistas y contemporneas (Screpanti y Zamagni1997; Mair y Miller 1991; Roncaglia 2006)2.

1. Los principales enfoques sobre metodologa de la ciencia son: el analtico de KarlPopper (lgico-emprico) con La lgica de la investigacin cientfica; el sociohistricode Thomas Kuhn, con su Estructura de las revoluciones cientficas; y el meta-histricode Imre Lakatos con el Programa de investigacin cientfica. Todos ellos establecenteoras sobre el desarrollo del conocimiento (Casares 1992).

2. Entre los precursores del laissez faire puede mencionarse a: Franois Quesnay, DavidHume y James Stewart. Dentro de la escuela preclsica a William Petty, John Locke,Dudley North y Bernard Mandeville. Entre algunos autores de la economa polticaclsica estaran: Adam Smith, David Ricardo, Thomas Malthus y Stuart Mill. Comoescuela de ruptura, se destaca a Joseph Proudhon y Karl Marx. Entre los marginalistasestaran: William Jevons, Leon Walras y Carl Menger. En la ortodoxia neoclsica des-tacan: Alfred Marshall, Arthur Pigou, Francis Edgeworth, John Maurice Clark, Ronald


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En todas ellas se puede afirmar que el conflicto entre el enfoque po-sitivo y el normativo respecto a la forma de complementar intervencin ymercado siempre ha estado presente.

Abal Medina y Barroetavea, citando al terico argentino Oscar Oszlak,sealan que el Estado, en su acepcin poltica general, simboliza la institucinencargada de realizar el derecho en la sociedad civil. En l se concentra elpoder poltico de una sociedad, es decir, el poder de tomar las decisiones queafectan al conjunto de la poblacin. Es, en ltima instancia, un aparato depoder que rene cuatro condiciones o capacidades: la de institucionalizarsu autoridad; la de diversificar su control para crear instituciones que seanobedecidas; la de internalizaruna identidad colectiva y la de externalizarsupoder con coercin legal, actuando bajo los principios de la patria, los intereses

del propio Estado y los de la ciudadana (Abal Medina y Barroetavea 1994).En todas las visiones sobre el desarrollo y el Estado, la ideologa es

una cuestin ineludible y, tal como lo seal Alfred Marshall, uno de lospadres de la economa neoclsica contempornea, la economa es unode los dos grandes pilares que conforman la historia mundial; el otro esla religin. Por todo ello, el rol del Estado en la sociedad ha sido, a lo largode la historia, diferente pero no ajeno a la influencia de las ideologas3.

El Estado es tambin un espacio de concentracin y confrontacin

de lites polticas y sociales o de sectores dominantes de la sociedad quepugnan por el poder, dependiendo del grado de articulacin y cohesin de

Fisher, Carl Menger y Knut Wicksell. Como representantes de la escuela bienestaristaestaran: Wilfredo Pareto, Nicholas Kaldor y John Hicks. Neobienestaristas seran RonaldCoase y Kenneth Arrow. John Maynard Keynes representa a la escuela que lleva sunombre, seguido entre otros por la alta teora de Michael Kalecki, Joseph Schumpeter,Piero Sraffa, Joan Robinson, John Von Neumann y John R. Hicks. En la evolucin delinstitucionalismo se cita entre muchos otros a John Dewey, Wesley Mitchell, Kenneth

Parson, Gunnar Myrdal, Kenneth Boulding y John Galbraith. En el neoinstitucionalismodestacan: Oliver Williamson y Douglas North. Y, como contemporneos, entre los msnombrados tendramos a Amartya Sen, Joseph Stiglitz, Dani Rodrick, Jeffrey Sachs,Robert Akerlof y Paul Krugman.

3. Tanto John Maynard Keynes como Joseph Schumpeter, gigantes de la teora econ-mica, sostenan que la economa es un compuesto inevitable de ciencia e ideologa.Es decir, las observaciones y los intereses que motivan nuestro trabajo estn guiadospor una visin o intuicin inherentemente ideolgica. Adems, crean que el actocognoscitivo precientfico, que es la fuente de las ideologas, es un requisito previo deltrabajo cientfico sin el cual no es posible que aparezca una nueva tendencia dentrode una ciencia. Para mayor detalle, ver Tobin (1980a).

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la sociedad o de su nivel de relacin respecto a las organizaciones sociales.De acuerdo a la capacidad de autonoma del Estado para dirigir, regular eincentivar los cambios o las relaciones de causalidad entre sociedad civil

e instituciones polticas, surgirn diferentes tipos de institucionalidades yformas organizativas de la sociedad (Jordana 1995).En consecuencia, el Estado puede defenderse por las ganancias de

bienestar que hace posibles y puede criticarse por los costos que representansus intervenciones de coaccin y redistribucin sobre la libertad individual,los derechos de las personas y la economa de mercado.

La nueva visin sobre el Estado se aleja de los modelos de Estadomnimo, por su incapacidad para resolver los principales problemas socialesy econmicos de la poblacin y corrige los patrones del modelo nacional-

desarrollista basado, desde el punto de vista poltico, en el control estatal-corporativo, paternalista y autoritario de las demandas de la ciudadana y,desde el punto de vista econmico, en la intervencin directa e indiscrimi-nada en la economa4.

De igual manera, las reformas impulsadas tendientes a reducir el Es-tado al mnimo (downsizing) en aras de la eficiencia y la economa, tampocose vieron reflejadas en la contraccin de los gastos pblicos o en una mejorprestacin de servicios bsicos a la poblacin.

Desdefi

nales del siglo pasado, la regin ha entrado en un nuevo cicloimpulsado por los acuerdos de libre comercio, la globalizacin, el peso de lasmaterias primas para las economas emergentes, la profundizacin de las re-formas, la mejora en los indicadores macroeconmicos y los gobiernos demo-crticamente elegidos. Se trata de una nueva era con renovadas expectativassobre el desempeo de las polticas pblicas. Quizs sea esta la ocasin paramirar con mayor detalle las caractersticas de su diseo y ejecucin.

En la transicin ideolgica, la nocin de Estado se fue adaptando ymodificando a partir de la idea de Estado-nacin como concepto bsico

de territorio, soberana e identidad, para pasar, dependiendo del momento

4. Segn Hobbes, el Estado se justifica como un instrumento para proteger a los indi-viduos del miedo y de los abusos de los dems. As, l caracteriz al Estado como unLeviatn o un Dios protector. De igual manera, Francis Bacon en su Nueva Atlantapropuso a la ciencia como guardin del desorden de la sociedad y Adam Smith ensu Riqueza de las Nacionesda este lugar al mercado. Los tres representan una especiede entidad autnoma, capaz de actuar por encima de la sociedad para garantizar elorden de su funcionamiento (De Souza Silva et al. 2001).


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histrico y de la relacin con la sociedad, a la idea de Estado-burocrtico,Estado-autocrtico, Estado-benefactor, Estado-subsidiario, Estado-neoliberaly Estado-co-naciones, manifestndose esta ltima mediante estrategias, re-

des y alianzas supranacionales para enfrentar la globalizacin y la sociedaddel conocimiento (Castells 1996).Sea cual fuere la opcin, la intervencin econmica y social del Estado,

fundamentalmente en Amrica Latina, se ha caracterizado por ser la de: a)un Estado planeador y promotor del desarrollo, b) un Estado regulador y c)un Estado subsidiario dentro del modelo de economa de mercado. En laprimera visin, el Estado se concentra en un enfoque social y responsable porlas demandas sociales, con nfasis en el pluralismo, la cohesin y la igualdadde oportunidades. En la segunda, pregona la condicin de instrumento o

rbitro al servicio de clases o grupos especficos. Mientras que en la terceravisin el Estado se coloca en un punto intermedio para administrar los equi-librios o desequilibrios que se presentan frente a la sociedad civil medianteincentivos y mecanismos de competencia.

En palabras de Guillermo ODonnell: El Estado es un conjunto deinstituciones y de relaciones sociales respaldadas por el sistema legal quenormalmente penetra y controla el territorio y los habitantes. A partir deesta definicin, se asignan cuatro dimensiones al Estado: a) conjunto de

burocracias que tienen la responsabilidad de proteger con efi

caciael biencomn; b) sistema legal que determina las relaciones sociales con la res-ponsabilidad de aumentar la efectividadde los derechos civiles y sociales;c) foco de identidad colectiva para los habitantes de su territorio, con laresponsabilidad de aumentar la credibilidad en un futuro mejor, que estbasado en polticas pblicas eficientes y equitativas como actor general delbien pblico; y,finalmente, d) filtro inteligente y adecuado para enfrentar laglobalizacin (ODonnell 2008).

En definitiva, se concibe al Estado como una estructura institucional o

como una relacin social de dominacin que detenta poderes compulsivosexclusivos, de manera que los ciudadanos no pueden evitar pertenecer al. Adems, se le reserva el derecho exclusivo de fijar y cambiar las reglasque rigen la sociedad. Estas reglas universales, que se deben acatar porobligacin, son fruto de un acuerdo o pacto entre el Estado y la sociedad yse consagran mediante la Constitucin en el contrato social, como bases dela gobernabilidad del sistema como un todo.

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1.2 Cules son las funciones del Estado?

Siendo el Estado la organizacin ms importante y trascendental de la socie-dad, su razn de ser se fundamenta en sus capacidades para externalizarsu

poder, institucionalizarsu autoridad, diferenciarsu control e internalizarsu identidad colectiva mediante smbolos de pertenencia.Por lo tanto, el Estado tiene funciones esenciales para la prosperidad

de un pas, lo mismo que potestad y capacidad para equilibrar la situacineconmica y mantenerla estable en el tiempo. Adems, debe garantizarel desarrollo econmico y social equitativo, mantener la credibilidadejecutando sus promesas a mediano plazo, llevar a cabo las polticasnecesarias e incluso vigilarlas para que no se vean alteradas respecto desu objetivo inicial.

En concordancia con lo anterior, se definen tres funciones u objetivoscentrales que deben orientar y dirigir las polticas del gobierno (Musgravey Musgrave 1992).

Estas se pueden sintetizar as:

A. Funcin de asignacin: la provisin de bienes y servicios sociales oel proceso mediante el cual el total de recursos se divide entre bienesprivados y bienes sociales.

B. Funcin de distribucin: el proceso mediante el cual la renta y la

riqueza se distribuyen para garantizar un Estado equitativo y justo.C. Funcin de estabilidad: la garanta de estabilidad econmica me-

diante la utilizacin de la poltica presupuestaria como medio paraobtener empleo, estabilidad en el nivel de precios y una elevada tasade crecimiento econmico.Segn una encuesta sobre capacidades del Estado aplicada en el

desarrollo del estudio Poltica de las polticas pblicas en Amrica Latina(BID2006), se identificaron otras tres funciones o capacidades primordiales:

A. Asegurar la adaptabilidadde las polticas cuando el cambio en lascircunstancias lo requiera.

B. Garantizar la coherenciaentre los diferentes mbitos de las polticaspara que las polticas nuevas sean coherentes con las ya existentes.

C. Asegurar una coordinacinefectiva de polticas entre los diferentesactores que operan en un mismo mbito.


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El listado sobre capacidades de un Estado puede ser extenso. Sin em-bargo, quizs deberamos llamar la atencin sobre dos grandes capacidadesde carcter general y transversal que inciden con mayor peso en el proceso

y transicin de una poltica: coordinaciny coherencia.Al hablar de transicin nos referimos al complejo recorrido de laspolticas desde el momento en que se conciben en las altas esferas polticasy tecnocrticas, pasando por la intrincada malla de las organizaciones y lanormativa institucional, hasta llegar a los dolientes o beneficiarios en losniveles locales es decir, el proceso de la pirmide al actor. Este recorridoser exitoso o fallido frente a cualquier indicador o sistema de evaluacin alque se someta la poltica en la medida en que se realice con mayor o menorcoordinacin y coherencia5.

1.3 Qu es una buena poltica pblica?

La intervencin del Estado es un asunto tcnico y poltico que no descansaexclusivamente en su tamao o en la amplitud de su intervencin, sino quefundamentalmente tiene que ver con la calidad de tal intervencin. Un Es-tado pequeo no es garanta de xito de esta, as como tampoco un Estadogrande es obstculo para llevar a cabo una buena poltica.

En el informe La poltica de las polticas pblicasse destacan como ca-

ractersticas fundamentales de una buena poltica las siguientes: estabilidad,adaptabilidad, coherencia y coordinacin, calidad de la implementacin y de laefectiva aplicacin, orientacin hacia el inters pblico y eficiencia (BID 2006).

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1.3.1 Definiciones de poltica pblica

Para comprender mejor los alcances y concepciones que la poltica pblicaconlleva y visualizar las diferentes aproximaciones que su estudio plantea, la

siguiente recopilacin de pensamientos nos aproxima a comprender mejorsu mbito de accin y las caractersticas que comporta tanto en la praxiscomo en la teora.

Curso de accin puesto en marcha por autoridades gubernamentales(Roth 2010).

Las polticas son instituciones creadas por estructuras de poder que seimponen como directrices para abordar las prioridades de la AgendaPblica (Eslava 2010).

La poltica pblica podra caracterizarse conceptualmente, de formasinttica, como la actividad de provisin de bienes pblicospor partedel Estado, como respuesta a fallas de mercado, que no pueden serproducidos por el sistema de mercado o que son producidos en unacantidad insuficiente (Marn Quemada y Garca Verdugo 2008).

La poltica de gobierno no es sinnimo de poltica de Estado (Parsons2007).

Una poltica no es pblica si no conlleva movilizacin y pronuncia-miento (Vlez 2007).

Mecanismo de mediacin social que los gobiernos incorporan en suproceso de toma de decisiones (Mueller 2006). Una poltica pblica no es pblica porque la defina el Estado, es

pblica por su carcter de afectar el inters pblicoy esto hace ladiferencia entre lo estatal y lo pblico: tiene una finalidad ciudadana(Gmez y Martnez 2005).

Las polticas de Estado trascienden el gobierno de un partido: reflejanel espritu de sus habitantes y la conciencia colectiva de pertenecer auna identidad y visin de futuro comn (Arellano 2004).

La poltica pblica es un mecanismo de mediacin, persuasin, co-municacin y consenso que los gobiernos incorporan en su procesode toma de decisiones (Majone 1997).

Proceso decisional o actividades de las instituciones de gobierno,actuando directamente o a travs de agentes, dirigidos a tener unainfluencia determinada sobre la vida de los ciudadanos (Peters 1995).

Construccin y calificacin de los problemas colectivos, as comola elaboracin de respuestas, contenidos, instrumentos y procesos parasu tratamiento (Meny y Thoenig 1992).


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Poltica pblica es la norma o conjunto de normas que existen sobreuna determinada problemtica as como el conjunto de programas uobjetivos que tiene el gobierno en un campo concreto (Subirats 1989).

La poltica pblica es aquello que un gobierno hace o deja de hacer(Dye 1984).

Subcampo aplicado cuyo contenido no puede ser definido a partir delmites entre disciplinas, sino con base en aquello que parece adecua-do a las circunstancias del momento y a la naturaleza del problema(Wildavsky 1980).

Conjunto de acciones que manifiestan una determinada modalidadde intervencin del Estado, en relacin a una cuestin que concitaatencin, inters y movilizacin de otros actores de la sociedad

(Ozzlack y ODonnell 1976). Interacciones o proceso circular de asignacin autoritaria de valores

a una sociedad (Easton 1973). Proceso mediante el cual el gobierno, a la luz defines polticos, decide

sobre la importancia relativa de ciertos objetivos y utiliza instrumentoso cambios institucionales para alcanzar tales objetivos (Kirschen 1974).

Gobernar es comunicar (Weber 1969). El arte de hacer posible lo deseable (Bismarck, en 1878).

Poltica pblica es astucia racional (Bacon, en 1620 [en Cabrillo 2006]). Bsqueda, conquista y mantenimiento del poder poltico (Maquia-

velo [1988 {1513}]).

Finalmente, ante la pregunta de qu es la poltica pblica, un conno-tado investigador la define como:

Una intervencin que caracteriza flujos de decisin y accin destinadosa resolver problemas considerados como pblicos y que ha ingresado en

la Agenda del Estado, mediante la movilizacin de todo tipo de recursos,organizaciones y actores en representacin de la sociedad (Cuervo 2007).

1.4 Caractersticas relevantes de la poltica pblica

Tomando en cuenta las anteriores acepciones de poltica pblica, convienerescatar algunas de sus caractersticas ms importantes:

A. Constituye una accin permanente, un Estado en actividad que se mate-rializa en la administracin de los asuntos pblicos y que trasciende los

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ejercicios espordicos de redactar planes, leyes o decretos legislativos.De esta manera, la poltica pblica se entiende como un trabajo delargo aliento con horizontes de mediano y largo plazo y que conlleva

una visin de pas.B. Compone un flujo permanente de decisiones y acciones en procuradel bien comn, donde teora y prctica se conjugan como un procesode aproximaciones sucesivas hacia una decisin realizable en la cualhay interaccin entre la evidencia y su posible aplicacin.

C. Presupone, para hablar de calidad,un cierto nivel de enforcementocumplimiento de metas y objetivos. Esto independientemente de losgrados de intervencin del Estado, del predominio del mercado o delas alianzas pblico-privadas.

D. Consta de un contenido con propsitos especficos, de un programade accin, de orientaciones normativas y de factores de coercin oimpositivos que provienen de la fuerza del Estado y de su legitimidadsocial en las dimensiones espaciales y temporales.

E. Sobrelleva o se desarrolla en un contexto de valores, ideologas ycreencias. Esto hace que, en la bsqueda del mayor beneficio de lasociedad, los hbitos, las costumbres y las tradiciones estn siemprepresentes.

F. Conlleva en su retrica o discurso poltico elementos de negociacin ypersuasin; se vale de la retrica y la reflexin para convencer y generarapoyos.

G. Recoge de manera comprehensiva los fundamentos de diversos enfo-ques econmico, poltico, institucional y organizacional-sistmicocon el objetivo de mejorar tanto la capacidad decisional como la

justicia redistributiva.H. Involucra recursos escasos y actores e instituciones de diversa ndole;

y su hechura se inserta en un sistema poltico donde importan tanto

los costos como los resultados.I. Parte de la base de que la homogenizacin, la estandarizacin, la pre-

diccin, el control, la certeza y el consenso son escasos o inexistentestanto en su fase de diseo como de ejecucin (ver el grfico 1).


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1.5 Los costos de la falta de coordinacin

La calidad de la poltica pblica puede ser juzgada y apreciada desde dife-

rentes ngulos y perspectivas. Es difcil afirmar que exista un solo criteriopara decir cundo una poltica es buena o mala. Ello depender de muchosfactores. Sin embargo, teniendo en cuenta los criterios anteriormente ex-puestos, queremos enfatizar desde un comienzo las acciones relacionadascon la coordinaciny la cooperacin. Las acciones humanas estn siempreinterrelacionadas y lo que obtenga un individuo no solo depender desu desempeo o de la accin que escoja, sino, asimismo, de lo que em-prendan los dems. La cooperacin y la coordinacin con los dems sonfundamentales por una razn: la sinergia. Es decir, cuando entramos en

contacto con otros y coordinamos acciones, cada uno puede dedicarse aaquellas actividades donde es ms productivo, dejando que las restanteslas desarrollen los dems. Por contraposicin, un individuo aislado, o sincoordinacin con otros, tendra que desarrollar todas las tareas. As, cuantoms sea lo que se coordina en un todo, mayor ser la especializacin y laproduccin del sistema.

La falta de coordinacin o la carencia de arreglos institucionales que re-gulen la interaccin de actores representa un alto costo para la efectividad de

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las polticas pblicas y la gobernabilidad macroeconmica, llamndose arreglosinstitucionales a la forma como cooperan, interactan y compiten los actores,dadas ciertas instituciones y un cierto marco de incentivos (Wiesner 2010).

Entre los costos ms crticos debidos a la falta de coordinacin estnlos siguientes:

Se fragmentan los objetivos y se pierde el horizonte de la poltica, esdecir, el rumbo de esta no queda claro.

Se da lugar a dualidad y dispersin de esfuerzos, en consecuencia, aprdida de impacto.

Se presentan contradicciones y posiciones encontradas entre losagentes, con lo cual el consenso se hace ms difcil.

Aumentan los costos de transaccin, por lo tanto, el financiamiento yel cumplimiento de las polticas se dificultan.

Se crea menor satisfaccin y se da menor grado de apoyo hacia lapoltica por parte de la ciudadana, por cuanto esta no observa unidadde criterio ni integracin entre las instituciones ms representativas.

Se introducen argumentos de desconfianza y baja credibilidad porparte de la ciudadana hacia el Estado y sus instituciones, incluyendotambin a los partidos polticos.

Se dan situaciones de frustracin que pueden inducir reacciones deprotesta y descontento por parte de la ciudadana. Esto sucede, porejemplo, cuando los xitos del nivel macroeconmico de la poltica nose traspasan a los niveles meso y, en particular, a los microrregionales ylocales por falta de coordinacin entre objetivos de planes y polticas.

Los costos por falta de coordinacin pueden ser vistos como un costode oportunidad, en el sentido del valor que se pudiera haber obtenido conuna utilizacin diferente de los recursos. As, la falta de coordinacin repre-

senta un costo de oportunidad porque significa desaprovechar situaciones,ya que conlleva grados de privacin o renuncia debidos al valor de la mejoropcin no realizada. En efecto, es el valor al que se renuncia, por falta decoordinacin, para obtener el beneficio relativamente mayor representadopor la opcin seleccionada6.

6. A pesar de que el Derecho Romano consagra el concepto de lucro cesante (lucrumcessans), la historia del pensamiento econmico establece que el trmino costo de


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Tambin, desde el punto de vista de la nueva economa institucional,se asigna una gran importanciaa la interdependencia de las decisiones delos actores, ms exactamente,a las distintas formas de competencia, coo-

peracin y coordinacin. As,los problemas del desarrollo y la falta de creci-miento tienen como explicacin o son consecuencia, entre otros, deerroresde coordinacin entre actores, los que se producen por falta de informacinentre estos con respecto a sus planes, expectativas e intenciones.

Ms concretamente, adems de las tradicionales fallas del mercado(externalidades, bienes pblicos, monopolios, etc.), la nueva escuela institu-cional enfatiza la existencia de incertidumbre e informacin asimtrica comocausa de dichas fallas y, en consecuencia, para superar tanto las fallas delEstado como del mercado propugna avances en innovaciones institucionales

destinadas a proporcionar informacin, coordinar decisiones y responder alas expectativas individuales.

De igual manera, la teora de la accin colectiva seala que son ne-cesarios los esfuerzos y aportes de dos o ms individuos para obtener unresultado, es decir, los esfuerzos son interdependientes y lo que hace o dejade hacer un individuo repercute en el esfuerzo de los dems y, por lo tanto,en el resultado final. Segn Bardham (2001), los arreglos institucionales deuna sociedad son a menudo el resultado de conflictos distributivos estra-

tgicos entre diferentes grupos sociales y la desigualdad en la distribucindel poder y los recursos puede a veces bloquear el realineamiento de estasinstituciones hacia formas conducentes al desarrollo de todos.

Los fallos de accin colectiva se generan a consecuencia de accionesindependientes sin coordinacin de individuos racionales y maximizadoresde utilidad que buscan su propio beneficio sin tener en cuenta que los resul-tados de las actuaciones de cada individuo dependen de las decisiones de losdems. As, se dice que las decisiones interdependientesson estratgicasy, en consecuencia, el accionar de un individuo puede empeorar la situacin

del colectivo, dando pie a realzar la importancia de la coordinacin. Es decir,

oportunidad fue resultado de la controversia desarrollada en el siglo pasado entre loseconomistas ingleses discpulos de Marshall, quienes se oponan a los economistasde la Escuela Austriaca, a la cabeza de los cuales se encontraba Friedrich von Wieser.Para los ingleses, el costo era un concepto tcnico, es decir, el gasto necesario paraproducir algo. Para los austriacos el costo era el resultado de una demanda, puestoque esta fijara el nivel de produccin, dependiendo de la disposicin a pagar de loscompradores (Blaug 1988).

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la conducta exigida por el bienestar general no siempre es el mismo tipo deconducta que pregona el inters egosta individual.

Elinor Ostrom, la primera mujer en ganar el premio nobel de Econo-

ma lo que ocurri el ao 2009 ha planteado, basada en estudios de casoen diferentes pases, que algunas elecciones adoptadas en condiciones decooperacin, confianza y reciprocidad son tan eficientes como las tomadasbajo el parmetro de la teora de la eleccin racional. En la prctica, la im-portancia de la cooperacin voluntaria nos muestra que las comunidadesson capaces de administrar y preservar recursos comunes, como sistemas deriego, reas de pesca, bosques, cuencas, parques, pastizales u otras formasde explotacin de recursos naturales.

En ausencia de una organizacin espontnea para regular su uso o

explotacin, se necesita la presencia efectiva del Estado para fijar las reglas ypara hacerlas respetar. Sin embargo, la autorregulacin y el autogobierno dela accin colectiva para gestionar bienes comunes de nivel local se presentacomo una alternativa eficiente frente a la privatizacin y el estatismo, siemprey cuando se den ciertos principios de diseo institucional como reglas clara-mente definidas, un monitoreo y supervisin estrictos, sanciones graduadasy explicitas, mecanismos de solucin de conflictos y reconocimiento mnimode derechos de organizacin (Ostrom 1990).

Es por lo tanto necesario que el Estado intervenga para conseguir unaaccin colectiva? O pueden los individuos coordinar entre ellos de maneraindependiente para lograrla? Ms adelante, cuando se aborde el tema de losfallos de mercado, se analizar con ms detalle estas preguntas.

Por todo lo anterior, coordinarconsiste fundamentalmente en definirprioridades, asignar responsabilidades y establecer plazos con el propsitode evitar la dispersin de acciones, la duplicacin de funciones y el incum-plimiento de expectativas.

A pesar de que existan las mejores ventajas comparativas, se disponga

delfinanciamiento y se cuente con los recursos y la infraestructura necesarios,si se realiza una poltica sin coordinacin, su rentabilidad, su productividado su impacto sern inferiores frente a aquella que se haga de manera coor-dinada, primando la cooperacin, las alianzas y la accin asociada.

Por ltimo, la falta de coordinacin denota tambin carencia de redesde polticas pblicas (policy network), en las cuales los actores son interde-pendientes y actan de comn acuerdo dentro de reglas preestablecidas yde una Agenda participada. Estas redes se basan en el compartir recursos


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y conocimientos y, mediante la interaccin, en el enfrentamiento conjuntode debilidades, oportunidades y amenazas.

1.6 Qu enfoques existen en el proceso poltico de toma dedecisiones?

En general, la toma de decisiones puede entenderse como un proceso queimplica cierta racionalidad para llegar a una meta, resolver un problema oasignar un recurso, eligiendo la mejor alternativa o el mejor camino entrevarias opciones y utilizando para ello ciertos criterios y recursos y un pro-cedimiento creativo que involucra exploracin, intuicin, discernimiento yformulacin lgica.

La toma de decisiones dentro de las polticas pblicas tiene su propia

racionalidad y, aunque comparte procedimientos metodolgicos comunesa otras ciencias, tiene sus propias particularidades por estar orientada haciala bsqueda del bien comn y la proteccin del bienestar de la sociedad ensu conjunto. Los principios de la toma de decisiones por parte del Estadotienen aspectos comunes con los que rigen para los individuos7.

En el momento de tomar una decisin, las personas enfrentan disyun-tivas, costos de oportunidad e incentivos y poseen ciertas preferencias sobrecombinaciones de bienes, es decir, realizan una eleccin simultnea de

todos los bienes en lugar de elegir uno por uno como lo expone la literaturamarginalista.En el caso del Estado, vale la pena mencionar las siguientes conside-

raciones:En primer lugar, las polticas pblicas se enmarcan dentro de la ciencia

poltica y esta tiene sus races en lo que se conoce como teora de la decisin(rational actor political theory), la cual, con fundamentos en la economa delbienestar, se refiere a la optimizacin de las decisiones y a la evaluacin de todoslos costos y beneficios asociados a ellas. As, bajo este enfoque, la ciencia poltica

7. Existen cuatro principios rectores frente a la pregunta acerca de cmo toman decisioneslos individuos: el primero dice que los individuos se enfrentan a disyuntivas, es decir,tomar decisiones es elegir entre dos objetivos; el segundo indica que el costo de unacosa es aquello a lo que se renuncia para conseguirla, es decir, su costo de oportunidad;el tercero seala que las personas racionales piensan en trminos marginales, es decir,hacen pequeos ajustes adicionales al plan de accin que ya exista; finalmente, elcuarto principio dice que los individuos responden a los incentivos, es decir, cuandocambian los costos y los beneficios cambian sus conductas (Mankiw 2006).

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se centra en el comportamiento de un actor racional que lograra una decisinracional bajo la condicin de estar completamente informado y habiendo jerar-quizado en forma clara y completa las preferencias. Dentro de este razonamiento,

el tomador de decisiones (policy maker) evaluara todas las posibles alternativasde polticas pblicas y sus consecuencias, eligiendo la opcin de poltica que me-jor calce con las metas u objetivos establecidos independientemente. Adems,tales decisiones o intervenciones se realizaran sin costo alguno.

Si as fuera, este actor racional supondra que los procesos de las po-lticas pblicas suceden por etapas o fases sucesivas (formulacin, decisiny ejecucin), comenzando siempre con el anlisis del problema, pasandopor la evaluacin de las alternativas y tomando, finalmente, una decisinracional sobre la mejor alternativa (Winer y Shibata 2003).

El enfoque racional ha sido fuertemente atacado desde los ms diversospuntos de vista. Sus oponentes sugieren un enfoque alternativo de raciona-lidad limitada, basado en informacin incompleta y en el cual el anlisis delos problemas no es perfecto y quizs tampoco deseable, dada la escasez derecursos y el alto costo de la informacin y su procesamiento. Adems, enconsideracin a que el objeto de la poltica son seres humanos, los procesosde las polticas pblicas son tambin impredecibles debido a la informacinincompleta y a los valores ambiguos o conflictivos que se pueden dar.

En segundo lugar, y a pesar de las crticas, la esencia del modelo cl-sico del actor racional es de gran ayuda para comprender la dinmica delas polticas pblicas. Los desarrollos tericos ms recientes estn basadosen el enfoque de racionalidad limitada de Herbert Simon. Esta nueva visinremarca los procesos de multiactores y multiniveles interdependientes,regidos por reglas formales e informales, dentro de un marco institucionaldeterminado y donde los actores intentan influenciar el proceso poltico enuna direccin acorde con sus intereses.

El centro de la polmica, con estos y otros enfoques, radica en la com-

plejidad del proceso de la poltica pblica: diferentes actores con diferentesintereses, que intentan modificar las decisiones; actores que no tienen clarassus preferencias; procesos de polticas que son fruto de interacciones com-plejas y conflictivas; intervenciones de poltica que son costosas; estrategiaspara alcanzar los objetivos que son complicadas; y percepciones sobre losproblemas y las soluciones que cambian con el tiempo (Klijn 1998).

Andr-Noel Roth (2010) ha hecho una excelente conceptualizacin de losdiferentes enfoques y modelos analticos que enmarcan a las polticas pblicas:


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A. El enfoque secuencial de Harold Lasswell y Charles Jones, segn el cualla poltica pblica, como objeto de anlisis, puede ser subdividida yestudiada por etapas (en un ciclo), las cuales en trminos generales se

pueden agrupar en: identificacin (definicin del problema y Agenda);formulacin de alternativas (opciones); toma de decisiones (legiti-mizacin); implementacin (puesta en marcha) y evaluacin (costo-beneficio o impacto). Roth seala como debilidades de este enfoque:la ausencia de teora causal; los sesgos top-down(desde arriba haciaabajo), tecnocrtico y legalista; y su falta de capacidad explicativa. Sinembargo, de l se debe rescatar el valor pedaggico de sus fases paracomprender las tareas que la praxis de la poltica pblica conlleva msall del discurso y los propsitos.

B. El modelo incremental o incrementalista de Charles Edward Lindblom(1959), segn el cual las polticas pblicas se obtienen a partir de ac-ciones pasadas del Estado, las cuales experimentan ajustes paulatinos.Sus planes y polticas son solo pequeos cambios con respecto a losprogramas de los gobiernos anteriores.

C. El enfoque integracionista, que recoge diversas posiciones, como la delos neoinstitucionalistas, el advocacy coalitions frameworkde Sabatiery Jenkins y los enfoques de redes. Gracias a los neoinstitucionalistas

se rescata la importancia de las instituciones formales y no formalesen la hechura de la poltica pblica y la trascendencia del conceptode dependencia del sendero o conducta pasada (path dependence)como un camino que determina el rumbo de las polticas debido es-pecialmente a las asimetras de poder en el seno de las instituciones.Es decir, es un mecanismo de reproduccin de las instituciones, en elcual no solo estas son construidas por el hombre, sino que tambinlos hombres son construidos por ellas.

D. El enfoque de redes o relaciones entre el Estado y la sociedad (network),

que las considera como mecanismos de movilizacin, cooperaciny de intercambio de todo tipo de recursos para formular y ejecutarpolticas pblicas. De esta manera, las redes pueden ser concebidascomo una nueva forma de gobierno o de gobernanza.

E. El enfoque discursivo y argumentativo de las polticas liderado porGiandomenico Majone y Donald McCloskey, el cual ve la poltica comouna narrativa construida a partir de historias donde la deliberacin, laargumentacin y el juego de palabras tienen un rol preponderante.

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As, el discurso nos sirve como marco para comprender el mundo,de manera que en gran medida los individuos seran producto delos discursos contemplados en las polticas pblicas y las elecciones

racionales entre discursos llegaran incluso a obstruir a los individuos.Como metfora, se podra decir que los discursos seran elsoftwarede las polticas pblicas, mientras que el hardwareestara constituidopor la infraestructura institucional dada por normas, reglas, derechos,costumbres y principios.Dentro de esta corriente se inscribe George Lakoff, profesor de lings-tica y ciencias cognitivas de la Universidad de Berkeley, quien sustentaque el lenguaje es crucial en las polticas pblicas. Principalmenteenfatiza la capacidad de usar palabras para crear marcos que influyen

en el debate poltico. Actuamos segn marcos y stos se conocen atravs del lenguaje. De ah la importancia del mito, de la metfora y delrelato para la accin y el pensamiento de las polticas pblicas. Entrealgunas de las expresiones que sintetizan este enfoque se destacan:los marcos son estructuras mentales que conforman nuestro modode ver el mundo; los marcos conforman las metas que nos propo-nemos, los planes que hacemos, nuestra manera de actuar y aquelloque cuenta como resultado bueno o malo de nuestras acciones; en

poltica nuestros marcos conforman nuestras polticas sociales y lasinstituciones que creamos para llevar a cabo dichas poltica; el cam-bio de marco es cambio social; conocemos los marcos a travs dellenguaje; los marcos forman parte de lo que los cientificos cognitivosllaman el inconsciente cognitivo (Lakoff2007).

F. Por ltimo, a partir del enfoque de advocacy coalitions frameworkocoaliciones de actores, militantes o de causa, que ampla la mirada alciclo de la poltica pblica para examinar la coordinacin estratgicade los actores individuales que se organizan alrededor de coaliciones,

es importante comprender el rol de otros elementos, ms all delos actores, como la tecnologa, las redes sociales y el poder de losincentivos en la formacin de las polticas pblicas. Esto ofrece as laperspectiva de seguir a travs del tiempo la influencia sobre la polticapblica de varios elementos: actores, contexto, ideas, informacin,cambios tecnolgicos (Roth 2010).


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1.7 Predominio de dos grandes corrientes: eleccin racional

y eleccin pblica

En un intento de sntesis, se podra decir que el proceso poltico de toma de de-

cisiones se encuentra principalmente influenciado por dos grandes corrientes:A. El modelo de eleccin racional (rational choice),que est ba-

sado en el principio de racionalidad y en el principio de optimizacin.Segn este modelo una accin es racional cuando, dadas unas preferenciasy un conjunto de opciones para satisfacerlas, el individuo procura elegir demanera ptima. Esta teora tiene en cuenta tanto los aspectos individualespara la toma de decisiones (preferencias, deseos, creencias, habilidades,informacin, recursos, riesgos) como las caractersticas estructurales delentorno (incentivos, restricciones, oportunidades). Infiere un sentido racional

en el comportamiento de las personas y lo hace por referencia a un intersegosta tanto en el beneficio econmico como en la aceptacin social. Alfinal, el individuo persigue los mismos fines en la economa y en la polti-ca: minimizar el empleo de su recurso escaso y maximizar los beneficios aobtener; es decir, est guiado por un clculo racionalen el momento dedecidir y pondera los ingresos marginales que su accin genera y los costosmarginales en que incurre (Pinto 2006).

Los fundamentos de este patrn han facilitado la construccin de

modelos de gran sofi

sticacin que permiten simular la accin e interaccinde los seres humanos y sacar valiosas conclusiones sobre cmo la interde-pendencia entre actores afecta las decisiones que toman.

Sus bases metodolgicas dan respaldo a nuevos planteamientos: eldesarrollo de la teora de juegos, donde los incentivos de un individuo paraactuar dependen de las acciones que adopten los dems; el anlisis de redesde actores y de las transacciones que a travs de ellas tienen lugar, dondelos individuos interactan mediante el intercambio de informacin y otrosrecursos; las relaciones causa-efecto, que explican fenmenos mediante el

mecanismo de estmulo-respuesta; y, la accin colectiva, que da fundamentoa las motivaciones que inducen a los individuos a cooperar y a contribuircon su esfuerzo a producir bienes colectivos en lugar de consumirlos direc-tamente, dentro de parmetros que son racionales y ptimos.

La teora de la eleccin racional, al predecir el comportamiento de laspersonas dentro de una lgica de seleccin con opciones de accin alterna-tivas, constituye una posicin intermedia de conexin o puente entre el nivelmicro el modo en que las personas toman decisiones de manera racional y

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el nivel macro donde el comportamiento refleja la influencia de las estruc-turas, las normas y las instituciones; adems, establece un hilo conductoro conexin entre el nivel micro de la conducta de los agentes racionales y el

nivel macro de los sistemas y las estructuras, lo que determina parcialmenteconductas y comportamientos.Es decir, se plantea un proceso que, partiendo de lo micro, explica

y predice comportamientos individuales y sus efectos intencionados y nointencionados en el nivel macro.

Las escuelas estructural-funcionalistas que ocuparon una posicin hegemni-ca en la disciplina social durante varias dcadas llevan esta prescripcin a susltimas consecuencias al basar exclusivamente sus argumentos en estructu-ras, sistemas, normas, roles, hbitos, costumbres y tradiciones, ignorando lacreatividad y capacidad de reflexin de los seres humanos (Mari-Klose 2000).

En un extremo se ubicara el individualismo metodolgico con susraces neoclsicas ms duras tratando de explicar la transicin analtica yvoluntaria de lo micro a lo macro en la toma de decisiones, sin arbitrajealguno de normas o instituciones; en este extremo se resta importancia alas estructuras e instituciones sociales colectivas en relacin a las accionesy decisiones de los individuos. Sin embargo, resulta supremamente claroque la sola observacin del comportamiento de los individuos y los gru-

pos no permite una explicacin exhaustiva de los complejos problemassociales y polticos.

En el otro extremo, la teora estructural-funcionalista con su granexpositor Talcott-Parsons, al ser totalizante, define funcionalmente losprocesos de cambio en la sociedad y la poltica y deja poco espacio a lainfluencia que las acciones individuales puedan tener en el nivel macro. Losestructural-funcionalistas suponan que las estructuras realizaban una con-tribucin funcional a la estabilidad social y aprobaban las distintas formasen las que la conciencia colectiva se impona sobre los individuos.

En el medio de estos dos extremos, la teora de la eleccin racionalreconoce las limitaciones que en la toma de decisiones individuales imponeel entorno macro a travs de regulaciones, estructuras e instituciones, peroasume al mismo tiempo que los individuos tratan de utilizar toda la informa-cin disponible para minimizar sus costos y maximizar sus beneficios. Estaracionalidad garantiza que el individuo escoger la opcin ms razonable,dadas las circunstancias en el momento de elegir o la satisfaccin de susdeseos segn su manera de ver las cosas.


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B. El modelo de eleccin pblica (public choice), liderado por Ja-mes Buchanan, plantea una revolucin en la forma en que el gobierno esanalizado; en l se ve a los polticos como individuos maximizadores de

utilidad. Antes de que existiera esta corriente, el Estado se presentaba comobenefactor y maximizador de beneficios para la sociedad. El gobierno eratratado como si fuera exgeno a la economa y se presuma que ejerca unrol de corrector benigno de la economa cuando esta fallaba. Por el contrario,la eleccin pblica usa las herramientas econmicas habituales, como la leyde oferta y demanda, para explicar el comportamiento en situaciones queno son de mercado, como las del gobierno.

La hiptesis central de este modelo plantea que los individuos pro-mueven su propio inters en todos los contextos y circunstancias. Es decir,

que sus comportamientos y motivaciones (inters, egosmo, conductamaximizadora) son los mismos ya sea que se encuentren en un contexto demercado o en uno que no es de mercado. En consecuencia, todas las per-sonas, incluyendo los polticos, los burcratas y los reguladores, sirven a suspropios intereses, desvirtuando la vieja visin romntica del Estado dondelos mercados son guiados por el inters privado mientras que el gobiernolo es por el inters pblico. El clculo del individuo racional maximizadorsiempre se impondr, cualquiera que sea el escenario. Es decir, los individuospromueven su propio inters tanto en el contexto pblico como en el privadoy, en consecuencia, la idea de que los mercados son guiados por el intersprivado mientras que el gobierno lo es por el inters pblico es algo difusa.

Este modelo ayuda a comprender los procesos de negociacin obsqueda de votos y postula el voto de la mayora simple como la basepara la toma de decisiones por la autoridad pblica; as, cuando variasalternativas son presentadas a escrutinio pblico, el votante medio arrojael voto decisivo. El modelo tambin tiene valiosas aplicaciones cuando setrata de explicar la oferta o provisin insuficiente de bienes pblicos como

falla del mercado, por cuanto, aunque se den decisiones racionales desde elpunto de vista del decisor individual, se producen resultados subptimosdesde el punto de vista colectivo. De esta manera, tal modelo explica labsqueda de rentas como resultado natural del proceso poltico ya que losgrupos de intereses buscan favores polticos y los polticos buscan ser ele-gidos o reelectos; adems, se analiza el comportamiento de los individuosen la accin colectiva, donde la conducta maximizadora de utilidad en elproceso poltico conduce a eliminar costos externos y a asegurar beneficios

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externos; y, finalmente, examina el rol de los incentivos, los derechos depropiedad y los alcances de la regulacin econmica con respecto a loscasos de antimonopolio.

En el modelo de escogencia social prevalece la economa de la polticay de las instituciones polticas, de manera que el argumento central consistiraen intercambiar polticas a cambio de votos y contribuciones. Este modelotiene entre sus preocupaciones centrales el anlisis econmico de la tomade decisiones por fuera del mercado; por lo tanto, explora las conexionesentre la poltica y la poltica econmica y, principalmente, la influencia quelas instituciones y la economa tienen en el comportamiento de los partidospolticos y en el equilibrio poltico, donde predomina la maximizacin de lautilidad de polticos y burcratas.

Wiesner (2007, citando a Mueller [2003]), nos recuerda que la:

[] eleccin pblica se puede definir como el estudio econmico de deci-siones no relacionadas con el mercado o simplemente como la aplicacinde la economa a la ciencia poltica. La metodologa de la eleccin pblicaes la misma de la economa. El postulado bsico de comportamiento de laeleccin pblica y de la economa es que el hombre es egosta, racional ymaximiza la utilidad.

As, la teora de la eleccin pblica ha intentado trasladar la metodologadel anlisis de la economa a las decisiones que toman los organismos pblicos.El propsito de anlisis ha sido la escogencia entre reglas de decisin colectivay la derivacin, a partir de dichas reglas de decisin, de criterios ptimos anivel institucional. Sus grandes exponentes son James W. Buchanan y GordonTullock, coautores de The Calculus of Consent(1962). La escogencia pblicatambin se asocia con la Escuela de Virginia (Screpanti y Zamagni 1997).

De acuerdo a este modelo, una vertiente seala que las polticaspblicas se moldean y estructuran teniendo en cuenta las preferencias o

la racionalidad del votante medio y el objetivo de los partidos polticos seconcentra en ganar las elecciones. Es decir, los ciclos democrticos van dandoorigen a nuevas ofertas de polticas pblicas que en cierta manera dependende la orientacin filosfica de los partidos y su fuerza para imponer temas.

Otra vertiente dentro de este modelo seala que, dependiendo delsistema burocrtico, se establecen nuevas formas de regulacin en las cualeslas decisiones pblicas estn supeditadas a intereses personales o partidis-tas, lo que trae serias repercusiones sobre el aumento del gasto pblico, la


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eficiencia del aparato pblico, el nivel de incentivos para la creatividad y eltamao del Estado.

Cuando los individuos pretenden influenciar las polticas pblicas para

beneficiar sus propios intereses, se dan situaciones de bsqueda de rentasrent seeking o corrupcin, es decir, situaciones en las que agentes econmi-cos con acceso a las polticas buscan obtener rentas personales. Por ejemplo,esto sucede si el gasto pblico no se reparte de acuerdo a las necesidades oprioridades sino, por el contrario, conforme a la capacidad de los grupos depresin de hacerse or y tratar de obtener rentas en forma de subvenciones,subsidios, aranceles, cuotas, deducciones o privilegios. Es el caso de la coalicinde manufactureros cuando buscan restricciones a las importaciones antepo-niendo sus intereses sobre los de la sociedad (Tullock 1988).

As, en general, los grupos de inters son rent seekingque interfierencon los objetivos de equidad y eficiencia de las polticas pblicas y dan lugara factores de corrupcin por el manejo asimtrico de informacin, abuso enel diseo de incentivos a favor de grupos o sectores y discrecionalidad en eluso de la ley y en la aparicin de mercados de favores personales8.

Respecto a estos temas se tienen las races institucionales del porkbarrel effecto la captura de la poltica pblica por grupos de inters. O elefecto gridlock, es decir, el veto mutuo entre actores polticos a las diversaspolticas pblicas, el cual por extensin se aplica a aquel tipo de polticaspblicas que solo benefician a grupos o sectores particulares pero cuyoscostos son cubiertos por los ciudadanos.

En su esencia, el modelo de escogencia pblica plantea cinco pregun-tas bsicas, que constituyen el centro de su desarrollo terico. Dependiendode las respuestas a ellas, tendremos nuevas versiones e interpretaciones. Laspreguntas son:

Para qu votar? Se intercambian votos por polticas?

8. La renta es el ingreso por algn servicio o aquella parte del pago al propietario de recur-sos que est por encima de lo que estos podran generar en cualquier uso alternativo.Es una entrada por encima del costo de oportunidad. Segn John M. Cobin, citandoa James Buchanan, quien busca rentas tiene como metas crear poder monoplico yescasez artificial. Las formas de lograrlo pueden ser mediante el lobbypor privilegiossancionados por el gobierno, el despilfarro de recursos a favor de actores polticosque desean aumentar su poder o su remuneracin y el intento de los burcratas deasegurar favores polticos o moderar amenazas de regulacin (Cobin 1999).

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Es el voto mayoritario un mtodo satisfactorio? Las decisiones de los polticos reflejan las preferencias de los votantes? Cmo agregar preferencias individuales diferentes en una regla de

eleccin colectiva? Es el voto un mtodo adecuado a la decisin colectiva?

Con relacin a dichas inquietudes, Bergson y Samuelson planteanuna funcin de bienestar social que depende de la utilidad individual decada miembro de la sociedad, la cual a su vez es funcin de los bienes quese reciben y del trabajo que se entrega. Sin embargo, de acuerdo al teo-rema de la imposibilidad de Arrow (1951), existen serias dificultades paraestablecer una regla de ordenacin universal sin el concurso de compara-

ciones interpersonales de utilidad y de rdenes de tipo dictatorial. Es decir,no existe una clasificacin social razonable de todos los estados sociales.A esto en la literatura se le conoce con el nombre de paradoja del voto oparadoja de Condorcet, pues fue el conde de Condorcet quien la formul afinales del siglo XVII, dando a entender que las voluntades de las mayorasentran en conflicto entre s. La imposibilidad de encontrar reglas de decisincolectiva que, partiendo de ordenaciones individuales, permitan pasar a unaordenacin agregada de preferencias o funcin de bienestar social exige el

cumplimiento simultneo de los siguientes axiomas:

A. Deben clasificarse todos los estados sociales para determinar cul espreferible a cul o si son indiferentes.

B. La clasificacin de los estados sociales debe ser transitoria: si A espreferido a B y si B es preferido a C, entonces A es preferido a C.

C. Deben respetarse las preferencias de los individuos. Es decir, si paratodos los individuos se cumple que A es preferido a B, entonces desdeel punto de vista social debe cumplirse que A es preferido a B.

D. Independencia de alternativas irrelevantes. Es decir, si A es preferidoa B y si surge un nuevo estado C, la clasificacin original no debe mo-dificarse.

E. La relacin de preferencias no debe ser impuesta por un dictador: Esdecir, no puede ser independiente de las preferencias de los individuosni tampoco las preferencias de un solo individuo reflejan las preferen-cias de la sociedad.


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1.7.1 Distorsiones en la manifestacin de las preferencias del colectivo

Las anteriores condiciones cuestionan por lo tanto los resultados en lasvotaciones como expresin correcta de las preferencias sociales en relacin

con los objetivos poltico-econmicos. Segn Levacic (1987, citado en Arias[1996]), pueden darse tres tipos de distorsiones en la manifestacin de laspreferencias de la colectividad:

A. Distorsiones que provienen de la regla electoral, ya sea que las pre-ferencias se establezcan por la regla de la mayora o la regla propor-cional. Con la regla de la mayora, como ya se discuti, es imposibletomar una decisin democrtica que coincida por unanimidad conlos intereses de la colectividad. Por su parte, la regla proporcional,

pese a sus virtudes logra dar cabida a la pluralidad, a minoras y adiversas posiciones de grupos de la sociedad tiene la desventaja dela fragmentacin poltica excesiva con sus consiguientes dificultadespara el consenso y la gobernabilidad.

B. Distorsiones que provienen del comportamiento esperado del votante.En este caso pueden generarse diferentes situaciones:i) Enfrentar a un votante racional con informacin perfecta que buscaante todo maximizar su propio inters y que, por lo tanto, cuenta con

todos los medios necesarios para hacer un acabado balance de costosy beneficios de la decisin de votar por una u otra opcin. Bajo estascircunstancias, se supone que elige bien, que pondera adecuada-mente las opciones y que calcula las consecuencias de su decisin enfuncin de sus motivaciones individuales. En el otro extremo, podraencontrarse otro tipo de votante racional que considera que su votoes marginal y que tendr una mnima probabilidad de influir en ladecisin poltica y, en consecuencia, el beneficio esperado de su vototambin ser marginal o mnimo. Es decir, este votante racional no

encontrara estmulos para votar, sino, por el contrario, para abstenerseo marginarse del proceso. Estas dos opciones estaran en concordanciacon los postulados del enfoque delpublic choice.

ii) Enfrentar a un votante cuyas motivaciones ya no son individualessino colectivas, dadas por su afinidad ideolgica con un determinadopartido, la pertenencia a un determinado grupo, la vinculacin a unaasociacin especfica o la influencia de un determinado movimientosocial. Tambin su motivacin a votar puede estar influenciada por

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la presencia de razones externas, tales como pobreza, exclusin,corrupcin o inseguridad. Estas llamadas teoras sociolgicas, psi-colgicas o econmicas del voto pretenden dar explicaciones sobre

el comportamiento promedio del votante a sabiendas de que lo queest en juego en una eleccin es el rumbo de la poltica antes que elperfil propiamente tal de las polticas pblicas.

C. Distorsiones que provienen del comportamiento esperado del decisorpoltico. Si el sistema poltico electoral se concibe como un mercadopoltico donde se intercambian votos por promesas o programas decambio en caso de ganar, el poltico en este caso con un enfoqueracional intentar maximizar los votos a cambio de una promesa.Para ello, disea programas o polticas para que le permitan captar el

mayor nmero de votos o para inducir comportamientos favorablesa su propio inters; en este caso, el ciudadano con informacin escasatermina siendo seducido por su propuesta, aunque en el fondo no esten lnea con lo que constituye su propio inters. Este tipo de compor-tamientos son distorsionadores, por cuanto los resultados electoralesno necesariamente expresan las preferencias sociales.

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2.1 Qu es gestin pblica y qu enfoques existen respecto a ella?

Por gestin o administracin pblica se entiende el conjunto de decisionesy reglas que es necesario adoptar para motivar a las personas ycoordinarcon ellas con el objeto de alcanzar metas individuales y colectivas. Es pblica

porque se desenvuelve en el contexto de los fines del Estado dentro de unmarco jurdico-poltico (Albi et al. 1997).

Tambin se puede entender la gestin pblica como la capacidad delos actores gubernamentales para llevar a cabo sus propuestas de poltica olos objetivos de su Agenda. Esta capacidad estar en funcin de la racionali-dad, la coordinacin y el consenso con que se ejecuten las acciones pblicas.Por lo tanto, la nueva gestin pblica tiene como meta modificar o moderni-zar la administracin pblica para prestar mejores servicios a la comunidad y

satisfacer sus necesidades en cantidad, costo, calidad y tiempos razonables.De igual manera, se entiende por organizacin a toda entidad a travsde la cual las personas se interrelacionan, articulan y comunican mediantevnculos contractuales, acuerdos formales o informales, derechos, normas,procedimientos o costumbres culturales, todos los cuales definen las rela-ciones de cooperacin y competencia. Las instituciones son las reglas de

juego y las organizaciones son el conjunto de decisiones y estrategias quelos participantes adoptan en las transacciones, dentro de un marco institu-cional dado.

Instituciones y organizaciones son rdenes, pero de naturaleza enteramentediferente: las instituciones son rdenes abstractos, independientes de losindividuos que las componen, que cumplen la funcin de facilitar a los in-dividuos y las organizaciones la consecucin de sus fines particulares, peroque en s mismas no tienen fines especficos; las organizaciones, en cambio,son rdenes concretos, determinados por los individuos y los recursos quelos integran, creados para la consecucin de fines particulares y especficos.Las normas de las instituciones son abstractas y proceden normalmente de

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la evolucin o dinmica social; las normas de las organizaciones proceden deldesignio racional atribuidor de posiciones y pueden ser tambin alteradaspor designio (North 1998).

En consecuencia, tomando en consideracin las anteriores acepciones,el concepto de gestin pblica incorpora sustancialmente, como un todoorgnico, el estudio e integracin de tres componentes:

A. El estudio del rol insustituible del Estadocomo organizacin socialsoberana y coercitiva para alcanzar el bienestar colectivo, lo que es fun-damental. Tambin los rasgos institucionales que lo caracterizan pararemediar las fallas del mercado y los instrumentos de que dispone para

cumplir con sus funciones de asignacin, distribucin y estabilidad. Esdecir, adems de estudiar qu es el Estado, este componente tambinaborda las preguntas de para qu existe el Estado (su finalidad), porqu existe (su razn de ser) y por qu debe existir (el hecho social ypoltico de obtener el bien de todos sus miembros).

B. Los fundamentos de la teora econmica para comprender los pro-blemas centrales del mercado,como: la ley de la escasez; el funcio-namiento del sistema de precios en una economa mixta; la manoinvisible y la competencia perfecta; el mecanismo de las leyes de

oferta y demanda; los teoremas de la economa del bienestar; losfallos del mercado para alcanzar eficiencia y equidad y los problemasde motivacin y cooperacin voluntaria en el marco del mecanismocompetitivo de precios y propiedad privada.

C. El estudio de las organizaciones es decir, las instituciones comocuerpo de la sociedad con reglas, normas y valores a travs de lascuales las personas se interrelacionan; el estudio de personas con susnecesidades y preocupaciones; y tambin, de manera preponderante,la difcil tarea decoordinar, motivar e incentivar actores para que,mediante estmulos, se sumen al logro de determinados objetivos. Porlo tanto, analiza temas tan diversos como los derechos de propiedad,los contratos, las relaciones entre el Principal (gerente, poltico) y elAgente (accionista, ciudadano), el manejo de la informacin, las for-mas de ejercer autoridad y control y la cultura organizativa (o formade hacer las cosas) (ver el grfico 2 y el cuadro 2).


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La gestin pblica tambin coordina, motiva, incentiva o modela elcomportamiento de los actores pblicos (partidos, gobiernos, burocracia,electores, congresos, organizaciones) al estilo de los actores de mercado,

bajo los supuestos de utilidad autorreferida y racionalidad maximizadora deutilidades y del rol de los incentivos. Esta ha sido una de las reas de mayoravance en las ciencias sociales de las ltimas dcadas.

La escuela de eleccin publica (public choice), tomando en consideracinlos costos sociales de la burocracia, el crecimiento excesivo del gasto pblico, laineficiencia de las administraciones pblicas para tomar decisiones y la influen-cia de los grupos de presin sobre gobernantes y polticos, prescribe un Estadomnimo concentrado bsicamente en la provisin de bienes pblicos y marcosregulatorios de los intercambios. La regulacin aparece como una respuesta a

la demanda de la sociedad para corregir las ineficiencias e inequidades de lasprcticas del mercado y as proteger y beneficiar al pblico. Sin embargo, laescuela econmica de las organizaciones o el neoinstitucionalismo econmico,con sus teoras sobre costos de transaccin y asimetras de informacin, hasentado las bases para la el anlisis de la Nueva Gestin Pblica.

Segn Aguilar Villanueva (2006), las preguntas claves de la Nueva Ges-tin Pblica en el campo de las organizaciones o del neoinstitucionalismoson las siguientes:

Por qu en determinadas situaciones los mercados fallan en coordinarlos intercambios y, por ende, aparecen organizaciones que mediante

jerarqua de mando se encargan de gobernarlos? Por qu las organizaciones o jerarquas sustituyen a los mercados?

Las respuestas a di

fundamentos de planificacion y politica publica edgar ortegon q

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